CELEX: 62015CJ0121
Prejudiciële verwijzing
Harmonisatie van de wetgevingen
Richtlijn 2009/73/EG
Energie
Aardgassector
Vaststelling van de prijzen voor de levering van aardgas aan de eindafnemers
Gereguleerde tarieven
Belemmering
Verenigbaarheid
Beoordelingscriteria
Doelstellingen van leverings- en voorzieningszekerheid en territoriale samenhang

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (
PB 2009, L 211, blz. 94
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds de Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE), en anderzijds de Premier ministre (Franse premier), de ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique (minister van Economie, Industrie en Digitale Zaken), de Commission de régulation de l’énergie (Commissie voor de regulering van de energie) (Frankrijk) en ENGIE, voorheen GDF Suez, betreffende de gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 44 en 47 van richtlijn 2009/73 luiden als volgt:
„(44)
Naleving van de eisen inzake openbaredienstverlening is een fundamentele eis van deze richtlijn, en het is belangrijk dat in deze richtlijn gemeenschappelijke, door alle lidstaten nageleefde minimumnormen worden vastgesteld waarbij rekening wordt gehouden met de doelstellingen op het gebied van consumentenbescherming, leverings- en voorzieningszekerheid, milieubescherming en gelijkwaardige mededingingsniveaus in alle lidstaten. Het is belangrijk dat de eisen inzake openbaredienstverlening op nationale basis kunnen worden geïnterpreteerd, rekening houdend met de nationale omstandigheden en met inachtneming van de gemeenschapswetgeving.
[...]
(47)
De eisen inzake openbaredienstverlening en de gemeenschappelijke minimumnormen die daaruit voortvloeien, moeten verder worden versterkt om te waarborgen dat alle verbruikers, met name de kwetsbaren onder hen, hun voordeel doen bij de vrije mededinging en bij billijke prijzen. De eisen inzake openbaredienstverlening dienen op nationaal niveau te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden; het gemeenschapsrecht dient echter door de lidstaten te worden nageleefd. [...]”
Artikel 3, leden 1 en 2, bepaalt:
„1.   De lidstaten waarborgen op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat aardgasbedrijven, onverminderd lid 2, volgens de beginselen van deze richtlijn worden geëxploiteerd met het oog op de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte, zekere en in milieuopzicht duurzame aardgasmarkt; wat hun rechten en plichten betreft, mogen zij deze bedrijven niet verschillend behandelen.
2.   Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag, met name artikel [106], mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan bedrijven die in de gassector actief zijn openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, met inbegrip van voorzienings- en leveringszekerheid, regelmaat, kwaliteit en prijs van de leveringen, en milieubescherming, waaronder energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare bronnen en klimaatbescherming. Deze verplichtingen zijn duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar en waarborgen de gelijke toegang van communautaire aardgasbedrijven tot nationale consumenten. Met betrekking tot leverings- en voorzieningszekerheid en energie-efficiëntie/vraagzijdebeheer, alsmede ter verwezenlijking van milieudoelstellingen en doelstellingen voor energie uit hernieuwbare bronnen in de zin van dit lid, kunnen de lidstaten gebruikmaken van planning op lange termijn, daarbij rekening houdend met de mogelijkheid dat derden toegang tot het systeem wensen.”
Artikel 2, punt 28, van richtlijn 2009/73 definieert de „in aanmerking komende afnemer” als een afnemer die vrij is om gas te kopen bij de leverancier van zijn keuze, in de zin van artikel 37 van deze richtlijn.
Artikel 37, lid 1, van richtlijn 2009/73 preciseert:
„De lidstaten zien erop toe dat de in aanmerking komende afnemers zijn:
a)
tot 1 juli 2004: de in aanmerking komende afnemers zoals vermeld in artikel 18 van richtlijn 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas [
PB 1998, L 204, blz. 1
]. De lidstaten maken elk jaar per 31 januari de criteria bekend voor de definitie van deze in aanmerking komende afnemers;
b)
uiterlijk vanaf 1 juli 2004: alle niet-huishoudelijke afnemers;
c)
vanaf 1 juli 2007: alle afnemers.”
Frans recht
Artikel L. 100‑1 van de code de l’énergie (energiewetboek) bepaalt:
„Het energiebeleid waarborgt de strategische onafhankelijkheid van de natie en bevordert haar economische concurrentievermogen. Dit beleid heeft tot doel:
—
de leverings- en voorzieningszekerheid te vrijwaren;
—
een concurrerend energieprijspeil te handhaven; [...]
—
de sociale en territoriale samenhang te waarborgen door eenieders toegang tot energie te verzekeren.”
Artikel L. 121‑32 van dit wetboek bepaalt dat openbaredienstverplichtingen worden opgelegd aan de leveranciers van aardgas en dat deze onder meer betrekking hebben op de leverings‑ en voorzieningszekerheid en op de kwaliteit en de prijs van de geleverde producten en diensten.
Artikel L. 121‑46 van dat wetboek bepaalt:
„I –
De doelstellingen en de regels om de uitvoering van de in de afdelingen 1 en 2 van dit hoofdstuk omschreven openbaredienstverplichtingen te verzekeren, zijn het voorwerp van overeenkomsten tussen de Staat en [...] GDF-Suez [...] met betrekking tot de haar opgelegde openbaredienstverplichtingen [...].
II –
De in lid 1 bedoelde overeenkomsten hebben onder meer betrekking op:
1°
de openbaredienstverplichtingen inzake de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat en de kwaliteit van de dienstverlening aan de consumenten;
2°
de middelen om de toegang tot de openbare dienst te waarborgen;
[...]
4°
de meerjarenevolutie van de gereguleerde tarieven voor de verkoop van [...] gas;
[...]”
Artikel L. 410‑2 van de code de commerce (handelswetboek) preciseert:
„Tenzij de wet anders bepaalt, worden de prijzen van goederen, producten en diensten [...] vrijelijk bepaald door het spel van de concurrentie.
In sectoren of zones waar de prijsconcurrentie beperkt is wegens hetzij monopolies of aanhoudende voorzieningsmoeilijkheden, hetzij wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, kunnen de prijzen evenwel bij een aan de Conseil d’État voorgelegd decreet na raadpleging van de mededingingsautoriteit worden gereguleerd.
[...]”
De artikelen L. 445‑1 tot en met L. 445‑4 van de code de l’énergie, met als opschrift „De gereguleerde verkooptarieven”, luiden als volgt:
„Artikel L. 445‑1
De bepalingen van artikel L. 410‑2, tweede alinea, van de code de commerce zijn van toepassing op de in artikel L. 445‑3 genoemde gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas.
Artikel L. 445‑2
De besluiten over de in artikel L. 445‑3 genoemde tarieven worden na advies van de Commission de régulation de l’énergie gezamenlijk vastgesteld door de ministers die bevoegd zijn voor economische zaken en energie.
De Commission de régulation de l’énergie formuleert haar voorstellen en adviezen, die met redenen moeten worden omkleed, na raadpleging van de energiemarktdeelnemers in de mate waarin zij dat dienstig acht.
Artikel L. 445‑3
De gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas worden vastgesteld op basis van de intrinsieke kenmerken van de leveringen en de daaraan verbonden kosten. Zij dekken al die kosten met uitzondering van welke tegemoetkoming ook voor afnemers die het hun toekomende recht als bedoeld in artikel L. 441‑1 hebben uitgeoefend. [...]
Artikel L. 445‑4
Een eindverbruiker van aardgas komt niet in aanmerking voor de in artikel L. 445‑3 genoemde gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas, behalve voor een verbruikslocatie die nog het voorwerp van die tarieven is.
Een eindverbruiker van aardgas die minder dan 30000 kilowattuur verbruikt, komt evenwel op elke verbruikslocatie in aanmerking voor de in artikel L. 445‑3 genoemde gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas.”
Artikel L. 441‑1 van de code de l’énergie bepaalt:
„Iedere afnemer die het gas verbruikt dat hij koopt of die gas koopt om het door te verkopen, heeft het recht om, in voorkomend geval via zijn vertegenwoordiger, zijn aardgasleverancier te kiezen.”
De regels die bepalen hoe de gereguleerde tarieven worden berekend, zijn vastgesteld bij decreet nr. 2009‑1603 van 18 december 2009 inzake de gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas (JORF van 22 december 2009, blz. 22082), zoals gewijzigd bij decreet nr. 2013‑400 van 16 mei 2013 (JORF van 17 mei 2013, blz. 8189) (hierna: „decreet nr. 2009‑1603”).
Decreet nr. 2009‑1603 bepaalt dat de gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas worden vastgesteld, na advies van de Commission de régulation de l’énergie, door de ministers die bevoegd zijn voor economische zaken respectievelijk energie. Deze ministers stellen eerst een besluit vast waarmee enerzijds voor elke leverancier een tariefformule wordt bepaald waarin alle kosten voor de voorziening met aardgas zijn opgenomen en anderzijds een methode voor het evalueren van de andere kosten wordt vastgelegd. Vervolgens worden bij een door deze ministers gegeven besluit, na onderzoek en advies van de Commission de régulation de l’énergie, de gereguleerde prijzen voor de verkoop van aardgas vastgesteld. Deze prijzen worden minstens eenmaal per jaar getoetst en zo nodig aangepast, naargelang de ontwikkeling van de tariefformule. Een leverancier die lagere prijzen dan de gereguleerde tarieven aanbiedt, kan de Commission de régulation de l’énergie voorstellen om de prijzen te wijzigen. De Commission de régulation de l’énergie dient daarop na te gaan of de gevraagde prijswijziging wel degelijk uit de toepassing van de tariefformule voortvloeit. Deze bepalingen zijn met ingang van 1 januari 2016 gewijzigd. Thans wordt een grotere rol gespeeld door de Commission de régulation de l’énergie, die voorstellen voor gereguleerde prijzen overlegt aan de ministers die belast zijn met economische zaken en energiebeleid. Die voorstellen worden geacht te zijn aanvaard indien die ministers zich niet ertegen verzetten binnen een termijn van drie maanden.
Wat de door de gereguleerde tarieven gedekte kosten betreft, verlangt decreet nr. 2009‑1603 dat de kosten van de leverancier volledig worden gedekt door de gereguleerde tarieven. Aldus luiden de artikelen 3 en 4 van dit decreet als volgt:
„Artikel 3
Voor de berekening van de gereguleerde tarieven worden de kosten van voorziening met aardgas en de andere kosten van de gasleveranciers in aanmerking genomen.
Deze tarieven bevatten een variabel deel dat is verbonden aan het effectieve verbruik en een forfaitair deel dat berekend wordt op basis van de vaste kosten voor de levering van aardgas, waarbij ook rekening kan worden gehouden met de door de klant verbruikte, bestelde of gereserveerde hoeveelheid en met de gebruiksvoorwaarden, met name de spreiding van de gevraagde hoeveelheden tijdens het jaar.
Artikel 4
Voor elke leverancier wordt een tariefformule bepaald waarin alle kosten van de voorziening met aardgas zijn opgenomen. De tariefformule en de andere kosten maken het mogelijk de gemiddelde kostprijs voor de levering van aardgas te bepalen, op basis waarvan de gereguleerde tarieven voor de verkoop ervan worden vastgesteld afhankelijk van de voorwaarden voor het leveren van de dienst aan de betrokken klanten.
Tot de andere kosten behoren met name:
—
de kosten voor het gebruik van de aardgastransmissienetten en, in voorkomend geval, de kosten voor het gebruik van de openbare aardgasdistributienetten die voortvloeien uit de toepassing van de door de Commission de régulation de l’énergie vastgestelde tarieven betreffende het gebruik van de gasinfrastructuur;
—
in voorkomend geval de kosten voor de opslag van aardgas;
—
de kosten voor de verkoop van de geleverde diensten, met inbegrip van een redelijke commerciële marge.
[...]”
De andere kosten dan die van de voorziening hebben dus betrekking op de transmissie, de opslag, de distributie, de belastingen en de winst, terwijl de leveringskosten betrekking hebben op de kosten van de voorziening en grotendeels gebaseerd zijn op de langetermijnovereenkomsten tussen de leverancier en de buitenlandse producenten, aangezien vrijwel de volledige consumptie in Frankrijk voortkomt uit invoer. Deze langetermijnovereenkomsten zijn in de regel gekoppeld aan de olieprijs.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij verzoekschrift, ingediend op 17 juli 2013, heeft ANODE beroep ingesteld bij de Conseil d’État (Frankrijk), strekkende tot nietigverklaring van decreet nr. 2013‑400 wegens bevoegdheidsoverschrijding.
In haar beroep voert ANODE onder meer aan dat de artikelen L. 445‑1 tot en met L. 445‑4 van de code de l’énergie, die bij dat decreet ten uitvoer zijn gelegd, in strijd zijn met de doelstellingen van richtlijn 2009/73.
ANODE voert inzonderheid aan dat die nationale wettelijke bepalingen niet stroken met het toepassingsbeginsel waarvan sprake is in het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
).
De Conseil d’État vraagt zich in de eerste plaats af of een interventie van de staat in de prijzen, zoals die welke in de Franse wettelijke regeling is vastgesteld, moet worden geacht het prijspeil voor de levering van aardgas aan eindverbruikers te bepalen los van de vrije marktwerking, en aldus naar haar aard – in strijd met artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73 – de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt belemmert.
Indien dat het geval is, vraagt de Conseil d’État zich in de tweede plaats af volgens welke criteria de verenigbaarheid van een dergelijke regeling met richtlijn 2009/73 moet worden beoordeeld, en in het bijzonder of artikel 106, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, de lidstaten toestaat om via de invoering van gereguleerde prijzen doelstellingen zoals de leverings- en voorzieningszekerheid en de territoriale samenhang na te streven. De Conseil d’État heeft ook twijfels over de vraag of een interventie van een staat in de vaststelling van de prijs is toegestaan wanneer die gebaseerd is op het beginsel dat alle kosten van de historische leverancier moeten worden gedekt, en welke bestanddelen van de kosten eventueel in aanmerking mogen worden genomen voor de vaststelling van de gereguleerde tarieven.
In die omstandigheden heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet de interventie van een lidstaat die bestaat in het opleggen aan de historische exploitant van de verplichting om eindverbruikers tegen gereguleerde tarieven de levering van aardgas aan te bieden, maar er niet aan in de weg staat dat zowel de historische leverancier als de alternatieve leveranciers concurrerende aanbiedingen doen tegen prijzen die lager zijn dan die tarieven, worden geacht los van de vrije marktwerking het prijspeil voor de levering van aardgas aan eindverbruikers te bepalen, en belemmert zij uit de aard der zaak de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73/EG?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, volgens welke criteria moet dan worden beoordeeld of een dergelijke interventie van de staat in de prijs voor de levering van aardgas aan eindverbruikers verenigbaar is met richtlijn 2009/73/EG?
In het bijzonder:
a)
In hoeverre en onder welke voorwaarden staat artikel 106, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73/EG, de lidstaten toe om, door te interveniëren in de prijs voor de levering van aardgas aan eindverbruikers, andere doelstellingen na te streven dan de handhaving van de leveringsprijs op een redelijk niveau, zoals de leverings- en voorzieningszekerheid en de territoriale samenhang?
b)
Staat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73/EG, met name gelet op de doelstellingen ,leverings- en voorzieningszekerheid’ en ‚territoriale samenhang’, een interventie van een lidstaat in de vaststelling van de prijs voor de levering van aardgas toe die is gebaseerd op het beginsel dat alle kosten van de historische leverancier moeten worden gedekt, en mogen de door de tarieven te dekken kosten andere bestanddelen omvatten dan het representatieve gedeelte van de voorziening op lange termijn?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een regeling inzake gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, verenigbaar is met richtlijn 2009/73 en artikel 106, lid 2, VWEU.
Vooraf moet erop worden gewezen dat het Hof reeds de gelegenheid heeft gehad, namelijk in het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), om het analysekader aan te geven waarop de bevoegde nationale rechter zich kan baseren om te beoordelen of een interventie van een staat in de prijzen, met name in de aardgassector, verenigbaar is met het Unierecht. In dat arrest en de daaropvolgende rechtspraak heeft het Hof verschillende aanwijzingen gegeven met betrekking tot de criteria waarop een dergelijke beoordeling moet berusten, en het is dus tegen de achtergrond van die rechtspraak dat de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen moeten worden onderzocht (zie arresten van 21 december 2011, Enel Produzione,
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
, en 10 september 2015, Commissie/Polen,
C‑36/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:570
).
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat de interventie van een lidstaat waarbij aan bepaalde leveranciers, onder wie de historische leverancier, de verplichting wordt opgelegd om de eindverbruiker tegen gereguleerde tarieven de levering van aardgas aan te bieden, maar niet eraan in de weg staat dat alle op de markt actieve leveranciers concurrerende aanbiedingen doen tegen prijzen die lager zijn dan die tarieven, naar haar aard de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt als bedoeld in die bepaling belemmert.
Ook al volgt uit geen enkele bepaling van richtlijn 2009/73 dat de prijs voor de levering van aardgas uitsluitend door het spel van vraag en aanbod moet worden bepaald, dit vereiste volgt uit de doelstelling en de algemene opzet van deze richtlijn, die tot doel heeft een geleidelijke en volledige liberalisering van de aardgasmarkt te verwezenlijken waar met name alle leveranciers hun producten vrijelijk aan hun klanten kunnen leveren (zie in die zin arrest van 10 september 2015, Commissie/Polen,
C‑36/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:570
, punt
).
In dit verband zij eraan herinnerd dat een maatregel van interventie door de overheid in de verkoopprijs van aardgas een maatregel is die „naar zijn aard een belemmering voor de totstandkoming van een operationele interne gasmarkt vormt” (zie arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
In casu voorziet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Franse regeling in een interventie van de staat die in wezen erin bestaat bepaalde bedrijven te verplichten aan bepaalde categorieën van klanten op de markt aardgas aan te bieden tegen prijzen die het resultaat zijn van een berekening volgens door de overheid vastgestelde criteria en tarieven.
De volgens deze regeling vastgestelde tarieven leveren gereguleerde prijzen op die niet het resultaat zijn van een vrije prijsvorming op basis van het spel van vraag en aanbod op de markt. Deze tarieven vloeien immers juist voort uit een prijsvorming op basis van door de overheid opgelegde criteria, die dus losstaat van de dynamiek van de marktkrachten.
Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft opgemerkt, tast een maatregel waarbij de verplichting wordt opgelegd om een product of een dienst op de markt tegen een bepaalde prijs aan te bieden, noodgedwongen de vrijheid aan van de betrokken ondernemingen om actief te zijn op deze markt, en dus ook het mededingingsproces dat zich op die markt afspeelt. Een dergelijke maatregel is naar zijn aard in strijd is met de doelstelling van de totstandbrenging van een opengestelde en door concurrentie gekenmerkte markt.
Hieruit volgt dat de vaststelling van tarieven op basis van een interventie van de overheid noodzakelijkerwijs de mededinging beïnvloedt en dat een regeling zoals die in het hoofdgeding dan ook indruist tegen de doelstelling van de verwezenlijking van een open en door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73.
Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie heeft aangegeven, doet het feit dat de ondernemingen die de gereguleerde tarieven moeten toepassen, hun aanbiedingen op de markt eveneens vrijelijk kunnen bepalen, bovendien niet af aan de vaststelling dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde interventie van de staat afbreuk doet aan het mededingingsspel op de markt. Het bestaan van twee marktsegmenten, namelijk het segment waar de prijzen buiten het spel van vraag en aanbod worden vastgesteld en het segment waar de vaststelling van de prijzen aan de marktkrachten wordt overgelaten, is op zich reeds onverenigbaar met de totstandbrenging van een opengestelde en door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt. In dit verband moet daaraan worden toegevoegd dat de bewering van de Franse regering dat de gereguleerde tarieven in de praktijk een referentiebovengrens vormen voor de vaststelling van de prijzen van de andere leveranciers voor wie de in het hoofdgeding aan de orde zijnde tarieven niet gelden, de idee bevestigt dat die tarieven een concrete impact op de vrije vaststelling van de prijzen hebben op de volledige Franse aardgasmarkt.
Gelet op het voorgaande dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat de interventie van een lidstaat die bestaat in het opleggen aan bepaalde leveranciers, onder wie de historische leverancier, van de verplichting om eindverbruikers de levering van aardgas tegen gereguleerde tarieven aan te bieden, naar haar aard de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73/EG belemmert, waarbij deze belemmering niet wordt weggewerkt door de omstandigheid dat die interventie niet eraan in de weg staat dat alle op de markt actieve leveranciers concurrerende aanbiedingen kunnen doen tegen prijzen die lager zijn dan die tarieven.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter in wezen om verduidelijking van de criteria die moeten worden gehanteerd om te beoordelen of een wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding verenigbaar is met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73.
Dienaangaande moet om te beginnen worden geconstateerd dat de preciseringen over de toelaatbaarheid van een interventie van de staat tot oplegging van gereguleerde prijzen, die in het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), zijn verstrekt met betrekking tot artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (
PB 2003, L 176, blz. 57
), eveneens gelden voor artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, aangezien deze laatste bepaling, zoals zij in het hoofdgeding van toepassing is, niet is gewijzigd (zie arrest van 10 september 2015, Commissie/Polen,
C‑36/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:570
, punt
).
Hoewel de interventie van een staat in de vaststelling van de prijs voor de levering van aardgas aan de eindverbruiker de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt belemmert, kan deze interventie dus niettemin in het kader van richtlijn 2009/73 eventueel worden toegestaan, op voorwaarde dat drie voorwaarden zijn vervuld. Ten eerste moet de interventie een doelstelling van algemeen economisch belang nastreven, ten tweede moet zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, en ten derde moet zij voorzien in duidelijk gedefinieerde, transparante, niet-discriminerende en controleerbare openbaredienstverplichtingen en dient zij de aardgasbedrijven van de Unie een gelijke toegang tot de consument te waarborgen (zie in die zin arresten van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punten
‑
en 47, en 10 september 2015, Commissie/Polen,
C‑36/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:570
, punten
‑
).
Wat de eerste voorwaarde betreft, namelijk dat sprake is van een algemeen economisch belang, vraagt de verwijzende rechter zich af in hoeverre en onder welke voorwaarden een lidstaat andere doelstellingen van algemeen economisch belang mag nastreven dan de handhaving van de leveringsprijs op een redelijk niveau, welke doelstelling het Hof in het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), heeft erkend.
Vastgesteld moet worden dat richtlijn 2009/73 de voorwaarde betreffende het algemeen economisch belang niet definieert, maar dat uit de verwijzing in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn naar zowel die voorwaarde als naar artikel 106 VWEU, dat betrekking heeft op ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang, moet worden afgeleid dat de betrokken voorwaarde dient te worden uitgelegd tegen de achtergrond van deze bepaling van het Verdrag (zie in die zin arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
In dit verband heeft het Hof eraan herinnerd dat artikel 106, lid 2, VWEU enerzijds bepaalt dat ondernemingen die met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belast zijn onder de mededingingsregels vallen, voor zover de toepassing van die regels de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert, en anderzijds dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie (arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dient de voorwaarde betreffende het algemeen economisch belang te worden uitgelegd in de nieuwe context die volgt uit de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, waartoe naast artikel 106 VWEU ook artikel 14 VWEU en het Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang behoren, welk Protocol aan het EU-Verdrag – in de versie ervan die uit het Verdrag van Lissabon voortvloeit – en aan het VWEU is gehecht (hierna: „Protocol nr. 26”), alsook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft verkregen, meer bepaald artikel 36 ervan, betreffende de toegang tot diensten van algemeen economisch belang.
Met name Protocol nr. 26 erkent uitdrukkelijk de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de overheden van de lidstaten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren.
Wat in het bijzonder de aardgassector betreft, blijkt uit de tweede zin van overweging 47 van richtlijn 2009/73 dat „[d]e eisen inzake openbaredienstverlening [...] op nationaal niveau [dienen] te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden; het [Unie]recht dient echter door de lidstaten te worden nageleefd”.
Het is in die context dat artikel 106, lid 2, VWEU het belang van de lidstaten om gebruik te maken van bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of fiscaal beleid, beoogt te verzoenen met het belang van de Unie bij naleving van de mededingingsregels en bij behoud van de eenheid van de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arresten van 21 september 1999, Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, punt
, en 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
Het Hof heeft gepreciseerd dat de lidstaten het recht hebben om, met inachtneming van het Unierecht, de omvang en de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te definiëren. Zij kunnen met name rekening houden met doelstellingen van hun nationale beleid (zie in die zin arresten van 21 september 1999, Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, punt
, en 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
In dit verband heeft het Hof erop gewezen dat de lidstaten bij de krachtens richtlijn 2009/73 door hen te verrichten beoordeling of aan de ondernemingen die in de gassector actief zijn, in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen moeten worden opgelegd, de doelstelling van de liberalisering en de andere doelstellingen van richtlijn 2009/73 met elkaar dienen te verzoenen (zie in die zin arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
In casu refereert de verwijzende rechter inzonderheid aan de doelstellingen van de leverings- en voorzieningszekerheid en de territoriale samenhang, zoals deze door de Franse regering worden ingeroepen, als doelstellingen van algemeen economisch belang die door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling worden nagestreefd.
Met betrekking tot de leverings- en voorzieningszekerheid gaat het om een doelstelling waarvan in het primaire Unierecht en in richtlijn 2009/73 uitdrukkelijk melding wordt gemaakt.
Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft gepreciseerd, vermeldt artikel 194, lid 1, onder b), VWEU de continuïteit van de energievoorziening in de Unie immers als een van de gronddoelstellingen van het Uniebeleid op het gebied van energie. Wat meer bepaald het gebied van de aardgassector betreft, blijkt uit verschillende overwegingen en artikelen van richtlijn 2009/73 dat de continuïteit van de energievoorziening uitdrukkelijk als een van de gronddoelstellingen van deze richtlijn wordt beschouwd.
De territoriale samenhang wordt in richtlijn 2009/73 evenwel niet expliciet vermeld als doelstelling van algemeen economisch belang die het opleggen van openbaredienstverplichtingen op het gebied van aardgas kan rechtvaardigen.
Benadrukt moet echter enerzijds worden dat de opsomming in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, zoals de advocaat-generaal in de punten 52 tot en met 54 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geen uitputtende lijst betreft van de soorten maatregelen die het voorwerp kunnen zijn van openbaredienstverplichtingen en dat de lidstaten vrij blijven, op voorwaarde van inachtneming van het Unierecht, om de doelstellingen van algemeen economisch belang te definiëren die zij willen nastreven door openbaredienstverplichtingen op te leggen. Deze verplichtingen moeten evenwel steeds strekken tot de verwezenlijking van een of meer doelstellingen van algemeen economisch belang.
Anderzijds, zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie heeft aangegeven, erkent artikel 14 VWEU uitdrukkelijk de rol die de diensten van algemeen economisch belang hebben gespeeld bij het bevorderen van de territoriale samenhang van de Unie. Bovendien vermeldt artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie de territoriale samenhang uitdrukkelijk in het kader van het recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het Unierecht, en met name artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met de artikelen 14 en 106 VWEU, de lidstaten toestaat om na te gaan of in het algemeen economisch belang aan ondernemingen die in de gassector actief zijn, openbaredienstverplichtingen met betrekking tot de prijs voor de levering van aardgas moeten worden opgelegd teneinde onder meer de leverings- en voorzieningszekerheid en de territoriale samenhang te waarborgen, op voorwaarde dat alle andere voorwaarden van deze richtlijn vervuld zijn.
Wat de tweede van de in punt 36 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden betreft, namelijk dat het evenredigheidsbeginsel wordt nageleefd, volgt uit de bewoordingen van artikel 106 VWEU als zodanig dat de openbaredienstverplichtingen die krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 aan de ondernemingen kunnen worden opgelegd, het evenredigheidsbeginsel moeten eerbiedigen en dat deze verplichtingen na 1 juli 2007 dan ook enkel aan de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas mogen afdoen voor zover dit noodzakelijk is ter verwezenlijking van de door deze verplichtingen beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang, en dus slechts gedurende een noodzakelijkerwijs beperkte periode mogen gelden (zie in die zin arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
Ook al staat het aan de verwijzende rechter om in het kader van het hoofdgeding te beoordelen of deze evenredigheidseis vervuld is, het Hof dient hem daartoe op basis van het Unierecht alle noodzakelijke aanwijzingen te verstrekken (arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
In de eerste plaats vereist de naleving van het evenredigheidsbeginsel dat de betrokken maatregel geschikt is om de erdoor nagestreefde doelstelling van algemeen economisch belang te verwezenlijken (arrest van 21 december 2011, Enel Produzione,
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
, punt
).
De verwijzende rechter verstrekt dienaangaande heel weinig gegevens om na te kunnen gaan waarom de oplegging van gasprijzen noodzakelijk is ter verwezenlijking van zeer algemene doelstellingen zoals die welke door de Franse regering worden ingeroepen.
Wat inzonderheid de beoogde leverings- en voorzieningszekerheid betreft, verwijst de verwijzende rechter in wezen naar het argument van de Franse regering dat de voorzieningsportefeuille van de historische leverancier hoofdzakelijk bestaat uit aan de olieprijs gekoppelde langetermijnovereenkomsten, hetgeen een grotere leverings- en voorzieningszekerheid waarborgt dan de overeenkomsten van de andere leveranciers, die worden geconfronteerd met de instabiliteit van de groothandelsmarkt voor aardgas.
Ook al is het niet uitgesloten dat een maatregel die de verplichting inhoudt om aardgas tegen een bepaalde prijs aan te bieden en te leveren, geschikt kan worden geacht om de leverings- en voorzieningszekerheid te waarborgen, het staat – bij gebreke van aan de Hof overgelegde nauwkeurige analysegegevens – aan de verwijzende rechter om te beoordelen of dat in casu met betrekking tot de wettelijke regeling in het hoofdgeding het geval is.
Wat de beoogde territoriale samenhang betreft, moet worden geconstateerd dat het weliswaar niet uitgesloten lijkt dat deze doelstelling kan worden gewaarborgd door gereguleerde tarieven op te leggen op het volledige grondgebied, maar dat het aan de verwijzende rechter staat om, in het kader van het onderzoek of de maatregel in het hoofdgeding geschikt is ter bereiking van die doelstelling, na te gaan of er geen maatregelen mogelijk zijn die eveneens geschikt zijn om deze doelstelling te waarborgen, maar die de totstandbrenging van een opengestelde interne aardgasmarkt minder belemmeren, zoals een prijsverplichting die enkel geldt voor bepaalde categorieën van – volgens objectieve geografische criteria te identificeren – klanten die in afgelegen gebieden wonen.
In de tweede plaats heeft het Hof geoordeeld dat de duur van een overheidsprijsinterventie dient te worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van het erdoor nagestreefde doel (arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punten
en
).
In dit verband blijkt uit de informatie waarover het Hof beschikt, dat de betrokken Franse regeling niet voorziet in een beperking van de duur van de verplichting om aan de eindverbruiker de levering van aardgas tegen gereguleerde tarieven aan te bieden, wat aan deze verplichting een permanent karakter verleent.
Dat voor de opgelegde tarieven een maximumduur geldt, kan niet als een dergelijke beperking worden opgevat voor zover dit stelsel louter voorziet in de verplichting om de tarieven periodiek te herzien en deze regeling geen verband houdt met de noodzaak en de voorwaarden voor de interventie van de staat in de prijzen op basis van de ontwikkeling van de gassector.
Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter om, gelet op de juiste gegevens waarover hij beschikt, te beoordelen of de oplegging van een verplichting zoals die welke in artikel L. 410‑2 van de code de commerce is vastgesteld en die in wezen een permanent karakter heeft, aan het in punt 55 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereiste voldoet.
In de derde plaats mag de toegepaste interventiemethode niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen economisch belang (arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de interventie in het hoofdgeding is gebaseerd op het beginsel dat alle kosten van de historische leverancier worden gedekt, door toepassing van een representatieve formule betreffende zijn kosten van voorziening en van een methode voor de beoordeling van zijn kosten die niet de voorziening betreffen, welke formule en methode worden opgesteld na een door de reguleringsautoriteit verricht jaarlijks onderzoek van de ontwikkeling van de kosten.
In die context verlangt het noodzakelijkheidsvereiste in beginsel dat het bestanddeel van de gasprijs wordt bepaald waarin dient te worden geïntervenieerd om het door de staatsinterventie beoogde doel te bereiken (zie naar analogie arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punten
en
). Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de toegepaste methode van interventie in de prijzen niet verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen van algemeen economisch belang en of er geen andere passende en minder ingrijpende maatregelen kunnen worden getroffen.
In de vierde plaats dient het noodzakelijkheidsvereiste ook te worden getoetst aan de persoonlijke werkingssfeer van de maatregel, te weten de begunstigden ervan (arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punt
).
Dienaangaande moet worden onderzocht in welke mate de overheidsinterventie in het hoofdgeding ten goede komt aan particulieren en aan ondernemingen, als eindafnemers van gas.
In casu bepaalt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling dat de begunstigden van de levering tegen gereguleerde prijzen vanaf 1 januari 2016 de huishoudelijke afnemers zijn, alsook de ondernemingen die minder dan 30000 kWh/jaar verbruiken. Het staat aan de verwijzende rechter om te verifiëren of een dergelijk systeem, dat gelijkelijk ten goede lijkt te komen aan huishoudelijke afnemers en aan het midden- en kleinbedrijf, het evenredigheidsvereiste eerbiedigt wat de persoonlijke werkingssfeer van de maatregel betreft, gelet op de doelstellingen van leverings- en voorzieningszekerheid en territoriale samenhang.
Wat ten slotte de derde van de in punt 36 van het onderhavige arrest opgesomde voorwaarden betreft, volgens welke de overheidsinterventie moet voorzien in duidelijk gedefinieerde, transparante, niet-discriminerende en controleerbare openbaredienstverplichtingen en een gelijke toegang van de gasbedrijven van de Unie tot de consumenten dient te waarborgen, moet worden geconstateerd dat de verwijzende rechter dienaangaande geen gegevens heeft verstrekt.
Wat in het bijzonder het niet-discriminerende karakter van de wettelijke regeling in het hoofdgeding betreft, staat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 toe, zoals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat openbaredienstverplichtingen worden opgelegd „aan bedrijven die in de gassector” in het algemeen „actief zijn”, en niet slechts aan bepaalde bedrijven. Bovendien blijkt uit artikel 3, lid 1, van deze richtlijn dat de lidstaten de aardgasbedrijven „wat hun rechten en plichten betreft, [...] niet verschillend [mogen] behandelen”. In die omstandigheden mag een regeling ter aanwijzing van de ondernemingen die met openbaredienstverplichtingen belast zijn, a priori geen enkele onderneming uitsluiten die actief is in de gassector (zie in die zin arrest van 19 juni 2008, Commissie/Frankrijk,
C‑220/07
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:354
, punt
).
Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of het tariefsysteem dat aan de orde is in het hoofdgeding, voldoet aan dit vereiste en aan de andere in punt 66 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden.
Bijgevolg dient de tweede vraag te worden beantwoord als volgt:
—
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met de artikelen 14 en 106 VWEU alsook met Protocol nr. 26, moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat om na te gaan of in het algemeen economisch belang aan ondernemingen die in de gassector actief zijn, openbaredienstverplichtingen moeten worden opgelegd met betrekking tot de prijs voor de levering van aardgas teneinde met name de leverings- en voorzieningszekerheid en de territoriale samenhang te waarborgen, voor zover enerzijds alle bij artikel 3, lid 2, van deze richtlijn gestelde voorwaarden – inzonderheid wat het niet-discriminerende karakter van die verplichtingen betreft – zijn vervuld, en anderzijds de betrokken maatregel het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
—
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een methode van berekening van de prijs waarbij wordt uitgegaan van de kosten, op voorwaarde dat de toepassing van een dergelijke methode niet tot gevolg heeft dat de interventie van de staat verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de met de interventie beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG, moet aldus worden uitgelegd dat de interventie van een lidstaat die bestaat in het opleggen aan bepaalde leveranciers, onder wie de historische leverancier, van de verplichting om eindverbruikers de levering van aardgas tegen gereguleerde tarieven aan te bieden, naar haar aard de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt als bedoeld in deze bepaling belemmert, waarbij deze belemmering niet wordt weggewerkt door de omstandigheid dat die interventie niet eraan in de weg staat dat alle op de markt actieve leveranciers concurrerende aanbiedingen kunnen doen tegen prijzen die lager zijn dan die tarieven.

2)
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met de artikelen 14 en 106 VWEU alsook met het Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang dat aan het EU-Verdrag – in de versie ervan die uit het Verdrag van Lissabon voortvloeit – en aan het VWEU is gehecht, moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat om na te gaan of in het algemeen economisch belang aan ondernemingen die in de gassector actief zijn, openbaredienstverplichtingen moeten worden opgelegd met betrekking tot de prijs voor de levering van aardgas teneinde met name de leverings- en voorzieningszekerheid en de territoriale samenhang te waarborgen, voor zover enerzijds alle bij artikel 3, lid 2, van deze genoemde richtlijn gestelde voorwaarden – inzonderheid wat het niet-discriminerende karakter van die verplichtingen betreft – zijn vervuld, en anderzijds de betrokken maatregel het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een methode van berekening van de prijs waarbij wordt uitgegaan van de kosten, op voorwaarde dat de toepassing van een dergelijke methode niet tot gevolg heeft dat de interventie van de staat verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de met de interventie beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.