CELEX: 62018CJ0305
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
Vide
Direktīva 2008/98/EK
Atkritumu reģenerācija vai apglabāšana
Atkritumu apsaimniekošanas integrētās sistēmas, kura garantē valsts pašpietiekamību, ieviešana
Sadedzināšanas iekārtu izveide vai esošo iekārtu jaudas palielināšana
Sadedzināšanas iekārtu kvalifikācija par “stratēģiskām primāro valsts interešu infrastruktūrām un objektiem”
“Atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” principa ievērošana
Direktīva 2001/42/EK
Nepieciešamība veikt “ietekmes uz vidi novērtējumu”

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2001/42/EK (2001. gada 27. jūnijs) par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu (
OV 2001, L 197, 30. lpp.
; turpmāk tekstā – “PPIN direktīva”), kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2008/98/EK (2008. gada 19. novembris) par atkritumiem un par dažu direktīvu atcelšanu (
OV 2008, L 312, 3. lpp.
; turpmāk tekstā – “Atkritumu direktīva”) interpretāciju.
Šis lūgums ir iesniegts tiesvedībā starp vides aizsardzības apvienībām
Verdi Ambiente e Società (VAS)
–
Aps Onlus
un
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps
pret
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(Ministru padomes prezidijs, Itālija) u.c. par prasību, ar kuru tiek lūgts atcelt 2016. gada 10. augusta
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati
(Ministru padomes prezidenta Dekrēts, ar ko nosaka valstī darbojošos vai atļauto sadedzināšanas iekārtu sadzīves atkritumu un tiem pielīdzinātu atkritumu apstrādes kopējo jaudu, kā arī nepieciešamību izveidot sadedzināšanas iekārtas sadzīves atkritumu un tiem pielīdzinātu atkritumu reģenerācijai) (
GURI
Nr. 233, 5.10.2016.; turpmāk tekstā – “2016. gada 10. augusta dekrēts”).
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
PPIN direktīva
Atbilstoši PPIN direktīvas 4. un 15.–18. apsvērumam:
“(4)
Vides novērtējums ir svarīgs līdzeklis ekoloģisko apsvērumu integrācijai, sagatavojot un pieņemot tādus plānus un programmas, kam var būt būtiska ietekme uz vidi dalībvalstīs, jo tādējādi tiek nodrošināts, ka šādu plānu un programmu īstenošanas ietekmi ņem vērā to sagatavošanas posmā un pirms to pieņemšanas.
[..]
(15)
Lai veicinātu caurskatāmāku [pārskatāmāku] lēmumu pieņemšanu un lai nodrošinātu, ka novērtējumam iesniegtā informācija ir visaptveroša un ticama, jāparedz, ka plānu un programmu novērtēšanas laikā tie jāapspriež sabiedrībā un iestādēs, kas atbildīgas par vidi, dodot pietiekami laika apspriedēm, ietverot atzinuma sniegšanu.
(16)
Gadījumos, kad vienā dalībvalstī izstrādātā plāna vai programmas īstenošanai var būt būtiska ietekme uz vidi citās dalībvalstīs, būtu jāparedz, ka attiecīgās dalībvalstis iesaistās šo plānu un programmu apspriešanā, tiek informētas to iestādes un sabiedrība, un tām dod iespēju paust savu viedokli.
(17)
Plānu vai programmu sagatavošanas laikā un pirms to pieņemšanas vai iesniegšanas likumdošanas procedūrai būtu jāņem vērā vides pārskats, attiecīgo iestāžu atzinumi, sabiedrības viedoklis, kā arī visu pārrobežu apspriežu rezultāti.
(18)
Dalībvalstīm būtu jānodrošina, lai pēc plānu vai programmu pieņemšanas par tiem būtu informētas attiecīgās iestādes un sabiedrība, kā arī tām tiktu sniegta attiecīgā informācija.”
Šīs direktīvas 1. pantā “Mērķi” ir paredzēts:
“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni un veicināt noturīgu attīstību, sekmējot ekoloģisko apsvērumu integrēšanu plānu un programmu sagatavošanas un pieņemšanas procesā, nodrošinot, lai saskaņā ar šo direktīvu veiktu vides novērtējumu tādiem plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi.”
Minētās direktīvas 2. pants ir izteikts šādā redakcijā:
“Šajā direktīvā:
a)
“plāni un programmas” ir plāni un programmas, tostarp ar Eiropas [Savienības] līdzfinansējumu, kā arī visi plānu un programmu grozījumi:
–
kurus sagatavo un/vai pieņem valsts, reģionālā vai vietējā līmenī, vai arī tādi, ko pieņemšanai likumdošanas kārtībā parlamentā vai valdībā sagatavo iestāde, un
–
kas prasīti saskaņā ar normatīviem vai administratīviem aktiem;
b)
“vides novērtējums” nozīmē vides pārskata sagatavošanu, apspriešanu, vides pārskata un apspriešanas rezultātu izmantošanu lēmumu pieņemšanai un informācijas sniegšanu par pieņemto lēmumu saskaņā ar 4. līdz 9. pantu;
[..].”
Atbilstoši PPIN direktīvas 3. pantam “Piemērošanas joma”:
“1.   Vides novērtējumu saskaņā ar 4. līdz 9. pantu veic 2. līdz 4. punktā minētajiem plāniem un programmām, kam var [būt] būtiska ietekme uz vidi.
2.   Saskaņā ar 3. punktu vides novērtējumu veic visiem plāniem un programmām:
a)
kas sagatavoti lauksaimniecībā, mežsaimniecībā, zvejniecībā, enerģētikā, rūpniecībā, transportā, atkritumu apsaimniekošanā, ūdens resursu apsaimniekošanā, telekomunikāciju un tūrisma nozarē, pilsētas un lauku plānošanā vai zemes lietošanā un kuros noteikti pamatprincipi turpmākās attīstības saskaņošanai projektiem, kas uzskaitīti I un II pielikumā [Padomes] Direktīvai 85/337[/EEK] [(1985. gada 27. jūnijs) par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu (
OV 1985, L 175, 40. lpp.
)]; vai
b)
kuru iespējamās ietekmes dēļ uz vidi noteikta prasība veikt novērtējumu saskaņā ar Direktīvas 92/43/EEK 6. vai 7. pantu.
[..]”
PPIN direktīvas 4. panta 1. punktā ir noteikts:
“Direktīvas 3. pantā minēto vides novērtējumu veic plānu un programmu sagatavošanas laikā, pirms to pieņemšanas vai iesniegšanas likumdošanas procedūrai.”
Šīs direktīvas 6. panta “Apspriedes” 2. punktā ir noteikts:
“Iestādēm [..] un [..] sabiedrībai dod savlaicīgas un reālas iespējas atbilstīgos termiņos, pirms plānu vai programmu pieņemšanas vai to iesniegšanas likumdošanas procedūrai, izteikt savu viedokli par plāna vai programmas projektu un tam pievienoto vides pārskatu.”
Atkritumu direktīva
Atbilstoši Atkritumu direktīvas 6., 8., 28. un 31. apsvērumam:
“(6)
Jebkuras atkritumu apsaimniekošanas politikas galvenajam mērķim vajadzētu būt atkritumu radīšanas un apsaimniekošanas negatīvās ietekmes uz cilvēku veselību un vidi samazināšanai līdz minimumam. Atkritumu politikai vajadzētu būt vērstai arī uz resursu izmantošanas samazināšanu, un tiem būtu jāveicina atkritumu hierarhijas piemērošana praksē.
[..]
(8)
Tādēļ ir vajadzīgs pārskatīt Direktīvu 2006/12/EK, lai precizētu galvenos pamatjēdzienus, piemēram, atkritumu, reģenerācijas un apglabāšanas definīcijas, lai pastiprinātu atkritumu rašanās novēršanas pasākumus, lai ieviestu pieeju, kas ņem vērā produktu un materiālu visu aprites ciklu, bet ne tikai to atkritumu stadiju, un lai samazinātu atkritumu rašanās un apsaimniekošanas ietekmi uz vidi, tādējādi nostiprinot atkritumu nozīmi tautsaimniecībā. Turklāt, lai saglabātu dabas resursus, būtu jāveicina atkritumu pārstrāde un pārstrādāto materiālu izmantošana. Skaidrības un saprotamības dēļ Direktīva 2006/12/EK būtu jāatceļ un jāaizstāj ar jaunu direktīvu.
[..]
(28)
Šai direktīvai būtu jāveicina [Eiropas Savienības] virzīb[a] uz “sabiedrību, kura resursus izmanto atkārtoti”, kura cenšas izvairīties no atkritumu rašanās un izmanto atkritumus kā resursus. Īpaši Sestā Kopienas vides rīcības programma aicina veikt pasākumus, lai nodrošinātu atkritumu nošķiršanu [šķirošanu] izcelsmes vietā, prioritāru atkritumu plūsmu savākšanu un pārstrādi. Lai sasniegtu šo mērķi un lai veicinātu vai uzlabotu reģenerācijas potenciālu, pirms ar atkritumiem veic reģenerācijas darbības, kas kopumā ir videi labākais rezultāts, atkritumi būtu jāvāc atsevišķi, ja tas tehnisku, vides vai ekonomisku apsvērumu dēļ ir praktiski realizējams. Dalībvalstīm vajadzības gadījumā būtu jāveicina bīstamo sastāvdaļu atdalīšana no visām atkritumu plūsmām, lai panāktu videi nekaitīgu atkritumu apsaimniekošanu.
[..]
(31)
Atkritumu apsaimniekošanas hierarhija kopumā nosaka prioritāšu secību tam, kas ir videi labākā visaptverošā iespēja politikā un tiesību aktos par atkritumiem, kamēr vienlaicīgi var būt nepieciešama šādas hierarhijas nepiemērošana konkrētām atkritumu plūsmām, ja tas attaisnojams ar cita starpā tehnisko realizējamību, ekonomisko pamatotību un vides aizsardzību.”
Šīs direktīvas I nodaļā “Priekšmets, darbības joma un definīcijas” ir ietverti tās 1.–7. pants. Minētās direktīvas 1. pants ir formulēts šādi:
“Šajā direktīvā ir paredzēti pasākumi, lai aizsargātu vidi un cilvēku veselību, novēršot vai samazinot atkritumu rašanās un apsaimniekošanas negatīvo ietekmi un palīdzot mazināt resursu izmantošanas vispārējo ietekmi un veicinot tādas izmantošanas efektivitāti.”
Atkritumu direktīvas 4. pantā “Atkritumu apsaimniekošanas hierarhija” ir noteikts:
“1.   Atkritumu rašanās novēršanas un apsaimniekošanas tiesību aktos un politikā prioritārā kārtībā izmanto šādu atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju:
a)
atkritumu rašanās novēršana;
b)
sagatavošana atkārtotai izmantošanai;
c)
pārstrāde;
d)
cita tipa reģenerācija, piemēram, enerģijas reģenerācija; un
e)
apglabāšana.
2.   Piemērojot 1. punktā minēto atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju, dalībvalstis veic pasākumus, lai veicinātu iespējas, kas sniedz videi nekaitīgāko rezultātu. Tas var nozīmēt hierarhijas neattiecināšanu uz konkrētiem atkritumiem, ja to var pamatot ar apsvērumiem par aprites ciklu, ņemot vērā šādu atkritumu radīšanas un apsaimniekošanas vispārējo ietekmi.
Dalībvalstis nodrošina, ka tiesību aktu un politikas izstrāde atkritumu apsaimniekošanas jomā ir pilnīgs un pārredzams process, kurā ievēroti spēkā esošie dalībvalstu noteikumi par pilsoņu un ieinteresēto pušu iesaistīšanu un apspriešanos ar viņiem.
Dalībvalstis ņem vērā vispārējos vides aizsardzības principus – piesardzību un ilgtspējību, tehniskas īstenošanas iespēju un ekonomisko dzīvotspēju, resursu aizsardzību, kā arī vispārējo ietekmi uz vidi, cilvēku veselību, ekonomiku un sociālo jomu, kā paredzēts 1. un 13. pantā.”
Šīs direktīvas II nodaļā “Vispārējās prasības” tostarp ir ietverts tās 13. pants “Cilvēku veselības un vides aizsardzība”, kurā ir paredzēts:
“Dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka atkritumu apsaimniekošana norit, neapdraudot cilvēku veselību un neradot kaitējumu videi, un jo īpaši:
a)
neapdraudot ūdeni, gaisu, augsni, augus vai dzīvniekus;
b)
neradot neērtības trokšņa vai smakas dēļ; kā arī
c)
neradot negatīvu ietekmi uz lauku vidi un īpaši aizsargājamām teritorijām.”
Itālijas tiesības
2014. gada 12. septembra
decreto‑legge n
o
133
(Dekrētlikums Nr. 133) (
GURI
, 12.9.2014., Nr. 212), kas apstiprināts kā likums, ar grozījumiem, kas izdarīti ar 2014. gada 11. novembra Likumu Nr. 164 (
GURI
, 11.11.2014., Nr. 262) (turpmāk tekstā – “Dekrētlikums Nr. 133/2014”), 35. panta 1. punktā ir noteikts:
“90 dienu laikā no šī dekrēta apstiprināšanas likuma stāšanās spēkā Ministru padomes prezidents (
Presidente del Consiglio dei Ministri
) pēc Vides un teritorijas un jūras aizsardzības ministrijas (
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
) priekšlikuma, uzklausījis Pastāvīgo konferenci attiecībām starp valsti, reģioniem un Trento [
Trento
] un Bolcāno [
Bolzano
] autonomajām provincēm, ar savu dekrētu valsts mērogā nosaka darbojošos vai atļauto sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu sadedzināšanas iekārtu kopējo apstrādes jaudu valsts mērogā, skaidri norādot katras iekārtas jaudu un tās sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu sadedzināšanas iekārtas ar enerģijas reģenerāciju, kuras ir jāuzbūvē, lai apmierinātu atlikušās vajadzības, kas jānosaka ar mērķi sociālajā un ekonomikas [jomā] [pakāpeniski] [atjaunot] līdzsvaru starp valsts teritorijas zonām un ievērojot šķirotas atkritumu vākšanas un atkritumu pārstrādes mērķus, ņemot vērā reģionālo plānojumu. Šādi noteiktās iekārtas ir stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti, tās īsteno integrētu un modernu sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu apstrādes sistēmu, garantē valsts drošību un pašpietiekamību, ļauj labot un novērst turpmākās pārkāpuma procedūras par Eiropas normu šajā nozarē neievērošanu un ierobežo atkritumu apglabāšanu poligonos.”
Pamatojoties uz šo tiesību normu, tika pieņemts 2016. gada 10. augusta dekrēts.
2016. gada 10. augusta dekrēta 1. pants “Priekšmets” ir formulēts šādi:
“1.   Saskaņā ar [Dekrētlikuma Nr. 133/2014] 35. panta 1. punktu šī dekrēta priekšmets ir:
a)
valstī esošo darbojošos sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu sadedzināšanas iekārtu pašreizējās apstrādes jaudas identifikācija uz 2015. gada novembri;
b)
valstī esošo atļauto un nedarbojošos sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu sadedzināšanas iekārtu potenciālās apstrādes jaudas identifikācija uz 2015. gada novembri;
c)
sadzīves atkritumu un līdzīgo atkritumu sadedzināšanas iekārtu ar enerģijas reģenerāciju, kas jāuzbūvē vai jāpalielina, lai apmierinātu atlikušās valsts vajadzības apstrādāt šos atkritumus, identifikācija makrozonās un reģionos.”
2016. gada 10. augusta dekrēta 3.–5. pantā ir ietvertas tabulas, kurās norādītas trīs iekārtu kategorijas, proti, darbojošās sadedzināšanas iekārtas, ar norādi par atļauto apstrādes jaudu un kopējo sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu apstrādes jaudu (A tabula), atļautās sadedzināšanas iekārtas, kuras nedarbojas, ar norādi par potenciālo apstrādes jaudu un reģionālo izvietojumu (B tabula) un iekārtas, kuras ir jāizveido vai jāpalielina, ņemot vērā reģionālās programmas (C tabula). Katrai no šīm trim kategorijām attiecīgajās tabulās ir norādīta arī sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu sadedzināšanas iekārtu potenciālā apstrādes jauda valstī uz 2015. gada novembri (A tabula), potenciālā apstrādes jauda valstī, kas izriet no atļautajām iekārtām, bet kas minētajā dienā nedarbojas (B tabula), kā arī reģioni, kuros valsts vajadzību apmierināšanai ir jāizveido vai jāpalielina iekārtas, un attiecīgās jaudas (C tabula).
Atbilstoši 2016. gada 10. augusta dekrēta 6. pantam “Nobeiguma noteikumi”:
“1.   [..] iekārtas, kuras ir norādītas A, B un C tabulās, ir stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti un īsteno integrētu un modernu sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu apstrādes sistēmu, integrēta atkritumu apsaimniekošanas cikla pašpietiekamības ziņā [garantējot] valsts drošību, ievērojot [Atkritumu direktīvas] 16. panta prasības.
2.   Lai garantētu valsts drošību un pašpietiekamību un ievērojot mērķus sociālajā un ekonomikas jomā pakāpeniski atjaunot līdzsvaru starp valsts teritorijas zonām, [..] sadzīves atkritumu un līdzīgu atkritumu mazas sadedzināšanas iekārtu apstrādes jaudas 6. punktā paredzētās politikas dēļ tajā pašā makrozonā tiek pārdalītas saskaņā ar vispārīgiem kritērijiem un izraudzīšanas procedūrām, kas precizēti III pielikumā.”
2016. gada 10. augusta dekrēta trīs pielikumos ir paredzētas detalizētas darbības, kas ir ļāvušas noteikt trīs kategorijas, kuras ietvertas trijās – A, B un C – tabulās. Precīzāk, I pielikumā ir ietverti elementi, kas nosaka sadzīves atkritumu un tiem līdzīgu atkritumu pašreizējo sadedzināšanas iekārtu apstrādes jaudu valstī, darbojošās iekārtas vai atļautās iekārtas, kuras 2015. gada novembrī nedarbojas. II pielikumā ir izklāstīti nosacījumi, ar kādiem ir noteiktas atlikušās vajadzības sadedzināt sadzīves atkritumus un līdzīgus atkritumus, ar nošķirtiem aprēķiniem katram reģionam atsevišķi. III pielikumā turklāt ir precizēti “vispārīgie kritēriji”, kas paredzēti Dekrētlikuma Nr. 133/2014 35. panta 1. punktā un kas tiek izmantoti, lai noteiktu iekārtas, kas ir jāizveido vai jāpalielina, lai apmierinātu valsts atlikušās vajadzības sadedzināt sadzīves vai līdzīgus atkritumus.
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
No iesniedzējtiesas lēmuma izriet, ka apvienības
VAS
un
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare
cēla iesniedzējtiesā –
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija) – prasību, ar kuru tiek lūgts atcelt 2016. gada 10. augusta dekrētu; [minētajā] prasībā šīs apvienības ir izvirzījušas piecus pamatus.
Šie pamati būtībā var tikt iedalīti divos kopumos. Pirmais no šiem kopumiem apvieno pamatus, kas balstīti uz Atkritumu direktīvas 4. un 13. pantā paredzētā “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” principa pārkāpumu, jo 2016. gada 10. augusta dekrētā sadedzināšanas iekārtas ir kvalificētas kā “stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti”. Proti, kā norāda prasītājas pamatlietā, atkritumu sadedzināšana drīkstētu tikt izmantota tikai kā pēdējais variants, kad vairs nav iespējams izmantot reģenerācijas vai pārstrādes metodes. Pamatu otrā grupa ir balstīta uz PPIN direktīvas pārkāpumu, jo pirms šī dekrēta pieņemšanas neesot veikts tā ietekmes uz vidi novērtējums.
Iesniedzējtiesa vērš uzmanību uz to, ka atbildētājas pamatlietā vienīgi izmeklēšanas stadijā ir iesniegušas dokumentus un ziņojumu, nepievienojot tam rakstveida dokumentus vai procesuālos rakstus. No tā izrietot, ka savai aizstāvībai tās ir tikai secinājušas, ka valsts tiesiskais regulējums atbilst Savienības tiesībām.
Šī iesniedzējtiesa, pirmkārt, uzskata, ka ir nepieciešams, lai Tiesa interpretētu “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” principu, kas paredzēts Atkritumu direktīvā. Otrkārt, tā vēlas noskaidrot, vai valsts iestāde, neveicot iepriekšēju ietekmes uz vidi novērtējumu, varēja palielināt atkritumu sadedzināšanas iekārtu jaudas.
Šajos apstākļos
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacio Reģionālā administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai [Atkritumu direktīvas] 4. un 13. pants, [kopsakarā ar] tās [..] 6., 8., 28. un 31. apsvērum[u], nepieļauj tādu primāro valsts tiesisko regulējumu un to īstenojošo atvasināto tiesisko regulējumu – kāds ir [Dekrētlikuma Nr. 133/2014] 35. panta 1. punkts un [2016. gada 10. augusta] dekrēts – [jo tajā] kā stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti, kas īsteno integrētu un modernu sadzīves atkritumu un līdzīg[u] atkritumu apstrādes sistēmu, [garantējot] valsts drošību [un pašpietiekamību], [ir kvalificētas] tikai tajā minētas sadedzināšanas iekārtas, kas ir aprakstītas [2016. gada 10. augusta] dekrēta pielikumos un tabulās, ņemot vērā, ka valsts likumdevējs nav [sniedzis līdzīgu] kvalifikāciju iekārtām, kurās apstrādā atkritumus, lai tos pārstrādātu un izmantotu atkārtoti, kaut arī [Atkritumu] direktīvā esošajā hierarhijā šīs divas metodes atrodas augstākā līmenī?
2)
Pakārtoti, ja [atbilde uz pirmo jautājumu ir noraidoša], Vai [Atkritumu direktīvas] 4. un 13. pants nepieļauj tādu primāro valsts tiesisko regulējumu un to īstenojošo atvasināto tiesisko regulējumu – kāds ir [Dekrētlikuma Nr. 133/2014] 35. panta 1. punkts un [2016. gada 10. augusta] dekrēts – [jo tajā] sadzīves atkritumu sadedzināšanas iekārtas [ir kvalificētas] kā stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti ar mērķi labot un novērst turpmākās pārkāpuma procedūras par Eiropas normu šajā nozarē neievērošanu, kā arī nolūkā ierobežot atkritumu apglabāšanu poligonos?
3)
Vai [PPIN] direktīvas 2.–4. pants, kā arī 6.–12. pants, tos skatot gan atsevišķi, gan [kopsakarā], liedz piemērot tādu primāro valsts tiesisko regulējumu un to īstenojošu atvasināto tiesisko regulējumu – [kāds ir] [Dekrētlikuma Nr. 133/2014] 35. panta 1. punkts un [2016. gada 10. augusta] dekrēts – [jo tajā] ir paredzēts, ka Ministru padomes prezidents var ar dekrētu noteikt lielāku esošo sadedzināšanas iekārtu jaudu un noteikt sadzīves atkritumu un līdzīgo atkritumu sadedzināšanas iekārtu ar enerģijas reģenerāciju, – kuras jāuzbūvē, lai apmierinātu atsevišķas atlikušās valsts vajadzības apstrādāt šos atkritumus, – skaitu, jaudu un reģionālo izvietojumu, lai sociālajā un ekonomikas jomā pakāpeniski atjaunotu līdzsvaru starp valsts teritorijas zonām un ievērotu šķirotas atkritumu vākšanas un atkritumu pārstrādes mērķus, šajās valsts [tiesību normās] šī plāna, kurš izriet no Ministru padomes prezidenta dekrēta, izstrādes stadijā gan neparedzot, ka tiks piemērots tiesiskais regulējums par stratēģisko vides novērtējumu, kas paredzēts minētajā [PPIN] direktīvā?”
Ar 2018. gada 3. jūlija rīkojumu Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus u.c. (
C‑305/18
, nav publicēts,
EU:C:2018:549
) Tiesas priekšsēdētājs nolēma neapmierināt iesniedzējtiesas lūgumu izskatīt šo lietu paātrinātā tiesvedībā, kāda paredzēta Eiropas Savienības Tiesas statūtu 23.a pantā un Tiesas Reglamenta 105. panta 1. punktā.
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Par pirmo un otro jautājumu
Ar pirmo un otro jautājumu, kuri jāizskata kopā, iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” princips, kas minēts Atkritumu direktīvas 4. pantā, ņemot vērā šīs direktīvas 13. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds aplūkots pamatlietā, kurā sadedzināšanas iekārtas ir kvalificētas kā “stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti”.
Šīs tiesas jautājumus, šķiet, ir radījis apstāklis, ka līdzīga kvalifikācija 2016. gada 10. augusta dekrētā nav sniegta attiecībā uz iekārtām, kurās apstrādā atkritumus, lai tos pārstrādātu un izmantotu atkārtoti, lai gan minētās direktīvas 4. pantā dalībvalstīm esot noteikts pienākums atkritumu rašanās novēršanas un apsaimniekošanas tiesību aktos un politikā piemērot apstrādes darbību hierarhizāciju.
Jāatgādina, ka Atkritumu direktīvas 4. panta 1. punktā ir noteikts, ka “atkritumu rašanās novēršanas un apsaimniekošanas tiesību aktos un politikā prioritārā kārtībā izmanto [..] atkritumu apsaimniekošanas hierarhiju: a) atkritumu rašanās novēršana; b) sagatavošana atkārtotai izmantošanai; c) pārstrāde; d) cita tipa reģenerācija, piemēram, enerģijas reģenerācija; un e) apglabāšana”.
Šī tiesību norma, ar ko ir izveidota atkritumu hierarhija, kāda ir jāpiemēro atkritumu rašanās novēršanas un apsaimniekošanas tiesiskajā regulējumā un politikā, neļauj no tā secināt, ka priekšroka būtu dodama sistēmai, kas ļauj atkritumu ražotājiem pašiem tos apglabāt. Atkritumu apglabāšana ir tikai pēdējā vietā šajā hierarhijā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2014. gada 18. decembris, SETAR,
C‑551/13
,
EU:C:2014:2467
,
44.
punkts).
Jāpiebilst, ka atkritumu hierarhija ir mērķis, ar kuru dalībvalstīm ir atstāta rīcības brīvība, neliekot tām izvēlēties konkrētu novēršanas un apsaimniekošanas risinājumu.
Tādējādi atbilstoši Atkritumu direktīvas 4. panta 2. punktam, īstenodamas “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” principu, dalībvalstis veic pasākumus, lai veicinātu risinājumus, kuri kopumā rada videi labāko rezultātu. Tas var nozīmēt, ka nākas šo hierarhiju neattiecināt uz konkrētiem atkritumiem, ja tas var tikt pamatots ar apsvērumiem par aprites ciklu, ņemot vērā šādu atkritumu radīšanas un apsaimniekošanas vispārējo ietekmi.
Turklāt saskaņā ar Atkritumu direktīvas 13. pantu dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka atkritumu apsaimniekošana norit, neapdraudot cilvēku veselību, neradot kaitējumu videi un, it īpaši, neapdraudot ūdeni, gaisu, augsni, augus vai dzīvniekus.
Šajā ziņā Tiesa jau ir atzinusi, ka, lai arī minētajā 13. pantā nav precizēti konkrēti pasākumi, kas ir jāveic, lai nodrošinātu atkritumu apsaimniekošanu, neapdraudot cilvēka veselību un neradot kaitējumu videi, tomēr šis pants ir dalībvalstīm saistošs attiecībā uz sasniedzamo mērķi, vienlaikus atstājot tām rīcības brīvību attiecībā uz šādu pasākumu nepieciešamības novērtējumu (spriedums, 2017. gada 6. aprīlis, Komisija/Slovēnija,
C‑153/16
, nav publicēts,
EU:C:2017:275
,
61.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Šajā gadījumā tas, ka tādā valsts tiesiskajā regulējumā, kāds aplūkots pamatlietā, atkritumu sadedzināšanas iekārtas ir kvalificētas kā “stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti”, nenozīmē, ka valsts likumdevējs ir vēlējies neņemt vērā norādes, kas izriet no Atkritumu direktīvā paredzētā “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” principa.
Proti, pirmkārt, prasītājas pamatlietā ir vienisprātis, ka minētā kvalifikācija valstī ir piemērojama tikai attiecībā uz šīm iekārtām.
Fakts, ka valsts tiesiskajā regulējumā atkritumu sadedzināšanas iekārtas ir kvalificētas kā “prioritāras”, nevar nozīmēt, ka ar to saistītajām apstrādes darbībām būtu tādas pašas īpašības un tātad ka minētajām darbībām tiktu piešķirta jebkāda prioritātes pakāpe attiecībā pret pārējām atkritumu rašanās novēršanas un apsaimniekošanas darbībām.
Otrkārt, kā norāda Itālijas valdība, šādas kvalifikācijas mērķis ir racionalizēt un vienkāršot apstiprināšanas procedūras norisi, lai novērstu piemērotas valsts atkritumu apsaimniekošanas tīkla neesamību, kas konstatēta agrākos Tiesas spriedumos – 2007. gada 26. aprīļa spriedumā Komisija/Itālija (
C‑135/05
,
EU:C:2007:250
), 2007. gada 14. jūnija spriedumā Komisija/Itālija (
C‑82/06
, nav publicēts,
EU:C:2007:349
), 2010. gada 4. marta spriedumā Komisija/Itālija (
C‑297/08
,
EU:C:2010:115
), 2014. gada 15. oktobra spriedumā Komisija/Itālija (
C‑323/13
, nav publicēts,
EU:C:2014:2290
), 2014. gada 2. decembra spriedumā Komisija/Itālija (
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
), kā arī 2015. gada 16. jūlija spriedumā Komisija/Itālija (
C‑653/13
, nav publicēts,
EU:C:2015:478
).
Šajā ziņā, kā izriet no LESD 260. panta 1. punkta, ja Eiropas Savienības Tiesa atzīst, ka dalībvalsts nav izpildījusi kādu tai Līgumos noteiktu pienākumu, šai valstij ir jāveic pasākumi, kas vajadzīgi Tiesas sprieduma izpildei.
Visbeidzot, ja dalībvalstīm ir jāizvēlas piemērotākais veids, kā ievērot “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” principu, tām tomēr ir jāievēro pārējās šīs direktīvas normas, kurās ir paredzēti konkrētāki pienākumi.
Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, uz pirmo un otro jautājumu ir jāatbild, ka “atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” princips, kas minēts Atkritumu direktīvas 4. pantā, lasot to kopsakarā ar šīs direktīvas 13. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka tas pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds aplūkots pamatlietā, kurā atkritumu sadedzināšanas iekārtas ir kvalificētas kā “stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti”, ja vien šis tiesiskais regulējums atbilst pārējām šīs direktīvas normām, kurās ir paredzēti konkrētāki pienākumi.
Par trešo jautājumu
Ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai PPIN direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds aplūkots pamatlietā, ko veido pamata tiesiskais regulējums un īstenošanas tiesiskais regulējums, kurā ir noteikta lielāka esošo atkritumu sadedzināšanas iekārtu jauda un kurā ir paredzēta jaunu šādu iekārtu izveide, ietilpst “plānu un programmu” jēdzienā šīs direktīvas izpratnē, kurš var būtiski ietekmēt vidi un kuram tādēļ ir jāveic iepriekšējs ietekmes uz vidi novērtējums.
Šajā gadījumā no lēmuma lūgt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka pamatlietā aplūkotā valsts tiesiskā regulējuma mērķis ir palielināt 40 atkritumu sadedzināšanas iekārtu darbības jaudu 42 esošās un darbojošās iekārtās šīs dalībvalsts teritorijā, kā arī izveidot jaunas šāda veida iekārtas. Ar šādu valsts tiesisko regulējumu dalībvalsts izdara stratēģiskas izvēles atkritumu reģenerācijas vai apglabāšanas jomā, piemēram, aprēķinot valsts atlikušās vajadzības, kuru apjoms ir noteikts 1818000 tonnu/gadā, un sadalot tās starp makrozonām, palielinot esošo iekārtu darbību, līdz tiks iztērēta to attiecīgā atļautā jauda, kā arī veicot jauno iekārtu reģionālo izvietojumu.
Ir jānosaka, vai šāds tiesiskais regulējums ietilpst PPIN direktīvas piemērošanas jomā.
Šajā ziņā minētās direktīvas 3. pantā ir paredzēts, ka atsevišķiem plāniem vai atsevišķām programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi, ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums.
PPIN direktīvas 2. panta a) punktā “plāni un programmas” ir definēti kā tādi, kas atbilst diviem kumulatīviem nosacījumiem, proti, pirmkārt, tiem ir jābūt valsts, reģionālā vai vietējā līmenī sagatavotiem un/vai pieņemtiem vai arī tiem ir jābūt tādiem, ko pieņemšanai likumdošanas procedūrā parlamentā vai valdībā sagatavo iestāde, un, otrkārt, tiem ir jābūt prasītiem normatīvo vai administratīvo aktu normās.
Tiesa šo tiesību normu interpretēja tādējādi, ka plāni un programmas, kuru pieņemšana ir reglamentēta valsts normatīvajos aktos – kuros ir noteiktas kompetentās iestādes, kurām šie plāni un programmas ir jāpieņem, kā arī to izstrādes procedūra – ir jāuzskata par “prasītiem” PPIN direktīvas izpratnē un saskaņā ar to un tādēļ attiecībā uz tiem ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums ar šajā direktīvā paredzētajiem nosacījumiem (spriedums, 2018. gada 7. jūnijs, Inter‑Environnement Bruxelles u.c.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
37.
punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
Šajā gadījumā no lēmuma lūgt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka 2016. gada 10. augusta dekrēts atbilst šiem abiem nosacījumiem, jo to ir pieņēmis Ministru padomes prezidents, pamatojoties uz Dekrētlikuma Nr. 133/2014 35. pantu.
Ir jāpiebilst, ka atbilstoši PPIN direktīvas 3. panta 2. punkta a) apakšpunktam sistemātisks ietekmes uz vidi novērtējums ir jāveic attiecībā uz plāniem un programmām, kas ir izstrādāti atsevišķās nozarēs un kuros ir noteikti pamatprincipi, pēc kādiem nākotnē varēs tikt atļauta projektu, kas uzskaitīti I un II pielikumā Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvai 2011/92/ES (2011. gada 13. decembris) par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu (
OV 2012, L 26, 1. lpp.
; turpmāk tekstā – “IVN direktīva”), ar kuru ir atcelta Direktīva 85/337, īstenošana.
Šajā ziņā, pirmkārt, šajā tiesību normā minēto nozaru vidū ir atkritumu apsaimniekošana, tādējādi pirmais no šiem kritērijiem ir izpildīts.
Otrkārt, iekārtas atkritumu apglabāšanai, tos sadedzinot, un šo iekārtu pārbūve vai paplašināšana ir paredzēta IVN direktīvas I pielikuma 9., 10. un 24. pantā, kā arī, ja tās neietilpst iepriekš minētajās kategorijās, IVN direktīvas II pielikuma 11. punkta b) apakšpunktā.
Attiecībā uz to, vai tāds tiesiskais regulējums, kāds aplūkots pamatlietā, nosaka pamatprincipus, pēc kādiem projektu īstenošana varētu tikt atļauta nākotnē, ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru jēdziens “plāni un programmas” ir piemērojams ikvienam aktam, ar kuru, nosakot attiecīgajā nozarē piemērojamos noteikumus un kontroles procedūras, ir definēts būtisks kritēriju un detalizētu darbību kopums atļaujai īstenot vienu vai vairākus projektus, kuriem var būt būtiska ietekme uz vidi (spriedumi, 2016. gada 27. oktobris, D’Oultremont u.c.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
,
49.
punkts; 2018. gada 7. jūnijs, Inter‑Environnement Bruxelles u.c.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
53.
punkts, un 2018. gada 7. jūnijs, Thybaut u.c.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
54.
punkts).
Šajā ziņā jēdziens “būtisks kritēriju un detalizētu darbību kopums” ir jāsaprot kvalitatīvi. Proti, ir jānovērš IVN direktīvā paredzēto saistību iespējamās apiešanas stratēģijas, kuras var izpausties kā pasākumu sadalīšana vairākos pasākumos, tādējādi mazinot šīs direktīvas lietderīgo iedarbību (spriedumi, 2018. gada 7. jūnijs, Inter‑Environnement Bruxelles u.c.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
55.
punkts, kā arī 2018. gada 7. jūnijs, Thybaut u.c.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
55.
punkts).
Šāda jēdziena “plāni un programmas” interpretācija, kas iekļauj ne tikai to sagatavošanu, bet arī grozīšanu, ir vērsta uz to, lai nodrošinātu, ka attiecībā uz noteikumiem, kam var būt būtiska ietekme uz vidi, tiek veikts ietekmes uz vidi novērtējums (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 7. jūnijs, Inter‑Environnement Bruxelles u.c.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, 54., kā arī 58. punkts).
Iesniedzējtiesai, ņemot vērā šī sprieduma 50.–52. punktā minēto judikatūru, ir jāpārbauda, vai valsts tiesiskajā regulējumā, kāds aplūkots pamatlietā, ir noteikti pamatprincipi, pēc kādiem projektu īstenošana varēs tikt atļauta.
Gadījumā, ja tā ir, ir jākonstatē, ka šim tiesiskajam regulējumam, kura priekšmets ir atgādināts šī sprieduma 41. punktā, var būt būtiska ietekme uz vidi, un tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
Turklāt, kā uzskata minētā tiesa, atkritumu sadedzināšanas iekārtu darbības jaudas palielināšana ļauj apšaubīt to, ka novērtējumi, kas agrāk veikti, lai atļautu nodot ekspluatācijā esošās sadedzināšanas iekārtas, ir bijuši pietiekami.
Arī apstāklis, ka ietekmes uz vidi novērtējums PPIN direktīvas izpratnē tiks veikts vēlāk, veicot plānošanu reģionu līmenī, neietekmē tiesību normu par šādu novērtējumu piemērojamību. Proti, ietekmes uz vidi novērtējums, kas veikts atbilstoši IVN direktīvai, nevar atbrīvot no pienākuma veikt ietekmes uz vidi novērtējumu, kāds prasīts PPIN direktīvā, lai nodrošinātu atbilstību konkrētiem tajā paredzētiem vides aspektiem (spriedums, 2018. gada 7. jūnijs, Thybaut u.c.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
64.
punkts).
Turklāt nekādā ziņā nevar piekrist Itālijas valdības izvirzītajam iebildumam, saskaņā ar kuru, tā kā pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums ir tikai pamatprincipu kopums, PPIN direktīvas 3. panta 2. punkta a) apakšpunktā minētais otrais nosacījums neesot izpildīts. Proti, apstāklis, ka valsts tiesiskais regulējums ir visai abstrakts un ka tā mērķis ir pārveidot esošos pamatprincipus, liecina par tā programmu vai plānu raksturu un neliedz to iekļaut jēdzienā “plāni un programmas” (spriedums, 2018. gada 7. jūnijs, Inter‑Environnement Bruxelles u.c.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
60.
punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
Šādu interpretāciju apstiprina, pirmkārt, prasības, kas izriet no PPIN direktīvas 6. panta, lasot to kopsakarā ar šīs direktīvas 15.–18. apsvērumu, jo šīs direktīvas mērķis ir ne vien veicināt vides aizsardzību, bet arī ļaut sabiedrībai piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā. Otrkārt, kā izriet no minētās direktīvas 4. panta 1. punkta, “[..] vides novērtējumu veic plānu un programmu sagatavošanas laikā, pirms to pieņemšanas vai iesniegšanas likumdošanas procedūrai”. No minētās direktīvas 6. panta 2. punkta arī izriet, ka ietekmes uz vidi novērtējums ir jāveic cik vien iespējams agri, lai tajā izdarītie secinājumi vēl varētu ietekmēt iespējamos lēmumus. Tieši šajā posmā var tikt analizētas dažādās alternatīvas iespējas un var tikt izdarītas stratēģiskas izvēles (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2011. gada 20. oktobris, Seaport (NI) u.c.,
C‑474/10
,
EU:C:2011:681
,
45.
punkts, kā arī 2018. gada 7. jūnijs, Inter‑Environnement Bruxelles u.c.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
63.
punkts).
Ņemot vērā šos apstākļus, kuru pastāvēšana un apjoms iesniedzējtiesai ir jāizvērtē, ņemot vērā attiecīgo tiesisko regulējumu, ir jāuzskata, ka tāds valsts tiesiskais regulējums, kurā ir noteikta lielāka esošo atkritumu sadedzināšanas iekārtu jauda un kurā ir paredzēta jaunu šādu iekārtu izveide, – kāds aplūkots pamatlietā, – var ietilpt tādu “plānu un programmu” jēdzienā šīs direktīvas PPIN direktīvas 3. panta 1. un 2. punkta izpratnē, attiecībā uz kuriem ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums.
Tādējādi uz trešo jautājumu ir jāatbild, ka PPIN direktīvas 2. panta a) punkts, 3. panta 1. punkts un 3. panta 2. punkta a) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds aplūkots pamatlietā, ko veido pamata tiesiskais regulējums un īstenošanas tiesiskais regulējums, kurā ir noteikta lielāka esošo atkritumu sadedzināšanas iekārtu jauda un kurā ir paredzēta jaunu šādu iekārtu izveide, ietilpst “plānu un programmu” jēdzienā šīs direktīvas izpratnē, ja tas var būtiski ietekmēt vidi, un tādēļ attiecībā uz to ir jāveic iepriekšējs ietekmes uz vidi novērtējums.
Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (sestā palāta) nospriež:

1)
“Atkritumu apsaimniekošanas hierarhijas” princips, kas minēts Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2008/98/EK (2008. gada 19. novembris) par atkritumiem un par dažu direktīvu atcelšanu 4. pantā, lasot to kopsakarā ar šīs direktīvas 13. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka tas pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds aplūkots pamatlietā, kurā atkritumu sadedzināšanas iekārtas ir kvalificētas kā “stratēģiskas primāro valsts interešu infrastruktūras un objekti”, ja vien šis tiesiskais regulējums atbilst pārējām šīs direktīvas normām, kurās ir paredzēti konkrētāki pienākumi.

2)
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2001/42/EK (2001. gada 27. jūnijs) par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu 2. panta a) punkts, 3. panta 1. punkts un 3. panta 2. punkta a) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds aplūkots pamatlietā, ko veido pamata tiesiskais regulējums un īstenošanas tiesiskais regulējums, kurā ir noteikta lielāka esošo atkritumu sadedzināšanas iekārtu jauda un kurā ir paredzēta jaunu šādu iekārtu izveide, ietilpst “plānu un programmu” jēdzienā šīs direktīvas izpratnē, ja tas var būtiski ietekmēt vidi, un tādēļ attiecībā uz to ir jāveic iepriekšējs ietekmes uz vidi novērtējums.

[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – itāļu.