CELEX: 62018CJ0508
Procedimiento prejudicial
Procedimiento prejudicial de urgencia
Cooperación policial y judicial en materia penal
Orden de detención europea
Decisión Marco 2002/584/JAI
Artículo 6, apartado 1
Concepto de “autoridad judicial emisora”
Orden de detención europea emitida por la fiscalía de un Estado miembro
Estatuto
Existencia de una relación de subordinación respecto de un órgano del poder ejecutivo
Potestad del ministro de Justicia para dictar instrucciones individuales
Falta de garantía de independencia

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (
DO 2002, L 190, p. 1
), en su versión modificada por la Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009 (
DO 2009, L 81, p. 24
) (en lo sucesivo, «Decisión Marco 2002/584»).
Estas peticiones se han presentado en el marco de la ejecución en Irlanda de dos órdenes de detención europea emitidas respectivamente, en el asunto C‑508/18, el 13 de mayo de 2016 por la Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Lübeck (Fiscalía ante el Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Lübeck, Alemania; en lo sucesivo, «Fiscalía de Lübeck»), para el ejercicio de acciones penales contra OG, y, en el asunto C‑82/19 PPU, el 15 de marzo de 2018 por la Staatsanwaltschaft Zwickau (Fiscalía de Zwickau, Alemania), para el ejercicio de acciones penales contra PI.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 5, 6, 8 y 10 de la Decisión Marco 2002/584 son del siguiente tenor:
«(5)
El objetivo atribuido a la Unión de llegar a ser un espacio de libertad, seguridad y justicia da lugar a la supresión de la extradición entre los Estados miembros, debiéndose sustituir por un sistema de entrega entre autoridades judiciales. Por otro lado, la creación de un nuevo sistema simplificado de entrega de personas condenadas o sospechosas, con fines de ejecución de las sentencias o de diligencias en materia penal permite eliminar la complejidad y los riesgos de retraso inherentes a los actuales procedimientos de extradición. Es preciso sustituir las relaciones clásicas de cooperación que prevalecían entre Estados miembros por un sistema de libre circulación de decisiones judiciales en materia penal, tanto previas a la sentencia como definitivas, en el espacio de libertad, seguridad y justicia.
(6)
La orden de detención europea prevista en la presente Decisión marco es la primera concreción en el ámbito del Derecho penal del principio del reconocimiento mutuo que el Consejo Europeo ha calificado como "piedra angular" de la cooperación judicial.
[…]
(8)
Las decisiones relativas a la ejecución de la orden de detención europea deben estar sujetas a controles suficientes, lo que significa que la decisión de entregar a una persona buscada tendrá que tomarla una autoridad judicial del Estado miembro en el que ha sido detenida esta persona.
[…]
(10)
El mecanismo de la orden de detención europea descansa en un grado de confianza elevado entre los Estados miembros. Su aplicación solo podrá suspenderse en caso de violación grave y persistente, por parte de uno de los Estados miembros, de los principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6 [UE], constatada por el Consejo en aplicación del apartado 1 del artículo 7 [UE], y con las consecuencias previstas en el apartado 2 del mismo artículo.»
El artículo 1 de esta Decisión Marco, titulado «Definición de la orden de detención europea y obligación de ejecutarla», dispone lo siguiente:
«1.   La orden de detención europea es una resolución judicial dictada por un Estado miembro con vistas a la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona buscada para el ejercicio de acciones penales o para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad.
2.   Los Estados miembros ejecutarán toda orden de detención europea, sobre la base del principio del reconocimiento mutuo y de acuerdo con las disposiciones de la presente Decisión marco.
3.   La presente Decisión marco no podrá tener por efecto el de modificar la obligación de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales consagrados en el artículo 6 del [UE].»
Los artículos 3, 4 y 4
bis
de la referida Decisión Marco enumeran los motivos de no ejecución obligatoria y facultativa de la orden de detención europea. El artículo 5 de la Decisión Marco establece las garantías que deberá dar el Estado miembro emisor en casos particulares.
El artículo 6 de la Decisión Marco 2002/584, que lleva por título «Determinación de las autoridades judiciales competentes», está redactado en los siguientes términos:
«1.   La autoridad judicial emisora será la autoridad judicial del Estado miembro emisor que sea competente para dictar una orden de detención europea en virtud del Derecho de ese Estado.
2.   La autoridad judicial de ejecución será la autoridad judicial del Estado miembro de ejecución que sea competente para ejecutar la orden de detención europea en virtud del Derecho de ese Estado.
3.   Cada Estado miembro informará a la Secretaría General del Consejo de la autoridad judicial competente con arreglo a su Derecho interno.»
Derecho irlandés
La European Arrest Warrant Act 2003 (Ley irlandesa de 2003 relativa a la orden de detención europea), en su versión aplicable a los procesos principales (en lo sucesivo, «EAW Act»), transpone al Derecho irlandés la Decisión Marco 2002/584. El artículo 2, apartado 1, párrafo primero, de la EAW Act dispone:
«por “autoridad judicial” se entenderá todo juez, magistrado u otra persona autorizada con arreglo al Derecho del Estado miembro de que se trate para ejercer funciones idénticas o similares a las ejercidas en virtud del artículo 33 por un órgano jurisdiccional [de Irlanda]».
El artículo 20 de la EAW Act establece:
«(1)   En los procedimientos en los que sea de aplicación la presente Ley, la High Court [(Tribunal Superior)], cuando considere que la documentación o información que se le ha facilitado es insuficiente para ejercer las funciones que le incumben con arreglo a la presente Ley, podrá requerir a la autoridad judicial emisora o al Estado emisor, según proceda, para que se le facilite la información o documentación adicional que solicite, en el plazo que determine.
(2)   La autoridad central del Estado, cuando considere que la documentación o información que se le ha facilitado es insuficiente para ejercer las funciones que le incumben a ella o a la High Court [(Tribunal Superior)] con arreglo a la presente Ley, podrá requerir a la autoridad judicial emisora o al Estado emisor, según proceda, para que se le facilite la información o documentación adicional que solicite, en el plazo que determine. […]»
Derecho alemán
A tenor del artículo 146 de la Gerichtsverfassungsgesetz (Ley del Poder Judicial; en lo sucesivo, «GVG»):
«Los funcionarios de la Fiscalía deberán cumplir las instrucciones oficiales dictadas por sus superiores.»
El artículo 147 de la GVG establece:
«El derecho de supervisión y dirección corresponderá:
1.   al Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz [(Ministro Federal de Justicia y Protección de los Consumidores)] con respecto al Fiscal Federal General y los fiscales federales;
2.   a la Landesjustizverwaltung [(Administración de justicia del
Land
)] con respecto a todos los funcionarios de la fiscalía del
Land
en cuestión;
3.   al funcionario de mayor rango de la fiscalía ante los Tribunales Superiores Regionales de lo Civil y Penal y ante los Tribunales Regionales de lo Civil y Penal con respecto a todos los funcionarios de la fiscalía ante el tribunal de distrito correspondiente.»
Procesos principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C‑508/18
OG es un nacional lituano que reside en Irlanda. El 13 de mayo de 2016 se solicitó su entrega en virtud de una orden de detención europea emitida por la Fiscalía de Lübeck para enjuiciarlo por unos hechos presuntamente cometidos por OG en 1995 y que esta califica de «homicidio voluntario, agresión con lesiones graves».
Mediante recurso interpuesto ante la High Court (Tribunal Superior), OG impugnó la validez de dicha orden de detención europea, alegando, en particular, que la Fiscalía de Lübeck no es una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584.
En apoyo de esta alegación, OG esgrimió un dictamen jurídico elaborado por un abogado alemán, del que en particular se desprende que, en Derecho alemán, el Ministerio Fiscal no posee un estatuto autónomo o independiente como los tribunales, sino que está integrado en una jerarquía administrativa dirigida por el ministro de Justicia, de modo que existe riesgo de injerencia política en los procedimientos de entrega. Además, el Ministerio Fiscal no es una autoridad judicial con competencia para ordenar la detención o la captura de una persona, salvo en casos excepcionales. Solo los jueces y tribunales disponen de esta competencia. El Ministerio Fiscal es competente, por su parte, para ejecutar una orden de detención nacional dictada por un juez o un tribunal, en su caso emitiendo una orden de detención europea. El referido dictamen concluye que, en consecuencia, en la emisión de la orden de detención europea dictada contra OG no ha participado ninguna «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584.
En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) se dirigió a la Fiscalía de Lübeck, a través de la autoridad central irlandesa, para obtener información adicional sobre los documentos aportados por OG en relación con la condición de «autoridad judicial» de dicha fiscalía, en particular a la luz de las sentencias de 10 de noviembre de 2016, Poltorak (
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
) y Özçelik (
C‑453/16 PPU
,
EU:C:2016:860
).
El 8 de diciembre de 2016, la Fiscalía de Lübeck respondió a esta solicitud indicando que, en Derecho alemán, el Ministerio Fiscal es un órgano de la jurisdicción penal en las mismas condiciones que los tribunales nacionales, al que corresponde ejercer la acusación y participar en los procedimientos penales. En particular, es responsable de garantizar la legalidad, la regularidad y el buen desarrollo del procedimiento de investigación. El Ministerio Fiscal crea las condiciones previas para el ejercicio de la función jurisdiccional y ejecuta las resoluciones judiciales. A diferencia de los jueces, dispone de la facultad para incoar procedimientos de investigación.
Por lo que respecta a sus vínculos con el Schleswig-Holsteinischen Minister für Justiz (ministro de Justicia del
Land
de Schleswig-Holstein, Alemania), la Fiscalía de Lübeck indicó que este último no dispone de potestad alguna para impartirle instrucciones. En virtud del Derecho nacional, únicamente la Staatsanwaltschaft beim Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht (Fiscal Superior ante el Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal del
Land
de Schleswig-Holstein, Alemania; en lo sucesivo, «Fiscal Superior»), que dirige el Ministerio Fiscal de este
Land
, puede dar instrucciones al Leitenden Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft Lübeck (Fiscal Jefe de Lübeck, Alemania). Además, la potestad de instrucción se encuentra delimitada por la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania y por el principio de legalidad, principio rector del procedimiento penal que deriva del principio del Estado de Derecho. Aunque dicho ministro pueda, en su caso, ejercer una potestad «externa» de instrucción con respecto al Fiscal Superior, está obligado a respetar estos principios. Además, en el
Land
de Schleswig-Holstein, este ministro está obligado a informar al presidente del
Landtag
(Parlamento Regional, Alemania) en caso de que dicte una instrucción al Fiscal Superior. En el caso de autos, por lo que respecta a OG, dicho ministro no dirigió instrucción alguna al Fiscal Superior, ni tampoco este último a la Fiscalía de Lübeck.
El 20 de marzo de 2017, la High Court (Tribunal Superior) desestimó la alegación de OG de que la Fiscalía de Lübeck no era una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584. Esta sentencia de la High Court (Tribunal Superior) fue recurrida ante la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda), que la confirmó.
El órgano jurisdiccional remitente, la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda), autorizó la interposición de recurso contra la sentencia de la Court of Appeal (Tribunal de Apelación).
Habida cuenta de las pruebas de que dispone, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a si la Fiscalía de Lübeck satisface el requisito de independencia y el requisito relativo a la participación en la administración de la justicia penal, como estos se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dimanante de las sentencias de 29 de junio de 2016, Kossowski (
C‑486/14
,
EU:C:2016:483
), y de 10 de noviembre de 2016, Poltorak (
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
); Özçelik (
C‑453/16 PPU
,
EU:C:2016:860
) y Kovalkovas (
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
), para poder ser considerada una «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584.
Según este órgano jurisdiccional, en vista de la posición institucional que ocupa el Ministerio Fiscal alemán, la Fiscalía de Lübeck parece estar subordinada a la autoridad y a las instrucciones del poder ejecutivo. Así pues, duda de que esta fiscalía satisfaga los principios dimanantes de esta jurisprudencia y de que, en el asunto de que conoce, pueda acreditarse su independencia atendiendo únicamente al hecho de que el poder ejecutivo no dio ninguna orden o instrucción en lo que respecta a la orden de detención europea emitida contra OG.
Además, el órgano jurisdiccional remitente señala que, aunque el Ministerio Fiscal desempeñe en Alemania un cometido esencial en la administración de la justicia, ejerce funciones distintas de las que ejercen los tribunales o jueces. De este modo, suponiendo que se cumpla el requisito de la independencia, no está claro que este Ministerio Fiscal cumpla el requisito relativo a la administración de la justicia o a la participación en la administración de la justicia necesario para tener la consideración de «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584.
En estas circunstancias, la Supreme Court (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe determinarse si una fiscalía es independiente del poder ejecutivo atendiendo a su posición en el ordenamiento jurídico nacional de que se trate? En caso de respuesta negativa, ¿cuáles son los criterios que han de tomarse en consideración a la hora de determinar si es independiente del poder ejecutivo?
2)
Una fiscalía que, con arreglo a la normativa nacional, está sujeta a una posible orden o instrucción, directa o indirecta, del Ministerio de Justicia, ¿es lo suficientemente independiente del poder ejecutivo como para poder tener la consideración de “autoridad judicial” en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿la fiscalía debe ser asimismo funcionalmente independiente del ejecutivo? ¿Cuáles son los criterios que deben tomarse en consideración para determinar la independencia funcional?
4)
En caso de que sea independiente del poder ejecutivo, una fiscalía que se limita a iniciar y realizar investigaciones, así como a garantizar que estas se desarrollen con respeto a la legalidad y la objetividad, a formular acusaciones, a ejecutar resoluciones judiciales y a ejercer acciones penales, y que no dicta órdenes de detención nacional ni puede ejercer funciones judiciales, ¿es una “autoridad judicial” a efectos del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584?
5)
¿Es la Fiscalía de Lübeck una autoridad judicial en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584?»
Asunto C‑82/19 PPU
El 15 de marzo de 2018 la Fiscalía de Zwickau (Alemania) emitió una orden de detención europea contra PI, de nacionalidad rumana, al objeto de que se procediera a su entrega para enjuiciarlo por hechos calificados de «robo organizado o a mano armada». Esa orden fue ratificada a efectos de su ejecución por el órgano jurisdiccional remitente, la High Court (Tribunal Superior), el 12 de septiembre de 2018. PI fue detenido el 15 de octubre de 2018 en cumplimiento de dicha orden y se encuentra privado de libertad desde entonces.
El órgano jurisdiccional remitente señala que se enfrenta al mismo problema que ha planteado la Supreme Court (Tribunal Supremo) en el asunto C‑508/18.
PI se opuso a su entrega en virtud de la orden de detención europea dictada contra él, alegando, en particular, que la Fiscalía de Zwickau no es una «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, competente para emitir órdenes de detención europea.
En apoyo de esta alegación, PI esgrimió el mismo dictamen jurídico mencionado en el apartado 13 de la presente sentencia, referido a la Fiscalía de Lübeck, así como un dictamen del mismo abogado referido a la Fiscalía de Zwickau.
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente se dirigió a la Fiscalía de Zwickau, a través de la autoridad central irlandesa, al objeto de obtener información adicional sobre las pruebas esgrimidas por PI acerca del estatuto de esta fiscalía.
En su respuesta de 24 de enero de 2019, esta última transmitió al órgano jurisdiccional remitente la orden de detención nacional dictada por el Amtsgericht Zwickau (Tribunal de Distrito de Zwickau, Alemania), en la que se fundamentaba la orden de detención europea dictada contra PI, precisando que aquella había sido dictada por un juez independiente. Además, la Fiscalía de Zwickau indicó que, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, ella era la autoridad competente para la emisión de una orden de detención europea.
Se remitió una nueva solicitud a la Fiscalía de Zwickau a fin de determinar si estaba adoptando la misma postura que la Fiscalía de Lübeck en el asunto C‑508/18. El 31 de enero de 2019, la Fiscalía de Zwickau respondió en los siguientes términos:
«Mediante la presente respondo a su escrito de 28 de enero de 2019 y los documentos adjuntos transmitidos por la Fiscalía de Lübeck [(Alemania)]. Con respecto al estatuto de la Fiscalía en el ordenamiento jurídico de la República Federal de Alemania, comparto la opinión de la Fiscalía de Lübeck. Me gustaría añadir que las investigaciones de la Fiscalía de Zwickau en relación con los investigados se realizan con independencia y sin que exista interferencia política alguna. Ni el [Generalstaatsanwaltschaft Dresde (Fiscal Superior de Dresde, Alemania)] ni el [Justizminister des Freistaats Sachsen (ministro de Justicia del
Land
de Sajonia, Alemania)] han dictado instrucciones en ningún momento.»
En este contexto, la High Court (Tribunal Superior) se pregunta, al igual que la Supreme Court (Tribunal Supremo) en el asunto C‑508/18, por los criterios en que debe basarse un tribunal nacional para determinar si una fiscalía es o no una «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584.
En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe determinarse si una fiscalía es independiente del poder ejecutivo atendiendo a su posición en el ordenamiento jurídico nacional de que se trate? En caso de respuesta negativa, ¿cuáles son los criterios que han de tomarse en consideración a la hora de determinar si es independiente del poder ejecutivo?
2)
Una fiscalía que, con arreglo a la normativa nacional, está sujeta a una posible orden o instrucción, directa o indirecta, del Ministerio de Justicia, ¿es lo suficientemente independiente del poder ejecutivo como para poder tener la consideración de “autoridad judicial” en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿la fiscalía debe ser asimismo funcionalmente independiente del ejecutivo? ¿Cuáles son los criterios que deben tomarse en consideración para determinar la independencia funcional?
4)
En caso de que sea independiente del poder ejecutivo, una fiscalía que se limita a iniciar y realizar investigaciones, así como a garantizar que estas se desarrollen con respeto a la legalidad y la objetividad, a formular acusaciones, a ejecutar resoluciones judiciales y a ejercer acciones penales, y que no dicta órdenes de detención nacional ni puede ejercer funciones judiciales, ¿es una “autoridad judicial” a efectos del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584?
5)
¿Es la Fiscalía de Zwickau una autoridad judicial en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Asunto C‑508/18
El órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑508/18 solicitó que este se tramitase por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
Esta solicitud fue denegada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2018, Minister for Justice and Equality (
C‑508/18 y C‑509/18
, no publicado,
EU:C:2018:766
).
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia, se resolvió tramitar el asunto C‑508/18 con carácter prioritario.
Asunto C‑82/19 PPU
El órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑82/19 PPU solicitó que este se tramitase por el procedimiento prejudicial de urgencia previsto en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento.
En apoyo de esta solicitud, adujo en particular que PI se encuentra actualmente privado de libertad a la espera de su entrega efectiva a las autoridades alemanas.
Es preciso comenzar por señalar que la remisión prejudicial en este asunto tiene por objeto la interpretación de la Decisión Marco 2002/584, que forma parte de las materias reguladas en el título V, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, de la tercera parte del Tratado FUE. En consecuencia, es susceptible de ser tramitado por el procedimiento prejudicial de urgencia.
En segundo lugar, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es importante tomar en consideración el hecho de que la persona de que se trata en el asunto principal está actualmente privada de libertad y de que su mantenimiento en detención depende de la solución del proceso principal (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, apartado
y jurisprudencia citada). En efecto, según las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente, la medida de privación de libertad de que PI es objeto ha sido decretada en el contexto de la ejecución de la orden de detención europea emitida en su contra.
En estas circunstancias, la Sala Cuarta del Tribunal de Justicia decidió, el 14 de febrero de 2019, a propuesta de la Juez Ponente y tras oír al Abogado General, acceder a la solicitud del órgano jurisdiccional remitente de que el asunto C‑82/19 PPU se tramitase por el procedimiento prejudicial de urgencia.
Decidió además dar traslado del presente asunto al Tribunal de Justicia para que fuese atribuido a la Gran Sala.
Habida cuenta de la conexidad entre los asuntos C‑508/18 y C‑82/19 PPU, procede acumularlos a efectos de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus respectivas cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, los órganos jurisdiccionales remitentes preguntan, en esencia, si el concepto de «autoridad judicial emisora» que figura en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584 debe interpretarse en el sentido de que comprende a las fiscalías de un Estado miembro que son competentes para ejercer la acción penal y se encuentran en una relación de subordinación con respecto a un órgano del poder ejecutivo de ese Estado miembro, como un ministro de Justicia, y que pueden estar sujetas, directa o indirectamente, a órdenes o instrucciones individuales de este último a la hora de adoptar decisiones relativas a la emisión de órdenes de detención europea.
Procede recordar con carácter preliminar que tanto el principio de confianza mutua entre los Estados miembros como el principio de reconocimiento mutuo, que se basa a su vez en la confianza recíproca entre aquellos, tienen una importancia fundamental en el Derecho de la Unión, dado que permiten la creación y el mantenimiento de un espacio sin fronteras interiores. Más específicamente, el principio de confianza mutua obliga a cada uno de esos Estados, en particular en lo que se refiere al espacio de libertad, seguridad y justicia, a considerar, salvo en circunstancias excepcionales, que todos los demás Estados miembros respetan el Derecho de la Unión y, muy especialmente, los derechos fundamentales reconocidos por ese Derecho [sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, apartado
y jurisprudencia citada].
Por lo que atañe, en particular, a la Decisión Marco 2002/584, de su considerando 6 se desprende que la orden de detención europea que la misma establece es la primera concreción en el ámbito del Derecho penal del principio de reconocimiento mutuo.
Este principio se aplica en virtud del artículo 1, apartado 2, de esta Decisión Marco, que consagra la norma según la cual los Estados miembros están obligados a ejecutar toda orden de detención europea sobre la base del principio de reconocimiento mutuo y de acuerdo con las disposiciones de esa misma Decisión Marco. Por lo tanto, las autoridades judiciales de ejecución solo pueden negarse a ejecutar tal orden por los motivos, enumerados exhaustivamente, de no ejecución establecidos en los artículos 3, 4 y 4
bis
de la misma. De igual modo, la ejecución de la orden de detención europea solo puede supeditarse a alguno de los requisitos definidos taxativamente en el artículo 5 de esta. En consecuencia, la ejecución de la orden de detención europea constituye el principio, mientras que la denegación de la ejecución se concibe como una excepción que debe ser objeto de interpretación estricta [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, apartado
y jurisprudencia citada].
No obstante, el principio de reconocimiento mutuo presupone que solo las órdenes de detención europea, en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, deben ejecutarse conforme a lo dispuesto en esta. Pues bien, de ese artículo se desprende que tal orden de detención constituye una «resolución judicial», lo que exige que sea emitida por una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de esta (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de noviembre de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, apartado
, y Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartado
).
A tenor del artículo 6, apartado 1, de la referida Decisión Marco, la autoridad judicial emisora será la autoridad judicial del Estado miembro emisor que sea competente para dictar una orden de detención europea con arreglo al Derecho de ese Estado.
Si bien, conforme al principio de autonomía procesal, los Estados miembros pueden designar en su Derecho nacional a la «autoridad judicial» competente para dictar órdenes de detención europea, no puede dejarse a la apreciación de cada Estado miembro el sentido y el alcance de este concepto (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de noviembre de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, apartados
y
, y Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartados
y
).
Dicho concepto exige una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe buscarse teniendo en cuenta a la vez el tenor del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, el contexto en el que se inscribe y el objetivo perseguido por la misma (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de noviembre de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, apartado
, y Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartado
).
A este respecto, es preciso comenzar por recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los términos «autoridad judicial», que figuran en esta disposición, no se limitan a designar a los jueces o tribunales de un Estado miembro, sino que deben entenderse en el sentido de que designan, más ampliamente, a las autoridades que participan en la administración de la justicia penal en ese Estado miembro, a diferencia, en particular, de los ministerios o de los servicios de policía, que forman parte del poder ejecutivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de noviembre de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, apartados
y
, y Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartados
y
).
De ello se desprende que el concepto de «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, puede englobar a las autoridades de un Estado miembro que, sin ser necesariamente jueces o tribunales, participan en la administración de la justicia penal de ese Estado miembro.
Corrobora esta interpretación, por un lado, el contexto en el que se inscribe el artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584. A este respecto, procede señalar que se trata de un instrumento de cooperación judicial en materia penal que versa sobre el reconocimiento mutuo no solo de las resoluciones definitivas dictadas por los tribunales de lo penal, sino más ampliamente de las resoluciones adoptadas por las autoridades judiciales de los Estados miembros en el marco del procedimiento penal, incluida la fase relativa al ejercicio de la acción penal.
En efecto, la cooperación judicial en materia penal, como esta se contemplaba en el artículo 31 UE, base jurídica de la Decisión Marco 2002/584, tenía en particular por objeto la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados miembros tanto en lo atinente al procedimiento como en lo relativo a la ejecución de las resoluciones.
El término «procedimiento», que ha de entenderse en sentido amplio, puede abarcar el procedimiento penal en su conjunto, esto es, la fase de instrucción, la fase de enjuiciamiento propiamente dicha y la fase de ejecución de la resolución definitiva dictada por un tribunal de lo penal contra una persona declarada culpable de un delito.
Respalda esta interpretación el tenor del artículo 82 TFUE, apartado 1, letra d), que ha sustituido al artículo 31 UE, y que ahora precisa que la cooperación judicial en materia penal se refiere a la cooperación entre las autoridades judiciales o equivalentes de los Estados miembros en el marco del procedimiento penal y de la ejecución de resoluciones.
Por otro lado, confirma asimismo esta interpretación el objetivo perseguido por la Decisión Marco 2002/584, la cual, como se desprende de su considerando 5, tiene por objeto la creación de un sistema de libre circulación de resoluciones judiciales en materia penal, tanto previas a la sentencia como definitivas, en el espacio de libertad, seguridad y justicia.
En efecto, la Decisión Marco 2002/584 pretende, a través del establecimiento de un sistema simplificado y eficaz de entrega de personas condenadas o sospechosas de haber infringido la ley penal, facilitar y acelerar la cooperación judicial de cara a la consecución del objetivo atribuido a la Unión de llegar a ser un espacio de libertad, seguridad y justicia basado en el grado de confianza elevado que debe existir entre los Estados miembros, de conformidad con el principio de reconocimiento mutuo (sentencia de 22 de diciembre de 2017, Ardic,
C‑571/17 PPU
,
EU:C:2017:1026
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, la emisión de una orden de detención europea puede tener, como contempla el artículo 1, apartado 1, de esta Decisión Marco, dos objetos distintos. Esta orden de detención puede dictarse para el ejercicio de acciones penales en el Estado miembro emisor o para la ejecución de una pena o de una medida de seguridad privativas de libertad en ese Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de octubre de 2010, B.,
C‑306/09
,
EU:C:2010:626
, apartado
).
Por lo tanto, habida cuenta de que la orden de detención europea facilita la libre circulación de las resoluciones judiciales, previas a la sentencia, relativas al ejercicio de las acciones penales, procede considerar que las autoridades que, en virtud del Derecho nacional, son competentes para adoptar tales resoluciones pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Decisión Marco.
De las consideraciones expuestas en los apartados 50 a 59 de la presente sentencia se desprende que debe considerarse que una autoridad, como una fiscalía, que tiene competencia, en el marco del procedimiento penal, para ejercer la acción penal contra una persona sospechosa de haber cometido un delito a fin de que sea llevada ante un tribunal participa en la administración de la justicia del Estado miembro de que se trate.
En el presente caso, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en Alemania, las fiscalías desempeñan un cometido esencial en el desarrollo del procedimiento penal.
A este respecto, el Gobierno alemán indicó en sus observaciones presentadas al Tribunal de Justicia que, de conformidad con las disposiciones del Derecho alemán que rigen el procedimiento penal, el ejercicio de la acción pública corresponde a las fiscalías, de modo que son quienes poseen en exclusiva la competencia para incoar el procedimiento penal. Además, en virtud del principio de legalidad, estas fiscalías están obligadas, en principio, a incoar diligencias penales en relación con toda persona sospechosa de delito. Así pues, de estas indicaciones se desprende que, de manera general, dichas fiscalías han de crear, en el marco del procedimiento penal, las condiciones previas para el ejercicio de la función jurisdiccional por los tribunales de lo penal de ese Estado miembro.
En estas circunstancias, puede considerarse que tales fiscalías participan en la administración de la justicia penal en el Estado miembro de que se trata.
En segundo lugar, refiriéndose a la exigencia de independencia de los tribunales, los órganos jurisdiccionales remitentes albergan dudas acerca de si las fiscalías de que se trata en los procesos principales respetan esta exigencia, pues forman parte de una estructura jerarquizada que depende del ministro de Justicia del
Land
en cuestión y en la que este ostenta una potestad de control y dirección, incluso de instrucción, con respecto a las entidades que, como las fiscalías, están subordinadas a él.
A este respecto, procede recordar que la Decisión Marco 2002/584 pretende establecer un sistema simplificado de entrega directamente entre autoridades judiciales, destinado a sustituir al sistema de cooperación clásico entre Estados soberanos que implica la intervención y apreciación del poder político, para garantizar la libre circulación de las resoluciones judiciales en materia penal en un espacio de libertad, seguridad y justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartado
).
En este marco, cuando se dicta una orden de detención europea para la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona buscada para el ejercicio de acciones penales, esa persona debe haber disfrutado, en una primera fase del procedimiento, de las garantías procesales y los derechos fundamentales cuya tutela deben garantizar las autoridades del Estado miembro emisor según la normativa nacional aplicable, en particular la relativa a la adopción de una orden de detención nacional (sentencia de 1 de junio de 2016, Bob-Dogi,
C‑241/15
,
EU:C:2016:385
, apartado
).
El sistema de la orden de detención europea entraña, de ese modo, una protección a dos niveles de los derechos procesales y de los derechos fundamentales de los que debe disfrutar la persona buscada, puesto que a la tutela judicial prevista, en el primer nivel, a la hora de adoptar una resolución judicial nacional, como una orden de detención nacional, se añade la tutela que debe conferirse, en un segundo nivel, al emitir una orden de detención europea, la cual puede dictarse, en su caso, en un breve plazo tras la adopción de la mencionada resolución judicial nacional (sentencia de 1 de junio de 2016, Bob-Dogi,
C‑241/15
,
EU:C:2016:385
, apartado
).
Tratándose de una medida que, como la emisión de una orden de detención europea, puede afectar al derecho a la libertad de la persona en cuestión, consagrado en el artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, esa protección exige que se adopte una resolución conforme con las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva, cuando menos en uno de los dos niveles de dicha protección.
De ello se sigue que, cuando el Derecho del Estado miembro emisor atribuye la competencia para emitir órdenes de detención europea a una autoridad que, si bien participa en la administración de la justicia de ese Estado miembro, no es un juez o un tribunal, la resolución judicial nacional, como una orden de detención nacional, en la que se fundamenta la orden de detención europea debe satisfacer, por su parte, tales exigencias.
El cumplimiento de estas exigencias permite así garantizar a la autoridad judicial de ejecución que la decisión de dictar una orden de detención europea para el ejercicio de acciones penales se basa en un procedimiento nacional sujeto a control judicial y que la persona objeto de esa orden de detención nacional ha disfrutado de todas las garantías propias de la adopción de este tipo de resoluciones, en particular las derivadas de los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales a los que hace referencia el artículo 1, apartado 3, de la Decisión Marco 2002/584.
El segundo nivel de protección de los derechos de la persona reclamada, que se menciona en el apartado 67 de la presente sentencia, implica que la autoridad judicial competente, en virtud del Derecho nacional, para emitir una orden de detención europea controla, en particular, el cumplimiento de los requisitos necesarios para dicha emisión y valora si, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto, dicha emisión tiene carácter proporcionado (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartado
).
En efecto, es a la «autoridad judicial emisora» mencionada en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, esto es, a la entidad que en último término toma la decisión de emitir la orden de detención europea, a quien corresponde garantizar este segundo nivel de protección, también cuando esa orden de detención europea se fundamenta en una resolución nacional dictada por un juez o un tribunal.
Así pues, la «autoridad judicial emisora», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, debe estar en condiciones de ejercer esta función con objetividad, teniendo en cuenta todas las pruebas de cargo y de descargo, y sin estar expuesta al riesgo de que su potestad decisoria sea objeto de órdenes o instrucciones externas, en particular del poder ejecutivo, de modo que no exista ninguna duda de que la decisión de emitir la orden de detención europea corresponde a esa autoridad y no, en definitiva, a dicho poder (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, apartado
).
En consecuencia, la autoridad judicial emisora debe poder aportar a la autoridad judicial de ejecución la garantía de que, a la vista de las salvaguardias previstas en el ordenamiento jurídico del Estado miembro emisor, actúa con independencia al ejercer sus funciones inherentes a la emisión de órdenes de detención europea. Esta independencia exige que existan normas estatutarias u organizativas adecuadas para garantizar que la autoridad judicial emisora no se vea expuesta, a la hora de adoptar una decisión de emitir tal orden de detención, a riesgo alguno de recibir instrucciones individuales del poder ejecutivo.
Además, cuando el Derecho del Estado miembro emisor atribuye la competencia para emitir órdenes de detención europea a una autoridad que, si bien participa en la administración de la justicia de ese Estado miembro, no es un tribunal, la decisión de emitir dicha orden de detención y, en particular, la proporcionalidad de esa decisión deben poder ser objeto de un recurso judicial en dicho Estado miembro que satisfaga plenamente las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva.
En el caso de autos, de la información que figura en las resoluciones de remisión, confirmada por el Gobierno alemán en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, se desprende ciertamente que las fiscalías alemanas están sometidas a la obligación de objetividad y deben investigar no solo en aras de probar la culpabilidad, sino también la inocencia. No es menos cierto que, según dicha información, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 146 y 147 de la GVG el ministro de Justicia dispone de una potestad de instrucción «externa» con respecto a estas fiscalías.
Como el Gobierno alemán confirmó en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, esta potestad de instrucción confiere a ese ministro la facultad de influir directamente en la decisión de una fiscalía de emitir o, en su caso, de no emitir una orden de detención europea. Dicho Gobierno precisó que esa potestad de instrucción podía ejercerse, en particular, en la fase del examen de la proporcionalidad de la emisión de la orden de detención europea.
Ciertamente, procede señalar que, como el Gobierno alemán ha alegado, el Derecho alemán establece garantías que permiten delimitar la potestad de instrucción de que dispone el ministro de Justicia con respecto al Ministerio Fiscal, de manera que esta potestad solo podría ejercerse en muy contadas situaciones.
Así, por un lado, el Gobierno alemán señaló que el principio de legalidad que se aplica a la acción de la fiscalía permite garantizar que las eventuales instrucciones individuales que pudiera recibir del ministro de Justicia no puedan en ningún caso sobrepasar los límites de la ley y del Derecho. Los miembros de las fiscalías del
Land
de Schleswig-Holstein y del
Land
de Sajonia son además funcionarios que no pueden ser separados de sus funciones por la mera inobservancia de una instrucción. Por otro lado, dicho Gobierno indicó que, en el
Land
de Schleswig-Holstein, las instrucciones del ministro a las fiscalías deben formularse por escrito y comunicarse al presidente del parlamento regional. En el
Land
de Sajonia, el acuerdo de gobierno de la coalición en el poder prevé que la potestad de instrucción del ministro de Justicia deje de utilizarse en una serie de casos individuales mientras esté vigente dicho acuerdo.
Sin embargo, procede hacer constar que, aunque estuvieran acreditadas, tales garantías no permiten, en cualquier caso, descartar plenamente que la decisión de una fiscalía, como las controvertidas en los procesos principales, de emitir una orden de detención europea pueda estar sujeta en un caso individual a instrucción del ministro de Justicia del
Land
en cuestión.
Para empezar, si bien, en virtud del principio de legalidad, la fiscalía de que se trate no debería seguir una instrucción del ministro que fuera manifiestamente contraria a Derecho, procede señalar que, como se desprende del apartado 76 de la presente sentencia, la potestad de instrucción se encuentra reconocida por la GVG y este no especifica las condiciones en que puede ejercerse esta potestad. Así pues, la existencia de este principio no puede impedir por sí sola que el ministro de Justicia de un
Land
influya en la facultad de apreciación de que disponen las fiscalías de este
Land
a la hora de decidir emitir una orden de detención europea, algo que por lo demás confirmó el Gobierno alemán en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia.
A continuación, si bien en algunos
Länder
, como el de Schleswig-Holstein, las instrucciones del ministro deben revestir forma escrita, no es menos cierto que, como se ha señalado en el apartado anterior, estas instrucciones siguen estando autorizadas por la GVG. Además, de los debates que se mantuvieron en la vista ante el Tribunal de Justicia se desprendió que, habida cuenta de la formulación general de la GVG, no podía descartarse, en cualquier caso, que tales instrucciones pudieran darse oralmente.
Por último, en lo que respecta al
Land
de Sajonia, si bien actualmente el poder ejecutivo ha decidido no hacer uso de la potestad de instrucción en determinados casos individuales, debe hacerse constar que esta garantía no parece abarcar todos los casos. De todos modos, dicha garantía no está recogida en la ley, por lo que no excluye que en el futuro pueda modificarse esta situación mediante decisión política.
Pues bien, como se ha señalado en el apartado 73 de la presente sentencia, el riesgo de que el poder ejecutivo pueda ejercer semejante influencia en la fiscalía en un caso individual no permite garantizar que, en el marco del ejercicio de sus funciones en materia de emisión de órdenes de detención europea, esa fiscalía respete las garantías mencionadas en el apartado 74 de la presente sentencia.
No desvirtúa esta consideración el hecho de que, como alegó el Gobierno alemán en la vista, la decisión de las fiscalías, como las controvertidas en el proceso principal, de emitir una orden de detención europea pueda ser objeto de recurso por la persona reclamada ante los tribunales alemanes competentes.
A la vista de la información aportada por este Gobierno, no parece, en efecto, que la existencia de esta vía de recurso pueda por sí sola proteger a las fiscalías frente al riesgo de que sus decisiones sean objeto de instrucción individual del ministro de Justicia en el marco de la emisión de una orden de detención europea.
En efecto, aunque tal vía de recurso permite garantizar que el ejercicio de las funciones de la fiscalía esté sujeto a la posibilidad de control judicial
a posteriori
, la legislación alemana sigue permitiendo, en cualquier caso, que el ministro de Justicia dicte instrucciones individuales a las fiscalías en el contexto de la emisión de la orden de detención europea.
De lo anterior resulta que, habida cuenta de que las fiscalías de que se trata en los procesos principales están expuestas al riesgo de que el poder ejecutivo influya en su decisión de emitir una orden de detención europea, estas fiscalías no se conforman a una de las exigencias necesarias para poder tener la consideración de «autoridad judicial emisora», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584, a saber, la de presentar la garantía de actuar con independencia a la hora de emitir tal orden de detención.
En el caso de autos, carece de pertinencia a este respecto, por los motivos expuestos en el apartado 73 de la presente sentencia, que, al emitir las órdenes de detención europea de que se trata en los procesos principales, las Fiscalías de Lübeck y de Zwickau no recibieran ninguna instrucción individual de los ministros de Justicia de los
Länder
en cuestión.
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el concepto de «autoridad judicial emisora» que figura en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584 debe interpretarse en el sentido de que no comprende a las fiscalías de un Estado miembro expuestas al riesgo de estar sujetas, directa o indirectamente, a órdenes o instrucciones individuales del poder ejecutivo, como un ministro de Justicia, en el marco de la adopción de una decisión relativa a la emisión de una orden de detención europea.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante los órganos jurisdiccionales nacionales, corresponde a estos resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
Acumular los asuntos C‑508/18 y C‑82/19 PPU a efectos de la sentencia.

2)
El concepto de «autoridad judicial emisora» que figura en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, en su versión modificada por la Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, debe interpretarse en el sentido de que no comprende a las fiscalías de un Estado miembro expuestas al riesgo de estar sujetas, directa o indirectamente, a órdenes o instrucciones individuales del poder ejecutivo, como un ministro de Justicia, en el marco de la adopción de una decisión relativa a la emisión de una orden de detención europea.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.