CELEX: 62017CJ0723
Renvoi préjudiciel
Directive 2008/50/CE
Articles 6, 7, 13 et 23
Annexe III
Évaluation de la qualité de l’air
Critères permettant de constater un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote
Mesures effectuées à l’aide des points de prélèvement fixes
Choix des sites appropriés
Interprétation des valeurs mesurées aux points de prélèvement
Obligations des États membres
Contrôle juridictionnel
Intensité du contrôle
Pouvoir d’injonction

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, de l’article 4, paragraphe 3, TUE et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lus en combinaison avec l’article 288, troisième alinéa, TFUE, et, d’autre part, des articles 6, 7, 13 et 23 ainsi que de l’annexe III de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (
JO 2008, L 152, p. 1
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M
mes
Lies Craeynest et Cristina Lopez Devaux, MM. Frédéric Mertens et Stefan Vandermeulen, M
me
Karin De Schepper ainsi que ClientEarth VZW au Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Région de Bruxelles-Capitale, Belgique) et au Brussels Instituut voor Milieubeheer (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement, Belgique) au sujet de l’obligation d’élaborer un plan relatif à la qualité de l’air pour la zone de Bruxelles (Belgique) et d’installer les points de prélèvement légalement requis afin de surveiller la qualité de l’air.
Le cadre juridique
Aux termes des considérants 2, 5 à 7 et 14 de la directive 2008/50 :
« (2)
Afin de protéger la santé humaine et l’environnement dans son ensemble, il est particulièrement important de lutter contre les émissions de polluants à la source, ainsi que de définir et de mettre en œuvre les mesures de réduction les plus efficaces aux niveaux local, national et communautaire. Il convient dès lors d’éviter, de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques nocifs, et de définir des objectifs appropriés en matière de qualité de l’air ambiant en tenant compte des normes, des orientations et des programmes de l’Organisation mondiale de la santé.
[...]
(5)
Il convient de suivre une approche commune en matière d’évaluation de la qualité de l’air sur la base de critères d’évaluation communs. L’évaluation de la qualité de l’air ambiant devrait tenir compte de la taille des populations et des écosystèmes exposés à la pollution atmosphérique. Il convient dès lors de délimiter, sur le territoire de chaque État membre, des zones ou des agglomérations tenant compte de la densité de population.
(6)
Dans la mesure du possible, la modélisation devrait être utilisée de manière à ce que les données ponctuelles puissent être interprétées en termes de répartition géographique de la concentration. Cela pourrait servir de base pour le calcul de l’exposition de l’ensemble de la population vivant dans la zone considérée.
(7)
Pour garantir que les informations collectées sur la pollution atmosphérique sont suffisamment représentatives et comparables sur tout le territoire de la Communauté, il importe d’utiliser, pour évaluer la qualité de l’air ambiant, des techniques de mesure normalisées et des critères communs en ce qui concerne le nombre de stations de mesure et leur emplacement. La qualité de l’air ambiant pouvant être évaluée à l’aide de techniques autres que les mesures, il est nécessaire de définir des critères pour l’utilisation de ces techniques et le degré d’exactitude requis.
[...]
(14)
Des mesures fixes devraient être obligatoires dans les zones et les agglomérations où les objectifs à long terme pour l’ozone ou les seuils d’évaluation pour d’autres polluants sont dépassés. Les informations résultant des mesures fixes peuvent être complétées par des techniques de modélisation ou des mesures indicatives afin que les données ponctuelles puissent être interprétées en termes de répartition géographique des concentrations. L’utilisation de techniques d’évaluation supplémentaires devrait également permettre de réduire le nombre minimal requis de points de prélèvement fixes. »
L’article 1
er
de la directive 2008/50 prévoit :
« La présente directive établit des mesures visant :
1)
à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ;
2)
à évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs ;
3)
à obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant afin de contribuer à lutter contre la pollution de l’air et les nuisances et de surveiller les tendances à long terme et les améliorations obtenues grâce aux mesures nationales et communautaires ;
[...] »
L’article 2 de cette directive dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
3)
“niveau” : la concentration d’un polluant dans l’air ambiant ou son dépôt sur les surfaces en un temps donné ;
4)
“évaluation” : toute méthode utilisée pour mesurer, calculer, prévoir ou estimer des niveaux ;
5)
“valeur limite” : un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ;
[...]
17)
“agglomération” : une zone qui constitue une conurbation caractérisée par une population supérieure à 250000 habitants ou, lorsque la population est inférieure ou égale à 250000 habitants, par une densité d’habitants au kilomètre carré à établir par les États membres ;
[...]
20)
“indicateur d’exposition moyenne” : un niveau moyen déterminé sur la base des mesures effectuées dans des lieux caractéristiques de la pollution de fond urbaine sur l’ensemble du territoire d’un État membre et qui reflète l’exposition de la population. Il est utilisé afin de calculer l’objectif national de réduction de l’exposition et l’obligation en matière de concentration relative à l’exposition ;
[...]
23)
“lieux caractéristiques de la pollution de fond urbaine” : des lieux situés dans des zones urbaines où les niveaux sont représentatifs de l’exposition de la population urbaine en général ;
24)
“oxydes d’azote” : la somme du rapport de mélange en volume (ppbv) de monoxyde d’azote (oxyde nitrique) et de dioxyde d’azote, exprimé en unités de concentration massique de dioxyde d’azote (μg/m
) ;
25)
“mesures fixes” : des mesures effectuées à des endroits fixes, soit en continu, soit par échantillonnage aléatoire, afin de déterminer les niveaux conformément aux objectifs de qualité des données applicables ;
[...] »
L’article 4 de la directive 2008/50 prévoit :
« Les États membres établissent des zones et des agglomérations sur l’ensemble de leur territoire. L’évaluation de la qualité de l’air et la gestion de la qualité de l’air sont effectuées dans toutes les zones et agglomérations. »
Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de cette directive :
« Les seuils d’évaluation supérieurs et inférieurs indiqués à l’annexe II, section A, s’appliquent à l’anhydride sulfureux, au dioxyde d’azote et aux oxydes d’azote, aux particules (PM
et PM
2,5
), au plomb, au benzène et au monoxyde de carbone.
Chaque zone ou agglomération est classée par rapport à ces seuils d’évaluation. »
L’article 6 de ladite directive, intitulé « Critères d’évaluation », dispose :
« 1.   Les États membres évaluent la qualité de l’air ambiant portant sur les polluants visés à l’article 5 dans toutes leurs zones et agglomérations, conformément aux critères fixés aux paragraphes 2, 3 et 4 du présent article et aux critères figurant à l’annexe III.
2.   Dans toutes les zones et agglomérations où le niveau de polluants visé au paragraphe 1 dépasse le seuil d’évaluation supérieur établi pour ces polluants, l’évaluation de la qualité de l’air ambiant s’effectue à l’aide de mesures fixes. Ces mesures fixes peuvent être complétées par des techniques de modélisation et/ou des mesures indicatives afin de fournir des informations adéquates sur la répartition géographique de la qualité de l’air ambiant.
3.   Dans toutes les zones et agglomérations où le niveau de polluants visé au paragraphe 1 est inférieur au seuil d’évaluation supérieur établi pour ces polluants, il est permis, pour évaluer la qualité de l’air ambiant, d’utiliser une combinaison de mesures fixes et de techniques de modélisation et/ou de mesures indicatives.
4.   Dans toutes les zones et agglomérations où le niveau de polluants visé au paragraphe 1 est inférieur au seuil d’évaluation inférieur établi pour ces polluants, il est suffisant, pour évaluer la qualité de l’air ambiant, d’utiliser des techniques de modélisation ou d’estimation objective, ou les deux.
[...] »
Aux termes de l’article 7 de la même directive, intitulé « Points de prélèvement » :
« 1.   L’emplacement des points de prélèvement pour la mesure de l’anhydride sulfureux, du dioxyde d’azote et des oxydes d’azote, des particules (PM
et PM
2,5
), du plomb, du benzène et du monoxyde de carbone dans l’air ambiant est déterminé selon les critères énoncés à l’annexe III.
2.   Dans chaque zone ou agglomération où les mesures fixes constituent la seule source d’information pour évaluer la qualité de l’air, le nombre de points de prélèvement pour chaque polluant concerné n’est pas inférieur au nombre minimal de points de prélèvement indiqué à l’annexe V, section A.
3.   Dans les zones et agglomérations dans lesquelles les renseignements fournis par les points de prélèvement pour les mesures fixes sont complétés par des informations provenant de la modélisation et/ou de mesures indicatives, le nombre total de points de prélèvement indiqué à l’annexe V, section A, peut être réduit de 50 % au maximum, pour autant que les conditions suivantes soient remplies :
a)
les méthodes complémentaires fournissent des informations suffisantes pour évaluer la qualité de l’air en ce qui concerne les valeurs limites ou les seuils d’alerte, ainsi que des renseignements adéquats pour le public ;
b)
le nombre de points de prélèvement à installer et la résolution spatiale des autres techniques sont suffisants pour établir la concentration du polluant concerné conformément aux objectifs de qualité des données indiqués à l’annexe I, section A, et permettent aux résultats de l’évaluation de respecter les critères indiqués à l’annexe I, section B.
Les résultats provenant de la modélisation et/ou de mesures indicatives sont pris en compte pour l’évaluation de la qualité de l’air en ce qui concerne les valeurs cibles.
4.   L’application, dans les États membres, des critères de sélection des points de prélèvement est suivie par la Commission de façon à favoriser une application harmonisée de ces critères dans l’ensemble de l’Union européenne. »
L’article 13 de la directive 2008/50, intitulé « Valeurs limites et seuils d’alerte pour la protection de la santé humaine », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM
, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe.
Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III.
[...] »
L’article 15 de cette directive dispose :
« [...]
2.   Les États membres veillent à ce que l’indicateur d’exposition moyenne pour l’année 2015, établi en application de l’annexe XIV, section A, ne dépasse pas l’obligation en matière de concentration relative à l’exposition prévue à la section C de ladite annexe.
[...]
4.   Chaque État membre, conformément à l’annexe III, veille à ce que la répartition et le nombre de points de prélèvement servant de base à l’indicateur d’exposition moyenne aux PM
2,5
reflètent correctement le niveau d’exposition de la population en général. Le nombre de points de prélèvement n’est pas inférieur au nombre déterminé en application de l’annexe V, section B. »
L’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 énonce :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
[...] »
L’annexe III de la directive 2008/50 porte sur l’« [é]valuation de la qualité de l’air ambiant et [l’]emplacement des points de prélèvement pour la mesure de l’anhydride sulfureux, du dioxyde d’azote et des oxydes d’azote, des particules (PM
et PM
2,5
), du plomb, du benzène et du monoxyde de carbone dans l’air ambiant ». Sa section A, intitulée « Généralités », prévoit, à son point 1 :
« La qualité de l’air ambiant est évalué dans toutes les zones et agglomérations conformément aux critères suivants :
1.
La qualité de l’air ambiant est évaluée dans tous les emplacements, à l’exception de ceux énumérés au point 2 conformément aux critères établis aux sections B et C concernant l’emplacement des points de prélèvement pour les mesures fixes. Les principes énoncés aux sections B et C s’appliquent également s’ils sont pertinents pour déterminer les emplacements spécifiques où la concentration des polluants concernés est établie lorsque la qualité de l’air ambiant est évaluée par des mesures indicatives ou par des méthodes de modélisation. »
L’annexe III, section B, de cette directive, intitulée « Macro-implantation des points de prélèvements », prévoit à son point 1, intitulé « Protection de la santé humaine » :
« a)
Les points de prélèvement visant à assurer la protection de la santé humaine sont implantés de manière à fournir des renseignements sur :
–
les endroits des zones et des agglomérations où s’observent les plus fortes concentrations auxquelles la population est susceptible d’être directement ou indirectement exposée pendant une période significative par rapport à la période considérée pour le calcul de la moyenne de la ou des valeurs limites,
–
les niveaux dans d’autres endroits à l’intérieur de zones ou d’agglomérations qui sont représentatifs de l’exposition de la population en général.
b)
D’une manière générale, les points de prélèvement sont implantés de façon à éviter de mesurer les concentrations dans des microenvironnements se trouvant à proximité immédiate. Autrement dit, un point de prélèvement doit être implanté de manière à ce que l’air prélevé soit représentatif de la qualité de l’air sur une portion de rue d’au moins 100 m de long pour les sites liés à la circulation et d’au moins 250 × 250 m pour les sites industriels, dans la mesure du possible.
c)
Les emplacements consacrés à la pollution de fond urbaine sont implantés de telle manière que le niveau de pollution y est déterminé par la contribution intégrée de toutes les sources situées au vent de la station. Le niveau de pollution ne devrait pas être dominé par une source particulière, à moins que cette situation ne soit caractéristique d’une zone urbaine plus vaste. Les points de prélèvement sont, en règle générale, représentatifs de plusieurs kilomètres carrés.
[...]
f)
Les points de prélèvement sont, dans la mesure du possible, également représentatifs de sites similaires ne se trouvant pas à proximité immédiate.
[...] »
L’annexe III, section C, de la directive 2008/50 prévoit des critères de micro-implantation des points de prélèvement, tels que la distance entre la sonde de prélèvement et le sol, sa situation par rapport aux rues et carrefours ainsi que d’autres exigences techniques.
L’annexe III, section D, de cette directive, intitulée « Documentation et réexamen du choix des sites », dispose :
« Lors de l’étape de classification, les procédures de choix des sites sont étayées par une documentation exhaustive, comprenant notamment des photographies avec relevé au compas des environs et une carte détaillée. Les sites sont réexaminés à intervalles réguliers à l’aide d’une nouvelle documentation afin de s’assurer que les critères de choix restent valables. »
L’annexe V de ladite directive prévoit les « [c]ritères à retenir pour déterminer le nombre minimal de points de prélèvement pour la mesure fixe des concentrations d’anhydride sulfureux, de dioxyde d’azote et d’oxydes d’azote, de particules (PM
et PM
2,5
), de plomb, de benzène et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ». La section A de cette annexe précise, notamment :
« Pour le dioxyde d’azote, les particules, le benzène et le monoxyde de carbone : ce nombre doit comprendre au moins une station surveillant la pollution de fond urbaine et une station consacrée à la pollution due à la circulation, à condition que cela n’augmente pas le nombre de points de prélèvement. Pour ces polluants, dans un État membre, le nombre total de stations consacrées à la pollution de fond urbaine ne doit pas être plus de deux fois supérieur ou inférieur au nombre de stations consacrées à la pollution due à la circulation selon les prescriptions de la section A, point 1). Les points de prélèvement présentant des dépassements de la valeur limite pour les PM
au cours des trois dernières années sont conservés, à moins qu’un déplacement de ces points ne s’avère nécessaire dans des circonstances exceptionnelles, notamment en cas d’aménagement du territoire. »
L’annexe XI de la même directive est intitulée « Valeurs limites pour la protection de la santé humaine ». Sa section B fixe des valeurs limites par polluant en fonction de sa concentration dans l’air ambiant mesurée dans différents laps de temps. En ce qui concerne le dioxyde d’azote, cette annexe prévoit, notamment :
Période de calcul de la moyenne
Valeur limite
Marge de dépassement
Date à laquelle la valeur limite doit être respectée
Une heure
200 μg/m
, à ne pas dépasser plus de 18 fois par année civile
[...] 0 % au 1
er
janvier 2010
er
janvier 2010
Année civile
40 μg/m
[...] 0 % au 1
er
janvier 2010
er
janvier 2010
L’annexe XV de la directive 2008/50 détermine les « [i]nformations devant figurer dans les plans relatifs à la qualité de l’air locaux, régionaux ou nationaux destinés à améliorer la qualité de l’air ambiant ». Parmi les « informations à communiquer au titre de l’article 23 (plans) », énumérées à la section A de cette annexe, sont mentionnés le « lieu de dépassement », qui comporte des informations sur la région, la ville et la « station de mesure (carte, coordonnées géographiques) ». En outre, parmi les informations générales à communiquer figure une « estimation de la superficie polluée (en km
) et de la population exposée à la pollution ».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Il ressort de la décision de renvoi que la Région de Bruxelles-Capitale constitue une zone soumise à évaluation de la qualité de l’air et à gestion de la qualité de l’air, au sens de l’article 4 de la directive 2008/50. La qualité de l’air y est surveillée à l’aide de points de prélèvement. Selon le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique), ces derniers doivent être implantés, conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec son annexe III, section B, point 1, sous a), de manière à fournir, notamment, des données sur « les endroits des zones et des agglomérations où s’observent les plus fortes concentrations » des polluants visés par cette directive.
Parmi les requérants au principal, figurent quatre habitants de la Région de Bruxelles-Capitale préoccupés par la qualité de l’air dans leur environnement. Le cinquième requérant au principal est une association sans but lucratif de droit anglais disposant d’un centre d’activités en Belgique. L’objet de cette association est, notamment, la protection de l’environnement.
Par leur recours, introduit le 21 septembre 2016, les requérants au principal ont demandé à la juridiction de renvoi de constater que l’exigence susmentionnée n’a pas été respectée dans la Région de Bruxelles-Capitale et d’enjoindre à cette dernière d’installer des points de prélèvement aux endroits appropriés, tels qu’une rue ou un carrefour spécifiques.
La juridiction de renvoi estime que les règles fixées par la directive 2008/50 et relatives à l’identification ou à la délimitation des « endroits des zones et des agglomérations où s’observent les plus fortes concentrations » des polluants confèrent une marge d’appréciation aux autorités compétentes. Par conséquent, il ne serait pas certain qu’une juridiction puisse vérifier que les points de prélèvement ont été correctement placés et enjoindre, en cas de besoin, à ces autorités d’installer de tels points à des endroits qu’elle déterminerait elle-même.
Les requérants au principal considèrent, quant à eux, que la valeur limite prévue par la directive 2008/50 depuis le 1
er
janvier 2010 pour le dioxyde d’azote est effectivement dépassée dans la Région de Bruxelles-Capitale. Pour cette raison, un plan relatif à la qualité de l’air, tel que prévu à l’article 23 de cette directive, devrait être établi par les autorités compétentes.
Selon la juridiction de renvoi, en cas de dépassement des valeurs limites prévues par la directive 2008/50, il incomberait effectivement aux États membres d’établir, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de cette dernière un plan relatif à la qualité de l’air qui prévoit des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ainsi qu’il ressortirait de l’arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth (
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
), le respect de cette obligation pourrait faire l’objet d’un contrôle juridictionnel et le juge saisi serait en mesure d’enjoindre aux autorités compétentes d’établir un tel plan.
Cette juridiction relève, en outre, que les parties au principal ne contestent pas les valeurs mesurées dans les différents points de prélèvement situés dans la Région de Bruxelles-Capitale. En revanche, elles s’opposent au sujet de l’interprétation de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, dont il découlerait que la concentration de dioxyde d’azote dans l’air ne doit pas dépasser une moyenne annuelle de 40 μg/m
« dans l’ensemble » des « zones et agglomérations » d’un État membre.
Le libellé de cette disposition ne permettrait pas de trancher la question de savoir si, dans la Région de Bruxelles-Capitale, un dépassement a effectivement eu lieu. Certes, la valeur de 40 μg/m
de dioxyde d’azote y aurait été dépassée à différents points de prélèvement. Toutefois, la concentration de dioxyde d’azote y demeurerait inférieure à la moyenne annuelle de 40 μg/m
si elle était déterminée en fonction de la seule moyenne des valeurs mesurées à tous les points de prélèvement qui s’y trouvent.
Les requérants au principal considèrent qu’il découle du libellé de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 que les valeurs limites ne peuvent être dépassées en aucun endroit d’une zone, au sens de l’article 4 de celle-ci. En revanche, la Région de Bruxelles-Capitale et l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement estiment que l’évaluation de la qualité de l’air doit être effectuée globalement pour une zone ou une agglomération.
Dans ces conditions, le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
L’article 4, paragraphe 3, et l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, [TUE], lus en combinaison avec l’article 288, troisième alinéa, [TFUE,] et les articles 6 et 7 de la directive [2008/50] doivent-ils être interprétés en ce sens que, lorsqu’il est allégué qu’un État membre n’a pas installé les points de prélèvement dans une zone conformément aux critères prévus à l’annexe III, section B, point 1, sous a), de la directive précitée, il appartient au juge national de rechercher, à la demande des particuliers directement concernés par le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13, paragraphe 1, de ladite directive, si les points de prélèvement ont été installés conformément à ces critères et, si tel n’est pas le cas, de prendre à l’égard de l’autorité nationale toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que les points de prélèvements soient placés dans le respect de ces critères ?
2)
Y‑a‑t‑il dépassement d’une valeur limite, au sens de l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 23, paragraphe 1, de la directive [2008/50], dès que les résultats des mesures effectuées à un seul point de prélèvement visé à l’article 7 de cette directive permettent de constater qu’une valeur limite, fixée par l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, est dépassée ou n’y a‑t‑il dépassement dans ce sens-là que lorsque la moyenne des résultats des mesures de tous les points de prélèvement d’une zone donnée, au sens de [la même] directive, le fait apparaître ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 4, paragraphe 3, TUE et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lus en combinaison avec l’article 288, troisième alinéa, TFUE, et les articles 6 et 7 de la directive 2008/50 doivent être interprétés en ce sens qu’il appartient à une juridiction nationale, saisie d’une demande présentée à cet effet par des particuliers directement concernés par le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13, paragraphe 1, de cette directive, de vérifier si les points de prélèvement situés dans une zone donnée ont été installés conformément aux critères prévus à l’annexe III, section B, point 1, sous a), de ladite directive et, si tel n’est pas le cas, de prendre à l’égard de l’autorité nationale compétente toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que les points de prélèvements soient placés dans le respect de ces critères.
Selon une jurisprudence constante, il incombe aux juridictions des États membres, en vertu du principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, d’assurer la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE impose, par ailleurs, aux États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union (arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, point
).
En outre, la Cour a rappelé à de nombreuses reprises qu’il serait incompatible avec le caractère contraignant que l’article 288 TFUE reconnaît à la directive d’exclure, en principe, que l’obligation que celle-ci impose puisse être invoquée par les personnes concernées. Cette considération vaut tout particulièrement pour une directive dont l’objectif est de maîtriser ainsi que de réduire la pollution atmosphérique et qui vise, dès lors, à protéger la santé publique (arrêts du 25 juillet 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, point
, et du 19 novembre 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, point
).
Ainsi que l’a relevé M
me
l’avocate générale, en substance, au point 53 de ses conclusions, les règles établies par la directive 2008/50 relatives à la qualité de l’air ambiant sont la concrétisation des obligations de l’Union en matière de protection de l’environnement et de la santé publique, qui découlent, notamment, de l’article 3, paragraphe 3, TUE et de l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE, selon lequel la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union, et est fondée, notamment, sur les principes de précaution et d’action préventive (arrêt du 13 juillet 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft.,
C‑129/16
,
EU:C:2017:547
).
Particulièrement dans les cas dans lesquels le législateur de l’Union oblige les États membres, par voie de directive, à adopter un comportement déterminé, l’effet utile d’un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de s’en prévaloir en justice et les juridictions nationales empêchées de le prendre en considération en tant qu’élément du droit de l’Union pour vérifier si, dans les limites de la faculté qui lui est réservée quant à la forme et aux moyens pour la mise en œuvre de la directive, le législateur national n’a pas dépassé les limites de la marge d’appréciation tracée par la directive (arrêt du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, point
).
La directive 2008/50 prévoit des règles détaillées en ce qui concerne l’emploi et l’emplacement des points de prélèvement permettant de mesurer la qualité de l’air dans les zones et les agglomérations déterminées par les États membres conformément à son article 4.
L’article 6 de la directive 2008/50 prévoit différentes méthodes techniques que les États membres sont tenus d’utiliser afin d’évaluer la qualité de l’air dans les zones et les agglomérations. Conformément aux paragraphes 2 à 4 de cet article 6, dans toutes les zones et les agglomérations où le niveau des polluants visés à l’article 5 de cette directive dépasse le seuil d’évaluation supérieur fixé à son annexe II, section A, l’évaluation de la qualité de l’air ambiant s’effectue à l’aide de mesures fixes, éventuellement complétées par des techniques de modélisation et des mesures indicatives. En dessous du seuil d’évaluation supérieur, une combinaison de mesures fixes, d’une part, et de techniques de modélisation et de mesures indicatives, d’autre part, est permise. Ce n’est que lorsque le niveau de pollution n’atteint pas le seuil d’évaluation inférieur, également fixé à l’annexe II, section A, de la directive 2008/50, que la qualité de l’air peut être surveillée à l’aide des seules techniques de modélisation ou d’estimation objective.
L’article 7 de la directive 2008/50 porte sur l’emplacement et le nombre minimal des points de prélèvement. Conformément à son paragraphe 1, l’emplacement des points de prélèvement pour la mesure de l’anhydride sulfureux, du dioxyde d’azote et des oxydes d’azote, des particules (PM
et PM
2,5
), du plomb, du benzène et du monoxyde de carbone dans l’air ambiant est déterminé selon les critères énoncés à l’annexe III de cette directive.
La section B de cette annexe prévoit les critères régissant la « macro-implantation » des points de prélèvement. Il ressort de son point 1, sous a), que les points de prélèvement visant à assurer la protection de la santé humaine doivent être implantés de manière à fournir des renseignements sur la qualité d’air, d’une part, aux endroits des zones et des agglomérations où s’observent les plus fortes concentrations des polluants en cause auxquelles la population est susceptible d’être directement ou indirectement exposée pendant une période significative par rapport à la période considérée pour les valeurs limites concernées et, d’autre part, aux autres endroits à l’intérieur de zones ou d’agglomérations qui sont représentatifs de l’exposition de la population en général. La section B, point 1, sous f), de ladite annexe précise que les points de prélèvement sont, dans la mesure du possible, également représentatifs de sites similaires ne se trouvant pas à proximité immédiate.
Ainsi, les dispositions de l’annexe III, section B, point 1, sous a) et f), de la directive 2008/50 exigent que les points de prélèvement fournissent des données représentatives pour des endroits d’une zone ou d’une agglomération caractérisés par un certain niveau de pollution.
Il ressort de l’annexe III, section B, point 1, sous b), de cette directive, d’une part, que les points de prélèvement doivent être implantés de façon à éviter de mesurer les concentrations dans des « microenvironnements » se trouvant à proximité immédiate et, d’autre part, que l’air prélevé doit, dans la mesure du possible, être représentatif de la qualité de l’air d’un endroit d’une certaine taille. Cette disposition exige que les mesures permettent de refléter la qualité de l’air, pour les sites liés à la circulation, sur une portion de rue d’au moins 100 m de long et, pour les sites industriels, sur un terrain d’au moins 250 × 250 m.
En outre, les règles prévues à l’annexe V de la directive 2008/50, auxquelles renvoie l’article 7, paragraphes 2 et 3, de cette directive, permettent de déterminer le nombre minimal de points de prélèvement dans une zone ou une agglomération ainsi que le ratio entre les points consacrés à mesurer la pollution de fond et ceux destinés à mesurer la pollution due à la circulation.
Parmi les dispositions de la directive 2008/50 évoquées aux points précédents du présent arrêt, certaines prévoient des obligations claires, précises et inconditionnelles de telle sorte qu’elles peuvent être invoquées par les particuliers à l’encontre de l’État.
Tel est notamment le cas de l’obligation d’installer des points de prélèvement de manière à ce qu’ils fournissent des informations sur la pollution des endroits les plus pollués, prévue à l’annexe III, section B, point 1, sous a), premier tiret, de la directive 2008/50, ou encore de l’obligation d’installer au moins le nombre minimal des points de prélèvement fixé à l’annexe V de cette directive. Il incombe aux juridictions nationales de vérifier le respect de ces obligations.
Il est certes vrai que, en fonction de la situation locale dans une zone ou dans une agglomération, plusieurs sites peuvent remplir les critères prévus à l’annexe III, section B, point 1, sous a), de la directive 2008/50. Par conséquent, il incombe aux autorités nationales compétentes de choisir, dans le cadre de leur pouvoir d’appréciation, l’emplacement concret des points de prélèvement.
Toutefois, l’existence d’un tel pouvoir d’appréciation ne signifie nullement que les décisions prises par ces autorités dans ce cadre soient exemptes de tout contrôle juridictionnel, notamment afin de vérifier si elles n’ont pas outrepassé les limites fixées à l’exercice de ce pouvoir (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, point
, ainsi que du 25 juillet 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, point
).
Par ailleurs, malgré l’absence de règles du droit de l’Union relatives aux modalités des recours devant les juridictions nationales, et afin de déterminer l’intensité du contrôle juridictionnel des décisions nationales adoptées en application d’un acte du droit de l’Union, il convient de tenir compte de la finalité de celui-ci et de veiller à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à son efficacité (voir, en ce sens, arrêts du 18 juin 2002, HI,
C‑92/00
,
EU:C:2002:379
, point
, et du 11 décembre 2014, Croce Amica One Italia,
C‑440/13
,
EU:C:2014:2435
, point
).
S’agissant de la directive 2008/50, l’emplacement des points de prélèvement occupe une place centrale dans le système d’évaluation et d’amélioration de la qualité de l’air qu’elle prévoit, en particulier lorsque le niveau de pollution dépasse le seuil d’évaluation supérieur visé à ses articles 5 et 6. Ainsi qu’il a été relevé au point 36 du présent arrêt, dans cette hypothèse, conformément à l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/50, les points de prélèvement constituent l’instrument principal aux fins d’évaluer la qualité de l’air.
Les mesures obtenues à l’aide de ces points permettent aux États membres de veiller, ainsi que l’exige l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux des polluants que cette directive vise ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI de celle-ci. En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de ladite directive, un plan relatif à la qualité de l’air qui réponde à certaines exigences (voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, points
et
, ainsi que du 19 novembre 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, points
et
).
Il s’ensuit que l’objet même de la directive 2008/50 serait compromis si les points de prélèvement situés dans une zone ou une agglomération donnée n’étaient pas installés conformément aux critères qu’elle prévoit.
Ce risque peut également se matérialiser si, dans les limites de la marge d’appréciation que leur confère la directive 2008/50, les autorités nationales compétentes ne cherchent pas à assurer l’effectivité de celle-ci. Ainsi, notamment dans l’hypothèse où des mesures effectuées sur plusieurs sites sont, en principe, susceptibles de fournir des informations sur les endroits les plus pollués, au sens de l’annexe III, section B, point 1, sous a), premier tiret, de cette directive, il incombe aux autorités nationales compétentes de choisir l’emplacement des points de prélèvement de manière à minimiser le risque de voir les dépassements de valeurs limites passer inaperçus.
Dans ce cadre, ces autorités ont l’obligation de fonder leurs décisions sur des données scientifiques solides et, ainsi qu’il ressort de l’annexe III, section D, de la directive 2008/50, d’établir une documentation exhaustive qui fasse état des éléments étayant le choix de l’emplacement de tous les sites de surveillance. Cette documentation doit être mise à jour régulièrement, afin de vérifier que les critères de sélection restent valables.
Par conséquent, alors même que le choix de l’emplacement des points de prélèvement nécessite des évaluations techniques et complexes, le pouvoir d’appréciation des autorités nationales compétentes est limité par la finalité et les objectifs poursuivis par des règles pertinentes à cet égard.
Par ailleurs, dès lors que le justiciable est en droit de faire vérifier, par une juridiction, si la législation nationale et l’application de celle-ci sont restées dans les limites de la marge d’appréciation prévue par la directive 2008/50 lors du choix de l’emplacement des points de prélèvement, la juridiction désignée à cette fin par le droit national est également compétente pour prendre, à l’égard de l’autorité nationale concernée, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin d’assurer que ces points soient placés conformément aux critères prévus par cette directive (voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, points
et
, ainsi que du 19 novembre 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, points
,
et
).
À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, en l’absence de règles du droit de l’Union, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent d’un acte du droit de l’Union, tel que la directive 2008/50. Toutefois, les modalités prévues ne doivent pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (voir, en ce sens, arrêts du 6 octobre 2015, East Sussex County Council,
C‑71/14
,
EU:C:2015:656
, point
, et du 22 février 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, point
). Pour ce qui est de ce dernier principe, il convient de rappeler que le droit à un recours effectif devant un tribunal impartial est consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui constitue une réaffirmation du principe de protection juridictionnelle effective (voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, point
, et du 27 septembre 2017, Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, point
).
Dans la présente affaire, il a été affirmé lors de l’audience devant la Cour et il n’a pas été contesté que les juridictions nationales compétentes pour vérifier l’emplacement des points de prélèvement disposent, en vertu des règles pertinentes du droit belge, d’un pouvoir d’injonction à l’égard des autorités nationales. Il incombe, dès lors, à la juridiction de renvoi de faire usage, le cas échéant, de ce pouvoir dans les conditions prévues par le droit national.
Au vu de l’ensemble de considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 4, paragraphe 3, TUE et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lus en combinaison avec l’article 288, troisième alinéa, TFUE, et les articles 6 et 7 de la directive 2008/50 doivent être interprétés en ce sens qu’il appartient à une juridiction nationale, saisie d’une demande présentée à cet effet par des particuliers directement concernés par le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13, paragraphe 1, de cette directive, de vérifier si les points de prélèvement situés dans une zone donnée ont été installés conformément aux critères prévus à l’annexe III, section B, point 1, sous a), de ladite directive et, si tel n’est pas le cas, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale compétente, toute mesure nécessaire, telle, si elle est prévue par le droit national, une injonction, afin que ces points de prélèvements soient placés dans le respect de ces critères.
Sur la seconde question
Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande si l’article 13, paragraphe 1, et l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 doivent être interprétés en ce sens que, pour constater le dépassement d’une valeur limite fixée à l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, il suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur soit mesuré à un point de prélèvement isolé ou s’il faut que la moyenne des mesures effectuées à tous les points de prélèvement d’une zone ou d’une agglomération donnée montre un tel niveau de pollution.
Il a été rappelé, au point 48 du présent arrêt, qu’il incombe aux États membres de veiller, conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux des polluants que cette directive vise ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI de celle-ci. En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de ladite directive, un plan relatif à la qualité de l’air.
Ainsi que l’a relevé M
me
l’avocate générale aux points 72 à 75 de ses conclusions, le libellé de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 ne permet pas de répondre à la seconde question posée par la juridiction de renvoi. Le même constat s’impose en ce qui concerne l’article 23, paragraphe 1, de cette directive.
Lorsque l’interprétation littérale d’une disposition de droit de l’Union ne permet pas d’en apprécier la portée exacte, il y a lieu de l’interpréter en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dans laquelle elle s’inscrit (arrêt du 6 juin 2018, Koppers Denmark,
C‑49/17
,
EU:C:2018:395
, point
et jurisprudence citée).
Il découle de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50 qu’il incombe aux États membres d’évaluer le respect des valeurs limites conformément aux exigences et aux critères prévus à l’annexe III de cette directive. Ainsi qu’il ressort de la section A, point 1, de cette annexe, les sections B et C de cette dernière concernent l’emplacement des points de prélèvement, mais fournissent également des indications pour la mise en œuvre des autres méthodes d’évaluation de la qualité de l’air prévues par la directive 2008/50.
À cet égard, il a été relevé, au point 39 du présent arrêt, que les dispositions de l’annexe III, section B, point 1, sous a) et f), de la directive 2008/50 exigent que les points de prélèvement fournissent des données représentatives pour des endroits d’une zone ou d’une agglomération caractérisés par un certain niveau de pollution. Le système ainsi conçu par le législateur de l’Union cherche à permettre aux autorités compétentes non seulement de connaître le niveau de pollution de l’air à l’endroit représenté par un point de prélèvement, mais également d’en déduire le niveau de pollution à d’autres endroits similaires. Ainsi qu’il ressort du considérant 14 de la directive 2008/50, ce dernier objectif est atteint, notamment à l’aide de techniques de modélisation.
Il s’ensuit que la détermination de la moyenne des valeurs mesurées à tous les points de prélèvement d’une zone ou d’une agglomération ne fournit pas d’indication utile sur l’exposition de la population à des polluants. En particulier, une telle moyenne ne permet pas de déterminer le niveau d’exposition de la population en général, dès lors que celui-ci est évalué au moyen de points de prélèvement installés spécifiquement à cette fin, conformément à l’annexe III, section B, point 1, sous a), second tiret, de la directive 2008/50.
L’article 15 de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’article 2, points 20 et 23, et l’annexe XIV, section A, de cette directive, confirme cette appréciation. En effet, conformément à cet article 15, les États membres établissent un indicateur d’exposition moyenne aux PM
2,5
. Cet indicateur n’est pas déterminé en fonction d’une moyenne du niveau de pollution à l’ensemble des points de prélèvement d’une zone ou d’une agglomération, mais repose sur les valeurs obtenues aux seuls points qui mesurent la pollution de fond urbaine, lesquels, conformément au paragraphe 4 dudit article 15, doivent refléter le niveau d’exposition de la population en général aux PM
2,5
, conformément à l’annexe III de la directive 2008/50.
S’agissant, en outre, de l’article 23 de la directive 2008/50, son paragraphe 1, troisième alinéa, prévoit que les plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive. Conformément au point 1 de cette annexe XV, section A, les plans relatifs à la qualité de l’air doivent identifier le lieu où un dépassement des valeurs limites a été mesuré, y compris le ou les points de prélèvement concernés.
Eu égard à ces considérations, il convient de constater qu’il découle de l’économie générale de la directive 2008/50 que, aux fins de l’évaluation, par les États membres, du respect des valeurs limites fixées à l’annexe XI de cette directive, le niveau de pollution mesuré à chaque point de prélèvement pris individuellement est déterminant.
Cette interprétation de l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 est confirmée par la finalité de cette dernière. Cette directive vise, ainsi qu’il ressort de son considérant 2 et de son article 1
er
, à protéger la santé humaine et prévoit, à cette fin, des mesures permettant de lutter contre les émissions de polluants à la source. Conformément à cet objectif, il convient de déterminer la pollution de l’air effective à laquelle la population ou une partie de celle-ci est exposée et de garantir que des mesures appropriées soient prises afin de combattre les sources de cette pollution. Par conséquent, le dépassement d’une valeur limite à un seul point de prélèvement suffit pour déclencher l’obligation d’établir un plan relatif à la qualité de l’air, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la seconde question que l’article 13, paragraphe 1, et l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 doivent être interprétés en ce sens que, pour constater le dépassement d’une valeur limite fixée à l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, il suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur soit mesuré à un point de prélèvement isolé.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :

1)
L’article 4, paragraphe 3, TUE et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lus en combinaison avec l’article 288, troisième alinéa, TFUE, et les articles 6 et 7 de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, doivent être interprétés en ce sens qu’il appartient à une juridiction nationale, saisie d’une demande présentée à cet effet par des particuliers directement concernés par le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13, paragraphe 1, de cette directive, de vérifier si les points de prélèvement situés dans une zone donnée ont été installés conformément aux critères prévus à l’annexe III, section B, point 1, sous a), de ladite directive et, si tel n’est pas le cas, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale compétente, toute mesure nécessaire, telle, si elle est prévue par le droit national, une injonction, afin que ces points de prélèvements soient placés dans le respect de ces critères.

2)
L’article 13, paragraphe 1, et l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 doivent être interprétés en ce sens que, pour constater le dépassement d’une valeur limite fixée à l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, il suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur soit mesuré à un point de prélèvement isolé.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le néerlandais.