CELEX: 62017CJ0395
Povreda obveze države članice
Vlastita sredstva
Pridruživanje prekomorskih zemalja i područja (PZP) Europskoj uniji
Odluka 91/482/EEZ
Odluka 2001/822/EZ
Uvoz u Uniju bez carina na proizvode podrijetlom iz PZP‑ova
Potvrda o prometu robe EUR. 1
Nezakonito izdavanje potvrda od strane tijela PZP‑a
Carine koje nisu ubrale države članice uvoznice
Članak 4. stavak 3. UEU‑a
Načelo lojalne suradnje
Odgovornost države članice koja održava posebne odnose s dotičnim PZP‑ovima
Obveza naknade gubitka vlastitih sredstava Unije uzrokovanog nezakonitim izdavanjem potvrda EUR. 1
Uvoz mlijeka u prahu i riže podrijetlom iz Curaçaa te grube krupice i sitne krupice podrijetlom iz Arube

Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je, time što nije nadoknadila gubitak vlastitih sredstava koja su trebala biti ubrana i stavljena na raspolaganje proračunu Europske unije u skladu s člancima 2., 6., 10., 11. i 17. Uredbe Vijeća (EEZ, Euratom) br. 1552/89 od 29. svibnja 1989. o primjeni Odluke 88/376/EEZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica (
SL 1989., L 155, str. 1
.) (koji su postali članci 2., 6., 10., 11. i 17. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1150/2000 od 22. svibnja 2000. o provedbi Odluke br. 94/728/EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica (
SL 2000., L 130, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 12.)) da potvrde o prometu robe EUR. 1 nisu bile izdane u suprotnosti, s jedne strane, s člankom 101. stavkom 1. Odluke Vijeća 91/482/EEZ od 25. srpnja 1991. o pridruživanju prekomorskih zemalja i područja Europskoj ekonomskoj zajednici (
SL 1991., L 263, str. 1
.; u daljnjem tekstu: Odluka o PZP‑ima iz 1991.) i s člankom 12. stavkom 6. Priloga II. navedenoj odluci u pogledu uvoza mlijeka u prahu i riže podrijetlom iz Curaçaa tijekom razdoblja 1997./2000. i, s druge strane, s člankom 35. stavkom 1. Odluke Vijeća 2001/822/EZ od 27. studenoga 2001. o pridruživanju prekomorskih zemalja i područja Europskoj zajednici („Odluka o prekomorskom pridruživanju”) (
SL 2001., L 314, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 50., str. 12.; u daljnjem tekstu: Odluka o PZP‑ima iz 2001.) i s člankom 15. stavkom 4. Priloga III. navedenoj odluci u pogledu uvoza grube krupice i sitne krupice podrijetlom s Arube tijekom razdoblja 2002./2003., Kraljevina Nizozemska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 10. UEZ‑a, a zatim članak 4. stavak 3. UEU‑a).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Povelja Ujedinjenih naroda potpisana je u San Franciscu 26. lipnja 1945. Njezin članak 73., koji se nalazi u njezinu poglavlju XI., naslovljenom „Deklaracija o nesamoupravnim područjima”, određuje:
„Članovi Ujedinjenih naroda koji su odgovorni ili preuzmu odgovornost za upravljanje područjima kojih pučanstvo još nije postiglo punu mjeru samouprave priznaju načelo da su interesi stanovnika tih područja prvenstveni. Oni prihvaćaju kao svetu dužnost obvezu da što je više moguće unapređuju, unutar sustava Međunarodnog mira i sigurnosti uspostavljenog ovom Poveljom, blagostanje stanovnika tih područja, te u tu svrhu:
[…]
b) da razvijaju samoupravu, vodeći računa o političkim težnjama tog pučanstva i potpomažući ih u postupnom razvijanju njihovih slobodnih političkih ustanova, u skladu s posebnim okolnostima svakog područja i njegova pučanstva te raznim stupnjevima njegova napretka;
[…]”
Pravo Unije
Ugovor o EZ‑u
Činjenice na kojima se temelji povreda obveze koja se stavlja na teret su se dogodile i prije i nakon stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama, kojim je izmijenjen Ugovor o EZ‑u. Međutim, odredbe koje su relevantne za ovu tužbu zbog povrede obveze su u osnovi ostale identične. Članak 5. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 10. UEZ‑a) glasio je:
„Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz ovog Ugovora ili iz radnji institucija Zajednice. One olakšavaju ostvarivanje zadaća Zajednice.
One se suzdržavaju od svih mjera koje bi mogle ugroziti postizanje ciljeva ovog Ugovora.” [neslužbeni prijevod]
Ta je odredba u biti zamijenjena člankom 4. stavkom 3. UEU‑a.
Četvrti dio tog Ugovora, naslovljen „Pridruživanje prekomorskih zemalja i područja”, je sadržavao njegove članke 131. do 137. (koji su, nakon izmjene, postali članci 182. do 188. UEZ‑a, a zatim članci 198. do 204. UFEU‑a). U skladu s navedenim člankom 131. (koji je nakon izmjene postao članak 182. UEZ‑a, a zatim članak 198. UFEU‑a):
„Države članice suglasne su da se Zajednici pridruže neeuropske zemlje i područja koja imaju posebne odnose s Belgijom, Danskom, Francuskom, Italijom, Nizozemskom i Ujedinjenom Kraljevinom. Te zemlje i područja (u daljnjem tekstu: „zemlje i područja”) navedeni su na popisu u Prilogu IV. ovom Ugovoru.
Svrha pridruživanja jest promicanje gospodarskog i socijalnog razvoja tih zemalja i područja te uspostava bliskih gospodarskih odnosa između njih i Zajednice u cjelini.
Sukladno načelima određenima u preambuli ovog Ugovora, pridruživanje u prvom redu služi promicanju interesa i napretka stanovnika tih zemalja i područja, kako bi ih se povelo ka gospodarskoj, socijalnoj i kulturnoj razvijenosti kojoj teže.” [neslužbeni prijevod]
Članak 133. stavak 1. navedenog Ugovora (koji je, nakon izmjene, postao članak 184. stavak 1. UEZ‑a, a zatim članak 200. stavak 1. UFEU‑a) je određivao:
„Carine na uvoz robe podrijetlom iz tih zemalja i područja u države članice postupno se potpuno ukidaju kao među državama članicama, u skladu s odredbama ovog Ugovora.” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 136. tog Ugovora (koji je, nakon izmjene, postao članak 187. UEZ‑a, a zatim članak 203. UFEU‑a):
„U prvom razdoblju od pet godina od stupanja na snagu ovog ugovora, sporazumom o primjeni koji se nalazi u prilogu ovom ugovoru utvrđuju se uvjeti i postupak pridruživanja između zemalja i područja i Zajednice.
Prije isteka sporazuma navedenog u prethodnom stavku, Vijeće, odlučujući jednoglasno, na temelju stečenog iskustva i na temelju načela utvrđenih ovim Ugovorom, donosi odredbe koje se odnose na novo razdoblje.” [neslužbeni prijevod]
Članak 227. stavci 1. i 3. Ugovora o EZ‑u (koji je, nakon izmjene, postao članak 299. stavci 1. i 3. UEZ‑a, a zatim članak 52. stavak 1. UEU‑a i članak 355. stavak 2. UFEU‑a) propisivao je:
„1.   Ovaj se ugovor primjenjuje na Kraljevinu Belgiju, Kraljevinu Dansku, Saveznu Republiku Njemačku, Helensku Republiku, Kraljevinu Španjolsku, Francusku Republiku, Irsku, Talijansku Republiku, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Kraljevinu Nizozemsku, Republiku Austriju, Portugalsku Republiku, Republiku Finsku, Kraljevinu Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu Velike Britanije i Sjeverne Irske.
[…]
3.   Na prekomorske zemlje i područja navedene u Prilogu IV. ovog ugovora primjenjuje se poseban sustav pridruživanja predviđen u četvrtom dijelu ovog ugovora.
Ovaj se Ugovor ne primjenjuje na prekomorske zemlje i područja koji imaju posebne odnose s Ujedinjenom Kraljevinom Velike Britanije i Sjeverne Irske, a nisu navedeni u ranije navedenom popisu.” [neslužbeni prijevod]
Popis iz Priloga IV. Ugovoru o EZ‑u (koji je nakon izmjene postao Prilog II. UEZ‑u, a zatim Prilog II. UFEU‑a), naslovljenog „Prekomorske zemlje i područja na koje se primjenjuju odredbe četvrtog dijela Ugovora”, obuhvaćao je, među ostalim, Arubu i Nizozemske Antile, među kojima je bio i Curaçao.
Uredbe br. 1552/89 i br. 1150/2000
Članci 2., 6., 10., 11. i 17. Uredbe br. 1552/89 (koji su postali članci 2., 6., 10., 11. i 17. Uredbe br. 1150/2000) uređivali su redom, u vrijeme nastanka činjenica, uvjete pod kojima su države članice bile dužne utvrditi i staviti na raspolaganje proračunu Unije njezina vlastita sredstva, među kojima su i carine.
Odluke o PZP‑ima iz 1991. i 2001.
Prva uvodna izjava Odluke o PZP‑ima iz 1991. predviđala je:
„[B]udući da se za novo razdoblje trebaju utvrditi odredbe koje se primjenjuju na pridruživanje prekomorskih zemalja i područja Europskoj ekonomskoj zajednici (u daljnjem tekstu: PZP‑ovi); budući da se te odredbe primjenjuju na područja koja pripadaju Francuskoj Republici, na zemlje i područja koji pripadaju Ujedinjenoj Kraljevini, na zemlje koje pripadaju Nizozemskoj i, djelomično, na Grenland”. [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 1. te odluke, njezin je cilj bio promicanje i ubrzavanje gospodarskog, kulturnog i socijalnog razvoja i jačanje gospodarskih struktura PZP‑ova navedenih u Prilogu I. navedenoj odluci. Točka 4. tog priloga odnosila se na Nizozemske Antile, među kojima su Curaçao i Aruba, kao PZP‑i Kraljevine Nizozemske.
Člankom 6. prvim stavkom Odluke o PZP‑ima iz 1991. propisivalo se:
„U okviru svojih nadležnosti tijela koja sudjeluju u postupku partnerstva iz članka 10. periodički ispituju rezultate njegove primjene i daju mišljenja i inicijative potrebne za ostvarenje ciljeva ove odluke.” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 10. te odluke:
„Kako bi se nadležnim lokalnim tijelima PZP‑a omogućilo da još više sudjeluju u provedbi načela pridruživanja PZP‑a EEZ‑u, poštujući pri tome nadležnosti središnjih tijela dotičnih država članica, uspostavlja se savjetodavni postupak koji se temelji na načelu partnerstva između Komisije, države članice i PZP‑a.
To partnerstvo, čiji su uvjeti utvrđeni u člancima 234., 235. i 236. ove odluke, treba omogućiti ispitivanje postignuća ostvarenih u okviru pridruživanja te raspravljanje problema koji se eventualno javljaju u odnosima između PZP‑a i Zajednice.” [neslužbeni prijevod]
Članak 101. stavak 1. te odluke glasio je:
„Proizvodi podrijetlom iz PZP‑ova koji se uvoze u Zajednicu oslobođeni su carina i davanja s istovrsnim učinkom.” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 108. stavkom 1. prvom alinejom Odluke o PZP‑ima iz 1991., pojam proizvodâ s podrijetlom i s njima povezanih načina administrativne suradnje bili su definirani u njezinu Prilogu II.
U skladu s člankom 234. te odluke:
„Aktivnost Zajednice se u mjeri u kojoj je to moguće bazira na bliskom savjetovanju između Komisije, države članice s kojom je PZP povezan i nadležnih lokalnih tijela PZP‑a.
To se savjetovanje u daljnjem tekstu naziva ‚partnerstvo’.” [neslužbeni prijevod]
Članak 235. stavci 1. i 2. navedene odluke propisivao je:
„1.   Partnerstvo se odnosi na program, pripremu, financiranje, praćenje i ocjenjivanje mjera koje je Zajednica provela u okviru ove odluke, kao i na bilo koji problem u odnosima između PZP‑ova i Zajednice.
2.   U tu svrhu radne skupine za pridruživanje PZP‑ova, savjetodavne naravi i sastavljene od triju partnera navedenih u članku 234., mogu se osnovati ili prema geografskom području PZP‑a ili prema skupini PZP‑ova koji pripadaju istoj državi članici, na zahtjev, među ostalim, dotičnih PZP‑ova. Te su skupine sastavljene:
–
ili na
ad hoc
osnovi, radi rješavanja specifičnih problema,
–
ili na trajnoj osnovi, za preostalo razdoblje u okviru odluke o pridruživanju; u tom se slučaju sastaju najmanje jednom godišnje, kako bi izvijestile o provedbi ove odluke ili radi rješavanja drugih pitanja navedenih u stavku 1.” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 237. te odluke:
„Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe koje se odnose na odnose između PZP‑ova i francuskih prekomorskih departmana, ova odluka primjenjuje se, s jedne strane, na područja na kojima se Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice primjenjuje i to pod uvjetima predviđenima u navedenom Ugovoru i, s druge strane, na područja PZP‑ova.” [neslužbeni prijevod]
Članak 1. Priloga II. Odluci o PZP‑ima iz 1991., koji se odnosi na definiciju pojma „proizvodi s podrijetlom” i na načine administrativne suradnje, određivao je:
„U svrhu provedbe odredbi ove odluke koje se odnose na trgovinsku suradnju, za proizvod se smatra da je podrijetlom iz PZP‑ova, Zajednice ili država AKP‑a ako je tamo potpuno dobiven ili pak dostatno obrađen ili prerađen.” [neslužbeni prijevod]
Članak 12. stavci 1. i 6. tog priloga predviđao je:
„1.   Dokaz o podrijetlu proizvoda, u smislu ovog Priloga, daje se u obliku potvrde o prometu robe EUR. 1, čiji se obrazac nalazi u Dodatku 4. ovom Prilogu.
[…]
6.   Potvrdu o prometu robe EUR. 1 izdaju carinska tijela zemlje ili područja izvoznika, ako je proizvode moguće smatrati ‚proizvodima s podrijetlom’ u smislu ovog Priloga.” [neslužbeni prijevod]
Članak 26. navedenog priloga, naslovljen „Nadzor potvrda o prometu EUR. 1 i obrazaca EUR. 2”, propisivao je:
„1.   Naknadni nadzor potvrda o prometu robe EUR. 1 ili obrazaca EUR. 2 obavlja se nasumce i svaki put kad carinska tijela države uvoznice imaju osnovane sumnje u pogledu vjerodostojnosti dokumenta ili u pogledu točnosti informacija o stvarnom podrijetlu predmetnih proizvoda.
[…]
6.   Kada se čini da postupak provjere ili bilo koji drugi dostupni podatak upućuje na kršenje odredaba ovog Priloga, PZP na vlastitu inicijativu ili na zahtjev Komisije provodi odgovarajuća ispitivanja ili osigurava da se takva ispitivanja žurno provedu kako bi se utvrdilo i spriječilo takvo kršenje. Komisija može sudjelovati u tim ispitivanjima.
[…]
7.   Sporovi koji nisu mogli biti riješeni između carinskih tijela države uvoznice i onih PZP‑a izvoznika ili u kojima se postavlja problem tumačenja ovog priloga iznose se Odboru za podrijetlo koji je osnovan [Uredbom Vijeća (EEZ) br. 802/68 od 27. lipnja 1968. o zajedničkoj definiciji pojma podrijetla robe (
SL 1968., L 148, str. 1
.)].” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 12. stavkom 1. te uredbe, Odbor za podrijetlo sastoji se od predstavnika država članica, a njime predsjedava predstavnik Komisije.
Odluka o PZP‑ima iz 1991. ostala je primjenjiva do 1. prosinca 2001. Odluka o PZP‑ima iz 2001. stupila je na snagu 2. prosinca 2001. Članak 4. stavak 1. potonje odluke propisivao je:
„U okviru partnerstva predviđenog člankom 7. ove Odluke, tijela PZP‑ova preuzimaju primarnu odgovornost za oblikovanje strategija pridruživanja i razvoja i njihovu provedbu kroz pripremanje, zajedno s Komisijom i državama članicama s kojima su PZP‑ovi povezani, jedinstvenih programskih dokumenata […] i programa suradnje.”
Članak 7. Odluke o PZP‑ima iz 2001. predviđao je:
„1.   Kako bi se omogućilo PZP‑u da u potpunosti sudjeluje u provedbi pridruživanja PZP‑EZ, uz dužno poštovanje načina na koji su organizirane institucije dotičnih država članica, pridruživanje se oslanja na postupak savjetovanja koji se temelji na niže navedenim odredbama. Postupkom se uređuje svako pitanje koje proizlazi iz odnosa između PZP‑ova i Zajednice.
[…]
3.   Između Komisije, države članice s kojom je povezan PZP i svakog PZP‑a, koji predstavljaju njegova tijela, uspostavlja se zasebno partnerstvo koje omogućuje praktično ostvarivanje ciljeva i načela ove Odluke, posebno onih iz članka 4. i 19. Ovo se trostrano savjetovanje dalje u tekstu naziva ‚partnerstvo’.
Radne skupine partnerstva, koje imaju savjetodavnu ulogu, utvrđuju se za svaki PZP. Njihovo se članstvo sastoji od gore navedenih triju partnera. Ove radne skupine mogu se sazvati na zahtjev Komisije, države članice ili PZP‑a. Na zahtjev jednog od partnera, nekoliko radnih skupina partnerstva može održati zajedničke sastanke kako bi se razmotrila pitanja od zajedničkog interesa ili regionalni aspekti pridruživanja.
4.   Ovo se savjetovanje provodi poštujući u potpunosti odgovarajuće institucionalne, pravne i financijske ovlasti svakog od triju partnera.
[…]”
Članak 35. te odluke propisivao je:
„1.   Proizvodi s podrijetlom iz PZP‑ova uvoze se u Zajednicu bez uvoznih carina.
2.   Pojam proizvoda s podrijetlom i načini administrativne suradnje koji se na njih odnose utvrđeni su u Prilogu III.”
Članak 2. Priloga III. navedenoj odluci, koji se odnosi na definiciju pojma „proizvodi s podrijetlom” i na načine administrativne suradnje, određivao je u stavku 1. proizvode koji se smatraju proizvodima s podrijetlom iz PZP‑ova.
U skladu s člankom 14. stavkom 1. točkom (a) tog priloga, za proizvode s podrijetlom iz PZP‑ova prilikom uvoza u Zajednicu vrijedile su povlastice u skladu s Odlukom o PZP‑ima iz 2001. uz predočenje potvrde EUR. 1.
Članak 15. stavci 1. i 4. navedenog priloga propisivao je:
„1.   Potvrdu o prometu robe EUR.1 izdaju carinska tijela PZP‑a izvoznika povodom pisanog zahtjeva izvoznika ili njegovog ovlaštenog predstavnika na izvoznikovu odgovornost.
[…]
4.   Carinska tijela PZP‑a izvoznika izdaju potvrdu o prometu robe EUR.1 ako se dotični proizvodi mogu smatrati proizvodima s podrijetlom iz PZP‑a, Zajednice ili države AKP‑a te ispunjavaju druge uvjete iz ovog Priloga.”
Članak 32. Priloga III. Odluci o PZP‑ima iz 2001., naslovljen „Provjera dokaza o podrijetlu”, glasio je:
1.   Kako bi se osigurala pravilna primjena ovog Priloga, PZP‑ovi, Zajednica i države AKP‑a međusobno si pomažu, putem nadležnih carinskih administracija, u provjeri vjerodostojnosti potvrda o prometu robe EUR. 1 ili izjava na računu i točnosti informacija danih u tim ispravama.
[…]
2.   Naknadne provjere dokaza o podrijetlu provode se nasumce ili kad god carinska tijela zemlje uvoznice osnovano sumnjaju u vjerodostojnost takvih isprava, status proizvoda s podrijetlom dotičnih proizvoda ili poštovanje drugih uvjeta iz ovog Priloga.
[…]
8.   Kada postupak provjere ili bilo koji druga dostupna informacija upućuje na kršenje odredaba ovog Priloga, PZP na vlastitu inicijativu ili na zahtjev Zajednice provodi odgovarajuća ispitivanja ili osigurava da se takva ispitivanja žurno provedu kako bi se utvrdila i spriječila takva kršenja. Komisija može sudjelovati u ispitivanjima.”
Članak 34. tog priloga, naslovljen „Rješavanje sporova”, u prvom je stavku određivao:
„Kada dođe do sporova u vezi s postupcima provjere iz članka 32. koji se ne mogu riješiti između carinskih tijela koja zahtijevaju provjeru i carinskih tijela odgovornih za provedbu te provjere ili kada se pojavi pitanje u vezi s tumačenjem ovog Priloga, oni se podnose Odboru za Carinski zakonik – Odsjeku za podrijetlo, osnovanom Uredbom [Vijeća] (EEZ) br. 2913/92 [od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (
SL 1992., L 302, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 2., str. 110.)].”
U skladu s člankom 247. stavkom 1. te uredbe, Odbor za Carinski zakonik sastojao se od predstavnika država članica, a njime je predsjedavao predstavnik Komisije.
Carinski zakonik
Članak 220. stavak 2. točka (b) i članak 239. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (
SL 1992., L 302, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 2., str. 110.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 2700/2000 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2000. (
SL 2000., L 311, str. 17
.) (u daljnjem tekstu: Carinski zakonik), propisivao je uvjete pod kojima su se države članice mogle suzdržati od naknadnog knjiženja carina ili provesti povrat ili otpust tih carina.
Uredba (EZ, Euratom) br. 1605/2002
Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (
SL 2002., L 248, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 1995/2006 od 13. prosinca 2006. (
SL 2006., L 390, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 267.; u daljnjem tekstu: Financijska uredba), u članku 73.a propisuje:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe posebnih propisa te primjenu Odluke Vijeća o sustavu vlastitih sredstava Zajednice, na dodijeljena prava Zajednica u odnosu na treće osobe i na dodijeljena prava trećih osoba u odnosu na Zajednice primjenjuje se rok zastare od pet godina.
Datum izračuna roka zastare i uvjeti za prekid zastare propisuju se provedbenim pravilima.”
Uredba (EZ, Euratom) br. 2342/2002
Članak 85.b Uredbe Komisije (EZ, Euratom) br. 2342/2002 od 23. prosinca 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1605/2002 (
SL 2002., L 357, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 7.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ, Euratom) br. 478/2007 od 23. travnja 2007. (
SL 2007., L 111, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 264.) (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba), naslovljen „Pravila vezana za rok zastare”, u stavku 1. prvom podstavku određuje:
„Rok zastare za potraživanja Zajednica prema trećim osobama počinje teći od isteka roka o kojem je dužnik obaviješten obaviješću o terećenju […].”
Nizozemsko pravo
U skladu sa Statuutom voor het Koninkrijk der Nederlanden (Povelja Kraljevine Nizozemske), u verziji koja je bila na snazi tijekom spornog razdoblja, Kraljevina Nizozemska sastojala se od triju zemalja (
landen
): Nizozemske (
Nederland
), Nizozemskih Antila (
Nederlandse Antillen
) i Arube. Tijekom tog razdoblja Curaçao je bio sastavni dio Nizozemskih Antila.
Na temelju članka 3. stavka 1. točke (b) te povelje, inozemni predmeti dio su „nadležnosti Kraljevine”.
U skladu s člankom 50. stavkom 1. te povelje:
„Zakonodavne i upravne mjere u Nizozemskim Antilima i Arubi, koje su u suprotnosti s tom poveljom, međunarodnim instrumentom, zakonom Kraljevine ili propisom javne uprave za Kraljevinu ili s interesima za čiju je promociju ili zaštitu nadležna Kraljevina, može suspendirati ili staviti izvan snage kralj kao poglavar Kraljevine obrazloženim dekretom. […]”
Članak 51. iste povelje glasio je:
„Ako tijelo u Nizozemskim Antilima i Arubi ne obavi ili ne obavi odgovarajuće svoje dužnosti u skladu s Poveljom, međunarodnim instrumentom, zakonom Kraljevine ili propisom javne uprave za Kraljevinu, propis javne uprave za Kraljevinu u kojem se navode pravni temelji i razlozi na kojima se temelji može propisati na koji se način te dužnosti moraju obaviti”.
Članak 52. te Povelje Kraljevine Nizozemske propisivao je:
„Uz suglasnost kralja, zemaljskim propisom moguće je kralju, kao poglavaru Kraljevine, i guverneru, kao tijelu Kraljevine, dodijeliti ovlasti u pogledu poslova te zemlje.”
Činjenice iz kojih proizlazi spor
U razdoblju od 1997. do 2000. mlijeko u prahu i riža podrijetlom iz Curaçaa uvezeni su u Njemačku, a u 2002. i 2003. grupa krupica i sitna krupica podrijetlom iz Arube uvezeni su u Nizozemsku.
Tijela Curaçaa i Arube izdala su potvrde o prometu robe EUR. 1 (u daljnjem tekstu: potvrde EUR. 1) za tu robu, iako ta roba nije ispunjavala uvjete koji se zahtijevaju kako bi se smatrala proizvodima povlaštenog podrijetla na temelju članka 101. stavka 1. Odluke o PZP‑ima iz 1991. i članka 35. stavka 1. Odluke o PZP‑ima iz 2001.
Izdavanje potvrda EUR. 1 koje su provela tijela Curaçaa i Arube bilo je predmet istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF). On je svoja izvješća o misiji u pogledu Curaçaa i Arube objavio 24. listopada 2000. i 23. prosinca 2004.
Nakon tih istraga Komisija je obavijestila nizozemska i njemačka tijela o nezakonitosti tih potvrda EUR. 1 i pozvala ih da naplate odgovarajuće uvozne carine. Nizozemska i njemačka tijela ubrala su samo dio tih carina, a za preostali dio nastupila je zastara.
Dopisima od 27. siječnja i 31. svibnja 2012. Komisija je utvrdila da je Kraljevina Nizozemska odgovorna za pogrešku koju su počinila tijela Curaçaa i Arube. Zatražila je od Kraljevine Nizozemske da najkasnije do 20. ožujka odnosno 20. srpnja 2012. nadoknadi gubitak vlastitih sredstava.
Predsudski postupak
Budući da Kraljevina Nizozemska nije postupila u skladu s tim zahtjevom, Komisija joj je 21. studenoga 2013. uputila pismo opomene, na koje su nizozemska tijela odgovorila 20. veljače 2014. te odbacila svaku odgovornost za radnje svojih PZP‑ova.
Komisija je 17. listopada 2014. Kraljevini Nizozemskoj uputila obrazloženo mišljenje, u kojem je ponovila stajalište iz svojeg pisma opomene. Rok za poduzimanje mjera potrebnih kako bi se postupilo u skladu s obrazloženim mišljenjem istekao je 17. prosinca 2014.
Kraljevina Nizozemska je dopisom od 19. studenoga 2015. odgovorila na obrazloženo mišljenje, pri čemu je i dalje odbacivala svaku odgovornost.
Komisija je potom odlučila podnijeti ovu tužbu.
O tužbi
Dopuštenost tužbe
Argumentacija stranaka
Kraljevina Nizozemska osporava dopuštenost tužbe jer je tužba dvosmislena te ne navodi na dosljedan i precizan način temelj povrede obveza koje proizlaze iz članka 5. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 10. UEZ‑a, a zatim članak 4. stavak 3. UEU‑a) koja joj se stavlja na teret. U tom pogledu Kraljevina Nizozemska navodi da se čini da u određenim točkama tužbe Komisija ističe da je ona odgovorna za radnje carinskih tijela svojih PZP‑ova kao da su to njezina vlastita tijela, dok joj u drugim točkama prigovara da je propustila donijeti prikladne mjere kako bi se spriječilo nezakonito izdavanje potvrda EUR. 1 od strane tih tijela.
Komisija ističe da je njezina tužba dopuštena.
Ocjena Suda
Iz ustaljene sudske prakse u vezi s člankom 120. točkom (c) Poslovnika Suda proizlazi da u svakom aktu kojim se pokreće postupak mora jasno i precizno naznačiti predmet spora i dati sažeti prikaz istaknutih razloga kako bi se omogućilo tuženiku da pripremi obranu, a Sudu da provede nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva takva tužba moraju na dosljedan i razumljiv način biti vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči
ultra petita
ili propusti odlučiti o nekom od prigovora (presuda od 11. srpnja 2018., Komisija/Belgija,
C‑356/15
,
EU:C:2018:555
, t.
32.
i navedena sudska praksa).
Sud je također presudio da u okviru tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU‑a prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi država članica mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i Sud provjeriti postojanje povrede obveze koja se stavlja na teret (presuda od 11. srpnja 2018., Komisija/Belgija,
C‑356/15
,
EU:C:2018:555
, t.
33.
i navedena sudska praksa).
Komisijina tužba osobito mora sadržavati dosljedno i detaljno obrazloženje razloga na temelju kojih je Komisija zaključila da zainteresirana država članica nije ispunila jednu od obveza koju ima na temelju Ugovorâ (presuda od 11. srpnja 2018., Komisija/Belgija,
C‑356/15
,
EU:C:2018:555
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju valja utvrditi da Komisija precizno navodi odredbu prava Unije koju je navodno povrijedila Kraljevina Nizozemska, tj. članak 5. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 10. UEZ‑a, a zatim članak 4. stavak 3. UEU‑a) kao i činjenice koje joj se stavljaju na teret, tj. izostanak naknade iznosa, uvećanog za kamate, koji odgovara gubitku tradicionalnih vlastitih sredstava koji proizlazi iz izdavanja, od strane tijela Curaçaa i Arube, potvrda EUR. 1 u suprotnosti s odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001.
Nadalje, iako tužba Komisije navodi eventualni propust Nizozemske da donese prikladne mjere za izbjegavanje takvog nezakonitog izdavanja, iz te tužbe jasno proizlazi da predmet tužbe Komisije nije taj eventualni propust, nego samo izostanak naknade od strane Kraljevine Nizozemske gubitka tradicionalnih vlastitih sredstava koji proizlazi iz nezakonitog izdavanja potvrda EUR. 1 o kojima je riječ.
Osim toga, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 43. svojeg mišljenja, činjenica da u navedenoj tužbi nije precizirano je li, prema Komisijinu mišljenju, to nezakonito izdavanje rezultat radnji tijela Curaçaa i Arube koje se mogu pripisati Kraljevini Nizozemskoj ili posljedica propusta te države članice da donese prikladne mjere za sprečavanje takvog izdavanja nije je spriječilo da djelotvorno ostvari svoja prava obrane u vezi s povredom obveze koja joj se stavlja na teret.
Prema tome, prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Kraljevina Nizozemska treba odbiti.
Meritum
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da je Kraljevina Nizozemska, na temelju načela lojalne suradnje iz članka 5. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 10. UEZ‑a, a zatim članak 4. stavak 3. UEU‑a), dužna nadoknaditi gubitak tradicionalnih vlastitih sredstava koji proizlazi iz činjenice da su tijela Curaçaa i Arube izdala potvrde EUR. 1 u suprotnosti s odredbama odluka o PZP‑ovima iz 1991. i 2001. te na taj način spriječila države članice da uberu određene carine na uvoz o kojem je riječ.
U tom pogledu Komisija smatra, kao prvo, da Kraljevina Nizozemska mora, kao država članica, preuzeti odgovornost za radnje i propuste tijela Curaçaa i Arube koji su u suprotnosti s odlukama o PZP‑ovima iz 1991. i 2001., uzimajući u obzir posebne odnose koje je održavala s tim PZP‑ovima, koji, prema mišljenju Komisije, nisu bili neovisne države i oba su bila sastavni dio te Kraljevine.
Komisija dodaje da se Kraljevina Nizozemska ne može pozvati na autonomiju koju su imali Curaçao i Aruba, u skladu s Poveljom Kraljevine Nizozemske, kako bi opravdala nepoštovanje svojih obveza koje proizlaze iz načela lojalne suradnje. Osim toga, autonomija tih PZP‑ova nije apsolutna jer, na temelju članaka 50. do 52. te povelje, tijela Kraljevine Nizozemske imaju ovlasti za osiguranje poštovanja odredaba odluka o PZP‑ovima iz 1991. i 2001. od strane tijela Curaçaa i Arube.
Kao drugo, Komisija podsjeća na to da načelo lojalne suradnje državama članicama nalaže da poduzmu sve potrebne mjere kako bi osigurale doseg i učinkovitost prava Unije. U ovom slučaju nezakonito izdavanje potvrda EUR. 1 od strane tijela Curaçaa i Arube spriječilo je ubiranje carina i stavljanje na raspolaganje tih carina proračunu Unije kao vlastitih sredstava. Time što nije nadoknadila taj gubitak vlastitih sredstava Kraljevina Nizozemska onemogućila je dobro funkcioniranje sustava vlastitih sredstava Unije s obzirom na to da bi taj gubitak trebale nadoknaditi sve države članice povećanjem vlastitih sredstava koja se temelje na bruto nacionalnom dohotku. Prema tome, zaštita proračuna Unije zahtijeva da se Kraljevina Nizozemska može smatrati odgovornom za povredu, od strane tijela Curaçaa i Arube, odluka o PZP‑ima iz 1991. i 2001. i dužnom nadoknaditi gubitak sredstava koji iz toga proizlazi.
Kao treće, Komisija tvrdi da je Kraljevina Nizozemska dužna platiti zatezne kamate na iznos koji odgovara tom gubitku vlastitih sredstava. Prema mišljenju Komisije, obveza plaćanja takvih zateznih kamata ne temelji se na propisima Unije u području vlastitih sredstava, nego izravno proizlazi iz obveze lojalne suradnje, uzimajući u obzir neodvojivu vezu koja postoji između obveze utvrđivanja vlastitih sredstava Unije, obveze da se uključe u račun Komisije u zadanim rokovima i, naposljetku, obveze plaćanja zateznih kamata.
Kraljevina Nizozemska, koju podupire Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, osporava povredu koja joj se stavlja na teret. Kao prvo, iako priznaje da je izravno odgovorna za radnje zemalja koje je čine, Kraljevina Nizozemska smatra da ta odgovornost obuhvaća samo povredu obveza koje ima kao država članica Unije.
Prema sudskoj praksi Suda iz mišljenja 1/78 (Međunarodni sporazum o prirodnom kaučuku) od 4. listopada 1979. (
EU:C:1979:224
, t.
62.
), važno je odrediti u kojem se svojstvu Kraljevina Nizozemska može smatrati odgovornom, tj. kao država članica Unije ili kao zastupnik svojih PZP‑ova u međunarodnim odnosima. U skladu s člankom 227. stavkom 3. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 299. stavak 3. UEZ‑a, a zatim članak 355. stavak 2. UFEU‑a), teritorijalno područje primjene tog Ugovora ograničeno je na europski dio Kraljevine, tj. Nizozemsku, dok su PZP‑ovi isključivo uređeni posebnim režimom koji je predmet četvrtog dijela tog ugovora. Tako se opće odredbe tog istog Ugovora ne primjenjuju na PZP‑ove ako nema izričitog upućivanja. Konkretno, PZP‑ovi se moraju tretirati kao treće zemlje u pogledu uvoza robe u Uniju. Prema tome, PZP‑ovi se ne mogu smatrati sastavnim dijelom države članice kojoj pripadaju.
U tom kontekstu Kraljevina Nizozemska ističe da je, s obzirom na to da Kraljevina jedina ima svojstvo subjekta u javnom međunarodnom pravu i nadležnost za sklapanje ugovora, ona ratificirala Ugovor o EZ‑u samo za Nizozemsku, tako da je jedino potonja vezana pravima i obvezama koji proizlaze iz njezina pristupanja Uniji.
Kraljevina Nizozemska smatra da je, uzimajući u obzir autonomiju koju imaju Nizozemski Antili i Aruba, teza prema kojoj je Nizozemska odgovorna za radnje tijela tih PZP‑ova u suprotnosti s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a i člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda. Prema odredbama Povelje Kraljevine Nizozemske, Nizozemski Antili i Aruba ne mogu se smatrati dijelom Nizozemske tijekom spornog razdoblja jer kad bi ta dva područja imala, poput Nizozemske, status zemlje (
landen
) Kraljevine Nizozemske, ona bi imala svako svoj vlastiti Staatsregeling (temeljni zakon) i uživala bi veliku autonomiju na razini Kraljevine. Osim toga, članci 50. do 52. Povelje Kraljevine Nizozemske ne daju Nizozemskoj nikakvu ovlast u pogledu tijela Curaçaa i Arube nego samo predviđaju mogućnost donošenja odluka u odnosu na ta područja u Vijeću ministara Kraljevine.
Kao drugo, Kraljevina Nizozemska tvrdi da navodna obveza naknade i plaćanja zateznih kamata nema osnove ni u propisima Unije o vlastitim sredstvima ni u odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001. Stoga bi priznavanje takve obveze bilo u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti. Kraljevina Nizozemska dodaje da se Komisija u tom pogledu ne može pozvati ni na članak 5. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 10. UEZ‑a, a zatim članak 4. stavak 3. UEU‑a) a da nije utvrdila da je Nizozemska povrijedila vlastite obveze na temelju prava Unije. Međutim, Komisija nije pružila taj dokaz i samo je tvrdila da Nizozemska nije „prikladno” reagirala na povredu koju su počinili dotični PZP‑ovi.
Kraljevina Nizozemska također navodi da je, prema odlukama o PZP‑ovima iz 1991. i 2001., izdavanje potvrda EUR. 1 bilo isključivo na tijelima PZP‑ova, dok tijela država članica nisu imala nikakvu mogućnost zadiranja niti su u tom pogledu bila podvrgnuta ikakvoj odgovornosti. Konkretno, te odluke o PZP‑ovima iz 1991. i 2001. predvidjele su sustav administrativne suradnje između, s jedne strane, tijela PZP‑ova i, s druge strane, Komisije kao i tijela država članica, koji omogućuje provjeru poštovanja tih odluka i u tu svrhu izravnog obraćanja tijelima PZP‑ova. Usto, problemi između PZP‑ova i Unije morali su se rješavati u okviru partnerstva.
Osim toga, dovođenje u pitanje odgovornosti Nizozemske kao države članice bilo bi u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti i načelom dobre uprave. U tom smislu Kraljevina Nizozemska tvrdi da, za razliku od sudske prakse proizišle iz presude od 13. studenoga 2014., Nencini/Parlament (
C‑447/13 P
,
EU:C:2014:2372
, t.
48.
), Komisija nije postupila u razumnom roku jer je ta institucija zatražila stavljanje na raspolaganje carina o kojima je riječ više od sedam godina i više od 11 godina nakon što je OLAF utvrdio predmetne nepravilnosti.
Ocjena Suda
Najprije valja istaknuti da su, iako je u vrijeme postupanja tijela Curaçaa i Arube na kojima se temelji ova tužba zbog povrede obveze načelo lojalne suradnje bilo utvrđeno u članku 5. Ugovora o EZ‑u, a zatim u članku 10. UEZ‑a, te odredbe bile, kad je Komisija od Kraljevine Nizozemske zatražila da nadoknadi gubitak vlastitih sredstava koji, prema njezinu mišljenju, proizlazi iz tog postupanja, zamijenjene člankom 4. stavkom 3. UEU‑a. Iz toga slijedi da tužbu treba ispitati s obzirom na načelo lojalne suradnje kako je utvrđeno u potonjoj odredbi.
U skladu s člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom UEU‑a, Nizozemska je, kao država članica, dužna poduzeti sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurala ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije.
Iako u tu svrhu sva tijela te države članice moraju osigurati poštovanje pravila prava Unije u okviru svojih nadležnosti, navedena država članica ostaje na temelju članka 258. UFEU‑a jedina odgovorna, prema Uniji, za poštovanje obveza koje proizlaze iz tog prava (vidjeti u tom smislu presude od 4. listopada 2012., Byankov,
C‑249/11
,
EU:C:2012:608
, t.
64.
i navedenu sudsku praksu i od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska,
C‑184/11
,
EU:C:2014:316
, t.
43.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, kao što je to Komisija pojasnila u svojoj replici, ova tužba zbog povrede obveze ne temelji se na pogreškama koje su počinila tijela Nizozemske, nego na odgovornosti te države članice za gubitak vlastitih sredstava zbog povrede, koja nije sporna, odredaba odluka o PZP‑ovima iz 1991. i 2001. koje uređuju izdavanje potvrda EUR. 1 koju su počinila tijela Curaçaa i Arube.
Kao što to proizlazi iz članka 227. stavka 3. Ugovora o EZ‑u u vezi s njegovim Prilogom IV. (koji su postali članak 299. stavak 3. UEZ‑a i Prilog II. Ugovoru o EZ‑u, a zatim članak 355. stavak 2. UFEU‑a i Prilog II. UFEU‑u), Curaçao i Aruba nalazili su se među PZP‑ima koji su nabrojeni u navedenom prilogu i koji su, stoga, bili podvrgnuti posebnom sustavu pridruživanja definiranom u četvrtom dijelu Ugovora o EZ‑u, koji je sadržavao članke 131. do 137. (koji su postali članci 182. do 188. UEZ‑a, a zatim članci 198. do 204. UFEU‑a), tj. sustavu čija su detaljna pravila i postupci utvrđeni u odlukama o PZP‑ovima iz 1991. i 2001. na temelju članka 136. navedenog Ugovora (koji je postao članak 187. UEZ‑a, a zatim članak 203. UFEU‑a).
U tom kontekstu valja istaknuti da, iako je Sud presudio da se opće odredbe Ugovora o EZ‑u, to jest one koje se ne nalaze u četvrtom dijelu tog Ugovora, ne primjenjuju na PZP‑ove bez izričitog upućivanja (presuda od 5. lipnja 2014., X i TBG,
C‑24/12 i C‑27/12
,
EU:C:2014:1385
, t.
45.
i navedena sudska praksa), povreda koja se stavlja na teret Kraljevini Nizozemskoj nije obuhvaćena slučajem predviđenim tom sudskom praksom. Naime, Komisija ne tvrdi da se načelo lojalne suradnje primjenjuje na Curaçao i Arubu, ali tvrdi da je Kraljevina Nizozemska na temelju tog načela dužna odgovarati za posljedice nezakonitog izdavanja potvrda EUR. 1 koje su izvršila tijela Curaçaa i Arube. Kao što je to navedeno u točki 72. ove presude, navedeno načelo nameće se Kraljevini Nizozemskoj kao državi članici Unije.
S obzirom na ta razmatranja, treba ispitati, kao prvo, je li Kraljevina Nizozemska, u skladu s obvezama koje ima kao država članica na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, odgovorna, prema Uniji, za eventualno izdavanje potvrda EUR. 1 koje su izvršila tijela Curaçaa i Arube u suprotnosti s odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001., kao drugo, je li na temelju te odredbe dužna nadoknaditi iznos, prema potrebi uvećan za zatezne kamate, eventualnog gubitka vlastitih sredstava Unije koji iz toga proizlazi i, kao treće, u slučaju potvrdnog odgovora, je li povreda obveze koja se pripisuje Kraljevini Nizozemskoj osnovana.
–
Odgovornost Kraljevine Nizozemske zbog eventualnog nezakonitog izdavanja potvrda EUR. 1 koje su izvršila tijela Curaçaa i Arube
Komisija tvrdi da je zbog posebnih odnosa između Curaçaa i Arube te Kraljevine Nizozemske ta država članica dužna odgovarati, prema Uniji, za radnje i propuste tijela iz Curaçaa i Arube kada su izdala potvrde EUR. 1 u suprotnosti s odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001.
Kraljevina Nizozemska nalazi se među državama članicama koje u skladu s člankom 131. prvim stavkom Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 182. prvi stavak UEZ‑a, a zatim članak 198. prvi stavak UFEU‑a) održavaju „posebne odnose” s PZP‑ovima. U skladu s tom odredbom, podvrgnutost tih zemalja i područja posebnom uređenju pridruživanja definiranom u četvrtom dijelu Ugovora o EZ‑u temeljila se, u vrijeme tog izdavanja, na tim posebnim odnosima.
Navedene posebne odnose karakterizira okolnost da PZP‑ovi nisu neovisne države, nego zemlje i područja koji ovise o takvoj državi, koja osigurava, među ostalim, njihovo zastupanje na međunarodnoj razini (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/78 (Međunarodni sporazum o prirodnom kaučuku) od 4. listopada 1979.,
EU:C:1979:224
, t.
62.
i 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO‑u) od 15. studenoga 1994.,
EU:C:1994:384
, t.
17.
).
U skladu s člankom 131. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 182. UEZ‑a, a zatim članak 198. UFEU‑a), primjena posebnog sustava pridruživanja koji je definiran u četvrtom dijelu tog Ugovora, kojim se nastoji promicati gospodarski, društveni i kulturni razvoj PZP‑ova, pogoduje samo zemljama i područjima koji održavaju posebne odnose s dotičnom državom članicom koja je zatražila da se na njih primjenjuje poseban sustav pridruživanja. Što se konkretno tiče Curaçaa i Arube, koji su prilikom stupanja na snagu Ugovora o EEZ‑u pripadali Nizozemskim Antilima, države članice sklopile su Konvenciju 64/533/EEZ od 13. studenoga 1962. kojom se mijenja Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice u namjeri da se na Nizozemske Antile primijeni uređenje iz četvrtog dijela Ugovora (SL 1964., P 150, str. 2414.).
Prema tome, izrazi upotrijebljeni, među ostalim, u prvoj uvodnoj izjavi i članku 234. i članku 235. stavku 2. Odluke o PZP‑ima iz 1991. kao i u člancima 4. i 7. Odluke o PZP‑ima iz 2001. za označivanje države članice „kojoj pripadaju” PZP‑ovi ili države članice „s kojom su povezani” PZP‑ovi odraz su posebnih odnosa koji postoje među njima, u skladu s člankom 131. prvim stavkom Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 182. prvi stavak UEZ‑a, a zatim članak 198. prvi stavak UFEU‑a). To je tumačenje potkrijepljeno člankom 1. Odluke o PZP‑ovima iz 1991. u vezi s njezinim Prilogom I. točkom 4., iz koje proizlazi da su Curaçao i Aruba bili PZP‑ovi „od” Kraljevine Nizozemske.
Osim toga, u okviru navedenog posebnog sustava pridruživanja, proizvodi podrijetlom iz Curaçaa i Arube imali su povlašteni pristup unutarnjem tržištu uz izuzeće od plaćanja carine i davanja s istovrsnim učinkom, u skladu s člankom 133. stavkom 1. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 184. stavak 1. UEZ‑a, a zatim članak 200. stavak 1. UFEU‑a), u vezi s člankom 101. stavkom 1., člankom 108. stavkom 1. prvom alinejom i Prilogom II. Odluci o PZP‑ima iz 1991. (članak 35. i Prilog III. Odluci o PZP‑ima iz 2001.).
Izdavanje potvrda EUR. 1 bilo je, međutim, uređeno pravom Unije. Naime, prema članku 12. stavku 6. Priloga II. Odluci o PZP‑ima iz 1991. (članak 15. stavak 4. Priloga III. Odluci o PZP‑ima iz 2001.), koji se primjenjivao na područja PZP‑ova na temelju njezina članka 237., te potvrde, kojima se dokazuje to podrijetlo, morala su izdati tijela PZP‑ova. Stoga su, kada su ta tijela izdala takve potvrde, ona bila dužna poštovati zahtjeve sadržane u Prilogu II. Odluci o PZP‑ima iz 1991. (Prilog III. Odluci o PZP‑ima iz 2001.).
Nadalje, postupci predviđeni odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001. za rješavanje sporova ili problema koji se mogu pojaviti u tom kontekstu odražavali su središnju narav koju su za sustav pridruživanja definiran u četvrtom dijelu Ugovora o EZ‑u imali posebni odnosi u smislu članka 131. prvog stavka Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 182. prvi stavak UEZ‑a, a zatim članak 198. prvi stavak UFEU‑a) između predmetnog PZP‑a i države članice kojoj je pripadao.
U tom pogledu treba osobito uzeti u obzir članak 26. stavak 7. Priloga II. Odluci o PZP‑ima iz 1991. kao i članak 34. Priloga III. Odluci o PZP‑ima iz 2001., prema kojima su se sporovi o zakonitosti potvrda EUR. 1 koji se nisu mogli riješiti između carinskih tijela države uvoza i onih PZP‑a izvoznika morali riješiti na razini Odbora za podrijetlo, a zatim Odbora za Carinski zakonik, u okviru postupka u kojem je, među ostalim, sudjelovao jedan predstavnik države članice kojoj je pripadao PZP izvoznik, ali ne nadležna lokalna tijela tog PZP‑a.
Osim toga, kad je riječ o eventualnom rješavanju problema koji se mogu postaviti u kontekstu nezakonitog izdavanja potvrda EUR. 1 u okviru partnerstva iz članaka 234. i 235. Odluke o PZP‑ima iz 1991. (a zatim članka 7. Odluke o PZP‑ima iz 2001.), valja utvrditi da se to partnerstvo nije moglo temeljiti na dvostranom dijalogu između predmetnog PZP‑a i Komisije, nego je zahtijevalo trostruko savjetovanje u kojem su trebali sudjelovati, osim Komisije, država članica kojoj je pripadao PZP i njegova nadležna lokalna tijela. U skladu s člankom 10. prvim stavkom Odluke o PZP‑ima iz 1991., sudjelovanje države članice kojoj je pripadao PZP u tom trostranom savjetovanju bilo je potrebno kako bi se osiguralo poštovanje „nadležnosti središnjih tijela predmetnih država članica”. Slično tomu, članak 7. stavak 1. Odluke o PZP‑ima iz 2001. stavljao je naglasak na nužnost poštovanja „institucionalne organizacije dotičnih država članica”.
U tim okolnostima postojanje posebnih odnosa u smislu članka 131. prvog stavka Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 182. stavak 1. UEZ‑a, a zatim članak 198. prvi stavak UFEU‑a), između Kraljevine Nizozemske i njezinih PZP‑ova može dovesti do posebne odgovornosti te države članice, prema Uniji, kada tijela tih PZP‑ova izdaju potvrde EUR. 1 kršeći navedene odluke.
Međutim, Kraljevina Nizozemska osporava postojanje takve odgovornosti. Kao prvo, tvrdi da, s obzirom na to da je Ugovor o EZ‑u bio ratificiran samo za Nizozemsku, treba razlikovati između Curaçaa i Arube, s jedne strane, i Kraljevine Nizozemske kao države članice, s druge strane, u skladu sa sudskom praksom proizišlom iz mišljenja 1/78 (Međunarodni sporazum o prirodnom kaučuku) od 4. listopada 1979. (
EU:C:1979:224
, t.
62.
). Kao drugo, prema mišljenju Kraljevine Nizozemske, sustav administrativne suradnje uspostavljen odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001. omogućavao je izravno obraćanje tijelima navedenih PZP‑ova, tako da se Komisija ne može smatrati odgovornom za radnje tih tijela na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a. Kao treće, priznavanje takve odgovornosti ugrožava autonomiju tih PZP‑ova, protivno članku 4. stavku 2. UEU‑a i članku 73. Povelje Ujedinjenih naroda.
Kad je riječ o prvom argumentu, Sud je, doduše, u biti presudio, u točki 62. mišljenja navedenog u prethodnoj točki, da, kad država članica sklapa međunarodni sporazum kao međunarodni zastupnik PZP‑a koji pripada navedenoj državi, ona ne djeluje u svojstvu države članice. Međutim, to utvrđenje, na temelju kojeg je Sud mogao zaključiti da takvo zastupanje nema utjecaja na „razgraničenje nadležnosti unutar Zajednice”, nije relevantno za ocjenu odgovornosti države članice u kontekstu izdavanja, od strane tijela PZP‑a koji pripada toj državi članici, potvrda EUR. 1 u suprotnosti s odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001., koje je bilo uređeno odredbama prava Unije koje se primjenjuju na području PZP‑ova.
Što se tiče drugog argumenta Kraljevine Nizozemske, koji se temelji na administrativnoj suradnji uspostavljenoj odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001., točno je da je, u skladu s člankom 26. stavkom 6. Priloga II. Odluci o PZP‑ima iz 1991., a zatim člankom 32. stavkom 8. Priloga III. Odluci o PZP‑ima iz 2001., na tijelima predmetnog PZP‑a bilo da, među ostalim, provedu potrebne istrage kada su postupci nadzora iz članka 26. stavka 1. Priloga II. prvoj odluci, a zatim iz članka 32. stavka 2. Priloga III. drugoj odluci ili svi drugi dostupni podaci upućivali na to da su odredbe tih priloga bile povrijeđene. Međutim, s jedne strane, te su odredbe predviđale da Komisija „može sudjelovati” u istragama kojima je cilj otkrivanje i sprečavanje povreda odredaba kojima se uređuje izdavanje potvrda EUR. 1 a da joj pritom nisu nametale obvezu u tom pogledu. S druge strane, iako su članak 26. stavak 7. Priloga II. Odluci o PZP‑ima iz 1991., a zatim članak 34. Priloga III. Odluci o PZP‑ima iz 2001. propisivali da su sporovi do kojih je došlo u takvim istragama ili u kojima se javlja problem tumačenja „podvrgnuti” postupku rješavanja sporova, iz samog teksta tih odredbi proizlazi da su se one odnosile samo na sporove između države uvoza i PZP‑a i da, prema tome, nisu obvezivale Komisiju.
Osim toga, i suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Nizozemska, odredbama koje se odnose na savjetovanje pod nazivom „partnerstvo” također se ne protive tomu da se na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a država članica može smatrati odgovornom za nezakonito izdavanje potvrda EUR. 1 koje su izvršila tijela njezinih PZP‑ova. Naime, u skladu s člankom 234. Odluke o PZP‑ima iz 1991., djelovanje Unije moralo se osloniti samo „u mjeri u kojoj je to moguće” na to savjetovanje između Komisije, države članice kojoj je pripadao PZP i njegovih nadležnih lokalnih tijela. Osim toga, u skladu s člankom 235. stavkom 2. te odluke, radne skupine za pridruživanje „mogu se osnovati” na zahtjev, među ostalim, dotičnih PZP‑ova u svrhu rješavanja bilo kojeg problema koji se pojavi između PZP‑ova i Unije. Na sličan je način člankom 7. stavkom 3. Odluke o PZP‑ima iz 2001. bilo predviđeno samo da se radne skupine partnerstva uspostavljene za svaki PZP „mogu pozvati” na zahtjev, među ostalim, nekog PZP‑a. Stoga, iako je točno da taj postupak partnerstva u ovom slučaju nije bio proveden, činjenica je da tekst tih odredbi upućuje na to da one toj provedbi daju fakultativnu narav.
Ne može se prihvatiti ni treći argument, koji se temelji na ustavnoj autonomiji Curaçaa i Arube, s obzirom na to da Kraljevina Nizozemska ne objašnjava kako odgovornost države članice za radnje svojih PZP‑ova, koja ne dovodi u pitanje zadaće koje su im povjerene odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001., može ugroziti njihovu autonomiju.
Također valja ocijeniti zbog kojih se vrsta pogrešaka koje je PZP počinio u kontekstu izdavanja potvrda EUR. 1 država članica kojoj on pripada mora smatrati odgovornom.
U tom pogledu, iz načela lojalne suradnje, utvrđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a, proizlazi da su države članice obvezne poduzeti sve mjere prikladne za jamčenje dosega i učinkovitosti prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 7. listopada 2010., Stils Met,
C‑382/09
,
EU:C:2010:596
, t.
44.
i od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, t.
94.
).
Međutim, uzimajući u obzir povlašteni i derogatorni karakter carinskog postupka koji uživaju proizvodi podrijetlom iz PZP‑ova, u uvjetima predviđenima člankom 133. stavkom 1. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 184. stavak 1. UEZ‑a, a zatim članak 200. stavak 1. UFEU‑a) i člankom 101. stavkom 1. u vezi s člankom 108. stavkom 1. prvom alinejom kao i Prilogom II. Odluci o PZP‑ima iz 1991. (članak 35. i Prilog III. Odluci o PZP‑ima iz 2001.), obveza navedena u prethodnoj točki osobito je stroga u ovom slučaju. Prema tome, odgovornost prema Uniji koju snosi država članica kojoj pripada PZP obuhvaća, prema članku 4. stavku 3. UEU‑a, svaku pogrešku koju su počinila tijela tog PZP‑a u kontekstu izdavanja potvrda EUR. 1.
S obzirom na sva ta razmatranja, valja zaključiti da je Kraljevina Nizozemska, u skladu s obvezama koje ima kao država članica na temelju članka 131. prvog stavka Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 182. prvi stavak UEZ‑a, a zatim članak 198. prvi stavak UFEU‑a) kao i članka 4. stavka 3. UEU‑a, odgovorna, prema Uniji, za eventualno izdavanje potvrda EUR. 1 koje su izvršila tijela Curaçaa i Arube u suprotnosti s odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001. (vidjeti prema analogiji danas donesenu presudu, Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Odgovornost za radnju PZP‑a), C‑391/17, t. 95.).
–
Obveza nadoknađivanja eventualnog gubitka vlastitih sredstava, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a
Ustaljena je sudska praksa da su prema načelu lojalne suradnje države članice obvezne otkloniti nezakonite posljedice povrede prava Unije. Stoga je dužnost tijela država članica da poduzmu, u okviru svojih nadležnosti, sve potrebne mjere kako bi otklonila povredu tog prava (vidjeti u tom smislu presude od 21. lipnja 2007., Jonkman i dr.,
C‑231/06 do C‑233/06
,
EU:C:2007:373
, t.
37.
i
38.
i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu, i od 27. lipnja 2019., Belgisch Syndicaat van Chiropraxie i dr.,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, t.
54.
).
Budući da izdavanje potvrde EUR. 1 u suprotnosti s odlukama o PZP‑ima iz 1991. i 2001. sprečava, pod uvjetima iz članka 220. stavka 2. točke (b) i članka 239. Carinskog zakonika, tijela države članice uvoza o kojoj je riječ da uberu carine koje bi morala ubrati da nema te potvrde EUR. 1, gubitak tradicionalnih vlastitih sredstava Unije koji iz toga proizlazi predstavlja nezakonitu posljedicu povrede prava Unije. Naime, prema sudskoj praksi Suda, takav gubitak mora biti nadoknađen bilo drugim vlastitim sredstvima bilo prilagodbom troškova (vidjeti prema analogiji presude od 15. studenoga 2005., Komisija/Danska,
C‑392/02
,
EU:C:2005:683
, t.
54.
i od 5. listopada 2006., Komisija/Njemačka,
C‑105/02
,
EU:C:2006:637
, t.
88.
).
Prema tome, država članica koja je odgovorna, prema Uniji, za nezakonito izdavanje takve potvrde dužna je, u skladu s načelom lojalne suradnje, poduzeti sve potrebne mjere kako bi otklonila tu povredu prava Unije i osobito mora nadoknaditi gubitak vlastitih sredstava koji iz toga proizlazi (vidjeti prema analogiji danas donesenu presudu, Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Odgovornost za radnju PZP‑a), C‑391/17, t. 98.).
Što se konkretno tiče pitanja treba li iznos takvog gubitka vlastitih sredstava biti, prema potrebi, uvećan za zatezne kamate, dovoljno je istaknuti da sama naknada za iznos carine koja nije mogla biti naplaćena ne može biti dovoljna kako bi se uklonile nezakonite posljedice nezakonitog izdavanja potvrde EUR. 1.
To se tumačenje ne može dovesti u pitanje argumentom koji se temelji na načelu pravne sigurnosti, na koje se pozivaju Kraljevina Nizozemska i Ujedinjena Kraljevina, prema kojem takva obveza naknade ne može postojati u nedostatku izričite odredbe u pravu Unije. Naime, obveza naknade gubitka vlastitih sredstava koji proizlazi iz nezakonitog izdavanja potvrda EUR. 1 samo je poseban izraz obveze, koja proizlazi iz načela lojalne suradnje, prema kojoj su države članice dužne poduzeti sve potrebne mjere kako bi ispravile povredu prava Unije i uklonile nezakonite posljedice. Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse navedene u točki 98. ove presude, potonja obveza obuhvaća sve nezakonite posljedice povrede tog prava, a osobito one koje su financijske naravi, poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju.
Međutim, zatezne kamate počinju teći tek od datuma podnošenja zahtjeva upućenog državi članici kojemu je cilj nadoknaditi taj gubitak vlastitih sredstava.
S obzirom na sva ta razmatranja, valja zaključiti da je država članica koja je prema Uniji odgovorna za nezakonito izdavanje potvrda EUR. 1 od strane s njom povezanog PZP‑a dužna, u skladu s načelom lojalne suradnje, nadoknaditi eventualni gubitak vlastitih sredstava uvećan, prema potrebi, za zatezne kamate.
–
Povreda obveze koja se stavlja na teret
Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su u razdoblju od 1997. do 2000. te 2002. i 2003. proizvodi na koje se odnose potvrde EUR. 1 koje su izdala tijela Curaçaa i Arube uvezeni u Nizozemsku i Njemačku bez plaćanja uvozne carine.
Među strankama nije sporno da su ta tijela izdala te potvrde EUR. 1 iako predmetna roba nije ispunjavala potrebne uvjete kako bi se smatrala proizvodima povlaštenog podrijetla na temelju članka 101. stavka 1. Odluke o PZP‑ima iz 1991. i članka 35. stavka 1. Odluke o PZP‑ima iz 2001. Također nije sporno da je nepoštovanje tih odredbi Uniji uzrokovalo gubitak vlastitih sredstava po osnovi uvoznih carina.
U tim je okolnostima Kraljevina Nizozemska dužna, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, nadoknaditi iznos tog gubitka vlastitih sredstava, kako je to Komisija od nje zatražila dopisima od 27. siječnja i 31. svibnja 2012.
Kraljevina Nizozemska, međutim, tvrdi da se načelima pravne sigurnosti i dobre uprave u ovom slučaju protivi mogućnost utvrđivanja povrede te obveze naknade zbog toga što Komisija od nje nije zatražila tu naknadu u razumnom roku u skladu sa sudskom praksom koja proizlazi iz presude od 13. studenoga 2014., Nencini/Parlament (
C‑447/13 P
,
EU:C:2014:2372
, t.
48.
).
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se sudska praksa koja proizlazi iz presude navedene u prethodnoj točki odnosi na članak 85.b Provedbene uredbe, kojim je kao početak petogodišnjeg roka zastare iz članka 73.a Financijske uredbe određen datum isteka roka o kojem je dužnik obaviješten obaviješću o terećenju.
Točno je da je u navedenoj presudi Sud presudio da, kada primjenjivi tekstovi o tome ništa ne govore, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da zainteresirana institucija tu obavijest pošalje u razumnom roku, pri tome precizirajući da se rok za dostavu obavijesti o terećenju mora smatrati nerazumnim kada se ta dostava odvija izvan razdoblja od pet godina od trenutka od kojega je institucija, u redovnim okolnostima, mogla istaknuti svoju tražbinu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. studenoga 2014., Nencini/Parlament,
C‑447/13 P
,
EU:C:2014:2372
, t.
48.
i
49.
).
Međutim, bez potrebe za ispitivanjem mogu li se članak 73.a Financijske uredbe i članak 85.b Provedbene uredbe primijeniti na obvezu naknade gubitka vlastitih sredstava na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, kao što je onaj o kojemu je riječ u ovom slučaju, valja utvrditi da Komisija ni u kojem slučaju nije prekoračila rok od pet godina nakon kojeg se rok za dostavu obavijesti o terećenju mora smatrati nerazumnim u skladu sa sudskom praksom proizišlom iz presude navedene u prethodnoj točki. Naime, među strankama nije sporno da je gubitak vlastitih sredstava Unije koji proizlazi iz nezakonitog izdavanja potvrda EUR. 1 od strane tijela Curaçaa i Arube postao konačan tek tijekom 2009. Budući da Komisija prije tog datuma nije mogla zahtijevati naknadu navedenog gubitka, valja smatrati da je poštovala navedeni rok od pet godina kad je od Kraljevine Nizozemske zatražila da plati tu naknadu tijekom 2012.
Posljedično, valja utvrditi da je Kraljevina Nizozemska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a time što nije nadoknadila gubitak vlastitih sredstava koji proizlazi iz nezakonitog izdavanja, od strane tijela Curaçaa i Arube, potvrda EUR. 1, s obzirom na Odluku o PZP‑ima iz 1991., a zatim Odluku o PZP‑ima iz 2001., u pogledu uvoza mlijeka u prahu i riže podrijetlom iz Curaçaa u razdoblju od 1997. do 2000. i uvoza grube krupice i sitne krupice podrijetlom iz Arube u razdoblju 2002./2003.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Kraljevini Nizozemskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. istog Poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Ujedinjena Kraljevina snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Kraljevina Nizozemska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a time što nije nadoknadila gubitak vlastitih sredstava koji proizlazi iz nezakonitog izdavanja, od strane tijela Curaçaa i Arube, potvrda EUR. 1, s obzirom na Odluku Vijeća 91/482/EEZ od 25. srpnja 1991. o pridruživanju prekomorskih zemalja i područja Europskoj ekonomskoj zajednici, a zatim Odluku Vijeća 2001/822/EZ od 27. studenoga 2001. o pridruživanju prekomorskih zemalja i područja Europskoj zajednici, u pogledu uvoza mlijeka u prahu i riže podrijetlom iz Curaçaa u razdoblju od 1997. do 2000. i uvoza grube krupice i sitne krupice podrijetlom iz Arube u razdoblju 2002./2003.

2.
Kraljevini Nizozemskoj nalaže se snošenje troškova.

3.
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snosi vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski