CELEX: 62021CJ0682
Преюдициално запитване
Обществени поръчки
Директива 2014/24/ЕС
Член 57, параграф 4, буква ж)
Факултативно основание за изключване, свързано с недостатъци при изпълнението на предходен договор за обществена поръчка
Обществена поръчка, възложена на група от икономически оператори
Разваляне на този договор за обществена поръчка
Автоматично вписване на всички членове на групата в списък на ненадеждните доставчици
Принцип на пропорционалност
Директива 89/665/ЕИО
Член 1, параграфи 1 и 3
Право на ефективни правни средства за защита

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) и параграф 6 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
), както и на член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (
ОВ L 395, 1989 г., стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), изменена с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година (
ОВ L 94, 2017 г., стр. 1
).
Запитването е отправено в рамките на спорове между „HSC Baltic“ UAB, „Mitnija“ UAB и „Montuotojas“ UAB, от една страна, и Vilniaus miesto savivaldybės administracija (общинска администрация на град Вилнюс, Литва) (наричана по-нататък „Община Вилнюс“), от друга страна, подкрепяна от „Active Construction Managemen“ UAB, в несъстоятелност, и от „Vilniaus vystymo kompanija“ UAB, във връзка с последиците за HSC Baltic, Mitnija и Montuotojas от развалянето на договора за обществена поръчка, възложена на група от икономически оператори, от която те са част.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 89/665
Член 1 от Директива 89/665 е озаглавен „Приложно поле и наличие на процедури за преразглеждане“ и предвижда:
„1.   Настоящата директива се прилага за поръчките, посочени в Директива [2014/24] […].
[…]
Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че […] решенията, взети от възлагащите органи, могат да бъдат ефективно преразглеждани, и по-специално колкото е възможно най-бързо в съответствие с условията, посочени в членове 2—2е от настоящата директива, на основание, че тези решения са в нарушение на правото на Съюза в областта на обществените поръчки или националните разпоредби, транспониращи това право.
[…]
3.   Държавите членки гарантират достъпност до процедурите по преразглеждане съгласно подробни разпоредби, които държавите членки могат да установят, най-малко за всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е нанесена или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение.
[…]“.
Директива 2014/24
Съображения 101 и 102 от Директива 2014/24 гласят:
(101)
Възлагащите органи следва […] да имат възможността да изключват икономически оператори, които са се оказали ненадеждни, например заради нарушения на екологични или социални задължения, […] или други форми на тежки професионални нарушения — например нарушения на правилата за защита на конкуренцията или на правата върху интелектуална собственост. […]
[…] [Възлагащите органи] следва да могат също така да изключват кандидати или оференти, показали значителни слабости при изпълнението на съществени изисквания в предходни поръчки, например неосъществени доставки или неизпълнение, значителни недостатъци на предоставения продукт или услуга, които ги правят неизползваеми по предназначение, или недопустими действия, които пораждат сериозни съмнения относно надеждността на икономическия оператор. В националното право следва да се предвиди максимален срок на такова изключване.
При прилагането на факултативни основания за изключване възлагащите органи следва да обръщат особено внимание на принципа на пропорционалност. […]
(102)
Следва обаче да се предвиди възможност икономическите оператори да приемат мерки за съответствие, насочени към отстраняването на последиците от евентуални престъпления или нарушения и ефективното предотвратяване на бъдещи случаи на неправомерни прояви. Тези мерки могат да включват по-специално кадрови и организационни мерки като прекъсване на всякакви връзки с лица или организации, замесени в неправомерните прояви, подходящи мерки за кадрова реорганизация, внедряване на системи за отчетност и контрол, създаване на структура за вътрешен одит, която да следи за съответствието, и приемане на вътрешни правила за търсене на отговорност и обезщетяване. Когато такива мерки осигуряват достатъчно гаранции, въпросният икономически оператор не следва повече да бъде изключван само на тези основания. […]“.
Член 18 от тази директива е озаглавен „Принципи на обществените поръчки“ и в параграф 1 предвижда:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.
[…]“.
Член 57 от посочената директива е озаглавен „Основания за изключване“ и предвижда:
„[…]
4.   Възлагащите органи, по собствена инициатива или по искане на държавите членки, могат да изключат от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка всеки икономически оператор, който се намира в което и да е от следните положения:
[…]
ж)
когато икономическият оператор е допуснал значителни или трайни недостатъци при изпълнението на съществено изискване в предходен договор за обществена поръчка, предходен договор за поръчка с възложител или предходен договор за концесия, довели до предсрочно прекратяване на този предходен договор, изплащане на обезщетения или други подобни санкции;
[…]
6.   Всеки икономически оператор, който се намира в едно от положенията по параграфи 1 и 4, може да представи доказателства за това, че предприетите от него мерки са достатъчни за доказване на неговата надеждност, въпреки наличието на съответното основание за изключване. Ако бъде преценено, че тези доказателства са достатъчни, икономическият оператор не се изключва от процедурата за възлагане на обществена поръчка.
За тази цел икономическият оператор доказва, че е платил или е в процес на плащане на обезщетение за всички вреди, настъпили в резултат от престъплението или нарушението, изяснил е изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на разследващите органи, и е взел конкретни технически, организационни и кадрови мерки, които са подходящи за предотвратяването на нови престъпления или нарушения.
[…]
7.   Държавите членки определят условията за прилагане на настоящия член чрез законови, подзаконови или административни разпоредби при спазване на правото на Съюза. Те определят по-специално максималния срок на изключване, в случай че икономическият оператор не е предприел мерките, посочени в параграф 6, за да докаже своята надеждност. Когато срокът на изключване не е определен с [окончателно съдебно решение], той не може да надвишава […] три години от датата на съответното събитие в случаите по параграф 4“.
Член 90 от същата директива предвижда в параграф 1:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с настоящата директива, до 18 април 2016 г. […]“.
Съгласно член 91 от Директива 2014/24:
„Директива 2004/18/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116, поправка ОВ, L 182, 2008 г., стр. 282)] се отменя, считано от 18 април 2016 г.
[…]“.
Литовското право
Закон за обществените поръчки
Член 2, точка 36 от Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (Закон за обществените поръчки на Република Литва) в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“), предвижда:
„Доставчик“ означава икономически оператор — публичноправно или частноправно физическо или юридическо лице, друга организация и нейните членове или група, съставена от такива лица, включително временно обединение на икономически оператори, което предлага на пазара извършване на строителство, доставка на стоки или предоставяне на услуги“.
Член 46 от този закон гласи:
„[…]
4.   „Възлагащият орган изключва доставчика от участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка, когато:
[…]
6)
доставчикът не е изпълнил обществена поръчка, възложена съгласно настоящия закон, […] или договор за концесия, или изпълнението му е лошо и представлява съществено нарушение на договора съгласно Гражданския кодекс […], довело до разваляне на договора през последните три години или до окончателно съдебно решение, постановено през последните три години, с което се уважава искане за обезщетение на възлагащия орган, на възложителя или на договарящия орган за вреди, претърпени в резултат на значителни или трайни недостатъци при изпълнението от доставчика на съществено условие на обществената поръчка, или приемането от възлагащия орган през последните три години на решение, с което се констатира, че изпълнението от доставчика на съществено условие на обществената поръчка е опорочено от значителни или трайни недостатъци, които поради това са довели до прилагането на договорна неустойка. […]
[…]
8.   Когато доставчикът не отговаря на изискванията по параграфи 1, 4 и 6 от настоящия член, възлагащият орган не го изключва от процедурата за възлагане на обществена поръчка, когато са изпълнени следните две условия:
1)
доставчикът е предoставил на възлагащия орган информация, от която е видно, че е прeдприел следните мерки:
а)
доброволно е платил или е поел задължение да плати обезщетение за вредите, причинени от неизпълнение или нарушение по параграфи 1, 4 или 6 от настоящия член, ако е приложимо;
b)
оказал е съдействие, активна помощ или е взел други мерки, които допринасят за изясняването или уточняването на неговото неизпълнение или нарушение, ако е приложимо;
c)
взел е технически, организационни мерки или мерки за управление на персонала с цел предотвратяване на други случаи на неизпълнение или нарушения;
2)
възлагащият орган е оценил предоставената от доставчика информация съгласно точка 1 от настоящия параграф и е приел мотивирано решение, съгласно което предприетите от доставчика мерки за доказване на неговата надеждност са достатъчни. […]“.
Съгласно член 91, параграф 1 от споменатия закон в редакцията му, посочена от запитващата юрисдикция:
„Най-късно в десетдневен срок възлагащият орган публикува в Централния портал за обществени поръчки, съгласно реда и условията, определени от Службата за обществените поръчки, информация относно доставчиците (в случай на група от доставчици — относно всички членове на тази група), които не са изпълнили или лошо са изпълнили обществената поръчка, както и — когато нарушението се отнася до частта от договора за обществена поръчка, която им е възложена като подизпълнители — информация относно икономически оператори, чийто капацитет е използвал доставчикът и които са поели солидарна отговорност с него за точното изпълнение на договора за обществена поръчка […]“.
Гражданският кодекс
Член 6.6 от Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (Граждански кодекс на Република Литва) гласи:
„1.   Солидарността между длъжниците не се предполага, освен ако законът не предвижда друго. Тя е налице единствено в случаите, предвидени от закона или договорени от страните, както и когато предметът на задължението е неделим.
[…]
3.   Солидарността между длъжниците се предполага, когато задължението се отнася до предоставянето на услуги, съвместна дейност или обезщетение за вреди, причинени от действията на няколко лица.
[…]“.
Член 6.15, параграф 1 от този кодекс гласи:
„Ако изпълнението на задължението е невъзможно по вина на един от съдлъжниците, останалите съдлъжници не се освобождават от отговорност за неизпълнение на задължението“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 7 декември 2016 г. Община Вилнюс публикува обявление за процедура за възлагане на обществена поръчка на стойност 21793166,72 евро, без данък върху добавената стойност, за строителство на многофункционален уелнес център (наричана по-нататък „спорната обществена поръчка“).
С договор за съвместна дейност, сключен на 30 януари 2017 г. между Active Construction Management, HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas и „Axis Power“ UAB, за целите на участието в процедурата за възлагане на спорната обществена поръчка и извършването на строителните работи в случай на възлагане, Active Construction Management е определено като водещ съдружник в тази група от икономически оператори. Съгласно споразумението съотношението в стойността на участието в съвместната дейност е следното: Active Construction Management 65 %, HSC Baltic 15 %, Axis Power 10 %, Mitnija 5 % и Montuotojas 5 %.
На 5 юни 2017 г. Община Вилнюс възлага спорната обществена поръчка на посочената група. Срокът за извършване на строителните работи е определен на 18 месеца и обществената поръчката трябва да бъде изпълнена най-късно до 5 декември 2018 г.
Тъй като строителните работи не са приключени в този срок, крайният срок е отложен за 28 май 2020 г. През този допълнителен период строителните работи не са напреднали съгласно предвидения график.
С определение от 28 октомври 2019 г. Vilniaus apygardos teismas (Окръжен съд, Вилнюс, Литва) образува производство по обявяване несъстоятелност на Active Construction Management по искане на управителя на това дружество. На 6 декември 2019 г. синдикът уведомява HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas и Axis Power, както и Община Вилнюс за производството по несъстоятелност и за това, че водещият съдружник няма да продължи да изпълнява спорната обществена поръчка.
На 22 януари 2020 г. Община Вилнюс уведомява HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas и Axis Power, че разваля договора за спорната обществена поръчка поради съществено нарушение, изразяващо се в изоставянето и оставянето без наблюдение на строителната площадка, непредоставянето на нови гаранции, неспазването на графика на строителните работи и липсата на сключена застраховка „Гражданска отговорност“.
Тези дружества сезират Vilniaus apygardos teismas (Окръжен съд, Вилнюс) с иск за обявяване за незаконосъобразно на развалянето на договора за спорната обществена поръчка от страна на Община Вилнюс и вписването им в списъка на ненадеждните доставчици в Централния портал за обществени поръчки.
С решение от 27 август 2020 г. този съд отхвърля иска, като констатира, че Община Вилнюс правилно се е позовала на проблемите, свързани с изпълнението на строителните работи от водещия съдружник и от останалите членове на групата. Тъй като тези дружества са солидарно отговорни за точното изпълнение на спорната обществена поръчка и договорът за нея е развален, възлагащият орган няма каквото и да било право на преценка, което да му позволи да не впише всички членове на групата в списъка на ненадеждните доставчици. Това вписване не възпрепятства посочените дружества да се реабилитират и така да участват в други процедури за възлагане на обществени поръчки.
HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas и Axis Power подават въззивна жалба срещу това решение пред Lietuvos apeliacinis teismas (Литовски апелативен съд). С решение от 21 януари 2021 г. той отхвърля въззивната жалба, като потвърждава съображенията на първоинстанционния съд.
На 22 януари 2021 г. по инициатива на Община Вилнюс Viešųjų pirkimų tarnyba (Служба за обществените поръчки, Литва) вписва членовете на групата в списъка на ненадеждните доставчици.
HSC Baltic, Mitnija и Montuotojas подават касационна жалба срещу решението от 21 януари 2021 г. на Lietuvos apeliacinis teismas (Литовски апелативен съд) пред запитващата юрисдикция, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Литовски върховен съд).
На 15 март 2021 г. HSC Baltic, Mitnija и Montuotojas искат от запитващата юрисдикция да постанови като временна мярка заличаването на имената им от списъка на ненадеждните доставчици. С определение от 31 март 2021 г. тази юрисдикция уважава искането.
На 11 ноември 2021 г. посочената юрисдикция постановява решение, с което частично се произнася по жалбата, като отхвърля основанията на HSC Baltic, Mitnija и Montuotojas, свързани с незаконосъобразност на развалянето на договора за спорната обществена поръчка.
За да се произнесе по вписването на тези дружества в списъка на ненадеждните доставчици, запитващата юрисдикция счита, че са необходими някои разяснения относно обхвата на правото на Съюза.
В това отношение тази юрисдикция посочва най-напред, че литовският законодател е транспонирал Директива 2014/24, считано от 1 юли 2017 г., тоест след 18 април 2016 г. — датата, на която изтича срокът за транспониране на тази директива. Въпреки това запитващата юрисдикция счита, че посочената директива може да се приложи към спора в главното производство.
Посочената юрисдикция иска да се установи дали автоматичното вписване в списък на ненадеждните доставчици на всеки икономически оператор, който de jure е отговорен за нарушението, довело до развалянето на договор за обществена поръчка, е съвместимо с изискването за индивидуална преценка в рамките на прилагането на предвидените в Директива 2014/24 основания за изключване.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че с оглед на обхвата на израза „решенията, взети от възлагащите органи“, в член 1 от Директива 89/665, вписването на икономически оператор в списък на ненадеждните доставчици може да представлява акт, който подлежи на обжалване. Литовското право обаче не позволявало да се оспори това вписване, тъй като го приемало просто като правна последица от развалянето на договора за обществена поръчка. В случая Vilniaus apygardos teismas (Окръжен съд, Вилнюс) безспорно бил сезиран с иск, с който се оспорват както това разваляне, така и посоченото вписване. Тъй като обаче вписването е направено, след като решението на Lietuvos apeliacinis teismas (Литовски апелативен съд) е станало окончателно, според запитващата юрисдикция първоинстанционният и въззивният съд не са могли да се произнесат по частта от иска, отнасяща се до това вписване.
При тези обстоятелства Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Литовски върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) и параграф 6 от Директива 2014/24, както и член 1, параграф 1, четвърта алинея и член 1, параграф 3 от Директива 89/665 (заедно или поотделно, но не само те) да се тълкуват в смисъл, че решението на възлагащ орган да впише даден икономически оператор в списък на ненадеждни доставчици и така да ограничи за определен период възможността му да участва в обявените впоследствие процедури за възлагане на обществени поръчки с мотива, че този икономически оператор е извършил съществено нарушение на сключен с възлагащия орган договор, е мярка, която може да бъде оспорена пред съд?
2)
Ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, трябва ли цитираните по-горе разпоредби от правото на Съюза (заедно или поотделно, но не само те) да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба и практика по прилагането ѝ, съгласно които: а) при разваляне на договор за обществена поръчка поради съществено нарушение на договора възлагащият орган не приема официално (отделно) решение относно вписването на икономическите оператори в списъка на ненадеждните доставчици; б) икономическият оператор не е предварително уведомен, че предстои да бъде вписан в списъка на ненадеждните доставчици и поради това не може да представи съответните обяснения и впоследствие да обжалва ефективно вписването; в) възлагащият орган не извършва отделна проверка на обстоятелствата около лошото изпълнение на договора и следователно, ако договорът за обществена поръчка е законосъобразно развален поради съществено нарушение, икономическият оператор, който de jure е отговорен за това нарушение, автоматично се вписва в списъка на ненадеждните доставчици?
3)
Ако отговорите на първите два въпроса са утвърдителни, трябва ли цитираните по-горе разпоредби от правото на Съюза (заедно или поотделно, но не само те) да се тълкуват в смисъл, че съдружниците в съвместна дейност (субекти, съставляващи съвместно доставчик), изпълнили договора за обществена поръчка, който е законосъобразно развален поради съществено нарушение, могат да докажат своята надеждност и така да бъдат изключени от списъка на ненадеждните доставчици, по-специално въз основа на размера на техния дял (стойността) от изпълнения договор, несъстоятелността на водещия съдружник, действия на този съдружник и приноса на възлагащия орган за неизпълнението на договора?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
Вторият и третият въпрос, които следва да се разгледат преди първия въпрос, се отнасят до реда и условията, при които след развалянето на договора за възложената им обществена поръчка икономическите оператори се вписват в списък на ненадеждните доставчици с цел да се изключи участието им в процедурите за възлагане на обществени поръчки.
В резултат на развалянето на договора за спорната обществена поръчка от Община Вилнюс ищците в главното производство временно са възпрепятствани да участват в други процедури за възлагане на обществени поръчки. Това разваляне, което им е съобщено на 22 януари 2020 г., е последвано от вписването им на 22 януари 2021 г. в списък на ненадеждните доставчици. Следователно на втория и третия въпрос трябва да се отговори с оглед на Директива 2014/24, която е била в сила към тези дати, без да е необходимо да се разглежда дали тази директива е била приложима в периода от 18 април 2016 г. — датата, на която изтича срокът за транспонирането ѝ, до 1 юли 2017 г. — датата на транспонирането ѝ в Литва.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба или практика, съгласно която, когато възлагащият орган развали договор за обществена поръчка, възложена на група от икономически оператори, поради значителни или трайни недостатъци, довели до неизпълнението на съществено изискване в рамките на тази обществена поръчка, всеки член на тази група автоматично се вписва в списък на ненадеждните доставчици и така по принцип временно се възпрепятства да участва в нови процедури за възлагане на обществени поръчки.
В това отношение най-напред следва да се отбележи, че член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 позволява да се изключи от участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки всеки икономически оператор, който е допуснал значителни или трайни недостатъци при изпълнението на съществено изискване в предходен договор за обществена поръчка, ако по-специално тези недостатъци са довели до предсрочно прекратяване на договора за обществена поръчка.
Както следва от съображение 101 от тази директива, предметът и целта на това факултативно основание са да се изключат икономическите оператори, чиято надеждност е сериозно компрометирана поради неправомерни действия или бездействие или поради небрежност.
Когато държава членка определя в националната си правна уредба условията за прилагане на това факултативно основание за изключване, тя трябва да се съобрази с основните му характеристики, предвидени в член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2019 г., Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, т.
).
Осен това прилагането на посоченото факултативно основание за изключване трябва да е в съответствие с принципа на пропорционалност — общ принцип на правото на Съюза, припомнен в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, в областта на възлагането на обществени поръчки. Спазването на този принцип заслужава особено внимание при прилагането на факултативните основания за изключване, посочени в член 57 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2020 г., Tim,
C‑395/18
,
EU:C:2020:58
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В това отношение посоченото изключване трябва, първо, да е временно. Всъщност от съображение 101 от Директива 2014/24 следва, че всеки акт на националното право, който определя условията за прилагане на член 57, параграф 4, буква ж) от тази директива, трябва да предвиди максимален срок на изключване. Член 57, параграф 7 от посочената директива уточнява, че когато не е определен с окончателно съдебно решение, този срок не може да надвишава три години.
Второ, през този период на изключване съответният икономически оператор трябва — освен ако не е изключен с окончателно съдебно решение от всякакво участие в процедура за възлагане на обществена поръчка — да бъде допуснат до участие в такава процедура, ако представи в съответствие с член 57, параграф 6 от Директива 2014/24 доказателства, че предприетите от него мерки са достатъчни за установяване на неговата надеждност. По този начин икономическите оператори се насърчават да предприемат коригиращи мерки (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2019 г., Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, т.
).
Трето, принципът на пропорционалност изисква конкретна и индивидуална преценка на поведението на съответния оператор въз основа на всички релевантни елементи (решение от 3 юни 2021 г., Rad Service и др.,
C‑210/20
,
EU:C:2021:445
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че при разваляне на договор за обществена поръчка поради значителни или трайни недостатъци, допуснати от оферента, на който тя е възложена, при изпълнението на съществено изискване, приложимата национална правна уредба предвижда, че това разваляне води до вписването на всеки икономически оператор, който de jure е отговорен за точното изпълнение на посочената поръчка, в списък, имащ за цел да уведомява възлагащите органи за имената на операторите, които не са изпълнили или лошо са изпълнили обществена поръчка и са считани поради това за ненадеждни доставчици. Вписването в този списък води до изключване от участие във всяка процедура за възлагане на обществена поръчка за срок от три години, освен ако съответният икономически оператор не докаже, че е приел подходящи коригиращи мерки.
Запитващата юрисдикция посочва, че на практика от момента на постановяване на съдебно решение, с което се потвърждава законосъобразността на развалянето на съответния договор за обществена поръчка, всички икономически оператори, които de jure са отговорни за изпълнението на тази обществена поръчка, се вписват автоматично в списъка, без официално да е прието решение за тази цел.
Що се отнася до въпроса дали такава правна уредба или практика зачита основните характеристики на факултативното основание за изключване, предвидено в член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24, и принципа на пропорционалност, закрепен в член 18, параграф 1 от тази директива, следва да се отбележи, че посочените разпоредби допускат временното регистриране в портал, предназначен да улеснява управлението на процедурите за възлагане на обществени поръчки, на имената на операторите, по отношение на които са констатирани значителни или трайни недостатъци при изпълнението на съществено изискване в рамките на предходна обществена поръчка.
Всъщност, както бе посочено в точки 35 и 36 от настоящото решение, това факултативно основание за изключване има за цел да позволи достъпът на такива оператори до процедурите за възлагане на обществени поръчки да бъде ограничен от принципна забрана за участие в тези процедури. В случая такова ограничение е предвидено в член 46 от Закона за обществените поръчки. Предвиденото в член 91 от този закон вписване на съответните оператори в електронен списък, достъпен за възлагащите органи и другите компетентни органи в областта на обществените поръчки, изглежда, има за цел да улесни прилагането на това ограничение, което запитващата юрисдикция следва да провери.
При това положение, за да се спазят основните характеристики на факултативното основание за изключване, предвидено в член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24, и принципът на пропорционалност, такъв режим трябва да бъде така уреден, че преди вписването в списъка на ненадеждните доставчици на даден икономически оператор, член на група, на която е възложена обществена поръчка и договорът с която е развален, трябва да се преценят конкретно всички представени от този оператор релевантни доказателства, за да установи дали вписването му в списъка не е необосновано с оглед на негови действия или бездействие.
Ето защо е неприемливо при разваляне на договор за обществена поръчка поради значителни или трайни недостатъци при изпълнението му такъв икономически оператор автоматично да се квалифицира като ненадежден и да подлежи на временно изключване, без действията му да са били оценени предварително, конкретно и индивидуално с оглед на всички релевантни доказателства.
Несъмнено е допустимо при определяне на условията за прилагане на факултативното основание за изключване по член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 държава членка да предвиди презумпция, съгласно която всеки икономически оператор, който de jure е отговорен за точното изпълнение на обществена поръчка, се счита, че е допринесъл при изпълнението на тази поръчка за възникването или запазването на значителни или трайни недостатъци, довели до развалянето на договора за посочената обществена поръчка. Когато обаче тази обществена поръчка е възложена на група от икономически оператори, чийто индивидуален принос за тези недостатъци и за евентуалните усилия за тяхното отстраняване не са непременно идентични, такава презумпция трябва да бъде оборима, тъй като в противен случай би се стигнало до незачитане на основните характеристики на това факултативно основание за изключване и на принципа на пропорционалност, припомнен в член 18, параграф 1 от тази директива.
Всъщност, независимо от предвидената от закона солидарна отговорност на членовете на такава група, прилагането на факултативното основание за изключване, предвидено в член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24, трябва да се основава на неправомерност на действия или бездействие на съответното лице или пък на негова небрежност.
Следователно в положение като разглежданото в главното производство всеки член на групата, който de jure е отговорен за точното изпълнение на обществената поръчка, трябва — преди да бъде вписан в списъка на ненадеждните доставчици и на това основание спрямо него да се прилага режимът на временно изключване от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки — да има възможност да докаже, че недостатъците, довели до развалянето на договора за тази обществена поръчка, нямат връзка с негови действия или бездействие. Когато след конкретна и индивидуална преценка на действията или бездействието на съответния оператор с оглед на всички релевантни обстоятелства се установи, че той не е виновен за констатираните недостатъци и че не може разумно да се изисква от него да направи повече от това, което е направил, за да отстрани тези недостатъци, Директива 2014/24 не допуска той да бъде вписан в списъка на ненадеждните доставчици (вж. по аналогия решение от 7 септември 2021 г., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras,
C‑927/19
,
EU:C:2021:700
, т.
и
).
Това тълкуване не се опровергава от възможността за съответния оператор да избегне изключването от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки, като докаже в съответствие с член 57, параграф 6 от Директива 2014/24, че е приел коригиращи мерки като примерно изброените в съображение 102 от тази директива. Всъщност от такъв оператор не може да се изисква да докаже, че е приел коригиращи мерки, при положение че недостатъците, довели до разваляне на договора за обществена поръчка, не са свързани по никакъв начин с негови действия или бездействие.
С оглед на всички изложени съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба или практика, съгласно която, когато възлагащият орган развали договор за обществена поръчка, възложена на група от икономически оператори, поради значителни или трайни недостатъци, довели до неизпълнението на съществено изискване в рамките на тази обществена поръчка, всеки член на тази група автоматично се вписва в списък на ненадеждните доставчици и така по принцип временно се възпрепятства да участва в нови процедури за възлагане на обществени поръчки.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че икономически оператор, който е член на група, на която е възложена обществена поръчка, може — в случай на разваляне на договора за тази обществена поръчка поради неспазване на съществено изискване — да се позове както на обстоятелства, свързани с неговото собствено положение, така и на обстоятелства, свързани с положението на трето лице, като водещия съдружник на тази група, за да докаже, че вписването му в списъка на ненадеждните доставчици е необосновано.
Както бе посочено в точка 50 от настоящото решение, всеки член на групата, на която е възложена обществената поръчка, в случай на разваляне на договора за тази обществена поръчка поради значителни или трайни недостатъци, трябва да има възможност — преди да бъде вписан в списъка на ненадеждните доставчици и на това основание спрямо него да се прилага режимът на временно изключване от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки — да докаже, че негови действия или бездействие при изпълнението на обществената поръчка нямат връзка с тези недостатъци.
За да докаже, че посочените недостатъци не са причинени от негови действия или бездействие и че следователно не може разумно да се изисква от него да направи нещо повече от това, което е направил, за да ги отстрани, съответният икономически оператор трябва да има възможност да се позове на всяко обстоятелство, което счита за релевантно.
Всъщност изразът, съдържащ се в член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24, не уточнява при какви обстоятелства трябва да се счита, че член на група от икономически оператори е участвал или не в допускането на недостатъците, довели до развалянето на договора за обществена поръчка. Следователно тази разпоредба позволява на всеки член на групата, на която е възложена обществената поръчка, да се позове на всяко обстоятелство, свързано с неговото положение или с това на трето лице, за да докаже, че основанието за изключване не може да се приложи спрямо него.
Възлагащият орган по разваления договор за обществена поръчка и евентуално сезираната с иск юрисдикция следва да определят в рамките на конкретната и индивидуална преценка, която се налага по силата на принципа на пропорционалност, припомнен в член 18, параграф 1 от посочената директива, тежестта, която следва да се придаде на всяко изтъкнато обстоятелство.
С оглед на изложеното на третия въпрос следва да се отговори, че член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че икономически оператор — част от група, на която е възложена обществена поръчка и чийто договор за тази поръчка е развален поради неспазване на съществено изискване — може да докаже, че вписването му в списъка на ненадеждните доставчици е необосновано, като се позове на всякакви обстоятелства, включително на такива, свързани с трето лице, като например с водещия съдружник в тази група, за да установи, че не е виновен за недостатъците, довели до разваляне на посочения договор за обществена поръчка, и че не може разумно да се изисква от него да направи нещо повече от това, което е направил, за да ги отстрани.
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 трябва да се тълкуват в смисъл, че държава членка, която при определяне на условията за прилагане на факултативното основание за изключване по член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 е предвидила, че икономическите оператори, на които е възложена обществена поръчка и чийто договор за тази поръчка е развален поради неспазване на съществено изискване, се вписват в списък на ненадеждните доставчици и така по принцип временно се изключват от участие в нови процедури за възлагане на обществени поръчки, трябва да гарантира правни средства за защита срещу вписването в този списък на ненадеждните доставчици.
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 89/665 държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че решенията, взети от възлагащите органи, могат да бъдат ефективно преразглеждани, и по-специално колкото е възможно най-бързо, на основание че тези решения са в нарушение на правото на Съюза в областта на обществените поръчки или националните разпоредби, транспониращи това право. Съгласно член 1, параграф 3 от същата директива тези процедури по преразглеждане трябва да са достъпни най-малко за всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е нанесена или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение.
С тези разпоредби Директива 89/665 има за цел да осигури в областта на обществените поръчки, попадащи в обхвата на правото на Съюза, пълното спазване на правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, предвидено в член 47, първа и втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (решение от 7 септември 2021 г., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras,
C‑927/19
,
EU:C:2021:700
, т.
и цитираната съдебна практика).
От тази гледна точка понятието „решения[…], взети от възлагащите органи“, съдържащо се в член 1, параграф 1 от Директива 89/665, трябва да се тълкува широко. Всяко решение на възлагащия орган, за което се прилагат правните норми на Съюза в областта на обществените поръчки и което може да наруши тези норми, трябва да подлежи на съдебния контрол, предвиден в тази директива. Следователно това понятие се отнася общо до решенията на възлагащия орган, без да провежда разграничение в зависимост от съдържанието им или момента на приемането им, и не предвижда никакво ограничение, що се отнася до естеството или съдържанието на посочените решения (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2021 г., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras,
C‑927/19
,
EU:C:2021:700
, т.
).
Изразът „всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е нанесена или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение“, който се съдържа в член 1, параграф 3 от тази директива, също трябва да се тълкува широко, така че съдържащите се в посочената директива правни норми да се прилагат за всички лица, чийто интерес от получаването на такава обществена поръчка е засегнат от взето от възлагащия орган решение.
Когато, както в настоящия случай, поради развалянето на договора за възложената им обществена поръчка членовете на група от икономически оператори са вписани от или по инициатива на възлагащия орган в списък на ненадеждните доставчици и така са временно изключени по принцип от участие в бъдещи процедури за възлагане на обществени поръчки, това вписване, което засяга интереса на всеки един от тези оператори да получи обществени поръчки, които попадат в обхвата на правото на Съюза, представлява решение, взето от възлагащ орган по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 89/665. Както е видно от разглеждането на втория и третия въпрос, това решение трябва да зачита основните характеристики на факултативното основание за изключване по член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 и да e в съответствие с принципа на пропорционалност, закрепен в член 18, параграф 1 от нея. В случай на твърдяно нарушение на тези разпоредби или на която и да е друга норма от правото на Съюза лицето, за което се твърди, че е увредено, трябва да разполага с ефективни правни средства за защита съгласно член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665.
Възможността за предявяване на иск за установяване на незаконосъобразността на развалянето на договора за обществената поръчка, вследствие на което са вписани в списъка на ненадеждните доставчици, обаче не представлява за членовете на групата, на която е възложена обществената поръчка, ефективно правно средство за защита срещу решението да ги впишат в този списък и така да ги изключат по принцип от участие в бъдещи процедури за възлагане на обществени поръчки. Всъщност законосъобразността от гледна точка на правото на Съюза на това разваляне, от една страна, и на това вписване и изключване, от друга страна, може да зависи от различни обстоятелства, както е видно от анализа на втория въпрос.
Следователно, когато обществената поръчка, договорът за която е бил развален, е възложена на група от икономически оператори, всеки член на тази група трябва да има възможност да оспори вписването си в списъка на ненадеждните доставчици, вследствие на което е изключен по принцип от участие в бъдещи процедури за възлагане на обществени поръчки.
С оглед на изложеното на първия въпрос следва да се отговори, че член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 трябва да се тълкуват в смисъл, че държава членка, която при определяне на условията за прилагане на факултативното основание за изключване по член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 е предвидила, че членовете на група от икономически оператори, на която е възложена обществена поръчка и чийто договор за тази поръчка е развален поради неспазване на съществено изискване, се вписват в списък на ненадеждните доставчици и така по принцип временно се изключват от участие в нови процедури за възлагане на обществени поръчки, трябва да гарантира правото на тези оператори на ефективни правни средства за защита срещу вписването им в този списък.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
не допускат национална правна уредба или практика, съгласно която, когато възлагащият орган разваля договор за обществена поръчка, възложена на група от икономически оператори, поради значителни или трайни недостатъци, довели до неизпълнението на съществено изискване в рамките на тази обществена поръчка, всеки член на тази група автоматично се вписва в списък на ненадеждните доставчици и така по принцип временно се възпрепятства да участва в нови процедури за възлагане на обществени поръчки

2)
Член 18, параграф 1 и член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
икономически оператор — част от група, на която е възложена обществена поръчка и чийто договор за тази поръчка е развален поради неизпълнение на съществено изискване — може да докаже, че вписването му в списъка на ненадеждните доставчици е необосновано, като се позове на всякакви обстоятелства, включително на такива, свързани с трето лице, като например с водещия съдружник на тази група, за да установи, че не е виновен за недостатъците, довели до разваляне на посочения договор за обществена поръчка, и че не може разумно да се изисква от него да направи нещо повече от това, което е направил, за да ги отстрани.

3)
Член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство, изменена с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г.,
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
държава членка, която при определяне на условията за прилагане на факултативното основание за изключване по член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 е предвидила, че членовете на група от икономически оператори, на която е възложена обществена поръчка и чийто договор за тази поръчка е развален поради неспазване на съществено изискване, се вписват в списък на ненадеждните доставчици и така по принцип временно се изключват от участие в нови процедури за възлагане на обществени поръчки, трябва да гарантира правото на тези оператори на ефективни правни средства за защита срещу вписването им в този списък.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: литовски.