CELEX: 62016CJ0259
Преюдициално запитване
Пощенски услуги в Европейския съюз
Директива 97/67/ЕО
Членове 2, 7 и 9
Директива 2008/6/ЕО
Понятие „доставчик на пощенски услуги“
Предприятия за автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги, които доставят услуги по събиране, сортиране, пренасяне и доставка на пощенски пратки
Разрешение, необходимо за публично предлагане на пощенски услуги
Вноска за покриване на разходите за универсалната услуга

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 2, точки 1, 1а, 6 и 19, на член 7, параграф 4, както и на член 9, параграфи 1 и 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (
ОВ L 15, 1998 г., стр. 14
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 6, стр. 3), изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. (
ОВ L 52, 2008 г., стр. 3
) (наричана по-нататък „Директива 97/67“).
Запитванията са отправени в рамките на спор между, съответно Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali — Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea, Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA и Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16), както и Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. И United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16), сдружения на предприятия и предприятия, действащи в сектора на спедиторството, автотранспорта или експресните куриерски услуги, от една страна, и Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Регулаторен орган в областта на съобщенията, Италия) (наричан по-нататък „AGCOM“) и Ministero dello Sviluppo Economico (Министерство на икономическото развитие, Италия), от друга страна, по повод на законосъобразността на подзаконови актове, приети с цел транспонирането на Директива 97/67.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съгласно съображения 10, 18, 22 и 23 от Директива 97/67:
„(10)
като имат предвид, че съгласно принципа на субсидиарността е необходимо да се приеме рамка на основните принципи на общностно равнище, докато определянето на точните процедури е задължение на държавите членки, които следва да имат право да избират най-добре пригодената към техните условия система;
[…]
(18)
като имат предвид, с оглед на факта, че основната разлика между експресната поща и универсалната пощенска услуга се състои в добавената стойност (под каквато и да е форма), предоставена от експресните услуги на клиентите и събрана от тях, най-добрият начин за определяне на събраната добавена стойност е да се разгледа допълнителната цена, която клиентите са готови да платят, без да се засяга при това ценовата граница на резервирания сектор, която трябва да се спазва;
[…]
(22)
като имат предвид, че държавите членки следва да имат правото да регламентират чрез подходящи процедури за разрешаване на тяхната територия, предоставянето на пощенски услуги, които не са резервирани за доставчиците на универсалната услуга; като имат предвид, че тези процедури трябва да бъдат прозрачни, недискриминационни, пропорционални и основани на обективни критерии;
(23)
като имат предвид, че държавите членки следва да имат възможността да обвържат предоставянето на лицензи със задълженията по универсалната услуга, или финансовите вноски с компенсационен фонд, предназначен за обезщетяване на доставчика на универсалната услуга за предоставянето на услуги, представляващи несправедливи финансови тежести; като има предвид, че държавите членки следва да имат правото да включат в разрешенията задължение, предвиждащо разрешените дейности да не нарушават изключителните или специални права, предоставени на доставчиците на универсалната услуга, за резервираните услуги; като имат предвид, че система за идентифициране на пряката пощенска реклама може да бъде въведена за целите на наблюдението, когато пряката пощенска реклама бъде либерализирана“.
Член 2 от тази директива гласи:
„По смисъла на настоящата директива, се прилагат следните дефиниции:
1)
пощенски услуги: услуги, които включват събирането, сортирането, пренасянето и доставката на пощенските пратки;
1 а)
доставчик на пощенски услуги: предприятие, което предоставя една или повече пощенски услуги;
[…]
6)
пощенска пратка: адресирана пратка в окончателната форма, в която тя следва да бъде пренесена от доставчика на пощенски услуги. Освен кореспондентските пратки тези пратки още включват например книги, каталози, вестници, периодични издания и пощенски колети, съдържащи стоки със или без търговска стойност;
[…]
13)
доставчик на универсална услуга: обществен или частен доставчик на пощенски услуги, който предоставя универсална пощенска услуга или части от нея в държава членка, за чиито идентификационни данни Комисията е нотифицирана в съответствие с член 4;
14)
разрешения: всяко разрешение, установяващо специфични за пощенския сектор права и задължения и позволяващо на предприятията да предоставят пощенски услуги и, когато това е приложимо, да създават и/или експлоатират своите мрежи за предоставянето на такива услуги, под формата на „общо разрешение“ или на „индивидуален лиценз“, както са определени по-долу:
–
„общо разрешение“: разрешение, което не изисква съответния доставчик на пощенска услуга да получи изрично решение от националния регулаторен орган, преди да упражни правата, произтичащи от разрешението, независимо дали е регулирано от „лиценз за категория“ или съгласно общото право или дали това регулиране изисква процедури по регистрация или деклариране,
–
„индивидуален лиценз“: разрешение, предоставено от национален регулаторен орган и което дава на доставчика на пощенска услуга специфични права или подчинява дейностите на това предприятие на специфични задължения, ако е приложимо, допълващи общото разрешение, когато доставчикът на пощенски услуги няма право да упражнява съответните права до получаване на решението на националния регулаторен орган;
[…]
19)
съществени изисквания: общи неикономически причини, които могат да накарат дадена държава членка да наложи условия върху предоставянето на пощенски услуги. Тези причини са поверителността на кореспонденцията, сигурността на мрежата във връзка с пренасянето на опасни стоки, зачитането на трудовите условия, схемите за социална сигурност, установени със законови, подзаконови или административни разпоредби и/или по силата на колективно споразумение, договорено между националните социални партньори, в съответствие с общностното и националното право и, където е обосновано, защитата на данни, опазването на околната среда и регионално планиране. Защитата на данни може да включва защита на личните данни, поверителността на предаваната или съхраняваната информация и защита на неприкосновеността;
[…]“.
Член 7 от посочената директива предвижда:
„1.   Държавите членки не предоставят и не запазват в сила изключителни или специални права за установяването и предоставянето на пощенски услуги. Държавите членки могат да финансират предоставянето на универсални услуги чрез едно или няколко от средствата, предвидени в параграфи 2, 3 и 4, или чрез каквито и да е други средства, съвместими с Договора.
[…]
3.   Когато държава членка установи, че задълженията за универсална услуга, предвидени в настоящата директива, водят до нетни разходи, изчислени съобразно приложение I, и представляват несправедлива финансова тежест за доставчика(ците) на универсалната услуга, същата може да въведе:
а)
механизъм за обезщетяване на засегнатото(ите) предприятие(я) за сметка на публични фондове; или
б)
механизъм за поделяне на нетните разходи за задълженията за универсална услуга между доставчици на услуги и/или ползватели.
4.   Когато нетните разходи са поделени в съответствие с параграф 3, буква б), държавите членки могат да създадат компенсационен фонд, който може да се финансира от доставчици на услуги и/или от ползвателски такси и се управлява за тази цел от орган, независим от бенефициера или бенефициерите. Държавите членки могат да обвържат предоставянето на разрешения на доставчиците на услуги съгласно член 9, параграф 2 със задължение за финансова вноска във въпросния фонд или с изпълнението на задълженията за универсална услуга. Определените в член 3 задължения на доставчика(ците) на универсална услуга за предоставяне на универсалната услуга могат да се финансират по този начин.
5.   Държавите членки гарантират, че принципите на прозрачност, недискриминация и пропорционалност се спазват при създаването на компенсационния фонд и при определянето на размера на финансовите вноски, посочени в параграфи 3 и 4. Взетите в съответствие с параграфи 3 и 4 решения се основават на обективни и проверими критерии и се огласяват публично“.
Член 9 от същата директива предвижда:
„1.   За услуги, които попадат извън обхвата на универсалната услуга, държавите членки могат да въведат общи разрешения, доколкото това е необходимо за гарантиране спазването на съществените изисквания.
2.   По отношение на услугите, които попадат в обхвата на универсалната услуга, държавите членки могат да въведат разрешителни процедури, включително индивидуални лицензи, доколкото това е необходимо за гарантиране спазването на съществените изисквания и за гарантиране предоставянето на универсалната услуга.
Предоставянето на разрешения може:
–
да се обвърже със задължения за универсална услуга,
–
ако е необходимо и обосновано, да наложи изисквания относно качеството, достъпността и изпълнението на съответните услуги,
–
когато е уместно, да се обвърже със задължение за финансова вноска за посочените в член 7 механизми за поделяне на разходите, ако предоставянето на универсалната услуга е свързано с нетен разход и представлява несправедлива тежест за доставчика(ците) на универсалната услуга, определен(и) съгласно член 4,
–
когато е уместно, да се обвърже със задължение за финансова вноска за покриване на оперативните разходи на националния регулаторен орган, посочени в член 22,
–
когато е уместно, да се обвърже със или да наложи задължение за спазване на установените от националното законодателство условия на труд.
Задълженията и изискванията, посочени в първото тире и в член 3, могат да се налагат само на определените доставчици на универсална услуга.
[…]
3.   Процедурите, задълженията и изискванията, посочени в параграфи 1 и 2, са прозрачни, достъпни, недискриминационни, пропорционални, точни и недвусмислени, предварително оповестени и основани на обективни критерии. Държавите членки гарантират, че причините, поради които едно разрешение е изцяло или частично отказано или отнето, са съобщени на заявителя, както и установяват процедура за обжалване“.
По силата на съображения 17, 27 и 28 от Директива 2008/6:
„(17)
Пренасянето само по себе си не следва да се смята за пощенска услуга. […]
[…]
(27)
От доставчиците на пощенски услуги може да се изиска да допринасят за финансирането на универсалната услуга в случаите, когато се предвижда компенсационен фонд. За да се определи от кои предприятия може да се изиска да направят вноски в компенсационен фонд, държавите членки следва да отчетат дали услугите, предоставяни от тези предприятия, могат от гледна точка на ползвателя да се разглеждат като услуги, попадащи в обхвата на универсалната услуга, тъй като изглеждат взаимозаменяеми в достатъчна степен с универсалната услуга, като се вземат предвид характеристиките на услугите, включително характеристиките на добавената им стойност, както и предназначението и ценообразуването им. Не е необходимо тези услуги да покриват всички аспекти на универсалната услуга, като например ежедневна доставка или пълно национално покритие.
(28)
За да се спази принципът на пропорционалност при определяне на приноса, който следва да се даде към разходите за предоставяне на универсалната услуга в дадена държава членка, изискван от предприятията, държавите членки следва да използват прозрачни и недискриминационни критерии, такива като дела на тези предприятия в дейностите, попадащи в обхвата на универсалната услуга в държавата членка. Държавите членки могат да изискат от тези доставчици, от които се изисква да правят вноски в компенсационния фонд, да въведат подходяща отделна счетоводна отчетност, за да гарантират функционирането на фонда“.
Италианското право
Директива 97/67 е транспонирана в италианското право с decreto legislativo n. 261 — Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualita’ del servizio (Законодателен декрет № 261 за прилагане на Директива 97/67/ЕО относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата от 22 юли 1999 г. (GURI № 182 от 5 август 1999 г.), изменен със Законодателен декрет № 58 — Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunita (Законодателен декрет № 58 за прилагане на Директива 2008/6/ЕО за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед на пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността от 31 март 2011 г. (GURI № 98 от 24 април 2011 г.) (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 261/99“). Използваните в Законодателен декрет № 261/99 термини за определяне на понятията „пощенски услуги“, „доставчици на пощенски услуги“ и „пощенска пратка“ са по същество същите като посочените в Директива 97/67.
По силата на член 6 от Законодателен декрет № 261/99:
„1.   Подлежат на […] общо разрешение […] дейностите по публично предлагане на услуги, които не попадат в обхвата на универсалната услуга, включително предоставянето на частни пощенски кутии за доставка на пощенски пратки.
1bis.   Издаването на общо разрешение, включително за доставчика на универсална услуга, може да бъде подчинено на конкретни задължения за универсалната услуга, включително по отношение на качеството, достъпността и изпълнението на съответните услуги, или на задължения за финансови вноски за посочените в член 10 от настоящия декрет механизми за поделяне на разходите, като се взема предвид състоянието на пазара и организацията на пощенските услуги. Тези задължения се определят с акт на регулаторния орган.
2.   Регулаторният орган определя с решение, прието в рамките на 180 дни, следващи влизането в сила на законодателния декрет за прилагане на Директива 2008/6, случаите, в които дейността може да започне с изпращането в министерството на икономическото развитие […] на заверена декларация за започването на дейност […].
3.   С решението по параграф 2 се определят изискванията и задълженията, наложени на субектите, извършващи дейности, за които е необходимо общо разрешение, включително задълженията в областта на условията на труд, посочени в член 18bis, реда за проверки в местата за дейност, както и процедурите за официално уведомяване, за спиране и забрана на дейността при неизпълнение на задълженията“.
Съгласно член 10, параграфи 1—3 от Законодателен декрет № 261/99:
„1.   Създава се фонд за покриване на разходите за универсалната услуга. Той се управлява от министерството на комуникациите и цели да гарантира изпълнението на универсалната услуга; той се захранва, когато доставчикът на универсална услуга не извлича от доставката на посочената услуга и от изключителните услуги по член 4 достатъчно приходи, за да гарантира изпълнението на своите задължения.
2.   Вноски във фонда по параграф 1 са длъжни да правят притежателите на индивидуални лицензи и на общо разрешение — в размер най-много до десет процента от брутния приход — свързани с услуги, заместващи услугите, включени в универсалната услуга, произтичащи от разрешената дейност.
3.   Размерът на вноската се определя съгласно принципите за прозрачност, недопускане на дискриминация и пропорционалност от регулаторния орган въз основа на разходите за ефикасно управление на универсалната услуга“.
По силата на член 18 bis от Законодателен декрет № 261/99 доставчиците на пощенски услуги, посочени в член 3, параграфи 11, 5 и 6, трябва да спазват задълженията в областта на условията на труд, предвидени в националното законодателство и в приложимите колективни трудови договори.
С решение № 129/15/CONS от 11 март 2015 г. (наричано по-нататък „Решение № 129/15“) AGCOM приема regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali (Правилник относно разрешенията за публично предлагане на пощенски услуги, наричан по-нататък „Правилникът относно разрешенията“), който се намира в приложение A към него.
Съгласно член 8, параграф 4 от този правилник не се изисква общо разрешение за дейностите само по пренасяне.
Съгласно член 10, параграф 4, буква c) от този правилник заявителят за общо разрешение трябва към момента на подаване на своето заявление да спазва задълженията в областта на социално осигуряване на своите работници. По силата на член 10, параграф 8, буква f) от същия правилник заявителят за общо разрешение трябва към момента на подаване на своето заявление да представи описанието на мерките, приети за гарантиране на спазването на задълженията за поверителност на кореспонденцията.
Член 11, параграф 1, букви b) и f) от Правилника относно разрешенията гласи, че получателят на общо разрешение е длъжен съответно да спазва разпоредбите относно условията на труд, предвидени в националното законодателство и колективните трудови договори в сектора на пощите, и да „участва във финансирането на цената на доставката на универсалната услуга, когато са налице условията по съображение 27 от Директива [2008/6] и по член 10, параграф 2 от [Законодателен декрет № 261/99]“.
Член 15, параграф 2 от този правилник гласи, че „притежателят на общо разрешение е длъжен да прави вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга, когато са изпълнени условията, предвидени в съображение 27 от Директива [2008/6] и в член 10, параграф 2 от [Декрет № 261/99]“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Жалбоподателите в главните производства са предприятия и сдружения на предприятия, действащи в секторите на автотранспорта, спедицията и експресните куриерски услуги (дело C‑259/16) или само в сектора на експресните куриерски услуги (дело C‑260/16).
Тези предприятия и сдружения на предприятия са притежатели на общо разрешение за доставката на пощенски услуги по смисъла на член 6 от Законодателен декрет № 261/99.
Жалбоподателите по главните производства сезират запитващата юрисдикция с жалба за отмяна на решение № 129/15, на Правилника относно разрешенията, както и на decreto del Ministro dello Sviluppo Economico — Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (Декрет на министъра на икономическото развитие относно правната уредба на процедурите по издаване на разрешение за публично предлагане на пощенски услуги) от 29 юли 2015 г. (наричан по-нататък „Декретът от 29 юли 2015 г.“). Те изтъкват, че тези актове тълкуват прекомерно широко понятието „пощенска услуга“, посочено в член 2, точка 1 от Директива 97/67, включвайки в тези услуги извършваните от тях дейности. Освен това те подчертават, че посочените актове им налагат непропорционални задължения спрямо определените в тази директива изисквания.
Що се отнася до тълкуването на понятието „пощенска услуга“, запитващата юрисдикция е на мнение, че то не би трябвало да обхваща автотранспорта, спедиторството и експресните куриерски услуги. Всъщност единствено колетите, управлявани от доставчици на пощенска услуга и по реда, типичен за тази пощенска услуга, можели да се квалифицират като пощенски пратки по смисъла на член 2, точка 6 от Директива 97/67. Така тази юрисдикция се съмнява в съвместимостта на разглежданите в главните производства актове с тази директива, доколкото тези актове, от една страна, изключвали от приложното поле на посочената директива единствено дейностите, които имат за предмет само физическия пренос на стоки, а от друга страна, включвали в услугата и „пощенските услуги с добавена стойност“, каквито са експресните куриерски услуги.
Що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на пропорционалност, запитващата юрисдикция отбелязва, на първо място, че член 6, параграф 1 от Законодателен декрет № 261/99 задължава, без разграничение и по автоматичен начин, доставчиците на пощенски услуги, които не спадат към универсалната услуга, да получат общо разрешение. По силата на член 9, параграф 1 от Директива 97/67 на държавите членки обаче е разрешено да въвеждат общи разрешения единствено „доколкото това е необходимо за гарантиране спазването на съществените изисквания“.
На второ място, разглежданите в главните производства актове, по-конкретно членове 10 и 11 от Правилника относно разрешенията, налагали условия за получаването на общо разрешение, каквито не били предвидени в Директива 97/67. При всички случаи тези условия били непропорционални спрямо действително извършваните дейности от жалбоподателите по главните производства. По-специално запитващата юрисдикция подчертава, че не била необходима никаква правна уредба, за да се гарантира доброто функциониране на пазарите, на които действат жалбоподателите по главните производства. Всъщност тези пазари, за разлика от пазара на услуги, които спадат към универсалната услуга, били в състояние да се саморегулират по ефикасен начин.
На трето място, запитващата юрисдикция изразява съмнения относно законосъобразността на задължението, наложено на притежателите на общо разрешение, да участват във финансирането на универсалната услуга, предвидено в член 6, параграф 1bis от Законодателен декрет № 261/99. Всъщност, въпреки че от член 7, параграф 4 и от член 9, параграф 2 от Директива 97/67 ставало ясно, че подобно задължение може да се наложи само на доставчиците на услуги, които попадат в обхвата на универсалната услуга, членове 6 и 10 от Законодателен декрет № 261/99 налагали тази вноска и на притежателите на разрешението по член 9, параграф 1 от тази директива.
При всички случаи от член 9, параграф 2 от Директива 97/67 следвало, че задължението за финансиране на разходите за универсалната услуга не може да се налага, ако предварително не е преценена уместността от въвеждането на подобно задължение. Разглежданите в главното производство актове обаче не предвиждали никаква предварителна преценка в този смисъл, поради което те нарушавали и от тази гледна точка принципа на пропорционалност.
При тези условия Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси, формулирани идентично по дела C‑259/16 и C‑260/16:
„1)
Допуска ли правото на [Съюза], по-специално [член 2], точки 1, и 1а и член 6 от Директива [97/67], прилагането на национална разпоредба, по-специално член [1, параграф 2], букви a) и f) от Законодателния декрет [№ 261/99], както и член 1, параграф 1, буква g) във връзка с буква r) и буква i) от [Правилника относно разрешенията], и и съответната Наредба за процедурите по издаване на разрешение за публично предлагане на пощенски услуги, одобрена с декрет [от 29 юли 2015 г.], доколкото включват в пощенската услуга и автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги?
2)
Допуска ли правото на Европейския съюз, по-специално член 9, параграф 1 и член [2], точка 19 от Директива [97/67] както и принципите на пропорционалност и разумност, прилагането на национална разпоредба, по-специално член 6, параграф 1 от Законодателния декрет [№ 261/99], както и член 8 от [Правилника относно разрешенията] и съответната Наредба за процедурите по издаване на разрешение за публично предлагане на пощенски услуги, одобрена с декрет [от 29 юли 2015 г.], доколкото налагат на доставчиците на автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги да се снабдят с общо разрешение в допълнение към това, което е необходимо за гарантиране на съществените изисквания относно предоставянето на пощенски услуги?
3)
Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-специално член 7, параграф 4 и член 9, параграф 2 от Директива [97/67], прилагането на национална разпоредба, по-специално член 6, параграф 1
bis
и член 10, параграф 2 от Законодателния декрет [№ 261/99], както и член 11, параграф 1, буква f) и член 15, параграф 2 от [Правилника относно разрешенията], и член 9 от съответната Наредба за процедурите по издаване на разрешение за публично предлагане на пощенски услуги пощенски услуги, одобрена с декрет [от 29 юли 2015 г.], доколкото налагат на доставчиците на автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги задължението да правят вноски в компенсационния фонд за универсалната услуга?
4)
Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-специално член 9, параграф 2 от Директива [97/67], прилагането на национална разпоредба, по-специално членове 6 и 10 от Законодателния декрет [№ 261/99], както и член 11, параграф 1, буква f) и член 15, параграф 2 от [Правилника относно разрешенията], и член 9 от съответната Наредба за процедурите по издаване на разрешение за публично предлагане на пощенски услуги, одобрена с декрет [от 29 юли 2015 г.], доколкото не предвиждат преценка за случаите, в които вноската в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсална услуга може да се приеме за целесъобразна, и не предвиждат диференцирани условия за прилагане във връзка както със субективното положение на данъчнозадължените лица, така и със състоянието на пазарите?“.
С определение на председателя на Съда от 21 юни 2016 г. дела C‑259/16 и C‑260/16 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 2, точки 1, 1а и 6 от Директива 97/67 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, съгласно която предприятията за автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги, които предоставят услуги по събиране, сортиране, пренасяне и доставка на пощенски пратки, представляват, освен в случая, когато тяхната дейност се свежда до пренасянето на пощенски пратки, доставчици на пощенски услуги по смисъла на член 2, точка 1а от тази директива.
В конкретния случай, както генералният адвокат е отбелязал в точка 38 от своето заключение, съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до евентуалната квалификация като доставчици на пощенски услуги по смисъла на член 2, точка 1а от Директива 97/67 на две категории предприятия, тоест, от една страна, предприятията, които предлагат автотранспортни и спедиторски услуги, и от друга страна, предприятията за експресни куриерски услуги.
Що се отнася до автотранспортните и спедиторски услуги, жалбоподателите по главните производства изтъкват, че предприятие, което основно предоставя услуга по пренасяне на пощенски пратки и предлага само като допълнение някоя от другите услуги по член 2, точка 1 от Директива 97/67, не би могло да се квалифицира като „доставчик на пощенски услуги“.
В това отношение следва да се припомни, на първо място, че съгласно член 2, точка 1 от Директива 97/67 понятието „пощенски услуги“ обхваща услугите, които включват събирането, сортирането, пренасянето и доставката на пощенските пратки.
На второ място, съображение 17 от Директива 2008/6 гласи, че пренасянето само по себе си не следва да се смята за пощенска услуга. Освен това тази директива е включила в член 2 от Директива 97/67 точка 1а, съгласно която е „доставчик на пощенски услуги: предприятие, което предоставя една или повече пощенски услуги“.
Директива 2008/6 обаче не е въвела никакво изменение в оригиналния текст на Директива 97/67, що се отнася до разграничението, което би трябвало да се прави между предоставянето като основна дейност и предоставянето като спомагателна дейност на пощенските услуги по член 2, точка 1 от Директива 97/67.
На трето място, дадена дейност може да се счита за свързана с пощенска услуга само при условие че се отнася до „пощенска пратка“ по смисъла на член 2, точка 6 от Директива 97/67. В това отношение тази разпоредба определя пощенската пратка като адресирана пратка в окончателната форма, в която тя следва да бъде пренесена от доставчика на пощенски услуги, и уточнява, че подобна пратка може да включва по-конкретно кореспондентски пратки, книги, каталози, вестници, периодични издания, както и пощенски колети, съдържащи стоки със или без търговска стойност.
При тези условия дадено предприятие трябва да се квалифицира като „доставчик на пощенски услуги“ по смисъла на член 2, точка 1а от Директива 97/67, когато предоставя най-малко една от услугите, изброени в член 2, точка 1 от тази директива, и ако така предоставяната услуга или услуги се отнася до пощенска пратка, като при все това неговата дейност не трябва да се свежда до услугата по пренасяне. От това следва, че автотранспортните или спедиторските предприятия, които предоставят основно услуга по пренасяне на пощенски пратки и като спомагателна дейност услугите по събиране, сортиране или доставка на посочените пратки, не биха могли да се изключат от приложното поле на посочената директива.
Освен това, както е посочил генералният адвокат в точка 43 от своето заключение, ако трябваше да се приеме, че предприятията, предоставящи автотранспортни или спедиторски услуги, са изключени от приложното поле на Директива 97/67 единствено с мотива, че упражняват само допълнително дейностите по събиране, сортиране или доставка на пощенски пратки, това би довело до множество трудности при тълкуването на тази директива. Всъщност, за да се определи приложимият правен режим, било необходимо да се преценява за всеки отделен случай по-големият или по-малък дял на „спомагателните услуги“ спрямо основните услуги по пренасяне.
Що се отнася до експресните куриерски услуги, жалбоподателите по главните производства изтъкват, че тези услуги не би трябвало да спадат към приложното поле на Директива 97/67 поради тяхната добавена стойност.
В това отношение следва да се припомни, на първо място, че Директива 97/67 не дава определение на „експресна куриерска услуга“, а се задоволява да предвиди в съображение 18, че „основната разлика между експресната поща и универсалната пощенска услуга се състои в добавената стойност (под каквато и да е форма), предоставена от експресните услуги на клиентите и събрана от тях“.
На второ място, от практиката на Съда следва, че експресните куриерски услуги се отличават от универсалната пощенска услуга по своята добавена стойност, от която се ползват клиентите и за която те се съгласяват да платят повече. Подобни престации представляват специфични услуги, отделими от услугата в общ интерес, отговарящи на особени потребности на икономическите оператори, които изискват определени допълнителни престации, каквито не се предлагат в рамките на традиционната пощенска услуга (вж. в този смисъл решение от 15 юни 2017 г., Ilves Jakelu,
C‑368/15
,
EU:C:2017:462
, т.
и цитираната съдебна практика).
На трето място, в решения от 13 октомври 2011 г., DHL International (
C‑148/10
,
EU:C:2011:654
, т.
и
), от 16 ноември 2016 г., DHL Express (Austria) (
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, т.
), както и от 15 юни 2017 г., Ilves Jakelu (
C‑368/15
,
EU:C:2017:462
, т.
) Съдът приема, че предприятията, предоставящи експресни куриерски услуги, попадат в приложното поле на Директива 97/67 и прилага към тях някои разпоредби на тази директива. Както обаче генералният адвокат е отбелязал в точка 46 от своето заключение, тези решения биха били неразбираеми, ако Съдът не беше приел имплицитно като предпоставка, че експресните пощенски услуги спадат към понятието „пощенски услуги“ по смисъла на член 2, точка 1 от тази директива.
При тези условия, макар и да е възможно да се направи разграничение между универсалната услуга и експресната куриерска услуга въз основа на наличието или липсата на добавена стойност от услугата, трябва да се отбележи, че подобен разграничителен критерий е напълно неприложим, що се отнася до естеството на услугите, изброени в член 2, точка 1 от Директива 97/67. Така обстоятелството, че подобни услуги евентуално имат добавена стойност, не би могло да им отнеме качеството на „пощенски услуги“ по смисъла на тази разпоредба.
С оглед на гореизложените съображения на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 2, точки 1, 1а и 6 от Директива 97/67 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, съгласно която предприятията за автотранспортни, спедиторски или експресни куриерски услуги, които доставят услуги по събиране, сортиране, пренасяне и доставка на пощенски пратки, представляват, освен в случая, когато тяхната дейност се свежда до пренасянето на пощенски пратки, доставчици на пощенски услуги по смисъла на член 2, точка 1а от тази директива.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 2, точка 19 и член 9, параграф 1 от Директива 97/67 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която налага на всички предприятия за автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги да се снабдят с общо разрешение за доставката на пощенски услуги, без предварително да се проверява дали подобно разрешение е необходимо за гарантиране на спазването на едно от съществените изисквания.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 9, параграф 1 от Директива 97/67 за услуги, които попадат извън обхвата на универсалната услуга, държавите членки могат да въведат общи разрешения, доколкото това е необходимо за гарантиране на спазването на съществените изисквания.
Преди тяхното изчерпателно изброяване член 2, точка 19 от тази директива определя тези изисквания като общи неикономически причини, които могат да накарат дадена държава членка да наложи условия за предоставянето на пощенски услуги.
От гореизложените съображения следва, както е отбелязал генералният адвокат в точка 58 от своето заключение, че държавата членка, която реши да обвърже достъпа до пазара на пощенски услуги с получаването на общо разрешение, трябва да обоснове това решение с едно или повече от посочените съществени изисквания.
В конкретния случай запитващата юрисдикция отбелязва, че член 6 от Законодателен декрет № 261/99 налага без разграничение и автоматично на предприятията, предлагащи пощенски услуги, които не спадат към универсалната услуга, да се снабдят с общо разрешение, без предварително да е направена проверка за необходимостта от подобно разрешение за гарантиране на спазването на поне едно от съществените изисквания. Тази юрисдикция добавя, че задълженията, наложени на посочените предприятия с цел получаването на подобно общо разрешение, са непропорционални.
При тези обстоятелства, за да се отговори на втория преюдициален въпрос, следва да се провери дали правна уредба като разглежданата в главните производства, първо, може да се обоснове с едно от съществените изисквания, изброени в член 2, точка 19 от Директива 97/67, и второ, е пропорционална, доколкото е в състояние да гарантира преследваната от нея цел и ако това е така, дали тази цел не би могла да се постигне с по-малки по обхват забрани.
В това отношение, що се отнася до въпроса дали правна уредба като разглежданата може да се обоснове с едно от съществените изисквания, изброени в член 2, точка 19 от Директива 97/67, от преписката, с която Съдът разполага, следва, че тази правна уредба обосновава въвеждането на режим за общо разрешаване за предприятията, които могат да се квалифицират като „доставчици на пощенски услуги“, с две от тези съществени изисквания, тоест зачитането на условията на труд и на схемите за социална сигурност, както и на поверителността на кореспонденцията.
Що се отнася до пропорционалността на разглежданата в главните производства правна уредба, следва да се припомни, че запитващата юрисдикция има задачата да провери, при цялостна преценка на всички релевантни правни и фактически обстоятелства, дали подобна правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на преследваните цели и дали не надхвърля необходимото за постигането им. Все пак задача на Съда е да ѝ даде всички необходими за това елементи за тълкуване на правото на Съюза, които ще ѝ дадат възможност да се произнесе (вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, т.
и
).
На първо място, що се отнася до способността на посочената правна уредба да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел, важно е да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел единствено ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане (решение от 10 март 2009 г., Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, т.
).
Що се отнася обаче до първото от съществените изисквания, припомнени в точка 48 от настоящото решение, тоест зачитането на условията на труд и на схемите за социална сигурност, член 10, параграф 4, буква c) от Правилника относно разрешенията предвижда, че предоставянето на общо разрешение на доставчика на пощенски услуги е поставено в зависимост от спазването от същия към момента на подаване на заявлението на задълженията в областта на социално осигуряване на неговите работници.
В това отношение както от член 6, параграф 3 и член 18 bis от Законодателен декрет № 261/99, така и от член 11, параграф 1, буква b) от Правилника относно разрешенията следва, че притежателят на общо разрешение трябва да спазва задълженията в областта на условията на труд, предвидени в националното законодателство и в колективните трудови договори, приложими за пощенския сектор. За тази цел член 10, параграф 8 от Правилника относно разрешенията налага на заявителя за общо разрешение към момента на подаване на своето заявление да предостави данни относно колективните трудови договори, приложими към неговите работници, както и други данни относно тези работници.
Освен това, както е посочил генералният адвокат в точка 59 от своето заключение, в решение № 129/15 AGCOM е изложил информация, обясняваща как предвидените в разглежданата правна уредба задължения позволяват да се гарантира спазването на условията на труд.
Що се отнася до второто от съществените изисквания, припомнени в точка 48 от настоящото решение, тоест поверителността на кореспонденцията, член 10, параграф 8 от Правилника относно разрешенията гласи, че предприятията, които искат да получат разрешение, трябва към момента на подаване на заявленията си да представят описанието на мерките, приети за гарантиране на спазването на задълженията за поверителност на кореспонденцията.
При тези условия изглежда, че спорната в главните производства правна уредба е в състояние да гарантира спазването на някои от съществените изисквания, изброени в член 2, точка 19 от Директива 97/67.
На второ място, следва да се провери дали задълженията, с които разглежданата в главните производства правна уредба обуславя предоставянето на общото разрешение, необходимо за доставката на пощенски услуги, не надхвърлят необходимото за постигането на преследваната цел.
Както обаче генералният адвокат отбелязва в точка 64 от своето заключение, запитващата юрисдикция не посочва конкретно кои са задълженията, наложени от разглежданата в главните производства правна уредба, които биха могли да имат непропорционален характер, освен задължението, свързано с финансирането на универсалната услуга, което е предмет на третия и четвъртия преюдициален въпрос.
Също така в акта за преюдициално запитване е посочено само че подобни задължения са обвързващи, що се отнася както до издаването на общото разрешение, така и до упражняването на тези дейности.
Накрая, от преписката, с която Съдът разполага, следва, че общото разрешение се счита за предоставено 45 дни след получаването на заявлението на съответното предприятие от компетентните органи.
С оглед на всички тези обстоятелства, по-конкретно на реда за предоставяне на общото разрешение, следва да се установи, както генералният адвокат е констатирал в точки 65 и 66 от своето заключение, че наложените задължения с разглежданата в главните производства правна уредба не биха могли да се считат за надхвърлящи необходимото за гарантиране на спазването на съществените изисквания, изброени в член 2, точка 19 от Директива 97/67.
С оглед на всички тези съображения на втория преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 2, точка 19 и член 9, параграф 1 от Директива 97/67 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която налага на всички предприятия за автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги да разполагат с общо разрешение за доставката на пощенски услуги, стига тази правна уредба да е обоснована с едно от съществените изисквания, изброени в член 2, точка 19 от тази директива, и да спазва принципа на пропорционалност, в смисъл че е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По третия и четвъртия въпрос
По допустимостта
В писменото си становище Комисията изразява съмнения относно допустимостта на третия и четвъртия въпрос. Тя обяснява, че макар задължението за вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга действително да е предвидено в член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/99 и в член 11, параграф 1, буква f) от Правилника относно разрешенията, все още няма никакво решение на AGCOM, с което това задължение да е станало приложимо към жалбоподателите по главните производства. Така тези въпроси имали хипотетичен характер.
В това отношение от постоянната практика на Съда следва, че преюдициалното запитване няма за цел да се формулират консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а да се отговори на необходимост, продиктувана от това, че действително трябва да се реши спор, свързан с правото на Съюза (решение от 26 октомври 2017 г., Българска енергийна борса,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, т.
).
Следва да се констатира, че по силата на член 7, параграф 4 от Директива 97/67 държавите членки могат да създадат компенсационен фонд, който да се финансира с такса, наложена по-конкретно на доставчиците на пощенски услуги. Освен това държавите членки могат да обвържат предоставянето на разрешения на доставчиците на услуги съгласно член 9, параграф 2 от тази директива със задължението за финансова вноска в този фонд.
В конкретния случай, от една страна, съгласно член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/99 вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга са длъжни да правят по-конкретно притежателите на общо разрешение в размер най-много на 10 % от брутните приходи, свързани с услугите, които заместват универсалната услуга и произтичат от разрешената дейност. От друга страна, съгласно член 11, параграф 1, буква f) от Правилника относно разрешенията, когато са изпълнени условията, предвидени в съображение 27 от Директива 2008/6 и в член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/99, получателят на общо разрешение е длъжен да прави вноски за финансирането на разходите за универсалната услуга.
От становищата на страните в хода на съдебното заседание следва, че AGCOM все още не е приел решението за създаването на компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга. Така, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверка, този национален орган не изглежда да е определил случаите, в които доставчиците на пощенски услуги, които не спадат към универсалната услуга, ще трябва да направят вноски в посочения фонд, нито конкретния ред за извършване на подобни вноски.
При тези условия, що се отнася до третия въпрос, следва да се констатира, както става ясно от съображенията, изложени в точка 65 от настоящото решение, че член 7, параграф 4 от Директива 97/67 в частта му, позволяваща на държавите членки да наложат задължение за извършване на вноски в компенсационния фонд, е бил транспониран в италианския правен ред. Така посоченият въпрос, който не би могъл да се счита за хипотетичен, е допустим.
За сметка на това, при положение че четвъртият въпрос се отнася по същество до конкретния ред за изпълнението на задължението на притежателите на общо разрешение за вноска в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга, с оглед на изложените съображения в точка 66 от настоящото решение, трябва да се констатира, че отговорът на този въпрос би бил равнозначен на формулиране на становище, адресирано до AGCOM по въпрос, който на този стадий има само хипотетичен характер. Вследствие на това четвъртият въпрос е недопустим.
По същество
С третия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 7, параграф 4 и член 9, параграф 2 от Директива 97/67 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която налага на притежателите на общо разрешение за доставката на пощенски услуги да правят вноски в компенсационен фонд за покриване на разходите за универсалната услуга.
В това отношение следва да се припомни най-напред, че член 9, параграф 1 от Директива 97/67 позволява на държавите членки да въведат общи разрешения за предприятията от пощенския сектор, що се отнася до услугите, които попадат извън обхвата на универсалната услуга, докато параграф 2, първа алинея от този член предвижда възможността държавите членки да въведат разрешителни процедури по отношение на услугите, които попадат в обхвата на универсалната услуга (решение от 16 ноември 2016 г., DHL Express (Austria),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, т.
).
По-нататък член 9, параграф 2, втора алинея от посочената директива изброява задълженията, с които може да се обвърже предоставянето на разрешения, без да е възможно да се изведе от неговия текст до коя категория разрешения — тези относно всички пощенски услуги или тези, които засягат само услугите, които попадат в обхвата на универсалната услуга — се отнася тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 16 ноември 2016 г., DHL Express (Austria),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, т.
).
Накрая, както предвижда съображение 27 от Директива 2008/6, за да се определи дали от доставчиците на пощенски услуги, непопадащи в обхвата на универсалната услуга, може да се изисква да правят вноски в компенсационния фонд, държавите членки следва да проверят дали услугите, предоставяни от тези доставчици, могат от гледна точка на ползвателя да се разглеждат като услуги, попадащи в обхвата на универсалната услуга, тъй като са взаимозаменяеми в достатъчна степен с универсалната услуга, като се вземат предвид техните характеристики.
В това отношение следва да се констатира, от една страна, че от анализа на цялостната структура на член 9, параграф 2, втора алинея от Директива 97/67 следва, че понятието „разрешения“, употребено в тази разпоредба, обозначава както разрешенията, посочени в параграф 2, първа алинея, така и посочените в параграф 1 от този член (решение от 16 ноември 2016 г., DHL Express (Austria),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, т.
).
От друга страна, освен че предвиденото в съображение 27 от Директива 2008/6 условие относно достатъчната степен на взаимозаменяемост е възпроизведено в член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/99, член 11, параграф 1, буква f) от Правилника относно разрешенията налага изрично на получателя на общо разрешение да „участва във финансирането на цената на доставката на универсалната услуга, когато са налице условията по съображение 27 от Директива [2008/6] и по член 10, параграф 2 от [Законодателен декрет № 261/99]“, поради което възможността да се наложи на този получател задължението за вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга е поставена в зависимост от това условие относно достатъчната степен на взаимозаменяемост.
С оглед на всички тези съображения на третия въпрос следва да се отговори, че член 7, параграф 4 и член 9, параграф 2 от Директива 97/67 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която налага на притежателите на общо разрешение за доставката на пощенски услуги да правят вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга, когато тези услуги могат, от гледна точка на ползвателя, да се считат за спадащи към универсалната услуга, поради това че имат достатъчна степен на взаимозаменяемост с тази услуга.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

1)
Член 2, точки 1), 1а) и 6) от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г., трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, съгласно която предприятията за автотранспортни, спедиторски или експресни куриерски услуги, които доставят услуги по събиране, сортиране, пренасяне и доставка на пощенски пратки, представляват — освен в случая, когато тяхната дейност се свежда до пренасянето на пощенски пратки — доставчици на пощенски услуги по смисъла на член 2, точка 1а от тази директива.

2)
Член 2, точка 19 и член 9, параграф 1 от Директива 97/67, изменена с Директива 2008/6, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която налага на всички предприятия за автотранспортни, спедиторски и експресни куриерски услуги да разполагат с общо разрешение за доставката на пощенски услуги, стига тази правна уредба да е обоснована с едно от съществените изисквания, изброени в член 2, точка 19 от тази директива, и да спазва принципа на пропорционалност в смисъл, че е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, което запитващата юрисдикция следва да провери.

3)
Член 7, параграф 4 и член 9, параграф 2 от Директива 97/67, изменена с Директива 2008/6, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която налага на притежателите на общо разрешение за доставката на пощенски услуги да правят вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга, когато тези услуги могат, от гледна точка на ползвателя, да се считат за спадащи към универсалната услуга, поради това че имат достатъчна степен на взаимозаменяемост с тази услуга.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.