CELEX: 62015TJ0518
FEGA și FEADR
Cheltuieli excluse de la finanțare
Programul hexagonal de dezvoltare rurală
Măsuri de sprijin al dezvoltării rurale
Zone cu handicap natural
Corecție financiară forfetară
Cheltuieli efectuate de Franța
Controale la fața locului
Criteriul privind coeficientul de densitate
Numărarea animalelor
Majorarea ratei de corecție forfetară din cauza repetării încălcării
Garanții procedurale

Istoricul cauzei
În temeiul articolului 36 litera (a) punctele (i) și (ii) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) (
JO 2005, L 277, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 66, p. 101), autoritățile franceze au adoptat Programul francez de dezvoltare rurală 2007-2013 (denumit în continuare „PDRH 2007-2013”), care prevede, printre altele, acordarea de plăți compensatorii pentru handicapuri naturale (denumite în continuare „PCHN”) agricultorilor din zonele cu handicapuri naturale.
Prin Decizia C(2007) 3446 din 19 iulie 2007, Comisia Europeană a aprobat PDRH 2007-2013, care conține, printre altele, măsuri în sensul celor prevăzute la articolul 36 literele (a), (i) și (ii) din Regulamentul nr. 1698/2005, și anume măsurile 211 și 212. Măsurile respective permit garantarea faptului că agricultorii din zonele cu handicapuri naturale și, respectiv, din zonele montane și din alte zone decât cele montane respectă practicile favorabile bunei utilizări a terenurilor condiționând plata unei indemnizații pentru suprafețele furajere de respectarea criteriului privind coeficientul de densitate. Acest coeficient de densitate, exprimat în unități de efective mari de animale (UEMA) pe hectar, contribuie la încadrarea densității efectivului mare de animale prezent pe suprafețele furajere, în scopul de a preveni fenomenele de subpășunat sau de pășunat excesiv. În conformitate cu articolul 71 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1698/2005, PDRH 2007-2013 stabilește o serie de condiții de eligibilitate pentru aceste măsuri, printre care se numără îndeosebi conformitatea cu coeficientul de densitate stabilit la nivel de departament și cuprins între pragurile definite pe zonă sau pe subzonă.
Corecția financiară care face obiectul prezentei acțiuni a fost stabilită de Comisie în urma anchetei cu indicativul RD 2/2012/005/FR privind măsuri specifice din cadrul axei 2 a PDRH 2007-2013 pentru anul de campanie 2011, și anume măsurile 211 și 212 referitoare la ICHN și submăsura 214-A referitoare la prima pentru pășuni de agromediu (denumită în continuare „PHAE”).
Ancheta a fost efectuată în conformitate cu articolul 31 alineatele (1)-(3) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (
JO 2005, L 209, p. 1
, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193), care era aplicabil la data deschiderii anchetei.
Prin scrisoarea din data de 11 decembrie 2012, Comisia a comunicat autorităților franceze, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (
JO 2006, L 171, p. 90
, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37), observațiile sale pe baza anchetei și le‑a solicitat informații suplimentare (denumite în continuare „comunicarea privind rezultatele”).
La punctul 4.3 din comunicarea privind rezultatele, intitulat „Inexistența controlului privind coeficientul de densitate”, Comisia a considerat în special că măsurile de control la fața locului pentru măsurile ICHN și pentru submăsura PHAE erau contrare articolului 4 alineatul (1), articolului 10 alineatul (1) și articolului 14 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală (
JO 2011, L 25, p. 8
), în sensul că bovinele și ovinele‑caprinele, care au făcut obiectul cererii specifice de ajutor, nu au fost nici verificate, nici numărate, nici supuse unui calcul de plauzibilitate în timpul controalelor la fața locului. Comisia a subliniat că aceeași constatare a mai fost făcută cu privire la acest aspect în cadrul celor două anchete anterioare RD 2/2008/10/FR și RD 2/2011/03/FR și a solicitat autorităților franceze să își adapteze procedurile privind controalele la fața locului.
Prin scrisoarea din 2 aprilie 2013, autoritățile franceze au comunicat Comisiei observațiile referitoare la comunicarea privind rezultatele.
La punctul 4.3 din aceste observații, autoritățile franceze:
–
au respins utilizarea plauzibilității ca mijloc de probă a temeiniciei unui ajutor;
–
au susținut că realizarea calculului coeficientului de densitate pentru bovine a fost efectuată prin utilizarea unei baze de date naționale informatizate și verificate în conformitate cu normele prevăzute în diversele regulamente ale Uniunii Europene care o vizează;
–
au amintit că verificarea coeficientului de densitate pentru ICHN era efectuată în timpul controalelor la fața locului realizate cu privire la eligibilitatea pentru diferite ajutoare pentru animale, fie în temeiul verificării ecocondiționalității, numărarea bovinelor în afara bazei de date naționale și a animalelor din speciile ovină‑caprină care nu au făcut obiectul unei cereri de ajutor pentru animale, intervenind în mod sistematic în cursul controalelor la fața locului cu privire la ICHN.
Prin scrisoarea din 24 iunie 2013, Comisia, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 885/2006, a invitat autoritățile franceze la o întâlnire bilaterală care a avut loc la 28 noiembrie 2013.
La data de 11 decembrie 2013, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 885/2006, Comisia a comunicat autorităților franceze procesul‑verbal al întâlnirii, solicitând informații suplimentare. Autoritățile franceze au răspuns la 27 februarie 2014.
Prin scrisoarea din 27 mai 2014 (denumită în continuare „comunicarea oficială”), Comisia a comunicat oficial autorităților franceze că își menține poziția. Aceasta a considerat că încălcarea identificată a constat în superficialitatea unui control‑cheie care a creat un risc „pentru Fond”, determinând în mod normal [aplicarea] unei corecții financiare de 5 %. Totuși, Comisia a subliniat că, întrucât această încălcare a fost deja semnalată în cursul celor două anchete anterioare, a dobândit un caracter recurent, motiv pentru care se impunea să se propună aplicarea unei corecții forfetare de 10 % la o sumă netă care urmează să fie exclusă de la finanțarea cheltuielilor declarate Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) în valoare de 115971211,03 euro. Comisia a precizat de asemenea că această corecție forfetară viza cheltuielile legate de anii de solicitare a ajutorului 2011-2013 efectuate în cursul exercițiilor financiare 2011-2013, întrucât nicio măsură corectivă nu a fost pusă în aplicare pentru anii respectivi.
La data de 3 iulie 2014, autoritățile franceze au sesizat organismul de conciliere, care a formulat raportul nr. 14/FR/635 la 15 ianuarie 2015.
Prin scrisoarea din 16 martie 2015, ca urmare a eșecului procedurii de conciliere, Comisia a comunicat poziția sa finală autorităților franceze (denumită în continuare „poziția finală”), în care și‑a menținut poziția descrisă în comunicarea oficială și a propus să se excludă de la finanțare cheltuielile declarate la FEGA și la FEADR în cuantum net de 98276677,07 euro, care acoperă cheltuielile referitoare la anul de cerere 2011, precum și pe cele referitoare la anii de cerere 2012 și 2013 efectuate de la data de 11 decembrie 2010, pentru exercițiile financiare 2011-2013 în ceea ce privește măsurile privind ICHN și submăsura privind PHAE.
Prin scrisoarea din 18 iunie 2015, Comisia a propus, în considerarea soluției date de Tribunal prin Hotărârea din 30 aprilie 2015, Franța/Comisia (
T‑259/13
, nepublicată,
EU:T:2015:250
), să se excludă din baza corecției financiare a deciziei de intervenție cheltuielile pentru ovinele‑caprinele care nu au făcut obiectul unei cereri de ajutor pentru animale. Întrucât această excludere nu a putut fi efectuată de Comisie înainte de publicarea deciziei respective, Comisia a propus să se facă ajustările necesare după publicarea ei și, în acest scop, a solicitat autorităților franceze să furnizeze sumele brute care să fie excluse din baza corecției financiare.
La data de 22 iunie 2015, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/1119 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul FEGA și FEADR (
JO 2015, L 182, p. 39
) (denumită în continuare „decizia atacată”).
Prin decizia atacată, Comisia, în cadrul unei proceduri de verificare a conformității conturilor agricole, a exclus de la finanțarea de către Uniune cuantumul net de 98276627,35 euro. Această corecție forfetară corespunde anumitor cheltuieli efectuate de Republica Franceză pentru măsurile 211 și 212 referitoare la ICHN și pentru submăsura 214-A referitoare la PHAE, aferente axei 2 din PDRH 2007-2013. Cheltuielile respective corespund ajutoarelor acordate de autoritățile franceze în ceea ce privește cererile depuse pentru anii 2011-2013.
Decizia atacată a fost adoptată în conformitate cu articolul 52 alineatele (1)-(3) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (
JO 2013, L 347, p. 549
), care a abrogat Regulamentul nr. 1290/2005 începând cu 1 ianuarie 2014. Procedura de verificare a conformității introdusă prin articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 corespunde în esență celei prevăzute la articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 2 septembrie 2015, Republica Franceză a introdus prezenta acțiune.
La 30 noiembrie 2015, Comisia a depus memoriul său în apărare. Memoriul în replică și memoriul în duplică au fost depuse în termenele acordate.
Prin actul depus la grefa Tribunalului la 1 decembrie 2015, Regatul Spaniei a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Republicii Franceze. Prin decizia din 11 ianuarie 2016, președintele Camerei a șasea a Tribunalului a admis această intervenție. Regatul Spaniei a depus memoriul său, iar părțile principale au depus observațiile lor cu privire la acesta în termenele stabilite.
Întrucât compunerea Tribunalului a fost modificată, pentru o bună administrare a justiției, președintele Tribunalului, în temeiul articolului 27 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a reatribuit cauza unui nou judecător raportor care a fost repartizat în Camera a doua. Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, în conformitate cu articolul 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură, cauza a fost reatribuită Camerei a șasea în care același judecător raportor a fost repartizat.
Printr‑o măsură de organizare a procedurii din 4 mai 2017 adoptată în temeiul articolului 89 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, părțile au fost invitate să își exprime opiniile cu privire la consecințele care trebuie deduse, în prezenta cauză, din Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Spania/Comisia (
C‑506/15 P
, nepublicată,
EU:C:2017:42
), precum și din Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
). Părțile au răspuns la această cerere în termenul acordat. De asemenea, Comisia a fost invitată să depună anumite documente la grefa Tribunalului, ceea ce a și făcut în același termen.
Republica Franceză, susținută de Regatul Spaniei, solicită Tribunalului:
–
în principal, anularea parțială a deciziei atacate în măsura în care exclude de la finanțarea de către Uniune anumite cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul FEGA și FEADR, în măsura în care exclude de la finanțarea de către Uniune cheltuielile efectuate de Republica Franceză în cadrul ICHN și al PHAE aferente axei 2 din PDRH 2007-2013 pentru exercițiile financiare 2011-2013 în ceea ce privește cuantumul ajutoarelor plătite pentru cererile efectuate în campaniile din perioada 2011-2013;
–
cu titlu subsidiar, anularea deciziei atacate în măsura în care include în baza de calcul al corecției forfetare cheltuielile pentru ovinele‑caprinele care nu au făcut obiectul unei cereri de ajutor pentru animale;
–
cu titlu mai subsidiar, anularea în parte a deciziei atacate în măsura în care impune o corecție forfetară majorată cu 10 % pentru motivul că încălcarea reproșată autorităților franceze de a proceda la numărarea animalelor a fost recurentă;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
declararea faptului că nu este necesar să se pronunțe asupra celui de al doilea motiv;
–
obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În susținerea acțiunii formulate, Republica Franceză a invocat trei motive, dar, în ședință, a renunțat la al doilea motiv.
Primul motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (1), a articolului 10 alineatul (1) și a articolului 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011, precum și a articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, întrucât Comisia a considerat că guvernul francez nu și‑a îndeplinit obligațiile de control în ceea ce privește coeficientul de densitate.
Al treilea motiv, invocat cu titlu mai subsidiar, se întemeiază pe încălcarea de către Comisie a normelor prevăzute în documentul VI/5330/97 al Comisiei din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientări privind calcularea consecințelor financiare la elaborarea deciziei de verificare și închidere a conturilor FEOGA, secțiunea Garantare” (denumit în continuare „documentul VI/5330/97”) și în documentul AGRI/60637/2006 intitulat „Comunicarea Comisiei – Referitor la prelucrarea de către Comisie, în contextul verificării și închiderii conturilor FEOGA, secțiunea Garantare, a cazurilor recurente de insuficiență a sistemelor de control” (denumit în continuare „documentul AGRI/60637/2006”), prin aplicarea unei corecții forfetare majorate cu 10 % pentru motivul că încălcarea reproșată autorităților franceze privind numărarea animalelor este recurentă, întrucât se referea la un control‑cheie deja corectat în cursul celor două anchete anterioare și care nu a făcut obiectul unor ameliorări din partea autorităților franceze.
Observații introductive
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că FEOGA finanțează doar intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile dreptului Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole (Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punctul
) și că, potrivit normelor dreptului Uniunii referitoare în special la FEGA, statele membre trebuie să instituie un sistem eficient de control și de supraveghere (a se vedea Hotărârea din 17 mai 2013, Bulgaria/Comisia,
T‑335/11
, nepublicată,
EU:T:2013:262
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, revine Comisiei sarcina de a dovedi existența unei încălcări a normelor privind organizarea comună a piețelor agricole. În consecință, Comisia este obligată să își justifice decizia de constatare a lipsei sau a deficiențelor controalelor efectuate de statul membru în cauză. Cu toate acestea, Comisia nu este obligată să demonstreze în mod exhaustiv insuficiența controalelor efectuate de administrațiile naționale sau incorectitudinea cifrelor transmise de acestea, ci să prezinte un element de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are față de aceste controale sau față de aceste cifre. Statul membru în cauză, la rândul său, nu poate infirma constatările Comisiei fără a susține propriile afirmații prin elemente care să demonstreze existența unui sistem fiabil și operațional de control. În cazul în care acest stat membru nu reușește să demonstreze inexactitatea constatărilor Comisiei, acestea constituie elemente care ar putea da naștere unor îndoieli serioase cu privire la instituirea unui ansamblu adecvat și eficient de măsuri de supraveghere și de control. Această ușurare a sarcinii probei în favoarea Comisiei s‑ar explica prin faptul că statul membru în cauză este cel mai în măsură să obțină și să verifice datele necesare verificării și închiderii conturilor FEOGA și care trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și completă a realității controalelor sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, a inexactității afirmațiilor Comisiei (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punctul
și jurisprudența citată).
În sfârșit, potrivit jurisprudenței, deși Comisia este cea care trebuie să dovedească existența unei încălcări a normelor Uniunii, după constatarea acestei încălcări, statul membru este cel care trebuie să demonstreze eventual săvârșirea unei erori de către Comisie cu privire la consecințele financiare care trebuie atribuite acestei încălcări (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punctul
și jurisprudența citată). Astfel, gestionarea finanțării prin FEGA se bazează în principal pe administrațiile naționale care sunt responsabile de asigurarea respectării stricte a normelor Uniunii și se întemeiază pe încrederea dintre autoritățile naționale și autoritățile Uniunii. Statul membru este singurul în măsură să cunoască și să determine cu precizie datele necesare elaborării conturilor fondului, întrucât Comisia nu beneficiază de proximitatea necesară pentru a obține de la agenții economici informațiile de care are nevoie (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punctul
și jurisprudența citată).
În lumina acestor considerații trebuie examinate motivele invocate de Republica Franceză.
Admisibilitatea și aplicabilitatea motivelor acțiunii în măsura în care acestea privesc
mutatis mutandis
submăsura referitoare la PHAE
Republica Franceză arată, cu titlu introductiv, că, pe parcursul procedurii administrative, Comisia a considerat că lipsa controlului privind coeficientul de densitate nu viza numai măsurile referitoare la ICHN, ci și submăsura cu privire la PHAE, în pofida finalității acestora și a criteriilor de atribuire diferite. În consecință, Republica Franceză susține că motivele pe care le implementează în ceea ce privește măsurile 211 și 212 referitoare la ICHN „se aplică
mutatis mutandis
și submăsurii 214-A [referitoare la] PHAE”, iar contestația sa se referă astfel la cuantumul total al corecției forfetare reținute în decizia atacată, adică la o valoare netă de 98276677,07 euro. În replica depusă, aceasta confirmă dorința sa de a transpune motivele invocate în cazul submăsurii referitoare la PHAE.
Comisia contestă argumentele Republicii Franceze.
În această privință, trebuie să se arate că, prin argumentele sale, Comisia urmărește să conteste admisibilitatea și aplicabilitatea motivelor invocate de Republica Franceză, în măsura în care sunt transpuse în cazul submăsurii cu privire la PHAE.
În măsura în care, prin argumentele sale, Comisia urmărește să conteste admisibilitatea motivelor acțiunii atunci când acestea sunt transpuse în submăsura referitoare la PHAE, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, rezultă din articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aplicabil Tribunalului în temeiul articolului 53 din același statut și al articolului 76 din Regulamentul de procedură, că orice cerere de sesizare a instanței trebuie să indice în mod clar și precis obiectul litigiului, concluziile, precum și un rezumat al motivelor invocate pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea și Tribunalului să își exercite controlul, după caz, fără a trebui să solicite alte informații (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 ianuarie 2017, GGP Italia/Comisia,
T‑474/15
,
EU:T:2017:36
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În speță, este necesar să se constate că Republica Franceză trebuie să indice în mod clar și precis obiectul litigiului și să cuprindă o expunere sumară a motivelor invocate. Aceasta explică, de asemenea, motivele pentru care consideră că observațiile sale cu privire la măsuri referitoare la ICHN ar fi valabile și pentru submăsura PHAE. Astfel, din cererea introductivă reiese că transpunerea este întemeiată pe pretinsa asimilare efectuată de Comisie între cele două tipuri de măsuri în cauză în cadrul motivului întemeiat pe lipsa unui control a ratei de încărcare.
Rezultă că Republica Franceză are dreptul să transpună motivele sale pentru submăsura cu privire la PHAE.
În măsura în care, prin argumentele sale, Comisia urmărește să conteste aplicabilitatea motivelor acțiunii, atunci când acestea sunt transpuse în cazul submăsurii referitoare la PHAE, în primul rând, ar trebui remarcat că normele aplicabile pentru măsurile referitoare la ICHN sunt aceleași ca cele aplicabile măsurilor de agromediu, cum ar fi măsurile privind PHAE. Din cuprinsul titlului IV din Regulamentul nr. 1698/2005 reiese clar că atât măsurile privind ICHN, cât și măsurile de agromediu fac parte din ajutorul pentru dezvoltare rurală, care urmărește îmbunătățirea competitivității sectoarelor agricol și forestier.
În al doilea rând, din Circulara DGPAAT/SDEA/C2011-3030 din 22 aprilie 2011 privind măsurile de agromediu reiese că coeficientul de densitate al acestor tipuri de măsuri este calculat în același mod precum coeficientul de densitate al măsurilor referitoare la ICHN. Astfel, coeficientul de densitate în ceea ce privește PHAE se calculează ca „raportul dintre animalele erbivore ale exploatației, reprezentând UB [unități bovine], și suprafețele furajere din exploatația declarată”, pe când Circulara DGPAAT/SDEA/C2011-3071 din 29 august 2011, care prevede condițiile legiferate pentru ICHN în ceea ce privește perioada 2011-2013, precizează că coeficientul de densitate al acestor măsuri se calculează ca „raportul dintre numărul UB selectate pe numărul de hectare de suprafețe furajere”.
În al treilea rând, din poziția finală adoptată de Comisie reiese că excluderea unei părți din cheltuielile declarate în cadrul FEADR se bazează pe absența controalelor la fața locului a coeficientului de densitate pentru măsurile referitoare la ICHN și pentru submăsura referitoare la PHAE și că corecția financiară este aplicată celor două tipuri de măsuri.
În al patrulea rând, astfel cum a subliniat Republica Franceză, Comisia, pe tot parcursul procedurii de închidere a conturilor care a condus la adoptarea deciziei atacate, a omis să dezvolte pentru submăsura cu privire la PHAE o argumentație diferită de cea prezentată cu privire la măsurile ce vizează ICHN.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se concluzioneze că Republica Franceză a invocat în mod întemeiat motivele sale atât cu privire la măsurile care vizează ICHN, cât și cu privire la submăsura privind PHAE.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (1), a articolului 10 alineatul (1) și a articolului 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011, precum și a articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006
Prin intermediul primului motiv, Republica Franceză, susținută de Regatul Spaniei, arată că Comisia a încălcat articolul 4 alineatul (1), articolul 10 alineatul (1) și articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011, precum și articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, deoarece a apreciat că Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile privind controlul coeficientului de densitate.
Republica Franceză structurează acest motiv pe două aspecte.
Cu privire la primul aspect, Republica Franceză susține în esență că nu era obligată să efectueze o numărare a animalelor în cursul controalelor la fața locului pentru a verifica criteriul privind coeficientul de densitate referitor la ocupare, întrucât o astfel de obligație nu rezultă din articolul 4 alineatul (1), nici din articolul 10 alineatul (1), nici din articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011. Controalele instituite de autoritățile franceze în ceea ce privește baza de date națională de identificare (denumită în continuare „BDNI”) ar satisface cerințele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 65/2011 prin faptul că ar permite o verificare eficientă a respectării condițiilor de acordare a ICHN.
Prin al doilea aspect, Republica Franceză invocă în esență că animalele nu trebuie să fie supuse, în cadrul controalelor la fața locului, unui calcul de plauzibilitate, întrucât o astfel de obligație nu rezultă din articolul 4 alineatul (1), nici din articolul 10 alineatul (1), nici din articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011. Comisia a utilizat noțiunea „plauzibilitate” fără a clarifica nici temeiul juridic al acestuia, nici sensul său ori mijloacele practice pentru punerea sa în aplicare.
Comisia contestă argumentele reclamantei.
Cele două aspecte ale primului motiv fiind strâns legate, acestea trebuie analizate împreună.
Cu titlu introductiv, în ceea ce privește principiile aplicabile controalelor referitoare la măsurile privind ICHN și la submăsura privind PHAE, trebuie amintit că, potrivit articolului 4 din Regulamentul nr. 65/2011:
„(1)   Statele membre instituie un sistem de control care să garanteze efectuarea tuturor controalelor necesare pentru verificarea eficace a respectării condițiilor de acordare a ajutorului.
[…]
(4)   Atunci când acest lucru este posibil, controalele la fața locului prevăzute la articolele 12, 20 și 25 din prezentul regulament, precum și alte controale prevăzute de normele Uniunii privind subvențiile agricole se efectuează simultan.
[…]”
Articolul 10 din Regulamentul nr. 65/2011 prevede următoarele:
„(1)   Statele membre utilizează sistemul […] integrat de gestiune și control prevăzut în titlul II capitolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.
(2)   Verificarea respectării criteriilor de eligibilitate constă în controale administrative și controale la fața locului.
(3)   Respectarea cerințelor de ecocondiționalitate se verifică prin controale la fața locului și, dacă este cazul, prin controale administrative.
(4)   Pe parcursul perioadei de îndeplinire a unui angajament, parcelele pentru care se acordă ajutor nu pot fi schimbate decât în cazurile prevăzute în mod special în programul de dezvoltare rurală.”
În plus, articolul 14 alineatul (2) din acest regulament precizează că controalele la fața locului „vizează totalitatea angajamentelor și a obligațiilor unui beneficiar care pot fi controlate în momentul vizitei”.
În primul rând, trebuie amintit că, deși normele Uniunii privind acordarea ajutoarelor și a primelor nu impun în mod expres statelor membre să introducă măsuri de supraveghere și proceduri de control specifice, cu toate acestea, în temeiul articolului 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011, revine statelor membre sarcina de a efectua controale la fața locului care să acopere toate angajamentele și obligațiile unui beneficiar, inclusiv cele care rezultă din legislația națională, care pot fi verificate în momentul vizitei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Spania/Comisia,
C‑506/15 P
, nepublicată,
EU:C:2017:42
, punctul
, și Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punctul
).
În speță, PDRH 2007-2013, astfel cum a fost aprobat de Comisie, prevedea, în scopul eligibilității pentru acordarea ICHN, un criteriu privind un coeficient exprimat în UB și care urmărește includerea densității animalelor existente pe suprafețele furajere, pentru a preveni fenomenele de subpășunat sau de pășunat excesiv. Autoritățile franceze au fost, prin urmare, obligate, în timpul controalelor la fața locului, să stabilească densitatea de ocupare prin calculul numărului de animale prezente în exploatație în momentul vizitei de inspecție, calcul de altfel prevăzut la punctul 7.2 din circulara DGPAAT/SDEA/C2011-3071 din 29 august 2011, citată la punctul 39 de mai sus, pentru a verifica dacă acest criteriu a fost respectat punctual și, prin urmare, pentru a corobora datele provenind din controalele administrative (a se vedea prin analogie Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punctul
).
În al doilea rând, trebuie remarcat că Comisia a menționat calculul de plauzibilitate ca o posibilitate alternativă la calculul punctual al animalelor în cazul marilor șepteluri, care permite efectuarea controlului coeficientului de densitate. În comunicarea sa oficială, Comisia a criticat autoritățile franceze pentru motivul că „coeficientul de densitate nu a fost controlat la fața locului […] în sensul că animalele nu au fost nici verificate, nici numărate, nici supuse unui calcul de plauzibilitate”. Comisia a menționat, de asemenea, că „controlul efectivului de animale sau al plauzibilității acestuia [trebuie] să facă parte integrantă din controalele la fața locului”. Aceleași critici se regăsesc în comunicarea rezultatelor și în invitația la reuniunea bilaterală. În mod similar, în poziția sa finală, Comisia a criticat autoritățile franceze că „controalele la fața locului efectuate pentru măsurile de dezvoltare rurală nu [includ] numărarea sau calculul de plauzibilitate a șeptelului”, precizând că „aceste animale nu au fost nici numărate, nici supuse unui calcul de plauzibilitate”, iar „coeficientul de densitate nu a fost stabilit [ca urmare a] controlului la fața locului”.
În plus, pe parcursul procedurii administrative, Comisia a reiterat că verificarea șeptelului sau a caracterului de plauzibilitate al acestuia ar trebui să facă parte integrantă din controalele la fața locului privind măsurile din cadrul axei 2, pentru care angajamentele asumate de beneficiari au indicat un coeficient de densitate. Prin urmare, Comisia a solicitat în repetate rânduri autorităților franceze să își adapteze procedura de control. În cazul în care, în cursul procedurii administrative, autoritățile franceze ar fi avut îndoieli cu privire la sensul și la modalitățile concrete de punere în aplicare a calculului de plauzibilitate, acestea ar fi putut solicita explicații din partea Comisiei, în schimb s‑au limitat să conteste lipsa unui temei juridic pentru calculul de plauzibilitate.
Prin urmare, trebuie să se respingă argumentul potrivit căruia Comisia a încălcat articolul 11 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 885/2006, întrucât aceasta nu a specificat în niciun moment în cursul procedurii administrative măsurile corective pe care Republica Franceză ar fi trebuit să le ia pentru a respecta obligația de a supune animalele la calculul de plauzibilitate.
Având în vedere toate considerațiile care precedă, este necesar să se constate că în mod întemeiat Comisia a apreciat că autoritățile franceze erau obligate să procedeze, cu ocazia verificărilor la fața locului, la numărarea animalelor sau la efectuarea calculului de plauzibilitate pentru a determina criteriul privind coeficientul de densitate în cazul exploatației beneficiare a ICHN. Același lucru este valabil și în ceea ce privește concluzia la care a ajuns Comisia referitor la obligația de a proceda la numărarea animalelor sau la calculul de plauzibilitate având ca obiect determinarea criteriului privind coeficientul de densitate pentru submăsura referitoare la PHAE.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
), în măsura în care aceasta a anulat Hotărârea din 30 aprilie 2015, Franța/Comisia (
T‑259/13
, nepublicată,
EU:T:2015:250
).
În această privință, trebuie amintit că, în Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punctul
), Curtea a considerat că Tribunalul a comis o eroare de drept prin faptul că, la punctul 74 din Hotărârea din 30 aprilie 2015, Franța/Comisia (
T‑259/13
, nepublicată,
EU:T:2015:250
), a apreciat că sistemul de controale la fața locului, care trebuie efectuate în temeiul articolului 12 și următoarele din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006 al Comisiei din 7 decembrie 2006 privind normele de aplicare a Regulamentului nr. 1698/2005 în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în ceea ce privește măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală (
JO 2006, L 368, p. 74
, Ediție specială, 03/vol. 80, p. 192), a căror formulare corespunde articolului 12 și următoarele din Regulamentul nr. 65/2011, era autonom și independent în raport cu controalele efectuate în cadrul gestionării identificării bovine sau al acordării primelor pentru bovine, fără a fi stabilit, pe de o parte, dacă aceste din urmă controale constituiau controale prevăzute în reglementarea Uniunii privind subvențiile agricole, în sensul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1975/2006, al cărui text corespunde textului articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 65/2011, și, pe de altă parte, dacă acestea puteau fi efectuate în același timp cu controalele prevăzute la articolul 12 și următoarele din același regulament.
Prin urmare, este permis în principiu ca statele membre să desfășoare controale la fața locului, în temeiul articolului 12 și următoarele din Regulamentul nr. 65/2011, cum ar fi controalele la fața locului aferente ICHN efectuate în același timp cu verificările la fața locului pentru identificarea animalelor sau a acordării primelor pentru bovine, în măsura în care sunt îndeplinite două condiții, și anume, pe de o parte, ca acestea din urmă să constituie controale prevăzute de normele Uniunii privind subvențiile agricole, în sensul articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 65/2011, și, pe de altă parte, ca acestea să poată fi efectuate în același timp cu controalele prevăzute la articolul 12 și următoarele din regulamentul menționat (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punctele
și
).
În ceea ce privește prima condiție, părțile sunt în dezacord cu privire la chestiunea dacă controalele efectuate în cadrul identificării bovinelor constituie controale prevăzute de reglementarea Uniunii privind subvențiile agricole. Cu toate acestea, părțile sunt în acord referitor la aprecierea controalelor privind acordarea primelor pentru bovine drept controale prevăzute de normele Uniunii privind subvențiile agricole.
În acest sens, trebuie remarcat că controalele pentru identificarea bovinelor sunt efectuate în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1082/2003 al Comisiei din 23 iunie 2003 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1760/2000 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește controalele minime care trebuie efectuate în cadrul sistemului de identificare și de înregistrare a bovinelor (
JO 2003, L 156, p. 9
, Ediție specială, 03/vol. 47, p. 242). Acest regulament, adoptat în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1760/2000 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 iulie 2000 de stabilire a unui sistem de identificare și înregistrare a bovinelor și privind etichetarea cărnii de vită și mânzat și a produselor din carne de vită și mânzat și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 820/97 al Consiliului (
JO 2000, L 204, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 34, p. 186), face parte din legislația veterinară și zootehnică a Uniunii menită să protejeze sănătatea publică și sănătatea animală. Cu toate acestea, după cum a subliniat Republica Franceză, controalele privind identificarea bovinelor sunt prevăzute de asemenea în Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol (
JO 2009, L 316, p. 65
). În special, este vorba despre controalele efectuate pentru a asigura cerințele de ecocondiționalitate prevăzute la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a normelor comune pentru sprijin direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și stabilirea anumitor scheme de sprijin pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006 și (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 (
JO 2009, L 30, p. 16
).
În consecință, controalele de identificare a bovinelor constituie controale prevăzute de reglementarea Uniunii privind subvențiile agricole, astfel încât prima dintre cele două condiții menționate la punctul 60 de mai sus este îndeplinită.
În plus, în răspunsul său la întrebările Tribunalului, Comisia însăși recunoaște că sistemul de înregistrare și identificare a animalelor reprezintă un sprijin pentru sistemele de subvenții agricole.
În ceea ce privește a doua condiție menționată la punctul 60 de mai sus, Republica Franceză susține în esență că numărarea realizată de autoritățile franceze cu ocazia controalelor la fața locului efectuate în cadrul identificării bovine sau al primelor pentru bovine permit să se țină seama de caracteristicile specifice ale schemei ICHN și să se stabilească coeficientul de densitate în cadrul acestei scheme. Una și aceeași numărare a animalelor poate fi valorificată în cadrul fiecăruia dintre aceste controale.
Potrivit Republicii Franceze, sistemul de control francez este eficient în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 65/2011, întrucât numărarea animalelor efectuată în cadrul controalelor la fața locului în contextul identificării bovinelor sau al celui privind acordarea primelor pentru bovine face obiectul prelucrării în mod continuu prin intermediul bazelor de date care controlează plata ajutoarelor de suprafață cum este ICHN.
În mod special, Republica Franceză subliniază că cei doi parametri care permit verificarea criteriului privind coeficientul de densitate a animalelor pentru acordarea ICHN, și anume vârsta bovinelor și durata medie anuală de prezență a animalelor pe exploatație, sunt luate în considerare de BDNI. De fapt, BDNI pentru bovine conține numărul de identificare a tuturor exploatațiilor de animale prin care a trecut fiecare animal, datele fiecărei mișcări a fiecărui animal, precum și data nașterii fiecărui animal, ceea ce permite să se determine vârsta fiecărui animal și, în consecință, coeficientul de densitate a animalelor, să se dispună în permanență de numărul de identificare al tuturor animalelor din specia bovină prezente într‑o exploatație și să se cunoască numărul acestor animale aflate în cadrul fiecărei exploatații. Prin urmare, datele necesare pentru calcularea densității și care se referă la șeptel ar fi în fapt colectate în timpul controalelor la fața locului pentru identificarea animalelor și pentru acordarea primelor pentru bovine din moment ce, cu această ocazie, animalele sunt numărate și le sunt verificate vârsta și timpul de prezență pe suprafața agricolă.
Comisia contestă în esență că verificările privind identificarea bovinelor sau acordarea primelor pentru bovine invocate de Republica Franceză în cadrul prezentei proceduri pot fi folosite pentru a controla respectarea condiției privind densitatea șeptelului cu privire la ICHN.
În primul rând, trebuie amintit că s‑a statuat deja că nicio dispoziție din Regulamentul nr. 65/2011 nu poate fi interpretată în sensul că, în cazul în care se efectuează controale administrative prin utilizarea informațiilor furnizate de o bază de date fiabilă, controalele la fața locului efectuate în temeiul aceluiași regulament nu mai sunt necesare. Într‑adevăr, o astfel de interpretare ignoră obiectivul controalelor la fața locului, constând în special în verificarea conformității informațiilor conținute în bazele de date constituite de statele membre, potrivit articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 65/2011 și articolului 42 din Regulamentul nr. 1122/2009 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Franța/Comisia,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punctele
,
și
, și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Franța/Comisia,
T‑259/13
, nepublicată,
EU:T:2015:250
, punctul
).
Prin urmare, faptul că controalele desfășurate de autoritățile naționale îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 65/2011 în măsura în care BDNI ia în considerare cei doi parametri care permit verificarea criteriului privind coeficientul de densitate a animalelor, și anume parametrul referitor la vârsta bovinelor și cel referitor la prezența medie anuală în exploatație, nu poate scuti autoritățile franceze de obligația de a număra animalele la momentul controlului la fața locului pentru efectuarea verificărilor impuse în temeiul Regulamentului nr. 65/2011 și pentru a se asigura conformitatea bazelor de date utilizate pentru calcularea coeficientului de densitate a animalelor.
În al doilea rând, astfel cum arată Comisia în răspunsul la întrebările adresate de Tribunal, trebuie arătat că din textul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1975/2006, a cărui formulare corespunde textului articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 65/2011, rezultă că controalele la fața locului efectuate în cadrul ICHN vor fi efectuate în același timp cu alte controale prevăzute de reglementarea Uniunii în domeniul subvențiilor agricole, „în măsura în care acest lucru este posibil”. Rezultă că, în principiu, pot exista cazuri în care nu este posibil să se efectueze controalele la fața locului cu privire la ICHN în același timp cu alte controale prevăzute de reglementarea Uniunii privind subvențiile agricole, întrucât controalele comune nu constituie o regulă absolută, ci o simplă posibilitate de la care pot exista excepții.
În al treilea rând, este necesar să se menționeze că, în speță, Republica Franceză nu demonstrează că numărarea realizată de autoritățile franceze cu ocazia controalelor la fața locului efectuate în cadrul identificării bovinelor sau al acordării primelor pentru bovine a ținut cont pe deplin de particularitățile schemei privind ICHN și în special de caracterul eterogen al animalelor supuse controalelor cu privire la ICHN.
Astfel, Comisia observă, fără a fi contrazisă în această privință de Republica Franceză, că controalele de identificare a animalelor sau pentru acordarea primelor pentru bovine răspund unor criterii diferite de cele ale controalelor cu privire la ICHN, în special în ceea ce privește instalațiile inspectate, animalele numărate sau identificate și periodicitatea controalelor.
De exemplu, animalele care fac obiectul numărării în cadrul ICHN nu corespund în mod obligatoriu celor care fac obiectul numărării în cadrul procesului de identificare a animalelor și a acordării primelor pentru bovine. Astfel, în cazul în care această din urmă numărare vizează toate bovinele, ovinele‑caprinele și porcinele, în scopul înregistrării lor în bazele de date privind animalele și al realizării unui eșantion reprezentativ pentru animalele marcate prin crotalii auriculare, controalele la fața locului în ceea ce privește măsurile ICHN vizează toate speciile de animale erbivore.
Cu toate acestea, trebuie să se constate că, prin argumentele sale, Republica Franceză nu a demonstrat că, în speță, toate animalele supuse controalelor în ceea ce privește măsurile ICHN au fost verificate în timpul controalelor la fața locului pentru identificarea animalelor sau a acordării primelor pentru bovine. În această privință, notele transmise Comisiei de autoritățile franceze, depuse în anexa la cererea introductivă și care se referă la raportul privind controalele pentru identificarea bovinelor și a rumegătoarelor mici efectuate în Franța în perioada 2011-2013, în conformitate cu articolul 5 din Regulamentul nr. 1082/2003 și cu articolul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1505/2006 al Comisiei din 11 octombrie 2006 privind aplicarea Regulamentului (CE) nr. 21/2004 al Consiliului cu privire la controalele minime care trebuie efectuate în legătură cu identificarea și înregistrarea animalelor din speciile ovină și caprină (
JO 2006, L 280, p. 3
, Ediție specială, 03/vol. 76, p. 32), sunt irelevante, dat fiind că acestea privesc numai bovinele, ovinele‑caprinele și nu demonstrează că controalele care constituie obiectul acestor rapoarte includ de asemenea toate speciile de animale care fac obiectul verificărilor în temeiul ICHN.
În aceste condiții, nu poate fi acceptat argumentul Republicii Franceze conform căruia una și aceeași numărare a animalelor ar putea fi valorificată atât pentru controalele la fața locului în cadrul identificării bovinelor sau pentru acordarea primelor pentru bovine, cât și cu privire la ICHN.
În mod similar, simpla declarație referitoare la existența unor controale având obiecte diferite și, astfel cum a recunoscut Republica Franceză în ședință, efectuate în ani diferiți nu ar putea fi considerată suficientă pentru a dovedi că Comisia a săvârșit o eroare apreciind că autoritățile franceze nu și‑au îndeplinit obligațiile de numărare a animalelor în timpul controalelor la fața locului, în conformitate cu măsurile ICHN, pentru a verifica coeficientul de densitate a animalelor.
Prin urmare, întrucât a doua condiție menționată la punctul 60 de mai sus nu este îndeplinită, primul motiv al acțiunii trebuie respins.
Concluzia de la punctul 57 de mai sus nu poate fi repusă în discuție nici de argumentul Republicii Franceze și al Regatului Spaniei, potrivit căruia o numărare a animalelor cu ocazia controalelor la fața locului nu ar permite verificarea respectării criteriului privind coeficientul de densitate a animalelor, în sensul că aceasta ar fi un coeficient mediu anual. Astfel, Republica Franceză nu identifică, în înscrisurile depuse, temeiul juridic rezultând din dreptul Uniunii pe baza căruia coeficientul de densitate a animalelor ar trebui să fie considerat un coeficient mediu anual. În plus, aceasta nu a invocat de altfel nicio jurisprudență a Curții sau a Tribunalului în susținerea argumentului său. Mai mult, trebuie amintit că, așa cum a observat Comisia, PDRH 2007-2013, care a fost elaborat chiar de Republica Franceză, nu stabilește că coeficientul de densitate a animalelor este un coeficient mediu anual.
Astfel, PDRH 2007-2013 prevede doar ca densitatea să fie cuprinsă între un prag minim și un plafon maxim, stabilite de prefect pentru fiecare diviziune sau subdiviziune a departamentului, în funcție de caracteristicile de agromediu, fără a preciza că este vorba despre o valoare anuală. În plus, chiar presupunând că perioada în cauză este un an, beneficiarii trebuie să respecte valorile intervalului stabilit. Variații între valorile maxime și minime pot apărea pe tot parcursul perioadei relevante și, din cauza imposibilității de a monitoriza valorile zilnice, se poate accepta o medie anuală. Totuși, pentru a asigura respectarea condiției privind coeficientul de densitate a animalelor, această medie trebuie calculată pe baza valorilor maxime și minime ale intervalului (a se vedea prin analogie Hotărârea din 15 iulie 2015, Spania/Comisia,
T‑561/13
, nepublicată,
EU:T:2015:496
, punctul
).
Acceptarea interpretării Republicii Franceze potrivit căreia respectarea criteriului coeficientului de densitate a animalelor trebuie să se bazeze pe calculul unei medii anuale ar permite beneficiarilor să depășească, în anumite momente ale anului, valorile maxime și minime ale intervalului prevăzute în PDRH 2007-2013, în măsura în care astfel de depășiri nu ar afecta valoarea medie finală pentru întregul an. Acest mod de acțiune ar favoriza astfel adoptarea unor comportamente strategice de către beneficiari, care ar putea fi incompatibile cu obiectivele ajutoarelor în cauză, în special cu salvgardarea și cu promovarea unor metode de exploatare durabilă [a se vedea considerentul (33) al Regulamentului nr. 1698/2005). De fapt, depășirea valorilor maxime în anumite perioade ale anului ar putea genera situații de supraexploatare a suprafețelor în cauză și nerealizarea valorilor minime pentru situațiile de exploatare insuficientă a suprafețelor respective (a se vedea prin analogie Hotărârea 15 iulie 2015, Spania/Comisia,
T‑561/13
, nepublicată,
EU:T:2015:496
, punctul
).
Prin urmare, autoritățile naționale sunt obligate ca, în timpul controalelor la fața locului, să stabilească criteriul privind coeficientul de densitate a animalelor în momentul inspecției, în special prin intermediul procesului de numărare a animalelor, pentru a verifica dacă valorile maxime și minime stabilite prin PDRH 2007-2013 sunt respectate punctual și să coroboreze astfel datele rezultate din controalele administrative (a se vedea prin analogie Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Spania/Comisia,
C‑506/15 P
, nepublicată,
EU:C:2017:42
, punctul
).
În consecință, argumentația Republicii Franceze, potrivit căreia faptul că o exploatație ar înregistra, într‑o anumită zi, un coeficient de densitate inferior pragului sau superior plafonului de densitate prevăzut în cadrul ICHN nu constituie o încălcare a condițiilor de eligibilitate pentru acordarea ajutorului, nu poate fi admisă. În plus, potrivit articolului 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 65/2011, controalele la fața locului vizează totalitatea angajamentelor și obligațiilor unui beneficiar care pot fi controlate în momentul vizitei.
Pe de altă parte, împrejurarea că, astfel cum susține Republica Franceză, unii factori care influențează stabilirea coeficientului de densitate precum vârsta animalelor nu pot fi determinați extrem de precis nu privează autoritățile naționale de obligația lor de a exercita controlul în această privință. În plus, nu se poate exclude că, astfel cum susține Comisia, inspectorii care efectuează controalele la fața locului pot stabili cu suficientă precizie vârsta animalelor (Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Spania/Comisia,
C‑506/15 P
, nepublicată,
EU:C:2017:42
, punctul
).
Având în vedere cele de mai sus, se impune respingerea primului motiv.
Cu privire la al treilea motiv, invocat cu titlu mai subsidiar, întemeiat pe faptul că Comisia a încălcat normele prevăzute în documentele VI/5330/97 și AGRI/60637/2006
Prin intermediul celui de al treilea motiv, invocat cu titlu mai subsidiar, Republica Franceză susține că Comisia a încălcat normele prevăzute în documentele VI/5330/97 și AGRI/60637/2006 aplicând o corecție forfetară de 10 % pentru motivul că neîndeplinirea obligațiilor reproșată autorităților franceze cu privire la numărarea animalelor este recurentă, întrucât privește un control‑cheie deja corectat prin două investigații anterioare și care nu a cunoscut îmbunătățiri.
Republica Franceză arată că, potrivit documentului AGRI/60637/2006 coroborat cu documentul VI/5330/97, ar trebui îndeplinite două condiții pentru ca o astfel de majorare să poată fi aplicată de Comisie, și anume, pe de o parte, aceasta notifică statul membru în cauză cu privire la îmbunătățirile pe care ar trebui să le pună în aplicare pentru a remedia neregulile care au fost reproșate în cadrul procedurilor de verificare anterioare și, pe de altă parte, statul membru nu a remediat neregulile atunci când a avut posibilitatea să o facă.
Potrivit Republicii Franceze, a doua condiție nu este îndeplinită în speță dat fiind că autoritățile franceze erau în imposibilitatea de a remedia deficiențele identificate de Comisie în timpul primei anchete înainte de a deschide două investigații succesive. Astfel, controalele la fața locului nu ar fi putut integra îmbunătățirile pe care Comisia le‑a stabilit în urma primei proceduri administrative decât după adoptarea Deciziei de punere în aplicare 2013/123 a Comisiei din 26 februarie 2013 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea Garantare, FEGA și FEADR (
JO 2013, L 67, p. 20
), adoptată în urma primei proceduri administrative, și anume atunci când campaniile care au făcut obiectul celor două anchete succesive erau deja finalizate. Prin urmare, neregulile constatate în cursul procedurii care a condus la adoptarea deciziei atacate nu pot fi considerate recurente în sensul documentului AGRI/60637/2006.
În primul rând, Comisia susține că Republica Franceză era conștientă de deficiențele identificate în sistemul său de control încă din data de 23 februarie 2009, data comunicării rezultatelor primei anchete care a detaliat neregulile constatate și recomandările, și că cele trei investigații au vizat aceeași problemă. Republica Franceză a fost, prin urmare, conștientă de faptul că procedura în cauză se referea la nereguli care au durat mai mulți ani. În al doilea rând, Comisia susține că raționamentul urmat de Republica Franceză se aplică numai cazurilor de „încălcare repetată”, noțiune care ar fi fost în mod explicit înlăturată de Tribunal în domeniul corecției financiare în Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia (
T‑294/11
, nepublicată,
EU:T:2013:261
, punctele
și
). În schimb, adoptarea unei decizii care să stabilească în mod solemn existența unei astfel de nereguli nu ar fi necesară în cazul unei „încălcări repetate”, noțiune utilizată atunci când se constată o repetare a încălcărilor care implică un risc pentru sistemul de control în ansamblu.
Cu titlu introductiv, trebuie reamintit că orientările privind corecțiile financiare forfetare au fost definite în documentul VI/5330/97. Anexa II la acest document, intitulată „Orientări pentru aplicarea corecțiilor forfetare”, prevede următoarele rate diferite de corecție financiară forfetară:
„În cazul în care unul sau mai multe controale‑cheie nu sunt efectuate ori sunt realizate atât de deficient sau atât de rar încât sunt ineficiente pentru determinarea eligibilității unei cereri sau pentru prevenirea neregulilor, trebuie să se aplice o corecție de 10 %, deoarece este permis în mod rezonabil să se considere că exista un risc ridicat de pierderi importante pentru FEOGA.
În cazul în care toate controalele‑cheie sunt efectuate, însă fără a se respecta numărul, frecvența sau rigoarea prevăzute de regulamente, trebuie să se aplice o corecție de 5 %, deoarece se poate concluziona în mod rezonabil că aceste controale nu oferă nivelul așteptat de siguranță privind regularitatea cererilor și că riscul de producere a unor pierderi pentru FEOGA este semnificativ.
În cazul în care un stat membru efectuează corect controalele‑cheie, dar omite complet să efectueze unul sau mai multe controale secundare, trebuie să se aplice o corecție de 2 %, ținând seama de riscul mai mic de producere a unor pierderi pentru FEOGA și de gravitatea mai redusă a încălcării.
[…]”
Documentul AGRI/60637/2006 precizează condițiile în care Comisia intenționează să aplice principiul care figurează în documentul VI/5330/97 conform căruia încălcarea este și mai gravă dacă un stat membru nu își îmbunătățește controalele, deși Comisia l‑a notificat deja cu privire la îmbunătățirile necesare.
Alineatul (1) al doilea paragraf din documentul AGRI/60637/2006 prevede principiul conform căruia Comisia ar trebui să ia în considerare natura și gravitatea încălcării, precum și prejudiciul financiar cauzat Uniunii.
Alineatul (2) din documentul AGRI/60637/2006 prevede:
„În cazul în care lipsa sau insuficiența unui sistem de control sau a unui element al acestui sistem a făcut obiectul uneia sau mai multor decizii de corecții financiare în cadrul închiderii conturilor FEOGA, secțiunea Garantare,
precum și
dacă se constată pentru o perioadă ulterioară perioadei deja corectate că persistă aceleași deficiențe,
Comisia consideră […] că se justifică aplicarea unei majorări a ratei de corecție financiară forfetară aplicate cu ocazia corecției precedente, ca urmare a riscului sporit de pierdere financiară pentru FEOGA.” [traducere neoficială]
Prin urmare, din cuprinsul alineatului (2) din documentul AGRI/60637/2006 reiese că în esență trebuie îndeplinite două condiții pentru ca să aprecieze Comisia că se justifică pe deplin aplicarea unei majorări a ratei de corecție financiară forfetară aplicată unei corecții anterioare, și anume:
–
lipsa sau insuficiența unui sistem de control sau a unui element al acestui sistem, care a făcut obiectul uneia sau al mai multor decizii de corecții financiare în cadrul verificării și al închiderii conturilor;
–
constatarea, pentru o perioadă ulterioară perioadei deja corectate, că persistă aceleași deficiențe.
Este necesar în speță să se interpreteze aceste două condiții.
În ceea ce privește prima condiție, trebuie subliniat că din modul de redactare a documentului AGRI/60637/2006 reiese că, pentru a se aplica o majorare datorată recurenței, lipsa sau insuficiența unui sistem de control sau a unui element al acestuia trebuie să facă obiectul unei „decizii de corecții financiare” adoptate în contextul închiderii conturilor, și anume o decizie adoptată de Comisie în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005.
Prin urmare, o comunicare oficială întocmită în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, dat fiind că este un act al cărui obiectiv este pregătirea deciziei finale, nu poate fi considerată o decizie de corecții financiare în contextul verificării și al închiderii conturilor în sensul acestei condiții.
În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, deciziile privind închiderea conturilor Fondului European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) sunt luate în urma unei proceduri contradictorii, astfel încât rezultatele controalelor care figurează în prima comunicare nu sunt definitive și pot fi precizate și revizuite în funcție de răspunsurile date de statul membru în cursul procedurii administrative (Hotărârea din 17 iunie 2009, Portugalia/Comisia,
T‑50/07
, nepublicată,
EU:T:2009:206
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 12 noiembrie 2010, Spania/Comisia,
T‑113/08
, nepublicată,
EU:T:2010:465
, punctul
; a se vedea de asemenea Hotărârea din 24 martie 2011, Grecia/Comisia,
T‑184/09
, nepublicată,
EU:T:2011:120
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, Comisia susține în esență că Republica Franceză a fost în măsură să identifice neregulile contestate și îmbunătățirile aduse sistemului său de controale la fața locului de la transmiterea scrisorii din 23 februarie 2009.
În această privință, trebuie arătat că, prin această scrisoare, Comisia a transmis Republicii Franceze o notificare oficială întocmită în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006. Această scrisoare face parte din procedura prevăzută la articolul 11 din Regulamentul nr. 885/2006, care a condus la adoptarea de către Comisie a Deciziei de punere în aplicare 2013/123 care exclude anumite cheltuieli de la finanțarea Uniunii în conformitate cu articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005. Astfel, decizia definitivă a Comisiei de excludere de la finanțarea din fondurile Uniunii a unor cuantumuri nu fusese încă adoptată la momentul trimiterii scrisorii din 23 februarie 2009, aceasta fiind un act pregătitor al cărui scop a fost să pregătească Decizia de punere în aplicare 2013/123.
Rezultă că scrisoarea din 23 februarie 2009 nu este suficientă pentru a se considera că prima dintre cele două condiții menționate la punctul 94 de mai sus este îndeplinită. Prin urmare, argumentul Comisiei potrivit căruia nu este nici necesar, nici de dorit să se aștepte adoptarea unei decizii care să constate în mod solemn existența unei încălcări pentru a se constata recurența, fiind suficientă o comunicare oficială adoptată în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, nu poate fi acceptat.
În ceea ce privește a doua condiție menționată la punctul 94 de mai sus, părțile se opun în esență interpretării expresiei „perioada ulterioară perioadei deja corectate”.
Într‑adevăr, Comisia adoptă o interpretare strict literală, conform căreia perioada relevantă este cea vizată de ancheta care a urmat anchetei în care încălcarea a fost identificată pentru prima dată și sancționată printr‑o decizie de corecții financiare. În schimb, Republica Franceză susține în esență interpretarea conform căreia perioada relevantă este cea ulterioară adoptării deciziei de corecții financiare, care a încheiat ancheta prin care s‑a constatat pentru prima dată încălcarea în litigiu.
În acest caz, rezultă din poziția finală adoptată de Comisie că aceasta din urmă a aplicat o corecție forfetară majorată cu 10 % pentru motivul că pretinsa încălcare de către autoritățile franceze privind numărarea animalelor a fost recurentă, deoarece privește un control‑cheie deja corectat pe parcursul celor două anchete anterioare, încălcare care nu a făcut obiectul unor îmbunătățiri de către autoritățile menționate.
Într‑adevăr, în speță, s‑au succedat trei anchete diferite care au condus la trei tipuri diferite de decizii de corecții financiare:
–
ancheta RDG/2008/010/FR referitoare la anii 2007 și 2008, încheiată prin Decizia de punere în aplicare 2013/123, adoptată la 26 februarie 2013;
–
ancheta RD 2/2011/003/FR referitoare la anii 2009 și 2010, încheiată prin Decizia (UE) 2015/103 de punere în aplicare a Comisiei din 16 ianuarie 2015 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul FEGA și FEADR (
JO 2015, L 16, p. 33
);
–
ancheta RD 2/2012/005/FR referitoare la anii 2011 și 2013, încheiată prin adoptarea, la 22 iunie 2015, a deciziei atacate.
Cu toate acestea, la 22 iunie 2015, data adoptării deciziei atacate, două decizii fuseseră deja adoptate de Comisie, și anume Decizia 2013/123 la 26 februarie 2013 și, respectiv, Decizia 2015/103 la 16 ianuarie 2015. În plus, decizia atacată reține că aceleași deficiențe identificate deja în prima decizie au persistat o perioadă după perioada care a făcut obiectul corecției, și anume perioada cuprinsă între anii 2007 și 2008. Într‑adevăr, această deficiență a fost constatată de asemenea pentru anii 2009-2013.
Cu toate acestea, astfel cum a subliniat Republica Franceză, între anii 2009-2013, perioada care face obiectul celei de a doua și celei de a treia anchete, Comisia nu adoptase încă o decizie privind aplicarea corecțiilor financiare, în care să se expună poziția finală a Comisiei în legătură cu deficiențele constatate din partea Republicii Franceze în timpul primei anchete. Prin urmare, pentru anii 2009-2013, Republica Franceză nu avea nicio certitudine în ceea ce privește încălcările identificate în timpul primei anchete și nu era obligată să urmeze instrucțiunile transmise prin scrisoarea din 23 februarie 2009 în vederea adaptării măsurilor de control al coeficientului de densitate a animalelor în sensul îmbunătățirilor solicitate de Comisie, pentru a se evita ca același punct slab al sistemului de control să fie identificat pentru anii 2009-2013.
Cu alte cuvinte, prin decizia atacată, Comisia critică Republica Franceză că nu a remediat lipsa numărării animalelor pentru anii 2011-2013, constatată anterior pentru perioada 2007-2010 pe care a considerat‑o ca fiind o încălcare „mai gravă” care justifică o majorare în temeiul recurenței. Cu toate acestea, lipsa unui sistem de control îmbunătățit reproșată de Comisie a fost constatată abia în decizia adoptată la 26 februarie 2013.
Rezultă de aici că interpretarea reținută de Comisie nu este în concordanță cu textul documentului VI/5330/97, al cărui domeniu de aplicare este prevăzut în documentul AGRI/60637/2006.
Astfel, în ceea ce privește aplicarea de corecții forfetare, documentul VI/5330/97 prevede că „[î]ncălcarea devine mai gravă dacă un stat membru omite să își îmbunătățească controalele, deși Comisia i‑a notificat deja îmbunătățirile necesare”. Reiese, așadar, din textul acestui document că îmbunătățirea a cărei omisiune poate constitui un factor agravant trebuie să intervină după notificarea îmbunătățirilor necesare, mai precis, astfel cum se precizează în documentul AGRI/60637/2006, după decizia de corecții financiare adoptată în cadrul procedurii de verificare și de închidere a conturilor.
În plus, a considera, precum Comisia, că deficiențele constatate sunt recurente fără a examina dacă statul membru a avut posibilitatea de a le remedia după prima notificare conduce în cele din urmă la o idee de recurență bazată exclusiv pe simpla repetare a neregulilor contestate, independent de adoptarea unei decizii, astfel cum se cere prin documentul AGRI/60637/2006.
Având în vedere cele de mai sus, al treilea motiv trebuie să fie admis și decizia atacată trebuie să fie anulată, întrucât se aplică o corecție forfetară majorată cu 10 % pentru motivul că încălcarea reproșată autorităților franceze în ceea ce privește numărarea animalelor a fost recurentă și nu a făcut obiectul unor îmbunătățiri din partea acestora.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
În prezenta cauză, este necesar să se dispună ca Republica Franceză și Comisia să suporte propriile cheltuieli de judecată.
În conformitate cu articolul 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Regatul Spaniei suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șasea)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/1119 a Comisiei din 22 iunie 2015 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), întrucât se aplică o corecție forfetară majorată cu 10 % pentru motivul că încălcarea reproșată autorităților franceze în ceea ce privește numărarea animalelor a fost recurentă și nu a făcut obiectul unor îmbunătățiri din partea acestora.

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
Republica Franceză și Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

4)
Regatul Spaniei suportă propriile cheltuieli de judecată.

Berardis
Spielmann
Csehi
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 1 februarie 2018.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.