CELEX: 62020CJ0140
Prejudiciële verwijzing
Verwerking van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie
Vertrouwelijkheid van communicaties
Aanbieders van elektronische-communicatiediensten
Algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens
Toegang tot bewaarde gegevens
Rechterlijke toetsing a posteriori
Richtlijn 2002/58/EG
Artikel 15, lid 1
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1
Mogelijkheid voor een nationale rechter om de werking in de tijd te beperken van een ongeldigverklaring van met het Unierecht onverenigbare nationale wetgeving
Geen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (
PB 2002, L 201, blz. 37
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (
PB 2009, L 337, blz. 11
) (hierna: „richtlijn 2002/58”), gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen G.D. enerzijds en de Commissioner of An Garda Síochána (hoofd van de nationale politie, Ierland), de Minister for Communications, Energy and Natural Ressources (minister van Communicatie, Energie en Natuurlijke Hulpbronnen) en de Attorney General anderzijds betreffende de geldigheid van de Communications (Retention of Data) Act 2011 [wet van 2011 inzake communicaties (bewaring van gegevens); hierna: „wet van 2011”].
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 2, 6, 7 en 11 van richtlijn 2002/58 luiden als volgt:
„(2)
Deze richtlijn strekt tot eerbiediging van de grondrechten en beginselen die tot uitdrukking zijn gebracht in met name het [Handvest]. In het bijzonder strekt deze richtlijn tot volledige eerbiediging van de in de artikelen 7 en 8 [ervan] bedoelde rechten [...].
[...]
(6)
Het internet vervangt traditionele marktstructuren door te voorzien in een gemeenschappelijke, wereldwijde infrastructuur voor de levering van een breed scala van elektronische-communicatiediensten. Algemeen beschikbare elektronische-communicatiediensten via het internet bieden de gebruikers nieuwe mogelijkheden, maar houden ook nieuwe gevaren in voor de bescherming van hun persoonsgegevens en persoonlijke levenssfeer.
(7)
Voor openbare communicatienetwerken moeten specifieke wettelijke, bestuursrechtelijke en technische bepalingen worden vastgesteld teneinde de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen en de rechtmatige belangen van rechtspersonen te beschermen tegen met name de steeds grotere mogelijkheden in verband met de geautomatiseerde opslag en verwerking van gegevens met betrekking tot de abonnees en de gebruikers.
[...]
(11)
Deze richtlijn is evenmin [als richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (
PB 1995, L 281, blz. 31
)] van toepassing op vraagstukken met betrekking tot de bescherming van fundamentele rechten en vrijheden in verband met niet onder het [Unierecht] vallende activiteiten. Zij verandert bijgevolg niets aan het bestaande evenwicht tussen het recht van personen op persoonlijke levenssfeer en de mogelijkheid voor de lidstaten om de in artikel 15, lid 1, van deze richtlijn bedoelde maatregelen te nemen, die nodig zijn voor de bescherming van de openbare veiligheid, defensie, staatsveiligheid (met inbegrip van het economisch welzijn van de staat wanneer de activiteit verband houdt met de staatsveiligheid) en de wetshandhaving op strafrechtelijk gebied. Bijgevolg doet deze richtlijn geen afbreuk aan de mogelijkheid voor de lidstaten om wettelijk toegestane interceptie van elektronische communicatie uit te voeren of andere maatregelen vast te stellen, wanneer dat voor een van voornoemde doeleinden noodzakelijk is, mits zij daarbij het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, [ondertekend te Rome op 4 november 1950,] zoals geïnterpreteerd in de uitspraken van het Europees Hof voor de rechten van de mens, in acht nemen. Zulke maatregelen dienen passend te zijn voor, en strikt evenredig met, het beoogde doel en noodzakelijk in een democratische samenleving en moeten adequate waarborgen bevatten overeenkomstig het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.”
Artikel 1 van richtlijn 2002/58, met als opschrift „Werkingssfeer en doelstelling”, bepaalt:
„1.   Deze richtlijn voorziet in de harmonisering van de regelgeving van de lidstaten die nodig is om een gelijk niveau van bescherming van fundamentele rechten en vrijheden – met name het recht op een persoonlijke levenssfeer en vertrouwelijkheid – bij de verwerking van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie te waarborgen en om te zorgen voor het vrij verkeer van dergelijke gegevens en van elektronische-communicatieapparatuur en -diensten in de [Europese Unie].
2.   Voor [...] de doelstellingen van lid 1 vormen de bepalingen van deze richtlijn een specificatie van en een aanvulling op richtlijn [95/46]. Bovendien voorzien zij in bescherming van de rechtmatige belangen van abonnees die rechtspersonen zijn.
3.   Deze richtlijn is niet van toepassing op activiteiten die niet onder het [VWEU] vallen, zoals die bedoeld in de titels V en VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, en in geen geval op activiteiten die verband houden met de openbare veiligheid, defensie, staatsveiligheid (met inbegrip van het economische welzijn van de staat wanneer de activiteit verband houdt met de staatsveiligheid) en de activiteiten van de staat op strafrechtelijk gebied.”
Artikel 2 van richtlijn 2002/58 heeft als opschrift „Definities” en luidt:
„Tenzij anders is bepaald, zijn de definities van richtlijn [95/46] en richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) [(
PB 2002, L 108, blz. 33
)] van toepassing.
Daarnaast wordt in deze richtlijn verstaan onder:
a)
‚gebruiker’: natuurlijke persoon die gebruikmaakt van een openbare elektronische-communicatiedienst voor particuliere of zakelijke doeleinden zonder noodzakelijkerwijze op die dienst te zijn geabonneerd;
b)
‚verkeersgegevens’: gegevens die worden verwerkt voor het overbrengen van communicatie over een elektronische-communicatienetwerk of voor de facturering ervan;
c)
‚locatiegegevens’: gegevens die in een elektronische-communicatienetwerk of door een elektronische-communicatiedienst worden verwerkt, waarmee de geografische positie van de eindapparatuur van een gebruiker van een openbare elektronische-communicatiedienst wordt aangegeven;
d)
‚communicatie’: informatie die wordt uitgewisseld of overgebracht tussen een eindig aantal partijen door middel van een openbare elektronische-communicatiedienst. Dit omvat niet de informatie die via een omroepdienst over een elektronische-communicatienetwerk wordt overgebracht, behalve wanneer de informatie kan worden gerelateerd aan de identificeerbare abonnee of gebruiker die de informatie ontvangt;
[...]”
Artikel 3 van richtlijn 2002/58 heeft als opschrift „Betrokken diensten” en bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in verband met de levering van openbare elektronische-communicatiediensten over openbare communicatienetwerken in de [Unie], met inbegrip van openbare communicatienetwerken die systemen voor gegevensverzameling en identificatie ondersteunen.”
Artikel 5 van deze richtlijn, „Vertrouwelijk karakter van de communicatie”, luidt als volgt:
„1.   De lidstaten garanderen via nationale wetgeving het vertrouwelijke karakter van de communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens via openbare communicatienetwerken en via openbare elektronische-communicatiediensten. Zij verbieden met name het afluisteren, aftappen, opslaan of anderszins onderscheppen of controleren van de communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens door anderen dan de gebruikers, indien de betrokken gebruikers daarin niet hebben toegestemd, tenzij dat bij wet is toegestaan overeenkomstig artikel 15, lid 1. Dit lid laat de technische opslag die nodig is voor het overbrengen van informatie onverlet, onverminderd het vertrouwelijkheidsbeginsel.
[...]
3.   De lidstaten dragen ervoor zorg dat de opslag van informatie of het verkrijgen van toegang tot informatie die reeds is opgeslagen in de eindapparatuur van een abonnee of gebruiker, alleen is toegestaan op voorwaarde dat de betrokken abonnee of gebruiker toestemming heeft verleend, na te zijn voorzien van duidelijke en volledige informatie overeenkomstig richtlijn [95/46], onder meer over de doeleinden van de verwerking. Zulks vormt geen beletsel voor enige vorm van technische opslag of toegang met als uitsluitend doel de uitvoering van de verzending van een communicatie over een elektronisch communicatienetwerk, of, indien strikt noodzakelijk, om ervoor te zorgen dat de aanbieder van een uitdrukkelijk door de abonnee of gebruiker gevraagde dienst van de informatiemaatschappij deze dienst levert.”
Artikel 6 van richtlijn 2002/58 heeft als opschrift „Verkeersgegevens” en bepaalt:
„1.   Verkeersgegevens met betrekking tot abonnees en gebruikers die worden verwerkt en opgeslagen door de aanbieder van een openbaar elektronische-communicatienetwerk of -dienst, moeten, wanneer ze niet langer nodig zijn voor het doel van de transmissie van communicatie, worden gewist of anoniem gemaakt, onverminderd de leden 2, 3 en 5, alsmede artikel 15, lid 1.
2.   Verkeersgegevens die noodzakelijk zijn ten behoeve van de facturering van abonnees en interconnectiebetalingen mogen worden verwerkt. Die verwerking is slechts toegestaan tot aan het einde van de termijn waarbinnen de rekening in rechte kan worden aangevochten of de betaling kan worden afgedwongen.
3.   De aanbieder van een openbare elektronische-communicatiedienst mag ten behoeve van de marketing van elektronische-communicatiediensten of voor de levering van diensten met toegevoegde waarde de in lid 1 bedoelde gegevens verwerken voor zover en voor zolang dat nodig is voor dergelijke diensten of marketing, indien de abonnee of de gebruiker waarop de gegevens betrekking hebben daartoe zijn voorafgaande toestemming heeft gegeven. Gebruikers of abonnees kunnen hun toestemming voor de verwerking van verkeersgegevens te allen tijde intrekken.
[...]
5.   De verwerking van verkeersgegevens overeenkomstig de leden 1 tot en met 4 mag alleen worden uitgevoerd door personen die werkzaam zijn onder het gezag van de aanbieders van de openbare communicatienetwerken of -diensten voor facturering of verkeersbeheer, behandeling van verzoeken om inlichtingen van klanten, opsporing van fraude en marketing van elektronische-communicatiediensten van de aanbieder of de levering van diensten met toegevoegde waarde, en moet beperkt blijven tot hetgeen noodzakelijk is om die activiteiten te kunnen uitvoeren.
[...]”
Artikel 9 van deze richtlijn, met als opschrift „Andere locatiegegevens dan verkeersgegevens”, bepaalt in lid 1:
„Wanneer andere locatiegegevens dan verkeersgegevens die betrekking hebben op gebruikers of abonnees van elektronische-communicatienetwerken of -diensten verwerkt kunnen worden, mogen deze gegevens slechts worden verwerkt wanneer zij anoniem zijn gemaakt of wanneer de gebruikers of abonnees daarvoor hun toestemming hebben gegeven, voor zover en voor zolang zulks nodig is voor de levering van een dienst met toegevoegde waarde. De dienstenaanbieder moet de gebruikers of abonnees, voorafgaand aan het verkrijgen van hun toestemming, in kennis stellen van de soort locatiegegevens anders dan verkeersgegevens, die zullen worden verwerkt, en van de doeleinden en de duur van die verwerking, en hun meedelen of deze gegevens aan een derde zullen worden doorgegeven ten behoeve van de levering van de dienst met toegevoegde waarde. [...]”
Artikel 15 van richtlijn 2002/58 heeft als opschrift „Toepassing van een aantal bepalingen van richtlijn [95/46]” en bepaalt in lid 1:
„De lidstaten kunnen wettelijke maatregelen treffen ter beperking van de reikwijdte van de in de artikelen 5 en 6, artikel 8, leden 1, 2, 3 en 4, en artikel 9 van deze richtlijn bedoelde rechten en plichten, indien dat in een democratische samenleving noodzakelijk, redelijk en proportioneel is ter waarborging van de nationale, d.w.z. de staatsveiligheid, de landsverdediging, de openbare veiligheid, of het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of van onbevoegd gebruik van het elektronische-communicatiesysteem als bedoeld in artikel 13, lid 1, van richtlijn [95/46]. Daartoe kunnen de lidstaten o.a. wetgevingsmaatregelen treffen om gegevens gedurende een beperkte periode te bewaren om de redenen die in dit lid worden genoemd. Alle in dit lid bedoelde maatregelen dienen in overeenstemming te zijn met de algemene beginselen van het [Unierecht], met inbegrip van de beginselen als bedoeld in artikel 6, leden 1 en 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.”
Iers recht
Zoals uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt, is de wet van 2011 vastgesteld om richtlijn 2006/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende de bewaring van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronische-communicatiediensten of van openbare communicatienetwerken en tot wijziging van richtlijn 2002/58/EG (
PB 2006, L 105, blz. 54
) om te zetten in de Ierse rechtsorde.
In section 1 van de wet van 2011 wordt de term „gegevens” gedefinieerd als „verkeers‑ of locatiegegevens en daarmee verband houdende gegevens die nodig zijn om de abonnee of de gebruiker te identificeren”, en „ernstig strafbaar feit” als een strafbaar feit waarop een gevangenisstraf van ten minste vijf jaar staat en de andere strafbare feiten die in schedule 1 bij deze wet zijn opgenomen.
Volgens section 3, lid 1, van deze wet moeten alle aanbieders van elektronische-communicatiediensten de in schedule 2, deel 1, bij deze wet bedoelde gegevens gedurende twee jaar bewaren en de in schedule 2, deel 2, gedurende een jaar.
Schedule 2, deel 1, bij die wet ziet onder meer op gegevens betreffende vaste en mobiele telefonie waarin de bron, de bestemming en de datum en het tijdstip van het begin en het einde van een gesprek, het soort gesprek, het soort locatie en de geografische locatie van de gebruikte communicatieapparatuur zijn vastgelegd. Punt 6 van schedule 2, deel 1, voorziet met name in de bewaring van de gegevens die noodzakelijk zijn om een mobiel elektronische-communicatiemiddel te lokaliseren, namelijk ten eerste de celidentiteit en ten tweede de gegevens waarmee de geografische locatie van de cellen kan worden geïdentificeerd door een verwijzing naar de locatieaanduidingen ervan (celidentiteit) gedurende de periode dat de communicatiegegevens worden bewaard.
Schedule 2, deel 2, bij de wet van 2011 ziet op gegevens over internettoegang, e-mail en internettelefonie en omvat onder meer de gebruikers‑ en telefoonnummers, de IP-adressen en de datum en het tijdstip van het begin en het einde van een gesprek. De inhoud van de gesprekken valt niet onder dit soort gegevens.
Volgens de sections 4 en 5 van de wet van 2011 moeten aanbieders van elektronische-communicatiediensten bepaalde maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de gegevens beschermd zijn tegen niet-geautoriseerde toegang.
Section 6 van deze wet bepaalt de voorwaarden waaronder een verzoek om toegang kan worden ingediend. Lid 1 ervan luidt als volgt:
„Een functionaris van de nationale politie met minimaal de rang van ‚chief superintendent’ (chef-hoofdinspecteur) kan een dienstaanbieder verzoeken om hem de door die aanbieder overeenkomstig section 3 bewaarde gegevens mee te delen wanneer hij ervan overtuigd is dat die gegevens nodig zijn voor:
(a)
het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van een ernstig strafbaar feit,
(b)
het waarborgen van de staatsveiligheid,
(c)
het redden van (een) mensenleven(s).”
Section 7 van die wet legt aanbieders van elektronische-communicatiediensten de verplichting op de in section 6 bedoelde verzoeken in te willigen.
De toezichtsmechanismen voor de in section 6 van de wet van 2011 bedoelde beslissing van de functionaris van de nationale politie zijn de klachtenprocedure (section 10) en de procedure bij de
designated judge
(aangewezen rechter) (section 12), die moet nagaan of de bepalingen van deze wet zijn toegepast.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
G.D. is in maart 2015 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens moord op een persoon die in augustus 2012 was verdwenen en van wie het stoffelijk overschot pas in september 2013 werd ontdekt. In beroep tegen zijn veroordeling heeft hij onder meer aangevoerd dat de rechter in eerste aanleg ten onrechte verkeers‑ en locatiegegevens van telefoongesprekken als bewijs had toegelaten, omdat de wet van 2011, die de bewaring van deze gegevens regelde en op basis waarvan de inspecteurs van de nationale politie daar toegang tot hadden verkregen, in strijd is met de rechten die hij aan het Unierecht ontleent. Dat beroep is thans aanhangig.
Om in de strafprocedure de ontvankelijkheid van die bewijzen te kunnen betwisten, heeft G.D. bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) een civiele procedure ingesteld waarin hij is opgekomen tegen enkele bepalingen van de wet van 2011. Bij beslissing van 6 december 2018 heeft de High Court het verzoek van G.D. toegewezen en geoordeeld dat section 6, lid 1, onder a), van deze wet in strijd was met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest. Ierland heeft tegen die beslissing beroep ingesteld bij de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland), de verwijzende rechter.
De strafprocedure bij de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) is geschorst tot aan de uitspraak van de verwijzende rechter in het civiele hoofdgeding.
Ierland heeft bij de verwijzende rechter betoogd dat, om te bepalen of de inmenging in het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer die voortvloeit uit het krachtens de wet van 2011 bewaren van verkeers‑ en locatiegegevens, evenredig is, de doelstellingen van de bij deze wet ingevoerde regeling in haar geheel moeten worden onderzocht. Ook stelt die lidstaat dat deze wet een gedetailleerd kader heeft gecreëerd voor de toegang tot bewaarde gegevens, en dat de eenheid die binnen de nationale politie belast is met het voorafgaand onderzoek van toegangsverzoeken, bij de uitvoering van haar opdracht functioneel onafhankelijk is van de nationale politie, zodat die wet de vereiste voorafgaande toetsing door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit verzekert. Naast dit controlesysteem is er ook een klachtenprocedure en een rechterlijke controle. Tot slot betoogt die lidstaat dat indien uiteindelijk zou worden geoordeeld dat de wet van 2011 is strijd is met het Unierecht, alle gevolgen die de verwijzende rechter daaraan zal verbinden enkel mogen gelden voor de toekomst.
G.D. betoogt van zijn kant dat de algemene en ongedifferentieerde bewaring van gegevens en de toegangsregeling tot die gegevens die de wet van 2011 invoert, onverenigbaar zijn met het Unierecht, zoals het Hof dit recht met name in punt 120 van het arrest van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a. (
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
), uitlegt.
De verwijzende rechter merkt vooraf op dat hij enkel mag onderzoeken of de High Court terecht heeft geoordeeld dat section 6, lid 1, onder a), van de wet van 2011 onverenigbaar is met het Unierecht, en dat enkel de Court of Appeal, waarbij beroep tegen de veroordeling is ingesteld, bevoegd is voor de vraag naar de ontvankelijkheid van de in de strafprocedure aangevoerde bewijzen.
In deze context vraagt de verwijzende rechter zich om te beginnen af welke vereisten het Unierecht stelt aan het bewaren van gegevens in de strijd tegen zware criminaliteit. Hij is in wezen van mening dat zware criminaliteit enkel efficiënt kan worden bestreden met algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens, niet met gerichte bewaring of spoedbewaring (
quick freeze
). Wat gerichte bewaring betreft, vraagt hij zich af of het in de strijd tegen zware criminaliteit wel mogelijk is om zich op bepaalde geografische groepen of zones te richten, aangezien er voor bepaalde ernstige strafbare feiten zelden op voorhand iets bekend is bij de bevoegde nationale autoriteiten waardoor zij kunnen vermoeden dat er een strafbaar feit zal worden gepleegd. Bovendien zou gerichte bewaring aanleiding kunnen geven tot discriminatie. Spoedbewaring is volgens de verwijzende rechter dan weer enkel nuttig wanneer er in een vroeg stadium van het onderzoek een verdachte kan worden aangeduid.
Wat vervolgens de toegang tot de door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens betreft, benadrukt de verwijzende rechter dat de nationale politie een systeem van zelfcertificering van de tot die aanbieders gerichte toegangsverzoeken heeft ingevoerd. Aldus blijkt uit de aan de High Court overgelegde bewijzen dat het hoofd van de nationale politie een interne beleidsmaatregel heeft genomen zodat krachtens de wet van 2011 ingediende toegangsverzoeken op gecentraliseerde wijze moeten worden behandeld door één agent van de nationale politie met de hoedanigheid van chef-hoofdinspecteur, te weten het hoofd van de veiligheids‑ en inlichtingendienst. Wanneer deze laatste de gegevens in kwestie noodzakelijk acht voor onder meer het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van een ernstig strafbaar feit, kan hij de aanbieders van elektronische-communicatiediensten een toegangsverzoek sturen. Bovendien heeft het hoofd van de nationale politie binnen de politie een zelfstandige eenheid opgericht, de zogeheten
Telecommunications Liaison Unit
(Verbindingseenheid Telecommunicatie; hierna: „TLU”), die het hoofd van de veiligheids‑ en inlichtingendienst ondersteunt in zijn taken en optreedt als enig contactpunt voor die aanbieders.
De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat in de periode waarop het strafonderzoek naar G.D. betrekking heeft, toegangsverzoeken eerst door een hoofdinspecteur of een in die hoedanigheid optredende inspecteur moesten worden goedgekeurd alvorens voor behandeling aan de TLU te worden voorgelegd, en dat onderzoekers de opdracht kregen om in het toegangsverzoek voldoende details op te nemen om een weloverwogen beslissing mogelijk te maken. Bovendien moesten de TLU en het hoofd van de veiligheids‑ en inlichtingendienst nagaan of de toegangsverzoeken rechtmatig, noodzakelijk en evenredig waren, daarbij rekening houdend met het feit dat laatstgenoemde zijn beslissing mogelijk zou moeten rechtvaardigen voor een aangewezen rechter van de High Court. De TLU stond ook onder toezicht van de Data Protection Commissioner (toezichthouder voor gegevensbescherming, Ierland).
Tot slot vraagt de verwijzende rechter zich af wat de omvang en de gevolgen in de tijd zijn van een eventuele vaststelling dat de wet van 2011 onverenigbaar is met het Unierecht. Hij preciseert dat die vaststelling enkel zou kunnen gelden voor de toekomst, aangezien de gegevens die in de strafprocedure tegen G.D. als bewijs zijn gebruikt, eind 2013 zijn bewaard en geraadpleegd, dat wil zeggen toen Ierland de wet van 2011 – die richtlijn 2006/24 heeft omgezet – moest toepassen. Volgens Ierland is deze oplossing ook gepast omdat er anders zware gevolgen zouden kunnen zijn voor het onderzoek en de vervolging van ernstige strafbare feiten in Ierland en voor de situatie van personen die reeds zijn berecht en vervolgd.
In die omstandigheden heeft de Supreme Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is een algemene/universele regeling inzake gegevensbewaring – zelfs met strikte beperkingen voor bewaring en toegang – op zich in strijd met de bepalingen van artikel 15 van richtlijn [2002/58], zoals uitgelegd in het licht van het Handvest?
2)
Mag een nationale rechter bij de beoordeling van de vraag of een uit hoofde van richtlijn [2006/24] ten uitvoer gelegde nationale maatregel houdende een algemene regeling voor gegevensbewaring (met de nodige strenge controles op de bewaring van en/of de toegang tot die gegevens) onverenigbaar moet worden verklaard, en in het bijzonder bij de beoordeling van de evenredigheid van een dergelijke regeling, rekening houden met het feit dat gegevens door dienstverleners rechtmatig mogen worden bewaard voor hun eigen commerciële doeleinden en deze gegevens mogelijkerwijs dienen te worden bewaard om redenen van nationale veiligheid die niet onder de bepalingen van richtlijn [2002/58] vallen?
3)
Welke criteria moet een nationale rechter hanteren om in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van een nationale maatregel inzake de toegang tot bewaarde gegevens met het Unierecht, en in het bijzonder met het Handvest, na te gaan of in een dergelijke toegangsregeling de vereiste onafhankelijke voorafgaande toetsing is gewaarborgd zoals die in de rechtspraak van het Hof is gedefinieerd? Mag een nationale rechter in dit verband bij die beoordeling rekening houden met het bestaan van een rechterlijke of onafhankelijke toetsing achteraf?
4)
Is een nationale rechter hoe dan ook verplicht te verklaren dat een nationale maatregel onverenigbaar is met de bepalingen van artikel 15 van richtlijn [2002/58], indien de nationale maatregel in een algemene regeling inzake gegevensbewaring voorziet met het oog op de bestrijding van ernstige strafbare feiten en die rechter op grond van alle beschikbare bewijzen tot de slotsom is gekomen dat deze bewaring zowel essentieel als strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het doel van de bestrijding van ernstige strafbare feiten?
5)
Indien een nationale rechter moet concluderen dat een nationale maatregel onverenigbaar is met de bepalingen van artikel 15 van richtlijn [2002/58], zoals uitgelegd in het licht van het Handvest, mag hij de werking in de tijd van zijn uitspraak dan beperken indien hij ervan overtuigd is dat het niet-beperken in de tijd van die beslissing zou leiden tot ‚chaos en schade aan het algemene belang’ [overeenkomstig de benadering die bijvoorbeeld is gevolgd in R (National Council for Civil Liberties) versus Secretary of State for Home Department en Secretary of State for Foreign Affairs (2018) EWHC 975, punt 46]?
6)
Mag een nationale rechter die wordt verzocht vast te stellen dat nationale wetgeving onverenigbaar is met artikel 15 van richtlijn [2002/58] en/of deze wetgeving buiten toepassing te laten en/of te verklaren dat de rechten van een justitiabele door de tenuitvoerlegging van die wetgeving zijn geschonden, hetzij in het kader van een procedure die is ingeleid om een vordering inzake de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal in een strafprocedure te vergemakkelijken, hetzij anderszins, weigeren een dergelijk verzoek toe te wijzen met betrekking tot gegevens die worden bewaard krachtens een nationale regeling die is vastgesteld uit hoofde van de verplichting van artikel 288 VWEU om de bepalingen van een richtlijn getrouw om te zetten in het nationale recht, of mag hij de gevolgen in de tijd van zijn desbetreffende uitspraak beperken tot de periode na de ongeldigverklaring van richtlijn 2006/24 zoals [daartoe is beslist in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (
C‑293/12 en C‑594/12
,
EU:C:2014:238
)]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste, tweede en vierde vraag
Met zijn eerste, tweede en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid l, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die voor de bestrijding van zware criminaliteit voorziet in een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens.
Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context van die bepaling, de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en, met name, de ontstaansgeschiedenis van die regeling (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de tekst zelf van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 blijkt dat de wettelijke maatregelen die de lidstaten volgens deze richtlijn onder de daarin bepaalde voorwaarden kunnen nemen, enkel mogen dienen „ter beperking van de reikwijdte” van de in onder meer de artikelen 5, 6 en 9 ervan bedoelde rechten en plichten.
Met betrekking tot het bij deze richtlijn ingevoerde systeem, waarvan artikel 15, lid 1, deel uitmaakt, zij eraan herinnerd dat artikel 5, lid 1, ervan in de eerste en de tweede volzin bepaalt dat de lidstaten via hun nationale wetgeving het vertrouwelijke karakter moeten garanderen van communicatie en daarmee verband houdende verkeersgegevens via openbare communicatienetwerken en via openbare elektronische-communicatiediensten. Zij moeten met name het afluisteren, aftappen, opslaan of anderszins onderscheppen of controleren van communicatie en daarmee verband houdende verkeersgegevens door anderen dan de gebruikers verbieden indien de betrokken gebruikers daarin niet hebben toegestemd, tenzij dat overeenkomstig artikel 15, lid 1, van deze richtlijn bij wet is toegestaan.
Het Hof heeft in dit verband reeds geoordeeld dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2002/58 het beginsel van vertrouwelijkheid van zowel de elektronische communicatie als de daarmee verband houdende verkeersgegevens vastlegt en met name impliceert dat het anderen dan de gebruikers in beginsel moet worden verboden die communicatie en die gegevens op te slaan, indien de gebruikers daarin niet hebben toegestemd (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Deze bepaling geeft de doelstelling weer die de Uniewetgever met de vaststelling van richtlijn 2002/58 heeft nagestreefd. Uit de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie [COM(2000) 385 definitief], waaruit richtlijn 2002/58 is voortgekomen, blijkt namelijk dat de Uniewetgever heeft willen „zorgen voor een hoge mate van bescherming van de persoonsgegevens en van de persoonlijke levenssfeer voor alle elektronische-communicatiediensten, ongeacht de gebruikte technologie”. Zoals met name uit de overwegingen 6 en 7 van richtlijn 2002/58 volgt, heeft deze dan ook tot doel de gebruikers van elektronische-communicatiediensten te beschermen tegen de gevaren die de nieuwe technologieën en, met name, de steeds grotere mogelijkheden van geautomatiseerde opslag en verwerking van gegevens voor de persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer van die gebruikers meebrengen. Zoals in overweging 2 van deze richtlijn wordt verklaard, wenst de Uniewetgever in het bijzonder de volledige eerbiediging van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest bedoelde rechten te waarborgen (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a.,
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
, punt
, en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Met de vaststelling van richtlijn 2002/58 heeft de Uniewetgever dus deze rechten geconcretiseerd, zodat de gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen in beginsel erop mogen vertrouwen dat hun communicatie en de daarmee verband houdende gegevens anoniem blijven en niet mogen worden vastgelegd, tenzij zij daarin hebben toegestemd (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Wat de verwerking en de opslag door aanbieders van elektronische-communicatiediensten van verkeersgegevens over abonnees en gebruikers betreft, bepaalt artikel 6 van richtlijn 2002/58 in lid 1 dat deze moeten worden gewist of anoniem gemaakt wanneer ze niet langer nodig zijn voor het doel van de transmissie van communicatie, en in lid 2 dat verkeersgegevens die noodzakelijk zijn ten behoeve van de facturering van abonnees en interconnectiebetalingen, enkel mogen worden verwerkt tot aan het einde van de termijn waarbinnen de rekening in rechte kan worden aangevochten of de betaling kan worden afgedwongen. Wat andere locatiegegevens dan verkeersgegevens betreft, bepaalt artikel 9 in lid 1 dat deze gegevens slechts onder bepaalde voorwaarden verwerkt mogen worden en nadat zij anoniem zijn gemaakt of de gebruikers dan wel abonnees daarvoor hun toestemming hebben gegeven.
Bijgevolg biedt richtlijn 2002/58 niet enkel voor de toegang tot die gegevens garanties tegen misbruik, maar bevat zij met name ook het beginsel dat ze niet door derden mogen worden opgeslagen.
Omdat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 de lidstaten toestaat wettelijke maatregelen te treffen ter „beperking van de reikwijdte” van de in onder meer de artikelen 5, 6 en 9 van deze richtlijn bedoelde rechten en plichten, zoals die welke voortvloeien uit de in punt 35 van het onderhavige arrest genoemde beginselen van vertrouwelijkheid van communicatie en van het verbod op het opslaan van daarmee verband houdende gegevens, vormt deze bepaling een uitzondering op de algemene regel die in onder meer die artikelen 5, 6 en 9 is neergelegd, en moet zij volgens vaste rechtspraak strikt worden uitgelegd. Een dergelijke bepaling kan dus niet rechtvaardigen dat de in artikel 5 van deze richtlijn bepaalde uitzondering op de principeverplichting om de vertrouwelijkheid van elektronische communicatie en daarmee verband houdende gegevens te waarborgen en, in het bijzonder, op het verbod om deze gegevens op te slaan, de regel wordt, omdat laatstgenoemde bepaling in dat geval grotendeels haar inhoud zou verliezen (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a.,
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
, punt
, en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Met betrekking tot de doelstellingen die een beperking van de met name in de artikelen 5, 6 en 9 van richtlijn 2002/58 vastgestelde rechten en verplichtingen kunnen rechtvaardigen, heeft het Hof reeds geoordeeld dat de in artikel 15, lid 1, eerste volzin, van deze richtlijn gegeven opsomming van doelstellingen exhaustief is, zodat een op grond van die bepaling vastgestelde wettelijke maatregel daadwerkelijk en strikt moet berusten op een van die doelstellingen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien volgt uit artikel 15, lid 1, derde volzin, van richtlijn 2002/58 dat de maatregelen die de lidstaten krachtens deze bepaling treffen, in overeenstemming moeten zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en de naleving van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten verzekeren. In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de door een lidstaat bij een nationale regeling aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten opgelegde verplichting om de verkeersgegevens te bewaren teneinde de bevoegde nationale autoriteiten in voorkomend geval toegang tot die gegevens te kunnen geven, niet alleen vragen doet rijzen betreffende de eerbiediging van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, die betrekking hebben op respectievelijk de bescherming van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens, maar ook betreffende de eerbiediging van artikel 11 van het Handvest, dat betrekking heeft op de vrijheid van meningsuiting (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bij de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 moet derhalve zowel het belang van het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van het privéleven als dat van het door artikel 8 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals dat blijkt uit de rechtspraak van het Hof, in aanmerking worden genomen. Hetzelfde geldt voor het recht op vrijheid van meningsuiting, aangezien dit in artikel 11 van het Handvest gewaarborgde grondrecht een van de wezenlijke grondslagen is van een democratische en pluralistische samenleving, die behoort tot de waarden waarop de Unie volgens artikel 2 VEU is gebaseerd (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband dient te worden gepreciseerd dat de bewaring van verkeers- en locatiegegevens als zodanig behalve een uitzondering op het in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2002/58 gestelde verbod op de opslag van die gegevens door anderen dan de gebruikers, ook een inmenging in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens vormt, waarbij niet van belang is of de gegevens betreffende het privéleven al dan niet gevoelig zijn, of de betrokkenen door die inmenging enig nadeel hebben ondervonden, en of de bewaarde gegevens daarna al dan niet worden gebruikt (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze conclusie is des te meer gerechtvaardigd daar verkeers‑ en locatiegegevens informatie kunnen prijsgeven over een groot aantal aspecten van het privéleven van de betrokken personen, waaronder ook gevoelige informatie, zoals seksuele geaardheid, politieke opvattingen, religieuze, filosofische, maatschappelijke of andersoortige overtuigingen en gezondheid, terwijl dergelijke gegevens bovendien in het Unierecht bijzondere bescherming genieten. Uit deze gegevens, in hun geheel beschouwd, kunnen zeer precieze conclusies worden getrokken over het privéleven van de personen van wie de gegevens zijn bewaard, zoals hun dagelijkse gewoonten, hun permanente of tijdelijke verblijfplaats, hun dagelijkse of andere verplaatsingen, de activiteiten die zij uitoefenen, hun sociale relaties en de sociale kringen waarin zij verkeren. In het bijzonder kan aan de hand van deze gegevens het profiel van de betrokken personen worden bepaald, informatie die vanuit het oogpunt van het recht op bescherming van het privéleven even gevoelig is als de inhoud zelf van de communicatie (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De bewaring van verkeers- en locatiegegevens voor politiële doeleinden kan dus om te beginnen afbreuk doen aan het in artikel 7 van het Handvest verankerde recht op eerbiediging van communicatie, en de gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen ontmoedigen om hun door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van meningsuiting uit te oefenen, welk ontmoedigend effect des te ernstiger is omdat de bewaarde gegevens talrijk en gevarieerd zijn. Bovendien is het zo dat, gelet op de aanzienlijke hoeveelheid verkeers‑ en locatiegegevens die continu kunnen worden bewaard op grond van een algemene en ongedifferentieerde bewaringsmaatregel, en op het gevoelige karakter van de informatie die deze gegevens kunnen prijsgeven, het enkele feit dat die gegevens door aanbieders van elektronische-communicatiediensten worden bewaard, risico’s van misbruik en onrechtmatige toegang tot de gegevens inhoudt (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hierbij moet worden benadrukt dat de bewaring van die gegevens en de toegang ertoe, zoals uit de in punt 44 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak blijkt, onderscheiden inmengingen in de door de artikelen 7 en 11 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormen, die een verschillende rechtvaardiging krachtens artikel 52, lid 1, ervan vergen. Bijgevolg kan nationale wetgeving die de volledige naleving waarborgt van de uit de rechtspraak tot uitlegging van richtlijn 2002/58 voortvloeiende voorwaarden voor de toegang tot bewaarde gegevens, per definitie niets verbeteren of verhelpen aan de zware inmenging die de in die nationale wetgeving geregelde algemene bewaring van die gegevens creëert in de rechten die gewaarborgd worden door de artikelen 5 en 6 van deze richtlijn en door de grondrechten die in deze artikelen tot uiting komen.
Dit gezegd zijnde heeft het feit dat het de lidstaten op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 is toegestaan om de in de punten 34 tot en met 37 van dit arrest bedoelde rechten en verplichtingen te beperken, ermee te maken dat de in de artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest verankerde rechten geen absolute gelding hebben, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving. Zoals blijkt uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, staat het Handvest immers beperkingen op de uitoefening van die rechten toe, mits deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Bij de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 in het licht van het Handvest moet derhalve ook rekening worden gehouden met het belang van de door de artikelen 3, 4, 6 en 7 van het Handvest gewaarborgde rechten en met dat van de doelstellingen van bescherming van de nationale veiligheid en bestrijding van ernstige criminaliteit, die bijdragen tot de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in het bijzonder de effectieve bestrijding betreft van strafbare handelingen waarvan met name minderjarigen en andere kwetsbare personen het slachtoffer zijn, moet er dan ook rekening mee worden gehouden dat uit artikel 7 van het Handvest positieve verplichtingen voor de overheid kunnen voortvloeien om juridische maatregelen te nemen ter bescherming van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven. Dergelijke verplichtingen kunnen ook uit dat artikel voortvloeien ten aanzien van de bescherming van iemands woning en communicatie, en uit de artikelen 3 en 4 van het Handvest ten aanzien van de bescherming van iemands lichamelijke en geestelijke integriteit en het verbod op folteringen en onmenselijke en vernederende behandelingen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op die verschillende positieve verplichtingen is het dus noodzakelijk de diverse op het spel staande legitieme belangen en rechten met elkaar te verzoenen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft namelijk geoordeeld dat de positieve verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 3 en 8 EVRM, waarin rechten zijn gewaarborgd die corresponderen met de in de artikelen 4 en 7 van het Handvest gewaarborgde rechten, met name impliceren dat materiële en procedurele bepalingen moeten worden vastgesteld en praktische maatregelen moeten worden genomen die het mogelijk maken om criminaliteit gericht tegen personen effectief te bestrijden door middel van doeltreffend onderzoek en doeltreffende vervolging, hetgeen des te belangrijker is wanneer het lichamelijke en geestelijke welzijn van een kind wordt bedreigd. De bevoegde autoriteiten dienen daarbij echter de wettelijk voorgeschreven procedures en de overige waarborgen die de omvang van de strafrechtelijke onderzoeksbevoegdheden beperken, alsmede de overige vrijheden en rechten volledig in acht te nemen. Met name dient er volgens het EHRM een wettelijk kader te worden ingevoerd dat het mogelijk maakt de verschillende legitieme belangen en rechten die moeten worden beschermd, met elkaar te verzoenen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband blijkt reeds uit de bewoordingen van artikel 15, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2002/58 dat de lidstaten een maatregel kunnen treffen waarbij wordt afgeweken van het in punt 35 van het onderhavige arrest genoemde beginsel van vertrouwelijkheid wanneer een dergelijke maatregel „in een democratische samenleving noodzakelijk, redelijk en proportioneel is”. Overweging 11 van deze richtlijn preciseert daarbij dat een dergelijke maatregel „strikt” evenredig moet zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bescherming van het grondrecht op eerbiediging van het privéleven volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat de uitzonderingen op de bescherming van de persoonsgegevens en de beperkingen ervan binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven. Bovendien kan een doelstelling van algemeen belang niet worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat deze doelstelling moet worden verzoend met de door de maatregel aangetaste grondrechten, zulks via een evenwichtige afweging tussen de doelstelling en de op het spel staande belangen en rechten (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Meer bepaald volgt uit de rechtspraak van het Hof dat bij de beoordeling of de lidstaten een beperking van de omvang van de met name in de artikelen 5, 6 en 9 van richtlijn 2002/58 bedoelde rechten en plichten kunnen rechtvaardigen, moet worden bepaald wat de ernst is van de inmenging die een dergelijke beperking meebrengt, en moet worden nagegaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om aan het evenredigheidsvereiste te voldoen, dient nationale wetgeving duidelijke en nauwkeurige regels te bevatten voor de reikwijdte en de toepassing van de betrokken maatregel en minimumeisen op te leggen, zodat degenen van wie de persoonsgegevens aan de orde zijn, over voldoende waarborgen beschikken dat die gegevens doeltreffend worden beschermd tegen het risico van misbruik. Die wetgeving moet wettelijk verbindend zijn naar intern recht en in het bijzonder aangeven in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden een maatregel die voorziet in de verwerking van dergelijke gegevens kan worden genomen, en aldus waarborgen dat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. De noodzaak om over dergelijke waarborgen te beschikken is des te groter wanneer de persoonsgegevens op geautomatiseerde wijze worden verwerkt, met name wanneer er een aanzienlijk risico bestaat dat deze gegevens op onrechtmatige wijze zullen worden geraadpleegd. Deze overwegingen gelden in het bijzonder wanneer het gaat om de bescherming van een bijzondere categorie persoonsgegevens, te weten gevoelige gegevens (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Nationale wetgeving die voorziet in de bewaring van persoonsgegevens, moet derhalve steeds beantwoorden aan objectieve criteria die een verband leggen tussen de te bewaren gegevens en het nagestreefde doel. Wat in het bijzonder de strijd tegen zware criminaliteit betreft, moeten gegevens die moeten worden bewaard kunnen helpen bij het voorkomen, opsporen of vervolgen van zware criminaliteit (zie in die zin arresten van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a.,
C‑293/12 en C‑594/12
,
EU:C:2014:238
, punt
, en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Wat betreft de doelstellingen van algemeen belang die een maatregel krachtens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 kunnen rechtvaardigen, blijkt uit de rechtspraak van het Hof en met name het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), dat er overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel een hiërarchie tussen die doelstellingen bestaat op basis van hun respectieve belang, en dat het belang van een met een dergelijke maatregel nagestreefde doelstelling in verhouding moet staan tot de ernst van de daaruit voortvloeiende inmenging.
Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat het belang van de doelstelling van bescherming van de nationale veiligheid, gelezen in het licht van artikel 4, lid 2, VEU, dat bepaalt dat het waarborgen van de nationale veiligheid tot de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat behoort, dat van de andere doelstellingen overstijgt die worden genoemd in artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, met name de doelstellingen van bestrijding van – zelfs ernstige – criminaliteit in het algemeen, en van bescherming van de openbare veiligheid. Mits aan de overige in artikel 52, lid 1, van het Handvest geformuleerde vereisten wordt voldaan, kan de doelstelling van bescherming van de nationale veiligheid derhalve maatregelen rechtvaardigen die ernstigere inmengingen in de grondrechten met zich brengen dan die welke door die andere doelstellingen zouden kunnen worden gerechtvaardigd (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
).
Om deze reden heeft het Hof geoordeeld dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, zich niet verzet tegen wettelijke maatregelen die het mogelijk maken om ten behoeve van de bescherming van de nationale veiligheid aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten een bevel tot algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens op te leggen in situaties waarin de betrokken lidstaat wordt geconfronteerd met een reële en actuele of voorzienbare bedreiging van de nationale veiligheid, wanneer de beslissing waarbij dat bevel wordt opgelegd, effectief kan worden getoetst door een rechterlijke instantie of onafhankelijke bestuurlijke autoriteit waarvan de beslissing bindend is, waarbij het doel van die toetsing is om na te gaan of een van die situaties zich voordoet en of is voldaan aan de voorwaarden en waarborgen waarin moet worden voorzien, en wanneer dat bevel slechts kan worden opgelegd voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk, maar die kan worden verlengd indien die bedreiging voortduurt (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Wat betreft de doelstelling strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, heeft het Hof erop gewezen dat overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel enkel de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen voor de openbare veiligheid een rechtvaardiging kunnen vormen voor ernstige inmengingen in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten, zoals die welke voortvloeien uit de bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens. De doelstelling strafbare feiten in het algemeen te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, kan derhalve enkel niet-ernstige inmengingen in die grondrechten rechtvaardigen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Europese Commissie heeft ter terechtzitting betoogd dat zeer zware criminaliteit kan worden gelijkgesteld met een bedreiging voor de nationale veiligheid.
Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat de doelstelling de nationale veiligheid te beschermen, strookt met het grote belang dat wordt gehecht aan de bescherming van de essentiële staatsfuncties en de fundamentele belangen van de samenleving, en het voorkomen en bestrijden van activiteiten omvat die de fundamentele constitutionele, politieke, economische of sociale structuren van een land ernstig kunnen destabiliseren en, met name, een rechtstreekse bedreiging kunnen vormen voor de samenleving, de bevolking of de staat als zodanig, zoals terroristische activiteiten (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Ook zij erop gewezen dat, in tegenstelling tot – zelfs zeer zware – criminaliteit, een bedreiging voor de nationale veiligheid reëel en actueel of op zijn minst voorzienbaar moet zijn, wat veronderstelt dat er voldoende concrete aanwijzingen zijn om te kunnen rechtvaardigen dat een maatregel wordt genomen om verkeers‑ en locatiegegevens gedurende een beperkte periode algemeen en ongedifferentieerd te bewaren. Een dergelijke bedreiging verschilt dus door haar aard, haar ernst en het bijzondere karakter van de omstandigheden waarin zij zich voordoet, van het algemene, permanente risico op – zelfs ernstige – spanningen of wanordelijkheden die de openbare veiligheid ondermijnen of ernstige strafbare feiten (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
).
Aldus kan – zelfs zeer zware – criminaliteit niet worden gelijkgesteld met een bedreiging voor de nationale veiligheid. Zoals de advocaat-generaal in de punten 49 en 50 van zijn conclusie heeft aangegeven, zou met een dergelijke gelijkstelling immers een intermediaire categorie tussen nationale veiligheid en openbare veiligheid kunnen worden gecreëerd om vervolgens op die laatste categorie de vereisten toe te passen die inherent zijn aan de eerste.
Hieruit volgt ook dat de in de tweede prejudiciële vraag genoemde omstandigheid dat de verkeers‑ en locatiegegevens rechtmatig zijn bewaard voor de bescherming van de nationale veiligheid, irrelevant is voor de vraag of zij mogen worden bewaard voor de bestrijding van zware criminaliteit.
In verband met de doelstelling zware criminaliteit te bestrijden heeft het Hof reeds geoordeeld dat nationale wetgeving die daartoe voorziet in een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers- en locatiegegevens verder gaat dan strikt noodzakelijk is en niet kan worden beschouwd als gerechtvaardigd in een democratische samenleving. Gezien het gevoelige karakter van de informatie die verkeers‑ en locatiegegevens kunnen prijsgeven, is de vertrouwelijkheid van deze gegevens immers essentieel voor het recht op eerbiediging van het privéleven. Mede gelet op het in punt 46 van het onderhavige arrest bedoelde ontmoedigende effect dat de bewaring van die gegevens kan hebben op de uitoefening van de in de artikelen 7 en 11 van het Handvest verankerde grondrechten, en op de ernst van de inmenging die een dergelijke bewaring met zich brengt, is het in een democratische samenleving dan ook van belang dat deze bewaring, zoals het bij richtlijn 2002/58 ingevoerde stelsel eist, de uitzondering en niet de regel vormt en dat de betrokken gegevens niet stelselmatig en continu kunnen worden bewaard. Deze conclusie geldt zelfs met betrekking tot de doelstellingen van bestrijding van zware criminaliteit en voorkoming van ernstige bedreigingen voor de openbare veiligheid en het belang dat aan deze doelstellingen moet worden toegekend (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts heeft het Hof benadrukt dat nationale wetgeving die voorziet in een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens, de elektronische communicatie van vrijwel de gehele bevolking bestrijkt, zonder dat enig onderscheid wordt gemaakt, enige beperking wordt gesteld of enige uitzondering wordt gemaakt op basis van het met de wetgeving beoogde doel. Dergelijke wetgeving betreft algemeen alle personen die gebruikmaken van elektronische-communicatiediensten, zonder dat die personen zich – zelfs maar indirect – in een situatie bevinden die aanleiding kan zijn om strafvervolging in te stellen. Zij is dus zelfs van toepassing op personen voor wie er geen enkele aanwijzing bestaat dat hun gedrag – zelfs maar indirect of van ver – verband houdt met die doelstelling van bestrijding van zware strafbare feiten, en vereist met name niet dat er een verband is tussen de te bewaren gegevens en een bedreiging voor de openbare veiligheid. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, beperkt dergelijke wetgeving met name de bewaring niet tot gegevens die betrekking hebben op een bepaalde periode en/of een bepaalde geografische zone en/of een kring van bepaalde personen die op een of andere wijze betrokken kunnen zijn bij zware criminaliteit, of op personen voor wie de bewaring van de gegevens om andere redenen zou kunnen helpen bij het bestrijden van zware criminaliteit (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In punt 168 van het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), heeft het Hof evenwel verduidelijkt dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, zich niet verzet tegen wettelijke maatregelen die ten behoeve van de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid voorzien in:
–
een gerichte bewaring van verkeers- en locatiegegevens, die op basis van objectieve en niet-discriminatoire factoren wordt afgebakend aan de hand van categorieën betrokken personen of aan de hand van een geografisch criterium, voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk, maar die kan worden verlengd;
–
een algemene en ongedifferentieerde bewaring van de IP‑adressen die zijn toegewezen aan de bron van een verbinding, voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk;
–
een algemene en ongedifferentieerde bewaring van de gegevens inzake de burgerlijke identiteit van de gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen;
–
de mogelijkheid om via een aan effectieve rechterlijke toetsing onderworpen beslissing van de bevoegde autoriteit aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten een bevel op te leggen tot spoedbewaring (
quick freeze
) van de in hun handen zijnde verkeers- en locatiegegevens gedurende een bepaalde periode,
mits die maatregelen, door het gebruik van duidelijke en nauwkeurige regels, verzekeren dat de betrokken gegevens slechts worden bewaard indien aan de daarvoor geldende materiële en procedurele voorwaarden wordt voldaan, en dat de betrokken personen beschikken over effectieve waarborgen tegen het risico van misbruik.
In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat bij het Hof is ingekomen vóór de uitspraak in de arresten van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), en 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
), is de verwijzende rechter van mening dat zware criminaliteit enkel met een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens efficiënt kan worden bestreden. Ter terechtzitting van 13 september 2021 hebben onder meer Ierland en de Franse regering betoogd dat aan deze conclusie niet wordt afgedaan door het feit dat de lidstaten de in het vorige punt genoemde maatregelen kunnen nemen.
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de efficiëntie van strafvervolging doorgaans niet afhangt van één onderzoeksmaatregel, maar van alle onderzoeksmaatregelen die de bevoegde nationale autoriteiten ter beschikking staan.
Ten tweede moet worden beklemtoond dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, zoals uitgelegd in de in punt 67 van dit arrest aangehaalde rechtspraak, de lidstaten de mogelijkheid biedt om ter bestrijding van zware criminaliteit en voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid niet alleen maatregelen te nemen die voorzien in gerichte bewaring en spoedbewaring, maar ook maatregelen die voorzien in een algemene en ongedifferentieerde bewaring van gegevens over de burgerlijke identiteit van gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen en van IP‑adressen die zijn toegewezen aan de bron van een verbinding.
Daarbij staat vast dat het bewaren van gegevens over de burgerlijke identiteit van gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen kan helpen zware criminaliteit te bestrijden, mits aan de hand van die gegevens de identiteit kan worden vastgesteld van de personen die die middelen hebben aangewend bij het voorbereiden of plegen van een daad die onder zware criminaliteit valt.
Zoals uit de in punt 67 van dit arrest samengevatte rechtspraak blijkt, staat richtlijn 2002/58 er niet aan in de weg dat met het oog op de algemene bestrijding van criminaliteit gegevens over de burgerlijke identiteit algemeen worden bewaard. Daarbij moet worden gepreciseerd dat noch deze richtlijn noch enige andere handeling van Unierecht zich verzet tegen nationale wetgeving die tot doel heeft zware criminaliteit te bestrijden en die de toekenning van een elektronisch communicatiemiddel, zoals een vooraf betaalde simkaart, afhankelijk stelt van de verificatie van officiële documenten waaruit de identiteit van de koper blijkt, en van de registratie door de verkoper van de daarin vervatte informatie, waarbij de verkoper in voorkomend geval gehouden is de bevoegde nationale autoriteiten toegang tot deze informatie te geven.
Verder zij eraan herinnerd dat het algemeen bewaren van IP‑adressen van de bron van een verbinding een ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormt, aangezien met IP-adressen een gedetailleerd beeld kan worden gegeven van het privéleven van de gebruiker van het betrokken elektronisch communicatiemiddel, wat een ontmoedigend effect kan hebben op de uitoefening van de door artikel 11 ervan gewaarborgde vrijheid van meningsuiting. Toch heeft het Hof in verband met die bewaring reeds geoordeeld dat, om de op het spel staande rechten en legitieme belangen met elkaar te verzoenen, zoals de in de punten 50 tot en met 53 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak verlangt, in aanmerking moet worden genomen dat in het geval van een online gepleegd strafbaar feit, en inzonderheid bij het online verwerven, verspreiden, uitzenden of ter beschikking stellen van kinderpornografie in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (
PB 2011, L 335, blz. 1
), het IP-adres het enige onderzoeksmiddel kan zijn met behulp waarvan de persoon kan worden geïdentificeerd aan wie dat adres was toegewezen op het moment waarop dat feit werd gepleegd (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
).
Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke algemene en ongedifferentieerde bewaring van uitsluitend de aan de bron van een verbinding toegewezen IP‑adressen, in beginsel niet in strijd is met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest, voor zover die mogelijkheid afhankelijk wordt gesteld van de strikte naleving van de in de punten 155 en 156 van het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), bedoelde materiële en procedurele voorwaarden die het gebruik van die gegevens dienen te regelen.
Wat ten derde wettelijke maatregelen inzake gerichte en spoedbewaring van verkeers‑ en locatiegegevens betreft, blijkt uit de informatie in het verzoek om een prejudiciële beslissing een striktere benadering van die maatregelen dan die welke in de in punt 67 van dit arrest aangehaalde rechtspraak wordt gevolgd. Volgens punt 40 van dit arrest moeten die bewaringsmaatregelen immers weliswaar een uitzondering op het bij richtlijn 2002/58 ingevoerde stelsel blijven, maar stelt deze richtlijn, gelezen in het licht van de in de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest neergelegde grondrechten, voor een bevel tot gerichte bewaring niet als voorwaarde dat de plaatsen waar een ernstig strafbaar feit kan worden gepleegd en de verdachte betrokkenen op voorhand bekend zijn. Evenmin vereist die richtlijn dat een bevel tot spoedbewaring enkel op vooraf geïdentificeerde verdachten ziet.
Wat om te beginnen gerichte bewaring betreft, heeft het Hof geoordeeld dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 zich niet verzet tegen nationale wetgeving die is gebaseerd op objectieve factoren waarmee ten eerste kan worden gemikt op personen van wie de verkeers- en locatiegegevens, althans indirect, een verband met ernstige strafbare feiten aan het licht kunnen brengen, waarmee kan worden bijgedragen tot de bestrijding van zware criminaliteit of waarmee een ernstig risico voor de openbare veiligheid of een risico voor de nationale veiligheid kan worden voorkomen (arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a.,
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
, punt
, en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Het Hof heeft daarbij verduidelijkt dat hoewel deze objectieve factoren kunnen verschillen naargelang van de maatregelen die voor het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van zware criminaliteit worden getroffen, de personen op wie aldus wordt gemikt, met name diegenen kunnen zijn die eerder in het kader van de toepasselijke nationale procedures en op basis van objectieve en niet-discriminatoire factoren zijn geïdentificeerd als personen die een bedreiging vormen voor de openbare veiligheid of de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a.,
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
, punt
, en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
De lidstaten hebben dan ook met name de mogelijkheid om bewaringsmaatregelen te nemen voor personen die worden geïdentificeerd als personen naar wie een onderzoek loopt of waarvoor op dat moment al andere surveillancemaatregelen gelden of die een nationaal strafblad hebben waaruit blijkt dat zij reeds zijn veroordeeld voor zware strafbare feiten met mogelijk een groot recidiverisico. Wanneer die identificatie steunt op in het nationale recht omschreven objectieve, niet-discriminatoire factoren, is gerichte bewaring voor de aldus geïdentificeerde personen gerechtvaardigd.
Ten tweede kan een maatregel die voorziet in de gerichte bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens, afhankelijk van de keuze van de nationale wetgever en met strikte inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, ook worden gebaseerd op een geografisch criterium wanneer de bevoegde nationale autoriteiten op basis van objectieve en niet-discriminatoire factoren van mening zijn dat er in een of meer geografische gebieden sprake is van een situatie die wordt gekenmerkt door een hoog risico dat zware strafbare feiten worden voorbereid of gepleegd. Het kan daarbij met name gaan om plekken waar veel zware criminaliteit plaatsvindt, om plaatsen waar er een verhoogd risico is op zware strafbare feiten, zoals plekken of faciliteiten die regelmatig door een zeer groot aantal personen worden bezocht, of om strategische plekken, zoals vliegvelden, stations, zeehavens of tolzones (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Benadrukt moet worden dat de bevoegde nationale autoriteiten volgens deze rechtspraak voor de in het vorige punt genoemde plekken een gerichte bewaringsmaatregel kunnen nemen op basis van een geografisch criterium, zoals met name het gemiddelde criminaliteitscijfer in een geografische zone, zonder noodzakelijkerwijs concrete aanwijzingen te hebben dat er in die zones zware misdaden worden voorbereid of gepleegd. Voor zover met een op een geografisch criterium gebaseerde gerichte bewaringsmaatregel, afhankelijk van de zware strafbare feiten in kwestie en de situatie in de respectieve lidstaten, kan worden gemikt op zowel plekken waar veel zware strafbare feiten worden gepleegd als plekken waar daar een verhoogd risico op bestaat, kan een dergelijke maatregel in beginsel evenmin aanleiding geven tot discriminatie. Als criterium is het gemiddelde zwarecriminaliteitscijfer op zich immers niet discriminerend.
Belangrijker nog, met een gerichte bewaringsmaatregel voor plekken of faciliteiten die regelmatig door een zeer groot aantal personen worden bezocht of voor strategische plekken, zoals vliegvelden, stations, zeehavens of tolzones, kunnen de bevoegde autoriteiten verkeers‑ en met name locatiegegevens verzamelen van iedereen die op een gegeven moment op een van die plaatsen een elektronisch communicatiemiddel gebruikt. Met een dergelijke maatregel kunnen die autoriteiten dus, na raadpleging van de bewaarde gegevens, informatie verkrijgen over de aanwezigheid van die personen op de met de maatregel geviseerde geografische plekken en over hun verplaatsingen tussen of op die plekken, en daaruit met het oog op de bestrijding van zware criminaliteit conclusies trekken over hun aanwezigheid en activiteit op die plekken op een bepaald moment gedurende de bewaringsperiode.
Opgemerkt zij nog dat de met die gerichte bewaringsmaatregel geviseerde geografische zones kunnen en in voorkomend geval moeten worden aangepast indien de omstandigheden die de selectie ervan rechtvaardigden, wijzigen, waardoor met name kan worden ingespeeld op veranderingen in de strijd tegen zware criminaliteit. Het Hof heeft namelijk reeds geoordeeld dat de in de punten 76 tot en met 81 van het onderhavige arrest beschreven maatregelen inzake gerichte gegevensbewaring niet langer mogen gelden dan strikt noodzakelijk is in het licht van het ermee beoogde doel en van de omstandigheden waardoor zij worden gerechtvaardigd, met dien verstande dat zij eventueel kunnen worden verlengd mocht de noodzaak van een dergelijke bewaring blijven bestaan (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Wat betreft de mogelijkheid om in andere onderscheidende criteria dan een persoonlijk of geografisch criterium te voorzien om een gerichte bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens te organiseren, kan niet worden uitgesloten dat er andere objectieve, niet-discriminatoire criteria kunnen bestaan die verzekeren dat de gerichte bewaring beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke en waarmee een – althans indirect – verband kan worden gelegd tussen zware strafbare feiten en de personen van wie de gegevens worden bewaard. Dit gezegd zijnde gaat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 over wettelijke maatregelen van de lidstaten, zodat het aan deze laatste en niet aan het Hof staat om die criteria te bepalen, met dien verstande dat niet opnieuw een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens mag worden ingevoerd.
Zoals advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in punt 50 van zijn conclusie in de gevoegde zaken SpaceNet en Telekom Deutschland (
C‑793/19 en C‑794/19
,
EU:C:2021:939
) heeft opgemerkt, kan het feit dat het eventueel moeilijk is om nauwkeurig vast te stellen in welke gevallen en onder welke voorwaarden voor gerichte bewaring moet worden gekozen, hoe dan ook niet rechtvaardigen dat de lidstaten van de uitzondering de regel maken en tot algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens overgaan.
Wat ten tweede de spoedbewaring betreft van verkeers- en locatiegegevens die door aanbieders van elektronische-communicatiediensten worden verwerkt en opgeslagen op grond van de artikelen 5, 6 en 9 van richtlijn 2002/58 dan wel op grond van krachtens artikel 15, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde wettelijke maatregelen, moet eraan worden herinnerd dat deze gegevens in beginsel moeten worden gewist of geanonimiseerd na het verstrijken van de wettelijke termijnen waarbinnen zij overeenkomstig de nationale bepalingen tot omzetting van die richtlijn moeten worden verwerkt en opgeslagen. Het Hof heeft niettemin geoordeeld dat zich gedurende die verwerking en opslag situaties kunnen voordoen die het noodzakelijk maken om de betrokken gegevens ook na het verstrijken van die termijnen te bewaren teneinde ernstige strafbare feiten of verstoringen van de nationale veiligheid op te helderen, en dit niet alleen wanneer die feiten of verstoringen reeds konden worden vastgesteld, maar ook wanneer er na een objectief onderzoek van alle relevante omstandigheden een redelijk vermoeden bestaat dat dergelijke feiten zijn gepleegd of dat de nationale veiligheid wordt bedreigd (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
).
In een dergelijke situatie staat het de lidstaten, gelet op de in de punten 50 tot en met 53 van het onderhavige arrest genoemde noodzaak om de op het spel staande rechten en legitieme belangen met elkaar te verzoenen, vrij om in een op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 vastgestelde wettelijke regeling te voorzien in de mogelijkheid om via een aan effectieve rechterlijke toetsing onderworpen beslissing van de bevoegde autoriteit aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten een bevel op te leggen tot spoedbewaring van de in hun handen zijnde verkeers- en locatiegegevens gedurende een bepaalde periode (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Aangezien het doel van een dergelijke spoedbewaring niet meer overeenkomt met de doelen waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn vergaard en bewaard, en aangezien ingevolge artikel 8, lid 2, van het Handvest iedere verwerking van gegevens bepaalde doelen moet dienen, moeten de lidstaten in hun wetgeving duidelijk maken voor welk doel spoedbewaring van gegevens mogelijk is. Gelet op het feit dat een dergelijke bewaring een ernstige inmenging inhoudt in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, kunnen enkel de bestrijding van zware criminaliteit en, a fortiori, de bescherming van de nationale veiligheid die inmenging rechtvaardigen, op voorwaarde dat de maatregel en de toegang tot de aldus bewaarde gegevens beperkt wordt tot het strikt noodzakelijke, zoals uiteengezet in de punten 164 tot en met 167 van het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
).
Het Hof heeft gepreciseerd dat dit soort bewaringsmaatregel niet moet worden beperkt tot de gegevens van personen die eerder al zijn geïdentificeerd als personen die een bedreiging vormen voor de openbare of de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat of van personen op wie een concrete verdenking rust dat zij een ernstig strafbaar feit hebben gepleegd of de nationale veiligheid in gevaar hebben gebracht. Het Hof heeft immers geoordeeld dat, mits daarbij het kader in acht wordt genomen dat is ingesteld bij artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, en gelet op de overwegingen in punt 55 van het onderhavige arrest, een dergelijke maatregel naar keuze van de wetgever en binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke kan worden uitgebreid tot verkeers- en locatiegegevens die betrekking hebben op andere personen dan die welke ervan worden verdacht een ernstig strafbaar feit of handelingen die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid te hebben voorbereid of gepleegd, op voorwaarde dat op basis van objectieve en niet-discriminatoire factoren kan worden geoordeeld dat die gegevens kunnen helpen bij het ophelderen van een dergelijk strafbaar feit of een dergelijke verstoring van de nationale veiligheid. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de gegevens van het slachtoffer van het strafbare feit of van personen uit de sociale of professionele omgeving van de betrokkene (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Aldus kan met een wettelijke maatregel worden toegestaan dat aanbieders van elektronische-communicatiediensten wordt bevolen een spoedbewaring te verrichten van de verkeers‑ en locatiegegevens van met name personen waarmee een slachtoffer via die elektronische-communicatiemiddelen in contact is geweest voordat de openbare veiligheid ernstig werd bedreigd of er een ernstig strafbaar feit werd gepleegd.
Volgens de in punt 88 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof en onder dezelfde voorwaarden als die in dat punt, kan die spoedbewaring ook worden uitgebreid tot bepaalde geografische gebieden, zoals de plaats waar het strafbare feit of de verstoring van de nationale veiligheid heeft plaatsgevonden of is voorbereid. Deze maatregel kan tevens worden genomen voor verkeers‑ en locatiegegevens betreffende een plaats waar een mogelijk slachtoffer van een ernstig strafbaar feit is verdwenen, op voorwaarde dat de maatregel en de toegang tot de aldus bewaarde gegevens beperkt zijn tot wat strikt noodzakelijk is ter bestrijding van zware criminaliteit of ter bescherming van de nationale veiligheid, zoals uiteengezet in de punten 164 tot en met 167 van het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
).
Voorts moet nog worden verduidelijkt dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 er niet aan in de weg staat dat de bevoegde nationale autoriteiten een spoedbewaringsmaatregel gelasten vanaf de eerste fase van een onderzoek naar een ernstige bedreiging voor de openbare veiligheid of een eventueel ernstig strafbaar feit, namelijk vanaf het moment dat die autoriteiten volgens de relevante bepalingen van nationaal recht een dergelijk onderzoek mogen openen.
Wat de verschillende in punt 67 van dit arrest genoemde bewaringsmaatregelen voor verkeers‑ en locatiegegevens betreft, zij erop gewezen dat deze naar keuze van de nationale wetgever en binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke tegelijkertijd kunnen worden toegepast. Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, zoals uitgelegd door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), verzet zich dus niet tegen een combinatie daarvan.
Ten vierde en ten slotte moet worden benadrukt dat de evenredigheid van de op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 getroffen maatregelen volgens de vaste rechtspraak van het Hof zoals die in het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), is samengevat, vereist dat zij niet alleen passend en noodzakelijk zijn maar ook evenredig aan het nagestreefde doel.
In deze context zij eraan herinnerd dat het Hof in punt 51 van zijn arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (
C‑293/12 en C‑594/12
,
EU:C:2014:238
), heeft geoordeeld dat de bestrijding van zware criminaliteit weliswaar van primordiaal belang is om de openbare veiligheid te waarborgen, en dat de doeltreffendheid ervan in aanzienlijke mate kan afhangen van het gebruik van moderne onderzoekstechnieken, maar dat een dergelijke doelstelling van algemeen belang, hoe wezenlijk zij ook is, op zich niet kan rechtvaardigen dat een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens zoals die welke door richtlijn 2006/24 werd ingevoerd, noodzakelijk wordt geacht.
In dezelfde gedachtegang heeft het Hof in punt 145 van het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), verduidelijkt dat zelfs de positieve verplichtingen die, naargelang van het geval, voor de lidstaten kunnen voortvloeien uit de artikelen 3, 4 en 7 van het Handvest en, zoals in punt 49 van het onderhavige arrest is opgemerkt, betrekking hebben op de invoering van regels die een effectieve bestrijding van strafbare feiten mogelijk maken, niet een zo ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kunnen rechtvaardigen als die welke besloten ligt in nationale wetgeving die in een bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens voor vrijwel de gehele bevolking voorziet, zonder dat de gegevens van de betrokken personen, althans indirect, een verband met het nagestreefde doel aan het licht kunnen brengen.
Ter terechtzitting heeft de Deense regering betoogd dat de bevoegde nationale autoriteiten bij het bestrijden van zware criminaliteit toegang zouden moeten kunnen hebben tot verkeers‑ en locatiegegevens die, overeenkomstig de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
‑
), algemeen en ongedifferentieerd zijn bewaard om het hoofd te bieden aan een ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid die reëel en actueel of voorzienbaar is.
Meteen zij erop gewezen dat indien in de strijd tegen zware criminaliteit toegang zou worden gegeven tot algemeen en ongedifferentieerd bewaarde verkeers‑ en locatiegegevens, deze toegang zou komen af te hangen van omstandigheden die losstaan van deze doelstelling, afhankelijk van de vraag of er in de betrokken lidstaat al dan niet een ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid bestaat als die welke in het vorige punt wordt bedoeld, terwijl uit het oogpunt van de enige doelstelling van bestrijding van de zware criminaliteit die de bewaring van en de toegang tot die gegevens moet rechtvaardigen, niets een verschil in behandeling tussen met name de lidstaten zou rechtvaardigen.
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, kan de toegang tot verkeers- en locatiegegevens die door aanbieders van elektronische-communicatiediensten worden bewaard op grond van een krachtens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 vastgestelde maatregel, die moet worden verleend met volledige inachtneming van de voorwaarden die voortvloeien uit de arresten waarin richtlijn 2002/58 is uitgelegd, in beginsel enkel worden gerechtvaardigd door de doelstelling van algemeen belang met het oog waarop de verplichting tot bewaring van die gegevens aan die aanbieders is opgelegd. Dit is enkel anders wanneer de met de toegang nagestreefde doelstelling belangrijker is dan die welke de bewaring rechtvaardigde (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
).
De Deense regering beschrijft in haar betoog echter een situatie waarin de doelstelling van het betrokken toegangsverzoek, te weten het bestrijden van zware criminaliteit, in de hiërarchie van doelstellingen van algemeen belang minder belangrijk is dan de doelstelling die de bewaring rechtvaardigde, te weten het beschermen van de nationale veiligheid. In die situatie toegang geven tot de bewaarde gegevens zou indruisen tegen die hiërarchie van doelstellingen van algemeen belang, die in het vorige punt en de punten 53, 56, 57 en 59 van het onderhavige arrest wordt vermeld.
Bovendien en belangrijker nog mogen verkeers‑ en locatiegegevens volgens de in punt 65 van dit arrest aangehaalde rechtspraak niet algemeen en ongedifferentieerd worden bewaard om zware criminaliteit te bestrijden, zodat zij ook niet om deze reden mogen worden geraadpleegd. Wanneer die gegevens uitzonderlijkerwijs onder de in punt 58 van dit arrest vermelde voorwaarden algemeen en ongedifferentieerd zijn bewaard om de nationale veiligheid te beschermen tegen een bedreiging die reëel en actueel of voorzienbaar is, mogen de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor strafonderzoeken daar geen toegang toe hebben in het kader van een strafvervolging. Anders zou het in punt 65 genoemde verbod om die gegevens in de strijd tegen zware criminaliteit te bewaren, elke nuttige werking verliezen.
Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de eerste, de tweede en de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen wettelijke maatregelen die met het oog op de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid preventief voorzien in een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens. Artikel 15, lid 1, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, verzet zich daarentegen niet tegen wettelijke maatregelen die met het oog op de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid voorzien in:
–
een gerichte bewaring van verkeers- en locatiegegevens, die op basis van objectieve en niet-discriminatoire factoren wordt afgebakend aan de hand van categorieën betrokken personen of aan de hand van een geografisch criterium, voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk, maar die kan worden verlengd;
–
een algemene en ongedifferentieerde bewaring van de IP‑adressen die zijn toegewezen aan de bron van een verbinding, voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk;
–
een algemene en ongedifferentieerde bewaring van de gegevens inzake de burgerlijke identiteit van de gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen;
–
de mogelijkheid om via een aan effectieve rechterlijke toetsing onderworpen beslissing van de bevoegde autoriteit aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten een bevel op te leggen tot spoedbewaring van de in hun handen zijnde verkeers- en locatiegegevens gedurende een bepaalde periode,
mits die maatregelen, door het gebruik van duidelijke en nauwkeurige regels, verzekeren dat de betrokken gegevens slechts worden bewaard indien aan de daarvoor geldende materiële en procedurele voorwaarden wordt voldaan, en dat de betrokken personen beschikken over effectieve waarborgen tegen het risico van misbruik.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8, 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale wetgeving op grond waarvan de gecentraliseerde behandeling van verzoeken om toegang tot bewaarde gegevens die de politie doet tijdens het onderzoek naar en de vervolging van ernstige strafbare feiten, is opgedragen aan een politiefunctionaris, bijgestaan door een binnen de politie opgerichte eenheid die een zekere mate van autonomie heeft bij de uitvoering van haar taak en waarvan de beslissingen later door een rechter kunnen worden getoetst.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat hoewel het aan het nationale recht staat om de voorwaarden vast te stellen waaronder de aanbieders van elektronische-communicatiediensten de bevoegde nationale instanties toegang moeten verlenen tot de gegevens waarover zij beschikken, nationale wetgeving, om aan het in punt 54 van het onderhavige arrest genoemde evenredigheidsvereiste te voldoen, duidelijke en nauwkeurige regels moet bevatten die de reikwijdte en de toepassing van de betrokken maatregel vastleggen en minimumvereisten opleggen, zodat degenen van wie de persoonsgegevens aan de orde zijn, over voldoende waarborgen beschikken dat die gegevens doeltreffend worden beschermd tegen het risico van misbruik [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Met name mag nationale wetgeving die de toegang van de bevoegde instanties tot bewaarde verkeers- en locatiegegevens regelt, en die is vastgesteld op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, zich er niet toe beperken te eisen dat de instanties toegang tot de gegevens wordt verleend voor het doel dat met die wetgeving wordt nagestreefd, maar moet zij ook de materiële en procedurele voorwaarden voor dit gebruik bepalen [arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Aangezien een algemene toegang tot alle bewaarde gegevens los van enig – zelfs ook maar indirect – verband met het nagestreefde doel niet kan worden geacht tot het strikt noodzakelijke te zijn beperkt, moet de betrokken nationale wetgeving dus aan de hand van objectieve criteria bepalen in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden aan de bevoegde nationale instanties toegang tot de betrokken gegevens moet worden verleend. In dit verband kan in beginsel voor het doel van bestrijding van de criminaliteit slechts toegang worden verleend tot de gegevens van personen die ervan worden verdacht een ernstig strafbaar feit te plannen, te plegen of te hebben gepleegd of op de een of andere wijze betrokken te zijn bij een dergelijk strafbaar feit. In bijzondere situaties, zoals die waarin vitale belangen van nationale veiligheid, landsverdediging of openbare veiligheid door terroristische activiteiten worden bedreigd, kan echter ook toegang tot de gegevens van andere personen worden verleend, wanneer op grond van objectieve elementen kan worden geoordeeld dat deze gegevens in het concrete geval een daadwerkelijke bijdrage tot de bestrijding van dergelijke activiteiten zouden kunnen leveren [arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Om te waarborgen dat deze voorwaarden in de praktijk ten volle in acht worden genomen, is het van wezenlijk belang dat de toegang van de bevoegde nationale instanties tot de bewaarde gegevens wordt onderworpen aan voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit, en dat deze rechterlijke instantie of deze entiteit haar beslissing geeft op een met redenen omkleed verzoek van deze instanties dat met name wordt ingediend in het kader van procedures ter voorkoming, opsporing of vervolging van strafbare feiten [arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Die voorafgaande toetsing vereist onder meer dat de rechterlijke instantie of de onafhankelijke bestuurlijke entiteit die belast is met die toetsing, over alle bevoegdheden beschikt en alle noodzakelijke waarborgen biedt om ervoor te zorgen dat de verschillende betrokken legitieme belangen en rechten met elkaar in overeenstemming worden gebracht. In het specifieke geval van een strafrechtelijk onderzoek vereist een dergelijke toetsing dat die rechterlijke instantie of entiteit in staat is een juist evenwicht te verzekeren tussen, enerzijds, de legitieme belangen die verband houden met de behoeften van het onderzoek in het kader van de bestrijding van criminaliteit, en, anderzijds, de fundamentele rechten op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en op bescherming van de persoonsgegevens van de personen op wier gegevens de toegang betrekking heeft [arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punt
].
Wanneer een dergelijke toetsing niet door een rechterlijke instantie maar door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit wordt uitgeoefend, moet deze laatste een zodanige status hebben dat zij bij de uitoefening van haar taken objectief en onpartijdig kan handelen, en moet zij daartoe vrij zijn van elke invloed van buitenaf. Het vereiste van onafhankelijkheid waaraan moet worden voldaan door de entiteit die de voorafgaande toetsing moet verrichten, impliceert dan ook dat zij de hoedanigheid van derde moet hebben ten opzichte van de instantie die om toegang tot de gegevens verzoekt, zodat die entiteit de toetsing objectief en onpartijdig en zonder beïnvloeding van buitenaf kan verrichten. In het bijzonder impliceert het vereiste van onafhankelijkheid op strafrechtelijk gebied dat de instantie die belast is met die voorafgaande toetsing enerzijds niet betrokken mag zijn bij de uitvoering van het betrokken strafrechtelijk onderzoek en anderzijds neutraal moet zijn ten opzichte van de partijen in de strafprocedure [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punten
en
].
Aldus heeft het Hof geoordeeld dat een openbaar ministerie dat de onderzoeksprocedure leidt en, in voorkomend geval, optreedt als openbaar aanklager, niet de hoedanigheid van derde kan hebben ten aanzien van de betrokken legitieme belangen, aangezien het niet tot taak heeft om een geschil in volledige onafhankelijkheid te beslechten, maar om een geschil in voorkomend geval als procespartij die de strafvordering instelt voor te leggen aan de bevoegde rechter. Hieruit volgt dat een dergelijk openbaar ministerie niet in staat is om de voorafgaande toetsing van verzoeken om toegang tot bewaarde gegevens te verrichten [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punten
en
].
Tot slot moet de onafhankelijke toetsing die artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 vereist, voorafgaand aan elke toegang tot de betrokken gegevens plaatsvinden, behalve in naar behoren gemotiveerde urgente gevallen, waarin de toetsing op korte termijn dient plaats te vinden. Met een latere toetsing kan immers niet worden tegemoetgekomen aan het doel van een voorafgaande toetsing, dat erin bestaat te verhinderen dat tot de betrokken gegevens een toegang wordt verleend die verder gaat dan strikt noodzakelijk is [zie in die zin arresten van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
, en 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens),
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
, punt
].
In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing om te beginnen dat de wet van 2011 een politiefunctionaris, die niet lager in rang staat dan een chef-hoofdinspecteur, de bevoegdheid verleent om toegangsverzoeken van de opsporingsdiensten van de politie voorafgaand te toetsen en om aanbieders van elektronische-communicatiediensten te vragen hem de door hen bewaarde gegevens te verstrekken. Deze functionaris heeft niet de hoedanigheid van derde ten opzichte van die diensten, zodat hij niet voldoet aan de in punt 108 van dit arrest genoemde vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, en dit niettegenstaande hij daarbij wordt bijgestaan door een politie‑eenheid – in casu de TLU – die een zekere mate van autonomie heeft bij de uitvoering van haar taak.
Vervolgens voorziet de wet van 2011 inderdaad in mechanismen om de beslissing van de bevoegde politiefunctionaris a posteriori te toetsen, namelijk een klachtenprocedure en een procedure bij een aangewezen rechter die de toepassing van de bepalingen van de wet dient te controleren, maar blijkt uit de in punt 110 van dit arrest aangehaalde rechtspraak dat een toetsing achteraf niet in de plaats kan komen van het in punt 106 van dit arrest vermelde vereiste van een onafhankelijke toetsing die, behalve in naar behoren gemotiveerde urgente gevallen, op voorhand moet gebeuren.
Tot slot bevat de wet van 2011 geen objectieve criteria om precies te bepalen onder welke voorwaarden en in welke omstandigheden de nationale autoriteiten toegang tot gegevens moet worden verleend, en is de politiefunctionaris die als taak heeft verzoeken om toegang tot bewaarde gegevens te behandelen, zoals Ierland ter terechtzitting heeft bevestigd, als enige bevoegd om de verdenkingen rond de betrokkene en de noodzaak van toegang tot diens gegevens te beoordelen.
Bijgevolg dient op de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8, 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale wetgeving op grond waarvan de gecentraliseerde behandeling van verzoeken om toegang tot door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens die de politie doet tijdens het onderzoek naar en de vervolging van ernstige strafbare feiten, is opgedragen aan een politiefunctionaris, bijgestaan door een binnen de politie opgerichte eenheid die een zekere mate van autonomie heeft bij de uitvoering van haar taak en waarvan de beslissingen later door een rechter kunnen worden getoetst.
Vijfde en zesde vraag
Met zijn vijfde en zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechter de werking in de tijd mag beperken van de ongeldigverklaring van nationale wetgeving die aanbieders van elektronische-communicatiediensten een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens oplegt, die hij op grond van het nationale recht dient uit te spreken wegens de onverenigbaarheid van die wetgeving met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van het Handvest.
Uit de informatie van de verwijzende rechter blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving, te weten de wet van 2011, is vastgesteld om richtlijn 2006/24 in nationaal recht om te zetten, welke richtlijn het Hof daarna ongeldig heeft verklaard in zijn arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (
C‑293/12 en C‑594/12
,
EU:C:2014:238
).
Verder stelt de verwijzende rechter dat het weliswaar aan de strafrechter staat om na te gaan of de bewijzen die steunen op de krachtens de wet van 2011 bewaarde gegevens en die in de strafprocedure worden aangevoerd tegen G.D. ontvankelijk zijn, maar dat hij in de civiele procedure zelf uitspraak moet doen over de geldigheid van de betrokken bepalingen van die wet en over de werking in de tijd indien deze ongeldig worden verklaard. Hoewel de enige vraag bij de verwijzende rechter dus is of de bepalingen van de wet van 2011 geldig zijn, acht hij het noodzakelijk om van het Hof te vernemen wat de gevolgen van een eventuele ongeldigverklaring zijn voor de toelaatbaarheid van de bewijzen die werden verkregen via de bij die wet toegestane algemene en ongedifferentieerde bewaring van gegevens.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het beginsel van voorrang van het Unierecht inhoudt dat dit recht voorrang heeft op het recht van de lidstaten. Dit beginsel verplicht dus alle instanties van de lidstaten om volle werking te verlenen aan de verschillende bepalingen van het Unierecht, aangezien het recht van de lidstaten niet kan afdoen aan de werking die op het grondgebied van die staten aan deze bepalingen is verleend. Dit beginsel brengt mee dat, indien nationale wetgeving niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan worden uitgelegd, de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is belast met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, verplicht is de volle werking van deze bepalingen te verzekeren en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke, zelfs latere, strijdige bepaling van de nationale wetgeving buiten toepassing te laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten [zie in die zin arresten van 15 juli 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, blz. 1219 en 1220; 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy),
C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punten
,
en 160, en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
].
Enkel het Hof kan, bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid, een voorlopige opschorting toestaan van het effect dat een regel van het Unierecht op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling daarvan. Een dergelijke beperking in de tijd van de werking van de door het Hof aan het Unierecht gegeven uitlegging kan slechts worden vastgesteld in het arrest waarin de gevraagde uitlegging wordt gegeven. Aan de voorrang en de uniforme toepassing van het Unierecht zou afbreuk worden gedaan indien de nationale rechterlijke instanties bevoegd waren om, al was het maar tijdelijk, aan nationale bepalingen voorrang te geven boven het Unierecht waarmee deze bepalingen in strijd zijn (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Stellig heeft het Hof, in een zaak over de rechtmatigheid van maatregelen genomen in strijd met de Unierechtelijke verplichting om de gevolgen van een project voor het milieu en voor een beschermd gebied voorafgaand te beoordelen, geoordeeld dat een nationale rechter, indien het nationale recht dat toestaat, bij wijze van uitzondering de gevolgen van dergelijke maatregelen kan handhaven indien dit wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen die verband houden met de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, en aan dit risico niet het hoofd zou kunnen worden geboden met andere middelen en alternatieven, met name in het kader van de interne markt, en dat die handhaving niet langer kan duren dan de tijd die strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punten
,
,
en 181).
Anders dan de niet-nakoming van een procedurele verplichting als de voorafgaande beoordeling van de gevolgen van een project, op het specifieke terrein van de milieubescherming, kan een schending van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, niet worden geregulariseerd via een procedure die vergelijkbaar is met die waaraan in het voorgaande punt wordt gerefereerd (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Handhaving van de gevolgen van nationale wetgeving als de wet van 2011 zou immers betekenen dat die regeling aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten verplichtingen blijft opleggen die in strijd zijn met het Unierecht en leiden tot een ernstige inmenging in de grondrechten van de personen van wie de gegevens zijn bewaard (zie naar analogie arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Bijgevolg mag de verwijzende rechter niet de werking in de tijd beperken van een door hem op grond van het nationale recht uit te spreken ongeldigverklaring van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving (zie naar analogie arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
).
Daarbij is de omstandigheid dat die nationale wetgeving is vastgesteld om richtlijn 2006/24 in het nationale recht om te zetten, irrelevant, zoals de advocaat-generaal in punt 75 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt. Het Hof heeft deze richtlijn immers ongeldig verklaard, met terugwerkende kracht tot de datum van inwerkingtreding ervan (zie in die zin arrest van 8 februari 1996, FMC e.a.,
C‑212/94
,
EU:C:1996:40
, punt
), zodat de verwijzende rechter de geldigheid van de nationale wetgeving dient te toetsen aan richtlijn 2002/58 en het Handvest, zoals het Hof deze heeft uitgelegd.
Wat meer bepaald de uitlegging betreft die het Hof met name in zijn arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a. (
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
), en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), aan richtlijn 2002/58 en het Handvest heeft gegeven, moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de uitlegging die het Hof krachtens zijn bevoegdheid op grond van artikel 267 VWEU aan een Unierechtelijk voorschrift geeft, de betekenis en de strekking van dat voorschrift verklaart en preciseert zoals het sedert het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór de uitspraak van het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht (arrest van 16 september 2020, Romenergo en Aris Capital,
C‑339/19
,
EU:C:2020:709
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarbij zij nog verduidelijkt dat er in de arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a. (
C‑203/15 en C‑698/15
,
EU:C:2016:970
), en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
), geen sprake was van een beperking in de tijd van de werking van de gegeven uitlegging, zodat daar overeenkomstig de in punt 119 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak ook geen sprake van kan zijn in een later arrest van het Hof.
Wat tot slot de gevolgen betreft van de vaststelling van een eventuele onverenigbaarheid van de wet van 2011 met richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van het Handvest, voor de ontvankelijkheid van de tegen G.D. in de strafprocedure aangevoerde bewijzen, volstaat het te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof hierover en met name naar de in de punten 41 tot en met 44 van het arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (
C‑746/18
,
EU:C:2021:152
), genoemde beginselen, waaruit blijkt dat die ontvankelijkheidskwestie overeenkomstig het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten onder het nationale recht valt, op voorwaarde dat met name de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd.
Gelet op het voorgaande dient op de vijfde en de zesde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een nationale rechter de werking in de tijd beperkt van de ongeldigverklaring van nationale wetgeving die aanbieders van elektronische-communicatiediensten een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens oplegt, die hij op grond van het nationale recht dient uit te spreken wegens de onverenigbaarheid van die wetgeving met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van het Handvest. De toelaatbaarheid van de via die bewaring verkregen bewijzen is een kwestie die overeenkomstig het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten onder het nationale recht valt, op voorwaarde dat met name de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen wettelijke maatregelen die met het oog op de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid preventief voorzien in een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens. Artikel 15, lid 1, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, verzet zich daarentegen niet tegen wettelijke maatregelen die met het oog op de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid voorzien in:
–
een gerichte bewaring van verkeers- en locatiegegevens, die op basis van objectieve en niet-discriminatoire factoren wordt afgebakend aan de hand van categorieën betrokken personen of aan de hand van een geografisch criterium, voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk, maar die kan worden verlengd;
–
een algemene en ongedifferentieerde bewaring van de IP‑adressen die zijn toegewezen aan de bron van een verbinding, voor een periode die niet langer is dan strikt noodzakelijk;
–
een algemene en ongedifferentieerde bewaring van de gegevens inzake de burgerlijke identiteit van de gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen;
–
de mogelijkheid om via een aan effectieve rechterlijke toetsing onderworpen beslissing van de bevoegde autoriteit aan aanbieders van elektronische-communicatiediensten een bevel op te leggen tot spoedbewaring van de in hun handen zijnde verkeers- en locatiegegevens gedurende een bepaalde periode,
mits die maatregelen, door het gebruik van duidelijke en nauwkeurige regels, verzekeren dat de betrokken gegevens slechts worden bewaard indien aan de daarvoor geldende materiële en procedurele voorwaarden wordt voldaan, en dat de betrokken personen beschikken over effectieve waarborgen tegen het risico van misbruik.

2)
Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8, 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale wetgeving op grond waarvan de gecentraliseerde behandeling van verzoeken om toegang tot door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens die de politie doet tijdens het onderzoek naar en de vervolging van ernstige strafbare feiten, is opgedragen aan een politiefunctionaris, bijgestaan door een binnen de politie opgerichte eenheid die een zekere mate van autonomie heeft bij de uitvoering van haar taak en waarvan de beslissingen later door een rechter kunnen worden getoetst.

3)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een nationale rechter de werking in de tijd beperkt van de ongeldigverklaring van nationale wetgeving die aanbieders van elektronische-communicatiediensten een algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens oplegt, die hij op grond van het nationale recht dient uit te spreken wegens de onverenigbaarheid van die wetgeving met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136, gelezen in het licht van het Handvest van de grondrechten. De toelaatbaarheid van de via die bewaring verkregen bewijzen is een kwestie die overeenkomstig het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten onder het nationale recht valt, op voorwaarde dat met name de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.