CELEX: 62022CJ0348
Prejudiciële verwijzing
Diensten op de interne markt
Richtlijn 2006/123/EG
Geldigheidstoetsing
Rechtsgrondslag
Artikelen 47, 55 en 94 EG
Uitlegging
Artikel 12, leden 1 en 2, van deze richtlijn
Rechtstreekse werking
Onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig karakter van de verplichting voor de lidstaten om een onpartijdige en transparante selectie uit de gegadigden te maken en van het verbod om een vergunning voor een bepaalde activiteit automatisch te verlengen
Nationale regeling die voorziet in de automatische verlenging van concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36), alsook de uitlegging van artikel 12 van deze richtlijn en de artikelen 49 en 115 VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Italiaanse mededingingsautoriteit; hierna: „AGCM”) en de Comune di Ginosa (gemeente Ginosa, Italië) inzake het besluit van deze gemeente om de concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied op haar grondgebied te verlengen tot en met 31 december 2033.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Primair recht
Artikel 47 EG stond in hoofdstuk 2 („Het recht van vestiging”) van titel III van het  Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Lid 2 luidde:
„[Teneinde de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan te vergemakkelijken,] stelt de Raad [van de Europese Unie] volgens de procedure van artikel 251 richtlijnen vast inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan. De Raad besluit tijdens de gehele procedure van artikel 251 met eenparigheid van stemmen, over richtlijnen waarvan de uitvoering in ten minste een der lidstaten een wijziging van de in de wetgeving neergelegde beginselen betreffende de regeling van beroepen met zich meebrengt voor wat betreft opleiding en voorwaarden voor toegang van natuurlijke personen. In alle overige gevallen besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.”
Artikel 55 EG stond in hoofdstuk 3 („De diensten”) van titel III van dat Verdrag en was als volgt geformuleerd:
„De bepalingen van de artikelen 45 tot en met 48 zijn van toepassing op het onderwerp dat in dit hoofdstuk is geregeld.”
Artikel 94 EG, dat in wezen overeenkomt met artikel 115 VWEU, bepaalde:
„De Raad stelt op voorstel van de [Europese] Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité met eenparigheid van stemmen richtlijnen vast voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de gemeenschappelijke markt.”

Richtlijn 2006/123
De overwegingen 1, 5, 12, 64 en 116 van richtlijn 2006/123 luiden:
„(1)      [...] Opheffing van de belemmeringen die de ontwikkeling van het dienstenverkeer tussen de lidstaten in de weg staan, is een essentieel middel om de integratie van de Europese volkeren te versterken en een evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang te bevorderen. [...]
[...]
(5)      Het is daarom noodzakelijk de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en voor het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten te verwijderen en de afnemers en verrichters van diensten de nodige rechtszekerheid te bieden om deze twee fundamentele vrijheden van het [EG-Verdrag] daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. [...]
[...]
(12)      Deze richtlijn heeft ten doel een juridisch kader te scheppen om de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten te waarborgen; [...].
[...]
(64)      Om een echte interne markt voor diensten tot stand te brengen, moeten de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten die nog in de wetgevingen van bepaalde lidstaten voorkomen en die respectievelijk onverenigbaar zijn met de artikelen 43 en 49 [EG], worden opgeheven. [...]
[...]
(116)      Daar de doelstellingen van deze richtlijn namelijk de opheffing van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaat en de vrije dienstverlening tussen lidstaten niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve wegens de omvang van het optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het in artikel 5 [EG] neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. [...]”
Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.”
Artikel 12 („Selectie uit diverse gegadigden”) van deze richtlijn luidt als volgt:
„1.      Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.
2.      In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan personen die een bijzondere band met die dienstverrichter hebben.
3.      Onverminderd lid 1 en de artikelen 9 en 10 mogen lidstaten bij de vaststelling van regels voor de selectieprocedure rekening houden met overwegingen die betrekking hebben op de volksgezondheid, de doelstellingen van het sociaal beleid, de gezondheid en de veiligheid van werknemers of zelfstandigen, de bescherming van het milieu, het behoud van cultureel erfgoed en andere dwingende redenen van algemeen belang, in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht.”
Artikel 44 („Omzetting”) van richtlijn 2006/123 bepaalt in lid 1, eerste alinea:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 28 december 2009 aan deze richtlijn te voldoen.”

Italiaans recht

Wetboek op de zee- en binnenvaart
Volgens artikel 37 van de Codice della navigazione (wetboek op de zee- en binnenvaart), goedgekeurd bij regio decreto n. 327 (koninklijk besluit  nr. 327) van 30 maart 1942 (GURI nr. 93 van 18 april 1942), hoefde enkel wanneer voor een domeingoed meerdere concessies waren aangevraagd een procedure tot vergelijkende beoordeling van de gegadigden te worden gevolgd. Uit artikel 37, tweede alinea, tweede volzin, volgde evenwel dat de concessiehouder voorrang had, zodat deze beschikte over een recht „van continuering” of „van verlenging”.

Voorlopig wetsbesluit nr. 194/2009
Artikel 1, lid 18, van decreto-legge n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (voorlopig wetsbesluit  nr. 194 houdende verlenging van door wettelijke bepalingen voorgeschreven termijnen), van 30 december 2009 (GURI nr. 302 van 30 december 2009), omgezet met wijzigingen in wet bij legge n. 25 (wet nr. 25) van 26 februari 2010 (gewoon supplement nr. 39 bij GURI nr. 48 van 27 februari 2010) (hierna: „voorlopig wetsbesluit nr. 194/2009”), bepaalde dat de toeristisch-recreatieve concessies van maritieme domeingoederen die van kracht waren op de datum waarop dit voorlopig wetsbesluit in werking trad, werden verlengd tot en met 31 december 2015. Deze termijn is vervolgens opnieuw verlengd,  tot en met 31 december 2020, bij artikel 34 duodecies van decreto-legge n. 179 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (voorlopig wetsbesluit nr. 179 houdende verdere urgente maatregelen voor nationale groei) van 18 oktober 2012 (gewoon supplement nr. 194 bij GURI nr. 245 van 19 oktober 2012), omgezet met wijzigingen in wet bij wet nr. 221 van 17 december 2012 (gewoon supplement nr. 208 bij GURI nr. 294 van 18 december 2012). In de versie die van toepassing is op het hoofdgeding bepaalt artikel 1, lid 18, van voorlopig wetsbesluit nr. 194/2009 met name:
„[...] tijdens de procedure tot herziening van het regelgevingskader voor de verlening van concessies voor aan de overheid toebehorende, aan zee, meren of rivieren gelegen goederen voor toeristisch‑recreatieve doeleinden, [...] alsook tot afschaffing van de in artikel 37, tweede alinea, tweede volzin, van het wetboek op de zee- en binnenvaart neergelegde regeling van het voorkeursrecht, worden de op de datum van inwerkingtreding van het onderhavige voorlopige wetsbesluit bestaande concessies die uiterlijk op 31 december 2018 aflopen, tot en met 31 december 2020 verlengd [...]”.

Voorlopig wetsbesluit nr. 59 van 26 maart 2010
Artikel 16 van decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (wetsbesluit nr. 59 tot uitvoering van richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt) van 26 maart 2010 (gewoon supplement nr. 75 bij GURI nr. 94 van 23 april 2010), die richtlijn 2006/123 omzet naar Italiaans recht, luidt als volgt:
„1.      Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor het verrichten van een bepaalde dienst beperkt is om redenen die verband houden met de schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de bevoegde instanties een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure, waarbij zij ervoor zorgen dat de door hen in acht te nemen criteria en uitvoeringsbepalingen die de onpartijdigheid van de procedure moeten waarborgen, vooraf en in de op hen toepasselijke wetgeving bepaalde vorm worden vastgesteld en bekendgemaakt.
[...]
4.      In gevallen als bedoeld in lid 1 wordt de vergunning verleend voor een beperkte duur en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan anderen, ook al zou dat gerechtvaardigd zijn gelet op de bijzondere banden die zij met die dienstverrichter hebben.
[...]”

Wet nr. 145/2018
Krachtens artikel 1, leden 675 tot en met 680, van legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019‑2021 (wet nr. 145 inzake de ontwerpbegroting van de staat voor het begrotingsjaar 2019 en de meerjarenbegroting voor 2019‑2021) van 30 december 2018 (gewoon supplement bij nr. 62 bij GURI nr. 302 van 31 december 2018) (hierna: „wet nr. 145/2018”) moeten de bevoegde overheidsdiensten binnen twee jaar een reeks voorbereidende taken uitvoeren om de concessies voor gebruik van openbare zeegebieden te kunnen hervormen, zoals het in kaart brengen van de kust, het inventariseren van de lopende concessies en de verschillende soorten bestaande bouwwerken in het publieke domein, alsook het registreren van de gedane investeringen en de afschrijvingstermijnen, de vergoedingen en de looptijd van de concessies.
Artikel 1, leden 682 en 683, bepaalt:
„682.      De concessies [...] die op de datum van inwerkingtreding van deze wet van kracht zijn, lopen met ingang van deze datum nog vijftien jaar [...].
683.      Teneinde de bescherming en conservering te waarborgen van de in concessie gegeven Italiaanse kustgebieden, van eminent belang voor het nationale toerisme, en om de werkgelegenheid en de omzet te beschermen van ondernemingen die door de schade van klimaatverandering en de daardoor veroorzaakte grote rampen een crisis doormaken, zullen de in lid 682 bedoelde concessies die van kracht waren op de datum van inwerkingtreding van [voorlopig wetsbesluit nr. 194/2009], en na die datum verleende concessies [...] een looptijd van vijftien jaar hebben met ingang van de datum waarop deze wet in werking treedt [...].”

Voorlopig wetsbesluit nr. 34 van 19 mei 2020
Artikel 182, lid 2, van decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (voorlopig wetsbesluit nr. 34 houdende urgente maatregelen voor de volksgezondheid, ondersteuning van de werkgelegenheid en de economie en het sociaal beleid, vanwege de COVID-19-epidemie) van 19 mei 2020 (gewoon supplement nr. 21 bij GURI nr. 128 van 19 mei 2020), omgezet met wijzigingen in wet bij wet nr. 77 van 17 juli 2020 (gewoon supplement nr. 25 bij GURI nr. 180 van 18 juli 2020), luidt als volgt:
„Met inachtneming, jegens de concessiehouders, van artikel 1, leden 682 en volgende, van [wet nr. 145/2018], kunnen de bevoegde overheidsdiensten, om de toeristische sector weer op gang te brengen en om de directe en indirecte schade te beperken die door de COVID-19-epidemie is veroorzaakt, tegen concessiehouders die hun activiteiten met aan zee, meren of rivieren gelegen domeingoederen willen voortzetten geen administratieve procedures inleiden of voortzetten tot overdraging van onroerende goederen overeenkomstig artikel 49 van het wetboek op de zee- en binnenvaart, of tot toewijzing of gunning via aanbesteding van gebieden die in concessie zijn gegeven op de datum waarop de wet waarbij dit voorlopige wetsbesluit wordt omgezet, in werking treedt. [...]”

Wet nr. 118/2022
Legge n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza (wet nr. 118 houdende een jaarlijkse wet voor de markt en de mededinging) van 5 augustus 2022 (GURI nr. 188 van 12 augustus 2022) (hierna: „wet nr. 118/2022”), bepaalt in artikel 3:
„1.      Indien zij op grond van verlengingen of vernieuwingen krachtens [wet nr. 145/2018] en voorlopig wetsbesluit nr. 104 van 14 augustus 2020 [(gewoon supplement nr. 30 bij GURI nr. 203 van 14 augustus 2020)], omgezet met wijzingen in wet bij wet nr. 126 van 13 oktober 2020 [(gewoon supplement nr. 37 bij GURI nr. 253 van 13 oktober 2020)], van kracht zijn op de datum van inwerkingtreding van deze wet, blijven tot en met 31 december 2023 of de in lid 3 bedoelde termijn, indien die na die datum  afloopt, gevolgen sorteren:
a)      concessies voor aan zee, meren of rivieren gelegen domeingoederen, voor toeristisch-recreatieve activiteiten en sport, [...];
[...]
3.      Indien de selectieperiode om objectieve redenen niet voor 31 december 2023 kan worden afgesloten, bijvoorbeeld vanwege een lopend geding of objectieve moeilijkheden bij de uitvoering van de procedure zelf, kan de bevoegde instantie, bij met redenen omklede handeling, de einddatum van de bestaande concessies uitstellen  voor de periode die strikt noodzakelijk is om de procedure af te ronden en hoe dan ook niet tot na 31 december 2024. Tot die datum kan de uitgaande concessiehouder het domeingebied  in ieder geval ook vanuit het oogpunt van artikel 1161 van het wetboek op de zee- en binnenvaart  rechtmatig gebruiken.
[...]
5.      Vanaf de datum van inwerkingtreding van deze wet zijn ingetrokken:
a)      de leden 675 tot en met 683 van artikel 1 van [wet nr. 145/2018];
[...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
De gemeente Ginosa heeft bij besluit van 24 december 2020, gerectificeerd bij besluit van 17 februari 2021 (hierna gezamenlijk: „litigieus besluit”) met name een voorlopige mededeling van erkenning gedaan waarmee alle houders van concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied binnen deze gemeente werd meegedeeld dat deze concessies werden verlengd overeenkomstig artikel 1, leden 682 en 683, van wet nr. 145/2018 en artikel 182 van voorlopig wetsbesluit nr. 34 van 19 mei  2020, met wijzigingen omgezet in wet bij wet nr. 77 van 17 juli  2020 (hierna gezamenlijk: „nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies”).
Vanuit het standpunt dat het litigieuze besluit in strijd was met de artikelen 49 en 56 VWEU en artikel 12 van richtlijn 2006/123, heeft de AGCM deze gemeente een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij de gemeente eraan herinnerde dat eerst een aanbesteding moest worden georganiseerd, om de eerbiediging van de beginselen van mededinging en vrijheid van vestiging te waarborgen. Deze autoriteit heeft met name aangegeven dat de nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies in strijd waren met deze richtlijn, zodat alle overheden deze bepalingen buiten toepassing moesten laten.
Nadat de gemeente Ginosa heeft geweigerd dit advies te volgen, heeft de AGCM beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (bestuursrechter in eerste aanleg Apulië, Italië), de verwijzende rechter, tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en alle daaropvolgende verklaringen of erkenningen van verlenging.
De gemeente Ginosa en de andere partijen in het hoofdgeding stellen dat richtlijn 2006/123 niet „self-executing” is (geen directe werking heeft), zodat voor de waarborging van het rechtszekerheidsbeginsel wet nr. 145/20189 moet worden toegepast. Bovendien is in het kustgebied van deze gemeente niet voldaan aan de voornaamste toepassingsvoorwaarden van deze richtlijn, die verband houden met de schaarste van de betrokken natuurlijke hulpbron en bijgevolg het beperkte aantal mogelijke vergunningen, omdat er naast de gebieden waarvoor reeds concessies zijn verleend vele andere gebieden beschikbaar zijn. Evenmin is een grensoverschrijdend belang bewezen.
Bovendien, als deze wet buiten toepassing wordt gelaten, mogen er geen concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied meer worden verlengd, hetgeen een kennelijke schending inhoudt van het eigendomsrecht op de goodwill en van het vertrouwensbeginsel, aangezien niet is voorzien in vergoeding van de gedane investeringen en de goodwill. Indien er geen concessie meer mag worden verlengd, is het evenmin mogelijk om per geval de afschrijvingstermijn van de investeringen te beoordelen of de specifieke situaties  waarin met vergunning metselwerken zijn verricht op het domeingoed.
Wat deze argumenten betreft, hoefde volgens de verwijzende rechter krachtens artikel 37 van het wetboek op de zee- en binnenvaart voor het verlenen van een concessie aanvankelijk slechts een procedure tot vergelijkende beoordeling van de gegadigden te worden ingeleid indien voor hetzelfde domeingoed meerdere concessies werden aangevraagd. In dat geval zou de concessiehouder echter krachtens de tweede alinea, tweede volzin, van dit artikel recht hebben op verlenging of vernieuwing van zijn concessie. In 1993 is bepaald dat bestaande concessies automatisch iedere zes jaar werden verlengd. In 2006 is de maximale concessieduur voor een domeingoed op twintig jaar gesteld.
Nadat de Commissie niet-nakomingsprocedure nr. 2008/4908 had ingeleid, heeft de Italiaanse Republiek voorlopig wetsbesluit nr. 194/2009 vastgesteld. Bij artikel 1, lid 18, daarvan werd artikel 37, tweede alinea, tweede volzin, van het wetboek op de zee- en binnenvaart ingetrokken en werden de bestaande concessies verlengd tot en met 31 december 2012. Deze termijn is later bij een wet van 26 februari 2010 weer verlengd, tot en met  31 december 2015.
Gezien deze wijzigingen en de verbintenis van de Italiaanse autoriteiten om zich te conformeren aan het Unierecht, heeft de Commissie op 27 februari 2012 besloten om deze niet-nakomingsprocedure te staken.
Desondanks zijn de concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied eind 2012 met vijf jaar verlengd, dus tot en met 31 december 2020. Bovendien zijn tegen de afloop van deze termijn en zonder dat het Italiaanse recht in overeenstemming is gebracht met richtlijn 2006/123, bij artikel 1, leden 682 en 683, van wet nr. 145/2018 de lopende concessies nogmaals verlengd, tot en met 31 december 2033.
In de ogen van de verwijzende rechter vormt deze laatste verlenging van de concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied een kennelijke schending van richtlijn 2006/123 en hoe dan ook van artikel 49 VWEU. In deze context hebben volgens hem bepaalde gemeenten wet nr. 145/2018 toegepast en een verlenging tot en met 31 december 2033 verleend, terwijl anderen dat hebben geweigerd, zonder evenwel het Unierecht toe te passen. Weer andere gemeenten hebben eerst een verlenging verleend en die vervolgens ingetrokken, op grond van hun bevoegdheid tot zelfcontrole. Tot slot gaven sommige gemeenten er de voorkeur aan om de hun voorgelegde verzoeken om verlenging van de concessie onbeantwoord te laten. Deze situatie schept rechtsonzekerheid en heeft repercussies voor de gehele betrokken economische sector.
De verwijzende rechter leidt uit het arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558), af dat indien er geen selectieprocedure van gegadigden is, de nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies onverenigbaar zijn met zowel artikel 12, leden 1 en 2, van deze richtlijn, als met artikel 49 VWEU, in dat laatste geval op voorwaarde dat die concessies een duidelijk grensoverschrijdend belang hebben. Artikel 12 van deze richtlijn kan evenwel niet ertoe leiden dat de daarmee strijdige nationale regels buiten toepassing worden gesteld, aangezien artikel 12, lid 3, het uitdrukkelijk aan de lidstaten overlaat om regels voor de selectieprocedure vast te stellen.
Op dit punt wijkt de verwijzende rechter af van het oordeel van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die in twee arresten, nr. 17 en nr. 18, van 9 november 2021, gewezen in voltallige zitting, heeft geoordeeld dat het Hof in het arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558), uitdrukkelijk had verklaard dat artikel 12 rechtstreekse werking heeft. Bovendien strookt volgens de verwijzende rechter de beperking van de gevolgen in de tijd van deze twee arresten, zoals de Consiglio di Stato heeft beslist, niet met de verklaring dat richtlijn 2006/123 rechtstreekse werking heeft. Hoewel deze oplossing waarschijnlijk de Italiaanse wetgever de mogelijkheid wil bieden om nationale wetgeving aan te nemen waarmee deze richtlijn concreet ten uitvoer wordt gelegd, heeft zij als gevolg dat de einddatum van alle bestaande concessies automatisch van 31 december 2020 tot en met 31 december 2023 wordt uitgesteld.
Tot slot kan de verwijzende rechter zich evenmin vinden in de keuze van de Consiglio di Stato om richtlijn 2006/123 aan te merken als liberalisatie- en niet als harmonisatierichtlijn en is hij bijgevolg van oordeel dat deze richtlijn overeenkomstig artikel 115 VWEU door de Raad met eenparigheid in plaats van bij meerderheid van stemmen had moeten worden  vastgesteld.
Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per la Puglia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Is richtlijn 2006/123 geldig en bindend voor de lidstaten of is zij ongeldig omdat zij – als harmonisatierichtlijn – slechts bij meerderheid en niet met eenparigheid van stemmen is vastgesteld, in strijd met artikel 115 [VWEU]?
2)      Stelt richtlijn 2006/123 [...] objectief en in abstracto voldoende gedetailleerde regels vast en sluit zij bijgevolg elke beoordelingsmarge van de nationale wetgever uit, hetgeen een minimumvereiste is om deze richtlijn als een richtlijn met rechtstreekse werking en als onmiddellijk toepasselijk aan te merken?
3)
Indien richtlijn 2006/123 niet wordt beschouwd als ,self-executing’
, is de zuivere uitsluitingswerking of de buitentoepassinglating die louter de toepassing van de nationale bepalingen verhindert, dan verenigbaar met de beginselen van rechtszekerheid, ook wanneer de nationale rechter geen conforme uitlegging kan geven, of is het integendeel zo dat in een dergelijk geval het nationale recht niet mag of kan worden toegepast, onverminderd de specifieke sancties waarin het recht van de Europese Unie voorziet voor niet-nakoming door de lidstaat van de verplichtingen die voortvloeien uit zijn toetreding tot het [VWEU] (artikel 49), of die voortvloeien uit de niet-omzetting van [deze] richtlijn (niet-nakomingsprocedure)?
4)      Houdt de
rechtstreekse werking
van artikel 12, leden 1, 2 en 3, van richtlijn 2006/123 de erkenning in dat deze richtlijn ,self-executing’ is of onmiddellijk toepasselijk is, of moet zij – in het kader van een harmonisatierichtlijn zoals de onderhavige (‚
de artikelen 9 tot en met 13 van [deze] richtlijn [moeten] worden geacht een uitputtende harmonisatie tot stand te brengen
[...]’, zie arrest [van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en  C‑67/15, EU:C:2016:558)]) – aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaat verplicht harmonisatiemaatregelen vast te stellen die niet algemeen van aard zijn, maar inhoudelijk een dwingend karakter hebben?
5)      Kan of moet worden aangenomen dat het uitsluitend aan de nationale rechter (die hiertoe over specifieke instrumenten voor ondersteuning bij de uitlegging beschikt, zoals de mogelijkheid om prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen of te verzoeken om grondwettigheidstoetsing) staat om te beoordelen of een richtlijn al dan niet ,self-executing’ is heeft en, in het eerste geval, om de nationale bepalingen die strijdig zijn met het Unierecht zuiver buiten toepassing te laten, of behoort die bevoegdheid ook toe aan een individuele gemeenteambtenaar of -bestuurder?
6)
Indien richtlijn 2006/123 daarentegen wordt beschouwd als ,self-executing’
, is het dan, gelet op het feit dat artikel 49 [VWEU] zich slechts verzet tegen de automatische verlenging van concessies/vergunningen voor maritieme domeingoederen voor toeristisch-recreatieve doeleinden ‚
voor zover die concessies een duidelijk grensoverschrijdend belang hebben
’, een noodzakelijke voorwaarde dat wordt voldaan aan dit vereiste, ook met betrekking tot de toepassing van artikel 12, leden 1 en 2, van [deze] richtlijn?
7)      Is het verenigbaar met de doelstellingen van richtlijn 2006/123 en artikel 49 [VWEU] dat de nationale rechter, in algemene en abstracte zin, oordeelt of is voldaan aan het vereiste van een duidelijk grensoverschrijdend belang voor het gehele nationale grondgebied tout court, of moet die beoordeling, gelet op het feit dat in Italië de bevoegdheid daarvoor bij de individuele gemeenten ligt, aldus worden opgevat dat zij betrekking heeft op het kustgebied van elke gemeente apart en dat dus alleen de gemeenten bevoegd zijn?
8)      Is het verenigbaar met de doelstellingen van richtlijn 2006/123 en artikel 49 [VWEU] dat de nationale rechter, in algemene en abstracte zin, oordeelt of is voldaan aan het vereiste van schaarste van de hulpbronnen en het aantal beschikbare vergunningen voor het gehele nationale grondgebied tout court, of moet die beoordeling, gelet op het feit dat in Italië de bevoegdheid daarvoor bij de individuele gemeenten ligt, aldus worden opgevat dat zij betrekking heeft op het kustgebied van elke gemeente apart en dat dus alleen de gemeenten bevoegd zijn?
9)
Indien richtlijn 2006/123 in abstracte zin wordt beschouwd als ,self-executing’
, kan deze onmiddellijke toepasselijkheid ook in de praktijk worden geacht te bestaan in een regelgevend kader – zoals het Italiaanse – waarin artikel 49 van [het wetboek op de zee- en binnenvaart] (dat bepaalt dat bij beëindiging van de concessie
alle niet-verwijderbare werken zonder vergoeding of terugbetaling aan de staat blijven toebehoren
’) van toepassing is, en is dit gevolg van de ,self-excuting’ aard of onmiddellijke toepasselijkheid van de betrokken richtlijn (in het bijzonder met betrekking tot naar behoren vergunde gemetselde structuren of concessies voor domeingoederen die functioneel verband houden met toeristische verblijfsactiviteiten zoals hotels of vakantiedorpen) verenigbaar met de bescherming van de grondrechten, zoals het recht op eigendom, die in het Unierecht en in het Handvest van de grondrechten [van de Europese Unie] worden erkend als rechten die geprivilegieerde bescherming verdienen?”

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
De AGCM en de Italiaanse regering twijfelen of het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is. Volgens hen zijn de vragen aan het Hof hypothetisch geworden nadat de nationale bepalingen op grond waarvan de concessies automatisch werden verlengd, zijn ingetrokken bij wet nr. 118/2022.
Ook al zijn deze bepalingen, met name die van wet nr. 145/2018, inderdaad ingetrokken bij wet nr. 118/2022, dit neemt niet weg dat de gemeente Ginosa het litigieuze besluit heeft vastgesteld toen die bepalingen van kracht waren en het krachtens die bepalingen is vastgesteld. Bovendien blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt niet dat de intrekking van de nationale bepalingen dat de concessies automatisch worden verlengd, dit besluit zonder rechtsgevolg laten.
Hieruit volgt dat de intrekking van de nationale bepalingen dat de concessies automatisch worden verlengd het vermoeden van relevantie van de prejudiciële vragen die de verwijzende rechter aan het Hof heeft gesteld, niet kan weerleggen (zie in die zin arresten van 7 september 1999, Beck en Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, punt 22, en 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 43). Het blijkt dus niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het vraagstuk van hypothetische aard is (zie naar analogie arrest van 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 26).
Derhalve is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.

Beantwoording van de prejudiciële vragen
Om te beginnen moeten de zesde en de zevende vraag en het eerste deel van de achtste vraag worden onderzocht, aangezien deze de toepasselijkheid van richtlijn 2006/123 op het hoofdgeding betreffen, vervolgens de eerste vraag, waarin de geldigheid van die richtlijn aan de orde wordt gesteld, en tot slot de tweede tot en met de vijfde vraag, het tweede deel van de achtste vraag en de negende vraag, waarmee de verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 12 van deze richtlijn rechtstreekse werking heeft.

Toepasselijkheid van richtlijn 2006/123

Overwegingen vooraf
Uit vaste rechtspraak blijkt dat een nationale regeling in een materie die op het niveau van de Unie volledig is geharmoniseerd, niet aan de bepalingen van het primaire recht maar aan die van deze harmonisatiemaatregel moet worden getoetst (arresten van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, punt 9; 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, EU:C:2003:664, punt 64, en 14 juli 2016, Promoimpresa e.a., C‑458/14 en  C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 59).
In casu, zoals met name blijkt uit punt 61 van het arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558), worden de diensten binnen de werkingssfeer daarvan uitputtend geharmoniseerd door de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn 2006/123.
In deze omstandigheden worden de zesde en de zevende vraag en het eerste deel van de achtste vraag uitsluitend onderzocht vanuit het oogpunt van artikel 12 van deze richtlijn.

Zesde vraag
Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het uitsluitend van toepassing is op concessies voor het gebruik van het openbaar zeegebied die een duidelijk grensoverschrijdend belang hebben.
Het Hof heeft reeds meermalen de gelegenheid gehad om vanuit een letterlijke, historische, contextuele en teleologische uitlegging van richtlijn 2006/123 te oordelen dat de bepalingen van hoofdstuk III daarvan, inzake de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, waaronder artikel 12 is opgenomen, aldus moeten worden uitgelegd dat zij onder andere van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen (zie in die zin arresten van 30 januari 2018, X en Visser,  C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punten 99‑110, en 22 september 2020, Cali Apartments,  C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punt 56).
Hieruit volgt dat artikel 12, leden 1 en 2, van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het niet uitsluitend van toepassing is op concessies voor het gebruik van het openbaar zeegebied die een duidelijk grensoverschrijdend belang hebben.

Zevende vraag
Gezien het antwoord op de zesde vraag hoeft de zevende vraag niet te worden beantwoord, omdat deze berust op de premisse dat de toepasselijkheid van artikel 12 van richtlijn 2006/123 afhankelijk is van het bewijs dat de betrokken concessie voor het gebruik van het openbaar zeegebied een duidelijk grensoverschrijdend belang heeft.

Eerste deel van de achtste vraag
Met het eerste deel van zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en beschikbare concessies wordt beoordeeld aan de hand van zowel een abstracte en algemene benadering op nationale schaal als een casuïstische benadering op grond van een analyse van het kustgebied van de betrokken gemeente, dan wel of die schaarste uitsluitend op grond van een van deze benaderingen moet worden beoordeeld.
Het is juist dat het Hof in punt 43 van het arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a.  (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558), heeft verduidelijkt dat het feit dat de concessies in casu niet op nationaal maar op gemeentelijk niveau zijn verleend, in aanmerking moet worden genomen om te bepalen of de domeingebieden die economisch kunnen worden geëxploiteerd beperkt zijn in aantal.
Die verduidelijking was echter enkel een aanwijzing aan de verwijzende rechter en werd verklaard door de context van de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest.
De tekst van  artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123 biedt de lidstaten namelijk een zekere beoordelingsmarge aangaande de keuze van de criteria waarmee de schaarste van de natuurlijke hulpbronnen moet worden beoordeeld. Binnen deze beoordelingsmarge kunnen de lidstaten de voorkeur geven aan een abstracte en algemene beoordeling, die geldig is voor hun gehele grondgebied, maar ook een casuïstische benadering prefereren waarbij het accent wordt gelegd op de situatie in het kustgebied van een gemeente of van de bevoegde bestuurlijke autoriteit, of zelfs deze twee benaderingen combineren.
In het bijzonder lijkt een combinatie tussen een abstracte, algemene benadering op nationaal niveau en een casuïstische benadering op basis van een analyse van het kustgebied van de betreffende gemeente evenwichtig. Op die manier kunnen tegelijkertijd de mogelijk op nationaal niveau vastgestelde doelen voor economische kustexploitatie worden geëerbiedigd en kan worden verzekerd dat de concrete uitvoering van die doelen relevant is in het kustgebied van een gemeente.
Hoe dan ook is van belang dat de criteria die een lidstaat hanteert om de schaarste van bruikbare natuurlijke hulpbronnen te beoordelen, berusten op objectieve, niet-discriminerende, transparante en evenredige criteria.
Gelet op een en ander moet op het eerste deel van de achtste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en beschikbare concessies wordt beoordeeld aan de hand van zowel een abstracte en algemene benadering op nationale schaal als een casuïstische benadering op grond van een analyse van het kustgebied van de betrokken gemeente.

Eerste vraag
betreffende de
g
eldigheid van richtlijn 2006/123
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2006/123 geldig is vanuit het oogpunt van artikel 94 EG, aangezien de Raad deze harmonisatierichtlijn niet met eenparigheid van stemmen heeft vastgesteld.
Deze vraag wekt de suggestie dat deze richtlijn ongeldig is omdat zij had moeten worden aangenomen krachtens artikel 94 EG, op grond waarvan de Raad met eenparigheid van stemmen moest beslissen, en niet krachtens artikel 47, lid 2, eerste en derde volzin, en artikel 55 EG, waarin een gekwalificeerde meerderheid van stemmen werd voorgeschreven.
In de eerste plaats moet in het stelsel van bevoegdheden van de Unie de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling volgens vaste rechtspraak niet alleen afhangen van de opvatting van een instelling omtrent het nagestreefde doel, maar moet zij ook berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Indien bij het onderzoek van een Uniehandeling blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere component slechts van ondergeschikt belang is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke het hoofddoel of de voornaamste component vereist. Indien wordt aangetoond dat de handeling tegelijkertijd verschillende doeleinden heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende overeenkomstige rechtsgrondslagen moeten worden gebaseerd. De cumulatie van twee rechtsgrondslagen is evenwel uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn (zie in die zin arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad, 45/86, EU:C:1987:163, punt 11, en 29 april 2004, Commissie/Raad, C‑338/01, EU:C:2004:253, punten 54‑57).
Aangezien artikel 94 EG een stemming in de Raad met eenparigheid van stemmen voorschreef terwijl de Raad op grond van artikel 47, lid 2, eerste en derde volzin, en artikel 55 EG met een gekwalificeerde meerderheid moest beslissen, was deze cumulatie van rechtsgrondslagen in casu onmogelijk.
In de tweede plaats beoogt richtlijn 2006/123 in de bewoordingen van artikel 1, lid 1, „algemene bepalingen [vast te stellen] ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten [...], met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten”. Deze doelstelling van het bijdragen aan de doeltreffendheid van de vrijheid van vestiging en die van dienstverrichting, wordt meermalen bevestigd in de considerans van deze richtlijn, met name in de overwegingen 1, 5, 12, 64 en 116.
Zo is duidelijk dat richtlijn 2006/123, in overeenstemming met  artikel 47, lid 2, EG, betrekking heeft op „de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan”, om die toegang en uitoefening te faciliteren. Hetzelfde moet worden geconstateerd met betrekking tot  artikel 55 EG betreffende diensten, dat onder andere verwijst naar artikel 47, lid 2.
Bovendien heeft bij de vaststellingsprocedure van deze richtlijn geen enkele lidstaat verzocht dat in de Raad met eenparigheid van stemmen zou worden beslist, krachtens de tweede volzin van artikel 47, lid 2, op grond dat de uitvoering van deze richtlijn een wijziging van de in de wetgeving neergelegde beginselen betreffende de regeling van beroepen met zich mee zou brengen voor wat betreft opleiding en de voorwaarden voor toegang van natuurlijke personen.
In de derde plaats heeft de Raad terecht, overeenkomstig de laatste volzin van artikel 47, lid 2, waarnaar artikel 55 EG bovendien verwijst, met gekwalificeerde meerderheid beslist.
Die bepalingen verleenden de Uniewetgever immers een specifieke bevoegdheid om maatregelen vast te stellen om de werking van de interne markt te verbeteren (zie naar analogie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, C‑376/98, EU:C:2000:544, punt 87). Het beginsel dat bijzondere regels een uitzondering vormen op algemene regels houdt in dat, indien er in het EG-Verdrag een specifiekere bepaling bestond die als rechtsgrondslag voor de betrokken handeling kon dienen, de handeling op die bepaling moest worden gebaseerd (zie naar analogie arrest van 29 april 2004, Commissie/Raad, C‑338/01, EU:C:2004:253, punt 60). De Uniewetgever heeft dus terecht artikel 47, lid 2, eerste en derde volzin, en artikel 55 EG, verkozen boven artikel 94 EG.
Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat bij het onderzoek van de eerste vraag niet is gebleken dat de geldigheid van richtlijn 2006/123 wordt aangetast door artikel 94 EG.

Rechtstreekse werking van artikel 12, l
eden
1 en 2, van richtlijn 2006/123

Tweede en vierde vraag
Om te beginnen zij opgemerkt dat,  als gevolg van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen, de lopende concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied automatisch zijn verlengd, zodat er in het kader van dit geding geen selectieprocedure is georganiseerd. In casu gaat het dus uitsluitend om artikel 12 van richtlijn 2006/123, dat ten eerste slaat op de verplichting van de lidstaten om een onpartijdige en transparante procedure toe te passen om een selectie te maken uit de gegadigden, en ten tweede op het verbod om een vergunning voor een bepaalde activiteit automatisch te verlengen. De tweede en vierde vraag moeten daarom aldus worden opgevat dat zij betrekking hebben op de uitlegging van artikel 12, leden 1 en 2, van deze richtlijn, en niet op lid 3 van dit artikel.
Met dit uitgangspunt moet worden aangenomen dat de verwijzende rechter met zijn tezamen te beoordelen tweede en vierde vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 12, leden 1 en 2, van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van de lidstaten om op basis van een onpartijdige en transparante procedure een selectie te maken uit de gegadigden en het verbod om een vergunning voor een bepaalde activiteit automatisch te verlengen, onvoorwaardelijk zijn opgelegd en voldoende nauwkeurig zijn om rechtstreeks te kunnen werken.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen particulieren zich in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover een lidstaat, wanneer deze heeft verzuimd de richtlijn tijdig in nationaal recht om te zetten, of dit op onjuiste wijze heeft gedaan [zie in die zin arresten van 19 januari 1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7, punt 25; 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 103;  17 september 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e.a., C‑246/94–C‑249/94, EU:C:1996:329, punten 18 en 19,  en 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 17].
Het Hof heeft verduidelijkt dat een Unierechtelijke bepaling onvoorwaardelijk is wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten – behalve van de nationaalrechtelijke omzettingshandeling – en voldoende nauwkeurig is om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd [zie in die zin arresten van 3 april 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, EU:C:1968:17, blz. 226; 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punt 52, en 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 18].
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat een richtlijn de lidstaten weliswaar een zekere beoordelingsmarge laat bij de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen daarvoor, maar dat een bepaling van deze richtlijn als onvoorwaardelijk en nauwkeurig kan worden beschouwd indien zij de lidstaten in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt waaraan geen voorwaarde is verbonden met betrekking tot de toepassing van de daarin vervatte regel [zie in die zin arrest van  8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 19].
Ook al laat een richtlijn de lidstaten een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen daarvoor, die omstandigheid doet niet af aan het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter van de bepalingen van die richtlijn. Een dergelijke beoordelingsmarge sluit immers niet uit dat er minimumrechten kunnen worden vastgesteld en dat het dus mogelijk is de minimale bescherming vast te stellen waarin hoe dan ook moet worden voorzien (zie in die zin arresten van 14 juli 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punt 17;  3 oktober 2000, Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, punt 68, en 14 januari 2021, RTS infra en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, punt 49).
In casu blijkt al uit de bewoordingen van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123 dat, wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen, de lidstaten een selectie uit de gegadigden moeten maken volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.
De lidstaten behouden wel een bepaalde beoordelingsmarge bij de vaststelling van bepalingen om de onpartijdigheid en transparantie van een selectieprocedure concreet te waarborgen. Dat doet er echter niet aan af dat artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123 onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig een minimale bescherming van de gegadigden voorschrijft door te verplichten tot het organiseren van een onpartijdige en transparante selectieprocedure (zie naar analogie arresten van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 74, en 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 105).
Artikel 12, lid 2, van deze richtlijn bepaalt op zijn beurt onder andere dat een vergunning, zoals een concessie voor het gebruik van het openbaar zeegebied, voor een passende beperkte duur wordt verleend en niet automatisch wordt verlengd.
Deze bepaling heeft rechtstreekse werking omdat zij de lidstaten ondubbelzinnig verbiedt om die concessies automatisch en in algemene zin te verlengen, waarbij zij geen beoordelingsmarge hebben of dat verbod voorwaardelijk kunnen maken, terwijl evenmin een handeling van de Unie of de lidstaten nodig is. Overigens blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat automatische verlenging van die concessies is uitgesloten door de bewoordingen zelf van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2006/123 (zie in die zin arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a.,  C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 50).
Artikel 12, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt dus onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig dat de lidstaten een onpartijdige en transparante selectieprocedure op de gegadigden moeten toepassen en een vergunning voor een bepaalde activiteit niet automatisch mogen verlengen.
De omstandigheid dat deze verplichting en dit verbod slechts van toepassing zijn wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is vanwege de schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen, hetgeen moet worden bepaald aan de hand van een feitelijke situatie zoals beoordeeld door de bevoegde overheidsinstantie onder toezicht van een nationale rechterlijke instantie, kan niet afdoen aan de rechtstreekse werking van artikel 12, leden 1 en 2.
Bovendien vormt de rechtstreekse werking van onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een richtlijn een minimumwaarborg, die voortvloeit uit het dwingende karakter van de verplichting die op grond van de richtlijnen, krachtens artikel 288, derde alinea, VWEU, op de lidstaten rust en die geen rechtvaardiging kan vormen voor het verzuim van een lidstaat om tijdig de aan het doel van elke richtlijn beantwoordende uitvoeringsmaatregelen te nemen (arrest van 6 mei 1980, Commissie/België, 102/79, EU:C:1980:120, punt 12). Hieruit volgt dat de Italiaanse autoriteiten, ondanks de rechtstreekse werking van de verplichting en het verbod in artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123, gehouden blijven om die bepaling in hun rechtsorde om te zetten.
Tot slot verklaart en preciseert een arrest in een prejudiciële zaak, zoals dat van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558), zo nodig de betekenis en de strekking van het voorschrift in die bepaling van richtlijn 2006/123, zoals het vanaf de datum van de inwerkingtreding ervan dan wel, overeenkomstig artikel 44 van deze richtlijn, uiterlijk vanaf 28 december 2009 moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter ook moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand zijn gekomen vóór dat arrest [zie in die zin arresten van 27 maart 1980, Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, punt 16, en 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 77].
Gelet op een en ander moet op de tweede en vierde prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van de lidstaten om op basis van een onpartijdige en transparante procedure een selectie te maken uit de gegadigden en het verbod om een vergunning voor een bepaalde activiteit automatisch te verlengen, onvoorwaardelijk zijn opgelegd en voldoende nauwkeurig zijn om rechtstreeks te kunnen werken.

Derde vraag
Gelet op het antwoord op de tweede en de vierde vraag, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

Vijfde vraag en tweede deel van de achtste vraag
Met zijn vijfde vraag en met het tweede deel van zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 288, derde alinea, VWEU, aldus moet worden uitgelegd dat uitsluitend de nationale rechterlijke instanties de rechtstreekse werking van de verplichting en het verbod in artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 moeten beoordelen en de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing moeten laten  dan wel aldus dat deze verplichtingen ook op de overheidsinstanties – daaronder begrepen de gemeentelijke instanties –  rusten.
Op dit punt volstaat het eraan te herinneren dat uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat de nationale rechter evenals een overheidsinstantie – een gemeentelijke instantie daaronder begrepen – is gehouden de onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een richtlijn toe te passen en bepalingen van nationaal recht die daarmee niet verenigbaar zijn, buiten toepassing te laten (zie in die zin arresten van 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, punten 29‑33, en 10 oktober 2017, Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, punt 33).
Hierbij zij verduidelijkt dat de aanwijzing in punt 43 van het arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558), dat het aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarde in artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123, inzake de schaarste van de natuurlijke hulpbronnen, niet betekent dat alleen de nationale rechter moet controleren of aan die voorwaarde is voldaan. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een bepaalde activiteit beperkt is vanwege de schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen, moet elke overheidsinstantie krachtens deze bepaling een procedure voor de selectie van gegadigden organiseren en waarborgen dat aan alle voorwaarden in die bepaling is voldaan, in voorkomend geval door onverenigbare nationale rechtsregels buiten toepassing te laten.
Gelet op een en ander moet dus op de vijfde prejudiciële vraag en het tweede deel van de achtste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 288, derde alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat zowel de nationale rechterlijke instanties als de overheidsinstanties – daaronder begrepen de gemeentelijke instanties –  de rechtstreekse werking van de verplichting en het verbod in artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 moeten beoordelen en de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing moeten laten.

Negende vraag
Met zijn negende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat vanwege de rechtstreekse werking van deze bepaling geen toepassing mag worden gegeven aan een nationale regeling op grond waarvan bij het verlopen van een concessie alle niet-verwijderbare werken die de concessionaris op de hem in concessie gegeven grond heeft gebouwd, zonder vergoeding of terugbetaling aan de concessiegever blijven toebehoren, en of het niet toepassen van die regeling verenigbaar is met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
In dit verband zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, de geest van samenwerking waarin de prejudiciële verzoeken moeten worden gedaan, impliceert dat de nationale rechter oog heeft voor de aan het Hof opgedragen taak om bij te dragen aan een goede rechtsbedeling in de lidstaten, doch niet om adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te formuleren (arresten van 3 februari 1983, Robards, 149/82, EU:C:1983:26, punt 19; 16 juli 1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, punt 25, en 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punt 60).
Het Hof kan derhalve weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van Unierecht geen verband houdt met de feiten of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de voorgelegde vragen (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punt 61, en 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 55).
Het hoofdgeding betreft in casu de verlenging van de concessies en niet de vraag of een concessiehouder het recht heeft om na het verlopen van de concessie een vergoeding te ontvangen voor de niet-verwijderbare werken die hij op de hem in concessie gegeven grond heeft gebouwd. Aangezien de verwijzende rechter niet de feitelijke en juridische kenmerken van de situatie in het hoofdgeding heeft uiteengezet, kan het Hof niet antwoorden op de negende vraag.
Deze prejudiciële vraag moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt,
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet uitsluitend van toepassing is op concessies voor het gebruik van het openbaar zeegebied die een duidelijk grensoverschrijdend belang hebben.
2)
Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2006/123
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich er niet tegen verzet dat de schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en beschikbare concessies wordt beoordeeld aan de hand van zowel een abstracte en algemene benadering op nationale schaal als een casuïstische benadering op grond van een analyse van het kustgebied van de betrokken gemeente.
3)
Bij het onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken dat de geldigheid van richtlijn 2006/123 wordt aangetast door artikel 94 EG.
4)
Artikel 12, lid 1 en 2, van richtlijn 2006/123
moet aldus worden uitgelegd dat
de verplichting van de lidstaten om op basis van een onpartijdige en transparante procedure een selectie te maken uit de gegadigden en het verbod om een vergunning voor een bepaalde activiteit automatisch te verlengen, onvoorwaardelijk zijn opgelegd en voldoende nauwkeurig zijn om rechtstreeks te kunnen werken.
5)
Artikel 288, derde alinea, VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
zowel de nationale rechterlijke instanties als de overheidsinstanties – daaronder begrepen de gemeentelijke instanties – de rechtstreekse werking van de verplichting en het verbod in artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 moeten beoordelen en de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing moeten laten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Italiaans.