CELEX: 62018TJ0351
Ekonomska in monetarna politika
Bonitetni nadzor kreditnih institucij
Posebne nadzorne naloge, prenesene na ECB
Odločitev o odvzemu dovoljenja kreditne institucije
Kršitev zakonodaje na področju preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma
Dopustnost
Pristojnosti pristojnih nacionalnih organov (PNO) sodelujočih držav članic in ECB v okviru enotnega mehanizma nadzora (EMN)
Enako obravnavanje
Sorazmernost
Varstvo zaupanja v pravo
Pravna varnost
Zloraba pooblastil
Pravica do obrambe
Obveznost obrazložitve

I.

Dejansko stanje
Družba Versobank AS, druga tožeča stranka, je kreditna institucija s sedežem v Estoniji. Njen glavni delničar je družba Ukrselhosprom PCF LLC, prva tožeča stranka, ki ima v lasti 85,2622 % njenega kapitala.
Druga tožeča stranka je bila razvrščena med manj pomembne institucije v smislu člena 6 Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (ECB) (
UL 2013, L 287, str. 63
, v nadaljevanju: temeljna uredba o EMN).
Nad drugo tožečo stranko kot manj pomembno kreditno institucijo je bonitetni nadzor opravljal Finantsinspektsioon (FSA, Estonija), ki je deloval kot pristojni nacionalni organ (PNO) v smislu člena 2(2) temeljne uredbe o EMN. Poleg tega je bil FSA pristojen tudi za nadzor spoštovanja pravil na področju preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma (v nadaljevanju: PPD/FT).
FSA je od leta 2015 večkrat ugotovil kršitve druge tožeče stranke, ki so se nanašale na, prvič, neučinkovitost njenega sistema na področju PPD/FT pri obvladovanju tveganj, ki izhajajo iz njenega poslovnega modela, in drugič, neprimernost njene ureditve upravljanja na tem področju.
FSA je opravil več inšpekcijskih pregledov na kraju samem. Prvi od njih je bil opravljen med 13. aprilom in 12. junijem 2015.
Ob upoštevanju ponavljanja ugotovljenih kršitev je FSA, potem ko je na drugo tožečo stranko naslovil več zahtev za uskladitev z regulativnimi zahtevami, sprejel navodilo z dne 8. avgusta 2016.
V zadevnem navodilu, v katerem je bila naložena takojšnja odprava pomanjkljivosti, ugotovljenih med inšpekcijskim pregledom na kraju samem, ki je bil opravljen leta 2015, se je od druge tožeče stranke zahtevalo sprejetje nekaterih ukrepov, in sicer, prvič, uporaba notranjih politik in postopkov na področju PPD/FT, ki že obstajajo, vendar se nepravilno upoštevajo, drugič, uporaba ukrepov skrbnega preverjanja, določenih v členu 13(1), točke od 3 do 5, Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (estonski zakon o PPD/FT) z dne 19. decembra 2007, s katerim je bila prenesena Direktiva (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES (
UL 2015, L 141, str. 73
), v njegovi različici, veljavni v času dejanskega stanja v tej zadevi, tretjič, preverjanje pravilne uporabe ukrepov skrbnega preverjanja, določenih v členu 13(1), točke od 3 do 5, estonskega zakona o PPD/FT, četrtič, zavrnitev izvršitve transakcij, če člen 27(2) tega zakona v različici, veljavni v času dejanskega stanja v tej zadevi, nalaga uveljavljanje te pravice, in, petič, takojšnja uskladitev z obveznostjo uradne obvestitve iz člena 32 navedenega zakona v različici, veljavni v času dejanskega stanja v tej zadevi, ki je določal obveznost prijave v primeru suma pranja denarja ali financiranja terorizma, če so izpolnjeni s tem povezani pogoji. Poleg tega je bilo v tem navodilu zahtevano, da navedena tožeča stranka najpozneje 9. decembra 2016 pisno predloži informacije o tem, kako je izpolnila te obveznosti.
Drugi inšpekcijski pregled na kraju samem je FSA opravil med 13. septembrom in 11. novembrom 2016.
Poleg tega je FSA med 5. septembrom in 14. novembrom 2016 opravil še tretji inšpekcijski pregled na kraju samem. Ta se je nanašal na nepravilnosti, povezane z obratovanjem domnevno nezakonite podružnice ali podrejene družbe druge tožeče stranke v Latviji.
Druga tožeča stranka je z dopisom z dne 9. decembra 2016 organu FSA poslala pisne pripombe glede zadevnega navodila.
FSA je z dopisom z dne 28. februarja 2017 drugi tožeči stranki sporočil, da se še vedno ni uskladila z vsemi obveznostmi, določenimi v zadevnem navodilu. Dne 10. aprila 2017 je sprejel izjavo, da ta tožeča stranka propada ali bo verjetno propadla (v nadaljevanju: odločba FOLTF).
Na podlagi informacij, ki jih je prejel od druge tožeče stranke, je FSA menil, da je treba izvesti temeljito preiskavo. Med 4. in 22. septembrom 2017 je opravil četrti inšpekcijski pregled na kraju samem. Med zadnjenavedenim pregledom je ugotovil hude in obsežne kršitve zakonodaje na področju PPD/FT, podobne tistim, ki so bile ugotovljene med predhodnima inšpekcijskima pregledoma, ter presodil, da je sistem notranjih kontrol navedene tožeče stranke skromen in nezadosten.
ECB je 8. februarja 2018 od FSA prejela predlog za odvzem dovoljenja drugi tožeči stranki v skladu s členom 80 Uredbe (EU) št. 468/2014 ECB z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj enotnega mehanizma nadzora med ECB in PNO ter z imenovanimi nacionalnimi organi (okvirna uredba o EMN) (
UL 2014, L 141, str. 1
).
V okviru obveznosti sodelovanja iz člena 80(2) okvirne uredbe o EMN je FSA na podlagi člena 3 Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (estonski zakon o preprečevanju in reševanju finančnih kriz) z dne 18. februarja 2015 deloval tudi kot nacionalni organ, pristojen za reševanje kreditnih institucij, in sicer prek svojega oddelka za reševanje. Njegov upravni odbor je 7. februarja 2018 odobril oceno tega oddelka za reševanje, glede na katero ni bilo splošnega interesa za izvajanje pooblastil za reševanje v skladu s členom 39(1), (3) in (4) tega zakona, s katerim je bil prenesen člen 32(1)(c) in (5) Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (
UL 2014, L 173, str. 190
).
Nadzorni odbor ECB je 6. marca 2018 odobril osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja drugi tožeči stranki in tej tožeči stranki postavil rok za predložitev pripomb glede tega osnutka v skladu s členom 31 okvirne uredbe o EMN. Po odvzemu dovoljenja je bil v zvezi z navedeno tožečo stranko začet postopek likvidacije in imenovani so bili likvidacijski upravitelji.
Druga tožeča stranka je 14. marca 2018 predložila pripombe, ki so bile upoštevane v okviru končne odločitve. Po preučitvi teh pripomb je ECB sklenila, da je treba tej tožeči stranki dovoljenje odvzeti.
Na podlagi člena 4(1)(a) in člena 14(5) temeljne uredbe o EMN, člena 83 okvirne uredbe o EMN ter člena 17 Krediidiasutuste seadus (estonski zakon o kreditnih institucijah) z dne 9. februarja 1999, s katerim je bila prenesena Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (
UL 2013, L 176, str. 338
), je ECB sprejela sklep z dne 26. marca 2018 o odvzemu dovoljenja drugi tožeči stranki (v nadaljevanju: sklep z dne 26. marca 2018) in to tožečo stranko uradno obvestila o tem sklepu.
Pristojno estonsko sodišče je 27. marca 2018 sprejelo odločbo, s katero je začelo postopek likvidacije druge tožeče stranke.
Upravni odbor ECB za pregled (v nadaljevanju: UOP) je 26. aprila 2018 prejel zahtevo prve tožeče stranke, katere predmet je bil pregled sklepa z dne 26. marca 2018. Ugotovil je, da je ta zahteva za pregled dopustna, ker je menil, da se ta sklep neposredno in posamično nanaša na to tožečo stranko.
UOP je 22. junija 2018 sprejel in Nadzornemu odboru ECB posredoval mnenje AB/2018/03, s katerim je temu predlagal, naj ugotovi, da vsebinske in postopkovne kršitve, ki se navajajo, niso utemeljene, in naj sprejme sklep z enako vsebino, kot jo ima sklep z dne 26. marca 2018.
Svet ECB je sledil temu mnenju in sprejel sklep z dne 17. julija 2018 (v nadaljevanju: sklep z dne 17. julija 2018), o katerem so bili uradno obveščeni likvidacijski upravitelji druge tožeče stranke, v zvezi s katero se je medtem začela likvidacija.
ECB je s sklepom z dne 26. marca 2018 drugi tožeči stranki odvzela dovoljenje kot kreditni instituciji. S sklepom z dne 17. julija 2018 je razveljavila in nadomestila svoj sklep z dne 26. marca 2018. Poleg tega je s sklepom o stroških prvi tožeči stranki naložila plačilo stroškov, povezanih s postopkom pregleda.
ECB je v točki 3.2 sklepa z dne 17. julija 2018 opozorila, prvič, da je bil predlog za odvzem dovoljenja za dostop do dejavnosti kreditnih institucij, ki se nanaša na drugo tožečo stranko, sprejet po dolgem in nepretrganem obdobju nepravilnosti in kršitev veljavnih določb z njene strani, drugič, da je PNO od leta 2015 opravil štiri inšpekcijske preglede na kraju samem in leta 2016 sprejel navodilo, ter tretjič, da ker se ta tožeča stranka ni uskladila niti z neuradnimi zahtevami niti z zadevnim navodilom, ECB ni mogla priti do pozitivne ocene glede tega, da bo navedena tožeča stranka regulativne zahteve, ki so ji bile naložene, spoštovala v prihodnje.
V isti točki 3.2 sklepa z dne 17. julija 2018 je ECB menila, da je treba na podlagi zbranih dokazov in izsledkov inšpekcijskih pregledov na kraju samem, ki jih je opravil FSA, pogoje za odvzem dovoljenja iz člena 18(f) Direktive 2013/36, kot je bil prenesen v estonsko pravo, v zvezi z drugo tožečo stranko šteti za izpolnjene. Razlogi za tak odvzem dovoljenja so bili naslednji:
–
ta tožeča stranka ni imela ureditve upravljanja, ki jo je zahteval FSA, v skladu z nacionalnimi določbami, s katerimi je bil prenesen člen 74 Direktive 2013/36;
–
navedena tožeča stranka ni imela učinkovitega sistema na področju PPD/FT za obvladovanje tveganj, ki izhajajo iz njenega poslovnega modela, kljub trem inšpekcijskim pregledom na kraju samem, ki so bili opravljeni v zvezi s tem, več sestankom in opozorilom, zadevnemu navodilu ter dopisu, ki je zadeval neupoštevanje tega navodila;
–
ista tožeča stranka tega navodila ni uporabljala v predpisanih rokih in obsegu;
–
zadevna tožeča stranka je organu FSA predložila zavajajoče in netočne dokumente in informacije ter kršila pogoje, določene v zakonodaji države članice Evropskega gospodarskega prostora (in sicer Republike Latvije).
Natančneje, v zvezi s prvim razlogom za odvzem dovoljenja, in sicer tem, da druga tožeča stranka ni imela ureditve upravljanja, ki jo je zahteval FSA, v skladu z nacionalnimi določbami, s katerimi je bil prenesen člen 74 Direktive 2013/36, je ECB v točki 3.3.1(a) sklepa z dne 17. julija 2018 pojasnila, da je ob upoštevanju vrste, ciljev in zapletenosti poslovnega modela, ki ga ima ta tožeča stranka, sistem kontrol pomanjkljiv in neustrezen.
Glede drugega razloga za odvzem dovoljenja je ECB v točki 3.3.1(b) sklepa z dne 17. julija 2018 pojasnila, da je poslovni model druge tožeče stranke osredotočen na opravljanje storitev za poslovne stranke nerezidentke z obsežnim čistim premoženjem in da je bilo med prvimi tremi inšpekcijskimi pregledi na kraju samem, ki jih je FSA opravil med letoma 2015 in 2017, ugotovljenih veliko neobičajnih transakcij.
Poleg tega so se po navedbah ECB dejavnosti upravnega odbora in nadzornega sveta druge tožeče stranke na področju PPD/FT in obvladovanja tveganj štele za pomanjkljive, ker ta upravni odbor v nasprotju s členom 55(2), točki 2 in 3, estonskega zakona o kreditnih institucijah ni niti določil ravni dopustnega tveganja te tožeče stranke, niti vzpostavil ločenega sistema za ocenjevanje tveganj na tem področju, niti pripravil analize operativnih tveganj, vključno s temeljito analizo tveganj na zadevnem področju.
Tako po navedbah ECB druga tožeča stranka ni imela ureditve upravljanja, zahtevane s členom 67(1)(o) Direktive 2013/36, in je torej izpolnjevala pogoj za odvzem dovoljenja iz člena 18(f) te direktive. Poleg tega se je ECB ob upoštevanju preteklega delovanja te tožeče stranke strinjala z mnenjem FSA, da je zelo neverjetno, da bo novi upravni odbor navedene tožeče stranke, četrti od leta 2015, zares uvedel napovedane spremembe v zvezi z njenim sistemom za obvladovanje tveganj na področju PPD/FT.
Glede tretjega razloga za odvzem dovoljenja je ECB v točki 3.3.1(c) sklepa z dne 17. julija 2018 opozorila, da se druga tožeča stranka ni uskladila z zadevnim navodilom do predpisanega roka 9. decembra 2016. Po njenem mnenju je FSA s tem navodilom od te tožeče stranke zlasti zahteval, prvič, da uporablja postopkovna pravila, drugič, da v prihodnje pravilno uporablja člen 13(1), klavzule od 3 do 5, estonskega zakona o PPD/FT v različici, veljavni ob sprejetju tega navodila, in se izogiba vzpostavljanju poslovnih razmerij, kadar je to potrebno, tretjič, da preveri, ali so bile navedene določbe pravilno uporabljene za obstoječa poslovna razmerja, in po potrebi za stranke ponovno uporabi ukrepe skrbnega preverjanja, četrtič, da po potrebi prepreči izvršitev transakcij v skladu s členom 27(2) navedenega zakona v različici, veljavni ob sprejetju zadevnega navodila, petič, da se obrne na finančno obveščevalno enoto, če bi neka dejavnost ali druge okoliščine lahko kazale, da je prišlo do storitve ali poskusa pranja denarja ali financiranja terorizma, ali če bi navedena tožeča stranka imela razlog za mišljenje oziroma bi vedela, da gre za pranje denarja ali financiranje terorizma, ter, šestič, da organu FSA predloži poročilo o ukrepih, sprejetih za izvajanje zgoraj navedenih obveznosti. Vendar naj bi FSA med tretjim inšpekcijskim pregledom na kraju samem ugotovil, da zgoraj omenjene obveznosti niso bile v celoti izpolnjene in da očitane pomanjkljivosti še vedno obstajajo. Zato je ECB sklenila, da neizvršitev zadevnega navodila pomeni še en razlog za odvzem dovoljenja v skladu s členom 18(f) Direktive 2013/36.
V zvezi s četrtim razlogom za odvzem dovoljenja je ECB v točki 3.3(d) sklepa z dne 17. julija 2018 navedla, da je druga tožeča stranka organu FSA predložila zavajajoče in netočne informacije in dokumente glede svojih dejavnosti v Latviji, prvič, ker je trdila, da tam nima podrejene družbe, in drugič, ker je v sporočilu temu PNO z dne 9. februarja 2016 navedla, da je zaprla svojo poslovno enoto v Latviji, čeprav je ta še vedno obratovala. Kot je navedla ECB, so izsledki inšpekcijskega pregleda na kraju samem, ki ga je navedeni PNO opravil med 5. septembrom in 14. novembrom 2016, dejansko pokazali, da je ta tožeča stranka v Latviji opravljala finančne storitve neprekinjeno od oktobra 2013. Opozorila je, da je po informacijah, ki jih je latvijski nacionalni nadzorni organ posredoval FSA, navedena tožeča stranka „podrejeno družbo“ v Latviji ustanovila v nasprotju z latvijskimi zakonodajnimi določbami, s katerimi so bili preneseni členi od 35 do 38 Direktive 2013/36 v zvezi s postopkom za čezmejno opravljanje storitev. Po njenem mnenju je tako ravnanje pomenilo kršitev člena 17(1), točki 2 in 15, estonskega zakona o kreditnih institucijah. Tako je sklenila, da je navedeno ravnanje dodaten razlog za odvzem dovoljenja v skladu s členom 18(e) te direktive.
Glede preizkusa sorazmernosti odvzema dovoljenja in, na prvem mestu, primernosti takega odvzema je ECB poudarila, da je cilj odvzema dovoljenja, izdanega kreditni instituciji, odpraviti kršitve veljavnih pravnih določb, ki jih je ta storila, in da nujnost tega, da ima taka kreditna institucija vzpostavljen primeren sistem upravljanja, izhaja iz dejstva, da lahko pomanjkljivosti v takem sistemu privedejo do stečaja te kreditne institucije ter do sistemskih težav v državah članicah in na globalni ravni. Menila je, da FSA ob upoštevanju dolgotrajnih kršitev zakonodaje o preprečevanju pranja denarja, očitanih drugi tožeči stranki, mora ukrepati in da je v obravnavanem primeru najprej sprejel navodilo in šele po kršitvi tega navodila predlagal odvzem dovoljenja, ki ga je treba v teh okoliščinah obravnavati kot primeren in sorazmeren ukrep. Kot je navedla, je ta ukrep prav tako primeren glede na kršitev postopka uradnega obveščanja, imenovanega tudi postopek za čezmejno opravljanje storitev, ki ga je treba upoštevati za ustanovitev podružnice v drugi državi članici.
Na drugem mestu, glede preizkusa potrebnosti odvzema dovoljenja, je ECB upoštevala ne le resnost ugotovljenih kršitev, ampak tudi vse manj stroge ukrepe, ki so bili že sprejeti za odpravo pomanjkljivosti, ki jih je bilo mogoče pripisati drugi tožeči stranki. Ob upoštevanju ponavljajočega se nezakonitega ravnanja te tožeče stranke, nepravilnih informacij, ki jih je predložila glede svojih dejavnosti v Latviji, ter neučinkovitosti obsežnega nadzorniškega in inšpekcijskega ukrepanja, ki ga je FSA že uporabil, je ECB po tem, ko je analizirala ne le vse ukrepe, ki jih je FSA že izvedel, ampak tudi vse druge ukrepe, ki so bili na voljo na podlagi nacionalne zakonodaje, ki se je uporabljala, to je estonski zakon o kreditnih institucijah, ugotovila, da ni drugih, manj strogih ukrepov, ki bi lahko bili učinkoviti za ponovno vzpostavitev zakonitosti.
ECB je zlasti menila, da možnost prisilne prodaje (likvidacije) druge tožeče stranke ni pravno izvedljiva. Dalje, naštela je različne analizirane ukrepe in pri tem poudarila razloge, iz katerih po njenem mnenju ti niso učinkoviti za ponovno vzpostavitev zakonitosti. Prvič, nova sprememba sestave upravnega odbora te tožeče stranke se ni štela za učinkovit ukrep, ker (i) je navedena tožeča stranka že izvedla več zamenjav upravnega odbora, ne da bi to imelo učinke v smislu skladnosti z zadevnimi pravnimi obveznostmi, (ii) je zadevna tožeča stranka od leta 2015 večkrat napovedala spremembo poslovne strategije, ne da bi tem napovedim sledila konkretna dejanja, (iii) na podlagi estonskega prava upravni odbor, čeprav ima pooblastilo za vplivanje na poslovno strategijo kreditne institucije, nima pooblastila za to, da jo samostojno opredeli, saj je njegova odgovornost omejena na vodenje tekočega poslovanja te kreditne institucije, in (iv) so bile v obravnavanem primeru možnosti, da zamenjava upravnega odbora privede do spremembe strategije, skromne zaradi dejstva, da dva ključna položaja v tem odboru zasedata glavna delničarja kreditne institucije, ki bi lahko neformalno vplivala na strategijo in tako ohranjala
status quo
.
Drugič, glede prenehanja ali začasne prepovedi uveljavljanja glasovalnih pravic nekaterih delničarjev na podlagi določbe estonskega prava, s katero je bil prenesen člen 26(2) Direktive 2013/36, je ECB poudarila, da ker je lastniška struktura druge tožeče stranke zelo koncentrirana, bi bila posledica tega ukrepa ta, da bi bilo upravljanje banke prepuščeno delničarjem, ki so imetniki manjšinskih deležev, imajo manjši vpliv na delovanje kreditne institucije in so poleg tega zelo povezani z večinskimi delničarji prek družinskih vezi ali skupnih finančnih interesov, kar bi se lahko izrazilo v neposrednem vplivu teh istih delničarjev na strateško vodenje te tožeče stranke kljub sprejetemu ukrepu.
Tretjič, glede sprejetja še enega navodila, s katerim bi se drugi tožeči stranki prepovedalo opravljanje finančnih storitev vsaj za visokotvegane stranke nerezidentke, je ECB menila, da ta ukrep ni primeren, ker se na eni strani zaradi neizvršitve prejšnjega navodila pojavljajo vprašanja glede zmožnosti in volje te tožeče stranke za to, da se uskladi z morebitnim drugim navodilom, ter ker bi na drugi strani omejevanje dejavnosti banke tej povzročilo zelo visoke mesečne izgube iz poslovanja, kar bi ogrozilo njeno likvidnost in torej prihranke strank.
Četrtič, v zvezi lastno izvedbo likvidacije je ECB priznala, da je druga tožeča stranka predlagala tako rešitev v okviru svojih pripomb glede osnutka sklepa z dne 26. marca 2018, da taka možnost obstaja na podlagi estonskega prava in da bi vsekakor privedla do odvzema dovoljenja, da pa se vseeno ni odločila za to možnost, ker (i) bi lastna izvedba likvidacije zakrila bistvene razloge, zaradi katerih je FSA predlagal odvzem dovoljenja, (ii) bi odvzem dovoljenja temeljil na členu 16(3) estonskega zakona o kreditnih institucijah, ne na njegovem členu 17, (iii) bi lastna izvedba likvidacije tako povzročila nepravilno predstavo o resnosti kršitev prava, ki se je uporabljalo, ki jih je storila ta tožeča stranka in ki po mnenju ECB upravičujejo prisilen odvzem dovoljenja, in (iv) se mora v skladu s členom 20(5) Direktive 2013/36 obveščanje o odvzemu dovoljenja nanašati ne le na sam odvzem, ampak tudi na razloge, na katerih temelji.
Petič, glede pridobitve s strani druge estonske družbe, ECB ni sprejela te rešitve, saj na eni strani ta družba ni predložila listinskih dokazov o obstoju konkretne zaveze katerega koli izmed investitorjev in na drugi strani osnutek poslovnega načrta, ki ga je predložila druga tožeča stranka, ni vseboval dovolj informacij, da bi se ugotovilo, ali bi transakcija privedla do spremembe poslovne strategije. Poleg tega naj ta tožeča stranka kljub dodatnemu roku, ki ji je bil odobren za predložitev dokumentacije, ne bi zagotovila potrebnih informacij.
Na tretjem mestu, v zvezi s preizkusom razumnosti odvzema dovoljenja, je ECB presodila, da ob upoštevanju resnosti in trajanja kršitev, dejstva, da je druga tožeča stranka svoje nezakonito ravnanje ponavljala kljub različnim opozorilom, ki jih je dobila, ter škode za javno zaupanje v estonski in evropski finančni sistem, ki jo je povzročilo njeno ravnanje, javni interes za ponovno vzpostavitev zakonitosti prevlada nad zasebnimi interesi te tožeče stranke za to, da se ji dovoljenje ne odvzame.
Glede združljivosti odvzema dovoljenja z načelom varstva legitimnih pričakovanj je ECB menila, da se druga tožeča stranka ne more sklicevati na to načelo, ker, prvič, je prejela številna opozorila ob več priložnostih (štirje inšpekcijski pregledi na kraju samem, navodilo in razna opozorila), ne da bi sprejela primerne ukrepe za prenehanje svojega nezakonitega ravnanja, drugič, ji FSA nikdar ni dejal, da ji dovoljenje ne bo odvzeto, in, tretjič, se nihče ne more sklicevati na legitimna pričakovanja, da bi nezakonito ravnal ali to ravnanje ohranjal.
Ob upoštevanju vsega navedenega je ECB ugotovila, da obstajajo razlogi v smislu člena 18 Direktive 2013/36 za odvzem dovoljenja drugi tožeči stranki in da je treba tak ukrep šteti za sorazmeren (primeren, potreben in razumen) glede na okoliščine tega primera in načelo varstva legitimnih pričakovanj.
II.

Postopek in predlogi strank
A.

Začetek postopka in predlogi strank v zadevi T‑351/18
Tožeči stranki sta 5. junija 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo.
ECB je 21. septembra 2018 vložila odgovor na tožbo.
Evropska komisija je 9. oktobra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom ECB.
Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 26. novembra 2018 predlogu za intervencijo ugodil.
Tožeči stranki sta 12. decembra 2018 vložili repliko. ECB je 18. februarja 2019 vložila dupliko.
Komisija je 20. decembra 2018 vložila intervencijsko vlogo. Tožeči stranki sta 25. februarja 2019 vložili stališče glede te vloge.
Tožeči stranki sta z aktom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 1. aprila 2019, predlagali, naj se opravi obravnava, zaslišijo priče in sprejmejo nekateri pripravljalni ukrepi.
ECB in Komisija sta 29. aprila 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili stališče glede predloga za zaslišanje prič in sprejetje pripravljalnih ukrepov, ki sta ga vložili tožeči stranki.
Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
sklep z dne 26. marca 2018 razglasi za ničen;
–
ECB naloži plačilo stroškov.
ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno v zvezi s prvo tožečo stranko;
–
podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno v zvezi s prvo tožečo stranko;
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno v zvezi z drugo tožečo stranko;
–
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno v zvezi s prvo tožečo stranko;
–
tožbo vsekakor zavrne kot neutemeljeno;
–
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
B.

Začetek postopka in predlogi strank v zadevi T‑584/18
Tožeči stranki sta 27. septembra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo.
ECB je 20. decembra 2018 vložila odgovor na tožbo.
Komisija je 23. januarja 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom ECB.
Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 25. februarja 2019 predlogu za intervencijo ugodil.
Tožeči stranki sta 28. marca 2019 vložili repliko. ECB je 3. junija 2019 vložila dupliko.
Komisija je 5. aprila 2019 vložila intervencijsko vlogo. Tožeči stranki sta 27. maja 2019 vložili stališče glede te vloge.
Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
sklep z dne 17. julija 2018 razglasi za ničen;
–
sklep o stroških razglasi za ničen;
–
ECB naloži plačilo stroškov.
ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno v zvezi s prvo tožečo stranko;
–
podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno v zvezi s prvo tožečo stranko;
–
petindvajseti tožbeni razlog zavrže kot nedopusten v delu, v katerem ga navaja druga tožeča stranka;
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno v zvezi z drugo tožečo stranko, vključno s petindvajsetim tožbenim razlogom, če ga Splošno sodišče ne razglasi za nedopustnega;
–
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno v zvezi s prvo tožečo stranko;
–
tožbo vsekakor zavrne kot neutemeljeno;
–
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Tožeči stranki sta v svojih pisanjih podali predloge za sprejetje pripravljalnih ukrepov ter zlasti predlog za predložitev več dokumentov in predlog za zaslišanje prič.
C.

Nadaljevanje postopka v obeh zadevah
Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bil na podlagi člena 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča sodnik poročevalec razporejen v deveti senat, ki sta mu bili zato dodeljeni obravnavani zadevi.
Splošno sodišče je 5. februarja 2020 na predlog devetega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da se obravnavani zadevi predodelita razširjenemu senatu.
Na predlog sodnika poročevalca je Splošno sodišče (deveti razširjeni senat) odločilo, da začne ustni del postopka, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika strankam postavilo pisna vprašanja, na katera so Komisija, ECB in tožeči stranki odgovorile z akti, ki so bili v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vloženi 13. marca, 16. aprila oziroma 17. aprila 2020.
S sklepom predsednice devetega senata z dne 27. aprila 2020 sta bili obravnavani zadevi združeni za ustni postopek.
Na obravnavi 25. septembra 2020 so stranke ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča. Stranke so se opredelile tudi do morebitne združitve teh zadev za izdajo skupne končne sodbe.
Po smrti sodnika Berkeja 1. avgusta 2021 so trije sodniki, podpisani pod to sodbo, nadaljevali posvetovanja v skladu s členom 22 in členom 24(1) Poslovnika.
S sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 13. avgusta 2021 sta bili obravnavani zadevi dodeljeni novi sodnici poročevalki devetega senata.
III.

Pravo
Zadevi T‑351/18 in T‑584/18 se združita za izdajo sodbe.
A.

Nadaljnji obstoj predmeta spora in pravni interes tožečih strank v zadevi T‑351/18
V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Tak interes, ki je bistveni in prvi pogoj za vsa pravna sredstva pred sodišči, zahteva, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta sama po sebi pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Pravni interes tožeče stranke glede predmeta tožbe mora obstajati ob njeni vložitvi, sicer ta ni dopustna. Ta predmet spora in pravni interes morata obstajati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi, kar predpostavlja, da ima lahko stranka, ki tožbo vloži, od izida te tožbe korist (glej sodbo z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, točka
in navedena sodna praksa).
O ustavitvi postopka zaradi neohranitve pravnega interesa lahko sodišča Evropske unije odločijo po uradni dolžnosti (sodba z dne 6. septembra 2018, Bank Mellat/Svet,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, točka
).
V zvezi s tem je Splošno sodišče z ukrepom procesnega vodstva z dne 3. marca 2020 stranke pozvalo, naj se opredelijo do ohranitve pravnega interesa tožečih strank po tem, ko je ECB sprejela sklep z dne 17. julija 2018, v skladu s katerim naj bi z učinkom za nazaj razveljavila sklep z dne 26. marca 2018.
Tožeči stranki menita, da po sprejetju sklepa z dne 17. julija 2018 ohranjata pravni interes za izpodbijanje sklepa z dne 26. marca 2018. Po njunem mnenju, prvič, razveljavitve ukrepa ni mogoče sistematično enačiti z razglasitvijo ničnosti s strani sodišča Unije, ker taka razveljavitev po definiciji ne pomeni priznanja nezakonitosti odločitve. Drugič, ECB naj ne bi moglo biti dovoljeno, da prepreči sodno ugotovitev nezakonitosti odločitve s sprejetjem nove odločitve in razveljavitvijo prejšnje. Možnost takega ukrepanja naj bi lahko bila predmet zlorabe, ki je v nasprotju s pravno državo. Tretjič, zatrjevana in domnevna nadomestitev prvotne odločitve s poznejšo odločitvijo na neki datum v preteklosti naj bi bila fikcija, ki ni združljiva s pravom. Četrtič, tožeči stranki navajata, da sta razglasitev ničnosti sklepa z dne 26. marca 2018 predlagali med drugim zato, da bi zaščitili svoje interese v smislu ugleda, in zaradi svojega interesa za pridobitev denarnega nadomestila. Legitimnost teh interesov naj bi bila priznana v sklepu z dne 12. septembra 2017, Fursin in drugi/ECB (
T‑247/16
, neobjavljen,
EU:T:2017:623
, točke od 17 do 23), ta odlomek sklepa Splošnega sodišča pa naj ne bi bil predmet pritožbe in naj bi bil torej pravno veljaven. Sodišče naj bi potrdilo ta del sklepa Splošnega sodišča. Dejstvo, da Sodišče tega vidika ni izrecno preučilo, naj bi bilo nepomembno. To naj ne bi bilo potrebno, saj ta del sklepa ni bil predmet pritožbe ECB ali Komisije. Petič, odločitev, s katero se pravni položaj naslovnika spreminja z učinkom
ex tunc
, naj bi bila dovoljena samo v zelo omejenih okoliščinah, zlasti kadar ima taka odločitev pozitivne učinke na naslovnika. Zato naj odvzem dovoljenja z domnevnim učinkom pred datumom sprejetja odločitve nikoli ne bi bil mogoč.
ECB navaja, da ni nobenega interesa tožečih strank, ki ga ne bi bilo mogoče zadovoljiti v okviru sodnega nadzora sklepa z dne 17. julija 2018. Zato naj bi tožeči stranki izgubili pravni interes za izpodbijanje sklepa z dne 26. marca 2018.
Kot izhaja iz člena 24(1) temeljne uredbe o EMN, ECB ustanovi UOP za izvajanje notranjega upravnega pregleda odločitev, ki jih sprejme ECB pri izvajanju pooblastil, ki so nanjo prenesena s to uredbo. V skladu z odstavkom 2 tega člena UOP sestavlja pet uglednih posameznikov iz držav članic, ki so se že izkazali z ustreznim znanjem in strokovnimi izkušnjami, izključujoč osebje, trenutno zaposleno v ECB, in osebje, trenutno zaposleno v pristojnih organih oziroma v drugih nacionalnih institucijah, organih, uradih in agencijah ali v institucijah, organih, uradih in agencijah Unije. ECB je s Sklepom 2014/360/EU z dne 14. aprila 2014 o ustanovitvi Upravnega odbora za pregled in določitvi njegovih pravil za delovanje (
UL 2014, L 175, str. 47
), sprejetim na podlagi člena 24 temeljne uredbe o EMN, ustanovila UOP.
Poleg tega iz člena 24(7) temeljne uredbe o EMN izhaja, da notranji upravni pregled odločitev ECB v zvezi z bonitetnim nadzorom zajema tri faze. Na prvem mestu, UOP poda mnenje Nadzornemu odboru, da bi ta pripravil nov osnutek odločitve. Na drugem mestu, Nadzorni odbor upošteva mnenje UOP in Svetu ECB v rokih iz člena 17(2) Sklepa 2014/360 predloži novi osnutek odločitve. Novi osnutek odločitve „razveljavi prvotno odločitev, jo nadomesti z odločitvijo enake vsebine ali jo nadomesti s spremenjeno odločitvijo“. Na tretjem mestu, šteje se, da je bil novi osnutek odločitve sprejet, če mu Svet ECB ne ugovarja v obdobju največ desetih delovnih dni.
Nazadnje, v skladu s členom 24(1) temeljne uredbe o EMN se notranji upravni pregled nanaša na postopkovno in vsebinsko skladnost odločitev, ki jih ECB sprejme pri izvajanju pooblastil, ki so nanjo prenesena s to uredbo, z navedeno uredbo. Res je, da se UOP v skladu s členom 10(2) Sklepa 2014/360 omeji na preučitev razlogov, na katere se sklicuje vložnik in so navedeni v vlogi za pregled. Vendar v skladu s členom 17(1) tega sklepa Nadzorni odbor pri presoji ni omejen na preučitev razlogov, na katere se sklicuje vložnik in so navedeni v vlogi za pregled, ampak lahko v predlogu novega osnutka odločitve upošteva tudi druge elemente.
Iz povezane razlage določb, omenjenih v točkah od 76 do78 zgoraj, je razvidno, da gre pri notranjem upravnem pregledu odločitev, ki jih ECB sprejme pri izvajanju pooblastil, ki so nanjo prenesena s temeljno uredbo o EMN, če se ta pregled obravnava kot celota, za novo celovito presojo zadeve, ki ni omejena na razloge, navedene v utemeljitev zahteve za pregled. Ta posebnost postopka upravnega pregleda se izraža v dejstvu, da ima na podlagi člena 17(1) Sklepa 2014/360 Nadzorni odbor, potem ko je upošteval mnenje UOP, ki je bil ustanovljen zaradi pregledovanja odločitev ECB z večjo neodvisnostjo in strokovnostjo (glej točko 76 zgoraj), tudi sam širša pooblastila.
V tem okviru člen 24(7) temeljne uredbe o EMN določa, da ima lahko postopek pregleda tri izide. Prvi je preprosta razveljavitev prvotne odločitve. Drugi je nadomestitev prvotne odločitve z enako odločitvijo. Tretji pa je nadomestitev prvotne odločitve s spremenjeno odločitvijo.
Iz razlogov, ki bodo predstavljeni v točkah od 82 do 85 spodaj, člen 24(7) temeljne uredbe o EMN določa obveznost za ECB, da zagotovi, da odločitev, sprejeta ob koncu pregleda, učinkuje za nazaj od trenutka, ko je začela veljati prvotna odločitev, ne glede na izid tega pregleda.
Natančneje, če Nadzorni svet in Svet ECB presodita, da je prvotna odločitev, na podlagi katere je bilo dovoljenje kreditne institucije odvzeto, tehtna, Svet ECB ne ukrepa tako, da bi zahtevo za pregled preprosto zavrnil kot neutemeljeno, temveč v skladu s členom 24(7) temeljne uredbe o EMN sprejme odločitev, enako tisti, ki je bila predmet tega pregleda. Vendar v takem primeru ni mogoče še enkrat odvzeti istega dovoljenja. Odločitev z enako vsebino kot pregledana odločitev lahko torej zadnjenavedeno nadomesti samo z učinkom za nazaj od trenutka, ko je začela veljati odločitev, ki je bila predmet pregleda.
Ta razlaga, ki jo narekuje narava zadevnih ukrepov, velja tudi, kadar Nadzorni svet in Svet ECB presodita, da odvzem dovoljenja ni utemeljen ali da je ugotovljene pomanjkljivosti mogoče odpraviti z manj omejujočimi ukrepi. V takem primeru mora namreč akt, s katerim se razveljavlja odvzem dovoljenja ali se nalagajo ti ukrepi, obvezno učinkovati za nazaj, tako da se odvzem dovoljenja kreditne institucije
ex tunc
prekliče in se po potrebi nadomesti z ukrepom, ki se šteje za najprimernejši. Ob neobstoju takega učinka za nazaj bi lahko odločitev, sprejeta ob pregledu, učinkovala samo pod pogojem, da bi se izdalo novo dovoljenje v skladu s postopkom iz člena 14 temeljne uredbe o EMN.
To presojo posredno, vendar nujno potrjujeta člen 24(8) temeljne uredbe o EMN in člen 9(1) Sklepa 2014/360, v skladu s katerima zahteva za pregled nima odložilnega učinka na izvršitev izpodbijane odločitve. Iz tega sledi, da je treba nadomestitev pregledane odločitve s spremenjeno odločitvijo izvesti z učinkom za nazaj od trenutka, ko je začela veljati pregledana odločitev, sicer končna odločitev ne bi mogla imeti polnega učinka.
Iz zgornje analize tudi izhaja, da nadomestitev prvotne odločitve z enako ali spremenjeno odločitvijo ob koncu postopka pregleda povzroči dokončno izginotje prvotne odločitve iz pravnega reda.
V obravnavanem primeru je, prvič, glede na uvodni del sklepa z dne 26. marca 2018, ki je izpodbijani akt v zadevi T‑351/18, ta sklep začel veljati ob 23. uri na dan, ko je bila druga tožeča stranka uradno obveščena o njem, v skladu s členom 297(2), tretji pododstavek, PDEU. Drugič, glede na uvodni del sklepa z dne 17. julija 2018, to je izpodbijanega akta v zadevi T‑584/18, je „sklep [z dne 26. marca 2018] razveljavljen in nadomeščen s tem sklepom z učinkom od 23. ure na dan uradne obvestitve o sklepu [z dne 26. marca 2018]“.
Sklep z dne 17. julija 2018 je bil sprejet po upravnem pregledu, uvedenem v zvezi s sklepom z dne 26. marca 2018, in ima enako vsebino kot zadnjenavedeni sklep v smislu člena 24(7) temeljne uredbe o EMN.
Iz tega sledi, da je ECB na podlagi sklepa z dne 17. julija 2018 v skladu s pravnim okvirom, ki ureja postopek upravnega pregleda (glej točke od 76 do 81 zgoraj), sklep z dne 26. marca 2018 nadomestila z učinkom za nazaj od trenutka, ko je začel ta sklep veljati, in ga ni zgolj razveljavila za naprej, kot se zdi, da trdita tožeči stranki.
Spor pa lahko postane brezpredmeten med drugim zaradi umika ali nadomestitve izpodbijanega akta v postopku (glej v tem smislu sodbo z dne 1. junija 1961, Meroni in drugi/Visoka oblast,
5/60, 7/60 in 8/60
,
EU:C:1961:10
, str. od 211 do 213; sklepa z dne 17. septembra 1997, Antillean Rice Mills/Komisija,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, točki
in
, in z dne 12. januarja 2011, Terezakis/Komisija,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, točka
).
Akt, ki je umaknjen in nadomeščen, namreč popolnoma in
ex tunc
izgine iz pravnega reda Unije, tako da sodba, s katero bi bil umaknjeni akt razglašen za ničen, ne bi imela nobene dodatne pravne posledice v primerjavi s posledicami izvedenega umika (glej v tem smislu sklepe z dne 28. maja 1997, Proderec/Komisija,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, točka
; z dne 6. decembra 1999, Elder/Komisija,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, točka
, in z dne 9. septembra 2010, Phoenix-Reisen in DRV/Komisija,
T‑120/09
, neobjavljen,
EU:T:2010:381
, točka
).
Iz tega sledi, da v primeru umika izpodbijanega akta tožeča stranka ne ohrani nikakršnega interesa za razglasitev njegove ničnosti in da tožba zoper ta akt postane brezpredmetna, tako da o njej ni več treba odločati (sodba z dne 1. junija 1961, Meroni in drugi/Visoka oblast,
5/60, 7/60 in 8/60
,
EU:C:1961:10
, str. od 211 do 213; sklepi z dne 6. decembra 1999, Elder/Komisija,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, točki
in
; z dne 9. septembra 2010, Phoenix-Reisen in DRV/Komisija,
T‑120/09
, neobjavljen,
EU:T:2010:381
, točke od 24 do 26, in z dne 24. marca 2011, Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, točke od 46, 50 in 51).
Ta ugotovitev je toliko bolj očitna, če je bil, tako kot v tem primeru, izpodbijani akt z učinkom za nazaj nadomeščen z enakim aktom, na katerega morebitna razglasitev ničnosti prvega akta ne bi vplivala.
Poleg tega se tožeči stranki ne moreta utemeljeno opirati na sklep z dne 12. septembra 2017, Fursin in drugi/ECB (
T‑247/16
, neobjavljen,
EU:T:2017:623
). Ta sklep je bil s sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi (
C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), namreč razveljavljen, ne da bi bila predmet pritožb okoliščina, da je pravni interes tožečih strank izginil, ker je bil izpodbijani akt z učinkom za nazaj nadomeščen z novo odločitvijo enake vsebine, sprejeto po upravnem pregledu.
V nasprotju s tem, kar navajata tožeči stranki, so v pravnem okviru, ki ureja upravni pregled, ki vodi do sprejetja aktov, katerih namen je z učinkom za nazaj nadomestiti akte, ki so bili predmet tega pregleda, interesi prizadetih strank torej v celoti zaščiteni zaradi možnosti, da te zahtevajo razglasitev ničnosti akta, sprejetega po zadevnem pregledu, in povrnitev vsakršne škode, povzročene z njegovim sprejetjem.
Iz tega sledi, da je tožba v zadevi T‑351/18 po njeni vložitvi postala brezpredmetna in da sta tožeči stranki posledično izgubili interes za to, da skušata doseči razglasitev ničnosti sklepa, izpodbijanega v navedeni zadevi. Zato se postopek v zvezi s to tožbo ustavi.
B.

Dopustnost v zadevi T‑584/18
Ne da bi formalno vložila ugovor nedopustnosti, ECB izpodbija, prvič, dopustnost tožb samo v delu, v katerem ju je vložila prva tožeča stranka, in drugič, v okviru zadeve T‑584/18, dopustnost druge tožeče stranke, v zvezi s petindvajsetim tožbenim razlogom, katerega namen je razglasitev ničnosti sklepa o stroških postopka pregleda. Komisija podpira to stališče.
Tožeči stranki najprej menita, da ima prva tožeča stranka upravičenje za izpodbijanje sklepov z dne 26. marca in 17. julija 2018 kot glavni delničar druge tožeče stranke s 85 % glasovalnih pravic, pri čemer se opirata na sklep z dne 12. septembra 2017,
Fursin in drugi/ECB
(
T‑247/16
, neobjavljen,
EU:T:2017:623
).
Poleg tega tožeči stranki menita, da ker je ECB priznala dopustnost prve tožeče stranke v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti sklepa o stroških, saj ta predlog temelji na nezakonitosti sklepov z dne 26. marca in 17. julija 2018, procesnega upravičenja zoper sklep o stroških ni mogoče izključiti. Nato naštevata druge, ločene interese, ki naj bi jih imela prva tožeča stranka, kot so med drugim interes za izognitev prisilni likvidaciji, interes, povezan z možnostjo prodaje banke drugemu investitorju, interes za njen lastni ugled, ločen od ugleda banke, poleg tega, da se finančni učinek, ki ga ima odvzem dovoljenja nanjo, razlikuje od finančnega učinka na banko.
1.

Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018
Na prvem mestu, ugotoviti je treba, da lahko druga tožeča stranka dopustno vloži predlog za razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018. Ta tožeča stranka je namreč imetnica dovoljenja, ki je bilo odvzeto, in naslovnik tega sklepa. Poleg tega je bilo zastopnikom nekdanjega generalnega direktorja druge tožeče stranke podeljeno pooblastilo
ad litem
, ne da bi njeni likvidacijski upravitelji pod vprašaj postavili njegovo veljavnost. Prav tako ECB ne izpodbija dopustnosti predloga za razglasitev ničnosti navedenega sklepa v delu, v katerem ga je vložila navedena tožeča stranka.
Na drugem mestu, v zvezi s prvo tožečo stranko je treba opozoriti, da je Sodišče odločilo, da delničarji kreditne institucije ne morejo dopustno vložiti tožbe zoper odločitev ECB o odvzemu dovoljenja, ker se taka odločitev ne nanaša neposredno nanje. Prvič, Sodišče je presodilo, da kreditna institucija po odvzemu dovoljenja ne more več opravljati svoje dejavnosti, zaradi česar je njena zmožnost, da izplača dividende, vprašljiva, da pa je ta negativni učinek odvzema ekonomske narave, medtem ko z odločitvijo o odvzemu nikakor ni poseženo v pravico delničarjev do prejemanja dividend, kot tudi ne v njihovo pravico do sodelovanja pri upravljanju družbe (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi,
C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, točka
). Drugič, odločilo je, da likvidacija sicer neposredno posega v pravico delničarjev do sodelovanja pri upravljanju družbe, vendar ne pomeni, da se sklep z dne 17. julija 2018 izvede povsem samodejno in izključno na podlagi ureditve Unije v smislu sodne prakse, ki se uporabi (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi,
C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, točki
in
).
Zato je predlog za razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018 dopusten le v zvezi z drugo tožečo stranko.
2.

Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti sklepa o stroških
Glede dopustnosti predloga za razglasitev ničnosti sklepa o stroških je treba ugotoviti, da lahko prva tožeča stranka dopustno vloži tak predlog za razglasitev ničnosti, saj je edini naslovnik tega sklepa, s katerim se ji nalaga obveznost plačila stroškov postopka pregleda, ki ga je začela in v katerem je edina sodelovala. Poleg tega ECB ne izpodbija dopustnosti tega predloga za razglasitev ničnosti v delu, v katerem ga je vložila ta tožeča stranka.
Nasprotno pa druga tožeča stranka, ki se ni odločila vložiti zahteve za pregled pri UOP, čeprav je imela pravico do tega, nima nobenega pravnega interesa za razglasitev ničnosti sklepa o stroških, ker ta nima učinkov nanjo. Ta tožeča stranka poleg tega ni naslovnik tega sklepa in ni mogoče šteti, da se navedeni sklep neposredno in posamično nanaša nanjo.
Predlog za razglasitev ničnosti sklepa o stroških je torej dopusten le v zvezi s prvo tožečo stranko.
C.

Utemeljenost
Tožeči stranki v utemeljitev tožbe, vložene v zadevi T‑584/18, navajata 25 tožbenih razlogov, in sicer tožbene razloge od prvega do štiriindvajsetega v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018 in petindvajseti tožbeni razlog, ki se nanaša na nezakonitost sklepa z dne 17. julija 2018, v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa o stroških. Tožbene razloge je treba glede na njihovo vsebino in naravo združiti v skupine tako:
–
prvi, drugi, štirinajsti, petnajsti in devetnajsti tožbeni razlog, ki se nanašajo na nepristojnost ECB za sprejetje odločitve o odvzemu dovoljenja in likvidaciji, za presojo vprašanj v zvezi s pranjem denarja in financiranjem terorizma, za zavrnitev lastne izvedbe likvidacije ter za zavrnitev možnosti, da bi se druga tožeča stranka prodala drugim možnim investitorjem; v isto skupino tožbenih razlogov je mogoče uvrstiti tudi devetnajsti tožbeni razlog v zvezi z zlorabo pooblastil, ker se trditve, navedene v podporo temu tožbenemu razlogu, prekrivajo s tistimi, ki se navajajo v okviru drugih zgoraj omenjenih tožbenih razlogov v zvezi z nepristojnostjo ECB;
–
tretji tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja in nepristranskosti pri preučitvi, ki jo je opravila ECB;
–
četrti in peti tožbeni razlog, ki se nanašata na napake pri presoji ali neupoštevanje nekaterih upoštevnih vidikov zadeve;
–
šesti, dvanajsti in osemnajsti tožbeni razlog, ki se nanašajo na napako pri presoji, ker se je ECB zmotno oprla na kršitev navodila FSA, in na kršitev načela pravne varnosti;
–
tožbeni razlogi od sedmega do enajstega in od trinajstega do petnajstega ter sedemnajsti tožbeni razlog, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti;
–
šestnajsti in osemnajsti tožbeni razlog, ki se nanašata na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, varstva legitimnih pričakovanj ter pravne varnosti;
–
tožbeni razlogi od dvajsetega do dvaindvajsetega, ki se nanašajo na bistveno kršitev postopka ter na kršitev pravice do izjave, pravice do obrambe oziroma obveznosti obrazložitve;
–
triindvajseti in štiriindvajseti tožbeni razlog, ki se nanašata med drugim na kršitev pravice druge tožeče stranke do vpogleda v spis in pravic delničarja v okviru postopka pregleda;
–
petindvajseti tožbeni razlog, ki se navaja v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa o stroških in se nanaša na nezakonitost sklepa z dne 17. julija 2018.
1.

Prvi, drugi, štirinajsti, petnajsti in devetnajsti tožbeni razlog
Na prvem mestu, tožeči stranki v okviru prvega, štirinajstega in petnajstega tožbenega razloga trdita, da je ECB prekoračila svoje pristojnosti s tem, da jima ni dala možnosti za lastno izvedbo likvidacije druge tožeče stranke, kot je razvidno iz točke 3.3.2(b)(i) sklepa z dne 17. julija 2018, čeprav v okviru temeljne delitve odgovornosti med PNO in ECB na podlagi enotnega mehanizma nadzora (EMN) in enotnega mehanizma za reševanje (v nadaljevanju: EMR) ECB nima nobene pristojnosti v tem smislu. Enako naj bi veljalo za zavrnitev možnosti s strani ECB, da bi se ta tožeča stranka prodala drugemu investitorju, ki bi bil morda zainteresiran, kot naj bi ta zavrnitev izhajala iz točke 3.3.2(b)(ii) tega sklepa.
Na drugem mestu, ECB naj bi bilo prepovedano sprejeti odločitev o odvzemu dovoljenja, ker je že FSA 7. februarja 2018 sprejel odločbo FOLTF, s katero je bilo odločeno, ali kreditna institucija „propada ali bo verjetno propadla“, s čimer je izbral med ukrepom za reševanje in odvzemom dovoljenja, kar naj bi bila izbira, za katero je bil pristojen izključno FSA. Tožeči stranki izpodbijata tudi trditev ECB, da je ta odločba neupoštevna in zaupna ter da jima zato ni smela biti posredovana.
Poleg tega tožeči stranki zavračata trditev ECB, da ni bilo formalne zahteve za lastno izvedbo likvidacije druge tožeče stranke. Navajata, da je ECB v sklepu z dne 17. julija 2018 neodvisno od take zahteve zavrnila možnost, da bi se dovolila taka lastna izvedba likvidacije, čeprav bi ju lahko pozvala, naj predložita tako zahtevo, ali zaprosila FSA, naj sprejme odločitev o tem vprašanju. Edina prepreka za to lastno izvedbo likvidacije naj bi bila namreč nenaklonjenost, ki jo je izrazila ECB. Z novo ureditvijo „EMN-EMR“ naj bi bil uveden sistem zgodnjega posredovanja, do katerega naj bi prišlo pred dejanskim propadom banke, v okviru tega sistema pa naj bi imeli PNO za reševanje možnost preučiti, ali kreditna institucija propada ali bo verjetno propadla, in preveriti, ali so na voljo druge nadzorniške rešitve, ter nato preučiti, ali ukrepi za reševanje ustrezajo javnemu interesu. Tožeči stranki menita, da če bi ti PNO presodili, da je odgovor nikalen, ker insolventnost banke ne bi pomenila sistemske težave, bi bila analiza glede ureditve za reševanje s tem končana. Dalje, navedeni PNO naj bi morali ugotoviti, ali bo subjekt, katerega propad je verjeten, dejansko propadel. V primeru pritrdilnega odgovora naj bi bilo mogoče propad, to je insolventnost, ustrezno reševati v okviru nacionalnega insolvenčnega postopka. Iz tega naj bi izhajalo, da do obvezne likvidacije nikoli ne more priti. Vendar naj ta sistem ne bi posegal v možnost lastne izvedbe likvidacije, ki naj bi se priznavala v vsakem nacionalnem pravnem redu pod pogojem, da je zadevna družba solventna.
Na tretjem mestu, tožeči stranki trdita, da ECB ni bila pristojna za sprejetje sklepa z dne 17. julija 2018, ker je ta sklep temeljil samo na domnevnih kršitvah na področju PPD/FT, na katerem ta institucija nima nobene pristojnosti. Odvzem dovoljenja v obravnavanem primeru naj ne bi bil utemeljen z bonitetnimi razlogi, ampak naj bi se uporabil izključno za zadovoljitev interesa FSA in ECB za lahko publiciteto.
Na četrtem mestu, tožeči stranki v okviru drugega in implicitno tretjega tožbenega razloga izražata očitek, da ECB ni obravnavala vprašanj s področja PPD/FT, na katerih temelji sklep z dne 17. julija 2018, ali preverila presoj FSA. ECB naj ne bi mogla biti odgovorna za stabilnost kreditnih institucij in iz svojega ocenjevanja umetno izključevati celotnih področij, ki bi bila vir tveganj. Poleg tega naj bi se moralo biti mogoče na vsakršno pomanjkljivost tega sklepa, ki je posledica osnutka, ki ga je pripravil FSA, sklicevati v okviru ničnostne tožbe, vložene zoper navedeni sklep.
Poleg tega naj cilj ponovno vzpostaviti zakonitost, ki mu je ECB sledila v sklepu z dne 17. julija 2018, ne bi bil legitimen cilj odvzema dovoljenja, legitimni naj bi bili le bonitetni cilji. Toda ker naj bi bilo teoretično mogoče, da so vprašanja s področja PPD/FT upoštevna za odvzem dovoljenja v delu, v katerem bi ta vprašanja ustvarjala bonitetna tveganja, naj bi delitev odgovornosti med PNO in ECB na eni strani ter načelo sorazmernosti na drugi strani zahtevala, da se najprej izčrpa celoten nabor ukrepov na tem področju (globe, prepoved opravljanja nekaterih vrst dejavnosti, kazenski pregon).
ECB ob podpori Komisije izpodbija trditve tožečih strank.
Poudariti je treba, da tožeči stranki v okviru te skupine tožbenih razlogov v bistvu navajata dva tožbena razloga, ki zadevata, prvič, nepristojnost ECB za sprejetje sklepa z dne 17. julija 2018 in, drugič, zlorabo pooblastil. Pred njuno preučitvijo je po mnenju Splošnega sodišča primerno spomniti na delitev pristojnosti med ECB in PNO.
a)

Delitev pristojnosti med ECB in PNO sodelujočih držav članic v okviru EMN v zvezi z odvzemom dovoljenja zaradi kršitve pravil na področju PPD/FT
Prvič, iz uvodnih izjav 15 in 28 temeljne uredbe o EMN je razvidno, da pristojnosti, ki niso prenesene na ECB, ostanejo pristojnosti PNO.
Natančneje, v uvodni izjavi 28 temeljne uredbe o EMN sta med „[n]adzornišk[imi] nalog[ami], ki se ne prenesejo na ECB“ in ki bi morale ostati v pristojnosti nacionalnih organov, našteta „preprečevanje[] uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma ter […] varstvo[] potrošnikov“.
Vendar je v členu 4(1) temeljne uredbe o EMN pojasnjeno, da je „[v] okviru člena 6 […] ECB […] izključno pristojna za opravljanje naslednjih nalog za namene bonitetnega nadzora v zvezi z vsemi kreditnimi institucijami s sedežem v sodelujočih državah članicah“. Temu sledi seznam devetih nalog, med katerimi sta izdajanje in odvzem dovoljenj kreditnim institucijam. Tako je v skladu s členom 4(1)(a) te uredbe pristojnost v zvezi odvzemom dovoljenj pridržana izključno ECB.
Člen 4(3) temeljne uredbe o EMN določa, da „ECB za izvajanje nalog, ki se nanjo prenesejo [z navedeno] uredbo, in s ciljem zagotavljanja visokih standardov nadzora uporablja vse upoštevno pravo Unije in nacionalno zakonodajo, s katero so bile prenesene morebitne direktive, ki so del upoštevnega prava Unije. V primerih, ko gre pri upoštevnem pravu Unije za uredbe, in kadar navedene uredbe državam članicam izrecno ponujajo različne možnosti, ECB uporablja tudi nacionalno zakonodajo, s katero se izvršujejo navedene možnosti.“
V členu 6(2) temeljne uredbe o EMN je pojasnjeno, da „[z]a ECB in [PNO] velja, da morajo sodelovati v dobri veri in da morajo izmenjavati informacije“.
Iz člena 6(4) temeljne uredbe o EMN izhaja, da imajo v zvezi z nalogami iz člena 4, z izjemo točk (a) in (c) odstavka 1 navedenega člena, ECB obveznosti iz odstavka 5 tega člena, PNO pa obveznosti iz odstavka 6 tega člena. Na podlagi odstavka 6 istega člena PNO neposredno izvajajo nadzor manj pomembnih kreditnih institucij glede na merila, določena v tem odstavku, ter v skladu z okvirom iz odstavka 7 tega člena ECB obveščajo o ukrepih, sprejetih na podlagi odstavka 6, in te ukrepe tesno usklajujejo z ECB.
Vendar je iz člena 6(5), od (b) do (d), temeljne uredbe o EMN razvidno, prvič, da ECB „lahko, če je to potrebno za zagotovitev skladne uporabe visokih nadzornih standardov, kadar koli na lastno pobudo po posvetovanju s [PNO] ali na zahtevo [posameznega PNO] odloči, da bo sama neposredno izvajala vsa zadevna pooblastila v zvezi z eno ali več kreditnimi institucijami iz odstavka 4“, drugič, da ECB nadzoruje delovanje sistema, in sicer na podlagi odgovornosti in postopkov iz tega člena, ter tretjič, da ECB lahko kadar koli uporabi pooblastila iz členov od 10 do 13 te uredbe v zvezi s preiskovalnimi pooblastili, ki jih lahko izvaja neposredno.
Člen 6(7) temeljne uredbe o EMN določa, da ECB sprejme in javno objavi okvir za določitev praktičnih ureditev za izvajanje tega člena, ki pomeni pravno podlago za sprejetje okvirne uredbe o EMN.
Člen 14(5) temeljne uredbe o EMN določa:
„Ob upoštevanju odstavka 6 lahko ECB v primerih, ki jih določa upoštevno pravo Unije, odvzame dovoljenje na lastno pobudo po posvetovanju s [PNO] sodelujoče države članice, v kateri ima kreditna institucija sedež, ali na predlog takega [PNO]. S temi posvetovanji se zlasti zagotovi, da ECB pred sprejetjem odločitev o odvzemu dovoljenja nacionalnim organom da na voljo dovolj časa, da odločijo o potrebnih popravnih ukrepih, vključno z morebitnimi ukrepi reševanja, in te ukrepe upošteva.
Če [PNO], ki je v skladu z odstavkom 1 predlagal izdajo dovoljenja, meni, da je treba v skladu z upoštevnim nacionalnim pravom dovoljenje odvzeti, to predlaga ECB. V tem primeru ECB sprejme odločitev glede predlaganega odvzema, pri čemer dosledno upošteva razloge za odvzem, ki jih predloži [PNO].“
Člen 14(6) temeljne uredbe o EMN določa, da „[d]okler so za reševanje kreditnih institucij še naprej pristojni nacionalni organi, ti v primerih, v katerih menijo, da bi odvzem dovoljenja škodljivo vplival na ustrezno izvajanje ukrepov ali na same ukrepe, potrebne za reševanje ali za ohranitev finančne stabilnosti, o svojem ugovoru ustrezno uradno obvestijo ECB, pri čemer podrobno obrazložijo škodljiv vpliv, ki bi ga povzročil odvzem“, da „ECB v teh primerih v obdobju, ki je vzajemno dogovorjeno z nacionalnimi organi, ne izvede odvzema dovoljenja“ in da „ECB lahko to obdobje podaljša, če meni, da je bil dosežen zadosten napredek. Vendar če ECB v obrazloženi odločitvi ugotovi, da nacionalni organi niso izvedli ustreznih ukrepov, potrebnih za ohranitev finančne stabilnosti, nemudoma izvede odvzem dovoljenja.“
Člen 80 okvirne uredbe o EMN, naslovljen „Predlog [PNO] za odvzem dovoljenja“, določa:
„1.   Če zadevni [PNO] meni, da je treba kreditni instituciji v skladu z upoštevnim pravom Unije ali nacionalnim pravom v celoti ali delno odvzeti dovoljenje, vključno z odvzemom na zahtevo kreditne institucije, predloži ECB osnutek odločitve, s katerim predlaga odvzem dovoljenja (v nadaljnjem besedilu: osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja), skupaj z vsemi ustreznimi podpornimi dokumenti.
2.   [PNO] sodeluje z nacionalnim organom, pristojnim za reševanje kreditnih institucij (v nadaljnjem besedilu: nacionalni organ za reševanje), v zvezi s katerim koli osnutkom odločitve o odvzemu dovoljenja, ki je relevanten za ta nacionalni organ za reševanje.“
Člen 81 okvirne uredbe o EMN določa:
„1.   ECB oceni osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja brez nepotrebnega odlašanja. Zlasti upošteva razloge nujnosti, ki jih navede [PNO].
2.   Uporablja se pravica do izjave, kot je določeno v členu 31.“
Člen 83 okvirne uredbe o EMN določa:
„1.   ECB sprejme odločitev o odvzemu dovoljenja brez nepotrebnega odlašanja. Pri tem lahko sprejme ali zavrne zadevni osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja.
2.   ECB pri sprejemanju odločitve upošteva naslednje: (a) oceno okoliščin, ki upravičujejo odvzem; (b) kjer je primerno, osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil [PNO]; (c) posvetovanje z zadevnim [PNO] in, kadar [PNO] ni nacionalni organ za reševanje, z nacionalnim organom za reševanje (skupaj s pristojnim nacionalnim organom: nacionalni organi); (d) vse pripombe, ki jih je predložila kreditna institucija po členih 81(2) in 82(3).
3.   ECB sprejme odločitev tudi v primerih, opisanih v členu 84, če zadevni nacionalni organ za reševanje ne nasprotuje odvzemu dovoljenja ali če ECB ugotovi, da nacionalni organi niso izvedli ustreznih ukrepov, potrebnih za ohranitev finančne stabilnosti.“
Člen 84 okvirne uredbe o EMN določa:
„1.   Če nacionalni organ za reševanje uradno ugovarja nameri ECB, da odvzame dovoljenje, se ECB in nacionalni organ za reševanje dogovorita o časovnem obdobju, v katerem ECB ne bo izvedla odvzema dovoljenja. ECB z namenom sklenitve tega dogovora obvesti [PNO] takoj po vzpostavitvi stika z nacionalnim organom za reševanje.
2.   Po izteku dogovorjenega časovnega obdobja ECB oceni, ali namerava izvesti odvzem dovoljenja ali podaljšati dogovorjeno časovno obdobje v skladu s členom 14(6) [temeljne] uredbe o EMN, pri čemer upošteva doseženi napredek. ECB se posvetuje z zadevnim [PNO] in nacionalnim organom za reševanje, če je ta različen od [PNO]. [PNO] obvesti ECB o ukrepih, ki so jih ti organi sprejeli, in o svoji oceni posledic odvzema.
3.   Če nacionalni organ za reševanje odvzemu dovoljenja ne ugovarja ali če ECB ugotovi, da nacionalni organi niso izvedli ustreznih ukrepov, potrebnih za ohranitev finančne stabilnosti, se uporablja člen 83.“
Člen 18 Direktive 2013/36, ki določa primere, v katerih lahko [PNO] v zvezi z manj pomembnimi institucijami predlagajo odvzem dovoljenja, določa:
„Pristojni organi lahko odvzamejo dovoljenje, izdano kreditni instituciji, le kadar takšna kreditna institucija:
[…]
(e)
pomeni enega od drugih primerov, za katere nacionalno pravo predpisuje odvzem dovoljenja; ali
(f)
stori eno od kršitev iz člena 67(1).“
Člen 67(1) Direktive 2013/36 določa:
„Ta člen se uporablja v kateri koli izmed naslednjih okoliščin:
[…]
(d)
institucija nima ureditve upravljanja, ki jo zahtevajo pristojni organi v skladu z nacionalnimi določbami, s katerimi se prenaša člen 74;
(e)
institucija pristojnim organom ne sporoča informacij ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije glede skladnosti z obveznostjo izpolnjevanja kapitalskih zahtev iz člena 92 Uredbe (EU) št. 575/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (
UL 2013, L 176, str. 1
)], kar predstavlja kršitev člena 99(1) navedene uredbe;
[…]
(o)
institucija je spoznana za odgovorno za hudo kršitev nacionalnih določb, sprejetih na podlagi Direktive [Evropskega parlamenta in Sveta 2005/60/ES z dne 26. oktobra 2005 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma (
UL 2005, L 309, str. 15
)];
[…]“.
Člen 74(1) Direktive 2013/36 določa, da imajo „[i]nstitucije […] stabilno ureditev upravljanja, ki vključuje jasno organizacijsko strukturo z natančno opredeljenimi, preglednimi in doslednimi ravnmi odgovornost[i], učinkovitimi procesi za ugotavljanje, obvladovanje in spremljanje tveganj ter poročanje o tveganjih, katerim so ali bi lahko bile institucije izpostavljene, primerne mehanizme notranjih kontrol, vključno z zanesljivimi administrativnimi in računovodskimi postopki, ter politike in prakse prejemkov, ki so skladne s preudarnim in učinkovitim upravljanjem tveganja in ga tudi spodbujajo“.
Iz določb, na katere je bilo opozorjeno v točkah od 115 do 118 zgoraj, izhaja, da EMN centralizira funkcije bonitetnega nadzora na ravni ECB, hkrati pa določa, da te funkcije decentralizirano izvajajo PNO sodelujočih držav članic pod nadzorom ECB, s katero ti organi sodelujejo in ki ji pomagajo. Tako v okviru EMN na eni strani ECB izvaja nekatere izključne pristojnosti, to so „neposredni“ bonitetni nadzor pomembnih kreditnih institucij in pristojnosti, ki so ji pridržane s členom 4 temeljne uredbe o EMN v zvezi z vsemi institucijami, ne glede na njihovo pomembnost. Na drugi strani bonitetni nadzor manj pomembnih institucij decentralizirano izvajajo navedeni PNO, poleg tega pa ga usmerja in v končni fazi nadzira ECB, katere naloga je zagotavljati pravilno delovanje in učinkovitost sistema bonitetnega nadzora ter dosledno in enotno uporabo bonitetnih pravil v vseh sodelujočih državah članicah. ECB v zvezi z manj pomembnimi institucijami izvaja „posredni“ nadzor, v okviru katerega ti PNO sodelujejo z njo in ji nudijo pomoč. Poleg tega ti PNO ostajajo pristojni za področja, ki jih temeljna uredba o EMN ne ureja, in sicer za varstvo potrošnikov, trge finančnih instrumentov, PPD/FT, boj proti korupciji.
Natančneje, v okviru EMN je iz sistematike člena 6, od (4) do (6), temeljne uredbe o EMN razvidno razlikovanje med bonitetnim nadzorom „pomembnih“ subjektov in bonitetnim nadzorom subjektov, ki so opredeljeni kot „manj pomembni“, za sedem od devetih nalog, katerih seznam je v členu 4(1) te uredbe.
Iz tega izhaja, na prvem mestu, da je za bonitetni nadzor „pomembnih“ subjektov pristojna samo ECB. Enako velja za bonitetni nadzor „manj pomembnih“ subjektov v zvezi z nalogo, ki je navedena na seznamu v členu 4(1)(a) temeljne uredbe o EMN ter se nanaša na izdajanje in odvzem dovoljenj kreditnim institucijam.
Na drugem mestu, v povezavi z „manj pomembnimi“ subjekti in glede drugih nalog, predvidenih v členu 4(1) temeljne uredbe o EMN, iz razlage člena 6(5) te uredbe v povezavi z njenim členom 6(6) izhaja, da je njihovo izvajanje pod nadzorom ECB zaupano PNO sodelujočih držav članic, ki tako izvajajo neposredni bonitetni nadzor teh subjektov.
Splošno sodišče je namreč odločilo, da iz preučitve medsebojnega razmerja določb člena 4(1) in člena 6 temeljne uredbe o EMN, kot sta ti določbi predstavljeni v točkah od 116 do 121 zgoraj, izhaja, da logika njunega razmerja zagotavlja, da se lahko izključne pristojnosti, ki so bile prenesene na ECB, izvajajo decentralizirano, namesto da bi bila organizirana razdelitev pristojnosti med ECB in PNO sodelujočih držav članic v zvezi z opravljanjem nalog iz člena 4(1) te uredbe. To ugotovitev potrjujejo tudi uvodne izjave navedene uredbe. Prvič, iz uvodnih izjav 15 in 28 iste uredbe izhaja, da so iz pristojnosti držav članic izvzete zgolj naloge, ki so izrecno zaupane ECB, in da bonitetni nadzor finančnih institucij iz razlogov, ki niso našteti v členu 4(1) zadevne uredbe, še naprej ostaja v pristojnosti držav članic. Iz tega nujno izhaja, da je bila delitev pristojnosti med ECB in navedenimi PNO opravljena v fazi določitve nalog, ki so ECB zaupane s členom 4(1) zadevne uredbe. Drugič, poudariti je treba, da čeprav uvodna izjava 28 temeljne uredbe o EMN vsebuje seznam nadzorniških nalog, ki morajo ostati v pristojnosti nacionalnih organov, ne vključuje nobene od nalog, navedenih v členu 4(1) te uredbe. Še več, neposredni nadzor manj pomembnih subjektov v navedeni uvodni izjavi ni predstavljen kot del izvajanja pristojnosti nacionalnih organov (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točke od 54 do 57).
Na tretjem mestu, v okviru EMN, ki ga tvorijo ECB in PNO sodelujočih držav članic, je na eni strani iz sistematike člena 6(2) in (3) temeljne uredbe o EMN razvidno, da morajo tako ECB kot ti PNO sodelovati v dobri veri in izmenjavati informacije. Natančneje, na podlagi člena 6(2), drugi pododstavek, te uredbe „[PNO] zagotovijo [ECB] zlasti vse informacije, potrebne za namene izvajanja nalog, ki se […] prenesejo [na ECB]“. Poleg tega morajo v skladu z odstavkom 3 tega člena ti PNO nuditi pomoč ECB pri pripravi in izvajanju vseh aktov, ki se nanašajo na naloge iz člena 4 navedene uredbe v zvezi z vsemi kreditnimi institucijami, vključno s pomočjo pri dejavnostih preverjanja.
Presojeno je bilo namreč, da je nadzor institucij, ki so razvrščene kot „manj pomembne“, naveden v uvodnih izjavah od 38 do 40 temeljne uredbe o EMN, torej neposredno po uvodni izjavi 37 te uredbe, v kateri je poudarjeno, da „bi morali biti [PNO] zadolženi za pomoč ECB pri pripravi in izvajanju vsakršnih aktov v zvezi z opravljanjem njenih nadzorniških nalog“ in da bi bilo treba „[v] tem okviru […] predvsem nenehno in vsakodnevno ocenjevati stanje kreditnih institucij ter izvajati s tem povezana preverjanja na kraju samem“. Ta razporeditev uvodnih izjav navedene uredbe nakazuje, da si je Svet Evropske unije neposredni bonitetni nadzor, ki ga v okviru EMN izvajajo PNO, zamislil kot vrsto pomoči ECB, in ne kot izvajanje avtonomne pristojnosti (sodba z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
).
Na drugi strani izvajanje neposrednega bonitetnega nadzora s strani PNO usmerja ECB, ki je na podlagi člena 6(5)(a) in (b) temeljne uredbe o EMN pristojna, prvič, da tem PNO izdaja „uredbe, smernice ali splošna navodila, na podlagi katerih se izvajajo naloge, določene v členu 4“ te uredbe, in drugič, da odloči, „da bo sama neposredno izvajala vsa zadevna pooblastila v zvezi z eno ali več kreditnimi institucijami“. Poleg tega pod to usmerjanje, ki ga ECB izvaja glede neposrednega nadzora, ki ga opravljajo PNO, spadajo na eni strani nadzorniška pooblastila iz člena 6(5)(c) navedene uredbe, ki napotuje na odstavek 7(c) tega člena, ter na drugi strani nadzorniška in preiskovalna pooblastila iz členov od 10 do 13 zadevne uredbe, za katera lahko ECB odloči, da jih bo izvajala neposredno v zvezi z manj pomembnimi kreditnimi institucijami na podlagi člena 4(6)(d) zadevne uredbe.
Tako je treba navesti, da ECB ohranja pomembne izključne pristojnosti celo v okoliščinah, v katerih PNO opravljajo nadzorniške naloge iz člena 4(1)(b) in od (d) do (i) temeljne uredbe o EMN, ter da obstoj takšnih izključnih pristojnosti kaže na podrejenost posredovanja nacionalnih organov pri izvajanju navedenih nalog (sodba z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
).
Na četrtem mestu, posebej glede odvzema dovoljenja kreditni instituciji, določenega v členu 4(1)(a) temeljne uredbe o EMN, se sodelovanje med ECB in PNO odraža v skladu s členom 14(5) te uredbe, prvič, v obveznosti posvetovanja s temi PNO v primeru, da ECB odvzame dovoljenje na lastno pobudo, in, drugič, v možnosti, da ti organi podajo ECB predlog za ta odvzem.
Če PNO na podlagi člena 14(5) temeljne uredbe o EMN predlaga odvzem dovoljenja, mora ECB v skladu z drugim pododstavkom te določbe in členom 83(2) okvirne uredbe o EMN dosledno upoštevati razloge za odvzem, ki jih predloži ta PNO, posvetovanje z njim in eventualno z nacionalnim organom za reševanje ter pripombe zadevne kreditne institucije. Poleg tega mora tudi sama preveriti obstoj okoliščin, ki upravičujejo odvzem, ter torej odločiti, ali bo sprejela ali zavrnila osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil PNO.
Na petem mestu, poudariti je treba, da je iz uvodnih izjav 28 in 29 temeljne uredbe o EMN razvidno, da naloga preprečevanja uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma ostaja v nacionalni pristojnosti in da mora ECB v zvezi s tem sodelovati z nacionalnimi organi.
Na šestem mestu, glede povezave med PPD/FT in bonitetnim nadzorom je treba ugotoviti, da so med okoliščinami, ki upravičujejo odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev, na eni strani v členu 18(f) Direktive 2013/36 omenjene kršitve iz člena 67(1) te direktive, med katerimi so navedene hude kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi Direktive 2005/60/ES o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma. Na drugi strani so v členu 18(e) navedene direktive omenjeni drugi primeri, za katere nacionalno pravo predpisuje odvzem dovoljenja.
V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav se člen 18 Direktive 2013/36 sklicuje na pooblastilo PNO za odvzem dovoljenja, je treba – ob upoštevanju delitve nalog med temi PNO in ECB, ki jo določa člena 4 temeljne uredbe o EMN, in zlasti dejstva, da je pristojnost za odvzem dovoljenj postala izključna pristojnost ECB, ki jo ta v skladu s členom 14(5) te uredbe lahko izvaja na predlog PNO – člen 18 te direktive razumeti tako, da se sklicuje na pooblastilo za dajanje predlogov za odvzem dovoljenja, ki ostaja v domeni PNO.
Na sedmem mestu, v zvezi z medsebojnim delovanjem EMN in EMR je iz uvodne izjave 11 Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (
UL 2014, L 255, str. 1
, v nadaljevanju: Uredba o EMR) razvidno, da sta nadzor in reševanje dopolnjujoča se vidika v okviru evropske bančne unije in torej načeloma nista medsebojno nadomestljiva.
Poudariti je namreč treba, da imata EMN in EMR različne cilje. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 7 Uredbe o EMR, je namen EMN zagotoviti politiko mikrobonitetnega nadzora kreditnih institucij na evropski ravni ter njeno usklajeno in učinkovito izvajanje v vseh državah članicah euroobmočja in državah članicah, ki niso v euroobmočju, vendar želijo sodelovati v tem mehanizmu. EMN zadeva tudi makrobonitetni nadzor in, na koncu, finančno stabilnost Unije. Nasprotno pa je glavna naloga EMR obvladovanje že nastalih kriznih položajev in vzpostavljanje učinkovitejših mehanizmov za reševanje, da bi se preprečilo širjenje škodljivih posledic propadov bank, in sicer z uporabo enotnih pravil in postopka, kot je razvidno iz uvodnih izjav 6 in 8 ter člena 1 navedene uredbe. Čeprav torej sistema skupaj prispevata h končnemu cilju trdnosti in stabilnosti finančnega sistema Unije, je delovanje EMN usmerjeno v preprečevanje kriz, delovanje EMR pa v reševanje kriz.
Na osmem mestu, izjave, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, ki jih lahko izdajo ECB ali Enotni odbor za reševanje (EOR) glede pomembnih kreditnih institucij oziroma PNO ali nacionalni organi za reševanje glede manj pomembnih kreditnih institucij, so, kot izhaja iz člena 7(3) Uredbe o EMR, pripravljalni akti, ki nastopijo pred sprejetjem sheme za reševanje, vendar ne privedejo nujno do njenega sprejetja. Sprejetje take sheme spada v izključno pristojnost EOR oziroma nacionalnih organov za reševanje, odvisno od pomembnosti kreditne institucije.
Prav tako ocene, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, nikakor niso formalne odločbe v zvezi z neizpolnjevanjem regulativnih obveznosti kreditne institucije, ampak so pripravljalni akti, ki ne spreminjajo pravnega položaja zadevne kreditne institucije. Ti akti so namreč ocena dejanskega stanja, ki jo ECB (ali PNO) pripravi v zvezi s tem, da navedena institucija propada ali bo verjetno propadla, in ki nikakor ni zavezujoča, ampak pomeni podlago za to, da EOR (ali nacionalni organ za reševanje) sprejme sheme za reševanje ali odločbe, s katerimi ugotovi, da reševanje ni v javnem interesu (glej v tem smislu sklep z dne 6. maja 2019, ABLV Bank/ECB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, točke 36, 48 in 49).
Iz člena 18(1) Uredbe o EMR namreč izhaja, da se taka shema sprejme le, če so izpolnjeni nekateri pogoji. Natančneje, ni potrebno le, da kreditna institucija propada oziroma da je verjetno, da bo propadla, temveč tudi, da ni upravičeno pričakovati, da bi alternativni ukrepi zasebnega sektorja ali nadzorni ukrepi preprečili njen propad v razumnem obdobju. Prav tako mora biti ukrep za reševanje potreben zaradi javnega interesa.
V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da je v skladu z uvodno izjavo 26 Uredbe o EMR izključno EOR (in po analogiji nacionalni organ za reševanje) pristojen, da presodi zahtevane pogoje za reševanje in sprejme shemo za reševanje, če meni, da so vsi pogoji izpolnjeni, čeprav morata biti ECB (in po analogiji nacionalni organ za reševanje) in EOR zmožna oceniti, ali kreditna institucija propada ali bo verjetno propadla, kot je poleg tega jasno razvidno iz člena 18(1) Uredbe o EMR. ECB (in po analogiji PNO) ima res pristojnost, da sporoči oceno v zvezi s prvim pogojem, to je, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, vendar gre pravzaprav le za oceno, ki v ničemer ne zavezuje EOR (in po analogiji nacionalnega organa za reševanje) (glej v tem smislu sklep z dne 6. maja 2019, ABLV Bank/ECB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, točka
).
Na devetem mestu, iz uvodne izjave 57 Uredbe o EMR izhaja, prvič, da dejstvo, da subjekt ne izpolnjuje zahtev za dovoljenje, samo po sebi ne bi smelo upravičiti začetka reševanja, zlasti če je tak subjekt še vedno sposoben ali bo verjetno še vedno sposoben uspešno poslovati. Drugič, subjekt bi bilo treba obravnavati kot propadajoči subjekt ali subjekt, ki bo verjetno propadel, kadar krši ali bo v bližnji prihodnosti verjetno kršil zahteve za nadaljnje dovoljenje.
Med oceno, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, in odvzemom dovoljenja ni funkcionalne enakovrednosti. Čeprav je res, da taka ocena lahko temelji na presoji, da pogoji za ohranitev dovoljenja v skladu s členom 18(4)(a) Uredbe o EMR niso več izpolnjeni, ta akta nikakor nista enakovredna. V zvezi s tem je dovolj ugotoviti, da se pogoji za odvzem dovoljenja, našteti v členu 18 Direktive 2013/36, očitno razlikujejo od preudarkov, na katerih temelji ocena, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, kot so predstavljeni v členu 18(4) te uredbe (sklep z dne 6. maja 2019, ABLV Bank/ECB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, točka
).
Z vidika teh preudarkov je treba preučiti to skupino tožbenih razlogov.
b)

Prvi del: nepristojnost ECB za odvzem dovoljenja kreditni instituciji, če je PNO že sprejel izjavo, da institucija propada ali bo verjetno propadla
V obravnavanem primeru, na prvem mestu, je treba navesti, da se sklep z dne 17. julija 2018 nanaša na odvzem dovoljenja za dostop do dejavnosti kreditnih institucij drugi tožeči stranki zaradi kršitve določb estonskega nacionalnega prava, na podlagi katerega se s tem ukrepom sankcionirajo neobstoj ureditve upravljanja in učinkovitega sistema na področju PPD/FT, neizvršitev navodila, ki ga izda PNO, ter posredovanje zavajajočih informacij ali dokumentov.
Na drugem mestu, opozoriti je treba, da je ECB sklep z dne 26. marca 2018 in nato sklep z dne 17. julija 2018 sprejela na predlog FSA, estonskega PNO, na podlagi člena 4(1)(a) in člena 14(5) temeljne uredbe o EMN ter člena 83(1) okvirne uredbe o EMN.
Na tretjem mestu, v okviru takega sklepa in decentraliziranega izvajanja izključne pristojnosti ECB v zvezi z odvzemom dovoljenj, ker je druga tožeča stranka manj pomembna kreditna institucija, je morala ECB v skladu s členom 14(5) temeljne uredbe o EMN ter členom 83(2)(b) in (c) okvirne uredbe o EMN dosledno upoštevati razloge za odvzem, ki jih je navedel PNO, in sodelovati z njim prek posvetovanj o morebitnih ukrepih za reševanje, ki bi jih nacionalni organ za reševanje štel za potrebne.
Na četrtem mestu, iz točke 3.2(d) sklepa z dne 17. julija 2018 je razvidno, da je FSA, ki je v Estoniji PNO v okviru EMN in hkrati nacionalni organ za reševanje v okviru EMR (člen 3 estonskega zakona o preprečevanju in reševanju finančnih kriz), 10. aprila 2017 sprejel odločbo FOLTF, ker je druga tožeča stranka storila več kršitev pogojev, zahtevanih za dovoljenje, tako da bi ji bilo dovoljenje mogoče odvzeti, kot je navedeno v uvodni izjavi 57 Uredbe o EMR.
V skladu z uvodno izjavo 57 Uredbe o EMR bi bilo namreč subjekt treba obravnavati kot propadajoči subjekt ali subjekt, ki bo verjetno propadel, kadar krši ali bo verjetno kršil zahteve za nadaljnje dovoljenje.
Dalje, iz točke 3.1(b) sklepa z dne 17. julija 2018 je razvidno, da je FSA 7. februarja 2018 v funkciji nacionalnega organa za reševanje sprejel odločbo, v kateri je bilo ugotovljeno, da reševanje ni v javnem interesu. To odločbo tožeči stranki v svojih pisanjih omenjata kot „drugo odločbo FOLTF“.
Čeprav je tako FSA sprejel odločbo FOLTF, za katero je bil pristojen, in je bil prvi pogoj, določen v členu 18(1)(a) Uredbe o EMR za sprejetje sheme za reševanje, torej izpolnjen, se je štelo, da javni interes za uvedbo ukrepov za reševanje ne obstaja, tako da ni bil izpolnjen tretji pogoj iz člena 18(1)(c) te uredbe. Navedena odločba torej v obravnavanem primeru ni privedla do tega, da bi nacionalni organ za reševanje (FSA) sprejel shemo za reševanje, ker pogoji, ki so določeni, niso bili kumulativno izpolnjeni.
Nasprotno pa iz točke 3.1(c) sklepa z dne 17. julija 2018 izhaja, da je FSA 6. marca 2018 sprejel predlog odločitve o odvzemu dovoljenja in da je ECB po prejemu tega predloga drugi tožeči stranki dala možnost, da predloži pripombe glede njega, zatem pa je sprejela sklep z dne 26. marca 2018 in nato sklep z dne 17. julija 2018, ki temelji na razlogih in dejanskih presojah ter izsledkih preverjanj in inšpekcijskih pregledov, ki jih je opravil FSA.
ECB pa je, prvič, v točki 2.1 sklepa z dne 17. julija 2018 pravilno ugotovila, da je izključno pristojna za sprejetje odločitve v zvezi z odvzemom dovoljenja. Taka ugotovitev je skladna na eni strani s členom 4(1)(a) in členom 14(5) temeljne uredbe o EMN ter členom 83 okvirne uredbe o EMN ter na drugi strani s sodno prakso, na katero je bilo opozorjeno v točki 135 zgoraj.
Drugič, FSA je predlog odločitve o odvzemu dovoljenja, na katerega se je ECB oprla glede razlogov za odvzem, da je utemeljila lastni sklep, tej instituciji predložil v skladu z delitvijo pristojnosti med PNO sodelujočih držav članic in ECB v okviru EMN, določbami, ki se uporabljajo, in sodno prakso, kot so omenjene v točkah 136, 137, 140 in 141 zgoraj.
Ker je druga tožeča stranka manj pomembna kreditna institucija, je bil namreč na eni strani FSA, to je estonski PNO, pristojen za izvedbo potrebnih dejanskih preverjanj, pa tudi za pripravo in nudenje pomoči ECB pri pripravi in izvajanju katerega koli akta, povezanega z nalogami iz člena 4 temeljne uredbe o EMN, med katerimi je odločitev o odvzemu dovoljenja.
Na drugi strani je imela ECB v skladu z določbami in sodno prakso, na katere je bilo opozorjeno v točkah 138 in 139 zgoraj, pooblastilo za usmerjanje dejavnosti neposrednega nadzora, ki jo je izvajal FSA, in je v obravnavanem primeru to pooblastilo uporabila tako, da je opravila različna posvetovanja s FSA, predvsem od aprila 2017 in po zadnjem inšpekcijskem pregledu, kot je ECB potrdila na obravnavi.
Tretjič, ECB je nedvomno imela pristojnost za sprejetje sklepa z dne 17. julija 2018 kljub odločbama, na kateri se sklicujeta tožeči stranki, in neodvisno od njiju.
V zvezi s tem trditve tožečih strank, v skladu s katerimi ECB ni bila pristojna za sprejetje sklepa z dne 17. julija 2018, ker je PNO sprejel odločbo o tem, da druga tožeča stranka propada ali bo verjetno propadla, izhajajo iz napačnega razumevanja medsebojnega delovanja EMN in EMR ter iz nekaterih napačnih ugotovitev glede dejanskega stanja.
Tožeči stranki namreč v bistvu menita, da sta EMN in EMR alternativna sistema, da v nasprotju s tem, kar je bilo nekdaj določeno v nacionalnem pravu, nesprejetje ukrepa za reševanje ne privede do likvidacije kreditne institucije v skladu z nacionalnim pravom in da ECB po sprejetju odločbe FOLTF nima pristojnosti za odločanje o odvzemu dovoljenja.
Vendar v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, FSA ni sprejel dveh odločb, temveč je sprejel na eni strani 10. aprila 2017 odločbo FOLTF, in sicer izjavo, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, in na drugi strani 7. februarja 2018, delujoč v funkciji nacionalnega organa za reševanje, odločbo, v kateri je bilo ugotovljeno, da reševanje ni v javnem interesu, kot je jasno razvidno iz sklepa z dne 17. julija 2018, na katerega odlomke je bilo opomnjeno v točkah 157 in 159 zgoraj.
Zadevna akta sta različna, pri čemer je izjava, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, eden od pogojev za sprejetje končne odločitve glede reševanja, in sicer sheme za reševanje v skladu s členom 18(6) Uredbe o EMR. Vseeno gre za nujen, ne pa tudi zadosten pogoj za sprejetje ukrepa za reševanje, kot je razvidno iz točke 149 zgoraj.
To razlago potrjuje sodna praksa, omenjena v točki 148 zgoraj, v skladu s katero je izjava, da kreditna institucija propada ali bo verjetno propadla, ocena dejanskega stanja, ki jo PNO pripravi v zvezi s tem, da navedena institucija propada ali bo verjetno propadla, in ki nikakor ni zavezujoča, ampak pomeni podlago za to, da nacionalni organ za reševanje sprejme sheme za reševanje ali odločbe, s katerimi ugotovi, da reševanje ni v javnem interesu.
To drugo vrsto odločbe je FSA v funkciji nacionalnega organa za reševanje sprejel v obravnavanem primeru.
V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, pa se s tako odločbo nikakor ne prepoveduje, da ECB zatem sprejme odločitev o odvzemu dovoljenja.
Nasprotno, ugotoviti je treba, da če izjava, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, ki se lahko med drugim sprejme, ko so izpolnjeni pogoji za odvzem dovoljenja, kot je razvidno iz uvodne izjave 57 Uredbe o EMR in kot priznava tudi druga tožeča stranka, ter ki se lahko uporabi kot osnova za sprejetje ukrepa za reševanje, ne privede do takega ukrepa, kar je odvisno od nacionalnega organa za reševanje, ki je na podlagi člena 7(3)(e) te uredbe pristojen za njegovo sprejetje (v zvezi z manj pomembno kreditno institucijo), lahko ECB odloči, da se kreditni instituciji, ki ne izpolnjuje več pogojev za ohranitev dovoljenja, to dovoljenje odvzame.
Čeprav ima namreč EMR isto nalogo, kot je tista, ki se skuša doseči v okviru EMN v zvezi z zaščito stabilnosti in varnosti finančnega sistema Unije, in torej dopolnjuje zadnjenavedeni mehanizem, kot je razvidno iz uvodne izjave 11 Uredbe o EMR, se vseeno uporablja, kadar se subjekti soočajo z insolventnostjo ali tveganjem, da postanejo insolventni, in se osredotoča na upravljanje finančnih kriz po tem, ko te nastanejo, kot je razvidno iz uvodne izjave 7 te uredbe.
To ugotovitev poleg tega potrjujeta uvodna izjava 57 Uredbe o EMR, v skladu s katero „[d]ejstvo, da subjekt ne izpolnjuje zahtev za dovoljenje, samo po sebi ne bi smelo upravičiti začetka reševanja, zlasti če je subjekt še vedno sposoben ali bo verjetno še vedno sposoben uspešno poslovati“, pa tudi sodna praksa, navedena v točki 152 zgoraj.
Ukrepi, sprejeti na podlagi EMN in EMR, bi se lahko vzajemno izključevali, kot sta trdili tožeči stranki, le v primeru, da subjekt ne le, da ne bi več zagotavljal pogojev za ohranitev dovoljenja, ampak tudi ne bi bil več solventen.
Zgolj v tem primeru bi ECB morala dati prednost ukrepu za reševanje, ki bi ga sprejel EOR ali nacionalni organ za reševanje (odvisno od pomembnosti kreditne institucije), na podlagi mehanizma za usklajevanje in sodelovanje s temi drugimi organi, začrtanega v členu 14(5) in (6) temeljne uredbe o EMN ter členu 83(3) in členu 84 okvirne uredbe o EMN. Poleg tega je ECB na podlagi člena 83(2) te okvirne uredbe dolžna, preden sprejme odločitev o odvzemu dovoljenja, ustrezno upoštevati posvetovanja z nacionalnimi organi za reševanje.
Soobstoja EMN in EMR ni mogoče razumeti tako, da izključuje možnost, da organ, pristojen za bonitetni nadzor, in sicer ECB, odvzame dovoljenje, če pogoji za sprejetje ukrepa za reševanje niso izpolnjeni, to je, kadar zadevna kreditna institucija ni izpostavljena tveganju, da ne bo več sposobna uspešno poslovati.
To bi namreč pomenilo, da bi bile kreditne institucije, ki so s finančnega vidika trdne, oproščene obveznosti spoštovanja drugih bonitetnih pravil, ki so jim naložena za to, da ohranijo dovoljenje.
V zvezi s trditvijo tožečih strank, da bi jima morali biti posredovani „odločbi FOLTF“, je dovolj poudariti, da sta končna odločba, s katero je nacionalni organ za reševanje ugotovil, da javni interes za reševanje ne obstaja, in izjava FSA, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, del postopka, ločenega od tistega, ki je privedel do sklepa z dne 17. julija 2018, tako da okoliščina, da druga tožeča stranka ni bila uradno obveščena o odločbi FOLTF, ne vpliva na zakonitost sklepa z dne 17. julija 2018. Ker se razlogi, na katerih temelji odločba FOLTF, poleg tega ujemajo z razlogi, na katerih temelji predlog odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA in kot je povzet v sklepu z dne 17. julija 2018, je treba šteti, da je navedena tožeča stranka, ki je naslovnik zadnjenavedenih odločb, seznanjena s temi razlogi.
Poleg tega je treba ob upoštevanju pojasnil, zagotovljenih v točkah od 173 do 180 zgoraj v zvezi z medsebojnim delovanjem sistemov EMN in EMR, trditve tožečih strank glede tega, da sklep z dne 17. julija 2018 vsebuje sklicevanje na določbo nacionalnega prava, ki je bila z začetkom veljavnosti teh dveh sistemov domnevno razveljavljena, in, natančneje, na člen118 estonskega zakona o kreditnih institucijah, šteti za brezpredmetne.
Iz vsega navedenega izhaja, da tega dela ni mogoče sprejeti.
c)

Drugi del: nepristojnost ECB za presojo vprašanj s področja PPD/FT
Tožeči stranki v bistvu izpodbijata pristojnost ECB za sprejetje odločitve o odvzemu dovoljenja zaradi kršitve določb na področju PPD/FT, na katerem ni pristojna. Odvzem dovoljenja naj bi bil, nasprotno, utemeljen samo iz bonitetnih razlogov.
Na prvem mestu, kot je razvidno iz uvodne izjave 67 Direktive 2013/36, je odvzem dovoljenja predviden tudi v primeru, da kreditna institucija ne spoštuje obveznosti na področju PPD/FT. Tako je spoštovanje obveznosti na tem področju očitno upoštevno v okviru bonitetnega nadzora, ker lahko, kot je poudarjeno v uvodnih izjavah 1 in 2 Direktive 2005/60, uporaba finančnega sistema za pranje denarja ogroža stabilnost, integriteto in ugled tega sistema in notranjega trga.
Dejstvo, da je v členu 18 Direktive 2013/36 omenjena tudi pristojnost nacionalnih nadzornih organov za odvzem dovoljenja, ne more postaviti pod vprašaj volje zakonodajalca Unije, kot je razvidna iz določb temeljne uredbe o EMN, ki je trenutno v veljavi.
Čeprav države članice ostanejo pristojne za izvajanje določb na področju PPD/FT, kot je izrecno navedeno v uvodni izjavi 28 temeljne uredbe o EMN, je namreč ECB izključno pristojna za odvzem dovoljenja za vse kreditne institucije, neodvisno od njihove pomembnosti, tudi kadar ta odvzem, tako kot v obravnavanem primeru, temelji na razlogih iz člena 67(1)(d), (e) in (o) Direktive 2013/36, na katerega napotuje člen 18 te direktive, ker člen 14(5) navedene uredbe kot pogoj za odvzem dovoljenja določa obstoj enega ali več razlogov za odvzem v skladu s členom 18 navedene direktive. Tako tožeči stranki ne moreta upravičeno iz tega razloga izpodbijati pristojnosti ECB za sprejetje sklepa z dne 17. julija 2018.
Na drugem mestu, glede razlogov za odvzem dovoljenja v obravnavanem primeru, tožeči stranki ne moreta utemeljeno prerekati tega, da ti razlogi ustrezajo nekaterim izmed razlogov, ki upravičujejo odvzem dovoljenja, in zlasti razlogoma, navedenima v členu 18(e) in (f) Direktive 2013/36, kot se zahteva v členu 14(5) temeljne uredbe o EMN. Še posebej člen 18(f) te direktive zadeva primer, v katerem kreditna institucija stori kršitve iz člena 67(1) navedene direktive.
V obravnavanem primeru so bile drugi tožeči stranki v sklepu z dne 17. julija 2018 očitane kršitve, naštete v členu 67(1)(d), (e) in (o) Direktive 2013/36. Te kršitve se nanašajo na neobstoj ureditve upravljanja, ki jo zahtevajo PNO v skladu z nacionalnimi določbami, s katerimi se prenaša člen 74 te direktive, na okoliščino, da se PNO ne sporočijo informacije ali se jim sporočijo nepopolne ali nepravilne informacije glede skladnosti z obveznostjo izpolnjevanja kapitalskih zahtev, oziroma na storitev hude kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi Direktive 2005/60 v zvezi s PPD/FT.
Zato in tudi ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točkah 185 in 187 zgoraj, je treba trditve tožečih strank v zvezi z nepristojnostjo ECB za uporabo instrumenta odvzema dovoljenja za kršitve na področju PPD/FT zavrniti.
Poleg tega je treba, natančneje, zavrniti trditev tožečih strank, da delitev pristojnosti med PNO sodelujočih držav članic in ECB v okviru EMN ter načelo sorazmernosti zahtevata, da se pred odvzemom dovoljenja za opravljanje bančnih storitev zaradi kršitev zakonodaje na področju PPD/FT izčrpa celoten nabor drugih ukrepov, ki so na voljo (globe, prepoved opravljanja nekaterih vrst dejavnosti, kazenski pregon).
Iz spisa namreč izhaja, da je FSA dal drugi tožeči stranki več priložnosti, da se uskladi z regulativnimi zahtevami na področju PPD/FT, kot je razvidno iz točk 25, 26 in 29 zgoraj, vključno s sprejetjem navodila, ki ga ta tožeča stranka ni nič bolj upoštevala. V teh okoliščinah tožeči stranki ne moreta utemeljeno očitati ECB, da je odločitev o odvzemu dovoljenja sprejela prezgodaj ali v nasprotju z načelom sorazmernosti.
Na tretjem mestu, ker izvajanje določb na področju PPD/FT in nadzor njihovega spoštovanja s strani kreditne institucije nedvomno spadata med pristojnosti nacionalnih organov in ker je v obravnavanem primeru te pristojnosti dejansko izvajal FSA, tožeči stranki ne moreta utemeljeno zatrjevati, da je ECB kršila njegove pristojnosti.
Na en strani je namreč FSA v skladu z delitvijo pristojnosti med PNO sodelujočih držav članic in ECB v okviru EMN, ki je bila izpostavljena v točkah 131, 136, 137 in 140 zgoraj, ter zlasti v skladu z decentraliziranim izvajanjem izključnih pristojnosti ECB v zvezi z odvzemom dovoljenj, ki je bilo priznano v sodni praksi, navedeni v točki 135 zgoraj, izpolnil svojo dolžnost sodelovanja z ECB in nudenja pomoči tej instituciji, kot je ta dolžnost določena v členu 6(2), drugi pododstavek, in (3) temeljne uredbe o EMN, in sicer tako, da je, prvič, opravljal potrebne fizične kontrole in preverjanja, drugič, vzpostavljal stik z zadevno kreditno institucijo z namenom zgodnjega reševanja težav, vključno s posvetovanjem z nacionalnim organom za reševanje, ki ga je prav tako predstavljal FSA, in tretjič, pripravil osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja v skladu s členom 14(5) te uredbe.
Na drugi strani tožeči stranki ne moreta utemeljeno očitati ECB, da je sklep z dne 17. julija 2018 oprla na ta predlog odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA, ker kadar PNO predlaga ECB odvzem dovoljenja, iz člena 14(5), drugi pododstavek, temeljne uredbe o EMN in člena 83(2) okvirne uredbe o EMN izhaja, da mora ECB dosledno upoštevati razloge za ta odvzem, ki jih predloži ta PNO.
Poleg tega je treba navesti, da je ECB drugo tožečo stranko tudi pozvala k predložitvi pripomb glede osnutka odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA, in da jih je upoštevala v skladu s členom 83(2)(d) okvirne uredbe o EMN.
V obravnavanem primeru se torej s tem, da je FSA ugotovil dejstva, ki pomenijo kršitve zakonodaje na področju PPD/FT, ter da sta bili, nasprotno, pravna presoja o tem, ali ta dejstva upravičujejo odvzem dovoljenja, in presoja sorazmernosti pridržani ECB, ni kršila delitev pristojnosti med PNO sodelujočih držav članic in ECB v okviru EMN.
Poleg tega so ob upoštevanju navedenega trditve, ki sta jih tožeči stranki v okviru te skupine tožbenih razlogov navedli glede neobstoja organiziranega strokovnega znanja in usposobljenosti v ECB na področju PPD/LT, brezpredmetne.
Glede na navedeno je treba ta del zavrniti.
d)

Tretji del: nepristojnost ECB za zavrnitev lastne izvedbe likvidacije druge tožeče stranke in prodaje banke drugemu investitorju
Tožeči stranki v bistvu ECB očitata, da je sprejela odločitev, s katero je zavrnila lastno izvedbo likvidacije druge tožeče stranke ali prodajo kreditne institucije drugim investitorjem.
Uvodoma je treba v zvezi z lastno izvedbo likvidacije druge tožeče stranke pojasniti, da člen 117 estonskega zakona o kreditnih institucijah določa, da mora kreditna institucija za lastno izvedbo likvidacije vložiti predlog za prostovoljno prenehanje pri FSA, ki je torej pristojni organ za sprejem ali zavrnitev takega predloga.
Iz spisa izhaja, prvič, da druga tožeča stranka ne trdi, da je vložila predlog za lastno izvedbo likvidacije, in drugič, da ta tožeča stranka glede ECB izraža očitek, da ji ta ni dala priložnosti za njegovo vložitev. Vendar navedena tožeča stranka ni vložila takega predloga. Poleg tega ECB zagotovo ni dolžna spodbujati kreditno institucijo k vložitvi predloga za lastno izvedbo likvidacije pri nacionalnem organu in ni pristojna za sprejetje formalne odločitve o odobritvi ali zavrnitvi predloga za lastno izvedbo likvidacije, kot priznavajo tudi stranke.
Iz tega izhaja, da so trditve tožečih strank upoštevne le v delu, v katerem so dejansko osredotočene na oceno sorazmernosti odločitve o odvzemu dovoljenja, ki jo je ECB podala v točki 3.3.2 sklepa z dne 17. julija 2018, in bodo preučene v okviru analize, namenjene sorazmernosti tega odvzema (glej točke od 306 do 344 spodaj). Enako velja za trditve o nepristojnosti ECB za preprečitev prodaje kreditne institucije drugim investitorjem, ki so bile navedene v okviru petnajstega tožbenega razloga.
Ob upoštevanju navedenega je treba ta del zavrniti.
e)

Četrti del: zloraba pooblastil
Tožeči stranki v podporo temu delu v bistvu trdita, da ECB ni dopustila lastne izvedbe likvidacije druge tožeče stranke (niti njene prodaje drugim investitorjem ali drugih manj strogih ukrepov) in ji je dovoljenje odvzela iz razlogov, nepovezanih z bonitetnim nadzorom, in zlasti zaradi pozitivne publicitete, ki jo je to ustvarilo za ECB in FSA, v nasprotju z uvodno izjavo 75 in členom 19 temeljne uredbe o EMN, ki zahtevata, da ECB svoje naloge opravlja brez vsakršnega političnega vpliva.
ECB ob podpori Komisije odgovarja, da je ta tožbeni razlog očitno neutemeljen.
Uvodoma je treba opozoriti, da je v uvodni izjavi 75 temeljne uredbe o EMN navedeno, da bi morala ECB za to, „[d]a bi […] nadzorniške naloge, ki se prenesejo nanjo, izvajala učinkovito, [te naloge] opravljati povsem neodvisno, zlasti brez vsakršnega neprimernega političnega vpliva in vmešavanja zadevnega sektorja, ki bi lahko vplivala na njeno operativno neodvisnost“.
Poleg tega iz uvodne izjave 15 temeljne uredbe o EMN izhaja, da so na ECB prenesene tiste posebne nadzorniške naloge, ki so ključnega pomena za zagotovitev usklajenega in učinkovitega izvajanja politike Unije, ki se nanaša na bonitetni nadzor kreditnih institucij, vključno s sprejetjem ukrepov za doseganje makrobonitetne stabilnosti ob upoštevanju posebne ureditve, ki odraža vlogo nacionalnih organov. Člen 19(1) te uredbe določa:
„ECB in [PNO], ki delujejo v okviru [EMN], pri opravljanju nalog, ki se nanje prenesejo s to uredbo, ravnajo neodvisno. Člani Nadzornega odbora in usmerjevalnega odbora ravnajo neodvisno in objektivno v interesu Unije kot celote ter ne zahtevajo niti ne sprejemajo navodil institucij ali organov Unije, katere koli vlade države članice ali katerega koli drugega javnega ali zasebnega organa.“
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se pojem zlorabe pooblastil nanaša na dejstvo, da je upravni organ uporabil svoja pooblastila za drug namen kot tisti, za katerega so mu bila dana. O odločbi, pri kateri so bila zlorabljena pooblastila, se lahko govori le v primeru, v katerem se na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dokazov izkaže, da je bila sprejeta za tak namen. Če ima poleg tega odločba več ciljev in čeprav ob veljavnih razlogih obstaja neupravičen razlog, ni mogoče govoriti o zlorabi pooblastil pri odločbi, če glavni cilj ni opuščen (glej sodbo z dne 13. decembra 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je dovolj ugotoviti, da tožečima strankama ni uspelo dokazati, da je ECB s sprejetjem sklepa z dne 17. julija 2018 uresničevala drug namen od izvajanja svoje naloge bonitetnega nadzora kreditnih institucij. Prav tako nista predložili nobenega dokaza, ki bi lahko razkrival morebiten neobstoj neodvisnosti ECB, kar bi bilo v nasprotju s členom 19 temeljne uredbe o EMN.
Vsekakor sklep z dne 17. julija 2018 temelji na sklopu razlogov za odvzem dovoljenja iz člena 18 Direktive 2013/36, ki se nanašajo na hude kršitve zakonodaje na področju PPD/FT. Iz tega izhaja, da je obrazložitev tega sklepa skladna s cilji, ki se uresničujejo z nadzorniškimi nalogami, prenesenimi na ECB.
Zato je treba tudi ta del zavrniti.
To skupino tožbenih razlogov je treba torej v celoti zavrniti.
2.

Tretji tožbeni razlog: kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja in nepristranskosti pri preučitvi, ki jo je opravila ECB
Tožeči stranki navajata, da ECB ni skrbno in nepristransko presodila vseh upoštevnih vidikov zadeve. Vendar v zvezi z ECB navajata samo očitek, da je zgolj sprejela ugotovitve FSA, ki so temeljile na zavajajočih informacijah, ki jih je zagotovil ta PNO, ne da bi sama preučila razloge, na katerih sloni osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja.
ECB izpodbija trditve tožečih strank.
V skladu z ustaljeno sodno prakso dolžnost skrbnega ravnanja vključuje obveznost zadevne institucije, da skrbno in nepristransko preveri vse upoštevne vidike posameznega primera (glej v tem smislu sodbi z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, točka
, in z dne 16. septembra 2013, ATC in drugi/Komisija,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, točka
).
V obravnavanem primeru, prvič, je treba po zgledu ECB ugotoviti, da sklep z dne 17. julija 2018 vsebuje celovit in jasen pregled razlogov za odvzem, ki na eni strani temeljijo na presojah FSA kot PNO za bonitetni nadzor druge tožeče stranke (manj pomembna kreditna institucija) in se na drugi strani nanašajo na neodvisno presojo, ki jo je ECB podala glede izpolnjevanja drugih pogojev za odločitev za odvzem dovoljenja, vključno z oceno sorazmernosti ukrepa odvzema.
Drugič, graji, ki se na splošno izraža glede domnevnega neobstoja skrbnosti in nepristranskosti ECB, ni mogoče pritrditi, razen če se z njo podrobno izpodbijajo morebitne nepravilnosti, ki bi jih ECB storila pri sprejetju sklepa z dne 17. julija 2018.
Tretjič, po zgledu ECB je treba poudariti, da je ta institucija morala ugotovitve FSA o kršitvah, ki jih druga tožeča stranka ni primerno prerekala, obravnavati kot ugotovljena dejstva in torej tako, da ne zahtevajo pregleda s strani ECB. Tako se je ECB pravilno omejila na preverjanje, ali te kršitve res pomenijo razloge za odvzem dovoljenja. Ta preučitev je bila opravljena v točkah 3.3.1 in 3.3.2 sklepa z dne 17. julija 2018.
Četrtič, gole navedbe tožečih strank o tem, da se je ECB zgolj oprla na ugotovitve PNO, je treba zavrniti iz istih razlogov, kot so bili navedeni v točkah od 194 do 198 zgoraj.
Poleg tega je treba ugotoviti, da gre pri trditvi tožečih strank, da sklep z dne 17. julija 2018 temelji na zavajajočih informacijah, ki jih je zagotovil FSA, samo za trditev, ki ni podprta z nobenim dokazom in jo je treba zato zavrniti.
Iz navedenega izhaja, da je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
V delu, v katerem se tretji tožbeni razlog nanaša na obstoj napak pri presoji v predlogu odločitve, ki ga je pripravil FSA, je treba opozoriti, da je Sodišče nedavno odločilo, da mora v primeru, ko namen prava Unije ni uvesti delitev med dvema pristojnostma – in sicer med nacionalno pristojnostjo in pristojnostjo Unije – z ločenima predmetoma, ampak nasprotno podeljuje izključno pristojnost odločanja instituciji Unije, sodišče Unije na podlagi svoje izključne pristojnosti za nadziranje zakonitosti aktov Unije, ki jo ima na podlagi člena 263 PDEU, odločiti o zakonitosti končne odločitve, ki jo sprejme zadevna institucija Unije, in za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva zadevnih oseb preučiti morebitne napake v pripravljalnih aktih ali predlogih nacionalnih organov, ki bi lahko vplivale na veljavnost te končne odločitve (glej sodbo z dne 19. decembra 2018, Berlusconi in Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, točka
in navedena sodna praksa).
V takih okoliščinah mora sodišče Unije preveriti morebitne napake, ki vplivajo na zakonitost osnutka odločitve, ki ga je pripravil FSA in kot je povzet v sklepu z dne 17. julija 2018, ker tožeči stranki te napake izpodbijata v okviru drugih tožbenih razlogov.
Zato je treba preučiti, ali je drugi tožeči stranki uspelo omajati presoje iz sklepa z dne 17. julija 2018.
3.

Četrti in peti tožbeni razlog: napake pri presoji ali neupoštevanje nekaterih upoštevnih vidikov zadeve
a)

Peti tožbeni razlog: neupoštevanje pozitivne vloge nove uprave druge tožeče stranke
Tožeči stranki trdita, da v sklepu z dne 17. julija 2018 ni upoštevana pozitivna vloga nove uprave druge tožeče stranke in da ob upoštevanju usposobljenosti in dobrega ugleda te uprave, vzpostavljene novembra 2017, ECB tej tožeči stranki marca 2018 ne bi smela odvzeti dovoljenja.
ECB izpodbija trditve tožečih strank.
Na prvem mestu, v delu, v katerem tožeči stranki trdita, da ECB ni upoštevala upoštevnega vidika, je treba ugotoviti, da je bila v točki 3.3.1(b)(ii) sklepa z dne 17. julija 2018 zamenjava uprave druge tožeče stranke ustrezno upoštevana in da so bili v tem sklepu podrobno analizirani razlogi, zaradi katerih se ta zamenjava ni štela za zadostno za odpravo težav, ugotovljenih v sistemu za obvladovanje tveganj na področju PPD/FT.
Namreč, prvič, v sklepu z dne 17. julija 2018 je ECB med drugim menila, da čeprav se je nova uprava druge tožeče stranke, na funkciji od 1. novembra 2017, strinjala z ugovori FSA, ki so se nanašali na nezmožnost te tožeče stranke, da bi predstavila nedvoumno strategijo glede svojih strank, podrobno opredelitev tveganj za te stranke in finančno oceno operativnih tveganj, ter čeprav je ta uprava sprejela zavezo, da bo spremenila poslovno strategijo navedene tožeče stranke v obdobju 2018–2021, je navedena uprava tudi potrdila, da želi biti pri svoji glavni dejavnosti še naprej usmerjena v ruski in ukrajinski trg.
Drugič, v sklepu z dne 17. julija 2018 je bilo navedeno, da po nacionalnem pravu, ki se uporablja (člen 52(4) in člen 55(1) estonskega zakona o kreditnih institucijah), poslovno strategijo kreditne institucije določa nadzorni svet, in ne upravni odbor.
Tretjič, v sklepu z dne 17. julija 2018 je bilo tudi navedeno, da kljub zamenjavam članov nadzornega sveta druge tožeče stranke, ki so prav tako bile izvedene med letoma 2012 in 2018, njena večinska delničarja ostajata v tem nadzornem svetu in da FSA ni ugotovil nobene spremembe strategije v zvezi z načeli za obvladovanje tveganj, iz česar je razumno mogoče sklepati, da na ta načela zelo vplivata zgoraj omenjena delničarja. Ta vpliv je lahko potrjevala tudi okoliščina, da ta tožeča stranka kljub trem zamenjavam uprave med letoma 2012 in 2017 nikdar ni spremenila poslovnega modela in svoje drže glede nespoštovanja regulativnih zahtev na področju PPD/FT.
Iz vseh teh razlogov sta FSA v osnutku odločitve in ECB v sklepu z dne 17. julija 2018 sklenila, da izboljšave, opažene po zamenjavi uprave druge tožeče stranke, ne zadostujejo za zagotovitev njenega spoštovanja zakonodaje na področju PPD/FT.
Ti razlogi, ki jih tožeči stranki v tožbi, vloženi v zadevi T‑584/18, sicer nista podrobno prerekali, na eni strani kažejo, da je ECB v resnici upoštevala novo upravo druge tožeče stranke kot upoštevni vidik zadeve, in na drugi strani ne vključujejo napak pri presoji.
Na drugem mestu, v delu, v katerem se tožeči stranki sklicujeta na napako pri presoji, ki naj bi jo ECB storila v zvezi z sklepom z dne 17. julija 2018, je treba poudariti, da odvzem dovoljenja drugi tožeči stranki ni temeljil na pomanjkljivih lastnostih upravnega odbora na podlagi člena 18(c) Direktive 2013/36 v povezavi s členom 13(1) te direktive, ampak na tem, da ta tožeča stranka ni sprejela potrebnih ukrepov za uskladitev z regulativnimi zahtevami na področju PPD/FT, česar tožeči stranki, kot je bilo omenjeno v točki 231 zgoraj, kljub novi upravi navedene tožeče stranke nista uspešno prerekali.
Na tretjem mestu, v delu, v katerem se trditve tožečih strank nanašajo na napako pri presoji, ki naj bi jo ECB storila v svoji oceni sorazmernosti sklepa z dne 17. julija 2018 v primerjavi z drugimi ukrepi, ki bi bili manj strogi kot odvzem dovoljenja, je treba napotiti na preučitev ocene sorazmernosti (glej točke do 306 do 344 spodaj).
Ob upoštevanju navedenega je treba peti tožbeni razlog zavrniti.
b)

Četrti tožbeni razlog: napaka pri presoji v zvezi z napačnostjo informacij o dejavnostih druge tožeče stranke v Latviji
Tožeči stranki trdita, da ECB sklepa z dne 17. julija 2018 ni mogla utemeljiti s tem, da so bile organu FSA sporočene nepravilne informacije glede čezmejnih dejavnosti druge tožeče stranke v Latviji. Kot navajata, prvič, domnevno netočne dejanske navedbe niso bile ne natančno opredeljene ne podprte z dokazi, medtem ko sami nikoli nista skrivali dejavnosti, ki jih je druga tožeča stranka opravljala v Latviji in ki so bile javno objavljene na spletišču te tožeče stranke. Drugič, te navedbe naj bi zadevale samo vprašanje terminološkega razlikovanja med „predstavništvom“ in „čezmejno službo/pisarno“ ali med „podporno pisarno“ in „podružnico“. Tretjič, postopek za čezmejno opravljanje storitev, ki je potreben za čezmejne finančne dejavnosti v drugih državah in ga ta tožeča stranka ni upoštevala, naj bi bil povsem formalen postopek in navedena tožeča stranka naj bi ga upoštevala glede svojih dejavnosti v Nemčiji, na Švedskem in v Združenem kraljestvu. Četrtič, to vprašanje naj bi bilo zdaj neupoštevno, ker naj bi bilo predmet poravnave pred latvijskim upravnim sodiščem in ker naj ne bi niti FSA niti latvijski PNO tej tožeči stranki naložila sankcij iz tega razloga. Petič, za to, da take navedbe privedejo do odvzema dovoljenja, naj bi se zahtevala posebna resnost.
Poleg tega tožeči stranki menita, da je imel FSA od sprejetja odločbe FOLTF dvoumno stališče in da drugi tožeči strani ni dal vedeti, da je po njegovem mnenju vprašanje še vedno odprto. Glede tega se opirata na sporočilo za medije te tožeče stranke z dne 28. julija 2017, v katerem naj bi bila povzeta poravnava pred latvijskim PNO in iz katerega naj bi bilo razvidno, da je bila zadeva v zvezi z dejavnostmi druge tožeče stranke v Latviji končana. Dodajata, da bi bilo navadno netočnost nesmiselno šteti za razlog za odvzem dovoljenja kreditni instituciji. Splošnemu sodišču predlagata, naj FSA in ECB odredi, da opredelita domnevno zavajajoče navedbe in predložita dokumente, v katerih bi FSA in ECB izpostavljala to vprašanje kot še nerešeno kljub poravnavi, do katere je prišlo pred latvijskim upravnim sodiščem. Predlagata tudi, naj se predstavnikom FSA in ECB odredi pričanje o tem vidiku.
ECB izpodbija trditve tožečih strank.
Uvodoma je treba opozoriti, da je v uvodni izjavi 19 Direktive 2013/36 navedeno, da bi se „[k]reditnim institucijam z dovoljenjem v njihovih matičnih državah članicah […] moralo dovoliti, da v vsej Uniji izvajajo katere koli ali vse dejavnosti iz seznama dejavnosti, za katere velja medsebojno priznavanje z ustanavljanjem podružnic ali opravljanjem storitev“.
V skladu z uvodno izjavo 20 Direktive 2013/36 je „[u]strezno […], da se medsebojno priznavanje razširi na takšne dejavnosti, kadar te dejavnosti izvajajo finančne institucije, ki so podrejene družbe kreditnih institucij, kadar za te podrejene družbe velja konsolidirani nadzor njihovih nadrejenih oseb in izpolnjujejo nekatere stroge pogoje“.
V poglavju 2 naslova V Direktive 2013/36, ki se nanaša na pravico do ustanavljanja kreditnih institucij, člena 35 in 36 določata zahtevo glede uradnega obveščanja in urejata vzajemno delovanje pristojnih organov.
Člen 35 Direktive 2013/36 določa, da kreditna institucija, ki želi ustanoviti podružnico na ozemlju druge države članice, o tem uradno obvesti pristojne organe matične države članice (odstavek 1). Pri tem uradnem obvestilu se posredujejo tudi informacije, ki vključujejo zlasti državo članico, na ozemlju katere se načrtuje ustanovitev podružnice, poslovni načrt, ki določa vrste predvidenih poslov in organizacijsko strukturo podružnice, naslov v državi članici gostiteljici, na katerem je mogoče pridobiti dokumente, in imena oseb, ki bodo odgovorne za upravljanje podružnice (odstavek 2).
Člen 35(4) Direktive 2013/36 določa, da „[č]e pristojni organi matične države članice zavrnejo sporočanje informacij iz odstavka 2 pristojnim organom države članice gostiteljice, zadevni kreditni instituciji v treh mesecih od prejema vseh informacij predložijo razloge za zavrnitev“.
Člen 36, od (1) do (4), Direktive 2013/36 določa:
„1.   Preden podružnica kreditne institucije začne opravljati svoje dejavnosti, se pristojni organi države članice gostiteljice v dveh mesecih po prejemu informacij iz člena 35 pripravijo na nadzor kreditne institucije v skladu s poglavjem 4 in po potrebi navedejo pogoje, pod katerimi se v interesu splošnih koristi opravljajo te dejavnosti v državi članici gostiteljici.
2.   Podružnica se lahko ustanovi in začne opravljati dejavnosti ob prejemu obvestila pristojnih organov države članice gostiteljice ali ob izteku obdobja iz odstavka 1 brez prejema kakršnega koli obvestila države članice gostiteljice.
3.   V primeru spremembe vsebine ene od informacij, posredovanih v skladu s točkami (b), (c) ali (d) člena 35(2), kreditna institucija o zadevni spremembi pisno obvesti pristojne organe matične države članice in države članice gostiteljice vsaj en mesec pred spremembo, da pristojnim organom matične države članice omogoči sprejetje odločitve, ki sledi uradnemu obvestilu iz člena 35, pristojnim organom države članice gostiteljice pa sprejetje odločitve o pogojih za spremembo v skladu z odstavkom 1 tega člena.
4.   Za podružnice, ki so začele opravljati svoje dejavnosti pred 1. januarjem 1993, se v skladu z določbami, ki veljajo v njihovih državah članicah gostiteljicah, predvideva, da je zanje veljal postopek iz člena 35 ter odstavkov 1 in 2 tega člena. Od 1. januarja 1993 za podružnice veljajo odstavek 3 tega člena, člena 33 in 52 ter poglavje 4.“
Člen 39 Direktive 2013/36, naslovljen „Postopek uradnega obveščanja“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Vsaka kreditna institucija, ki želi prvič opravljati dejavnosti na ozemlju druge države članice in tako uveljavljati svobodo opravljanja storitev, pristojne organe matične države članice uradno obvesti o dejavnostih s seznama iz Priloge I, ki jih namerava opravljati.
2.   Pristojni organi matične države članice v enem mesecu od prejema uradnega obvestila iz odstavka 1 to uradno obvestilo pošljejo pristojnim organom države članice gostiteljice.“
Člen 67(1) Direktive 2013/36 določa:
„Ta člen se uporablja v kateri koli izmed naslednjih okoliščin:
(a)
institucija je pridobila dovoljenje na podlagi neresničnih navedb ali na druge nepravilne načine;
[…]
(e)
institucija pristojnim organom ne sporoča informacij ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije glede skladnosti z obveznostjo izpolnjevanja kapitalskih zahtev iz člena 92 Uredbe (EU) št. 575/2013, kar predstavlja kršitev člena 99(1) navedene uredbe;
(f)
institucija pristojnim organom ne sporoča informacij v zvezi z podatki iz člena 101 Uredbe (EU) št. 575/2013 ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije;
(g)
institucija pristojnim organom ne sporoča informacij o veliki izpostavljenosti, kar predstavlja kršitev člena 394(1) Uredbe (EU) št. 575/2013[,] ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije;
(h)
institucija pristojnim organom ne sporoča informacij o likvidnosti, kar predstavlja kršitev člena 415(1) in (2) Uredbe (EU) št. 575/2013[,] ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije;
(i)
institucija pristojnim organom ne sporoča informacij o količniku finančnega vzvoda, kar predstavlja kršitev člena 430(1) Uredbe (EU) št. 575/2013[,] ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije;
[…]
(m)
institucija ne razkrije informacij, kar predstavlja kršitev člena 431(1), (2) in (3) ali člena 451(1) Uredbe (EU) št. 575/2013[,] ali zagotavlja nepopolne ali nepravilne informacije;
[…]“.
V točki 3.3.1(d) sklepa z dne 17. julija 2018 je ECB ob opiranju na osnutek odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA, menila, da je druga tožeča stranka kršila latvijsko zakonodajo, s katero so bili preneseni členi od 35 do 38 Direktive 2013/36, ker je v Latviji ustanovila podružnico, ne da bi spoštovala predpisane postopke, torej nezakonito, in ker je organu FSA predložila napačne informacije glede svoje poslovne enote v Latviji. Na eni strani se je FSA oprl na dopisa, ki ju je prejel od te tožeče stranke: v prvem je ta zanikala, da ima v Latviji obratujočo podružnico, čeprav je bilo dokazano nasprotno, v drugem pa je trdila, da je svojo podružnico v Latviji zaprla, čeprav je ta še vedno obratovala. Na drugi strani je upošteval dokaze, zbrane med inšpekcijskim pregledom na kraju samem, ki ga je opravil med 5. septembrom in 14. novembrom 2016, iz katerih je izhajalo, da je navedena tožeča stranka prek podružnice v Latviji opravljala finančne storitve od oktobra 2013.
Tožeči stranki v bistvu izpodbijata zavezujočo naravo postopka uradnega obveščanja (imenovanega tudi postopek za čezmejno opravljanje storitev) iz členov 35 in 36 Direktive 2013/36.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen Direktive 2013/36 harmonizacija pogojev za izdajo dovoljenja za dostop do finančnih dejavnosti kreditnih institucij v vsej Uniji, da bi lahko bilo instituciji, ki je pridobila dovoljenje v lastni državi članici, dovoljeno opravljati vse ali nekatere svoje dejavnosti v celotni Uniji z ustanovitvijo podružnice ali opravljanjem storitev, in sicer na podlagi medsebojnega priznavanja, kot je razvidno tudi iz uvodne izjave 19 te direktive.
Poleg tega iz členov od 35 do 38 Direktive 2013/36 izhaja, da je zakonodajalec Unije nameraval za kreditne institucije, ki želijo ustanoviti podružnico v drugi državi članici, ustvariti sistem za uradno obveščanje pristojnega organa matične države članice. Ta je torej pristojni organ za presojo obstoja pogojev za dostop te podružnice do finančnih dejavnosti v drugi državi članici.
Pooblastilo za odločanje, ki ga ima pristojni organ matične države članice, se nanaša zlasti na zadostnost in popolnost informacij, naštetih v odstavku 2 člena 35 Direktive 2013/36, ki jih je treba sporočiti pristojnemu nacionalnemu organu države gostiteljice, in na nadziranje primernosti notranjeorganizacijske strukture ali finančnega položaja kreditne institucije, ki želi ustanoviti podružnico v drugi državi članici. V primeru dvoma se te informacije ne sporočijo in zadevna kreditna institucija je obveščena o razlogih za zavrnitev.
Iz pooblastila za zavrnitev sporočitve in iz polja proste presoje, s katerim razpolaga pristojni organ matične države članice glede informacij, ki jih mora sporočiti kreditna institucija, ki želi ustanoviti podružnico v drugi državi članici, izhaja, da postopek uradnega obveščanja, imenovan tudi postopek za čezmejno opravljanje storitev, ni povsem formalen.
Poleg tega je iz člena 36(1) Direktive 2013/36 razvidno, da se pristojni nacionalni organ države članice gostiteljice pripravi na nadzor podružnice šele po prejemu informacij iz člena 35 te direktive. Iz tega izhaja, da je sporočanje teh informacij formalnost, ki je bistvena za to, da lahko ta pristojni organ opravlja svojo dejavnost nadzora nad podružnico kreditne institucije druge države članice.
To ugotovitev potrjujeta teleološka in sistematična razlaga Direktive 2013/36 ter zlasti poglavij 2 in 3 naslova V te direktive. Razlog za obstoj teh določb je namreč uskladitev možnosti, da kreditna institucija, ki je pridobila dovoljenje v državi članici, uveljavlja svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja v drugih državah članicah, z zahtevo po bonitetnem nadzoru morebitnih podružnic te institucije v drugih državah članicah. V času, ko je pristojnost za izdajo teh dovoljenj pripadala nacionalnim organom, je zakonodajalec z namenom olajšati uveljavljanje svobode ustanavljanja in medsebojno priznavanje dovoljenj v Uniji sklenil, da v Direktivi 2013/36 vso odgovornost za preverjanje, ali podružnica kreditne institucije izpolnjuje pogoje za opravljanje finančnih dejavnosti, združi v rokah pristojnega organa matične države članice. Ta organ je namreč v najboljšem položaju za to, da pozna organizacijsko strukturo in poslovno politiko te kreditne institucije ter da z zagotovitvijo teh informacij pomaga pristojnemu organu države članice gostiteljice pri njegovi nalogi nadzora podružnice, ustanovljene na njegovem ozemlju.
Ob upoštevanju navedenega je treba šteti, da je postopek uradnega obveščanja, imenovan tudi postopek za čezmejno opravljanje storitev, zavezujoč.
Tožeči stranki pa ne prerekata tega, da druga tožeča stranka ni začela postopka uradnega obveščanja, temveč zgolj pod vprašaj postavljata resnost njenega ravnanja, pri katerem je šlo po njunem mnenju le za neupoštevanje povsem formalnih zahtev. Vendar je iz preudarkov v točkah od 248 do 256 zgoraj razvidno, da postopek uradnega obveščanja, ki ga je ta tožeča stranka kršila, ni samo formalnost, ampak pravna obveznost. Torej je podružnico v Latviji ustanovila in finančne dejavnosti opravljala nezakonito.
Poleg tega, ker je ECB od FSA prejela podrobno pojasnilo o izsledkih njegovih preiskav glede tega vprašanja, iz katerih tudi izhaja, da je druga tožeča stranka v Latviji opravljala finančne storitve hkrati za latvijske stranke in stranke iz tretjih držav ter da je bilo s temi strankami, pridobljenimi v Latviji, med novembrom 2013 in avgustom 2016 ustvarjenih 66 % vseh dohodkov od storitev, ki jih je opravila druga tožeča stranka, in ker ta tožeča stranka zgolj z nepodprtimi navedbami nikakor ni podrobno izpodbila teh izsledkov, je treba ta dejstva šteti za ugotovljena.
Opravljanje finančnih storitev za latvijske stranke in pomemben del dohodkov druge tožeče stranke, ki ga je to pomenilo, pa kažeta, da podružnica v Latviji ni mogla biti samo predstavništvo ali podporna pisarna.
V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da so presoje FSA glede napačnosti informacij, ki so mu bile zagotovljene v dveh dopisih z dne 26. septembra 2013 in 9. februarja 2016, napačne. Čeprav tožeči stranki trdita, da dejavnosti navedene podružnice niso bile naslovljene na Latvijce, temveč na stranke iz tretjih držav, je namreč iz podrobnih dokazov, ki jih je FSA zbral med svojim inšpekcijskim pregledom na kraju samem, razvidno, da je 66 % dohodkov navedene tožeče stranke izviralo iz dejavnosti te podružnice in da so bili latvijski rezidenti imetniki 3 % računov, odprtih pri tej podružnici. Ugotoviti je treba, da tožeči stranki nista niti poskušali izpodbijati številk, ki jih je FSA predložil ECB.
Nazadnje, zavrniti je treba trditve, s katerimi tožeči stranki izražata očitek, da ECB ni analizirala resnosti ravnanj druge tožeče stranke.
V zvezi s tem je treba na eni strani poudariti, da sporočanje napačnih informacij nacionalnemu nadzornemu organu samo po sebi izkazuje določeno resnost, ker lahko pod vprašaj postavi zanesljivost informacij, ki jih sporočajo kreditne institucije, ki so predmet nadzora, ta zanesljivost pa je nujna, da se zagotovijo učinkovitost in uspešnost njihovih nalog ter sistem medsebojnega zaupanja med PNO, ki se želi v okviru EMN zagotoviti z uvedbo postopka uradnega obveščanja, imenovanega tudi postopek za čezmejno opravljanje storitev.
Pomen tega, da imajo PNO potrebne informacije in da se lahko pri izvajanju svojih funkcij bonitetnega nadzora zanesejo na pravilne informacije, ter s tem resnost ravnanja kreditne institucije, ki ne upošteva svojih obveznosti sporočanja, sta potrjena tudi v besedilu člena 67(1)(a), od (e) do (i) in (m) Direktive 2013/36, ki kot razlog za odvzem dovoljenja določa (na podlagi sklicevanja v členu 18(f) te direktive na to določbo) opustitev sporočanja informacij v primerih iz točk od (e) do (i) in (m) zadnjenavedenega člena ter sporočanje nepravilnih informacij za namene pridobitve dovoljenja v primeru iz točke (a) istega člena.
Na drugi strani je ECB v okviru svoje presoje sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja resda morala upoštevati „upravno sodno poravnavo“ med kreditno institucijo in pristojnim organom države članice gostiteljice, s katero se je ta institucija zavezala, da bo končala zadevne kršitve, pri čemer v ta namen ni bilo dovolj navesti, da te kršitve pomenijo razloge za tak odvzem na podlagi estonskega nacionalnega prava (člen 17(1), točki 2 in 15, estonskega zakona o kreditnih institucijah).
Vendar je treba ugotoviti, da se je v okviru zadevne „upravne sodne poravnave“ druga tožeča stranka zavezala, da bo v celoti spoštovala odločbo latvijskega PNO, s katero ji je bilo v Latviji prepovedano opravljati finančne storitve in pridobivati nove stranke ter ji je bila naložena obveznost končati svoja pogodbena razmerja z obstoječimi strankami v Latviji in svoja poslovna razmerja s strankami, pridobljenimi v okviru načela svobode opravljanja storitev v Latviji.
Poleg tega na eni strani zadevna „upravna sodna poravnava“ ne more povzročiti zakonitosti nezakonitih ravnanj druge tožeče stranke v preteklosti, ampak lahko privede le do izognitve morebitnim drugim ukrepom, vključno s sankcijami, v prihodnosti.
Na drugi strani je iz sporočila za medije latvijskega PNO razvidno, da bi morala druga tožeča stranka, da bi lahko še naprej opravljala storitve v Latviji, najprej pridobiti dovoljenje v skladu s postopki, določenimi v zakonodaji. To kaže, da položaj ni bil v celoti razrešen, ker ta tožeča stranka še ni začela postopka za pridobitev dovoljenja.
Iz navedenega izhaja, da četrtega tožbenega razloga ni mogoče sprejeti. Zato je treba to skupino tožbenih razlogov zavrniti.
4.

Šesti, dvanajsti in osemnajsti tožbeni razlog: napaka pri presoji, ker se je ECB zmotno oprla na kršitev navodila FSA, in kršitev načela pravne varnosti
Tožeči stranki z osemnajstim tožbenim razlogom zatrjujeta kršitev načela pravne varnosti, ker FSA v navodilu ni natančno opredelil svojih pričakovanj glede regulativnih zahtev, ki jih je treba spoštovati na področju PPD/FT. To navodilo naj bi v normativnem delu določalo globo v višini 32.000 EUR v primeru nespoštovanja teh zahtev, kar naj bi lahko glede druge tožeče stranke, ustvarilo legitimno pričakovanje, da bo ta PNO, preden pride do odvzema dovoljenja, sprejel manj stroge nadzorne ukrepe. V okviru šestega tožbenega razloga tožeči stranki ugotavljata, da navedeni PNO v osnutku odločitve o odvzemu dovoljenja in ECB v sklepu z dne 17. julija 2018 nista opredelila regulativnih zahtev in standardiziranih meril, ki naj jih ta tožeča stranka ne bi spoštovala in glede na katere je bila izvedena presoja neskladnosti.
V okviru dvanajstega tožbenega razloga tožeči stranki navajata, da kršitev navodila PNO ni veljaven razlog za odvzem dovoljenja, in to toliko bolj, ker naj bi bilo navodilo – kot v obravnavanem primeru – napisano nejasno, ne da bi bilo natančno navedeno, katere konkretne popravne ukrepe je treba sprejeti. Besedilo navodila FSA, priloženo odgovoru ECB na tožbo, naj bi napotovalo na vsebino poročila o inšpekcijskem pregledu na kraju samem, opravljenem med 13. aprilom in 12. junijem 2015, to poročilo pa naj ne bi bilo vključeno v spis. Dokazno breme glede konkretnosti vsebine navodila naj bi nosila ECB. Sklep z dne 17. julija 2018 naj bi nejasno nakazoval, da to navodilo ni bilo v celoti upoštevano ali da ni bilo v celoti upoštevano v predpisanem roku. Tak razlog naj ne bi utemeljeval najbolj strogega nadzornega ukrepa, to je odvzema dovoljenja. Nazadnje, tožeči stranki trdita, da je druga tožeča stranka zahtevala pojasnila glede konkretne vsebine regulativnih zahtev na področju PPD/FT, da pa jih ni prejela.
ECB zavrača trditve tožečih strank.
Spomniti je treba, da člen 74(1) in (2) Direktive 2013/36 določa:
„1.   Institucije imajo stabilno ureditev upravljanja, ki vključuje jasno organizacijsko strukturo z natančno opredeljenimi, preglednimi in doslednimi ravnmi odgovornostmi, učinkovitimi procesi za ugotavljanje, obvladovanje in spremljanje tveganj ter poročanje o tveganjih, katerim so ali bi lahko bile institucije izpostavljene, primerne mehanizme notranjih kontrol, vključno z zanesljivimi administrativnimi in računovodskimi postopki, ter politike in prakse prejemkov, ki so skladne s preudarnim in učinkovitim upravljanjem tveganja in ga tudi spodbujajo.
2.   Ureditve, procesi in mehanizmi iz odstavka 1 so celoviti in sorazmerni z naravo, obsegom in zapletenostjo tveganj, ki izhajajo iz poslovnega modela in dejavnosti institucije. Pri tem se upoštevajo tehnična merila iz členov 76 do 95.“
V skladu s sodno prakso načelo pravne varnosti nalaga, da se je treba sklicevati na stanje prava, ki je veljalo v času uporabe spornega besedila (sodba z dne 14. julija 1971, Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, točka
), in zahteva, da morajo biti vsi akti institucij, ki imajo pravne učinke, jasni in natančni, pri čemer mora biti zadevna oseba o njih obveščena tako, da lahko natančno ugotovi, kdaj akt začne veljati in od kdaj ima pravne učinke (glej sodbo z dne 22. januarja 1997, Opel Austria/Svet,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je ECB v točki 3.3.1(c) sklepa z dne 17. julija 2018 na podlagi osnutka odločitve, ki ga je pripravil FSA, navedla, da druga tožeča stranka ni upoštevala zadevnega navodila, ki je bilo sprejeto 8. avgusta 2016 in s katerim se je od nje zahtevalo, prvič, da uporablja postopkovna pravila, drugič, da pravilno uporablja člen 13(1), točke od 3 do 5, estonskega zakona o PPD/FT v različici, veljavni ob sprejetju tega navodila, in se izogiba vzpostavljanju poslovnih razmerij, kadar je to potrebno, tretjič, da preveri, ali so bile navedene določbe pravilno uporabljene za obstoječa poslovna razmerja, in po potrebi za stranke ponovno uporabi ukrepe skrbnega preverjanja, četrtič, da po potrebi prepreči izvršitev transakcij v skladu s členom 27(2) navedenega zakona v različici, veljavni ob sprejetju navedenega navodila, petič, da se obrne na finančno obveščevalno enoto, če bi neka dejavnost ali druge okoliščine lahko kazale, da je prišlo do storitve ali poskusa pranja denarja ali financiranja terorizma, ali če bi navedena tožeča stranka imela razlog za mišljenje oziroma bi vedela, da gre za pranje denarja ali financiranje terorizma, ter, šestič, da organu FSA do 9. decembra 2016 predloži poročilo o tem, kako se je uskladila s tem navodilom. ECB je sklenila, da ker se druga tožeča stranka ni v celoti uskladila z zadevnim navodilom v za to določenem roku, je s tem kršila člen 17(1), točka 14, estonskega zakona o kreditnih institucijah, in da ta kršitev nacionalnega prava pomeni še en razlog za odvzem dovoljenja v skladu s členom 18(f) Direktive 2013/36.
Tožeči stranki v bistvu menita, da zadevnega navodila ni bilo mogoče upoštevati, ker so bile v njem zgolj navedene določbe, s katerimi se je druga tožeča stranka morala uskladiti, in da cilj ponovne vzpostavitve zakonitosti ni legitimen cilj za odvzem dovoljenja kreditni instituciji.
Na prvem mestu, v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, je cilj ukrepa odvzema dovoljenja odpraviti ponavljajoče se kršitve regulativnih zahtev, ki so jih vse kreditne institucije dolžne spoštovati. V tem okviru to, da je PNO sprejel navodilo, le potrjuje, da je imel naslovnik tega navodila več priložnosti za uskladitev z njim in da je bil najbolj strog ukrep, to je odvzem dovoljenja, sprejet šele kot zadnja možnost.
Na drugem mestu, ni verjetno, da kreditna institucija po več opozorilih s strani PNO in obsežni korespondenci z njim na to temo, vključno z možnostjo, da predloži pripombe glede poročil o inšpekcijskih pregledih, ki so ji bila posredovana, in da med postopkom formalno ali neformalno zaprosi za informacije, ne razume, kako izvajati pravne določbe, kot so te, ki veljajo na področju PPD/FT. Poleg tega je treba zavrniti trditev tožečih strank, da jima FSA in ECB nista hotela dati informacij, za katere sta zaprosili, ker ta trditev nikakor ni podprta.
V zvezi s tem je treba pojasniti, da je FSA opravil štiri inšpekcijske preglede na kraju samem. Zadevno navodilo je bilo sprejeto 8. avgusta 2016, po prvem inšpekcijskem pregledu na kraju samem, opravljenem leta 2015. Med drugim inšpekcijskim pregledom na kraju samem jeseni 2016 je FSA ugotovil, da ugotovljene pomanjkljivosti še naprej obstajajo in da se druga tožeča stranka še vedno ni uskladila z navedenim navodilom. Po tem drugem inšpekcijskem pregledu na kraju samem je ta tožeča stranka imela priložnost predložiti pripombe in jeseni 2016 je bilo organiziranih več sestankov s FSA. FSA je septembra 2017 opravil tretji inšpekcijski pregled na kraju samem, poročilo o njem pa je bilo 4. oktobra 2017 posredovano navedeni tožeči stranki, ki je lahko predložila pripombe. Poleg tega, da je ista tožeča stranka vedno imela možnost, da če ji večkrat zagotovljene informacije v zvezi s strukturnimi enotami, ki jih je bilo treba ustvariti, potrebnimi kadrovskimi enotami, zahtevanimi postopkovnimi pravili, pravili o ločevanju posebnih enot, ki jih je bilo treba ohranjati, in informacijskimi tokovi, ki jih je bilo treba vzpostaviti, ne bi zadostovale, zaprosi FSA za pojasnila, je treba ugotoviti, da je zadevna tožeča stranka med tem navodilom in posredovanjem navedenega poročila imela na voljo 14 mesecev ter nato do odvzema dovoljenja še šest mesecev za razumevanje regulativnih zahtev in uskladitev z njimi.
Na tretjem mestu, čeprav ECB opozarja, da je treba zadevno navodilo razumeti v povezavi s poročilom o drugem inšpekcijskem pregledu na kraju samem, posredovanim drugi tožeči stranki, je treba ugotoviti, da je sklep z dne 17. julija 2018 dovolj jasen in natančen glede regulativnih zahtev, s katerimi se je morala uskladiti ta tožeča stranka.
Glede očitane nezadostnosti ureditve upravljanja je v sklepu z dne 17. julija 2018 pojasnjeno, da čeprav v okviru druge tožeče stranke obstajajo organizacijske enote in primerna postopkovna pravila, so te enote kadrovsko podhranjene in preobremenjene z nalogami, notranja postopkovna pravila pa se ne uporabljajo pravilno. Te pomanjkljivosti so bile opažene v zvezi s tremi obrambnimi linijami, ki so se nanašale na kontrole posamičnih transakcij, ki jih izvajajo upravitelji odnosov s strankami, na funkcije ugotavljanja, obvladovanja in spremljanja tveganj, pri čemer je neobstoj dejanske ločenosti prve in druge obrambne linije (sprejemanje tveganj in obvladovanje tveganj) povzročal resna nasprotja interesov, ter na notranje revizijske funkcije. Čeprav so osebe, odgovorne za ugotavljanje, obvladovanje in spremljanje tveganj, že v letih 2013 in 2014 ugotovile in upravni odbor opozorile, da se notranje določbe ne spoštujejo, se ta ni ustrezno odzval, s čimer je kršil člen 55(2), točka 31, estonskega zakona o kreditnih institucijah, s katerim je bil prenesen člen 88 Direktive 2013/36. Prav tako upravni odbor uslužbencem, odgovornim za zagotavljanje skladnosti s predpisi, ki pomenijo drugo obrambno linijo, ni zagotovil potrebnega osebja, s čimer je kršil člen 31(2) estonskega zakona o PPD/FT, s katerim je bila prenesena Direktiva 2015/849, v njegovi različici, veljavni ob sprejetju zadevnega navodila.
V zvezi z očitanimi pomanjkljivostmi na področju PPD/FT je v sklepu z dne 17. julija 2018 pojasnjeno, da je bilo ugotovljenih veliko neobičajnih transakcij. Povprečno izplačilo druge tožeče stranke v letu 2015 je bilo štirikrat višje in povprečni depozit sedemkrat višji od povprečja v estonskem bančnem sistemu. Ta plačila so izvršile predvsem stranke, ki so izkazovale visoko tveganje na tem področju, pomenila pa so približno 97 % vseh nakazil, izvršenih v Estoniji v letu 2015. Kljub ponavljajočim se opozorilom, ki jih je podal FSA glede nujnosti, da ta tožeča stranka uvede novo poslovno strategijo, ki bo odgovarjala na izražene pomisleke, in kljub napovedim treh različnih upravnih odborov navedene tožeče stranke glede volje, da spremenijo poslovni model, so izsledki tretjega inšpekcijskega pregleda na kraju samem pokazali, da se poslovna strategija iste tožeče stranke ni bistveno spremenila in da torej ta še vedno deluje v tržnem segmentu, za katerega so značilna večja tveganja na tem področju.
Pojasnjeno je bilo tudi, da je bil ugotovljen neobstoj učinkovitih pravil na področju PPD/FT za obvladovanje tveganj, povezanih s poslovnim modelom druge tožeče stranke, glede, na eni strani, ukrepov skrbnega preverjanja strank ob vzpostavitvi novega pogodbenega razmerja in neobstoja stalnega nadzora obstoječih poslovnih razmerij ter na drugi strani nadzora izvršenih transakcij in profila tveganja zadevnih strank. Za ugotovljene pomanjkljivosti se je štelo, da so strukturne in ne zadevajo le posameznih primerov.
Poleg tega so se kljub nekaterim spremembam politik za obvladovanje tveganj na področju PPD/FT in temu, da je druga tožeča stranka zmanjšala število visokotveganih strank, ti ukrepi šteli za neučinkovite, ker z njimi ni bil zagotovljen stalni nadzor obstoječih poslovnih razmerij, tudi glede izvora sredstev, uporabljenih v izvršenih transakcijah, ter se niso ne ugotavljale ne preverjale transakcije, ki so kompleksne, povezane in nenavadno velike, ali transakcije, ki nimajo jasnega ekonomskega cilja.
Prav tako je bilo ugotovljeno, da so dejavnosti upravnega odbora in nadzornega sveta druge tožeče stranke na področju PPD/FT in obvladovanja tveganj pomanjkljive, ker upravni odbor v nasprotju s členom 55(2), točki 2 in 3, estonskega zakona o kreditnih institucijah ni niti določil ravni dopustnega tveganja te tožeče stranke, niti vzpostavil ločenega sistema za ocenjevanje tveganj na tem področju, niti pripravil analize operativnih tveganj, vključno s temeljito analizo tveganj na zadevnem področju.
ECB je upoštevala zamenjavo upravnega odbora druge tožeče stranke, ki je bila izvedena novembra 2017, in izjave tega odbora, s katerimi se je ta ogradil od preteklih poslovnih politik, priznal nadaljnji neobstoj nedvoumne strategije v zvezi z njenimi strankami in napovedal, da želi oblikovati novo poslovno strategijo za obdobje 2018–2021. Vendar je na eni strani opozorila, da je novi upravni odbor potrdil namero te tožeče stranke nadaljevati prejšnjo poslovno strategijo, kar vzbuja dvom o konkretni možnosti za to, da bi navedena tožeča stranka resnično uvedla napovedane spremembe.
Na drugi strani je ECB spomnila, da čeprav lahko zamenjava upravnega odbora vpliva na strategijo kreditne institucije, je za odobritev njenih strateških odločitev v skladu s členom 52(4) estonskega zakona o kreditnih institucijah pristojen bolj nadzorni svet. Vendar v obravnavanem primeru sprememba sestave tega sveta ni zadevala dveh članov, večinskih delničarjev druge tožeče stranke, ki sta imela verjetno vpliv na strategijo in načela za obvladovanje tveganj te tožeče stranke, tako da ni bilo mogoče uvesti ali v prihodnosti razumno načrtovati nobene korenite in bistvene spremembe. V zvezi s tem so se izboljšave sistema, ki jih je navedena tožeča stranka izpostavila pred FSA, štele za nezadostne v smislu popolne skladnosti s pravnimi določbami, ki se uporabljajo na področju PPD/FT.
Tako je jasno razvidno, da so kršene regulativne zahteve opisane zelo podrobno v povezavi s konkretnimi položaji, ki se nanašajo zlasti na, prvič, neobstoj ureditve upravljanja, prilagojene poslovnemu modelu druge tožeče stranke, ki je bil osredotočen na opravljanje finančnih storitev za poslovne stranke nerezidentke z obsežnim čistim premoženjem in visokotveganim profilom, kot je bila zahtevana z nacionalnimi določbami, s katerimi je bil prenesen člen 74 Direktive 2013/36, drugič, nezadostnost organizacijskih enot, odgovornih za izvajanje postopkovnih pravil za zaščito pred tveganji na področju PPD/FT in obvladovanje teh tveganj, zlasti glede ugotavljanja, obvladovanja in spremljanja tveganj, identifikacije strank pred začetkom pogodbenih razmerij in med trajanjem poslovnih razmerij, kontrol posamičnih transakcij, ki jih izvajajo upravitelji odnosov s strankami, ter neločenosti funkcij nadzora sprejemanja tveganj na eni strani in obvladovanja tveganj na drugi strani, kar je lahko ustvarjalo nasprotja interesov, tretjič, pomanjkljivosti v zvezi z notranjimi revizijskimi funkcijami, četrtič, neobstoj notranjih postopkov ali neupoštevanje obstoječih notranjih postopkov, petič, obstoj številnih neobičajnih transakcij, povezanih z visokotveganimi strankami, ki so pomenile približno 97 % vseh nakazil, izvršenih v Estoniji (v letu 2015), šestič, neobstoj skrbnega preverjanja strank ob vzpostavitvi novega pogodbenega razmerja in neobstoj stalnega nadzora obstoječih poslovnih razmerij, tudi glede izvora sredstev in prepoznavanja kompleksnih transakcij, ki so nenavadno velike ali nimajo jasnega ekonomskega cilja, ter, sedmič, pomanjkljive dejavnosti upravnega odbora in nadzornega sveta glede obvladovanja tveganj na področju PPD/FT, ki nista niti določila ravni dopustnega tveganja druge tožeče stranke, niti vzpostavila ločenega sistema za ocenjevanje tveganj na področju PPD/FT, niti pripravila analize operativnih tveganj.
Zato v teh okoliščinah druga tožeča stranka ne more utemeljeno zatrjevati nobene kršitve načela pravne varnosti v smislu sodne prakse, navedene v točki 273 zgoraj.
Na četrtem mestu, ugotoviti je treba, da druga tožeča stranka v nobenem trenutku ni prerekala tega, da zadevnega navodila ni v celoti upoštevala v predpisanem roku ali da je v skladu z estonskim pravom neupoštevanje navodila FSA razlog za odvzem dovoljenja.
V zvezi s tem je iz spisa razvidno, da so se vse te pomanjkljivosti na področju PPD/FT, na katere je bilo opomnjeno v točki 287 zgoraj, ob upoštevanju njihovega večletnega nadaljnjega obstoja in njihovega obsega štele za strukturne ter da niso bile ustrezno odpravljene z ukrepi za izboljšanje, ki jih je sprejela druga tožeča stranka. Natančneje, zgolj „zmanjšanje števila“ visokotveganih strank ni moglo razrešiti vseh zgoraj omenjenih vprašanj. Poleg tega preštevilne zamenjave upravnega odbora niso imele želenih učinkov, ker se poslovna strategija druge tožeče stranke ni bistveno spremenila in ker se iz razlogov, ki so bili predstavljeni v točkah od 229 do 232 zgoraj, ni zdelo verjetno, da se bo spremenila v razumnem obdobju.
Razen sklicevanj na uvedene izboljšave, ki so se nanašale na zmanjšanje števila visokotveganih strank in na zamenjave upravnega obora, druga tožeča stranka ne izpodbija podrobno vseh pomanjkljivosti, omenjenih v točki 287 zgoraj.
Iz tega izhaja, da ker neupoštevanje zadevnega navodila nedvomno pomeni razlog za odvzem dovoljenja v skladu z nacionalnim pravom in torej v skladu s členom 18(f) Direktive 2013/36 in ker druga tožeča stranka ni v celoti upoštevala zadevnega navodila v predpisanem roku, je treba ugotoviti, da ECB ni storila nobene napake pri presoji s tem, da se je oprla tudi na ta razlog v utemeljitev odvzema dovoljenja.
Na petem mestu, v delu, v katerem tožeči stranki izražata očitek, da ECB ni opredelila regulativnih zahtev, glede na katere je bilo presojeno neupoštevanje zadevnega navodila s strani druge tožeče stranke, je treba poudariti, da so te zahteve določene v pravnih določbah, ki jih vsebuje estonsko nacionalno pravo, s katerim so bile prenesene direktive na področju PPD/FT. Te določbe je treba izvajati glede na posebnosti vsake kreditne institucije. Način uskladitve z njimi mora biti torej prilagojen kreditnim institucijam in spada v pristojnost same kreditne institucije. Kadar pristojni nadzorni organ, v obravnavanem primeru FSA, meni, da način, ki ga je sprejela zadevna kreditna institucija, ni primeren, o tem obvesti to institucijo in ji predlaga popravne ukrepe. V obravnavanem primeru je navedena tožeča stranka, kot je bilo poudarjeno v točki 278 zgoraj, v okviru obsežne korespondence s FSA imela priložnost, da bi razumela, kateri so ustrezni popravni ukrepi, ki bi jih lahko sprejela in morala sprejeti za uskladitev z navedenimi zahtevami.
Na šestem mestu, v delu, v katerem tožeči stranki trdita, da zadevno navodilo ni omogočalo razumevanja, da v primeru nespoštovanja regulativnih zahtev na področju PPD/FT obstaja možnost odvzema dovoljenja drugi tožeči stranki, in v bistvu menita, da je ta tožeča stranka tvegala samo globe, je treba po zgledu ECB opozoriti, da je v točki 4.8 tega navodila izrecno potrjeno, da je „sankcija, ki jo FSA lahko sprejme zaradi ugotovljenih kršitev, odvzem dovoljenja na podlagi člena 17(1) estonskega zakona o kreditnih institucijah in da lahko FSA vseeno v skladu z odstavkom 2 iste določbe, preden odloči o odvzemu dovoljenja, izda navodilo, naslovljeno na kreditno institucijo, in določi rok za odpravo nepravilnosti, ki so vzrok za odvzem dovoljenja“.
Na podlagi tega je treba ugotoviti, da se je druga tožeča stranka po zadevnem navodilu zavedala ugotovljenih nepravilnosti, tega, kaj mora storiti za njihovo odpravo, in tveganja, da bo v primeru neupoštevanja njeno dovoljenje ogroženo.
To skupino tožbenih razlogov je treba zato zavrniti.
5.

Tožbeni razlogi od sedmega do enajstega in od trinajstega do petnajstega ter sedemnajsti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
Tožeči stranki v okviru sedemnajstega tožbenega razloga zatrjujeta kršitev načela sorazmernosti, pri čemer trdita, da je v sklepu z dne 17. julija 2018 uporabljen ukrep v skrajni sili, in sicer odvzem dovoljenja, ki je nesorazmeren z neskladnostjo z regulativnimi zahtevami. Prvič, zanikata, da je cilj „ponovne vzpostavitve zakonitosti“ legitimen cilj takega ukrepa, ker je preveč abstrakten. Ta ukrep naj bi moral biti, nasprotno, utemeljen s konkretnim legitimnim regulativnim ciljem. Drugič, tožeči stranki ugovarjata analizi primernosti zadevnega ukrepa, pri čemer na eni strani trdita, da ker FSA deluje kot PNO na področju PPD/FT, bi se zagotavljanje skladnosti s predpisi na tem področju moralo izvajati predvsem z ukrepi, sprejetimi na podlagi zakonodaje s tega področja, in ne z ukrepi bančnega nadzora. Na drugi strani naj zadevni ukrep ne bi bil primerno sredstvo za kaznovanje kršitve, storjene v preteklosti, ker se lahko regulativni ukrepi nanašajo le na trenutne položaje oziroma so zasnovani za preprečevanje položajev neskladnosti v prihodnje. Ker je bilo vprašanje dejavnosti druge tožeče stranke v Latviji razrešeno s sodno poravnavo, naj bi bil tak ukrep očitno nesorazmeren s to domnevno preteklo kršitvijo. Tretjič, kot navajata tožeči stranki, je ECB nepravilno razlagala merilo potrebnosti zadevnega ukrepa. Četrtič, menita, da je preizkus razumnosti istega ukrepa, ki ga je izvedla ECB, prav tako abstrakten in brez koristi, saj se je ta institucija omejila na abstraktno primerjanje javnega interesa za ohranitev zakonitosti z zasebnimi interesi banke, čeprav bi morala z navedenimi zasebnimi interesi primerjati konkreten regulativni cilj, kot je preprečevanje posebnega tveganja. Poleg tega bi po njunem mnenju ECB morala resnost obtožb o neskladnosti podkrepiti tako, da bi jih primerjala z drugimi primeri neskladnosti v bančnem sektorju. Nazadnje, trdita, da ECB ni upoštevala drugih, manj strogih alternativnih ukrepov, kot so naložitev konkretnih ukrepov v zvezi s posebnimi vprašanji v natančno določenih rokih, ali sankcije, ali globe, ali ukrepi zoper vodje kreditne institucije, ali imenovanje osebe, pristojne za nadzor prizadevanj navedene tožeče stranke za uskladitev s kršenimi regulativnimi zahtevami.
Tožeči stranki s tožbenimi razlogi od sedmega do devetega v bistvu izpodbijata presojo ECB, ker naj ta ne bi zadostno upoštevala niti tega, da velik del dejavnosti druge tožeče stranke ni privedel do bistvenega tveganja v zvezi s PPD/FT, niti precejšnjega zmanjšanja števila strank v kategorijah, ki izkazujejo višje tveganje, pri čemer naj bi zmotno sklepala, da kljub napredku ni mogoče razumno pričakovati, da bo ta tožeča stranka odpravila ugotovljene težave v razumnem roku.
Natančneje, v okviru sedmega tožbenega razloga tožeči stranki navajata, da ker je bila kršitev omejena na del njunih dejavnosti, bi ECB morala namesto tega, da ji je odvzela dovoljenje, zahtevati prenehanje le najbolj tveganih dejavnosti.
V okviru osmega tožbenega razloga tožeči stranki trdita, da ECB ni pripisala dovolj pomena precejšnjemu zmanjšanju števila strank druge tožeče stranke v visokotveganih kategorijah in da čeprav drži, da je vsako neskladnost treba odpraviti, bi bilo očitno nepravilno trditi, da vsaka neskladnost upravičuje odvzem dovoljenja.
Z devetim tožbenim razlogom tožeči stranki menita, da je bila uskladitev z regulativnimi zahtevami vedno mogoča in da zato ECB ni mogla sklepati, da je razen odvzema dovoljenja vsaka drugačna poprava nerealna.
V okviru desetega in enajstega tožbenega razloga tožeči stranki grajata to, da sta bili med alternativnimi ukrepi za ukrep odvzem dovoljenja, ki jih je ECB ocenila v svojem preizkusu sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja v točki 3.3.2(b)(ii) sklepa z dne 17. julija 2018, upoštevani naknadna zamenjava upravnega odbora druge tožeče stranke, čeprav naj bi zadostovalo, da bi se dopustilo, da delo nadaljuje odbor, ki je bil imenovan novembra 2017, in začasna prepoved uveljavljanja glasovalnih pravic delničarjev, ker so se ti že umaknili iz vsakršne neposredne vključenosti v upravljanje te tožeče stranke.
S trinajstim tožbenim razlogom tožeči stranki ob izpodbijanju presoje ECB iz točke 3.3.2(b)(iv) sklepa z dne 17. julija 2018 v zvezi z alternativnim ukrepom, v okviru katerega bi FSA sprejel še drugo navodilo, s katerim bi se prepovedovalo opravljanje finančnih storitev, trdita, da bi bila taka splošna prepoved dejansko enaka odvzemu dovoljenja in da FSA ne bi imel pristojnosti za njeno sprejetje. Nasprotno pa ponavljata, da bi bilo drugo navodilo FSA, s katerim bi se prepovedoval del dejavnosti druge tožeče stranke, in sicer opravljanje finančnih storitev samo za stranke nerezidentke, možno in manj stroge kot odvzem dovoljenja. Prerekata tudi to, da bi taka prepoved pomenila konec sposobnosti finančnega preživetja druge tožeče stranke.
Nazadnje, s trditvami, podanimi v okviru štirinajstega in petnajstega tožbenega razloga, ki se nanašajo na nepristojnost ECB za zavrnitev lastne izvedbe likvidacije druge tožeče stranke in njene prodaje drugemu investitorju, tožeči stranki izpodbijata presojo ECB glede neprimernosti teh ukrepov v okviru preizkusa sorazmernosti odvzema dovoljenja. Kot navajata tožeči stranki, je poleg tega ECB ravnala samovoljno s tem, da ni omogočila časa, potrebnega za izvedbo prodaje. Menita tudi, da je bila ta lastna izvedba likvidacije izključena samo zato, ker je ECB želela ustvariti učinek pozitivne publicitete.
ECB izpodbija trditve tožečih strank.
Uvodoma je treba opozoriti, da člen 5(4) PEU določa, da v skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb. Institucije Unije uporabljajo načelo sorazmernosti v skladu s Protokolom št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen PDEU.
V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo sorazmernosti, ki je eno od temeljnih načel prava Unije, zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa morajo biti sorazmerne s cilji, ki se jim sledi (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je Sodišče odločilo, da je treba presojo sorazmernosti ukrepa uskladiti s spoštovanjem diskrecijske pravice, ki je bila ob njegovem sprejetju priznana institucijam Unije (glej sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je ECB, potem ko je ugotovila, da obstaja več razlogov, ki na podlagi določb, ki se uporabljajo, upravičujejo ukrep odvzema dovoljenja, v točki 3.3.2 sklepa z dne 17. julija 2018 analizirala sorazmernost tega ukrepa.
Na prvem mestu, ECB je analizirala primernost ukrepa odvzema dovoljenja za doseganje cilja odprave hudih in dolgotrajnih kršitev, ki jih je storila druga tožeča stranka, pri čemer je ugotovila, da je ob upoštevanju kršitev, ki se nanašajo na neobstoj stabilne ureditve korporativnega upravljanja, na kršitev določb na področju PPD/FT, na nespoštovanje zavezujoče odločbe nacionalnega nadzornega organa, na predložitev zavajajočih informacij temu organu in na nezakonito obratovanje podružnice v drugi državi članici, odvzem dovoljenja primeren za doseganje tega cilja.
Na drugem mestu, ECB je preučila potrebnost ukrepa odvzema dovoljenja in zlasti to, ali obstajajo drugi, manj strogi alternativni ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče na enak način doseči cilj ponovne vzpostavitve zakonitosti. Upoštevala je te možnosti: prvič, odpoklic upravnega odbora druge tožeče stranke, pri čemer je bilo sklenjeno, da ta ukrep ne bi bil primeren, ker s preteklimi spremembami poslovne strategije, ki so bile uvedene pod tremi različnimi upravnimi odbori, ni bilo zagotovljeno spoštovanje zakonodaje, ki se je uporabljala, drugič, prenehanje ali začasna prepoved uveljavljanja glasovalnih pravic nekaterih delničarjev te tožeče stranke, pri čemer je bilo sklenjeno, da ta ukrep ne bi bil učinkovit ob upoštevanju tega, da sta člana nadzornega sveta večinska delničarja, ki bi lahko še naprej odločilno vplivala na strategijo navedene tožeče stranke, tudi če bi jima bile glasovalne pravice odvzete, tretjič, izdaja novega navodila FSA, pri čemer je bila ta možnost izključena, ker na eni strani druga tožeča stranka ni upoštevala prvega navodila in torej ni bilo mogoče razumno pričakovati, da bo upoštevala drugo, ter ker na drugi strani navodilo, s katerim bi se zahtevalo prenehanje visokotveganih dejavnosti, tej tožeči stranki, katere poslovna strategija je bila osredotočena ravno na visokotvegane stranke, ne bi omogočalo, da bi bila sposobna uspešno poslovati, četrtič, lastna izvedba likvidacije navedene tožeče stranke, pri čemer je bilo vseeno sklenjeno, da s tem ukrepom ne bi bilo mogoče doseči cilja ponovne vzpostavitve zakonitosti in varstva pravic vlagateljev ter da bi bila v takem primeru odločitev o zapustitvi trga prepuščena delničarjem, in, petič, prodaja druge tožeče stranke drugemu investitorju, pri čemer je bila ta možnost izključena, ker se je zdelo, da ne obstaja nobena konkretna zaveza, in ker poslovni načrt, ki bi ga predložil morebitni kupec, ne bi vseboval dovolj informacij za presojo, ali bi transakcija privedla do bistvene spremembe poslovnega modela te tožeče stranke.
Na tretjem mestu, ECB je analizirala razumnost ukrepa odvzema dovoljenja ter pretehtala javni interes za ponovno vzpostavitev zakonitosti glede na zasebni interes druge tožeče stranke za to, da se izogne ukrepu odvzema in nadaljuje svoje dejavnosti.
Ugotoviti je treba, da je bil preizkus sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja, ki ga je izvedla ECB, strukturiran in izveden celovito. Vključeval ni nobene nezakonitosti ali napake pri presoji. Tega razlogovanja nikakor ne omajejo očitki, ki jih izražata tožeči stranki.
Tožeči stranki neuspešno izpodbijata vse faze analize, ki jo je opravila ECB glede sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja.
Na prvem mestu, tožeči stranki prerekata to, da je bil cilj ponovne vzpostavitve zakonitosti legitimen cilj za sprejetje ukrepa odvzema dovoljenja. Vendar v podporo svojim trditvam zgolj ponavljata, da preprosta nezakonitost ne bi smela privesti do najbolj strogega ukrepa. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se kršitve in pomanjkljivosti, ki so naštete na straneh 5, 6 in od 10 do 20 sklepa z dne 17. julija 2018 in so navedene v točki 279 zgoraj ter ki jih tožeči stranki sicer nista podrobno izpodbijali, kot je razvidno iz točke 289 zgoraj, ne morejo šteti za „preprosto nezakonitost“ oziroma manjšo nezakonitost, tudi ob upoštevanju njihove številčnosti, njihove resnosti, njihovega trajanja in številnih priložnosti za njihovo odpravo, ki jih druga tožeča stranka ni izkoristila.
Na drugem mestu, tožeči stranki izpodbijata preučitev primernosti ukrepa odvzema dovoljenja, ki jo je izvedla ECB. V zvezi s tem je treba na eni strani njuno trditev, da ta ukrep ni primeren za odpravo kršitev na področju PPD/FT, zavrniti iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 185 do 195 zgoraj. Na drugi strani se navedeni ukrep sicer res ne bi smel uporabiti za sankcioniranje preteklih kršitev, kot je bilo navedeno v točki 267 zgoraj. Če bi torej ECB svojo presojo sorazmernosti zadevnega ukrepa oprla le na kršitev v zvezi z ustanovitvijo „podrejene družbe“ v Latviji brez upoštevanja postopka za čezmejno opravljanje storitev, bi bilo to presojo mogoče ovreči. Vendar v obravnavanem primeru taka napaka ne more povzročiti nezakonitosti celotnega razlogovanja ECB glede sorazmernosti zadevnega ukrepa, ker je ECB ta ukrep štela za sorazmeren glede na sklop kršitev, očitanih drugi tožeči stranki.
Ob upoštevanju diskrecijske pravice, ki jo ima ECB pri sprejetju ukrepa odvzema dovoljenja, se presoja primernosti tega ukrepa v obravnavanem primeru ne more šteti za očitno napačno glede na sodno prakso, navedeno v točki 308 zgoraj, pa tudi glede na številčnost, resnost in trajanje kršitev, ki jih je storila druga tožeča stranka, ter majhno verjetnost, da bi se ta v celoti uskladila z regulativnimi zahtevami v sprejemljivem časovnem okviru, ki upravičujejo uporabo najbolj strogega ukrepa in ne omogočajo ugotovitve, da bi morebitna napaka pri presoji sorazmernosti v zvezi s kršitvami postopka za čezmejno opravljanje storitev lahko odločilno vplivala na izid celotne presoje, ki jo je opravila ECB.
Na tretjem mestu, tožeči stranki izpodbijata ugotovitve ECB glede razumnosti ukrepa odvzema dovoljenja. V zvezi s tem na eni strani trditev, da je ECB preveč nejasno preučila abstrakten splošni interes za zakonitost in zasebne interese druge tožeče stranke, ni podprta z dejstvi, ker je v točki 315 zgoraj ugotovljeno, da je ECB analizirala resnost kršitev, njihovo dolgotrajnost, številne priložnosti za njihovo odpravo, ki jih ta tožeča stranka ni izkoristila, in izgubo zaupanja javnosti v estonski in evropski finančni trg ter na podlagi tega ugotovila, da javni interes, povezan s ponovno vzpostavitvijo zakonitosti, prevlada nad zasebnim interesom navedene tožeče stranke za to, da se ta ukrep ne bi uporabil zanjo. Na drugi strani je treba trditev, da ECB resnosti obtožb o neskladnosti ni podkrepila s primerjalno preučitvijo položaja drugih kreditnih institucij glede na njihovo skladnost s predpisi na področju PPD/FT, zavrniti iz istih razlogov, kot so tisti iz točke 315 zgoraj in tisti, ki so predstavljeni v okviru analize tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja (glej točko 353 spodaj).
Na četrtem mestu, tožeči stranki izpodbijata analizo potrebnosti ukrepa odvzema dovoljenja. Na eni strani izpodbijata razlago, ki jo je ECB uporabila za merilo potrebnosti.
V zvezi s tem drži, da se v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 307 zgoraj, pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč. Vendar morajo biti alternativni ukrepi, da se lahko štejejo za primerne, enako učinkoviti (glej v tem smislu sodbi z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, točka
, in z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet,
C‑643/15 in C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, točka
).
Ker pa je ECB upoštevala samo alternativne ukrepe, ki bi lahko bili enako učinkoviti kot ukrep odvzema dovoljenja, je treba v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, ugotoviti, da je pravilno razlagala merilo potrebnosti.
Na drugi strani tožeči stranki izpodbijata analizo različnih alternativnih ukrepov za ukrep odvzema dovoljenja in navajata, da ECB ni upoštevala drugih, manj strogih alternativnih ukrepov, kot so naložitev konkretnih ukrepov v zvezi s posebnimi vprašanji v natančno določenih rokih, ali sankcije, ali globe, ali ukrepi zoper vodje kreditne institucije, ali imenovanje osebe, pristojne za nadzor prizadevanj druge tožeče stranke za uskladitev s kršenimi regulativnimi zahtevami.
Prvič, glede naložitve konkretnih ukrepov v strogih rokih, ta trditev se v bistvu ujema s tisto, ki se navezuje na sprejetje še drugega navodila in bo obravnavana v točkah od 331 do 333 spodaj. Drugič, v zvezi s sankcijami ali globami je treba po zgledu ECB ugotoviti, da upravne denarne kazni ne spadajo med nadzorne ukrepe, ki bi jih ECB lahko analizirala kot alternative za odvzem dovoljenja. Tretjič, glede preostalih ukrepov, ki jih predlagata tožeči stranki, zlasti v zvezi z vodji kreditnih institucij, je treba ugotoviti, da so ti ukrepi imeli enake slabosti kot drugi ukrepi, ki jih je ECB izključila, to je, da glede na dolgotrajnost predhodno storjenih kršitev ne bi omogočili doseganja cilja obnove zaupanja v estonski in evropski finančni trg v kar najkrajšem obdobju, kot je bilo poudarjeno v točki 3.3.2(b) sklepa z dne 17. julija 2018.
V zvezi s tem je treba upoštevati resnost, strukturno in nepopravljivo naravo ter dolgotrajni nadaljnji obstoj kršitev, pa tudi izgubo zaupanja v zmožnost in resnično voljo druge tožeče stranke, da odpravi očitane pomanjkljivosti, kot sta na to zmožnost in voljo kazali njena pasivnost pri uskladitvi z regulativnimi zahtevami in storitev nadaljnjih kršitev po različnih ukrepih FSA med letoma 2015 in 2018. Ravnanje te tožeče stranke je bilo upoštevano tudi pri oceni, izvedeni za vsakega od alternativnih ukrepov, glede razumnih obetov za to, da bi se z njim doseglo prenehanje storjenih kršitev. Neupoštevanje navodila FSA, nespremenjenost poslovne strategije kljub različnim zamenjavam upravnega odbora, vpliv (tudi posreden) večinskih delničarjev, ki sta bila člana nadzornega sveta navedene tožeče stranke, pri čemer ni bilo verjetno, da bo ta vpliv odpravljen, tudi v primeru prenehanja ali začasne prepovedi uveljavljanja njunih glasovalnih pravic, največja in vztrajajoča osredotočenost dejavnosti zadevne tožeče stranke na visokotvegane stranke nerezidentke, povezana z neobstojem ureditve upravljanja in postopkovnih pravil za obvladovanje tveganj, ki bi bili primerni za ta poslovni model, so bili vsi elementi, ki so lahko vzbujali dvom o učinkovitosti analiziranih alternativnih ukrepov. To je še posebej veljalo vsaj za vse ukrepe, ki niso mogli povzročiti popolnega prenehanja dejavnosti druge tožeče stranke (to so odpoklic upravnega odbora, prenehanje ali začasna prepoved uveljavljanja glasovalnih pravic nekaterih delničarjev in izdaja novega navodila FSA).
V teh okoliščinah ukrep odvzema dovoljenja ni presegal tega, kar je bilo primerno in potrebno za doseganje cilja odpraviti kršitve, ki jih je storila druga tožeča stranka.
Lastna izvedba likvidacije druge tožeče stranke ali njena prodaja drugemu investitorju sta bila sicer res ukrepa, s katerima je bilo tudi mogoče zagotoviti tak učinek. Prav tako bi lahko tožeči stranki ti možnosti, ki nista bili prepovedani, uresničili pred sprejetjem sklepa z dne 26. marca 2018.
Vendar je treba ugotoviti, prvič, da je ECB upoštevala „časovni“ dejavnik v okviru ocene sorazmernosti teh ukrepov in njihove zmožnosti za odpravo ugotovljenih kršitev, pri čemer je ta institucija jasno menila, da tožeči stranki te predloge podajata prepozno, saj sta jih podali šele v svojih pripombah glede osnutka odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA in o katerem ju je ECB obvestila ter katerega izvajanje ni bilo takojšnje. Poleg tega resničnost teh kršitev ni bila prerekana v okviru različnih tožbenih razlogov, ki sta jih tožeči stranki navedli pred Splošnim sodiščem.
Drugič, sprejetje ukrepa odvzema dovoljenja s strani ECB je imelo v obravnavanem primeru tudi cilj odvračanja, „splošnega preprečevanja“ tega, da bi se na trgu finančnih storitev ponavljala ravnanja, kot so kršitve zakonodaje na področju PPD/FT. Iz točke 3.3.2(b)(i) sklepa z dne 17. julija 2018, naslovljene „self-liquidation“, je namreč razvidno, da je ECB menila, da bi lastna izvedba likvidacije druge tožeče stranke zakrila bistvene razloge, zaradi katerih bi ji bilo dovoljenje odvzeto, in da bi taka lastna izvedba likvidacije morala temeljiti na členu 16(3) estonskega zakona o kreditnih institucijah, ne pa na členu 17 tega zakona, saj bi to zakrilo okoliščino, da je ta tožeča stranka storila hude kršitve, ki upravičujejo, da njene dejavnosti prenehajo prisilno, ne prostovoljno. Kot je menila ECB, je to legitimen cilj pri uporabi zakona, da je tudi pravna podlaga njenega ukrepanja predmet uradne obvestitve, kot določa člen 20(5) Direktive 2013/36.
Tako v obravnavanem primeru možnosti lastne izvedbe likvidacije in prodaje drugemu investitorju nista bili alternativna ukrepa za ukrep odvzema dovoljenja za namene doseganja ciljev, ki jim je ECB zakonito sledila, v smislu sodne prakse, navedene v točki 320 zgoraj.
Glede sedmega in trinajstega tožbenega razloga, preučiti ju je treba skupaj, ker sta tesno povezana. S sedmim tožbenim razlogom namreč tožeči stranki izražata očitek, da ECB ni upoštevala okoliščine, da je druga tožeča stranka opravljala tudi netvegane dejavnosti. Menita, da bi zato ECB morala sprejeti manj strog ukrep, na podlagi katerega bi prenehal samo tisti del njenih dejavnosti, ki je bil tvegan. Čeprav je ta tožbeni razlog izražen tako, kot da se nanaša na neupoštevanje upoštevnega vidika zadeve, je njegov namen v resnici vzbuditi dvom o sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja ob upoštevanju obstoja drugih, manj strogih ukrepov, med katerimi je prenehanje le tistega dela njenih dejavnosti, ki so bile nezakonite. V okviru trinajstega tožbenega razloga tožeči stranki izpodbijata to, da je ECB izključila tako možnost, in sicer sprejetje še drugega navodila s strani FSA, s katerim bi se zahtevalo prenehanje le tistih njunih dejavnosti, ki so bile osredotočene na visokotvegane stranke nerezidentke.
Kot pravilno opozarja ECB, iz točke 3.2.2(b)(iv) sklepa z dne 17. julija 2018 izhaja, da je upoštevala možnost, da bi FSA sprejel drugo navodilo (ki je zavezujoč upravni ukrep), s katerim bi se drugi tožeči stranki prepovedalo opravljanje finančnih storitev oziroma bi se ta prepoved omejila na opravljanje storitev za visokotvegane stranke nerezidentke, kar bi bilo enakovredno prenehanju nezakonitih dejavnosti.
ECB je namreč ta ukrep izključila kot neprimeren, saj je bila na eni strani druga tožeča stranka že naslovnik zadevnega navodila in se ni uskladila z njim, kar je vzbujalo dvome o njeni zmožnosti ali resnični volji za to uskladitev, na drugi strani pa so visokotvegane dejavnosti pomenile največji del dohodkov te tožeče stranke in bi zato njihovo prenehanje povzročilo obsežne mesečne izgube iz poslovanja, iz česar bi izhajalo tveganje za njeno sposobnost preživetja in torej za njene vlagatelje.
Zato, prvič, tožeči stranki ne moreta utemeljeno ECB očitati, da ni zadostno upoštevala okoliščine, da je druga tožeča stranka imela netvegane dejavnosti, in trditi, da bi ECB torej lahko sprejela manj strog ukrep prenehanja zgolj dela njenih dejavnosti, saj se ta ukrep prej ni obravnaval kot učinkovit. Drugič, ugotoviti je treba, da tožeči stranki s splošnim in povsem nepodprtim zatrjevanjem, katerega namen je zanikati tveganje za sposobnost preživetja, ki bi ga povzročila ta možnost in na katero se je sklicevala ECB, nista uspeli omajati take presoje, ki je povsem razumna.
Poleg tega je treba iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 276 do 288 zgoraj, zavrniti trditve, s katerimi želita tožeči stranki prerekati neobstoj volje druge tožeče stranke za uskladitev z zadevnim navodilom in ki se izražajo zgolj v navedbi, da je bilo to navodilo nejasno in da uskladitev z njim ni bila mogoča. Pripomniti je treba tudi, da tožeči stranki ne izpodbijata resničnosti neuskladitve s tem navodilom, kot je bila ugotovljena v sklepu z dne 17. julija 2018, niti ne navajata trditev, ki bi lahko dokazovale, kako bi se ta tožeča stranka lahko konkretno uskladila z drugim navodilom FSA, s katerim bi se ji prepovedovalo opravljanje visokotveganih dejavnosti.
Zato je treba sedmi in trinajsti tožbeni razlog zavrniti.
V okviru osmega tožbenega razloga tožeči stranki v bistvu ECB očitata, da ni pripisala dovolj pomena precejšnjemu zmanjšanju števila strank druge tožeče stranke v visokotveganih kategorijah.
V obravnavanem primeru zadostuje ugotovitev, da je ECB v točki 3.3.1(b)(i) sklepa z dne 17. julija 2018 dejansko upoštevala zmanjšanje števila strank druge tožeče stranke v visokotveganih kategorijah in zaprtje njihovih bančnih računov, zlasti glede računov, povezanih z znanci in družabniki delničarjev te tožeče stranke, skupaj z drugimi ukrepi, ki jih je dejansko sprejela navedena tožeča stranka za uskladitev s kršenimi regulativnimi zahtevami. Vendar je treba ugotoviti, da je ECB na podlagi ugotovitev FSA izpostavila, da težava ni omejena na to skupino strank, temveč je strukturna. Poleg tega so se druge kršitve več regulativnih zahtev, povezane z neobstojem zadostne ureditve upravljanja, ki bi bila prilagojena poslovnemu modelu, ki ga je imela druga tožeča stranka in ki je v bistvenem ostal nespremenjen, tudi ko je prišlo do zmanjšanja števila visokotveganih strank ali zamenjave upravnega odbora, nadaljevale, česar tožeči stranki ne prerekata.
Tožeči stranki namreč izpodbijata le to, da je ECB morala zahtevati popolno skladnost, in menita, da bi se ta institucija morala zadovoljiti z delno skladnostjo in prizadevanji druge tožeče stranke, tudi po vseh opozorilih, ki jih je FSA že naslovil na to tožečo stranko, in priložnostih, ki jih je imela za uskladitev z njimi, in to še pred sprejetjem osnutka odločitve o odvzemu dovoljenja. Ugotoviti je treba tudi, da tožeči stranki ne izpodbijata ugotovitve ECB, da so se druge kršitve nadaljevale. Poleg tega trditvi, da popolna skladnost z regulativnimi zahtevami ni bila mogoča, nasprotuje očitek, da ECB drugi tožeči stranki ni dala dovolj časa, da bi dosegla to popolno skladnost.
V teh okoliščinah je treba osmi tožbeni razlog prav tako zavrniti.
Glede devetega tožbenega razloga je treba ugotoviti, da je naveden splošno in ne v obliki povzetka, ki bi bil dovolj jasen in natančen, tako da ne izpolnjuje minimalnih formalnih zahtev, ki jih določa člen 76 Poslovnika. Tudi ob predpostavki, da je ta tožbeni razlog dopusten, če se nanaša na neupoštevanje katerega koli drugega ukrepa, ne da bi bil tak ukrep zares opredeljen, je vsekakor dovolj spomniti, enako kot je to storila ECB, da tej instituciji ni treba analizirati vsakega teoretično možnega ukrepa, ampak le tiste, ki so upoštevni in pri katerih se razumno pričakuje doseganje istih ciljev. Iz točke 311 zgoraj (in točke 3.3.2(b) sklepa z dne 17. julija 2018) pa izhaja, da je ECB podrobno opravila tako preučitev. Če pa namerava druga tožeča stranka grajati ugotovitve ECB, s katerimi je ta zavrnila druge upoštevane in analizirane alternativne ukrepe, je treba napotiti na preudarke, podane v okviru analize drugih tožbenih razlogov, s katerimi druga tožeča stranka izraža natančnejše očitke zoper presojo vsakega od teh drugih alternativnih ukrepov.
Deveti tožbeni razlog je treba torej zavreči kot nedopusten ali ga vsekakor zavrniti kot neutemeljen.
Z desetim in enajstim tožbenim razlogom tožeči stranki izpodbijata to, da je ECB upoštevala alternativna ukrepa za ukrep odvzema dovoljenja, ki sta se nanašala na odpoklic upravnega odbora druge tožeče stranke in prenehanje glasovalnih pravic nekaterih delničarjev te tožeče stranke.
V zvezi s tem je dovolj ugotoviti, da je ECB zadevna alternativna ukrepa upoštevala in ju nato izključila. Zato ne moreta posegati v položaj druge tožeče stranke. Iz tega izhaja, da je treba deseti in enajsti tožbeni razlog zavrniti kot brezpredmetna.
Nazadnje, glede štirinajstega in petnajstega tožbenega razloga v delu, v katerem se želi z njima – onkraj problema nepristojnosti ECB (glej točko 203 zgoraj) – omajati ocena sorazmernosti, ki jo je ECB opravila glede alternativnih ukrepov za ukrep odvzema dovoljenja, ki se nanašata na lastno izvedbo likvidacije druge tožeče stranke in njeno prodajo drugemu investitorju, ju je treba zavrniti iz istih razlogov, kot so pojasnjeni v točkah od 326 do 329 zgoraj.
Ob upoštevanju vsega navedenega je treba ugotoviti, da analiza sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja ne vsebuje napak pri presoji.
Zato je treba to skupino tožbenih razlogov zavrniti.
6.

Šestnajsti in osemnajsti tožbeni razlog: kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, varstva legitimnih pričakovanj ter pravne varnosti
V okviru šestnajstega tožbenega razloga tožeči stranki menita, da je v sklepu z dne 17. julija 2018 kršeno načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, ker ta sklep ne zajema nobene primerjalne analize položaja druge tožeče stranke in položaja drugih primerljivih bank v Estoniji ali drugje na področju PPD/FT. Trdita, da navedeni sklep ne vsebuje nobenih upoštevnih informacij, ki bi jih v zvezi s tem zagotovil FSA, in da je ta organ izbral to tožečo stranko, da bi iz nje naredil zgled, ne zaradi resnosti njenih pomanjkljivosti, ampak bolj zaradi njene omejene velikosti, njene finančne trdnosti, ki bi olajšala likvidacijo, in dejstva, da je bila v lasti tujcev, ki bi temu težje ugovarjali.
ECB izpodbija trditve tožečih strank.
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je načelo enakega obravnavanja splošno načelo prava Unije, ki je zdaj določeno v členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in ki zahteva, da se primerljivi položaji ne smejo obravnavati različno in da se različni položaji ne smejo obravnavati enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno (glej sodbo z dne 9. marca 2017, Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, točka
in navedena sodna praksa, ter mnenje 1/17 (Sporazum CGT EU – Kanada) z dne 30. aprila 2019,
EU:C:2019:341
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba spoštovanje načela enakega obravnavanja uskladiti s spoštovanjem načela zakonitosti, kar pomeni, da se nihče ne more v svojo korist sklicevati na nezakonitost, storjeno v korist drugega (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
in navedena sodna praksa).
Odločeno je bilo tudi, zlasti v povezavi s sankcijami za kršitve na področju konkurence, da predhodna praksa odločanja institucije ni pravni okvir za globe na področju konkurence in da so odločbe, ki se nanašajo na druge zadeve, le okvirne glede ugotavljanja obstoja diskriminacije (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da tožeči stranki zatrjujeta kršitev načela enakega obravnavanja, pri čemer se zgolj sklicujeta na neobstoj primerjalne analize kršitev, ki se očitajo drugi tožeči stranki, in kršitev, ki so jih storile druge kreditne institucije.
Vendar je treba ugotoviti, prvič, da primerjalna analiza osebe, odgovorne za nezakonitost, in drugih oseb, ki so storile druge podobne nezakonitosti, ni potrebna za izpodbijanje katere koli nezakonitosti, ki bi jo storila fizična ali pravna oseba. Edina analiza, ki je potrebna, je tista, ki se nanaša na presojo resničnosti dejstev, ki pomenijo kršitve, glede na pravno določbo, s katero se zahteva določeno ravnanje. Resnost ravnanja se ne sme presojati glede na resnost ravnanja drugih oseb, ampak le glede na pravne standarde, zahtevane s pravnimi določbami, ki se uporabljajo, pri čemer je zadnjenavedena resnost upoštevna le za določitev primerne sankcije. Poleg tega iz sodne prakse, navedene v točki 351 zgoraj, izhaja, da tudi če bi obstajale druge odločitve v zvezi z odvzemom dovoljenja drugim kreditnim institucijam zaradi kršitev regulativnih zahtev na področju PPD/FT, ECB ne bi bila vezana na take odločitve.
Drugič, v delu, v katerem tožeči stranki ponavljata, da ECB ni mogla uporabiti predpisov na področju PPD/FT za bonitetne namene, ker na tem področju ni pristojna, je treba to trditev zavrniti iz razlogov, ki so bili pojasnjeni v točkah od 185 do 190 zgoraj, in spomniti, da kršitev predpisov na področju PPD/FT pomeni razlog za odvzem dovoljenja, ki je določen v členu 18(f) Direktive 2013/36 v povezavi s členom 67(1) te direktive.
Nazadnje, zavrniti je treba tudi gole in z ničemer podprte trditve tožečih strank glede domnevnih razlogov, zaradi katerih naj bi ECB izbrala drugo tožečo stranko kot prvo kreditno institucijo v Estoniji, ki je bila sankcionirana zaradi kršitve predpisov na področju PPD/FT.
Iz tega izhaja, da tudi tega tožbenega razloga ni mogoče sprejeti.
V okviru osemnajstega tožbenega razloga tožeči stranki navajata, da sta v sklepu z dne 17. julija 2018 kršeni tudi načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, ker se je FSA izognil vsakršni konkretni preučitvi zatrjevanih pomislekov in je zavedel novo vodstveno ekipo druge tožeče stranke s tem, da ji ni razkril presoj, ki so bile domnevno opravljene za določitev, ali kreditna institucija propada ali bo verjetno propadla. Poleg tega naj ta tožeča stranka po izdaji navodila FSA ne bi mogla pričakovati odvzema dovoljenja.
ECB ob podpori Komisije trditve tožečih strank izpodbija.
V skladu z ustaljeno sodno prakso pravica sklicevanja na načelo varstva legitimnega pričakovanja velja za vsak pravni subjekt, pri katerem je institucija Unije ustvarila legitimna pričakovanja. Za uveljavljanje tega načela morajo biti izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Prvič, uprava Unije mora upravičencu dati natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Drugič, ta zagotovila morajo biti taka, da pri subjektu, na katerega so naslovljena, ustvarijo upravičena pričakovanja. Tretjič, dana zagotovila morajo biti skladna z veljavnimi predpisi (glej sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba opozoriti, da čeprav je možnost sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj kot temeljno načelo prava Unije dana vsakemu gospodarskemu subjektu, ki mu je institucija vzbudila legitimna pričakovanja, pa se razumen in preudaren gospodarski subjekt, ki lahko predvidi sprejetje ukrepa Unije, s katerim je mogoče poseči v njegove interese, ne more sklicevati na tako načelo ob sprejetju takega ukrepa. Poleg tega gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Unije spremenijo na podlagi svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, in to zlasti na področju, kot je denarna politika, katere cilj je stalno prilagajanje spremembam gospodarskih razmer (glej sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
in navedena sodna praksa).
Nazadnje, na načelo varstva legitimnih pričakovanj se ne more sklicevati oseba, ki je kršila veljavno pravo (glej sodbo z dne 23. januarja 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je uvodoma treba ugotoviti, da tožeči stranki zatrjujeta kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj izključno na podlagi istih navedb, kot sta jih podali v podporo svoji trditvi o kršitvi načela pravne varnosti, pri čemer nikakor ne navajata, da je druga tožeča stranka od FSA ali od ECB lahko dobila natančna in brezpogojna zagotovila glede ohranitve svojega dovoljenja. Poleg tega gre pri očitanem ravnanju za ravnanje PNO, in ne za ravnanje ECB.
Dalje, na prvem mestu, ugotoviti je treba, da druga tožeča stranka ne samo, da ni dobila nobenih natančnih zagotovil v smislu sodne prakse, navedene v točki 359 zgoraj, glede tega, da ji dovoljenje ne bo odvzeto, ampak je tudi od FSA prejela dovolj opozoril o nasprotnem.
Iz točke 3.2(d) sklepa z dne 17. julija 2018 namreč izhaja, prvič, da je imel FSA 2. septembra in 30. oktobra 2015 sestanka z nadzornim svetom in upravnim odborom druge tožeče stranke in 30. novembra 2015 sestanek z lastnikom in upravnim odborom, med katerimi je ta organ podal opozorilo, da mora ta tožeča stranka spremeniti svojo ureditev upravljanja in svoje postopke skrbnega preverjanja strank ter da bi lahko bil, če se bodo kršitve na področju PPD/FT nadaljevale, sprejet kateri koli nadzorni ukrep. Drugič, po sprejetju navodila 9. avgusta 2016 je imel FSA še en sestanek s članom nadzornega sveta navedene tožeče stranke, med katerim je ta organ razpravljal o nezakoniti ustanovitvi podružnice v Latviji in pojasnil, da gre po njegovem mnenju za hude kršitve in da bo, če zadevna tožeča stranka ne odpravi opredeljenih težav, razmislil o odvzemu dovoljenja. Tretjič, z upravnim odborom druge tožeče stranke je imel še dva sestanka novembra 2016 in januarja 2017, med katerima je poudaril potrebo po spremembi njene ureditve upravljanja in znova navedel, da bi lahko prišlo, če se kršitve ne bodo prenehale, do sprejetja katerega koli nadzornega ukrepa. Četrtič, 28. februarja 2017 je tej tožeči stranki sporočil, da je bilo po njegovem mnenju zadevno navodilo delno kršeno, 5. aprila 2017 pa ji je poslal zahtevo za informacije v zvezi z njeno morebitno vpletenostjo v načrt pranja denarja, ki so ga mediji poimenovali „Russian Laundromat“ (ruska pralnica). Petič, 10. aprila 2017 je izdal izjavo, da navedena tožeča stranka propada ali bo verjetno propadla. Dne 7. februarja 2018 je sprejel odločbo FOLTF, v skladu s katero ni bilo javnega interesa za sprejetje ukrepov za reševanje. Šestič, 7. avgusta 2017 je zavrnil možnost, da bi 23 držav obvestil o nameri zadevne tožeče stranke, da bo še naprej opravljala čezmejne finančne storitve. Sedmič, v okviru zadnjega inšpekcijskega pregleda na kraju samem med 4. in 22. septembrom 2017 je zaznal nove kršitve na področju PPD/FT. Nazadnje, FSA je šele 8. februarja 2018 na ECB naslovil predlog za odvzem dovoljenja drugi tožeči stranki.
Na drugem mestu, tudi ob predpostavki, da je druga tožeča stranka dobila taka zagotovila, se ne bi mogla sklicevati nanje, ker je bila na eni strani v okoliščinah, opisanih v točki 362 zgoraj, zmožna predvideti sprejetje ukrepa Unije, ki bi lahko posegal v njene interese v smislu sodne prakse, navedene v točki 360 zgoraj, in ker se je na drugi strani znašla v nezakonitem položaju v smislu sodne prakse, navedene v točki 361 zgoraj.
Iz navedenega izhaja, da je treba to skupino tožbenih razlogov zavrniti.
7.

Tožbeni razlogi od dvajsetega do dvaindvajsetega: bistvena kršitev postopka
Z dvajsetim in enaindvajsetim tožbenim razlogom, ki se nanašata na kršitev pravice do obrambe in pravice do izjave, tožeči stranki menita, prvič, da je bil petdnevni rok, ki je bil odobren drugi tožeči stranki za predložitev pripomb glede osnutka odvzema dovoljenja, nezadosten, ter drugič, da jima izjave, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, med postopkom niso bile posredovane in da so bile te izjave v nasprotju s tem, kar trdi ECB, upoštevne. Tretjič, navajata, da ECB ni pojasnila, zakaj je bila zadeva nujna. Nazadnje, trdita, da določbe okvirne uredbe o EMN, ki določajo tridnevni rok za predložitev pripomb glede osnutka odvzema dovoljenja, pomenijo nesorazmerno in samovoljno omejitev pravice kreditnih institucij do učinkovitega pravnega sredstva ter so torej nezakonite.
V okviru dvaindvajsetega tožbenega razloga tožeči stranki zatrjujeta kršitev obveznosti obrazložitve, ker je razlogovanje, na katerem temelji sklep z dne 17. julija 2018, površno in nenatančno ter ne izraža jasno, katere naj bi bile posebej hude pomanjkljivosti, ki upravičujejo odvzem dovoljenja drugi tožeči stranki, glede na standarde skladnosti na ravni bančnega sektorja.
ECB ob podpori Komisije zavrača trditve tožečih strank.
a)

Kršitev pravice do izjave
Uvodoma je treba opozoriti, da člen 31 okvirne uredbe o EMN, naslovljen „Pravica do izjave“, določa:
„1.   Preden lahko ECB sprejme na stranko naslovljeno nadzorniško odločitev ECB, ki bi škodljivo vplivala na pravice te stranke, mora imeti stranka možnost, da Evropski centralni banki poda pisno izjavo o dejstvih, ugovorih in pravni podlagi, pomembnih za nadzorniško odločitev ECB. […]
[…]
3.   Stranka mora načeloma imeti možnost, da se pisno izjavi v roku dveh tednov po prejemu dokumenta, v katerem so navedena dejstva, ugovori in pravna podlaga, s katerimi namerava ECB utemeljiti nadzorniško odločitev ECB.
Na zaprosilo stranke lahko ECB rok ustrezno podaljša.
V posebnih okoliščinah lahko ECB rok skrajša na tri delovne dni. Rok se lahko skrajša na tri delovne dni v primerih, ki so navedeni v členih 14 in 15 [temeljne] uredbe o EMN.
4.   Ne glede na odstavek 3 in ob upoštevanju odstavka 5 lahko ECB sprejme na stranko naslovljeno nadzorniško odločitev ECB, ki bi škodljivo vplivala na pravice te stranke, ne da bi stranki dala možnost, da se pred sprejetjem nadzorniške odločitve ECB izjavi o dejstvih, ugovorih in pravni podlagi, pomembnih za to nadzorniško odločitev ECB, če se zdi potrebna nujna odločitev, da se prepreči nastanek večje škode za finančni sistem.
5.   V primeru sprejetja nujne nadzorniške odločitve ECB v skladu z odstavkom 4 se da stranki možnost, da se pisno izjavi o dejstvih, ugovorih in pravni podlagi, pomembnih za nadzorniško odločitev ECB, brez nepotrebnega odlašanja po njenem sprejetju. Stranka mora načeloma imeti možnost, da se pisno izjavi v roku dveh tednov od prejema nadzorniške odločitve ECB. Na zaprosilo stranke lahko ECB rok podaljša; ne glede na to rok ne sme biti daljši od šestih mesecev. ECB pregleda nadzorniško odločitev ECB ob upoštevanju strankinih pripomb in jo lahko potrdi, prekliče ali spremeni, lahko pa jo tudi prekliče in nadomesti z novo nadzorniško odločitvijo ECB.
[…]“.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je pravica do izjave sestavni del spoštovanja pravice do obrambe in zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito izrazi svoje stališče v upravnem postopku pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko neugodno vplivala na njene interese. V skladu s sodno prakso Sodišča je namen pravila, v skladu s katerim mora biti naslovniku odločbe, ki posega v njegov položaj, omogočeno, da predstavi svoja stališča, preden bo ta odločba sprejeta, to, da se pristojnemu organu omogoči, da učinkovito upošteva celoto upoštevnih elementov (glej sodbo z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru iz točke 3.1(a) sklepa z dne 17. julija 2018 izhaja, da ker je bil ta sprejet na podlagi člena 14(5) temeljne uredbe o EMN, je bil rok za predložitev pripomb tri dni, pri čemer je ECB sklenila uveljaviti svojo diskrecijsko pravico za podaljšanje tega roka na pet delovnih dni.
Navesti pa je treba, prvič, da je ECB pravilno uporabila upoštevne določbe okvirne uredbe o EMN v zvezi s pravico do izjave kreditnih institucij, na katere je naslovljena odločitev ECB, to je člen 31(3) te okvirne uredbe.
Drugič, po zgledu ECB je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije opravil presojo razumnosti roka iz teh določb tako, da je pretehtal nasprotujoče si interese, na eni strani zasebne interese kreditnih institucij za to, da imajo čim več časa za podajo pripomb, in na drugi strani javni interes za kar najhitrejšo ponovno vzpostavitev zakonitosti. Tožeči stranki zato ne moreta postavljati pod vprašaj razumnosti rokov, ki so določeni v okvirni uredbi o EMN, razen tako, da zoper zadevne določbe podata formalni ugovor nezakonitosti.
Če tožeči stranki podajata ugovor nezakonitosti določb okvirne uredbe o EMN v zvezi z nesorazmernostjo roka, določenega za predložitev pripomb glede osnutka odvzema dovoljenja, je treba ta ugovor zavreči kot nedopusten, ker je bil vložen prepozno. Tožeči stranki sta ga namreč podali šele v fazi replike. Iz sodne prakse pa izhaja, da je področje spora določeno v začetni vlogi in da je ugovor nezakonitosti na stopnji replike nedopusten. Poleg tega ugovor nezakonitosti v obravnavanem primeru ne temelji na nobeni pravni ali dejanski okoliščini, ki bi se razkrila med postopkom, v smislu člena 84(2) Poslovnika (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 27. septembra 2005, Common Market Fertilizers/Komisija,
T‑134/03 in T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, točka
in navedena sodna praksa).
Tretjič, trditev tožečih strank glede neobstoja nujnosti je brezpredmetna, ker ECB v obravnavanem primeru ni uporabila s tem povezanih določb okvirne uredbe o EMN, in sicer člena 31(4) in (5) te okvirne uredbe. V resnici je ECB pravilno uporabila člen 31(3), tretji pododstavek, navedene okvirne uredbe, saj je svojo odločitev sprejela na podlagi člena 14 temeljne uredbe o EMN, v tem položaju pa se rok, ki se dovoli strankam za to, da se izjavijo, skrajša na tri delovne dni.
b)

Kršitev pravice do obrambe
V zvezi s kršitvijo pravice do obrambe tožeči stranki zgolj dodajata, da jima izjave, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, niso bile posredovane.
V zvezi s tem je dovolj opozoriti, da so – kot je razvidno iz preudarkov, navedenih v točkah od 147 do 152 zgoraj – izjave, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, le nezavezujoči pripravljalni akti, ki nastopijo pred sprejetjem morebitnih shem za reševanje in katerih sprejetje ne pomeni nujno sprejetja take sheme na podlagi Uredbe o EMR, ter da med oceno, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, in odvzemom dovoljenja ni funkcionalne enakovrednosti, tudi če se dejstva, ki so osnova obeh aktov, lahko prekrivajo, ker se pogoji za odvzem dovoljenja očitno razlikujejo od preudarkov, na katerih temelji ocena, da subjekt propada ali bo verjetno propadel.
Tako so v obravnavanem primeru, kot pravilno poudarja ECB, izjave, da subjekt propada ali bo verjetno propadel, temeljile na drugačnih razlogih od razlogov za odločitev o odvzemu dovoljenja. Vendar so bili ti razlogi v delu, v katerem so se prekrivali, ponovljeni v osnutku odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA, to pa je v obravnavanem primeru edini upoštevni akt, o katerem se je druga tožeča stranka imela priložnosti izjaviti. Zato je treba očitek o neposredovanju navedenih izjav zavrniti kot brezpredmeten.
Poleg tega tožeči stranki organu FSA ne moreta očitati, da ni vzpostavljal dialoga z upravo in delničarji nadzorovanega subjekta, da bi se dosegla popolna skladnost. Iz točk 23, 39 in 278 zgoraj namreč izhaja, da je druga tožeča stranka nesporno dobila več opozoril in priložnosti za dialog s FSA ter da je ta organ zadostno sodeloval, da bi med celotnim postopkom pojasnil, zakaj ugotovljene pomanjkljivosti še naprej obstajajo.
c)

Kršitev obveznosti obrazložitve
Uvodoma je treba spomniti, da člen 22(2), drugi pododstavek, temeljne uredbe o EMN določa, da ECB svoje odločitve obrazloži.
V skladu s členom 33(1) in (2) okvirne uredbe o EMN se nadzorniški odločitvi ECB priloži izjava o razlogih za to odločitev. Izjava o razlogih vsebuje bistvena dejstva in pravne razloge, na katerih temelji nadzorniška odločitev ECB.
V členu 39(1) okvirne uredbe o EMN je pojasnjeno, da se „[n]adzorovani subjekt […] šteje za pomemben nadzorovani subjekt, če ECB tako določi v odločitvi ECB, naslovljeni na zadevni nadzorovani subjekt, […] pri čemer navede razloge za tako odločitev“.
Poudariti je treba, da določbe, omenjene v točkah od 381 do 383 zgoraj, v besedilu temeljne uredbe o EMN in okvirne uredbe o EMN zgolj ponovno opozarjajo na obveznost obrazložitve, ki za institucije in organe Unije velja v skladu s členom 296, drugi odstavek, PDEU (sodba z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
).
Obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU je postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del materialne zakonitosti spornega akta (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede na ustaljeno sodno prakso mora biti na eni strani obrazložitev, ki se zahteva v členu 296 PDEU, prilagojena naravi obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in lahko pristojno sodišče izvede nadzor. Natančneje, glede posamičnih odločb je tako namen obveznosti njihove obrazložitve – poleg omogočanja sodnega nadzora – zagotavljati zadevnim osebam zadostne informacije, na podlagi katerih lahko ugotovijo, ali odločba morda vsebuje napako, ki omogoča njeno izpodbijanje (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
in navedena sodna praksa).
Na drugi strani je treba zahtevo po obrazložitvi presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, značilnosti navedenih razlogov in interes za prejem pojasnil, ki ga lahko imajo naslovniki akta ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva. Ne zahteva pa se, da obrazložitev vsebuje vse upoštevne dejanske in pravne elemente, saj je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati tako glede na njegovo besedilo kot tudi glede na njegovo sobesedilo in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je dovolj ugotoviti, da je sklep z dne 17. julija 2018 zelo jasno strukturiran (postopkovni del, del, ki vsebuje pregled dejanskega stanja zadeve, del, v katerem so povzete ugotovljene pomanjkljivosti in ki temelji na osnutku odločitve o odvzemu dovoljenja, ki ga je pripravil FSA, ter del, v katerem je analizirana sorazmernost ukrepa odvzema dovoljenja in ki temelji na lastni analizi ECB) ter da so v njem izčrpno predstavljeni dejanski in pravni elementi, na katerih temeljijo njegovi deli. Poleg tega je treba poudariti, da se ta sklep umešča v okvir večletnega dialoga med drugo tožečo stranko in FSA, kot je opisan v točki 364 zgoraj in na podlagi katerega je mogoče sklepati, da je druga tožeča stranka nedvomno poznala dejanski in postopkovni okvir, na katerega se nanaša navedeni sklep, v smislu sodne prakse, navedene v točki 387 zgoraj. Prav tako je treba poudariti, da je na podlagi obrazložitve zadevnega sklepa druga tožeča stranka lahko razumela razloge za njegovo sprejetje in pripravila svoje ugovore, sodišče Unije pa je lahko izvedlo nadzor, v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 386 zgoraj.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba to skupino tožbenih razlogov zavrniti.
8.

Triindvajseti in štiriindvajseti tožbeni razlog: kršitev med drugim pravice druge tožeče stranke do vpogleda v spis in pravic delničarja v okviru postopka pregleda
Tožeči stranki v okviru triindvajsetega tožbenega razloga zatrjujeta kršitev pravice druge tožeče stranke do vpogleda v spis. Navajata, da je ECB nezakonito zavrnila zahtevani vpogled v spis pred vložitvijo zahteve za pregled, čeprav je prva tožeča stranka dokumente, za katere je zaprosila, potrebovala za pripravo te zahteve, in da je, nasprotno, ta institucija odobrila tak vpogled, potem ko je UOP ugotovil, da je zahteva za pregled dopustna, pri čemer je vpogled izničila s tem, da je zagotovila le 23 od 230 dokumentov, ki so bili v spisu, ker je vse druge dokumente štela za zaupne.
S štiriindvajsetim tožbenim razlogom tožeči stranki zatrjujeta več kršitev pravic prve tožeče stranke v okviru postopka pregleda, ki naj bi na zakonitost sklepa z dne 17. julija 2018 vplivale do te mere, da naj bi bila upravičena razglasitev njegove ničnosti.
Na prvem mestu, ECB naj bi v sklepu z dne 26. marca 2018 storila napako, ker je ta sklep vseboval napačno informacijo, da lahko le kreditna institucija vloži zahtevo za pregled, čeprav je odločba UOP vsebovala mnenje, da lahko tako zahtevo dopustno vloži tudi delničar. Poleg tega naj ECB prve tožeče stranke ne bi uradno obvestila o navedenem sklepu, čeprav je ta imela pravico zahtevati njegov pregled.
Na drugem mestu, tožeči stranki izražata očitek, da ECB ob opiranju na domnevne razloge v zvezi z zaupnostjo prvi tožeči stranki ni odobrila vpogleda v spis pred obravnavo pred UOP, s čimer ji je preprečila, da bi pravilno oblikovala in zadostno podprla svojo zahtevo za pregled.
Na tretjem mestu, pravica prve tožeče stranke do izjave naj bi bila omejena zaradi prekratkega roka, ki ji je bil odobren za predložitev dodatnih pripomb po vpogledu v spis.
Na četrtem mestu, tožeči stranki trdita, da ECB odboru UOP ni zagotovila vpogleda v polno različico sklepa z dne 26. marca 2018, ki ga je predložila šele prva tožeča stranka v redigirani različici, ki jo je imela, ker jo je našla na spletišču FSA. Možnost doseči nepristranski in objektiven pregled naj bi bila naknadno okrnjena s tem, da je preučitev, ki jo opravi UOP, omejena na pravne razloge in na očitke, navedene v zahtevi za pregled, kot to omejitev določa člen 10(2) Sklepa 2014/360, ki naj ne bi imel nobene podlage v členu 24 temeljne uredbe o EMN.
Na petem mestu, tožeči stranki izražata očitek, da ECB v postopek pregleda ni vključila predstavnikov druge tožeče stranke, in to niti likvidacijskih upraviteljev niti nekdanjih direktorjev, kar naj bi bilo očitno v nasprotju z načeli poštene obravnave in naj bi pomenilo kršitev pravice te tožeče stranke, ki je predmet zadnjenavedenega sklepa, do izjave.
Na šestem mestu, tožeči stranki zatrjujeta neobstoj obrazložitve sklepa z dne 17. julija 2018, ker naj v njem ne bi bili navedeni razlogi za zavrnitev zahteve za pregled. Možnost upoštevati tudi obrazložitev mnenja tega odbora naj ne bi mogla odtehtati neobstoja obrazložitve v tem sklepu, ker zahteve, ki jo določa člen 24(9) temeljne uredbe o EMN, ni mogoče izpolniti z obrazložitvijo
per relationem
.
ECB ob podpori Komisije zavrača trditve tožečih strank.
Uvodoma je treba opozoriti, da se v skladu s členom 22(2) temeljne uredbe o EMN, členom 32 okvirne uredbe o EMN in členom 20 Sklepa 2014/360 v postopku v celoti spoštuje pravica zadevnih oseb do obrambe. Zagotovljena jim je pravica do vpogleda v spis ECB, ob upoštevanju zakonitega interesa drugih oseb za varovanje njihovih poslovnih skrivnosti. Pravica do vpogleda v spis ne zajema zaupnih informacij.
Poleg tega lahko v skladu s členom 24(5) temeljne uredbe o EMN vsaka fizična ali pravna oseba zahteva pregled odločitve ECB, ki je naslovljena nanjo ali ki se nanjo neposredno in posamično nanaša.
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, na prvem mestu, da druga tožeča stranka ni vložila zahteve za pregled na podlagi člena 24 temeljne uredbe o EMN, čeprav je imela pravico do tega. Na drugem mestu, glede prve zahteve za vpogled v spis, ki jo je vložila prva tožeča stranka, je ta zahtevo za vpogled vložila 15. aprila 2018, po koncu prvotnega nadzorniškega postopka, ki je privedel do sklepa z dne 26. marca 2018.
Sklep z dne 26. marca 2018 ni bil naslovljen na prvo tožečo stranko in ni bilo mogoče šteti, da se neposredno in posamično nanaša nanjo, v skladu s sodno prakso Sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi,
C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, točke od 108 do 114 in 119).
V teh okoliščinah ECB ni storila nobene napake s tem, da ni odobrila vpogleda v spis prvi tožeči stranki, ki ob vložitvi svoje prve zahteve ni bila zadevna stranka v smislu člena 22(2) temeljne uredbe o EMN ter členov 26 in 32 okvirne uredbe o EMN.
V zvezi z drugo zahtevo za vpogled v spis, vloženo 26. aprila 2018 skupaj z zahtevo za pregled sklepa z dne 26. marca 2018, in drugimi očitki, povezanimi s potekom postopka, je treba poudariti, da je UOP zahtevo za pregled, ki jo je vložila prva tožeča stranka, sprejel kot dopustno na podlagi člena 24(5) temeljne uredbe o EMN. Ker se merila dopustnosti iz te določbe ujemajo z merili dopustnosti, ki jih določa člen 263 PDEU za tožbe, so se za to tožečo stranko štela za izpolnjena na podlagi sklepa z dne 12. septembra 2017, Fursin in drugi/ECB (
T‑247/16
, neobjavljen,
EU:T:2017:623
). Zato je UOP na podlagi člena 20 Sklepa 2014/360 sprejel tudi zahtevo za vpogled v spis, ki jo je vložila navedena tožeča stranka, zaradi njenega statusa vložnice zahteve za pregled.
Vendar je treba v zvezi s tem pripomniti, da ne bi bilo ugotovljeno, da lahko prva tožeča stranka dopustno vloži zahtevo za pregled, če ne bi bilo sklepa z dne 12. septembra 2017, Fursin in drugi/ECB (
T‑247/16
, neobjavljen,
EU:T:2017:623
), in da je Sodišče medtem ta sklep razveljavilo s sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi,
C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). Zato so bile tej tožeči stranki v resnici priznane možnosti, kot sta postopek pregleda, ki je dodatno pravno sredstvo glede na tožbo, in vpogled v spis, ki ga ne bi smela imeti.
V teh posebnih okoliščinah, ki se verjetno ne bodo ponovile, ker je Sodišče sklep z dne 12. septembra 2017, Fursin in drugi/ECB (
T‑247/16
, neobjavljen,
EU:T:2017:623
), na katerega se je oprl UOP, razveljavilo, ter ob upoštevanju, da prva tožeča stranka ne more dopustno vložiti te tožbe v delu, v katerem se nanaša na predlog za razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018, kot je razvidno iz tega, kar je bilo pojasnjeno v točki 100 zgoraj, in da druga tožeča stranka ne more dopustno navajati tožbenih razlogov, ki se nanašata na kršitev pravice do obrambe v okviru postopka pregleda, saj ni bila stranka v navedenem postopku, ker se ni odločila za vložitev zahteve, čeprav je imela do tega pravico, je treba ta tožbena razloga zavreči kot nedopustna.
Vsekakor ta tožbena razloga tudi ob predpostavki, da ju je treba šteti za dopustna, ne moreta privesti do razglasitve ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018, ker tudi ob neobstoju teh morebitnih kršitev postopka sklep ne bi mogel imeti drugačnega izida (glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 1990, Francija/Komisija,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, točka
), kar potrjuje analiza, predstavljena v točkah od 105 do 389 zgoraj.
9.

Petindvajseti tožbeni razlog, naveden v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa o stroških: nezakonitost sklepa z dne 17. julija 2018
Petindvajseti tožbeni razlog, ki se navaja v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa o stroških, se nanaša na nezakonitost sklepa z dne 17. julija 2018.
ECB ob podpori Komisije izpodbija trditve tožečih strank.
V obravnavanem primeru nobeden od tožbenih razlogov v zadevi T‑584/18 ne omogoča, da bi se ugotovila nezakonitost sklepa z dne 17. julija 2018.
Ta tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
10.

Predlog za sprejetje pripravljalnih ukrepov
Tožeči stranki v svojih pisanjih Splošnemu sodišču večkrat predlagata, naj sprejme različne pripravljalne ukrepe, in sicer, prvič, naj odredi, da ECB in FSA predložita dokumente, med drugim odločbi FOLTF, drugič, naj odredi predložitev aktov, ki dokazujejo, da je ECB sprejela odločitev v zvezi z lastno izvedbo likvidacije, in pričanje zadevnih uradnikov ECB, tretjič, naj odredi, da ECB in Republika Estonija razkrijeta ugotovitve o kršitvah zakonodaje na področju PPD/FT, ter pričanje predsednika FSA in zadevnih uradnikov ECB, in četrtič, naj odredi, da ECB opredeli konkretne zavajajoče navedbe, ki naj bi jih podali tožeči stranki, in razkrije dokumente, ki bi kazali, da je med FSA in ECB potekala korespondenca glede težave s podružnico v Latviji kot nadaljnje težave, nerešene z upravno poravnavo, do katere je prišlo v Latviji, ter naj pozove predsednika FSA in zadevne uradnike ECB k pričanju.
ECB nasprotuje predlogu za sprejetje pripravljalnih ukrepov, ki jih želita tožeči stranki, ker predlagani ukrepi ne izpolnjujejo pogojev, ki se zahtevajo v sodni praksi in členu 88 Poslovnika ter se navezujejo zlasti na upoštevnost in potrebnost zahtevanih informacij za dokazovanje nekaterih dejstev in za rešitev spora.
Uvodoma je treba navesti, da gre pri predlogu tožečih strank za predlog za sprejetje pripravljalnih ukrepov v smislu člena 91, od (b) do (d), Poslovnika, podan na podlagi člena 88(1) tega poslovnika.
Iz odstavka 2 člena 88 navedenega poslovnika izhaja, da je treba v predlogu iz odstavka 1 natančno navesti vsebino predlaganih ukrepov in razloge, ki jih utemeljujejo. Poleg tega je v tej določbi pojasnjeno, da če je ta predlog predložen po prvi izmenjavi vlog, mora stranka, ki poda predlog, navesti, zakaj ga ni mogla predložiti prej.
V obravnavanem primeru, na prvem mestu, je bila večina predlogov za sprejetje pripravljalnih ukrepov, razen tistega, s katerim se želi doseči predložitev „odločb FOLTF“, prvič vložena v fazi replike. Tožeči stranki v predlogih nikakor ne pojasnjujeta razlogov za to pozno predložitev. Zato jih je treba zavreči kot nedopustne.
Vsekakor je treba ugotoviti, da v predlogih za sprejetje pripravljalnih ukrepov nista dovolj natančno pojasnjeni njihova vsebina in upoštevnost pričanj in dokumentov, katerih predložitev se predlaga.
Po zgledu ECB in Komisije je treba namreč poudariti, da na eni strani vidiki, glede katerih tožeči stranki predlagata zaslišanje prič, niso namenjeni ugotavljanju dejstev, temveč potrditvi sklopa golih, nepodprtih navedb tožečih strank. Te navedbe pa tudi od predpostavki, da bi bile potrjene, ne bi bile upoštevne za rešitev spora. Poleg tega je treba ugotoviti, da je predlog za zaslišanje prič tudi delno nenatančen glede istovetnosti oseb, ki naj bi bile zaslišane.
Na drugi strani je treba glede predlogov za predložitev dokumentov, prvič, v zvezi z „odločbama FOLTF“ (edini predlog za sprejetje pripravljalnega ukrepa, ki je bil vložen v fazi tožbe in torej ne prepozno), ta predlog zavrniti na podlagi preudarkov, navedenih v točki 181 zgoraj. Drugič, kot je bilo ugotovljeno v točki 279 zgoraj, ugotovitve o kršitvah zakonodaje na področju PPD/FT dovolj jasno izhajajo iz sklepa z dne 17. julija 2018. Tretjič, iz točke 267 zgoraj je razvidno, da ugotavljanje, ali je bilo vprašanje podružnice v Latviji za FSA in ECB vprašanje, ki je bilo še naprej odprto, ni element, ki bi bil potreben za rešitev spora.
Iz navedenega izhaja, da je treba predloge za sprejetje pripravljalnih ukrepov zavreči kot prepozne in zavrniti kot deloma neutemeljene oziroma, podredno, zavrniti kot v celoti neutemeljene.
Ob upoštevanju vsega navedenega je treba tožbo v zadevi T‑584/18 v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 137 Poslovnika v primeru ustavitve postopka Splošno sodišče odloči o stroških po prostem preudarku.
Ob upoštevanju preudarkov, na podlagi katerih je Splošno sodišče ugotovilo, da je treba postopek v zadevi T‑351/18 ustaviti, bodo okoliščine te zadeve pravično presojene, če se vsaki stranki naloži, da nosita lastne stroške.
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker v obravnavanem primeru tožeči stranki v zadevi T‑584/18 nista uspeli, se jima v skladu s predlogom ECB naloži, da nosita lastne stroške in stroške ECB.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato Komisija v zadevi T‑584/18 nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Zadevi T‑351/18 in T‑584/18 se združita za izdajo sodbe.

2.
Postopek v zadevi T‑351/18 se ustavi.

3.
Tožba v zadevi T‑584/18 se zavrne.

4.
V zadevi T‑351/18 družbi Ukrselhosprom PCF LLC in Versobank AS, Evropska centralna banka (ECB) ter Evropska komisija nosijo vsaka svoje stroške.

5.
V zadevi T‑584/18 družbi Ukrselhosprom PCF in Versobank poleg svojih stroškov nosita stroške ECB.

6.
V zadevi T‑584/18 Komisija nosi svoje stroške.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 6. oktobra 2021.
Podpisi
Kazalo

I. Dejansko stanje

II. Postopek in predlogi strank

A. Začetek postopka in predlogi strank v zadevi T‑351/18

B. Začetek postopka in predlogi strank v zadevi T‑584/18

C. Nadaljevanje postopka v obeh zadevah

III. Pravo

A. Nadaljnji obstoj predmeta spora in pravni interes tožečih strank v zadevi T‑351/18

B. Dopustnost v zadevi T‑584/18

1. Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. julija 2018

2. Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti sklepa o stroških

C. Utemeljenost

1. Prvi, drugi, štirinajsti, petnajsti in devetnajsti tožbeni razlog

a) Delitev pristojnosti med ECB in PNO sodelujočih držav članic v okviru EMN v zvezi z odvzemom dovoljenja zaradi kršitve pravil na področju PPD/FT

b) Prvi del: nepristojnost ECB za odvzem dovoljenja kreditni instituciji, če je PNO že sprejel izjavo, da institucija propada ali bo verjetno propadla

c) Drugi del: nepristojnost ECB za presojo vprašanj s področja PPD/FT

d) Tretji del: nepristojnost ECB za zavrnitev lastne izvedbe likvidacije druge tožeče stranke in prodaje banke drugemu investitorju

e) Četrti del: zloraba pooblastil

2. Tretji tožbeni razlog: kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja in nepristranskosti pri preučitvi, ki jo je opravila ECB

3. Četrti in peti tožbeni razlog: napake pri presoji ali neupoštevanje nekaterih upoštevnih vidikov zadeve

a) Peti tožbeni razlog: neupoštevanje pozitivne vloge nove uprave druge tožeče stranke

b) Četrti tožbeni razlog: napaka pri presoji v zvezi z napačnostjo informacij o dejavnostih druge tožeče stranke v Latviji

4. Šesti, dvanajsti in osemnajsti tožbeni razlog: napaka pri presoji, ker se je ECB zmotno oprla na kršitev navodila FSA, in kršitev načela pravne varnosti

5. Tožbeni razlogi od sedmega do enajstega in od trinajstega do petnajstega ter sedemnajsti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti

6. Šestnajsti in osemnajsti tožbeni razlog: kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, varstva legitimnih pričakovanj ter pravne varnosti

7. Tožbeni razlogi od dvajsetega do dvaindvajsetega: bistvena kršitev postopka

a) Kršitev pravice do izjave

b) Kršitev pravice do obrambe

c) Kršitev obveznosti obrazložitve

8. Triindvajseti in štiriindvajseti tožbeni razlog: kršitev med drugim pravice druge tožeče stranke do vpogleda v spis in pravic delničarja v okviru postopka pregleda

9. Petindvajseti tožbeni razlog, naveden v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa o stroških: nezakonitost sklepa z dne 17. julija 2018

10. Predlog za sprejetje pripravljalnih ukrepov

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.