CELEX: 62018CJ0386
Præjudiciel forelæggelse
fælles fiskeripolitik
forordning (EU) nr. 1303/2013, nr. 1379/2013 og nr. 508/2014
fiskeriproducent- og akvakulturproducentorganisationer
produktions- og afsætningsplaner
finansiel støtte til forberedelse og gennemførelse af disse planer
betingelser for udgifters støtteberettigelse
medlemsstaternes skøn
manglende mulighed i national ret for at indgive en ansøgning om støtte

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1379/2013 af 11. december 2013 om den fælles markedsordning for fiskevarer og akvakulturprodukter, om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1184/2006 og (EF) nr. 1224/2009 og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 104/2000 (
EUT 2013, L 354, s. 1
, herefter »forordning nr. 1379/2013«), af artikel 65, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (
EUT 2013, L 347 s. 320
, herefter »forordning nr. 1303/2013«) og af artikel 66, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 508/2014 af 15. maj 2014 om Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2328/2003, (EF) nr. 861/2006, (EF) nr. 1198/2006 og (EF) nr. 791/2007 samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1255/2011 (
EUT 2014, L 149, s. 1
, herefter »EHFF-forordningen«).
Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (herefter »PO Texel«) og minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet, Nederlandene) vedrørende en afgørelse fra denne sidstnævnte om afslag på PO Texels støtteansøgning i henhold til Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1379/2013
Følgende fremgår af 7. og 14. betragtning til forordning nr. 1379/2013
»(7)
Fiskeriproducentorganisationer og akvakulturproducentorganisationer (»producentorganisationer«) er nøglen med hensyn til at opnå målene for den fælles fiskeripolitik (herefter »FFP« eller »den fælles fiskeripolitik«) og for den fælles markedsordning. Deres ansvar skal derfor øges, og der skal ydes den fornødne finansielle støtte til at sætte dem i stand til at spille en mere meningsfuld rolle i den daglige forvaltning af fiskeri, samtidig med at de rammer, der er opstillet med målene for den fælles fiskeripolitik, respekteres. […]
[…]
(14)
For at kunne tilskynde deres medlemmer til at udøve fiskeri og akvakultur på bæredygtig vis, bør producentorganisationerne udarbejde en produktions- og afsætningsplan indeholdende de foranstaltninger, der er nødvendige for, at de kan realisere deres mål, og forelægge den for de ansvarlige myndigheder i deres medlemsstater.«
Forordningens artikel 6, stk. 1, bestemmer:
»Der kan på initiativ af producenter af henholdsvis fiskevarer og akvakulturprodukter i en eller flere medlemsstater oprettes […] producentorganisationer […]«
Forordningens artikel 28 med overskriften »Produktions- og afsætningsplaner« bestemmer:
»1.   Producentorganisationerne forelægger som minimum en produktions- og afsætningsplan, for i det mindste de vigtigste arter, som de afsætter, for deres ansvarlige nationale myndigheder til godkendelse.[…]
[…]
3.   De ansvarlige nationale myndigheder godkender produktions- og afsætningsplanen. Producentorganisationerne implementerer planen, så snart den er godkendt.
[…]
5.   Producentorganisationerne udarbejder en årsberetning om deres aktiviteter inden for rammerne af produktions- og afsætningsplanen og forelægger årsberetningen for deres ansvarlige nationale myndigheder til godkendelse.
6.   Producentorganisationerne kan modtage finansiel støtte til udarbejdelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner i overensstemmelse [med] en fremtidig EU-retsakt, der fastsætter betingelserne for den finansielle bistand til hav- og fiskeripolitikken i perioden 2014-2020.
[…]«
FFP-forordningen
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11. december 2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (
EUT 2013, L 354, s. 22
, herefter »FFP-forordningen«) bestemmer i artikel 35:
»1.
Der oprettes en fælles markedsordning […]
[…]
3.
Den fælles markedsordning omfatter bl.a.:
[…]
b)
[…]producentorganisationers produktions- og markedsføringsplaner
[…]«
Forordning nr. 1303/2013
Artikel 2, nr. 14), i forordning nr. 1303/2013 definerer begrebet »fuldført operation« som værende »en operation, der er fysisk fuldført eller fuldt ud gennemført, og for hvilken alle betalinger er blevet foretaget af støttemodtagerne, og det modsvarende offentlige bidrag er blevet betalt til støttemodtagerne«.
Forordningens artikel 4, stk. 4, bestemmer:
»Medlemsstaterne – på det rette territoriale niveau i overensstemmelse med deres institutionelle, retlige og finansielle rammer – og de organer, de har udpeget i dette øjemed, er ansvarlige for forberedelsen og gennemførelsen af programmer og udførelsen af deres opgaver […] i overensstemmelse med denne forordning og de [regler, der er specifikke for de europæiske struktur- og investeringsfonde (herefter »ESI-fondene«)].«
Forordningens artikel 65, stk. 1, 2 og 6, bestemmer under overskriften »Støtteberettigelse« følgende:
»1.   Udgifters støtteberettigelse bestemmes på grundlag af nationale regler, medmindre der er fastsat specifikke regler i eller på grundlag af denne forordning eller de fondsspecifikke regler.
2.   Udgifter er berettigede til støtte fra ESI-fondene, hvis de er afholdt af en støttemodtager og betalt mellem datoen for programmets forelæggelse for Kommissionen, dog senest den 1. januar 2014, og den 31. december 2023. […]
[…]
6.   Operationer udvælges ikke til at modtage støtte fra ESI-fondene, hvis de fysisk er afsluttet eller fuldt ud gennemført, før ansøgningen om støtte under programmet er forelagt af støttemodtageren for forvaltningsmyndigheden, uanset om alle tilhørende betalinger er blevet foretaget af støttemodtageren.«
EHFF-forordningen
EHFF-forordningens artikel 6 med overskriften »Unionens prioriteter« bestemmer i nr. 5):
»EHFF bidrager til Europa 2020-strategien og til gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik. Den forfølger følgende af Unionens prioriteter for bæredygtig udvikling af fiskeri og akvakultur og beslægtede aktiviteter, som afspejler de relevante tematiske mål nævnt i forordning (EU) nr. 1303/2013:
[…]
5)
Fremme af afsætning og forarbejdning ved forfølgelse af følgende specifikke mål:
a)
forbedring af markedsordningen for fiskevarer og akvakulturprodukter
b)
tilskyndelse til investeringer i forarbejdnings- og afsætningssektoren.
[…]«
EHFF-forordningens artikel 66 med overskriften »Produktions- og afsætningsplaner« har følgende ordlyd:
»1.   EHFF støtter forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner som omhandlet i artikel 28 i forordning (EU) nr. 1379/2013.
2.   Udgifter i forbindelse med produktions- og afsætningsplaner er først berettigede til støtte fra EHFF, når den årlige rapport som omhandlet i artikel 28, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1379/2013 er blevet godkendt af de kompetente myndigheder i medlemsstaten.
3.   Støtte, som ydes pr. producentorganisation pr. år i henhold til denne artikel, må ikke overstige 3% af den gennemsnitlige årlige værdi af den produktion, der er bragt i omsætning af denne producentorganisation i løbet af de foregående tre kalenderår. […]
4.   Den berørte medlemsstat kan give et forskud på 50% af den finansielle støtte, efter at produktions- og afsætningsplanen er godkendt i overensstemmelse med artikel 28, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1379/2013.
5.   Den støtte, der henvises til i stk. 1, ydes kun til producentorganisationer og sammenslutninger af producentorganisationer.«
EHFF-forordningens artikel 68 med overskriften »Afsætningsforanstaltninger« bestemmer i stk. 1:
»EHFF kan støtte afsætningsforanstaltninger for fiskevarer og akvakulturprodukter […]«
Gennemførelsesforordning (EU) nr. 1418/2013
Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1418/2013 af 17. december 2013 om produktions- og markedsføringsplaner i henhold til forordning nr. 1379/2013 (
EUT 2013, L 353, s. 40
) bestemmer i artikel 2, stk. 1:
»Producentorganisationerne fremsender deres første planer til deres kompetente nationale myndigheder senest ved udgangen af februar 2014. […]«
Retningslinjer nr. 2014/2
I punkt 3.3 i Kommissionens retningslinjer nr. 2014/2 af 13. juni 2014 om inddragelse af markedsdimensionen i EHFF’s operationelle programmer anføres bl.a.:
»Indholdet, valideringen og afgørelsen vedrørende støtteniveauet [for produktions- og afsætningsplanerne] henhører under medlemsstaternes kompetence: Medlemsstaterne skal godkende [produktions- og afsætningsplanerne] og fastsætte støttens størrelse for hver enkelt af disse. […]«
Nederlandsk ret
Den almindelige forvaltningslov
I henhold til artikel 4:23, stk. 1, i wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) (lov, der fastsætter de generelle forvaltningsretlige bestemmelser (den almindelige forvaltningslov)) af 4. juni 1992 (Stb. 1992, nr. 315) yder et forvaltningsorgan kun tilskud på grundlag af en bestemmelse, der præciserer de aktiviteter, der kan ydes tilskud til.
Bekendtgørelsen om EU-støtte på det økonomiske område
Den 1. juli 2015 trådte regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ-subsidies) (bekendtgørelse fra statssekretæren for økonomiske spørgsmål om fastsættelse af støtteinstrumenter inden for rammerne af de europæiske struktur- og støttefonde på det økonomiske område (bekendtgørelse om EU-støtte på det økonomiske område)) af 28. juni 2015 (Stcrt. 2015, nr. 18094) i kraft i Nederlandene.
Ifølge bekendtgørelsens artikel 2.2 kan der efter anmodning ydes støtte til de af EHFF-forordningen omfattede aktiviteter af ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet.
Ifølge den nævnte bekendtgørelses artikel 2.3, stk. 1, yder ministeren kun tilskud, hvis det er muligt at indgive en støtteansøgning samtidig med, at der fastsættes en tærskel for tilskud og en frist for indgivelse af ansøgningen.
Bekendtgørelsen om fastsættelse af støttemodulet for produktions- og afsætningsplaner
Ved Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ-subsidies en de Regeling openstelling EZ-subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (bekendtgørelse fra statssekretæren for økonomiske spørgsmål nr. WJZ/16105576 om ændring af bekendtgørelsen om for EU-støtte på det økonomiske område og bekendtgørelsen om iværksættelse af EU-støtte på det økonomiske område for 2016 i forbindelse med støttemodulet for produktions- og afsætningsplaner og andre ændringer inden for rammerne af Den Europæiske Hav- og Fiskerifond) af 25. august 2016 (Stcrt. 2016, nr. 43926, herefter »bekendtgørelsen om fastsættelse af støttemodulet for produktions- og afsætningsplaner«) fastsatte Kongeriget Nederlandene støttemodulet for produktions- og afsætningsplaner for perioden fra den 29. august til den 16. september 2016.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
PO Texel er en producentorganisation som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1379/2013, som har til formål at træffe foranstaltninger, der har til hensigt at fremme en effektiv fiskeripraksis og forbedre betingelserne for salg af fiskevarer.
Den 29. april 2014 forelagde denne organisation i henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1379/2013 sin produktions- og afsætningsplan for 2014 for ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet til godkendelse.
Ved afgørelse af 9. juli 2014 godkendte ministeren i overensstemmelse med artikel 28, stk. 3, i forordning nr. 1379/2013 denne plan, som PO Texel i overensstemmelse med samme bestemmelse implementerede straks derefter.
I oktober 2014 fremlagde Kongeriget Nederlandene for Europa-Kommissionen et operationelt program for perioden fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020.
I forlængelse af Kommissionens godkendelse af 25. februar 2015 af det operationelle program, som Kongeriget Nederlandene havde forelagt, fremsendte PO Texel den 19. maj 2015 en ansøgning til ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet på grundlag af organisationens produktions- og afsætningsplan for 2014 om støtte i henhold til EHFF for de udgifter, den havde afholdt både for forberedelsen og gennemførelsen af denne plan, og for de afsætningsforanstaltninger, den havde truffet.
Ved afgørelse af 10. juli 2015 afslog ministeren PO Texels ansøgning. Ministeren fastslog for det første, at Kongeriget Nederlandene på tidspunktet for PO Texels støtteansøgning ikke havde åbnet mulighed for at indgive en sådan støtteansøgning hverken til forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner i henhold til EHFF-forordningens artikel 66 eller til afsætningsforanstaltninger vedrørende fiskevarer og akvakulturprodukter truffet af producentorganisationerne i overensstemmelse med denne forordnings artikel 68. Ministeren fastslog for det andet, at PO Texel først havde indgivet sin støtteansøgning efter at have udarbejdet produktions- og afsætningsplanen 2014, efter at have implementeret denne, og efter at ministeren havde godkendt den.
PO Texels klage over denne afgørelse blev ved afgørelse af 13. november 2015 forkastet af ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet.
PO Texel har til støtte for det søgsmål, den har anlagt til prøvelse af denne afgørelse ved College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene), bl.a. gjort gældende, at organisationen er berettiget til støtte fra EHFF i henhold til EHFF-forordningens artikel 66 for de udgifter, der vedrører forberedelse og gennemførelse af den produktions- og afsætningsplan for 2014, som den vedtog. PO Texel har i denne forbindelse fremhævet, at den i henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1379/2013 skulle forelægge en produktions- og afsætningsplan.
Ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet gjorde for sin del i det væsentlige gældende, at han ikke kunne imødekomme den støtteansøgning, som PO Texel havde indgivet, idet Kongeriget Nederlandene ikke på tidspunktet for indgivelsen havde fastsat en mulighed for at fremsætte en sådan ansøgning, og at det kapitel i EHFF-forordningen, som forordningens artikel 66 henhører under, under alle omstændigheder overlader medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse.
Under disse omstændigheder har College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
a)
Er artikel 66, stk. 1, i [EHFF-forordningen], der bestemmer, at Den Europæiske Hav- og Fiskerifond »støtter« forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner som omhandlet i artikel 28 i [forordning nr. 1379/2013] til hinder for, at en medlemsstat over for en producentorganisation, der har indgivet ansøgning om en sådan støtte, gør gældende, at medlemsstaten på tidspunktet for ansøgningens indgivelse ikke havde åbnet mulighed for, at en sådan ansøgning kunne indgives for en bestemt kategori af udgifter (i det foreliggende tilfælde udgifter til forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner) eller for en bestemt periode (i dette tilfælde året 2014), hverken i sit af Europa-Kommissionen godkendte operationelle program eller i de nationale forskrifter om støtteberettigede udgifter?
b)
Har det for besvarelsen af spørgsmål 1a nogen betydning, at producentorganisationen i henhold til artikel 28 i forordning [nr.] 1379/2013 har pligt til at forelægge en produktions- og afsætningsplan for medlemsstaten og efter medlemsstatens godkendelse af produktions- og afsætningsplanen har pligt til at gennemføre den?
2)
Såfremt spørgsmål 1a besvares således, at artikel 66, stk. 1, i [EHFF-forordningen] er til hinder for, at en medlemsstat over for en producentorganisation, der har indgivet en ansøgning om støtte til forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner, kan gøre gældende, at medlemsstaten ikke havde åbnet mulighed for en sådan ansøgning på det tidspunkt, da ansøgningen blev indgivet, kan den pågældende støtteansøger da direkte af artikel 66, stk. 1, i [EHFF-forordningen] udlede et retsgrundlag for et krav på den pågældende støtte over for sin medlemsstat?
3)
Såfremt spørgsmål 2 skal besvares således, at den pågældende støtteansøger i det i spørgsmål 2 omhandlede tilfælde direkte af artikel 66, stk. 1, i [EHFF-forordningen] kan udlede et retsgrundlag for et krav på den pågældende støtte over for sin medlemsstat, er artikel 65, stk. 6, i [forordning nr. 1303/2013] da til hinder for, at der ydes støtte til en produktions- og afsætningsplan, såfremt støtteansøgningen indgives efter, at produktions- og afsætningsplanen er forberedt og gennemført?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Det bemærkes indledningsvis, at den seneste reform af den fælles fiskeripolitik blev foretaget med ikrafttrædelsen af forordning nr. 1379/2013, nr. 1380/2013 og EHFF-forordningen den 1. januar 2014.
Med henblik på at opnå virkningerne af denne reform fremhævede EU-lovgiver udtrykkeligt behovet for, at producentorganisationerne blev givet den fornødne finansielle støtte dertil, samtidigt med at de fik stillet et særligt støttemiddel til rådighed, nemlig produktions-og afsætningsplanerne.
Betingelserne for forberedelse og gennemførelse af de pågældende planer er fastsat i artikel 28 i forordning nr. 1379/2013, som pålægger producentorganisationerne et vist antal forpligtelser, såsom for det første en forpligtelse til at forelægge en sådan plan til godkendelse for de ansvarlige nationale myndigheder, for det andet at implementere planen, så snart den er godkendt, og for det tredje at udarbejde en årsberetning om deres aktiviteter inden for rammerne af den pågældende plan og forelægge årsberetningen for deres ansvarlige nationale myndigheder til godkendelse. Det er først, når denne årsberetning er blevet godkendt af disse sidstnævnte myndigheder, at de udgifter, der er afholdt af producentorganisationerne til forberedelse og gennemførelse af deres produktions-og afsætningsplaner, bliver berettigede til støtte fra EHFF.
Fremgangsmåden for finansiering af disse planer reguleres af EHFF-forordningen, som udgør det finansielle instrument for fælles fiskeripolitik for programmeringsperioden fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020 og særligt af forordningens artikel 66.
I denne forbindelse bemærkes, at finansieringen i henhold til EHFF gennemføres på grundlag af operationelle programmer, der udarbejdes af hver enkelt medlemsstat, og som dækker hele programmeringsperioden. Disse programmer, som skal forelægges Kommissionen, skal indeholde en finansieringsplan og en beskrivelse af den strategi, der skal følges, med henblik på at godtgøre, at tildelingen af finansielle midler til de prioriteter for Unionen, der er omhandlet i forordningens artikel 6, behørigt kan bidrage til gennemførelsen af de mål, der er fastsat i de pågældende programmer. Når disse samme programmer er blevet godkendt af Kommissionen, tilkommer det medlemsstaterne at fastsætte nationale kriterier for udgifters støtteberettigelse og at fastætte en mulighed for at indgive en ansøgning om støtte i henhold til EHFF. I det foreliggende tilfælde havde Kongeriget Nederlandene først den 25. august 2016 fastsat denne mulighed ved den bekendtgørelse, der fastsatte støttemodulet for produktions- og afsætningsplanerne.
Det skal endvidere bemærkes, at som følge af den forsinkede vedtagelse af EHFF-forordningen, som først skete den 15. maj 2014 og blev anvendt med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2014, og den omstændighed, at de operationelle programmer således først kunne forelægges af medlemsstaterne for Kommissionen efter denne dato, skulle producentorganisationerne forberede og gennemføre deres produktions- og afsætningsplaner for 2014, selv om den mulighed for at modtage finansiel støtte, der er omhandlet i forordningens artikel 66, endnu ikke var formelt fastsat. Disse organisationer skulle nemlig i henhold til artikel 2 i gennemførelsesforordning nr. 1418/2013 forelægge deres respektive planer for 2014 ved udgangen af februar 2014. I det foreliggende tilfælde forelagde PO Texel først sin plan for den ansvarlige nationale minister den 29. april 2014.
Selv om gennemførelsesforordning nr. 1418/2013 indebærer en forpligtelse for producentorganisationerne til at forelægge deres produktions- og afsætningsplaner for 2014 ved udgangen af februar dette år, fandt de nederlandske myndigheder, eftersom forordningen ikke fastsatte følger for den manglende iagttagelse af dette tidsmæssige krav, i denne forbindelse ikke, at PO Texels forsinkede fremlæggelse skulle tillægges betydning. Denne regering har under alle omstændigheder bekræftet, at forsinkelsen ikke kan have nogen følger for producentorganisationen, såsom en fratagelse af dens ret til tilskud i henhold til EHFF.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en medlemsstat afviser at imødekomme en støtteansøgning fra en producentorganisation vedrørende de udgifter, den har afholdt til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan, med den begrundelse, at denne medlemsstat på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen endnu ikke havde fastsat en mulighed i den nationale retsorden for at behandle en sådan ansøgning. Retten har rejst spørgsmålet, om den omstændighed, at artikel 28 i forordning nr. 1379/2013 pålægger disse organisationer at udarbejde sådanne planer og at implementere dem, så snart de er blevet godkendt af de ansvarlige nationale myndigheder, har nogen betydning for besvarelsen af dette spørgsmål.
I denne forbindelse skal det først fastlægges, om EU-lovgiver ved i EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, at fastsætte, at EHFF »støtter« forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner, ønskede at indføre en forpligtelse for medlemsstaterne til at træffe de fornødne foranstaltninger med henblik på, at producentorganisationerne kan modtage støtte fra EHFF til forberedelse og gennemførelse af sådanne planer.
Det følger af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, at EHFF »støtter« forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner som omhandlet i artikel 28 i forordning nr. 1379/2013.
Anvendelsen af den præceptive ordlyd »støtter« taler til fordel for en fortolkning af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, hvorefter bestemmelsen under overholdelse af artiklens betingelser forpligter medlemsstaterne til at indføre en ret til støtte til forberedelse og gennemførelse af de produktions- og afsætningsplaner, der er omhandlet i artikel 28 i forordning nr. 1379/2013.
Denne fortolkning støttes af såvel forarbejderne til EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, som af sammenhængen og de formål, der forfølges med den lovgivning, den er en del af.
Først hvad angår bestemmelsens forarbejder bemærkes for det første, at EU-lovgiver som anført af generaladvokaten i punkt 46 i forslaget til afgørelse og af Kommissionen i sine skriftlige indlæg bevidst valgte en præceptiv formulering af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1. Det fremgår nemlig af forarbejderne til denne bestemmelse, at selv om formuleringen, hvorefter EHFF »kan støtte«, blev foreslået i forslaget til EHFF-forordningen [KOM(2011) 804 endelig], blev denne formulering imidlertid ikke anvendt i bestemmelsens endelige affattelse. Europa-Parlamentet havde insisteret på, at udtrykket »EHFF støtter« blev anvendt for at sikre, at der blev ydet støtte til producentorganisationerne i henhold til EHFF til forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplanerne.
For det andet afspejles samme fortolkning både af punkt 3.3 i Kommissionens retningslinjer nr. 2014/2, i henhold til hvilken medlemsstaterne »skal« godkende produktions- og afsætningsplaner og fastsætte finansieringens størrelse for hver enkelt af disse, og af den vejledning, som Kommissionen har givet i afsnittet »Ofte stillede spørgsmål« på sin hjemmeside, hvor det i det væsentlige anføres, at de nationale myndigheder »skal støtte« forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner ved finansiering i henhold til EHFF, for så vidt som disse planer er blevet godkendt af den ansvarlige nationale myndighed, og at denne støtte holder sig inden for den grænse, der er fastsat i EHFF-forordningens artikel 66, stk. 3.
Ganske vist kan hverken Kommissionens retningslinjer eller den vejledning, som Kommissionen har givet under rubrikken »Ofte stillede spørgsmål« på sin hjemmeside, forpligte Domstolen. De kan imidlertid udgøre en tjenlig inspirationskilde (jf. analogt dom af 17.3.2016, Parlamentet mod Kommissionen,
C-286/14
,
EU:C:2016:183
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dernæst hvad angår den sammenhæng, som EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, indgår i, skal det for det første konstateres, at bestemmelsen adskiller sig fra størstedelen af EHFF-forordningens øvrige bestemmelser såsom forordningens artikel 48 og 68, som med en fakultativ ordlyd anfører, at en støtte »kan ydes«, og tillige, at EHFF »kan støtte« visse foranstaltninger eller operationer.
For det andet bemærkes, at EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, udtrykkeligt henviser til artikel 28 i forordning nr. 1379/2013, hvis stk. 6 har til formål at sikre, at for så vidt som betingelserne i artiklens stk. 1, 3 og 5 er opfyldt, kan producentorganisationerne modtage finansiel støtte til udarbejdelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner.
Den præceptive karakter af ordlyden af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, kan ikke drages i tvivl af den nederlandske regerings indlæg, hvorefter den ordlyd, som EU-lovgiver anvendte i artikel 28, stk. 6, i forordning nr. 1379/2013, for så vidt som den bestemmer, at producentorganisationerne »kan modtage finansiel støtte […] i overensstemmelse [med] en fremtidig EU-retsakt«, i det væsentlige indebærer, at den ønskede at overlade medlemsstaterne en mulighed for at yde en sådan støtte til disse organisationer. Henvisningen til verbet »at kunne« i denne bestemmelse skal nemlig ikke forstås i sin fakultative konnotation, men skal fortolkes prospektivt ved en læsning, der foretages i lyset af den omstændighed, at de pågældende organisationer skulle have ret til finansiel støtte i henhold til en fremtidig EU-retsakt, som nu udgøres af EHFF-forordningen.
Det skal endvidere lægges til grund, at den præceptive karakter af ordlyden af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, ligeledes udgør en logisk følge af samspillet mellem denne bestemmelse og de forpligtelser, der pålægges producentorganisationerne i henhold til artikel 28, stk. 1, 3 og 5, i forordning nr. 1379/2013, som er nævnt i denne doms præmis 32.
Endelig gælder den præceptive karakter af ordlyden af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, også på baggrund af de formål, der forfølges med den seneste reform af den fælles fiskeripolitik, samt som følge af formålet med og den generelle opbygning af EHFF-forordningen.
I denne forbindelse bemærkes for det første, at EU-lovgiver i 7. og 14. betragtning til forordning nr. 1379/2013 udtrykkeligt fremhævede behovet for at øge producentorganisationernes ansvar og yde dem den fornødne finansielle støtte for at sætte dem i stand til at spille en mere meningsfuld rolle i den daglige forvaltning af fiskeri, således at de kan tilskynde deres medlemmer til at udøve fiskeri og akvakultur på bæredygtig vis i overensstemmelse med de rammer, der er opstillet med målene for den fælles fiskeripolitik. Som generaladvokaten i det væsentlige anførte i punkt 49-51 i forslaget til afgørelse, skal det mål, der forfølges med den finansielle støtte, der er fastsat i EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, og mere generelt i det finansieringssystem, som blev indført inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, sammenholdes med den betydelige rolle, som producentorganisationerne er tildelt, for så vidt som de er blevet pålagt at bidrage reelt til udøvelsen af en målsætning af almen interesse.
For det andet bemærkes, at det følger af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 5, at den støtte, der henvises til i stk. 1, kun kan ydes til producentorganisationer eller sammenslutninger af sådanne organisationer. Derfor, som anført af generaladvokaten i punkt 50 i forslaget til afgørelse, adskiller det finansieringssystem, der er indført inden for rammerne af EHFF, sig væsentligt fra de øvrige ESI-fondes finansieringssystemer.
For det tredje bemærkes, at den betydning, der skal tillægges behovet for at yde støtte fra EHFF til disse organisationer til forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner, understøttes af den omstændighed, at EU-lovgiver i EHFF-forordningens artikel 66, stk. 4, udtrykkeligt fastsatte – hovedsageligt fordi, at perioden mellem tidspunktet for forberedelsen af sådanne planer og tidspunktet, hvorpå de pågældende organisationer kan gøre krav på støtte i henhold til EHFF efter de ansvarlige nationale myndigheders godkendelse af deres årsberetning, mindst udgør et år – en mulighed for medlemsstaterne for at tildele organisationerne et forskud på 50% af den finansielle støtte for disse planer.
Det følger af samtlige ovenstående oplysninger, at EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, skal forstås således, at den pålægger medlemsstaterne en pligt til at træffe de foranstaltninger, der er fornødne for, at producentorganisationerne kan opnå ret til støtte i henhold til EHFF både til forberedelse og til gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner.
Med henblik på at opfylde denne forpligtelse skal medlemsstaterne i deres nationale retsorden fastsætte en mulighed for, at producentorganisationerne kan indgive deres støtteansøgninger i henhold til EHFF til forberedelse og gennemførelse af deres produktions- og afsætningsplaner. De skal endvidere i henhold til EHFF-forordningen artikel 66, stk. 2 og 3, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, og artikel 65, stk. 1, i forordning nr. 1303/2013 vedtage foranstaltninger til gennemførelse af EHFF-forordningen for så vidt angår udgifternes støtteberettigelse og særligt fastsætte kriterierne for fastlæggelse af, fra hvilket tidspunkt disse udgifter er støtteberettigede, og for metoden for beregning af det beløb, der skal ydes hver af disse organisationer.
I denne forbindelse følger det af fast retspraksis, at når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger til gennemførelse af en EU-retlig bestemmelse, er de nationale myndigheder ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse forpligtet til at iagttage de almindelige principper, herunder proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dom af 14.9.2006, Slob,
C-496/04
,
EU:C:2006:570
, præmis
). De nationale myndigheder er ligeledes forpligtede til ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse at iagttage den generelle pligt til at udvise omhu, der påhviler dem i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU.
I det foreliggende tilfælde var det, som det fremgår af denne doms præmis 19 og 34, først den 25. august 2016 i forbindelse med vedtagelsen af bekendtgørelsen om fastsættelse af støttemodulet for produktions- og afsætningsplaner, at Kongeriget Nederlandene i sin nationale retsorden fastsatte en mulighed for producentorganisationerne for at indgive deres støtteansøgninger i henhold til EHFF. Det fremgår endvidere af forelæggelsesafgørelsen, at afslaget fra ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet, på den ansøgning, der blev indgivet af PO Texel, om finansiel støtte i henhold til EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, for organisationens produktions- og afsætningsplan 2014 i det væsentlige blev begrundet med den omstændighed, at Kongeriget Nederlandene på tidspunktet for indgivelsen af denne anmodning, dvs. den 19. maj 2015, endnu ikke havde fastsat en mulighed for at behandle en sådan ansøgning.
Det skal endvidere præciseres for det første, at på baggrund af oplysningerne fra den forelæggende ret var der blevet åbnet mulighed for at støtte producentorganisationerne i det mindste for så vidt angår udarbejdelsen af produktions- og afsætningsplaner i det operationelle program, der blev forelagt Kommissionen af denne medlemsstat. For det andet bemærkes, at den nederlandske regering, der blev adspurgt derom i retsmødet, bekræftede, at bekendtgørelsen om fastsættelse af støttemodulet for produktions- og afsætningsplaner ikke havde tilbagevirkende kraft, således at den ikke regulerede de støtteansøgninger i henhold til EHFF, der blev indgivet af producentorganisationerne forud for dens vedtagelse.
I denne sammenhæng må det lægges til grund, at en passivitet fra de nationale myndigheders side som den, der er blevet udvist af de nederlandske myndigheder i hovedsagen, ikke falder inden for rammerne for den skønsbeføjelse, der er indrømmet medlemsstaterne, for så vidt angår gennemførelsen af deres respektive operationelle programmer, heller ikke selv om denne beføjelse i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1303/2013 skal udøves i overensstemmelse med deres institutionelle, retlige og finansielle rammer.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en medlemsstat afviser at imødekomme en støtteansøgning fra en producentorganisation vedrørende de udgifter, som den har afholdt til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan, med den begrundelse, at denne medlemsstat på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen endnu ikke havde fastsat en mulighed i den nationale retsorden for at behandle en sådan ansøgning.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsen direkte skaber en ret til finansiel støtte i henhold til EHFF for producentorganisationer såsom de i hovedsagen omhandlede for de udgifter, de har afholdt til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan.
I denne forbindelse fremgår det af Domstolens praksis, at en bestemmelse i en forordning fra Unionen kun kan skabe rettigheder for borgerne, som disse kan påberåbe sig for domstolene, såfremt for det første den er klar, præcis og ubetinget og for det andet ikke giver de myndigheder, som skal anvende den, nogen margen for skønsafgørelser (jf. i denne retning dom af 24.10.1973, Schlüter,
9/73
,
EU:C:1973:110
, præmis
).
Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at en EU-bestemmelse er ubetinget, når den indeholder en forpligtelse, som ikke er undergivet nogen betingelse og ej heller, i henseende til gennemførelse eller virkninger, er gjort afhængig af, at Unionens institutioner eller medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende (dom af 26.5.2011, Stichting Natuur en Milieu m.fl.,
C-165/09 – C-167/09
,
EU:C:2011:348
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde og som anført af generaladvokaten i punkt 84 i forslaget til afgørelse bemærkes, at det fremgår af selve ordlyden af EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, at denne bestemmelse i sig selv er begrænset til i meget generelle vendinger at fastsætte et princip om finansiering, og at der derfor skal tages hensyn til præciseringer i andre af forordningens bestemmelser, og navnlig præciseringerne i forordningens artikel 66, stk. 2 og 3.
Det skal imidlertid bemærkes, at disse stykker fastsætter visse betingelser, der vedrører for det første den omstændighed, at udgifter, der afholdes af producentorganisationerne i forbindelse med produktions- og afsætningsplaner, først er berettigede til støtte fra EHFF efter de kompetente nationale myndigheds godkendelse af den årsberetning, der er omhandlet i artikel 28, stk. 5, i forordning nr. 1379/2013, og for det andet, at den støtte, som ydes pr. producentorganisation pr. år i henhold til denne artikel, ikke må overstige 3% af den gennemsnitlige årlige værdi af den produktion, der er bragt i omsætning af denne producentorganisation i løbet af de foregående tre kalenderår. Støttens nøjagtige størrelse afgøres således ikke af EHFF-forordningens artikel 66. Tildelingen af støtte er derfor bl.a. betinget af, at den nøjagtige størrelse fastsættes af medlemsstaterne.
Det følger heraf, at EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, ikke opfylder det kriterium om ubetingethed, der følger af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 62.
Efter at dette er fastslået, skal det tilføjes, at i det tilfælde, hvor det for den forelæggende ret ikke er muligt at foretage en fortolkning af bestemmelserne i dens nationale ret, som gør det muligt at nå til en løsning, der er i overensstemmelse med de formål, der forfølges med den sidste reform af den fælles fiskeripolitik for følgelig at sikre den fulde virkning af EU-retten, vil den part, der har lidt skade som følge af den nationale lovgivnings uoverensstemmelse med EU-retten, i en sådan situation ikke desto mindre kunne påberåbe sig den retspraksis, der følger af dom af 19. november 1991, Francovich m.fl. (
C-6/90 og C-9/90
,
EU:C:1991:428
), med henblik på i givet fald at opnå erstatning for det lidte tab (jf. i denne retning dom af 7.8.2018, Smith,
C-122/17
,
EU:C:2018:631
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke direkte skaber en ret til finansiel støtte i henhold til EHFF for producentorganisationerne for de udgifter, de har afholdt til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 65, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at der ydes støtte i henhold til EHFF til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan, såfremt støtteansøgningen indgives efter forberedelsen og gennemførelsen af en sådan plan.
Det fastsættes i denne bestemmelse, at operationer ikke udvælges til at modtage støtte fra ESI-fondene, hvis de fysisk er afsluttet eller fuldt ud gennemført, før ansøgningen om støtte under programmet er forelagt af støttemodtageren for forvaltningsmyndigheden, uanset om alle tilhørende betalinger er blevet foretaget af støttemodtageren.
I denne forbindelse bemærkes for det første, at forberedelse og gennemførelse af produktions- og afsætningsplaner skal anses for en fortløbende handling, der finder sted under hele programmeringsperioden fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020. I henhold til artikel 28 i forordning nr. 1379/2013 anses udarbejdelsen af en sådan plan ikke for en række isolerede handlinger, der gennemføres særskilt, men for en enkelt fortløbende handling med løbende operationelle omkostninger. Selv om en sådan plan i henhold til forordningens artikel 28, stk. 5, skal gøres til genstand for en årsberetning, fuldføres den først ved denne programmeringsperiodes ophør. Følgelig kan forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan, der foretages i den omhandlede programmeringsperiode, ikke anses for »fuldt ud gennemført« som omhandlet i artikel 65, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013.
For det andet gælder, at på baggrund af den definition, som EU-lovgiver har anvendt i artikel 2, nr. 14), i forordning nr. 1303/2013, skal en given operation først anses for »fuldført« på det tidspunkt, hvor alle betalingerne for operationen er blevet foretaget af støttemodtagerne, og det modsvarende offentlige bidrag er blevet betalt til disse støttemodtagere. I henhold til artikel 28, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1379/2013 skal producentorganisationerne imidlertid forelægge produktions- og afsætningsplaner for de ansvarlige nationale myndigheder til godkendelse og implementere planen, så snart den er godkendt. I henhold til artikel 28, stk. 5, skal disse organisationer udarbejde en årsberetning om deres aktiviteter inden for rammerne af deres respektive planer og forelægge årsberetningen for deres ansvarlige nationale myndigheder. Det er først efter disse sidstnævntes godkendelse af denne årsberetning, at producentorganisationernes udgifter til forberedelse og gennemførelse af deres respektive produktions- og afsætningsplaner bliver berettigede til støtte i henhold til EHFF-forordningens artikel 66, stk. 2.
Endvidere ville en fortolkning af artikel 65, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013, hvorefter bestemmelsen er til hinder for, at der ydes støtte i henhold til EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan, såfremt støtteansøgningen indgives efter, at en sådan plan er forberedt og gennemført, gøre det materielt umuligt for disse organisationer at modtage en sådan støtte. Den ville således have til følge, at EHFF-forordningens artikel 66, stk. 1, ville blive frataget sin effektive virkning.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 65, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at der ydes støtte i henhold til EHFF til en produktions- og afsætningsplan, såfremt støtteansøgningen indgives efter forberedelsen og gennemførelsen af en sådan plan.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)
Artikel 66, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 508/2014 af 15. maj 2014 om Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2328/2003, (EF) nr. 861/2006, (EF) nr. 1198/2006 og (EF) nr. 791/2007 samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1255/2011 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en medlemsstat afviser at imødekomme en støtteansøgning fra en fiskeriproducent- og akvakulturproducentorganisation vedrørende de udgifter, som den har afholdt til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan, med den begrundelse, at denne medlemsstat på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen endnu ikke havde fastsat en mulighed i den nationale retsorden for at behandle en sådan ansøgning.

2)
Artikel 66, stk. 1, i forordning nr. 508/2014 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke direkte skaber en ret til finansiel støtte i henhold til Den Europæiske Hav- og Fiskerifond for fiskeriproducent- og akvakulturproducentorganisationer for de udgifter, de har afholdt til forberedelse og gennemførelse af en produktions- og afsætningsplan.

3)
Artikel 65, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at der ydes støtte i henhold til Den Europæiske Hav- og Fiskerifond til en produktions- og afsætningsplan, såfremt støtteansøgningen indgives efter forberedelsen og gennemførelsen af en sådan plan.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.