CELEX: 62015TJ0554
Državne potpore
Potpore dodijeljene na temelju mađarskog Zakona br. XCIV iz 2014. o zdravstvenom doprinosu poduzeća u sektoru duhanske industrije
Potpore koje proizlaze iz izmjena mađarskog Zakona iz 2008. o hranidbenom lancu i njegovoj službenoj kontroli donesenih 2014.
Porezi na godišnji promet s progresivnim stopama
Odluka o pokretanju postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU-a
Istodobno donošenje naloga za obustavu
Tužba za poništenje
Odvojivost naloga za obustavu
Pravni interes
Dopuštenost
Obveza obrazlaganja
Proporcionalnost
Jednako postupanje
Prava obrane
Načelo lojalne suradnje
Članak 11. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 659/1999

Okolnosti spora
Mađarski je parlament u prosincu 2014., kao prvo, donio Zakon br. XCIV iz 2014. o zdravstvenom doprinosu poduzeća u sektoru duhanske industrije i, kao drugo, izmjene Zakona br. XLVI iz 2008. o prehrambenom lancu i njegovoj službenoj kontroli. Ti su akti stupili na snagu 1. veljače 2015. odnosno 1. siječnja 2015.
Zakonom br. XCIV iz 2014. o zdravstvenom doprinosu poduzeća u sektoru duhanske industrije uvodi se novi porez, koji se primjenjuje na skladišta, uvoznike ili registrirane trgovce duhanskim proizvodima kojima se najmanje 50 % ukupnog godišnjeg prometa sastoji od proizvodnje tih proizvoda ili trgovine njima (u daljnjem tekstu: zdravstveni doprinos). Zdravstvenim doprinosom trebalo je oporezovati godišnji promet poreznih obveznika prema progresivnoj stopi kako slijedi:
–
0 % na dio prometa koji ne premašuje 30 milijuna mađarskih forinti (HUF) (oko 96500 eura);
–
0,2 % na dio prometa koji premašuje 30 milijuna HUF i ne premašuje 30 milijardi HUF (približno 96,5 milijuna EUR);
–
2,5 % na dio prometa koji premašuje 30 milijardi HUF i ne premašuje 60 milijardi HUF (približno 193 milijuna EUR);
–
4,5 % na dio prometa koji premašuje 60 milijardi HUF.
Prethodno navedeni Zakon predviđa dodatno smanjenje porezne obveze koja proizlazi iz zdravstvenog doprinosa u udjelu koji može iznositi do 80 % plativog iznosa doprinosa ako poduzeće ostvaruje prihvatljiva ulaganja u materijalnu imovinu (u daljnjem tekstu: smanjenje zdravstvenog doprinosa u slučaju ulaganja).
Cilj izmjene Zakona br. XLVI o prehrambenom lancu i njegovoj službenoj kontroli bio je promijeniti strukturu pristojbi za nadzor prehrambenog lanca koja se, prema tom zakonu, primjenjuje na sve subjekte u prehrambenom lancu. Prije tih izmjena subjekti u prehrambenom lancu morali su platiti pristojbu za nadzor prehrambenog lanca izračunanu prema jedinstvenoj paušalnoj stopi od 0,1 % prometa bez poreza ostvarenog u prethodnoj godini. Izmjena o kojoj je riječ sastoji se od progresivne stope pristojbe koja se primjenjuje posebno na trgovine koje prodaju robu široke potrošnje (u daljnjem tekstu: izmijenjena pristojba za nadzor prehrambenog lanca). Ta nova progresivna stopa iznosila je kako slijedi:
–
0 % na dio prometa koji ne premašuje 500 milijuna HUF (približno 1,6 milijuna EUR);
–
0,1 % na dio prometa koji premašuje 500 milijuna HUF i ne premašuje 50 milijardi HUF (približno 160,6 milijuna EUR);
–
1 % na dio prometa koji premašuje 50 milijardi HUF i ne premašuje 100 milijardi HUF (približno 321,2 milijuna EUR);
–
2 % na dio prometa koji premašuje 100 milijardi HUF i ne premašuje 150 milijardi HUF (približno 481,8 milijuna EUR);
–
3 % na dio prometa koji premašuje 150 milijardi HUF i ne premašuje 200 milijardi HUF (približno 642,4 milijuna EUR);
–
4 % na dio prometa koji premašuje 200 milijardi HUF i ne premašuje 250 milijardi HUF (približno 803 milijuna EUR);
–
5 % na dio prometa koji premašuje 250 milijardi HUF i ne premašuje 300 milijardi HUF (približno 963,5 milijuna EUR);
–
6 % na dio prometa koji premašuje 300 milijardi HUF.
U prosincu 2014. Europska komisija primila je na znanje izmjene Zakona br. XLVI o prehrambenom lancu i njegovu službenom nadzoru. U ožujku 2015. zaprimila je pritužbu koja se odnosila na te izmjene. U isto vrijeme Komisija je zaprimila pritužbu koja se odnosila na uvođenje zdravstvenog doprinosa. Dopisima od 17. ožujka 2015. i 13. travnja 2015. (u daljnjem tekstu: informativni dopisi od 17. ožujka i 13. travnja 2015.) Komisija je te pritužbe proslijedila mađarskim tijelima, zahtijevajući od njih da daju primjedbe i pozivajući ih da dostave podatke. U tim je dopisima, koji su u bitnom sastavljeni na sličan način, Komisija obavijestila mađarska tijela da bi, prema njezinu mišljenju, razlikovanje između poduzetnika koji se nalaze u usporedivoj situaciji – koja proizlazi, s jedne strane, iz progresivne stope izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca i, s druge strane, progresivne stope zdravstvenog doprinosa, kao i iz smanjenja zdravstvenog doprinosa u slučaju ulaganja – moglo uključivati državnu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem. U tim je dopisima Komisija navela mogućnost da Mađarskoj uputi nalog za obustavu u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), te ju je pozvala da iznese svoja očitovanja o mogućoj primjeni takvog naloga u roku od 20 radnih dana.
Mađarska su tijela odgovorila dopisima od 16. travnja i 12. svibnja 2015.
Komisija je 15. srpnja 2015. donijela, s jedne strane, Odluku C (2015) 4805
final
o državnoj potpori SA.41187 (2015/NN) – Mađarska – Zdravstveni doprinos poduzeća u sektoru duhanske industrije (
SL 2015., C 277, str. 24
., u daljnjem tekstu: Odluka o zdravstvenom doprinosu) i, s druge strane, Odluku C(2015) 4808
final
o državnoj potpori SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Izmjena pristojbe za nadzor prehrambenog lanca u Mađarskoj iz 2014. (
SL 2015., C 277, str. 12
.), u daljnjem tekstu: Odluka o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca) (u daljnjem tekstu, zajedno: sporne odluke).
Kao prvo, spornim je odlukama Komisija smatrala da progresivna porezna stopa izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca, s jedne strane, i progresivna porezna stope doprinosa, kao i smanjenja zdravstvenog doprinosa u slučaju ulaganja, s druge strane (u daljnjem tekstu: predmetne nacionalne mjere), imaju element državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a te je izrazila sumnje u pogledu spojivosti tih državnih potpora s unutarnjim tržištem. S obzirom na te sumnje, Komisija je spornim odlukama pokrenula dva službena istražna postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a te je pozvala Mađarsku i zainteresirane strane da podnesu svoja očitovanja.
Kao drugo, što se tiče primjene članka 108. stavka 3. UFEU‑a, Komisija je smatrala da predmetne nacionalne mjere predstavljaju nezakonite potpore jer joj nisu bile prijavljene i jer su se u trenutku donošenja pobijanih odluka i dalje primjenjivale. Komisija je istaknula da su navedene mjere mogle značajno utjecati na tržišno natjecanje te je, s obzirom na to da su se još uvijek primjenjivale, donijela nalog za obustavu, u smislu članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, nalažući Mađarskoj, s jedne strane, obustavu primjene progresivne porezne stope izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca i, s druge strane, primjene progresivne porezne stope zdravstvenog doprinosa, kao i smanjenja tog doprinosa u slučaju ulaganja, dok Komisija ne donese odluku o spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem (u daljnjem tekstu: pobijani nalozi).
Komisija je 4. srpnja 2016. donijela dvije odluke kojima se okončavaju službeni istražni postupci pokrenuti spornim odlukama, odnosno Odluku (EU) 2016/1846 o mjeri SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) koju je provela Mađarska u pogledu zdravstvenog doprinosa poduzeća u sektoru duhanske industrije (
SL 2016., L 282, str. 43
.) i Odluku (EU) 2016/1848 оd 4. srpnja 2016. o mjeri SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) koju je provela Mađarska u pogledu izmjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca u Mađarskoj iz 2014. (
SL 2016., L 282, str. 63
.) (u daljnjem tekstu zajedno: konačne odluke).
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 25. rujna 2015. Mađarska je podnijela tužbu protiv Odluke o zdravstvenom doprinosu (T‑554/15) i Odluke o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca (T‑555/15).
Komisija je 14. i 15. siječnja 2016. u oba predmeta podnijela odgovore na tužbu.
Opći sud je dopisom od 11. studenoga 2016., na temelju članka 131. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, pozvao stranke da odgovore na pisana pitanja koja su se odnosila na postojanost predmeta ovih tužbi. Stranke su na ta pitanja odgovorile u za to određenom roku.
Odlukom predsjednika devetog vijeća Općeg suda od 24. svibnja 2017., donesenom nakon saslušanja stranaka, predmeti T‑554/15 i T‑555/15 spojeni su u svrhu usmenog postupka, u skladu s člankom 68. stavkom 2. Poslovnika.
Na raspravi od 12. listopada 2017., nakon što su stranke saslušane predsjednik devetog vijeća Općeg suda odlučio je da se predmeti T‑554/15 i T‑555/15 također spoje u svrhu donošenja odluke kojom se završava postupak.
U predmetu T‑554/15 Mađarska od Općeg suda zahtijeva da:
–
djelomično poništi Odluku o zdravstvenom doprinosu, u dijelu u kojem se njome nalaže obustava primjene progresivne porezne stope zdravstvenog doprinosa i smanjenja tog doprinosa u slučaju ulaganja;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
U predmetu T‑555/15 Mađarska od Općeg suda zahtijeva da:
–
djelomično poništi Odluku o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca, u dijelu u kojem se njome nalaže obustava primjene progresivne porezne stope izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
U svakom predmetu Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži Mađarskoj snošenje troškova.
Pravo
Uvodna očitovanja
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
Članak 108. UFEU‑a uređuje postupak nadzora državnih potpora koje su dodijelile države članice u cilju sprečavanja narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovanog potporama nespojivima s unutarnjim tržištem.
Tako, s jedne strane, članak 108. stavak 2. UFEU‑a određuje da ako Komisija ustanovi, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, da potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. UFEU‑a, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji ona odredi.
S druge strane, članak 108. stavak 3. UFEU‑a određuje da države članice pravodobno obavješćuju Komisiju o svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora kako bi se o njima mogla očitovati. Ako Komisija smatra da je takav plan nespojiv s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107., ona bez odgode pokreće postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Dotična država članica ne primjenjuje predložene mjere sve dok se taj postupak ne okonča konačnom odlukom.
Opsežna sudska praksa Suda i Općeg suda koja navodi odredbe članka 108. UFEU‑a uvelike se preuzima u Uredbi br. 659/1999, koja je stavljena izvan snage i zamijenjena s učinkom od 14. listopada 2015. Uredbom Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (
SL 2015., L 248, str. 9
. i ispravak
SL 2017., L 186, str. 17
.).
U skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 659/1999, Komisija pokreće postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a kada, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem. Odluka donesena na temelju tog članka naziva se odluka o pokretanju službenog istražnog postupka.
Pokretanje službenog istražnog postupka moguće je kada Komisija ispituje prijavljenu mjeru, ali također, u skladu s člankom 13. Uredbe br. 659/1999, kada ispituje moguće nezakonite potpore, odnosno, u skladu s člankom 1. točkom (f) te uredbe, mjeru za koju Komisija u ovoj fazi postupka smatra da je nova potpora čija je primjena u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
Donošenje odluke o pokretanju službenog istražnog postupka u odnosu na nacionalne mjere u slučaju predviđenom člankom 13. Uredbe br. 659/1999 mijenja pravni položaj te mjere, s obzirom na to da postoji privremeni zaključak Komisije o tome da se radi o državnim potporama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i o njezinoj nezakonitosti, koja proizlazi iz moguće povrede obveze prijavljivanja svakog plana o novoj potpori, utvrđene u članku 108. stavku 3. UFEU‑a. Sve do donošenja takve odluke država članica koja je uvela mjeru, poduzetnici korisnici i drugi gospodarski subjekti mogu smatrati da se mjera legitimno provodi primjerice kao opća mjera koja ne potpada u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili kao postojeća potpora u smislu članka 108. stavka 1. UFEU‑a i u smislu članka 1. točke (b) Uredbe br. 659/1999, koja se u toj fazi i dalje zakonito provodi. Nasuprot tomu, nakon donošenja takve odluke postoji, u najmanju ruku, osnovana sumnja u zakonitost takve mjere koja, bez utjecaja na mogućnost traženja izdavanja privremenih mjera od suca privremene pravne zaštite mora navesti državu članicu da obustavi njezinu primjenu, s obzirom na to da pokretanje službenog istražnog postupka isključuje mogućnost da se neposredno donese odluka u kojoj se utvrđuje spojivost s unutarnjem tržištem, koja omogućuje legitimni nastavak provedbe navedene mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 16. listopada 2014., Alro/Komisija,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, t.
28.
i navedenu sudsku praksu).
Kvalifikacija nacionalne mjere koja je predmet odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka nezakonite državne potpore stoga obvezuje državu članicu adresata te odluke da odmah suspendira primjenu te mjere (vidjeti u tom smislu presude od 10. svibnja 2005., Italija/Komisija,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, t.
39.
, i od 16. listopada 2014., Alro/Komisija,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, t 27. i navedenu sudsku praksu).
Obveza obustave izvršenja neprijavljene nacionalne mjere kao nezakonite državne potpore temelji se na članku 108. stavku 3. UFEU‑a, kojim se uspostavlja preventivni nadzor planova o novim potporama čiji je cilj osigurati provedbu samo onih mjera koje su spojive s unutarnjim tržištem. Kako bi se ostvario ovaj cilj, odgađa se provedba plana o potpori sve dok Komisija svojom konačnom odlukom ne otkloni sumnju o njegovoj spojivosti s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, t.
25.
i
26.
i navedenu sudsku praksu).
Obveza obustave provedbe nacionalne mjere koja je odlukom o pokretanju službenog ispitnog postupka okvalificirana kao nezakonita državna potpora automatski proizlazi iz te odluke na način da je sama država članica obvezna izvući posljedice iz navedene odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 9. listopada 2001., Italija/Komisija,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, t.
60.
).
Kako bi se Komisiji omogućilo suzbijanje svakog kršenja pravila iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, Sud joj je također priznao ovlast predmetnoj državi članici naložiti da odmah suspendira isplatu potpore koju smatra nezakonitom, nakon što toj državi članici da mogućnost da iznese svoja stajališta (presude od 14. veljače 1990., Francuska/Komisija,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, t.
18.
do
20.
; od 21. ožujka 1990., Belgija/Komisija,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, t.
14.
do
16.
i
19.
, i od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, t.
46.
do
48.
).
Ni iz te sudske prakse ni iz članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, koji ju je preuzeo, ne proizlazi da je Komisija dužna automatski naložiti dotičnoj državi članici da suspendira isplatu potpore koja nije bila prijavljena u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. Naime, obrnuto rješenje bi dovelo do toga da se zakonsku obvezu nametnutu državi članici člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a liši interesa vezanog uz neprovedbu planiranih potpora prije konačne odluke Komisije te bi za posljedicu imalo zamjenu uloga između država članica i Komisije (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1999., Belgija/Komisija,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, t.
74.
i navedenu sudsku praksu).
Postoje postupovne razlike između, s jedne strane, obustave mjere u tijeku koja proizlazi iz odluke o pokretanju službenog istražnog postupka u kojem se ta mjera kvalificira kao nezakonita državna potpora i, s druge strane, naloga za obustavu donesenog u odnosu na tu mjeru. Konkretno, u skladu s člankom 12. Uredbe br. 659/1999, u slučaju nepridržavanja naloga za obustavu, Komisija je ovlaštena izravno uputiti predmet Sudu Europske unije bez prethodne opomene te zatražiti da sud proglasi da predmetno nepridržavanje predstavlja kršenje UFEU‑a.
Te postupovne razlike ne utječu na glavni pravni učinak koji ima i odluka o pokretanju službenog ispitnog postupka i nalog za obustavu, a koji se odnosi na obvezu države članice da suspendira provedbu mjere koja je predmet tih odluka, na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 9. listopada 2001., Italija/Komisija,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, t.
60.
).
Dopuštenost tužbe
Svojim tužbama Mađarska traži poništenje samo naloga za obustavu utvrđenih u spornim odlukama. Dakle, tužbe koje je podnijela Mađarska nisu usmjerene na poništenje spornih odluka, u dijelu u kojima je njima Komisija pokrenula službene istražne postupke. Mađarska smatra da je takvo djelomično poništenje moguće u ovom slučaju jer se sporni nalozi mogu odvojiti od spornih odluka s obzirom na kriterij odvojivosti akta utvrđen u sudskoj praksi.
Djelomično poništenje akta Unije moguće je samo u mjeri u kojoj su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta. Sud je više puta presudio da taj uvjet odvojivosti nije zadovoljen ako bi djelomično poništenje akta imalo za učinak izmjenu njegove biti (vidjeti presudu od 18. ožujka 2014., Komisija/Parlament i Vijeće,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, t.
16.
i navedenu sudsku praksu.
Međutim, nalog predviđen u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 kojim se nalaže obustava mjere koja može predstavljati državnu potporu može se donijeti istodobno s odlukom o pokretanju postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a, ili nakon nje (presuda od 9. listopada 2001., Italija/Komisija,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, t.
47.
).
Čak i kada su, kao u ovom slučaju, doneseni istodobno, odluka o pokretanju službenog istražnog postupka i nalog za obustavu čine zasebne akte uređene različitim odredbama Uredbe br. 659/1999, odnosno, s jedne strane, člankom 4. stavkom 4. i, s druge strane, člankom 11. stavkom 1. i člankom 12.
Iz teksta članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 nadalje proizlazi da je zakonodavac Unije nalogu za obustavu želio dati oblik „odluke” u smislu članka 288. UFEU‑a. Prema sudskoj praksi, takav se akt mora smatrati aktom koji proizvodi obvezujuće pravne učinke i stoga se protiv njega može podnijeti tužba (presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, t.
43.
do
46.
).
Iz toga slijedi da se nalog, kada Komisija, kao što je to slučaj u ovom predmetu, odluči jednim aktom pokrenuti službeni istražni postupak i donijeti nalog za obustavu, može odvojiti od ostatka akta i stoga može, sam po sebi, biti predmet tužbe za poništenje.
Osim toga, kao što to proizlazi iz očitovanja uvodno iznesenih u točkama 26. do 33. ove presude, pravni učinci pokretanja službenog istražnog postupka i donošenja naloga za obustavu djelomično se preklapaju.
Međutim, u okviru ove tužbe, Mađarska ne zahtijeva poništenje spornih odluka jer je njima Komisija pokrenula službene istražne postupke. Nadalje, valja napomenuti da tužbe koje je podnijela Mađarska ne sadržavaju razloge koji se odnose na eventualnu pogrešnu kvalifikaciju predmetnih nacionalnih mjera kao državnih potpora ili kao novih potpora, nezakonito provedenih. Stoga, čak i pod pretpostavkom da su ti tužbeni razlozi izneseni u prilog tužbama utemeljeni, to ne bi imalo za učinak da se Mađarska oslobodi od obveze da suspendira provedbu predmetnih nacionalnih mjera.
U tom pogledu dovoljno je podsjetiti da države članice ne moraju dokazati pravni interes kada podnose tužbu na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti presude od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu, i od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, t.
53.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na prethodno navedeno, ove tužbe treba proglasiti dopuštenima.
Postojanost predmeta tužbi
Komisija je 4. srpnja 2016. donošenjem konačnih odluka zaključila službene istražne postupke pokrenute spornim odlukama. U tim je odlukama potvrdila ocjenu koju je privremeno provela u spornim odlukama te je smatrala da predmetne nacionalne mjere predstavljaju nezakonite državne potpore nespojive s unutarnjim tržištem. Mađarska nije osporila konačne odluke u roku za podnošenje tužbe. Budući da te odluke nisu bile ni predmetom tužbe koju je podnijela treća osoba nakon njihove objave u
Službenom listu Europske unije
19. listopada 2016. (
SL 2016., L 282, str. 43
. i 63.), one su sada konačne.
U tim okolnostima, i s obzirom na tužbene razloge iznesene u prilog ovim tužbama, Opći sud je odlučio saslušati stranke o tome imaju li te tužbe još uvijek iste predmete.
Stranke su potvrdno odgovorile na pitanja Općeg suda. Istaknule su, među ostalim, razloge vezane uz pravnu nesigurnost u pogledu uvjeta u kojima je Komisija ovlaštena primijeniti nalog za obustavu, razlike između pravnih učinaka spornih i konačnih odluka i potrebu da se osigura sudski nadzor nezakonitosti koje bi se mogle odnositi na pobijane naloge, kao i privilegiranog statusa država članica u okviru tužbi podnesenih na temelju članka 263. UFEU -a.
Iz sudske prakse Općeg suda proizlazi da, prilikom podnošenja tužbi, s jedne strane, protiv odluka o pokretanju službenog istražnog postupka u vezi s nacionalnom mjerom i, s druge strane, protiv konačne odluke kojom se zaključuje navedeni postupak i ispitanu nacionalnu mjeru proglašava državnom potporom nespojivom s unutarnjim tržištem, odbijanje tužbe protiv te potonje odluke dovodi do prestanka predmeta tužbe podnesene protiv odluke o pokretanju službenog istražnog postupka (vidjeti u tom smislu presude od 13. lipnja 2000., EPAC/Komisija,
T‑204/97 i T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, t.
153.
do
159.
; od 6. ožujka 2002., Diputación Foral de Álava/Komisija,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, t.
22.
do
26.
, i od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑30/01 do T‑32/01 i T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, t.
345.
do
363.
). Prema toj sudskoj praksi, ako Sud Europske unije potvrdi Komisijinu ocjenu iz konačne odluke, uključujući kvalifikaciju ispitane nacionalne mjere kao nove državne potpore, tu mjeru treba ukinuti i potpore treba vratiti
ab initio
. Stoga u tom slučaju nije potrebno odlučiti o tome je li ista mjera, koja je trebala biti suspendirana nakon odluke o pokretanju službenog istražnog postupka, imala valjani temelj (vidjeti, u tom smislu, presudu od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑30/01 do T‑32/01 i T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, t.
358.
)
Ta se sudska praksa ne može preuzeti u okviru ovih tužbi
Naime, s jedne strane, iz presuda navedenih u točki 47. ove presude (vidjeti osobito presude od 13. lipnja 2000., EPAC/Komisija,
T‑204/97 i T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, t.
154.
do
158.
, i od 9. rujna 2009.Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑30/01 do T‑32/01 i T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, t.
345.
,
348.
i
355.
) proizlazi da se, u slučaju poput onog opisanog u točki 47. ove presude, pitanje prestanka predmeta tužbe u stvarnosti miješa s prestankom tužiteljeva pravnog interesa. Međutim, kao što je to navedeno u točki 42. ove presude, države članice ne moraju dokazivati svoj pravni interes prilikom podnošenja tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a.
S druge strane, ne može se isključiti da bi nalog za obustavu mogao biti zahvaćen nezakonitostima koje se ne odnose na Komisijinu pogrešnu kvalifikaciju ispitane mjere kao nezakonite državne potpore. Ako bi donošenje odluke o okončanju službenog istražnog postupka dovelo do prestanka postojanja predmeta tužbe podnesene protiv naloga za obustavu, sudski nadzor takve nezakonitosti ne bi bio moguć. Međutim, u zajednici utemeljenoj na pravu kao što je Unija i države članice i institucije podliježu kontroli sukladnosti svojih akata s osnovnom ustavnom poveljom, a to je UFEU (vidjeti, u tom smislu, presudu od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, t.
23.
).
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja ispitati meritum predmetne tužbe.
Meritum
U prilog svakoj od tužbi Mađarska ističe četiri gotovo jednaka tužbena razloga, koji se temelje, prvi, na „zloporabi diskrecijske ovlasti” i očitoj pogrešci u ocjeni prilikom primjene članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 te na povredi načela proporcionalnosti; drugi, na povredi načela nediskriminacije i jednakog postupanja; treći, na povredi obveze obrazlaganja i prava obrane Mađarske, četvrti, na povredi obveze lojalne suradnje, načela dobre uprave i prava na djelotvoran pravni lijek.
Usto, Mađarska je na raspravi znatan dio svojeg iskaza posvetila iznošenju argumentacije prema kojoj je Komisija pogrešno utvrdila referentni okvir od kojeg odstupaju predmetne nacionalne mjere. Zbog te se Komisijine pogreške ne može prihvatiti da su te mjere bile selektivne i, slijedom toga, da su mogle biti okvalificirane kao državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Valja smatrati da navodeći taj argument Mađarska u biti ističe jedan tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a pogrešnom kvalifikacijom predmetnih nacionalnih mjera kao državne potpore.
U tom pogledu treba, kao prvo, utvrditi da tužbe koje je podnijela Mađarska ne sadržavaju takav tužbeni razlog. Osim toga, Mađarska argumentima iznesenima u tim tužbama samo obuhvaća pobijane naloge i ne dovodi u pitanje razloge koji su naveli Komisiju da u ovom slučaju pokrene službene istražne postupke. Uistinu, u okviru prvog tužbenog razloga Mađarska napominje da u spornim odlukama Komisija nije odredila krug isključivih korisnika dotičnih nacionalnih mjera, iako je, prema sudskoj praksi, određivanje kategorije poduzetnika uvjet koji je nužan za priznanje selektivnosti tih mjera. Međutim, taj argument treba sagledati u kontekstu tog tužbenog razloga, kojim Mađarska ne osporava kvalifikaciju dotičnih nacionalnih mjera kao državne potpore, nego u biti tvrdi da je za donošenje naloga za obustavu ta kvalifikacija morala biti sigurnija nego u slučaju pokretanja službenog istražnog postupka koji nije bio popraćen takvim nalogom i da se morala osloniti na ustaljenu praksu Komisije i sudsku praksu. U tim se okolnostima argument istaknut na raspravi ne može smatrati dopunom prvog tužbenog razloga.
Kao drugo, očitovanja Mađarske na raspravi se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka.
Stoga, u skladu s člankom 84. Poslovnika kojim se zabranjuje iznošenje novih razloga tijekom postupka, argumentaciju koju je iznijela Mađarska na raspravi treba smatrati nedopuštenom.
Prvi tužbeni razlog
Prvi tužbeni razlog podijeljen je na dva dijela, od kojih se prvi temelji na povredi članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, koja proizlazi iz „zlouporabe ovlasti” i iz očite pogreške u ocjeni prilikom primjene te odredbe, a drugi na povredi načela proporcionalnosti.
–
Prvi dio
U prvom dijelu ovog tužbenog razloga Mađarska u biti tvrdi da Komisija, da bi mogla donijeti nalog za obustavu u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, mora dokazati da su uz uvjete navedene u toj odredbi ispunjeni i dodatni uvjeti.
U tom pogledu, tvrdi da se u pravu Unije za primjenu privremenih mjera moraju ispuniti tri opća uvjeta koji se odnose na hitnost, ozbiljnu opasnost od nanošenja znatne i nepopravljive štete i
fumus boni iuris
, odnosno moguću nezakonitost mjere čija se obustava traži. Ta se tri uvjeta primjenjuju osobito na obustavu i druge privremene mjere koje sudovi Unije mogu odrediti u skladu s člancima 278. i 279. UFEU‑a, na privremene mjere primjenjive u području tržišnog natjecanja na temelju članaka 101. i 102. UFEU‑a, na mjere koje nacionalni sudovi mogu primjenjivati na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a i, naposljetku, na naloge za povrat koje Komisija može odrediti na temelju članka 11. stavka 2. Uredbe br. 659/1999.
Prema mišljenju Mađarske, iako članak 11. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 ne predviđa ta tri uvjeta, njihovo je ispunjenje potrebno za donošenje naloga za obustavu jer u suprotnom diskrecijska ovlast Komisije za donošenje tih naloga ne bi bila podvrgnuta nikakvim ograničenjima. Ne može se, osim toga, prihvatiti da je zakonodavac Unije namjerno propustio podvrgnuti donošenje naloga za obustavu tim trima uvjetima, niti da zbog tog propusta sud Unije ne može utvrditi granice diskrecijske ovlasti Komisije utvrđivanjem uvjeta za primjenu naloga za obustavu. Mađarska u tom pogledu pojašnjava da se ovim dijelom prvog tužbenog razloga ne namjerava pozvati na neprimjenjivost članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, u skladu s člankom 277. UFEU‑a.
Mađarska tvrdi, u odnosu na uvjet
fumus boni juris
, da, prilikom donošenja naloga za obustavu ne bi trebalo biti dvojbe oko toga je li predmetna nacionalna mjera državna potpora, s obzirom na ustaljenu praksu Komisije ili sudsku praksu sudova Unije. Međutim, u ovom slučaju ne postoji ni praksa Komisije ni sudska praksa koja nedvosmisleno može potvrditi kvalifikaciju progresivne kamatne stope poput stope zdravstvenog doprinosa ili izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca kao državne potpore. Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da Komisija, kako bi kvalificirala poreznu mjeru kao državnu potporu, mora utvrditi kategoriju poduzetnika koji se takvom mjerom jedini dovode u povoljniji položaj. Međutim, sporne odluke ne definiraju ni poduzetnike koji se dovode u povoljniji položaj ni one koji se predmetnim nacionalnim mjerama kažnjavaju.
U pogledu drugih dvaju uvjeta, Mađarska tvrdi da donošenje pobijanih naloga nije potrebno jer bez njih ne postoji opasnost da bi se dotičnim nacionalnim mjerama odmah mogla nanijeti teška i nepopravljiva šteta, zbog čega su sporne odluke u suprotnosti s Odlukom Komisije (2007) 4313 od 27. rujna 2007. u vezi s državnom potporom C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Rumunjska – Privatizacija Tractorula (
SL 2007., C 249, str. 21
.) u kojoj se Komisija pozvala na takvu opasnost da bi opravdala nalog za obustavu upućen Rumunjskoj. Mađarska nastavlja tvrdeći da je Komisija, kako bi se utvrdilo postojanje opasnosti od teške i nepopravljive financijske štete u konkretnom slučaju, morala dokazati da bi se bez pobijanih naloga prije završetka službenog istražnog postupka poduzetnici koji su zbog dotičnih nacionalnih mjera stavljeni u nepovoljniji položaj mogli naći u situaciji u kojoj je ugrožena njihova financijska održivost. Međutim, usto što Komisija nije iznijela takav dokaz, iz spornih odluka proizlazi da bi se eventualnu štetu moglo popraviti obvezom povrata nezakonito isplaćene potpore u konačnim odlukama.
Naposljetku, prema mišljenju Mađarske, mogućnost Komisije da naloži obustavu nacionalne porezne mjere samo na temelju činjenice da ta mjera predstavlja državnu potporu, a da pritom ne mora dokazati da su ispunjena tri uvjeta za donošenje privremenih mjera, remeti podjelu uloga između nacionalnih sudova i Komisije definiranu u sudskoj praksi Suda. Naime, isključivo je na nacionalnim sudovima da izvedu eventualne posljedice iz povrede obveze obustave, predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. Jasna podjela uloga između Komisije i nacionalnih sudova potvrđuje izniman karakter naloga za obustavu i sprečava Komisiju da donese takve naloge samo zbog toga što se potpora i dalje isplaćuje tijekom službenog istražnog postupka. To također znači da Komisija može naložiti obustavu nacionalne mjere samo u slučajevima kada se privremene mjere koje su donijeli nacionalni sudovi na temelju članka 108. stavak 3. UFEU‑a pokažu nedovoljnima.
Komisija osporava te argumente.
Iz postupovnih pravila iznesenih u točkama 24. do 29. ove presude proizlazi da, ako Komisija odluči pokrenuti službeni istražni postupak u smislu članka 4. stavka 4. Uredbe br. 659/1999 protiv nacionalne mjere koja joj nije priopćena, država članica mora odmah suspendirati izvršenje te mjere. Činjenica da je kvalifikacija predmetne nacionalne mjere nezakonite državne potpore privremena uopće ne utječe na tu obvezu obustave.
Suprotno tvrdnjama Mađarske, sudska praksa Suda, koja je vrlo rano priznala izravan učinak obveze obustave isplate državnih potpora prije nego što Komisija ispita njihovu spojivost s unutarnjim tržištem (presude od 15. srpnja 1964., Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, str. 1162., i od 11. prosinca 1973., Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, str. 8.), ne pridržava samo nacionalnim sudovima zadaću da izvuku eventualne posljedice iz povrede obveze obustave predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
Prema sudskoj praksi, članci 107. i 108. UFEU‑a Komisiji pridržavaju središnju i isključivu ulogu za utvrđivanje eventualne nespojivosti potpore s unutarnjim tržištem, pri čemu je uloga nacionalnih sudova zaštititi prava koja pojedinci imaju zbog izravnog učinka zabrane iz zadnje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. studenoga 1991., Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires i Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, t.
14.
). Ovlasti koje su priznate nacionalnim sudovima u području nadzora državnih potpora stoga ne mogu ograničiti ovlasti koje Komisija ima u tom području. Naprotiv, prema sudskoj praksi, upravo je ovlast nacionalnih sudova ta koja se ograničuje kada Komisija donese odluku o pokretanju službenog istražnog postupka (vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, t.
41.
i
42.
).
Kao što je to navedeno u točki 30. ove presude, kako bi se omogućilo Komisiji da osigura poštovanje pravila iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, priznato joj je pravo da predmetnoj državi članici naloži da odmah suspendira isplatu nezakonite potpore, nakon što omogući državi članici da podnese svoje primjedbe.
Uvjeti donošenja takvog naloga, utvrđeni u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 ograničeni su na jedan materijalni uvjet, odnosno kvalifikaciju nezakonite državne potpore koju je Komisija u toj fazi postupka dala predmetnoj nacionalnoj mjeri, i jedan postupovni uvjet, odnosno to da se dotičnoj državi članici omogući da podnese svoje primjedbe.
Nijedan drugi uvjet ne mora biti zadovoljen da Komisija bude ovlaštena za donošenje naloga u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, te valja istaknuti da je ta situacija rezultat volje zakonodavca, a ne, kao što to ističe Mađarska, njegova previda. Naime, tekst navedenog članka, koji odražava stanje prava koje proizlazi iz ustaljene sudske prakse navedene u točki 30. ove presude, nije obuhvaćen izmjenama Uredbe br. 659/1999 te je kao takav preuzet u novoj Uredbi br. 2015/1589.
Osobito, suprotno tvrdnjama Mađarske, donošenje naloga za obustavu ne smije biti podložno uvjetima predviđenima za donošenje naloga za povrat potpore u smislu članka 11. stavka 2. Uredbe br. 659/1999 ili drugim uvjetima na temelju te odredbe.
Naime, kao prvo, nalog za obustavu je važan alat za sprečavanje nastavka povrede obveze neprovođenja planova za dodjelu ili izmjenu potpora iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Stoga bi, u slučaju neprijavljene potpore, u kojem se ova obveza ostvaruje u trenutku pokretanja službenog istražnog postupka i privremene kvalifikacije predmetne nacionalne mjere kao nezakonite državne potpore, podvrgavanje naloga za obustavu dodatnim materijalnim uvjetima oslabilo učinkovitost tog mehanizma osmišljenog kako bi se zajamčilo potpuno poštovanje pravne obveze koju državi članici nameće članak 108. stavak 3. UFEU‑a.
Kao drugo, uvjeti za izdavanje naloga za povrat opravdavaju se prirodom tog naloga i njegovim mjestom u sustavu prethodnog nadzora planova o novim potporama utvrđenima u članku 108. UFEU‑a.
Naime, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, države članice moraju ukinuti samo nespojive potpore, što podrazumijeva obvezu povrata nespojivih potpora koje su već isplaćene. S druge strane, prema sudskoj praksi, pravo Unije ne nameće obvezu potpunog povrata svih nezakonitih potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, t.
46.
i
52.
).
Prema sudskoj praksi, za potpore koje su isplatile države članice se ne može smatrati da su nespojive samo zato što su provedene protivno obvezama obavješćivanja i obustave predviđenima u članku 108. stavku 3. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 14. veljače 1990., Francuska/Komisija,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, t.
9.
do
11.
,
16.
i
17.
). Zato, iako pokretanje službenog istražnog postupka u odnosu na nacionalne mjere u slučaju predviđenom člankom 13. Uredbe br. 659/1999 obvezuje dotičnu državu članicu da odmah suspendira isplatu potpore, ono je ne obvezuje da je povrati.
Činjenica je da pravo Unije ne isključuje mogućnost povrata nezakonito isplaćenih potpora prije nego što Komisija odluči o njihovoj spojivosti.
S jedne strane, da bi se dao puni učinak odredbama članka 108. stavka 3. UFEU‑a, na nacionalnim je sudovima da u slučaju povrede te odredbe izvuku posljedice, u skladu s nacionalnim pravom, u pogledu valjanosti akata kojima se izvršavaju mjere potpore i o povratu financijskih potpora dodijeljenih kršenjem te odredbe (vidjeti presudu od 21. srpnja 2005., Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, t.
49.
i navedenu sudsku praksu). Konkretno, činjenica da je potpora dodijeljena povredom posljednje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a može, ovisno o okolnostima, dovesti do njezina povrata u skladu s unutarnjim postupovnim pravilima, čak i ako je kasnije proglašena spojivom s unutarnjim tržištem (vidjeti, u tom smislu, presudu od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, t.
52.
i
53.
).
S druge strane, zakonodavac Unije je predvidio mogućnost da Komisija donese naloge za povrat nezakonito isplaćenih potpora prije završetka službenog istražnog postupka. Međutim, zbog utjecaja takvog naloga na situaciju korisnika njegova je primjena podvrgnuta strogim uvjetima utvrđenima u članku 11. stavku 2. Uredbe br. 659/1999.
Iz prethodno navedenog proizlazi, kao prvo, da Komisija nije bila obvezna u spornim se odlukama pozvati na ustaljenu praksu ili sudsku praksu s obzirom na koju ne bi bilo sumnje u narav državne potpore dotičnih nacionalnih mjera.
Ipak, iz spisa proizlazi da je više mjeseci prije donošenja spornih odluka Komisija Odlukom C(2015) 1520) od 12. ožujka 2015. o mjeri SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Mađarska – Porez na oglašavanje (
SL 2015., C 136, str. 7
.) pokrenula službeni istražni postupak u odnosu na porez koji je Mađarska uvela u sektoru oglašavanja, koji karakterizira progresivna porezna stopa koja se primjenjuje na promet koji su ostvarila medijska poduzeća pružanjem usluga oglašavanja i koji, zbog toga, nalikuje zdravstvenom doprinosu i pristojbi za nadzor prehrambenog lanca. Komisija i mađarska tijela su i prije i poslije donošenja te odluke razmjenjivali dopise, i Mađarska s tim u vezi ne može valjano tvrditi da nije bila upoznata s Komisijinom praksom kvalificiranja nacionalnih poreznih mjera koje uključuju takvu progresivnu stopu kao državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Nadalje, Mađarska ne može prigovoriti Komisiji da u spornim odlukama nije utvrdila kategoriju poduzetnika koji su jedini stavljeni u povoljniji položaj dotičnim nacionalnim mjerama. Naime, od Komisije se ne zahtijeva da odredi kategoriju poduzetnika koji su poreznom mjerom jedini stavljeni u povoljniji položaj kako bi se ta mjera mogla kvalificirati kao državna potpora (vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group SA i dr.,
C‑20/15 P i C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, t.
93.
).
Kao drugo, Komisija također nije bila dužna dokazati u spornim odlukama da bi, u nedostatku pobijanih naloga, dotične nacionalne mjere mogle odmah dovesti do teške i nepopravljive financijske štete ili da su se poduzetnici koji su tim mjerama bili dovedeni u nepovoljniji položaj mogli naći u situaciji koja ugrožava njihovu financijsku održivost.
U tom pogledu, što se tiče argumenta koji se odnosi na Odluku Komisije (2007) 4313 (vidjeti točku 63. ove presude), dovoljno je podsjetiti da se valjanost pobijanih naloga treba ispitati samo u odnosu na članak 11. stavak 1. Uredbe br. 659/1999, a ne u odnosu na raniju praksu Komisije (vidjeti, po analogiji, presudu od 21. srpnja 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisija,
C‑459/10 P
, neobjavljena,
EU:C:2011:515
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
Kao treće, suprotno tvrdnjama Mađarske, činjenica da tri uvjeta koja spominje u svojoj argumentaciji nisu zahtijevana u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 ne znači da je diskrecijska ovlast koju su Komisiji dodijelili sudska praksa i zakonodavac Unije za donošenje naloga za obustavu neograničena ili da ne podliježe nikakvoj kontroli.
Naime, s jedne strane, ograničenja pod kojima Komisija može primijeniti nalog za obustavu definirana su u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 i iz njih proizlazi da Komisija mora iznijeti razloge koji je navode na zaključak da nacionalna mjera koja se provodi predstavlja novu državnu potporu i savjetovati se s dotičnom državom članicom o predviđenom nalogu. Dotična država članica može zatražiti da se Komisijino poštovanje tih postupovnih uvjeta i materijalna osnova za donošenje naloga za obustavu podvrgnu nadzoru suda Unije. S druge strane, kako je napomenuto u točki 50. ove presude, nadzor suda Unije se ne ograničuje samo na uvjete predviđene u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 i može se među ostalim proširiti i na sukladnost naloga za obustavu s UFEU‑om i općim načelima prava (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 2010., E i F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, t.
44.
i navedenu sudsku praksu).
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da donošenjem pobijanih naloga Komisija nije povrijedila članak 11. stavak 1. Uredbe br. 659/1999. Stoga valja odbiti prvi dio prvog tužbenog razloga.
–
Drugi dio
U drugom dijelu prvog tužbenog razloga Mađarska u biti tvrdi da je dodavanje dodatnih uvjeta onima koji su već navedeni u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 nužno s obzirom na načelo proporcionalnosti.
Prema mišljenju Mađarske, nalog za obustavu predviđen u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 nije jedino sredstvo za ispravak učinaka nacionalne porezne mjere koja se može kvalificirati kao državna potpora nakon službenog istražnog postupka. Osim toga, takav nalog predstavlja miješanje u unutarnji regulatorni poredak takvog razmjera da bi ga trebalo koristiti samo u nedostatku drugih instrumenata koji su manje radikalni.
U ovom slučaju, kao prvo, povreda načela proporcionalnosti nastaje zbog toga što se doima da u spornim odlukama Komisija priznaje da su jedini kriteriji za donošenje pobijanih naloga postojanje narušavanja tržišnog natjecanja koje proizlazi iz predmetnih nacionalnih mjera i činjenica da se one i dalje primjenjuju u trenutku donošenja pobijanih naloga. Međutim, Komisija bi također morala ispitati je li narušavanje tržišnog natjecanja koje proizlazi iz predmetnih nacionalnih mjera bilo trajno i neopozivo. Mađarska u tom pogledu napominje da se u brojnim odlukama donesenima tijekom proteklih godina Komisija nije koristila nalozima za obustavu, iako je od početka postupka bilo očito da je predmetna nacionalna mjera državna potpora koja nije spojiva s unutarnjim tržištem.
Nadalje, povreda načela proporcionalnosti je nastala zbog toga što se u informativnim dopisima od 17. ožujka i 13. travnja 2015., upućenima mađarskim nadležnim tijelima prije donošenja pobijanih naloga (vidjeti točku 5. ove presude), Komisija ograničila na pružanje vrlo kratkih i nejasnih informacija o svojoj namjeri da donese nalog u slučaju da informacije koje ta tijela dostave u okviru službenog istražnog postupka ne budu dovoljne za rješavanje dvojbi što se tiče spojivosti dotičnih nacionalnih mjera s unutarnjim tržištem. Ta formulacija znači da samo Komisijine sumnje u pogledu spojivosti mjere mogu biti osnova naloga za obustavu.
Naposljetku, povreda načela proporcionalnosti nastaje zbog toga što je Komisija navela u spornim odlukama da sama izuzetno progresivna priroda predmetnih nacionalnih mjera može imati negativni učinak na tržišno natjecanje. Međutim, pobijani nalozi ne obuhvaćaju samo izuzetno progresivne stope, nego i „progresivni sustav” u cijelosti, a što je očito neproporcionalno.
Komisija osporava te argumente.
Načelo proporcionalnosti, koje je dio općih načela prava Unije, zahtijeva da akti institucija Unije ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje zadanih legitimnih ciljeva predmetnog propisa, pri čemu, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je najmanje ograničavajuća i prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima (presuda od 24. svibnja 2007., Maatschap Schonewille‑Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, t.
45.
).
U tom pogledu, kao prvo, valja utvrditi da se argumentacija Mađarske u okviru ovog dijela prvog tužbenog razloga temelji na istoj logici kojom je potkrijepljen prvi dio, prema kojoj Komisija za usvajanje naloga za obustavu mora dokazati postojanje uvjeta koji nisu izričito predviđeni člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999. Ta se argumentacija ne može prihvatiti zbog razloga navedenih u točkama 70. do 86. ove presude.
Kao drugo, iako je argumentacija iz podnesaka u tom pogledu nejasna, čini se da Mađarska tvrdi da su, unatoč pokretanju službenog istražnog postupka protiv predmetnih nacionalnih mjera, mađarska nadležna tijela i dalje bila ovlaštena primijeniti ih i da su ih u tome spriječili pobijani nalozi. Iz mađarskih podnesaka proizlazi da su samo pobijani nalozi uzrokovali obustavu predmetnih nacionalnih mjera, a ne pokretanje službenog istražnog postupka. Potrebno je utvrditi da takvu argumentaciju koja se temelji na pogrešnom shvaćanju učinaka odluke o pokretanju službenog istražnog postupka i, još važnije, obveze država članica iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a treba odbiti.
Međutim, na raspravi je Mađarska u odgovoru na pitanje Općeg suda potvrdila da pokretanje službenih istražnih postupaka u konkretnom slučaju podrazumijeva obvezu obustave mjera koju je morala poštovati. Mađarska je ipak ustvrdila da taj element nije relevantan za ocjenu osnovanosti ovog dijela prvog tužbenog razloga.
Iz spornih odluka (uvodne izjave 45. Odluke o zdravstvenom doprinosu i uvodne izjave 54. Odluke o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca), koje po tom pitanju Mađarska ne osporava, proizlazi da u odgovoru na informativne dopise od 17. ožujka i 13. travnja 2015., u kojima je Komisija izrazila sumnje što se tiče spojivosti predmetnih nacionalnih mjera s unutarnjim tržištem i pozvala se na mogućnost primjene naloga za obustavu, mađarska tijela nisu podnijela očitovanja u pogledu spomenutih naloga. Osim toga, iz Odluke o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca (uvodne izjave 54.) proizlazi da su se mađarska nadležna tijela ograničila na izjavu da, prema njihovu mišljenju, progresivna porezna stopa izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca ne predstavlja državnu potporu. S obzirom na te elemente koje je Komisija pravilno protumačila kao odbijanje poštovanja obveze obustave, donošenje pobijanih naloga treba smatrati prikladnim i nužnim za ostvarenje legitimnih ciljeva propisa o kojem je riječ, odnosno, u ovom slučaju, članaka 107. i 108. UFEU‑a.
Osim toga, iako je točno da je nalog za obustavu mjera koja je stroža od pokretanja službenog istražnog postupka (vidjeti točku 32. ove presude), ta dva akta u biti imaju isti pravni učinak, odnosno stvaraju obvezu trenutačne obustave isplate dotične državne potpore. Dakle, nepogodnosti koje su za državu članicu nastale zbog naloga za obustavu nisu nerazmjerne u odnosu na ciljeve navedene u člancima 107. i 108. UFEU‑a.
Kao treće, nije činjenično utemeljen argument Mađarske prema kojem joj je Komisija naložila da suspendira „progresivni sustav” u cijelosti. U uvodnoj izjavi 53. Odluke o zdravstvenom doprinosu i uvodnoj izjavi 62. Odluke o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca Komisija naime nalaže obustavu samo onih mjera za koje je analizom ustanovila da su državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u odjeljcima 4.1 tih odluka, kao što je jasno potvrđeno u uvodnim izjavama 46. i 48. prve i uvodnim izjavama 55. i 57. druge odluke, koje se nalaze u njihovim dijelovima u kojima se obrazlažu pobijani nalozi.
Konačno, ne može se prihvatiti argument koji se temelji na prethodnoj praksi Komisije, iz razloga koji su već navedeni u točki 84. ove presude. U svakom slučaju, valja podsjetiti da su u predmetima koje navodi Mađarska dotične države članice bile obvezne suspendirati izvršenje predmetnih poreznih mjera čim je Komisija pokrenula službene istražne postupke u odnosu na njih.
Iz prethodno navedenog proizlazi da donošenjem pobijanih naloga Komisija nije povrijedila načelo proporcionalnosti. Stoga valja odbiti drugi dio ovog tužbenog razloga.
Iz toga slijedi da prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog
Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi načela nediskriminacije i jednakog postupanja.
S jedne strane, povreda tih načela proizlazi iz činjenice da je Komisija odlučila koristiti naloge za obustavu prema Mađarskoj, iako nije primijenila tu mjeru u pogledu drugih država članica, također i u odnosu na odluke o poreznim mjerama, kao što su pristojbe zračnih luka ili mjere poznate pod zajedničkim nazivom
tax rulings
. Nadalje, iako je u prošlosti Komisija mjere obustave donosila samo sporadično, ona je samo tijekom 2015. donijela tri naloga u odnosu na Mađarsku, među kojima i dva pobijana naloga.
Mađarska u tom pogledu napominje da je Komisija već ispitala porezne mjere koje se temelje na istom sustavu progresivne stope poreza na promet usvojene u Mađarskoj, u okviru postupaka pokrenutih na temelju članka 258. UFEU‑a. Tvrdi da nalozi o obustavi doneseni u odnosu na nju odražavaju namjeru Komisije da zaobiđe te postupke i prouzroči trenutačan učinak u nacionalnom pravnom poretku.
S druge strane, povreda navedenih načela kao i povreda obveze obrazlaganja proizlaze iz činjenice da je, u rijetkim slučajevima kada je Komisija usvojila nalog za obustavu, ona to učinila na temelju pravnih kriterija različitih od onih koje je primijenila u ovom slučaju. Posebno, Komisija je u prethodnim odlukama ispitala nepopravljivost štete koja bi mogla proizići iz dotične nacionalne mjere ako se ne donese nalog za obustavu.
Komisija osporava te argumente.
Kao prvo, valja podsjetiti da načelo jednakog postupanja i nediskriminacije zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različite načine i da se u različitim situacijama ne postupa na isti način, osim ako bi takvo postupanje bilo objektivno opravdano (vidjeti presudu od 26. rujna 2013., IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, t.
50.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, Mađarska se poziva na prvi dio tog načela, prema kojem se u usporedivim situacijama ne smije postupati na različit način. Stoga, da bi se moglo utvrditi eventualnu diskriminaciju, potrebno je prethodno ispitati jesu li situacije koje navodi Mađarska stvarno usporedive.
U tom pogledu, mora se istaknuti da je u svojim podnescima Mađarska samo uputila na određeni broj odluka koje je Komisija donijela u posljednjih nekoliko godina, koje je identificirala samo po naslovu. Za neke od tih odluka nije ni precizirala radi li se o odlukama o pokretanju službenog istražnog postupka ili o konačnim odlukama kojima se ti postupci okončavaju. Jedini kriterij koji povezuje te odluke, osim činjenice da se odnose na državne potpore, jest činjenica da se sve one tiču poreznih mjera. Mađarska nasuprot tomu ne pojašnjava jesu li, i po čemu, te fiskalne mjere bile slične predmetnim nacionalnim mjerama. Ona ne pojašnjava ni odnose li se odluke na koje se poziva na mjere koje su Komisiji prijavljene i jesu li države članice koje su adresati te odluke poštovale obvezu obustave. U tim okolnostima, valja utvrditi da Mađarska nije uspjela dokazati da su situacije na koje se poziva stvarno usporedive s njezinom.
Osim toga, valja istaknuti da Komisijina ovlast donošenja naloga za obustavu ne podrazumijeva obvezu da se dotičnoj državi članici automatski naloži obustava isplate potpore koju nije prijavila sukladno članku 108. stavku 3. UFEU‑a (vidjeti presudu od 17. lipnja 1999., Belgija/Komisija,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, t.
74.
i navedenu sudsku praksu). Suprotno tvrdnjama Mađarske, Komisija na temelju te sudske prakse pravilno zaključuje da nije obvezna obrazložiti svoj izbor nedonošenja naloga za obustavu u određenom slučaju.
Stoga sama činjenica da je Komisija pokrenula službene istražne postupke u pogledu poreznih mjera u nekim državama članicama bez donošenja naloga za obustavu, dok je pokretala službene istražne postupke u vezi s poreznim mjerama u drugim državama članicama i donosila takve naloge, ne može biti dovoljna za utvrđivanje kršenja načela nediskriminacije i jednakog postupanja.
Kao drugo, što se tiče postupaka zbog povrede obveze koje je Komisija provela u odnosu na Mađarsku i koji su obuhvaćali javne rashode na temelju sustava progresivne stope poreza na promet, valja podsjetiti da je Sud već odlučivao o situacijama u kojima su mjere koje je poduzela država članica istovremeno bile obuhvaćene i odredbama UFEU‑a o državnim potporama kao i onima koje se odnose na ostale aspekte funkcioniranja unutarnjeg tržišta.
Sud je dakle smatrao da razlike između uvjeta primjene tih odredaba, s jedne strane, i opsega ovlasti kojima raspolaže Komisija prilikom njihove primjene, s druge strane, ne sprečavaju to da nacionalna mjera bude kumulativno podvrgnuta odredbama članka 110. prvog stavka UFEU‑a i onima koje se odnose na državne potpore i da je na tom temelju predmet dvaju različitih postupaka, jednog na temelju članka 258. UFEU‑a i drugog na temelju članka 108. stavka 2. podstavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 21. svibnja 1980., Komisija/Italija,
73/79
,
EU:C:1980:129
, t.
6.
do
10.
).
Iz te sudske prakse proizlazi da se Komisiji ne može predbaciti da je pokrenula službeni istražni postupak, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, u odnosu na nacionalne mjere koje istodobno ispituje u okviru postupka iz članka 258. UFEU‑a.
Kao treće, kad je riječ o argumentu Mađarske koji se temelji na usporedbi pobijanih naloga s prethodnom odlukom u kojoj je Komisija ispitala nepopravljivost štete koja je mogla proizići iz dotične nacionalne mjere prije donošenja naloga za obustavu, dovoljno je podsjetiti, kao što je to učinjeno u točki 84. ove presude, da se valjanost pobijanih naloga mora ispitati samo s obzirom na članak 11. stavak 1. Uredbe br. 659/1999, a ne na temelju ranije prakse Komisije.
Iz prethodno navedenog proizlazi da donošenjem pobijanih naloga Komisija nije povrijedila načela nediskriminacije i jednakog postupanja.
Stoga valja odbiti drugi tužbeni razlog.
Treći tužbeni razlog
Treći tužbeni razlog temelji se na povredi članka 296. stavka 2. UFEU‑a, članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i prava obrane.
Prema mišljenju Mađarske, kao prvo, sporne odluke nisu dovoljno obrazložene jer Komisija nije objasnila zašto je u ovom slučaju bilo potrebno donijeti pobijane naloge. Mađarska smatra da standard obrazloženja u slučaju donošenja naloga za obustavu treba biti stroži nego u slučaju pokretanja službenog istražnog postupka. Međutim, Komisija je u spornim odlukama samo navela da predmetne nacionalne mjere predstavljaju državnu potporu, da se i dalje provode i da bi izuzetno progresivna stopa zdravstvenog doprinosa i pristojbe za nadzor prehrambenog lanca mogla imati negativne posljedice za tržišno natjecanje.
Nadalje, sporne odluke nisu dovoljno obrazložene jer Komisija nije navela razloge zbog kojih je, u ovom slučaju, naloge za obustavu utemeljila na kriterijima različitima od onih koje je primijenila u drugim predmetima u kojima je donijela takve naloge. Osim toga, suprotno prethodnoj praksi i stavovima u drugim predmetima, u ovom slučaju Komisija nije ostavila mogućnost mađarskim tijelima da iznesu svoja stajališta o pobijanim nalozima.
Usto, Komisija se ograničila na utvrđivanje kategorija poduzetnika koji imaju veći ili manji promet i, pouzdajući se u zahtjeve iz sudske prakse, nije definirala krug isključivih korisnika dotičnih nacionalnih mjera.
Naposljetku, Komisija se ograničila na tvrdnju da su predmetne nacionalne mjere mogle značajno utjecati na tržišno natjecanje, bez pojašnjenja o kojem se tržištu radi, koji su gospodarski subjekti prisutni na tom tržištu i na koji su način predmetne nacionalne mjere mogle na njega utjecati.
Osim toga, u okviru tužbe u predmetu T‑554/15, Mađarska tvrdi da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja jer je obrazloženje njezine Odluke o zdravstvenom doprinosu, osobito u uvodnim izjavama 48. i 53., proturječno i nedovoljno precizno. Na temelju te odluke nije moguće utvrditi koje odredbe Zakona o uvođenju zdravstvenog doprinosa treba suspendirati.
Komisija osporava te argumente.
Uvodno, bez potrebe izjašnjavanja o Komisijinu pitanju o tome mogu li se na državu članicu primijeniti odredbe Povelje Europske unije o temeljnim pravima, valja podsjetiti, s jedne strane, da je obveza obrazlaganja pravnih akata koje su donijele institucije predviđena u UFEU‑u i, s druge strane, da poštovanje prava obrane u svakom postupku pokrenutom protiv neke osobe koji može rezultirati donošenjem akta kojim se nanosi šteta predstavlja temeljno načelo prava Unije i treba ga osigurati čak i onda kada ne postoje posebni propisi. Poštovanje prava obrane država članica treba se također osigurati u okviru postupaka koji se odnose na nadzor državnih potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 1987., Francuska/Komisija,
259/85
,
EU:C:1987:478
, t.
12.
, i od 14. veljače 1990., Francuska/Komisija,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, t.
29.
do
31.
).
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako obrazloženje koje zahtijeva taj članak mora jasno i nedvosmisleno prikazivati postupak rasuđivanja autora akta o kojem je riječ, kako bi se zainteresiranima omogućilo da spoznaju razloge donesene mjere, a Sudu da izvrši svoj nadzor, ipak se ne zahtijeva da to obrazloženje precizira sve relevantne pravne ili činjenične elemente. Poštovanje obveze obrazlaganja mora se, nadalje, ocjenjivati imajući u vidu ne samo formulaciju akta, već i njegov kontekst i ukupnost pravnih pravila koja uređuju područje o kojem je riječ. Posebice, akt je dostatno obrazložen ako je donesen u kontekstu koji država članica o kojoj je riječ poznaje i koji joj omogućuje da razumije doseg donesene mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 19. studenoga 2013., Komisija/Vijeće,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, t.
98.
i
99.
i navedenu sudsku praksu).
U pogledu standarda obrazloženja naloga za obustavu, valja istaknuti da se takav nalog donosi prije nego što Komisija konačno odluči o spojivosti predmetne mjere s unutarnjim tržištem, i to neovisno o činjenici je li nalog donesen istodobno s odlukom o pokretanju službenog istražnog postupka ili nakon njega. U tim okolnostima, uzimajući u obzir cilj naloga za obustavu (vidjeti točke 30. i 69. ove presude), valja smatrati da, što se tiče kvalifikacije dotične mjere kao nezakonite državne potpore, standard obrazloženja naloga za obustavu mora odgovarati onome koji sudska praksa zahtijeva za odluke o pokretanju službenog ispitnog postupka. U toj se vrsti odluka Komisija pak može ograničiti na iznošenje sažetog prikaza bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, uključivanje privremene procjene mjere kojom se želi utvrditi predstavlja li ona potporu te iznošenje razloga koji izazivaju sumnju o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem (presuda od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, t.
102.
i
103.
).
Napokon, valja podsjetiti da prilikom donošenja naloga za obustavu Komisija mora dokazati ispunjenje samo onih uvjeta koji se zahtijevaju člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 (vidjeti točke 71. i 80. do 84. ove presude) te da nije obvezna obrazložiti svoj izbor nedonošenja naloga za obustavu u određenom slučaju (vidjeti 112. ove presude).
U ovom slučaju, kao prvo, što se tiče obrazloženja u pogledu materijalnih uvjeta za donošenje pobijanih odluka, valja zaključiti da je u uvodnim izjavama 10. do 37. Odluke o zdravstvenom doprinosu i u uvodnim izjavama 20. do 42. Odluke o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca Komisija iznijela razloge koji opravdavaju njezino privremeno utvrđenje prema kojem predmetne nacionalne mjere predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. U uvodnim izjavama 42. odnosno 51. navedenih odluka navela je da takve mjere predstavljaju nove potpore, koje joj nisu bile prijavljene, predstavljajući time povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a te se stoga trebaju smatrati nezakonitim potporama. Ti elementi obrazloženja preuzeti su sažeto u uvodnim izjavama 46. odnosno 55. navedenih odluka u njihovim dijelovima koji se odnose na pobijane naloge.
Ti su razlozi dovoljni u pogledu zahtjeva utvrđenih sudskom praksom navedenom u točkama 128. i 129. ove presude. U tom pogledu, s jedne strane, prigovor Mađarske o određivanju kategorije poduzetnika koji su jedini stavljeni u povoljniji položaj predmetnim nacionalnim mjerama ne može se prihvatiti zbog razloga navedenih u točki 82. ove presude. S druge strane, što se tiče nedostatnosti obrazloženja spornih odluka u pogledu definicije dotičnog tržišta, valja utvrditi da je Komisija, suprotno tvrdnjama Mađarske, u dovoljnoj mjeri obrazložila u uvodnoj izjavi 36. Odluke o zdravstvenom doprinosu i u uvodnoj izjavi 41. Odluke o izmjeni pristojbe za nadzor prehrambenog lanca, a u kontekstu odluke o pokretanju postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, koje bi posljedice predmetne nacionalne mjere mogle imati na tržište proizvodnje i prodaje duhanskih proizvoda i na tržište maloprodaje robe široke potrošnje.
Kao drugo, kad je riječ o obrazloženju koje se odnosi na procesnu pretpostavku za donošenje pobijanih naloga, valja utvrditi da je, suprotno tvrdnjama Mađarske, Komisija dotičnoj dala mogućnost da podnese svoja očitovanja o pobijanim nalozima prije njihova donošenja. Naime, informativni dopisi od 17. ožujka i od 13. travnja 2015., koje je Mađarska priložila tužbama jasno upućuju na činjenicu da Komisija uzima u obzir mogućnost donošenja naloga iz članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 te da u skladu s tom odredbom poziva Mađarsku da podnese svoje primjedbe u roku od 20 radnih dana. Iz spornih odluka također proizlazi, što Mađarska ne osporava, da mađarska tijela nisu pravovremeno podnijela svoje primjedbe o tim nalozima.
Kao treće, kad je riječ o obrazloženju koje se odnosi na potrebu za donošenje pobijanih naloga, valja primijetiti da, iako iz članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 proizlazi da Komisija mora iznijeti razloge koji su je naveli na zaključak da nacionalna mjera koja se provodi predstavlja novu državnu potporu, ta odredba ipak ne nalaže Komisiji da posebno opravda prikladnost izdavanja naloga u svakom pojedinom slučaju. Prikladnost te mjere se naime opravdava time da je država članica dokazano povrijedila članak 108. stavak 3. UFEU‑a.
Međutim, u situaciji poput ove u ovom predmetu u kojoj je nalog za obustavu dio odluke o pokretanju službenog istražnog postupka, s obzirom na široku marginu prosudbe kojom Komisija raspolaže na temelju članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 kao i na specifičan pravni učinak koji nalog za obustavu ima na temelju članka 12. te uredbe, potrebno je smatrati da odluka o donošenju takvog naloga mora omogućiti da se shvati zašto Komisija smatra da dotična država članica nije ispunila svoju obvezu koja proizlazi iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a i suspendirala provedbu mjera ispitanih nakon pokretanja službenog istražnog postupka.
U ovom slučaju, iz spornih odluka proizlazi da su u odgovoru na informativne dopise od 17. ožujka i 13. travnja 2015. mađarska tijela tvrdila da predmetne nacionalne mjere nisu državne potpore. Osim toga, kao što je to istaknuto u točki 133. ove presude, iz pobijanih odluka također proizlazi da ta tijela nisu odgovorila na poziv Komisije na podnošenje očitovanja o nalozima za obustavu čije je donošenje bilo predviđeno. Međutim, ti elementi su dostatni za shvaćanje da je Komisija s obzirom na okolnosti smatrala da je postojala opasnost od primjene predmetnih nacionalnih mjera usprkos pokretanju službenog istražnog postupka.
Naposljetku, iz spisa proizlazi da je nekoliko mjeseci prije donošenja pobijanih naloga Komisija pokrenula službeni istražni postupak protiv mađarskih poreznih mjera utemeljenih na istom sustavu kao i predmetne nacionalne mjere (vidjeti točku 81. ove presude) i da te mjere nisu bile suspendirane usprkos pokretanju navedenog postupka. Iako taj podatak nije spomenut u spornim odlukama, on je dio konteksta donošenja pobijanih naloga i mađarska ga tijela ne mogu zanemariti.
U tom kontekstu valja smatrati da su mađarske vlasti mogle shvatiti zašto je Komisija u spornim odlukama odlučila stvarno koristiti naloge za obustavu, te da Komisija zbog nepostojanja njihovih posebnih očitovanja u pogledu mogućnosti donošenja tih naloga, u tim odlukama nije bila obvezna odgovoriti na pojedine argumente.
Kao četvrto, što se tiče argumenta Mađarske u okviru tužbe u predmetu T‑554/15, dovoljno je utvrditi da tumačenje Odluke o zdravstvenom doprinosu ne ostavlja nikakve dvojbe u pogledu dosega naloga za obustavu. To se zaključuje u uvodnoj izjavi 53. te odluke, kojom Komisija poziva Mađarsku da suspendira primjenu progresivnih stopa zdravstvenog doprinosa kao i smanjenje tog poreza u slučaju ulaganja.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je Komisija, s obzirom na uvjete koje je postavila sudska praksa u vezi s poštovanjem obveze obrazlaganja, navedene u točki 128. ove presude, dostatno obrazložila sporne odluke.
Usto, valja odbiti prigovor koji se temelji na povredi prava obrane jer Mađarska ne iznosi nijedan argument u prilog tome. U svakom slučaju, kao što je to navedeno u točki 133. ove presude, suprotno tvrdnjama Mađarske, Komisija joj je dala mogućnost da se očituje o pobijanim nalozima prije njihova donošenja.
Stoga valja odbiti treći tužbeni razlog.
Četvrti tužbeni razlog
Četvrti tužbeni razlog odnosi se na povredu obveze lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, načela dobre uprave i prava na djelotvoran pravni lijek.
Mađarska tvrdi da u informativnim dopisima od 17. ožujka i 13. travnja 2015. Komisija samo spominje mogućnost donošenja naloga za obustavu, bez navođenja razloga koji u biti opravdavaju potrebu za njegovo donošenje. Međutim, poštovanje obveze lojalne suradnje zahtijeva da Komisija i Mađarska zajednički nađu rješenje koje bi omogućilo uklanjanje protutržišnih učinaka dotičnih nacionalnih mjera. Mađarska u tom pogledu dodaje da je, u ovom slučaju, Komisija donijela pobijane naloge nakon iznimno kratkog postupka koji se sveo na jednu razmjenu dopisa.
Gore navedene okolnosti također predstavljaju povredu prava obrane, osobito prava na saslušanje, kao i načela dobre uprave, koji su utvrđeni člancima 41., 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Naime, budući da Komisija mađarskim tijelima nije iznijela svoje stajalište u pogledu potrebe za nalogom, ta tijela nisu mogla iznijeti svoje argumente prije donošenja spornih odluka.
Osim toga, Mađarska tvrdi da je zbog pobijanih naloga morala izmijeniti svoje propise i prije ispitivanja kvalifikacije dotičnih nacionalnih mjera kao nezakonitih državnih potpora. Da je Mađarska poštujući pobijane naloge ukinula te mjere, Komisija bi okončala službeni istražni postupak i uskratila joj mogućnost osporavanja kvalifikacije tih mjera kao nezakonitih potpora pred sudovima Unije.
Komisija osporava te argumente.
U skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, Unija i države članice se poštuju i međusobno si pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ. To isto načelo obvezuje države članice da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije. Isto tako, države članice moraju olakšati ostvarivanje zadaća Unije i suzdržavati se od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Unije.
Članak 108. stavak 3. UFEU‑a predviđa da države članice pravodobno obavješćuju Komisiju kako bi se ona mogla očitovati o planovima za dodjelu ili izmjenu potpora. Države članice ne smiju provoditi prijavljene potpore dok Komisija ne odluči o njihovoj spojivosti s unutarnjim tržištem, što uključuje i prethodni stadij postupka prije eventualnog pokretanja postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 1973., Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, str. 8.).
S jedne strane, valja također podsjetiti da Uredba br. 659/1999, kako ne bi spriječila zakonodavno djelovanje država članica, predviđa kratki rok od dva mjeseca u kojem Komisija mora završiti prethodno ispitivanje prijave. Osim toga, članak 4. stavak 6. te uredbe propisuje da se, kada Komisija ne donese odluku kojom se okončava prethodni stadij postupka u roku od dva mjeseca, smatra da je odobrila potporu i da je dotična država članica može provesti. S druge strane, Komisija je donijela propise kojima se određene kategorije potpora proglašavaju spojivima s unutarnjim tržištem u skladu s člancima 107. i 108. UFEU‑a, kojima se određuju uvjeti pod kojima se određene kategorije potpora ne moraju prijavljivati i koje tako omogućuju državama članicama da procijene potrebu za prijavom. U predmetnom je slučaju
ratione temporis
primjenjiva Uredba Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivih s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora (
SL 2014., L 187, str. 1
.).
Naposljetku, kao što je to i navedeno u točkama 25. do 29. ove presude, u skladu s člankom 13. Uredbe br. 659/1999 ispitivanje neprijavljenih potpora, kršenjem obveze koja proizlazi iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, može dovesti do odluke o pokretanju službenog istražnog postupka koja obvezuje države članice da odmah suspendiraju provedbu predmetne potpore. Ako država članica nastavi izvršavati neprijavljenu državnu potporu, Komisija joj ima pravo uputiti nalog za obustavu u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999. Taj nalog može također biti dio odluke o pokretanju službenog istražnog postupka, pod uvjetom da se dotična država članica mogla očitovati o tome prije donošenja te odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 9. listopada 2001., Italija/Komisija,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, t.
47.
).
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz spornih odluka, koje Mađarska u tom pogledu ne osporava, mađarska tijela su se u odgovoru na informativne dopise od 17. ožujka i 13. travnja 2015. ograničila na izjavu da prema njihovu mišljenju predmetne nacionalne mjere ne predstavljaju državne potpore. Ona nisu podnijela očitovanja u pogledu tih naloga za obustavu čije je donošenje Komisija najavila u svojim dopisima. Valja utvrditi da je, s obzirom na te elemente, za koje je Komisija mogla smatrati da predstavljaju opasnost od odbijanja mađarskih vlasti da surađuju u okviru postupka utvrđenog člankom 108. UFEU‑a podvrgavajući se obvezi obustave, Komisija mogla bez povrede načela lojalne suradnje koristiti sredstva koja je zakonodavac Unije predvidio kako bi osigurao poštovanje članaka 107. i 108. UFEU‑a.
Suprotno tvrdnjama Mađarske, korištenje tih sredstava od strane Komisije ne dovodi do kršenja prava na djelotvoran pravni lijek. Prema sudskoj praksi, države članice naime imaju pravo tužbe Općem sudu, kako protiv odluka o pokretanju službenog ispitnog postupka tako i protiv naloga za obustavu (vidjeti točke 39. i 50. ove presude).
U okviru takve tužbe države članice mogu osporavati kvalifikaciju dotične nacionalne mjere kao državne potpore kao i njezinu kvalifikaciju kao nove potpore koja podliježe obvezi obustave, što im omogućuje da dokažu da ta mjera nije podlijegala obvezi prijave ni obustave.
Države članice se mogu također, kao što je to u ovom slučaju učinila Mađarska, suzdržati od pobijanja kvalifikacije predmetne mjere kao nezakonite državne potpore i samo isticati pogreške koje se tiču naloga za obustavu. Međutim, u takvom slučaju, čak i pod pretpostavkom da takva tužba bude prihvaćena, to ne može imati za posljedicu prestanak obveze obustave s obzirom na to da se odnosi i na odluku o pokretanju službenog istražnog postupka.
Nadalje, što se tiče prigovora koji se temelji na povredi načela dobre uprave, dovoljno je utvrditi da Mađarska ne iznosi nijedan argument u prilog tome. Stoga taj prigovor treba odbaciti.
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja odbiti četvrti tužbeni razlog i stoga odbiti tužbu u cijelosti.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
U ovom slučaju, budući da Mađarska nije uspjela u svojim zahtjevima, kako u predmetu T‑554/15 tako i u predmetu T‑555/15, valja joj naložiti snošenje troškova u svakom od tih predmeta sukladno zahtjevu Komisije u tom smislu.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužbe se odbijaju.

2.
Mađarskoj se nalaže snošenje troškova.

Gervasoni
Madise
Kowalik‑Bańczyk
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 25. travnja 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski