CELEX: 62017TJ0330
Statsstøtte
støtteordning gennemført af Frankrig fra 1994 til 2008
investeringstilskud tildelt af regionen Île-de-France
afgørelse, hvorved støtteordningen erklæres forenelig med det indre marked
begreberne »eksisterende støtte« og »ny støtte«
artikel 107 TEUF
artikel 108 TEUF
artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning (EU) 2015/1589
forældelsesfrist
artikel 17 i forordning 2015/1589

I.

Tvistens baggrund
Med dette søgsmål har sagsøgerne, Coebus og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2017
/
1470 af 2. februar 2017 om Frankrigs støtteordninger SA.26763 2014
/
C (ex 2012
/
NN) til fordel for busselskaber i regionen Île-de-France (
EUT 2017, L 209, s. 24
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagsøgerne er franske virksomheder, som udøver deres aktiviteter inden for Région Île-de-France (regionen Île-de-France, Frankrig, herefter »regionen«), hvor de driver net til personbefordring ad vej.
Den 20. oktober 1994 vedtog regionalrådet for Île-de-France afgørelse CR 34-94 om støtte til forbedring af tjenesterne for kollektiv rutebefordring ad vej, der drives af private virksomheder eller i offentligt regi med henblik på at forlænge en række støtteforanstaltninger, der tidligere var gennemført til fordel for de nævnte virksomheder. Efterfølgende blev to afgørelser truffet, nemlig afgørelse CR 44-98 og CR 47-01 (sammen med afgørelse CR 34-94 omtalt som »de omtvistede afgørelser«), i henholdsvis 1998 og 2001, inden den iværksatte foranstaltning blev ophævet i 2008.
I henhold til de omtvistede afgørelser indrømmede regionen økonomisk støtte til offentlige enheder på sit område, som havde indgået driftsaftaler vedrørende rutebustrafik med private virksomheder, der drev kollektiv rutebefordring ad vej eller drev linjerne direkte via en offentlig virksomhed. De offentlige enheder udbetalte herefter denne støtte til transportvirksomhederne (herefter »de endelige støttemodtagere«).
Støtten blev udbetalt som investeringstilskud og tilsigtede at fremme de endelige støttemodtageres erhvervelse af nye køretøjer og installation af nyt udstyr med henblik på at forbedre udbuddet af kollektiv transport og afhjælpe de negative eksterne virkninger, der er forbundet med den særligt tætte trafik på regionens vejnet.
Ifølge de franske myndigheder var 135 virksomheder, herunder alle sagsøgerne, begunstiget af regionens støtte fra 1994 til 2008. Anvendelsen af støtten var reguleret ved tillæg til de driftsaftaler, der var indgået mellem de offentlige enheder og de endelige støttemodtagere. Tillæggene blev underskrevet af formanden for regionalrådet i Île-de-France og gav en detaljeret beskrivelse af de forpligtelser, der påhvilede de endelige støttemodtagere som modydelse for udbetalingen af støtten.
Den 17. oktober 2008 modtog Europa-Kommissionen en klage vedrørende den angiveligt ulovlige statsstøtteordning, der var udgjort af støtteforanstaltninger, som regionen havde iværksat til fordel for visse bustransportvirksomheder mellem 1994 og 2008 på sit geografiske område, og som derefter, fra 2008, var iværksat af syndicat des transports d’Île-de-France (faglig organisation for transportvirksomheder i Île-de-France, STIF, Frankrig).
Ved skrivelse af 11. marts 2014 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. Ved offentliggørelse af denne afgørelse i
Den Europæiske Unions Tidende
(
EUT 2014, C 141, s. 38
) opfordrede Kommissionen de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.
Den 30. april 2014 fremsendte Den Franske Republik sine bemærkninger til Kommissionen. Alle de bemærkninger, som de interesserede parter havde indgivet, var blevet meddelt Den Franske Republik, som ikke fremsatte bemærkninger hertil.
Den 21. juni 2016 modtog Kommissionen en fælles note fra fire af de syv interesserede parter med præcisering af deres standpunkt efter afsigelsen af dom af 6. oktober 2015, Kommissionen mod Andersen (
C-303/13 P
,
EU:C:2015:647
). Den 9. november 2016 supplerede regionen som interesseret part sine bemærkninger.
Den 2. februar 2017 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse og afsluttede den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF.
Ved den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen bl.a., at de investeringstilskud, som regionen havde ydet som led i den pågældende støtteordning fra 1994 til 2008, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, der ikke havde påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne på en måde, der strider mod den fælles interesse, og derfor var forenelige med det indre marked som omhandlet i artikel 107, stk. 3, TEUF. Til gengæld konkluderede Kommissionen, at for så vidt som denne støtte ikke var blevet anmeldt og skulle kvalificeres som »ny støtte«, var den gennemført ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
Den anfægtede afgørelses konklusion er affattet således:
»Artikel 1
Den støtteordning, som [Den Franske Republik] ulovligt har gennemført i perioden 1994-2008 i form af investeringstilskud ydet af regionen Île-de-France i henhold til afgørelse CR 34-94, CR 44-98 og CR 47-01, er forenelig med det indre marked.
[…]
Artikel 4
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.«
II.

Sagen for de nationale retsinstanser
I maj 2004 anmodede syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (uafhængig faglig organisation for personbefordringstjenester, herefter »SATV«) formanden for regionalrådet i Île-de-France om at ophæve de omtvistede afgørelser. Efter afslag på denne anmodning anlagde SATV den 17. juni 2004 sag for Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris, Frankrig) med påstand om annullation af afgørelsen fra formanden for regionalrådet i Île-de-France.
Ved dom nr. 0417015 afsagt den 10. juli 2008 gav tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) SATV medhold og pålagde regionen at forelægge regionalrådet for Île-de-France en ny afgørelse, eftersom den støtteordning, der var blevet gennemført ved de omtvistede afgørelser, ikke var blevet anmeldt til Kommissionen. Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) pålagde i øvrigt regionen at ophæve de omtvistede afgørelser.
Regionen appellerede denne dom og vedtog samtidig afgørelse CR80-08 af 16. oktober 2008 om ophævelse af de omtvistede afgørelser.
Ved dom nr. 08PA04753 af 12. juli 2010 stadfæstede cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris, Frankrig) dom nr. 0417015 afsagt den 10. juli 2008 af tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris). Regionen iværksatte kassationsappel af denne afgørelse for Conseil d’Etat (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig). Ved dom nr. 343440 af 23. juli 2012 forkastede Conseil d’Etat (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) denne appel.
I februar 2015 fremsatte sagsøgerne en tredjemandsindsigelse mod dommen afsagt den 12. juli 2010 af cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris).
Efter at cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) den 27. november 2015 (dom nr. 15PA00777) forkastede denne tredjemandsindsigelse, iværksatte sagsøgerne en kassationsappel for Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som fortsat verserede, da nærværende sag blev anlagt.
Efter en ny stævning indgivet af SATV den 27. oktober 2008 pålagde Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) ved dom nr. 0817138 af 4. juni 2013 regionen at udstede de tvangsfuldbyrdelsesdokumenter, der gjorde det muligt at tilbagesøge den støtte, der var udbetalt på grundlag af de omtvistede afgørelser. Den 27. november 2015 forkastede cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) den appel, som regionen havde iværksat til prøvelse af denne afgørelse (dom nr. 13PA03172). Regionen iværksatte en kassationsappel for Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som fortsat verserede, da nærværende sag blev anlagt.
III.

Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. maj 2017 har sagsøgerne anlagt nærværende søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af den anfægtede afgørelse.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen antages til realitetsbehandling.
–
Den anfægtede afgørelse annulleres, principalt for så vidt som det heri fastslås, at den støtteordning, der blev gennemført ved afgørelse CR 34-94, CR 44-98 og CR 47-01, udgør en ny støtteordning, som blev »ulovligt gennemført«, og subsidiært for så vidt som forældelsesfristen kun gælder for de tilskud, der blev udbetalt inden maj 1994.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Principalt afvisning.
–
Subsidiært frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
IV.

Retlige bemærkninger
A.

Om formaliteten
Kommissionen har, uden at fremsætte en formalitetsindsigelse i et særskilt dokument i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement, nedlagt påstand om, at søgsmålet afvises, eftersom sagsøgerne savner søgsmålskompetence og søgsmålsinteresse.
Sagsøgerne har anført, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, idet de har såvel søgsmålskompetence som søgsmålsinteresse i forhold til den anfægtede afgørelse.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Unionens retsinstanser har adgang til på baggrund af enhver sags konkrete omstændigheder at vurdere, om det af retsplejehensyn er berettiget at frifinde sagsøgte hvad angår realiteten uden først at tage stilling til formaliteten (dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer,
C-23/00 P
,
EU:C:2002:118
, præmis
og
, og af 14.9.2015, Brouillard mod Domstolen,
T-420/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:633
, præmis
).
Under omstændighederne i den foreliggende sag finder Retten, at det af procesøkonomiske hensyn indledningsvis skal undersøges, om der er grundlag for søgsmålet, uden først at tage stilling til formaliteten.
B.

Om realiteten
Sagsøgerne har i det væsentlige fremsat to anbringender til støtte for søgsmålet. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 1, litra b), nr. i) og v), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (
EUT 2015, L 249, s. 9
), for så vidt som Kommissionen med urette i den anfægtede afgørelse fastslog, at den støtte, der blev ydet som led i den pågældende støtteordning fra 1994 til 2008, var ny støtte, som, idet den ikke var blevet anmeldt, var blevet gennemført ulovligt. Det andet anbringende, der er fremsat subsidiært, vedrører en tilsidesættelse af samme forordnings artikel 17, stk. 2, for så vidt som Kommissionen i den anfægtede afgørelse med urette konkluderede, at alene den støtte, som var udbetalt som led i den pågældende støtteordning inden maj 1994, var forældet.
1.

Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning 2015/1589
a)

Formaliteten vedrørende det første anbringende
Kommissionen er af den opfattelse, at det første anbringende delvist skal afvises, eftersom sagsøgernes argumenter vedrørende klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 ikke er blevet fremført i forbindelse med de nationale sager vedrørende den pågældende støtteordning, delvist er uvirksomt, for så vidt som de samme argumenter ikke kan rejse tvivl om de nationale retsinstansers konklusioner om, at den nævnte ordning er en ny ordning.
Sagsøgerne har bestridt Kommissionens argumenter.
Det skal i denne forbindelse i modsætning til, hvad Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, bemærkes, at det ikke tilkommer Retten at vurdere, om de anbringender eller argumenter, som er fremsat eller fremført for den, eventuelt har været genstand for en kassationsappel eller en tvist for de nationale retsinstanser. Det er nemlig tilstrækkeligt, at et annullationssøgsmål, der anlægges for Unionens retsinstanser, med sit resultat kan tilføre den part, der har anlagt det, en fordel, og at annullationen af retsakten i sig selv kan have retsvirkninger i forhold til denne person (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF påhviler det de nationale retsinstanser, når en støtte er ydet ulovligt, at drage samtlige retlige konsekvenser af denne ulovlighed i henhold til national ret (jf. i denne retning dom af 21.7.2005, Xunta de Galicia,
C-71/04
,
EU:C:2005:493
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at selv om spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende støtteordning var ny eller eksisterende, ikke er blevet rejst som led i de verserende sager for de nationale retsinstanser, kan en delvis annullation af den anfægtede afgørelse på grundlag af dette anbringende have retsvirkninger i forhold til sagsøgerne og tilføre dem en fordel, for så vidt som annullationen vil fritage de nationale retsinstanser for den forpligtelse, der påhviler dem i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
Følgelig kan det første anbringende antages til realitetsbehandling. Desuden bemærkes, at for så vidt som de nationale retsinstansers forpligtelse til at drage samtlige konsekvenser af en delvis annullation af den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med den i præmis 32 ovenfor nævnte retspraksis bl.a. kan forpligte dem til at tage konklusioner, som de nåede til i afgørelser vedtaget inden den anfægtede afgørelse hvad angår den pågældende støtteordning, op til fornyet overvejelse, skal Kommissionens argumentation om, at det fastslås, at dette anbringende er uvirksomt, forkastes.
b)

Spørgsmålet, om der er grundlag for det første anbringende
Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse med urette kvalificerede de investeringstilskud, som regionen havde ydet fra 1994 til 2008, som en ny støtteordning.
Til støtte for sine anbringender har sagsøgerne påberåbt sig to hovedklagepunkter. For det første har de gjort gældende, at den pågældende støtteordning skal kvalificeres som en eksisterende støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, idet de regionale enheders mulighed for at yde tilskud til virksomheder, der drev offentlig personbefordring ad vej, blev indført ved artikel 19 i décret n
o
. 49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (dekret nr. 49-1473 af 14.11.1949 om koordinering og harmonisering af jernbane- og vejtransport, JORF af 15.11.1949, s. 11104, herefter »1949-dekretet«), inden traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (nu EUF-traktaten) trådte i kraft i Frankrig den 1. januar 1958. For det andet er det deres opfattelse, at eftersom EU-medlemsstaternes markeder for offentlig transport var lukket for konkurrence inden 1995, hvilken dato blev fastlagt i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00
,
EU:C:2003:415
), vedrørende åbningen af disse markeder, kunne Kommissionen ikke fastslå, at den støtte, der blev ydet i medfør af den pågældende støtteordning, allerede udgjorde støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da den blev indført, og den kunne derfor ikke udgøre eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), første punktum, i forordning 2015/1589.
1)

Klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589
Sagsøgerne har gjort gældende, at den pågældende støtteordning er en eksisterende støtteordning, som har hjemmel i 1949-dekretet, og som blev indført, inden traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab trådte i kraft i Frankrig den 1. januar 1958. De har anført, at det følger af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, at støtte indført, inden EUF-traktaten trådte i kraft i den pågældende medlemsstat, anses for eksisterende støtte.
Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumenter. Den har anført, at den i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at 1949-dekretet ikke præcist fastlagde nogen af den omhandlede støtteordnings nøgleparametre, herunder varighed, budget, modtagere, arten af det tilskudsberettigede udstyr og tilskudssatsen, og at dekretet ikke skabte nogen ret til at modtage tilskud.
1949-dekretet bestemte følgende:
»Artikel 2
Personbefordringstjenester, som er underlagt koordinerings- og harmoniseringsforanstaltninger i medfør af artikel 7 i lov af 5. juli 1949, omfatter:
[…]
2. Tjenester med offentlig personbefordring ad vej opregnet nedenfor […]
Rutebefordring, herunder sæsonbetingede og regelmæssige tjenester […]
Lejlighedsvise tjenester, dvs. tjenester, som, selv om de udføres på efterspørgsel, opfylder offentlighedens almindelige behov, der hvert år ændres i visse af årets perioder […]
Artikel 19
En lokal enhed kan yde tilskud til en vejtransporttjeneste ved at indgå en kontrakt med en virksomhed om de forpligtelser, som virksomheden skal opfylde ud over de forpligtelser, der fremgår af dens driftsplan.
Den sats, der fastsættes i overensstemmelse med denne kontrakt, skal overholde alle regler i ovenstående artikler.«
Hvad angår spørgsmålet, om den støtte, der blev tildelt i medfør af den pågældende støtteordning, udspringer af 1949-dekretet, skal det for det første præciseres, at metoderne for tildeling af tilskud fastsat i 1949-dekretet adskilte sig fra metoderne for tildeling af støtte i medfør af afgørelse CR 34-94. Som Kommissionen med føje har gjort gældende, blev investeringstilskuddene inden for rammerne af afgørelse CR-34-94 tildelt af regionen til offentlige enheder, inden de blev udbetalt til de endelige støttemodtagere. En sådan udbetalingsordning fandtes ikke inden for rammerne af 1949-dekretet.
For det andet fremgår det af dom nr. 343440 af 23. juli 2012 afsagt af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), at de tilskud, som blev indrømmet i medfør af afgørelse CR 34-94, alene skulle lette erhvervelsen af udstyr for virksomheder inden for offentlig transport i Île-de-France, uden at den pågældende støtteordning tilsigtede eller bevirkede, at de endelige støttemodtagere som modydelse blev pålagt takstforpligtelser. Dette var ikke tilfældet med 1949-dekretets artikel 19, der, selv om den generelt gav de lokale franske enheder mulighed for at indgå tilskudsaftaler med de samme virksomheder, vedrørte kontrol med de anvendte takster. Dekretets artikel 11 bestemte således, at »hvad angår tjenester, for hvilke der er indgået en kontrakt med en lokal enhed, fastsættes taksterne […] i overensstemmelse med den kontrakt, der er indgået mellem enheden og den enhed, der udbetaler tilskuddet«.
For det tredje indeholdt de omtvistede afgørelser ikke en henvisning til 1949-dekretet. Disse afgørelser nævnte kun den almene lov om lokale enheder, loi n
o
82-1153, du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (lov nr. 82-1153 af 30.12.1982 om retningslinjer for den indenlandske transport, JORF af 31.12.1982, s. 4004) og flere tidligere afgørelser og dekreter vedtaget i henhold til national ret, hvorunder 1949-dekretet ikke blev nævnt.
For det fjerde var de omtvistede afgørelser en del af en konkret lovgivningsmæssig ramme om tilrettelæggelsen af transport i Île-de-France, som for første gang blev præciseret ved ordonnance n
o
59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (bekendtgørelse nr. 59-151 af 7.1.1959 om tilrettelæggelse af personbefordring i Paris-regionen, JORF af 10.1.1959, s. 696), næsten ti år efter vedtagelsen af 1949-dekretet.
Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at 1949-dekretet ikke var retsgrundlaget for den pågældende støtteordning.
På denne baggrund skal det fastslås, at sagsøgerne ikke for Retten har fremlagt tilstrækkelige beviser for at godtgøre, at den pågældende støtteordning skal kvalificeres som en eksisterende støtteordning i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589.
Klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 skal dermed forkastes.
2)

Klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589
Sagsøgerne har i det væsentlige anført, at Kommissionen tilsidesatte artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589, for så vidt som den i den anfægtede afgørelse ikke fandt, at den støtte, som regionen havde ydet, udgjorde en eksisterende støtteordning i henhold til denne bestemmelse. De har i denne forbindelse navnlig anført, at eftersom EU-medlemsstaternes markeder for offentlig transport først blev åbnet for konkurrence i 1995, hvilken dato blev fastlagt i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00
,
EU:C:2003:415
), vedrørende åbningen af disse markeder, kunne de tilskud, der blev ydet i medfør af de omtvistede afgørelser, ikke udgøre en støtteordning som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da de blev tildelt for første gang. Det er sagsøgernes opfattelse, at hvis det antages, at den pågældende støtteordning ikke blev indført i 1949, blev den under alle omstændigheder indført i 1984, uden at den siden er blevet ændret væsentligt.
Kommissionen har, som fastslået af tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) ved dom nr. 0417015 af 10. juli 2008, gjort gældende, at de endelige støttemodtagere både virkede på markedet for rutebefordring af passagerer og på markedet for lejlighedsvis personbefordring. Markedet for lejlighedsvis personbefordring blev dog allerede liberaliseret i 1979. Det følger heraf, at den pågældende støtteordning havde kunnet påvirke konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne på dette marked, uanset hvornår den blev indført, hvilket skete mellem 1979 og 2008.
Kommissionen har tilføjet, at den dato, der skal tages hensyn til hvad angår åbningen af markedet for rutebefordring af passagerer, er datoen for ikrafttrædelsen af loi n
o
93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (lov nr. 93-122 af 29.1.1993 om forebyggelse af korruption og om gennemsigtighed i økonomiske forhold og offentlige procedurer, JORF af 30.1.1993, s. 1588, herefter »Sapin-loven«), som gav investorer og erhvervsdrivende adgang til det franske marked og gennemførte Rådets direktiv 93/38/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (
EFT 1993, L 199, s. 84
) i fransk ret.
Ifølge Kommissionen udelukker den omstændighed, at det fremgår af dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00
,
EU:C:2003:415
), at visse medlemsstater åbnede deres marked for konkurrence i 1995, ikke, at Frankrig kunne have åbnet sit marked allerede fra 1993.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589 anses støtte, der ikke var støtte, da den blev indført, men som blev en støtte på grund af udviklingen af det indre marked, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer, for eksisterende støtte. Når visse foranstaltninger bliver en støtte som følge af en liberalisering af en aktivitet ved EU-lovgivning, betragtes sådanne foranstaltninger derimod ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen.
Det skal bemærkes, at begrebet »udviklingen af det indre marked«, der fremgår af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589, ifølge retspraksis kan forstås som en ændring af den økonomiske og retlige kontekst i den sektor, der berøres af den pågældende foranstaltning. En sådan ændring kan navnlig være et resultat af liberaliseringen af et marked, som oprindeligt var lukket for konkurrence (jf. i denne retning dom af 24.3.2011, Freistaat Sachsen og Land Sachsen-Anhalt mod Kommissionen,
T-443/08 og T-455/08
,
EU:T:2011:117
, præmis
).
I overensstemmelse med artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589 skal datoen for liberalisering af en aktivitet ved EU-lovgivning kun tages i betragtning med det formål at udelukke, at en foranstaltning, der ikke udgjorde støtte forud for denne liberalisering, efterfølgende kvalificeres som eksisterende støtte (jf. analogt dom af 16.1.2018, EDF mod Kommissionen,
T-747/15
,
EU:T:2018:6
, præmis
).
I den foreliggende sag fremgår det af den anfægtede afgørelse, og nærmere bestemt af 18. betragtning, litra a), samt 19., 183. og 186. betragtning hertil, at Kommissionen fastslog, at den pågældende støtteordning var blevet indført i 1994 og ophævet i 2008, hvilket betød, at den oprindelige støtteordning fra 1979 skal anses for en anden støtteordning end den, der blev gennemført ved afgørelse CR 34-94 og de efterfølgende afgørelser.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende støtteordning skal kvalificeres som en eksisterende støtteordning i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589 eller i overensstemmelse med retspraksis, hvorefter en støtteordning, der er indført på et marked, der oprindeligt var lukket for konkurrence, må anses for en eksisterende støtteordning, når markedet liberaliseres (dom af 15.6.2000, Alzetta m.fl. mod Kommissionen,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 – T-607/97, T-1/98, T-3/98 – T-6/98 og T-23/98
,
EU:T:2000:151
, præmis
), skal det bemærkes, at Sapin-loven, som liberaliserede markedet for rutebefordring af passagerer i hele Frankrig, med undtagelse af Île-de-France, blev vedtaget i 1993, dvs. inden afgørelse CR 34-94 trådte i kraft, og at denne dato ifølge den analyse, som Kommissionen foretog i den anfægtede afgørelse, som anført i præmis 54 ovenfor, er sammenfaldende med datoen for indførelsen af den pågældende støtteordning.
Henset til disse forhold fandt Kommissionen med føje i den anfægtede afgørelse, at de endelige støttemodtagere fra 1994 kunne anvende udstyr, der var finansieret af støtten tildelt i medfør af den pågældende støtteordning, på andre markeder for rutebefordring af passagerer, der var åbne for konkurrence, og at denne støtte dermed kunne påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne og udgjorde ny støtte fra dette tidspunkt.
Sagsøgernes argumenter om, at Sapin-loven gik forud for enhver formel liberalisering af markedet for rutebefordring i henhold til EU-retten, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion. Artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589 skal nemlig forstås således, at den omstændighed, at der er fastsat en dato for liberalisering, der følger af en EU-lovgivnings ikrafttrædelse, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at udelukke, at en foranstaltning kan kvalificeres som ny støtte, hvis det ud fra kriteriet om markedsudviklingen kan bevises, at foranstaltningen blev vedtaget på et marked, der allerede var helt eller delvis åbent for konkurrence forud for datoen for liberalisering af den pågældende aktivitet ved EU-lovgivning (jf. analogt dom af 16.1.2018, EDF mod Kommissionen,
T-747/15
,
EU:T:2018:6
, præmis
).
Det skal i denne henseende fremhæves, at sagsøgerne ikke har anfægtet kvalificeringen af de tilskud, der blev tildelt i medfør af de omtvistede afgørelser, som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF i perioden mellem 1994 og 2008. Endvidere er Kommissionens konklusion om, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt for denne periode, i overensstemmelse med den analyse, der fremgår af de nationale retsinstansers afgørelser, nemlig navnlig dom nr. 0417015 af 10. juli 2008 afsagt af tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) og dom nr. 08PA04753 af 12. juli 2010 afsagt af cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris), der bl.a. er omtalt i 226. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Selv om Kommissionen, som sagsøgerne har gjort gældende, begik en retlig fejl ved at finde, at den pågældende støtteordning først blev indført i 1994, er denne ene fejl endvidere ikke tilstrækkelig til at gøre konklusionen om, at denne ordning skal anses for en ny støtteordning, ugyldig. Det fremgår nemlig af 226. og 237. betragtning til den anfægtede afgørelse, at selv om det antages, at den pågældende støtteordning skulle anses for at være blevet indført allerede i 1979 eller senest i 1994, da markedet for rutebefordring af passagerer endnu var lukket for konkurrence, kunne de endelige støttemodtagere anvende udstyr, der var delvist finansieret af regionen, som led i aktiviteter med lejlighedsvis befordring, der var åbne for konkurrence.
I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne ikke fremført konkrete beviser, der kan godtgøre, at markedet for lejlighedsvis befordring ikke var genstand for samhandel mellem medlemsstaterne i den periode, der lå forud for indførelsen af den pågældende støtteordning, eller ved indførelsen heraf.
Endvidere havde cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) allerede fremhævet betydningen af markedet for lejlighedsvis personbefordring i dom nr. 15PA00385 af 27. november 2015. Kommissionen fastslog således på grundlag af de nationale retsinstansers afgørelser, at den pågældende støtteordning skulle anses for fra sin indførelse at have påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencevilkårene, herunder såfremt den var blevet indført i 1979.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589, ligesom det første anbringende som helhed, forkastes.
2.

Det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589
Sagsøgerne har i det væsentlige anfægtet den konklusion, der fremgår af 239. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter alene den støtte, som var udbetalt som led i den pågældende støtteordning inden maj 1994, var forældet, eftersom det første søgsmål var anlagt for de nationale retsinstanser i maj 2004. De har desuden anført, at Kommissionen tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Sagsøgerne har nærmere bestemt gjort gældende, at der i modsætning til, hvad Kommissionen fandt i 239. betragtning til den anfægtede afgørelse, i maj 2004 ikke var blevet anlagt et søgsmål for de nationale retsinstanser, der kunne afbryde forældelsesfristen i medfør af artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589.
Det er sagsøgernes opfattelse, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorledes anlæggelse af et søgsmål for nationale retsinstanser kunne sidestilles med en »foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen«, som omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589. I det foreliggende tilfælde var den første foranstaltning, som Kommissionen traf, anmodningen om oplysninger, der blev tilsendt de franske myndigheder den 25. november 2008. Hvad angår de franske myndigheder har de ikke truffet nogen foranstaltning efter opfordring fra Kommissionen.
Det er endvidere sagsøgernes opfattelse, at Kommissionen så bort fra skrivelsen af 11. marts 2014, som den sendte til dem efter afslutningen af den indledende undersøgelsesfase, og hvori det var anført, at alene støtte tildelt efter 1998 ikke var forældet.
Kommissionen har anført, at det andet anbringende må afvises, eftersom sagsøgerne savner søgsmålsinteresse. Kommissionen er af den opfattelse, at dens analyse af forældelsen af den støtte, der blev tildelt i medfør af den pågældende støtteordning, henset til den nationale tvist, ikke er omfattet af fortolkningen af artikel 17 i forordning 2015/1589, men af fortolkningen af artikel 108, stk. 3, TEUF.
Ifølge Kommissionen tilsigter artikel 108, stk. 3, TEUF, at nationale retsinstanser bevarer deres enekompetence til at godkende støtte og deres beføjelser til at tilbagesøge denne. Forældelsesfristen fastsættes i national ret og kan afbrydes af det første søgsmål for en national retsinstans anlagt af en konkurrent til de endelige støttemodtagere.
Det skal bemærkes, at artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589 fastsætter reglerne for beregningen af den tiårige forældelsesfrist, som Kommissionens beføjelser på området for tilbagesøgning af støtte er underlagt, mens denne forordnings artikel 17, stk. 3, bestemmer, at »[e]nhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte«. Samme forordnings artikel 1, litra b), nr. iv), bestemmer, at eksisterende støtte omfatter »støtte, som anses for eksisterende støtte i henhold til artikel 17«.
Det fremgår i denne henseende af 238.-240. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen undersøgte spørgsmålet om forældelse af den omtvistede støtte alene med henblik på at kontrollere, om den konklusion, der tidligere var nået i denne afgørelse hvad angår den pågældende støtteordnings nye karakter, kunne drages i tvivl, fordi en del af denne støtte var forældet. 239. betragtning til den anfægtede afgørelse tilsigter navnlig at bekræfte, at »[a]l den støtte, som regionen har udbetalt efter maj 1994, skal […] opfattes som ny støtte i medfør af denne procedure […]«.
Det følger heraf, at de overvejelser, der fremgår af 239. betragtning til den anfægtede afgørelse, er udtrykkeligt forbundet med den analyse, der er foretaget i denne afgørelse, vedrørende den pågældende støtteordnings karakter af ny eller eksisterende støtte, hvorfor Kommissionen i modsætning til, hvad den har anført, i denne betragtning tilsigtede at anvende artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning 2015/1589, sammenholdt med denne forordnings artikel 17.
Det skal endvidere fastslås, at de forældelsesregler, der er fastlagt i artikel 17 i forordning 2015/1589, alene vedrører »Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte«. Denne bestemmelse skal således sammenholdes med forordningens artikel 16, stk. 1, som i det væsentlige bestemmer, at det kun er i negative afgørelser om ulovlig støtte, dvs. når Kommissionen har fastslået, at den omtvistede støtte er uforenelig med det indre marked, at Kommissionen kan vedtage en afgørelse om tilbagesøgning.
Det følger heraf, at de forældelsesregler, der er fastsat i artikel 17 i forordning 2015/1589, samt forordningens artikel 1, litra b), nr. iv), ikke finder anvendelse, når Kommissionen som i det foreliggende tilfælde har anerkendt, at en ulovlig støtte er forenelig med det indre marked efter tildelingen heraf.
På samme måde kan den tiårige forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 17 i forordning 2015/1589, ikke fortolkes således, at den ligeledes omfatter nationale myndigheders beføjelser til at opkræve renter for den periode, hvorunder den pågældende støtte er blevet udbetalt ulovligt.
Det fremgår i denne henseende af selve affattelsen af artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589, at denne bestemmelse tilsigter fuldt ud at regulere spørgsmålet om forældelsesfristen i tilfælde af en afgørelse truffet af Kommissionen om tilbagesøgning af støtten. Den omstændighed, at en konkurrent anlægger et søgsmål for nationale retsinstanser, kan derfor ikke udgøre en »foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte«, som omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589.
Selv om de nationale retsinstanser hvad angår den pågældende støtteordning havde besluttet, at støtte tildelt i medfør heraf var forældet, fra det første søgsmål blev anlagt for disse retsinstanser af en konkurrent til den endelige støttemodtagere, kan en sådan afgørelse således ikke forpligte Kommissionen.
Omvendt er de nationale myndigheders beføjelser alene underlagt de regler om forældelse i national ret, der finder anvendelse for de nationale retsinstanser.
I præmis 34 og 35 i dom af 5. oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (
C-368/04
,
EU:C:2006:644
), præciserede Domstolen nemlig, at for så vidt som forordning 2015/1589 indeholder processuelle regler, der finder anvendelse på alle administrative procedurer vedrørende statsstøtte, der verserer for Kommissionen, kodificerer og støtter forordningen Kommissionens praksis vedrørende kontrol af statsstøtte og indeholder ingen bestemmelser vedrørende nationale retsinstansers beføjelser og forpligtelser, som fortsat er reguleret af traktatens bestemmelser som fortolket af Domstolen.
I det foreliggende tilfælde skal det for det første, som det fremgår af præmis 73 ovenfor, bemærkes, at Kommissionen ikke kunne udøve sine beføjelser til tilbagesøgning i forhold til de endelige modtagere af den støtte, der blev tildelt i medfør af den pågældende støtteordning, eftersom den i artikel 1 i den anfægtede afgørelses dispositive del havde konkluderet, at den pågældende støtteordning var forenelig med det indre marked.
Det skal for det andet bemærkes, at når Kommissionen som i den anfægtede afgørelse konkluderer, at en støtte er ulovlig, pålægger EU-retten nationale retsinstanser at opkræve betaling af renter fra modtageren heraf for den periode, hvorunder den pågældende støtte blev udbetalt ulovligt (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, CELF og ministre de la Culture et de la Communication,
C-199/06
,
EU:C:2008:79
, præmis
,
og
, og af 16.10.2014, Alpiq RomIndustries og Alpiq RomEnergie mod Kommissionen,
T-129/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:895
, præmis
). EU-retten pålægger dem imidlertid ikke ligeledes at tilbagesøge den ulovlige støtte, selv i fraværet af særlige omstændigheder, når støtten er forenelig med det indre marked. Det er i givet fald udelukkende i medfør af national ret, at nationale retsinstanser eventuelt har beføjelser til at pålægge tilbagebetaling af den ulovlige støtte, uden at det har betydning for medlemsstatens ret til på et senere tidspunkt på ny at gennemføre støtten eller at tiltræde påstande om erstatning for tab lidt som følge af støtteforanstaltningens ulovlige karakter (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, CELF og ministre de la Culture et de la Communication,
C-199/06
,
EU:C:2008:79
, præmis
).
Selv hvis det antages, at Kommissionen begik en fejl ved anvendelsen af artikel 1, litra b), nr. iv), og af artikel 17 i forordning 2015/1589 i 239. betragtning til den anfægtede afgørelse, kan en sådan omstændighed følgelig ikke skabe retsvirkninger over for sagsøgerne.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet anbringende forkastes som uvirksomt, eftersom artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589 ikke kunne finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, idet den pågældende støtteordning var forenelig med det indre marked.
Eftersom samtlige anbringender til støtte for søgsmålet således er blevet forkastet, skal Kommissionen frifindes.
V.

Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Ceobus og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, bærer hver deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. juli 2019.
Underskrifter
Indhold

I. Tvistens baggrund

II. Sagen for de nationale retsinstanser

III. Retsforhandlinger og parternes påstande

IV. Retlige bemærkninger

A. Om formaliteten

B. Om realiteten

1. Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning 2015/1589

a) Formaliteten vedrørende det første anbringende

b) Spørgsmålet, om der er grundlag for det første anbringende

1) Klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589

2) Klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589

2. Det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589

V. Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: fransk.
(
) – Listen over de øvrige sagsøgere er kun vedlagt i den udgave, der er blevet meddelt parterne.