CELEX: 62017CJ0124
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 2014/24/EU
Članak 57.
Direktiva 2014/25/EU
Članak 80.
Provedba postupka javne nabave
Postupak
Osnove za isključenje
Najdulje razdoblje isključenja
Obveza gospodarskog subjekta na suradnju s javnim naručiteljem radi dokazivanja pouzdanosti

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 80. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (
SL 2014., L 94, str. 243
.) u vezi s člankom 57. stavcima 4., 6. i 7. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između društava Vossloh Laeis GmbH i Stadtwerke München GmbH u vezi s isključenjem prvonavedenog iz kvalifikacijskog sustava koji je uspostavilo drugonavedeno u okviru dodjele ugovora o javnoj nabavi u području opskrbe dijelovima za izgradnju željezničkih i tramvajskih kolosijeka.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/24
U uvodnoj izjavi 102. Direktive 2014/24 navodi se:
„(102)
Trebalo bi se, međutim, dopustiti da gospodarski subjekti mogu usvajati mjere sukladnosti usmjerene na ispravljanje posljedica kaznenih djela ili neprimjerenih ponašanja te […] na učinkovito sprečavanje budućeg neprimjerenog ponašanja. Te mjere mogle bi posebno obuhvaćati mjere vezane uz osoblje ili organizaciju poput raskidanja svih veza s osobama ili organizacijama koje su sudjelovale u neprimjerenom ponašanju, odgovarajućih mjera reorganizacije osoblja, uvođenja sustava izvještavanja i nadzora, stvaranja strukture interne revizije kako bi se pratila sukladnost i donošenje [internih] pravila o odgovornosti i naknadama. Ako takve mjere nude dovoljna jamstva, određeni gospodarski subjekt ne bi se više trebao isključivati samo na tim osnovama. Gospodarski subjekti trebali bi imati mogućnost zatražiti da se preispitaju mjere sukladnosti poduzete u svrhu mogućeg uključivanja u postupak nabave. Međutim, države članice same bi trebale utvrditi točne postupovne i materijalne uvjete primjenjive u takvim slučajevima. Države članice trebale bi posebno biti slobodne odlučiti žele li dozvoliti pojedinim javnim naručiteljima izvršavanje relevantnih procjena ili povjeriti taj zadatak drugim tijelima na središnjoj ili decentraliziranoj razini.”
Članak 57. Direktive 2014/24, naslovljen „Osnove za isključenje”, propisuje:
„1.   Javni naručitelji isključuju gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku nabave ako utvrde, provjerom u skladu s člankom od 58., 59.a i 61. [člancima 59., 60. i 61.], ili na drugi način doznaju da je gospodarski subjekt bio osuđen pravomoćnom presudom iz nekog od sljedećih razloga:
[…]
2.   Gospodarski subjekt isključuje se iz sudjelovanja u postupku nabave ako javni naručitelj dozna da […] ne poštuje svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa za socijalno osiguranje i ako je to utvrđeno obvezujućom sudskom ili upravnom odlukom u skladu s pravnim odredbama države u kojoj [gospodarski subjekt] ima sjedište ili s [pravnim odredbama] država[…] članica[…] javnog naručitelja.
Nadalje, javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od države članice da isključi gospodarski subjekt iz sudjelovanja u postupku nabave ako […] mogu odgovarajućim sredstvima dokazati da […] ne poštuje svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja.
Ovaj se stavak više ne primjenjuje nakon što gospodarski subjekt ispuni svoje obveze plaćanja ili nakon što sklopi sporazumnu obvezu o plaćanju poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja koje duguje, uključujući, prema potrebi, sve nastale kamate ili kazne.
[…]
4.   Javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od država članica da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:
(a)
ako javni naručitelj može na odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza iz članka 18. stavka 2.;
(b)
ako je gospodarski subjekt u stečaju, insolventan ili u postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja stečajni upravitelj ili sud, ako je u nagodbi s vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj istovrsnoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(c)
ako javni naručitelj može dokazati odgovarajućim sredstvima da je gospodarski subjekt kriv za teški poslovni prekršaj koji dovodi u pitanje njegov integritet;
(d)
ako javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je gospodarski subjekt sklopio sporazum s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja;
(e)
ako se sukob interesa u smislu članka 21. [24.] ne može učinkovito ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama;
(f)
ako se narušavanje tržišnog natjecanja [koje proizlazi] iz prijašnjeg uključivanja [sudjelovanja] gospodarskog subjekta u priprem[i] postupka nabave, kako je navedeno u članku 39.a [41], ne može ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama;
(g)
ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog javnog ugovora[,] […] prethodnog ugovora sa sektorskim naručiteljem [ili prethodnog ugovora o koncesiji] čija je posljedica bila [što je imalo za posljedicu] prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknad[u] štete ili slične sankcije;
(h)
ako je gospodarski subjekt kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka potrebnih za provjeru odsutnosti razloga [osnova] za isključenje ili za ispunjenje kriterija za odabir, ako je prikrio takve informacije ili nije u stanju priložiti dodatne dokumente u skladu s člankom 57. [59.];
(i)
ako je gospodarski subjekt pokušao na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, doći do povjerljivih informacija koje bi mu mogle omogućiti nepoštenu prednost u postupku nabave ili da pruži [pružiti] krivu informaciju koja može imati materijalni utjecaj na odluke koje se tiču isključenja, odabira ili dodjele.
Neovisno o prvom podstavku točki (b), države članice mogu zahtijevati ili mogu staviti na raspolaganje mogućnost da javni naručitelj ne isključi gospodarski subjekt koji se nalazi u jednoj od situacija navedenih u toj točki ako […] utvrdi da će dotični gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor, uzimajući u obzir primjenjiva nacionalna pravila i mjere za nastavak poslovanja u slučaju situacija iz točke (b).
[…]
6.   Svaki gospodarski subjekt koji se nalazi u nekoj od situacija iz stavaka 1. i 4. može pružiti dokaze kako bi dokazao [o tome] da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost bez obzira na postojanje nekog ključnog razloga [neke relevantne osnove] za isključenje. Ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka nabave.
U tu svrhu gospodarski subjekt dokazuje da je platio ili poduzeo akciju plaćanja naknade bilo kakve moguće štete prouzročene kažnjivim [kaznenim] djelom ili propustom, da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti uz aktivnu suradnju s tijelima nadležnima za provedbu istrage te da je poduzeo konkretne mjere tehničke i organizacijske prirode te mjere za osoblje [vezane uz osoblje] primjerene za sprječavanje daljnjih kriminalnih [kaznenih] djela ili propusta.
Mjere koje poduzimaju gospodarski subjekti ocjenjuju se uzimajući u obzir težinu i posebne okolnosti kriminalnog [kaznenog] djela ili propusta. Ako se smatra da su mjere nedostatne, gospodarski subjekt prima izjavu o razlozima takve odluke.
Gospodarski subjekt koji je pravomoćnom presudom isključen iz sudjelovanja u postupku nabave ili dodjele koncesija nema pravo korištenja mogućnošću iz ovog stavka tijekom razdoblja isključenja koje je proizašlo iz takve presude u državi članici u kojoj je presuda na snazi.
7.   Države članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima. One posebno utvrđuju maksimalno razdoblje isključenja ako gospodarski subjekt nije poduzeo nikakve mjere navedene u stavku 6. kako bi dokazao njihovu [svoju] pouzdanost. Ako razdoblje isključenja nije utvrđeno pravomoćnom presudom, to razdoblje ne može trajati dulje od pet godina od datuma izricanja pravomoćne osuđujuće presude u slučajevima iz stavka 1. i tri godine od datuma dotičnog događaja u slučajevima iz stavka 4.”
Direktiva 2014/25
Člankom 77. Direktive 2014/25, naslovljenim „Kvalifikacijski sustavi”, predviđa se:
„1.   Naručitelji koji to žele mogu uspostaviti i voditi sustav kvalifikacija gospodarskih subjekata.
Naručitelji koji uspostave ili vode sustav kvalifikacija dužni su osigurati da gospodarski subjekti u svako vrijeme mogu tražiti kvalifikaciju.
2.   Sustav iz stavka 1. može uključivati različite faze kvalifikacije.
Naručitelji uspostavljaju objektivna pravila i kriterije za isključenje i odabir gospodarskih subjekata koji traže kvalifikaciju i objektivne kriterije i pravila za rad kvalifikacijskog sustava koji obuhvaćaju pitanja kao što su upis u sustav, periodično ažuriranje kvalifikacija, ako postoje, te trajanje sustava.
Ako ti kriteriji i pravila uključuju tehničke specifikacije, primjenjuju se članci od 60. do 62. Ti se kriteriji i pravila mogu, prema potrebi, ažurirati.
[…]”
Članak 80. Direktive 2014/25, naslovljen „Primjena osnova za isključenje i kriterija za odabir predviđenih Direktivom 2014/24/EU”, određuje:
„1.   Objektivna pravila i kriteriji za isključenje i odabir gospodarskih subjekata koji zahtijevaju kvalifikaciju u kvalifikacijskom sustavu i objektivna pravila za isključenje te odabir natjecatelja i ponuda u otvorenim, ograničenim ili pregovaračkim postupcima, u natjecateljskim dijalozima ili partnerstvima za inovacije mogu obuhvaćati osnove za isključenje iz članka 57. Direktive 2014/24/EU prema uvjetima koji su tamo navedeni.
Ako je naručitelj javni naručitelj, ti kriteriji i pravila uključuju osnove za isključenje iz članka 57. stavaka 1. i 2. Direktive 2014/24/EU prema uvjetima navedenima u tom članku.
Ako to traže države članice, ti kriteriji i pravila dodatno obuhvaćaju osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24/EU prema uvjetima navedenima u tom članku.
[…]
3.   Za potrebe primjene stavaka 1. i 2. ovog članka, primjenjuju se članci od 59. do 61. Direktive 2014/24/EU.”
Njemačko pravo
Direktiva 2014/24 prenesena je u njemačko pravo Gesetzom gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Zakon o suzbijanju ograničavanja tržišnog natjecanja; u daljnjem tekstu: GWB).
Članak 124. GWB‑a predviđa:
„(1)   Poštujući načelo proporcionalnosti, javni naručitelji mogu u svakom trenutku isključiti poduzetnika iz sudjelovanja u postupku javne nabave kada:
[…]
3.
utvrde da je u okviru svoje djelatnosti počinio tešku povredu koja dovodi u pitanje njegovu vjerodostojnost; članak 123. stavak 3. primjenjuje se po analogiji.
4.
raspolažu dovoljno uvjerljivim dokazima na temelju kojih mogu zaključiti da je sklopio ugovore s drugim poduzetnicima s namjerom ili učinkom otežavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja.
[…]”
Članak 125. GWB‑a određuje:
„(1)   Javni naručitelji neće isključiti iz sudjelovanja u postupcima javne nabave poduzetnika koji podliježe isključenju u skladu s člankom 123. ili člankom 124. kada navedeni poduzetnik dokaže da je:
1.
uplatio ili se obvezao uplatiti naknadu štete prouzročene kaznenim djelom ili propustom,
2.
u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti aktivno surađujući s tijelima nadležnima za provedbu istrage i javnim naručiteljem te
3.
usvojio konkretne mjere tehničke i organizacijske prirode i mjere vezane uz osoblje primjerene za sprečavanje novog kaznenog djela ili novog propusta.
[…]”
Članak 126. GWB‑a glasi:
„Ako poduzetnik koji podliježe isključenju nije usvojio nijednu mjeru dobrovoljne rehabilitacije u smislu članka 125. ili te mjere nisu dovoljne:
1.
u slučaju osnove za isključenje predviđene člankom 123., može biti isključen iz sudjelovanja u postupcima javne nabave u razdoblju od najviše pet godina, računajući od dana kada je presuda postala pravomoćna,
2.
u slučaju osnove za isključenje predviđene člankom 124., može biti isključen iz sudjelovanja u postupcima javne nabave u razdoblju od najviše tri godine, računajući od dana dotičnog događaja.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Glavni postupak vodi se između društva Vossloh Laeis i društva Stadtwerke München, kao javnog naručitelja, u vezi s isključenjem prvonavedenog iz kvalifikacijskog sustava u smislu članka 77. Direktive 2014/25 što ga je 2011. uspostavio spomenuti javni naručitelj u okviru dodjele ugovora o javnoj nabavi u području opskrbe dijelovima za izgradnju željezničkih i tramvajskih kolosijeka. Nakon što je višekratno produljivan, posljednji put 22. prosinca 2015., taj je sustav istekao potkraj 2016.
Vossloh Laeis proizvodi dijelove za izgradnju željezničkih i tramvajskih kolosijeka, osobito tračnice i ostale građevinske dijelove od čelika potrebne u željezničkoj infrastrukturi. U ožujku 2016. Bundeskartellamt (Savezni ured za zaštitu tržišnog natjecanja, Njemačka) izrekao je spomenutom društvu novčanu kaznu zbog sudjelovanja – sve do 2011. – u sporazumima protivnima pravu tržišnog natjecanja koji su se odnosili na skretnice (u daljnjem tekstu: zabranjeni sporazum o tračnicama), pri čemu je primijenio pravilo o pokajanju, kako bi uzeo u obzir činjenicu da je ono s njim surađivalo u pojašnjavanju svojeg koluzivnog ponašanja. Stadtwerke München, društvo koje je zbog zabranjenog sporazuma o tračnicama moglo trpjeti štetu, pokrenuo je protiv Vossloh Laeisa građanski postupak, zahtijevajući da mu se ona naknadi.
Nakon što je potonje društvo podnijelo ponudu u drugom postupku javne nabave, Stadtwerke München iznio je u dopisu od 15. lipnja 2016. svoje sumnje u ponuditeljevu pouzdanost zbog njegova sudjelovanja u zabranjenom sporazumu o tračnicama. U odgovoru na taj dopis Vossloh Laeis istaknuo je 16. lipnja 2016.„mjere dobrovoljne rehabilitacije” organizacijske prirode i vezane uz osoblje koje je poduzeo kako bi izbjegao ponavljanje nezakonitih zabranjenih sporazuma i nepoštenih postupaka u tržišnom natjecanju. Nadalje, izrazio je spremnost da naknadi štetu koju je svojim nezakonitim postupanjem prouzročio Stadtwerkeu München.
Unatoč tomu, potonjem je odbio dostaviti odluku Saveznog ureda za zaštitu tržišnog natjecanja kojom mu je izrečena novčana kazna, iako je to spomenuti javni naručitelj zatražio kako bi izvršio uvid u odluku i na taj način razjasnio povredu prava tržišnog natjecanja koju je počinilo navedeno društvo. U tom je pogledu Vossloh Laeis istaknuo da je, prema njegovu mišljenju, suradnja sa Saveznim uredom za zaštitu tržišnog natjecanja bila dovoljna u svrhu dobrovoljne rehabilitacije.
Smatrajući da pojašnjenja tog društva ne dokazuju poduzimanje dostatnih mjera u smislu članka 125. GWB‑a, Stadtwerke München obavijestio ga je 4. studenoga 2016. o konačnom isključenju iz predmetnog kvalifikacijskog postupka s neposrednim učinkom, na temelju članka 124. stavka 1. točaka 3. i 4. GWB‑a.
Vossloh Laeis žalio se 17. studenoga 2016. na odluku o tom isključenju Vergabekammeru Südbayern (Vijeće za javnu nabavu Južne Bavarske, Njemačka). Spomenuto tijelo smatra da je javni naručitelj pogrešno protumačio članak 125. stavak 1. točke 1. i 2. GWB‑a i da nije dostatno obrazložio navedenu odluku, s obzirom na to da članak 57. stavak 6. Direktive 2014/24 predviđa suradnju isključivo s tijelima nadležnima za provedbu istrage, a ne i s javnim naručiteljem. Nadalje, u skladu s člankom 126. stavkom 2. GWB‑a, isključenje iz postupka javne nabave moguće je samo do tri godine od nastanka činjenica koje čine osnovu za isključenje. U predmetnom slučaju te su činjenice nastale više od tri godine prije spomenutog isključenja.
U tim je okolnostima Vergabekammer Südbayern (Vijeće za javnu nabavu Južne Bavarske) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li propis države članice koji kao pretpostavku uspješne dobrovoljne rehabilitacije gospodarskog subjekta propisuje da on činjenice i okolnosti u vezi s kaznenim djelom ili povredom i s time uzrokovanom štetom temeljito razjasni ne samo s istražnim tijelima nego i s javnim naručiteljem u skladu s odredbama članka 80. Direktive 2014/25/EU u vezi s člankom 57. stavkom 6. drugim podstavkom Direktive 2014/24/EU?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: treba li članak 57. stavak 6. drugi podstavak Direktive 2014/24/EU u tom kontekstu tumačiti na način da je dotični gospodarski subjekt radi uspješne dobrovoljne rehabilitacije u svakom slučaju javnom naručitelju obvezan razjasniti činjenično stanje u toj mjeri da on može ocijeniti jesu li poduzete mjere dobrovoljne rehabilitacije (tehničke i organizacijske mjere, mjere vezane uz osoblje i naknada štete) prikladne i dovoljne?
3.
Za fakultativne osnove za isključenje uređene člankom 57. stavkom 4. Direktive 2014/24/EU maksimalno razdoblje, odnosno rok za isključenje prema članku 57. stavku 7. Direktive 2014/24/EU iznosi tri godine od datuma dotičnog događaja. Treba li ‚dotičnim događajem’ smatrati već ostvarenje osnova za isključenje navedenih u članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24/EU ili je relevantan trenutak onaj u kojem javni naručitelj ima sigurno i pouzdano saznanje o postojanju osnove za isključenje?
4.
Je li sukladno tome u slučaju ispunjenja osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (d) Direktive 2014/24/EU zbog sudjelovanja gospodarskog subjekta u zabranjenom sporazumu dotični događaj u smislu članka 57. stavka 7. Direktive 2014/24/EU okončanje sudjelovanja u zabranjenom sporazumu ili stjecanje sigurnog i pouzdanog saznanja javnog naručitelja o sudjelovanju u zabranjenom sporazumu?”
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 80. Direktive 2014/25 u vezi s člankom 57. stavkom 6. Direktive 2014/24 tumačiti na način da mu je protivan nacionalni pravni propis koji od gospodarskog subjekta koji nastoji dokazati svoju pouzdanost unatoč postojanju relevantne osnove za isključenje zahtijeva da temeljito razjasni činjenice i okolnosti u vezi s kaznenim djelom ili povredom, aktivno surađujući ne samo s istražnim tijelom nego i s javnim naručiteljem, kako bi mu dokazao svoju ponovnu pouzdanost.
Članak 57. Direktive 2014/24, na koji upućuje članak 80. Direktive 2014/25, nalaže odnosno omogućava javnom naručitelju isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave u slučaju postojanja jedne od osnova za isključenje koje su taksativno navedene u stavcima 1., 2. i 4. tog članka.
U skladu s tekstom članka 57. stavka 6. drugog podstavka Direktive 2014/24, gospodarski subjekt koji nastoji dokazati svoju pouzdanost unatoč postojanju relevantne osnove za isključenje iz stavaka 1. i 4. tog članka dokazuje da je platio ili poduzeo akciju plaćanja naknade bilo kakve moguće štete prouzročene kaznenim djelom ili propustom, da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti uz aktivnu suradnju s tijelima nadležnima za provedbu istrage te da je poduzeo konkretne mjere tehničke i organizacijske prirode i mjere vezane uz osoblje primjerene za sprečavanje daljnjih kaznenih djela ili propusta.
Kada je riječ o kontekstu te odredbe, valja, kao prvo, istaknuti da u skladu s člankom 57. stavkom 6. prvim podstavkom Direktive 2014/24 gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka javne nabave ako se dokazi koje je ponudio ocijene dostatnima s obzirom na u tom smislu relevantna pravila nacionalnog prava. S druge strane, kada se na temelju članka 57. stavka 6. trećeg podstavka te direktive poduzete mjere ocijene nedostatnima, gospodarski subjekt prima izjavu o razlozima takve odluke.
Kao drugo, iz uvodne izjave 102. Direktive 2014/24 proizlazi da se gospodarski subjekt koji je poduzeo mjere sukladnosti usmjerene na ispravljanje posljedica kaznenih djela ili propusta te na učinkovito sprečavanje njihova ponavljanja, koje nude dostatna jamstva, više ne bi trebao isključivati samo na toj osnovi. Gospodarski subjekti trebali bi imati mogućnost zatražiti da se preispitaju mjere sukladnosti poduzete u svrhu mogućeg uključivanja u postupak nabave. Nadalje, u spomenutoj se uvodnoj izjavi pojašnjava da je na državama članicama da utvrde točne postupovne i materijalne uvjete primjenjive u takvim slučajevima i da bi one trebale posebno biti slobodne odlučiti žele li dopustiti pojedinim javnim naručiteljima izvršavanje relevantnih procjena ili povjeriti taj zadatak drugim tijelima na središnjoj ili decentraliziranoj razini.
Dokaz o poduzimanju mjera navedenih u članku 57. stavku 6. drugom podstavku Direktive 2014/24, među kojima je osobito suradnja s tijelima nadležnima za provedbu istrage, stoga treba, ovisno o nacionalnim propisima, podnijeti u okviru odnosa s javnim naručiteljem koji odlučuje o isključenju na temelju članka 57. te direktive. Na taj način, kada države članice dopuste javnom naručitelju izvršavanje relevantnih procjena, na njemu je da ocijeni ne samo to postoji li osnova za isključenje gospodarskog subjekta nego i, prema potrebi, je li on doista ponovno pouzdan.
U svrhu ispitivanja postoje li pojedine osnove za isključenje, javni naručitelji mogu u određenim okolnostima provoditi istraživanja i provjere. Tako na temelju članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24 javni naručitelj može „na odgovarajući način” dokazati da je gospodarski subjekt povrijedio svoje obveze u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava određene pravom Unije, nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava. Isto tako, u skladu s člankom 57. stavkom 4. točkom (c) Direktive 2014/24, javni naručitelj može „odgovarajućim sredstvima” dokazati da je gospodarski subjekt kriv za teški poslovni prekršaj koji dovodi u pitanje njegov integritet. Provjera javnog naručitelja može se također pokazati potrebnom, primjerice, prilikom utvrđivanja postojanja jedne od osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. točaka (g) i (i) te direktive.
Unatoč navedenom, u situacijama poput one u glavnom postupku – u kojima postoji specifičan postupak uređen pravom Unije ili nacionalnim pravom koji se vodi protiv počinitelja određenih povreda i u kojem su posebna tijela nadležna za provedbu istrage o njihovu počinjenju – javni naručitelj u načelu je dužan u okviru ocjene ponuđenih dokaza osloniti se na rezultat spomenutog postupka.
S tim u vezi, valja voditi računa o zadaćama kako javnih naručitelja tako i tijela nadležnih za provedbu istrage. Dok je zadaća potonjih utvrđivanje odgovornosti pojedinih sudionika u počinjenju povrede pravnog pravila, nepristranim dokazivanjem istinitosti činjenica koje mogu činiti tu povredu, kao i kažnjavanje nedopuštenog ponašanja sudionika u prošlosti, javni naručitelji moraju procijeniti u kojoj mjeri mogu biti izloženi rizicima ako ugovor o javnoj nabavi dodijele ponuditelju dvojbenog integriteta ili pouzdanosti.
Posljedično, kao što je to istaknula Komisija, svrha pojašnjavanja činjenica i okolnosti tijela nadležnih za provedbu istrage u smislu članka 57. stavka 6. Direktive 2014/24 nije jednaka svrsi provjere pouzdanosti gospodarskog subjekta koji je poduzeo mjere predviđene tom odredbom i koji mora javnom ponuditelju podnijeti dokaze o njihovoj dostatnosti kako bi ga on uključio u postupak javne nabave. Na taj način, dok god to zahtijevaju zadaće javnog naručitelja i tijela nadležnih za provedbu istrage i u za to potrebnoj mjeri, gospodarski subjekt koji nastoji dokazati svoju pouzdanost unatoč postojanju relevantne osnove za isključenje mora učinkovito surađivati s tijelima kojima su povjerene spomenute zadaće, bilo da je riječ o javnom naručitelju ili tijelu nadležnom za provedbu istrage.
Međutim, spomenuta suradnja s javnim naručiteljem mora se ograničiti na mjere koje su strogo nužne za učinkovito ostvarenje cilja ispitivanja pouzdanosti gospodarskog subjekta o kojem je riječ u članku 57. stavku 6. Direktive 2014/24.
Konkretno, u situaciji poput one u glavnom postupku ponuditelj je, među ostalim, dužan dokazati da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti u vezi sa zabranjenim sporazumom u kojem je sudjelovao, aktivno surađujući s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja nadležnima za provedbu istrage o tim činjenicama.
U tom pogledu valja istaknuti da javni naručitelj mora moći zatražiti od gospodarskog subjekta koji je utvrđen odgovornim za povredu prava tržišnog natjecanja da dostavi odluku tijela za zaštitu tog natjecanja koja se na njega odnosi. Taj zaključak ne može dovesti u pitanje okolnost da bi dostava spomenutog dokumenta mogla olakšati podnošenje građanskopravne tužbe javnog naručitelja protiv navedenog gospodarskog subjekta. Naime, treba podsjetiti na to da se među mjerama koje gospodarski subjekt mora poduzeti radi dokazivanja svoje pouzdanosti nalazi podnošenje dokaza da je platio ili poduzeo akciju plaćanja naknade bilo kakve moguće štete koju je prouzročio kaznenim djelom ili propustom.
Nadalje, valja istaknuti da bi dostava javnom naručitelju odluke kojom je utvrđena povreda pravila o tržišnom natjecanju koju je počinio ponuditelj, na kojega je, međutim, primijenjeno pravilo o pokajanju zbog njegove suradnje s tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja, trebala biti dostatna da javnom naručitelju dokaže da je spomenuti gospodarski subjekt uz aktivnu suradnju s tim tijelom u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti, što mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
S druge strane, budući da javni naručitelj od gospodarskog subjekta također može zahtijevati podnošenje dokaza o poduzetim mjerama koje mogu spriječiti ponavljanje utvrđenih povreda, treba istaknuti da javni naručitelj može od navedenog subjekta zatražiti da mu podastre činjenice koje dokazuju da su mjere na koje se poziva prikladne kako bi se spriječilo ponavljanje postupanja koje mu se stavlja na teret, vodeći računa o posebnim okolnostima u kojima su spomenute povrede počinjene. To što je tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja tijekom svoje istrage već zatražilo dokaze koje gospodarski subjekt u tom pogledu mora podnijeti javnom naručitelju ne opravdava samo za sebe njegov propust da to učini, osim ako činjenice ili okolnosti čije se dokazivanje zahtijeva dovoljno jasno ne proizlaze iz ostalih dokumenata koje je dostavio, osobito iz odluke kojom je utvrđena povreda pravila tržišnog natjecanja.
Imajući u vidu prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 80. Direktive 2014/25 u vezi s člankom 57. stavkom 6. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da mu nije protivan nacionalni pravni propis koji od gospodarskog subjekta koji nastoji dokazati svoju pouzdanost unatoč postojanju relevantne osnove za isključenje zahtijeva da temeljito razjasni činjenice i okolnosti u vezi s kaznenim djelom ili povredom, aktivno surađujući ne samo s tijelom nadležnim za provedbu istrage nego i s javnim naručiteljem, u okviru uloge koja pripada potonjem, kako bi mu dokazao svoju ponovnu pouzdanost, pod uvjetom da je ta suradnja ograničena na mjere koje su strogo nužne za to ispitivanje.
Treće i četvrto pitanje
Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 57. stavak 7. Direktive 2014/24 tumačiti na način da, u slučaju postupanja gospodarskog subjekta koje je obuhvaćeno osnovom za isključenje iz njezina članka 57. stavka 4. točke (d) i koje je sankcioniralo nadležno tijelo, maksimalno razdoblje isključenja treba računati počevši od dana donošenja odluke tog tijela.
U skladu s navodima sadržanima u zahtjevu za prethodnu odluku, Savezni ured za zaštitu tržišnog natjecanja izrekao je društvu Vossloh Laeis sankciju zbog njegova sudjelovanja – sve do 2011. – u dogovorima u okviru zabranjenog sporazuma o tračnicama, čiji je cilj bio narušavanje tržišnog natjecanja. Taj poduzetnik tvrdi da je prestanak sudjelovanja u zabranjenom sporazumu „dotični događaj” u smislu članka 57. stavka 7. spomenute direktive. Sud koji je uputio zahtjev ističe da obrazloženje GWB‑a koje se odnosi na njegov članak 126., namijenjen prenošenju navedene odredbe članka 57. stavka 7., može opravdati zaključak prema kojem taj događaj čini donošenje odluke tijela za tržišno natjecanje.
Kao prvo, u skladu s člankom 57. stavkom 7. Direktive 2014/24, države članice utvrđuju maksimalno razdoblje isključenja ako gospodarski subjekt nije poduzeo nikakve mjere iz stavka 6. tog članka kako bi dokazao svoju pouzdanost, pri čemu to razdoblje, ako nije utvrđeno konačnom presudom, ne može biti dulje od tri godine od datuma dotičnog događaja u slučajevima iz stavka 4. tog članka.
Iako se u stavku 7. članka 57. Direktive 2014/24 dodatno ne pojašnjava priroda „dotičnog događaja”, a osobito ne vrijeme u kojem on nastaje, valja napomenuti da ta odredba predviđa da – u pogledu obveznih osnova za isključenje iz stavka 1. tog članka, kada razdoblje isključenja nije utvrđeno konačnom presudom – razdoblje od pet godina treba računati od datuma njezina izricanja, ako je osuđujuća, bez potrebe uzimanja u obzir datuma nastanka činjenica koje su do nje dovele. Prema tome, kada je riječ o navedenim osnovama za isključenje, spomenuto razdoblje izračunava se od događaja do kojeg u pojedinim slučajevima dolazi mnogo vremena nakon nastanka činjenica koje predstavljaju povredu.
U predmetnom slučaju postupanje koje čini relevantnu osnovu za isključenje sankcionirano je odlukom nadležnog tijela u okviru postupka uređenog pravom Unije odnosno nacionalnim pravom čiji je cilj utvrđenje postupanja kojim se povređuje pravno pravilo. U tim okolnostima, radi dosljednosti s načinom izračuna roka predviđenog u pogledu obveznih osnova za isključenje, ali i radi predvidljivosti i pravne sigurnosti, valja smatrati da se trogodišnje razdoblje iz članka 57. stavka 7. Direktive 2014/24 računa od datuma donošenja spomenute odluke.
To rješenje čini se tim više opravdanim kada se, kako je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 83. do 85. svojeg mišljenja, postojanje postupanja kojima se narušava tržišno natjecanje može smatrati dokazanim tek nakon donošenja takve odluke, kojom se činjenice pravno kvalificiraju na taj način.
S druge strane, kao što je to naglasila Komisija, zainteresirani gospodarski subjekt tijekom spomenutog razdoblja i dalje može, ako želi sudjelovati u postupku javne nabave, poduzimati mjere iz članka 57. stavka 6. Direktive 2014/24 kako bi dokazao svoju pouzdanost.
Posljedično, razdoblje isključenja treba računati od datuma kada je nadležno tijelo utvrdilo počinjenje povrede koju čini određeno postupanje, a ne od datuma sudjelovanja u zabranjenom sporazumu.
Iz navedenog slijedi da na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 57. stavak 7. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da se, u slučaju postupanja gospodarskog subjekta koje je obuhvaćeno osnovom za isključenje iz stavka 4. točke (d) navedenog članka i koje je sankcioniralo nadležno tijelo, maksimalno razdoblje isključenja računa počevši od dana donošenja odluke tog tijela.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 80. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26 veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ u vezi s člankom 57. stavkom 6. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ treba tumačiti na način da mu nije protivan nacionalni pravni propis koji od gospodarskog subjekta koji nastoji dokazati svoju pouzdanost unatoč postojanju relevantne osnove za isključenje zahtijeva da temeljito razjasni činjenice i okolnosti u vezi s kaznenim djelom ili povredom, aktivno surađujući ne samo s tijelom nadležnim za provedbu istrage nego i s javnim naručiteljem, u okviru uloge koja pripada potonjem, kako bi mu dokazao svoju ponovnu pouzdanost, pod uvjetom da je ta suradnja ograničena na mjere koje su strogo nužne za to ispitivanje.

2.
Članak 57. stavak 7. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da se, u slučaju postupanja gospodarskog subjekta koje je obuhvaćeno osnovom za isključenje iz stavka 4. točke (d) navedenog članka i koje je sankcioniralo nadležno tijelo, maksimalno razdoblje isključenja računa počevši od dana donošenja odluke tog tijela.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački