CELEX: 62018CJ0379
Ennakkoratkaisupyyntö
Lentoliikenne
Direktiivi 2009/12/EY
3 ja 6 artikla
11 artiklan 1 ja 7 kohta
Lentoasemamaksut
Lentoaseman käyttäjien oikeussuoja
Lentoaseman pitäjän mahdollisuus sopia riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymiä maksuja alhaisemmista maksuista
Lentoaseman käyttäjän muutoksenhakukeinot
Liitännäisvalitus siviilituomioistuimessa, joka ratkaisee asian kohtuuden mukaisesti

Ennakkoratkaisupyyntö koskee lentoasemamaksuista 11.3.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/12/EY (
EUVL 2009, L 70, s. 11
) 3 artiklan, 6 artiklan 3–5 kohdan sekä 11 artiklan 1 ja 7 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Deutsche Lufthansa AG ja Land Berlin (Berliinin osavaltio, Saksa) ja joka koskee Land Berlinin antamaa hyväksyntää uudelle lentoasemamaksujärjestelmälle, jonka Berliner Flughafen GmbH (jäljempänä BFG) on lentoaseman pitäjänä laatinut Berlin-Tegelin (Saksa) lentoasemalle.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2009/12 johdanto-osan 1, 2, 7, 9, 11–13 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Lentoasemien tärkein tehtävä ja kaupallisen toiminnan kohde on huolehtia ilma-aluksista niiden laskeutumisesta niiden nousuun asti, samoin kuin matkustajista ja rahdista, jotta lentoliikenteen harjoittajat voivat tarjota lentoliikennepalveluja. Tätä varten lentoasemat tarjoavat ilma-alusten käyttöön sekä matkustajien ja rahdin käsittelyyn liittyviä tiloja ja palveluja, joiden kustannukset ne yleensä kattavat lentoasemamaksuilla. Lentoaseman pitäjien, jotka tarjoavat tiloja ja palveluja, joista lentoasemamaksuja peritään, olisi pyrittävä toimimaan kustannustehokkaasti.
(2)
On tarpeen vahvistaa yhteiset puitteet, joilla säännellään lentoasemamaksujen keskeisiä tekijöitä ja sitä, miten nämä maksut asetetaan, sillä tällaisten puitteiden puuttuminen voi vaarantaa lentoaseman pitäjien ja lentoaseman käyttäjien välisiä suhteita koskevien perusvaatimusten täyttymisen. Nämä puitteet eivät saisi vaikuttaa jäsenvaltion mahdollisuuteen päättää siitä, voidaanko ja missä määrin lentoaseman kaupallisesta toiminnasta saadut tulot ottaa huomioon lentoasemamaksuja vahvistettaessa.
– –
(7)
Kannustimia uusien reittien avaamiseen, muun muassa epäedullisessa asemassa olevien ja syrjäisimpien alueiden kehittämisen edistämiseksi, olisi myönnettävä ainoastaan [unionin] lainsäädännön mukaisesti.
– –
(9)
Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (International Civil Aviation Organisation, ICAO) neuvosto sopi vuonna 2004 lentoasemamaksuja koskevista toimintalinjoista, joihin kuuluvat muun muassa seuraavat periaatteet: maksujen suhteuttaminen kustannuksiin, syrjimättömyys ja lentoasemien taloudellista sääntelyä suorittava riippumaton mekanismi.
– –
(11)
Lentoasemamaksujen olisi oltava syrjimättömiä. Olisi otettava käyttöön lentoaseman pitäjien ja käyttäjien välis[i]ä säännöllisiä neuvotteluja koskeva pakollinen menettely, jossa kummallakin osapuolella on mahdollisuus vedota riippumattomaan valvontaviranomaiseen, jos lentoaseman käyttäjät vastustavat lentoasemamaksuja koskevaa päätöstä tai maksujärjestelmän muutosta.
(12)
Päätösten puolueettomuuden ja tämän direktiivin asianmukaisen ja tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi jokaiseen jäsenvaltioon olisi perustettava riippumaton valvontaviranomainen. Tällä viranomaisella olisi oltava kaikki tehtäviensä suorittamiseksi tarvittava henkilöstö, asiantuntemus ja rahoitus.
(13)
On välttämätöntä, että lentoaseman käyttäjät saavat lentoaseman pitäjältä säännöllisesti tietoja siitä, miten ja millä perusteilla lentoasemamaksut lasketaan. Tällainen avoimuus antaisi lentoliikenteen harjoittajille käsityksen lentoasemalle aiheutuvista kustannuksista ja lentoaseman investointien tuottavuudesta. Jotta lentoaseman pitäjä voisi asianmukaisesti arvioida tulevia investointitarpeita, lentoaseman käyttäjien olisi hyvissä ajoin annettava lentoaseman pitäjän käyttöön kaikki toimintaansa koskevat ennusteet sekä tiedot kehittämishankkeistaan ja erityisistä tarpeistaan ja ehdotuksistaan.
– –
(15)
Lentoaseman pitäjien olisi voitava soveltaa lentoasemamaksuja, jotka vastaavat tarjottua infrastruktuuria ja/tai palvelun tasoa, koska lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus edellyttää, että lentoaseman pitäjän tarjoamien palvelujen hinta vastaa niiden laatua. Mahdollisuus eriytettyyn infrastruktuurin tai palvelujen käyttöön olisi kuitenkin annettava syrjimättömällä tavalla kaikille lentoliikenteen harjoittajille, jotka haluavat käyttää niitä. Jos kysyntä ylittää tarjonnan, käyttöoikeus olisi määriteltävä objektiivisin ja syrjimättömin perustein, jotka lentoaseman pitäjä laatii. Lentoasemamaksujen eriyttämisen olisi perustuttava avoimiin, objektiivisiin ja selkeisiin arviointiperusteisiin.”
Kyseisen direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde”, 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi ei rajoita kunkin jäsenvaltion oikeutta soveltaa alueelleen sijoittautuneeseen lentoaseman pitäjään muita sääntelytoimenpiteitä, jos ne eivät ole tämän direktiivin eivätkä muiden [unionin] oikeuden asiaa koskevien säännösten vastaisia. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla taloudelliset valvontatoimenpiteet, kuten maksujärjestelmien ja/tai maksujen tason hyväksyminen, mukaan lukien kannustinpohjaiset maksujen perimismenettelyt tai enimmäishintojen sääntely.”
Mainitun direktiivin 2 artiklassa, joka käsittää ”Määritelmät”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”– –
2)
’lentoaseman pitäjällä’ [tarkoitetaan] yhteisöä, jonka tarkoituksena on kansallisten lakien, asetusten tai sopimusten nojalla huolehtia muun toimintansa ohella tai yksinomaisesti lentoaseman tai lentoasemaverkon infrastruktuurien hallinnosta ja hallinnasta sekä kyseisellä lentoasemalla tai kyseisessä lentoasemaverkossa olevien eri tahojen toiminnan yhteensovittamisesta ja valvonnasta;
3)
’lentoaseman käyttäjällä’ [tarkoitetaan] luonnollista tai oikeushenkilöä, joka vastaa matkustajien, postin ja/tai rahdin kuljetuksesta lentoteitse kyseiselle lentoasemalle tai kyseiseltä lentoasemalta;
4)
’lentoasemamaksulla’ [tarkoitetaan] lentoaseman pitäjän hyväksi kerättävää maksua, joka peritään lentoaseman käyttäjiltä pelkästään lentoaseman pitäjän käyttöön antamien sellaisten tilojen ja palvelujen käytöstä, jotka liittyvät ilma-alusten laskeutumiseen, lentoonlähtöön, valaistukseen ja pysäköintiin sekä matkustajien ja rahdin käsittelyyn;
– –”
Direktiivin 2009/12 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Syrjimättömyys”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on [unionin] lainsäädännön mukaisesti varmistettava, etteivät lentoasemamaksut syrji lentoaseman käyttäjiä keskenään. Tämä ei estä mukauttamasta lentoasemamaksuja yleistä etua koskevien seikkojen, mukaan lukien ympäristöseikat, perusteella. Mukauttamisen perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia, objektiivisia ja avoimia.”
Kyseisen direktiivin 6 artiklan, jonka otsikko on ”Neuvottelut ja muutoksenhaku”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että otetaan käyttöön pakollinen menettely, jonka mukaisesti lentoaseman pitäjä ja lentoaseman käyttäjät taikka käyttäjien edustajat tai yhteenliittymät neuvottelevat säännöllisesti lentoasemamaksujärjestelmän toiminnasta, lentoasemamaksujen tasosta ja tarvittaessa myös tarjottavan palvelun laadusta. Tällaiset neuvottelut on järjestettävä vähintään kerran vuodessa, jollei viimeisimmän neuvottelun yhteydessä toisin sovita. Jos lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä on monivuotinen sopimus, neuvottelut on järjestettävä tämän sopimuksen mukaisesti. Jäsenvaltioilla on oikeus vaatia, että neuvotteluja käydään useammin.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muutokset tehdään lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välisellä sopimuksella aina, kun se on mahdollista. Tätä varten lentoaseman pitäjän on toimitettava lentoaseman käyttäjille kaikki ehdotukset lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muuttamiseksi sekä ehdotettujen muutosten syyt viimeistään neljä kuukautta ennen muutosten voimaantuloa, paitsi poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka on perusteltava lentoaseman käyttäjille. Lentoaseman pitäjän on neuvoteltava lentoaseman käyttäjien kanssa ehdotetuista muutoksista ja otettava näiden näkemykset huomioon ennen päätöksen tekemistä. Lentoaseman pitäjän on yleensä julkaistava päätöksensä tai suosituksensa viimeistään kaksi kuukautta ennen sen voimaantuloa. Lentoaseman pitäjän on perusteltava päätöksensä lentoaseman käyttäjien näkemysten osalta, jos ehdotetuista muutoksista ei päästä sopimukseen lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kumpikin osapuoli voi vedota 11 artiklassa tarkoitettuun riippumattomaan valvontaviranomaiseen, jonka on tutkittava lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muuttamisen perustelut, jos lentoaseman pitäjän tekemästä lentoasemamaksuja koskevasta päätöksestä ollaan erimielisiä.
4.   Jos lentoaseman pitäjän päättämä lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑tason muutos saatetaan riippumattoman valvontaviranomaisen käsiteltäväksi, muutos ei tule voimaan ennen kuin tämä viranomainen on tutkinut asian. Riippumaton valvontaviranomainen tekee neljän viikon kuluessa siitä, kun se on saanut asian käsiteltäväkseen, väliaikaisen päätöksen lentoasemamaksujen muutoksen voimaantulosta, jollei samassa ajassa voida tehdä lopullista päätöstä.
5.   Jäsenvaltio voi päättää olla soveltamatta 3 ja 4 kohtaa lentoasemamaksujen tason tai rakenteen muutoksiin lentoasemilla, joiden osalta
a)
on olemassa kansallisen oikeuden mukainen pakollinen menettely, jonka mukaan lentoasemamaksut tai niiden enimmäistason määrittää tai hyväksyy riippumaton valvontaviranomainen; tai
b)
on olemassa kansallisen oikeuden mukainen pakollinen menettely, jolla riippumaton valvontaviranomainen tutkii säännöllisesti tai asianomaisten osapuolten pyynnöstä, vallitseeko tällaisilla lentoasemilla tehokas kilpailu. Jos se osoittautuu asian tutkimisen perusteella aiheelliseksi, jäsenvaltion on päätettävä, että riippumaton valvontaviranomainen määrittää tai hyväksyy lentoasemamaksut tai niiden enimmäistason. Tätä päätöstä sovelletaan niin kauan kuin se on asianomaisen viranomaisen suorittaman tutkimisen perusteella tarpeen.
Jäsenvaltion tätä kohtaa soveltaessaan noudattamien menettelyjen, ehtojen ja perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia, objektiivisia, syrjimättömiä ja avoimia.”
Mainitun direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Avoimuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lentoaseman pitäjä antaa aina 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen neuvottelujen yhteydessä kullekin lentoaseman käyttäjälle taikka lentoaseman käyttäjien edustajille tai yhteenliittymille tiedot tekijöistä, joiden perusteella lentoaseman pitäjän kullakin lentoasemalla perimien kaikkien maksujen järjestelmä tai taso on määritelty. Näihin tietoihin on sisällyttävä vähintään seuraavat:
a)
luettelo lentoasemamaksun vastineeksi tarjotuista palveluista ja käyttöön annettavista infrastruktuureista;
b)
lentoasemamaksujen asettamisessa käytetty menetelmä;
c)
yleinen kulurakenne niiden tilojen ja palvelujen osalta, joita lentoasemamaksut koskevat;
d)
eri maksuista kertyvät tulot ja niillä katettujen palvelujen kokonaiskustannukset;
e)
julkisilta viranomaisilta saatu rahoitus niiden tilojen ja palvelujen osalta, joita lentoasemamaksut koskevat;
f)
ennusteet lentoaseman tilanteesta maksujen, liikenteen kasvun ja suunniteltujen investointien osalta;
g)
lentoaseman infrastruktuurin ja laitteiden todellinen käyttö tiettynä aikana; sekä
h)
ehdotettujen merkittävien investointien ennustettu tulos sen mukaan, mikä on niiden vaikutus lentoaseman kapasiteettiin.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lentoaseman käyttäjät antavat lentoaseman pitäjälle ennen jokaista 6 artiklan 1 kohdan mukaista neuvottelua tiedot erityisesti seuraavista seikoista:
a)
liikenne-ennusteet;
b)
ilma-aluskalustoaan ja sen käyttöä koskevat ennusteet;
c)
kehittämishankkeensa asianomaisella lentoasemalla; ja
d)
asianomaista lentoasemaa koskevat vaatimuksensa.
3.   Tämän artiklan nojalla annettuja tietoja on pidettävä luottamuksellisina tai taloudellisesti arkaluonteisina ja käsiteltävä sen mukaisesti, jollei kansallisen lainsäädännön soveltamisesta muuta johdu. Julkisesti noteerattujen lentoaseman pitäjien osalta on noudatettava erityisesti arvopaperimarkkinalainsäädäntöä.”
Mainitun direktiivin 11 artiklan, joka koskee ”Riippumaton[ta] valvontaviranomai[sta]”, 1 ja 7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän direktiivin noudattamiseksi toteutettujen toimenpiteiden asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi ja ainakin 6 artiklassa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi jäsenvaltioiden on nimettävä tai perustettava riippumaton viranomainen, joka toimii niiden kansallisena riippumattomana valvontaviranomaisena. Tämä viranomainen voi olla sama kuin se, jolle jäsenvaltio on antanut tehtäväksi 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen muiden sääntelytoimenpiteiden soveltamisen, mukaan luettuna maksujärjestelmän ja/tai lentoasemamaksujen tason hyväksyminen, jos se täyttää tämän artiklan 3 kohdassa säädetyt vaatimukset.
– –
7.   Riippumattomalla valvontaviranomaisella on suorittaessaan 6 artiklan mukaista tutkintaa, joka koskee sitä, onko lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muuttaminen perusteltua, oltava pääsy asianomaisten osapuolten hallussa oleviin tarpeellisiin tietoihin, ja sen on kuultava asianomaisia osapuolia ennen päätöksen tekemistä. Sen on tehtävä lopullinen päätös mahdollisimman pian ja joka tapauksessa neljän kuukauden kuluessa siitä, kun se on saanut asian käsiteltäväkseen, sanotun rajoittamatta 6 artiklan 4 kohdan soveltamista. Tätä aikaa voidaan pidentää kahdella kuukaudella asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa. Riippumattoman valvontaviranomaisen päätökset ovat sitovia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioissa käytössä olevaa niiden parlamentaarista tai oikeudellista uudelleentarkastelua.”
Saksan oikeus
Lentoliikennelain (Luftverkehrsgesetz), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä LuftVG), 19b §:ssä, jonka otsikko on ”Maksujärjestelmä”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Siviililentoaseman tai ‑kentän pitäjän on laadittava sellaisia maksuja koskeva järjestelmä, jotka on suoritettava niiden tilojen ja palvelujen käytöstä, jotka liittyvät ilma-alusten valaistukseen, lentoonlähtöön, laskeutumiseen ja pysäköintiin sekä matkustajien ja rahdin käsittelyyn (maksujärjestelmä). Maksujärjestelmä on esitettävä lupaviranomaisen hyväksyttäväksi. Hyväksyntä myönnetään, jos maksujärjestelmän maksut on määritelty asianmukaisin, objektiivisin, avoimin ja syrjimättömin perustein. Erityisesti on huolehdittava siitä, että
1.
palvelut ja infrastruktuuri, joista maksu peritään, on määritelty selvästi
2.
maksut lasketaan kustannusten perusteella ja ne vahvistetaan etukäteen
3.
kaikilla lentoaseman käyttäjillä on yhtäläinen mahdollisuus käyttää siviililentoaseman tai ‑kentän palveluja ja infrastruktuureja
4.
lentoaseman käyttäjille ei ilman objektiivista perustetta aseteta eritasoisia maksuja.
Maksujen mukauttaminen yleisen edun perusteella on sallittua siviililentoasemille ja ‑kentille; tätä varten sovellettavien perusteiden on oltava asianmukaisia, objektiivisia ja avoimia. Siviililentoasemien maksujärjestelmän maksut on mukautettava meluntorjuntanäkökohtien sekä haitallisten päästöjen mukaan.
– –
(3)   Edellä 1 momentin säännösten kuitenkaan rajoittamatta seuraavia sääntöjä sovelletaan siviililentoasemien, joiden vuosittainen matkustajaliikenne ylittää viisi miljoonaa matkustajaa, maksujärjestelmän hyväksymiseen:
1.
Siviililentoaseman pitäjän on esitettävä lentoaseman käyttäjille maksujärjestelmän suunnitelma perusteluineen sopimusta varten vähintään kuusi kuukautta ennen maksujärjestelmän suunniteltua voimaantuloa. Tätä sovelletaan myös maksujärjestelmän muutoksiin. Tämän kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädettyä määräaikaa ei sovelleta poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka on näytettävä toteen lentoaseman käyttäjille.
2.
Maksujärjestelmän hyväksymishakemus on esitettävä lupaviranomaiselle vähintään viisi kuukautta ennen maksujärjestelmän voimaantuloa. Hakemus on perusteltava. Siinä on otettava huomioon lentoasemien käyttäjien eriävät näkemykset.
3.
Hyväksyntä on myönnettävä, jos maksujen taso on kohtuullinen suhteessa ennakoituihin käyttökustannuksiin ja jos maksut näyttävät takaavan palvelujen tehokkuuden. Lupaviranomainen voi jättää suorittamatta edellisessä virkkeessä tarkoitetun tutkinnan silloin, kun siviililentoaseman pitäjä esittää lentoaseman käyttäjien kanssa tehdyn kirjallisen sopimuksen maksujärjestelmästä eikä valtiontukisääntöjä ole rikottu.
– –
5.   Siviililentoaseman pitäjä neuvottelee vähintään kerran vuodessa lentoaseman käyttäjien kanssa maksujärjestelmästä. – –”
Hallintotuomioistuimista annetun asetuksen (Verwaltungsgerichtsordnung), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä VwGO), 42 §:n 2 momentissa, joka koskee kumoamis- ja velvoittamiskanteita, säädetään muun muassa, että jollei toisin ole säädetty, hallintotoimesta nostettu kumoamiskanne otetaan tutkittavaksi vain, jos kantaja väittää oikeuksiaan loukatun tällä toimella.
Peruste, jonka nojalla Saksan siviilituomioistuimet valvovat lentoaseman pitäjän vahvistamia maksuja, seuraa Saksan siviililain (Bürgerliches Gesetzbuch), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä BGB), 315 §:stä. Kyseisen säännöksen, jonka otsikko on ”Sopimuspuolen suorituksen määrittäminen”, sanamuoto on seuraava:
”(1)   Jos toinen sopimuspuolista määrittää suorituksen yksipuolisesti, sen määrittämisessä on epäselvässä tilanteessa sovellettava kohtuullisuusperusteita.
(2)   Suoritus katsotaan määritetyksi, kun siitä on annettu ilmoitus toiselle sopimuspuolelle.
(3)   Jos suoritus määritetään kohtuullisuusperustein, se sitoo toista sopimuspuolta vain, jos se on kohtuuden mukainen. Jos suoritus ei ole kohtuuden mukainen, se vahvistetaan tuomiolla; näin on myös silloin, kun suorituksen määrittäminen viivästyy.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Deutsche Lufthansa, joka on lentoyhtiö, riitautti lentoaseman käyttäjän ominaisuudessa uuden lentoasemamaksujärjestelmän hyväksynnän Land Berlinin hallinnoimaa Berlin-Tegelin lentoasemaa varten.
Land Berlin hyväksyi riippumattoman valvontaviranomaisen vastuuyhteisönä 13.10.2014 tekemällään päätöksellä 1.1.2015 lukien BFG:n laatiman uuden lentoasemamaksujärjestelmän (jäljempänä riidanalainen hyväksyntä).
Deutsche Lufthansa nosti kumoamiskanteen mainitusta hyväksynnästä. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin-Brandenburgin osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) jätti kanteen tutkimatta 22.6.2016 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, ettei Deutsche Lufthansalla ollut VwGO:n 42 §:n 2 momentissa tarkoitettua asiavaltuutta.
Kyseinen tuomioistuin totesi ensinnäkin, että Bundesverwaltungsgerichtin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) LuftVG:n 19b §:ää edeltävästä säännöksestä, joka sisältyi lentoliikenneluvista 19.6.1964 annettuun asetukseen (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung; BGBl. 1964 I, s. 370), 8.7.1977 antaman tuomion mukaisesti lentoasemamaksujen oikeudellisena perusteena ei ole riidanalainen hyväksyntä vaan lentoaseman käyttäminen, joten tällä hyväksynnällä ei ole muuta itsenäistä oikeudellista vaikutusta kuin antaa lentoaseman pitäjälle mahdollisuus vedota uuteen maksusäännöstöön lentoaseman käyttäjiin nähden. LuftVG:n 19b §:ssä vahvistetaan, että mainitun hyväksynnän julkisoikeudellinen vaikutus rajoittuu riippumattoman valvontaviranomaisen ja hyväksynnän saaneen lentoaseman pitäjän väliseen suhteeseen. Vaikka tämä tulkinta koskee pääasiaan sovellettavaa aikaisempaa lainsäädäntöä, se on edelleen pätevä.
Toiseksi LuftVG:n 19b §:llä ei ole kolmansiin nähden suojaavaa vaikutusta, johon Deutsche Lufthansa voisi vedota lentoaseman käyttäjänä. Lentoaseman käyttäjillä ei nimittäin voi olla syrjimättömyys- ja avoimuusvaatimusten perusteella oikeutta hakea muutosta lentoasemamaksujärjestelmän hyväksyntään.
Kolmanneksi lentoasemamaksut kuuluivat LuftVG:n 19b §:ää edeltävän säännöksen kumoamiseen saakka siviilituomioistuinten BGB:n 315 §:n nojalla harjoittaman kohtuullisuusvalvonnan piiriin, ja tällaisen valvonnan katsottiin täyttävän valtiosääntöoikeudelliset vaatimukset. LuftVG:n 19b §:llä ei ole muutettu tätä.
Neljänneksi on viimein todettava, että tämä arviointi on myös direktiivin 2009/12 ja muun muassa sen 6 ja 11 artiklan mukainen.
Deutsche Lufthansa teki Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburgin tuomiosta Revision-valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Deutsche Lufthansa väittää, että yksityishenkilön nostama kumoamiskanne on VwGO:n 42 §:n 2 momentin perusteella otettava tutkittavaksi, kun kyseinen henkilö väittää uskottavasti, että hänen oikeuksiaan on loukattu riitautetulla hallintotoimella.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Deutsche Lufthansalla on Saksan oikeuden nojalla asiavaltuus hyväksynnän kumoamisen osalta, jos riidanalaisella hyväksynnällä on yksityisoikeudellisia oikeuksia muodostava vaikutus eli jos lentoasemamaksujärjestelmässä yhden sopimuspuolen asettama ja riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymä maksu velvoittaa pakottavasti sopimusosapuolia, jotka eivät voi siltä välttyä käyttösopimusten yhteydessä.
Kun nimittäin lentoasemamaksujärjestelmän hyväksymisellä on yksityisoikeudellisia oikeuksia muodostava vaikutus, kyseessä olevat sopimuspuolet voivat vedota perustuslain (Grundgesetz) 2 §:n 1 momentin mukaisen yleisen toimintavapauden loukkaukseen. Koska tämä yleinen toimintavapaus sisältää sopimusvapauden ja näin ollen oikeuden neuvotella toisen sopimuspuolen kanssa sopimuksen sisällöstä valtion rajoituksista vapaana, se voisi perustaa näille sopimuspuolille VwGO:n 42 §:n 2 momentin mukaisen asiavaltuuden.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tältä osin ensinnäkin, että Saksan lainsäätäjä on postin ja televiestinnän alalla nimenomaisesti säätänyt tällaisesta yksityisoikeudellisia oikeuksia muodostavasta vaikutuksesta.
Sitä vastoin ei ole olemassa viitteitä siitä, että Saksan lainsäätäjä on halunnut antaa LuftVG:n 19b §:n 1 momentin toisessa virkkeessä säädetylle hyväksyntävaatimukselle tällaisen yksityisoikeudellisia oikeuksia muodostavan vaikutuksen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä Saksan lainsäätäjän vaikeneminen ei voi olla sattumanvaraista yhtäältä sen vuoksi, että aiemmissa laeissa säädettiin yksityisoikeudellisia oikeuksia muodostavista säännöksistä, ja toisaalta sen vuoksi, että tämän tuomion 16 kohdassa mainittua Bundesverwaltungsgerichtin 8.7.1977 antamaa tuomiota ei voitu jättää huomiotta. Tästä olisi siis pääteltävä, että lentoaseman käyttäjät ja lentoaseman pitäjä voisivat myös LuftVG:n 19b §:n mukaisessa järjestelmässä asettaa hyväksytyistä hinnoista poikkeavia maksuja.
Lisäksi sillä, että lentoasemamaksujärjestelmän hyväksymisellä tunnustettaisiin olevan yksityisoikeudellisia oikeuksia muodostava vaikutus ja sen tunnustettaisiin synnyttävän vastaavasti asiavaltuuden lentoaseman käyttäjille, muutettaisiin perusteellisesti vakiintunutta muutoksenhakujärjestelmää, sillä siviilioikeudelliset keinot korvattaisiin hallinnollisilla keinoilla, vaikkei tämä ole ollut Saksan lainsäätäjän tarkoituksena.
Näillä kansalliseen oikeuteen perustuvilla näkökohdilla ei välttämättä ole kuitenkaan merkitystä, jos direktiivissä 2009/12 edellytetään lähtökohtaisesti, etteivät lentoaseman pitäjät ja lentoaseman käyttäjät saa sopia riippumattoman valvontaviranomaisen kyseisen direktiivin 6 artiklan 5 kohdan ensimmäisen virkkeen a alakohdan nojalla hyväksymistä maksuista eroavia lentoasemamaksuja.
Toiseksi lentoaseman käyttäjällä olisi riidanalaisen hyväksynnän kaltaisen hyväksynnän kumoamisen osalta asiavaltuus VwGO:n 42 §:n 2 momentin nojalla, jos LuftVG:n 19b §:llä suojeltaisiin lentoaseman käyttäjiä kolmansiin kohdistuvan suojan perusteella. Kyseessä olevassa säännöksessä olisi kuitenkin tältä osin säädettävä yksilöinnin mahdollistavista tosiseikoista, joiden perusteella voidaan erottaa suuresta yleisöstä riittävästi erottuva henkilöjoukko.
Kolmanneksi on todettava, että direktiivissä 2009/12 ja erityisesti sen 3 artiklassa, jossa kielletään kaikenlainen syrjintä, voidaan edellyttää, että Deutsche Lufthansalle tunnustetaan VwGO:n 42 §:n 2 momentissa tarkoitettu asiavaltuus riidanalaisesta hyväksynnästä nostetun kanteen yhteydessä. Näin olisi, jos siviilituomioistuinten BGB:n 315 §:n mukaisesti kohtuullisuuden perusteella harjoittama maksujärjestelmän valvonta ei täyttäisi kyseisen direktiivin vaatimuksia. Valtion sääntelemien maksujen tapauksessa olisi näet valtiosääntöoikeudellisten sääntöjen vastaista evätä lähtökohtaisesti maksuvelvollisilta mainittujen maksujen valvonta sekä hallintotuomioistuimissa että siviilituomioistuimissa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa neljänneksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan BGB:n 315 §:ssä säädetty kohtuullisuusperuste edellyttää kyseessä olevien sopimuspuolten objektiivisten taloudellisten intressien vertailua sekä sopimuksen kohteen ja sen suorituksen merkityksen, jolle pyydetty hinta on tarkoitettu kohtuulliseksi vastikkeeksi, kattavaa arviointia. Lisäksi on niin, että vaikka kyseisessä säännöksessä ei säädetä muista seikoista, kuten mahdollisista erityislakien säännöksistä maksuja koskevien unionin oikeuden periaatteiden tapaan, ne voitaisiin myös ottaa huomioon tässä vertailussa.
Lisäksi määrältään liian korkeiden maksujen tapauksessa siviilituomioistuimet määrittävät kohtuullisen määrän, jonka vaikutus on taannehtiva direktiivin 2009/12 mukaisesti. Vaikka tuomioistuimen vahvistamalla uudella maksumäärällä on tosin aluksi vain sopimuspuolten välinen vaikutus, muut käyttäjät varmasti vetoavat siihen nostaessaan vuorostaan samanlaisen kanteen, minkä johdosta nämä kanteet johtavat kokonaisuudessaan maksumäärän kohtuullistamiseen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin, että 9.11.2017 annetun tuomion CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
) perusteella ei voida ratkaista sitä, onko unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa esittämä tulkinta sovellettavissa direktiivissä 2009/12 säänneltyihin lentoasemamaksuihin, eikä sitä, onko siviilituomioistuinten BGB:n 315 §:n mukaisesti kohtuullisuuden perusteella harjoittama maksujärjestelmien valvonta direktiivin 2009/12 mukainen.
Deutsche Lufthansan asiavaltuus lentoaseman käyttäjänä voisi tulla kysymykseen riidanalaisesta hyväksynnästä nostetun kanteen yhteydessä, koska direktiivin 2009/12 11 artiklan 7 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tunnustetaan lentoaseman käyttäjille ”asianomaisten osapuolten” asema. Tämän direktiivin voitaisiin täten katsoa palvelevan lentoaseman käyttäjien etuja tunnustamalla niille tiedonsaanti- ja kuulemisoikeus.
Bundesverwaltungsgericht katsoo, että se, onko Deutsche Lufthansalla lentoaseman käyttäjänä VwGO:n 42 §:n 2 momentin mukainen asiavaltuus riidanalaisesta hyväksynnästä nostetun kumoamiskanteen yhteydessä, riippuu direktiivin 2009/12 tulkinnasta, minkä johdosta se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko kansallinen säännös, jossa säädetään, että lentoaseman pitäjän laatima lentoasemamaksujärjestelmä on esitettävä riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksyttäväksi ilman, että lentoaseman pitäjää ja lentoaseman käyttäjää kiellettäisiin vahvistamasta muita kuin valvontaviranomaisen hyväksymät maksut, yhteensoveltuva [direktiivin 2009/12], erityisesti sen 3 artiklan, 6 artiklan 3–5 kohdan sekä 11 artiklan 1 ja 7 kohdan kanssa?
2)
Onko kansallisen oikeuden sellainen tulkinta yhteensoveltuva mainitun direktiivin kanssa, jonka mukaan lentoaseman käyttäjää estetään riitauttamasta riippumattoman valvontaviranomaisen suorittama maksujärjestelmän hyväksyminen mutta se voi nostaa kanteen lentoaseman pitäjää vastaan ja väittää, ettei maksujärjestelmässä vahvistettu maksu ole kohtuuden mukainen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiiviä 2009/12 ja erityisesti sen 3 artiklaa, 6 artiklan 5 kohdan a alakohtaa sekä 11 artiklan 1 ja 7 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan lentoaseman pitäjä voi vahvistaa lentoaseman käyttäjän kanssa muita kuin tämän direktiivin mukaisesti lentoaseman pitäjän vahvistamia ja riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymiä maksuja.
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä sekä Saksan hallituksen unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamasta vastauksesta ilmenee, Saksan liittotasavalta on halunnut soveltaa direktiivin 2009/12 6 artiklan 5 kohdan a alakohtaa antaessaan LuftVG:n 19b §:n 1 ja 3 momentin.
Ensiksi mainitun säännöksen mukaan jäsenvaltio voi päättää olla soveltamatta kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa lentoasemamaksujen tason tai rakenteen muutoksiin lentoasemilla, joiden osalta kansallisessa oikeudessa on säädetty pakollisesta menettelystä, jonka mukaan lentoasemamaksut tai niiden enimmäistason määrittää tai hyväksyy riippumaton valvontaviranomainen.
Nyt käsiteltävässä asiassa on ilmeistä, että lentoaseman pitäjä on neuvoteltuaan lentoaseman käyttäjien kanssa määrittänyt uuden lentoasemamaksujärjestelmän ja tämän jälkeen esittänyt sen riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksyttäväksi. Kyseinen viranomainen hyväksyi näin ollen kattavan lentoasemamaksujärjestelmän. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa, riippumattoman valvontaviranomaisen osallistuminen ei täten rajoittunut näiden maksujen enimmäistason määrittämiseen tai hyväksymiseen.
Direktiivin 2009/12 6 artiklan 5 kohdan a alakohdan sanamuodon perusteella on katsottava, että sekä LuftVG:n 19b §:n 1 ja 3 momentissa säädetyn menettelyn pakottavuus että se, että riippumaton valvontaviranomainen hyväksyy lentoaseman pitäjän laatiman lentoasemamaksujärjestelmän, merkitsevät sitä, ettei lentoaseman pitäjä voi poiketa tästä maksujärjestelmästä millään tavalla ilman, että kyseisen viranomaisen hyväksynnältä vietäisiin tehokas vaikutus.
Tästä seuraa, että kun LuftVG:n 19b §:n 1 ja 3 momentin kaltaisessa kansallisessa säännöksessä säädetään pakollisesta menettelystä, jossa riippumaton valvontaviranomainen hyväksyy lentoasemamaksujärjestelmän, tämä järjestelmä on pakottava kaikille käyttäjille ilman, että yksittäisen lentoaseman käyttäjän kanssa on mahdollista vahvistaa muita kuin aiemmin hyväksyttyjä maksuja.
Tätä sanamuodon mukaista tulkintaa tukee myös kyseisen direktiivin asiayhteyden mukainen tulkinta.
Ensinnäkin direktiivin 2009/12 11 artiklan 7 kohdassa säädetään, että riippumattoman valvontaviranomaisen päätökset ovat sitovia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioissa käytössä olevaa niiden parlamentaarista tai oikeudellista uudelleentarkastelua. Riippumattoman valvontaviranomaisen päätöksiin liittyvää oikeusvoimaa muutettaisiin, jos lentoaseman pitäjä voisi poiketa siitä tekemällä lentoaseman käyttäjän kanssa sopimuksen muista kuin riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymän lentoasemamaksujärjestelmän mukaisista lentoasemamaksuista.
Lisäksi on niin, kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa mainitaan, että unionin lainsäätäjä on katsonut tarpeelliseksi vahvistaa yhteiset puitteet, joilla säännellään lentoasemamaksujen keskeisiä tekijöitä ja sitä, miten nämä maksut asetetaan, sillä tällaisten puitteiden puuttuminen voi vaarantaa lentoaseman pitäjien ja lentoaseman käyttäjien välisiä suhteita koskevien perusvaatimusten täyttymisen.
Riippumattomalle valvontaviranomaiselle annetaan yhteisten puitteiden vahvistamisella merkittävä tehtävä, jota korostetaan muun muassa direktiivin 2009/12 11 artiklan 1 kohdassa. Tästä säännöksestä ilmenee nimittäin, että riippumattoman valvontaviranomaisen tehtävänä on kyseisen direktiivin noudattamiseksi toteutettujen toimenpiteiden asianmukaisen soveltamisen varmistaminen ja ainakin mainitun direktiivin 6 artiklassa säädettyjen tehtävien hoitaminen. Direktiivin 2009/12 johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan myös, että kyseisen viranomaisen osallistumisella varmistetaan päätösten puolueettomuuden noudattaminen ja tämän direktiivin asianmukainen ja tehokas soveltaminen. Riippumattoman valvontaviranomaisen on lisäksi noudatettava syrjintäkiellon periaatetta direktiivin 2009/12 3 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.
Toiseksi sillä, että lentoaseman pitäjän sallittaisiin vahvistaa lentoaseman käyttäjän kanssa muita kuin riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymiä maksuja, asetettaisiin kyseenalaiseksi lentoaseman käyttäjien kuulemis- ja avoimuusperiaatteet ja syrjintäkiellon periaate, sellaisina kuin ne ilmenevät direktiivin 2009/12 3 artiklasta, 6 artiklan 1 ja 2 kohdasta ja 7 artiklasta.
Ensinnäkin on todettava, että direktiivin 2009/12 6 artiklan 5 kohdan a alakohdassa annetaan jäsenvaltioille ainoastaan mahdollisuus päättää siitä, ettei kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa sovelleta, joten jäsenvaltioilla on edelleen velvollisuus noudattaa kyseisen artiklan 1 ja 2 kohtaa. Syrjintäkiellon periaatteen noudattamisen takaamiseksi direktiivin 2009/12 6 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään menettelystä, jonka mukaan lentoaseman pitäjä neuvottelee lentoaseman käyttäjien tai käyttäjien edustajien tai yhteenliittymien kanssa. Nämä neuvottelut, jotka käydään lähtökohtaisesti vähintään kerran vuodessa, koskevat lentoasemamaksujärjestelmän soveltamista, lentoasemamaksujen tasoa ja tarvittaessa suoritettujen palvelujen laatua.
Mainitun direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa puolestaan kehotetaan jäsenvaltioita noudattamaan lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muuttamisen yhteydessä yksimielistä lähestymistapaa. Niiden on siten valvottava, että näistä muutoksista on mahdollisuuksien mukaan sovittu lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä. Lentoaseman pitäjän on etenkin toimitettava lentoaseman käyttäjille kaikki ehdotukset lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muuttamiseksi sekä ehdotettujen muutosten syyt viimeistään neljä kuukautta ennen muutosten voimaantuloa, paitsi poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka on perusteltava lentoaseman käyttäjille. Lentoaseman pitäjän on neuvoteltava lentoaseman käyttäjien kanssa ehdotetuista muutoksista ja otettava näiden näkemykset huomioon ennen päätöksen tekemistä. Lentoaseman pitäjän on yleensä julkaistava päätöksensä tai suosituksensa viimeistään kaksi kuukautta ennen sen voimaantuloa. Lentoaseman pitäjän on perusteltava päätöksensä lentoaseman käyttäjien näkemysten osalta, jos ehdotetuista muutoksista ei päästä sopimukseen lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä.
Näin ollen on ilmeistä, että direktiivin 2009/12 6 artiklan 2 kohdassa säädetty lentoaseman käyttäjien kuuleminen lentoasemamaksujärjestelmän tai ‑maksujen tason muuttamisen yhteydessä menettäisi merkityksensä, jos lentoaseman pitäjä voisi viimeksi mainittuja kuultuaan ja riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksynnän saatuaan poiketa näin neuvotellusta ja sittemmin vahvistetusta maksujärjestelmästä tietyn lentoaseman käyttäjän hyväksi.
Toiseksi poikkeamalla riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymästä lentoasemamaksujärjestelmästä yksittäisen lentoaseman käyttäjän hyväksi lentoaseman pitäjä suosii erityisesti tätä käyttäjää ja loukkaa täten paitsi direktiivin 2009/12 3 artiklassa taattua syrjintäkiellon periaatetta myös kyseisen direktiivin 7 artiklassa taattua avoimuusperiaatetta. Tämän direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että on välttämätöntä, että lentoaseman käyttäjät saavat lentoaseman pitäjältä säännöllisesti tietoja siitä, miten ja millä perusteilla lentoasemamaksut lasketaan. Tällainen avoimuus antaisi lentoliikenteen harjoittajille käsityksen lentoasemalle aiheutuvista kustannuksista ja lentoaseman investointien tuottavuudesta.
Näin ollen avoimuusperiaate ja syrjintäkiellon periaate liittyvät läheisesti toisiinsa siinä mielessä, että käyttäjät voivat ensiksi mainitun periaatteen noudattamisen perusteella todeta jälkimmäisen periaatteen loukkauksen. Sen takaamiseksi, että lentoasemamaksut eivät johda syrjintään lentoaseman käyttäjien välillä, kuten direktiivin 2009/12 3 artiklan ensimmäisessä virkkeessä edellytetään, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleen kanssa, lentoasemien pitäjät nimittäin ottavat käyttöön niiden ja lentoaseman käyttäjien välisiä säännöllisiä neuvotteluja koskevan pakollisen menettelyn, jossa kummallakin osapuolella on mahdollisuus vedota riippumattomaan valvontaviranomaiseen, jos lentoaseman käyttäjät vastustavat lentoasemamaksuja koskevaa päätöstä tai maksujärjestelmän muutosta.
Kolmanneksi se, että direktiivin 2009/12 3 artiklan toisessa virkkeessä sallitaan lentoasemamaksujen mukauttaminen yleistä etua koskevien seikkojen, mukaan lukien ympäristöseikat, perusteella, ei horjuta edellä esitettyjä päätelmiä. Kuten kyseisen säännöksen kolmannessa virkkeessä täsmennetään, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleen kanssa, tällaisen mukauttamisen perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia, objektiivisia ja avoimia ja siten selkeästi määriteltyjä.
Tästä seuraa, ettei lentoasemamaksuja voida mukauttaa luottamuksellisesti lentoaseman pitäjän ja yksittäisen lentoaseman käyttäjän välisissä sopimusneuvotteluissa. Tällainen mukauttaminen voidaan sitä vastoin hyväksyä vain, jos siinä ainoastaan pannaan täytäntöön kaikkien lentoaseman käyttäjien tiedossa olevat perusteet siltä osin kuin ne on mainittu riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymässä maksujärjestelmässä.
Lentoasemamaksujen mukauttamisperusteet on näin ollen mainittava riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksyttäväksi esitettävässä maksujärjestelmässä, mikä edellyttää sitä, että myös lentoaseman käyttäjiä on kuultava näistä perusteista.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiiviä 2009/12 ja erityisesti sen 3 artiklaa, 6 artiklan 5 kohdan a alakohtaa sekä 11 artiklan 1 ja 7 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan lentoaseman pitäjä voi vahvistaa lentoaseman käyttäjän kanssa muita kuin tämän direktiivin mukaisesti lentoaseman pitäjän vahvistamia ja riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymiä maksuja.
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko direktiiviä 2009/12 tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan lentoaseman käyttäjä ei voi riitauttaa suoraan riippumattoman valvontaviranomaisen tekemää lentoasemamaksujärjestelmän hyväksymispäätöstä mutta se voi nostaa kanteen lentoaseman pitäjää vastaan siviilituomioistuimessa ja väittää pelkästään, ettei lentoasemamaksujärjestelmässä vahvistettu maksu, joka kyseisen käyttäjän on maksettava, ole kohtuuden mukainen.
Aluksi on todettava, että koska direktiivin 2009/12 11 artiklan 7 kohdan viimeisessä virkkeessä säädetään, että riippumattoman valvontaviranomaisen päätökset ovat sitovia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioissa käytössä olevaa niiden parlamentaarista tai oikeudellista uudelleentarkastelua, sitä voidaan tulkita siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus valita parlamentaarisen valvonnan tai tuomioistuinvalvonnan välillä.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate on kuitenkin jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva unionin oikeuden yleinen periaate, ja se on vahvistettu nykyisin Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
kohta). Lisäksi SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.
Tästä seuraa, että tuomioistuinvalvonnan puuttumista ei voida korvata parlamentaarisella valvonnalla.
Lisäksi on niin, kuten julkisasiamies totesi lähinnä ratkaisuehdotuksensa 32–40 kohdassa, että perusperiaatteita, joihin direktiivi 2009/12 perustuu ja joita ovat syrjimättömyys, avoimuus ja asianomaisten kuuleminen lentoasemamaksujärjestelmää tai ‑maksujen tasoa muutettaessa ja jotka on taattu kyseisen direktiivin 3, 7 ja 6 artiklassa, luettuina yhdessä mainitun direktiivin johdanto-osan 9 ja 11–13 perustelukappaleen kanssa, on tarkasteltava sekä lentoaseman pitäjän velvollisuuksina että oikeuksina, joihin lentoaseman käyttäjät voivat vedota tuomioistuimessa direktiivin 2009/12 11 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuina ”asianomaisina osapuolina”.
Jäsenvaltioiden tuomioistuinten on täten varmistettava yksityisillä oikeussubjekteilla direktiivin 2009/12 perusteella olevien oikeuksien oikeussuoja (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
kohta).
Tältä osin on niin, että vaikka lähtökohtaisesti kansallisessa lainsäädännössä on määritettävä yksityisen oikeussubjektin asiavaltuus ja oikeussuojan tarve, unionin oikeudessa edellytetään kuitenkin SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, että kansallisessa lainsäädännössä ei loukata yksilön oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
kohta).
Näin ollen tehokkaan oikeussuojan periaate ei sellaisenaan edellytä sitä, että on olemassa itsenäinen oikeussuojakeino, jolla pyritään ensisijaisesti riitauttamaan kansallisten säännösten yhteensopivuus unionin normien kanssa, sikäli kuin on olemassa yksi tai useampi oikeussuojakeino, jolla voidaan liitännäisesti varmistaa yksityisillä oikeussubjekteilla unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien noudattaminen (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
ja
kohta).
Tältä osin on niin, että vaikka kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään lähtökohtaisesti määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä oikeussubjekteilla unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet, nämä menettelysäännöt eivät saa olla muun muassa sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
ja
kohta).
Kansallisten tuomioistuinten on lisäksi tulkittava niiden käsiteltäväksi saatettuihin kanteisiin sovellettavia menettelysääntöjä niin pitkälle kuin mahdollista siten, että näitä sääntöjä sovelletaan tavalla, joka myötävaikuttaa sen tavoitteen täytäntöönpanoon, joka koskee tehokkaan oikeussuojan takaamista yksityisille oikeussubjekteille unionin oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien osalta (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
kohta). Lisäksi on niin, ettei kansallinen tuomioistuin voi katsoa pätevästi, että sen on mahdotonta tulkita kansallista säännöstä unionin oikeuden mukaisesti vain sen takia, että sitä on vakiintuneesti tulkittu merkityksessä, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa (tuomio 11.9.2018, IR,
C‑68/17
,
EU:C:2018:696
,
kohta).
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään toiseen kysymykseen on vastattava näiden seikkojen perusteella.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että hallintotoimesta nostettu kumoamiskanne voidaan Saksassa ottaa tutkittavaksi VwGO:n 42 §:n 2 momentin nojalla ainoastaan, jos kantaja väittää oikeuksiaan loukatun kyseisellä toimella. Tämän tuomion 16 kohdassa mainitusta Bundesverwaltungsgerichtin 8.7.1977 antamasta tuomiosta lähtien päätöksellä, jolla riippumaton valvontaviranomainen hyväksyy lentoasemamaksujärjestelmän, katsotaan olevan oikeusvaikutuksia ainoastaan kyseisen viranomaisen ja lentoaseman pitäjän välisessä suhteessa. Tällainen päätös voidaan siis riitauttaa siviilituomioistuimessa vain välillisesti sellaisen kanteen yhteydessä, joka on nostettu lentoaseman pitäjän päätöksestä vaatia maksusuoritusta. Lisäksi siviilituomioistuimen, jolle asetetaan BGB:n 315 §:n 3 momentissa velvollisuus ratkaista asia kohtuuden mukaisesti, on vertailtava kyseessä olevien sopimuspuolten objektiivisia taloudellisia intressejä sekä arvioitava kattavasti sopimuksen kohdetta ja sen suorituksen merkitystä, jolle pyydetty hinta on tarkoitettu kohtuulliseksi vastikkeeksi. Kansallisesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että siviilituomioistuin voi ottaa huomioon myös muita erityislaeista johtuvia näkökohtia, kuten unionin oikeuden periaatteita.
On siis ratkaistava, johtaako pääasiassa kyseessä olevassa asiassa lentoaseman käyttäjälle, joka haluaa riitauttaa riippumattoman valvontaviranomaisen päätöksen hyväksyä lentoasemamaksujärjestelmä direktiivin 2009/12 nojalla, asetettu velvollisuus saattaa asia vireille siviilituomioistuimessa, joka ratkaisee asian BGB:n 315 §:n 3 momentin nojalla kohtuuden mukaisesti, siihen, että kyseisessä direktiivissä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa, mikä on vastoin tehokkuusperiaatetta (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on riittävää todeta, kuten unionin tuomioistuin on jo samankaltaisessa asiayhteydessä todennut, että koska BGB:n 315 §:n 3 momentin soveltaminen painottaa yksinomaan yksittäisen sopimuksen taloudellista järkevyyttä, siinä jätetään huomiotta se seikka, että vain yhtenäisiin perusteisiin perustuvien maksujen vahvistamisella voidaan taata se, että maksupolitiikkaa sovelletaan samalla tavalla kaikkiin asianomaisiin yrityksiin (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
kohta).
Lisäksi on niin, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 77 kohdassa, että siviilituomioistuimen tuomiovaltaan eivät kuulu muut lentoasemamaksujen hyväksymiseen päättyneen menettelyn ”ratkaisevat” osa-alueet, kuten riippumattoman valvontaviranomaisen tahdonmuodostukseen liittyvät kysymykset tai mahdolliset muotovirheet, joilla on voinut olla merkitystä hyväksymispäätöksen sisältöön.
Viimein on niin, että kohtuullisuuteen perustuva maksujen valvonta ja tarvittaessa BGB:n 315 §:n 3 momentin mukaiseen kohtuullisuusarviointiin perustuvan päätöksen tekeminen ovat direktiivin 2009/12 3 artiklassa taatun lentoaseman käyttäjien syrjintäkiellon periaatteen vastaisia etenkin siitä syystä, että Saksan siviilituomioistuinten antamilla ratkaisuilla on vain näiden tuomioistuinten käsiteltäviksi saatettujen oikeusriitojen asianosaisiin rajoittuva vaikutus (ks. analogisesti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
ja
kohta).
Tästä seuraa, etteivät Saksan siviilituomioistuimet voi BGB:n 315 §:n 3 momentin nojalla, jonka mukaan lentoaseman käyttäjien on mahdotonta saada tuomioistuin valvomaan toimenpidettä sellaisten objektiivisten seikkojen perusteella, joilla voidaan varmistaa direktiivissä 2009/12 asetettujen edellytysten täysimääräinen noudattaminen, taata tehokasta oikeussuojaa näille käyttäjille.
Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiiviä 2009/12 on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan lentoaseman käyttäjä ei voi riitauttaa suoraan riippumattoman valvontaviranomaisen tekemää lentoasemamaksujärjestelmän hyväksymispäätöstä mutta se voi nostaa kanteen lentoaseman pitäjää vastaan siviilituomioistuimessa ja väittää pelkästään, ettei lentoasemamaksujärjestelmässä vahvistettu maksu, joka kyseisen käyttäjän on maksettava, ole kohtuuden mukainen.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Lentoasemamaksuista 11.3.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2009/12/EY ja erityisesti sen 3 artiklaa, 6 artiklan 5 kohdan a alakohtaa sekä 11 artiklan 1 ja 7 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan lentoaseman pitäjä voi vahvistaa lentoaseman käyttäjän kanssa muita kuin tämän direktiivin mukaisesti lentoaseman pitäjän vahvistamia ja riippumattoman valvontaviranomaisen hyväksymiä maksuja.

2)
Direktiiviä 2009/12 on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan lentoaseman käyttäjä ei voi riitauttaa suoraan riippumattoman valvontaviranomaisen tekemää lentoasemamaksujärjestelmän hyväksymispäätöstä mutta se voi nostaa kanteen lentoaseman pitäjää vastaan siviilituomioistuimessa ja väittää pelkästään, ettei lentoasemamaksujärjestelmässä vahvistettu maksu, joka kyseisen käyttäjän on maksettava, ole kohtuuden mukainen.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.