CELEX: 62018CJ0572
Appel
toldunion
forordning (EU) nr. 952/2013
artikel 211, stk. 6
bevilling til aktiv forædling af visse kornorienterede elektriske stålprodukter
risiko for, at væsentlige interesser for EU-producenter bliver negativt berørt
undersøgelse af de økonomiske forudsætninger
gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447
artikel 259
Europa-Kommissionens konklusioner om de økonomiske forudsætninger
artikel 263 TEUF
retsakt, der ikke kan gøres til genstand for et søgsmål

I appelskriftet har thyssenkrupp Electrical Steel GmbH og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets kendelse af 2. juli 2018, thyssenkrupp Electrical Steel og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo mod Kommissionen (
T-577/17
, ikke trykt i Sml., herefter den appellerede kendelse,
EU:T:2018:411
), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i det søgsmål, som thyssenkrupp Electrical Steel og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens konklusioner indeholdt i referatet af det sjette møde af 2. maj 2017 i afdelingen vedrørende »Andre særlige procedurer end forsendelsesproceduren« i Toldekspertgruppen, hvorefter væsentlige interesser for producenter i Den Europæiske Union ikke risikerede at blive negativt berørt af en bevilling til aktiv forædling af visse kornorienterede elektriske stålprodukter, som Euro-Mit Staal BV (herefter »EMS«) havde ansøgt om.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 2913/92
Artikel 130-136 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (
EFT 1992, L 302, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2700/2000 af 16. november 2000 (
EFT 2000, L 311, s. 17
) (herefter »forordning nr. 2913/92«), vedrørte proceduren for forarbejdning under toldkontrol.
Artikel 130 i forordning nr. 2913/92 fastsatte:
»Proceduren for forarbejdning under toldkontrol giver mulighed for på Fællesskabets toldområde at lade ikke-fællesskabsvarer underkaste behandlinger, hvorved deres beskaffenhed eller tilstand ændres, uden at de pålægges importafgifter eller undergives handelspolitiske foranstaltninger, og derefter lade de produkter, der fremkommer ved disse behandlinger, overgå til fri omsætning mod betaling af de importafgifter, der gælder for dem. Disse produkter benævnes forarbejdningsprodukter.«
Forordningens artikel 132 havde følgende ordlyd:
»Der meddeles bevilling til forarbejdning under toldkontrol efter ansøgning fra den person, der udfører forarbejdningen, eller som lader den udføre.«
Nævnte forordnings artikel 133 bestemte:
»Bevilling meddeles kun
[…]
e)
i tilfælde, hvor de nødvendige betingelser for, at proceduren kan bidrage til oprettelse eller opretholdelse af vareforarbejdningsvirksomhed i Fællesskabet, er opfyldt, uden at væsentlige interesser hos Fællesskabets producenter af lignende varer berøres (økonomiske forudsætninger). Det kan efter udvalgsproceduren fastsættes, i hvilke tilfælde de økonomiske forudsætninger anses for at være opfyldt.«
I henhold til forordningens artikel 247-249 blev Kommissionen bistået af et udvalg.
Forordning nr. 2913/92 blev ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 450/2008 af 23. april 2008 om EF-toldkodeksen (moderniseret toldkodeks) (
EUT 2008, L 145, s. 1
), der selv blev ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen (
EUT 2013, L 269, s. 1
, herefter »toldkodeksen«).
Forordning nr. 2454/93
Artikel 502, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2913/92 (
EFT 1993, L 253, s. 1
), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 993/2001 af 4. maj 2001 (
EFT 2001, L 141, s. 1
) (herefter »forordning nr. 2454/93«), fastsatte:
»Undtagen i de tilfælde, hvor de økonomiske forudsætninger anses for at være opfyldt i henhold til kapitel 3, 4 eller 6, meddeles bevilling [til forarbejdning under toldkontrol] ikke uden undersøgelse af de økonomiske forudsætninger.«
Forordningens artikel 503 bestemte:
»Der kan foretages en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger med medvirken fra Kommissionen:
a)
hvis de berørte toldmyndigheder ønsker konsultation før eller efter udstedelse af en bevilling
b)
hvis en anden toldadministration gør indsigelse mod en udstedt bevilling
c)
på Kommissionens initiativ.«
Forordningens artikel 504, stk. 1 og 4, havde følgende ordlyd:
»1.   Hvis der indledes en undersøgelse efter artikel 503, oversendes sagen til Kommissionen. Den skal være vedlagt resultaterne af allerede påbegyndte undersøgelser.
[…]
4.   Udvalgets konklusion skal iagttages af de berørte toldmyndigheder samt af toldmyndigheder, der behandler tilsvarende bevillinger eller ansøgninger.«
Forordning nr. 2454/93 blev ophævet ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/481 af 1. april 2016 (
EUT 2016, L 87, s. 24
).
Toldkodeksen
Toldkodeksens artikel 5 med overskriften »Definitioner« anfører i nr. 39), at der i denne kodeks ved begrebet »afgørelse« forstås »enhver handling, der udføres af toldmyndighederne i tilknytning til toldlovgivningen, hvorved der tages stilling til et konkret tilfælde, og som har retsvirkning for den eller de berørte personer«.
Kodeksens artikel 22 med overskriften »Afgørelser truffet efter ansøgning« bestemmer:
»1.   Når en person ansøger om en afgørelse i forbindelse med anvendelsen af toldlovgivningen, skal den pågældende fremlægge alle de oplysninger, der er nødvendige for, at de kompetente toldmyndigheder kan træffe denne afgørelse.
[…]
2.   Toldmyndighederne verificerer hurtigst muligt og senest 30 dage efter modtagelsen af ansøgningen om en afgørelse, om betingelserne for antagelse af den pågældende ansøgning er opfyldt.
Såfremt toldmyndighederne fastslår, at ansøgningen indeholder alle de oplysninger, der er nødvendige, for at de kan træffe afgørelse, meddeler de inden for den i første afsnit angivne tidsfrist ansøgeren, at ansøgningen er antaget.
3.   Medmindre andet er fastsat, skal de kompetente toldmyndigheder træffe afgørelse som nævnt i stk. 1 og give meddelelse til ansøgeren herom hurtigst muligt og senest 120 dage efter den dato, hvor ansøgningen blev antaget.
[…]
6.   Inden toldmyndighederne træffer en afgørelse, som kan få negative følger for ansøgeren, skal de meddele ansøgeren de grunde, som de agter at basere deres afgørelse på, og denne skal have lejlighed til at fremsætte sine synspunkter inden for en frist, der løber fra den dato, hvor den pågældende modtager eller må antages at have modtaget meddelelsen. Efter udløbet af denne frist får ansøgeren i en passende form meddelelse om afgørelsen.
[…]
7.   En afgørelse, som får negative følger for ansøgeren, skal indeholde angivelse af de grunde, afgørelsen bygger på, og henvisning til den i artikel 44 omhandlede klageadgang.«
Kodeksens artikel 44 med overskriften »Klageadgang« bestemmer følgende i stk. 1 og 3:
»1.   Enhver person kan indgive klage over enhver afgørelse, der træffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldlovgivningen, og som berører den pågældende umiddelbart og individuelt.
Klage kan endvidere indgives af enhver person, der har ansøgt toldmyndighederne om en afgørelse, og som ikke har opnået en afgørelse inden for fristerne i artikel 22, stk. 3.
[…]
3.   Klagen skal indgives i den medlemsstat, hvor afgørelsen blev truffet, eller hvor der blev ansøgt om en sådan afgørelse.«
Kodeksens artikel 211 fastsætter:
»1.   Der kræves bevilling fra toldmyndighederne til:
a)
at benytte proceduren vedrørende aktiv […] forædling […]
[…]
4.   Medmindre andet er fastsat og ud over stk. 3 tildeles den i stk. 1 omhandlede bevilling kun, hvis samtlige følgende betingelser er opfyldt:
a)
Toldmyndighederne er i stand til at foretage toldtilsyn, uden at der skal træffes administrative forholdsregler, som ikke står i rimeligt forhold til de økonomiske behov i forbindelse hermed.
b)
EU-producenternes væsentlige interesser berøres ikke negativt af en bevilling til forædlingsproceduren (økonomiske forudsætninger).
5.   EU-producenternes væsentlige interesser anses ikke for at blive negativt berørt, jf. stk. 4, litra b), medmindre der er bevis for det modsatte, eller hvis de økonomiske forudsætninger anses for at være opfyldt.
6.   Hvis der er bevis for, at EU-producenternes væsentlige interesser sandsynligvis vil blive negativt berørt, foretages der en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger på EU-plan.«
Toldkodeksens artikel 213, der har overskriften »Tillæggelse af gennemførelsesbeføjelser«, fastsætter i stk. 1:
»Kommissionen præciserer ved gennemførelsesretsakter procedurereglerne for undersøgelse af de i artikel 211, stk. 6, økonomiske forudsætninger.«
Den delegerede forordning
Artikel 166 i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/2446 af 28. juli 2015 til supplering af forordning nr. 952/2013 med nærmere regler angående visse bestemmelser i EU-toldkodeksen (
EUT 2015, L 343, s. 1
, herefter »den delegerede forordning«) fastsætter i stk. 1 den hovedregel, at betingelsen i toldkodeksens artikel 211, stk. 4, litra b), ikke gælder bevillinger til aktiv forædling, idet der fastsættes tre undtagelser til denne regel.
Gennemførelsesforordningen
Artikel 259 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447 af 24. november 2015 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i forordning nr. 952/2013 (
EUT 2015, L 343, s. 558
, herefter »gennemførelsesforordningen«) med overskriften »Undersøgelse af de økonomiske forudsætninger« har følgende ordlyd:
»1.   Hvis der efter en ansøgning om bevilling som omhandlet i [told]kodeksens artikel 211, stk. 1, litra a), kræves en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger i henhold til stk. 6 i samme artikel, sender toldadministrationen for den toldmyndighed, der er kompetent til at træffe en afgørelse om ansøgningen, straks sagen til Kommissionen med anmodning om en sådan undersøgelse.
[…]
4.   Kommissionen opretter en ekspertgruppe bestående af repræsentanter for medlemsstaterne, som skal rådgive Kommissionen om, hvorvidt de økonomiske forudsætninger er opfyldt eller ikke.
5.   Konklusionen af undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger skal iagttages af den berørte toldmyndighed og af alle andre toldmyndigheder, der behandler tilsvarende ansøgninger eller bevillinger.
Det kan fremgå af konklusionerne af undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger, at den pågældende sag er et enestående tilfælde og derfor ikke kan danne præcedens for andre ansøgninger eller bevillinger.
[…]«
Afgørelse C(2016) 3301 final
Artikel 3, stk. 1, litra c), i Kommissionens afgørelse af 30. maj 2016 om fastlæggelse af horisontale regler for oprettelse af Kommissionens ekspertgrupper og deres funktion (C(2016) 3301 final) fastsætter, at disse ekspertgrupper yder rådgivning og ekspertbistand til Kommissionen bl.a. med hensyn til gennemførelsen af lovgivning samt koordinering og samarbejde med medlemsstaterne. Ifølge afgørelsens artikel 5 skal en ekspertgruppes mandat være klart defineret, og dens opgaver fastsat så præcist som muligt.
Toldekspertgruppen blev oprettet i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 4, og er underlagt de i foregående præmis nævnte horisontale regler. Gruppens rolle består i henhold til artikel 2, litra g), i »Terms of Reference« vedtaget den 3. maj 2016 (Ares (2016) 2109319) i at rådgive Kommissionen og dens tjenestegrene om undersøgelsen af, hvorvidt de økonomiske forudsætninger er opfyldt.
Tvistens baggrund
Tvistens baggrund fremgår af den appellerede kendelses præmis 1-8 og kan med henblik på nærværende sag sammenfattes som følger.
Den 21. februar 2017 indgav EMS i henhold til toldkodeksens artikel 211, stk. 1, litra a), til den nederlandske toldmyndighed en ansøgning om en bevilling til aktiv forædling af visse typer kornorienterede elektriske stålprodukter med oprindelse i Japan.
Den 27. februar 2017 sendte denne myndighed i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 1, sagen til Kommissionen med anmodning om en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger.
På Toldekspertgruppens sjette møde af 2. maj 2017 i afdelingen vedrørende »Andre særlige procedurer end forsendelsesproceduren« blev spørgsmålet om, hvorvidt de økonomiske forudsætninger var opfyldt, drøftet, og der blev stemt for. Kommissionen konkluderede på dette grundlag, at de økonomiske forudsætninger for bevilling til aktiv forædling var opfyldt (herefter »de omtvistede konklusioner«).
Samme dag udstedte den nederlandske toldmyndighed bevillingen til aktiv forædling til EMS for perioden fra den 2. maj 2017 til den 1. maj 2020.
Den 12. juli 2017 indgav appellanterne til denne myndighed deres indsigelser mod udstedelsen af denne bevilling.
I sine foreløbige afgørelser af 11. december 2017 om disse indsigelser tilkendegav den nederlandske toldmyndighed, at den var »forpligtet« (
verplicht
) til at udstede den ønskede bevilling, da den skulle »iagttage [de omtvistede konklusioner]«.
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede kendelse
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. august 2017 anlagde appellanterne sag med påstand om annullation af de omtvistede konklusioner.
Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 6. november 2017 fremsatte Kommissionen i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement en formalitetsindsigelse principalt begrundet i fraværet af en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, og subsidiært som følge af, at appellanterne ikke var umiddelbart og individuelt berørt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Da Retten tog stilling til formalitetsindsigelsen, fandt den, at de omtvistede konklusioner ikke udgjorde en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, og afviste følgelig søgsmålet uden at tage stilling til, om appellanterne var umiddelbart og individuelt berørt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande i appelsagen
Appellanterne har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede kendelse ophæves.
–
Appellen antages til realitetsbehandling.
–
Sagen hjemvises til Retten til behandling af sagens realitet.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne i nærværende appelsag.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes som ugrundet.
–
Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Ved kendelse af 7. marts 2019, thyssenkrupp Electrical Steel og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo mod Kommissionen (
C-572/18 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:188
), gav Domstolens præsident afslag på en anmodning om intervention indgivet af EMS til støtte for Kommissionens påstande med den begrundelse, at EMS ikke havde godtgjort en interesse i sagens udfald.
Om appellen
Appellanterne har fremsat fem anbringender til støtte for appellen. Med det første anbringende gøres det gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at toldkodeksen samt den delegerede forordning og gennemførelsesforordningen ikke tillægger Kommissionen beføjelse til at træffe afgørelser, der er bindende for de nationale toldmyndigheder under en procedure vedrørende udstedelse af en bevilling til aktiv forædling. Med det andet anbringende gøres det gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionens rolle under undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger er af ren proceduremæssig karakter. Med det tredje anbringende gøres det gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at finde, at dom af 11. maj 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (
C-11/05
, herefter Friesland Coberco-dommen,
EU:C:2006:312
), var juridisk bindende for fortolkningen af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5. Med det fjerde anbringende gøres det gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den ikke som bevis for den bindende karakter af de omtvistede konklusioner tog hensyn til de »Administrative forholdsregler vedrørende undersøgelse af de økonomiske forudsætninger i overensstemmelse med [toldkodeksens] artikel 211, stk. 6, og [gennemførelsesforordningens] artikel 259« (
Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) (Union Customs Code (UCC)) and 259 (UCC Implementing Act (IA UCC)))
af 5. august 2016 (Ares(2016)4155451, herefter »de administrative forholdsregler«). Med det femte anbringende gøres det gældende, at Retten begik en retlig fejl ved ikke at fastslå, at appellanterne var umiddelbart og individuelt berørt af de omtvistede konklusioner.
Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionen i sit svarskrift, uden formelt at fremsætte en formalitetsindsigelse, har anført, at såfremt appellanterne ikke har indledt retssag til prøvelse af den nederlandske toldmyndigheds afvisning af deres indsigelser mod den bevilling til aktiv forædling, der blev tildelt EMS, er denne bevilling blevet endelig, således at de ikke kan godtgøre en interesse i appelsagens fortsættelse.
Appellanterne har imidlertid i replikken bekræftet, at de havde anlagt sådanne sager ved de nederlandske domstole, hvilket Kommissionen også har erkendt i duplikken.
Følgelig skal Kommissionens argumenter om manglende godtgørelse af en interesse i appelsagens fortsættelse forkastes.
Om det første, det andet og det fjerde anbringende
Parternes argumenter
Med disse anbringender, der, henset til deres indbyrdes sammenhæng, skal behandles samlet, har appellanterne foreholdt Retten, at den i forbindelse med sin bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede konklusioner udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, begik tre retlige fejl med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af dels bestemmelserne i toldkodeksen, i den delegerede forordning og i gennemførelsesforordningen vedrørende proceduren for undersøgelse af de økonomiske forudsætninger, dels de administrative forholdsregler.
Appellanterne har til støtte for det første anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 48, gjort gældende, at Kommissionen i henhold til sine gennemførelsesbeføjelser har indført en procedure, hvor spørgsmålet om, hvorvidt de økonomiske forudsætninger er opfyldt, skal undersøges på EU-plan, idet der ikke er tillagt de nationale toldmyndigheder nogen kompetence til at undersøge disse forudsætninger. Indførelsen af en sådan procedure markerer en forskel i forhold til forordning nr. 2913/92, således som den er fortolket af Domstolen i Friesland Coberco-dommen.
Appellanterne er af den opfattelse, at da meddelelsen af bevilling til aktiv forædling er betinget af, at de økonomiske forudsætninger er opfyldt, og da de nationale toldmyndigheder ikke har beføjelse til at undersøge dette spørgsmål, er Kommissionens konklusioner på området nødvendigvis bindende for disse myndigheder. Denne konklusion støttes af de administrative forholdsregler og af den nederlandske toldmyndigheds foreløbige afgørelser af 11. december 2017 om appellanternes indsigelser.
Appellanterne har ligeledes gjort gældende, at Kommissionens beføjelse til at træffe bindende afgørelser efter undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger ikke kan drages i tvivl hverken af den omstændighed, at gennemførelsesforordningens artikel 259 henviser til den retsakt, der er resultatet af denne undersøgelse som en »konklusion«, eller af den omstændighed, at denne institution bistås af Toldekspertgruppen. De har i denne henseende fremhævet, at den form, hvori en retsakt vedtages, ikke kan ændre dennes karakter, og at denne ekspertgruppes udtalelser er af rent rådgivende karakter.
Til støtte for det andet anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 49 og 50, har appellanterne gjort gældende, at der er ingen bestemmelse i toldkodeksen, i den delegerede forordning eller i gennemførelsesforordningen, som begrænser Kommissionens rolle til afholdelse af afstemningen blandt medlemsstaternes repræsentanter i Toldekspertgruppen og optælling af disse stemmer. Da Kommissionen ikke er forpligtet til at følge Toldekspertgruppens rådgivning, må den ifølge appellanterne være »retligt forpligtet« af sin konklusion om de økonomiske forudsætninger.
Appellanterne er derfor af den opfattelse, at sådanne konklusioner udgør en retsakt, der tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, og følgelig kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
Til støtte for det fjerde anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 66, har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i sin bedømmelse af rækkevidden af Kommissionens konklusioner om de økonomiske forudsætninger, idet den ikke tog hensyn til de administrative forholdsregler som bevis for disse konklusioners bindende karakter, selv om det i disse reglers punkt 3, første afsnit, præciseres, at »Kommissionens konklusion[er] er bindende for de kompetente toldmyndigheder og […] derfor ikke kan afvige herfra«. Den nederlandske toldmyndighed har i øvrigt erklæret at have været »forpligtet« (
verplicht
) til at meddele den ansøgte bevilling i henhold til de omtvistede konklusioner.
Kommissionen har bestridt rigtigheden af disse anbringender.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes indledningsvis, at enhver af EU-institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre en sagsøgers interesser ved at ændre dennes retsstilling væsentligt, anses for at udgøre en »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF (jf. i denne retning dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen,
C-463/10 P og C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, præmis
, og af 20.9.2016, Mallis m.fl. mod Kommissionen og ECB,
C-105/15 P – C-109/15 P
,
EU:C:2016:702
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Derimod er enhver retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, som f.eks. forberedende retsakter, rene gennemførelsesforanstaltninger, simple henstillinger og udtalelser samt principielt interne instrukser, ikke underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 12.9.2006, Reynolds Tobacco m.fl. mod Kommissionen,
C-131/03 P
,
EU:C:2006:541
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen,
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
, præmis
).
Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har sådanne virkninger, skal vægten ifølge Domstolens praksis lægges på denne retsakts indhold, og disse virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom den nævnte retsakts indhold, i givet fald under hensyn til baggrunden for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen,
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 9.7.2020, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen,
C-575/18 P
,
EU:C:2020:530
, præmis
).
Kun hvis akterne under den forberedende sagsbehandling selv danner afslutningen på en særlig procedure, der adskiller sig fra den, som skal sætte den pågældende institution i stand til at træffe den egentlige afgørelse i sagen, kan der anlægges en anden bedømmelse (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, præmis
).
Under alle omstændigheder forholder det sig således, at selv om der ikke kan anlægges annullationssøgsmål vedrørende foranstaltninger af rent forberedende art som sådanne, kan de mangler, som foranstaltningerne måtte være behæftet med, gøres gældende under en sag vedrørende den endelige retsakt, som foranstaltningerne er et led i forberedelsen af (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, præmis
).
I den foreliggende sag bemærkede Retten i den appellerede kendelses præmis 48 indledningsvis, at hverken toldkodeksen, den delegerede forordning eller gennemførelsesforordningen giver Kommissionen beføjelse til at træffe afgørelser, og i endnu mindre grad afgørelser, der er bindende for de nationale toldmyndigheder i forbindelse med undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger.
Dernæst anførte Retten i den appellerede kendelses præmis 49, at toldkodeksen på ingen måde pålægger Kommissionen selv at foretage en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger, og beskrev denne institutions rolle i samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes eksperter på den ene side og de berørte toldmyndigheder på den anden side som rent proceduremæssig. Ifølge Retten er et sådant samarbejde ikke det samme som et beslutningstagningssystem på EU-plan, hvor konklusioner afgivet i uformelt regi ville være bindende for medlemsstaterne.
Endelig fremhævede Retten i den appellerede kendelses præmis 50, at det ikke fremgår af den procedure, der er indført under Kommissionens gennemførelsesbeføjelser i henhold til toldkodeksens artikel 213, at denne institution skal give udtryk for sin opfattelse eller udøve en skønsbeføjelse med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de økonomiske forudsætninger er opfyldt.
I øvrigt fastslog Retten i den appellerede kendelses præmis 66 dels, at de administrative forholdsregler blot erstattede et tidligere administrativt dokument vedrørende anvendelsen af de relevante bestemmelser i forordning nr. 2454/93, dels, at dette dokument, for så vidt som der heri ikke var blevet taget hensyn til konsekvenserne af Friesland Coberco-dommen, ikke kunne udgøre et gyldigt grundlag for den fortolkning, der er indeholdt i de administrative forholdsregler.
I forbindelse med det første og det andet appelanbringende har appellanterne i det væsentlige anført, at de relevante bestemmelser i toldkodeksen, i den delegerede forordning og i gennemførelsesforordningen skal fortolkes således, at den procedure for undersøgelse af de økonomiske forudsætninger, som Kommissionen gennemfører på EU-plan i samarbejde med Toldekspertgruppen, er selvstændig i forhold til og adskillelig fra proceduren for bevilling til aktiv forædling.
Kommissionens konklusioner vedrørende de økonomiske forudsætninger, såsom de omtvistede konklusioner, indgår imidlertid for det første i proceduren for bevilling til aktiv forædling, i forbindelse med hvilken henførsel af varer under proceduren for aktiv forædling i henhold til toldkodeksens artikel 211, stk. 1, litra a), er betinget af en bevilling fra de nationale toldmyndigheder, hvorved disse således inden for rammerne af denne procedure på eksklusivt grundlag udøver den endelige beslutningskompetence.
Denne konstatering understøttes af bestemmelserne i toldkodeksens artikel 22. I henhold til denne artikels stk. 3 tilkommer det nemlig den kompetente toldmyndighed at træffe afgørelse efter en anmodning om anvendelse af toldlovgivningen og meddele ansøgeren denne afgørelse inden for de lovbestemte frister. Nævnte artikels stk. 6 pålægger på sin side toldmyndighederne, inden de træffer en afgørelse, som kan få negative følger for ansøgeren, at meddele ansøgeren de grunde, som de agter at basere deres afgørelse på, og som giver ansøgeren lejlighed til at fremsætte sine synspunkter om disse grunde. Endelig skal en afgørelse, som får negative følger for ansøgeren, i henhold til nævnte artikels stk. 7 indeholde en angivelse af de grunde, afgørelsen bygger på, og henvise til »den i [toldkodeksens] artikel 44 omhandlede klageadgang«, idet denne klage i henhold til sidstnævnte artikels stk. 3 skal indgives »i den medlemsstat, hvor afgørelsen blev truffet, eller hvor der blev ansøgt om en sådan afgørelse«.
Hvad angår toldkodeksens artikel 5, nr. 39), som definerer begrebet »afgørelse« som »enhver handling, der udføres af toldmyndighederne i tilknytning til toldlovgivningen, hvorved der tages stilling til et konkret tilfælde, og som har retsvirkning for den eller de berørte personer«, efterlader denne bestemmelse ikke nogen tvivl om, at det er de nationale toldmyndigheder, der har beføjelse til at vedtage retsakter, der har karakter af en afgørelse i henhold til toldkodeksen.
Blandt de kumulative betingelser, der er nødvendige for udstedelse af bevilling til aktiv forædling, kræver toldkodeksens artikel 211 ganske vist i stk. 4, litra b), at de økonomiske forudsætninger er opfyldt, og bestemmer i stk. 6, at i de tilfælde, hvor en undersøgelse af disse betingelser er nødvendig, »foretages [denne] på EU-plan«. Det fremgår imidlertid af kodeksens artikel 211, stk. 1, litra a), sammenholdt med dens artikel 211, stk. 4, litra b), og artikel 211, stk. 6, at en sådan undersøgelse indgår i den procedure, der fører til, at de nationale toldmyndigheder efter en ansøgning om bevilling i denne henseende træffer den endelige afgørelse, og at den kun udgør et mellemliggende trin i denne procedure.
Mens toldkodeksens artikel 211, stk. 1, litra a), udtrykkeligt overlader beslutningsbeføjelsen med hensyn til proceduren for aktiv forædling til de nationale toldmyndigheder, tildeler kodeksens artikel 211, stk. 4, litra b), og artikel 211, stk. 6, således ikke en EU-enhed nogen selvstændig beslutningsbeføjelse i forbindelse med undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger.
Denne konstatering understøttes af den omstændighed, at der i modsætning til, hvad der er fastsat i toldkodeksens artikel 22 og artikel 44, stk. 3, for så vidt angår afgørelser, der træffes af den kompetente toldmyndighed på grundlag af en ansøgning, ikke er nogen bestemmelse i kodeksen, der pålægger den EU-enhed, som skal foretage undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger, at underrette ansøgeren om resultatet af denne undersøgelse eller tilstille vedkommende de grunde, der har ført til dette resultat. I denne sammenhæng er der desuden ingen bestemmelse, der giver en sagsøger ret til at klage over et sådant resultat.
I modsætning til, hvad appellanterne har gjort gældende, følger det i øvrigt ikke af toldkodeksens bestemmelser, at den kompetente toldmyndigheds rolle er begrænset til gennemførelsen af det opnåede resultat efter undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger på EU-plan. Kodeksen og navnlig dens artikel 211 tildeler nemlig ikke den EU-enhed, som det tilkommer at foretage en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger, beføjelse til at træffe en anden foranstaltning end en rent foreløbig og forberedende foranstaltning.
Hvad for det andet angår de procedureregler, der finder anvendelse på undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger på EU-plan som omhandlet i toldkodeksens artikel 211, stk. 6, følger det ganske vist af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 1, sammenholdt med bestemmelsens stk. 4, at når en sådan undersøgelse er nødvendig, skal den foretages af Kommissionen i samarbejde med en ekspertgruppe bestående af repræsentanter for medlemsstaterne ud fra de oplysninger, som den kompetente toldmyndighed har stillet til rådighed for Kommissionen. Det følger endvidere af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, at Kommissionen registrerer resultatet af undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger foretaget på EU-plan i en »konklusion[…]«, og at denne »skal iagttages« af den kompetente toldmyndighed og af alle andre toldmyndigheder, der behandler tilsvarende ansøgninger eller bevillinger.
Gennemførelsesforordningens artikel 259 bekræfter således, at de konklusioner, som Kommissionen når frem til efter undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger, blot er en foreløbig foranstaltning, der har til formål at forberede toldmyndighedernes endelige afgørelse om ansøgningen om bevilling til aktiv forædling.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, tyder udtrykket »skal iagttages« i gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, første afsnit, henset til dets sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, nemlig på en vis skønsmargen hos den kompetente toldmyndighed med hensyn til, hvordan der følges op på Kommissionens konklusioner vedrørende de økonomiske forudsætninger. Dette udtryk indebærer således, at den kompetente toldmyndighed undersøger Kommissionens konklusioner og ved uenighed hermed angiver begrundelsen for sin afgørelse om ikke at følge dem (jf. analogt Friesland Coberco-dommen, præmis 27).
Det er korrekt, således som appellanterne har fremhævet, at det følger af bestemmelserne i gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 1, at den kompetente toldmyndighed, som skal tage stilling til en ansøgning om bevilling til aktiv forædling, er forpligtet til, når en undersøgelse af de økonomiske forudsætninger på EU-plan er nødvendig i henhold til toldkodeksens artikel 211, stk. 6, at sende sagen til Kommissionen med anmodning om en sådan undersøgelse.
I lighed med hvad Domstolen i det væsentlige fastslog i præmis 28 og 29 i Friesland Coberco-dommen for så vidt angår forordning nr. 2913/92, indebærer den kompetente toldmyndigheds forpligtelse til under visse omstændigheder at sende sagen til Kommissionen imidlertid ikke en forpligtelse for denne myndighed til at følge denne institutions konklusioner. Som Retten med føje har fremhævet i den appellerede kendelses præmis 53 og 54, der ikke er anfægtet under nærværende appel, kan den omstændighed, at konklusionerne om de økonomiske forudsætninger nu afgives af Kommissionen og ikke, som det var tilfældet under forordning nr. 2913/92, af et udvalg nedsat ved sidstnævnte forordning, ikke ændre denne konklusion. Som generaladvokaten har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, forbliver det formål, der forfølges med denne undersøgelse, det samme, idet kun forfatteren hertil er ændret.
Endvidere understøtter den forpligtelse, der påhviler de nationale toldmyndigheder, når de vil fravige Kommissionens konklusioner, og hvorefter de i denne henseende skal begrunde deres afgørelser, konstateringen af, at disse konklusioner ikke har bindende retsvirkninger, som væsentligt kan ændre en sagsøgers retsstilling. Selv om denne begrundelsespligt, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 70 i forslaget til afgørelse, viser, at der består en vis retsvirkning af Kommissionens konklusioner, er denne retsvirkning nemlig ikke tilstrækkelig til, at disse konklusioner får karakter af anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF.
For så vidt angår appellanternes argument baseret på ordlyden af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, andet afsnit – som giver Kommissionen mulighed for, at det af dens konklusioner fremgår, at den pågældende sag er et enestående tilfælde og ikke kan danne præcedens for andre ansøgninger eller bevillinger – følger det heller ikke af denne bestemmelse, at Kommissionen er bemyndiget til at vedtage retsakter, der har bindende retsvirkninger, som kan berøre en sagsøgers interesser gennem en væsentlig ændring af den pågældendes retsstilling. Selv i et sådant tilfælde kan de berørte nationale myndigheder nemlig fravige disse konklusioner, forudsat at de begrunder deres afgørelse i denne henseende.
For så vidt som appellanterne har påberåbt sig de administrative forholdsregler til støtte for deres standpunkt, hvorefter Kommissionens konklusioner vedrørende de økonomiske forudsætninger udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, således som Retten med føje bemærkede i den appellerede kendelses præmis 67 – en præmis, som ikke er anfægtet under nærværende appel – bemærkes endelig, at selv om en administrativ praksis kan anses for et vigtigt bidrag til fortolkningen af karakteren af sådanne konklusioner, har den ikke retligt bindende virkning og kan derfor ikke ændre rækkevidden af den retsakt, som den henviser til.
Henset til fortolkningen af gennemførelsesforordningens artikel 259, således som redegjort for i nærværende doms præmis 63-69, er det ligeledes med føje, at Retten i den appellerede kendelses præmis 68 forkastede den i de administrative forholdsregler indeholdte fortolkning, da den ikke er i overensstemmelse med selve bestemmelserne i gennemførelsesforordningen.
Under disse omstændigheder kan de administrative forholdsregler ikke ændre den fortolkning af toldkodeksens og gennemførelsesforordningens bestemmelser, der er anlagt i nærværende doms præmis 56-69, hvorfor appellanternes argument støttet på disse forholdsregler ikke kan tiltrædes. Den omstændighed, at den kompetente toldmyndighed i den foreliggende sag har truffet sin afgørelse i den tro, at den var bundet af de omtvistede konklusioner, bevirker ikke, således som generaladvokaten har anført i punkt 61 i forslaget til afgørelse, at disse konklusioner gøres til en retsakt, der er juridisk bindende.
Det følger heraf, at appellanternes argumentation til godtgørelse af, at Retten i forbindelse med sin bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede konklusioner udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, begik tre retlige fejl med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af dels bestemmelserne i toldkodeksen, i den delegerede forordning og i gennemførelsesforordningen vedrørende proceduren for undersøgelse af de økonomiske forudsætninger, dels de administrative forholdsregler, ikke kan tiltrædes.
Følgelig skal det første, det andet og det fjerde anbringende forkastes som ugrundede.
Om det tredje anbringende
Parternes argumenter
Med det tredje anbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten i den appellerede kendelses præmis 60 og 61 begik en retlig fejl ved at fastslå, at den fortolkning af artikel 504, stk. 4, i forordning nr. 2454/93, som Domstolen anlagde i Friesland Coberco-dommen, fortsat var relevant for fortolkningen af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, der finder anvendelse i den foreliggende sag. Appellanterne har herved anfægtet Rettens konklusion, hvorefter de to bestemmelser »kan sidestilles med hinanden«.
Imod denne konklusion har appellanterne gjort gældende, at den procedure for forarbejdning under toldkontrol, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til Friesland Coberco-dommen, ikke længere findes i toldkodeksen. Denne ændring førte i øvrigt til en ændring af definitionen af begrebet »økonomiske forudsætninger«. Desuden spiller det udvalg, der var nedsat ved forordning nr. 2913/92, ikke længere nogen rolle i undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger, idet konklusionerne om disse forudsætninger nu afgives af Kommissionen.
Appellanterne har tillige henvist til forskellen i ordlyden mellem på den ene side artikel 502, stk. 1, i forordning nr. 2454/93 og på den anden side toldkodeksens artikel 211, stk. 6, og gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 1. Udtrykket »skal iagttages« i gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, skal derfor forstås således, at Kommissionens konklusioner om de økonomiske forudsætninger er bindende for de nationale toldmyndigheder.
Kommissionen har bestridt rigtigheden af dette anbringende.
Domstolens bemærkninger
Med dette anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 60 og 61, har appellanterne gjort gældende, at Retten, henset til omfanget af de ændringer, der er sket i toldlovgivningen siden den fortolkning af forordning nr. 2913/92 og nr. 2454/93, der er anlagt i Friesland Coberco-dommen, begik en retlig fejl ved at fastslå, at artikel 504, stk. 4, i forordning nr. 2454/93 og gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, første afsnit, kunne sidestilles med hinanden, og derved anlagde en fortolkning af den anden bestemmelse, der svarer til den, som Domstolen i den nævnte dom anlagde af den første bestemmelse, og hvorefter konklusionerne fra udvalget nedsat ved forordning nr. 2913/92 ikke var bindende for de nationale toldmyndigheder.
Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at Retten, henset til betragtningerne i nærværende doms præmis 56-69, ikke begik nogen retlig fejl ved i den appellerede kendelses præmis 60 og 61 at fastslå, at den fortolkning af artikel 504, stk. 4, i forordning nr. 2454/93, som Domstolen anlagde i Friesland Coberco-dommen, fortsat var relevant for fortolkningen af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, første afsnit, idet den første og den anden af disse bestemmelser kan sidestilles med hinanden.
Under disse omstændigheder kan de af appellanternes argumenter, der er fremført med det formål at godtgøre, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at den fortolkning af artikel 504, stk. 4, i forordning nr. 2454/93, som Domstolen anlagde i Friesland Coberco-dommen, fortsat var relevant for fortolkningen af gennemførelsesforordningens artikel 259, stk. 5, som finder anvendelse i den foreliggende sag, heller ikke tages til følge.
Det følger heraf, at det tredje anbringende ligeledes skal forkastes som ugrundet.
Om det femte anbringende
Parternes argumenter
Appellanterne har med dette anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved ikke at konstatere, at de var umiddelbart og individuelt berørt af de omtvistede konklusioner som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Kommissionen har anført, at dette anbringende er uvirksomt og under alle omstændigheder ugrundet.
Domstolens bemærkninger
Eftersom Retten med føje fastslog, at de omtvistede konklusioner ikke udgjorde en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, kan den ikke foreholdes at have begået en retlig fejl ved ikke at have undersøgt, om appellanterne var umiddelbart og individuelt berørt af en sådan retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Da søgsmålet ikke var rettet mod en anfægtelig retsakt, kunne det nemlig kun afvises, og dette selv om det antages, at appellanterne, således som de har gjort gældende, er umiddelbart og individuelt berørt af de omtvistede konklusioner.
Under disse omstændigheder skal det femte anbringende forkastes som ugrundet.
Da ingen af de fem appelanbringender er blevet tiltrådt, skal appellen følgelig forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
I henhold til nævnte procesreglements artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da appellanterne har tabt appelsagen, bør de bære deres egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):

1)
Appellen i sag C-572/18 P forkastes.

2)
thyssenkrupp Electrical Steel GmbH og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo bærer hver deres egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.