CELEX: 62015TJ0110
Acesso aos documentos
Regulamento (CE) n.° 1049/2001
Documentos relativos a um inquérito do OLAF
Recusa de acesso
Exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria
Obrigação de proceder a um exame concreto e individual
Categoria de documentos

Antecedentes do litígio
Em 17 de junho de 2014, a recorrente, a International Management Group, foi informada de que no Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) se encontrava pendente um inquérito sobre «eventuais irregularidades na atribuição [em seu benefício] de fundos europeus, relacionados com a sua natureza jurídica, respeitantes, entre outros, à aplicação do artigo 53.
o
, n.
o
1, alínea c), do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias [(
JO 2002, L 248, p. 1
)]».
No âmbito do inquérito do OLAF, na fase do resumo dos factos previsto no artigo 9.
o
, n.
o
4, do Regulamento (UE, Euratom) n.
o
883/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo [OLAF] e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.
o
1074/1999 do Conselho (
JO 2013, L 248, p. 1
), realizou‑se uma reunião entre o OLAF e um representante da recorrente, à qual se seguiu uma troca de correspondência e um pedido de acesso a determinados documentos mencionados no referido resumo dos factos, acesso que o OLAF recusou ao abrigo do regulamento acima referido.
Em 30 de outubro de 2014, nos termos do artigo 2.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO 2001, L 145, p. 43
), a recorrente pediu que lhe fosse concedido acesso aos seguintes documentos:
«a)
todos os documentos e informações na posse do OLAF relacionados com o inquérito;
b)
todos os demais documentos e informações na posse do OLAF respeitantes [à recorrente];
c)
toda a correspondência referida no ‘Resumo dos factos’ constante do anexo da carta [do OLAF] de 6 de outubro de 2014 ou relacionada com este;
d)
toda a correspondência entre o OLAF e os Estados‑Membros envolvidos no inquérito;
e)
todos os documentos, relatórios e informações relacionados com o inquérito enviados aos Estados‑Membros ou por estes recebidos, incluindo:
i)
as pretensas ‘declarações oficiais das autoridades (incluindo dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros) de determinados Estados’ (v. n.
o
22 do documento [do OLAF] intitulado ‘Resumo dos factos’);
ii)
as alegadas ‘informações recebidas das Nações Unidas e da [DG] ECHO’ (v. n.
os
23 a 25 do documento [do OLAF] intitulado ‘Resumo dos factos’);
f)
todos os documentos, relatórios e informações relacionados com o inquérito enviados às instituições, organismos, serviços e agências da União, bem como às autoridades dos Estados não membros, no período compreendido entre 2008 e 2014.»
Em 27 de novembro de 2014, o OLAF recusou conceder à recorrente acesso a todos os documentos pedidos por considerar que a sua divulgação prejudicaria a proteção concedida aos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em 11 de dezembro de 2014, a recorrente apresentou um pedido confirmativo de acesso aos documentos pedidos (a seguir «pedido confirmativo»), nos termos do artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001.
O inquérito do OLAF com a referência OF/2011/1002 e que abrange os documentos acima referidos no n.
o
3 que constam do pedido inicial da recorrente, alíneas a), e c) a f), foi encerrado em 12 de dezembro de 2014, tendo o OLAF enviado o relatório final à Comissão Europeia em 15 de dezembro de 2014.
Em 6 de fevereiro de 2015, o OLAF adotou a decisão THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287 através da qual rejeitou o pedido confirmativo (a seguir «decisão impugnada»), indicando que todos os documentos pedidos diziam respeito a um inquérito em curso, ou a um inquérito encerrado, mas relativamente ao qual ainda não tinha terminado o prazo razoável dentro do qual as autoridades competentes da União Europeia ou as autoridades nacionais têm de dar seguimento, pelo que a sua divulgação poderia prejudicar a proteção dos objetivos dos referidos inquéritos.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de março de 2015, a recorrente interpôs o presente recurso.
Por requerimento separado apresentado no mesmo dia, a recorrente pediu que o Tribunal Geral submetesse o processo a tramitação acelerada, nos termos do artigo 76.
o
‑A do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
Em 24 de abril de 2015, a Comissão apresentou na Secretaria do Tribunal Geral a sua contestação.
Por decisão de 5 de maio de 2015, o Tribunal Geral (Oitava Secção) indeferiu o pedido de tramitação acelerada.
A réplica foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de agosto de 2015.
A tréplica foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de outubro de 2015.
Em 27 de novembro de 2015, a Secretaria do Tribunal Geral notificou às partes o encerramento da fase escrita do processo. As partes não apresentaram pedido de realização de audiência dentro do prazo previsto no artigo 106.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
anular a decisão impugnada;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
A recorrente apresenta quatro fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do dever de fundamentação da Comissão quando invocou uma presunção geral de aplicabilidade da proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, o segundo, à existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos pedidos, o terceiro, à falta de fundamentação no que respeita à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, e, o quarto, à violação do princípio da boa administração.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação da Comissão quando invocou uma presunção geral de aplicabilidade da proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria
Com o primeiro fundamento, a recorrente alega que a Comissão não respeitou o seu dever de fundamentação uma vez que se baseou numa presunção geral aplicável aos documentos pedidos. A este respeito, a recorrente recorda que o fundamento que permite aplicar uma presunção geral é o de que as mesmas considerações se apliquem aos documentos que tenham a mesma natureza. Ora, resulta dos fundamentos expostos na decisão impugnada que diferentes considerações se aplicam a diferentes tipos de documentos. Além disso, o inquérito está atualmente encerrado. Para mais, a abordagem do OLAF que consiste em aplicar uma presunção geral a todos os documentos opõe‑se à finalidade do Regulamento n.
o
1049/2001.
Por outro lado, não se pode aplicar nenhuma presunção geral ao presente caso, à luz da legislação ou da jurisprudência existente, sendo inoperante a analogia estabelecida pela Comissão com outras presunções gerais reconhecidas pela jurisprudência.
A Comissão alega que os argumentos da recorrente parecem conter objeções de mérito que não têm nenhuma relação com o dever de fundamentação. Com efeito, a decisão impugnada está suficientemente fundamentada no que respeita tanto à jurisprudência constante em matéria de acesso aos processos de inquérito do OLAF como à aplicabilidade da jurisprudência respeitante às presunções gerais «regulamentares» relativa aos documentos que constam desses processos. A presunção geral, aplicada recentemente pelo OLAF, baseia‑se na aplicação por analogia da jurisprudência que passou a ser constante a este respeito. Segundo a Comissão, os documentos do OLAF relativos aos inquéritos que leva a cabo são um caso de presunção geral semelhante aos casos relativamente aos quais a jurisprudência já reconheceu uma presunção geral. O reconhecimento de tal presunção justifica‑se pela necessidade de preservar o efeito útil dos quadros regulamentares setoriais, adotados pelo legislador da União, que excluem um direito de acesso ao processo ou protegem a confidencialidade dos documentos que constam do processo, para evitar que o regime de acesso público aos documentos sirva para contornar ou sabotar as regras setoriais.
A este respeito, a Comissão alega que, à semelhança dos processos em matéria de direito da concorrência, a presunção geral de não acessibilidade decorre das disposições da legislação setorial (Regulamento n.
o
883/2013), que prevê regras de confidencialidade estritas para o tratamento das informações obtidas no âmbito de um inquérito (artigo 10.
o
e, mais genericamente, artigos 3.° a 16.° do regulamento) e exclui um direito de acesso ao processo. Se o grande público e, em particular, as pessoas interessadas, pudessem aceder ao processo ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001, tal prejudicaria imediatamente a regulamentação setorial e a eficácia dos inquéritos ficaria gravemente comprometida. Além disso, a confidencialidade das informações prevista no Regulamento n.
o
883/2013 responde a um objetivo muito específico, a saber, por um lado, destina‑se a preservar o correto desenrolar de um inquérito no interesse público e, por outro, a proteger os interesses legítimos das pessoas interessadas, para que as informações que transmitem à Comissão sejam utilizadas exclusivamente para efeitos do inquérito. Por último, a Comissão considera que a presunção geral deve aplicar‑se não apenas antes, mas também depois do encerramento definitivo do inquérito e do seu seguimento.
Há que começar por recordar a regulamentação aplicável ao caso em apreço bem como os princípios jurisprudenciais desenvolvidos em matéria de acesso aos documentos.
Em primeiro lugar, nos termos do artigo 15.
o
, n.
o
3, TFUE e do artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado‑Membro têm um direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, sob reserva dos princípios e condições definidos nos termos do referido número. Em particular, nos termos do segundo parágrafo deste número, os referidos princípios e condições são definidos por meio de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da União Europeia, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.
Em segundo lugar, importa precisar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a atividade administrativa da Comissão não exige um acesso aos documentos tão alargado como aquele que é exigido pela atividade legislativa de uma instituição da União (acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
91; v. igualmente, neste sentido, acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, n.
o
60).
Em terceiro lugar, o Regulamento n.
o
1049/2001 visa conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições que seja o mais amplo possível (acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
61). Resulta igualmente deste regulamento, designadamente do seu artigo 4.
o
, que prevê um regime de exceções a este respeito, que este direito de acesso não está menos submetido a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado (acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
62; de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, n.
o
51; e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
61).
Em quarto lugar, ao abrigo da exceção que figura no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, as instituições, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação de um documento, recusarão o acesso a este se a sua divulgação pudesse prejudicar a proteção de objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria.
Em quinto lugar, é certo que, de acordo com jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi pedida, não basta, em princípio, que esse documento diga respeito a uma atividade mencionada no artigo 4.
o
, n.
os
2 e 3, do Regulamento n.
o
1049/2001. A instituição em causa deve igualmente fornecer explicações quanto à questão de saber de que modo o acesso ao referido documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista neste artigo (acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
49, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
64).
No entanto, o Tribunal de Justiça reconheceu que a instituição da União em causa se pode basear, a este respeito, em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes se podem aplicar a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza (acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
50; v., igualmente, acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
65 e jurisprudência referida).
Deste modo, o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de presunções gerais de recusa de acesso a documentos em cinco casos concretos, a saber, no que respeita a documentos de um processo administrativo relativos a um processo de controlo de auxílios de Estado (acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, n.
o
61), a documentos trocados entre a Comissão e as partes notificantes ou terceiros no âmbito de um processo de controlo das operações de concentração entre empresas (acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, n.
o
123, e Comissão/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, n.
o
64), a articulados apresentados por uma instituição no âmbito de um processo judicial (acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão,
C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, n.
o
94), a documentos relativos a um processo por incumprimento na fase do respetivo procedimento pré‑contencioso (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
65), bem como a documentos que figuram num processo respeitante a um procedimento de aplicação do artigo 101.
o
TFUE (acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
93).
O Tribunal Geral reconheceu a existência de presunções gerais noutros quatro casos, a saber, no que respeita a propostas de proponentes no âmbito de um procedimento de concurso público em caso de pedido de acesso formulado por outro proponente (acórdão de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 e T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, n.
o
101), a documentos relativos a um processo dito «EU Pilot» (acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão,
T‑306/12
, objeto de recurso pendente,
EU:T:2014:816
, n.
o
63), a documentos transmitidos, ao abrigo do artigo 11.
o
, n.
o
4, do Regulamento (CE) n.
o
1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
), pelas autoridades nacionais da concorrência à Comissão (acórdão de 12 de maio de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comissão,
T‑623/13
,
EU:T:2015:848
, n.
o
64), bem como a documentos relativos à preparação pela Comissão de uma avaliação de impacto para elaboração de uma proposta política (acórdão de 13 de novembro de 2015, ClientEarth/Comissão,
T‑424/14 e T‑425/14
, objeto de recurso pendente,
EU:T:2015:848
, n.
o
97).
Não obstante o facto de, na maioria dos processos acima referidos no n.
o
29, o Tribunal de Justiça ter analisado as relações entre o Regulamento n.
o
1049/2001 e outra regulamentação que tem um regime específico de acesso e daí ter concluído que havia que assegurar uma aplicação coerente de cada um destes regulamentos, decorre ainda assim desta jurisprudência que a relação entre dois regulamentos não é o único critério para justificar a aplicação dessas presunções gerais.
Com efeito, da jurisprudência acima referida no n.
o
29 resulta que a
ratio legis
subjacente à aplicação dessas presunções gerais está ligada à imperativa necessidade de assegurar o correto funcionamento dos processos em causa e de garantir que os seus objetivos não ficam comprometidos. Deste modo, o reconhecimento de uma presunção geral pode basear‑se na incompatibilidade do acesso aos documentos de determinados processos com o seu correto andamento e no risco de que estes sejam afetados, uma vez que as presunções gerais permitem preservar a integridade do desenrolar do processo através da limitação da ingerência de terceiros (v., neste sentido, acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão,
T‑306/12
, objeto de recurso pendente,
EU:T:2014:816
, n.
os
57 e 58, e conclusões do advogado‑geral M. Wathelet nos processos apensos LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, n.
os
66, 68, 74 e 76). A aplicação de regras específicas previstas num ato jurídico relativo a um processo conduzido perante uma instituição da União para cujas necessidades os documentos pedidos foram elaborados é um dos critérios suscetíveis de justificar o reconhecimento de uma presunção geral (v., neste sentido, acórdão de 11 de junho de 2015, McCullough/Cedefop,
T‑496/13
, não publicado,
EU:T:2015:374
, n.
o
91 e jurisprudência referida, e conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Conselho/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, n.
o
75).
Ora, o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça nos referidos processos deve também aplicar‑se às atividades de inquérito do OLAF. Dito de outra forma, um acesso generalizado, ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001, aos documentos contidos no processo do OLAF, quando o processo de inquérito do OLAF ainda decorre, prejudicaria em princípio o correto desenrolar do inquérito. Sucede o mesmo no caso de o OLAF ter encerrado o inquérito recentemente (v. n.
o
35
infra
).
A este respeito, há que constatar que o processo de inquérito do OLAF também é abrangido por regras específicas em matéria de acesso às informações obtidas ou estabelecidas no âmbito de tal processo e do tratamento dessas informações. Por força do Regulamento n.
o
883/2013, que regula os inquéritos do OLAF, este está juridicamente obrigado a tratar as informações que obtém no decurso dos seus inquéritos como informações confidenciais e abrangidas pelo segredo profissional, nos termos do artigo 10.
o
do referido regulamento. Há igualmente que observar que não está previsto nenhum acesso aos documentos para uma pessoa que seja objeto de um inquérito do OLAF, com exceção do seu direito a receber a ata da sua reunião com o OLAF (para aprovação ou introdução de observações), em conformidade com o disposto no artigo 9.
o
do referido regulamento. Com efeito, um acesso aos processos do OLAF só se verifica efetivamente durante um processo de seguimento. A recomendação final do OLAF será submetida às autoridades competentes da União ou às autoridades nacionais. Se essas autoridades tencionarem adotar uma sanção contra uma pessoa que é objeto da investigação, no caso em apreço a recorrente, devem dar‑lhe a possibilidade de exercer os seus direitos de defesa em conformidade com o procedimento administrativo ou penal aplicável.
Além disso, no que respeita à exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativo à proteção de atividades de inquérito, decorre da jurisprudência que a proteção dos inquéritos do OLAF se alarga ao seu seguimento desde que este se efetue num prazo razoável (v., neste sentido, acórdão de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão,
T‑391/03 e T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, n.
os
108 a 113). Com efeito, de acordo com esta jurisprudência, se ainda não tiver decorrido o prazo razoável para decidir qual o seguimento a dar às informações transmitidas pelo OLAF às autoridades competentes, conceder o acesso ao processo de inquérito do OLAF, ainda que parcialmente, pode comprometer a utilização efetiva desses elementos pelas autoridades nacionais, uma vez que as pessoas suspeitas de terem cometido irregularidades podem agir de maneira a impedir o correto desenrolar dos diferentes procedimentos ou inquéritos que essas autoridades podem decidir levar a cabo. De igual modo, importa salientar que os inquéritos do OLAF, bem como os eventuais procedimentos posteriores, dependem da vontade dos informadores e das testemunhas de prestarem informações. A perspetiva de ver as suas informações, explicações ou hipóteses serem divulgadas pode incitá‑los a limitarem as informações que transmitem ou a reterem informações sensíveis, o que prejudicaria a eficácia da política da União em matéria de luta contra a fraude.
Em suma, o quadro legislativo aplicável ao OLAF exclui, em princípio, um direito de acesso ao processo do OLAF pelas pessoas que são objeto de um inquérito. Só se as autoridades destinatárias do relatório final tiverem intenção de adotar atos que lesam as pessoas em causa é que estas autoridades devem, em conformidade com as regras processuais que lhes são aplicáveis, conceder acesso ao relatório final do OLAF para permitir que estas pessoas exerçam os seus direitos de defesa. Por conseguinte, conceder acesso aos processos do OLAF ou aos relatórios finais do OLAF ao grande público afetaria gravemente o regime instaurado pelo Regulamento n.
o
883/2013.
Decorre de todas as considerações anteriores que, para efeitos da interpretação da exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, há que reconhecer a existência de uma presunção geral segundo a qual a divulgação dos documentos do processo administrativo prejudicaria, em princípio, a proteção dos objetivos das atividades de inquérito do OLAF.
No entanto, esta presunção geral não exclui o direito de os referidos interessados demonstrarem que um determinado documento cuja divulgação é pedida não está coberto pela referida presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do documento em causa nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 (acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, n.
o
62, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
100).
Em contrapartida, a exigência que impõe que se verifique se a presunção geral em questão é realmente aplicável não pode ser interpretada no sentido de que a instituição em causa deve examinar individualmente todos os documentos pedidos no caso concreto. Tal exigência privaria esta presunção geral do seu efeito útil, que é, concretamente, o de permitir que a instituição em causa responda a um pedido de acesso global de uma maneira igualmente global (acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
68, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
101).
É à luz dos princípios jurisprudenciais acima recordados que se deve analisar se o OLAF cometeu um erro na aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
No presente caso, há que indicar que é facto assente que o pedido de acesso apresentado pela recorrente diz respeito aos documentos abrangidos pelos inquéritos do OLAF.
Decorre da decisão impugnada, sem que tal seja contestado pela recorrente, que os documentos acima referidos no n.
o
3 e que constam do pedido inicial da recorrente, alíneas a), e c) a f), fazem parte do inquérito OF/2011/1002 do OLAF respeitante à recorrente, tendo este inquérito sido encerrado em 12 de dezembro de 2014, e que os documentos que constam do pedido inicial da recorrente, alínea b), dizem respeito a vários inquéritos que ainda estavam em curso.
Pelo facto de o inquérito OF/2011/1002 ter sido encerrado em 12 de dezembro de 2014, e, baseando‑se na jurisprudência segundo a qual os documentos relativos aos inquéritos continuam a estar abrangidos pela exceção que figura no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, no caso de inquéritos específicos concluídos terem conduzido à elaboração de relatórios finais, mas de ainda não ter decorrido um prazo razoável para o seguimento do processo, o OLAF considerou que este prazo para decidir do seguimento a dar às informações transmitidas à autoridade competente ainda não tinha decorrido no presente caso. O OLAF também explicou que os documentos estavam cobertos por uma presunção geral, a qual se aplicava antes e depois do encerramento de um inquérito, invocando para tal a necessidade de proteger a confidencialidade das informações e de se certificar da cooperação prestada pelos informadores. A este respeito, referiu que os inquéritos e os processos de seguimento dependiam em larga medida das informações prestadas por informadores terceiros e pelas testemunhas e da sua vontade em prestar essas informações e que, se essas informações não fossem protegidas pela confidencialidade, a disponibilidade das referidas pessoas para contribuir para o inquérito seria posta em causa. Neste mesmo contexto, o OLAF precisou as regras setoriais específicas existentes que regulam os inquéritos efetuados pelo OLAF e o dever de confidencialidade, bem como o artigo 10.
o
do Regulamento n.
o
883/2013.
Ao abrigo dos princípios jurisprudenciais acima recordados, há que considerar que o OLAF aplicou corretamente uma presunção geral de confidencialidade dos documentos relativos aos seus inquéritos.
A este respeito, não pode proceder o argumento da recorrente segundo o qual tal presunção não se pode aplicar a documentos relativos a um processo de inquérito encerrado.
Como já acima se observou, depois de o OLAF ter terminado o seu inquérito e ter redigido o seu relatório final, a autoridade competente deve ainda decidir do processo de seguimento. Por conseguinte, a presunção geral também se aplica a um processo que já está encerrado, uma vez que os interesses públicos protegidos podem igualmente ser lesados depois de o processo do OLAF ser encerrado.
Por outro lado, há que constatar que, tendo o inquérito sido encerrado em 12 de dezembro de 2014 e tendo o OLAF transmitido o relatório final à Comissão em 15 de dezembro de 2014, nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
883/2013, ainda não tinha decorrido um prazo razoável para o seguimento na data da adoção da referida decisão, conforme o OLAF referiu corretamente na decisão impugnada.
De igual modo, a recorrente não pode retirar do processo que deu origem ao acórdão de 21 de maio de 2014, Catinis/Comissão (
T‑447/11
,
EU:T:2014:267
), um argumento para invocar que uma presunção geral não é aplicável e que, por este motivo, o OLAF não está dispensado do seu dever de fundamentação. No referido processo, o OLAF não tinha invocado a presunção geral de não acessibilidade, tendo procedido a uma análise individual e concreta dos documentos pedidos. Por conseguinte, o Tribunal Geral não analisou se tal presunção se podia aplicar.
Por último, não são pertinentes o argumento segundo o qual a proposta formulada pela Comissão em 2008, relativa a uma revisão do Regulamento n.
o
1049/2001, «visava introduzir presunções gerais de não acessibilidade», sem fazer referência às funções de inquérito do OLAF, nem o argumento segundo o qual o pedido da Comissão para que o Tribunal Geral reconheça uma presunção geral aplicável aos processos do OLAF equivaleria, para a Comissão, a pedir ao Tribunal Geral que violasse o artigo 17.
o
, n.
o
2, TUE, o qual confere à Comissão poder para elaborar propostas legislativas, e o artigo 14.
o
TUE, que confere ao Parlamento e ao Conselho funções legislativa. Em matéria de acesso aos documentos, a aplicação de uma presunção geral foi aprovada pela jurisprudência em vários domínios sem que a legalidade dessa presunção fosse posta em causa à luz do artigo 14.
o
TUE e do artigo 17.
o
, n.
o
2, TUE. Não há assim razões para afirmar que a extrapolação desta presunção aos processos de inquérito do OLAF poderia criar dificuldades a este respeito. Seja como for, a proposta da Comissão não foi adotada.
Para concluir, no que se refere à pretensa violação do dever de fundamentação, conforme prevista no artigo 296.
o
TFUE e à luz dos princípios que decorrem da jurisprudência acima evocados nos n.
os
23 a 40, há que concluir, conforme resulta igualmente do n.
o
43
supra
, que o OLAF respeitou o referido dever.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos
No âmbito do segundo fundamento, a recorrente alega que existe um interesse superior que justifica a divulgação dos documentos pedidos, uma vez que foram divulgados a terceiros, incluindo a terceiros não autorizados, como o jornal alemão
Der Spiegel
. A existência de um inquérito interno sobre a difusão a terceiros não autorizados não basta para exonerar a Comissão de responsabilidade pelas fugas de informação. Segundo a recorrente, o acesso aos documentos pedidos é necessário para lhe dar meios para rebater as alegações extremamente graves feitas a seu respeito, designadamente pelo
Der Spiegel
. A recorrente tem um interesse legítimo em que lhe seja permitido defender‑se também publicamente. Com efeito, tal defesa, que restabeleceria o equilíbrio no exercício das funções de inquérito do OLAF, só é possível através dos documentos aos quais, até este momento, a recorrente continua sem poder aceder.
Desde logo, a Comissão alega que qualquer divulgação do relatório final do OLAF se deveu a uma fuga de informação não autorizada, a propósito da qual foi aberto um inquérito. Esta fuga de informação não autorizada constitui um elemento de facto que não pode afetar a apreciação da existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos pedidos. Em seguida, a Comissão alega que a recorrente tem um interesse puramente privado nessa divulgação, enquanto pessoa objeto do inquérito do OLAF. Este tipo de interesse particular, que não é partilhado por outros cidadãos, não pode constituir um interesse público superior na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001. Por último, a Comissão recorda que cabe à recorrente demonstrar que existe um interesse superior na divulgação dos documentos pedidos. Ora, o pedido confirmativo quase não contém elementos a respeito da existência de um interesse público superior nessa divulgação que seja suscetível de neutralizar a presunção geral de não acessibilidade, com exceção de uma referência vaga e genérica aos direitos de defesa da recorrente. Na tréplica, a Comissão acrescenta que a necessidade de se defender das «graves acusações» formuladas pela imprensa também constitui um interesse puramente privado e não um interesse público superior.
Há que recordar que, em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, a aplicação da exceção nele consagrada é afastada se a divulgação do documento em causa for justificada por um interesse público superior.
Importa notar que, no que se refere à necessidade de conseguir a divulgação dos documentos pedidos ao abrigo do interesse superior para ter mais condições para se defender das alegações formuladas na sequência da publicação de um artigo no jornal
Der Spiegel
, tal argumento não demonstra, enquanto tal, a existência de um interesse público que justifique a divulgação dos documentos pedidos e que seja suscetível de prevalecer sobre a proteção da confidencialidade, na aceção do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001. Tendo em conta o princípio geral de acesso aos documentos consagrado no artigo 15.
o
TFUE e os considerandos 1 e 2 do Regulamento n.
o
1049/2001, este interesse deve apresentar um caráter objetivo e geral e não pode ser confundido com interesses particulares ou privados.
Com efeito, nos termos do artigo 2.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001, os beneficiários do direito de acesso aos documentos das instituições são «[t]odos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro». Daqui resulta que este regulamento se destina a garantir o acesso de todos aos documentos públicos e não apenas o acesso do requerente a documentos que lhe dizem respeito (acórdão de 26 de abril de 2005, Sison/Conselho,
T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, n.
o
50).
Consequentemente, o interesse particular que uma pessoa que pede acesso a documentos que lhe dizem pessoalmente respeito pode invocar, em geral, só é determinante no âmbito tanto da apreciação da existência de um interesse público superior como da ponderação dos interesses ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 (v., neste sentido, acórdãos de 26 de abril de 2005, Sison/Conselho,
T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, n.
o
52, de 20 de março de 2014, Reagens/Comissão,
T‑181/10
,
EU:T:2014:139
, n.
o
144, e de 21 de maio de 2014, Catinis/Comissão,
T‑447/11
,
EU:T:2014:267
, n.
os
61 a 64).
Assim, ainda que se admita que os documentos pedidos são necessários para a defesa da recorrente no âmbito de uma ação, questão esta que deve ser examinada no âmbito dessa ação, esta circunstância não é pertinente para apreciar a ponderação dos interesses públicos. Sucede o mesmo no que diz respeito ao argumento segundo o qual o acesso aos documentos pedidos é necessário para permitir à recorrente uma melhor defesa contra as alegações publicadas na imprensa alemã.
Ora, há que constatar que, excetuados estes interesses privados, um dos quais é invocado no âmbito do pedido confirmativo e é relativo ao respeito dos direitos de defesa no inquérito do OLAF, sendo o outro, que é invocado no âmbito do presente litígio, relativo ao interesse da recorrente numa melhor defesa contra as alegações publicadas no
Der Spiegel
, a recorrente não invocou outros argumentos que justifiquem um interesse público superior.
Quanto ao demais, o simples facto de uma parte do processo confidencial do OLAF poder ter sido divulgada de modo ilícito não justifica, por si só, a derrogação, em benefício da pessoa objeto do inquérito, das regras de confidencialidade que regulam o processo de inquérito do OLAF (v., neste sentido, despacho de 18 de dezembro de 2003, Goméz‑Reino/Comissão,
T‑215/02
,
EU:T:2003:352
, n.
o
65).
Por conseguinte, em face do exposto, o segundo fundamento não pode proceder.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de fundamentação respeitante à proteção da vida privada e à integridade do indivíduo
No âmbito do terceiro fundamento, a recorrente considera que é pouco provável, atendendo à natureza dos documentos em questão, que a proteção da vida privada e da integridade do indivíduo esteja ameaçada. Além disso, o OLAF não explicou por que motivo não pode conceder um acesso parcial aos documentos pedidos, para respeito da vida privada e da integridade dos dados pessoais individuais.
A Comissão contrapõe que o ponto da decisão impugnada consagrado à proteção dos dados pessoais foi acrescentado com uma preocupação de exaustividade, na medida em que os documentos solicitados também contêm dados que estão protegidos ao abrigo de uma exceção diferente. No entanto, na medida em que a decisão impugnada se baseia principalmente na aplicação de uma presunção geral, conforme tal resulta do ponto da referida decisão que antecede aquele que é consagrado à proteção dos dados pessoais, que permite não divulgar a totalidade dos documentos pedidos e não procurar determinar se um acesso parcial podia ser concedido, este fundamento é inoperante.
No presente caso, há que constatar, à semelhança da Comissão, que, estando a decisão impugnada já legalmente baseada nos fundamentos que contém e que dizem respeito à exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, o presente fundamento deve ser julgado improcedente, seja como for, por ser inoperante.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da boa administração
A recorrente considera que o OLAF violou o princípio da boa administração consagrado no artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais por não ter apreciado todos os aspetos pertinentes do processo e por ter invocado a pretensa existência de uma presunção geral aquando da adoção da decisão impugnada. O princípio da boa administração também foi violado por o relatório final do OLAF ter sido divulgado a diversas pessoas, incluindo ao autor do artigo publicado no
Der Spiegel
e a um deputado europeu. A recusa em conceder acesso aos documentos pedidos, que permitiria à recorrente defender‑se das alegações feitas por terceiros com base em documentos obtidos através das fugas de informação, é igualmente injusta.
A Comissão contrapõe que o OLAF tomou em consideração todos os aspetos que devia analisar para proferir a sua decisão e apresentou os fundamentos necessários a esse respeito, com base na existência de uma presunção geral respeitante aos documentos relativos às suas atividades de inquérito. Por este motivo, a Comissão não vê de que modo o princípio da boa administração pode ter sido violado. Recorda uma vez mais que a pretensa divulgação do relatório final do OLAF a diversas pessoas, no caso de ter ocorrido, se ficou a dever a uma fuga de informação não autorizada e que está em curso um inquérito sobre as circunstâncias dessa fuga de informação.
Há que referir que, ao aplicar uma presunção geral, o OLAF não violou o princípio da boa administração. Conforme foi já constatado no âmbito do primeiro fundamento, o OLAF explicou, na decisão impugnada, a razão pela qual se aplica uma presunção geral, que abrange todos os documentos que estão em causa no inquérito para proteger a integridade das regras setoriais específicas adotadas pelo legislador da União no que respeita às suas atividades.
O facto de ter havido uma fuga não autorizada de informações protegidas pelo artigo 10.
o
do Regulamento n.
o
883/2001 não implica que o relatório final do OLAF tenha sido divulgado e que tenha entrado no domínio público na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001.
Além disso, ainda que seja lamentável que uma fuga de informação tenha permitido à imprensa alemã aceder a informações confidenciais, tal não justifica, por si só, a divulgação dos documentos pedidos no âmbito de um processo ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001.
Daqui resulta que o quarto fundamento deve também ser julgado improcedente havendo, por conseguinte, que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A International Management Group é condenada nas despesas.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de maio de 2016.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.