CELEX: 62017CJ0097
Inadempimento di uno Stato
Protezione della natura
Direttiva 2009/147/CE
Conservazione degli uccelli selvatici
Zona di protezione speciale (ZPS)
Classificazione come ZPS dei territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva 2009/147
Zona importante per la conservazione degli uccelli (ZICU)
ZICU Rila
Classificazione parziale della ZICU Rila come ZPS

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Bulgaria, avendo omesso di includere integralmente la zona importante per la conservazione degli uccelli (in prosieguo: la «ZICU») che comprende il massiccio del Rila (in prosieguo: la «ZICU Rila») come zona di protezione speciale (in proseguo: la «ZPS»), non ha classificato come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di specie indicate nell’allegato I della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (
GU 2010, L 20, pag. 7
; in prosieguo: la «direttiva “uccelli”»), ed è pertanto venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva.
Contesto normativo
Conformemente al suo articolo 1, paragrafo 1, la direttiva «uccelli» riguarda la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato FUE. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento.
L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva così dispone:
«1.   Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a)
delle specie minacciate di sparizione;
b)
delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c)
delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d)
di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità de loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come [ZPS] i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva.
2.   Gli Stati membri adottano misure analoghe per le specie migratrici non menzionate all’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono un’importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d’importanza internazionale».
L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva è così formulato:
«1.   Gli Stati membri trasmettono alla Commissione ogni tre anni, a decorrere dal 7 aprile 1981, una relazione sull’applicazione delle disposizioni nazionali adottate in virtù della presente direttiva.
2.   La Commissione elabora ogni tre anni una relazione riassuntiva basata sulle informazioni di cui al paragrafo 1. La parte del progetto di relazione relativa alle informazioni fornite da uno Stato membro è trasmessa per la verifica alle autorità dello Stato membro in questione. La versione definitiva della relazione è comunicata agli Stati membri».
Procedimento precontenzioso
A seguito di una denuncia presentata dalla Bulgarsko druzhestvo za zashtita na ptitsite (società bulgara per la protezione degli uccelli) (in prosieguo: la «BDZP»), la quale è membro dell’organizzazione non governativa BirdLife International, la Commissione, il 6 giugno 2008, ha inviato alla Repubblica di Bulgaria una lettera di diffida con cui addebitava a tale Stato membro di non aver classificato come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie per quanto riguarda sei ZICU (Rila, Kaliakra, Tsentralen Balkan, Lomovete, Pirin e Zapadni Rodopi) e, pertanto, di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli».
Nelle sue risposte alla lettera di diffida, la Repubblica di Bulgaria ha contestato qualsiasi violazione della direttiva «uccelli», in particolare facendo valere che una parte della ZICU Rila, nella fattispecie il Rilski manastir (monastero di Rila, Bulgaria), nel frattempo, era stata oggetto di classificazione supplementare come ZPS.
Non ritenendo l’insieme di tali risposte soddisfacenti, la Commissione ha inviato alla Repubblica di Bulgaria, il 17 ottobre 2014, un parere motivato in cui le addebitava una violazione degli obblighi previsti all’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva. Tale parere motivato, tuttavia, riguardava solo la ZICU Rila, poiché, nel frattempo, la ZICU Kaliakra era stata oggetto di una specifica procedura d’infrazione, sulla quale la Corte ha statuito nella sua sentenza del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria (
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
), e le ZICU Tsentralen Balkan, Lomovete, Pirin e Zapadni Rodopi erano state classificate in larga misura come ZPS.
Per quanto riguarda la ZICU Rila, la Commissione, nel suo parere motivato, ha ritenuto che solo il 72% della sua superficie totale fosse stata classificata come ZPS, il che aveva come effetto di limitare la protezione di 17 specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli».
Il 15 dicembre 2014 la Repubblica di Bulgaria ha risposto al parere motivato, dopodiché ha trasmesso, rispettivamente il 7 settembre 2015 e il 3 febbraio 2016, informazioni complementari ed un aggiornamento. Tale Stato membro ivi sosteneva, in sostanza, che la classificazione del 72% della ZICU Rila come ZPS garantiva «un livello massimo di protezione delle specie e dei loro habitat presenti nella ZICU», ma che, in uno spirito di buona cooperazione, sarebbero stati moltiplicati gli sforzi ai fini di esaminare la questione circa un allargamento della superficie della ZPS Rila.
Ritenendo che, nonostante tutte le misure adottate, la Repubblica di Bulgaria continuasse a non adempiere gli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli», la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
La Repubblica di Bulgaria fa valere che il ricorso è irricevibile e deduce, in sostanza, due argomenti a sostegno della sua tesi.
In primo luogo, la Repubblica di Bulgaria afferma che la Commissione ha modificato l’oggetto della controversia. Infatti, mentre quest’ultima le aveva addebitato, nella lettera di diffida, di non aver classificato come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione delle specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli», questa stessa istituzione, nel parere motivato e nelle conclusioni del ricorso, ha basato la sua censura sul fatto che la ZICU Rila non fosse stata integralmente classificata come ZPS. Pertanto, la Repubblica di Bulgaria non sarebbe stata in misura né di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione né di far valere i suoi motivi di difesa nei confronti delle censure sollevate.
La Repubblica di Bulgaria sottolinea che, dopo la lettura della lettera di diffida, era convinta che bastasse assicurare una protezione sufficiente delle specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli», cosicché essa aveva adottato le misure necessarie per conformarsi a tale lettera di diffida. È solo dopo aver ricevuto il parere motivato che ha constatato che la Commissione le addebitava, invero, di non aver classificato integralmente il territorio della ZICU Rila come ZPS.
In secondo luogo, la Repubblica di Bulgaria ritiene che, sia nel parere motivato sia nel ricorso, la Commissione non abbia indicato correttamente l’oggetto della controversia né abbia presentato in maniera coerente e precisa la ragioni per cui quest’ultima ritiene che tale Stato membro non abbia adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli».
Specificamente, essa rileva che la Commissione si sia limitata ad indicare in maniera generica che la classificazione come ZPS di una sola parte della ZICU Rila aveva come effetto di limitare la protezione di 17 specie elencate nell’allegato I della direttiva «uccelli», senza fornire, tuttavia, elementi sufficienti a permettere di individuare tali specie.
In risposta, la Commissione, per quanto riguarda, in primo luogo, l’asserita modifica dell’oggetto della controversia, ritiene che le conclusioni della lettera di diffida e del parere motivato siano identiche e non vi sia alcuna discordanza o differenza tra i due documenti. Essa sostiene che, durante il procedimento precontenzioso, tenuto conto dei territori supplementari che sono stati classificati come ZPS dalla Repubblica di Bulgaria in seguito alla lettera di diffida, l’oggetto della controversia è stato semplicemente circoscritto alla parte residuale non classificata della ZICU Rila.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’indicazione asseritamente insufficiente dell’oggetto della controversia, la Commissione sottolinea di essersi fondata su una disposizione precisa della direttiva «uccelli» e di aver fornito la lista delle 17 specie di uccelli la cui conservazione non era sufficientemente garantita a causa della classificazione di una sola parte della ZICU Rila come ZPS, nonché la lista delle 9 specie di uccelli su cui tale classificazione incompleta incide in misura significativa.
Giudizio della Corte
Per quanto riguarda la censura vertente sulla modifica dell’oggetto della controversia, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la lettera di diffida ha lo scopo, da un lato, di circoscrivere l’oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa e, dall’altro, di permettere a detto Stato di mettersi in regola prima che venga adita la Corte (sentenze del 28 marzo 1985, Commissione/Italia,
274/83
,
EU:C:1985:148
, punto
, e del 7 aprile 2011, Commissione/Portogallo,
C‑20/09
,
EU:C:2011:214
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Infatti, la possibilità per lo Stato membro interessato di presentare osservazioni costituisce, anche qualora esso ritenga di non doverne fare uso, una garanzia essenziale voluta dal Trattato FUE, la cui osservanza costituisce un requisito formale essenziale per la regolarità del procedimento volto ad accertare l’inadempimento di uno Stato membro (sentenza del 14 aprile 2011, Commissione/Romania,
C‑522/09
,
EU:C:2011:251
, punto
).
Tuttavia, mentre il parere motivato deve contenere un’esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi che ad esso incombono ai sensi del Trattato, la lettera di diffida non deve soddisfare requisiti di esaustività così rigidi, dato che, necessariamente, può consistere solo in un primo e succinto riassunto degli addebiti. Ne consegue che nulla impedisce alla Commissione di precisare, nel parere motivato, gli addebiti da essa già esposti in maniera più generale nella lettera di diffida (v., in tal senso, sentenze dell’8 aprile 2008, Commissione/Italia,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, punto
, e del 13 febbraio 2014, Commissione/Regno Unito,
C‑530/11
,
EU:C:2014:67
, punto
).
Nella fattispecie, occorre rilevare che, sia nella lettera di diffida che nel parere motivato, la Commissione ha indicato espressamente che, non classificando come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione delle specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli», la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva.
L’unica differenza esistente tra questi documenti consiste nel fatto che, nella lettera di diffida, la Commissione ha indicato che la Repubblica di Bulgaria non aveva adempiuto l’obbligo di classificare come ZPS tutti i territori più idonei alla conservazione delle specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli» mentre, nel parere motivato e nel ricorso, non ritenendo soddisfacente la classificazione effettuata da tale Stato membro a seguito della lettera di diffida, essa ha precisato l’oggetto della controversia, limitandolo alla parte residuale non qualificata della ZICU Rila.
Di conseguenza, tenuto conto del fatto che l’insieme della ZICU Rila compariva nell’elenco dei territori più idonei in numero e in superficie, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli», la Repubblica di Bulgaria afferma erroneamente che la Commissione ha modificato l’oggetto della controversia.
Per quanto riguarda la censura vertente sull’indicazione asseritamente insufficiente dell’oggetto della controversia, occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza ad esso relativa, ogni ricorso deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v., in tal senso, sentenze del 14 gennaio 2010, Commissione/Repubblica ceca,
C‑343/08
,
EU:C:2010:14
, punto
; del 15 giugno 2010, Commissione/Spagna,
C‑211/08
,
EU:C:2010:340
, punto
, e del 15 novembre 2012, Commissione/Portogallo,
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punto
).
Inoltre, secondo constante giurisprudenza, la Corte deve verificare se il parere motivato e il ricorso presentino le censure in modo coerente e preciso, così da consentirle di conoscere esattamente la portata della violazione del diritto dell’Unione contestata, presupposto necessario affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto (sentenza del 15 novembre 2012, Commissione/Portogallo,
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, occorre rilevare che, nelle conclusioni del parere motivato e del ricorso, la Commissione ha espressamente indicato che il ricorso per inadempimento era fondato su una violazione della Repubblica di Bulgaria degli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli».
Peraltro, nella motivazione del parere motivato e del ricorso, la Commissione ha fatto valere che la classificazione solo parziale della ZICU Rila come ZPS aveva come effetto una «restrizione significativa» della protezione di 17 specie di uccelli menzionati nell’allegato I di detta direttiva, ossia la civetta capogrosso (
Aegolius funereus
), il francolino di monte (
Bonasa bonasia
), il biancone (
Circaetus gallicus
), il picchio dorsobianco (
Dendrocopos leucotos
), il picchio nero (
Dryocopus martius
), il falco pellegrino (
Falco peregrinus
), la civetta nana (
Glaucidium passerium
), il picchio tridattilo (
Picoides tridactylus
), il gallo cedrone (
Tetrao urogallus
), l’aquila reale (
Aquila chrysaetos
), il succiacapre (
Caprimulgus europaeus
), il re di quaglie (
Crex crex
), il picchio rosso mezzano (
Dendrocopos medius
), il gufo reale (
Bubo bubo
), l’avèrla piccola (
Lanius collurio
), la tottavilla (
Lullula arborea
), il falco pecchiaiolo (
Pernis apivorus
), precisando altresì che le prime 9 specie erano «significativamente colpite».
Pertanto, bisogna considerare che la Commissione ha presentato le sue censure in modo coerente e preciso, ai sensi della giurisprudenza richiamata ai punti 23 e 24 della presente sentenza.
Di conseguenza, il ricorso è ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
La Commissione fa valere che, non avendo classificato l’insieme della ZICU Rila come ZPS, la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli».
A tale riguardo, la Commissione sottolinea l’importanza per la conservazione degli uccelli della parte di ZICU Rila non classificata come ZPS, critica il fatto che talune specie di uccelli sono private della protezione che gli garantirebbe la classificazione integrale della ZICU Rila come ZPS e difende la pertinenza delle prove fornite ai fini di dimostrare la necessità di siffatta classificazione integrale.
In primo luogo, per quanto riguarda la parte della ZICU Rila non classificata come ZPS, che comprende la zona situata ai piedi del massiccio di Rila delimitata dai confini delle ZPS Rila e Rilski manastir, la Commissione evidenzia il fatto che un’importante frazione di tale parte, ossia il 75%, è costituita da antiche foreste, sostanzialmente da conifere, propizie per la conservazione, da un lato, della civetta nana, della civetta capogrosso e del picchio tridattilo, di cui in tali foreste si trovano le più grandi popolazioni nidificanti del paese, e, dall’altro, dell’aquila reale, del gallo cedrone, del falco pellegrino, del picchio nero, del picchio dorsobianco, del succiacapre e del fracolino di monte. L’insieme della ZICU Rila farebbe parte dei siti prioritari, in Bulgaria e a livello dell’Unione, per tali specie.
Inoltre, in tutta la ZICU Rila sarebbero presenti 130 specie differenti, di cui 20 menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli» e 41 d’importanza europea per la conservazione, tra le quali una rientrante nella categoria SPEC 1, in quanto specie a rischio a livello globale, 14 nella categoria SPEC 2, in quanto specie a statuto europeo a rischio la cui maggioranza della popolazione mondiale si trova in Europa, e 26 rientranti nella categoria SPEC 3, in quanto specie a statuto europeo a rischio la cui maggioranza della popolazione mondiale si trova fuori dall’Europa.
L’insieme della ZICU Rila sarebbe d’importanza mondiale in quanto zona rappresentativa del bioma alpino, dato che vi si trovano tre specie di uccelli, limitate a questo bioma e caratteristiche di quest’ultimo, sulle quattro registrate per la Repubblica di Bulgaria, ossia il picchio muraiolo, il gracchio alpino e il sordone. Il territorio della ZICU Rila sarebbe anche uno dei più importanti d’Europa per la conservazione delle popolazioni del codirossone, del pettirosso, del fringuello, del torcicollo, del merlo dal collare, del tordo bottaccio, del merlo, del regolo comune, della capinera e del fanello.
In tale contesto, la Commissione indica che gli habitat e la popolazione delle specie più colpite si trovano sia nella zona della ZICU Rila classificata come ZPS sia in quella non classificata. Dato che la Repubblica di Bulgaria non ha fornito altri dati scientifici idonei a giustificare la classificazione di una sola parte della ZICU Rila come ZPS, la Commissione ricorda che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’inventario delle zone importanti per la conservazione degli uccelli d’Europa (in prosieguo: l’«inventario ZICU»), costituisce il riferimento più aggiornato e preciso ai fini dell’identificazione dei siti più idonei in numero e in superficie per la conservazione delle specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli».
In secondo luogo, la Commissione fa valere che la parte della ZICU Rila classificata come ZPS è ampiamente inadeguata in rapporto all’area su cui è ripartita la popolazione nazionale delle specie di grande interesse menzionate in tale allegato.
A sostegno di tale argomento, la Commissione ricorda che essa si basa su una valutazione della banca dati relativa agli uccelli per le 114 ZPS inizialmente proposte dalla BDZP, effettuata dalla Bulgarska Akademia na Naukite (Accademia bulgara delle scienze, Bulgaria) (in prosieguo: la «BAN»), successivamente rivista a seguito di una relazione redatta nel 2008 da un gruppo nazionale di lavoro creato dal Ministero dell’Ambiente e delle risorse idriche (in prosieguo: il «Ministero dell’Ambiente»).
La Commissione aggiunge che le sue analisi si basano anche su informazioni provenienti dalla banca dati fornita dalla Repubblica di Bulgaria e su formulari standard per la raccolta dei dati relativi alla ZPS Rila, anch’essi forniti dalle autorità bulgare.
Per determinare l’importanza di un sito per la popolazione di una specie determinata, la Commissione spiega di essersi basata sulla soglia dell’1% relativa alla popolazione nidificante regionale o nazionale, utilizzata dalla BirdLife International. Al fine di escludere i casi di presenza accidentale e i siti che ospitano esemplari di minor interesse, i siti di cui trattasi devono ospitare altresì esemplari d’interesse delle specie e delle sottospecie rilevanti al livello dell’Unione.
In terzo luogo, la Commissione precisa che l’importanza della parte della ZICU Rila non classificata come ZPS risulta anche da altri documenti che evidenziano la necessità di procedere alla qualificazione dei territori supplementari di tale ZICU.
A tale riguardo, detta istituzione rileva che la proposta di classificazione come ZPS dell’insieme della ZICU Rila era stata inserita nell’ordine del giorno di una riunione dell’11 marzo 2011 del Natsionalen savet po biologichno raznoobrazie (Consiglio nazionale per la biodiversità, Bulgaria) (in prosieguo: il «NSBR»), istituto recentemente creato presso la BAN, e che tale riunione è stata organizzata a seguito della redazione, il 28 dicembre 2010, da parte di quest’ultima, di una relazione contenente un’argomentazione in favore della designazione di tre nuove ZPS nel massiccio del Rila, comprendente pressoché nella sua interezza il territorio della ZICU Rila non ancora classificato come ZPS, ossia la ZPS Rilski manastir, la ZPS Rila Yug (Rila sud) e la ZPS Rila Sever (Rila nord). Il Ministero dell’Ambiente ha successivamente raggruppato le due zone in una sola, denominata ZPS Rila buffer.
Mentre il NSBR ha approvato la designazione della ZPS Rilski manastir, l’esame della proposta d’inclusione della futura ZPS Rila buffer nella rete «Natura 2000» è stato posticipato, senza alcuna opposizione da parte delle autorità bulgare riguardo alla necessità di classificare territori supplementari della ZICU Rila come ZPS. A tal fine, esse si sarebbero impegnate, nella loro risposta al parere motivato, a discutere detta qualificazione nell’ambito del NSBR nel mese di marzo 2015.
Sulla base di un accordo concluso con il Ministero dell’Ambiente, la BDZP avrebbe presentato una nuova proposta di designazione della ZPS Rila buffer, la quale avrebbe dovuto essere esaminata durante la riunione del NSBR prevista il 22 marzo 2016. Nel frattempo, durante riunioni tecniche organizzate tra i servizi della Commissione e le autorità bulgare competenti e durante la presentazione delle informazioni scritte nel contesto del presente giudizio, la Repubblica di Bulgaria avrebbe lasciato la Commissione in sospeso in merito alla questione di una nuova classificazione come ZPS, adducendo a giustificazione del ritardo impedimenti amministrativi e procedurali.
Inoltre, la Commissione avrebbe ricevuto dalla BDZP un progetto di formulario standard dei dati elaborato dalla BAN per la futura ZPS Rila buffer, che avrebbe dovuto coincidere pressoché completamente con la parte non ancora classificata della ZICU Rila. In tale progetto, la zona non classificata per la conservazione delle specie di cui trattasi avrebbe assunto un’importanza ancora maggiore.
L’importanza della parte della ZICU Rila non ancora classificata come ZPS per le specie tipicamente forestali menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli», in particolare il gallo cedrone, il picchio dorsobianco e il picchio tridattilo, risulterebbe anche dai nuovi piani d’azione per le specie finanziati dal Ministero dell’Ambiente con il programma operativo «Ambiente» 2007-2013.
Infine, per quanto riguarda gli argomenti della Repubblica di Bulgaria addotti durante il procedimento precontenzioso per giustificare la classificazione solo parziale della ZICU Rila come ZPS, vertenti, in particolare, sul diritto degli Stati membri a stabilire una gerarchia tra le differenti priorità, come lo sviluppo socio-economico e le condizioni geografiche del paese, l’inattendibilità dei dati disponibili e la volontà di rispettare un unico calendario per la scelta delle ZPS e dei siti di importanza comunitaria e di fare in modo che tali zone coincidano il più possibile, la Commissione ritiene che tali argomenti non siano fondati su alcun criterio ornitologico e non siano, pertanto, pertinenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli».
In difesa, la Repubblica di Bulgaria deduce, in sostanza, cinque argomenti.
In primo luogo, la Repubblica di Bulgaria sottolinea che gli Stati membri dispongono di un margine discrezionale riguardo alla scelta dei territori più idonei per la classificazione come ZPS.
Essa ricorda che la mera idoneità di un territorio alla conservazione di determinate specie non costituisce una motivazione sufficiente per l’obbligo di classificare tale sito come ZPS. Le autorità nazionali disporrebbero in tal senso di una conoscenza più approfondita della situazione locale. Inoltre, l’aggiornamento dei dati scientifici sarebbe necessario per determinare la situazione delle specie più minacciate e di quelle che costituiscono patrimonio comune dell’Unione al fine di classificare come ZPS i territori maggiormente idonei. A tale riguardo, una presenza numericamente molto ridotta di popolazioni di specie su taluni territori non è sufficiente a considerare questi ultimi i più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi.
Altresì, essa ricorda che, secondo la giurisprudenza, gli Stati membri possono dimostrare mediante elementi di prova scientifici che gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli» possono essere adempiuti classificando come ZPS siti diversi da quelli risultanti dall’inventario delle ZICU e ricoprenti una superficie totale inferiore a quella di questi ultimi (sentenza del 20 marzo 2003, Commissione/Italia,
C‑378/01
,
EU:C:2003:176
, punto
). Essa aggiunge che, sulla base del margine discrezionale di cui dispongono gli Stati membri nell’applicazione dei criteri ornitologici al fine di identificare i territori più idonei alla conservazione delle specie indicate nell’allegato I della direttiva «uccelli», essa ha operato una distinzione tra, da un lato, i territori più importanti per la conservazione delle specie di uccelli interessate, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, e, dall’altro, i territori meno importanti e che subiscono una forte pressione antropica.
La Repubblica di Bulgaria contesta il ragionamento della Commissione, secondo cui le ZICU costituirebbero necessariamente i territori più idonei in numero e in superficie, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli». Secondo tale Stato membro, sebbene l’inventario ZICU, in assenza di prove scientifiche contrarie, costituisca un elemento di riferimento che permette di valutare se lo Stato membro ha classificato come ZPS territori adeguati in numero e in superficie per offrire una protezione a tutte le specie di uccelli indicate all’allegato I della direttiva «uccelli», siffatto inventario non sarebbe giuridicamente vincolante (sentenza del 7 dicembre 2000, Commissione/Francia,
C‑374/98
,
EU:C:2000:670
, punto
). Pertanto, gli Stati membri potrebbero adempiere le obbligazioni derivanti dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli», classificando come ZPS siti diversi da quelli di cui all’inventario ZICU.
In secondo luogo, la Repubblica di Bulgaria fa valere che la Commissione ha snaturato i fatti, le prove e gli argomenti che essa ha presentato.
Essa sostiene quindi, anzitutto, che spetta alla Commissione provare che una determinata superficie deve essere designata come ZPS. Nel ricorso, la Commissione affermerebbe che la Repubblica di Bulgaria non contesta l’importanza della ZICU Rila per la conservazione degli uccelli. Facendo ciò, la Commissione snaturerebbe gli argomenti presentati dalla Repubblica di Bulgaria durante la fase precontenziosa. Infatti, il presente ricorso non riguarderebbe l’importanza della ZICU Rila per la conservazione degli uccelli. La Repubblica di Bulgaria, in tale contesto, resterebbe ferma sulla sua posizione per cui la classificazione del 72% della ZICU Rila è di natura tale da garantire un livello massimo di protezione delle specie e del loro habitat. Successivamente, la Commissione, nel suo ricorso, avrebbe fatto riferimento a dati presenti in una tabella fornita dalla Repubblica di Bulgaria nelle informazioni aggiuntive del mese di luglio 2009 e ne avrebbe dedotto determinate conclusioni. Tuttavia, non sarebbe possibile individuare i dati precisi sui quali la Commissione si sia basata al riguardo. Infine, secondo la Commissione, dai dati e dalle analisi disponibili emergerebbe l’esistenza di una restrizione della copertura per 17 specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva «uccelli». Orbene, sembrerebbe che le conclusioni della Commissione siano principalmente basate su informazioni provenienti da organismi non governativi, informazioni la cui attualità e attendibilità sono discutibili.
In terzo luogo, la Repubblica di Bulgaria fa valere che la Commissione non fornisce alcun elemento di prova a sostegno del suo ricorso. Essa sostiene che non ci sono dati scientifici incontestabili che dimostrino la necessità di classificare l’insieme della ZICU Rila come ZPS e che quelli su cui è fondato il ricorso della Commissione non sono attendibili o aggiornati. La Repubblica di Bulgaria, nel marzo 2014, avrebbe comunicato alla Commissione dati provenienti dalla relazione prevista all’articolo 12 della direttiva «uccelli», relativi alle specie di uccelli di cui trattasi, dati i quali non sarebbero stati presi in considerazione né nel parere motivato né nel ricorso. Tale Stato membro trasmette, a tale proposito, una serie di dati che contesterebbero l’esattezza dei dati della BDZP utilizzati dalla Commissione, cosicché sarebbe necessario raccogliere dati scientifici aggiuntivi. Gli stessi dati della BDZP farebbero sorgere dubbi in merito alla necessità di classificare l’insieme della ZICU Rila come ZPS. In tale contesto, sebbene spettasse alla BDZP effettuare la selezione e la valutazione iniziali dei territori che rappresentano le ZICU in Bulgaria, quest’ultima non avrebbe trasmesso né alle autorità bulgare né agli esperti scientifici le informazioni di cui dispone riguardanti i dati ornitologici per i territori situati al di fuori delle ZPS designate.
Peraltro, la Repubblica di Bulgaria ritiene che la Commissione non abbia spiegato il metodo e le analisi che l’hanno portata alla conclusione secondo cui l’attuale classificazione di una parte della ZICU Rila come ZPS sarebbe insufficiente. A tale riguardo, non si sarebbe tenuto conto dei dati più aggiornati. La Repubblica di Bulgaria sottolinea altresì che, durante la riunione del NSBR del 22 marzo 2016, sono stati sollevati dubbi, da parte di esperti, riguardo alla necessità di classificare l’insieme della ZICU Rila come ZPS.
Inoltre, la Repubblica di Bulgaria afferma che i calcoli della Commissione non possono essere considerati esatti.
Per quanto riguarda il criterio secondo cui dovrebbero essere presi in considerazione i siti ospitanti almeno l’1% della popolazione nidificante nazionale di una specie, la Repubblica di Bulgaria ritiene che tale criterio non sia l’unico che possa o debba essere applicato al fine di identificare una ZPS. Il numero poco elevato di uccelli presenti su taluni territori sarebbe altresì un fattore da prendere in considerazione.
Inoltre, essa contesta il mancato aggiornamento dei dati utilizzati dalla Commissione derivanti dal progetto biotopi
Corine Land Cover
, risalente agli anni 1990 o 2000, sottolineando che esisterebbero dati più recenti derivanti da tale progetto, risalenti agli anni 2006 e 2012. La Repubblica di Bulgaria considera che dati più recenti sono stati presentati al Ministero dell’Ambiente nell’ambito del progetto del piano di gestione del parco nazionale Rila per gli anni da 2015 a 2024. Inoltre, essa ritiene che la Commissione non abbia preso in considerazione né esaminato, nel parere motivato e neppure nel ricorso, dati relativi alle specie di uccelli in base agli obblighi derivanti dall’articolo 12 della direttiva «uccelli» per gli anni da 2008 a 2012.
In quarto luogo, la Repubblica di Bulgaria fa valere che non è stato possibile procedere alla classificazione, neppure parziale, come ZPS, della parte della ZICU Rila non ancora classificata, a causa di vincoli imposti dalla procedura interna. Infatti, il NSBR, che ha competenza ad esaminare le proposte della ZPS, non sarebbe giunto ad una posizione condivisa in merito alla necessità di siffatta classificazione a causa di contraddizioni che pregiudicavano i dati scientifici esistenti e della loro insufficiente attendibilità, nonché delle divergenze di posizione tra i membri del NSBR riguardo ai criteri ornitologici applicabili.
In quinto luogo, per quanto riguarda l’interpretazione degli argomenti della Repubblica di Bulgaria adottata dalla Commissione nel suo ricorso, tale Stato membro sostiene, anzitutto, che, contrariamente a quanto conclude la Commissione, il possibile sviluppo economico futuro nella zona non classificata della ZICU Rila non era stato determinante nella sua decisione di non classificare l’insieme della ZICU Rila come ZPS. La Repubblica di Bulgaria ribadisce di disporre, in ogni caso, del diritto di stabilire una gerarchia delle sue priorità. In aggiunta, la ragione della mancata classificazione della ZPS Rila buffer inizialmente programmata non risiede, come sostiene la Commissione, nell’inattendibilità dei dati disponibili, bensì nella mancanza di dati aggiornati e inequivoci che dimostrino la necessità della sua classificazione. Infine, per quanto riguarda l’asserita volontà di rispettare un unico calendario per la scelta delle ZPS e dei siti d’importanza europea, la Repubblica di Bulgaria constata che essa non aveva invocato tale argomento per giustificare l’assenza di classificazione integrale della ZICU Rila come ZPS.
Giudizio della Corte
In primo luogo si deve ricordare che, secondo costante giurisprudenza della Corte, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli» impone agli Stati membri di classificare come ZPS i territori rispondenti ai criteri ornitologici determinati da tale disposizione (sentenza del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In secondo luogo, gli Stati membri sono tenuti a classificare come ZPS tutti i siti che, secondo i criteri ornitologici, appaiano come i più idonei riguardo alla conservazione delle specie di cui trattasi (sentenza del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In terzo luogo, per quanto attiene alla classificazione parziale di talune regioni, la Corte ha già statuito, da un lato, che la classificazione come ZPS non può risultare da un esame isolato del valore ornitologico di ciascuna delle superfici in esame, ma deve farsi in base alla considerazione dei limiti naturali dell’ecosistema di cui trattasi e che, dall’altro, i criteri ornitologici su cui deve fondarsi in via esclusiva la classificazione devono avere un fondamento scientifico (sentenza del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ai fini di contestare la tesi della Commissione secondo cui la parte della ZICU Rila classificata come ZPS è insufficiente, la Repubblica di Bulgaria fa valere, innanzitutto, che gli Stati membri dispongono di un margine discrezionale nell’applicazione dei criteri ornitologici per identificare i territori più idonei alla conservazione delle specie indicate nell’allegato I della direttiva «uccelli».
A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che il margine di valutazione di cui gli Stati membri dispongono nella scelta dei territori più idonei per la determinazione delle ZPS non riguarda l’opportunità di classificare come ZPS i territori che appaiono come i più idonei secondo criteri ornitologici, ma soltanto l’attuazione di tali criteri ai fini dell’identificazione dei territori più idonei alla conservazione delle specie elencate nell’allegato I alla direttiva «uccelli» (sentenza del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Come risulta dalla giurisprudenza citata al punto precedente, e come ha giustamente sottolineato la Commissione, da un lato, sebbene sia vero che gli Stati membri godono di un certo margine discrezionale per quanto riguarda la scelta delle ZPS, la decisione relativa alla loro classificazione e alla loro delimitazione deve fondarsi esclusivamente sui criteri ornitologici stabiliti dalla direttiva «uccelli». Di conseguenza, avendo operato, al fine di identificare i territori più idonei per la qualificazione come ZPS, una distinzione tra i territori più importanti per la conservazione delle specie di cui all’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, e i territori meno importanti e sottoposti ad una forte pressione antropica, la Repubblica di Bulgaria ha oltrepassato i limiti del margine discrezionale di cui dispongono gli Stati membri.
Dall’altro lato, laddove, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli», gli Stati membri classifichino, in particolare come ZPS, i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, uno Stato membro non può, sulla base del fatto che dispone di un margine discrezionale per quanto riguarda la scelta delle ZPS, classificare come ZPS siti il cui numero e superficie totale sono manifestamente inferiori al numero e alla superficie totale dei siti identificati come i più idonei (v., in tal senso, sentenza del 19 maggio 1998, Commissione/Paesi Bassi,
C‑3/96
,
EU:C:1998:238
, punto
).
Pertanto, la Repubblica di Bulgaria non può invocare il margine discrezionale di cui dispongono gli Stati membri per giustificare la classificazione solo parziale come ZPS dei territori che, nel loro insieme, rispondono ai criteri ornitologici determinati all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli».
Inoltre, la Repubblica di Bulgaria sostiene, in sostanza, che le prove presentate dalla Commissione a sostegno dell’asserito inadempimento non sono scientificamente attendibili e sono fondate su dati non aggiornati.
A tale riguardo, occorre ricordare che, nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, spetta alla Commissione provare la sussistenza dell’asserito inadempimento. Ad essa spetta fornire alla Corte gli elementi necessari affinché questa accerti l’esistenza di tale inadempimento, senza potersi basare su alcuna presunzione (sentenza del 21 luglio 2016, Commissione/Romania,
C‑104/15
, non pubblicata,
EU:C:2016:581
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia tale istituzione, che non dispone di propri poteri di indagine in materia, dipende in ampia misura dagli elementi forniti da eventuali denuncianti, da organizzazioni private o pubbliche attive sul territorio dello Stato membro interessato, nonché da questo stesso Stato membro. Allo stesso modo, qualunque documento ufficiale emesso dalle autorità dello Stato membro interessato può essere considerato come una valida fonte di informazioni per l’avvio, da parte della Commissione, del procedimento di cui all’articolo 258 TFUE (sentenza del 16 luglio 2015, Commissione/Slovenia,
C‑140/14
, non pubblicata,
EU:C:2015:501
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda, sotto un primo profilo, l’asserita inattendibilità dei dati scientifici e giuridici dedotti in giudizio dalla Commissione, occorre rilevare che tali dati, di cui una parte è stata fornita dalle stesse autorità bulgare, sono stati sottoposti, dal 2007 al 2010, ad una serie di valutazioni, condotte dalla BAN, dalla BDZP e da gruppi di lavoro ad hoc composti da esperti rappresentanti le autorità bulgare, la comunità accademica e le organizzazioni non governative, e sono stati successivamente oggetto di discussioni e aggiornamenti durante riunioni di esperti presso il NSBR.
Orbene, da questi stessi dati risulta che la parte non classificata come ZPS della ZICU Rila, nella fattispecie il sito Rila buffer, costituisce un habitat favorevole a diverse specie menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli». Inoltre, l’insieme della ZICU Rila presenta un’importanza fondamentale per molte di queste specie, e gli habitat di quelle più colpite si trovano sia nella parte della ZICU classificata come ZPS sia in quella non classificata.
Contrariamente a quanto afferma la Repubblica di Bulgaria con il suo argomento secondo cui la Commissione non avrebbe fornito precisazioni né sul metodo né sulle analisi utilizzati per ciascuna specie in oggetto, è giocoforza constatare che tale istituzione, nel ricorso, ha fornito elementi pertinenti in merito a tale metodo e a tali analisi, ed ha presentato, in particolare, tabelle che mettono in evidenza la gravità del pregiudizio per ciascuna specie interessata.
Parimenti, per quanto riguarda i risultati delle riunioni del NSBR dell’11 marzo 2011 e del 22 marzo 2016, all’esito delle quali la Repubblica di Bulgaria ha deciso di posticipare la sua decisione sull’eventuale classificazione del sito Rila buffer come ZPS, occorre sottolineare che il NSBR non è potuto giungere ad un consenso in merito a tale classificazione a causa, da un lato, dell’opposizione non già degli esperti scientifici bensì dei funzionari dei diversi ministeri coinvolti nella procedura nonché dei sindaci e, dall’altro, dei vincoli imposti dalla procedura interna relativa alla classificazione come ZPS.
Orbene, l’insufficienza della classificazione come ZPS della ZICU Rila non può trovare giustificazione in siffatti vincoli. In aggiunta, come ha sottolineato la Commissione, oltre al fatto che nessun esperto scientifico si sia opposto alla classificazione come ZPS del sito Rila buffer, i funzionari comunali non hanno fornito alcuna analisi scientifica a sfavore di siffatta classificazione e si sono limitati a proporre lo svolgimento di nuovi studi.
A tale riguardo, occorre ricordare che, se è pur vero che ogni classificazione presuppone che le autorità competenti abbiano acquisito la convinzione, fondandosi sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili, che il sito interessato faccia parte dei territori maggiormente idonei per la protezione degli uccelli, ciò non comporta tuttavia che l’obbligo di classificazione resti, in generale, inoperante finché tali autorità non abbiano completamente valutato e verificato le nuove conoscenze scientifiche (sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La Repubblica di Bulgaria contesta anche la scelta operata dalla Commissione, ai fini di determinare l’importanza della ZICU Rila per le specie di uccelli che vi sono rappresentate, di basarsi sulla soglia dell’1% relativa alla popolazione nidificante regionale o nazionale, utilizzata dalla BirdLife International.
Tuttavia, dato che è pacifico che la Repubblica di Bulgaria non ha presentato altri criteri ornitologici obiettivamente verificabili, a fronte di quelli utilizzati dalla BirdLife International, tale soglia costituisce, in mancanza di prove scientifiche contrarie, un elemento di riferimento che consente di valutare se tale Stato membro avrebbe dovuto classificare l’insieme della ZICU Rila come ZPS (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punti
e
).
Ne consegue che l’argomento della Repubblica di Bulgaria sull’inattendibilità dei dati utilizzati dalla Commissione non può trovare accoglimento.
Sotto un secondo profilo, deve parimenti disattendersi l’argomento della Repubblica di Bulgaria secondo cui esisterebbero dati più attuali che sarebbero stati ignorati dalla Commissione, in merito a talune specie, indicate al punto 57 della presente sentenza, che la classificazione come ZPS del sito Rila buffer sarebbe stata presumibilmente destinata a proteggere.
Certamente, dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’aggiornamento dei dati scientifici è necessario per determinare la situazione delle specie più minacciate e di quelle che costituiscono patrimonio comune dell’Unione allo scopo di classificare come ZPS i territori maggiormente idonei e che occorre utilizzare i più recenti dati scientifici disponibili entro il termine fissato nel parere motivato (sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punto
).
Tuttavia, in assenza di altri dati scientifici aggiornati tali da giustificare una classificazione solo parziale come ZPS della ZICU Rila, la Commissione, nel suo ricorso, ha correttamente ritenuto che l’inventario ZICU costituisca il riferimento più aggiornato e preciso che permette di valutare se la Repubblica di Bulgaria abbia classificato un numero e una superficie sufficiente di territori come ZPS ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli» (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punto
). Infatti, tale inventario, per quanto non sia giuridicamente vincolante per gli Stati membri interessati, contiene elementi di prova scientifici che consentono di valutare l’osservanza da parte di uno Stato membro del suo obbligo derivante da detta disposizione (v., in tal senso, sentenza del 7 dicembre 2000, Commissione/Francia,
C‑374/98
,
EU:C:2000:670
, punti
e
).
Così la Corte ha ripetutamente statuito che, tenuto conto del carattere scientifico dell’inventario ZICU e della mancata produzione da parte di uno Stato membro di prove scientifiche idonee a dimostrare che si sarebbero potuti adempiere gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli» classificando come ZPS siti ricoprenti una superficie totale inferiore a quella risultante da detto inventario, quest’ultimo poteva essere utilizzato come elemento di riferimento per valutare se uno Stato membro avesse classificato un numero e una superficie sufficiente di territori come ZPS ai sensi di tale articolo 4, paragrafo 1 (v., in tal senso, sentenza del 20 marzo 2003, Commissione/Italia,
C‑378/01
,
EU:C:2003:176
, punto
, e del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punto
).
Orbene, è giocoforza constatare che la Repubblica di Bulgaria, che si è limitata ad evidenziare la necessità di effettuare studi aggiuntivi riguardo alla ZICU Rila, non ha dimostrato, come risulta dal fascicolo sottoposto alla Corte, di poter adempiere gli obblighi di cui all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «uccelli», classificando come ZPS siti diversi da quelli risultanti dall’inventario ZICU redatto dalla BDZP per il 2007 e ricoprenti una superficie totale inferiore a quella di questi ultimi.
Inoltre, i dati provenienti dalla relazione di cui all’articolo 12 di tale direttiva, che la Commissione aveva parimenti esaminato, non mostrano alcun elemento di natura tale da contraddire le conclusioni del ricorso.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che, avendo omesso di includere l’insieme della ZICU Rila come ZPS, la Repubblica di Bulgaria non ha classificato come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di specie indicate nell’allegato I della direttiva «uccelli», ed è pertanto venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica di Bulgaria, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Avendo omesso di includere integralmente la zona importante per la conservazione degli uccelli che comprende il massiccio del Rila come zona di protezione speciale, la Repubblica di Bulgaria non ha classificato i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di specie indicate nell’allegato I della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, ed è pertanto venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva.

2)
La Repubblica di Bulgaria è condannata alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.