CELEX: 62019CJ0189
Rinvio pregiudiziale
Ambiente
Sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nell’Unione europea
Direttiva 2003/87/CE
Articolo 10 bis
Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito
Decisione 2011/278/UE
Articolo 9
Determinazione del livello storico di attività
Modifica sostanziale della capacità di un impianto intervenuta prima del periodo di riferimento
Determinazione del periodo di riferimento pertinente

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 9, paragrafi 1 e 9, della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU 2011, L 130, pag. 1
), nonché dell’articolo 1 della decisione (UE) 2017/126 della Commissione, del 24 gennaio 2017, che modifica la decisione 2013/448/UE per quanto riguarda l’istituzione di un fattore di correzione transettoriale uniforme a norma dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU 2017, L 19, pag. 93
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Spenner GmbH & Co. KG e la Repubblica federale di Germania in merito a una domanda di assegnazione di quote di emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «quote di emissioni») a titolo gratuito a un impianto di produzione di clinker di cemento.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2003/87
L’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (
GU 2003, L 275, pag. 32
), come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (
GU 2009, L 140, pag. 63
) (in prosieguo: la «direttiva 2003/87»), così dispone:
«Il quantitativo massimo annuo di quote utilizzato come base per calcolare le quote da assegnare agli impianti che non sono contemplati dal paragrafo 3 e che non sono nuovi entranti non dev[e] superare la somma:
a)
del quantitativo comunitario totale annuo di quote, determinato ai sensi dell’articolo 9, moltiplicato per la percentuale di emissioni generate da impianti non contemplati dal paragrafo 3 rispetto al totale delle emissioni medie verificate nel periodo dal 2005 al 2007, prodotte da impianti rientranti nel sistema comunitario nel periodo dal 2008 al 2012; e
b)
del totale delle emissioni medie annue verificate prodotte nel periodo dal 2005 al 2007 da impianti inclusi nel sistema comunitario soltanto a partire dal 2013 e non contemplati dal paragrafo 3, adeguato applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9.
Ove necessario si applica un fattore di correzione transettoriale uniforme».
Decisione 2011/278
Il considerando 16 della decisione 2011/278 così recita:
«Il quantitativo di quote da assegnare a titolo gratuito agli impianti esistenti deve basarsi su dati storici di produzione. Per garantire che il periodo di riferimento sia, nella misura del possibile, rappresentativo dei cicli industriali, copra un periodo pertinente per il quale esistono dati di buona qualità e riduca l’impatto di circostanze particolari, come la chiusura temporanea degli impianti, i livelli di attività storici si basano sulla mediana della produzione del periodo compreso tra il 1
o
gennaio 2005 e il 31 dicembre 2008 o, qualora sia superiore, sulla mediana della produzione del periodo compreso tra il 1
o
gennaio 2009 e il 31 dicembre 2010. È opportuno inoltre tenere conto di eventuali modifiche sostanziali della capacità verificatesi nel periodo considerato. Per i nuovi entranti occorre determinare i livelli di attività sulla base di fattori standard di utilizzo della capacità basata su informazioni specifiche relative al settore o sulla base dell’utilizzo della capacità specifica dell’impianto».
L’articolo 1 della decisione 2011/278 enuncia quanto segue:
«La presente decisione stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita armonizzata di quote di emissioni ai sensi della direttiva 2003/87/CE a decorrere dal 2013».
L’articolo 3 di detta decisione così dispone:
«Ai fini della presente decisione si intende per:
a)
“impianto esistente”, qualsiasi impianto che svolge una o più attività tra quelle elencate all’allegato I della direttiva 2003/87/CE o un’attività inclusa per la prima volta nel sistema dell’Unione conformemente all’articolo 24 di tale direttiva che:
i)
ha ottenuto un’autorizzazione ad emettere gas ad effetto serra prima del 30 giugno 2011; o
ii)
è di fatto in esercizio, abbia ottenuto prima del 30 giugno 2011 tutte le autorizzazioni ambientali pertinenti inclusa, se del caso, l’autorizzazione prevista dalla direttiva 2008/1/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (
GU 2008, L 24, pag. 8
)] e, per quella data, abbia soddisfatto tutti gli altri criteri definiti nell’ordinamento giuridico nazionale dello Stato membro interessato sulla base dei quali l’impianto avrebbe potuto ottenere l’autorizzazione ad emettere gas a effetto serra;
(...)
i)
“ampliamento sostanziale della capacità”, aumento significativo della capacità installata iniziale di un sottoimpianto che comporta tutte le conseguenze seguenti:
(...)
j)
“riduzione sostanziale della capacità”, una o più modifiche fisiche che determinano una riduzione sostanziale della capacità installata iniziale di un sottoimpianto e del suo livello di attività la cui entità corrisponde a quella considerata ai fini della definizione di ampliamento sostanziale della capacità;
k)
“modifica sostanziale della capacità”, un ampliamento significativo della capacità o una riduzione sostanziale della capacità;
l)
“capacità aggiunta”, la differenza tra la capacità installata iniziale di un sottoimpianto e la capacità installata dello stesso sottoimpianto a seguito di un ampliamento sostanziale determinata sulla base della media dei due volumi di produzione mensili più elevati nei primi 6 mesi successivi all’avvio del funzionamento modificato;
m)
“capacità ridotta”, la differenza tra la capacità installata iniziale di un sottoimpianto e la capacità installata dello stesso sottoimpianto a seguito di una riduzione sostanziale della capacità determinata sulla base della media dei due volumi di produzione mensili più elevati nei primi 6 mesi successivi all’avvio del funzionamento modificato;
(...)
r)
“responsabile della verifica”, una persona o un organismo di verifica competente, indipendente incaricato di svolgere la verifica e di riferire sulle risultanze della stessa, secondo i criteri dettagliati stabiliti dallo Stato membro a norma dell’allegato V della direttiva 2003/87/CE;
(...)».
L’articolo 6, paragrafo 1, di detta decisione prevede quanto segue:
«Ai fini della presente decisione gli Stati membri dividono ciascun impianto che soddisfa le condizioni per l’assegnazione gratuita di quote di emissioni, conformemente all’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE, in uno o più dei sottoimpianti elencati qui di seguito in funzione delle esigenze:
a)
un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto;
b)
un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore;
c)
un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili;
d)
un sottoimpianto con emissioni di processo.
I sottoimpianti corrispondono nella misura del possibile a parti fisiche dell’impianto.
(...)».
Ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1, 2 e 8, della medesima decisione:
«1.   Per ciascun impianto esistente che soddisfa le condizioni per l’assegnazione di quote a titolo gratuito conformemente all’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE, ivi compresi gli impianti attivi solo occasionalmente, in particolare impianti di riserva o di emergenza e gli impianti che funzionano solo in base ad un calendario stagionale, gli Stati membri rilevano presso il gestore l’insieme delle informazioni e dei dati utili relativi ad ogni parametro di cui all’allegato IV, per tutti gli anni nel corso dei quali l’impianto è stato attivo del periodo che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008, o dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, se rilevante.
2.   Gli Stati membri rilevano separatamente i dati relativi ad ogni sottoimpianto. Se necessario gli Stati membri possono chiedere al gestore di trasmettere dati aggiuntivi.
(...)
8.   Quando mancano dei dati, gli Stati membri prescrivono all’operatore di motivare adeguatamente queste mancanze.
Gli Stati membri impongono al gestore di sostituire, al più tardi al momento della verifica da parte del responsabile della verifica, i dati mancanti con stime conservative basate sulle migliori pratiche dell’industria e sulle conoscenze scientifiche e tecnologiche recenti.
(...)».
L’articolo 8 della decisione 2011/278 così recita:
«1.   Nel processo di rilevazione di dati ai sensi dell’articolo 7, gli Stati membri accettano unicamente dati che siano stati ritenuti soddisfacenti da un responsabile della verifica. Il processo di verifica riguarda la relazione metodologica e i parametri notificati di cui all’articolo 7 e all’allegato IV. La verifica riguarda l’affidabilità, la credibilità e l’accuratezza dei dati comunicati dal gestore e sfocerà in un parere sulla verifica che certifica con ragionevole sicurezza che i dati comunicati sono privi di inesattezze materiali.
(...)
4.   Gli Stati membri non assegnano quote di emissioni a titolo gratuito ad un impianto i cui dati non sono stati riconosciuti soddisfacenti mediante la verifica.
[...]».
L’articolo 9 di tale decisione prevede quanto segue:
«1.   Per gli impianti esistenti, gli Stati membri determinano i livelli storici di attività di ciascun impianto per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 o, se i livelli sono più elevati, per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, sulla base dei dati rilevati a norma dell’articolo 7.
2.   Per ogni prodotto per il quale è stato definito un parametro di riferimento di prodotto ai sensi dell’allegato I, il livello storico di attività relativo al prodotto corrisponde alla produzione mediana annua storica di tale prodotto nell’impianto interessato nel periodo di riferimento.
3.   Il livello storico di attività relativo al calore corrisponde all’importazione o alla produzione (o a entrambe) mediana annua storica, da un impianto incluso nel sistema dell’Unione, di calore misurabile consumato entro i limiti dell’impianto per la produzione di prodotti o di energia meccanica diversa da quella utilizzata per la produzione di elettricità, per il riscaldamento o il raffreddamento, ad eccezione del consumo ai fini della produzione di elettricità o dell’esportazione verso altri impianti o un’entità non inclusi nel sistema dell’Unione, ad eccezione dell’esportazione ai fini della produzione di elettricità, nel periodo di riferimento, espresso in terajoule l’anno.
4.   Il livello storico di attività relativo ai combustibili corrisponde alla mediana del consumo annuo storico di combustibili utilizzati per la produzione di calore non misurabile consumato per la produzione di prodotti o di energia meccanica diversa da quella utilizzata per la produzione di elettricità, per il riscaldamento o il raffreddamento ad eccezione del consumo per la produzione di elettricità, ivi compresa la combustione in torcia per ragioni di sicurezza, nel corso del periodo di riferimento, espresso in terajoule l’anno.
5.   Per le emissioni di processo legate alla produzione di prodotti nell’impianto interessato nel corso del periodo di riferimento di cui al paragrafo 1, il livello storico di attività relativo al processo corrisponde alla mediana delle emissioni di processo annuali storiche, espresso in tonnellate equivalenti di biossido di carbonio.
(...)
9.   Quando la capacità di un impianto esistente è stata oggetto di un ampliamento o di una riduzione sostanziale nel periodo tra il 1
o
gennaio 2005 e il 30 giugno 2011, si considera che i livelli storici di attività dell’impianto in questione corrispondono alla somma delle mediane determinate ai sensi del paragrafo 1, senza la modifica significativa della capacità[, e dei] livelli di attività storica della capacità aggiunta o ridotta.
I livelli storici di attività della capacità aggiunta o ridotta corrispondono alla differenza tra le capacità installate iniziali, fino all’avvio del funzionamento a seguito della modifica, di ogni sottoimpianto oggetto di una modifica sostanziale di capacità, determinata conformemente all’articolo 7, paragrafo 3, e la capacità installata dopo la modifica sostanziale di capacità, determinata conformemente all’articolo 7, paragrafo 4, moltiplicata per l’utilizzo storico medio della capacità dell’impianto in questione negli anni precedenti l’avvio del funzionamento modificato».
L’allegato IV di detta decisione dispone che, ai fini della raccolta di dati di riferimento di cui all’articolo 7, paragrafo 1, della medesima decisione, gli Stati membri chiedono al gestore di trasmettere almeno i dati indicati in tale allegato, «a livello di impianto e sottoimpianto per tutti gli anni civili del periodo di riferimento scelto conformemente all’articolo 9, paragrafo 1 (2005-2008 o 2009-2010)». Tra tali dati figurano la «[c]apacità installata iniziale», la «[c]apacità aggiunta o ridotta, nonché la capacità installata, del sottoimpianto che è stato oggetto di modifiche sostanziali della capacità tra il 1
o
gennaio 2009 e il 30 giugno 2011» e i «[l]ivelli di attività storica». Per quanto riguarda questi ultimi, da tale allegato risulta che essi devono essere determinati «[i]n base al tipo di sottoimpianto» e in funzione di «tutti i volumi di produzione annuali sulla base dei quali è stata determinata la mediana».
Decisione 2013/448/UE
L’articolo 4 della decisione 2013/448/UE della Commissione, del 5 settembre 2013, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU 2013, L 240, pag. 27
), prima della sua modifica ad opera della decisione 2017/126, era del seguente tenore:
«Il fattore di correzione transettoriale uniforme di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87/CE, stabilito ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278/UE, è riportato all’allegato II della presente decisione».
Nell’allegato II della decisione 2013/448 era contenuta una tabella che consentiva di determinare il fattore di correzione transettoriale per ogni anno del periodo compreso tra il 2013 e il 2020.
Decisione 2017/126
L’articolo 1 della decisione 2017/126 così dispone:
«La decisione 2013/448/UE è così modificata:
1)
l’articolo 4 è sostituito dal seguente:
“Articolo 4
Il fattore di correzione transettoriale uniforme di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87/CE, stabilito ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278/UE, è riportato nell’allegato II della presente decisione.”
2)
L’allegato II è sostituito dal testo che figura nell’allegato della presente decisione».
Nell’allegato della decisione 2017/126 figura una tabella che consente di determinare il fattore di correzione transettoriale per ogni anno del periodo compreso tra il 2013 e il 2020, che sostituisce la tabella che era contenuta all’allegato II della decisione 2013/448.
Diritto tedesco
Le disposizioni di diritto tedesco applicabili al procedimento principale si trovano nella Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) [regolamento relativo all’assegnazione delle quote di emissione di gas a effetto serra per il periodo di scambio dal 2013 al 2020 (regolamento relativo all’assegnazione 2020)], del 26 settembre 2011 (BGBl. 2011 I, pag. 1921), come modificata dalla legge del 13 luglio 2017 (BGBl. 2017 I, pag. 2354) (in prosieguo: la «ZuV 2020»). L’articolo 8 della ZuV 2020 così dispone:
«(1)   Per gli impianti esistenti il livello di attività vincolante è determinato, sulla base dei dati rilevati a norma dell’articolo 5, a scelta del richiedente e in modo unitario per tutti gli elementi di assegnazione dell’impianto, fondandosi o sul periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 compreso o sul periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010 compreso.
(2)   Il livello di attività vincolante, per ciascun prodotto dell’impianto per il quale occorre costituire un elemento di assegnazione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, punto 1, è la mediana dei quantitativi annui di tale prodotto nel periodo di riferimento scelto conformemente al paragrafo 1 (…).
(...)
(8)   Nel caso di ampliamenti sostanziali della capacità avvenuti tra il 1
o
gennaio 2005 e il 30 giugno 2011, il livello di attività vincolante dell’elemento di assegnazione corrisponde alla somma della mediana determinata in base ai paragrafi da 2 a 5, senza l’ampliamento sostanziale di capacità, e del livello di attività della capacità aggiunta. In tale contesto il livello di attività della capacità aggiunta corrisponde alla differenza tra la capacità installata dell’elemento di assegnazione dopo l’ampliamento di capacità e la capacità installata iniziale dell’elemento di assegnazione modificato fino all’avvio del funzionamento modificato, moltiplicata per l’utilizzo medio della capacità dell’elemento di assegnazione interessato nel periodo che va dal 1
o
gennaio 2005 al termine dell’anno civile precedente l’avvio del funzionamento modificato. In caso di ampliamenti sostanziali della capacità effettuati nel 2005, essi, su richiesta del gestore, sono trattati come ampliamenti di capacità non sostanziali; per il resto, in questi casi, per la determinazione dell’utilizzo medio della capacità dell’elemento di assegnazione interessato, in questi casi è determinante la media mensile di utilizzo della capacità nel 2005, fino al mese che precede l’introduzione del funzionamento modificato. Nel caso di diversi ampliamenti della capacità è determinante l’utilizzo medio della capacità dell’elemento di assegnazione interessato prima dell’avvio del funzionamento modificato per la prima volta».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il clinker di cemento è prodotto dai forni di cemento. Tale componente del cemento deve poi essere tritato per essere ridotto in polvere. La Spenner è una società tedesca che gestisce un impianto di produzione di clinker di cemento.
Con decisione del 17 febbraio 2014, la Deutsche Emissionshandelsstelle (autorità tedesca competente per la vendita di quote di emissioni; in prosieguo: la «DEHSt») ha determinato la quantità di quote di emissioni da assegnare a titolo gratuito a tale società, per il periodo di scambio corrispondente agli anni dal 2013 al 2020, per il suo impianto di produzione di clinker di cemento. La Spenner ha presentato, senza esito, opposizione contro tale decisione al fine di ottenere un’assegnazione supplementare di quote di emissioni. Il ricorso giurisdizionale da essa in seguito proposto è stato respinto in primo grado.
Nell’ambito del suo ricorso diretto di «Revision» (cassazione) dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania), la Spenner sostiene che l’interpretazione dell’articolo 8, paragrafi 1, 2 e 8, della ZuV 2020 accolta in primo grado è incompatibile con l’articolo 9, paragrafi 1 e 9, della decisione 2011/278. In particolare, tale società ritiene che la DEHSt erroneamente non abbia applicato l’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 e che essa avrebbe dovuto controllare e rettificare la scelta del periodo di riferimento da essa effettuata.
Per quanto riguarda l’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) considera che tale disposizione prevede la determinazione del livello storico di attività degli impianti in base al livello di attività più elevato in uno dei due periodi di riferimento contemplati da tale disposizione, ossia il periodo che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 o quello che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010.
Per quanto riguarda l’articolo 9, paragrafo 9, di tale decisione, esso disciplinerebbe la presa in considerazione, nella determinazione del livello storico di attività di un impianto, delle modifiche sostanziali della capacità. Il primo comma di tale disposizione prevedrebbe una formula matematica in base alla quale occorrerebbe sommare, da un lato, il livello storico di attività dell’impianto «senza la modifica significativa della capacità» e, dall’altro, il livello di attività storica della capacità aggiunta o ridotta. Il livello storico di attività dell’impianto senza il volume di produzione legato alla modifica sarebbe determinato conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278. Il livello di attività storica della capacità aggiunta o ridotta sarebbe calcolato in base alla regola di cui all’articolo 9, paragrafo 9, secondo comma, di tale decisione.
Dalla decisione di rinvio risulta che, in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, della ZuV 2020, spetta al gestore determinare il periodo di riferimento. Ad avviso del governo tedesco, egli sarebbe vincolato dalla sua scelta.
Nel caso di specie, la Spenner ha scelto, per il suo impianto di produzione di clinker di cemento, il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010. In tale impianto si è verificato un ampliamento sostanziale della capacità nel corso del precedente periodo di riferimento, che andava dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008.
Secondo il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), la Spenner fa valere che dall’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278 discende che la scelta del periodo di riferimento spetta alle autorità nazionali e non ai gestori degli impianti. Tali autorità dovrebbero optare per il periodo di riferimento con il livello di attività più elevato.
La Spenner sosterrebbe altresì che dovrebbe essere presa in considerazione qualsiasi modifica sostanziale della capacità, in applicazione dell’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278, anche se essa non è intervenuta nel corso del periodo di riferimento scelto.
Il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ritiene che quest’ultima disposizione manchi di chiarezza, ma che essa debba essere interpretata nel senso che si applica soltanto agli ampliamenti di capacità avvenuti nel corso del periodo di riferimento scelto. Nel caso di un ampliamento di capacità intervenuto prima del periodo di riferimento scelto, l’aumento di attività che ne deriva sarebbe, in ogni caso, incluso nell’attività storica nel corso di tale periodo di riferimento. Tener conto nuovamente dell’ampliamento di capacità in applicazione dell’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 comporterebbe un duplice computo di quest’ultimo.
Qualora un ampliamento sostanziale della capacità dovesse essere preso in considerazione in applicazione di tale disposizione anche nel caso in cui fosse intervenuto prima del periodo di riferimento scelto, occorrerebbe chiedersi, poi, se sia necessario procedere alla sottrazione della capacità così aggiunta, al fine di evitarne un duplice computo.
Se la Corte dovesse dichiarare che il paragrafo 9 dell’articolo 9 della decisione 2011/278 riguarda solo le modifiche sostanziali della capacità intervenute dopo l’inizio del periodo di riferimento scelto, sarebbe altresì necessario interpretare il paragrafo 1 di tale articolo.
Conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278, gli Stati membri dovrebbero determinare il livello storico di attività degli impianti in base al periodo di riferimento durante il quale tale livello è più elevato. Tuttavia, non si potrebbe escludere che, in definitiva, spetti ai gestori degli impianti determinare il periodo di riferimento. Se del caso, occorrerebbe accertare se le autorità competenti siano tenute a rettificare d’ufficio la scelta erronea di un gestore. In Germania, tale controllo sarebbe possibile, dal momento che i gestori di impianti sono invitati a fornire dati relativi ai due periodi di riferimento, mentre l’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2011/278 richiederebbe la raccolta dei dati soltanto con riferimento ad uno di questi due periodi.
Peraltro se, alla luce delle risposte della Corte, il ricorso della Spenner dovesse essere accolto, occorrerebbe determinare la quantità di quote di emissioni supplementari da assegnare alla Spenner e applicare, in tale contesto, il fattore di correzione transettoriale. Inizialmente, quest’ultimo sarebbe stato fissato dalla Commissione all’articolo 4 e all’allegato II della decisione 2013/448. Nella sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), la Corte avrebbe dichiarato che tali disposizioni della decisione 2013/448 erano invalide, limitando nel contempo gli effetti della sua dichiarazione di invalidità nel tempo, cosicché, da un lato, le misure già adottate non possono essere rimesse in discussione e, dall’altro, la Commissione dispone di un termine che le consente di adottare una nuova decisione. Adottando la decisione 2017/126, la Commissione avrebbe fissato un nuovo fattore di correzione transettoriale, la cui applicabilità sarebbe stata determinata in base alle esigenze derivanti da detta sentenza.
Il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ritiene che dalla decisione 2017/126 risulti che, per quanto riguarda le assegnazioni anteriori al 1
o
marzo 2017, si applica il fattore di correzione transettoriale definito nella versione iniziale della decisione 2013/448. Per contro, resterebbe in sospeso la questione se, nel caso di supplementi di quote di emissioni concessi da un giudice a partire da tale data, sia necessario applicare il fattore di correzione transettoriale fissato dalla decisione 2017/126 a tutte le assegnazioni supplementari o solo a quelle che riguardano gli anni dal 2018 al 2020.
Ciò premesso, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 9, paragrafo 9, della decisione [2011/278] parta dal presupposto che l’ampliamento sostanziale della capacità di un impianto esistente sia avvenuto nel periodo di riferimento determinato dallo Stato membro ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, della decisione [2011/278].
2)
Se l’articolo 9, paragrafo 9, primo comma, in combinato disposto con il paragrafo 1, della decisione [2011/278] debba essere interpretato, in relazione ad ampliamenti sostanziali di capacità, nel senso che per determinare il livello storico di attività per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010 occorre detrarre il livello storico di attività relativo alla capacità aggiunta, (anche) se l’ampliamento sostanziale della capacità è avvenuto nel periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008.
3)
a)
In caso di risposta affermativa alla questione sub 1):
Se l’articolo 9, paragrafo 1, della decisione [2011/278] debba essere interpretato nel senso che l’autorità competente dello Stato membro deve provvedere essa stessa a stabilire il periodo di riferimento, dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 o dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, oppure se lo Stato membro possa lasciare la scelta del periodo di riferimento al gestore dell’impianto.
b)
Nel caso in cui lo Stato membro possa lasciare la scelta del periodo di riferimento al gestore dell’impianto:
Se lo Stato membro debba basarsi sul periodo di riferimento in cui risulta il livello storico di attività più elevato, anche se ai sensi del diritto nazionale il gestore dell’impianto può scegliere liberamente tra i periodi di riferimento e intende optare per quello che presenta i livelli storici di attività più bassi.
4)
Se la decisione [2017/126] debba essere interpretata nel senso che, nel caso di assegnazioni antecedenti il 1
o
marzo 2017, si applichi il fattore di correzione transettoriale nella versione originale di cui all’articolo 4 e all’allegato II della decisione [2013/448] per gli anni dal 2013 al 2020, e in caso di ulteriori assegnazioni di quote di emissioni dopo il 28 febbraio 2017, sulla base di una decisione giurisdizionale, alla quantità complessiva di quote in eccesso il periodo dal 2013 al 2020, o solo alla quantità assegnata in eccesso per gli anni dal 2018 al 2020».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Dalla decisione di rinvio risulta che i livelli storici di attività dell’impianto di produzione di clinker di cemento della Spenner sono stati determinati per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010. In tale impianto si è verificato un ampliamento sostanziale della capacità nel corso del precedente periodo di riferimento, che andava dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008. Per contro, non sono menzionate modifiche sostanziali della capacità successive al 1
o
gennaio 2009.
Di conseguenza, si deve considerare che, con la prima questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 debba essere interpretato nel senso che esso non si applica agli ampliamenti sostanziali della capacità di un impianto esistente avvenuti prima del periodo di riferimento che è stato scelto conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, di tale decisione.
In via preliminare, si deve rilevare che, per quanto riguarda gli impianti «esistenti» prima del 30 giugno 2011, gli articoli da 5 a 14 della decisione 2011/278 disciplinano le modalità di assegnazione delle quote di emissioni a titolo gratuito. La quantità ad essi assegnata dipende, in particolare, dai livelli «storici» della loro attività nel corso di un periodo di riferimento, determinati in applicazione degli articoli 7 e 9 di tale decisione.
Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, gli Stati membri rilevano presso il gestore l’insieme delle informazioni e dei dati utili relativi ad ogni parametro di cui all’allegato IV di tale decisione, per tutti gli anni nel corso dei quali l’impianto è stato attivo del periodo che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008, o dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, se rilevante. Tra tali parametri figurano la «[c]apacità installata iniziale», la «[c]apacità aggiunta o ridotta» e i «[l]ivelli di attività storica» dell’impianto.
Per quanto riguarda i livelli storici di attività, dall’articolo 9, paragrafo 1, risulta che gli Stati membri determinano i livelli storici di attività di ciascun impianto per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 o, se i livelli sono più elevati, per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, sulla base dei dati rilevati a norma dell’articolo 7.
Dai paragrafi da 2 a 5 dell’articolo 9 della decisione 2011/278, letti alla luce dell’allegato IV della stessa, risulta che i livelli storici di attività di un impianto sono determinati in base ai parametri di riferimento applicabili a ciascun sottoimpianto. Pertanto, sono presi in considerazione la produzione mediana annua storica, l’importazione mediana annua storica di calore misurabile, la mediana del consumo annuo storico di combustibili e la mediana delle emissioni di processo annuali storiche nel corso del periodo di riferimento scelto in applicazione del paragrafo 1 di detto articolo.
Tuttavia se, nel corso del periodo di riferimento determinato a norma del paragrafo 1 dell’articolo 9 della decisione 2011/278, si è verificata una modifica sostanziale della capacità conformemente al paragrafo 9 di tale articolo, la capacità così aggiunta o ridotta non deve essere presa in considerazione nel determinare i valori mediani in applicazione dei paragrafi da 2 a 5 della medesima decisione.
Infatti, dal paragrafo 9, primo comma, dell’articolo 9 di tale decisione risulta che, in tale ipotesi, il livello storico di attività dell’impianto di cui trattasi corrisponde alla somma, da un lato, delle mediane del periodo di riferimento determinato in applicazione del paragrafo 1 di tale articolo, «senza la modifica significativa della capacità», e, dall’altro, del livello storico di attività della capacità aggiunta o ridotta, determinato conformemente al paragrafo 9, secondo comma, di tale articolo.
Per contro, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente nel procedimento principale, il paragrafo 9 dell’articolo 9 della decisione 2011/278 non disciplina la presa in considerazione delle capacità ridotte o aggiunte nel caso di una modifica sostanziale della capacità avvenuta prima del periodo di riferimento determinato in applicazione del paragrafo 1 di tale articolo.
A tal riguardo, si deve rilevare che il paragrafo 9, primo comma, dell’articolo 9 di tale decisione si riferisce al periodo «tra il 1
o
gennaio 2005 e il 30 giugno 2011» solo al fine di limitare il suo ambito di applicazione. Pertanto, solo le modifiche sostanziali della capacità intervenute nel corso di tale periodo possono determinare l’applicazione del paragrafo 9 di tale articolo. Per contro, non ne consegue che, in applicazione di detta disposizione, debba essere presa in considerazione qualsiasi modifica sostanziale intervenuta nel corso di tale periodo.
Infatti, conformemente ai paragrafi da 2 a 5 dell’articolo 9 della decisione 2011/278, i valori mediani si basano sull’attività storica di un impianto dall’inizio del periodo di riferimento, determinato in applicazione del paragrafo 1 di tale articolo, fino alla fine di quest’ultimo.
Pertanto, quando il periodo di riferimento è quello compreso tra il 1
o
gennaio 2009 e il 31 dicembre 2010, come nel procedimento principale, le modifiche sostanziali della capacità intervenute tra il 1
o
gennaio 2005 e il 31 dicembre 2008 determinano, per definizione, i livelli storici di attività al 1
o
gennaio 2009. Tali modifiche si riflettono, quindi, sui valori mediani calcolati in applicazione dei paragrafi da 2 a 5 dell’articolo 9 della decisione 2011/278, sicché non è necessario applicare il paragrafo 9 di tale articolo.
Lo stesso avviene per quanto riguarda le modifiche anteriori al primo periodo di riferimento. Per tale motivo, l’articolo 9, paragrafo 9, si applica solo a decorrere dal 1
o
gennaio 2005.
Peraltro, la presa in considerazione, in applicazione di quest’ultima disposizione, delle modifiche intervenute prima del periodo di riferimento determinato in forza dell’articolo 9, paragrafo 1, comporterebbe un duplice computo delle capacità aggiunte o ridotte.
Orbene, la Corte ha dichiarato che è necessario evitare che le emissioni di un impianto siano conteggiate due volte nell’assegnazione delle quote, dal momento che la direttiva 2003/87 e la decisione 2011/278 ostano al doppio conteggio delle emissioni nonché alla doppia assegnazione delle quote (sentenza del 17 maggio 2018, Evonik Degussa,
C‑229/17
,
EU:C:2018:323
, punto
).
Tale interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 è corroborata dai documenti che la Commissione ha messo a disposizione degli Stati membri e delle imprese al fine di agevolare l’interpretazione e l’applicazione della normativa in materia di scambio di quote di emissioni di cui fa parte la decisione 2011/278.
Se è pur vero che tali documenti non sono giuridicamente vincolanti, essi costituiscono, tuttavia, elementi ulteriori tali da chiarire la ratio della direttiva 2003/87 e della decisione 2011/278 (sentenza del 18 gennaio 2018, INEOS,
C‑58/17
,
EU:C:2018:19
, punto
).
In proposito, dal documento intitolato «Guidance Document n
o
2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)» [documento guida n.°2 sul metodo armonizzato di assegnazione a titolo gratuito nell’Unione europea dopo il 2012 (guida delle metodologie di assegnazione)], del 14 aprile e del 29 giugno 2011 (pagine 40 e 41) risulta che i livelli storici di attività di un impianto devono essere determinati in base alla capacità disponibile nel corso del periodo di riferimento determinato ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278.
Inoltre, dalle pagine 28 e 29 del medesimo documento risulta che in applicazione dell’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 dev’essere presa in considerazione solo una modifica sostanziale della capacità intervenuta dopo l’inizio di tale periodo di riferimento. Tale constatazione è ribadita alla pagina 6 del documento intitolato «Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012» (Domande e risposte sulla metodologia armonizzata di assegnazione a titolo gratuito nell’Unione europea dopo il 2012).
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 dev’essere interpretato nel senso che esso non si applica agli ampliamenti sostanziali della capacità di un impianto intervenuti prima del periodo di riferimento determinato conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, di tale decisione.
Sulla seconda questione
Tenuto conto della risposta fornita alla prima questione, non si deve più rispondere alla seconda questione, relativa alle modalità di applicazione dell’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 nel caso in cui una modifica sostanziale della capacità sia avvenuta prima del periodo di riferimento determinato conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, di tale decisione.
Sulla terza questione
Con la sua terza questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278 debba essere interpretato nel senso che impone all’autorità nazionale competente di determinare essa stessa il periodo di riferimento pertinente per valutare i livelli storici di attività di un impianto.
A tal riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278, gli Stati membri determinano i livelli storici di attività di ciascun impianto per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 o, se i livelli sono più elevati, per il periodo di riferimento che va dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, sulla base dei dati rilevati a norma dell’articolo 7 di tale decisione.
Tale articolo 9, paragrafo 1, nel rinvolgersi in termini generali agli Stati membri, non determina le modalità procedurali che consentono a questi ultimi di adempiere agli obblighi da esso previsti.
Per quanto riguarda il tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2011/278, ne discende che gli Stati membri rilevano presso il gestore i dati che consentono di determinare i parametri di cui all’allegato IV di tale decisione, tra i quali figurano i livelli di attività storica di un impianto, il che consente di ritenere che spetti agli operatori degli impianti fornire i dati rilevanti, come conferma esplicitamente detto allegato IV.
Inoltre, l’articolo 7, paragrafo 1, nonché l’allegato IV della decisione 2011/278 esigono la raccolta di dati soltanto in relazione ad un periodo di riferimento. Orbene, senza i dati relativi ai due periodi di riferimento, le autorità nazionali competenti non possono valutare se l’attività storica di un impianto sia stata più elevata nel corso del primo o del secondo periodo. Pertanto, spetta agli operatori degli impianti determinare se trasmettere i dati relativi al periodo dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008 o a quello dal 1
o
gennaio 2009 e il 31 dicembre 2010.
È vero che l’articolo 7, paragrafo 2, della decisione 2011/278, nonché l’allegato IV di tale decisione consentono agli Stati membri di chiedere, se necessario, ai gestori degli impianti di trasmettere loro dati aggiuntivi. In tal modo, le autorità competenti possono, se del caso, effettuare controlli supplementari o rafforzati. Tuttavia, da ciò non deriva in alcun modo che tali autorità sarebbero sistematicamente tenute a verificare se i gestori di impianti abbiano effettivamente scelto il periodo di riferimento nel corso del quale l’attività storica era più elevata. A fortiori, tali disposizioni non possono essere interpretate nel senso che impongono a dette autorità di rettificare le scelte dei gestori.
Lo stesso avviene per quanto riguarda l’articolo 7, paragrafo 8, della decisione 2011/278 nella parte in cui precisa che, quando mancano dei dati, gli Stati membri prescrivono all’operatore di motivare tali «mancanze» e di sostituire i «dati in parte disponibili» con stime conservative, senza tuttavia istituire una procedura che consenta di rettificare o di integrare i dati forniti (sentenza del 22 febbraio 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, punto
).
Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente nel procedimento principale, l’articolo 8 della decisione 2011/278 non introduce neppure un obbligo, per le autorità nazionali competenti, di controllare la scelta del periodo di riferimento effettuata dal gestore di un impianto e, se del caso, di rettificarla. Tale disposizione esige, da un lato, che i dati raccolti presso i gestori siano esaminati da un responsabile della verifica, in particolare per quanto riguarda la loro affidabilità, la loro credibilità nonché la loro accuratezza e, dall’altro, che le autorità nazionali competenti accettino soltanto i dati ritenuti soddisfacenti da un responsabile della verifica.
Come dichiarato dalla Corte a tal riguardo, se è vero che l’articolo 8 della decisione 2011/278 vieta agli Stati membri di accettare dati che non siano stati ritenuti soddisfacenti da un responsabile della verifica, tale disposizione non fissa una procedura relativa alla rettifica dei dati non soddisfacenti (v., in tal senso, sentenza del 22 febbraio 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, punto
).
Tale interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278 è confermata dalla finalità della raccolta dei dati relativi alle attività storiche di un impianto. Infatti, come risulta dal considerando 16 di detta decisione, quest’ultima mira a garantire che il periodo di riferimento sia, nella misura del possibile, rappresentativo dei cicli industriali, copra un periodo pertinente per il quale esistono dati di buona qualità e riduca l’impatto di circostanze particolari, come la chiusura temporanea degli impianti. È per queste ragioni che può essere effettuata una scelta tra due periodi di riferimento.
Pertanto, tale scelta spetta ai gestori degli impianti, che si trovano nella posizione migliore per verificare la disponibilità dei dati e per confrontare l’attività dei loro impianti nel corso dei due periodi di riferimento. Se, per una qualsiasi ragione, essi non scelgono il periodo nel corso del quale i livelli di attività dei loro impianti erano i più elevati, la decisione 2011/278 non impone alle autorità nazionali competenti di effettuare tale scelta al loro posto.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278 dev’essere interpretato nel senso che esso non impone all’autorità nazionale competente di determinare essa stessa il periodo di riferimento pertinente ai fini della valutazione dei livelli storici di attività di un impianto.
Sulla quarta questione
Per quanto concerne la quarta questione, il giudice del rinvio ritiene che nell’ipotesi in cui, in base alle risposte alle questioni dalla prima alla terza, il ricorso di cui egli è investito dovesse essere accolto, occorrerebbe determinare la quantità delle quote di emissioni supplementari da assegnare alla ricorrente nel procedimento principale e applicare, in tale contesto, il fattore di correzione transettoriale.
A tal riguardo, si deve ricordare che la ricorrente nel procedimento principale, con il suo ricorso, contesta alla DEHSt di essere incorsa in errori di diritto nell’adottare la sua decisione del 17 febbraio 2014. In particolare, essa erroneamente non avrebbe applicato l’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 e avrebbe dovuto controllare e rettificare la scelta del periodo di riferimento effettuata dalla ricorrente nel procedimento principale. La fondatezza di tali affermazioni è, in sostanza, oggetto delle questioni prima, seconda e terza sottoposte dal giudice del rinvio.
Orbene, come risulta dalla risposta fornita alla prima questione, non si può contestare all’autorità competente di uno Stato membro di non aver applicato l’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278 a una modifica sostanziale della capacità intervenuta prima del periodo di riferimento scelto dal gestore di un impianto.
Inoltre, dalla risposta fornita alla terza questione risulta che la decisione 2011/278 non impone a tale autorità né di controllare né di rettificare la scelta del periodo di riferimento effettuata dal gestore interessato.
Pertanto, non è necessario rispondere alla quarta questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 9, paragrafo 9, della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dev’essere interpretato nel senso che esso non si applica agli ampliamenti sostanziali della capacità di un impianto esistente intervenuti prima del periodo di riferimento determinato conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, di tale decisione.

2)
L’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2011/278 dev’essere interpretato nel senso che esso non impone all’autorità nazionale competente di determinare essa stessa il periodo di riferimento pertinente ai fini della valutazione dei livelli storici di attività di un impianto.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.