CELEX: 62017CJ0003
Odesłanie prejudycjalne
Swoboda świadczenia usług
Artykuł 56 TFUE
Artykuły4 ust. 3 TUE
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Ograniczenia
Gry losowe
Przepisy krajowe
Wykorzystywanie pewnych form gier losowych przez państwo
Wyłączność
System koncesji dla innych rodzajów gier
Wymóg zezwolenia
Kara administracyjna

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 3 TUE, art. 56 TFUE, a także art. 41, 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Sporting Odds Ltd i Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (centralną dyrekcją krajowej administracji ds. podatków i ceł, Węgry, zwaną dalej „organem podatkowym”) w przedmiocie decyzji, w drodze której ów organ nałożył na Sporting Odds grzywnę w wysokości 3500000 HUF (forintów węgierskich) (około 11306 EUR) (zwanej dalej „sporną decyzją”) za organizowanie gier losowych w Internecie bez posiadania koncesji ani zezwolenia wymaganych w tym celu.
Ramy prawne
Ustawa o grach losowych
Paragraf 2 ust. 2 szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (ustawy nr XXXIV z 1991 r. w sprawie gier losowych), w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o grach losowych”), ma następujące brzmienie:
„Prowadzenie działalności w zakresie organizacji gier losowych wymaga – z wyjątkiem przypadków przewidzianych w niniejszej ustawie – zezwolenia krajowych organów podatkowych […]”.
Paragraf 3 ust. 1, 1a, 1b i 3 tej ustawy ma następujące brzmienie:
„1.   Z wyjątkiem organizacji gier losowych na odległość i organizacji gier w kasynie internetowym działalność w zakresie organizacji gier losowych niepoddanych liberalizacji:
a)
może być wykonywana przez przedsiębiorstwo utworzone w celu systematycznego wykonywania działalności polegającej na organizacji gier losowych, którego właścicielem w 100% jest państwo węgierskie (zwane dalej »państwowym operatorem gier losowych«) lub przez spółkę handlową będącą wyłączną własnością państwowego operatora gier losowych albo przez podmiot gospodarczy, w którym państwo ma większość udziałów;
b)
państwo może przenieść czasowo na osoby trzecie prawo do wykonywania tej działalności w ramach umowy koncesyjnej.
1a.   Organizacja gier losowych na odległość może zostać zapewniona:
a)
jedynie przez spółkę Szerencsejáték Zrt., będącą w 100% własnością państwa węgierskiego, chyba że chodzi o wyścigi konne,
b)
w przypadku zakładów na wyścigi konne, jedynie przez spółkę Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft., będącą w 100% własnością państwa węgierskiego.
1b.   Prawo organizowania gier w kasynie internetowym jest zastrzeżone wyłącznie na rzecz osób posiadających koncesję na prowadzenie kasyna na terytorium Węgier, które mogą organizować gry rozgrywane w kasynach internetowych za pośrednictwem spółki koncesjonariusza utworzonej w celu organizacji gier rozgrywanych w kasynach.
[…]
3.   Prawo urządzania loterii oraz zakładów – z wyjątkiem zakładów konnych, gier losowych na odległość oraz zakładów bukmacherskich – przysługuje wyłącznie państwowemu operatorowi gier losowych”.
Paragraf 4 ust. 1 i 6 rzeczonej ustawy przewiduje:
„1.   W celu zawarcia umów koncesji, minister wydaje ogłoszenie o przetargu zgodnie z art. 5 ust. 1 [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (ustawy nr XVI z 1991 r. o koncesjach)]. Ogłoszenie przetargu w celu przyznania koncesji wymaga – z wyjątkiem przetargu na szczeblu krajowym – zgody organu przedstawicielskiego jednostki samorządu lokalnego danej lokalizacji (w Budapeszcie, zgromadzenia wspólnoty metropolitalnej). W wypadku gdy koncesji udziela się w drodze przetargu na szczeblu krajowym, organ podatkowy państwa wydaje zezwolenie dla lokalizacji położonych na obszarze jednostek samorządu lokalnego, których organy przedstawicielskie – w Budapeszcie zgromadzenie wspólnoty metropolitalnej – wyraziły zgodę na prowadzenie takiej działalności na ich terytorium.
[…]
6.   Na mocy § 10/C ust. 2 ustawy [nr XVI z 1991 r.] o koncesjach minister może zawierać bez ogłaszania przetargu umowę koncesyjną z operatorem gier losowych o udowodnionej wiarygodności w rozumieniu niniejszej ustawy”.
Paragraf 5 ust. 1 ustawy o grach losowych ma następujące brzmienie:
„W przypadku ogłoszenia przetargu zgodnie z § 5 ust. 1 ustawy [nr XVI z 1991 r.] o koncesjach minister może zawrzeć umowę koncesyjną ze zwycięzcą przetargu”.
Paragraf 37 pkt 30 ustawy o grach losowych stanowi:
„Wiarygodnym operatorem gier losowych jest operator gier losowych będący organizacją transparentną w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (ustawy nr CXCVI z 2011 r. o dziedzictwie narodowym) oraz
a)
który wypełnił wszystkie zobowiązania dotyczące deklaracji i zapłaty w związku z ciężarami publicznymi przekraczającymi kwotę 500000 HUF, zarejestrowanymi przez państwowy organ podatkowy bez popadania w zwłokę dłuższą niż 90 dni przy wykonywaniu tych zobowiązań;
b)
w stosunku do którego rachunku bankowego organ podatkowy nigdy nie wydał natychmiastowego nakazu zapłaty na kwotę przekraczającą 500000 HUF i wobec którego nie prowadzono postępowania egzekucyjnego dotyczącego sumy przekraczającej kwotę 500000 HUF;
c)
który nie popełnił przy wykonywaniu swojej działalności oraz w jej ramach naruszenia, za jakie nałożono by na niego w każdym przypadku grzywnę w wysokości przekraczającej kwotę 5 mln HUF […]
d)
który wykonywał przynajmniej przez 10 lat działalność polegającą na organizowaniu gier losowych na Węgrzech i
e)
który przestrzegał w całości przepisów dotyczących identyfikacji graczy oraz związanego z tym zarządzania danymi, gdy ciążył na nim taki obowiązek”.
Ustawa nr XVI z 1991 r. o koncesjach
Paragraf 10/C ust. 1 i 2 koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (ustawy nr XVI z 1991 r. o koncesjach), w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o koncesjach”), ma następujące brzmienie:
„1.   Umowa koncesji może być również zawarta, zgodnie z postanowieniami niniejszego artykułu, z wiarygodnym operatorem gier losowych w rozumieniu ustawy sektorowej.
2.   Właściwy minister może zdecydować o nieogłaszaniu przetargu w celu przyznania koncesji, jeżeli umowę koncesyjną można zawrzeć z operatorem gier losowych o udowodnionej wiarygodności”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Sporting Odds jest brytyjską spółką, która posiada zezwolenie na organizację gier losowych w Zjednoczonym Królestwie. Spółka ta oferuje usługi kasyna internetowego na Węgrzech bez posiadania jednakże koncesji lub zezwolenia na organizowanie takich gier, w tym państwie członkowskim.
W wyniku kontroli strony internetowej „hu.sportingbeteuro.com”, przeprowadzonej w dniach od 6 do 12 stycznia 2016 r. organ podatkowy ustalił, że Sporting Odds organizował zakłady sportowe, mimo że nie posiadał koncesji ani zezwolenia wymaganych przez prawo węgierskie. Mając jednocześnie na uwadze, że zgodnie z prawem krajowym, Sporting Odds nie musi najpierw zostać poinformowany ani o kontroli, ani o postępowaniu, organ podatkowy stwierdził istnienie naruszenia wyłącznie w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli strony internetowej Sporting Odds. W konsekwencji w spornej decyzji organ podatkowy nałożył na Sporting Odds grzywnę w wysokości 3500000 HUF.
Sporting Odds, będąc zdania, że węgierskie uregulowanie dotyczące sektora gier losowych jest sprzeczne z prawem Unii, postanowił wnieść skargę na sporną decyzję do Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sądu administracyjnego i ds. pracy w Budapeszcie, Węgry).
Sąd odsyłający ma wątpliwości, po pierwsze, czy postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na organizację gier losowych zostało zorganizowane w sposób umożliwiający Sporting Odds złożenie wniosku w tym względzie, a z drugiej strony, czy była zapewniona skuteczna kontrola sądowa postępowania w sprawie udzielania takich koncesji. W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że przetarg nie został zorganizowany przez ministra gospodarki i że Sporting Odds nie był w stanie złożyć oferty w celu uzyskania koncesji na organizację gier losowych, zastrzeżoną dla operatorów gier losowych uważanych za „wiarygodnych”, z uwagi na fakt, że kategoria ta obejmowała jedynie operatorów, którzy wykonywali usługi organizacji gier losowych na Węgrzech przez okres dziesięciu lat.
Ponadto sąd ten podkreśla, że ustawodawstwo krajowe nie wskazuje, czy minister gospodarki jest zobowiązany przyjąć ofertę i stwierdza, że decyzja ministra nie podlega kontroli sądów krajowych, ponieważ nie stanowi ona aktu administracyjnego w ramach wykonywania władzy publicznej.
Ponadto sąd odsyłający zastanawia się nad punktami odniesienia, które muszą być brane pod uwagę w ramach oceny spójności i systematycznego charakteru ograniczeń, o których mowa w art. 56 TFUE, zarówno w odniesieniu do systemu monopolu państwowego w przypadku niektórych rodzajów gier losowych, jak też w odniesieniu do systemu udzielania koncesji. W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że jeżeli chodzi o gry kasynowe i gry w kasynie internetowym, wbrew celom ochrony konsumentów i zdrowia publicznego wskazywanym w odpowiednich przepisach, doszło do zachęcania konsumentów do przejścia na ten rodzaj gier losowych.
Ponadto, zdaniem tego sądu, z rejestru Szerencsejáték Zrt. (spółki odpowiedzialnej za organizację gier losowych, należącej w 100 % do państwa węgierskiego) i z rejestrów przeznaczonych dla spółek wynika, że tylko te zarejestrowane i mające siedzibę na Węgrzech są właścicielami koncesji na prowadzenie kasyna. W tym względzie sąd odsyłający zastanawia się, czy uregulowanie, zgodnie z którym jedynie przedsiębiorstwa posiadające koncesję na prowadzenie kasyna na terytorium Węgier mogą organizować gry losowe w Internecie stanowią nieuzasadnioną przeszkodę.
Sąd odsyłający zastanawia się również, na podstawie jakich zasad należy dokonać oceny spójności i systematycznego charakteru środków ograniczających swobodę świadczenia usług. W tym względzie stawia on pytanie, czy w ramach badania proporcjonalności powinien zbadać z urzędu materiał dowodowy, czy też powinien dokonać podziału ciężaru dowodu między stronami postępowania lub innymi osobami.
Ponadto sąd odsyłający ma wątpliwości, czy przepis krajowy, zgodnie z którym strona nie jest w stanie podnieść kwestii zgodności prawa krajowego z prawem Unii przed etapem postępowania sądowego narusza prawo do dobrej administracji zagwarantowane w karcie, a konkretnie prawo do bycia wysłuchanym i obowiązek uzasadnienia.
W tych okolicznościach Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i ds. pracy w Budapeszcie, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 56 TFUE, zakaz dyskryminacji i wymóg, by ograniczanie działalności w dziedzinie gier losowych przez państwa członkowskie odbywało się w sposób spójny i systematyczny – który to cel prawny państwo członkowskie uzasadnia głównie, powołując się na walkę z uzależnieniem od hazardu oraz ochronę konsumentów – należy interpretować w ten sposób, że monopol państwa w dziedzinie zakładów sportowych i zakładów na wyścigi konne, przez Internet i poza nim, jest niezgodny z wymienionymi normami, jeżeli poza tym w danym państwie członkowskim, od czasu przeprowadzonej przez nie reorganizacji rynku, prywatni usługodawcy mogą organizować w kasynach działających fizycznie na terytorium Węgier na podstawie koncesji inne gry hazardowe (gry hazardowe typowe dla kasyn, gry karciane, gry na automatach, typowe dla kasyn gry hazardowe przez Internet, gry karciane przez Internet), przez Internet i poza nim, które również wiążą się ze znacznym stopniem ryzyka uzależnienia?
2)
Czy art. 56 TFUE, zakaz dyskryminacji i wymóg, by ograniczanie działalności w dziedzinie gier hazardowych przez państwa członkowskie odbywało się w sposób spójny i systematyczny, należy interpretować w ten sposób, że zachodzi naruszenie tego artykułu traktatu, a wymóg nie jest spełniony, jeżeli zostanie ustalone, że reorganizacja struktury rynku, uzasadniana walką z uzależnieniem od hazardu i prawnym celem ochrony konsumentów, przynosi taki skutek lub urzeczywistnia się w taki sposób, że od chwili przeprowadzenia przez to państwo członkowskie reorganizacji rynku następuje stały wzrost liczby kasyn, rocznego podatku od gier hazardowych w kasynach, krajowych prognoz budżetowych dotyczących wpływów z opłat koncesyjnych kasyn, ilości żetonów kupowanych przez graczy oraz ilości pieniędzy potrzebnej do zagrania na automatach?
3)
Czy art. 56 TFUE, zakaz dyskryminacji i wymóg, by ograniczanie działalności w dziedzinie gier losowych przez państwa członkowskie odbywało się w sposób spójny i systematyczny, należy interpretować w ten sposób, że zachodzi naruszenie tego artykułu traktatu, a wymóg nie jest spełniony, jeżeli zostanie ustalone, że wprowadzenie monopolu państwa i zezwoleń na organizację gier hazardowych przez prywatnych usługodawców, uzasadniane głównie walką z uzależnieniem od hazardu i prawnym celem ochrony konsumentów, mają poza tym spełniać cel polityki gospodarczej, polegający na uzyskaniu większych wpływów netto z gier i wygenerowaniu wypływów z rynku kasyn na wyjątkowo wysokim poziomie w jak najkrótszym czasie, w celu sfinansowania innych wydatków budżetowych i państwowych usług publicznych?
4)
Czy art. 56 TFUE, zakaz dyskryminacji i wymóg, by ograniczanie działalności w dziedzinie gier losowych przez państwa członkowskie odbywało się w sposób spójny i systematyczny należy interpretować w ten sposób, że zachodzi naruszenie tego artykułu traktatu, wymóg nie jest spełniony, a także ma miejsce nieuzasadnione różnicowanie usługodawców, jeżeli zostanie ustalone, że państwo członkowskie, powołując się na ten sam wzgląd porządku publicznego, zastrzega na rzecz monopolu państwa określone usługi w dziedzinie gier hazardowych przez Internet, podczas gdy udziela dostępu do innych usług w dziedzinie gier hazardowych, przyznając coraz większą liczbę koncesji?
5)
Czy art. 56 TFUE i zakaz dyskryminacji należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by jedynie usługodawcy posiadający kasyna działające fizycznie (na podstawie koncesji) na terytorium Węgier mogli uzyskać zezwolenie na oferowanie gier hazardowych przez Internet, przez co usługodawcy, którzy nie posiadają kasyna działającego fizycznie na terytorium Węgier (w tym usługodawcy posiadający kasyno działające fizycznie w innym państwie członkowskim) nie mogą dostać zezwolenia na oferowanie gier hazardowych przez Internet?
6)
Czy art. 56 TFUE i zakaz dyskryminacji należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, w drodze ewentualnego przetargu na przyznanie koncesji na działające fizycznie kasyna oraz możliwości złożenia, w charakterze operatora gier hazardowych o udowodnionej wiarygodności, oferty w celu uzyskania koncesji na działające fizycznie kasyno, zapewniało teoretyczną możliwość uzyskania przez dowolnego spełniającego prawne wymogi usługodawcę – nawet mającego siedzibę w innym państwie członkowskim – koncesji na prowadzenie działającego fizycznie kasyna na terytorium Węgier, a po jej uzyskaniu, zezwolenia na prowadzenie kasyna przez Internet, podczas gdy w rzeczywistości to państwo członkowskie nie organizuje żadnego publicznego i przejrzystego przetargu na przyznanie tych koncesji, a usługodawca też nie ma w praktyce możliwości złożenia oferty, a mimo to organy państwa członkowskiego twierdzą, że usługodawca działał niezgodnie z prawem, gdyż świadczył usługę bez zezwolenia, i wymierzają mu karę administracyjną?
7)
Czy art. 56 TFUE, zakaz dyskryminacji i wymóg, by procedura udzielania zezwoleń była przejrzysta, obiektywna i publiczna należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie ustanawiało system przyznawania koncesji na określone usługi w dziedzinie gier hazardowych, gdy jednocześnie organ rozstrzygający w przedmiocie tych koncesji może również, zamiast zorganizować przetarg na przyznanie koncesji, zawierać umowy koncesyjne z określonymi osobami określanymi jako operatorzy gier hazardowych o udowodnionej wiarygodności, zamiast dać wszystkim usługodawcom, poprzez zorganizowanie jednolitego przetargu, możliwość udziału w przetargu na jednakowych zasadach?
8)
Jeżeli odpowiedź na pytanie siódme jest przecząca i możliwe jest prowadzenie większej liczby postępowań w danym państwie członkowskim w celu uzyskania tej samej koncesji: czy państwo członkowskie powinno zapewnić na podstawie art. 56 TFUE równoważność tych postępowań do celów skuteczności (effet utile) przepisów Unii dotyczących swobód podstawowych, biorąc pod uwagę wymóg, by postępowanie w sprawie zezwolenia było przejrzyste, obiektywne i publiczne, oraz wymóg równego traktowania?
9)
Czy na odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytania od szóstego do ósmego, ma wpływ okoliczność, że ani w jednym, ani w drugim przypadku nie ma zapewnionej kontroli sądowej lub innego skutecznego środka odwoławczego od decyzji o przyznaniu koncesji?
10)
Czy art. 56 TFUE, klauzulę lojalnej współpracy przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE oraz autonomię instytucjonalną i proceduralną państw członkowskich, w związku z art. 47 i 48 karty, a także prawem do dysponowania skutecznymi mechanizmami kontroli sądowej i prawem do obrony, zapisanymi w tych postanowieniach, należy interpretować w ten sposób, że badając wymogi prawa Unii wynikające z orzecznictwa Trybunału, a zwłaszcza niezbędny i proporcjonalny charakter ograniczenia przyjętego przez dane państwo członkowskie, sąd krajowy rozpoznający spór może zarządzić i zastosować z urzędu badanie i przeprowadzenie dowodów, nawet jeśli przepisy procesowe państwa członkowskiego nie przewidują takiego uprawnienia?
11)
Czy art. 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 karty oraz prawem do dysponowania skutecznymi mechanizmami kontroli sądowej i prawem do obrony, zapisanymi w tych postanowieniach, należy interpretować w ten sposób, że badając wynikające z orzecznictwa Trybunału wymogi prawa Unii, a także niezbędny i proporcjonalny charakter ograniczenia przyjętego przez dane państwo członkowskie, rozpoznający spór sąd krajowy nie może uznać, że ciężar dowodu ciąży na objętych ograniczeniem usługodawcach, lecz to państwo członkowskie – a konkretnie organ państwowy wydający zaskarżoną w sporze w postępowaniu głównym decyzję – powinno uzasadnić i wykazać zgodność z prawem Unii, a także niezbędny i proporcjonalny charakter krajowych przepisów, zaś konsekwencją niedokonania tego będzie samo w sobie naruszenie prawa Unii przez przepisy krajowe?
12)
Czy art. 56 TFUE w świetle również prawa do dobrej administracji przewidzianego w art. 41 ust. 1 karty, prawa do bycia wysłuchanym przewidzianego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty oraz obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 41 ust. 2 lit. c) karty, a także klauzuli lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE oraz autonomii instytucjonalnej i proceduralnej państw członkowskich należy interpretować w ten sposób, że wymogi takie nie są spełnione, jeżeli właściwy organ państwa członkowskiego nie powiadamia operatora gier hazardowych o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary zgodnie z prawem krajowym, ani nie zasięga potem, w toku postępowania administracyjnego, jego opinii na temat zgodności przepisów państwa członkowskiego z prawem Unii, oraz, bez podania w uzasadnieniu decyzji szczegółowego wyjaśnienia na temat tej zgodności i przemawiających za nią dowodów, wymierza, w postępowaniu jednoinstancyjnym, karę określaną jako kara administracyjna w prawie krajowym?
13)
Czy zważywszy na treść art. 56 TFUE, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2 lit. a) i c) i art. 47 i art. 48 karty, a także prawo do dysponowania skutecznymi mechanizmami kontroli sądowej i prawo do obrony, zapisane w tych postanowieniach, wymogi tych postanowień są spełnione, jeżeli operator gier losowych może po raz pierwszy i jedynie przed sądem krajowym zakwestionować zgodność przepisów krajowych z prawem Unii?
14)
Czy art. 56 TFUE oraz obowiązek uzasadnienia i umotywowania przez państwa członkowskie ograniczenia swobody świadczenia usług można interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie nie spełniło tego obowiązku, jeżeli ani w chwili wprowadzenia ograniczenia, ani w chwili badania nie była i nie jest dostępna właściwa ocena skutków, na której oparte są dotyczące porządku publicznego cele ograniczenia?
15)
Czy w świetle określonych prawem ram dla ustalania wymiaru kary administracyjnej, którą można wymierzyć, charakteru zagrożonej karą działalności, a w szczególności stopnia, w jakim ta działalność oddziałuje na porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne, jak również represyjnego celu kary można uznać, na podstawie art. 47 i 48 karty, że rozpatrywana kara administracyjna ma »charakter karny«? Czy ta okoliczność ma wpływ na odpowiedź, której należy udzielić na pytania prejudycjalne od jedenastego do czternastego?
16)
Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na podstawie odpowiedzi udzielonych na poprzednie pytania sąd rozpoznający spór stwierdzi niezgodność z prawem przepisów i ich stosowania, powinien także stwierdzić, że kara wymierzona na podstawie przepisów krajowych, które nie są zgodne z art. 56 TFUE, narusza prawo Unii?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań od pierwszego do czwartego
W pytaniach od pierwszego do czwartego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie dualnemu systemowi organizacji rynku gier losowych, w ramach którego niektóre rodzaje gier losowych należą do systemu monopolu państwowego, a inne podlegają systemowi koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że regulacje dotyczące gier losowych należą do dziedzin, w których pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące aspektów moralnych, religijnych i kulturowych. W braku harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej w tym zakresie, do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów (wyrok z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Następnie bezsporne jest, że w ramach ustawodawstwa zgodnego z traktatem FUE wybór sposobów organizowania i kontroli działalności w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub pieniężnych należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2010 r., Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, pkt
).
Wreszcie Trybunał orzekł, że w dziedzinie gier losowych dla każdego ograniczenia przewidzianego w ustawodawstwie krajowym oddzielnie należy co do zasady dokonać oceny w szczególności tego, czy jest ono właściwe dla realizacji celu lub celów wskazanych przez państwo członkowskie w danym przypadku oraz czy nie wykracza poza to, co niezbędne dla ich osiągnięcia (wyrok z dnia 8 września 2010 r., Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, pkt
).
Tak oto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że okoliczność, iż różne rodzaje gier losowych są objęte, w przypadku jednych – monopolem państwowym, w przypadku innych – systemem zezwoleń wydawanych prywatnym podmiotom, nie może sama w sobie prowadzić do pozbawienia uzasadnienia, w świetle zgodnych z prawem celów założonych w tych monopolach, środków, które podobnie jak monopol państwowy wydają się prima facie najbardziej restrykcyjne i najbardziej skuteczne. Taka rozbieżność systemów prawnych nie może bowiem sama w sobie wpłynąć negatywnie na możliwość realizacji przez monopol państwowy założonego w nim celu, jakim jest przeciwdziałanie zachętom względem obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier (wyrok z dnia 8 września 2010 r., Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, pkt
).
Niemniej jednak dualny system organizacji rynku gier losowych może okazać się sprzeczny z art. 56 TFUE w wypadku stwierdzenia, że właściwe organy prowadzą politykę mającą raczej zachęcać do udziału w grach losowych innych niż objęte monopolem państwowym aniżeli ograniczać okazje do gry i działalność w tej dziedzinie w sposób spójny i systematyczny, co powoduje, że cel, jakim jest przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, będący u podstaw ustanowienia rzeczonego monopolu, nie może być skutecznie osiągnięty za jego pomocą (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2010 r., Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, pkt
).
W niniejszym przypadku w celu uzasadnienia dualistycznego systemu regulacji gier losowych rząd węgierski powołuje się zarówno na względy porządku publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa publicznego, jak też na nadrzędne względy ochrony konsumentów, przeciwdziałania uzależnieniu i zapobiegania oszustwom.
Należy stwierdzić, że takie względy mogą uzasadniać ograniczenia dotyczące działalności w zakresie gier losowych, zarówno w odniesieniu do systemu monopolu państwa na niektóre rodzaje takich gier, jak też jeżeli chodzi o system koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych.
Aby wykazać brak spójności węgierskiego systemu organizacji gier losowych, Sporting Odds podnosi jednak, że główny cel przepisów krajowych polega w rzeczywistości na zwiększeniu wpływów budżetowych generowanych przez podatki pobierane od kasyn, przez wzrost przewidywanych dochodów pochodzących z opłat z tytułu koncesji i kasyn, a także przez wartość żetonów kupowanych przez graczy. Spółka ta dodaje, że środki liberalizacji niektórych rodzajów gier losowych przyczyniły się do ekspansji gier w kasynach, wbrew celom ochrony konsumentów i zapobiegania uzależnieniu.
W tym względzie bezsporne jest, że chociaż cel polegający wyłącznie na zwiększeniu przychodów skarbu państwa nie może uzasadniać ograniczenia swobodnego świadczenia usług, okoliczność, że ograniczenie działalności w zakresie gier losowych przyczynia się dodatkowo do zwiększenia wpływów do budżetu danego państwa członkowskiego, nie uniemożliwia uzasadnienia tego ograniczenia w zakresie, w jakim dąży ono w rzeczywistości przede wszystkim do osiągnięcia celów odnoszących się do nadrzędnych względów interesu ogólnego, czego ustalenie należy do sądu krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
,
).
Ponadto, jeśli chodzi o politykę liberalizacji pewnych rodzajów gier losowych mogącą wpisywać się w ramy polityki kontrolowanej ekspansji działalności gier losowych Trybunał orzekł, że tego rodzaju polityka może być spójna zarówno z celem polegającym na przeciwdziałaniu prowadzeniu działalności w zakresie gier losowych w celach przestępczych lub popełniania oszustw, jak i z celem zapobiegania skłanianiu do ponoszenia nadmiernych wydatków na gry oraz walki z uzależnieniem od nich, a to poprzez nakierowywanie konsumentów na ofertę podmiotów posiadających zezwolenia, która jest zarazem wolna od elementów przestępczych, jak też pomyślana tak, by lepiej chronić konsumentów przed nadmiernymi wydatkami i uzależnieniem od hazardu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
I tak, aby osiągnąć ów cel w postaci skanalizowania gier w kontrolowanym obiegu, podmioty działające na podstawie zezwolenia powinny stanowić stabilną, lecz jednocześnie atrakcyjną alternatywę w stosunku do działalności zakazanej, co może wymagać między innymi szerokiego zastosowania nowoczesnych technik dystrybucyjnych (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże polityka kontrolowanej ekspansji działalności w zakresie gier losowych może być uznana za spójną tylko wtedy, gdyby po pierwsze, przestępcza i oszukańcza działalność w zakresie gier oraz, po drugie, uzależnienie od hazardu, mogły – w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstawy sporu w postępowaniu głównym – stanowić problem na Węgrzech i gdyby tego rodzaju rozszerzenie licencjonowanej i regulowanej działalności mogło ten problem rozwiązać (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie w ramach zawisłej przed nim sprawy, czy warunki te są spełnione, a jeśli tak, to czy rozmiary rozpatrywanej polityki ekspansji nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celami, na jakie powołuje się rząd węgierski (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle powyższych rozważań na pytania od pierwszego do czwartego należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż postanowienie to zasadniczo nie stoi na przeszkodzie dualnemu systemowi organizacji rynku gier losowych, w ramach którego niektóre rodzaje gier losowych należą do systemu monopolu państwowego, a inne podlegają systemowi koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych, o ile sąd odsyłający stwierdzi, że uregulowanie ograniczające swobodę świadczenia usług rzeczywiście realizuje w sposób spójny i systematyczny cele przywołane przez państwo członkowskie.
W przedmiocie pytania piątego
Poprzez pytanie piąte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie jest zastrzeżone wyłącznie dla operatorów gier losowych prowadzących, na podstawie koncesji, kasyno znajdujące się na terytorium krajowym.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że swoboda świadczenia usług oznacza w szczególności eliminację wszelkiej dyskryminacji w stosunku do usługodawcy z powodu jego przynależności państwowej lub okoliczności, że posiada on siedzibę w innym państwie członkowskim niż państwo świadczenia usług. Wymóg, by przedsiębiorstwo utworzyło stały zakład lub spółkę zależną w państwie członkowskim, w którym świadczy usługi, sprzeciwia się bezpośrednio istocie swobodnego świadczenia usług, ponieważ uniemożliwia świadczenie w tym państwie usług przez usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim (wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r., Komisja/Niemcy,
C‑546/07
,
EU:C:2010:25
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Chociaż Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zabraniającym oferowania gier losowych przez Internet na terytorium państwa członkowskiego operatorom mającym siedziby w innych państwach członkowskich, w których świadczą oni zgodnie z prawem analogiczne usługi (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, pkt
), to należy przypomnieć, że krajowe uregulowanie badane w ramach sprawy zakończonej owym wyrokiem ustanawiało monopol na gry losowe zapewniający wyłączne prawo prowadzenia tych gier podmiotowi znajdującemu się pod faktycznym nadzorem państwa.
W sprawie w postępowaniu głównym sporne uregulowanie ogranicza organizację gier losowych w Internecie do podmiotów prowadzących kasyna znajdujące się na terytorium krajowym i które posiadają w tym celu koncesję i zezwolenie.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych musi być oparty na obiektywnych, niedyskryminujących i znanych z góry kryteriach, zakreślających ramy uznania władz krajowych po to, by nie korzystały one z niego w sposób arbitralny (wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., Unibet International,
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak oto ograniczenie takie jak stwierdzone w postępowaniu głównym, ma charakter dyskryminujący. Jest ono zgodne z prawem Unii tylko wówczas, gdy jest objęte wyraźnym przepisem derogującym, takim jak art. 52 TFUE, tj. porządkiem publicznym, bezpieczeństwem publicznym lub zdrowiem publicznym (wyrok z dnia 9 września 2010 r., Engelmann,
C‑64/08
,
EU:C:2010:506
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Rząd węgierski powołuje się na względy porządku i zdrowia publicznego, twierdząc, że państwowa kontrola gier prowadzonych w Internecie jest ograniczona i że przepis krajowy zapewnia, że gry losowe w Internecie, które wiążą się z wyższym ryzykiem niż tradycyjne gry losowe, są zastrzeżone dla wiarygodnych podmiotów prowadzących kasyna znajdujące się na terytorium krajowym, które spełniają wymogi dotyczące ochrony konsumentów i porządku publicznego.
Jakkolwiek bezsporne jest, że z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a operatorem gry losowe dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem w porównaniu do tradycyjnego rynku takich gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa popełnione przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów (wyrok z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, pkt
) dany przepis musi spełniać warunki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 2007 r., Placanica i in.,
C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, pkt
).
Dokładniej rzecz ujmując, aby dopuszczalne było ograniczenie takie jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, zgodnie z którym operator gier losowych w Internecie musi uzyskać koncesję dla kasyna znajdującego się na terytorium Węgier, żeby mógł oferować gry losowe w Internecie, należy stwierdzić że ograniczenie to stanowi warunek niezbędny dla realizacji zamierzonego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 1997 r., Parodi,
C‑222/95
,
EU:C:1997:345
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem jest oczywiste, że takie ograniczenie, które jest równoznaczne z zastrzeżeniem na rzecz operatorów kasyn położonych na terytorium kraju dostęp do rynku gier losowych w Internecie, wykracza poza to, co można uznać za proporcjonalne, ponieważ istnieją mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie celów powołanych przez rząd węgierski.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytanie piąte należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie jest zastrzeżone wyłącznie dla operatorów gier losowych prowadzących, na podstawie koncesji, kasyno znajdujące się na terytorium krajowym, albowiem ów przepis nie stanowi warunku niezbędnego dla realizacji zamierzonych celów i istnieją mniej restrykcyjne środki pozwalające na ich osiągnięcie.
W przedmiocie pytań od szóstego do ósmego
Zadając pytania od szóstego do ósmego, sąd odsyłający pragnie w istocie ustalić, czy wykładni art. 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie przepisom takim jak przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym, które ustanawiają system koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych, przewidujący, że operatorzy gier losowych mogą zawierać umowy koncesji na kasyna i na ich podstawie uzyskiwać zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie, poprzez uczestnictwo w organizowanym przez ministra gospodarki postępowaniu przetargowym mającym na celu zawarcie umowy koncesji lub poprzez złożenie oferty w celu zawarcia umowy koncesji, przy czym ta druga możliwość jest dostępna dla operatorów gier losowych uznanych za „wiarygodnych” w rozumieniu przepisów krajowych.
Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał udzielił już odpowiedzi na pytania odnoszące się do zasad udzielania koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych na Węgrzech w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., Unibet International (
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
). Jedyna różnica między szóstym pytaniem prejudycjalnym a pytaniami, na które Trybunał udzielił już odpowiedzi, dotyczy rodzaju koncesji, która ma być uzyskana, aby było możliwe udzielenie operatorowi zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie.
Tymczasem z postanowienia odsyłającego wynika, że procedury wydawania koncesji, a mianowicie postępowanie przetargowe w celu zawarcia umowy koncesyjnej, organizowane przez ministra gospodarki i możliwość złożenia oferty temu ministrowi do celów zawarcia umowy koncesyjnej, zarezerwowana dla operatorów gier losowych uznanych za „wiarygodnych”, pozostają niezmienione. Ponadto z postanowienia tego wynika również, że przetarg leżący w kompetencji ministra gospodarki wciąż nie został zorganizowany i że warunek, zgodnie z którym operator gier losowych uznany za „wiarygodnego” powinien był wykonywać przez okres dziesięciu lat działalność w zakresie organizacji gier losowych na Węgrzech, jest nadal obecny w prawie krajowym, w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym.
W związku z powyższym, bez potrzeby badania rozważanego w postępowaniu głównym systemu, z pkt 48 wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., Unibet International (
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
) wynika, że system ten jest niezgodny z art. 56 TFUE.
W świetle ogółu powyższych uwag na pytania od szóstego do ósmego należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które ustanawia system koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych w Internecie, jeżeli zawiera ono przepisy dyskryminujące operatorów posiadających siedziby w innych państwach członkowskich lub jeśli przewiduje ono przepisy niedyskryminujące, stosowane jednak w sposób nieprzejrzysty lub wykonywane w sposób, który uniemożliwia lub utrudnia kandydaturę niektórych oferentów posiadających siedziby w innych państwach członkowskich.
W przedmiocie pytania dziewiątego
Należy stwierdzić, że wobec faktu, iż jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Sporting Odds nie wystąpił o przyznanie tej spółce koncesji ani jej nie uzyskał, odpowiedź na to pytanie, dotyczące środków odwoławczych od decyzji dotyczących przyznawania koncesji, jest hipotetyczna.
W konsekwencji dziewiąte pytanie należy uznać za niedopuszczalne.
W przedmiocie pytania dziesiątego
Poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 47 i 48 karty stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują badania z urzędu proporcjonalności środków ograniczających swobodę świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE i nakładają ciężar dowodu na strony postępowania.
W tym względzie jest bezsporne, że do sądów krajowych należy dokonanie całościowej oceny okoliczności, w których przyjęto i wdrożono przepisy zawierające ograniczenie, na podstawie dowodów przedstawionych przez właściwe organy państwa członkowskiego, zmierzających do wykazania istnienia celu odpowiedniego do uzasadnienia ograniczenia jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat FUE oraz proporcjonalności tego ograniczenia (wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r., Online Games i in.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, pkt
).
O ile sąd krajowy może być zobowiązany przez krajowe przepisy proceduralne do zastosowania koniecznych środków mających na celu ułatwienie przedstawienia takich dowodów, o tyle nie można od niego wymagać, aby zastąpił wspomniane organy w zakresie obowiązku przedstawienia uzasadnienia spoczywającego na tychże organach. Jeśli uzasadnienie takie nie zostanie przedstawione ze względu na nieobecność lub pasywność tychże organów, sąd krajowy powinien mieć możliwość wyciągnięcia wszelkich konsekwencji z jego braku (wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r., Online Games i in.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, pkt
).
Ponadto Trybunał orzekł, że prawo Unii nie sprzeciwia się krajowym przepisom, zgodnie z którymi sąd rozpatrujący kwestię zgodności z prawem Unii przepisów ograniczających jedną z podstawowych swobód unijnych, jest zobowiązany do ustalenia z urzędu okoliczności zawisłej przed nim sprawy w ramach badania istnienia wykroczenia administracyjnego, pod warunkiem że przepisy takie nie prowadzą do sytuacji, w której sąd ten jest zobowiązany do zastąpienia właściwych organów danego państwa członkowskiego, których zadaniem jest przedstawienie koniecznych dowodów pozwalających wspomnianemu sądowi na sprawdzenie, czy to ograniczenie swobód jest uzasadnione (wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r., Online Games i in.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, pkt
).
Z powyższego wynika, że prawo Unii nie wymaga, aby państwa członkowskie przewidywały badanie z urzędu środków ograniczających podstawowe swobody, i w konsekwencji nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nakłada ciężar dowodu na strony.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytanie dziesiąte należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 56 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 47 i 48 karty należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują badania z urzędu proporcjonalności środków ograniczających swobodę świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE i nakładają ciężar dowodu na strony postępowania.
W przedmiocie pytania jedenastego
Poprzez pytanie jedenaste sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 karty, należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat FUE i jego proporcjonalność, lub że dozwolone jest nałożenie takiego obowiązku na drugą stronę postępowania.
Po pierwsze, jak wynika z pkt 52 i 53 niniejszego wyroku, do właściwych organów państwa członkowskiego, które wdrożyło przepisy, należy przedstawienie dowodów mających na celu wykazanie istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat FUE i jego proporcjonalności. Po drugie, jeżeli dowody te nie zostaną przedstawione z powodu braku lub biernej postawy tych organów, sąd krajowy powinien móc wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia.
Wobec powyższego art. 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 karty należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat FUE i jego proporcjonalność, a w razie braku ich dostarczenia sąd krajowy powinien móc wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia.
W przedmiocie pytania czternastego
W pytaniu czternastym, które należy rozpatrzyć po pytaniu jedenastym, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie nie wywiązało się z obowiązku uzasadnienia środka ograniczającego z uwagi na fakt, że nie przedstawiło oceny skutków tego środka w chwili jego wprowadzenia do ustawodawstwa krajowego lub w chwili oceny takiego środka przez sąd krajowy.
W tym względzie należy przypomnieć, że to na państwie członkowskim zamierzającym powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług ciąży obowiązek przedstawienia sądowi krajowemu wszystkich dowodów, które mogłyby temu sądowi pozwolić na ustalenie, że rzeczony środek spełnia wszystkie wymogi wynikające z zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Pfleger i in.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z orzecznictwa tego nie można jednakże wnioskować, że państwo członkowskie pozbawione jest możliwości uznania, iż wewnętrzny środek ograniczający spełnia takie wymogi tylko z tego względu, że nie jest ono w stanie przedstawić badań, które posłużyły jako podstawa przyjęcia spornego uregulowania (wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Pfleger i in.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Do sądu krajowego należy bowiem dokonanie ogólnej oceny okoliczności, w których przyjęto i wdrożono przepisy zawierające ograniczenia (wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Pfleger i in.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, pkt
), a nie tylko stwierdzenie, że uprzednie badanie skutków uregulowania nie zostało przeprowadzone.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytanie czternaste należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie można stwierdzić, że państwo członkowskie nie wywiązało się z obowiązku uzasadnienia środka ograniczającego z uwagi na fakt, że nie przedstawiło oceny skutków tego środka w chwili jego wprowadzenia do ustawodawstwa krajowego lub w chwili oceny takiego środka przez sąd krajowy.
W przedmiocie pytania szesnastego
Zadając pytanie szesnaste, które należy zbadać przed pytaniami dwunastym, trzynastym i piętnastym, sąd odsyłający docieka w istocie, czy art. 56 TFUE należy interpretować w taki sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy omawiane przepisy krajowe okażą się sprzeczne z tym postanowieniem.
Wystarczy przypomnieć w tym względzie, że w sytuacji gdy w dziedzinie gier losowych został wprowadzony ograniczający system i system ten jest niezgodny z art. 56 TFUE, naruszenie rzeczonego systemu przez podmiot gospodarczy nie może być przedmiotem sankcji (wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., Unibet International,
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle powyższych uwag na pytanie szesnaste należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy omawiane przepisy krajowe okazują się sprzeczne z tym postanowieniem.
Z uwagi na odpowiedź udzieloną na to pytanie nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytania dwunaste, trzynaste i piętnaste.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż postanowienie to zasadniczo nie stoi na przeszkodzie dualnemu systemowi organizacji rynku gier losowych, w ramach którego niektóre rodzaje gier losowych należą do systemu monopolu państwowego, a inne podlegają systemowi koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych, o ile sąd krajowy stwierdzi, że uregulowanie ograniczające swobodę świadczenia usług rzeczywiście realizuje w sposób spójny i systematyczny cele przywołane przez państwo członkowskie.

2)
Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie jest zastrzeżone wyłącznie dla operatorów gier losowych prowadzących, na podstawie koncesji, kasyno znajdujące się na terytorium krajowym albowiem ów przepis nie stanowi warunku niezbędnego dla realizacji zamierzonych celów i istnieją mniej restrykcyjne środki pozwalające na ich osiągnięcie.

3)
Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które ustanawia system koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych w Internecie, jeżeli zawiera ono przepisy dyskryminujące operatorów posiadających siedziby w innych państwach członkowskich lub jeśli przewiduje ono przepisy niedyskryminujące, stosowane jednak w sposób nieprzejrzysty lub wykonywane w sposób, który uniemożliwia lub utrudnia kandydaturę niektórych oferentów posiadających siedziby w innych państwach członkowskich.

4)
Artykuł 56 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują badania z urzędu proporcjonalności środków ograniczających swobodę świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE i nakładają ciężar dowodu na strony postępowania.

5)
Artykuł 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 karty praw podstawowych należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat FUE i jego proporcjonalność, a w razie braku ich dostarczenia sąd krajowy powinien móc wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia.

6)
Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie można stwierdzić, że państwo członkowskie nie wywiązało się z obowiązku uzasadnienia środka ograniczającego z uwagi na fakt, że nie przedstawiło oceny skutków tego środka w chwili jego wprowadzenia do ustawodawstwa krajowego lub w chwili oceny takiego środka przez sąd krajowy.

7)
Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to stoi na przeszkodzie karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy omawiane przepisy krajowe okazują się sprzeczne z tym postanowieniem.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.