CELEX: 62017CJ0723
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 2008/50/EG
Artiklarna 6, 7, 13 och 23
Bilaga III
Bedömning av luftkvaliteten
Kriterier som gör det möjligt att fastställa om gränsvärdena för kvävedioxid överskrids
Mätningar som genomförts med hjälp av fasta provtagningspunkter
Val av lämpliga platser
Tolkning av de värden som uppmätts vid provtagningspunkterna
Medlemsstaternas skyldigheter
Domstolsprövning
Kontrollens omfattning
Befogenhet att utfärda förelägganden

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.3 FEU och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 288 tredje stycket FEUF samt av artiklarna 6, 7, 13 och 23 i och bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (
EUT L 152, 2008, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper och ClientEarth VZW och, å andra sidan, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Huvudstadsregionen Bryssel, Belgien) och Brussels Instituut voor Milieubeheer (Institutet för miljöförvaltning i Bryssel, Belgien). Målet rör skyldigheten att utarbeta en luftkvalitetsplan för området Bryssel och att placera de provtagningspunkter som krävs enligt lag för att övervaka luftkvaliteten.
Tillämpliga bestämmelser
Skälen 2, 5–7 och 14 i direktiv 2008/50 har följande lydelse:
”(2)
För att skydda människors hälsa och miljön som helhet är det särskilt viktigt att bekämpa utsläpp av föroreningar vid källan samt att fastställa och genomföra de mest effektiva åtgärderna för minskning av utsläpp på lokal och nationell nivå samt på gemenskapsnivå. Utsläpp av skadliga luftföroreningar bör därför undvikas, förebyggas eller minskas och lämpliga mål för luftkvalitet fastställas, med beaktande av Världshälsoorganisationens normer, riktlinjer och program.
…
(5)
Gemensamma metoder för utvärdering av luftkvaliteten bör användas i enlighet med gemensamma utvärderingskriterier. Vid utvärderingen av luftkvaliteten bör hänsyn tas till storleken på den befolkning och de ekosystem som exponeras för luftföroreningarna. Varje medlemsstats territorium bör därför delas in i zoner eller tätbebyggelse som ska spegla befolkningstätheten.
(6)
Beräkningsmodeller bör när så är möjligt användas för att koncentrationernas geografiska fördelning ska kunna utläsas ur punktdata. Detta skulle kunna tjäna som underlag för beräkningen av den kollektiva exponeringen hos befolkningen i ett område.
(7)
För att den information som samlas in om luftföroreningar ska vara tillräckligt representativ och jämförbar i hela gemenskapen är det viktigt att man vid utvärderingen av luftkvaliteten använder standardiserade mätmetoder och gemensamma kriterier för antalet mätstationer och deras placering. Luftkvaliteten kan också utvärderas med hjälp av andra metoder än mätningar och det är därför nödvändigt att fastställa kriterier för användningen av sådana metoder och för deras noggrannhet.
…
(14)
Fasta mätningar bör vara obligatoriska i zoner och tätbebyggelse där de långsiktiga målen för ozon eller utvärderingströsklarna för andra föroreningar överskrids. Uppgifter från fasta mätningar kan kompletteras med beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar så att geografisk fördelning av koncentrationer kan utläsas ur punktdata. Användningen av kompletterande utvärderingsmetoder bör även göra det möjligt att minska det erforderliga minimiantalet fasta provtagningspunkter.”
I artikel 1 i direktiv 2008/50 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att
1)
utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas,
2)
utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna på grundval av gemensamma metoder och kriterier,
3)
erhålla information om luftkvaliteten för att bidra till att bekämpa luftföroreningar och olägenheter och övervaka långsiktiga tendenser och förbättringar som är en följd av nationella åtgärder och gemenskapens åtgärder,
…”
I artikel 2 i direktivet anges följande:
”I detta direktiv avses med
…
3)
nivå
: koncentration av en förorening i luften eller deposition av en förorening på ytor, vid en given tidpunkt,
4)
utvärdering
: metod som används för att mäta, beräkna, förutsäga eller uppskatta nivåer,
5)
gränsvärde
: en nivå, fastställd på vetenskaplig grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, som ska uppnås inom en viss tid och som därefter inte får överskridas,
…
17)
tätbebyggelse
: zon som utgör ett tätortsområde med mer än 250000 invånare eller, om befolkningen uppgår till högst 250000 invånare, med en viss befolkningstäthet per km
som fastställs av medlemsstaterna,
…
20)
indikator för genomsnittlig exponering
: en genomsnittlig nivå som bestämts genom mätningar på urbana bakgrundsplatser över en medlemsstats hela territorium och som utgör ett mått på befolkningens exponering; den används för att beräkna det nationella exponeringsminskningsmålet och exponeringskoncentrationsskyldigheten,
…
23)
urbana bakgrundsplatser
: platser i stadsmiljö där nivåer är representativa för den allmänna stadsbefolkningens exponering,
24)
kväveoxider
: summan av det volymmässiga blandningsförhållandet (ppbv) mellan kvävemonoxid (NO) och kvävedioxid (NO
) uttryckt som masskoncentrationen av kvävedioxid (μg/m3),
25)
fasta mätningar
: mätningar som utförs på fasta platser, antingen kontinuerligt eller genom stickprover, för att bestämma nivåerna i enlighet med de relevanta kvalitetsmålen för mätdata,
…”
I artikel 4 i direktiv 2008/50 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska fastställa zoner och tätbebyggelse inom hela sitt territorium. Luftkvaliteten ska utvärderas och säkerställas i alla zoner och all tätbebyggelse.”
I artikel 5.1 i direktivet anges följande:
”När det gäller svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar (PM
och PM
2,5
) bly, bensen och kolmonoxid ska de övre och nedre utvärderingströsklar som anges i avsnitt A i bilaga II tillämpas.
Varje zon och tätbebyggelse ska klassificeras med avseende på dessa utvärderingströsklar.”
I artikel 6 i detta direktiv, med rubriken ”Utvärderingskriterier”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska utvärdera luftkvaliteten med avseende på de föroreningar som anges i artikel 5 i alla sina zoner och all tätbebyggelse, i enlighet med kriterierna i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln och i enlighet med kriterierna i bilaga III.
2.   I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i punkt 1 överskrider den övre utvärderingströskel som fastställs för dessa föroreningar ska luftkvaliteten utvärderas genom fasta mätningar. För att tillräcklig information om den rumsliga fördelningen av luftkvaliteten ska erhållas får dessa fasta mätningar kompletteras med beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar.
3.   I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i punkt 1 underskrider den övre utvärderingströskel som fastställts för dessa föroreningar får en kombination av fasta mätningar och beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar användas för att utvärdera luftkvaliteten.
4.   I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i punkt 1 underskrider den nedre utvärderingströskel som fastställts för dessa föroreningar ska det vara tillåtet att enbart använda beräkningsmodeller eller objektiva skattningsmetoder eller båda för att utvärdera luftkvaliteten.
…”
I artikel 7, med rubriken ”Provtagningspunkter”, i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Vid mätning av svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar (PM
och PM
2,5
), bly, bensen och kolmonoxid i luften ska provtagningspunkternas placering fastställas i enlighet med kriterierna i bilaga III.
2.   I zoner eller tätbebyggelse där utvärderingen av luftkvaliteten grundas enbart på fasta mätningar får antalet provtagningspunkter för varje förorening som mäts inte understiga det minsta antal som anges i avsnitt A i bilaga V.
3.   I zoner och tätbebyggelse där information från provtagningspunkter för fasta mätningar kompletteras med information från modellberäkningar och/eller indikativa mätningar, får emellertid det sammanlagda antalet provtagningspunkter enligt avsnitt A i bilaga V minskas med upp till 50 %, under förutsättning att följande villkor är uppfyllda:
a)
De kompletterande metoderna måste ge så mycket information att det är möjligt att utvärdera luftkvaliteten med avseende på gränsvärden eller tröskelvärden för larm, och även tillhandahålla adekvat information som kan vidarebefordras till allmänheten.
b)
Antalet provtagningspunkter som ska upprättas och de andra metodernas rumsliga upplösning måste räcka till för att koncentrationen av den berörda föroreningen ska kunna bestämmas i enlighet med de datakvalitetsmål som anges i avsnitt A i bilaga I och måste leda till utvärderingsresultat som uppfyller kriterierna i avsnitt B i bilaga I.
Resultaten från modellberäkningar och/eller indikativa mätningar ska beaktas vid utvärdering av luftkvaliteten med avseende på gränsvärden.
4.   Kommissionen ska övervaka hur medlemsstaterna tillämpar kriterierna för val av provtagningsplatser, för att underlätta en harmoniserad tillämpning av dessa kriterier i hela Europeiska unionen.”
Artikel 13 i direktiv 2008/50 har rubriken ”Gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa”. I artikel 13.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse[r] överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
Gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI får inte överskridas från och med de datum som anges där.
Efterlevnaden av dessa krav ska bedömas i enlighet med bilaga III.
…”
I artikel 15 i direktivet anges följande:
”…
2.   Medlemsstaterna ska se till att indikatorn för genomsnittlig exponering för 2015 som fastställs i enlighet med avsnitt A i bilaga XIV inte överstiger den exponeringskoncentrationsskyldighet som fastställs i avsnitt C i den bilagan.
…
4.   Medlemsstaterna ska i enlighet med bilaga III se till att de provtagningspunkter som ligger till grund för bestämningen av indikatorn för genomsnittlig PM
2,5
-exponering har en sådan spridning och uppgår till ett sådant antal att indikatorn ger en korrekt uppfattning om allmänhetens exponering. Antalet provtagningspunkter får inte vara mindre än vid tillämpning av avsnitt B i bilaga V.”
Artikel 23.1 i direktiv 2008/50 har följande lydelse:
”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.
Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. Luftkvalitetsplanerna får även innehålla särskilda åtgärder för att skydda känsliga befolkningsgrupper, däribland barn.
Dessa luftkvalitetsplaner ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV och kan innehålla sådana åtgärder som avses i artikel 24. Planerna ska överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.
…”
Bilaga III till direktiv 2008/50 rör ”[u]tvärdering av luftkvalitet och placering av provtagningspunkter för mätning av svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar (PM
och PM
2,5
), bly, bensen och kolmonoxid i luften”. I bilagans avsnitt A, som har rubriken ”Allmänt”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Luftkvalitet ska utvärderas i alla zoner och all tätbebyggelse i enlighet med följande kriterier:
1.
Luftkvaliteten ska utvärderas på alla platser med undantag för dem som förtecknas i punkt 2 i enlighet med de kriterier som fastställs i avsnitt B och C för placering av provtagningspunkter för fast mätning. De principer som fastställs i avsnitt B och C ska även gälla i den mån de är relevanta för att identifiera de specifika platser där koncentrationen av de berörda föroreningarna har fastställts om luftkvaliteten utvärderas genom indikativa mätningar eller beräkningsmodeller.”
Avsnitt B i bilaga III till detta direktiv har rubriken ”Hur mätplatsen för provtagningspunkter ska väljas”. I punkt 1, med rubriken ”Skydd av människors hälsa”, i det avsnittet föreskrivs följande:
”a)
Provtagningspunkter med inriktning på skyddet för människors hälsa ska väljas så att de ger data om
–
de områden inom en zon eller tätbebyggelse där befolkningen sannolikt direkt eller indirekt exponeras för de högsta koncentrationerna under en tidsperiod som är relevant i förhållande till den period som gränsvärdena avser,
–
nivåer på andra platser inom en zon eller tätbebyggelse som är representativa för den exponering som befolkningen i allmänhet är utsatt för.
b)
Provtagningspunkterna bör generellt sett förläggas så att mätningar inom mycket små mikromiljöer i deras omedelbara närhet undviks. I möjligaste mån bör en provtagningspunkt väljas så att den provtagna luften är representativ för luftkvaliteten för en gatsträcka som är minst 100 m lång i trafikmiljöer och minst 250 m × 250 m i industrimiljöer.
c)
Urbana bakgrundsplatser ska väljas så att deras föroreningsnivå påverkas av det samlade bidraget från alla källor som ligger på lovartssidan i förhållande till stationen. Föroreningsnivån ska inte domineras av enda källa, såvida denna situation inte är typisk för ett större stadsområde. Provtagningspunkterna bör generellt sett vara representativa för ett område på flera kvadratkilometer.
…
f)
Provtagningspunkterna ska om möjligt också vara representativa för liknande platser som inte ligger i provtagningsplatsernas omedelbara närhet.
…”
I avsnitt C i bilaga III till direktiv 2008/50 föreskrivs kriterier för hur provtagningsutrustningen ska placeras på provtagningspunkter, såsom avståndet mellan provtagningsutrustningen och marknivån, dess placering i förhållande till gator och vägkorsningar och andra tekniska krav.
Avsnitt D i bilaga III till detta direktiv har rubriken ”Dokumentation och översyn”. Däri föreskrivs följande:
”Förfarandet vid val av plats ska dokumenteras utförligt på klassificeringsstadiet med hjälp av fotografier av omgivningarna med angivelse av kompassriktningen och en detaljerad karta. Platserna ska regelbundet ses över och dokumenteras varje gång för att säkerställa att urvalskriterierna förblir välgrundade över tiden.”
I bilaga V till direktivet föreskrivs ”[k]riterier för fastställande av det minsta antalet provtagningspunkter för fasta mätningar av svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar (PM
och PM
2,5
), bly, bensen och kolmonoxid i luften”. I avsnitt A i denna bilaga anges bland annat följande:
”För kvävedioxid, partiklar, bensen och kolmonoxid ska minst en urban bakgrundsstation och en station i trafikmiljö ingå, förutsatt att detta inte ökar antalet provtagningspunkter. När det gäller dessa föroreningar får skillnaden mellan det totala antal urbana bakgrundsstationer och det totala antal stationer i trafikmiljö i en medlemsstat som krävs enligt avsnitt A.1 inte vara större än en faktor 2. Provtagningspunkter där gränsvärdet för PM
har överskridits under de tre senaste åren ska behållas, om inte de måste flyttas på grund av särskilda omständigheter, framför allt fysisk planering.”
Bilaga XI till direktiv 2008/50 har rubriken ”Gränsvärden för skydd av människors hälsa”. I avsnitt B i den bilagan fastställs gränsvärden för varje förorening i form av den uppmätta koncentrationen i luften under olika tidsperioder. Vad gäller kvävedioxid föreskrivs bland annat följande i denna bilaga:
Period (medelvärde under)
Gränsvärde
Toleransmarginal
Datum då gränsvärdet ska ha uppnåtts
1 timme
200 μg/m
, får inte överskridas mer än 18 ggr per kalenderår
… 0 % … till den 1 januari 2010
1 januari 2010
Kalenderår
40 μg/m
… 0 % … till den 1 januari 2010
1 januari 2010
I bilaga XV till direktiv 2008/50 fastställs vilken ”[i]nformation som ska ingå i lokala, regionala eller nationella luftkvalitetsplaner för förbättrad luftkvalitet”. Bland den ”[i]nformation som ska lämnas enligt artikel 23 (luftkvalitetsplaner)”, vilken anges i avsnitt A i denna bilaga, nämns ”[p]lats där ett överskridande inträffat”, vilket omfattar uppgifter om region, stad och ”[m]ätstation (karta, geografiska koordinater)”. Bland den allmänna information som ska lämnas återfinns ”[b]eräknad förorenad yta (i km
) och beräknat antal människor som utsatts för föroreningen”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Det framgår av beslutet om hänskjutande att Huvudstadsregionen Bryssel är ett område som omfattas av utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten, i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 2008/50. Luftkvaliteten utvärderas där med hjälp av provtagningspunkter. Enligt Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) ska provtagningspunkterna, i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2008/50, jämförd med punkt 1 i avsnitt B i bilaga III till det direktivet, placeras på ett sådant sätt att de bland annat tillhandahåller uppgifter om ”de områden inom en zon eller tätbebyggelse där” de högsta koncentrationerna av de föroreningar som det hänvisas till i det direktivet observeras.
Bland sökandena i målet vid den nationella domstolen finns fyra invånare i Huvudstadsregionen Bryssel som oroar sig över luftkvaliteten där de vistas. Den femte sökanden är en ideell förening bildad enligt engelsk rätt som bedriver verksamhet i Belgien. Syftet med denna förening är bland annat att skydda miljön.
Genom sin talan, som väcktes den 21 september 2016, begärde sökandena i det nationella målet att den hänskjutande domstolen skulle förklara att ovanstående krav inte var uppfyllt i Huvudstadsregionen Bryssel och förelägga Huvudstadsregionen Bryssel att installera provtagningspunkter på lämpliga platser, såsom en särskild gata eller en särskild korsning.
Den hänskjutande domstolen anser att bestämmelserna i direktiv 2008/50 om fastställande eller avgränsning av ”områden inom en zon eller tätbebyggelse där befolkningen … exponeras för de högsta koncentrationerna” av dessa föroreningar ger de behöriga myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning. Följaktligen är det inte säkert att en domstol kan kontrollera att provtagningspunkterna har placerats korrekt och vid behov förelägga dessa myndigheter att installera sådana punkter på platser som domstolen själv bestämmer.
Sökandena i det nationella målet anser att det gränsvärde som fastställs i direktiv 2008/50 sedan den 1 januari 2010 för kvävedioxid faktiskt överskrids i Huvudstadsregionen Bryssel. Därför bör de behöriga myndigheterna upprätta en luftkvalitetsplan i enlighet med artikel 23 i det direktivet.
Om de gränsvärden som fastställs i direktiv 2008/50 överskrids ankommer det enligt den hänskjutande domstolen på medlemsstaterna att i enlighet med artikel 23.1 i direktivet fastställa en luftkvalitetsplan med lämpliga åtgärder för att säkerställa att perioden av överskridande är så kort som möjlig. Såsom framgår av domen av den 19 november 2014, ClientEarth (
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
), kan efterlevnaden av denna skyldighet bli föremål för rättslig prövning och den domstol som prövar målet kan förelägga de behöriga myndigheterna att fastställa en sådan plan.
Den domstolen noterar också att parterna i det nationella målet inte bestritt de värden som uppmätts vid de olika provtagningspunkterna i Huvudstadsregionen Bryssel. Däremot har de gjort invändningar avseende tolkningen av artikel 13.1 i direktiv 2008/50, av vilken det enligt dem framgår att koncentrationen av kvävedioxid i luften inte får överstiga ett årligt genomsnitt på 40 μg/m
”i någon av [medlemsstatens] zoner och tätbebyggelse[r]”.
Ordalydelsen i denna bestämmelse gör det inte möjligt att avgöra frågan om ett överskridande faktiskt har ägt rum i Huvudstadsregionen Bryssel. Värdet på 40 μg/m
kvävedioxid har visserligen enligt sökandena överskridits vid olika provtagningspunkter. Koncentrationen av kvävedioxid skulle dock ligga kvar under det årliga genomsnittet på 40 μg/m
, om koncentrationen fastställdes på grundval av genomsnittet av de värden som uppmätts vid alla provtagningspunkter.
Sökandena i det nationella målet anser att det följer av ordalydelsen i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 att gränsvärdena inte får överskridas på någon plats inom ett område, i den mening som avses i artikel 4 i direktivet. Å andra sidan anser Huvudstadsregionen Bryssel och Institutet för miljöförvaltning i Bryssel att bedömningen av luftkvaliteten bör göras för ett område eller en tätbebyggelse i dess helhet.
Mot denna bakgrund har Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artiklarna 4.3 och 19.1 andra stycket [FEU], jämförda med artikel 288 tredje stycket [FEUF] och artiklarna 6 och 7 i [direktiv 2008/50] tolkas så, att om det hävdas att en medlemsstat inte har placerat provtagningspunkterna i en zon i enlighet med de kriterier som anges i punkt 1 a i avsnitt B i bilaga III till ovannämnda direktiv, ankommer det på den nationella domstolen att – på begäran av enskilda personer som omedelbart berörs av överskridandet av de gränsvärden som avses i artikel 13.1 i ovannämnda direktiv – undersöka huruvida provtagningspunkterna har placerats i enlighet med dessa kriterier, och om så inte är fallet vidta alla åtgärder som krävs gentemot den nationella myndigheten, exempelvis utfärda ett föreläggande, så att provtagningspunkterna placeras i enlighet med dessa kriterier?
2)
Har ett gränsvärde överskridits i den mening som avses i artikel 13.1 och artikel 23.1 i [direktiv 2008/50], om det grundat på mätresultaten från en enda provtagningspunkt i den mening som avses i artikel 7 i det direktivet har fastställts att det har skett ett överskridande av ett gränsvärde som utgörs av medelvärdet under ett kalenderår i enlighet med bilaga XI till det direktivet, eller ska ett sådant överskridande endast anses ha ägt rum om medelvärdet av mätresultaten från samtliga provtagningspunkter i en viss zon har överskridits i den mening som avses i det direktivet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4.3 FEU och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 288 tredje stycket FEUF, och artiklarna 6 och 7 i direktiv 2008/50 ska tolkas så, att det ankommer på nationella domstolar att – på begäran av enskilda personer som omedelbart berörs av överskridandet av de gränsvärden som avses i artikel 13.1 i ovannämnda direktiv – undersöka huruvida provtagningspunkterna i ett visst område har placerats i enlighet med de kriterier som fastställs i punkt 1 a i avsnitt B i bilaga III till det direktivet och, om så inte är fallet, att vidta alla nödvändiga åtgärder gentemot den nationella behöriga myndigheten, såsom ett föreläggande, så att provtagningspunkterna placeras i överensstämmelse med dessa kriterier.
Enligt fast rättspraxis ankommer det på medlemsstaternas domstolar att, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, säkerställa domstolsskyddet för de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna dessutom tillhandahålla sådana möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (dom av den 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkt
).
Såsom EU-domstolen vid flera tillfällen har erinrat om skulle det slutligen vara oförenligt med den bindande karaktär som tillkommer direktiv 2008/50 enligt artikel 288 FEUF att i princip utesluta enskilda från möjligheten att åberopa den skyldighet som följer av direktivet. Detta gäller särskilt när det är fråga om ett direktiv vars mål är att bemästra och reducera luftföroreningar och vars syfte följaktligen är att skydda människors hälsa (se dom av den 25 juli 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, punkt
, och dom av den 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkt
).
Som generaladvokaten påpekade i punkt 53 i sitt förslag till avgörande utgör bestämmelserna i direktiv 2008/50 om luftkvalitet genomförandet av unionens skyldigheter med avseende på miljöskydd och folkhälsa, som bland annat härrör från artikel 3.3 i FEU och artikel 191.1 och 191.2 FEUF, enligt vilken unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå, med beaktande av de olikartade förhållandena i unionens olika regioner, och i synnerhet grunda sig på försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder (dom av den 13 juli 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft.,
C‑129/16
,
EU:C:2017:547
).
I synnerhet i de fall i vilka unionslagstiftaren genom direktiv har fastställt att medlemsstaterna ska agera på ett visst sätt, skulle den ändamålsenliga verkan av en sådan rättsakt förlora i styrka om enskilda förhindrades att åberopa den inför domstol och om de nationella domstolarna förhindrades att beakta den såsom en del av unionsrätten då de prövar om den nationella lagstiftaren, inom gränserna för de valmöjligheter avseende form och tillvägagångssätt för att genomföra direktivet som denne har getts, inte har överskridit gränserna för befogenheten att företa en skönsmässig bedömning såsom den har angivits genom direktivet (dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, punkt
).
I direktiv 2008/50 fastställs närmare bestämmelser om användning och placering av provtagningspunkter för att mäta luftkvaliteten i de zoner och tätbebyggelser som medlemsstaterna har fastställt i enlighet med artikel 4 i det direktivet.
I artikel 6 i direktiv 2008/50 föreskrivs olika tekniska metoder som medlemsstaterna ska använda för att bedöma luftkvaliteten i zoner och tätbebyggelser. I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i artikel 5 i det direktivet överstiger den övre utvärderingströskel som fastställs i avsnitt A i bilaga II till direktivet ska bedömningen av luftkvaliteten, i enlighet med artikel 6.2–6.4 i direktivet, ske med hjälp av fasta mätningar, eventuellt kompletterade med beräkningsmodeller och indikativa mätningar. Under den övre utvärderingströskeln medges däremot en kombination av fasta mätningar, å ena sidan, och beräkningsmodeller och indikativa mätningar, å andra sidan. Det är endast när föroreningsnivån inte når den nedre utvärderingströskeln, vilken också anges i avsnitt A i bilaga II till direktiv 2008/50, som luftkvaliteten kan övervakas med hjälp av endast beräkningsmodeller eller objektiva skattningsmetoder.
Artikel 7 i direktiv 2008/50 rör placering och minsta antal provtagningspunkter. Enligt artikel 7.1 ska provtagningspunkternas placering fastställas i enlighet med kriterierna i bilaga III till detta direktiv vid mätning av svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar (PM
och PM
2,5
), bly, bensen och kolmonoxid i luften.
I avsnitt B i den bilagan fastställs kriterierna för val av mätplats för provtagningspunkterna. Det framgår av punkt 1 a att provtagningspunkter med inriktning på skyddet för människors hälsa ska väljas så att de ger data om dels luftkvaliteten i de områden inom en zon eller tätbebyggelse där befolkningen sannolikt direkt eller indirekt exponeras för de högsta koncentrationerna under en tidsperiod som är relevant i förhållande till den period som gränsvärdena avser, dels nivåer på andra platser inom en zon eller tätbebyggelse som är representativa för den exponering som befolkningen i allmänhet utsätts för. I punkt 1 f i avsnitt B i denna bilaga anges att provtagningspunkterna om möjligt också ska vara representativa för liknande platser som inte ligger i provtagningsplatsernas omedelbara närhet.
Bestämmelserna i punkt 1 a och f i avsnitt B i bilaga III till direktiv 2008/50 kräver således att provtagningspunkterna ska ge representativa data för områden inom en zon eller tätbebyggelse med en viss föroreningsnivå.
Av punkt 1 b i avsnitt B i bilaga III till direktivet följer att provtagningspunkterna bör placeras så att mätningar inom mycket små ”mikromiljöer” i deras omedelbara närhet undviks och att den provtagna luften i möjligaste mån ska vara representativ för luftkvaliteten inom ett område med en viss storlek. Enligt denna bestämmelse ska mätningarna göra det möjligt att återspegla luftkvaliteten för en gatsträcka som är minst 100 m lång i trafikmiljöer och ett område på minst 250 m × 250 m i industrimiljöer.
De regler som fastställs i bilaga V till direktiv 2008/50, till vilka artikel 7.2 och 7.3 i det direktivet hänvisar, gör det dessutom möjligt att fastställa det minsta antalet provtagningspunkter i en zon eller tätbebyggelse och skillnaden mellan det totala antalet bakgrundsstationer och det totala antalet stationer i trafikmiljö.
Vissa av de bestämmelser i direktiv 2008/50 som nämns i föregående punkter i denna dom föreskriver klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter, vilket innebär att de kan åberopas av enskilda mot staten.
Detta gäller i synnerhet skyldigheten att placera provtagningspunkter på ett sådant sätt att de ger information om förorening av de mest förorenade platserna, vilken föreskrivs i punkt 1 a första strecksatsen i avsnitt B i bilaga III till direktiv 2008/50, och skyldigheten att installera minst det lägsta antal provtagningspunkter som fastställs i bilaga V till det direktivet. Det ankommer på de nationella domstolarna att kontrollera efterlevnaden av dessa skyldigheter.
Det stämmer visserligen att flera platser kan uppfylla de kriterier som föreskrivs i punkt 1 a i avsnitt B i bilaga III till direktiv 2008/50, beroende på de lokala förhållandena i en zon eller tätbebyggelse. Följaktligen ankommer det på de nationella myndigheterna att, inom ramen för deras utrymme för skönsmässig bedömning, välja den konkreta placeringen av provtagningspunkterna.
Förekomsten av ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning innebär dock inte på något sätt att beslut som fattas av dessa myndigheter i detta sammanhang är undantagna från rättslig prövning, särskilt för att kontrollera om de har överskridit de gränser som fastställts för utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, punkt
, och dom av den 25 juli 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, punkt
).
Trots avsaknaden av regler i unionsrätten om förfaranden för att väcka talan vid nationella domstolar och om omfattningen av domstolsprövningen av nationella beslut som antagits med tillämpning av en unionsrättsakt, är det nödvändigt att ta hänsyn till rättsaktens syfte och att säkerställa att rättsaktens ändamålsenliga verkan inte äventyras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2002, HI,
C‑92/00
,
EU:C:2002:379
, punkt
, och dom av den 11 december 2014, Croce Amica One Italia,
C‑440/13
,
EU:C:2014:2435
, punkt
).
När det gäller direktiv 2008/50 har placeringen av provtagningspunkterna en central betydelse i det system för utvärdering av förbättringen av luftkvaliteten som föreskrivs i direktivet, särskilt när föroreningsnivån överskrider den övre utvärderingströskeln som avses i artiklarna 5 och 6 i direktivet. Såsom påpekats i punkt 36 i denna dom utgör provtagningspunkterna, i enlighet med artikel 6.2 i direktiv 2008/50, under dessa förhållanden det huvudsakliga instrumentet för att utvärdera luftkvaliteten.
De mätvärden som erhålls från dessa punkter gör det möjligt för medlemsstaterna att, såsom krävs enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50, i alla sina zoner och tätbebyggelser säkerställa att de föroreningsnivåer som avses i detta direktiv inte överskrider de gränsvärden som fastställs i bilaga XI till det direktivet. Om dessa gränsvärden överskrids efter sista dagen för tillämpningen av dem är den berörda medlemsstaten skyldig att i enlighet med artikel 23.1 i det direktivet upprätta en luftkvalitetsplan som uppfyller vissa krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, punkterna
och
, och dom av den 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkterna
och
).
Av detta följer att själva syftet med direktiv 2008/50 skulle äventyras om provtagningspunkterna i en viss zon eller tätbebyggelse inte installerades i enlighet med de kriterier som fastställs där.
Denna risk kan också uppstå om de behöriga nationella myndigheterna, inom gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som de ges genom detta direktiv, inte försöker säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan. Bland annat för det fall mätningar som utförs på flera platser i princip kan ge information om de mest förorenade platserna, i den mening som avses i punkt 1 a första strecksatsen i avsnitt B i bilaga III till direktiv 2008/50, ankommer det således på de behöriga nationella myndigheterna att placera provtagningspunkterna på ett sådant sätt att risken minimeras för att överskridanden av gränsvärden inte upptäcks.
I detta sammanhang är dessa myndigheter skyldiga att grunda sina beslut på tillförlitliga vetenskapliga uppgifter och, såsom framgår av avsnitt D i bilaga III till direktiv 2008/50, att utarbeta omfattande dokumentation av vilken framgår vilka omständigheter som utgör stöd för valet av placeringen av samtliga provtagningspunkter. Denna dokumentation ska uppdateras regelbundet för att kontrollera att urvalskriterierna fortfarande är giltiga.
Även om valet av plats för provtagningspunkter kräver tekniska och komplexa bedömningar begränsas följaktligen de behöriga nationella myndigheternas skönsmässiga bedömning av syftet med och målen för de relevanta bestämmelserna på detta område.
När den rättssökande har rätt att få prövat i domstol huruvida den nationella lagstiftningen och dess tillämpning går utöver det utrymme för skönsmässig bedömning som föreskrivs i direktiv 2008/50 vid valet av placering av provtagningspunkterna, är den domstol som genom nationell lagstiftning har utsetts för detta ändamål också behörig att gentemot den berörda nationella myndigheten vidta alla nödvändiga åtgärder, såsom ett föreläggande, för att säkerställa att dessa punkter placeras i enlighet med de kriterier som fastställs i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, punkterna
och
, och dom av den 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkterna
,
och
).
I detta avseende framgår det av domstolens praxis att det, i avsaknad av unionsbestämmelser, ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av en unionsrättsakt som direktiv 2008/50. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande situationer av inhemsk karaktär (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, East Sussex County Council,
C‑71/14
,
EU:C:2015:656
, punkt
, och dom av den 22 februari 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, punkt
). När det gäller den sistnämnda principen bör det erinras om att rätten till ett effektivt rättsmedel inför en opartisk domstol fastställs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som bekräftar principen om effektivt domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punkt
, och dom av den 27 september 2017, Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, punkt
).
I förevarande mål har det under förhandlingen vid domstolen gjorts gällande att de nationella domstolar som är behöriga att kontrollera platsen för provtagningspunkterna enligt de relevanta bestämmelserna i belgisk rätt har befogenhet att besluta om förelägganden gentemot de nationella myndigheterna. Detta har inte ifrågasatts. Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att vid behov utnyttja denna befogenhet på de villkor som fastställs i nationell lagstiftning.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 4.3 FEU och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 288 tredje stycket FEUF, och artiklarna 6 och 7 i direktiv 2008/50 ska tolkas så, att det ankommer på nationella domstolar att – på begäran av enskilda personer som omedelbart berörs av överskridandet av de gränsvärden som avses i artikel 13.1 i detta direktiv – undersöka huruvida provtagningspunkterna i en viss zon har placerats i enlighet med de kriterier som fastställs i punkt 1 a i avsnitt B i bilaga III till det direktivet och, om så inte är fallet, att vidta alla nödvändiga åtgärder gentemot den nationella behöriga myndigheten, såsom ett föreläggande om så dant föreskrivs i nationell rätt, så att dessa provtagningspunkter placeras i överensstämmelse med dessa kriterier.
Den andra frågan
Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 ska tolkas så, att det, för att slå fast att det har skett ett överskridande av ett gränsvärde som utgörs av medelvärdet under ett kalenderår i enlighet med bilaga XI till det direktivet, är tillräckligt att en föroreningsnivå som överstiger detta värde har mätts upp vid en enda provtagningspunkt eller om det krävs att genomsnittet av de mätningar som gjorts vid alla provtagningspunkter i en zon eller tätbebyggelse måste uppvisa en sådan föroreningsnivå.
I punkt 48 i denna dom erinrade domstolen om att det åligger medlemsstaterna att i enlighet med artikel 13.1 i direktiv 2008/50, i samtliga zoner och tätbebyggelser, säkerställa att de föroreningsnivåer som avses i detta direktiv inte överskrider de gränsvärden som fastställs i bilaga XI till direktivet. Om dessa gränsvärden överskrids efter sista dagen för tillämpning av dem är den berörda medlemsstaten skyldig att i enlighet med artikel 23.1 i direktivet upprätta en luftkvalitetsplan.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 72–75 i sitt förslag till avgörande ger lydelsen i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 inte något svar på den hänskjutande domstolens andra fråga. Detsamma gäller artikel 23.1 i direktivet.
När det inte är möjligt att genom en bokstavstolkning fastställa en unionsbestämmelses exakta räckvidd, ska den aktuella lagstiftningen tolkas utifrån dess ändamål och allmänna systematik (dom av den 6 juni 2018, Koppers Denmark,
C‑49/17
,
EU:C:2018:395
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av artikel 6.1 och artikel 13.1 tredje stycket i direktiv 2008/50 följer att medlemsstaterna ska bedöma om gränsvärdena iakttas i enlighet med kraven och kriterierna i bilaga III till det direktivet. Såsom framgår av punkt 1 i avsnitt A i denna bilaga rör avsnitten B och C i den bilagan placeringen av provtagningspunkter, men ger också vägledning för genomförandet av de andra metoder för utvärdering av luftkvaliteten som föreskrivs i direktiv 2008/50.
I detta hänseende har det i punkt 39 i denna dom påpekats att bestämmelserna i punkt 1 a och f i avsnitt B i bilaga III till direktiv 2008/50 kräver att provtagningspunkterna ska ge representativa data för områden inom en zon eller tätbebyggelse med en viss föroreningsnivå. Det system som sålunda utformats av unionslagstiftaren syftar till att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att inte bara känna till nivån på luftföroreningarna på en plats som representeras av en provtagningspunkt, utan även att på grundval av denna dra slutsatser avseende föroreningsnivån på andra liknande platser. Såsom framgår av skäl 14 i direktiv 2008/50 uppnås det sistnämnda målet bland annat med hjälp av beräkningsmodeller.
Av detta följer att fastställandet av genomsnittet av de värden som uppmätts vid alla provtagningspunkter i en zon eller tätbebyggelse inte ger någon användbar indikation på befolkningens exponering för föroreningar. Ett sådant genomsnitt gör det inte möjligt att fastställa nivån på befolkningens exponering i allmänhet, eftersom denna nivå fastställs med hjälp av provtagningspunkter som inrättats särskilt för detta ändamål, i enlighet med punkt 1 a andra strecksatsen i avsnitt B i bilaga III till direktiv 2008/50.
Denna bedömning bekräftas av artikel 15 i direktiv 2008/50, jämförd med artikel 2.20 och 2.23 i avsnitt A i bilaga XIV till det direktivet. Enligt artikel 15 i direktivet ska medlemsstaterna nämligen fastställa en indikator för genomsnittlig exponering för PM
2,5
. Denna indikator fastställs inte på grundval av en genomsnittlig föroreningsnivå vid alla provtagningspunkter i en zon eller en tätbebyggelse, utan baseras enbart på de värden som uppmätts vid de urbana bakgrundsstationerna, vilka enligt artikel 15.4 ska återspegla befolkningens exponering i allmänhet för PM
2,5
, i enlighet med bilaga III till direktiv 2008/50.
När det gäller artikel 23 i direktiv 2008/50 påpekar domstolen att det i punkt 1 tredje stycket föreskrivs att luftkvalitetsplanerna ska innehålla åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV till direktivet. Enligt punkt 1 i avsnitt A i bilaga XV ska det i luftkvalitetsplanerna anges var överskridandet av gränsvärdena har skett, inklusive vilken eller vilka provtagningsplatser som berörs.
Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar domstolen att det av den allmänna systematiken i direktiv 2008/50 följer att det vid medlemsstaternas bedömning av efterlevnaden av de gränsvärden som fastställs i bilaga XI till det direktivet är den föroreningsnivå som uppmäts vid varje enskild provtagningspunkt som är avgörande.
Denna tolkning av artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 bekräftas av direktivets syfte. Av skäl 2 och artikel 1 i direktivet framgår att detta direktiv syftar till att skydda människors hälsa och föreskriver i detta syfte åtgärder för att bekämpa utsläpp av föroreningar vid källan. I enlighet med detta mål är det lämpligt att fastställa den faktiska luftförorening som befolkningen eller en del av befolkningen är utsatt för och att se till att lämpliga åtgärder vidtas för att bekämpa källorna till denna förorening. Överskridandet av ett gränsvärde vid en enda provtagningspunkt är därför tillräckligt för att utlösa den skyldighet att upprätta en luftkvalitetsplan som anges i artikel 23.1 i direktiv 2008/50.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 ska tolkas så, att det, för att slå fast att det har skett ett överskridande av ett gränsvärde, som fastställts i bilaga XI till det direktivet, avseende medelvärdet under ett kalenderår, är tillräckligt att en föroreningsnivå som överstiger detta värde har uppmätts vid en enda provtagningspunkt.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)
Artikel 4.3 FEU och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 288 tredje stycket FEUF, och artiklarna 6 och 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa, ska tolkas så, att det ankommer på nationella domstolar att – på begäran av enskilda personer som omedelbart berörs av överskridandet av de gränsvärden som avses i artikel 13.1 i detta direktiv – undersöka huruvida provtagningspunkterna i en viss zon har placerats i enlighet med de kriterier som fastställs i punkt 1 a i avsnitt B i bilaga III till det direktivet och, om så inte är fallet, att vidta alla nödvändiga åtgärder gentemot den nationella behöriga myndigheten, såsom ett föreläggande om sådant föreskrivs i nationell rätt, så att dessa provtagningspunkter placeras i överensstämmelse med dessa kriterier.

2)
Artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 ska tolkas så, att det, för att slå fast att det har skett ett överskridande av ett gränsvärde, som fastställts i bilaga XI till det direktivet, avseende medelvärdet under ett kalenderår, är tillräckligt att en föroreningsnivå som överstiger detta värde här uppmätts vid en enda provtagningspunkt.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.