CELEX: 62015TJ0518
FEAGA e FEADER
Despesas excluídas do financiamento
Programa de desenvolvimento rural hexagonal
Medidas de apoio ao desenvolvimento rural
Zonas de desvantagens naturais
Correção financeira forfetária
Despesas efetuadas por França
Controlos in loco
Critério de encabeçamento
Contagem dos animais
Majoração da taxa de correção forfetária em razão da recorrência do incumprimento
Garantias processuais

Antecedentes do litígio
Nos termos do artigo 36.
o
, alínea a), pontos i) e ii), do Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (
JO 2005, L 277, p. 1
), as autoridades francesas adotaram o programa de desenvolvimento rural hexagonal 2007‑2013 (a seguir «PDRH 2007‑2013»), que prevê, nomeadamente, a concessão de indemnizações compensatórias de desvantagens naturais (a seguir «ICDN») aos agricultores situados em zonas de desvantagens naturais.
Por Decisão C (2007) 3446, de 19 de julho de 2007, a Comissão Europeia aprovou o PDRH 2007‑2013, que inclui, nomeadamente, medidas na aceção do artigo 36.
o
, alínea a), pontos i) e ii), do Regulamento n.
o
1698/2005, em particular, as medidas 211 e 212. Estas medidas permitem garantir que os agricultores situados em zonas de desvantagens naturais, respetivamente em zonas de montanha e em zonas que não são de montanha, respeitam as práticas favoráveis à boa utilização das terras sujeitando o pagamento de uma indemnização para superfícies forrageiras ao respeito de um critério de encabeçamento. Este critério de encabeçamento, expresso em cabeças normais (CN) por hectare, permite enquadrar a densidade de gado presente em superfícies forrageiras a fim de evitar fenómenos de subpastoreio ou de sobrepastoreio. Nos termos do artigo 71.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1698/2005, o PDRH 2007‑2013 fixa uma série de requisitos de elegibilidade para estas medidas entre os quais figura, designadamente, o requisito do respeito da taxa de encabeçamento definida a nível departamental e compreendido entre os limites definidos por zona ou por subzona.
A correção financeira que é objeto do presente recurso foi estabelecida pela Comissão na sequência do inquérito identificado com a referência RD 2/2012/005/FR relativo às medidas específicas do eixo 2 do PDRH 2007‑2013 para o ano de campanha 2011, em particular, as medidas 211 e 212 relativas às ICDN e a submedida 214‑A do prémio de pastagem agroambiental (a seguir «PHAE»).
O inquérito foi conduzido nos termos do artigo 31.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento (CE) n.
o
1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
JO 2005, L 209, p. 1
), que era aplicável aquando da abertura do inquérito.
Por ofício de 11 de dezembro de 2012, a Comissão comunicou às autoridades francesas, com base no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (
JO 2006, L 171, p. 90
), as suas observações resultantes do inquérito e solicitou‑lhes informações adicionais (a seguir «comunicação de resultados»).
No n.
o
4.3 da comunicação de resultados, sob a epígrafe «Falta de controlo da taxa de encabeçamento», a Comissão considerou, nomeadamente, que as modalidades de controlo
in loco
das medidas relativas às ICDN e da submedida relativa ao PHAE violavam o artigo 4.
o
, n.
o
1, o artigo 10.
o
, n.
o
1, e o artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento (UE) n.
o
65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (
JO 2011, L 25, p. 8
), na medida em que os bovinos e os ovinos e caprinos objeto de um pedido de ajuda específica não tinham sido verificados, nem contabilizados, nem sujeitos a um cálculo de plausibilidade durante os controlos
in loco
. A Comissão sublinhou que, no que se refere a este ponto, já tinha concluído o mesmo nos dois anteriores inquéritos RD 2/2008/10/FR e RD 2/2011/03/FR e pediu às autoridades francesas que adaptassem os seus procedimentos de controlo
in loco
.
Por ofício de 2 de abril de 2013, as autoridades francesas transmitiram à Comissão as suas observações sobre a comunicação de resultados.
No n.
o
4.3 destas observações, as autoridades francesas:
–
refutaram a utilização da plausibilidade como meio de prova do mérito de uma ajuda;
–
alegaram que o cálculo da taxa de encabeçamento relativo aos bovinos era efetuado através da utilização de uma base de dados nacional informatizada e controlada de acordo com as modalidades previstas pelos diferentes regulamentos da União Europeia que lhe dizem respeito;
–
recordaram que a verificação da taxa de encabeçamento para as ICDN era efetuada nos controlos
in loco
realizados quer a título da elegibilidade para as diferentes ajudas animais quer a título da condicionalidade‑identificação, uma vez que a contagem dos bovinos fora da base de dados nacional informatizada e dos ovinos e caprinos que não foram objeto de um pedido de ajuda animal era efetuada de forma sistemática nos controlos
in loco
a título das ICDN.
Por ofício de 24 de junho de 2013, a Comissão, nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
885/2006, convidou as autoridades francesas para uma reunião bilateral, que teve lugar em 28 de novembro de 2013.
Em 11 de dezembro de 2013, a Comissão, em conformidade com o artigo 11.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
885/2006, comunicou às autoridades francesas a ata da reunião, solicitando‑lhes informações adicionais. As autoridades francesas responderam em 27 de fevereiro de 2014.
Por ofício de 27 de maio de 2014 (a seguir «comunicação oficial»), a Comissão comunicou oficialmente às autoridades francesas que mantinha a sua posição. Considerou que a falha constatada era uma deficiência de um controlo‑chave, que criava um risco «para o Fundo» que conduzia normalmente a uma correção financeira de 5%. Todavia, precisou que, uma vez que esta falha já tinha sido assinalada nos dois anteriores inquéritos, era considerada recorrente, pelo que devia ser proposta a aplicação de uma correção forfetária de 10%, para um montante líquido a excluir do financiamento das despesas declaradas ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) de 115971211,03 euros. A Comissão precisou igualmente que a correção forfetária tinha por objeto as despesas relativas aos anos de pedido 2011 a 2013 efetuadas nos exercícios financeiros 2011 a 2013, visto que não tinha sido adotada qualquer medida corretiva em relação a estes anos.
Em 3 de julho de 2014, as autoridades francesas recorreram ao órgão de conciliação, que emitiu o seu relatório n.
o
14/FR/635 em 15 de janeiro de 2015.
Por ofício de 16 de março de 2015, na sequência do insucesso do processo de conciliação, a Comissão comunicou às autoridades francesas a sua posição final (a seguir «posição final»), na qual manteve parcialmente a posição desenvolvida na comunicação oficial e propôs excluir do financiamento das despesas declaradas ao FEAGA e ao FEADER um montante líquido de 98276677,07 EUR, que cobre as despesas relativas ao ano de pedido 2011 e aos anos de pedido 2012 e 2013 efetuadas desde 11 de dezembro de 2010, no que respeita aos exercícios financeiros 2011 a 2013 a título das medidas relativas às ICDN e da submedida relativa ao PHAE.
Por ofício de 18 de junho de 2015, a Comissão propôs, à luz da solução adotada pelo Tribunal Geral no seu Acórdão de 30 de abril de 2015, França/Comissão (
T‑259/13
, não publicado,
EU:T:2015:250
), excluir da base de cálculo da correção financeira da decisão a proferir as despesas relativas aos ovinos e caprinos que não tenham sido objeto de um pedido de ajuda animal. Uma vez que não pôde efetuar esta exclusão antes da publicação da referida decisão, a Comissão propôs realizar os ajustamentos necessários na sequência da publicação da mesma e, para o efeito, solicitou às autoridades francesas que lhe comunicassem os montantes brutos a excluir da base de cálculo da correção financeira.
Em 22 de junho de 2015, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2015/1119, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEAGA e do FEADER (
JO 2015, L 182, p. 39
) (a seguir «decisão impugnada»).
Com a decisão impugnada, a Comissão, no âmbito de um procedimento de apuramento da conformidade das contas agrícolas, exclui do financiamento da União um montante líquido de 98276627,35 euros. Esta correção forfetária corresponde a determinadas despesas efetuadas pela República Francesa a título das medidas 211 e 212 relativas às ICDN e da submedida 214‑A relativa ao PHAE, respeitantes ao eixo 2 do PDRH 2007‑2013. As referidas despesas correspondem às ajudas pagas pelas autoridades francesas a título dos pedidos apresentados para os anos de 2011 a 2013.
A decisão impugnada foi adotada nos termos do artigo 52.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento (UE) n.
o
1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
352/78 (CE) n.
o
165/94 (CE) n.
o
2799/98 (CE) n.
o
814/2000, n.
o
1290/2005 e (CE) n.
o
485/2008 do Conselho (
JO 2013, L 347, p. 549
), que revogou o Regulamento n.
o
1290/2005 a partir de 1 de janeiro de 2014. O procedimento de apuramento da conformidade introduzido pelo artigo 52.
o
do Regulamento n.
o
1306/2013 corresponde, no essencial, ao que estava previsto no artigo 31.
o
do Regulamento n.
o
1290/2005.
Tramitação do processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de setembro de 2015, a República Francesa interpôs o presente recurso.
Em 30 de novembro de 2015, a Comissão apresentou a sua contestação. A réplica e a tréplica foram apresentadas nos prazos fixados.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de dezembro de 2015, o Reino de Espanha pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da República Francesa. Por decisão de 11 de janeiro de 2016, o presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral admitiu esta intervenção. O Reino de Espanha apresentou o seu articulado e as partes principais apresentaram as suas observações sobre este articulado nos prazos fixados.
Tendo a composição do Tribunal Geral sido alterada, no interesse de uma boa administração da justiça, o presidente do Tribunal Geral, em aplicação do artigo 27.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, reatribuiu o processo a um novo juiz‑relator, que estava afeto à Segunda Secção. Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, nos termos do artigo 27.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Processo, o processo foi reatribuído à Sexta Secção, à qual este mesmo juiz‑relator foi afeto.
Por medida de organização do processo de 4 de maio de 2017, adotada nos termos do artigo 89.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, as partes foram convidadas a pronunciar‑se sobre as consequências a extrair, no presente processo, dos Acórdãos de 26 de janeiro de 2017, Espanha/Comissão (
C‑506/15 P
, não publicado,
EU:C:2017:42
), e de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
). As partes satisfizeram este pedido nos prazos fixados. A Comissão foi igualmente convidada a apresentar na Secretaria do Tribunal Geral determinados documentos, o que fez no mesmo prazo.
A República Francesa, apoiada pelo Reino de Espanha, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, anular parcialmente a decisão impugnada, na parte em que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEAGA e do FEADER, na medida em que exclui do financiamento da União as despesas efetuadas pela República Francesa no âmbito das ICDN e do PHAE relativas ao eixo 2 do PDRH 2007‑2013 a título dos exercícios financeiros 2011 a 2013 no montante das ajudas atribuídas para os pedidos apresentados nas campanhas de 2011 a 2013;
–
a título subsidiário, anular parcialmente a decisão impugnada, na medida em que inclui na base de cálculo da correção de taxa fixa as despesas relativas aos ovinos e caprinos que não foram objeto de um pedido de ajuda animal;
–
a título mais subsidiário, anular parcialmente a decisão impugnada, na medida em que aplica uma correção forfetária acrescida de 10%, com fundamento no facto de a falha apontada às autoridades francesas em matéria de contagem de animais ser recorrente;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
declarar que não há que conhecer do mérito do segundo fundamento;
–
condenar a República Francesa nas despesas.
Questão de direito
A República Francesa invocou três fundamentos de recurso, porém, na audiência, renunciou ao segundo fundamento.
O primeiro fundamento é relativo a uma violação do artigo 4.
o
, n.
o
1, do artigo 10.
o
, n.
o
1, e do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011, bem como do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
885/2006, na medida em que a Comissão considerou que o Governo francês não tinha cumprido as suas obrigações em matéria de controlo da taxa de encabeçamento.
O terceiro fundamento, suscitado a título mais subsidiário, é relativo ao facto de a Comissão ter violado as regras fixadas no documento VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, que tem por epígrafe «Orientações relativas ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «documento VI/5330/97»), e no documento AGRI/60637/2006, que tem por epígrafe «Comunicação da Comissão — quanto ao tratamento por parte da Comissão, no âmbito do apuramento das contas da secção Garantia do FEOGA, dos casos de recorrente insuficiência de sistemas de controlo» (a seguir «documento AGRI/60637/2006»), ao aplicar uma correção forfetária acrescida de 10% com fundamento no facto de a falha apontada às autoridades francesas em matéria de contagem dos animais ser recorrente, uma vez que era relativa a um controlo‑chave já corrigido nos dois anteriores inquéritos e que não tinha sido objeto de melhorias por parte das autoridades francesas.
Observações preliminares
A título preliminar, importa recordar que o FEAGA apenas financia as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições do direito da União no quadro da organização comum dos mercados agrícolas (Acórdão de 4 de setembro de 2015, Reino Unido/Comissão,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, n.
o
64), e que, por força das regras do direito da União relativas ao FEAGA, incumbe aos Estados‑Membros organizar um sistema eficaz de controlo e de supervisão (v., Acórdão de 17 de maio de 2013, Bulgária/Comissão,
T‑335/11
, não publicado,
EU:T:2013:262
, n.
o
29 e jurisprudência referida).
Por outro lado, de acordo com jurisprudência constante, cabe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas. Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar a decisão pela qual declara a inexistência ou as deficiências dos controlos efetuados pelo Estado‑Membro em causa. Todavia, a Comissão não tem de demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos números por elas transmitidos, mas sim apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses números. O Estado‑Membro em causa, por seu lado, não pode infirmar as conclusões da Comissão sem apoiar as suas próprias alegações em elementos que demonstrem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos suscetíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à existência de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo. Esta atenuação das exigências de prova para a Comissão explica‑se pelo facto de ser o Estado‑Membro quem está mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEAGA, incumbindo‑lhe, em consequência, demonstrar da forma o mais detalhada e completa possível a existência dos seus controlos ou a veracidade dos seus números e, sendo caso disso, a inexatidão das afirmações da Comissão (v., Acórdão de 4 de setembro de 2015, Reino Unido/Comissão,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, n.
o
65 e jurisprudência referida).
Por último, segundo a jurisprudência, embora incumba à Comissão provar a existência de uma violação das regras da União, uma vez provada essa violação, cabe ao Estado‑Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras resultantes dessa violação (v., Acórdão de 4 de setembro de 2015, Reino Unido/Comissão,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, n.
o
66 e jurisprudência referida). A gestão do financiamento do FEAGA cabe principalmente às administrações nacionais encarregadas de zelar pela estrita observância das regras da União e tem por base a confiança entre as autoridades nacionais e as autoridades da União. Só o Estado‑Membro está em condições de conhecer e de determinar com precisão os dados necessários à elaboração das contas do Fundo, não dispondo a Comissão da proximidade necessária para obter as informações de que precisa junto dos agentes económicos (v., Acórdão de 4 de setembro de 2015, Reino Unido/Comissão,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, n.
o
67 e jurisprudência referida).
É à luz destas considerações que os fundamentos invocados pela República Francesa devem ser apreciados.
Quanto à admissibilidade e ao caráter operante dos fundamentos do recurso, na parte em se referem,
mutatis mutandis
, à submedida relativa ao PHAE
A República Francesa alega, a título preliminar, que a Comissão, ao longo de todo o processo administrativo, considerou que a falta de controlo da taxa de encabeçamento respeitava não só às medidas relativas às ICDN, mas igualmente à submedida relativa ao PHAE, apesar da sua finalidade e dos seus critérios de atribuição diferentes. Por conseguinte, a República Francesa afirma que os fundamentos desenvolvidos quanto às medidas 211 e 212 relativas às ICDN «valem igualmente,
mutatis mutandis
, para a submedida 214‑A [relativa à] PHAE» e que, assim, a sua contestação respeita ao montante total da correção forfetária adotada na decisão impugnada, ou seja, um montante líquido de 98276677,07 euros. Na réplica, confirma a sua vontade de transpor para a submedida relativa ao PHAE os fundamentos invocados.
A Comissão contesta os argumentos da República Francesa.
A este respeito, há que assinalar que, com os seus argumentos, a Comissão pretende contestar simultaneamente a admissibilidade e o caráter operante dos fundamentos invocados pela República Francesa, na medida em que sejam transpostos para a submedida relativa ao PHAE.
Uma vez que, com os seus argumentos, a Comissão pretende contestar a admissibilidade dos fundamentos de recurso, na medida em que estes sejam transpostos para a submedida relativa ao PHAE, importa sublinhar que, segundo jurisprudência constante, decorre do artigo 21.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao Tribunal Geral por força do artigo 53.
o
do referido estatuto, bem como do artigo 76.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que a petição inicial deve indicar de modo claro e preciso o objeto do litígio, as conclusões e uma exposição sumária dos respetivos fundamentos, para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização, sendo caso disso, sem ter de solicitar outras informações (v., neste sentido, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, GGP Italy/Comissão,
T‑474/15
,
EU:T:2017:36
, n.
os
31 e 32 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, cabe salientar que a República Francesa refere de forma clara e precisa o objeto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos invocados. Explica igualmente os motivos pelos quais considera que os seus fundamentos invocados a respeito das medidas relativas às ICDN são transponíveis para a submedida relativa ao PHAE. Com efeito, resulta claramente da petição que a referida transposição assenta na alegada equiparação efetuada pela Comissão entre os dois tipos de medidas em causa no âmbito da acusação de falta de controlo da taxa de encabeçamento.
Daqui decorre que a República Francesa pode transpor os seus fundamentos para a submedida relativa ao PHAE.
Visto que, com os seus argumentos, a Comissão pretende contestar o caráter operante dos fundamentos do recurso, na medida em que sejam transpostos para a submedida relativa ao PHAE, em primeiro lugar, há que sublinhar que as normas aplicáveis às medidas relativas às ICDN são as mesmas que são aplicáveis às medidas agroambientais, tais como as medidas relativas ao PHAE. Com efeito, resulta do título IV do Regulamento n.
o
1698/2005 que tanto as medidas relativas às ICDN como as medidas agroambientais fazem parte das ajudas ao desenvolvimento rural, que visam a melhoria da competitividade dos setores agrícola e florestal.
Em segundo lugar, resulta da circular DGPAAT/SDEA/C2011‑3030, de 22 de abril de 2011, relativa às medidas agroambientais, que a taxa de encabeçamento destes tipos de medidas é calculada da mesma forma que a taxa de encabeçamento das medidas relativas às ICDN. Com efeito, a taxa de encabeçamento das medidas relativas ao PHAE é calculada como «a relação entre os animais herbívoros da exploração, convertidos em CN, e as superfícies forrageiras da exploração declaradas», ao passo que a circular DGPAAT/SDEA/C2011‑3071, de 29 de agosto de 2011, que expõe os requisitos regulamentares das ICDN para os anos de 2011 a 2013, precisa que a taxa de encabeçamento das medidas é calculada como «a relação entre o número de CN mantido e o número de hectares de superfícies forrageiras».
Em terceiro lugar, resulta claramente da posição final adotada pela Comissão, que a exclusão de uma parte das despesas declaradas ao FEADER assenta na falta de controlo
in loco
da taxa de encabeçamento para as medidas relativas às ICDN e para a submedida relativa ao PHAE e que a correção financeira é aplicada aos dois tipos de medidas.
Em quarto lugar, como é salientado pela República Francesa, a Comissão, ao longo de todo o processo de apuramento que conduziu à decisão impugnada, nunca desenvolveu, a respeito da submedida relativa ao PHAE, uma argumentação distinta da desenvolvida a respeito das medidas relativas às ICDN.
Tendo em consideração o exposto, há que concluir que a República Francesa invocou eficazmente os seus fundamentos tanto no que se refere às medidas relativas às ICDN como no que se refere à submedida relativa ao PHAE.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.
o
, n.
o
1, do artigo 10.
o
, n.
o
1, e do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011, bem como do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
885/2006
Com o seu primeiro fundamento, a República Francesa, apoiada pelo Reino de Espanha, alega que a Comissão violou o artigo 4.
o
, n.
o
1, o artigo 10.
o
, n.
o
1, e o artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011, bem como o artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
885/2006, ao considerar que a República Francesa não cumpriu as suas obrigações em matéria de controlo da taxa de encabeçamento.
A República Francesa divide este fundamento em duas partes.
Na primeira parte, a República Francesa alega, no essencial, que não estava obrigada a proceder a uma contagem dos animais nos controlos
in loco
, a fim de verificar o critério relativo às taxas de encabeçamento, uma vez que tal obrigação não decorre do artigo 4.
o
, n.
o
1, nem do artigo 10.
o
, n.
o
1, nem do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011. Os controlos efetuados pelas autoridades francesas a respeito da base de dados de identificação nacional (a seguir «BDNI») cumprem as exigências impostas pelo artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
65/2011, na medida em que permitem a verificação eficaz do respeito dos requisitos de concessão das ICDN.
Na segunda parte, a República Francesa alega, no essencial, que os animais não devem, nos controlos
in loco
, ser sujeitos a um cálculo de plausibilidade, uma vez que tal obrigação não resulta do artigo 4.
o
, n.
o
1, nem do artigo 10.
o
, n.
o
1, nem do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011. A Comissão utilizou este conceito de «plausibilidade» sem precisar nem a sua base jurídica, nem o seu significado nem as modalidades práticas da sua aplicação.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Uma vez que as duas partes do primeiro fundamento estão estritamente ligadas, devem ser analisadas em conjunto.
A título preliminar, no que respeita aos princípios em matéria de controlos respeitantes às medidas relativas às ICDN e à submedida relativa ao PHAE, há que recordar que, nos termos do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
65/2011:
«1.   Os Estados‑Membros estabelecem um sistema de controlo que garanta que são efetuados todos os controlos necessários para assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas.
[…]
4.   Sempre que seja oportuno, os controlos
in loco
previstos nos artigos 12.
o
, 20.
o
e 25.
o
do presente regulamento e outros controlos previstos na regulamentação da União Europeia relativa às subvenções agrícolas são realizados simultaneamente.
[…]»
O artigo 10.
o
do Regulamento n.
o
65/2011 estabelece o seguinte:
«1.   Os Estados‑Membros utilizam o sistema integrado de gestão e de controlo previsto no título II, capítulo 4, do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 […].
2.   A verificação do respeito dos critérios de elegibilidade consiste em controlos administrativos e em controlos
in loco
.
3.   O respeito da condicionalidade é verificado através de controlos
in loco
e, se for caso disso, através de controlos administrativos.
4.   No período abrangido por um compromisso, as parcelas para as quais seja concedido o apoio não podem ser permutadas, exceto nos casos especificamente previstos no programa de desenvolvimento rural.»
No que respeita mais particularmente aos controlos
in loco
, o artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011 estabelece que estes «incidem em todos os compromissos e obrigações de um beneficiário que possam ser controlados no momento da visita».
Em primeiro lugar, cabe recordar que, embora a regulamentação da União relativa à concessão das ajudas e prémios não obrigue expressamente os Estados‑Membros a instituir medidas de vigilância e modalidades de controlo específicas, também é verdade que, nos termos do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011, incumbe aos Estados‑Membros efetuar controlos
in loco
que incidam em todos os compromissos e obrigações de um beneficiário, incluindo os que decorrem do direito nacional, que seja possível controlar no momento da visita (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de janeiro de 2017, Espanha/Comissão,
C‑506/15 P
, não publicado,
EU:C:2017:42
, n.
o
69, e de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, n.
o
71).
No caso em apreço, o PDRH 2007‑2013, conforme aprovado pela Comissão, previa, para efeitos de admissibilidade às ICDN, um critério de encabeçamento expresso em CN e destinado a enquadrar a densidade do gado presente nas superfícies forrageiras a fim de evitar os fenómenos de subpastoreio e sobrepastoreio. As autoridades francesas eram portanto obrigadas, nos controlos
in loco
, a determinar o critério de encabeçamento através de uma contagem dos animais presentes na exploração no momento da visita de inspeção, contagem aliás prevista no n.
o
7.2 da circular DGPAAT/SDEA/C2011‑3071, de 29 de agosto de 2011, referido no n.
o
39
supra
, a fim de verificar se esse critério era pontualmente respeitado e, assim, corroborar os dados decorrentes dos controlos administrativos (v., por analogia, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, n.
o
72).
Em segundo lugar, importa assinalar que a Comissão evocou o cálculo de plausibilidade como uma possibilidade alternativa ao cálculo pontual dos animais em caso de grandes efetivos, que permitia efetuar o controlo da taxa de encabeçamento. Na sua comunicação oficial, a Comissão criticou as autoridades francesas pelo facto de «a taxa de encabeçamento não ser verificada
in loco
[…], uma vez que os animais não eram nem verificados, nem contados, nem sujeitos a um cálculo de plausibilidade». Afirmou igualmente que «o controlo do efetivo animal ou da sua plausibilidade [devia] ser parte integrante dos controlos
in loco
». As mesmas críticas encontram‑se na comunicação de resultados e no convite para a reunião bilateral. De igual modo, na sua posição final, a Comissão criticou as autoridades francesas pelo facto de «os controlos
in loco
efetuados para as medidas do desenvolvimento rural não [integrarem] a contagem ou o cálculo de plausibilidade do efetivo animal», precisando que «estes animais não [eram] nem contados nem sujeitos a um cálculo de plausibilidade» e que «a taxa de encabeçamento não [era] estabelecida [na] sequência [do] controlo
in loco
».
Por outro lado, ao longo do procedimento administrativo, a Comissão reiterou que o controlo do efetivo animal ou da sua plausibilidade devia ser parte integrante dos controlos
in loco
das medidas do eixo 2, em relação às quais os compromissos dos beneficiários precisavam uma taxa de encabeçamento. Por conseguinte, convidou várias vezes as autoridades francesas a adaptarem o seu procedimento de controlo. Se, durante o procedimento administrativo, as autoridades francesas tinham dúvidas sobre o significado e os meios práticos da aplicação do cálculo de plausibilidade, poderiam ter solicitado esclarecimentos à Comissão, mas limitaram‑se a contestar a falta de fundamento jurídico do referido cálculo de plausibilidade.
Assim, há que rejeitar o argumento segundo o qual a Comissão violou o artigo 11.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
885/2006, uma vez que, em momento algum do procedimento administrativo, precisou as medidas corretivas que a República Francesa deveria ter adotado para dar cumprimento à obrigação de submeter os animais ao cálculo da plausibilidade.
Tendo em consideração o exposto, há que concluir que a Comissão teve razão ao concluir que as autoridades francesas estavam obrigadas a proceder, nos controlos
in loco
, à contagem dos animais ou ao cálculo de plausibilidade para determinar o critério da taxa de encabeçamento presente na exploração que beneficia das ICDN. O mesmo sucede no que respeita à conclusão da Comissão sobre a obrigação de contagem dos animais ou o cálculo de plausibilidade que visa determinar o critério da taxa de encabeçamento quanto à submedida relativa ao PHAE.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo Acórdão de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
), na medida em que anula o Acórdão de 30 de abril de 2015, França/Comissão (
T‑259/13
, não publicado,
EU:T:2015:250
).
A este respeito, importa recordar que no seu Acórdão de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, n.
o
97), o Tribunal de Justiça declarou que o Tribunal Geral tinha cometido um erro de direito ao considerar, no n.
o
74 do Acórdão de 30 de abril de 2015, França/Comissão (
T‑259/13
, não publicado,
EU:T:2015:250
), que o sistema de controlos
in loco
a efetuar por força dos artigos 12.
o
e seguintes do Regulamento (CE) n.
o
1975/2006 da Comissão, de 7 de dezembro de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (
JO 2006, L 368, p. 74
), cuja redação corresponde à dos artigos 12.
o
e seguintes do Regulamento n.
o
65/2011, era autónomo e independente dos controlos efetuados no âmbito da gestão da identificação bovina ou dos prémios por bovino, sem ter determinado, por um lado, se estes controlos constituíam controlos previstos na regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas, na aceção do artigo 5.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1975/2006, cuja redação corresponde à do artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
65/2011, e, por outro, se podiam ser efetuados simultaneamente com os controlos previstos nos artigos 12.
o
e seguintes deste regulamento.
Assim, em princípio, os Estados‑Membros podem levar a cabo controlos
in loco
efetuados a título dos artigos 12.
o
e seguintes do Regulamento n.
o
65/2011, tais como controlos
in loco
a título das ICDN, simultaneamente com os controlos
in loco
efetuados a título da identificação animal ou de prémios por bovino, na medida em que estejam preenchidos dois requisitos, designadamente, em primeiro lugar, estes constituam controlos previstos na regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
65/2011, e, em segundo lugar, possam ser efetuados simultaneamente com os controlos previstos nos artigos 12.
o
e seguintes deste regulamento (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, n.
os
95 e 96).
No que respeita ao primeiro requisito, as partes opõem‑se quanto à questão de saber se os controlos efetuados no âmbito da gestão da identificação bovina constituem controlos previstos na regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas. Em contrapartida, estão de acordo em considerar que os controlos sobre a gestão dos prémios por bovino são controlos previstos na regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas.
A este respeito, importa assinalar que os controlos da identificação bovina são controlos efetuados ao abrigo do Regulamento (CE) n.
o
1082/2003 da Comissão, de 23 de junho de 2003, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CE) n.
o
1760/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita ao nível mínimo dos controlos a efetuar no âmbito da identificação e registo dos bovinos (
JO 2003, L 156, p. 9
). Este regulamento, adotado em aplicação do Regulamento (CE) n.
o
1760/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de julho de 2000, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
820/97 do Conselho (
JO 2000, L 204, p. 1
), faz parte da regulamentação veterinária e zootécnica, destinada a proteger a saúde pública e a saúde dos animais. Todavia, conforme salientou a República Francesa, os controlos da identificação bovina estão igualmente previstos no Regulamento (CE) n.
o
1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (
JO 2009, L 316, p. 65
). Em particular, trata‑se dos controlos efetuados para assegurar as exigências de condicionalidade previstas no artigo 4.
o
do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos n.
o
1290/2005 (CE) n.
o
247/2006 e (CE) n.
o
378/2007, e revoga o Regulamento (CE) n.
o
1782/2003 (
JO 2009, L 30, p. 16
).
Daqui decorre que os controlos da identificação bovina constituem controlos previstos pela regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas, pelo que o primeiro dos dois requisitos referidos no n.
o
60
supra
está preenchido.
Por outro lado, na sua resposta às questões do Tribunal Geral, a própria Comissão reconhece que o sistema de registo e de identificação de animais constitui um apoio aos sistemas de subvenções agrícolas.
No que respeita ao segundo requisito, referido no n.
o
60
supra
, a República Francesa alega, no essencial, que as contagens efetuadas pelas autoridades francesas nos controlos
in loco
no âmbito da identificação bovina ou dos prémios por bovino permitem ter em conta as especificidades do regime das ICDN e determinar o critério de encabeçamento no quadro deste regime. Uma única contagem dos animais pode ser suficiente no que respeita a cada um destes controlos.
Segundo a República Francesa, o sistema de controlo francês é eficaz na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
65/2011, uma vez que as contagens de animais efetuadas nos controlos
in loco
no âmbito da identificação bovina ou dos prémios por bovino são objeto de tratamento contínuo pelas bases de dados que controlam o pagamento de ajudas de superfície tais como as ICDN.
Em particular, a República Francesa sublinha que os dois parâmetros que permitem verificar o critério da taxa de encabeçamento para a concessão das ICDN, designadamente, a idade dos bovinos e o tempo de permanência médio anual dos animais na exploração, são tidos em conta pela BDNI. Com efeito, a BDNI dos bovinos inclui o número de identificação de todas as explorações que detiveram cada animal, as datas de todos os movimentos de cada animal e a data de nascimento de cada animal, o que permite determinar a idade de cada animal, e por conseguinte a taxa de encabeçamento, dispor a qualquer momento do número de identificação de todos os animais de espécie bovina presentes numa exploração e conhecer o número destes animais que existe em cada exploração. Assim, os dados necessários para o cálculo do encabeçamento e relativas ao gado são efetivamente recolhidos nos controlos
in loco
da identificação animal ou dos prémios por bovino, uma vez que, nessa ocasião, é efetuada a contagem dos animais e verificada a sua idade e o seu tempo de permanência na superfície agrícola.
A Comissão contesta, em substância, que os controlos da identificação bovina ou dos prémios por bovino invocados pela República Francesa no presente processo possam ser utilizados para controlar o respeito do requisito de encabeçamento de gado previsto a título das ICDN.
Em primeiro lugar, importa recordar que já foi declarado que nenhuma disposição do Regulamento n.
o
65/2011 pode ser interpretada no sentido de que, no caso de os controlos administrativos serem efetuados através da utilização de informações provenientes de uma base de dados fiável, os controlos
in loco
efetuados ao abrigo deste mesmo regulamento já não são necessários. Com efeito, tal interpretação viola o objetivo dos controlos
in loco
, que consiste, nomeadamente, em verificar a conformidade das informações constantes das bases de dados criadas pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 15.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
65/2011 e do artigo 42.
o
do Regulamento n.
o
1122/2009 (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de janeiro de 2017, França/Comissão,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, n.
os
27, 60 e 74, e de 30 de abril de 2015, França/Comissão,
T‑259/13
, não publicado,
EU:T:2015:250
, n.
o
70).
Por conseguinte, o facto de os controlos efetuados pelas autoridades nacionais cumprirem os requisitos impostos pelo artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
65/2011, na medida em que a BDNI tem em conta os dois parâmetros que permitem verificar o critério da taxa de encabeçamento, designadamente, o parâmetro relativo à idade dos bovinos e o parâmetro relativo ao seu tempo de permanência médio anual na exploração, não pode dispensar as autoridades francesas da obrigação de contagem dos animais no controlo
in loco
para efetuar as verificações exigidas pelo Regulamento n.
o
65/2011 e para assegurar a conformidade das bases de dados utilizadas para calcular a taxa de encabeçamento.
Em segundo lugar, como a Comissão afirmou na sua resposta às questões colocadas pelo Tribunal Geral, importa sublinhar que resulta do artigo 5.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1975/2006, cuja redação corresponde à do artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
65/2011, que os controlos
in loco
a título das ICDN serão realizados simultaneamente com outros controlos previstos pela regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas «[s]empre que possível». Daqui decorre que, em princípio, podem existir casos em que não é possível efetuar os controlos
in loco
a título das ICDN simultaneamente com outros controlos previstos pela regulamentação da União relativa às subvenções agrícolas, uma vez que os controlos conjuntos não são uma regra absoluta mas uma simples possibilidade suscetível de ter exceções.
Em terceiro lugar, há que assinalar que, no caso em apreço, a República Francesa não demonstra que as contagens efetuadas pelas autoridades francesas nos controlos
in loco
no âmbito da identificação bovina ou dos prémios por bovino tenham plenamente em conta as especificidades do regime das ICDN, nomeadamente, a heterogeneidade dos animais objeto dos controlos a título das ICDN.
Com efeito, a Comissão observa, sem ser contestada neste ponto pela República Francesa, que os controlos da identificação animal ou dos prémios por bovino respondem a critérios diferentes dos controlos a título das ICDN, nomeadamente, no que diz respeito às instalações que são objeto de controlo, aos animais contados ou identificados e à periodicidade dos controlos.
Por exemplo, os animais objeto da contagem no âmbito das ICDN não correspondem necessariamente aos animais objeto da contagem no âmbito da identificação animal ou dos prémios por bovino. Com efeito, embora esta última contagem incida sobre todos os bovinos, ovinos, caprinos e suínos para efeitos do seu registo nas bases de dados de animais e da constituição de uma amostra representativa para as marcas auriculares, os controlos
in loco
no âmbito de medidas relativas às ICDN têm por objeto todas as espécies de herbívoros.
Ora, importa constatar que, com os seus argumentos, a República Francesa não demonstrou que, no caso em apreço, todos os animais objeto de verificações a título de medidas relativas às ICDN tinham sido controlados nos controlos
in loco
a título da identificação animal ou dos prémios por bovino. A este respeito, as notas enviadas pelas autoridades francesas à Comissão, apresentadas em anexo à petição e que tem por objeto o relatório sobre os controlos relativos à identificação de bovinos e pequenos ruminantes realizados em França de 2011 a 2013, nos termos do artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
1082/2003 e do artigo 7.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1505/2006 da Comissão, de 11 de outubro de 2006, que dá execução ao Regulamento (CE) n.
o
21/2004 do Conselho no que respeita ao nível mínimo de inspeções a efetuar no âmbito da identificação e do registo de ovinos e caprinos (
JO 2006, L 280, p. 3
), são irrelevantes, uma vez que apenas dizem respeito aos bovinos, aos ovinos e aos caprinos e que não provam que os controlos que constituem o objeto desses relatórios também incluem todas as espécies de animais objeto de verificações a título das ICDN.
Nestas circunstâncias, o argumento da República Francesa segundo o qual uma única contagem de animais pode ser suficiente a título dos controlos
in loco
no âmbito da identificação bovina ou dos prémios por bovino, assim como a título das ICDN não pode ser acolhido.
De igual modo, a simples declaração relativa à existência de controlos com objetos diferentes e, como a República Francesa admitiu na audiência, efetuados em anos distintos não se pode considerar suficiente para provar que a Comissão cometeu um erro ao entender que as autoridades francesas não tinham cumprido as suas obrigações de contagem de animais nos controlos
in loco
a título das medidas relativas às ICDN a fim de verificarem a taxa de encabeçamento.
Por conseguinte, uma vez que o segundo requisito referido no n.
o
60
supra
não se encontra preenchido, o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.
A conclusão a que se chegou no n.
o
57
supra
também não pode ser posta em causa pelo argumento da República Francesa e do Reino de Espanha segundo o qual a contagem dos animais nos controlos
in loco
não permite verificar o cumprimento do critério da taxa de encabeçamento, na medida em que esta é uma taxa média anual. Com efeito, a República Francesa não precisa, nos seus articulados, a base jurídica resultante do direito da União segundo a qual a taxa de encabeçamento deve ser considerada uma taxa média anual. Aliás, não invocou qualquer jurisprudência do Tribunal de Justiça ou do Tribunal Geral em apoio do seu argumento. Além disso, há que recordar que, como observou a Comissão, o PDRH 2007‑2013, que foi elaborado pela própria República Francesa, não estabelece que a taxa de encabeçamento é uma taxa média anual.
Com efeito, o PDRH 2007‑2013 limita‑se a impor que o encabeçamento esteja compreendido entre um limite mínimo e máximo definidos pelo prefeito para cada zona ou subzona do departamento, em função das suas características agroclimáticas, sem especificar se se trata de um valor anual. Por outro lado, mesmo admitindo que o período em questão seja um ano, os beneficiários devem respeitar os valores mínimos e máximos fixados. Variações entre os valores máximos e mínimos podem ocorrer ao longo do período em causa e, devido à impossibilidade de controlar diariamente esses valores, pode ser aceite uma média anual. No entanto, a fim de assegurar o respeito do requisito relativo à taxa de encabeçamento, essa média deve ser calculada com base nos valores que se encontram entre os valores máximo e mínimo do intervalo (v., por analogia, Acórdão de 15 de julho de 2015, Espanha/Comissão,
T‑561/13
, não publicado,
EU:T:2015:496
, n.
o
55).
Aceitar a interpretação da República Francesa, segundo a qual o respeito do critério da taxa de encabeçamento deve basear‑se no cálculo de uma média anual, permitiria aos beneficiários ultrapassar, durante alguns períodos do ano, os valores máximo e mínimo do intervalo previstos no PDRH 2007‑2013, na medida em que tais ultrapassagens não afetariam o valor médio final para todo o ano. Assim, esta forma de proceder favoreceria comportamentos estratégicos por parte dos beneficiários, que poderiam ser pouco compatíveis com os objetivos prosseguidos pelas ajudas em questão, nomeadamente, a conservação e promoção de sistemas de exploração agrícola sustentáveis (v., considerando 33 do Regulamento n.
o
1698/2005). Com efeito, a ultrapassagem dos valores máximos em determinados períodos do ano poderia fazer com que surgissem situações de sobre‑exploração das superfícies em causa e que não fossem atingidos valores mínimos em situações de subexploração das referidas superfícies (v., por analogia, Acórdão de 15 de julho de 2015, Espanha/Comissão,
T‑561/13
, não publicado,
EU:T:2015:496
, n.
o
56).
Deste modo, as autoridades nacionais estão obrigadas, nos controlos
in loco
, a determinar o critério de encabeçamento no momento da visita de inspeção, nomeadamente, por meio de uma contagem dos animais, a fim de verificar se os valores máximos e mínimos fixados pelo PDRH 2007‑2013 são pontualmente respeitados e, assim, corroborar os dados decorrentes dos controlos administrativos (v., por analogia, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Espanha/Comissão,
C‑506/15 P
, não publicado,
EU:C:2017:42
, n.
o
70).
Por conseguinte, não é possível acolher o argumento da República Francesa segundo o qual a circunstância de uma exploração ter, num determinado dia, uma taxa de encabeçamento inferior ao limite mínimo ou superior ao limite máximo de encabeçamento previsto no âmbito das ICDN não constitui uma violação dos requisitos de elegibilidade da ajuda. Com efeito, nos termos do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
65/2011, os controlos
in loco
incidem em todos os compromissos e obrigações de um beneficiário que possam ser controlados no momento da visita.
Por outro lado, como alega a República Francesa, a circunstância de alguns fatores que influenciam a determinação da taxa de encabeçamento, tal como a idade dos animais, poderem não ser determinados com extrema precisão não é suscetível de dispensar as autoridades nacionais da sua obrigação de controlo a este respeito. Além disso, não é possível excluir que, como sustenta a Comissão, os inspetores que efetuam os controlos
in loco
possam determinar com suficiente precisão a idade dos animais (Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Espanha/Comissão,
C‑506/15 P
, não publicado,
EU:C:2017:42
, n.
o
71).
Tendo em consideração o exposto, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, suscitado a título mais subsidiário, relativo ao facto de a Comissão ter violado as regras fixadas pelos documentos VI/5330/97 e AGRI/60637/2006
No terceiro fundamento, suscitado a título mais subsidiário, a República Francesa alega que a Comissão violou as regras fixadas pelos documentos VI/5330/97 e AGRI/60637/2006, ao aplicar uma correção forfetária acrescida de 10% com o fundamento de que a falha apontada às autoridades francesas em matéria de contagem dos animais era recorrente, uma vez que incidia sobre um controlo‑chave já corrigido nos dois anteriores inquéritos e que não tinha sido objeto de melhorias.
A República Francesa alega que, de acordo com o documento AGRI/60637/2006, lido em conjugação com o documento VI/5330/97, devem ser cumpridos dois requisitos para que tal majoração possa ser aplicada pela Comissão, a saber, por um lado, esta tem de notificar ao Estado‑Membro em questão as melhorias que deve efetuar para sanar as irregularidades que lhe foram imputadas no âmbito de procedimentos de apuramento anteriores e, por outro, o Estado‑Membro não sanou as irregularidades, embora tivesse a possibilidade de o fazer.
Segundo a República Francesa, no caso em apreço, o segundo requisito não se encontra preenchido, uma vez que as autoridades francesas estavam impossibilitadas de sanar as irregularidades constatadas pela Comissão no primeiro inquérito antes da abertura dos dois inquéritos sucessivos. Com efeito, os controlos
in loco
apenas podem integrar as melhorias que a Comissão definiu na sequência do primeiro procedimento administrativo após a adoção da Decisão de Execução 2013/123 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2013, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do FEAGA e do FEADER (
JO 2013, L 67, p. 20
), adotada na sequência do primeiro procedimento administrativo, ou seja, quando as campanhas objeto dos dois inquéritos sucessivos já tinham passado. Por conseguinte, as irregularidades constatadas no procedimento que conduziu à decisão impugnada não podem ser qualificadas de recorrentes na aceção do documento AGRI/60637/2006.
Em primeiro lugar, a Comissão alega que a República Francesa estava ao corrente das carências identificadas no seu sistema de controlo desde 23 de fevereiro de 2009, data da comunicação dos resultados no primeiro inquérito que pormenorizava as irregularidades detetadas e as recomendações, e que os três inquéritos diziam respeito à mesma problemática. Assim, a República Francesa tinha conhecimento de que o procedimento em causa era relativo a falhas que existiam há vários anos. Em segundo lugar, a Comissão alega que o raciocínio da República Francesa se aplica apenas aos casos de «reincidência», conceito que foi expressamente afastado pelo Tribunal Geral em matéria de correção financeira no seu Acórdão de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão (
T‑294/11
, não publicado,
EU:T:2013:261
, n.
os
98 e 100). Em contrapartida, a adoção de uma decisão que estabelece de forma solene a existência de tal falha não é necessária quando se trata de «recorrência», conceito que é aplicável quando se verifica uma repetição de falhas que acarretam um risco para todo o sistema de controlo.
A título preliminar, cabe recordar que as diretrizes em matéria de correções financeiras forfetárias foram definidas no documento VI/5330/97. O anexo II deste documento, sob a epígrafe «Diretrizes para a aplicação de correções forfetárias», prevê as diferentes taxas de correção financeira forfetária seguintes:
«Quando um ou mais controlos‑chave não forem efetuados ou sejam efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornem ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou para prevenção de irregularidades, deve‑se aplicar uma correção de 10%, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de grandes perdas para o FEOGA.
Quando todos os controlos‑chave sejam realizados, mas sem respeitar o número, a frequência ou o rigor exigidos pelos regulamentos, deve aplicar‑se uma correção de 5%, uma vez que se pode razoavelmente concluir que não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco de perdas para o Fundo é significativo.
Quando um Estado‑Membro tiver executado adequadamente os controlos‑chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos secundários, deve‑se aplicar uma correção de 2%, atendendo ao menor risco de perda para o FEOGA e à menor gravidade da infração.
[…]»
O documento AGRI/60637/2006 especifica as condições em que a Comissão pretende aplicar o princípio, constante do documento VI/5330/97, segundo o qual o incumprimento se torna mais grave quando um Estado‑Membro não melhorou os seus controlos apesar de a Comissão já lhe ter notificado as melhorias necessárias.
O n.
o
1, segundo parágrafo, do documento AGRI/60637/2006 estabelece o princípio segundo o qual a Comissão tomará em conta o tipo e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro causado à União.
O n.
o
2 do documento AGRI/60637/2006 prevê o seguinte:
«No caso de a falta ou insuficiência de um sistema de controlo, ou de um elemento deste sistema, ter sido objeto de uma ou mais decisões de correções financeiras no âmbito do apuramento das contas da secção garantia do FEOGA;
e
se verificar relativamente a um período posterior ao período já corrigido, que as mesmas deficiências persistem;
a Comissão considera […] que é normalmente justificado aplicar uma majoração da taxa de correção financeira forfetária aplicada por ocasião da anterior correção, devido ao risco acrescido de perdas financeiras para o FEOGA.»
Por conseguinte, resulta do n.
o
2 do documento AGRI/60637/2006 que, em substância, devem estar preenchidos dois requisitos para que a Comissão considere que é normalmente justificado aplicar uma majoração da taxa de correção financeira forfetária aplicada por ocasião de uma anterior correção, designadamente:
–
a falta ou insuficiência de um sistema de controlo, ou de um elemento deste sistema, que tenham sido objeto de uma ou mais decisões de correções financeiras no âmbito do apuramento das contas;
–
a verificação, relativamente a um período posterior ao período já corrigido, que as mesmas deficiências persistem.
No caso em apreço, trata‑se de interpretar estes dois requisitos.
No que respeita ao primeiro requisito, há que assinalar que resulta da redação do documento AGRI/60637/2006 que, para que seja aplicada uma majoração em razão da recorrência, a falta ou insuficiência de um sistema de controlo, ou de um elemento deste sistema, deve ser objeto de uma «decisão de correções financeiras» no âmbito do apuramento das contas, ou seja, uma decisão da Comissão nos termos do artigo 31.
o
do Regulamento n.
o
1290/2005.
Por conseguinte, uma comunicação oficial estabelecida nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
885/2006, sendo um ato que tem por objetivo preparar a decisão final, não pode ser considerada uma decisão de correções financeiras no âmbito do apuramento das contas na aceção do referido requisito.
Além disso, é jurisprudência constante que as decisões em matéria de apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) serão adotadas na sequência de um processo contraditório, de forma que os resultados das verificações que constam da primeira comunicação não são definitivos e podem ser especificados e analisados à luz das respostas fornecidas pelo Estado‑Membro durante o procedimento administrativo posterior (Acórdãos de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão,
T‑50/07
, não publicado,
EU:T:2009:206
, n.
os
34 e 37, e de 12 de novembro de 2010, Espanha/Comissão,
T‑113/08
, não publicado,
EU:T:2010:465
, n.
o
132; v., igualmente, Acórdão de 24 de março de 2011, Grécia/Comissão,
T‑184/09
, não publicado,
EU:T:2011:120
, n.
o
45 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a Comissão alega, no essencial, que a República Francesa estava em condições de conhecer as irregularidades contestadas e as melhorias a introduzir no seu sistema de controlo
in loco
após a comunicação do ofício de 23 de fevereiro de 2009.
A este respeito, há que assinalar que, através do referido ofício, a Comissão enviou à República Francesa uma comunicação oficial estabelecida em conformidade com o artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
885/2006. Este ofício inseria‑se no âmbito do procedimento previsto no artigo 11.
o
do Regulamento n.
o
885/2006, que conduziu à adoção pela Comissão da Decisão de Execução 2013/123, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas, nos termos do artigo 31.
o
do Regulamento n.
o
1290/2005. Assim, a decisão definitiva da Comissão de excluir certos montantes do financiamento da União ainda não tinha sido adotada aquando do envio do ofício de 23 de fevereiro de 2009, sendo este um ato preparatório cujo objetivo era preparar a Decisão de Execução 2013/123.
Daqui decorre que o ofício de 23 de fevereiro de 2009 não é suficiente para que se considere preenchido o primeiro dos dois requisitos referidos no n.
o
94
supra
. Por conseguinte, não pode ser acolhido o argumento da Comissão segundo o qual não é necessário nem desejável aguardar a adoção de uma decisão que declare de forma solene a existência de uma falha para que se demonstre a recorrência, bastando uma comunicação oficial adotada em conformidade com o artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
885/2006.
Quanto ao segundo requisito referido no n.
o
94
supra
, as partes estão em desacordo, em substância, acerca da interpretação da frase «um período posterior ao período já corrigido».
Com efeito, a Comissão segue uma interpretação, estritamente literal, segundo a qual o período relevante é o período objeto do inquérito subsequente ao inquérito em que o incumprimento foi detetado pela primeira vez e sancionado por uma decisão de correções financeiras. Em contrapartida, a República Francesa invoca, no essencial, a interpretação segundo a qual o período relevante é o período subsequente à adoção da decisão de correções financeiras que encerra o inquérito que reconheceu pela primeira vez o incumprimento apontado.
No caso em apreço, resulta da posição final adotada pela Comissão que esta aplicou uma correção forfetária acrescida de 10% com fundamento no facto de o incumprimento apontado às autoridades francesas em matéria de contagem de animais ser recorrente, uma vez que incidia sobre um controlo‑chave já corrigido nos dois anteriores inquéritos e que não tinha sido objeto de melhorias por parte das referidas autoridades.
Com efeito, no caso em apreço, sucederam‑se três inquéritos distintos, que conduziram a três diferentes decisões de correções financeiras:
–
o inquérito RDG/2008/010/FR, relativo aos anos de 2007 e 2008, que conduziu à Decisão de Execução 2013/123, de 26 de fevereiro de 2013;
–
o inquérito RD 2/2011/003/FR, relativo aos anos de 2009 e 2010, que conduziu à Decisão de Execução (UE) 2015/103 da Comissão, de 16 de janeiro de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEAGA e do FEADER (
JO 2015, L 16, p. 33
);
–
o inquérito RD 2/2012/005/FR, relativo aos anos de 2011 a 2013, que conduziu à decisão impugnada, de 22 de junho de 2015.
Ora, à data de 22 de junho de 2015, data da decisão impugnada, a Comissão já tinha adotado duas decisões, designadamente, a Decisão 2013/123, em 26 de fevereiro de 2013, e a Decisão 2015/103, em 16 de janeiro de 2015. Além disso, a decisão impugnada constata que a mesma deficiência, já demonstrada na primeira decisão, persiste por um período posterior ao período objeto da correção, ou seja, o período que abrange os anos de 2007 e 2008. Com efeito, a referida deficiência foi igualmente constatada em relação aos anos de 2009 a 2013.
Todavia, conforme afirmou a República Francesa, nos anos de 2009 a 2013, período objeto dos segundo e terceiro inquéritos, a Comissão ainda não tinha adotado uma decisão de correções financeiras que expusesse a sua posição definitiva sobre as deficiências constatadas pela República Francesa no primeiro inquérito. Por conseguinte, durante os anos de 2009 a 2013, a República Francesa não tinha qualquer certeza sobre os incumprimentos constatados no primeiro inquérito nem estava obrigada a seguir as indicações constantes do ofício de 23 de fevereiro de 2009 a fim de adaptar as medidas de controlo da taxa de encabeçamento às melhorias solicitadas pela Comissão para evitar que a mesma deficiência do sistema de controlo se verificasse nos anos de 2009 a 2013.
Por outras palavras, através da decisão impugnada, a Comissão imputa à República Francesa, enquanto incumprimento «mais grave» que justifica uma majoração em razão da recorrência, o facto de não ter sanado a inexistência de contagem de animais no que respeita aos anos de 2011 a 2013, já constatada em relação aos anos de 2007 a 2010. Todavia, a falta de melhoria do sistema de controlo imputada pela Comissão apenas foi constatada na decisão de 26 de fevereiro de 2013.
Daqui resulta que a interpretação da Comissão não é coerente com a redação do documento VI/5330/97, cujo alcance é precisado pelo documento AGRI/60637/2006.
Com efeito, no que respeita à aplicação de correções forfetárias, o documento VI/5330/97 prevê que «[o] incumprimento se torna mais grave quando um Estado‑Membro não tenha melhorado os seus controlos apesar de a Comissão o ter notificado das melhorias necessárias». Por conseguinte, resulta da redação deste documento que a melhoria cuja omissão pode constituir um fator agravante deve ocorrer após a notificação das melhorias necessárias, ou até, tal como especificado no documento AGRI/60637/2006, após a decisão de correções financeiras adotada no âmbito do apuramento de contas.
Por outro lado, considerar, à semelhança da Comissão, recorrentes as irregularidades imputadas sem apreciar se o Estado‑Membro teve a possibilidade de as sanar após a primeira acusação conduz, em última instância, a uma ideia de recorrência assente unicamente na mera repetição das irregularidades contestadas, independentemente da adoção de uma decisão tal como exige o documento AGRI/60637/2006.
Tendo em consideração o exposto, o terceiro fundamento deve ser julgado procedente e a decisão impugnada deve ser anulada, na parte em que aplica uma correção forfetária acrescida de 10% com fundamento no facto de o incumprimento apontado às autoridades francesas em matéria de contagem de animais ser recorrente e não ter sido objeto de melhorias por parte destas autoridades.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas.
No caso em apreço, há que condenar a República Francesa e a Comissão a suportar as suas próprias despesas.
Em conformidade com o artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, o Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:

1)
É anulada a Decisão de Execução (UE) 2015/1119 da Comissão, de 22 de junho de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), na parte em que aplica uma correção forfetária acrescida de 10% com fundamento no facto de o incumprimento apontado às autoridades francesas em matéria de contagem de animais ser recorrente e não ter sido objeto de melhorias por parte destas autoridades.

2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3)
A República Francesa e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

4)
O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.

Berardis
Spielmann
Csehi
Proferido em audiência pública no Luxemburgo em 1 de fevereiro de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.