CELEX: 62018TJ0351
Polityka gospodarcza i pieniężna
Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi
Szczególne zadania nadzorcze powierzone EBC
Decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej
Naruszenie przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu
Dopuszczalność
Kompetencje właściwych organów krajowych uczestniczących państw członkowskich i EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego
Równość traktowania
Proporcjonalność
Ochrona uzasadnionych oczekiwań
Pewność prawa
Nadużycie władzy
Prawo do obrony
Obowiązek uzasadnienia

I.

Okoliczności powstania sporu
Versobank AS, będący drugą skarżącą, jest instytucją kredytową z siedzibą w Estonii. Jej głównym akcjonariuszem jest Ukrselhosprom PCF LLC, pierwsza ze skarżących, która posiada 85,2622% jej kapitału.
Druga ze skarżących została zaklasyfikowana jako instytucja mniej istotna w rozumieniu art. 6 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowym (
Dz.U. 2013, L 287, s. 63
; zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”).
Jako mniej istotna instytucja kredytowa druga skarżąca podlegała nadzorowi ostrożnościowemu Finantsinspektsioon (FSA, Estonia), działającej jako właściwy organ krajowy w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. Organ ten był ponadto również właściwy w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Od 2015 r. FSA stale stwierdzała naruszenia popełniane przez drugą skarżącą związane, po pierwsze, z nieskutecznością jej systemu w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w zakresie zarządzania ryzykiem wynikającym z jej modelu biznesowego, a po drugie, z nieadekwatnością wprowadzonych w tej dziedzinie mechanizmów zarządzania.
FSA przeprowadziła szereg kontroli na miejscu. Pierwsza z nich miała miejsce w okresie od 13 kwietnia do 12 czerwca 2015 r.
Biorąc pod uwagę powtarzanie się stwierdzonych naruszeń, FSA, po wystosowaniu względem drugiej skarżącej wielu wezwań do przestrzegania wymogów regulacyjnych, w dniu 8 sierpnia 2016 r. wydała nakaz.
Nakaz ów, zobowiązujący do natychmiastowego skorygowania nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2015 r., wymagał, aby druga skarżąca podjęła określone środki: po pierwsze, stosowanie polityk i procedur wewnętrznych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, które istniały, ale były stosowane niewłaściwie; po drugie, stosowanie środków należytej staranności przewidzianych w § 13 ust. 1 pkt 3–5 Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (estońskiej ustawy w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu) z dnia 19 grudnia 2007 r., transponującej dyrektywę (UE) 2015/849 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającą rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającą dyrektywę 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (
Dz.U. 2015, L 141, s. 73
), w wersji obowiązujące w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, po trzecie, zbadanie prawidłowego stosowania środków należytej staranności przewidzianych w § 13 ust. 1 pkt 3–5 estońskiej ustawy w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, po czwarte, odmowa wykonania transakcji, jeżeli § 27 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie zobowiązywał ją do wykonania tego prawa, a po piąte, natychmiastowe zapewnienie zgodności z obowiązkiem zgłaszania, o którym mowa w § 32 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, który przewidywał obowiązek sygnalizacji przypadków podejrzenia prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w razie spełnienia odpowiednich przesłanek. Ponadto nakaz ten wymagał, aby najpóźniej do dnia 9 grudnia 2016 r. skarżąca poinformowała na piśmie o sposobie wywiązania się przez nią z tych obowiązków.
W okresie od 13 września do 11 listopada 2016 r. FSA przeprowadziła drugą kontrolę na miejscu.
Ponadto w okresie od 5 września do 14 listopada 2016 r. została przeprowadzona przez FSA trzecia kontrola na miejscu. Jej przedmiotem były stwierdzone nieprawidłowości dotyczące prowadzenia przez drugą skarżącą oddziału lub jednostki zależnej na Łotwie, o charakterze, jak wskazywano, nielegalnym.
Pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. druga skarżąca przekazała FSA uwagi na piśmie w przedmiocie rzeczonego nakazu.
Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. FSA powiadomiła drugą skarżącą, że ta nadal nie zastosowała się do wszystkich obowiązków przewidzianych w omawianym nakazie. W dniu 10 kwietnia 2017 r. instytucja ta dokonała stwierdzenia, że rzeczona skarżąca znajdowała się na progu upadłości lub była zagrożona upadłością (zwaną dalej „decyzją FOLTF”).
W następstwie otrzymania od drugiej skarżącej informacji FSA uznała za konieczne przeprowadzenie szczegółowego dochodzenia. W dniach 4–22 września 2017 r. przeprowadziła czwartą kontrolę na miejscu. W trakcie kontroli instytucja ta stwierdziła ciężkie i istotne naruszenia przepisów prawnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu analogiczne do stwierdzonych podczas dwóch poprzednich kontroli, a także ustaliła, że system kontroli wewnętrznej wspomnianej skarżącej jest słaby i niewystarczający.
W dniu 8 lutego 2018 r. EBC otrzymał od FSA propozycję cofnięcia zezwolenia drugiej skarżącej zgodnie z art. 80 rozporządzenia UE nr 468/2014 Europejskiego Banku Centralnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy EBC a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego („rozporządzenie ramowe”) (
Dz.U. 2014, L 141, s. 1
).
W ramach obowiązku współpracy przewidzianego w art. 80 ust. 2 rozporządzenia ramowego FSA działała, na podstawie § 3 Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (estońskiej ustawy o zapobieganiu kryzysom finansowym i ich rozwiązywaniu) z dnia 18 lutego 2015 r., również jako krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, właściwy w odniesieniu do instytucji kredytowych, za pośrednictwem swojego departamentu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W dniu 7 lutego 2018 r. jej zarząd zatwierdził ocenę wspomnianego departamentu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zgodnie z którą nie istniał interes ogólny w wykonywaniu uprawnień do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zgodnie z § 39 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy, transponującej art. 32 ust. 1 lit. c) i ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (
Dz.U. 2014, L 173, s. 190
).
W dniu 6 marca 2018 r. Rada ds. Nadzoru EBC zatwierdziła projekt decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia drugiej skarżącej i wyznaczyła jej termin na przedstawienie uwag w przedmiocie tego projektu zgodnie z art. 31 rozporządzenia ramowego. Po cofnięciu zezwolenia wszczęto postępowanie likwidacyjne wobec skarżącej i wyznaczono likwidatorów.
W dniu 14 marca 2018 r. druga skarżąca przedstawiła swoje uwagi, które zostały wzięte pod uwagę w decyzji ostatecznej. Po przeanalizowaniu tych uwag EBC uznał, że należy cofnąć skarżącej zezwolenie.
Na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) i art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, art. 83 rozporządzenia ramowego oraz § 17 Krediidiasutuste seadus (estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych) z dnia 9 lutego 1999 r., transponującego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającą dyrektywę 2002/87/WE i uchylającą dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (
Dz.U. 2013, L 176, s. 338
), EBC przyjął i doręczył drugiej skarżącej decyzję o cofnięciu jej zezwolenia (zwaną dalej „decyzją z 26 marca 2018 r.”).
W dniu 27 marca 2018 r. właściwy sąd estoński wydał postanowienie o wszczęciu postępowania likwidacyjnego drugiej skarżącej.
W dniu 26 kwietnia 2018 r. Administracyjna Rada Odwoławcza EBC (zwana dalej „ARO”) otrzymała wniosek pierwszej skarżącej o zmianę decyzji EBC z dnia 26 marca 2018 r. Uznała ów wniosek o zmianę decyzji za dopuszczalny, stwierdziwszy, że wspomniana decyzja dotyczyła skarżącej bezpośrednio i indywidualnie.
W dniu 22 czerwca 2018 r. ARO wydała i przekazała Radzie ds. Nadzoru EBC opinię AB/2018/03, w której zaproponowała, aby organ ów uznał, iż zarzucane naruszenia materialne i proceduralne były bezzasadne, i wydał decyzję o treści identycznej z decyzją EBC z dnia 26 marca 2018 r.
Rada Prezesów EBC postąpiła zgodnie z tą opinią i wydała decyzję z dnia 17 lipca 2018 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 17 lipca 2018 r.”), którą doręczono likwidatorom drugiej skarżącej, postawionej w międzyczasie w stan likwidacji.
Decyzją z dnia 26 marca 2018 r. EBC cofnął drugiej skarżącej zezwolenie instytucji kredytowej. Decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. EBC uchylił i zastąpił swoją decyzję z dnia 26 marca 2018 r. Decyzją w przedmiocie kosztów obciążył on ponadto pierwszą skarżącą kosztami związanymi z procedurą przeglądu.
W pkt 3.2 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. EBC przypomina, po pierwsze, że propozycja cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności instytucji kredytowej w odniesieniu do drugiej skarżącej została przyjęta po długim, nieprzerwanym okresie nieprawidłowości i naruszeń przez nią odpowiednich przepisów, po drugie, że od 2015 r. właściwy organ krajowy przeprowadził cztery kontrole na miejscu, a w 2016 r. wydał nakaz, a po trzecie, że skoro rzeczona skarżąca nie zastosowała się ani do nieformalnych uwag, ani do wydanego nakazu, organ ów nie mógł sformułować pozytywnej oceny odnośnie do poszanowania przez skarżącą w przyszłości nałożonych na nią wymogów regulacyjnych.
Również w pkt 3.2 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. EBC uznał na podstawie zebranych dowodów i wyników kontroli przeprowadzonych na miejscu przez FSA, że przyczyny cofnięcia zezwolenia ustanowione w art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36, transponowanym do prawa estońskiego, należy uznać w odniesieniu do drugiej skarżącej za spełnione. Przyczyny cofnięcia zezwolenia były następujące:
–
brak u skarżącej mechanizmów zarządzania wymaganych przez FSA zgodnie z przepisami krajowymi transponującymi art. 74 dyrektywy 2013/36;
–
brak u skarżącej skutecznego systemu w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, pozwalającego na zarządzanie ryzykiem wynikającym z jej modelu biznesowego, pomimo trzech kontroli na miejscu w tej dziedzinie, szeregu spotkań i ostrzeżeń, rozpatrywanego nakazu oraz pisma dotyczącego nieprzestrzegania tego nakazu;
–
niezastosowanie się przez skarżącą do nakazu w przewidzianym terminie i w przewidzianym zakresie;
–
przedłożenie FSA przez skarżącą wprowadzających w błąd i nieścisłych dokumentów oraz informacji, a także naruszenie przez nią warunków przewidzianych w przepisach państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (czyli Republiki Łotewskiej).
W szczególności, jeśli chodzi o pierwszą przyczynę, na której opiera się cofnięcie zezwolenia, a mianowicie brak u drugiej skarżącej mechanizmów zarządzania wymaganych przez FSA zgodnie z przepisami krajowymi transponującymi art. 74 dyrektywy 2013/36, EBC wyjaśnił w pkt 3.3.1 lit. a) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., że system kontroli skarżącej był wadliwy i nieodpowiedni w świetle rodzaju, celów i stopnia złożoności modelu biznesowego tej skarżącej.
Jeśli chodzi o drugą przyczynę uzasadniającą cofnięcie zezwolenia, EBC wyjaśnił w pkt 3.3.1 lit. b) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., że model biznesowy drugiej skarżącej koncentruje się na świadczeniu usług na rzecz klientów biznesowych o dużej wartości netto, niebędących rezydentami oraz że w trakcie trzech pierwszych kontroli przeprowadzonych przez FSA w latach 2015–2017 zaobserwowano znaczną liczbę nietypowych transakcji.
Ponadto, zdaniem EBC, działania zarządu i rady nadzorczej drugiej skarżącej w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz zarządzania ryzykiem uznano za nieadekwatne, ponieważ wspomniany zarząd nie określił poziomu tolerancji ryzyka tej skarżącej, nie wprowadził odrębnego systemu oceny ryzyka w tej dziedzinie, ani nie przygotował analizy ryzyka operacyjnego, w tym pogłębionej analizy ryzyka w tej dziedzinie, z naruszeniem § 55 ust. 2 pkt 2 i 3 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych.
Tak więc, zdaniem EBC, druga skarżąca nie posiadała mechanizmów zarządzania wymaganych przez art. 67 ust. 1 lit. o) dyrektywy 2013/36, a zatem spełniała przesłankę cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 18 lit. f) tej dyrektywy. Ponadto, biorąc pod uwagę wcześniejsze działania skarżącej, podzielił on opinię FSA, zgodnie z którą było wysoce nieprawdopodobne, by nowy zarząd tej skarżącej, czwarty od 2015 r., wprowadził w sposób rzeczywisty wskazane zmiany dotyczące systemu zarządzania ryzykiem w odniesieniu do zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Jeśli chodzi o trzeci powód uzasadniający cofnięcie zezwolenia, EBC zauważył w pkt 3.3.1 lit. c) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., że druga skarżąca nie zastosowała się do rozpatrywanego nakazu w wyznaczonym terminie, przypadającym na dzień 9 grudnia 2016 r. Zdaniem tej instytucji, FSA w drodze rzeczonego nakazu zobowiązała wspomnianą skarżącą, po pierwsze, do stosowania procedur, po drugie, do prawidłowego stosowania w przyszłości § 13 ust. 1 klauzuli 3–5 estońskiej ustawy w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w brzmieniu obowiązującym w chwili przyjęcia nakazu, oraz powstrzymania się od nawiązania stosunków handlowych, gdy okaże się to konieczne, po trzecie, do weryfikacji prawidłowego stosowania rzeczonych przepisów do istniejących stosunków handlowych, a w razie konieczności, do ponownego zastosowania wobec klientów środków należytej staranności, po czwarte, do odmowy wykonania transakcji w odpowiednich przypadkach, zgodnie z § 27 ust. 2 rzeczonej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili przyjęcia nakazu, po piąte, do zgłaszania jednostce analityki finansowej przypadków, w których dana czynność lub inne okoliczności mogą stanowić poszlakę dokonania lub usiłowania prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu lub w których skarżąca ta zasadnie podejrzewa lub wie, że dochodzi do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, po szóste, do przekazania FSA sprawozdania z czynności podjętych celem wykonania powyższych obowiązków. Jednakże podczas trzeciej kontroli na miejscu FSA stwierdziła, że wyżej wymienione obowiązki nie zostały w pełni spełnione i zarzucane nieprawidłowości nadal miały miejsce. W związku z tym EBC stwierdził, że niewykonanie rozpatrywanego nakazu stanowi kolejną przesłankę uzasadniającą cofnięcie zezwolenia zgodnie z art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36.
W odniesieniu do czwartego powodu uzasadniającego cofnięcie zezwolenia EBC wskazał w pkt 3.3 lit. d) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., że druga skarżąca przekazała FSA wprowadzające w błąd i nieścisłe informacje oraz dokumenty dotyczące jej działalności na Łotwie, przy czym twierdziła, po pierwsze, że nie posiada tam jednostki zależnej, a po drugie, w swoim piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. skierowanym do rzeczonego właściwego organu krajowego, wskazała, że zamknęła swój zakład na Łotwie, podczas gdy tenże nadal był czynny. Zdaniem tej instytucji, wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ów właściwy organ krajowy w dniach od 5 września do 14 listopada 2016 r. świadczyły o tym, że w rzeczywistości wspomniana skarżąca świadczyła usługi finansowe na Łotwie nieprzerwanie od października 2013 r. Zauważyła ona, że zgodnie z informacjami przekazanymi FSA przez łotewski krajowy organ nadzoru, skarżąca utworzyła swoją „jednostkę zależną” na Łotwie z naruszeniem łotewskich przepisów ustawowych transponujących art. 35–38 dyrektywy 2013/36, dotyczące procedury „paszportu”. Jej zdaniem, takie działanie stanowiło naruszenie § 17 ust. 1 pkt 2 i 15 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych. EBC stwierdził zatem, że rzeczone działanie stanowiło dodatkową podstawę cofnięcia zezwolenia zgodnie z art. 18 lit. e) rzeczonej dyrektywy.
W odniesieniu do badania proporcjonalnego charakteru cofnięcia zezwolenia i, w pierwszej kolejności, odpowiedniego charakteru jego cofnięcia, EBC podkreślił, że celem cofnięcia zezwolenia udzielonego instytucji kredytowej było położenie kresu naruszeniom mających do niej zastosowanie przepisów prawnych, a konieczność wprowadzenia przez taką instytucję odpowiedniego systemu zarządzania wynikała z faktu, że nieprawidłowości w takim systemie mogą prowadzić do upadłości tej instytucji oraz do problemów systemowych w państwach członkowskich i na poziomie globalnym. Instytucja ta uznała, że FSA musiała interweniować ze względu na zarzucane drugiej skarżącej długotrwałe naruszenia ustawodawstwa przeciwko praniu pieniędzy, przy czym w niniejszym przypadku wydała ona najpierw nakaz, a dopiero po jego naruszeniu zaproponowała cofnięcie zezwolenia, które w tych okolicznościach należy uznać za środek odpowiedni i proporcjonalny. EBC stwierdził, że środek ten jest również odpowiedni w odniesieniu do naruszenia procedury powiadomienia, zwanej „paszportem”, której należy przestrzegać przy tworzeniu oddziału w innym państwie członkowskim.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o badanie koniecznego charakteru cofnięcia zezwolenia, EBC wziął pod uwagę nie tylko wagę obserwowanych naruszeń, ale również wszystkie środki mniej uciążliwe, które zostały już podjęte w celu zaradzenia uchybieniom przypisywanym drugiej skarżącej. Biorąc pod uwagę ponawianie niezgodnego z prawem zachowania skarżącej, nieprawidłowość informacji dostarczonych przez nią na temat jej działalności na Łotwie, a także nieskuteczność znacznych działań nadzorczych i kontroli przeprowadzonych już przez FSA, EBC uznał, po przeanalizowaniu nie tylko działań już podjętych przez FSA, lecz również wszystkich innych środków dostępnych na podstawie mających zastosowanie przepisów krajowych, a mianowicie estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, że nie istniały inne, mniej uciążliwe środki, które mogłyby się okazać skutecznym narzędziem przywrócenia zgodności z prawem.
W szczególności EBC uznał, że opcja przeprowadzenia przymusowej sprzedaży (likwidacji) drugiej skarżącej nie była możliwa z prawnego punktu widzenia. Następnie wymienił różne przeanalizowane środki, podkreślając powody, dla których uznał, że nie będą one skutecznymi narzędziami przywrócenia zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie, kolejna zmiana składu zarządu skarżącej nie została uznana za skuteczny środek, ponieważ, po pierwsze, skarżąca dokonała już szeregu zmian zarządu, które jednak nie wywołały rezultatów w zakresie zgodności z rozpatrywanymi obowiązkami prawnymi, po drugie, począwszy od 2015 r. skarżąca wielokrotnie deklarowała zmianę strategii handlowej, lecz deklaracjom tym nie towarzyszyły konkretne działania, po trzecie, zgodnie z prawem estońskim, chociaż zarząd instytucji kredytowej ma możliwość wpływania na jej strategię handlową, to nie ma uprawnień do określania jej w sposób samodzielny, ponieważ jego obowiązki ograniczone są do kierowania bieżącą działalnością rzeczonej instytucji, po czwarte, w niniejszym przypadku prawdopodobieństwo, że zmiana zarządu spowoduje zmianę strategii, było niskie, zważywszy, że oba kluczowe stanowiska w zarządzie zajmuje dwóch głównych akcjonariuszy instytucji kredytowej, którzy są w stanie nieformalnie wpływać na tę strategię i zachować status quo.
W drugim rzędzie, jeśli chodzi o wygaśnięcie lub zawieszenie prawa głosu niektórych akcjonariuszy na podstawie przepisu prawa estońskiego transponującego art. 26 ust. 2 dyrektywy 2013/36, EBC podkreślił, że ze względu na to, iż akcjonariat drugiej skarżącej był bardzo skoncentrowany, środek ten skutkowałby pozostawieniem zarządzania bankiem w rękach akcjonariuszy mniejszościowych, w niewielkim stopniu zaangażowanych w działalność tej instytucji kredytowej, a ponadto silnie powiązanych z akcjonariuszami większościowymi więzami rodzinnymi i wspólnymi interesami finansowymi, co mogłoby dać tymże akcjonariuszom pośredni wpływ na strategiczne zarządzanie rzeczoną skarżącą niezależnie od przyjętego środka.
W trzecim rzędzie, co się tyczy przyjęcia innego nakazu, który zakazywałby drugiej skarżącej świadczenia usług finansowych, przynajmniej na rzecz klientów niebędących rezydentami i odznaczających się wysokim poziomem ryzyka, EBC uznał ten środek za nieadekwatny, ponieważ, po pierwsze, niewykonanie poprzedniego nakazu rodziło wątpliwości co do zdolności i woli tej skarżącej dostosowania się do ewentualnego drugiego nakazu, a po drugie, ograniczenie działalności banku spowodowałoby dla niego znaczne comiesięczne straty operacyjne, zagrażające jego płynności i, co za tym idzie, oszczędnościom klientów.
W czwartym rzędzie, jeśli chodzi o samolikwidację, EBC przyznaje, że skarżąca zaproponowała takie rozwiązanie w swoich uwagach do projektu decyzji z 26 marca 2018 r., a zgodnie z prawem estońskim taka możliwość istniała i w każdym razie też doprowadziłaby do cofnięcia zezwolenia, ale instytucja ta postanowiła nie skorzystać z tej możliwości, ponieważ po pierwsze, samolikwidacja przesłoniłaby istotne powody, dla których FSA zaproponowała cofnięcie zezwolenia; po drugie, cofnięcie zezwolenia opierało się na § 16 ust. 3 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, a nie na jej § 17, po trzecie, samolikwidacja stworzyłaby przez to nieprawidłowy obraz wagi popełnionych przez ową skarżącą naruszeń prawa mającego zastosowanie, które to naruszenia, zdaniem EBC, uzasadniały przymusowe cofnięcie zezwolenia, a po czwarte, zgodnie z art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/36, powiadomienie o cofnięciu zezwolenia powinno dotyczyć nie tylko samego cofnięcia, lecz również jego przyczyn.
W piątym rzędzie, co się tyczy nabycia przez inną spółkę estońską, EBC nie przyjął tego rozwiązania, ponieważ, po pierwsze, spółka ta nie przedstawiła dowodu dokumentowego na istnienie konkretnego zobowiązania ze strony któregokolwiek z inwestorów, a po drugie, projekt planu biznesowego przedstawiony przez drugą skarżącą nie zawierał informacji pozwalających ustalić, czy transakcja taka doprowadziłaby do zmiany strategii handlowej. Ponadto, pomimo dodatkowego terminu przyznanego skarżącej na przedłożenie dokumentacji, skarżąca nie dostarczyła niezbędnych informacji.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o badanie racjonalnego charakteru cofnięcia zezwolenia, EBC uznał, że mając na względzie wagę i czas trwania naruszeń, okoliczność, iż druga skarżąca ponowiła swe bezprawne zachowanie pomimo otrzymania szeregu ostrzeżeń, a także obniżenie zaufania publicznego do estońskiego i europejskiego systemu finansowego spowodowane jej zachowaniem, interes publiczny w przywróceniu zgodności z prawem przeważa nad prywatnym interesem, jaki rzeczona skarżąca ma w tym, by nie cofnięto jej zezwolenia.
Co się tyczy zgodności cofnięcia zezwolenia z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, EBC stwierdził, że druga skarżąca nie mogła powołać się na tę zasadę, ponieważ, po pierwsze, wielokrotnie otrzymywała liczne ostrzeżenia (cztery kontrole na miejscu, nakaz i rozmaite ostrzeżenia), lecz nie podjęła odpowiednich środków w celu zaprzestania bezprawnego zachowania, po drugie, FSA nigdy nie poinformowała jej, że jej zezwolenie nie zostanie cofnięte, a po trzecie, nikt nie może powoływać się na uzasadnione oczekiwania na obronę zachowania niezgodnego z prawem.
Mając na względzie powyższe rozważania, EBC doszedł do wniosku, że zgodnie z art. 18 dyrektywy 2013/36 zaistniały przyczyny cofnięcia zezwolenia drugiej skarżącej i że taki środek należy uznać za proporcjonalny (odpowiedni, konieczny i racjonalny) w świetle okoliczności niniejszej sprawy i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
II.

Przebieg postępowania i żądania stron
A.

Rozpoczęcie postępowania i żądania stron w sprawie T‑351/18
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 czerwca 2018 r. skarżące wniosły skargę.
W dniu 21 września 2018 r. EBC złożył odpowiedź na skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 października 2018 r. Komisja Europejska wniosła o dopuszczenie jej do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC.
Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. prezes drugiej izby Sądu uwzględnił ów wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Skarżące złożyły replikę w dniu 12 grudnia 2018 r. W dniu 18 lutego 2019 r. EBC złożył duplikę.
Komisja złożyła uwagi interwenienta w dniu 20 grudnia 2018 r. Skarżące przedstawiły swoje uwagi w przedmiocie tych uwag w dniu 25 lutego 2019 r.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 kwietnia 2019 r. skarżące wniosły o przeprowadzenie rozprawy, przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie określonych środków dowodowych.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 kwietnia 2019 r. EBC i Komisja przedstawiły uwagi w przedmiocie złożonego przez skarżące wniosku o przesłuchanie świadków i przeprowadzenie środków dowodowych.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 marca 2018 r.;
–
obciążenie EBC kosztami postępowania.
EBC wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w odniesieniu do pierwszej skarżącej;
–
tytułem żądania ewentualnego, oddalenie skargi jako bezzasadnej w zakresie dotyczącym pierwszej skarżącej;
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej w odniesieniu do drugiej skarżącej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w odniesieniu do pierwszej skarżącej;
–
w każdym wypadku – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
B.

Rozpoczęcie postępowania i żądania stron w sprawie T‑584/18
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 września 2018 r. skarżące wniosły skargę.
W dniu 20 grudnia 2018 r. EBC złożył odpowiedź na skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 stycznia 2019 r. Komisja wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC.
Decyzją z dnia 25 lutego 2019 r. prezes drugiej izby Sądu uwzględnił ów wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Skarżące złożyły replikę w dniu 28 marca 2019 r. W dniu 3 czerwca 2019 r. EBC złożył duplikę.
Komisja złożyła uwagi interwenienta w dniu 5 kwietnia 2019 r. Skarżące przedstawiły swoje uwagi w przedmiocie tych uwag w dniu 27 maja 2019 r.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.;
–
stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie kosztów;
–
obciążenie EBC kosztami postępowania.
EBC wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w odniesieniu do pierwszej skarżącej;
–
tytułem żądania ewentualnego, oddalenie skargi jako bezzasadnej w zakresie dotyczącym pierwszej skarżącej;
–
odrzucenie zarzutu dwudziestego piątego jako niedopuszczalnego w zakresie, w jakim został on podniesiony przez drugą skarżącą;
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej w odniesieniu do drugiej skarżącej, w tym w odniesieniu do zarzutu dwudziestego piątego, jeśli Sąd nie uzna go za niedopuszczalny;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w odniesieniu do pierwszej skarżącej;
–
w każdym wypadku, oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W swych pismach skarżące złożyły wnioski o przeprowadzenie środków dowodowych, a w szczególności wniosek o przedstawienie szeregu dokumentów i wniosek o przesłuchanie świadków.
C.

Dalsze postępowanie w obu sprawach
Ze względu na zmianę składu izb Sądu, zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem, sędzia sprawozdawca został przydzielony do dziewiątej izby, której w rezultacie przekazano niniejszą sprawę.
Na wniosek dziewiątej izby Sąd postanowił w dniu 5 lutego 2020 r., na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, przekazać niniejsze sprawy składowi powiększonemu.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania zadał stronom pytania na piśmie, na które Komisja, EBC i skarżące odpowiedziały pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 13 marca oraz 16 i 17 kwietnia 2020 r.
Decyzją prezesa dziewiątej izby z dnia 27 kwietnia 2020 r. niniejsze sprawy zostały połączone do celów ustnego etapu postępowania.
Na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu. Strony zostały wysłuchane również w przedmiocie ewentualnego połączenia tych spraw do celów wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
W następstwie śmierci sędziego B. Berke w dniu 1 sierpnia 2021 r., troje sędziów, których podpisy nosi niniejszy wyrok, kontynuowało naradę zgodnie z art. 22 i art. 24 § 1 regulaminu postępowania.
Decyzją prezesa Sądu z dnia 13 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została przydzielona nowej sędzi sprawozdawczyni, należącej do dziewiątej izby.
III.

Co do prawa
Sprawy T‑351/18 i T‑584/18 zostają połączone w celu wydania wyroku.
A.

W przedmiocie dalszego istnienia przedmiotu sporu i interesu prawnego skarżących w sprawie T‑351/18
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes ten, będący istotnym i pierwszym warunkiem każdej skargi do sądu, zakłada, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (zobacz wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Biorąc pod uwagę przedmiot skargi, skarżący musi mieć interes prawny na etapie wniesienia skargi, i to pod rygorem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego (zob. wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Kwestia umorzenia postępowania ze względu na utratę interesu prawnego może zostać przez sądy Unii podniesiona z urzędu (wyrok z dnia 6 września 2018 r., Bank Mellat/Rada,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, pkt
).
W tym względzie w drodze środka organizacji postępowania z dnia 3 marca 2020 r. Sąd zwrócił się do stron o zajęcie stanowiska w przedmiocie dalszego istnienia interesu prawnego skarżących po wydaniu przez EBC decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., zgodnie z którą EBC uchylił z mocą wsteczną decyzję z dnia 26 marca 2018 r.
Skarżące uważają, że zachowują swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji z dnia 26 marca 2018 r., po wydaniu decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. Ich zdaniem, po pierwsze, uchylenia środka nie można z systematycznego punktu widzenia utożsamić ze stwierdzeniem nieważności przez sąd Unii, ponieważ z definicji nie jest ono równoznaczne z uznaniem niezgodności decyzji z prawem. Po drugie, EBC nie może uniemożliwiać sądowego stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem poprzez wydanie nowej decyzji uchylającej decyzję wcześniejszą. Możliwość takiego działania mogłaby być przedmiotem nadużycia w sposób sprzeczny z państwem prawa. Po trzecie, podnoszone zastąpienie pierwotnej decyzji decyzją późniejszą ze skutkiem wstecznym od dowolnie wybranego dnia stanowi fikcję niezgodną z prawem. Po czwarte, skarżące wskazują, że wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 marca 2018 r., w szczególności, w celu ochrony ich interesów w zakresie reputacji oraz ze względu na ich interes w uzyskaniu odszkodowania pieniężnego. Słuszność tych interesów uznano w postanowieniu z dnia 12 września 2017 r., Fursin i in./EBC (
T‑247/16
, niepublikowanym,
EU:T:2017:623
, pkt
–
), przy czym wskazany fragment postanowienia Sądu nie był przedmiotem odwołania, a zatem jest prawnie ważny. Trybunał potwierdził tę część postanowienia Sądu. Bez znaczenia jest okoliczność, że Trybunał nie zbadał owego aspektu w sposób wyraźny. Nie było to konieczne, ponieważ ta część postanowienia nie była przedmiotem odwołania ze strony EBC ani Komisji. Po piąte, decyzja zmieniająca sytuację prawną adresata ze skutkiem ex tunc jest dopuszczalna jedynie w bardzo ograniczonych okolicznościach, w szczególności gdy ma ona dla adresata pozytywne skutki. W związku z tym cofnięcie zezwolenia ze skutkiem następującym rzekomo przed datą wydania decyzji nigdy nie jest możliwe.
EBC twierdzi, że nie istnieje żaden interes skarżących, którego nie można by zaspokoić w ramach kontroli sądowej decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. W konsekwencji skarżące utraciły interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję z dnia 26 marca 2018 r.
Jak wynika z art. 24 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, EBC tworzy ARO, której zadaniem będzie przeprowadzanie wewnętrznego administracyjnego przeglądu decyzji podjętych przez EBC w ramach wykonywania uprawnień powierzonych mu na mocy rzeczonego rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w skład ARO wchodzi pięć wysoko cenionych osób pochodzących z państw członkowskich i mających udokumentowaną odpowiednią wiedzę i zawodowe doświadczenie, z wyłączeniem aktualnego personelu EBC, właściwych organów lub innych krajowych lub unijnych instytucji, organów, urzędów, biur i agencji. Decyzją 2014/360/UE z dnia14 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia Administracyjnej Rady Odwoławczej i jej regulaminu operacyjnego (
Dz.U. 2014, L 175, s. 47
), wydanej na podstawie art. 24 rozporządzenia podstawowego, EBC ustanowił ARO.
Ponadto z art. 24 ust. 7 rozporządzenia podstawowego wynika, że wewnętrzny administracyjny przegląd decyzji EBC dotyczących nadzoru ostrożnościowego obejmuje trzy etapy. W pierwszej kolejności, ARO wydaje opinię skierowaną do Rady ds. Nadzoru w celu przygotowania nowego projektu decyzji. W drugiej kolejności, Rada ds. Nadzoru bierze pod uwagę opinię ARO i przedkłada Radzie Prezesów nowy projekt decyzji w terminie ustanowionym w art. 17 ust. 2 decyzji 2014/360. Nowy projekt decyzji „uchyla pierwotną decyzję, zastępuje ją decyzją o identycznej treści lub zastępuje ją zmienioną decyzją”. W trzeciej kolejności, nowy projekt decyzji uznaje się za przyjęty, chyba że Rada Prezesów wyrazi sprzeciw w maksymalnym terminie dziesięciu dni roboczych.
Wreszcie zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, przeprowadzany jest wewnętrzny przegląd administracyjny dotyczący proceduralnej i merytorycznej zgodności z tym rozporządzeniem decyzji wydanych przez EBC w ramach wykonywania uprawnień powierzonych mu na mocy tego rozporządzenia. Prawdą jest, że zgodnie z art. 10 ust. 2 decyzji 2014/360, ARO ogranicza się do zbadania podstaw powołanych przez skarżącą w powiadomieniu o przeglądzie. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 1 tej samej decyzji, ocena Rady ds. Nadzoru nie jest ograniczona do zbadania określonych w powiadomieniu o przeglądzie podstaw, lecz może obejmować także inne elementy, które zostaną uwzględnione w projekcie nowej decyzji.
Z łącznej lektury przepisów wymienionych w pkt 76–78 powyżej wynika, że wewnętrzny przegląd administracyjny decyzji podjętych przez EBC w ramach wykonywania uprawnień powierzonych mu zgodnie z rozporządzeniem podstawowym polega, w ujęciu ogólnym, na nowej pełnej ocenie sprawy, która nie jest ograniczona do zbadania podstaw powołanych w powiadomieniu o przeglądzie. Ta szczególna cecha procedury przeglądu administracyjnego znajduje odzwierciedlenie w fakcie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 decyzji 2014/360 Rada ds. Nadzoru, po ocenie opinii ARO, sporządzonej na potrzeby przeglądu decyzji EBC w warunkach większej niezależności i bardziej specjalistycznej wiedzy (zob. pkt 76 powyżej), sama posiada szersze kompetencje.
W tym kontekście art. 24 ust. 7 rozporządzenia podstawowego przewiduje, że procedura przeglądu może doprowadzić do trzech rezultatów. Pierwszy polega na zwykłym uchyleniu pierwotnej decyzji. Drugi to zastąpienie decyzji pierwotnej decyzją identyczną. Trzeci polega na zastąpieniu decyzji pierwotnej zmienioną decyzją.
Z powodów, które zostaną przedstawione w pkt 82–85 poniżej, art. 24 ust. 7 rozporządzenia podstawowego ustanawia obowiązek retroaktywnego określenia przez EBC skutków decyzji przyjętej po zakończeniu przeglądu na moment wejścia w życie decyzji pierwotnej, niezależnie od wyniku tego przeglądu.
W szczególności, jeżeli Rada ds. Nadzoru i Rada Prezesów uważają, że pierwotna decyzja o cofnięciu zezwolenia instytucji kredytowej jest ważna, Rada Prezesów nie oddala po prostu wniosku o weryfikację merytoryczną, lecz zgodnie z art. 24 ust. 7 rozporządzenia podstawowego wydaje decyzję identyczną z decyzją będącą przedmiotem tego przeglądu. W takim przypadku nie można sobie jednak wyobrazić dokonania drugiego cofnięcia tego samego zezwolenia. Decyzja mająca identyczną treść jak decyzja poddana przeglądowi może zatem zastąpić ją jedynie ze skutkiem wstecznym przypadającym w momencie, w którym decyzja będąca przedmiotem przeglądu stała się skuteczna.
Taka wykładnia, wynikająca z charakteru rozpatrywanych środków, zachowuje ważność również wtedy, gdy Rada ds. Nadzoru i Rada Prezesów uważają, że cofnięcie zezwolenia nie jest uzasadnione lub że stwierdzone uchybienia można usunąć za pomocą środków mniej restrykcyjnych. W takim bowiem przypadku akt uchylający cofnięcie zezwolenia lub nakładający te środki musi bezwzględnie działać wstecz w taki sposób, aby usunąć ex tunc cofnięcie zezwolenia instytucji kredytowej, a w razie potrzeby zastąpić je środkiem uznanym za najbardziej odpowiedni. W braku takiego skutku retroaktywnego decyzja wydana w następstwie przeglądu mogłaby wywierać skutki jedynie pod warunkiem udzielenia nowego zezwolenia, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 14 rozporządzenia podstawowego.
Ocena ta znajduje pośrednie, lecz niewątpliwe potwierdzenie w art. 24 ust. 8 rozporządzenia podstawowego oraz w art. 9 ust. 1 decyzji 2014/360, zgodnie z którymi powiadomienie o przeglądzie nie ma skutku zawieszającego w odniesieniu do stosowania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że zastąpienie decyzji poddanej przeglądowi decyzją zmienioną powinno nastąpić z mocą wsteczną od momentu uzyskania skuteczności przez decyzję pierwotną, gdyż w przeciwnym razie decyzja ostateczna nie mogłaby wywrzeć skutków (effet utile).
Z powyższej analizy wynika również, że zastąpienie decyzji pierwotnej decyzją identyczną lub zmienioną po zakończeniu procedury przeglądu pociąga za sobą definitywne usunięcie pierwotnej decyzji z porządku prawnego.
W niniejszej sprawie, po pierwsze, zgodnie z częścią wprowadzającą decyzji z dnia 26 marca 2018 r., akt zaskarżony w sprawie T‑351/18 stał się skuteczny o godz. 23.00 w dniu doręczenia go drugiej skarżącej, zgodnie z art. 297 ust. 2 akapit trzeci TFUE. Po drugie, zgodnie z częścią wprowadzającą decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., czyli aktu zaskarżonego w sprawie T‑584/18, „decyzja [z dnia 26 marca 2018 r.] zostaje uchylona i zastąpiona niniejszą decyzją ze skutkiem od godz. 23.00 w dniu doręczenia decyzji [z dnia 26 marca 2018 r.]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. została wydana po przeglądzie administracyjnym w sprawie decyzji z dnia 26 marca 2018 r. i ma treść identyczną, jak ta ostatnia ze wskazanych decyzji, w rozumieniu art. 24 ust. 7 rozporządzenia podstawowego.
Stąd wniosek, że na mocy decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. EBC dokonał, zgodnie z ramami prawnymi regulującymi procedurę przeglądu administracyjnego (zob. pkt 76–81 powyżej), zastąpienia decyzji z dnia 26 marca 2018 r. z mocą wsteczną od chwili jej wejścia w życie, a nie, jak zdają się twierdzić skarżące, po prostu uchylił tę decyzję ze skutkiem na przyszłość.
Bezprzedmiotowość sporu może zaś wynikać, miedzy innymi, z cofnięcia lub zastąpienia zaskarżonego aktu w toku postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 1961 r., Meroni i in./Wysoka Władza,
5/60, 7/60 i 8/60
,
EU:C:1961:10
, s. 211–213; postanowienia: z dnia 17 września 1997 r., Antillean Rice Mills/Komisja,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, pkt
,
; z dnia 12 stycznia 2011 r., Terezakis/Komisja,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, pkt
).
Akt, który został wycofany i zastąpiony, jest bowiem całkowicie i ex tunc usunięty z porządku prawnego Unii, w związku z czym wyrok stwierdzający nieważność wycofanego aktu nie wywoływałby żadnego dodatkowego skutku prawnego w stosunku do skutków dokonanego wycofania (zob. podobnie postanowienia: z dnia 28 maja 1997 r., Proderec/Komisja,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, pkt
; z dnia 6 grudnia 1999 r., Elder/Komisja,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, pkt
; z dnia 9 września 2010 r., Phoenix-Reisen i DRV/Komisja,
T‑120/09
, niepublikowane,
EU:T:2010:381
, pkt
).
Wynika stąd, że w przypadku wycofania kwestionowanego aktu skarżąca nie zachowuje żadnego interesu w uzyskaniu stwierdzenia jego nieważności, a skarga na ten akt staje się bezprzedmiotowa, w związku z czym należy umorzyć postępowanie (wyrok z dnia 1 czerwca 1961 r., Meroni i in./Wysoka Władza,
5/60, 7/60 i 8/60
,
EU:C:1961:10
, s. 211–213; postanowienia: z dnia 6 grudnia 1999 r., Elder/Komisja,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, pkt
,
; z dnia 9 września 2010 r., Phoenix-Reisen i DRV/Komisja,
T‑120/09
, niepublikowane,
EU:T:2010:381
, pkt
–
; z dnia 24 marca 2011 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, pkt
,
,
).
Wniosek ten jest tym bardziej oczywisty, gdy – jak w niniejszej sprawie – zaskarżony akt został zastąpiony z mocą wsteczną aktem identycznym, na który ewentualne stwierdzenie nieważności pierwszego aktu nie będzie miało żadnego wpływu.
Ponadto skarżące nie mogą skutecznie powoływać się na argument z postanowienia z dnia 12 września 2017 r., Fursin i in./EBC (
T‑247/16
, niepublikowanego,
EU:T:2017:623
). Postanowienie to zostało bowiem uchylone wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), przy czym utrata interesu prawnego skarżących ze względu na zastąpienie zaskarżonego aktu z mocą wsteczną nową decyzją o identycznej treści, przyjętą w wyniku przeglądu administracyjnego, nie była przedmiotem odwołań.
W konsekwencji, wbrew temu, co twierdzą skarżące, w systemie prawnym przeglądu administracyjnego, prowadzącego do przyjęcia aktów mających zastąpić z mocą wsteczną akty będące przedmiotem tego przeglądu, interesy zainteresowanych stron są w pełni chronione dzięki możliwości zażądania stwierdzenia nieważności aktu przyjętego po zakończeniu tego przeglądu, a także naprawienia wszelkich szkód wyrządzonych jego wydaniem.
Z powyższego wynika, że przedmiot skargi w sprawie T‑351/18 odpadł po wniesieniu skargi, a w konsekwencji skarżące utraciły interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej w tej sprawie. Nie ma zatem potrzeby, by orzekać w przedmiocie owej skargi.
B.

W przedmiocie dopuszczalności w sprawie T‑584/18
Chociaż EBC nie podnosi formalnie zarzutu niedopuszczalności, to kwestionuje, po pierwsze, dopuszczalność skarg w zakresie, wyłącznie, w jakim zostały one wniesione przez pierwszą skarżącą, a po drugie, w sprawie T‑584/18 dopuszczalność podniesienia przez drugą skarżącą zarzutu dwudziestego piątego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów procedury przeglądu. Komisja przychyla się do tego stanowiska.
W pierwszej kolejności skarżące uważają, że pierwsza skarżąca ma legitymację do zaskarżenia decyzji z dnia 26 marca i z dnia 17 lipca 2018 r., jako główny akcjonariusz drugiej skarżącej posiadający 85% praw głosu, na podstawie postanowienia z dnia 12 września 2017 r., Fursin i in./EBC (
T‑247/16
, niepublikowanego,
EU:T:2017:623
).
Ponadto skarżące stoją na stanowisku, że w zakresie, w jakim EBC uznaje dopuszczalność podniesienia przez pierwszą skarżącą żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, ponieważ żądanie to jest oparte na niezgodności z prawem decyzji z dnia 26 marca i z dnia 17 lipca 2018 r., istnienia legitymacji czynnej do zaskarżenia decyzji w sprawie kosztów nie można wykluczyć. Następnie wyliczają one inne odrębne interesy pierwszej skarżącej, takie jak, w szczególności, interes polegający na uniknięciu przymusowej likwidacji, interes związany z możliwością sprzedaży banku innemu inwestorowi, interes dotyczący jej własnej reputacji odrębnej od reputacji banku, a ponadto skutki finansowe, jakie wynikną z cofnięcia zezwolenia dla tej skarżącej, które są inne, niż w przypadku banku.
1.

W przedmiocie dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. przez drugą skarżącą jest dopuszczalne. Skarżąca jest bowiem posiadaczem zezwolenia, które zostało cofnięte, i adresatem tej decyzji. Ponadto były dyrektor generalny drugiej skarżącej udzielił przedstawicielom pełnomocnictwo procesowe, a jej likwidatorzy nie podważyli ważności tego pełnomocnictwa. EBC zresztą nie kwestionuje dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji w zakresie, w jakim wnosi je ta skarżąca.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do pierwszej ze skarżących należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż wniesienie przez akcjonariuszy instytucji kredytowej skargi na decyzję EBC o cofnięciu zezwolenia nie jest dopuszczalne, ponieważ taka decyzja nie dotyczy ich bezpośrednio. Po pierwsze, Trybunał uznał, że w następstwie cofnięcia zezwolenia instytucja kredytowa nie jest już w stanie prowadzić swojej działalności, a co za tym idzie, jej zdolność do wypłaty dywidendy akcjonariuszom jest niepewna, jednakże negatywny skutek tego cofnięcia ma charakter gospodarczy, ponieważ decyzja w sprawie cofnięcia w niczym nie narusza prawa akcjonariuszy do otrzymywania dywidend, jak również ich prawa do udziału w zarządzaniu tą spółką (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, pkt
). Po drugie, Trybunał orzekł, że chociaż likwidacja bezpośrednio wpływa na prawo akcjonariuszy do uczestniczenia w zarządzaniu spółką, to jednak nie stanowi czysto automatycznego i wynikającego z samych uregulowań Unii wykonania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. w rozumieniu mającego zastosowanie orzecznictwa (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, pkt
,
).
W konsekwencji żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do drugiej skarżącej.
2.

W przedmiocie dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów
Co się tyczy dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, należy uznać, że wniesienie takiego żądania stwierdzenia nieważności przez pierwszą skarżącą jest dopuszczalne, ponieważ jest ona jedynym adresatem decyzji, nakładającej na nią obowiązek zapłaty kosztów wszczętej przez nią procedury przeglądu, której była jedynym uczestnikiem. EBC nie kwestionuje zresztą dopuszczalności owego żądania stwierdzenia nieważności w zakresie, w jakim wnosi je ta skarżąca.
Natomiast druga skarżąca, która postanowiła nie składać do ARO wniosku o przegląd, chociaż miała do tego prawo, nie ma żadnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, ponieważ decyzja ta nie wywołuje skutków w stosunku do niej. Rzeczona skarżąca nie jest ponadto ani adresatem tej decyzji, ani nie może zostać uznana za osobę, której decyzja ta dotyczy bezpośrednio i indywidualnie.
W związku z tym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do pierwszej skarżącej.
C.

Co do istoty
Na poparcie skargi w sprawie T‑584/18 skarżące podnoszą 25 zarzutów: zarzuty od pierwszego do dwudziestego czwartego na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., a zarzut dwudziesty piąty, wywodzony z niezgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów. Ze względu na ich istotę i charakter należy je pogrupować w następujący sposób:
–
zarzuty pierwszy, drugi, czternasty, piętnasty i dziewiętnasty, wywodzone z braku kompetencji EBC do przyjęcia decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia i likwidacji, do oceny kwestii prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, odmowy zaakceptowania samolikwidacji oraz odmowy sprzedaży drugiej skarżącej innym potencjalnym inwestorom; do tej samej grupy zarzutów można również zaliczyć zarzut dziewiętnasty dotyczący nadużycia władzy, ponieważ argumenty podniesione na poparcie tego ostatniego zarzutu pokrywają się z argumentami przedstawionymi w ramach pozostałych wyżej wymienionych zarzutów dotyczących braku właściwości EBC;
–
zarzut trzeci, dotyczący naruszenia obowiązku staranności i bezstronności przy badaniu przeprowadzonym przez EBC;
–
zarzuty czwarty i piąty, dotyczące błędów w ocenie lub nieuwzględnienia niektórych istotnych okoliczności sprawy;
–
zarzuty szósty, dwunasty i osiemnasty, dotyczące błędu w ocenie polegającego na tym, że EBC niesłusznie oparł się na naruszeniu nakazu FSA, a także odnoszące się do naruszenia zasady pewności prawa;
–
zarzuty od siódmego do jedenastego, od trzynastego do piętnastego i siedemnasty, dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności;
–
zarzuty szesnasty i osiemnasty dotyczące naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa;
–
zarzuty od dwudziestego do dwudziestego drugiego, wywodzone z naruszenia istotnych wymogów proceduralnych oraz odpowiednio prawa do bycia wysłuchanym, prawa do obrony, obowiązku uzasadnienia;
–
zarzuty dwudziesty trzeci i dwudziesty czwarty, dotyczące w szczególności naruszenia prawa dostępu do akt drugiej skarżącej oraz praw akcjonariusza w toku procedury przeglądu;
–
zarzut dwudziesty piąty, podniesiony na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, wywodzony z niezgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
1.

W przedmiocie zarzutów pierwszego, drugiego, czternastego, piętnastego i dziewiętnastego
W pierwszej kolejności, w ramach zarzutów pierwszego, czternastego i piętnastego skarżące twierdzą, że EBC przekroczył swoje kompetencje, nie dając im możliwości przeprowadzenia samolikwidacji drugiej skarżącej, jak wynika z pkt 3.3.2 lit. b) ppkt (i) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., chociaż w ramach zasadniczego podziału obowiązków między właściwe organy krajowe i EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego i jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, EBC nie posiadał żadnych kompetencji w tym zakresie. To samo dotyczy odmowy zaakceptowania przez EBC sprzedaży rzeczonej skarżącej innemu potencjalnie zainteresowanemu inwestorowi, wynikającej z pkt 3.3.2 lit. b) ppkt (ii) tej decyzji.
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że EBC nie miał prawa podjąć decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, ponieważ FSA wydała już w dniu 7 lutego 2018 r. decyzję FOLTF, która określała, czy instytucja kredytowa była „na progu upadłości lub zagrożona upadłością”, dokonując w ten sposób wyboru pomiędzy działaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a cofnięciem zezwolenia, który to wybór należał do wyłącznej kompetencji FSA. Skarżące kwestionują również twierdzenie EBC, zgodnie z którym decyzja ta jest pozbawiona znaczenia, a przy tym poufna, a zatem nie musiała być im przekazana.
Ponadto skarżące odpierają argument EBC, zgodnie z którym nie złożono oficjalnego wniosku o samolikwidację drugiej skarżącej. Ich zdaniem, EBC w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., niezależnie od takiego wniosku, odmówił zaakceptowania rzeczonej samolikwidacji, mimo że mógł wezwać je do złożenia takiego wniosku lub zwrócić się do FSA, aby podjęła decyzję w tej sprawie. Jedyną przeszkodą dla samolikwidacji była bowiem negatywna opinia ze strony EBC. Nowy system jednolitych mechanizmów nadzorczego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wprowadził system wczesnej interwencji, następującej przed faktyczną upadłością banku, w którym organy krajowe ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mają możliwość zbadania, czy dana instytucja kredytowa jest u progu upadłości lub jest nią zagrożona, oraz sprawdzenia, czy dostępne są inne rozwiązania nadzorcze, a następnie ustalenia, czy środki restrukturyzacji są zgodne z interesem publicznym. Skarżące uważają, że gdyby rzeczone właściwe organy krajowe uznały, że tak nie jest, ponieważ niewypłacalność banku nie stanowiłaby problemu systemowego, analiza ta w odniesieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zakończyłaby się. Następnie owe organy krajowe powinny ustalić, czy rzeczywiście doszłoby do upadłości podmiotu, który jest nią zagrożony. Jeśli tak, to można byłoby zapobiec upadłości, czyli niewypłacalności, w odpowiedni sposób w drodze krajowego postępowania restrukturyzacyjnego. Wynika z tego, że nie musiałoby dojść do obowiązkowej likwidacji. Natomiast system ten nie wyklucza możliwości samolikwidacji, która jest uznawana w każdym prawie krajowym, pod warunkiem że dana spółka jest wypłacalna.
W trzeciej kolejności skarżące utrzymują, że EBC nie miał kompetencji do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., ponieważ decyzja ta opierała się wyłącznie na zarzucanych naruszeniach dotyczących zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, czyli dziedzinie, w której nie posiada on żadnych kompetencji. Cofnięcie zezwolenia w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione względami ostrożnościowymi, lecz służyło jedynie zaspokojeniu interesu FSA i EBC polegającego na zdobyciu łatwego rozgłosu.
W czwartej kolejności w ramach zarzutów drugiego i, w sposób dorozumiany, trzeciego skarżące zarzucają EBC, że nie zbadał kwestii leżących u podstaw decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, ani nie zweryfikował ocen FSA. EBC nie może być odpowiedzialny za stabilność instytucji kredytowych i jednocześnie w sposób sztuczny wykluczać ze swojej oceny całych dziedzin, które są źródłem ryzyka. Ponadto powinna istnieć możliwość powołania się w ramach skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji na wszelkie zachodzące w niej nieprawidłowości wynikające z projektu opracowanego przez FSA.
Co więcej, realizowany przez EBC w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. cel polegający na przywróceniu zgodności z prawem nie jest słusznym celem cofnięcia zezwolenia, ponieważ celem takim mogą być jedynie względy nadzoru ostrożnościowego. Jednakże, ponieważ teoretycznie możliwe jest, że zagadnienia związane ze zwalczaniem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu będą istotne dla cofnięcia zezwolenia, gdyż zagadnienia te stwarzają ryzyko ostrożnościowe, podział obowiązków pomiędzy właściwe organy krajowe i EBC z jednej strony oraz zasada proporcjonalności z drugiej strony wymagają wcześniejszego wyczerpania całego arsenału środków w tej dziedzinie (grzywna, zakaz prowadzenia niektórych rodzajów działalności, postępowanie karne).
EBC, popierany przez Komisję, kwestionuje argumenty skarżących.
Należy zauważyć, że w ramach niniejszej grupy zarzutów skarżące podnoszą zasadniczo dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy braku kompetencji EBC do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., a drugi nadużycia władzy. Przed ich zbadaniem Sąd uważa za właściwe przypomnienie podziału kompetencji między EBC i właściwymi organami krajowymi.
a)

W przedmiocie podziału kompetencji między EBC i właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego w odniesieniu do cofnięcia zezwolenia za naruszenie zasad w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu
Po pierwsze, z motywów 15 i 28 rozporządzenia podstawowego wynika, że kompetencje, które nie zostały powierzone EBC zachowują właściwe organy krajowe.
W szczególności motyw 28 rozporządzenia podstawowego wymienia wśród „zadań nadzorczych niepowierzonych EBC”, które powinny pozostać w kompetencji organów krajowych, „zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, a także działania w zakresie ochrony konsumentów”.
Jednakże art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, że „[w] ramach art. 6 […] EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich”. Następuje po nim wykaz dziewięciu zadań, wśród których znajduje się wydawanie i cofanie zezwoleń dla instytucji kredytowych. Tym samym zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia kompetencje w zakresie cofnięcia zezwolenia są zastrzeżone wyłącznie dla EBC.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia podstawowego: „[d]o celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy. W przypadku gdy stosowne prawo unijne tworzą rozporządzenia oraz gdy obecnie rozporządzenia te wyraźnie dają państwom członkowskim opcje wyboru, EBC stosuje również ustawodawstwo krajowe dotyczące wykonywania tych opcji”.
Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia podstawowego stanowi: „[z]arówno EBC, jak i właściwe organy krajowe podlegają obowiązkowi współpracy w dobrej wierze i obowiązkowi wymiany informacji”.
Z art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego wynika, że jeśli chodzi o zadania określone w art. 4, z wyjątkiem ust. 1 lit. a) i c) tego rozporządzenia, EBC i właściwe organy krajowe posiadają uprawnienia określone odpowiednio w ust. 5 i 6 tego artykułu. Zgodnie z ust. 6 tego artykułu właściwe organy krajowe sprawują bezpośrednio nadzór nad mniej istotnymi instytucjami kredytowymi zgodnie z kryteriami określonymi w tym ustępie i informują EBC, zgodnie z ramami określonymi w ust. 7 tego artykułu, o środkach podjętych na mocy niniejszego ust. 6 i ściśle koordynują te środki z EBC.
Jednakże z art. 6 ust. 5 lit. b)–d) rozporządzenia podstawowego wynika, po pierwsze, że „jeżeli konieczne jest zapewnienie spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, EBC może w dowolnym momencie, z własnej inicjatywy po skonsultowaniu się z właściwymi organami krajowymi lub na wniosek właściwego organu krajowego, podjąć decyzję o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4”, po drugie, EBC nadzoruje funkcjonowanie systemu w oparciu o obowiązki i procedury przewidziane w tym artykule, i po trzecie, może skorzystać ze wszystkich uprawnień, o których mowa w art. 10–13 rzeczonego rozporządzenia, w odniesieniu do uprawnień dochodzeniowych, które EBC może wykonywać bezpośrednio.
Artykuł 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego przewiduje, że EBC przyjmuje i podaje do publicznej wiadomości ramy porządkujące praktyczne ustalenia stosowania tego artykułu, i stanowi podstawę prawną dla przyjęcia rozporządzenia ramowego.
Artykuł 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego stanowi:
„Z zastrzeżeniem ust. 6, EBC może cofnąć zezwolenie w przypadkach określonych w stosownym unijnym prawie z własnej inicjatywy, po skonsultowaniu się z właściwym organem krajowym uczestniczącego państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę dana instytucja kredytowa, lub na wniosek takiego właściwego organu krajowego. Konsultacje te w szczególności zapewniają, by przed podjęciem decyzji dotyczących cofnięcia zezwolenia EBC dał organom krajowym dość czasu na podjęcie decyzji o koniecznych działaniach naprawczych, w tym ewentualnych środkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oraz by uwzględnił te decyzje.
Jeżeli właściwy organ krajowy, który zaproponował, by udzielić zezwolenia zgodnie z ust. 1, uznaje, że zgodnie ze stosownym prawem krajowym zezwolenie musi zostać cofnięte, przedkłada EBC propozycję w tej sprawie. W takim przypadku EBC podejmuje decyzję w sprawie proponowanego cofnięcia zezwolenia, z pełnym uwzględnieniem przyczyn takiego cofnięcia przedstawionych przez właściwy organ krajowy”.
Artykuł 14 ust. 6 rozporządzenia podstawowego stanowi, że „[t]ak długo jak organy krajowe zachowują kompetencję w zakresie przeprowadzania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych, w przypadkach gdy organy te uznają, że cofnięcie zezwolenia zaszkodziłoby odpowiedniej realizacji działań niezbędnych do przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub do zachowania stabilności finansowej, należycie powiadamiają EBC o swoim sprzeciwie, szczegółowo wyjaśniając, w jaki sposób takie cofnięcie byłoby szkodliwe w tym zakresie”, że „[w] takich przypadkach EBC powstrzymuje się od przystąpienia do cofnięcia zezwolenia na okres wspólnie uzgodniony z organami krajowymi” oraz że „EBC może postanowić o przedłużeniu tego okresu, jeżeli jest zdania, że poczyniono wystarczające postępy. Jeżeli jednak EBC stwierdzi w uzasadnionej decyzji, że organy krajowe nie zrealizowały właściwych działań niezbędnych do zachowania stabilności finansowej, cofnięcie zezwoleń ma zastosowanie bezzwłocznie”.
Artykuł 80 rozporządzenia ramowego, zatytułowany „Propozycja właściwych organów krajowych w sprawie cofnięcia zezwolenia”, ma następujące brzmienie:
„1.   Jeżeli właściwy organ krajowy uzna, że zezwolenie udzielone instytucji kredytowej powinno zostać w całości lub w części cofnięte zgodnie ze stosownym prawem unijnym lub krajowym, w tym na wniosek samej instytucji kredytowej, przedkłada EBC projekt decyzji w sprawie proponowanego cofnięcia zezwolenia (dalej zwany »projektem decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia«) wraz z ewentualnymi dokumentami na jej poparcie.
2.   Właściwy organ krajowy powinien skoordynować swoje działania w odniesieniu do projektu decyzji w sprawie zezwolenia z krajowym właściwym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (dalej zwanym »krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji«)”.
Zgodnie z art. 81 rozporządzenia ramowego:
„1.   EBC bez zbędnej zwłoki dokonuje oceny projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. W szczególności bierze pod uwagę uzasadnienie dla potraktowania sprawy jako pilnej, przedstawione przez właściwy organ krajowy.
2.   Prawo do bycia wysłuchanym, określone w art. 31, stosuje się”.
Artykuł 83 rozporządzenia ramowego stanowi:
„1.   EBC podejmuje decyzję o cofnięciu zezwolenia bez zbędnej zwłoki. Podejmując decyzję, może zaakceptować lub odrzucić przedstawiony projekt decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia.
2.   Przy podejmowaniu decyzji EBC bierze pod uwagę wszystkie następujące okoliczności: a) swoją ocenę okoliczności uzasadniających cofnięcie zezwolenia; b) projekt decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, jeśli ma to zastosowanie; c) konsultacje z odpowiednim właściwym organem krajowym oraz, w sytuacjach gdy właściwy organ krajowy nie jest krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, z krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (wraz z właściwym organem krajowym zwanym dalej »organami krajowymi«); d) uwagi przedstawione przez instytucję kredytową zgodnie z art. 81 ust. 2 i art. 82 ust. 3.
3.   EBC podejmuje także decyzję w sytuacjach opisanych w art. 84, jeśli odpowiedni krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie sprzeciwia się cofnięciu zezwolenia lub jeśli EBC stwierdzi, że organy krajowe nie wdrożyły właściwych działań niezbędnych dla utrzymania stabilności finansowej”.
Artykuł 84 rozporządzenia ramowego stanowi:
„1.   Jeżeli krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zgłosi sprzeciw wobec planowanego przez EBC cofnięcia zezwolenia, EBC i krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ustalą wspólnie okres, przez który EBC wstrzyma procedurę cofnięcia zezwolenia. EBC powiadomi właściwy organ krajowy bezzwłocznie po podjęciu kontaktu z krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w celu dokonania powyższych ustaleń.
2.   Po upływie ustalonego okresu EBC dokona oceny, czy zamierza kontynuować procedurę cofnięcia zezwolenia, czy też przedłużyć uzgodniony termin zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia [podstawowego], biorąc pod uwagę poczyniony postęp. EBC konsultuje się z właściwym organem krajowym i krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jeżeli nie jest on właściwym organem krajowym. Właściwy organ krajowy informuje EBC o środkach podjętych przez te organy oraz o swojej ocenie skutków cofnięcia zezwolenia.
3.   Jeżeli krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie sprzeciwia się cofnięciu zezwolenia lub jeżeli EBC stwierdzi, że organy krajowe nie wdrożyły właściwych działań niezbędnych dla utrzymania stabilności finansowej, stosuje się art. 83”.
Artykuł 18 dyrektywy 2013/36 określający przypadki, w których właściwe organy krajowe mogą zaproponować cofnięcie zezwolenia w odniesieniu do instytucji mniej istotnych, ma następujące brzmienie:
„Właściwe organy mogą cofnąć zezwolenie udzielone instytucji kredytowej tylko w przypadkach, gdy taka instytucja kredytowa:
[…]
e)
spełnia inne warunki cofnięcia zezwolenia przewidziane przepisami prawa krajowego; lub
f)
popełnia jedno z naruszeń, o których mowa w art. 67 ust. 1”.
Artykuł 67 ust. 1 dyrektywy 2013/36 stanowi:
„Przepisy niniejszego artykułu stosuje się co najmniej we wszystkich następujących sytuacjach:
[…]
d)
instytucja nie posiada rozwiązań w zakresie zarządzania wymaganych przez właściwe organy zgodnie z przepisami prawa krajowego transponującymi art. 74;
e)
instytucja nie przekaże właściwym organom informacji dotyczących przestrzegania obowiązku spełnienia wymogów w zakresie funduszy własnych określonych w art. 92 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (
Dz.U. 2013, L 176, s. 1
)], naruszając tym art. 99 ust. 1 tego rozporządzenia, lub przekazane informacje są niekompletne lub niedokładne;
[…]
o)
uznano, że instytucja dopuściła się poważnego naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z dyrektywą 2005/60/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (
Dz.U. 2005, L 309, s. 15
)];
[…]”
Artykuł 74 ust. 1 dyrektywy 2013/36 przewiduje, że „[i]nstytucje posiadają solidne zasady zarządzania obejmujące jasną strukturę organizacyjną z dobrze określonymi, przejrzystymi i spójnymi zakresami odpowiedzialności, skuteczne procedury służące identyfikacji ryzyka, na które instytucje są lub mogą być narażone, zarządzaniu tym ryzykiem, jego monitorowaniu i raportowaniu oraz odpowiednie mechanizmy kontroli wewnętrznej obejmujące należyte procedury administracyjne i księgowe oraz politykę wynagrodzeń i praktyki w tym względzie, które są zgodne z zasadami należytego i skutecznego zarządzaniem ryzykiem i sprzyjają takiemu zarządzaniu ryzykiem”.
Z przepisów przypomnianych w pkt 115–118 powyżej wynika, że jednolity mechanizm nadzorczy centralizuje funkcje nadzoru ostrożnościowego na poziomie EBC, przewidując jednocześnie ich zdecentralizowane wykonywanie przez właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich pod nadzorem EBC, z którym współpracują i który wspierają. I tak, w obrębie jednolitego mechanizmu nadzorczego EBC wykonuje określone kompetencje wyłączne: „bezpośredni” nadzór ostrożnościowy nad istotnymi instytucjami kredytowymi oraz kompetencje zastrzeżone dla niego na mocy art. 4 rozporządzenia podstawowego w stosunku do wszystkich instytucji, niezależnie od ich istotności. Po drugie, nadzór ostrożnościowy nad mniej istotnymi instytucjami prowadzony jest w sposób zdecentralizowany przez rzeczone właściwe organy krajowe, przy czym w ostatniej instancji działania te są regulowane i nadzorowane przez EBC, którego zadaniem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania i skuteczności systemu nadzoru ostrożnościowego, a także spójne i jednolite stosowanie zasad ostrożnościowych we wszystkich uczestniczących państwach członkowskich. EBC sprawuje wobec mniej istotnych instytucji nadzór „pośredni”, w ramach którego te właściwe organy krajowe zapewniają swoją współpracę i udzielają EBC pomocy. Ponadto te same właściwe organy krajowe zachowują kompetencje w sprawach nieobjętych rozporządzeniem podstawowym: ochrona konsumentów, rynki instrumentów finansowych, zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, walka z korupcją.
W szczególności, w ramach tego jednolitego mechanizmu nadzorczego ze struktury art. 6 ust. 4–6 rozporządzenia podstawowego wynika różnica między nadzorem ostrożnościowym nad podmiotami „istotnymi” a nadzorem ostrożnościowym nad podmiotami zakwalifikowanymi jako „mniej istotne” w odniesieniu do siedmiu z dziewięciu zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia.
Wynika z tego w pierwszej kolejności, że nadzór ostrożnościowy nad podmiotami „istotnymi” należy wyłącznie do EBC. To samo dotyczy nadzoru ostrożnościowego nad podmiotami „mniej istotnymi” w odniesieniu do zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, dotyczących udzielania i cofania zezwoleń instytucjom kredytowym.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do podmiotów „mniej istotnych” oraz w odniesieniu do pozostałych zadań przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, z łącznej lektury art. 6 ust. 5 i 6 tego rozporządzenia wynika, że ich stosowanie jest powierzone, pod kontrolą EBC, właściwym organom krajowym uczestniczących państw członkowskich, które sprawują zatem bezpośredni nadzór ostrożnościowy nad tymi podmiotami.
Sąd orzekł bowiem, że z analizy wzajemnego oddziaływania przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia podstawowego, takiego, jakie zostało wyjaśnione w pkt 116–121 powyżej, wynika, iż logika związku między nimi polega na umożliwieniu, aby wyłączne kompetencje delegowane na EBC mogły być realizowane w sposób zdecentralizowany, a nie w drodze organizacji podziału kompetencji między EBC a właściwymi organami krajowymi podczas wykonywania zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Stwierdzenie to wspiera lektura motywów rzeczonego rozporządzenia. Po pierwsze, z motywów 15 i 28 tego rozporządzenia wynika, że tylko zadania wyraźnie powierzone EBC zostały wyłączone z kompetencji państw członkowskich oraz że nadzór ostrożnościowy nad instytucjami finansowymi ze względów innych niż wymienione w art. 4 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia nadal pozostaje w kompetencji państw członkowskich. Musi z tego wynikać, że to na etapie definiowania zadań powierzonych EBC przez art. 4 ust. 1 rozpatrywanego rozporządzenia dokonano podziału kompetencji między EBC a właściwe organy krajowe. Po drugie należy stwierdzić, że nawet jeśli motyw 28 rozporządzenia podstawowego dostarcza wykazu zadań nadzorczych, które powinny pozostać w gestii organów krajowych, to nie obejmuje on żadnego z zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 owego rozporządzenia. Co więcej, ów motyw nie wskazuje na bezpośredni nadzór nad podmiotami mniej istotnymi jako stanowiący wykonywanie kompetencji należącej do organów krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
–
).
W trzeciej kolejności, w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, w którego skład wchodzą EBC i właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich, po pierwsze, z systematyki art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia podstawowego wynika, że zarówno EBC, jak i rzeczone organy krajowe są zobowiązane do współpracy i do wymiany informacji. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia, „właściwe organy krajowe w szczególności przekazują EBC wszystkie informacje niezbędne do celów wykonywania zadań powierzonych EBC”. Ponadto zgodnie z ust. 3 tego artykułu, właściwe organy krajowe odpowiadają za udzielenie EBC pomocy w zakresie przygotowywania i wdrażania wszelkich aktów dotyczących zadań, o których mowa w art. 4 tego rozporządzenia, w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych, w tym pomocy w zakresie działań weryfikacyjnych.
Zgodnie bowiem z orzecznictwem, nadzór nad instytucjami zakwalifikowanymi jako „mniej istotne” jest wymieniony w motywach 38–40 rozporządzenia podstawowego, czyli bezpośrednio po motywie 37 tegoż rozporządzenia, który podkreśla, iż „właściwe krajowe organy powinny być zatem odpowiedzialne za wspieranie EBC w przygotowywaniu i wdrażaniu wszelkich aktów dotyczących wykonywania zadań nadzorczych EBC” oraz iż „[p]owinno to obejmować w szczególności bieżącą ocenę sytuacji instytucji kredytowych oraz odpowiednie weryfikacje na miejscu”. Ten układ motywów rzeczonego rozporządzenia przemawia za tym, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy sprawowany przez właściwe organy krajowe w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego został przewidziany przez Radę Unii Europejskiej jako sposób wspierania EBC, a nie wykonywanie autonomicznej kompetencji (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
).
Po drugie, wykonywanie tego bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego przez właściwe organy krajowe określa EBC, który na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) i b) rozporządzenia podstawowego dysponuje uprawnieniami, z jednej strony, do wydawania tym organom „zaleceń, wytycznych lub ogólnych instrukcji, zgodnie z którymi organy te wykonują zadania określone w art. 4” tego rozporządzenia, a z drugiej strony, do podjęcia decyzji „o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych”. Ponadto kompetencja kierownicza EBC odnośnie do bezpośredniego nadzoru sprawowanego przez właściwe organy krajowe obejmuje również, po pierwsze, uprawnienia nadzoru przewidziane w art. 6 ust. 5 lit. c) tego rozporządzenia, który odsyła do ust. 7 lit. c) tego artykułu, a po drugie, uprawnienia nadzorcze i dochodzeniowe przewidziane w art. 10–13 omawianego rozporządzenia, które EBC może według swojej decyzji wykonywać bezpośrednio wobec mniej istotnych instytucji kredytowych na mocy art. 4 ust. 6 lit. d) tego rozporządzenia.
Należy zatem zauważyć, że EBC zachowuje istotne prerogatywy nawet wtedy, gdy właściwe organy krajowe wykonują zadania nadzorcze, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) rozporządzenia podstawowego, oraz że istnienie takich prerogatyw wskazuje na podporządkowany charakter działania organów krajowych w wykonywaniu tych zadań (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
).
W czwartej kolejności, jeśli chodzi w szczególności o cofnięcie zezwolenia instytucji kredytowej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, współpraca między EBC a właściwymi organami krajowymi wyraża się, zgodnie z art. 14 ust. 5 tego rozporządzenia, po pierwsze, obowiązkiem konsultacji z tymi właściwymi organami krajowymi, w przypadku gdy EBC cofa zezwolenie z własnej inicjatywy, a po drugie, z możliwości zaproponowania EBC przez te organy cofnięcia zezwolenia.
W przypadku gdy właściwy organ krajowy, na podstawie art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, proponuje cofnięcie zezwolenia, to zgodnie z akapitem drugim tego przepisu i art. 83 ust. 2 rozporządzenia ramowego EBC powinien w pełni uwzględnić przyczyny uzasadniające cofnięcie zaproponowanie przez ów organ, konsultacje z nim oraz, w stosownych przypadkach, z krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także uwagi odnośnej instytucji kredytowej. Powinien również przeprowadzić własną analizę zaistnienia okoliczności uzasadniających cofnięcie zezwolenia i na tej podstawie podjąć decyzję o przyjęciu lub oddaleniu projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, wysuniętej przez właściwy organ krajowy.
W piątej kolejności należy podkreślić, że z motywów 28 i 29 rozporządzenia podstawowego wynika, że zadanie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu leży w gestii krajowej, a EBC ma w tym względzie obowiązek współpracy z organami krajowymi.
W szóstej kolejności, jeśli chodzi o związek między zwalczaniem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu a nadzorem ostrożnościowym, należy stwierdzić, że wśród okoliczności uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej, po pierwsze, art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36 wymienia naruszenia, o których mowa w art. 67 ust. 1 tej dyrektywy, pośród których znajdują się poważne naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z dyrektywą 2005/60 w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu. Po drugie, art. 18 lit. e) rzeczonej dyrektywy mówi o innych przypadkach cofnięcia zezwolenia przewidzianych w prawie krajowym.
W tym względzie należy podkreślić, że chociaż art. 18 dyrektywy 2013/36 odnosi się do uprawnienia do cofnięcia zezwoleń przysługującego właściwym organom krajowym, to biorąc pod uwagę podział zadań między rzeczone właściwe organy krajowe i EBC, przewidziany w art. 4 rozporządzenia podstawowego, a w szczególności fakt, że kompetencja do cofnięcia zezwolenia stała się wyłączną kompetencją EBC, którą EBC może wykonać na podstawie art. 14 ust. 5 tego rozporządzenia w następstwie propozycji właściwego organu krajowego, art. 18 tejże dyrektywy należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on uprawnienia do zaproponowania cofnięcia zezwolenia, które pozostaje w kompetencji właściwych organów krajowych.
W siódmej kolejności, co się tyczy wzajemnych oddziaływań między jednolitymi mechanizmami: nadzorczym oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, z motywu 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (
Dz.U. 2014, L 255, s. 1
, zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie restrukturyzacji”), wynika, że nadzór oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja są dwoma wzajemnie komplementarnymi aspektami unii bankowej, a zatem z zasady nie są wobec siebie alternatywne.
Należy bowiem zauważyć, że cele jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są odmienne. Jak przypomina motyw 7 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, celem jednolitego mechanizmu nadzorczego jest zapewnienie polityki mikroostrożnościowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi na poziomie europejskim oraz jej spójnego i skutecznego wdrażania we wszystkich państwach członkowskich należących do strefy euro oraz w tych państwach członkowskich nienależących do strefy euro, które postanowiły uczestniczyć w tym mechanizmie. Dotyczy on również nadzoru makroostrożnościowego, a w ostatecznym rozrachunku stabilności finansowej Unii. Natomiast głównym zadaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest zarządzanie sytuacjami kryzysowymi już zaistniałymi, stworzenie bardziej skutecznych mechanizmów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w celu uniknięcia rozprzestrzeniania się szkodliwych skutków upadłości banków, zgodnie z jednolitymi zasadami i procedurą, jak wynika z motywów 6 i 8 oraz z art. 1 tego rozporządzenia. Zatem o ile oba systemy współpracują na rzecz realizacji ostatecznego celu polegającego na solidności i stabilności systemu finansowego Unii, o tyle jednolity mechanizm nadzorczy zapobiega kryzysom, a restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja służy ich rozwiązywaniu.
W ósmej kolejności, stwierdzenia sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością, które mogą zostać wydane przez EBC lub Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (zwaną dalej „Jednolitą Radą”) w odniesieniu do istotnych instytucji kredytowych, lub przez krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych mniej istotnych, są, jak wynika z art. 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, wcześniejszymi aktami przygotowawczymi, które, co prawda, poprzedzają przyjęcie postanowienia o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz nie muszą zawsze prowadzić do jego przyjęcia. Przyjęcie takiego postanowienia należy do wyłącznej kompetencji Jednolitej Rady lub krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w zależności od istotności instytucji kredytowej.
Ponadto oceny znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością w żaden sposób nie stanowią formalnych decyzji odnoszących się do naruszeń obowiązków regulacyjnych instytucji kredytowej, lecz są aktami przygotowawczymi, które nie zmieniają sytuacji prawnej danej instytucji kredytowej. W rzeczywistości bowiem akty te stanowią ocenę okoliczności faktycznych przez EBC (lub właściwy organ krajowy) co do kwestii znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością rzeczonej instytucji, która w żaden sposób nie jest wiążąca, lecz stanowi podstawę do przyjęcia przez Jednolitą Radę (lub krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) postanowień o restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji lub decyzji stwierdzającej, że taka restrukturyzacja lub likwidacja nie leży w interesie publicznym (zob. podobnie postanowienie z dnia 6 maja 2019 r., ABLV Bank/EBC,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, pkt
,
,
).
Z art. 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji wynika bowiem, że takie postanowienie jest przyjmowane tylko wtedy, gdy spełnione są określone przesłanki. W szczególności instytucja kredytowa powinna nie tylko znajdować się u progu upadłości lub być nią zagrożona, ale nie mogą istnieć żadne racjonalne podstawy, aby oczekiwać, że inne środki sektora prywatnego lub działania nadzorcze zapobiegną jej upadłości w rozsądnych ramach czasowych. Ponadto działanie w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji musi być konieczne w interesie publicznym.
W tym względzie, zgodnie z orzecznictwem, na podstawie motywu 26 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, pomimo że EBC (i analogicznie, właściwe organy krajowe) oraz Jednolita Rada (i analogicznie krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) powinny być w stanie ocenić, czy dana instytucja kredytowa znajduje się w sytuacji u progu upadłości lub zagrożenia upadłością, to jednak wyłącznie do Jednolitej Rady (i analogicznie, krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) należy ocena warunków restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji i wydanie postanowienia o restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji, jeżeli uzna, iż zostały spełnione wszystkie warunki, jak wynika to również wyraźnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji. Oczywiście, o ile EBC (i analogicznie właściwe organy krajowe) posiada kompetencję do podania do wiadomości oceny dotyczącej pierwszego warunku, to znaczy znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością, to jednak chodzi jedynie o ocenę, która w żaden sposób nie wiąże Jednolitej Rady (oraz, analogicznie, krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) (zob. podobnie postanowienie z dnia 6 maja 2019 r., ABLV Bank/EBC,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, pkt
).
Po dziewiąte, z motywu 57 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji wynika, po pierwsze, że fakt, że podmiot nie spełnia wymogów dotyczących udzielenia zezwolenia nie powinien sam w sobie uzasadniać uruchomienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zwłaszcza jeżeli podmiot jest nadal rentowny lub prawdopodobnie pozostanie rentowny. Po drugie, podmiot należy uznać za będący na progu upadłości lub zagrożony upadłością, jeżeli narusza on lub prawdopodobnie w bliskiej przyszłości naruszy wymogi niezbędne do utrzymania zezwolenia.
Nie istnieje równoważność funkcjonalna między oceną znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością a cofnięciem zezwolenia. O ile bowiem prawdą jest, że taka ocena może się opierać na ustaleniu faktu, iż dany podmiot nie spełnia warunków utrzymania zezwolenia zgodnie z art. 18 ust. 4 lit. a) rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, o tyle jednak obydwa te akty nie są w żaden sposób równoważne. W tym zakresie wystarczy stwierdzić, że warunki cofnięcia zezwolenia wymienione w art. 18 dyrektywy 2013/36 różnią się w oczywisty sposób od względów leżących u podstaw oceny znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością, które przedstawiono w art. 18 ust. 4 rzeczonego rozporządzenia (postanowienie z dnia 6 maja 2019 r., ABLV Bank/EBC,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, pkt
).
Niniejszą grupę zarzutów należy zbadać właśnie w świetle powyższych rozważań.
b)

W przedmiocie pierwszej części zarzutu, dotyczącej braku kompetencji EBC do cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej, ponieważ właściwy organ krajowy wydał już stwierdzenie znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. dotyczy cofnięcia drugiej skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności instytucji kredytowej z powodu naruszenia przepisów estońskiego prawa krajowego, które przewidują taką sankcję za brak mechanizmów zarządzania i skutecznego systemu w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, niewykonanie polecenia wydanego przez właściwy organ krajowy oraz przekazanie informacji lub dokumentów wprowadzających w błąd.
W drugiej kolejności należy zauważyć, że EBC przyjął decyzję z dnia 26 marca 2018 r., a potem decyzję z dnia 17 lipca 2018 r., w następstwie propozycji FSA, czyli estońskiego właściwego organu krajowego, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) i art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz art. 83 ust. 1 rozporządzenia ramowego.
W trzeciej kolejności, w ramach takiej decyzji i wykonywania wyłącznej kompetencji EBC w dziedzinie cofnięcia zezwolenia w sposób zdecentralizowany ze względu na to, że druga skarżąca była mniej istotną instytucją kredytową, EBC był zobowiązany, na mocy art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego i art. 83 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia ramowego, w pełni uwzględnić przyczyny cofnięcia przedstawione przez właściwy organ krajowy, a także współpracować z tym organem poprzez konsultacje dotyczące ewentualnych środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które organ krajowy właściwy w tej dziedzinie uznałby za niezbędne.
W czwartej kolejności z pkt 3.2 lit. d) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, że FSA, która w Estonii jest jednocześnie właściwym organem krajowym w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego i krajowym organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (§ 3 estońskiej ustawy o zapobieganiu kryzysom finansowym i ich rozwiązywaniu), wydała w dniu 10 kwietnia 2017 r. decyzję FOLTF ze względu na to, że druga skarżąca dopuściła się szeregu naruszeń warunków wymaganych do uzyskania zezwolenia, przez co zezwolenie to można było cofnąć, jak przewiduje motyw 57 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji.
Zgodnie bowiem z motywem 57 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, podmiot należy uznać za będący na progu upadłości lub zagrożony upadłością, jeżeli narusza on lub prawdopodobnie naruszy wymogi niezbędne do utrzymania zezwolenia.
Następnie z pkt 3.1 lit. b) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, że w dniu 7 lutego 2018 r. FSA, działając w charakterze krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wydała decyzję stwierdzającą, że restrukturyzacja nie leżała w interesie publicznym. To właśnie do tej decyzji skarżące odnoszą się w swych pismach procesowych jako „drugiej decyzji FOLTF”.
Zatem chociaż FSA wydała decyzję FOLTF, do czego właściwa, a w związku z tym spełniony został pierwszy warunek przyjęcia postanowienia o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, przewidziany w art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, uznano, że realizacja środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie leży w interesie publicznym, wobec czego nie został spełniony trzeci warunek przewidziany w art. 18 ust. 1 lit. c) rzeczonego rozporządzenia. W związku z tym, rzeczona decyzja nie doprowadziła w niniejszej sprawie do przyjęcia przez krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (FSA) postanowienia o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ponieważ nie doszło łącznego spełnienia ustanowionych warunków.
Natomiast z pkt 3.1 lit. c) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, że w dniu 6 marca 2018 r. FSA przyjęła propozycję decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia i że po otrzymaniu tej propozycji EBC umożliwił drugiej skarżącej przedstawienie uwag na jej temat, po czym wydał decyzję z dnia 26 marca 2018 r., a następnie decyzję z dnia 17 lipca 2018 r., która opiera się na przyczynach oraz ocenie okoliczności faktycznych i wynikach kontroli przeprowadzonych przez FSA.
Tymczasem, po pierwsze, EBC słusznie uznał w pkt 2.1 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., że posiada wyłączną kompetencję do wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. Taki wniosek jest zgodny, z jednej strony, z art. 4 ust. 1 lit. a) i art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz z art. 83 rozporządzenia ramowego, a z drugiej strony, z orzecznictwem przypomnianym w pkt 135 powyżej.
Po drugie, FSA przekazała EBC propozycję decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, a ten z kolei przyjął wskazane przyczyny jako uzasadnienie tej decyzji zgodnie z podziałem kompetencji między właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich i EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, a także zgodnie z właściwymi przepisami i orzecznictwem, o których mowa w pkt 136, 137, 140 i 141 powyżej.
W istocie bowiem, ponieważ druga skarżąca jest mniej istotną instytucją kredytową, z jednej strony, przeprowadzenie niezbędnych ustaleń faktycznych oraz przygotowanie i wspieranie EBC w opracowywaniu i wykonywaniu wszelkich aktów związanych z zadaniami, o których mowa w art. 4 rozporządzenia podstawowego, wśród których znajduje się decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia, należy do FSA, czyli estońskiego właściwego organu krajowego.
Z drugiej zaś strony, zgodnie z przepisami i orzecznictwem, o których mowa w pkt 138 i 139 powyżej, EBC posiadał uprawnienia kierownicze wobec działań bezpośredniego nadzoru wykonywanych przez FSA, które EBC realizował w niniejszej sprawie przeprowadzając szereg konsultacji z FSA, zwłaszcza od kwietnia 2017 r. i po ostatniej kontroli, co EBC potwierdził na rozprawie.
Po trzecie, EBC niewątpliwie posiadał kompetencję do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., pomimo i niezależnie od decyzji przywołanych przez skarżące.
W tym względzie argumenty skarżących, zgodnie z którymi EBC nie miał kompetencji do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., ponieważ właściwy organ krajowy wydał decyzję dotyczącą znajdowania się drugiej skarżącej u progu upadłości lub jej zagrożenia upadłością, wynikają z błędnej interpretacji interakcji pomiędzy jednolitym mechanizmem nadzorczym z jednej strony a jednolitym mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z drugiej strony, a także z pewnych błędów co do okoliczności faktycznych.
Skarżące uważają bowiem w istocie, że wskazane jednolite mechanizmy są systemami alternatywnymi, że wbrew temu, co wcześniej przewidywało prawo krajowe, brak przyjęcia działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie skutkuje likwidacją instytucji kredytowej na podstawie prawa krajowego, i że w następstwie przyjęcia decyzji FOLTF EBC nie posiada kompetencji do decydowania o cofnięciu zezwolenia.
Jednakże wbrew temu, co twierdzą skarżące, FSA nie wydała dwóch decyzji, lecz, po pierwsze, w dniu 10 kwietnia 2017 r. decyzję FOLTF, czyli stwierdzenie znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością, a po drugie, działając w charakterze krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w dniu 7 lutego 2018 r. decyzję stwierdzającą, że taka restrukturyzacja ani likwidacja nie leżała w interesie publicznym, jak jasno wynika z decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., której fragmenty przypomniano w pkt 157 i 159 powyżej.
Są to odrębne akty, ponieważ stwierdzenie znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością jest jednym z warunków wstępnych wydania ostatecznej decyzji w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na podstawie art. 18 ust. 6 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji. Warunek ten jest jednakże warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym do przyjęcia działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak wynika z pkt 149 powyżej.
Wykładnię tę potwierdza orzecznictwo przytoczone w pkt 148 powyżej, zgodnie z którym stwierdzenie znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością stanowi ocenę okoliczności faktycznych przez właściwy organ krajowy co do kwestii znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością rzeczonej instytucji, która w żaden sposób nie jest wiążąca, lecz stanowi podstawę do przyjęcia przez krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji postanowień o restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji lub decyzji stwierdzającej, że taka restrukturyzacja lub likwidacja nie leży w interesie publicznym.
W niniejszej sprawie FSA, działająca w charakterze krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wydała decyzję tego drugiego rodzaju.
Wbrew zaś temu, co twierdzą skarżące, decyzja taka w żaden sposób nie zakazuje EBC wydania następnie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia.
Przeciwnie, należy przyjąć, że w zakresie, w jakim stwierdzenie znajdowania się u progu upadłości i zagrożenia upadłością, które można przyjąć w szczególności w razie spełnienia warunków cofnięcia zezwolenia, jak wynika z motywu 57 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji i jak przyznaje również druga skarżąca, i które może zostać wydane jako podstawa przyjęcia działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie prowadzi do podjęcia takiego działania zdaniem krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji posiadającego kompetencję do jego przyjęcia na podstawie art. 7 ust. 3 lit. e) rzeczonego rozporządzenia (w odniesieniu od mniej istotnej instytucji kredytowej), EBC może podjąć decyzję o cofnięciu zezwolenia instytucji kredytowej, która nie spełnia już warunków zachowania takiego zezwolenia.
O ile bowiem jednolitemu mechanizmowi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyświeca ten sam cel, co jednolitemu mechanizmowi nadzorczemu, polegający na ochronie stabilności i bezpieczeństwa systemu finansowego Unii, a zatem ów pierwszy mechanizm ma charakter uzupełniający w stosunku do drugiego z nich, jak wynika z motywu 11 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, o tyle pierwszy z nich znajduje jednak zastosowanie w sytuacji niewypłacalności lub ryzyka niewypłacalności danego podmiotu i służy zarządzaniu kryzysami finansowymi po ich wystąpieniu, jak wynika z motywu 7 tego rozporządzenia.
Wniosek ten znajduje ponadto potwierdzenie w motywie 57 rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji, zgodnie z którym „fakt, że podmiot nie spełnia wymogów dotyczących udzielenia zezwolenia nie powinien sam w sobie uzasadniać uruchomienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zwłaszcza jeżeli podmiot jest nadal rentowny lub prawdopodobnie pozostanie rentowny”, a także w orzecznictwie przypomnianym w pkt 152 powyżej.
Działania przyjęte na podstawie jednolitych mechanizmów nadzorczego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mogą się wzajemnie wykluczać, jak twierdzą skarżące, wyłącznie w przypadku, gdyby dany podmiot nie tylko nie spełniał warunków utrzymania zezwolenia, ale również nie był wypłacalny.
W tym jedynym przypadku EBC powinien nadać priorytet działaniu w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjętemu przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji lub krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (w zależności od istotności instytucji kredytowej) na podstawie mechanizmu koordynacji i współpracy z tymi organami, o którym mowa w art. 14 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawowego oraz w art. 83 ust. 3 i art. 84 rozporządzenia ramowego. Ponadto na podstawie art. 83 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia ramowego EBC jest zobowiązany, przed wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, do wzięcia pod uwagę konsultacji z krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Współistnienia jednolitego mechanizmu nadzorczego i jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie można rozumieć jako wykluczającego możliwość cofnięcia zezwolenia przez organ właściwy w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego, czyli EBC, w braku przesłanek przyjęcia działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, czyli w sytuacji, gdy nie jest prawdopodobne, aby dana instytucja kredytowa stała się niestabilna.
Byłoby to bowiem równoznaczne ze zwolnieniem instytucji kredytowych, które są solidne z finansowego punktu widzenia, z obowiązku przestrzegania innych zasad ostrożnościowych nałożonych na nie jako warunku zachowania zezwolenia.
Co się tyczy argumentu skarżących, zgodnie z którym „decyzje FOLTF” powinny były zostać jej przekazane, wystarczy podkreślić, że ostateczna decyzja, w której krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ustalił, iż taka restrukturyzacja i likwidacja nie leży w interesie publicznym, oraz wydane przez FSA stwierdzenie znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością, są elementem procedury odrębnej od tej, która doprowadziła do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., wobec czego brak doręczenia decyzji FOLTF drugiej skarżącej nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. Ponadto w zakresie, w jakim przyczyny, na których opiera się decyzja FOLTF, pokrywają się z przyczynami sporządzonej przez FSA propozycji decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, powtórzonymi w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., należy uznać je za znane skarżącej, która jest adresatem tych ostatnich decyzji.
Co więcej, biorąc pod uwagę wyjaśnienia przedstawione w pkt 173–180 powyżej, dotyczące wzajemnych relacji pomiędzy systemami jednolitych mechanizmów nadzorczego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, należy uznać, że argumenty skarżących dotyczące odesłania w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. do przepisu prawa krajowego, który miał zostać uchylony skutkiem wejścia w życie tych dwóch systemów, a w szczególności do § 118 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, są bezskuteczne.
Z całości powyższych rozważań wynika, że niniejszej części zarzutu nie można uwzględnić.
c)

W przedmiocie części drugiej, dotyczącej braku kompetencji EBC do oceny zagadnień z dziedziny zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu
Skarżące kwestionują zasadniczo kompetencję EBC do wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia z powodu naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, czyli dziedziny, która nie leży w zakresie właściwości tej instytucji. Cofnięcie zezwolenia mogą bowiem uzasadniać wyłącznie względy ostrożnościowe.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 67 dyrektywy 2013/36, cofnięcie zezwolenia jest przewidziane również w przypadku nieprzestrzegania przez instytucję kredytową zobowiązań w zakresie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Co za tym idzie, przestrzeganie obowiązków w tej dziedzinie ma w sposób oczywisty znaczenie dla nadzoru ostrożnościowego, ponieważ – jak podkreślono w motywach 1 i 2 dyrektywy 2005/60 – wykorzystanie systemu finansowego w celu prania pieniędzy może zagrozić stabilności, integralności i reputacji tego systemu oraz jednolitego rynku.
Okoliczność, że art. 18 dyrektywy 2013/36 wspomina ponadto o kompetencji krajowych organów nadzoru do cofnięcia zezwolenia, nie zmienia w niczym zamiaru prawodawcy Unii, wynikającego z obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia podstawowego.
O ile bowiem państwa członkowskie zachowują kompetencję do wdrażania przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jak wyraźnie przewiduje motyw 28 rozporządzenia podstawowego, o tyle EBC jest wyłącznie właściwy do cofania zezwoleń wszystkich instytucji kredytowych, niezależnie od ich istotności, nawet jeśli podstawą cofnięcia są, tak jak w niniejszej sprawie, przyczyny przewidziane w art. 67 ust. 1 lit. d), e) i o) dyrektywy 2013/36, do którego odsyła art. 18 tej dyrektywy, jako że art. 14 ust. 5 owej dyrektywy ustanawia warunek cofnięcia zezwolenia w postaci zaistnienia jednej lub więcej przyczyn uzasadniających jego cofnięcie zgodnie z art. 18 tejże dyrektywy. Skarżące nie mogą zatem słusznie podważać z tego powodu kompetencji EBC do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
W drugiej kolejności, co się tyczy przyczyn cofnięcia zezwolenia w niniejszej sprawie, skarżące nie mogą skutecznie kwestionować okoliczności, że odpowiadają one pewnym przyczynom uzasadniającym cofnięcie zezwolenia, w szczególności zapisanym w art. 18 lit. e) i f) dyrektywy 2013/36, jak tego wymaga art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. W szczególności art. 18 lit. f) rzeczonej dyrektywy dotyczy przypadków naruszeń popełnionych przez instytucję kredytową, o których mowa w art. 67 ust. 1 tej dyrektywy.
W niniejszej sprawie, w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. zarzucono drugiej skarżącej naruszenia wymienione w art. 67 ust. 1 lit. d), e) i o) dyrektywy 2013/36. Naruszenia te dotyczą, odpowiednio, braku mechanizmów zarządzania wymaganych przez właściwe organy krajowe zgodnie z przepisami krajowymi transponującymi art. 74 tej dyrektywy, nieprzekazania właściwym organom krajowym informacji lub przekazania im niedokładnych lub niekompletnych informacji dotyczących przestrzegania obowiązku spełnienia wymogów w zakresie funduszy własnych oraz popełnienia poważnego naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 2005/60 w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
W związku z tym, mając również na względzie rozważania przedstawione w pkt 185 i 187 powyżej, należy oddalić argumenty skarżących dotyczące braku kompetencji EBC do zastosowania instrumentu w postaci cofnięcia zezwolenia z powodu naruszeń w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Ponadto, co się tyczy w szczególności argumentu skarżących, zgodnie z którym podział kompetencji między właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich i EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz zasada proporcjonalności wymagają, aby przed cofnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej za naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu został wyczerpany cały arsenał innych dostępnych środków (grzywny, zakaz prowadzenia niektórych rodzajów działalności, postępowanie karne), argument ów należy oddalić.
Z akt sprawy wynika bowiem, że FSA wielokrotnie dawała drugiej skarżącej możliwość zastosowania się do wymogów regulacyjnych w zakresie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jak wynika z pkt 25, 26 i 29 powyżej, w tym poprzez przyjęcie nakazu, którego skarżąca ta również nie wykonała. W tych okolicznościach skarżące nie mogą skutecznie zarzucać EBC, że decyzję w sprawie cofnięcia zezwolenia wydał przedwcześnie lub z naruszeniem zasady proporcjonalności.
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim wdrożenie i kontrola przestrzegania przez instytucję kredytową przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu należą bez wątpienia do kompetencji władz krajowych, a w niniejszym przypadku kompetencje te wykonywała właśnie FSA, skarżące nie mogą skutecznie powoływać się na naruszenie kompetencji własnych tejże instytucji przez EBC.
Z jednej bowiem strony, FSA wywiązała się z obowiązku współpracy i pomocy EBC, przewidzianego w art. 6 ust. 2 akapit drugi i ust. 3 rozporządzenia podstawowego, zgodnie z podziałem kompetencji między właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich i EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, podkreślonym w pkt 131, 136, 137 i 140 powyżej, a w szczególności zgodnie z zasadą zdecentralizowanego wykonywania wyłącznych kompetencji w dziedzinie cofnięcia zezwolenia, uznaną w orzecznictwie przypomnianym w pkt 135 powyżej, po pierwsze, przy wykonywaniu niezbędnych kontroli materialnych, po drugie, przy komunikacji z odnośną instytucją kredytową w celu rozwiązania problemów na wczesnym etapie, a także konsultacji z organem krajowym właściwym ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, powołanym jako część FSA, a po trzecie, przy przygotowaniu projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 14 ust. 5 rzeczonego rozporządzenia.
Z drugiej strony, skarżące nie mogą skutecznie zarzucać EBC, że za podstawę decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. przyjął tę właśnie przedstawioną przez FSA propozycję decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, ponieważ w przypadku zaproponowania EBC przez właściwy organ krajowy cofnięcia zezwolenia, z art. 14 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia podstawowego oraz z art. 83 ust. 2 rozporządzenia ramowego wynika, że EBC jest zobowiązany w pełni uwzględnić przyczyny takiego cofnięcia przedstawione przez ów właściwy organ krajowy.
Ponadto należy zauważyć, że EBC również zwrócił się do drugiej skarżącej o uwagi w przedmiocie przesłanego przez FSA projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia i uwagi te wziął pod uwagę zgodnie z art. 83 ust. 2 lit. d) rozporządzenia ramowego.
Zatem w niniejszej sprawie okoliczności stanowiące naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu zostały ustalone przez FSA bez naruszenia przy tym podziału kompetencji między właściwymi organami krajowymi uczestniczących państw członkowskich a EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, a jednocześnie ocena prawna decydująca, czy okoliczności te uzasadniały cofnięcie zezwolenia, a także ocena proporcjonalności, zostały zastrzeżone dla EBC.
W świetle powyższego argumenty przedstawione przez skarżące w ramach niniejszej grupy zarzutów w kwestii braku należytej wiedzy specjalistycznej i kompetencji w ramach EBC w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu są bezskuteczne.
W związku z tym należy oddalić niniejszą część zarzutu.
d)

W przedmiocie trzeciej części zarzutu dotyczącej braku kompetencji EBC do odmowy samolikwidacji drugiej skarżącej i sprzedaży banku innemu inwestorowi
Skarżące zarzucają EBC zasadniczo to, że wydał decyzję odmawiającą samolikwidacji drugiej skarżącej lub sprzedaży tej instytucji kredytowej innym inwestorom.
Odnośnie do samolikwidacji drugiej skarżącej należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z § 117 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, w celu przeprowadzenia samolikwidacji instytucja kredytowa powinna złożyć wniosek o dobrowolne rozwiązanie do FSA, która jest tym samym organem właściwym do przyjęcia lub oddalenia takiego wniosku.
Z akt sprawy wynika, po pierwsze, że druga skarżąca nie twierdzi, iż złożyła wniosek o samolikwidację, lecz zarzuca EBC, po drugie, iż nie dał jej możliwości jego złożenia. Skarżąca przy tym nie złożyła takiego wniosku. Ponadto EBC z pewnością nie jest zobowiązany do tego, aby zachęcać instytucję kredytową do złożenia wniosku o przeprowadzenie samolikwidacji do organu krajowego, ani nie jest właściwy do podjęcia formalnej decyzji o wyrażeniu zgody lub odmowy w sprawie wniosku o samolikwidację, jak przyznają strony.
Wynika z tego, że argumenty skarżących są istotne wyłącznie w zakresie, w jakim w rzeczywistości dotyczą dokonanej przez EBC w pkt 3.3.2 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. oceny proporcjonalności decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, i zostaną zbadane w ramach analizy poświęconej proporcjonalności rzeczonego cofnięcia (zob. pkt 306 –344 poniżej). To samo dotyczy argumentów dotyczących braku kompetencji EBC do uniemożliwienia sprzedaży instytucji kredytowej innym inwestorom, przedstawionych w ramach zarzutu piętnastego skargi.
W związku z tym należy oddalić niniejszą część zarzutu.
e)

W przedmiocie czwartej części zarzutu, dotyczącej nadużycia władzy
Na poparcie niniejszej części skarżące podnoszą w istocie, że EBC nie zaakceptował samolikwidacji drugiej skarżącej (ani jej sprzedaży innym inwestorom czy też innych mniej restrykcyjnych środków) i cofnął jej zezwolenie ze względów niezwiązanych z nadzorem ostrożnościowym, a w szczególności z powodu wynikającego stąd rozgłosu korzystnego dla niego i dla FSA, z naruszeniem motywu 75 i art. 19 rozporządzenia podstawowego, które nakładają na EBC obowiązek wykonywania swoich zadań w sposób wolny od nacisków politycznych.
EBC, popierany przez Komisję, odpowiada, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 75 rozporządzenia podstawowego, „[w] celu skutecznego wykonywania swoich zadań nadzorczych EBC powinien wykonywać powierzone mu zadania nadzorcze w pełnej niezależności, w szczególności w sposób wolny od nadmiernych nacisków politycznych i ingerencji sektora, które mogłyby wpłynąć na jego niezależność operacyjną”.
Ponadto z motywu 15 rozporządzenia podstawowego wynika, że EBC powierza się szczególne zadania nadzorcze, które mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia spójnego i skutecznego wdrażania polityki Unii w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, w tym środki służące zapewnieniu stabilności makroostrożnościowej, z zastrzeżeniem szczegółowych ustaleń odzwierciedlających rolę organów krajowych. Artykuł 19 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia brzmi następująco:
„Wykonując zadania powierzone mu na mocy niniejszego rozporządzenia, EBC i właściwe organy krajowe działające w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego działają niezależnie. Członkowie Rady ds. Nadzoru i komitetu sterującego działają niezależnie i obiektywnie w interesie Unii jako całości, oraz nie zwracają się o instrukcje do instytucji lub organów Unii, rządu żadnego z państw członkowskich, lub do innego podmiotu publicznego lub prywatnego, ani nie przyjmują takich instrukcji”.
Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie nadużycia władzy odnosi się do sytuacji, w której organ administracyjny użył swoich uprawnień w celu odmiennym niż ten, w którym uprawnienia te zostały mu przyznane. Decyzja jest wadliwa z powodu nadużycia władzy tylko wtedy, gdy obiektywne, właściwe dla danej sprawy i spójne przesłanki pozwalają stwierdzić, że została ona przyjęta w takim celu. Ponadto w przypadku gdy decyzja ma służyć realizacji wielu celów, nawet jeśli obok uzasadnionych motywów decyzji występuje motyw nieuzasadniony, to decyzja nie stanowi z tego względu nadużycia władzy, jeżeli nie zrezygnowano w niej z osiągnięcia celu głównego (zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., Crédit mutuel Arkéa/EBC,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że skarżące nie wykazały, iż EBC, wydając decyzję z dnia 17 lipca 2018 r., dążył do osiągnięcia celu odmiennego niż wykonywanie zadania nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi. Ponadto nie przedstawiły żadnego dowodu mogącego wykazać ewentualny brak niezależności EBC skutkujący naruszeniem art. 19 rozporządzenia podstawowego.
W każdym razie decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. opiera się na wszystkich przyczynach cofnięcia zezwolenia przewidzianych w art. 18 dyrektywy 2013/36, które odnoszą się do poważnych naruszeń przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Stąd wniosek, że uzasadnienie rzeczonej decyzji jest zgodne z celami realizowanymi przez zadania nadzoru powierzone EBC.
W związku z powyższym niniejszą część zarzutu również należy oddalić.
Należy zatem oddalić niniejszą grupę zarzutów w całości.
2.

Zarzut trzeci, dotyczący naruszenia obowiązku staranności i bezstronności przy badaniu przeprowadzonym przez EBC
Zdaniem skarżących, EBC nie ocenił w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych aspektów sprawy. Ograniczają się one jednak do zarzucenia EBC, że jedynie zaakceptował wnioski, jakie FSA wyciągnęła z mylnych informacji dostarczonych przez ów organ, bez przeprowadzenia własnej analizy przyczyn leżących u podstaw projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia.
EBC kwestionuje argumenty skarżących.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek zachowania staranności to obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez zainteresowaną instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, pkt
; z dnia 16 września 2013 r., ATC i in./Komisja,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, pkt
).
W niniejszej sprawie, po pierwsze, należy stwierdzić, podobnie jak czyni to EBC, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. zawiera pełne i jasne przedstawienie przyczyn uzasadniających wycofanie, które z jednej strony opierają się na ocenach dokonanych przez FSA jako właściwy organ krajowy w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad drugą skarżącą (mniej istotną instytucją kredytową), a z drugiej strony zawiera niezależną ocenę przez EBC spełnienia pozostałych warunków wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, w tym ocenę proporcjonalności takiego środka.
Po drugie, krytyki sformułowanej w sposób ogólny w przedmiocie zarzucanego braku staranności i bezstronności EBC nie można uwzględnić, o ile nie towarzyszy jej szczegółowy opis ewentualnych nieprawidłowości, jakich EBC miałby dopuścić się przy przyjmowaniu decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
Po trzecie, należy zauważyć, podobnie jak wskazuje EBC, że stwierdzone przez FSA naruszenia, których druga skarżąca skutecznie nie podważyła, EBC powinien traktować jako ustalone okoliczności faktyczne, a w konsekwencji nie dokonywać ich ponownej oceny. Instytucja ta słusznie ograniczyła się zatem do zbadania, czy naruszenia te stanowiły przyczyny mogące uzasadniać cofnięcie zezwolenia. Badanie to zostało przeprowadzone w pkt 3.3.1 i 3.3.2 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
Po czwarte, niepoparte niczym twierdzenia skarżących dotyczące tego, że EBC bezkrytycznie zaakceptował wnioski wyciągnięte przez właściwy organ krajowy, również należy oddalić z tych samych powodów, które zostały przedstawione w pkt 194–198 powyżej.
Ponadto należy zauważyć, że twierdzenie skarżących, zgodnie z którym decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. jest oparta na mylnych informacjach dostarczonych przez FSA, stanowi twierdzenie, które nie jest poparte żadnym dowodem, a zatem należy je oddalić.
Z powyższego wynika, że zarzut trzeci należy oddalić.
W zakresie, w jakim zarzut trzeci dotyczy istnienia błędów w ocenie popełnionych w sporządzonej przez FSA propozycji decyzji, należy przypomnieć, że Trybunał niedawno orzekł, iż w sytuacji, gdy prawo Unii nie wprowadza podziału na dwie kompetencje, jedną krajową i drugą unijną, które miałyby odrębne przedmioty, lecz przeciwnie, powierza wyłączne uprawnienia decyzyjne instytucji Unii, do sądu Unii należy, w ramach jego wyłącznej kompetencji do kontroli zgodności z prawem aktów Unii na podstawie art. 263 TFUE, orzeczenie w przedmiocie zgodności z prawem ostatecznej decyzji podjętej przez daną instytucję Unii i zbadanie, w celu zapewnienia zainteresowanym skutecznej ochrony sądowej, ewentualnych wad aktów przygotowawczych lub propozycji organów krajowych, które mogłyby wpłynąć na ważność tej decyzji końcowej (zob. wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W takich okolicznościach sąd Unii powinien zweryfikować ewentualne wady wpływające na zgodność z prawem projektu decyzji FSA, którego treść zapisano w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., w zakresie, w jakim wady te skarżące kwestionują w ramach swoich pozostałych zarzutów.
Należy zatem zbadać, czy druga skarżąca zdołała podważyć oceny dokonane w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
3.

W przedmiocie zarzutów czwartego i piątego, dotyczących błędów w ocenie lub nieuwzględnienia niektórych istotnych okoliczności sprawy
a)

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego nieuwzględnienia pozytywnej roli odegranej przez nowe kierownictwo drugiej skarżącej
Skarżące twierdzą, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. nie uwzględnia pozytywnej roli odegranej przez nowe kierownictwo drugiej skarżącej, a biorąc pod uwagę kompetencje i dobrą reputację owego kierownictwa, pełniącego obowiązki od listopada 2017 r., EBC nie powinien był cofnąć zezwolenia skarżącej w marcu 2018 r.
EBC kwestionuje argumenty skarżących.
W pierwszej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące podnoszą nieuwzględnienie przez EBC istotnej okoliczności, należy stwierdzić, że w pkt 3.3.1 lit. b) ppkt (ii) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. zmiana kierownictwa drugiej skarżącej została należycie wzięta pod uwagę, a powody, dla których zmiany tej nie uznano za wystarczające rozwiązanie problemów stwierdzonych w systemie zarządzania ryzykiem w odniesieniu do zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, szczegółowo przeanalizowano w rzeczonej decyzji.
Po pierwsze bowiem, w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. EBC uznał w szczególności, że chociaż nowe kierownictwo drugiej skarżącej, pełniące obowiązki od dnia 1 listopada 2017 r., zgodziło się ze stawianymi przez FSA zarzutami dotyczącymi niemożności przedstawienia przez skarżącą jednoznacznej strategii odnośnie do jej klientów, szczegółowego określenia ryzyka związanego z klientami oraz oceny finansowej ryzyk operacyjnych, a kierownictwo to zobowiązało się do zmiany strategii handlowej tej skarżącej na lata 2018–2021, to również potwierdziło, że chce prowadzić swą główną działalność na rynku rosyjskim i ukraińskim.
Po drugie, w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wskazano, że zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym (§ 52 ust. 4 i § 55 ust. 1 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych) strategia handlowa instytucji kredytowej jest określana przez radę nadzorczą, a nie przez zarząd.
Po trzecie, w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wskazano również, że pomimo zmian członków rady nadzorczej drugiej skarżącej, mających miejsce również w latach 2012–2018, obaj większościowi akcjonariusze rzeczonej skarżącej nadal wchodzili w skład rzeczonej rady nadzorczej, a FSA nie stwierdziła żadnej zmiany strategii w zakresie zasad zarządzania ryzykiem, skąd można było racjonalne wywnioskować, że oba te organy znajdowały się pod wpływem obu wspomnianych akcjonariuszy. Wpływ ten może potwierdzać również okoliczność, że pomimo trzech zmian kierownictwa między 2012 r. a 2017 r. skarżąca nigdy nie zmodyfikowała swojego modelu biznesowego i stanowiska w sprawie nieprzestrzegania wymogów regulacyjnych w zakresie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Z powyższych względów FSA w swoim projekcie decyzji oraz EBC w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. stwierdziły, że poprawa zaobserwowana w następstwie zmiany kierownictwa drugiej skarżącej nie była wystarczająca do zapewnienia przestrzegania przez nią przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Tymczasem przyczyny te, których zresztą skarżące nie zakwestionowały w sposób konkretny w skardze wniesionej w sprawie T‑584/18, po pierwsze, pokazują, że EBC rzeczywiście wziął pod uwagę, jako istotny element sprawy, fakt powołania nowego kierownictwa skarżącej, a po drugie, że w odniesieniu do tych przyczyn nie popełniono błędu w ocenie.
W drugiej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące powołują się na błąd w ocenie ze strony EBC w odniesieniu do decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., należy podkreślić, że cofnięcie zezwolenia drugiej skarżącej nie było oparte na nieprawidłowym charakterze zarządu na podstawie art. 18 lit. c) dyrektywy 2013/36 w związku z art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, lecz na nieprzyjęciu przez skarżącą środków koniecznych do spełnienia wymogów regulacyjnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, czego – jak zauważono w pkt 231 powyżej – skarżącym nie udało się w istocie zakwestionować, niezależnie od powołania nowego kierownictwa drugiej skarżącej.
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim argumenty skarżących dotyczą błędu w ocenie popełnionego przez EBC w przedmiocie proporcjonalności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. w porównaniu do środków mniej restrykcyjnych niż cofnięcie zezwolenia, należy odesłać do analizy oceny proporcjonalności (zob. pkt 306–344 poniżej).
Wobec powyższego zarzut piąty należy oddalić.
b)

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego błędu w ocenie w odniesieniu do mylnego charakteru informacji dotyczących działalności drugiej skarżącej na Łotwie
Skarżące twierdzą, że EBC nie mógł przyjąć decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., uzasadniając ją faktem przekazania FSA nieprawidłowych informacji dotyczących działalności transgranicznej drugiej skarżącej na Łotwie. Ich zdaniem, po pierwsze, nie wskazano konkretnie zarzucanych nieprawdziwych oświadczeń dotyczących okoliczności faktycznych, ani nie poparto dowodami ich nieprawdziwości, przy czym skarżące nigdy nie ukrywały działalności prowadzonej przez drugą skarżącą na Łotwie, która to działalność była opisana w sposób otwarty w witrynie internetowej skarżącej. Po drugie, oświadczenia te związane są wyłącznie z kwestią rozróżnienia terminologicznego między „przedstawicielstwem” a „biurem transgranicznym” lub między „biurem pomocniczym” a „oddziałem”. Po trzecie, procedura paszportu pozwalająca na wykonywanie transgranicznej działalności finansowej w innych państwach, której rzeczona skarżąca nie dochowała, jest procedurą czysto formalną i ta sama skarżąca przeprowadziła ją w odniesieniu do działalności w Niemczech, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. Po czwarte, kwestia ta nie ma już znaczenia, ponieważ była przedmiotem rozstrzygnięcia łotewskiego sądu administracyjnego, a ani FSA, ani łotewski właściwy organ krajowy nie nałożył sankcji na skarżącą z tego powodu. Po piąte, aby takie oświadczenia te mogły prowadzić do cofnięcia zezwolenia, związane z nimi nieprawidłowości muszą mieć szczególną wagę.
Ponadto skarżące uważają, że od momentu wydania decyzji FOLTF FSA przyjęła postawę ambiwalentną i nie dała drugiej skarżącej do zrozumienia, że nadal uważa tę kwestię za otwartą. Powołują się one w tym względzie na komunikat prasowy rzeczonej skarżącej z dnia 28 lipca 2017 r., zawierający streszczenie rozstrzygnięcia przed łotewskim właściwym organem krajowym, z którego wynikało, że sprawa dotycząca działalności drugiej skarżącej na Łotwie została zamknięta. Skarżące dodają, że uznanie zwykłej nieścisłości za przyczynę cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej byłoby absurdalne. Wnoszą do Sądu o nakazanie FSA i EBC zidentyfikowania rzekomo wprowadzających w błąd oświadczeń i przekazania dokumentów, w których FSA i EBC miałyby podchodzić do tej kwestii jako nadal zawisłej, pomimo rozstrzygnięcia zapadłego przed łotewskim sądem administracyjnym. Wnoszą również o nakazanie przedstawicielom FSA i EBC złożenia zeznań w tym względzie.
EBC kwestionuje argumenty skarżących.
Na wstępie należy przypomnieć, że motyw 19 dyrektywy 2013/36 stanowi, iż „[i]nstytucje kredytowe działające na podstawie zezwolenia udzielonego w państwie członkowskim pochodzenia powinny mieć możliwość prowadzenia w całej Unii niektórych lub wszystkich rodzajów działalności wymienionych w wykazie działalności podlegających wzajemnemu uznawaniu poprzez zakładanie oddziałów lub świadczenie usług”.
Zgodnie z motywem 20 dyrektywy 2013/36, „[n]ależy rozszerzyć zakres zasady wzajemnego uznawania na działalność prowadzoną przez instytucje finansowe będące jednostkami zależnymi instytucji kredytowych, pod warunkiem jednak, że te jednostki zależne objęte są skonsolidowanym nadzorem sprawowanym nad ich jednostką dominującą i że spełniają pewne ściśle określone warunki”.
W rozdziale 2 tytułu V dyrektywy 2013/36, dotyczącego swobody przedsiębiorczości przysługującej instytucjom kredytowym, art. 35 i 36 ustanawiają wymóg powiadomienia oraz regulują kontakty między właściwymi organami.
Artykuł 35 dyrektywy 2013/36 przewiduje, że instytucja kredytowa pragnąca założyć oddział na terytorium innego państwa członkowskiego powiadamia o tym właściwe organy swojego państwa członkowskiego pochodzenia (ust. 1). W powiadomieniu tym należy przekazać informacje dotyczące, w szczególności, państwa członkowskiego, na terytorium którego instytucja planuje założyć oddział; program działalności, określający przewidywany zakres działalności i strukturę organizacyjną oddziału; adres w przyjmującym państwie członkowskim, pod którym można otrzymać dokumenty oraz nazwiska osób, które będą odpowiedzialne za zarządzanie oddziałem (ust. 2).
Artykuł 35 ust. 4 dyrektywy 2013/36 stanowi, że „[w] przypadku gdy właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia odmawiają przekazania informacji określonych w ust. 2 właściwym organom przyjmującego państwa członkowskiego, podają one zainteresowanej instytucji kredytowej uzasadnienie swojej odmowy w terminie trzech miesięcy od otrzymania wszystkich informacji”.
Artykuł 36 ust. 1–4 dyrektywy 2013/36 ma następujące brzmienie:
„1.   Przed rozpoczęciem działalności przez oddział instytucji kredytowej, w okresie dwóch miesięcy od otrzymania informacji, o których mowa w art. 35, właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego przygotowują się do nadzoru nad instytucją kredytową, zgodnie z rozdziałem 4, a jeśli jest to konieczne, wskazują warunki, na jakich – w interesie dobra ogólnego – prowadzona ma być działalność w przyjmującym państwie członkowskim.
2.   Oddział może zostać założony i rozpocząć swoją działalność z chwilą otrzymania zawiadomienia od właściwych organów przyjmującego państwa członkowskiego lub z chwilą upływu okresu przewidzianego w ust. 1 i nieotrzymania w tym czasie żadnego zawiadomienia od tych organów.
3.   W przypadku zmiany jakichkolwiek informacji przekazanych zgodnie z art. 35 ust. 2 lit. b), c) lub d) instytucja kredytowa powiadamia o tej zmianie w formie pisemnej właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia i przyjmującego państwa członkowskiego najpóźniej na miesiąc przed dokonaniem zmiany, w celu umożliwienia właściwym organom państwa członkowskiego pochodzenia podjęcia decyzji na skutek powiadomienia zgodnie z art. 35, a właściwym organom przyjmującego państwa członkowskiego – podjęcia decyzji określającej warunki dokonania tej zmiany zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu.
4.   Przyjmuje się, że oddziały, które rozpoczęły swoją działalność, zgodnie z przepisami obowiązującymi w przyjmujących państwach członkowskich, przed dniem 1 stycznia 1993 r., poddane zostały procedurze określonej w art. 35 oraz w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu. Począwszy od dnia 1 stycznia 1993 r. oddziały te podlegają przepisom ust. 3 niniejszego artykułu oraz art. 33 i 53, a także przepisom rozdziału 4”.
Artykuł 39 dyrektywy 2013/36, zatytułowany „Procedura powiadomienia”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Każda instytucja kredytowa pragnąca skorzystać ze swobody świadczenia usług poprzez prowadzenie po raz pierwszy działalności na terytorium innego państwa członkowskiego powiadamia właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia o rodzajach działalności, wymienionych w wykazie w załączniku I, które zamierza prowadzić.
2.   W terminie jednego miesiąca od otrzymania powiadomienia przewidzianego w ust. 1 właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia przesyłają to powiadomienie właściwym organom przyjmującego państwa członkowskiego”.
Artykuł 67 ust. 1 dyrektywy 2013/36 ma następujące brzmienie:
„Przepisy niniejszego artykułu stosuje się co najmniej we wszystkich następujących sytuacjach:
a)
instytucja uzyskała zezwolenie w oparciu o oświadczenie niezgodne z prawdą lub w jakikolwiek inny nieprawidłowy sposób;
[…]
e)
instytucja nie przekaże właściwym organom informacji dotyczących przestrzegania obowiązku spełnienia wymogów w zakresie funduszy własnych określonych w art. 92 rozporządzenia (UE) nr 575/2013, naruszając tym art. 99 ust. 1 tego rozporządzenia, lub przekazane informacje są niekompletne lub niedokładne;
f)
instytucja nie przekaże właściwym organom informacji dotyczących danych, o których mowa w art. 101 rozporządzenia (UE) nr 575/2013, lub przekazane informacje są niekompletne lub niedokładne;
g)
instytucja nie przekaże właściwym organom informacji dotyczących dużej ekspozycji, naruszając tym art. 394 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 575/2013, lub przekazane informacje są niekompletne lub niedokładne;
h)
instytucja nie przekaże właściwym organom informacji dotyczących płynności, naruszając tym art. 415 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 575/2013, lub przekazane informacje są niekompletne lub niedokładne;
i)
instytucja nie przekaże właściwym organom informacji dotyczących wskaźnika dźwigni, naruszając tym art. 430 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 575/2013, lub przekazane informacje są niekompletne lub niedokładne;
[…]
m)
instytucja nie ujawni informacji lub przekazuje informacje niekompletne lub niedokładne, naruszając tym art. 431 ust. 1, 2 i 3 lub art. 451 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 575/2013;
[…]”.
W pkt 3.3.1 lit. d) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., EBC uznał, opierając się na przedstawionym przez FSA projekcie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, że druga skarżąca naruszyła przepisy łotewskie transponujące art. 35–38 dyrektywy 2013/36 poprzez założenie na Łotwie oddziału bez zachowania przewidzianych procedur, a zatem niezgodnie z prawem, a także przedkładając FSA nieprawdziwe informacje na temat jej zakładu na Łotwie. Po pierwsze należy wskazać, że FSA oparła się na dwóch pismach otrzymanych od rzeczonej skarżącej: w pierwszym spółka ta zaprzeczyła, jakoby prowadziła oddział na Łotwie, mimo że udowodniono okoliczność przeciwną, a w drugim z nich twierdziła, że zamknęła swój oddział na Łotwie, chociaż nadal był on gotowy do prowadzenia działalności. Po drugie, FSA uwzględniła dowody zgromadzone podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez nią w dniach od 5 września do 14 listopada 2016 r., z których wynikało, że skarżąca ta od października 2013 r. świadczyła usługi finansowe za pośrednictwem oddziału założonego na Łotwie.
Skarżące kwestionują zasadniczo obowiązkowy charakter procedury powiadomienia (zwanej „paszportem”), o której mowa w art. 35 i 36 dyrektywy 2013/36.
W tym względzie należy zauważyć, że celem dyrektywy 2013/36 jest harmonizacja warunków udzielania zezwoleń na podejmowanie działalności finansowej przez instytucje kredytowe w całej Unii Europejskiej, aby instytucja posiadająca zezwolenie w swoim własnym państwie członkowskim miała możliwość prowadzenia w całej Unii niektórych lub wszystkich rodzajów działalności na zasadzie wzajemnego uznawania, poprzez zakładanie oddziałów lub świadczenie usług, co wynika również z motywu 19 tej dyrektywy.
Ponadto z art. 35–38 dyrektywy 2013/36 wynika, że prawodawca Unii zamierzał stworzyć dla instytucji kredytowych, które zamierzają ustanowić oddział w innym państwie członkowskim, system powiadamiania właściwego organu państwa członkowskiego pochodzenia. Zatem właśnie ten organ jest organem właściwym do oceny istnienia warunków dostępu tego oddziału do działalności finansowej w innym państwie członkowskim.
Uprawnienia decyzyjne właściwego organu państwa członkowskiego pochodzenia dotyczą, w szczególności, wystarczającego i kompletnego charakteru informacji wymienionych w art. 35 ust. 2 dyrektywy 2013/36, które powinny zostać przekazane właściwemu organowi krajowemu przyjmującego państwa członkowskiego, oraz kontroli adekwatności struktury administracyjnej lub kondycji finansowej instytucji kredytowej, która zamierza utworzyć oddział w innym państwie członkowskim. W razie wątpliwości informacje te nie są przekazywane, a zainteresowaną instytucję kredytową informuje się o przyczynach odmowy.
Uprawnienie do odmowy przekazania informacji i zakres uznania przysługujący właściwemu organowi państwa członkowskiego pochodzenia przy ocenie informacji, które powinna przekazać instytucja kredytowa zamierzająca ustanowić oddział w innym państwie członkowskim, wynikają z charakteru procedury powiadomienia, zwanej „paszportem”, który nie jest czysto formalny.
Ponadto z art. 36 ust. 1 dyrektywy 2013/36 wynika, że właściwy organ krajowy przyjmującego państwa członkowskiego przygotowuje się do nadzoru nad oddziałem dopiero po otrzymaniu informacji, o których mowa w art. 35 tej dyrektywy. Stąd wniosek, że przekazanie tych informacji stanowi istotny wymóg formalny, umożliwiający właściwemu organowi wykonywanie działalności nadzorczej nad oddziałem instytucji kredytowej w innym państwie członkowskim.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej i systemowej dyrektywy 2013/36, a w szczególności rozdziałów 2 i 3 tytułu V tej dyrektywy. Ratio legis tych przepisów jest bowiem pogodzenie możliwości korzystania przez instytucję kredytową posiadającą zezwolenie w jednym państwie członkowskim ze swobody świadczenia usług i prowadzenia działalności gospodarczej w innych państwach członkowskich, z wymogiem nadzoru ostrożnościowego nad ewentualnymi oddziałami tej instytucji w innych państwach członkowskich. Prawodawca – z myślą o ułatwieniu korzystania z tego prawa, a także o wzajemnym uznawaniu zezwoleń w ramach Unii w czasach, gdy kompetencja do udzielania tych zezwoleń należała do organów krajowych – postanowił w dyrektywie 2013/36 skupić odpowiedzialność za kontrolę spełnienia warunków wymaganych do wykonywania działalności finansowej oddziału instytucji kredytowej w rękach właściwego organu państwa członkowskiego pochodzenia. Organ ten jest bowiem w najlepszej sytuacji, by zapoznać się ze strukturą organizacyjną i polityką handlową owej instytucji, oraz by dopomóc, poprzez dostarczenie tych informacji, właściwemu organowi przyjmującego państwa członkowskiego w prowadzeniu przezeń nadzoru nad oddziałem położonym na jego terytorium.
W świetle powyższego należy uznać, że procedura powiadomienia, zwana „paszportem”, ma charakter wiążący.
Skarżące nie kwestionują zaś okoliczności, że druga skarżąca nie wszczęła procedury powiadomienia, lecz jedynie podważają wagę jej czynów, które uważają za zwykłe naruszenie wymogów czysto formalnych. Jednakże z rozważań przedstawionych w pkt 248–256 powyżej wynika, że procedura powiadomienia, którą skarżąca ta naruszyła, nie stanowi zwykłej formalności, lecz obowiązek prawny. W związku z tym rzeczona skarżąca założyła oddział na Łotwie i prowadziła działalność finansową w sposób niezgodny z prawem.
Ponadto w zakresie, w jakim FSA dostarczyła EBC szczegółowe wyjaśnienie wyników swoich dochodzeń w tej kwestii, z których wynika zresztą, że druga skarżąca świadczyła usługi finansowe na Łotwie zarówno na rzecz klientów łotewskich, jak i zagranicznych, a klienci pozyskani na Łotwie wygenerowali od listopada 2013 r. do sierpnia 2016 r. 66% łącznego przychodu z usług świadczonych przez drugą skarżącą, przy czym wyników tych w żaden konkretny sposób nie podważyły zwykłe, niczym niepoparte twierdzenia drugiej skarżącej, okoliczności te należy uznać za udowodnione.
Fakt świadczenia usług finansowych na rzecz klientów łotewskich oraz okoliczność, że stanowiły one istotną część przychodów drugiej skarżącej, świadczą o tym, że oddział na Łotwie nie mógł stanowić zwykłego przedstawicielstwa lub biura pomocniczego.
W tej sytuacji nie można uznać, że ocena FSA dotycząca nieprawdziwego charakteru informacji dostarczonych jej w dwóch pismach z dnia 26 września 2013 r. i z dnia 9 lutego 2016 r. jest błędna. O ile bowiem skarżące twierdzą, że działalność rzeczonego oddziału nie była adresowana do klientów łotewskich, lecz do klientów z państw trzecich, o tyle ze szczegółowych informacji zebranych przez FSA podczas kontroli na miejscu wynika, że 66% przychodu tej skarżącej pochodziło z działalności tego oddziału, a 3% rachunków otwartych w tym oddziale było w posiadaniu rezydentów łotewskich. Należy stwierdzić, że skarżące nawet nie próbowały zakwestionować danych liczbowych, które FSA przekazała EBC.
Wreszcie należy oddalić argumenty, za pomocą których skarżące zarzucają EBC brak analizy wagi czynów drugiej skarżącej.
W tym względzie, po pierwsze, należy podkreślić, że przekazanie nieprawdziwych informacji krajowemu organowi nadzoru odznacza się samo w sobie dużą wagą, ponieważ może obniżać wiarygodność informacji przekazywanych przez instytucje kredytowe podlegające nadzorowi, konieczną do zapewnienia realizacji ich zadań w sposób efektywny i skuteczny, a także zagrozić systemowi wzajemnego zaufania między właściwymi organami krajowymi, które dzięki wprowadzeniu procedury powiadomienia, zwanej „paszportem”, ma być zapewnione w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego.
Znaczenie, jakie dla właściwych organów krajowych mają niezbędne informacje i możliwość polegania na ich prawidłowości przy wypełnianiu funkcji nadzoru ostrożnościowego, a tym samym waga czynów instytucji kredytowej naruszającej swoje obowiązki informacyjne, znajduje potwierdzenie również w brzmieniu art. 67 ust. 1 lit. a), e) – i) i m) dyrektywy 2013/36, który przewiduje cofnięcie zezwolenia [na podstawie odesłania zawartego w art. 18 lit. f) owej dyrektywy do tego przepisu] w razie nieprzekazania informacji w przypadkach przewidzianych w lit. e) – i) i m) tego artykułu oraz przekazania w celu uzyskania zezwolenia informacji niezgodnych z prawdą w przypadku przewidzianym w lit. a) tegoż artykułu.
Po drugie, prawdą jest, że w ramach oceny proporcjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia EBC powinien był wziąć pod uwagę istnienie „rozstrzygnięcia sądu administracyjnego” w sporze między instytucją kredytową a właściwym organem przyjmującego państwa członkowskiego, w którym instytucja ta zobowiązała się do zaprzestania rozpatrywanych naruszeń, przy czym nie wystarczy w tym celu stwierdzić, że rzeczone naruszenia stanowią przyczyny cofnięcia zezwolenia zgodnie z estońskim prawem krajowym (§ 17 ust. 1 pkt 2 i 15 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych).
Należy jednak stwierdzić, że w ramach rozpatrywanego „rozstrzygnięcia sądu administracyjnego” druga skarżąca zobowiązała się do pełnego przestrzegania decyzji łotewskiego właściwego organu krajowego, która zakazywała jej świadczenia usług finansowych na Łotwie i zdobywania na Łotwie nowych klientów, a także zobowiązywała ją do zakończenia stosunków umownych z istniejącymi klientami łotewskimi i stosunków handlowych z klientami pozyskanymi w ramach zasady swobody świadczenia usług na Łotwie.
Ponadto, po pierwsze, rozpatrywane „rozstrzygnięcie sądu administracyjnego” nie może zalegalizować dotychczasowych bezprawnych czynów drugiej skarżącej, lecz jedynie spowodować uniknięcie ewentualnych innych środków, w tym sankcji, w przyszłości.
Po drugie, z komunikatu prasowego łotewskiego właściwego organu krajowego wynika, że w celu dalszego świadczenia usług na Łotwie druga skarżąca powinna była najpierw uzyskać odpowiednie zezwolenie zgodnie z procedurami przewidzianymi w przepisach. Świadczy to o tym, że problem nie został całkowicie rozwiązany, ponieważ skarżąca nie wszczęła jeszcze procedury zmierzającej do uzyskania zezwolenia.
Z powyższego wynika, że zarzutu czwartego nie można uwzględnić. Niniejszą grupę zarzutów należy zatem oddalić.
4.

W przedmiocie zarzutów szóstego, dwunastego i osiemnastego, dotyczących błędu w ocenie polegającego na tym, że EBC niesłusznie oparł się na naruszeniu nakazu FSA i naruszeniu zasady pewności prawa
W zarzucie osiemnastym skarżące powołują się na naruszenie zasady pewności prawa przez to, że FSA nie określiła w nakazie precyzyjnie swych oczekiwań dotyczących wymogów regulacyjnych, których należy przestrzegać w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Rzeczony nakaz przewidywał w sentencji grzywnę w wysokości 32000 EUR w przypadku nieprzestrzegania tych wymogów, co mogło spowodować powstanie u drugiej skarżącej uzasadnionych oczekiwań, że zanim dojdzie do cofnięcia zezwolenia rzeczony właściwy organ krajowy przyjmie mniej restrykcyjne środki nadzoru. W ramach zarzutu szóstego skarżące zwracają uwagę, że właściwy organ krajowy w projekcie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, a EBC w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. nie wskazały wymogów regulacyjnych i standaryzowanych kryteriów, których rzeczona skarżąca nie przestrzegała i w świetle których przeprowadzono ocenę niezgodności z prawem.
W ramach zarzutu dwunastego skarżące twierdzą, że naruszenie nakazu wydanego przez właściwy organ krajowy nie stanowi ważnej podstawy cofnięcia zezwolenia, tym bardziej gdy – jak w niniejszej sprawie – nakaz sformułowano w sposób niejasny, bez podania, jakie środki zaradcze należy konkretnie przyjąć. Tekst nakazu FSA, załączony do odpowiedzi EBC na skargę, odsyła do treści sprawozdania z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 13 kwietnia do 12 czerwca 2015 r., którego jednak nie włączono do akt sprawy. Ciężar dowodu w zakresie konkretnego charakteru treści wezwania spoczywa na EBC. Decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. daje niejasno do zrozumienia, że rzeczonego nakazu nie wykonano w pełni lub że nie uczyniono tego w wyznaczonym terminie. Taka przyczyna nie uzasadnia najbardziej restrykcyjnego środka nadzoru, a mianowicie cofnięcia zezwolenia. Wreszcie skarżące twierdzą, że druga skarżąca zwróciła się o wyjaśnienia dotyczące konkretnej treści wymogów regulacyjnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, lecz ich nie otrzymała.
EBC odpiera argumenty skarżących.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/36:
„1.   Instytucje posiadają solidne zasady zarządzania obejmujące jasną strukturę organizacyjną z dobrze określonymi, przejrzystymi i spójnymi zakresami odpowiedzialności, skuteczne procedury służące identyfikacji ryzyka, na które instytucje są lub mogą być narażone, zarządzaniu tym ryzykiem, jego monitorowaniu i raportowaniu oraz odpowiednie mechanizmy kontroli wewnętrznej obejmujące należyte procedury administracyjne i księgowe oraz politykę wynagrodzeń i praktyki w tym względzie, które są zgodne z zasadami należytego i skutecznego zarządzaniem ryzykiem i sprzyjają takiemu zarządzaniu ryzykiem.
2.   Zasady, procedury i mechanizmy, o których mowa w ust. 1, muszą być kompleksowe i proporcjonalne w stosunku do charakteru, skali i złożoności rodzajów ryzyka nieodłącznie związanych z danym modelem biznesowym oraz działalnością danej instytucji. Uwzględnia się kryteria techniczne ustanowione w art. 76–95”.
Zgodnie z orzecznictwem, zasada pewności prawa nakłada obowiązek wzięcia pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w czasie stosowania spornego aktu (wyrok z dnia 14 lipca 1971 r., Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, pkt
) i wymaga, by każdy akt instytucji, który wywołuje skutki prawne, był jasny, precyzyjny i podany do wiadomości zainteresowanego w taki sposób, by mógł on wiedzieć z pewnością, od jakiego momentu dany akt istnieje i zaczyna wywoływać skutki prawne (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 1997 r., Opel Austria/Rada,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, w pkt 3.3.1 lit. c) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. EBC wskazał, opierając się na projekcie decyzji FSA, że druga skarżąca nie wykonała rozpatrywanego nakazu, przyjętego w dniu 8 sierpnia 2016 r., w którym została ona zobowiązana, po pierwsze, do stosowania procedur, po drugie, do prawidłowego stosowania § 13 ust. 1 klauzuli 3–5 prawa estońskiego w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w brzmieniu obowiązującym w chwili przyjęcia nakazu, oraz powstrzymania się od nawiązywania ewentualnych stosunków handlowych, po trzecie, do weryfikacji prawidłowego stosowania rzeczonych przepisów do istniejących stosunków handlowych, a w razie konieczności, do stosowania wobec klientów procedur należytej staranności, po czwarte, do odmowy wykonania transakcji w odpowiednich przypadkach, zgodnie z § 27 ust. 2 rzeczonej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili przyjęcia nakazu, po piąte, do zgłaszania jednostce analityki finansowej przypadków, w których dana czynność lub inne okoliczności mogą stanowić poszlakę popełnienia lub usiłowania prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu lub w których rzeczona skarżąca zasadnie podejrzewa lub wie, że dochodzi do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, a po szóste, do przekazania FSA w terminie do 9 grudnia 2016 r. sprawozdania na temat sposobu, w jaki skarżąca ta wykonała nakaz. EBC doszedł do wniosku, że druga skarżąca przez to, że nie zastosowała się całkowicie do rozpatrywanego nakazu w wyznaczonym terminie, naruszyła § 17 ust. 1 pkt 14 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych i że to naruszenie prawa krajowego stanowi kolejną przyczynę cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36.
Skarżące uważają zasadniczo, że nie mogły wykonać rozpatrywanego nakazu, ponieważ jedynie przypominał on przepisy, które druga skarżąca powinna przestrzegać, a cel polegający na przywróceniu zgodności z prawem nie jest uzasadnionym celem cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej.
W pierwszej kolejności, wbrew temu, co twierdzą skarżące, celem środka polegającego na cofnięciu zezwolenia jest położenie kresu powtarzającym się naruszeniom wymogów regulacyjnych, których muszą przestrzegać wszystkie instytucje kredytowe. W tym kontekście wydanie nakazu przez właściwy organ krajowy jedynie potwierdza, że jego adresat miał wiele sposobności aby się do nich zastosować, a najbardziej restrykcyjny środek w postaci cofnięcia zezwolenia przyjęto dopiero w ostateczności.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że argument, iż po udzieleniu szeregu ostrzeżeń przez właściwy organ krajowy oraz po wielokrotnej wymianie z tym organem korespondencji na ów temat i zapewnieniu możliwości przedstawienia uwag na temat sprawozdań z kontroli, które zostały przekazane instytucji kredytowej, a także możliwości formalnego lub nieformalnego zwrócenia się o informacje w toku postępowania, instytucja kredytowa nie rozumie, w jaki sposób ma przestrzegać przepisów prawnych, takich jak obowiązujące w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – nie jest wiarygodny. Ponadto należy oddalić twierdzenie skarżących, zgodnie z którym FSA i EBC odmówiły jej żądanych przez nie informacji, ponieważ nie jest ono niczym poparte.
W tym względzie należy uściślić, że FSA przeprowadziła cztery kontrole na miejscu. Omawiany nakaz wydała w dniu 8 sierpnia 2016 r. w następstwie pierwszej kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2015 r. W trakcie drugiej kontroli na miejscu jesienią 2016 r. FSA ustaliła, że stwierdzone nieprawidłowości nadal trwały, a druga skarżąca dotychczas nie zastosowała się do rzeczonego nakazu. Po drugiej kontroli na miejscu skarżącej dano możliwość przedstawienia uwag, a jesienią 2016 r. odbył się szereg spotkań z FSA. Trzecią kontrolę na miejscu FSA przeprowadziła we wrześniu 2017 r., a sprawozdanie z niej przekazała rzeczonej skarżącej w dniu 4 października 2017 r., przy czym ta ostatnia mogła przedstawić swoje uwagi. Pomimo tego, że skarżąca ta mogła w każdym momencie zwracać się do FSA o wyjaśnienia, czy dostarczone kilkukrotnie wskazówki dotyczące utworzenia jednostek organizacyjnych, niezbędnych jednostek kadrowych, wymaganych procedur, realizacji zasad rozdziału poszczególnych jednostek oraz zapewnienia przepływu informacji były wystarczające, należy stwierdzić, że skarżąca na zapoznanie się z wymogami regulacyjnymi i dostosowanie się do nich dysponowała jeszcze okresem czternastu miesięcy pomiędzy wydaniem nakazu a momentem przedstawienia rzeczonego sprawozdania, który poza tym jeszcze sześć miesięcy dzieliło od cofnięcia zezwolenia.
W trzeciej kolejności, chociaż EBC zauważa, że omawiany nakaz należy rozpatrywać łącznie ze sprawozdaniem z drugiej kontroli na miejscu przekazanym drugiej skarżącej, trzeba stwierdzić, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. jest wystarczająco jasna i precyzyjna w przedmiocie wymogów regulacyjnych, do których skarżąca powinna się zastosować.
Jeśli chodzi o zarzucaną niewystarczalność mechanizmów zarządzania, w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wyjaśniono, że pomimo istnienia w strukturze drugiej skarżącej jednostek organizacyjnych i właściwych procedur jednostki te zmagały się z niedoborem personelu i były przeciążone funkcjami, a procedury wewnętrzne nie były prawidłowo stosowane. Nieprawidłowości te zaobserwowano w trzech liniach obrony, dotyczących, odpowiednio, kontroli poszczególnych transakcji dokonywanych przez opiekunów klienta, funkcji wykrywania ryzyka, zarządzania nim i jego monitorowania, braku rzeczywistego rozdziału pomiędzy liniami obrony pierwszą i drugą (podejmowanie ryzyka i zarządzanie ryzykiem), pociągającego za sobą powstawanie poważnych konfliktów interesów, oraz funkcji audytu wewnętrznego. Chociaż osoby odpowiedzialne za wykrywanie ryzyka, zarządzanie nim i jego monitorowanie zidentyfikowały i zasygnalizowały zarządowi brak przestrzegania przepisów wewnętrznych już w latach 2013 i 2014, nie zareagował on w odpowiedni sposób, co stanowiło naruszenie § 55 ust. 2 pkt 31 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, transponującego art. 88 dyrektywy 2013/36. Ponadto zarząd nie zapewnił niezbędnego personelu urzędnikom odpowiedzialnym za przestrzeganie wymogów regulacyjnych, stanowiącym drugą linię obrony, z naruszeniem § 31 ust. 2 estońskiej ustawy w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, transponującej dyrektywę 2015/849, w brzmieniu obowiązującym w chwili przyjęcia rozpatrywanego nakazu.
Co się tyczy zarzucanych nieprawidłowości w zakresie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wskazano, że zaobserwowano dużą liczbę nietypowych transakcji. Średnia wypłata dokonywana u drugiej skarżącej w 2015 r. była czterokrotnie, a średnia wpłata siedmiokrotnie wyższa od średnich wartości w estońskim systemie bankowym. Płatności te były przeprowadzane głównie przez klientów odznaczających się wysokim poziomem ryzyka, przy czym stanowiły one około 97% wszystkich przelewów dokonanych w Estonii w 2015 r. Pomimo powtarzających się sygnałów ze strony FSA o konieczności wprowadzenia przez rzeczoną skarżącą nowej strategii handlowej odpowiadającej przekazanym obawom i pomimo deklaracji, złożonych przez trzy różne zarządy tej skarżącej, o zamiarze zmiany modelu biznesowego, wyniki trzeciej kontroli na miejscu wykazały, że strategia handlowa tejże skarżącej nie uległa znacznej zmianie i nadal działała ona w segmencie rynku charakteryzującym się wyższym ryzykiem w tej dziedzinie.
Wyjaśniono ponadto, że brak skutecznych reguł zarządzania ryzykiem związanym z modelem biznesowym drugiej skarżącej w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu zaobserwowano, po pierwsze, w odniesieniu do środków należytej staranności wobec klienta stosowanych przy nawiązywaniu nowego stosunku umownego oraz braku stałej kontroli istniejących stosunków handlowych, a po drugie, w odniesieniu do kontroli przeprowadzonych transakcji i profilu ryzyka odnośnych klientów. Uznano, że zaobserwowane nieprawidłowości miały charakter strukturalny i nie dotyczyły jedynie pojedynczych przypadków.
Co więcej, środki w postaci pewnych zmian w polityce kontroli ryzyka w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz zmniejszenia przez drugą skarżącą liczby klientów wysokiego ryzyka uznano za nieskuteczne, ponieważ nie gwarantowały stałej kontroli istniejących stosunków handlowych, w tym pochodzenia środków użytych w dokonywanych transakcjach, i nie określały ani nie weryfikowały transakcji złożonych, powiązanych i o niezwykle dużej wysokości lub transakcji pozbawionych wyraźnego celu gospodarczego.
Ponadto działania zarządu i rady nadzorczej drugiej skarżącej w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz zarządzania ryzykiem uznano za nieadekwatne, ponieważ zarząd nie określił poziomu tolerancji ryzyka tej skarżącej, nie wprowadził odrębnego systemu oceny ryzyka w tej dziedzinie, ani nie przygotował analizy ryzyka operacyjnego, w tym pogłębionej analizy ryzyka w tej dziedzinie, z naruszeniem § 55 ust. 2 pkt 2 i 3 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych.
EBC wziął należycie pod uwagę zmianę zarządu drugiej skarżącej, która miała miejsce w listopadzie 2017 r., jak również oświadczenia tego zarządu, w których zdystansował się on od wcześniejszej polityki handlowej, potwierdził utrzymujący się brak jednoznacznej strategii w odniesieniu do jej klientów i zapowiedział, że zamierza opracować nową strategię handlową na lata 2018–2021. Niemniej jednak EBC zauważył, po pierwsze, że nowy zarząd potwierdził żywiony przez tę skarżącą zamiar kontynuowania dotychczasowej strategii handlowej, co pozostawiało wątpliwości co do rzeczywistej możliwości wdrożenia przez skarżącą zapowiedzianych zmian.
Po drugie, EBC przypomniał, że o ile zmiana zarządu może wpływać na strategię instytucji kredytowej, o tyle zatwierdzanie strategicznych decyzji tej instytucji, zgodnie z § 52 ust. 4 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, należy raczej do kompetencji rady nadzorczej. W niniejszej sprawie zmiana składu tego ostatniego organu nie objęła jednak dwóch członków, będących akcjonariuszami większościowymi drugiej skarżącej, którzy prawdopodobnie wywierali wpływ na strategię i zasady zarządzania ryzykiem rzeczonej skarżącej, przez co nie można było wprowadzić żadnej radykalnej i istotnej zmiany ani racjonalnie przewidzieć jej wprowadzenia w przyszłości. W tym względzie ulepszenia systemu, przedstawione przez tę skarżącą przed FSA, uznano za niewystarczające w celu uzyskania pełnej zgodności z przepisami prawnymi w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Widać zatem wyraźnie, że naruszone wymogi regulacyjne są bardzo szczegółowo opisane z podaniem konkretnych sytuacji, które dotyczyły w szczególności, po pierwsze, braku mechanizmów zarządzania dostosowanych do modelu biznesowego drugiej skarżącej, który koncentruje się wokół świadczenia usług finansowych na rzecz klientów korporacyjnych niebędących rezydentami, o wysokiej wartości netto, odznaczających się wysokim profilem ryzyka, których to mechanizmów wymagały przepisy krajowe transponujące art. 74 dyrektywy 2013/36, po drugie, niewystarczającej aktywności jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za realizację procedur obrony i zarządzania ryzykiem w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w szczególności w kategoriach wykrywania ryzyka, zarządzania nim i jego monitorowania, kontroli poszczególnych transakcji dokonywanych przez osoby reprezentujące klientów, braku rozdziału pomiędzy funkcjami kontroli podejmowania ryzyka, z jednej strony, i zarządzania ryzykiem, z drugiej strony, co sprzyjało powstawaniu konfliktów interesów, po trzecie, nieprawidłowości dotyczących funkcji audytu wewnętrznego, po czwarte, braku procedur wewnętrznych lub nieprzestrzegania istniejących procedur wewnętrznych, po piąte, istnienia znacznej liczby nietypowych transakcji związanych z klientami wysokiego ryzyka, które stanowiły około 97% wszystkich przelewów zrealizowanych w Estonii (w 2015 r.), po szóste, braku należytej staranności wobec klientów w momencie nawiązywania nowego stosunku handlowego, a także braku stałej kontroli istniejących stosunków handlowych, w tym pochodzenia środków i identyfikacji transakcji złożonych, o niezwykle dużej wysokości lub pozbawionych wyraźnego celu gospodarczego, po siódme, nieadekwatnych działań zarządu i rady nadzorczej w odniesieniu do zarządzania ryzykiem w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, które to organy nie określiły poziomu tolerancji ryzyka drugiej skarżącej, nie wprowadziły odrębnego systemu oceny ryzyka w tej dziedzinie, ani nie przygotowały analizy ryzyka operacyjnego.
Co za tym idzie, w tych okolicznościach druga skarżąca nie może skutecznie powoływać się na jakiekolwiek naruszenie zasady pewności prawa w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 273 powyżej.
W czwartej kolejności należy stwierdzić, że druga skarżąca w żadnym momencie nie kwestionowała braku dostosowania się przez nią do rozpatrywanego nakazu w całości w wyznaczonym terminie, ani tego, że zgodnie z estońskim prawem krajowym niewykonanie nakazu FSA stanowi przyczynę uzasadniającą cofnięcie zezwolenia.
W tym względzie z akt sprawy wynika, że wszystkie te nieprawidłowości w zakresie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, przypomniane w pkt 287 powyżej, ze względu na utrzymywanie się ich przez wiele lat i ich rozmiar, uznano za strukturalne, przy czym nie zostały one należycie skorygowane za pomocą środków na rzecz poprawy, przyjętych przez drugą skarżącą. W szczególności samo tylko zmniejszenie liczby klientów wysokiego ryzyka nie mogło rozwiązać wszystkich wyżej wymienionych problemów. Ponadto kolejna zmiana zarządu nie przyniosła pożądanych skutków, ponieważ strategia handlowa drugiej skarżącej nie zmieniła się istotnie i nie wydawało się prawdopodobne, że zmieni się ona w rozsądnym czasie, z powodów przedstawionych w pkt 229–232 powyżej.
Poza wskazywaniem na dobrowolne ulepszenia w postaci zmniejszenia liczby klientów wysokiego ryzyka i zmiany zarządu, druga skarżąca nie kwestionuje w szczegółowy sposób żadnej z nieprawidłowości, o których mowa w pkt 287 powyżej.
Wynika z tego, że skoro niewykonanie rozpatrywanego nakazu stanowi ważną przyczynę cofnięcia zezwolenia na podstawie prawa krajowego, a zatem na podstawie art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36, a druga skarżąca nie wykonała całego spornego nakazu w wyznaczonym terminie, należy stwierdzić, że EBC nie popełnił żadnego błędu w ocenie, przyjmując również tę przyczynę na uzasadnienie cofnięcia zezwolenia.
W piątej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące zarzucają EBC, że nie określił wymogów regulacyjnych, w świetle których należy oceniać niewykonanie spornego nakazu przez drugą skarżącą, trzeba stwierdzić, że wymogi te są ustanowione w przepisach estońskiego prawa krajowego transponujących dyrektywy w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Przepisy te powinno się stosować zgodnie ze specyfiką poszczególnych instytucji kredytowych. Sposób wykonania nakazu, który trzeba dostosować do owej specyfiki, należy zatem do sfery kompetencji samej instytucji kredytowej. Jeżeli właściwy organ nadzoru, w tym przypadku FSA, uzna, że rozwiązania przyjęte przez daną instytucję kredytową nie są odpowiednie, powiadamia o tym tę instytucję i proponuje podjęcie działań naprawczych. W niniejszej sprawie, jak podkreślono w pkt 278 powyżej, rzeczona skarżąca miała okazję, dzięki obszernej korespondencji z FSA, dowiedzieć się, jakie odpowiednie środki zaradcze mogła i powinna była podjąć w celu zastosowania się do tych wymogów.
W szóstej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące twierdzą, że omawiany nakaz nie daje do zrozumienia, iż w przypadku nieprzestrzegania wymogów regulacyjnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu mogło dojść do cofnięcia zezwolenia drugiej skarżącej, i uważają w istocie, że rzeczona skarżąca ryzykowała jedynie grzywnę, należy zauważyć, podobnie jak EBC, że pkt 4.8 tego nakazu stwierdza wyraźnie, że „sankcją, jaką FSA może nałożyć za stwierdzone naruszenia, jest cofnięcie zezwolenia na podstawie § 17 ust. 1 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, a ponadto na mocy ust. 2 tego samego przepisu FSA, przed orzeczeniem cofnięcia zezwolenia, może wydać nakaz, skierowany do instytucji kredytowej, i wyznaczyć termin na usunięcie nieprawidłowości uzasadniających cofnięcia zezwolenia”.
Na tej podstawie należy stwierdzić, że druga skarżąca w następstwie otrzymania nakazu była świadoma stwierdzonych nieprawidłowości, wiedziała, co powinna zrobić w celu ich naprawienia, i była świadoma ryzyka, że w przypadku, gdy tego nie uczyni, jej zezwolenie będzie zagrożone.
W konsekwencji niniejszą grupę zarzutów należy oddalić.
5.

W przedmiocie zarzutów od siódmego do jedenastego, od trzynastego do piętnastego i siedemnastego, dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności
W ramach zarzutu siedemnastego skarżące podnoszą naruszenie zasady proporcjonalności, twierdząc, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. stosuje środek ostateczny, a mianowicie cofnięcie zezwolenia, który jest nieproporcjonalny jako sankcja za brak dochowania wymogów regulacyjnych. Po pierwsze, skarżące zaprzeczają, by cel takiego środka, polegający na „przywróceniu zgodności z prawem”, był słusznym celem, ponieważ jest on zbyt abstrakcyjny. Środek ten powinien natomiast być uzasadniony konkretnym słusznym celem regulacyjnym. Po drugie, skarżące nie zgadzają się z analizą odpowiedniości rozpatrywanego środka, podnosząc z jednej strony, że skoro FSA jest właściwym organem krajowym w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, zgodność z normami w tej dziedzinie powinna być realizowana głównie przez środki przyjęte na podstawie przepisów z tej dziedziny, a nie poprzez środki nadzoru bankowego. Z drugiej strony, rozpatrywany środek nie jest właściwy jako kara za uchybienie popełnione w przeszłości, ponieważ środki regulacyjne powinny dotyczyć wyłącznie sytuacji obecnych lub służyć zapobieżeniu przyszłym przypadkom niezgodności z wymogami. Zważywszy, że kwestia działalności drugiej skarżącej na Łotwie została zakończona rozstrzygnięciem sądowym, taki środek jest wyraźnie nieproporcjonalny w stosunku do zarzucanego naruszenia popełnionego w przeszłości. Po trzecie, zdaniem skarżących, EBC dokonał błędnej wykładni kryterium niezbędności rozpatrywanego środka. Po czwarte, uważają one, że przeprowadzone przez EBC badanie racjonalności tego środka jest również abstrakcyjne i bezużyteczne, ponieważ instytucja ta ograniczyła się do abstrakcyjnego porównania interesu publicznego w utrzymaniu zgodności z prawem z prywatnymi interesami banku, podczas gdy powinna była porównać z rzeczonym interesom prywatnym konkretny cel regulacji, taki jak zapobieganie określonemu ryzyku. Ponadto wskazują, że EBC powinien był uzasadnić wagę oskarżeń o niedochowanie wymogów poprzez porównanie ich z innymi przypadkami niezgodności z wymogami w branży bankowej. Na koniec zarzucają EBC, że nie wziął pod uwagę innych, mniej restrykcyjnych środków alternatywnych, takich jak nałożenie konkretnych środków dotyczących określonych kwestii w ustalonych terminach, czy też sankcji lub grzywien, a nawet środków skierowanych przeciwko członkom zarządu instytucji kredytowej, a także powołania osoby uprawnionej do kierowania działaniami podejmowanymi przez tę skarżącą celem dostosowania się do dotychczas naruszanych wymogów regulacyjnych.
W zarzutach od siódmego do dziewiątego skarżące kwestionują zasadniczo ocenę EBC, podnosząc, że nie uwzględnił on w wystarczającym stopniu ani faktu, iż znaczna część działalności drugiej skarżącej nie powodowała istotnego ryzyka w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, ani dużego zmniejszenia liczby klientów w kategoriach charakteryzujących się wyższym ryzykiem, przez co niesłusznie doszedł do wniosku, że pomimo jej postępów nie można racjonalnie oczekiwać od skarżącej, że zaradzi ona w rozsądnym terminie stwierdzonym problemom.
W szczególności, w ramach zarzutu siódmego, skarżące wyjaśniają, że ponieważ naruszenie ograniczało się do części ich działalności, EBC powinien był, zamiast cofać zezwolenie, nakazać zaprzestanie jedynie tej działalności, z którą wiązało się największe ryzyko.
W ramach zarzutu ósmego skarżące utrzymują, że EBC nie przypisał wystarczającej wagi znacznemu zmniejszeniu liczby klientów drugiej skarżącej w kategoriach wysokiego ryzyka i że o ile prawdą jest, iż należy skorygować każdy brak zgodności z wymogami, o tyle twierdzenie, że każdy przypadek braku zgodności uzasadnia cofnięcie zezwolenia, jest oczywiście błędne.
W ramach zarzutu dziewiątego skarżące uważają, że uzyskanie zgodności z wymogami regulacyjnymi było nadal możliwe, a zatem EBC nie mógł dojść do wniosku, że wszelkie środki inne niż cofnięcie zezwolenia byłyby nierealistyczne.
W ramach zarzutów dziesiątego i jedenastego skarżące krytykują uwzględnienie, jako środków alternatywnych do cofnięcia zezwolenia ocenianych przez EBC w ramach badania proporcjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia w pkt 3.3.2 lit. b) ppkt (ii) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., odpowiednio, późniejszej zmiany zarządu drugiej skarżącej, podczas gdy wystarczyłoby pozwolić działać temu organowi w składzie, który właśnie został powołany w listopadzie 2017 r., i zawieszenia prawa głosu akcjonariuszy, chociaż w tamtym czasie akcjonariusze wycofali się już z jakiegokolwiek bezpośredniego udziału w zarządzaniu rzeczoną skarżącą.
W ramach zarzutu trzynastego skarżące kwestionują ocenę EBC zawartą w pkt 3.3.2 lit. b) ppkt (iv) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. w odniesieniu do alternatywnego środka polegającego na wydaniu przez FSA drugiego nakazu, zakazującego świadczenia usług finansowych, i twierdzą, że taki ogólny zakaz byłby równoznaczny de facto z cofnięciem zezwolenia, mimo że FSA nie miała kompetencji do jego przyjęcia. Powtarzają one jednak, że drugi nakaz FSA zakazujący części jej działalności, a mianowicie świadczenia usług finansowych wyłącznie na rzecz klientów niebędących rezydentami, byłby możliwy, przy czym miałby charakter mniej restrykcyjny niż cofnięcie zezwolenia. Nie zgadzają się z tym, że w rezultacie takiego zakazu druga skarżąca stałaby się nierentowna finansowo.
Wreszcie w argumentach przedstawionych w ramach zarzutów czternastego i piętnastego, dotyczących braku kompetencji EBC do odmowy samolikwidacji drugiej skarżącej i jej sprzedaży innemu inwestorowi, skarżące podważają dokonaną przez EBC ocenę nieodpowiedniego charakteru tych środków w ramach badania proporcjonalności cofnięcia zezwolenia. Ponadto, zdaniem skarżących, EBC działał w sposób arbitralny, ponieważ nie pozostawił czasu koniecznego na dokonanie zbycia. Uważają one również, że rzeczoną samolikwidację wykluczono z tego tylko powodu, że EBC pragnął uzyskać efekt w postaci pozytywnego rozgłosu.
EBC kwestionuje argumenty skarżących.
Na wstępie należy przypomnieć, że według art. 5 ust. 4 TUE zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonym do TFUE.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto, zdaniem Trybunału, ocena proporcjonalności środka musi iść w parze z poszanowaniem zakresu uznania, jaki został ewentualnie przyznany instytucjom Unii podczas jego przyjęcia (zob. wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, po ustaleniu, że istniały liczne przyczyny uzasadniające przyjęcie środka polegającego na cofnięciu zezwolenia na podstawie mających zastosowanie przepisów, EBC w pkt 3.3.2 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. przeanalizował jego proporcjonalność.
W pierwszej kolejności EBC zbadał, czy środek polegający na cofnięciu zezwolenia jest odpowiedni do celu polegającego na położeniu kresu poważnym i przedłużającym się naruszeniom popełnianym przez drugą skarżącą, i stwierdził w rezultacie, że biorąc pod uwagę naruszenia dotyczące braku solidnego mechanizmu zarządzania przedsiębiorstwem, naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, nieprzestrzeganie wiążącej decyzji krajowego organu nadzoru, przekazanie temu organowi informacji wprowadzających w błąd i prowadzenie niezgodnego z prawem oddziału w innym państwie członkowskim, cofnięcie zezwolenia było właściwe do osiągnięcia tego celu.
W drugiej kolejności EBC zbadał niezbędność środka w postaci cofnięcia zezwolenia, a w szczególności to, czy istniały inne, mniej restrykcyjne środki alternatywne właściwe do osiągnięcia w ten sam sposób celu przywrócenia zgodności z prawem. Instytucja ta wzięła pod uwagę następujące możliwości: po pierwsze, odwołanie zarządu drugiej skarżącej, przy czym stwierdziła, że środek ten nie był odpowiedni, ponieważ wcześniejsze zmiany strategii handlowej, które miały miejsce pod trzema różnymi zarządami, nie zapewniły przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, po drugie, odebranie lub zawieszenie prawa głosu niektórych akcjonariuszy skarżącej, przy czym doszła do wniosku, że środek ten nie byłby skuteczny, zważywszy na to, że akcjonariusze większościowi byli członkami rady nadzorczej i mogli oni nadal wywierać decydujący wpływ na strategię owej skarżącej, nawet gdyby byli pozbawieni prawa głosu, po trzecie, wydanie przez FSA nowego nakazu, którą to możliwość oddalił, biorąc pod uwagę fakt, z jednej strony, że ta sama skarżącą nie wykonała pierwszego nakazu, a zatem nie można było racjonalnie oczekiwać, iż wykona drugi, a z drugiej strony, że nakaz zaprzestania działalności wysokiego ryzyka zagroziłby rentowności rozpatrywanej skarżącej, ponieważ jej strategia handlowa skupiała się właśnie na klientach odznaczających się wysokim poziomem ryzyka, po czwarte, samolikwidacja omawianej skarżącej, przy czym stwierdził jednak, że środek ten nie mógłby osiągnąć celu przywrócenia zgodności z prawem i ochrony praw deponentów, oraz że w takim przypadku decyzję o wycofaniu się z rynku podejmowaliby akcjonariusze, a po piąte, zbycie takiej skarżącej innemu inwestorowi, którą to możliwość odrzucił ze względu na to, że wydawało się, iż nie istnieje w tym względzie żadne konkretne zobowiązanie, a plan biznesowy przedstawiony przez potencjalnego nabywcę nie dawał informacji wystarczających do oceny, czy transakcja ta doprowadziłaby do znacznej zmiany modelu biznesowego tejże skarżącej.
W trzeciej kolejności EBC przeanalizował racjonalność środka polegającego na cofnięciu zezwolenia i dokonał wyważenia interesu publicznego w przywróceniu zgodności z prawem i interesu prywatnego drugiej skarżącej w uniknięciu cofnięcia i kontynuowaniu działalności.
Należy wskazać, że badanie przeprowadzone przez EBC w przedmiocie proporcjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia zostało opracowane i przeprowadzone w sposób kompletny. Nie jest ono niezgodne z prawem ani nie występują w nim błędy w ocenie. W każdym razie, zastrzeżenia podniesione przez skarżące nie podważają tego rozumowania.
Skarżące bezskutecznie kwestionują wszystkie etapy analizy proporcjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia, przeprowadzonej przez EBC.
W pierwszej kolejności skarżące kwestionują założenie, że cel przywrócenia zgodności z prawem był słusznym celem, pozwalającym przyjąć środek polegający na cofnięciu zezwolenia. Jednak na poparcie swojej argumentacji skarżące powtarzają jedynie, że sama tylko niezgodność z prawem nie powinna prowadzić do przyjęcia środka najbardziej restrykcyjnego. W tym względzie należy stwierdzić, że naruszenia i nieprawidłowości wymienione na stronach 5, 6 i 10–20 decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. i przypomniane w pkt 279 powyżej, niezakwestionowane zresztą szczegółowo przez skarżące, jak wynika z pkt 289 powyżej, nie mogą być postrzegane jako „sama tylko niezgodność z prawem” lub też nieznaczna niezgodność z prawem, biorąc pod uwagę również ich wielość, wagę, czas trwania oraz liczne możliwości zaradzenia im, z których druga skarżąca nie skorzystała.
W drugiej kolejności skarżące kwestionują przeprowadzoną przez EBC analizę odpowiedniości środka polegającego na cofnięciu zezwolenia. W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o ich argument, zgodnie z którym rzeczony środek nie jest odpowiedni do naprawienia naruszeń w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, należy go oddalić z tych samych powodów, które wskazano w pkt 185–195 powyżej. Po drugie, jak wskazano w pkt 267 powyżej, jest prawdą, że środka tego nie powinno się stosować w celu ukarania już popełnionych naruszeń. Gdyby zatem EBC oceniał proporcjonalność rozpatrywanego środka jedynie przez pryzmat naruszenia związanego z utworzeniem „jednostki zależnej” na Łotwie bez przestrzegania procedury „paszportu”, ocenę tę można by zakwestionować. Jednakże w niniejszej sprawie taki błąd nie może pociągać za sobą niezgodności z prawem całego rozumowania EBC w kwestii proporcjonalności rozpatrywanego środka, ponieważ EBC uznał go za proporcjonalny w świetle wszystkich naruszeń zarzucanych drugiej skarżącej.
Biorąc bowiem pod uwagę zakres uznania, jakim dysponuje EBC przy przyjmowaniu środka polegającego na cofnięciu zezwolenia, oceny odpowiedniego charakteru tego środka nie można w niniejszym przypadku uznać za oczywiście błędną w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 308 powyżej oraz w świetle wielości, wagi i czasu trwania naruszeń popełnionych przez drugą skarżącą, a także w świetle niewielkiego prawdopodobieństwa, że skarżąca ta w pełni zastosuje się do wymogów regulacyjnych w dającym się zaakceptować terminie, które to elementy uzasadniają zastosowanie środka najbardziej restrykcyjnego i nie pozwalają dojść do wniosku, że ewentualny błąd w ocenie proporcjonalności w odniesieniu do naruszeń procedury „paszportu” mógł mieć decydujący wpływ na wynik całościowej oceny przeprowadzonej przez EBC.
W trzeciej kolejności skarżące podważają wnioski EBC w przedmiocie racjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia. W tym względzie, po pierwsze, twierdzenie, zgodnie z którym EBC przeprowadził zbyt pobieżne badanie abstrakcyjnego interesu ogólnego leżącego w zgodności z prawem i własnych prywatnych interesów skarżących, nie znajduje oparcia w faktach, ponieważ w pkt 315 powyżej wykazano, że EBC przeanalizował wagę naruszeń, ich długotrwałość, liczne niewykorzystane możliwości ich naprawienia przez drugą skarżącą, a także utratę zaufania publicznego do rynków estońskich i europejskich, i stwierdził na tej podstawie, że interes publiczny w przywróceniu zgodności z prawem przeważał nad interesem prywatnym tej skarżącej, jaki miała ona w tym, aby nie podlegać rzeczonemu środkowi. Po drugie, argument, zgodnie z którym EBC nie wykazał wagi oskarżeń o niezgodność z wymogami regulacyjnymi w drodze badania komparatywnego obejmującego porównanie z sytuacją innych instytucji kredytowych pod kątem ich zgodności z normami w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, należy oddalić z tych samych powodów, co przedstawione w pkt 315 powyżej, a także z powodów przedstawionych w ramach analizy zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania (zob. pkt 353 powyżej).
W czwartej kolejności skarżące kwestionują analizę konieczności zastosowania środka polegającego na cofnięciu zezwolenia. Po pierwsze, kwestionują przyjętą przez EBC wykładnię kryterium niezbędności.
W tym względzie prawdą jest, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 307 powyżej, w przypadku gdy istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować środek najmniej uciążliwy. Jednakże aby środki alternatywne można było uznać za odpowiednie, muszą być równie skuteczne (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2010 r., Komisja/Francja,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, pkt
; z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
Ponieważ EBC wziął pod uwagę jedynie te alternatywne środki, które mogą być równie skuteczne jak cofnięcie zezwolenia, należy przyjąć, że wbrew temu, co twierdzą skarżące, prawidłowo zinterpretował kryterium niezbędności.
Po drugie, skarżące kwestionują analizę różnych środków alternatywnych względem środka polegającego na cofnięciu zezwolenia i zarzucają EBC, że nie wziął pod uwagę innych, mniej restrykcyjnych środków alternatywnych, takich jak nałożenie konkretnych środków dotyczących określonych kwestii w ustalonych terminach, czy też sankcji lub grzywien, a nawet środków skierowanych przeciwko członkom zarządu instytucji kredytowej, a także powołania osoby uprawnionej do kierowania działaniami tej skarżącej służącymi dostosowaniu się do dotychczas naruszanych wymogów regulacyjnych.
Co się tyczy, po pierwsze, nałożenia konkretnych środków w ściśle ustalonych terminach, argument ten jest w istocie zbieżny z argumentem dotyczącym wydania drugiego nakazu, który zostanie omówiony w pkt 331–333 poniżej. Co się tyczy, po drugie, sankcji lub grzywien, należy stwierdzić, podobnie jak EBC, że administracyjne kary pieniężne nie należą do środków ostrożnościowych, które EBC mógł analizować jako alternatywę dla cofnięcia zezwolenia. Co się tyczy, po trzecie, innych środków sugerowanych przez skarżące, w szczególności wobec członków zarządu instytucji kredytowej, należy uznać, że środki te wiązałyby się z takimi samymi niedogodnościami, co inne środki wykluczone przez EBC, a mianowicie, nie pozwoliłyby na osiągnięcie celu przywrócenia zaufania do estońskiego i europejskiego rynku finansowego w możliwie najkrótszym czasie, zważywszy na długotrwałość popełnionych wcześniej naruszeń, jak wskazano w pkt 3.3.2 lit. b) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
W związku z tym należy mieć na względzie wagę, strukturalny i nieodwracalny charakter naruszeń oraz utrzymywanie się ich przez długi okres, a także utratę zaufania do drugiej skarżącej w zakresie jej zdolności i rzeczywistej woli naprawienia zarzucanych nieprawidłowości, uwidocznionych przez brak po jej stronie działań służących zapewnieniu zgodności z wymogami regulacyjnymi oraz przez kolejne naruszenia zaistniałe po rozmaitych interwencjach FSA w latach 2015–2018. Zachowanie skarżącej wzięto pod uwagę również przy ocenie racjonalnych perspektyw każdego z alternatywnych środków mających doprowadzić do usunięcia popełnionych naruszeń. `Niewykonanie nakazu FSA, brak zmiany strategii handlowej, pomimo szeregu zmian zarządu, wpływ (chociażby pośredni) wywierany przez akcjonariuszy większościowych zasiadających w radzie nadzorczej tej skarżącej, który nie zakończyłby się nawet w przypadku zawieszenia lub wygaśnięcia ich praw głosu, trwała i zasadnicza koncentracja działalności tej samej skarżącej na klientach wysokiego ryzyka niebędących rezydentami, związana z brakiem mechanizmów zarządzania i procedur zarządzania ryzykiem, adekwatnych dla tego modelu biznesowego – wszystko to stanowiło czynniki umożliwiające zakwestionowanie skuteczności analizowanych środków alternatywnych. Dotyczyło to, w szczególności, przynajmniej wszystkich tych środków, które nie mogły doprowadzić do całkowitego zaprzestania działalności skarżącej (to znaczy odwołania zarządu, zawieszenia lub odebrania prawa głosu niektórym akcjonariuszom oraz wydania przez FSA nowego nakazu).
W tych okolicznościach środek polegający na cofnięciu zezwolenia nie wykraczał poza to, co było odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów polegających na położeniu kresu naruszeniom popełnianym przez drugą skarżącą.
Prawdą jest, że środki polegające na samolikwidacji drugiej skarżącej lub zbyciu jej innemu inwestorowi również mogły zagwarantować taki skutek. Te opcje, które nie były zakazane, skarżące mogły zresztą zrealizować przez wydaniem decyzji z dnia 26 marca 2018 r.
Należy jednak stwierdzić, po pierwsze, że w ramach oceny proporcjonalności i zdolności tych środków do naprawienia stwierdzonych naruszeń EBC uwzględnił czynnik czasu i uznał propozycje skarżących – które nie miały podlegać realizacji w najbliższym czasie, a sformułowane były wyłącznie w ramach uwag skarżących w przedmiocie sporządzonego przez FSA projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, doręczonego im przez EBC – za wyraźnie spóźnione. Ponadto poszczególne zarzuty podniesione przez skarżące przed Sądem nie podważyły rzeczywistego charakteru tych naruszeń.
Po drugie, przyjęcie przez EBC środka polegającego na cofnięciu zezwolenia realizowało również w niniejszym przypadku cel polegający na odstraszaniu, „prewencji ogólnej” powtarzania się na rynku usług finansowych zachowań takich jak naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Jak wynika bowiem z pkt 3.3.2 lit. b) ppkt (i) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., zatytułowanego „Samolikwidacja”, w którym EBC uznał, że samolikwidacja drugiej skarżącej przesłoniłaby istotne powody, dla których jej zezwolenie uległoby cofnięciu, a podstawą takiej samolikwidacji musiałby być raczej na § 16 ust. 3 estońskiej ustawy o instytucjach kredytowych, a nie jej § 17, co ukryłoby fakt, iż rzeczona skarżąca popełniła poważne naruszenia, uzasadniające przymusowe, a nie dobrowolne zakończenie jej działalności. Zdaniem EBC, słuszny cel stosowania prawa może polegać również na podaniu podstawy prawnej jego działania, jak przewiduje art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/36.
Tak więc w niniejszej sprawie opcje samolikwidacji i sprzedaży innemu inwestorowi nie stanowiły środków alternatywnych dla cofnięcia zezwolenia, pozwalających na osiągnięcie celów zamierzonych zgodnie z prawem przez EBC, w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 320 powyżej.
Co się tyczy zarzutów siódmego i trzynastego, należy je zbadać łącznie, ponieważ są one ściśle ze sobą powiązane. W zarzucie siódmym skarżące zarzucają bowiem EBC nieuwzględnienie okoliczności, że druga skarżąca prowadziła również działalność nieryzykowną. Uważają one, że EBC mógł zatem przyjąć mniej restrykcyjny środek w postaci zakończenia tylko tej części działalności, która była obarczona ryzykiem. Chociaż zarzut ów został sformułowany w ten sposób, że dotyczy on nieuwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, ma on w rzeczywistości na celu podważenie proporcjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia, ze względu na istnienie innych, mniej restrykcyjnych środków, w tym zakończenia tylko części jej nielegalnej działalności. W ramach zarzutu trzynastego skarżące kwestionują wykluczenie przez EBC takiej opcji, polegającej na wydaniu przez FSA drugiego nakazu, który nakazywałby zaprzestanie działalności dotyczącej klientów niebędących rezydentami i wykazujących wysoki poziom ryzyka.
Jak słusznie zauważa EBC, z pkt 3.2.2 lit. b) ppkt (iv) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, że możliwość wydania przez FSA innego nakazu (który stanowi wiążący środek administracyjny) zakazującego drugiej skarżącej świadczenia usług finansowych lub ograniczającego ten zakaz do świadczenia usług na rzecz niebędących rezydentami klientów wysokiego ryzyka, co odpowiadałoby zaprzestaniu nielegalnej działalności, została przez EBC wzięta pod uwagę.
EBC uznał jednak ten środek za nieadekwatny, ponieważ, po pierwsze, druga skarżąca była już adresatem rozpatrywanego nakazu i nie dostosowała się do niego, podając w wątpliwość zdolność skarżącej do wykonania owego nakazu i jej rzeczywistą wolę w tym względzie, a po drugie, działalność wysokiego ryzyka stanowiła najważniejszą część przychodów tej skarżącej i w konsekwencji jej zaprzestanie spowodowałoby znaczne comiesięczne straty operacyjne, zagrażające jej rentowności i, co za tym idzie, bezpieczeństwu deponentów.
W związku z tym, po pierwsze, skarżące nie mogą skutecznie zarzucać EBC, że nie uwzględnił w wystarczający sposób okoliczności, iż druga skarżąca prowadziła również działalność nieryzykowną, i utrzymywać, że EBC mógł zatem przyjąć mniej restrykcyjny środek w postaci zakończenia tylko części jej działalności, ponieważ na wcześniejszym etapie postępowania środka tego nie uznano za skuteczny. Po drugie należy stwierdzić, że skarżącym, które przedstawiają jako argumenty zmierzające do zanegowania związanego z tą opcją ryzyka dla rentowności, na które powołuje się EBC, jedynie niczym niepoparte twierdzenia ogólne, nie udało się podważyć takiej oceny, która ma całkowicie rozsądny charakter.
Ponadto, jeśli chodzi o argumenty skarżących służące zakwestionowaniu braku zamiaru zastosowania się przez drugą skarżącą do omawianego nakazu, wyrażone za pomocą zwykłego stwierdzenia, że rzeczony nakaz był niejasny i nie było możliwości zastosowania się do niego, należy je oddalić z tych samych powodów, co przedstawione w pkt 276–288 powyżej. Ponadto należy zauważyć, że skarżące nie kwestionują rzeczywistego niewykonania tego nakazu, stwierdzonego w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., ani nie przedstawiają argumentów mogących wykazać, w jaki sposób rzeczona skarżąca mogłaby konkretnie zastosować się do drugiego nakazu FSA zakazującego prowadzenia jej działalności wysokiego ryzyka.
Zarzuty siódmy i trzynasty należy zatem oddalić.
W ramach zarzutu ósmego skarżące zarzucają EBC, w istocie, że nie przypisał wystarczającej wagi znacznemu zmniejszeniu liczby klientów drugiej skarżącej w kategoriach wysokiego ryzyka.
W niniejszym przypadku wystarczy stwierdzić, że w pkt 3.3.1 lit. b) ppkt (i) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. EBC uwzględnił zmniejszenie liczby klientów drugiej skarżącej w kategoriach wysokiego ryzyka i zamknięcie ich rachunków bankowych, w szczególności rachunków dotyczących znajomych i wspólników akcjonariuszy tej skarżącej, wraz z innymi środkami rzeczywiście przyjętymi przez tę skarżącą w celu zastosowania się do naruszonych wymogów regulacyjnych. Należy jednak stwierdzić, że EBC na podstawie ustaleń FSA wskazał, iż problem nie ograniczał się do tej grupy klientów, lecz miał charakter strukturalny. Poza tym, utrzymywały się inne naruszenia szeregu wymogów regulacyjnych, dotyczące braku wystarczających i dostosowanych do modelu biznesowego mechanizmów zarządzania, których sprawcą była druga skarżąca i które nie ulegały zasadniczym zmianom, nawet mimo obniżenia liczby klientów wysokiego ryzyka i zmiany zarządu, czego skarżące nie kwestionują.
Skarżące ograniczają się bowiem do zakwestionowania możliwości wymagania przez EBC całkowitej zgodności z wymogami, uznając, że instytucja ta powinna była zadowolić się częściową zgodnością i wysiłkami obiecanymi przez drugą skarżącą, i to po wszystkich ostrzeżeniach, jakie FSA już skierowała do tej skarżącej, i przy posiadanych przez nią możliwościach zastosowania się do nich przed przyjęciem projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. Ponadto należy stwierdzić, że skarżące nie podważają wniosku EBC, zgodnie z którym inne naruszenia nadal się utrzymywały. Poza tym teza, zgodnie z którą całkowita zgodność z wymogami regulacyjnymi nie była możliwa, stoi w sprzeczności z zarzutem, że EBC nie przyznał drugiej skarżącej wystarczającego czasu na osiągnięcie takiej całkowitej zgodności.
W tych okolicznościach zarzut ósmy również trzeba oddalić.
Co się tyczy zarzutu dziewiątego, należy stwierdzić, że został on sformułowany w sposób ogólny i nie zawiera wystarczająco jasnej i precyzyjnej treści, w związku z czym nie spełnia on minimalnych wymogów formalnych, określonych w art. 76 regulaminu postępowania. W każdym razie, zakładając, że zarzut ten byłby dopuszczalny, to jeśli rozumieć go jako krytykę nieuwzględnienia wszelkich innych środków, bez rzeczywistego ich wskazania, wystarczy przypomnieć, podobnie jak EBC, że instytucja ta nie ma obowiązku analizowania wszelkich hipotetycznie możliwych środków, lecz jedynie tych, które są istotne i które oferują racjonalną perspektywę osiągnięcia tych samych celów. Z pkt 311 powyżej [oraz z pkt 3.3.2 lit. b) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.] wynika zaś, że EBC taką analizę przeprowadził, i to szczegółowo. Jeśli natomiast druga skarżąca zamierzała zakwestionować wnioski EBC, w których odmawia ona przyjęcia innych alternatywnych środków, które wziął pod uwagę i przeanalizował, należy odesłać ją do rozważań przedstawionych w ramach analizy pozostałych zarzutów, w których druga skarżąca formułuje bardziej szczegółowe zastrzeżenia wobec oceny każdego z rzeczonych innych alternatywnych środków.
W konsekwencji zarzut dziewiąty należy odrzucić jako niedopuszczalny, a w każdym razie oddalić jako bezzasadny.
W zarzutach dziesiątym i jedenastym skarżące kwestionują uwzględnienie przez EBC środków alternatywnych wobec środka polegającego na cofnięciu zezwolenia, dotyczących odwołania zarządu drugiej skarżącej i odebraniu prawa głosu niektórych akcjonariuszy tej skarżącej.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że EBC wziął pod uwagę rozpatrywane alternatywne środki, lecz je następnie odrzucił. Nie mogą one zatem być niekorzystne dla drugiej skarżącej. Z powyższego wynika, że zarzuty dziesiąty i jedenasty należy oddalić jako nieistotne dla sprawy.
Wreszcie w odniesieniu do zarzutów czternastego i piętnastego w zakresie, w jakim dotyczą one nie tyle problemu braku kompetencji EBC (zob. pkt 203 powyżej), co raczej podważenia dokonanej przez EBC oceny proporcjonalności w świetle środków alternatywnych wobec środka polegającego na cofnięciu zezwolenia, polegających na samolikwidacji drugiej skarżącej i jej sprzedaży innemu inwestorowi, należy je oddalić z tych samych powodów, co przedstawione w pkt 326–329 powyżej.
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że analiza proporcjonalności środka polegającego na cofnięciu zezwolenia nie jest dotknięta błędami w ocenie.
Dlatego też niniejszą grupę zarzutów należy oddalić.
6.

W przedmiocie zarzutów szesnastego i osiemnastego, dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa
W ramach zarzutu szesnastego skarżące uważają, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. narusza zasadę równego traktowania i niedyskryminacji, ponieważ nie zawiera żadnej analizy porównawczej sytuacji drugiej skarżącej i sytuacji innych porównywalnych banków, w Estonii lub innym państwie, w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Twierdzą one, że rzeczona decyzja nie zawiera w tym względzie żadnej istotnej informacji pochodzącej od FSA, przy czym organ ów wybrał rzeczoną skarżącą, by posłużyć się nią jako przykładem, i to nie ze względu na poważny charakter dotyczących jej nieprawidłowości, lecz raczej z uwagi na jej niewielki rozmiar, solidność finansową, która ułatwiłaby likwidację, a także fakt, że jej właścicielami byli cudzoziemcy, którym trudniej było się tym działaniom przeciwstawić.
EBC kwestionuje argumenty skarżących.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasada równego traktowania stanowi zasadę ogólną prawa Unii, gwarantowaną obecnie w art. 20 i 21 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione [zob. wyrok z dnia 9 marca 2017 r., Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; opinia 1/17 (Umowa CETA UE-Kanada) z dnia 30 kwietnia 2019 r.,
EU:C:2019:341
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponadto, poszanowanie zasady równego traktowania powinno iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, co oznacza, iż nikt nie może powoływać na swoją korzyść bezprawności popełnionej na rzecz innej strony (zob. wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto orzeczono, w szczególności w dziedzinie sankcji za naruszenia w dziedzinie konkurencji, że wcześniejsza praktyka decyzyjna instytucji nie stanowi ram prawnych dla grzywien w zakresie konkurencji i że decyzje dotyczące innych spraw mają jedynie charakter instrukcyjny, jeżeli chodzi o istnienie dyskryminacji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy podkreślić, że skarżące powołują się na naruszenie zasady równego traktowania, przy czym wskazują jedynie na brak analizy porównawczej pomiędzy naruszeniami zarzucanymi drugiej skarżącej i naruszeniami popełnionymi przez inne instytucje kredytowe.
Trzeba zaś stwierdzić, w pierwszej kolejności, że analiza komparatywna polegająca na porównaniu między podmiotem odpowiedzialnym za czyny niezgodne z prawem a innymi osobami, odpowiedzialnymi za inne, podobne czyny naruszające prawo, nie jest konieczna do tego, aby możliwe było zakwestionowanie jakiegokolwiek niezgodnego z prawem czynu osoby fizycznej lub prawnej. Jedyną analizą, jaką należy przeprowadzić, jest ocena rzeczywistego wystąpienia czynów stanowiących naruszenie przepisu prawnego wymagającego określonego zachowania. Wagi danego czynu nie należy oceniać na tle wagi czynów innych osób, lecz wyłącznie w odniesieniu do standardów prawnych wymaganych przez mające zastosowanie przepisy prawa, przy czym waga ta ma znaczenie wyłącznie dla określenia odpowiedniej sankcji. Ponadto z orzecznictwa przypomnianego w pkt 351 powyżej wynika, że nawet gdyby istniały inne decyzje w sprawie cofnięcia zezwolenia innych instytucji kredytowych z powodu naruszenia wymogów regulacyjnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, EBC takimi decyzjami nie byłby związany.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do powtórzonego argumentu skarżących, zgodnie z którym EBC nie mógł posłużyć się przepisami w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w celach ostrożnościowych, ponieważ nie ma on kompetencji w tej dziedzinie, należy oddalić ów argument z powodów przedstawionych w pkt 185–190 powyżej, a także przypomnieć, że naruszenie norm w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu stanowi przyczynę cofnięcia zezwolenia przewidzianą w art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36 w związku z art. 67 ust. 1 tej dyrektywy.
Wreszcie należy również oddalić niepoparte niczym twierdzenia skarżących dotyczące rzekomych powodów, dla których EBC wybrał drugą skarżącą jako pierwszą instytucję kredytową w Estonii ukaraną za naruszenie norm w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Stąd wniosek, że niniejszy zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie.
W ramach zarzutu osiemnastego skarżące twierdzą, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. narusza również zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, ponieważ FSA nie przeprowadziła żadnej konkretnej analizy podnoszonych zastrzeżeń i wprowadziła w błąd nowy zespół kierowniczy drugiej skarżącej przez to, iż nie ujawniła mu domniemanych ocen mających na celu ustalenie, czy instytucja kredytowa znajdowała się na progu upadłości lub była nią zagrożona. Co więcej, skarżąca nie mogła spodziewać się cofnięcia zezwolenia po wydaniu nakazu FSA.
EBC, popierany przez Komisję, kwestionuje argumenty skarżących.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja Unii wzbudziła powstanie uzasadnionych oczekiwań. Prawo do powoływania się na tę zasadę uzależnione jest jednakże od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, organ administracji Unii musi udzielić zainteresowanemu dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być takiego rodzaju, by wzbudzały u podmiotu, do którego są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z mającymi zastosowanie przepisami (zob. wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy przypomnieć, że o ile każdy podmiot gospodarczy, u którego instytucja wywoła uzasadnione oczekiwania, ma prawo powołać się na zasadę ochrony tych oczekiwań jako na ogólną zasadę prawa Unii, o tyle jednak jeśli rozważny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć przyjęcie przez Unię środka mogącego wpłynąć na jego interesy, to nie może on powoływać się na tę zasadę w razie przyjęcia takiego środka. W dodatku podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać utrzymania istniejącej sytuacji, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych instytucjom Unii, zwłaszcza w dziedzinie takiej jak polityka pieniężna, której cele uwzględniają ciągłe dostosowywanie się do zmian sytuacji gospodarczej. (zob. wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wreszcie, na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań nie mogą powoływać się podmioty, które naruszyły obowiązujące prawo (zob. wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r., Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku należy stwierdzić na wstępie, że skarżące powołują się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wyłącznie na podstawie tych samych argumentów, co przedstawione na poparcie ich twierdzenia o naruszeniu zasady pewności prawa, przy czym nie powołują się na żadne dokładne i bezwarunkowe zapewnienia o utrzymaniu jej zezwolenia, jakie druga skarżąca miałaby uzyskać od FSA lub EBC. Ponadto zarzucane zachowanie jest zachowaniem właściwego organu krajowego, a nie EBC.
Trzeba też zauważyć, w pierwszej kolejności, że nie dość, iż druga skarżąca nie uzyskała żadnego dokładnego zapewnienia, że jej zezwolenie nie zostanie cofnięte, w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 359 powyżej, to jeszcze otrzymała od FSA wystarczającą liczbę ostrzeżeń wręcz przeciwnych.
Z pkt 3.2 lit. d) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wynika bowiem, po pierwsze, że FSA odbyła dwa spotkania z radą nadzorczą i zarządem drugiej skarżącej, w dniach 2 września i 30 października 2015 r., a także spotkanie z jej właścicielem i zarządem w dniu 30 listopada 2015 r., podczas których FSA poinformowała, że rzeczona skarżąca powinna zmienić swoje mechanizmy zarządzania i procedury należytej staranności wobec klientów, a także zapowiedziała, że jeśli naruszenia w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu będą się utrzymywać, nie można będzie wykluczyć zastosowania wszelkich środków ostrożnościowych. Po drugie, po wydaniu nakazu, w dniu 9 sierpnia 2016 r. FSA odbyła kolejne spotkanie z członkiem rady nadzorczej tej skarżącej, podczas którego mówiła o nielegalnym utworzeniu oddziału na Łotwie i wyjaśniła, że jej zdaniem stwierdzone naruszenia były poważne i że weźmie pod uwagę cofnięcie zezwolenia tejże skarżącej, gdyby skarżąca nie rozwiązała wskazanych problemów. Po trzecie, odbyła ona jeszcze z zarządem skarżącej dwa spotkania w listopadzie 2016 r. i jedno w styczniu 2017 r., w trakcie których podkreśliła konieczność zmiany mechanizmów zarządzania skarżącej, i ponownie wskazała, że jeśli naruszenia się nie zakończą, mogą zostać podjęte wszelkie środki ostrożnościowe. Po czwarte, w dniu 28 lutego 2017 r. poinformowała skarżącą, że uważa, iż rzeczony nakaz został częściowo naruszony, a w dniu 5 kwietnia 2017 r. skierowała do niej żądanie udzielenia informacji o jej ewentualnym udziale w mechanizmie prania pieniędzy, zwanym w mediach „Russian Laundromat” („rosyjską pralnią”). Po piąte, w dniu 10 kwietnia 2017 r. FSA dokonała stwierdzenia, że skarżąca znajdowała się u progu upadłości lub była nią zagrożona. W dniu 7 lutego 2018 r. wydała decyzję FOLFT, zgodnie z którą podjęcie środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie leży w interesie publicznym. Po szóste, w dniu 7 sierpnia 2017 r. odmówiła zgłoszenia 23 państwom zamiaru skarżącej dalszego świadczenia transgranicznych usług finansowych. Po siódme, w trakcie ostatniej kontroli na miejscu w dniach 4–22 września 2017 r. wykryła nowe naruszenia w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Wreszcie dopiero w dniu 8 lutego 2018 r. FSA zaproponowała EBC cofnięcie zezwolenia skarżącej.
W drugiej kolejności, nawet przy założeniu, że druga skarżąca otrzymała takie zapewnienia, nie może się na nie powoływać, ponieważ, po pierwsze, w okolicznościach opisanych w pkt 362 powyżej była ona w stanie przewidzieć przyjęcie środka Unii mogącego wpłynąć na jej interesy w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 360 powyżej, a po drugie, znajdowała się w sytuacji niezgodnej z prawem w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 361 powyżej.
Z powyższego wynika, że niniejszą grupę zarzutów należy oddalić.
7.

W przedmiocie zarzutów od dwudziestego do dwudziestego drugiego, dotyczących naruszenia istotnych wymogów proceduralnych
W zarzutach dwudziestym i dwudziestym pierwszym, wywodzonych z naruszenia prawa do obrony i prawa do bycia wysłuchanym, skarżące twierdzą, po pierwsze, że termin pięciu dni przyznany drugiej skarżącej na przedstawienie uwag w przedmiocie projektu cofnięcia zezwolenia był niewystarczający, po drugie, że w toku postępowania nie poinformowano ich o stwierdzeniach sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością, chociaż w przeciwieństwie do tego, co twierdzi EBC, były one istotne. Po trzecie, jak twierdzą, EBC nie wyjaśnił, na czym polegał pilny charakter sprawy. Wreszcie skarżące podnoszą, że przepisy rozporządzenia ramowego, przewidujące trzydniowy termin na przedstawienie uwag w przedmiocie projektu cofnięcia zezwolenia, stanowią nieproporcjonalne i arbitralne ograniczenie prawa instytucji kredytowych do skutecznego środka prawnego, a zatem są niezgodne z prawem.
W ramach zarzutu dwudziestego drugiego skarżące podnoszą naruszenie obowiązku uzasadnienia przez to, że rozumowanie leżące u podstaw decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. jest powierzchowne oraz niejednoznaczne i nie wskazuje jasno, jakie szczególnie poważne nieprawidłowości uzasadniają cofnięcie zezwolenia drugiej skarżącej w świetle standardów przestrzegania wymogów regulacyjnych w bankowości.
EBC, popierany przez Komisję, odpiera argumenty skarżących.
a)

W przedmiocie naruszenia prawa do bycia wysłuchanym
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 rozporządzenia ramowego, zatytułowanego „Prawo do bycia wysłuchanym”:
„1.   Przed przyjęciem decyzji nadzorczej EBC skierowanej do strony, dla której praw decyzja ta może mieć bezpośrednie i niekorzystne skutki, EBC musi umożliwić stronie tej wypowiedzenie się na piśmie co do stanu faktycznego, zarzutów i podstaw prawnych mających znaczenie dla decyzji nadzorczej EBC. […]
[…]
3.   Strona co do zasady powinna otrzymać możliwość wypowiedzenia się na piśmie w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania powiadomienia zawierającego stan faktyczny, zarzuty i podstawy prawne, na jakich ma być oparta decyzja nadzorcza EBC.
Na wniosek strony EBC może stosownie przedłużyć ten termin.
W szczególnych okolicznościach EBC może skrócić ten termin do trzech dni roboczych. Termin ulega także skróceniu do trzech dni roboczych w sytuacjach, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia [podstawowego].
4.   Niezależnie od ust. 3 i z zastrzeżeniem ust. 5 EBC może przyjąć decyzję nadzorczą EBC skierowaną do strony, dla której decyzja ta może mieć niekorzystne skutki, bez uprzedniego umożliwienia jej wypowiedzenia się co do stanu faktycznego, zarzutów i podstaw prawnych mających znaczenie dla tej decyzji nadzorczej EBC, jeśli pilne wydanie decyzji jest niezbędne dla zapobieżenia istotnym szkodom dla systemu finansowego.
5.   Jeśli pilna decyzja nadzorcza EBC zostanie przyjęta zgodnie z ust. 4, stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do stanu faktycznego, zarzutów i podstaw prawnych mających znaczenie dla tej decyzji nadzorczej EBC na piśmie bez zbędnej zwłoki po przyjęciu decyzji nadzorczej EBC. Strona co do zasady powinna otrzymać możliwość wypowiedzenia się na piśmie w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania decyzji nadzorczej EBC. Na wniosek strony EBC może przedłużyć ten termin, nie powinien on jednak przekroczyć sześciu miesięcy. EBC po dokonaniu przeglądu decyzji nadzorczej EBC w świetle komentarzy przedstawionych przez stronę utrzymuje decyzję w mocy, uchyla ją, zmienia lub uchyla i zastępuje ją nową decyzję nadzorczą EBC.
[…]”
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, integralną częścią poszanowania prawa do obrony jest prawo do bycia wysłuchanym, które gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia swego stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na jej interesy. W myśl orzecznictwa Trybunału zasada, zgodnie z którą adresat niekorzystnej dla niego decyzji musi mieć możliwość przedstawienia uwag przed wydaniem tej decyzji, ma na celu umożliwienie właściwemu organowi stosownego uwzględnienia wszystkich dowodów mających znaczenie dla sprawy (zob. wyrok z dnia 16 października 2019 r., Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z pkt 3.1 lit. a) decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, że decyzja ta została przyjęta na podstawie art. 14 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, przy czym termin na przedstawienie uwag wynosił trzy dni, a EBC postanowił skorzystać ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych i przedłużył ów termin do pięciu dni roboczych.
Należy zaś zauważyć, po pierwsze, że EBC prawidłowo zastosował właściwe przepisy rozporządzenia ramowego dotyczące prawa do bycia wysłuchanym, przysługującego instytucjom kredytowym będącym adresatami decyzji EBC, a mianowicie art. 31 ust. 3 tego rozporządzenia ramowego.
Po drugie, należy uznać, podobnie jak EBC, że prawodawca Unii dokonał oceny rozsądnego charakteru terminu przewidzianego w tych przepisach, wyważając przeciwstawne interesy, mianowicie z jednej strony prywatne interesy instytucji kredytowych w dysponowaniu jak najdłuższym czasem na przedstawienie uwag, a z drugiej strony interes publiczny w tym, aby przywrócenie zgodności z prawem nastąpiło możliwie jak najszybciej. Skarżące nie mogą zatem kwestionować rozsądnego charakteru terminów ustalonych w rozporządzeniu ramowym, chyba że uczynią to w drodze formalnego zarzutu niezgodności z prawem rozpatrywanych przepisów.
W zakresie, w jakim skarżące podnoszą zarzut niezgodności z prawem przepisów rozporządzenia ramowego w związku z nieproporcjonalnym charakterem terminu przewidzianego na przedstawienie uwag w przedmiocie projektu cofnięcia zezwolenia, należy go odrzucić jako niedopuszczalny z powodu podniesienia go zbyt późno. Skarżące uczyniły to bowiem dopiero na etapie repliki. Z orzecznictwa zaś wynika, że zakres sporu jest wyznaczony przez skargę wszczynającą postępowanie i że zarzut niezgodności z prawem podniesiony na etapie repliki jest niedopuszczalny. Ponadto zarzut niezgodności z prawem w niniejszej sprawie nie jest oparty na jakiejkolwiek okoliczności faktycznej czy prawnej ujawnionej w toku postępowania w rozumieniu art. 84 § 2 regulaminu postępowania (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 27 września 2005 r., Common Market Fertilizers/Komisja,
T‑134/03 i T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po trzecie, twierdzenie skarżących dotyczące braku pilnego charakteru postępowania jest bezskuteczne, ponieważ EBC nie zastosował w niniejszej sprawie związanych z nim przepisów rozporządzenia ramowego, a mianowicie art. 31 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia ramowego. W rzeczywistości EBC prawidłowo zastosował art. 31 ust. 3 akapit trzeci tego rozporządzenia ramowego, ponieważ wydał decyzję na podstawie art. 14 rozporządzenia podstawowego, a w takiej sytuacji pozostawiony stronom termin na wysłuchanie ulega skróceniu do trzech dni roboczych.
b)

W przedmiocie naruszenia prawa do obrony
W odniesieniu do naruszenia prawa do obrony skarżące dodają jedynie, że nie przekazano im stwierdzenia sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością.
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że – jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 147–152 powyżej – stwierdzenia sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością są jedynie niewiążącymi aktami przygotowawczymi poprzedzającymi ewentualne postanowienia o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, których przyjęcie nie musi oznaczać przyjęcia takiego postanowienia na podstawie rozporządzenia w sprawie restrukturyzacji i że nie istnieje równoważność funkcjonalna między oceną znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością a cofnięciem zezwolenia, nawet jeśli okoliczności faktyczne leżące u podstaw obu aktów mogą się pokrywać, ponieważ warunki cofnięcia zezwolenia znacznie różnią się od elementów branych pod uwagę przy ocenie znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia nią.
Tak więc w niniejszej sprawie, jak słusznie podnosi EBC, stwierdzenia sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością były oparte na innych przyczynach niż uzasadnienie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. Natomiast w zakresie, w jakim się pokrywają, zostały one ujęte w projekcie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia FSA, będącej jedynym aktem istotnym dla niniejszej sprawy, w przedmiocie którego druga skarżąca miała okazję się wypowiedzieć. Wobec tego zastrzeżenie oparte na nieprzekazaniu rzeczonych stwierdzeń może zostać oddalone jako nieistotne dla sprawy.
Ponadto skarżące nie mogą zarzucać FSA, że nie prowadziła dialogu z kierownictwem i akcjonariuszami podmiotu nadzorowanego w celu osiągnięcia pełnej zgodności z wymogami regulacyjnymi. Z pkt 23, 39 i 278 powyżej wynika bowiem niezbicie, że druga skarżąca wielokrotnie otrzymywała ostrzeżenia i miała możliwość prowadzenia dialogu z FSA, przy czym organ ów w wystarczającym stopniu współpracował w celu wyjaśnienia, w toku całego postępowania, powodów utrzymywania się zaobserwowanych nieprawidłowości.
c)

W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia podstawowego w decyzjach EBC przedstawia się powody, dla których owe decyzje zostały przyjęte.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia ramowego decyzji nadzorczej EBC towarzyszy uzasadnienie. Uzasadnienie zawiera ustalenie stanu faktycznego oraz uzasadnienie prawne, na których oparta jest decyzja nadzorcza EBC.
Artykuł 39 ust. 1 rozporządzenia ramowego wyjaśnia, że „[n]adzorowany podmiot uważa się za istotny, jeżeli stwierdzi tak EBC w decyzji EBC skierowanej do właściwego nadzorowanego podmiotu […], zawierającej uzasadnienie”.
Należy podkreślić, że przepisy wymienione w pkt 381–383 tylko przypominają, w treści rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia ramowego, obowiązek uzasadnienia, jakiemu podlegają instytucje i organy Unii na podstawie art. 296 akapit drugi TFUE (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
).
Obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE stanowi również istotny wymóg formalny, który trzeba odróżnić od kwestii słuszności uzasadnienia, dotyczącej zgodności z prawem spornego aktu co do istoty (zob. wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z tej perspektywy z jednej strony uzasadnienie wymagane przez art. 296 TFUE powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i powinno przedstawiać w sposób zrozumiały i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która jest autorem aktu, tak aby umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z powodami podjęcia środka, a właściwemu sądowi przeprowadzenie kontroli. Jeśli chodzi w szczególności o uzasadnienie decyzji indywidualnych, celem obowiązku uzasadnienia takich decyzji, obok umożliwienia kontroli sądowej, jest dostarczenie zainteresowanemu danych wystarczających do zweryfikowania, czy decyzja jest ewentualnie obarczona wadą pozwalającą zakwestionować jej ważność (zob. wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z drugiej strony wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności danego przypadku, w szczególności treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma natomiast wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi rzeczonego art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. posiada przejrzystą strukturę (część proceduralna, część przypominająca okoliczności faktyczne leżące u podstaw sprawy, część podsumowująca stwierdzone nieprawidłowości oparta na projekcie decyzji FSA o cofnięciu zezwolenia oraz część analizująca proporcjonalność środka polegającego na cofnięciu zezwolenia oparta na własnej analizie EBC) i przedstawia w sposób wyczerpujący okoliczności faktyczne i prawne będące podstawą treści tych części. Ponadto należy podkreślić, że rzeczona decyzja została wydana w kontekście wieloletniego dialogu między drugą skarżącą a FSA, opisanego w pkt 364 powyżej, co pozwala stwierdzić, że druga skarżąca niewątpliwie znała kontekst faktyczny i proceduralny, o którym mowa w tej decyzji, w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 387 powyżej. Ponadto należy zauważyć, że uzasadnienie tej decyzji umożliwiło drugiej skarżącej zrozumienie powodów jej wydania oraz podniesienie zarzutów, a sądowi Unii przeprowadzenie kontroli zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 386 powyżej.
Z całości powyższych rozważań wynika, że niniejszą grupę zarzutów należy oddalić.
8.

W przedmiocie zarzutów dwudziestego trzeciego i dwudziestego czwartego, dotyczących w szczególności naruszenia prawa dostępu do akt drugiej skarżącej oraz praw akcjonariusza w toku procedury przeglądu
W ramach zarzutu dwudziestego trzeciego skarżące podnoszą naruszenie przysługującego drugiej skarżącej prawa dostępu do akt. Ich zdaniem, EBC bezprawnie odmówił dostępu, o który skarżące wystąpiły przed złożeniem wniosku o przegląd, chociaż dokumenty żądane przez pierwszą ze skarżących były jej niezbędne do przygotowania rzeczonego wniosku, a jednocześnie przyznał taki dostęp po uznaniu przez ARO dopuszczalności wniosku o przegląd, redukując jednocześnie ów dostęp do zera, ponieważ spośród 230 dokumentów znajdujących się w aktach przekazał jedynie 23 dokumenty, a wszystkie pozostałe uznał za poufne.
W zarzucie dwudziestym czwartym skarżące powołują się na szereg naruszeń praw pierwszej skarżącej w toku procedury przeglądu, które to naruszenia powodują niezgodność z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. do tego stopnia, że uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.
W pierwszej kolejności, EBC miał w decyzji z dnia 26 marca 2018 r. naruszyć prawo przez to, że zawiera ona nieprawidłową informację, zgodnie z którą wniosek o przegląd mogła złożyć jedynie instytucja kredytowa, podczas gdy w decyzji ARO uznano, że do złożenia takiego wniosku uprawniony jest również akcjonariusz. Ponadto EBC nie doręczył tej decyzji pierwszej skarżącej, mimo że miała ona prawo zażądać jej przeglądu.
W drugiej kolejności skarżące zarzucają EBC, że nie przyznał pierwszej skarżącej dostępu do akt przed rozprawą przed ARO, uzasadniając to rzekomymi względami poufności, uniemożliwiając jej tym samym prawidłowe sformułowanie i wystarczające uzasadnienie wniosku o przegląd.
W trzeciej kolejności, prawo do bycia wysłuchanym przysługujące pierwszej skarżącej zostało ograniczone poprzez nadmiernie krótki termin na przedstawienie dodatkowych uwag po uzyskaniu dostępu do akt sprawy.
W czwartej kolejności skarżące podnoszą, że EBC nie udzielił ARO dostępu do pełnej wersji decyzji z dnia 26 marca 2018 r., która została złożona wyłącznie przez pierwszą skarżącą, w posiadanej przez nią wersji okrojonej, znalezionej przez tę skarżącą w witrynie internetowej FSA. Szanse uzyskania bezstronnego i obiektywnego przeglądu osłabiło następnie ograniczenie badania prowadzonego przez ARO jedynie do przyczyn prawnych oraz wyłącznie do zastrzeżeń podniesionych we wniosku o przegląd, przy czym ograniczenie takie, choć przewidziane w art. 10 ust. 2 decyzji 2014/360, nie znajduje żadnej podstawy w art. 24 rozporządzenia podstawowego.
W piątej kolejności skarżące zarzucają EBC, że do procedury przeglądu nie włączył przedstawicieli drugiej skarżącej ani w osobie likwidatorów, ani byłych dyrektorów, co jest oczywiście sprzeczne z zasadami rzetelnego procesu i narusza prawo do bycia wysłuchaną, przysługujące rzeczonej skarżącej, której dotyczy ta ostatnia z wymienionych decyzji.
W szóstej kolejności skarżące podnoszą niewystarczające uzasadnienie decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., ponieważ nie wskazano w niej powodów oddalenia wniosku o przegląd. Możliwość uwzględnienia również uzasadnienia opinii tej rady nie może usunąć braku uzasadnienia w rzeczonej decyzji, ponieważ wymogu ustanowionego w art. 24 ust. 9 rozporządzenia podstawowego nie można spełnić w drodze uzasadnienia przez odesłanie.
EBC, popierany przez Komisję, odpiera argumenty skarżących.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, art. 32 rozporządzenia ramowego i art. 20 decyzji 2014/360 prawo do obrony zainteresowanych osób powinno być w toku postępowania w pełni zapewnione. Osoby te mają prawo dostępu do gromadzonych przez EBC akt sprawy, z zastrzeżeniem uzasadnionego interesu innych osób w zakresie ochrony ich tajemnicy handlowej. Prawo dostępu do dokumentacji nie obejmuje informacji poufnych.
Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, każda osoba fizyczna lub prawna może wystąpić z wnioskiem o przegląd decyzji EBC, która jest do niej skierowana lub która jej bezpośrednio i indywidualnie dotyczy.
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, w pierwszej kolejności, że druga skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przegląd na podstawie art. 24 rozporządzenia podstawowego, chociaż miała do tego prawo. W drugiej kolejności, co się tyczy pierwszego wniosku o udzielenie dostępu wniesionego przez pierwszą skarżącą, złożyła ona wniosek o udzielenie dostępu w dniu 15 kwietnia 2018 r., po zakończeniu pierwotnego postępowania nadzorczego, które doprowadziło do wydania decyzji z dnia 26 marca 2018 r.
Decyzja z dnia 26 marca 2018 r. nie była skierowana do pierwszej skarżącej i nie można uznać, że decyzja ta dotyczyła jej bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu orzecznictwa Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, pkt
–
,
).
W tych okolicznościach EBC nie naruszył prawa przez to, że nie przyznał dostępu do akt pierwszej skarżącej, która w chwili złożenia jej pierwszego wniosku nie była zainteresowaną osobą w rozumieniu art. 22 ust. 2 rozporządzenia podstawowego oraz art. 26 i 32 rozporządzenia ramowego.
Co się tyczy drugiego wniosku o udzielenie dostępu, złożonego w dniu 26 kwietnia 2018 r. wraz z wnioskiem o przegląd decyzji z dnia 26 marca 2018 r., a także pozostałych zastrzeżeń dotyczących przebiegu procedury, należy podkreślić, że ARO zaakceptowała wniosek pierwszej skarżącej o przegląd jako dopuszczalny na podstawie art. 24 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. Kryteria dopuszczalności określone w tym przepisie, zbieżne z kryteriami przewidzianymi w art. 263 TFUE dla skarg sądowych, uznano za spełnione w przypadku rzeczonej skarżącej na podstawie postanowienia z dnia 12 września 2017 r., Fursin i in./EBC (
T‑247/16
, niepublikowanego,
EU:T:2017:623
). W związku z tym ARO również uwzględniła wniosek tej skarżącej o udzielenie dostępu do akt, jako skarżącej w ramach przeglądu, na podstawie art. 20 decyzji 2014/360.
Niemniej jednak w tym względzie należy zauważyć, że złożenie wniosku o przegląd przez pierwszą skarżącą nie zostałoby uznane za dopuszczalne w braku postanowienia z dnia 12 września 2017 r., Fursin i in./EBC (
T‑247/16
, niepublikowanego,
EU:T:2017:623
), które Trybunał uchylił już wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). W konsekwencji skarżącej przyznano w rzeczywistości możliwości, takie jak procedura przeglądu, która jest dodatkowym środkiem zaskarżenia w stosunku do skargi sądowej, oraz dostęp do akt, których nie powinna była otrzymać.
W tych szczególnych okolicznościach, które nie mogą się już powtórzyć, ze względu na uchylenie przez Trybunał postanowienia z dnia 12 września 2017 r., Fursin i in./EBC (
T‑247/16
, niepublikowane,
EU:T:2017:623
), na którym oparła się ARO, a także z uwagi na niedopuszczalność wniesienia niniejszej skargi przez pierwszą skarżącą w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 100 powyżej, jak też ze względu na niedopuszczalność powołania się na nie przez drugą skarżącą z uwagi na to, że nie była ona stroną w procedurze przeglądu, gdyż postanowiła nie składać odnośnego wniosku, chociaż miała do tego prawo, należy odrzucić zarzuty oparte na naruszeniu prawa do obrony w toku procedury przeglądu jako niedopuszczalne.
W każdym razie, nawet gdyby zarzuty te uznać za dopuszczalne, nie mogą one prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r., ponieważ w braku tych ewentualnych uchybień proceduralnych decyzja nie mogłaby doprowadzić do odmiennego rezultatu (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lutego 1990 r., Francja/Komisja,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, pkt
), co znajduje potwierdzenie w analizie przedstawionej w pkt 105–389 powyżej.
9.

W przedmiocie zarzutu dwudziestego piątego, podniesionego na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, dotyczącego niezgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
Zarzut dwudziesty piąty, podniesiony na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, wywodzony jest z niezgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
EBC, popierane przez Komisję, kwestionuje argumenty skarżących.
W niniejszej sprawie żaden z zarzutów podniesionych w sprawie T‑584/18 nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o niezgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.
Z tego względu należy oddalić omawiany zarzut.
10.

W przedmiocie wniosku o przeprowadzenie środków dowodowych
Skarżące kilkakrotnie wnoszą do Sądu w swoich pismach o przeprowadzenie różnych środków dowodowych: po pierwsze, nakazanie EBC i FSA przedstawienia dokumentów, w tym decyzji FOLTF, po drugie, nakazanie przedstawienia aktów wykazujących, że EBC podjął decyzję na temat samolikwidacji skarżącej, i przesłuchanie odpowiednich urzędników EBC; po trzecie, nakazanie EBC i Republice Estońskiej ujawnienia ustaleń naruszenia przepisów prawnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz przesłuchanie prezesa FSA i odpowiednich urzędników EBC, po czwarte, nakazanie EBC wskazania konkretnych oświadczeń wprowadzających w błąd, złożonych przez skarżące, oraz ujawnienia dokumentów świadczących o tym, że EBC i FSA komunikowały się w sprawie problemu oddziału na Łotwie, który pozostał nierozwiązany przez rozstrzygnięcie administracyjne wydane na Łotwie, a także wezwanie prezesa FSA i odpowiednich urzędników EBC do złożenia zeznań.
EBC sprzeciwia się wnioskowi o przeprowadzenie środków dowodowych, o które wnosiły skarżące, ponieważ wnioskowane środki nie spełniają przesłanek wymaganych przez orzecznictwo oraz art. 88 regulaminu postępowania, dotyczących w szczególności wagi i niezbędności żądanych informacji dla ustalenia określonych okoliczności faktycznych i rozstrzygnięcia sporu.
Na wstępie należy zauważyć, że wniosek skarżących jest wnioskiem o przeprowadzenie środków dowodowych w rozumieniu art. 91 lit. b)–d) regulaminu postępowania, złożonym na podstawie art. 88 § 1 tego regulaminu.
Z art. 88 § 2 regulaminu postępowania wynika, że wniosek, o którym mowa w jego § 1, powinien wskazywać precyzyjnie przedmiot zamierzonych środków oraz powody mające uzasadnić ich podjęcie. Ponadto przepis ów precyzuje, że jeżeli wniosek ten został złożony po pierwszej wymianie pism procesowych, strona go składająca wskazuje powody, dla których nie mogła wystąpić z nim wcześniej.
W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że większość wniosków o przeprowadzenie środków dowodowych, z wyjątkiem żądania przedstawienia „decyzji FOLTF”, złożono po raz pierwszy na etapie repliki. Skarżące w żaden sposób nie wyjaśniają w swoim wniosku powodów mogących uzasadnić to opóźnienie. W związku z tym należy je odrzucić jako niedopuszczalne.
W każdym razie trzeba stwierdzić, że wnioski o przeprowadzenie środków dowodowych nie są wystarczająco precyzyjne co do przedmiotu i istotności zeznań i dokumentów, które mają zostać przedstawione.
Powinno się bowiem zauważyć, podobnie jak EBC i Komisja, z jednej strony, że zagadnienia, mające zgodnie z wnioskiem skarżących stanowić przedmiot zeznań świadków, nie służą ustaleniu okoliczności faktycznych, lecz potwierdzeniu szeregu niczym niepopartych twierdzeń skarżących. Tymczasem twierdzenia te, nawet przy założeniu, że zostaną potwierdzone, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu. Ponadto należy stwierdzić, że wniosek o przesłuchanie świadków również jest częściowo nieprecyzyjny w zakresie tożsamości osób, które mają złożyć zeznania.
Z drugiej strony, co się tyczy wniosku o przedstawienie dokumentów, po pierwsze, w odniesieniu do „decyzji FOLTF” (jedyny wniosek o przeprowadzenie dowodu złożony na etapie skargi, a zatem nie po terminie), należy go oddalić na podstawie rozważań przedstawionych w pkt 181 powyżej. Po drugie, jak ustalono w pkt 279 powyżej, ustalenia co do naruszenia przepisów prawnych w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu są wystarczająco opisane w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. Po trzecie, z pkt 267 powyżej wynika, że ustalenie, czy zagadnienie dotyczące oddziału Łotwy było jeszcze dla FSA i EBC kwestią otwartą, nie jest okolicznością konieczną do rozstrzygnięcia sporu.
Z powyższego wynika, że wnioski o przeprowadzenie środków dowodowych należy oddalić jako złożone po terminie i częściowo bezzasadne lub, ewentualnie, oddalić jako w całości bezzasadne.
Mając na względzie powyższe, skargę w sprawie T‑584/18 należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 137 regulaminu postępowania w przypadku umorzenia postępowania Sąd rozstrzyga o kosztach według uznania.
Biorąc pod uwagę względy, które doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że w sprawie T‑351/18 należy umorzyć postępowanie, właściwa ocena okoliczności niniejszej sprawy wymaga postanowienia, że każda ze stron pokryje własne koszty.
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. W niniejszej sprawie skarżący przegrali sprawę T‑584/18, należy zatem obciążyć ich własnymi kosztami, jak również kosztami poniesionymi przez EBC, zgodnie z jego żądaniem.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Zatem w sprawie T‑584/18 Komisja pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Sprawy T‑351/18 i T‑584/18 zostają połączone do celów wydania wyroku.

2)
Umarza się postępowanie w sprawie T‑351/18.

3)
Skarga w sprawie T‑584/18 zostaje oddalona.

4)
W sprawie T‑351/18 Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, Europejski Bank Centralny (EBC) i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.

5)
W sprawie T‑584/18 Ukrselhosprom PCF i Versobank zostają obciążeni własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez EBC.

6)
W sprawie T 584/18 Komisja pokrywa własne koszty.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 października 2021 r.
Podpisy
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu

II. Przebieg postępowania i żądania stron

A. Rozpoczęcie postępowania i żądania stron w sprawie T‑351/18

B. Rozpoczęcie postępowania i żądania stron w sprawie T‑584/18

C. Dalsze postępowanie w obu sprawach

III. Co do prawa

A. W przedmiocie dalszego istnienia przedmiotu sporu i interesu prawnego skarżących w sprawie T‑351/18

B. W przedmiocie dopuszczalności w sprawie T‑584/18

1. W przedmiocie dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.

2. W przedmiocie dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów

C. Co do istoty

1. W przedmiocie zarzutów pierwszego, drugiego, czternastego, piętnastego i dziewiętnastego

a) W przedmiocie podziału kompetencji między EBC i właściwe organy krajowe uczestniczących państw członkowskich w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego w odniesieniu do cofnięcia zezwolenia za naruszenie zasad w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu

b) W przedmiocie pierwszej części zarzutu, dotyczącej braku kompetencji EBC do cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej, ponieważ właściwy organ krajowy wydał już stwierdzenie znajdowania się u progu upadłości lub zagrożenia upadłością

c) W przedmiocie części drugiej, dotyczącej braku kompetencji EBC do oceny zagadnień z dziedziny zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu

d) W przedmiocie trzeciej części zarzutu dotyczącej braku kompetencji EBC do odmowy samolikwidacji drugiej skarżącej i sprzedaży banku innemu inwestorowi

e) W przedmiocie czwartej części zarzutu, dotyczącej nadużycia władzy

2. Zarzut trzeci, dotyczący naruszenia obowiązku staranności i bezstronności przy badaniu przeprowadzonym przez EBC

3. W przedmiocie zarzutów czwartego i piątego, dotyczących błędów w ocenie lub nieuwzględnienia niektórych istotnych okoliczności sprawy

a) W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego nieuwzględnienia pozytywnej roli odegranej przez nowe kierownictwo drugiej skarżącej

b) W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego błędu w ocenie w odniesieniu do mylnego charakteru informacji dotyczących działalności drugiej skarżącej na Łotwie

4. W przedmiocie zarzutów szóstego, dwunastego i osiemnastego, dotyczących błędu w ocenie polegającego na tym, że EBC niesłusznie oparł się na naruszeniu nakazu FSA i naruszeniu zasady pewności prawa

5. W przedmiocie zarzutów od siódmego do jedenastego, od trzynastego do piętnastego i siedemnastego, dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

6. W przedmiocie zarzutów szesnastego i osiemnastego, dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa

7. W przedmiocie zarzutów od dwudziestego do dwudziestego drugiego, dotyczących naruszenia istotnych wymogów proceduralnych

a) W przedmiocie naruszenia prawa do bycia wysłuchanym

b) W przedmiocie naruszenia prawa do obrony

c) W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

8. W przedmiocie zarzutów dwudziestego trzeciego i dwudziestego czwartego, dotyczących w szczególności naruszenia prawa dostępu do akt drugiej skarżącej oraz praw akcjonariusza w toku procedury przeglądu

9. W przedmiocie zarzutu dwudziestego piątego, podniesionego na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kosztów, dotyczącego niezgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.

10. W przedmiocie wniosku o przeprowadzenie środków dowodowych

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.