CELEX: 62018CJ0817
Rechtsmittel
Staatliche Beihilfen
Beihilferegelung für den subventionierten Erwerb oder die unentgeltliche Zurverfügungstellung von Naturgebieten
Vorprüfungsverfahren
Beschluss, mit dem die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird
Nichtigkeitsklage
Zulässigkeit
Verordnung (EG) Nr. 659/1999
Art. 1 Buchst. h
Begriff ‚Beteiligte‘
Wettbewerbsverhältnis
Begriff ‚ernsthafte Schwierigkeiten‘
Dienst von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
Nebentätigkeiten
Konnexität

Mit ihrem Rechtsmittel begehren die Rechtsmittelführerinnen die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 15. Oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters u. a./Kommission (
T‑79/16
, im Folgenden: angefochtenes Urteil, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:680
), mit dem das Gericht den Beschluss C(2015) 5929 final der Kommission vom 2. September 2015 betreffend die staatliche Beihilfe SA.27301 (2015/NN) – Niederlande für den subventionierten Erwerb oder die kostenlose Zurverfügungstellung von Naturgebieten, von dem eine Zusammenfassung im
Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht worden ist (
ABl. 2016, C 9, S. 1
, im Folgenden: streitiger Beschluss), für nichtig erklärt hat.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung (EG) Nr. 659/1999
In Art. 1 Buchst. h der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (
ABl. 1999, L 83, S. 1
), die zum Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Beschlusses in Kraft war, wurde der Begriff „Beteiligte“ wie folgt definiert:
„Mitgliedstaaten, Personen, Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen, deren Interessen aufgrund der Gewährung einer Beihilfe beeinträchtigt sein können, insbesondere der Beihilfeempfänger, Wettbewerber und Berufsverbände“.
In Art. 4 Abs. 1 bis 4 dieser Verordnung hieß es:
„(1)   Die [Europäische] Kommission prüft die Anmeldung unmittelbar nach deren Eingang. Unbeschadet des Artikels 8 erlässt die Kommission eine Entscheidung nach den Absätzen 2, 3 oder 4.
(2)   Gelangt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt, so stellt sie dies durch Entscheidung fest.
(3)   Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme, insoweit sie in den Anwendungsbereich des Artikels [107 Absatz 1 AEUV] fällt, keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, so entscheidet sie, dass die Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist … In der Entscheidung wird angeführt, welche Ausnahmevorschrift des Vertrags zur Anwendung gelangt ist.
(4)   Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, so entscheidet sie, das Verfahren nach Artikel [108 Absatz 2 AEUV] zu eröffnen …“
AEöD-Rahmen
In Rn. 3 der Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Rahmen der Europäischen Union für staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen (2011)“ (
ABl. 2012, C 8, S. 15
, im Folgenden: AEöD-Rahmen) heißt es: „Wenn … die allgemeinen Kriterien für die Anwendbarkeit von Artikel 107 Absatz 1 [AEUV] erfüllt sind, stellen die Ausgleichsleistungen [für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen] staatliche Beihilfen dar und unterliegen den Artikeln 106, 107 und 108 [AEUV].“
Rn. 11 des AEöD-Rahmens bestimmt u. a.:
„[S]taatliche Beihilfen [können] für mit Artikel 106 Absatz 2 [AEUV] vereinbar erklärt werden, wenn sie für die Erbringung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erforderlich sind und sie die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Maße beeinträchtigen, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft. Damit dieses Gleichgewicht gegeben ist, müssen die in den Abschnitten 2.2 bis 2.10 genannten Voraussetzungen erfüllt sein.“
In Abschnitt 2.2 des AEöD-Rahmens sieht Rn. 12 vor, dass die „Beihilfe … für eine echte und genau abgesteckte Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 [AEUV] bestimmt sein [muss]“.
Die zum selben Abschnitt gehörende Rn. 13 des AEöD-Rahmens lautet auszugsweise:
„… Insbesondere können die Mitgliedstaaten Dienstleistungen, die von unter normalen Marktbedingungen handelnden Unternehmen unter Bedingungen, die sich – z. B. im Hinblick auf den Preis, die objektiven Qualitätsmerkmale, die Kontinuität und den Zugang zu der Dienstleistung – mit dem öffentlichen Interesse, wie vom Staat definiert, decken, bereits zufriedenstellend erbracht werden oder erbracht werden können, nicht mit der Verpflichtung zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen verbinden. …“
Rn. 21 des AEöD-Rahmens, die zu dessen Abschnitt 2.8 gehört, bestimmt:
„Die Höhe der Ausgleichsleistung darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Nettokosten … für die Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen einschließlich eines angemessenen Gewinns zu decken.“
Im selben Abschnitt besagt Rn. 44 des AEöD-Rahmens:
„Übt ein Unternehmen auch Tätigkeiten aus, bei denen es sich nicht um die betreffende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse [(DAWI)] handelt, müssen in dessen Buchführung die Kosten und Einnahmen in Verbindung mit der Erbringung der betreffenden [DAWI] von allen anderen Tätigkeiten … getrennt ausgewiesen werden. Ist ein Unternehmen mit der Erbringung mehrerer [DAWI] betraut, weil es sich um unterschiedliche Bewilligungsbehörden oder um unterschiedliche [DAWI] handelt, muss sich für jede [DAWI] anhand der Buchführung einzeln überprüfen lassen, ob eventuell eine Überkompensation vorlag.“
In der ebenfalls zu Abschnitt 2.8 gehörenden Rn. 46 des AEöD-Rahmens wird weiter ausgeführt:
„Der Mitgliedstaat kann entscheiden, dass Gewinne aus Tätigkeiten, bei denen es sich nicht um die betreffende [DAWI] handelt, – insbesondere aus Tätigkeiten, die von der für die Erbringung der [DAWI] erforderlichen Infrastruktur abhängen – ganz oder teilweise der Finanzierung der [DAWI] zuzuweisen sind.“
Rn. 47 des AEöD-Rahmens, die zu dessen Abschnitt 2.8 gehört, sieht vor:
„Unter Überkompensation sind Ausgleichsleistungen zu verstehen, die das Unternehmen während der gesamten Laufzeit des Vertrags über den in Randnummer 21 definierten Beihilfebetrag hinaus erhält. …“
In diesem Abschnitt 2.8 bestimmt Rn. 48 des AEöD-Rahmens:
„Da Überkompensationszahlungen für die Erbringung der [DAWI] nicht erforderlich sind, stellen sie mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen dar.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Im Rahmen der Schaffung eines ökologischen Verbundsystems und eines Natura-2000-Netzes auf seinem Hoheitsgebiet erließ das Königreich der Niederlande die Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (Regelung über Subventionen für private geländeverwaltende Naturschutzorganisationen, im Folgenden: PNB-Regelung), die es 13 Geländeverwaltungsorganisationen (im Folgenden: GVO) – den Rechtsmittelführerinnen im vorliegenden Verfahren – ermöglichte, Naturgebiete zu erwerben.
Die im Rahmen dieser Beihilferegelung subventionsfähigen Kosten waren der Grundstückskaufpreis, die sonstigen Anschaffungskosten und die Kosten der Kündigung der für die betreffenden Grundstücke bestehenden Pachtverträge. Soweit die Einnahmen die Verwaltungskosten überstiegen, mussten sie in die Erhaltung der Natur reinvestiert oder an den niederländischen Staat abgeführt werden. Eine dahin gehende Pflicht war zwar nicht ausdrücklich in der PNB-Regelung vorgesehen, wurde aber implizit aus den Satzungen der GVO hergeleitet, die den niederländischen Behörden zur Genehmigung vorzulegen waren, um die fraglichen Subventionen zu erhalten. Ferner durften die GVO ohne die ausdrückliche Genehmigung der für die Bewilligung der Subventionen zuständigen Behörden weder die Zweckbestimmung der nach der PNB-Regelung erworbenen Grundstücke ändern noch diese Grundstücke in einer dem Zweck der Naturerhaltung zuwiderlaufenden Weise nutzen. Desgleichen durften die Grundstücke ohne die ausdrückliche Zustimmung der niederländischen Behörden weder verpachtet noch weiterverkauft werden.
Am 23. Dezember 2008 ging bei der Kommission eine Beschwerde ein, die von zwei privaten gemeinnützigen Stiftungen niederländischen Rechts eingelegt wurde, nämlich von der Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (im Folgenden: NPDHV) und der Stichting Linschoten, die Gelände verwalten und Tätigkeiten zur Erhaltung der Natur und zur Verwaltung des kulturellen Erbes sowie wirtschaftliche Tätigkeiten wie Landpacht, Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Tourismus ausüben. Im Jahr 2009 wurden die Beschwerdeführerinnen im betreffenden Verwaltungsverfahren durch die Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (Vereinigung für die Gleichberechtigung der privaten Grundeigentümer, Niederlande) (im Folgenden: VGG) ersetzt, deren Gesellschaftszweck u. a. darin besteht, sich für die Gleichberechtigung aller privaten Grundeigentümer im Rahmen der Subventionierung von Grunderwerb einzusetzen.
Die ursprüngliche Regelung, die von 1993 bis 2012 in Kraft war, wurde durch eine neue Beihilferegelung ersetzt, die von der Kommission mit Beschluss vom 13. Juli 2011 genehmigt wurde. In der Folge beantragte die VGG mit Schreiben vom 26. August sowie vom 14. und 28. September 2011 bei der Kommission, dass sie ihre Beschwerde bescheiden und die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe anordnen möge.
Mit dem streitigen Beschluss erklärte die Kommission die Regelung für den Erwerb von Naturgebieten gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Sie stellte zunächst fest, die Subventionsregelung stelle eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV dar. Die Hauptaufgabe der GVO als Naturschutz- und Naturerhaltungsorganisationen sei zwar nicht wirtschaftlicher Art. Allerdings übten diese Organisationen parallel dazu bestimmte Nebentätigkeiten aus, wie etwa Holz- und Schilfverkauf, Verpachtung von Jagd- und Fischereirechten sowie touristische Aktivitäten wirtschaftlicher Art. Hinsichtlich dieser Tätigkeiten seien die GVO als „Unternehmen“ im Sinne des Wettbewerbsrechts einzustufen. Insoweit stützte sich die Kommission auf das Urteil vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), in dem das Gericht befunden hatte, dass die von Naturschutzorganisationen, die von einer der PNB-Regelung ähnlichen Beihilferegelung profitierten, im Rahmen ihrer Nebentätigkeiten angebotenen Güter und Dienstleistungen zwar aus ihrer Haupttätigkeit des Naturschutzes hervorgingen, diese Haupttätigkeit sie aber nicht erfordere, da es sich bei solchen Nebentätigkeiten um wirtschaftliche Tätigkeiten handle.
Die Kommission war insbesondere der Auffassung, die unentgeltliche Übertragung von Grundstücken sowie die Subventionen für deren Erwerb und Verwaltung verschafften den GVO einen ersten wirtschaftlichen Vorteil. Zudem sei nicht auszuschließen, dass die GVO aus den Kapitalgewinnen, die sich möglicherweise aus dem Weiterverkauf der erworbenen Grundstücke ergäben, einen zweiten Vorteil zögen. Indessen erfülle die PNB-Regelung nicht die vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Juli 2003, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), in Bezug auf DAWI aufgestellten Voraussetzungen, da die Ausgleichszahlungen an die Begünstigten der PNB-Regelung nicht nach einem geeigneten Verfahren festgelegt worden seien.
Da die Naturschutzorganisationen durch die Beihilfemaßnahme mit der Wahrnehmung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zum Schutz der Natur betraut worden waren, prüfte die Kommission sodann, ob die Subventionsregelung den Voraussetzungen des AEöD-Rahmens genügte. Da dies ihrer Auffassung nach der Fall war, erklärte sie die PNB-Regelung für mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 19. Februar 2016 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhoben die VGG und die weiteren Klägerinnen im ersten Rechtszug (im Folgenden: VGG u. a.) eine Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.
Mit Schriftsatz, der am 17. Mai 2016 bei der Kanzlei des Gerichts einging, beantragten die GVO, als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 6. April 2017 gab der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts diesem Antrag statt.
VGG u. a. stützten ihre Klage auf vier Gründe, mit denen sie erstens eine Verletzung ihrer in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Verfahrensrechte, zweitens einen Verstoß gegen die Grundsätze der Nichtrückwirkung und der Rechtssicherheit, drittens, hilfsweise, einen Rechtsfehler und einen Begründungsmangel bei der Anwendung des AEöD-Rahmens sowie viertens einen Verstoß gegen Art. 106 Abs. 2 AEUV geltend machten.
Die Kommission und die dem Nichtigkeitsklageverfahren beigetretenen Streithelferinnen stellten die Beteiligteneigenschaft von VGG u. a. sowie die Zulässigkeit des zweiten und des vierten Klagegrundes in Abrede.
Mit dem angefochtenen Urteil erklärte das Gericht die Klage für zulässig, gab dem ersten Klagegrund statt und erklärte folglich den streitigen Beschluss für nichtig, ohne die übrigen Klagegründe zu prüfen.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
Die GVO beantragen,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben und
–
den Klägerinnen im ersten Rechtszug die Kosten aufzuerlegen oder
–
hilfsweise, die Sache an das Gericht zurückzuverweisen und die Kostenentscheidung vorzubehalten.
Die Kommission beantragt,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben und
–
die Klage abzuweisen.
VGG u. a. beantragen,
–
das Rechtsmittel zurückzuweisen und
–
den GVO die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
Die GVO stützen ihr Rechtsmittel auf zwei Gründe, mit denen sie geltend machen, erstens sei die Zulässigkeit der Klage rechtsfehlerhaft geprüft worden und zweitens sei im angefochtenen Urteil das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten rechtsfehlerhaft bejaht worden.
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund machen die GVO geltend, das Gericht habe im angefochtenen Urteil rechtsfehlerhaft festgestellt, dass VGG u. a. „Beteiligte“ im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV seien. Dieser Rechtsmittelgrund gliedert sich in zwei Teile, von denen der zweite hilfsweise geltend gemacht wird.
Mit dem ersten Teil dieses Rechtsmittelgrundes machen die GVO geltend, sie stünden in keinerlei Wettbewerbsverhältnis zu den VGG-Mitgliedern, da ihre Haupttätigkeit nicht wirtschaftlicher Art sei und sie, soweit ihre Nebentätigkeiten als „wirtschaftlich“ einzustufen seien, nicht auf demselben Markt aktiv seien wie die VGG-Mitglieder. Die in Rn. 63 des angefochtenen Urteils enthaltene Beschreibung der jeweiligen Tätigkeiten der GVO und der VGG-Mitglieder zeige nämlich, dass diese Tätigkeiten verschieden seien und auf unterschiedlichen Märkten ausgeübt würden.
Insbesondere sei der in Rn. 66 des angefochtenen Urteils zur Beschreibung einer der Tätigkeiten der NPDHV verwendete Oberbegriff „Tourismus“ kein hinreichender Beleg dafür, dass zwischen den Tätigkeiten der VGG-Mitglieder und denen der GVO ein Wettbewerbsverhältnis bestehe. Zum einen verschleiere diese zu allgemeine Bezugnahme die tatsächlichen Unterschiede zwischen den touristischen Tätigkeiten der GVO, die unentgeltlich angeboten würden, und denen der VGG-Mitglieder, die auf Gewinnerzielung ausgerichtet seien. Zum anderen werde damit verkannt, dass zwischen der Kernaufgabe der GVO, die Natur zu schützen und zu erhalten, und ihren touristischen Tätigkeiten ein unmittelbarer Zusammenhang bestehe.
Schließlich gehe zum einen nicht aus dem angefochtenen Urteil hervor, dass das Gericht bei der Feststellung eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen den Tätigkeiten der GVO und denen der VGG-Mitglieder den Markt für Holzhandel berücksichtigt hätte. Zum anderen genügten die im angefochtenen Urteil genannten Umstände jedenfalls nicht, um ein Wettbewerbsverhältnis zu den VGG-Mitgliedern auf einem solchen Markt festzustellen.
Mit dem zweiten Teil ihres ersten Rechtsmittelgrundes machen die GVO geltend, die fragliche Beihilfe habe keine konkrete Auswirkung auf die Wettbewerbsstellung der VGG-Mitglieder gehabt; jedenfalls habe sie ihr etwaiges Wettbewerbsverhältnis nicht verfälscht.
Zunächst habe das Gericht in Rn. 68 des angefochtenen Urteils ein falsches Kriterium verwendet, nämlich das der Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten anstelle desjenigen der konkreten Auswirkung auf die Wettbewerbsbeziehungen zu den VGG-Mitgliedern. Sodann habe das Gericht die Gefahr einer konkreten Auswirkung der Beihilfe auf die Wettbewerbsstellung der VGG-Mitglieder festgestellt, obwohl es dafür keinerlei greifbaren Anhaltspunkt gegeben habe. Schließlich sei die Feststellung, die VGG-Mitglieder seien, indem sie auf diese Weise in ihrer Expansion gebremst worden seien, systematisch am Grunderwerb gehindert worden, ohne Belang, da es für die Verwaltung von Naturgebieten keinen Markt gebe.
Die niederländische Regierung unterstützt das Vorbringen der GVO.
Die Kommission macht zunächst geltend, die Erwägungen in den Rn. 63 und 64 des angefochtenen Urteils seien nicht nachvollziehbar, da aus dem streitigen Beschluss hervorgehe, dass die wirtschaftlichen Tätigkeiten der GVO nicht den Tätigkeiten der VGG-Mitglieder entsprächen, sondern die einzige Überschneidung dieser Tätigkeiten den touristischen Sektor betreffe. In diesem Sektor beschränke sich die Tätigkeit der GVO jedoch darauf, kostenlosen Zugang zu den von ihnen verwalteten Naturgebieten zu gewähren, so dass es sich nicht um ein Dienstleistungsangebot auf einem Markt handle.
Ferner habe das Gericht die Tatsachen verfälscht, indem es in Rn. 27 des streitigen Beschlusses eine Beschreibung der Tätigkeiten der VGG-Mitglieder gesehen habe, obwohl in dieser Randnummer nur die Tätigkeit der NPDHV beschrieben werde.
Schließlich unterstützt die Kommission das Vorbringen der GVO, das Gericht habe das Kriterium der Handelsbeeinträchtigung mit dem Kriterium einer konkreten Auswirkung auf die Wettbewerbsstellung der VGG-Mitglieder verwechselt und eine Prüfung des letztgenannten Kriteriums zu Unrecht unterlassen. In Rn. 71 des angefochtenen Urteils habe sich das Gericht nämlich damit begnügt, zu vermuten, dass das Kriterium der konkreten Auswirkung auf die Wettbewerbsstellung der VGG-Mitglieder erfüllt sei. Nach der Rechtsprechung hätte es jedoch der VGG oblegen, den Beweis dafür zu erbringen, dass die den GVO gewährte Beihilfe eine konkrete Auswirkung auf die Wettbewerbsstellung ihrer Mitglieder habe.
VGG u. a. entgegnen, das Vorbringen der GVO, das auf eine erneute Tatsachenwürdigung abziele, sei unzulässig. Hilfsweise treten sie dem Vorbringen der GVO inhaltlich entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in Rn. 76 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, zumindest eines der VGG-Mitglieder, nämlich die NPDHV, sei als „Beteiligter“ im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 659/1999 einzustufen.
Zur Stützung dieser Feststellung hat es in Rn. 53 seines Urteils ausgeführt, ein indirekter Wettbewerber des Beihilfeempfängers könne als „Beteiligter“ betrachtet werden, sofern er geltend mache, dass seine Interessen durch die Gewährung der Beihilfe beeinträchtigt werden könnten, und in rechtlich hinreichender Weise dartue, dass sich die Beihilfe auf seine Situation konkret auswirken könne. In Rn. 54 des Urteils hat es präzisiert, hinsichtlich der konkurrierenden Unternehmen müsse der Kläger, um als „Beteiligter“ eingestuft werden zu können, zum einen nachweisen, dass er in einem Wettbewerbsverhältnis zu den Beihilfeempfängern stehe, und zum anderen belegen, dass die Beihilfe eine konkrete Auswirkung auf seine Situation haben könne, durch die das fragliche Wettbewerbsverhältnis verfälscht werde.
Anhand dieser Kriterien hat das Gericht in den Rn. 61 bis 67 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass ein Wettbewerbsverhältnis zwischen den VGG-Mitgliedern, insbesondere der NPDHV, und den GVO bestehe; sodann hat es in den Rn. 68 bis 75 des Urteils geprüft, ob die Gewährung der streitigen Beihilfe nachweislich eine konkrete Auswirkung auf die Situation der VGG-Mitglieder hatte, durch die das Wettbewerbsverhältnis zwischen ihnen und den Begünstigten der in Rede stehenden Beihilfemaßnahme verfälscht wurde.
Erstens ist festzuhalten, dass die GVO das vom Gericht festgestellte Wettbewerbsverhältnis bestreiten, indem sie im Wesentlichen geltend machen, die Bezugnahme auf den Oberbegriff „Tourismus“ in Rn. 66 des angefochtenen Urteils sei zu allgemein, der Markt für Holzhandel sei nicht berücksichtigt worden und die zugrunde gelegten Umstände reichten insgesamt nicht aus, um ein Wettbewerbsverhältnis zwischen den GVO und den VGG-Mitgliedern festzustellen.
Hierzu genügt die Feststellung, dass die GVO mit diesem Vorbringen im Wesentlichen, ohne eine Beweisverfälschung geltend zu machen, die souveräne Tatsachenwürdigung angreifen, die das Gericht in den Rn. 63 bis 67 des angefochtenen Urteils vorgenommen hat.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt jedoch die Tatsachenwürdigung durch das Gericht, sofern die Beweismittel nicht verfälscht werden, keine Rechtsfrage dar, die als solche der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt (Urteile vom 30. September 2003, Freistaat Sachsen u. a./Kommission,
C‑57/00 P und C‑61/00 P
,
EU:C:2003:510
, Rn.
, sowie vom 26. März 2020, Larko/Kommission,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, Rn.
).
Zu dem von der Kommission in ihrer Rechtsmittelbeantwortung zur Unterstützung des ersten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes vorgebrachten Argument, das Gericht habe die Tatsachen verfälscht, ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 174 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die Anträge in der Rechtsmittelbeantwortung auf die vollständige oder teilweise Stattgabe oder Zurückweisung des Rechtsmittels gerichtet sein müssen. Überdies können die Parteien, die eine Rechtsmittelbeantwortung einreichen können, gemäß den Art. 172 und 176 der Verfahrensordnung mit gesondertem, von der Rechtsmittelbeantwortung getrenntem Schriftsatz ein Anschlussrechtsmittel einlegen, das nach Art. 178 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 der Verfahrensordnung aus anderen als den in der Rechtsmittelbeantwortung geltend gemachten Rechtsgründen und ‑argumenten auf die vollständige oder teilweise Aufhebung der Entscheidung des Gerichts gerichtet sein muss.
Aus einer Gesamtbetrachtung dieser Bestimmungen ergibt sich, dass die Rechtsmittelbeantwortung nicht auf die Aufhebung der Entscheidung des Gerichts aus anderen als den in der Rechtsmittelschrift geltend gemachten und von ihnen autonomen Gründen gerichtet sein kann, da solche Gründe nur im Rahmen eines Anschlussrechtsmittels geltend gemacht werden können (Urteile vom 10. November 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Kommission,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, Rn.
bis
, vom 30. Mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Rat,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, Rn.
, sowie vom 28. Februar 2019, Rat/Growth Energy und Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, Rn.
).
Da die GVO nicht geltend gemacht haben, das Gericht habe bei der Beurteilung des Bestehens eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen ihnen und den VGG-Mitgliedern die Tatsachen verfälscht, kann ein solches Vorbringen in der Rechtsmittelbeantwortung der Kommission folglich nicht zulässig sein.
Zweitens hat der Gerichtshof, wie vom Generalanwalt in Nr. 38 seiner Schlussanträge dargelegt, bereits entschieden, dass ein Unternehmen, das mit dem durch eine Beihilfemaßnahme Begünstigten in Wettbewerb steht, in Anbetracht der Definition in Art. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 659/1999 unstreitig zu den „Beteiligten“ im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV gehört (Urteil vom 18. November 2010, NDSHT/Kommission,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, Rn.
).
Da das Gericht das Bestehen eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen mindestens einem der VGG-Mitglieder und den GVO festgestellt hat, liegt folglich kein Rechtsfehler in seinem Befund, dass die VGG zu den „Beteiligten“ im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV zähle.
Drittens folgt aus den vorstehenden Ausführungen, dass die von den GVO und der Kommission im Rahmen des zweiten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes vorgebrachten Argumente, mit denen eine konkrete Auswirkung der PNB-Regelung auf die Situation der VGG-Mitglieder bestritten werden soll, ins Leere gehen, da die Einstufung der VGG-Mitglieder als Beteiligte unmittelbar aus ihrer Eigenschaft als Wettbewerber der GVO resultiert.
Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund machen die GVO geltend, das Gericht habe zu Unrecht festgestellt, dass die Kommission beim Erlass des streitigen Beschlusses „ernsthaften Schwierigkeiten“ begegnet sei. Dieser Rechtsmittelgrund gliedert sich in drei Teile. Der erste Teil betrifft die von der Kommission im streitigen Beschluss zur Definition der Tätigkeiten der GVO vorgenommene Einstufung als „umfassende“ bzw. „atypische“ DAWI, der zweite Teil das im Fehlen einer getrennten Buchführung bestehende Indiz und der dritte Teil das im Fehlen eines Mechanismus zur Vermeidung einer Überkompensation bestehende Indiz.
Mit dem ersten Teil dieses Rechtsmittelgrundes tragen die GVO erstens vor, das Gericht habe in Rn. 117 des angefochtenen Urteils ein angebliches Argument von VGG u. a. dargelegt, mit dem ein Widerspruch in der Einstufung der fraglichen Beihilfemaßnahme als „umfassende“ bzw. „atypische“ DAWI gerügt worden sei; in Wirklichkeit hätten VGG u. a. dieses Argument aber nicht vorgebracht.
Zweitens weise der streitige Beschluss keinerlei Widerspruch auf, da seine Rn. 50 die Einstufung der durch die Beihilfemaßnahmen Begünstigten als Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV betreffe, wohingegen es in seiner Rn. 93 um die Frage gehe, inwieweit die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der ihnen übertragenen DAWI seien.
Drittens ergebe sich entgegen der Feststellung des Gerichts in Rn. 128 des angefochtenen Urteils sowohl aus dem streitigen Beschluss als auch aus den Antworten der Kommission auf die Fragen des Gerichts, dass die Kommission über genügend Informationen verfügt habe, um festzustellen, dass die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der ihnen übertragenen DAWI seien.
Viertens habe das Gericht verkannt, dass Rn. 41 des Urteils des Gerichts vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), für die Beurteilung der Frage, ob die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der ihnen übertragenen DAWI seien, nicht relevant sei.
Fünftens habe das Gericht in Rn. 128 des angefochtenen Urteils Rn. 11 des AEöD-Rahmens falsch ausgelegt, der zufolge die gewährte staatliche Beihilfe für die Erbringung der DAWI erforderlich sein müsse. Das Gericht habe hingegen geprüft, ob die Kommission über Informationen verfügt habe, anhand deren sie habe prüfen können, ob die Nebentätigkeiten für die Erbringung der DAWI erforderlich seien.
Schließlich bestreiten die GVO in ihrer Erwiderung, dass die Dauer des Vorprüfungsverfahrens im vorliegenden Fall ein Indiz für das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten darstelle.
Mit dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes machen die GVO geltend, das Gericht habe das Fehlen einer getrennten Buchführung für ihre Nebentätigkeiten zu Unrecht als Indiz für das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten angesehen, da ein solches Kriterium nur dann relevant sei, wenn diese Tätigkeiten nicht selbst zur DAWI gehörten, was die Kommission jedoch im streitigen Beschluss in Bezug auf die Nebentätigkeiten der GVO verneint habe.
Desgleichen könnten keine Rückschlüsse daraus gezogen werden, dass die Kommission die Verkündung des Urteils vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), abgewartet habe, da jenes Urteil die Frage des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe betreffe, und nicht die Frage der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt. Tatsächlich habe die Kommission bei ihrer Prüfung der PNB-Regelung nicht auf jenes Urteil abgestellt und nur darauf Bezug genommen, um zu bestätigen, dass die Einnahmen aus den genannten Tätigkeiten als Kompensation für die übertragene DAWI dienen könnten.
Jedenfalls könne die Tatsache, dass in dem jenem Urteil zugrunde liegenden Fall die betreffenden deutschen Organisationen über ihre wirtschaftlichen Nebentätigkeiten getrennt Buch geführt hätten, die Kommission in der vorliegenden Rechtssache nicht an der Feststellung hindern, dass eine solche Buchführung nicht erforderlich sei, weil die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der DAWI seien.
Mit dem dritten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes tragen die GVO vor, die Beurteilung des Gerichts, dass das Fehlen eines im Voraus festgelegten Mechanismus zur Vermeidung einer Überkompensation ebenfalls ein Indiz für das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten darstelle, beruhe auf einer Tatsachenverfälschung, mit der die Begründung des streitigen Beschlusses ausgewechselt werde. Aus den Rn. 94, 95 und 97 des streitigen Beschlusses gehe nämlich klar hervor, dass ein im Voraus festgelegter Mechanismus zur Vermeidung einer Überkompensation vorgesehen worden sei. Nach der PNB-Regelung könnten nämlich die Investitions- und die Verwaltungssubventionen nicht kumuliert werden, um ähnliche Kosten zu decken, die Einnahmen aus den Grundstücken müssten bei der Berechnung der Verwaltungssubventionen stets abgezogen werden, die Grundstücke könnten nicht ohne die förmliche Genehmigung der die Subventionen bewilligenden Behörden verkauft werden und die GVO seien verpflichtet, jeglichen beim Verkauf eines Grundstücks erzielten ungerechtfertigten Vorteil zu erstatten.
Die niederländische Regierung unterstützt das Vorbringen der GVO.
Die Kommission macht zum ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes erstens geltend, das Gericht habe rechtsfehlerhaft angenommen, dass die Dauer des Vorprüfungsverfahrens das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten indiziere. Dieses Verfahren habe in der Tat ungewöhnlich lang gedauert, was sich aber dadurch erkläre, dass sie vor dem Erlass des streitigen Beschlusses sowohl den Ausgang der Verhandlungen zwischen den Parteien als auch die Verkündung des Urteils vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), abgewartet habe.
Zweitens seien die Erwägungen in den Rn. 126 bis 129 des angefochtenen Urteils nicht nachvollziehbar, da ihnen eine Verwechslung zwischen der Frage der wirtschaftlichen Natur der Nebentätigkeiten der GVO und der Frage der Zugehörigkeit dieser Tätigkeiten zu der diesen Organisationen übertragenen DAWI zugrunde liege.
Drittens beruhten diese Erwägungen auf einer Tatsachenverfälschung, da davon ausgegangen worden sei, dass die Kommission befunden habe, diese Nebentätigkeiten seien für die Erbringung der DAWI erforderlich, während sie in Wirklichkeit die Auffassung vertreten habe, dass diese Tätigkeiten integraler Bestandteil der den GVO übertragenen DAWI seien. Es gehe nämlich klar aus dem streitigen Beschluss hervor, dass die den GVO übertragene DAWI sowohl den Naturschutz als auch die Nebentätigkeiten betreffe.
Viertens habe das Gericht in Rn. 128 des angefochtenen Urteils somit ein offensichtlich falsches Kriterium aufgestellt, als es ausgeführt habe, nach Auffassung der Kommission seien die wirtschaftlichen Nebentätigkeiten im Sinne von Rn. 11 des AEöD-Rahmens für die Erbringung der DAWI erforderlich.
Fünftens sei der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen, dass VGG u. a. nicht die Frage aufgeworfen hätten, ob das Königreich der Niederlande die DAWI zutreffend definiert habe, sondern lediglich geltend gemacht hätten, dass bereits der atypische Charakter der DAWI für sich genommen ernsthafte Schwierigkeiten begründe.
Zum zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes trägt die Kommission ebenfalls vor, dass das Fehlen einer getrennten Buchführung für die Feststellung ernsthafter Schwierigkeiten unerheblich sei, da die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der ihnen übertragenen DAWI seien.
Bezüglich des dritten Teils des zweiten Rechtsmittelgrundes vertritt die Kommission die Auffassung, aus den von den GVO vorgetragenen Gründen liege eine Tatsachenverfälschung durch das Gericht vor. Zudem handle es sich bei der Bewirtschaftung der Naturräume um eine defizitäre Tätigkeit, so dass die Einnahmen aus den Nebentätigkeiten unmöglich die Kosten dieser Bewirtschaftung übersteigen könnten. Überdies habe das Gericht das Fehlen einer Prüfung, ob ein Mechanismus zur Vermeidung einer Überkompensation vorliege, unter Verkennung der Tatsache gewürdigt, dass die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der ihnen übertragenen DAWI seien, so dass seine insoweit getroffene Feststellung, die Kommission habe für den Erlass des streitigen Beschlusses nicht über genügend Informationen verfügt, nicht anders als rechtsfehlerhaft sein könne.
VGG u. a. machen zunächst geltend, der zweite Rechtsmittelgrund gehe ins Leere, da die GVO nicht die Beurteilungen des Gerichts angriffen, wonach die übermäßig lange Dauer des Vorprüfungsverfahrens, das Abwarten der Kommission bis zur Verkündung des Urteils des Gerichts vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), und die neuartige Einstufung der den GVO übertragenen DAWI als „umfassend“ bzw. „atypisch“ vom Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten zeugten. Diese Indizien seien für sich genommen ein hinreichender Beleg für solche Schwierigkeiten.
Hilfsweise treten VGG u. a. auch dem Vorbringen der GVO zu jedem der drei Teile des zweiten Rechtsmittelgrundes entgegen, wobei sie betonen, dass selbst in dem Fall, dass der Gerichtshof einem dieser Teile stattgäbe, dies angesichts des vom Gericht festgestellten Indizienbündels nicht ausreichen würde, um die Aufhebung des angefochtenen Urteils zu rechtfertigen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Nach ständiger Rechtsprechung ist das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV unerlässlich, wenn die Kommission bei der Prüfung, ob eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, auf ernsthafte Schwierigkeiten stößt. Die Kommission darf sich also für den Erlass einer positiven Entscheidung über eine Beihilfe nur dann auf die Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV beschränken, wenn sie nach einer ersten Prüfung die Überzeugung gewinnt, dass die Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Januar 2013, 3F/Kommission,
C‑646/11 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2013:36
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Ist die Kommission aufgrund dieser ersten Prüfung jedoch zu der gegenteiligen Überzeugung gelangt oder hat sie nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt ausräumen können, ist sie verpflichtet, alle erforderlichen Stellungnahmen einzuholen und dazu das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2016, Club Hotel Loutraki u. a./Kommission,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Es entspricht nämlich ständiger Rechtsprechung, dass die Kommission, wenn sie im Verfahren nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt hat ausräumen können, das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV einleiten muss, ohne hierbei über einen Ermessensspielraum zu verfügen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dementsprechend muss die Kommission im Einklang mit dem Zweck von Art. 108 Abs. 3 AEUV und ihrer Pflicht zu guter Verwaltung die erforderlichen Maßnahmen und Überprüfungen einleiten, um etwaige Schwierigkeiten im Verlauf der vorläufigen Prüfung auszuräumen, so dass alle Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt beseitigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2016, Club Hotel Loutraki u. a./Kommission,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Das Kriterium der ernsthaften Schwierigkeiten ist seinem Wesen nach objektiv, und die Frage, ob solche Schwierigkeiten vorgelegen haben, ist nicht nur anhand der Umstände zu prüfen, unter denen die Kommission den Beschluss am Ende der Vorprüfungsphase erlassen hat, sondern auch anhand der Erwägungen, auf die sie sich dabei gestützt hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2016, Club Hotel Loutraki u. a./Kommission,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Daraus folgt, dass die Rechtmäßigkeit einer auf Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 gestützten Entscheidung, keine Einwände zu erheben, davon abhängt, ob die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung der angemeldeten Maßnahme verfügte, objektiv Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt hätte geben müssen, da solche Bedenken zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens führen müssen, an dem sich die Beteiligten im Sinne von Art. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 659/1999 beteiligen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2016, Club Hotel Loutraki u. a./Kommission,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Beantragt ein Kläger die Nichtigerklärung einer Entscheidung, keine Einwände zu erheben, rügt er im Wesentlichen, dass die Entscheidung über die Beihilfe getroffen worden sei, ohne dass die Kommission das förmliche Prüfverfahren eingeleitet habe, und dass diese dadurch seine Verfahrensrechte verletzt habe. Um mit seiner Klage durchzudringen, kann der Kläger jeden Klagegrund anführen, der geeignet ist, zu zeigen, dass die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung der angemeldeten Maßnahme verfügt, Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt hätte geben müssen. Das Anführen solcher Argumente kann aber weder den Gegenstand der Klage noch die Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit ändern. Vielmehr liegt im Bestehen von Bedenken hinsichtlich dieser Vereinbarkeit gerade der Nachweis, der zu erbringen ist, um zu zeigen, dass die Kommission verpflichtet war, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Mai 2011, Kommission/Kronoply und Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, Rn.
, sowie vom 21. Dezember 2016, Club Hotel Loutraki u. a./Kommission,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Nachweis für das Bestehen von Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt, der sowohl in den Umständen des Erlasses der Entscheidung, keine Einwände zu erheben, als auch in ihrem Inhalt zu suchen ist, ist von demjenigen, der die Nichtigerklärung dieser Entscheidung beantragt, anhand eines Bündels übereinstimmender Indizien zu erbringen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Januar 2013, 3F/Kommission,
C‑646/11 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2013:36
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat das Gericht, um zu ermitteln, ob aufgrund ernsthafter Schwierigkeiten die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens geboten war, das von VGG u. a. angeführte Indizienbündel geprüft, das es in den Rn. 107, 130, 132 und 137 des angefochtenen Urteils dargelegt hat.
Insbesondere hat das Gericht in den Rn. 115 und 116 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass es das Ausmaß der Konnexität zwischen den wirtschaftlichen Nebentätigkeiten der GVO und ihrer Haupttätigkeit untersuchen müsse, um über den von VGG u. a. geltend gemachten Klagegrund zu entscheiden, wonach die Kommission bei der Vorprüfung der fraglichen Beihilferegelung aufgrund ihrer Einstufung als „umfassende“ bzw. „atypische“ DAWI auf ernsthafte Schwierigkeiten gestoßen sei.
Insoweit hat das Gericht zunächst in Rn. 126 seines Urteils hervorgehoben, die Kommission habe in Rn. 50 des streitigen Beschlusses ausgeführt, dass, auch wenn die von Naturschutzorganisationen im Rahmen ihrer Nebentätigkeiten angebotenen Güter und Dienstleistungen aus ihrer Haupttätigkeit des Naturschutzes hervorgingen, diese Haupttätigkeit sie nicht erfordere. Ferner hat das Gericht festgestellt, die Kommission habe nicht geprüft, ob die wirtschaftlichen Nebentätigkeiten der GVO zu Marktkonditionen angemessen ausgeübt werden könnten oder von allgemeinem Interesse seien.
Sodann hat das Gericht in Rn. 127 seines Urteils darauf hingewiesen, dass es einen Anhaltspunkt für das Bestehen ernsthafter Schwierigkeiten darstelle, wenn die Prüfung durch die Kommission im Vorprüfungsverfahren unzureichend oder unvollständig gewesen sei.
In Rn. 128 des angefochtenen Urteils hat es festgestellt, dass, auch wenn die Einnahmen aus den Nebentätigkeiten dazu dienten, einen Teil der Kosten der Haupttätigkeit der Naturerhaltung zu decken, und eng mit der gemeinwirtschaftlichen Aufgabe dieser Haupttätigkeit zusammenhingen, die der Kommission vorliegenden Informationen es ihr nicht erlaubt hätten, allein auf dieser Grundlage den Schluss zu ziehen, dass die Nebentätigkeiten der GVO im Sinne von Rn. 11 des AEöD-Rahmens für die Erbringung der DAWI erforderlich seien oder dass diese Tätigkeiten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse seien.
In Rn. 129 dieses Urteils hat das Gericht weiter ausgeführt: „Auch wenn ein Unternehmen, das mit einer DAWI betraut ist, weitere wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben kann, die womöglich sogar mit der ihm übertragenen Aufgabe von allgemeinem Interesse zusammenhängen, bedeutet dies nämlich nicht automatisch, dass diese Tätigkeiten als integraler Bestandteil der DAWI angesehen werden können. Hingegen ergibt sich daraus, dass ein solches Unternehmen die finanzielle Transparenz wahren und getrennte Bücher führen muss, um jeglicher Gefahr einer Überkompensation vorzubeugen.“
In Rn. 130 des Urteils hat es daraus geschlossen, dass „die von der Kommission vorgenommene Einstufung der fraglichen Beihilfemaßnahme als ‚umfassende‘ bzw. ‚atypische‘ DAWI das Bestehen einer ernsthaften Schwierigkeit belegt“.
Erstens folgt aus diesen Ausführungen, dass das Gericht zwar in Rn. 117 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, VGG u. a. hätten einen Widerspruch zwischen den Rn. 50 und 93 des streitigen Beschlusses hervorgehoben, seine Schlussfolgerung zum Bestehen ernsthafter Schwierigkeiten, die durch diese Einstufung der Tätigkeiten der GVO als „umfassende“ bzw. „atypische“ DAWI belegt würden, aber nicht auf einen solchen Widerspruch gestützt hat. Wie der Generalanwalt in den Nrn. 71 und 72 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, hat das Gericht nämlich nicht auf einen bestimmten Widerspruch abgestellt, mit dem die im streitigen Beschluss vorgenommene Prüfung behaftet wäre, sondern es hat sich darauf gestützt, dass die Informationen, über die die Kommission am Ende des Vorprüfungsverfahrens hinsichtlich der von den GVO ausgeübten Tätigkeiten verfügte, unzureichend und unvollständig gewesen seien.
Daher kann dem Vorbringen der GVO und der Kommission, dass das Gericht zu Unrecht auf widersprüchliche Ausführungen der Kommission abgestellt habe, nicht gefolgt werden.
Zweitens sind die GVO und die Kommission bezüglich der Informationen, über die die Kommission am Ende dieses Vorverfahrens verfügte, der Auffassung, das Gericht habe zu Unrecht befunden, dass diese Informationen nicht ausgereicht hätten, um festzustellen, dass die Nebentätigkeiten der GVO integraler Bestandteil der ihnen übertragenen DAWI seien. Indessen ergibt sich aus den Feststellungen des Gerichts in den Rn. 119 bis 121 des angefochtenen Urteils, dass die Kommission ihre Schlussfolgerung, dass diese Nebentätigkeiten Teil der „umfassenden DAWI“ seien, allein darauf gestützt hat, dass die Kosten der Nebentätigkeiten – die wirtschaftlicher Art seien – und die Einnahmen daraus mit den Kosten der Haupttätigkeit der GVO, nämlich der des Naturschutzes, verrechnet würden.
Insbesondere hat das Gericht in den Rn. 120 und 121 des angefochtenen Urteils ausgeführt, die Kommission habe zur Beantwortung seiner Fragen zur Konnexität zwischen den wirtschaftlichen Nebentätigkeiten der GVO und der ihnen übertragenen DAWI im Wesentlichen nur geltend gemacht, zum einen hingen diese Nebentätigkeiten eng mit der Haupttätigkeit des Naturschutzes zusammen, da sie zu deren Finanzierung beitrügen, und zum anderen bedeute der Umstand, dass die Nebentätigkeiten zur Erreichung der Naturschutzziele nicht erforderlich seien, nicht, dass sie nicht Teil einer DAWI sein könnten, die primär in der nicht wirtschaftlichen Tätigkeit des Naturschutzes bestehe.
Auf der Grundlage dieser Feststellungen hat das Gericht in Rn. 128 des angefochtenen Urteils befunden, die bloße Tatsache, dass die Einnahmen aus den Nebentätigkeiten dazu dienten, einen Teil der Kosten der Haupttätigkeit der Naturerhaltung zu decken, und daher eng mit der gemeinwirtschaftlichen Aufgabe dieser Haupttätigkeit zusammenhingen, reiche nicht aus, um der Kommission die Schlussfolgerung zu erlauben, dass die Nebentätigkeiten im Sinne von Rn. 11 des AEöD-Rahmens für die Erbringung der DAWI erforderlich seien oder dass an den Nebentätigkeiten ein allgemeines wirtschaftliches Interesse im Sinne der Rechtsprechung bestehe.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten zwar berechtigt sind, den Umfang und die Organisation ihrer DAWI zu bestimmen, wobei sie insbesondere Ziele berücksichtigen können, die ihrer nationalen Politik eigen sind, und dass sie insoweit über ein weites Ermessen verfügen, das von der Kommission nur im Fall eines offenkundigen Fehlers in Frage gestellt werden kann, diese Befugnis aber nicht unbeschränkt sein kann und jedenfalls unter Beachtung des Unionsrechts ausgeübt werden muss (Urteile vom 26. April 2018, Cellnex Telecom und Telecom Castilla-La Mancha/Kommission,
C‑91/17 P und C‑92/17 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2018:284
, Rn.
bis
, sowie vom 15. Mai 2019, Achema u. a.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, Rn.
).
Art. 106 Abs. 2 AEUV sieht nämlich zum einen vor, dass für Unternehmen, die mit DAWI betraut sind, die Wettbewerbsregeln gelten, soweit ihre Anwendung nicht die Erfüllung der diesen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert, und zum anderen, dass die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden darf, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
Somit zeigt bereits der Wortlaut von Art. 106 Abs. 2 AEUV, dass Ausnahmen von den Vorschriften des AEU-Vertrags nur zulässig sind, wenn sie für die Erfüllung der einem Unternehmen, das mit einer DAWI betraut ist, übertragenen besonderen Aufgabe erforderlich sind (Urteil vom 8. März 2017, Viasat Broadcasting UK/Kommission,
C‑660/15 P
,
EU:C:2017:178
, Rn.
).
Folglich stellt eine Maßnahme zugunsten eines mit einer DAWI betrauten Unternehmens, wie in Rn. 3 des AEöD-Rahmens ausgeführt wird, eine staatliche Beihilfe dar, die den Bestimmungen der Art. 106 bis 108 AEUV unterliegt, sofern sie die allgemeinen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt.
Was die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV anbelangt, entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass dafür ausschließlich die Kommission zuständig ist, die dabei der Kontrolle der Unionsgerichte unterliegt, dass sie insoweit über ein weites Ermessen verfügt, dessen Ausübung komplexe wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, und dass sie bei der Ausübung dieses Ermessens Leitlinien erlassen kann, um die Kriterien festzulegen, auf deren Grundlage sie die Vereinbarkeit der von den Mitgliedstaaten geplanten Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt zu beurteilen beabsichtigt (Urteile vom 8. März 2016, Griechenland/Kommission,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, Rn.
, sowie vom 19. Juli 2016, Kotnik u. a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, Rn.
bis
).
Nach ständiger Rechtsprechung beschränkt die Kommission dadurch, dass sie Verhaltensnormen erlässt und durch ihre Veröffentlichung ankündigt, dass sie diese von nun an auf die von ihnen erfassten Fälle anwenden werde, selbst die Ausübung ihres Ermessens und kann grundsätzlich nicht von diesen Normen abweichen, ohne dass dies gegebenenfalls wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung oder des Vertrauensschutzes geahndet würde (Urteile vom 8. März 2016, Griechenland/Kommission,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, Rn.
, sowie vom 19. Juli 2016, Kotnik u. a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, Rn.
).
Folglich ist die Kommission im Bereich der staatlichen Beihilfen durch die von ihr erlassenen Rahmen gebunden, soweit sie nicht von den Vorschriften des AEU-Vertrags abweichen und ihre Anwendung nicht gegen die allgemeinen Rechtsgrundsätze wie die Gleichbehandlung verstößt (Urteil vom 8. März 2016, Griechenland/Kommission,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist weder vor dem Gericht noch vor dem Gerichtshof geltend gemacht worden, dass der AEöD-Rahmen von den Vorschriften des AEU-Vertrags abweiche oder gegen einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts verstoße. Hingegen machen die GVO mit Unterstützung der Kommission geltend, das Gericht habe Rn. 11 des AEöD-Rahmens falsch ausgelegt, als es in Rn. 128 des angefochtenen Urteils befunden habe, dass die Kommission anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht den Schluss habe ziehen dürfen, dass die Nebentätigkeiten der GVO im Sinne dieser Bestimmung für die Erbringung der ihnen übertragenen DAWI erforderlich seien.
Nach Rn. 11 des AEöD-Rahmens stellen Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen staatliche Beihilfen dar, die für mit Art. 106 Abs. 2 AEUV vereinbar erklärt werden können, wenn sie für die Erbringung der DAWI erforderlich sind und die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Maße beeinträchtigen, das dem Interesse der Union zuwiderläuft. Weiter heißt es in dieser Randnummer, dass die in den Abschnitten 2.2 bis 2.10 des AEöD-Rahmens genannten Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit dieses Gleichgewicht gegeben ist; diese Abschnitte umfassen die Rn. 12 bis 60 des AEöD-Rahmens.
Gemäß den Rn. 12 und 13 des AEöD-Rahmens muss die Beihilfe, mit der die durch die Übernahme von Verpflichtungen zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen anfallenden Kosten ausgeglichen werden sollen, für eine echte DAWI bestimmt sein, was Dienstleistungen ausschließt, die von unter normalen Marktbedingungen handelnden Unternehmen unter Bedingungen, die sich mit dem öffentlichen Interesse decken, bereits zufriedenstellend erbracht werden oder erbracht werden können.
Die Kommission ist nämlich beim Erlass dieser beiden Bestimmungen zu Recht davon ausgegangen, dass das weite Ermessen, über das die Mitgliedstaaten gemäß der in Rn. 95 des vorliegenden Urteils dargelegten Rechtsprechung bei der Festlegung des Umfangs einer DAWI verfügen, die in den Rn. 96 und 97 des vorliegenden Urteils dargelegten Grenzen aufweist und daher nicht als so weitgehend verstanden werden darf, dass die Mitgliedstaaten solche eigenständigen Dienstleistungen, die von unter normalen Marktbedingungen handelnden Unternehmen erbracht werden können, als unter eine DAWI fallend behandeln könnten.
Außerdem darf nach den Rn. 21, 47 und 48 des AEöD-Rahmens die Höhe der Ausgleichsleistungen nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Nettokosten für die Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu decken, so dass eine Überkompensation, die für die Erbringung der DAWI nicht erforderlich ist, eine staatliche Beihilfe darstellt.
Rn. 44 des AEöD-Rahmens bestimmt, dass ein Unternehmen, das auch Tätigkeiten ausübt, bei denen es sich nicht um die betreffende DAWI handelt, in seiner Buchführung die Kosten und Einnahmen in Verbindung mit der Erbringung der betreffenden DAWI von allen anderen Tätigkeiten getrennt ausweisen muss. Nach Rn. 46 des AEöD-Rahmens kann der Mitgliedstaat entscheiden, dass Gewinne aus Tätigkeiten, bei denen es sich nicht um die betreffende DAWI handelt – insbesondere aus Tätigkeiten, die von der für die Erbringung der DAWI erforderlichen Infrastruktur abhängen –, ganz oder teilweise der Finanzierung der DAWI zuzuweisen sind.
Aus all diesen Randnummern folgt zunächst, dass Nebentätigkeiten, die selbst nicht zur DAWI gehören, nicht allein deshalb als für die DAWI erforderlich angesehen werden können, weil die damit erzielten Einnahmen der Finanzierung der DAWI zugewiesen werden. Weiter folgt daraus, dass allein Nebentätigkeiten, die für die DAWI erforderlich sind, als Teil davon eingestuft werden können, und schließlich, dass Ausgleichszahlungen für Nebentätigkeiten, die für die Erbringung der DAWI nicht erforderlich sind, als Überkompensationszahlungen zu staatlichen Beihilfen führen.
Folglich hat das Gericht rechtsfehlerfrei verlangt, dass die Kommission über weitere Informationen verfügen müsse, die belegten, dass die wirtschaftlichen Nebentätigkeiten der GVO im Sinne von Rn. 11 des AEöD-Rahmens für die Erbringung der DAWI erforderlich seien oder selbst zur DAWI gehörten.
Angesichts dessen ist auch das Vorbringen der GVO zurückzuweisen, dass das Gericht Rn. 41 des Urteils vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), fehlerhaft berücksichtigt habe, aus der es geschlossen habe, dass die Tatsache, dass die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Nebentätigkeiten gemäß der Kommission aus der Haupttätigkeit des Naturschutzes hervorgingen, nicht bedeute, dass diese Haupttätigkeit sie erfordere, da die Tätigkeiten der GVO kein unteilbares Ganzes bildeten.
Nach der Feststellung, dass sich die Kommission im streitigen Beschluss auf diese Rn. 41 bezogen habe, durfte sich das Gericht nämlich zunächst auf diesen Umstand stützen, um die von der Kommission vorgenommene Untersuchung des Zusammenhangs zwischen den Nebentätigkeiten der GVO und ihrer Haupttätigkeit nachzuvollziehen. Sodann durfte es daraus schließen, dass die Kommission die in jener Randnummer dargelegten Erwägungen aufgegriffen und sie entsprechend in ihre eigene Analyse des vorliegenden Falles eingearbeitet habe, und schließlich zu dem Schluss gelangen, dass diese Analyse auf unzureichenden Informationen beruhe.
Nach alledem hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen, als es entschied, dass die von der Kommission vorgenommene Einstufung der Tätigkeiten der GVO als „umfassende“ bzw. „atypische“ DAWI ein Indiz für ernsthafte Schwierigkeiten darstelle, denen die Kommission bei der Vorprüfung der PNB-Regelung begegnet sei.
Drittens ist das Vorbringen der Kommission, dass hinsichtlich der Erforderlichkeit der Nebentätigkeiten der GVO eine Tatsachenverfälschung vorliege, aufgrund derselben Erwägungen wie den in den Rn. 47 bis 49 des vorliegenden Urteils dargelegten als unzulässig zurückzuweisen.
Viertens steht außer Frage, dass die GVO in ihrer Rechtsmittelschrift nicht die vom Gericht in Rn. 107 des angefochtenen Urteils dargelegten Indizien betreffend die Dauer des Vorprüfungsverfahrens und die Auswirkung des Urteils vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission (
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
), angegriffen haben.
Nach ständiger Rechtsprechung folgt aber aus Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union sowie Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Januar 2013, 3F/Kommission,
C‑646/11 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2013:36
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Soweit die GVO diese Indizien in ihrer Erwiderung in Frage gestellt haben, genügt der Hinweis, dass nach Art. 127 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß deren Art. 190 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, das Vorbringen neuer Angriffsmittel im Laufe des Verfahrens unzulässig ist, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Im vorliegenden Verfahren ist jedoch nicht ersichtlich, dass die von den GVO im Rahmen ihrer Erwiderung insoweit vorgebrachten Ausführungen auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt wären, die ihnen bei der Einreichung ihres Rechtsmittels nicht bekannt waren. Daher ist das Vorbringen, mit dem die GVO die vom Gericht in Rn. 107 des angefochtenen Urteils dargelegten Indizien angreifen, für unzulässig zu erklären.
Desgleichen ist das hierauf bezogene Vorbringen der Kommission aufgrund derselben Erwägungen wie den bereits in den Rn. 47 bis 49 des vorliegenden Urteils dargelegten als unzulässig zurückzuweisen.
Fünftens ist, da das Gericht somit von mehreren Indizien für ernsthafte Schwierigkeiten ausgehen konnte, die mit dem Verfahren, seiner Dauer und dem Inhalt des streitigen Beschlusses zusammenhingen, festzustellen, dass die Argumente zum zweiten und zum dritten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ins Leere gehen, wie VGG u. a. zu Recht geltend machen.
Angesichts dieser Indizien und der in Rn. 82 des vorliegenden Urteils dargelegten Rechtsprechung konnte das Gericht nämlich berechtigterweise befinden, dass VGG u. a. den Nachweis für das Bestehen von Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt erbracht hatten.
Nach alledem sind der zweite Rechtsmittelgrund sowie das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da VGG u. a. die Verurteilung der GVO zur Tragung der Kosten beantragt haben und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen die Kosten aufzuerlegen.
Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Kommission und das Königreich der Niederlande ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2.
Die Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, die Stichting Het Groninger Landschap, die Vereniging It Fryske Gea, die Stichting Het Drentse Landschap, die Stichting Het Overijssels Landschap, die Stichting Het Geldersch Landschap, die Stichting Flevo-Landschap, die Stichting Het Utrechts Landschap, die Stichting Landschap Noord-Holland, die Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, die Stichting Het Zeeuwse Landschap, die Stichting Het Noordbrabants Landschap und die Stichting Het Limburgs Landschap tragen die Kosten.

3.
Die Europäische Kommission und das Königreich der Niederlande tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Niederländisch.