CELEX: 62014CJ0477
Prejudiciële verwijzing
Harmonisatie van de wetgevingen
Richtlijn 2014/40/EU
Artikel 20
Elektronische sigaretten en navulverpakkingen
Geldigheid
Beginsel van gelijke behandeling
Evenredigheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel
Subsidiariteitsbeginsel
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikelen 16 en 17

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (
PB L 127, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pillbox 38 (UK) Ltd, handelend onder de handelsnaam „Totally Wicked” (hierna: „Pillbox”), en de Secretary of State for Health (staatssecretaris voor volksgezondheid) met betrekking tot de rechtmatigheid van de „intentie en/of de verplichting” van de regering van het Verenigd Koninkrijk om uitvoering te geven aan richtlijn 2014/40.
Toepasselijke bepalingen
Kaderovereenkomst van de Wereldgezondheidsorganisatie voor de bestrijding van tabaksgebruik
Bij besluit 2004/513/EG van de Raad van 2 juni 2004 (
PB L 213, blz. 8
) is de kaderovereenkomst van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor de bestrijding van tabaksgebruik, ondertekend te Genève op 21 mei 2003 (hierna: „FCTC”), goedgekeurd namens de Europese Gemeenschap.
Richtlijn 2014/40
De overwegingen 7, 33, 36, 38 tot en met 41, 43 tot en met 45, 47 en 48 van richtlijn 2014/40 bepalen:
„(7)
Wetgevend optreden op het niveau van de Unie is ook nodig voor de uitvoering van [de FCTC], waarvan de bepalingen bindend zijn voor de Unie en haar lidstaten. [...]
[...]
(33)
Grensoverschrijdende verkoop op afstand van tabaksproducten kan de toegang vergemakkelijken tot tabaksproducten die niet aan deze richtlijn voldoen. Die verkoop vergroot ook het risico dat jongeren toegang tot tabaksproducten zouden krijgen. Op die manier kan de wetgeving inzake de bestrijding van het tabaksgebruik worden ondermijnd. De lidstaten moeten de grensoverschrijdende verkoop op afstand derhalve kunnen verbieden. Waar grensoverschrijdende verkoop op afstand niet verboden is, is het aangewezen te voorzien in gemeenschappelijke voorschriften betreffende de registratie van detaillisten die dit soort verkoop verrichten, die geschikt zijn om de doeltreffendheid van deze richtlijn te garanderen. [...]
[...]
(36)
Elektronische sigaretten en navulverpakkingen moeten bij deze richtlijn worden gereguleerd, tenzij zij – vanwege hun presentatie of functie – onder [richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (
PB L 311, blz. 67
) of [richtlijn 93/42/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende medische hulpmiddelen (
PB L 169, blz. 1
)] vallen. Met betrekking tot deze producten bestaan op nationaal niveau uiteenlopende wetgeving en praktijken, met betrekking tot onder meer de veiligheid van deze producten; dientengevolge is een optreden op het niveau van de Unie vereist om de interne markt beter te doen functioneren. Bij de regulering van deze producten moet een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid in acht worden genomen. Teneinde de lidstaten in staat te stellen hun toezichts- en controletaken te verrichten, moet van producenten en invoerders van elektronische sigaretten en navulverpakkingen verlangd worden dat zij kennis geven van de desbetreffende producten vóór zij deze in de handel brengen.
[...]
(38)
Het in de handel brengen van nicotinehoudende vloeistoffen mag bij deze richtlijn alleen toegelaten worden indien het nicotinegehalte niet meer dan 20 mg/ml bedraagt. Dit gehalte zorgt voor een afgifte van nicotine die vergelijkbaar is met de toegestane dosis nicotine van een standaardsigaret gedurende de tijd die nodig is om een dergelijke sigaret te roken. Teneinde de risico’s in verband met nicotine te beperken, moeten voor navulverpakkingen, reservoirs en patronen maximumafmetingen worden vastgesteld.
(39)
Uitsluitend elektronische sigaretten die een consistente dosis nicotine afgeven, mogen op grond van deze richtlijn in de handel worden gebracht. De verstrekking van een consistente dosis nicotine bij normaal gebruik is nodig voor de bescherming van de gezondheid en voor veiligheids- en kwaliteitsdoelstellingen, onder meer om het risico te vermijden dat ongewild een hoge dosis wordt geconsumeerd.
(40)
Elektronische sigaretten en navulverpakkingen kunnen in de handen van kinderen een gezondheidsrisico vormen. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat deze producten kind- en manipulatieveilig worden gemaakt, onder meer door middel van kindveilige etikettering en open- en sluitmechanismen.
(41)
Aangezien nicotine een giftige stof is en gelet op de mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s, ook voor degenen voor wie het product niet bestemd is, moeten nicotinehoudende vloeistoffen uitsluitend in de handel worden gebracht middels elektronische sigaretten of navulverpakkingen die aan bepaalde veiligheids- en kwaliteitsvoorschriften voldoen. Het is van belang dat elektronische sigaretten tijdens gebruik en navullen niet breken of lekken.
[...]
(43)
De uiteenlopende nationale wetgevingen en praktijken op het gebied van reclame en sponsoring inzake elektronische sigaretten belemmeren het vrije verkeer van goederen en de vrijheid van dienstverrichting, en scheppen een merkbaar risico van concurrentieverstoring. Zonder extra maatregelen op het niveau van de Unie zullen deze verschillen de komende jaren wellicht toenemen, mede gelet op de groeiende markt van elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Derhalve moeten de nationale bepalingen inzake reclame en sponsoring van producten die grensoverschrijdende effecten hebben onderling worden aangepast, met een hoog beschermingsniveau van de menselijke gezondheid als uitgangspunt. Elektronische sigaretten kunnen tot nicotineverslaving leiden en uiteindelijk tot normale tabaksconsumptie, aangezien zij rookgedrag imiteren en normaliseren. Daarom is het passend om voor de reclame voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen een restrictieve aanpak te volgen.
(44)
Om hun regelgevende taken te kunnen uitoefenen, hebben de Commissie en de lidstaten volledige informatie nodig over de marktontwikkelingen ter zake van elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Daarom moeten aan producenten en invoerders van deze producten rapportageverplichtingen inzake verkoopvolumes, voorkeuren van consumentengroepen en verkoopwijzen worden opgelegd. Zeker moet worden gezorgd dat deze informatie aan het grote publiek beschikbaar wordt gesteld, met de nodige inachtneming van de noodzaak bedrijfsgeheimen te beschermen.
(45)
Om ervoor te zorgen dat de lidstaten passend markttoezicht kunnen houden, dienen producenten, invoerders en distributeurs een toereikend systeem te hanteren om vermoedelijk schadelijke gevolgen te monitoren en te registreren en deze gevolgen aan de bevoegde autoriteiten te melden, zodat passende maatregelen kunnen worden genomen. Door middel van een vrijwaringsclausule moeten lidstaten kunnen optreden wanneer zich een ernstig risico voor de volksgezondheid voordoet.
[...]
(47)
Deze richtlijn harmoniseert niet alle aspecten van elektronische sigaretten of navulverpakkingen. De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van regels inzake smaken blijft bijvoorbeeld bij de lidstaten. De lidstaten kunnen het nuttig achten toe te staan dat producten met bepaalde smaken in de handel gebracht worden. Zij moeten zich daarbij bewust zijn van de mogelijke aantrekkingskracht van dergelijke producten op jongeren en niet-rokers. Het verbieden van producten met bepaalde smaken dient te worden gemotiveerd en een kennisgeving daarvan moet ingediend worden overeenkomstig [richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische normen en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (
PB L 204, blz. 37
)].
(48)
Evenmin harmonieert deze richtlijn de regels inzake rookvrije omgevingen, of nationale verkoopsregelingen, binnenlandse reclame, dan wel merkextensie (brand stretching), of voert zij een leeftijdsgrens in voor elektronische sigaretten of navulverpakkingen. [...]”
Artikel 1 van richtlijn 2014/40, met het opschrift „Onderwerp”, bepaalt:
„Deze richtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende:
[...]
f)
het in de handel brengen en etiketteren van bepaalde producten die verwant zijn aan tabaksproducten, namelijk elektronische sigaretten, navulverpakkingen en voor roken bestemde kruidenproducten;
teneinde de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te doen functioneren, waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren, en teneinde te voldoen aan de verplichtingen van de Unie die voortvloeien uit [de FCTC].”
Overeenkomstig de punten 4, 16 en 17 van artikel 2 van deze richtlijn, met het opschrift „Definities” gelden in deze richtlijn de volgende definities:
„4.
‚tabaksproducten’: producten die geconsumeerd kunnen worden en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak, ook indien genetisch gemodificeerd;
[...]
16.
‚elektronische sigaret’: een product dat gebruikt kan worden voor de consumptie van nicotinehoudende damp via een mondstuk, of een onderdeel van dat product, waaronder een patroon, een reservoir en het apparaatje zonder patroon of reservoir. Elektronische sigaretten kunnen bestemd zijn om te worden weggeworpen of middels een navulverpakking en een reservoir navulbaar zijn, of herlaadbaar zijn met een patroon voor eenmalig gebruik;
17.
‚navulverpakking’: een recipiënt dat een nicotinehoudende vloeistof bevat die gebruikt kan worden voor het navullen van een elektronische sigaret.”
Onder de titel „Regulering van ingrediënten” bepaalt artikel 7, lid 6, van deze richtlijn:
„De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten die de volgende additieven bevatten:
a)
vitaminen of andere additieven die de indruk wekken dat een tabaksproduct gezondheidsvoordelen biedt of minder gezondheidsrisico’s oplevert;
b)
cafeïne of taurine of andere additieven en stimulerende chemische verbindingen die in verband worden gebracht met energie en vitaliteit;
c)
additieven die emissies kleuren;
d)
voor voor roken bestemde tabaksproducten, additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, en
e)
additieven die in onverbrande vorm [kankerverwekkende, mutagene of reprotoxische] kenmerken hebben.”
Artikel 20 van deze richtlijn, met het opschrift „Elektronische sigaretten”, luidt als volgt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan deze richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen.
Deze richtlijn is niet van toepassing op elektronische sigaretten en navulverpakkingen die gebonden zijn aan een vergunning krachtens richtlijn [2001/83] of aan de voorschriften van richtlijn [93/42].
2.   Producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen doen kennisgeving bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van dergelijke producten die zij voornemens zijn in de handel te brengen. De kennisgeving geschiedt elektronisch, en wel zes maanden vóór de datum waarop zij voornemens zijn het product in de handel te brengen. Voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen die op 20 mei 2016 reeds in de handel zijn gebracht, geschiedt de kennisgeving binnen zes maanden na die datum. Voor elke substantiële verandering van het product wordt een nieuwe kennisgeving gedaan.
De kennisgeving bevat, naargelang het een elektronische sigaret of een navulverpakking betreft, de volgende informatie:
a)
de naam en de contactgegevens van de producent, een verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersoon in de Unie, en, voor zover van toepassing, van de importeur in de Unie;
b)
een lijst van alle ingrediënten in het product en van alle emissies die het gevolg zijn van het gebruik ervan, per merk en type, inclusief de hoeveelheden;
c)
toxicologische gegevens in verband met de ingrediënten en emissies van het product, mede bij verhitting, onder vermelding van met name de gevolgen ervan voor de gezondheid van de consument bij inhaleren, onder andere rekening houdend met enig verslavend effect;
d)
informatie over de dosering en de opname van nicotine bij gebruik in normale of redelijkerwijs te voorziene omstandigheden;
e)
een beschrijving van de onderdelen van het product, met inbegrip, in voorkomend geval, van het openings- of het navulmechanisme van de elektronische sigaret of de navulverpakking;
f)
een beschrijving van het productieproces, mede of het serieproductie betreft, alsmede een verklaring dat het productieproces overeenstemming met de voorschriften van dit artikel verzekert;
g)
een verklaring dat de producent en de importeur de volledige verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de veiligheid van het product dragen, zodra het in de handel is gebracht en in normale of redelijkerwijs te voorziene omstandigheden wordt gebruikt.
Indien lidstaten de ingediende informatie onvolledig achten, zijn zij gerechtigd te verlangen dat die informatie gecompleteerd wordt.
De lidstaten kunnen de producenten en importeurs van tabaksproducten evenredige vergoedingen in rekening brengen voor de ontvangst, opslag, verwerking en analyse van de aan hen verstrekte informatie.
3.   De lidstaten bewerkstelligen het volgende:
a)
nicotinehoudende vloeistof wordt uitsluitend in de handel gebracht in speciale navulverpakkingen met een volume van ten hoogste 10 ml, in elektronische sigaretten in de vorm van een wegwerpproduct of in patronen voor eenmalig gebruik, met dien verstande dat de patronen of reservoirs een volume hebben van ten hoogste 2 ml;
b)
de nicotinehoudende vloeistof bevat niet meer nicotine dan 20 mg/ml;
c)
de nicotinehoudende vloeistof bevat geen van de in artikel 7, lid 6, vermelde additieven;
d)
bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof worden uitsluitend zeer zuivere ingrediënten gebruikt. Van andere stoffen dan de in lid 2, tweede alinea, onder b), van dit artikel bedoelde ingrediënten zijn in de nicotinehoudende vloeistof alleen sporen aanwezig indien deze sporen bij de productie technisch onvermijdelijk zijn;
e)
in de nicotinehoudende vloeistof worden behalve nicotine uitsluitend ingrediënten gebruikt die, zowel in verhitte als niet-verhitte toestand, niet gevaarlijk zijn voor de gezondheid van de mens;
f)
elektronische sigaretten geven consistente nicotinedoses af bij gebruik in normale omstandigheden;
g)
elektronische sigaretten en navulverpakkingen zijn kind- en manipulatieveilig, zijn beschermd tegen breuk en lekkage en beschikken over een mechanisme dat lekvrij navullen verzekert.
4.   De lidstaten dragen zorg voor het volgende:
a)
verpakkingseenheden van elektronische sigaretten en navulverpakkingen bevatten een bijsluiter met informatie over:
i)
aanwijzingen inzake gebruik en opslag van het product, inclusief de vermelding dat het gebruik van het product door jongeren en niet-rokers wordt afgeraden;
ii)
contra-indicaties;
iii)
waarschuwingen voor specifieke risicogroepen;
iv)
mogelijke schadelijke effecten;
v)
verslavende werking en toxiciteit, en
vi)
contactgegevens van de producent of de importeur en van een in de Unie gevestigde natuurlijke of rechtspersoon die als contactpersoon fungeert;
b)
verpakkingseenheden en eventuele buitenverpakkingen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen:
i)
bevatten een lijst van alle ingrediënten van het product naar afnemend gewicht, alsmede een vermelding van het nicotinegehalte van het product en de nicotineafgifte per dosis, het nummer van de partij en een aanbeveling om het product buiten het bereik van kinderen te houden;
ii)
bevatten, onverminderd punt i) hierboven, geen elementen of kenmerken als bedoeld in artikel 13, met uitzondering van artikel 13, lid 1, onder a) en c), betreffende informatie inzake het nicotinegehalte en de geur- of smaakstoffen, en
iii)
vermelden een van de volgende gezondheidswaarschuwingen:
‚Dit product bevat de zeer verslavende stof nicotine. Het gebruik ervan wordt afgeraden voor niet-rokers.’
of
‚Dit product bevat de zeer verslavende stof nicotine’.
De lidstaten beslissen welke van deze gezondheidswaarschuwingen moeten worden gebruikt;
c)
de gezondheidswaarschuwingen voldoen aan de in artikel 12, lid 2, gespecificeerde vereisten.
5.   De lidstaten zien erop toe dat:
a)
commerciële mededelingen in diensten van de informatiemaatschappij in de pers en andere gedrukte publicaties met als doel dan wel direct of indirect effect het aanprijzen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen worden verboden, met uitzondering van uitsluitend voor de bedrijfstak van de handel in elektronische sigaretten en navulreservoirs bestemde publicaties en van in derde landen gedrukte en uitgebrachte publicaties, waarbij die publicaties niet in de eerste plaats voor de markt van de Unie bestemd zijn;
b)
commerciële mededelingen op de radio met als doel dan wel direct of indirect effect het aanprijzen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen worden verboden;
c)
elke vorm van publieke of particuliere bijdrage aan radioprogramma’s met als doel dan wel direct of indirect effect het aanprijzen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen wordt verboden;
d)
elke vorm van publieke of particuliere bijdrage aan evenementen of activiteiten, of individuele persoon met als doel dan wel direct of indirect effect het aanprijzen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen, en waarbij meerdere lidstaten zijn betrokken of die in meerdere lidstaten plaatsvinden dan wel anderszins grensoverschrijdende effecten hebben, wordt verboden;
e)
audiovisuele commerciële mededelingen binnen het toepassingsgebied van [richtlijn 2010/13/EEG van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten) (
PB L 95, blz. 1
)] voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen worden verboden.
6.   Artikel 18 van deze richtlijn is van toepassing op de grensoverschrijdende verkoop [op] afstand van elektronische sigaretten en navulverpakkingen.
7.   De lidstaten eisen van producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen dat zij overgaan tot het jaarlijks indienen bij de bevoegde autoriteiten van:
i)
veelomvattende gegevens over de verkoopvolumes, opgesplitst per merk en type van het product;
ii)
informatie over de voorkeuren van verschillende consumentengroepen, waaronder jongeren, niet-rokers en de voornaamste soorten huidige gebruikers;
iii)
de wijze van verkoop van de producten, en
iv)
samenvattingen van eventuele marktonderzoeken die met betrekking tot de bovenstaande bepalingen zijn verricht, inclusief een vertaling in het Engels daarvan.
De lidstaten volgen de marktontwikkelingen voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen, en letten daarbij op alles wat erop kan wijzen dat jongeren en niet-rokers door het gebruik daarvan worden aangezet tot verslaving aan nicotine en uiteindelijk tot conventionele tabaksconsumptie.
[...]
13.   De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen een gemeenschappelijk kennisgevingsformat vast voor de in lid 2 voorgeschreven kennisgeving en voor de in lid 3, onder g), voorgeschreven technische normen voor het navulmechanisme.
[...]”
Krachtens artikel 29 van richtlijn 2014/40 moeten de bepalingen ervan uiterlijk op 20 mei 2016 in de nationale rechtsordes van de lidstaten zijn omgezet en vanaf deze datum in werking treden.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Pillbox heeft bij de verwijzende rechter een verzoek ingediend tot rechterlijke toetsing („judicial review”) van het „voornemen en/of de verplichting” van de regering van het Verenigd Koninkrijk om richtlijn 2014/40 om te zetten in de nationale rechtsorde.
Volgens haar is artikel 20 van deze richtlijn ongeldig wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het subsidiariteitsbeginsel en de beginselen van gelijke behandeling en van vrije mededinging, alsook van de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
De verwijzende rechter is van oordeel dat de argumenten die Pillbox heeft aangevoerd tot staving van haar beroep „in redelijkheid verdedigbaar zijn”.
De High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) heeft daarom de behandeling geschorst en verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is artikel 20 van richtlijn 2014/40/EU in zijn geheel dan wel op een relevant onderdeel ongeldig om één of meer van de volgende redenen:
—
omdat dit artikel dan wel een relevant onderdeel ervan aan producenten en/of verkopers van elektronische sigaretten een reeks verplichtingen oplegt die het evenredigheidsbeginsel in samenhang met het rechtszekerheidsbeginsel schenden, en/of
—
omdat het, om dezelfde of soortgelijke redenen, niet in overeenstemming is met het gelijkheidsbeginsel en/of ten onrechte de mededinging verstoort?
—
omdat het niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel?
—
omdat het inbreuk maakt op de rechten van producenten of verkopers van elektronische sigaretten op grond van de artikelen 16 en/of 17 van het Handvest?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Ontvankelijkheid
Het Europees Parlement, de Commissie en de Franse regering stellen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is op grond dat, ten eerste, tussen partijen geen reëel geschil bestaat, ten tweede, het verzoek tot rechterlijke toetsing („judicial review”) van het „voornemen en/of de verplichting” van de regering van het Verenigd Koninkrijk om uitvoering te geven aan een richtlijn een middel vormt om het stelsel van door het VWEU geboden beroepsmogelijkheden te omzeilen en ten derde, de gestelde vraag hypothetisch van aard is omdat de verwijzende rechter geen uiteenzetting geeft van de relevante gegevens, feitelijk of rechtens, noch van de redenen voor zijn twijfel over de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
).
Daaruit volgt dat op de vragen betreffende het Unierecht een vermoeden van relevantie rust. Het Hof kan slechts weigeren een door een nationale rechterlijke instantie gestelde vraag te beantwoorden, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
).
Met betrekking tot, ten eerste, de vraag of het hoofdgeding reëel is, moet worden opgemerkt dat het verzoek tot rechterlijke toetsing van het „voornemen en/of de verplichting” van de regering van het Verenigd Koninkrijk om uitvoering te geven aan richtlijn 2014/40, dat door Pillbox voor de verwijzende rechter is ingediend, door deze rechter ontvankelijk is verklaard, ofschoon de termijn voor omzetting van de richtlijn op de datum dat dit verzoek werd ingediend nog niet was verstreken en geen enkele nationale maatregel tot uitvoering van de richtlijn was vastgesteld. Bovendien zijn Pillbox en de Secretary of State for Health het niet eens over de vraag of voornoemd verzoek gegrond is. Daar de verwijzende rechter dit meningsverschil moet beslechten, blijkt niet duidelijk dat het hoofdgeding niet reëel is [zie naar analogie arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punten
en
].
Met betrekking tot, ten tweede, het argument dat het verzoek tot rechterlijke toetsing („judicial review”) van het „voornemen en/of de verplichting” van de regering van het Verenigd Koninkrijk om uitvoering te geven aan een richtlijn een middel vormt om het stelsel van door het VWEU geboden beroepsmogelijkheden te omzeilen, zij eraan herinnerd dat het Hof al meerdere verzoeken om een prejudiciële beslissing inzake de geldigheid van secundaire wetgevingshandelingen die in het kader van de „judicial review” zijn ingesteld, ontvankelijk heeft verklaard, met name in de zaken die hebben geleid tot de arresten British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
), Intertanko e.a. (
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
) en Afton Chemical (
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
).
De mogelijkheid voor particulieren om zich voor de nationale rechter te beroepen op de ongeldigheid van een handeling van de Unie van algemene strekking, is overigens niet afhankelijk van de voorwaarde dat voor die handeling reeds uitvoeringsmaatregelen op basis van het nationale recht zijn vastgesteld. Dienaangaande volstaat het dat bij de nationale rechterlijke instantie een reëel geschil aanhangig is waarin incidenteel de vraag van de geldigheid van een dergelijke handeling rijst. Deze voorwaarde is in het geval van het hoofdgeding vervuld, zoals uit punt 17 van dit arrest naar voren komt [zie naar analogie arresten British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punt
, en Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
].
In deze omstandigheden lijkt een beroep als dat in het hoofdgeding niet te beogen, het stelsel van de door het VWEU geboden beroepsmogelijkheden te omzeilen.
Wat, ten derde, het betoog betreft dat de gestelde vraag hypothetisch van aard is omdat de verwijzende rechter geen uiteenzetting geeft van de relevante gegevens, feitelijk of rechtens, noch van de redenen voor zijn twijfel over de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de gestelde vraag niet hypothetisch wordt door het loutere feit dat de verwijzende rechter niet heeft gepreciseerd dat de elektronische sigaretten die door Pillbox in de handel worden gebracht binnen de werkingssfeer van artikel 20 van deze richtlijn vielen.
Uit de verwijzingsbeslissing komt namelijk naar voren dat Pillbox binnen de interne markt elektronische sigaretten onder het merk „Totally Wicked”, alsmede navulverpakkingen en aanverwante producten vervaardigt en distribueert. Volgens artikel 1, onder f), van richtlijn 2014/40 beoogt deze richtlijn de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende het in de handel brengen en etiketteren van elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Bovendien is de geldigheid van bepaalde conformiteitsvoorschriften die krachtens artikel 20 van deze richtlijn voor deze producten gelden, met inbegrip van dat inzake het maximale nicotinegehalte in de vloeistof van deze producten, nu juist het onderwerp van de gestelde vraag.
In deze omstandigheden is de gestelde vraag niet kennelijk hypothetisch van aard.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, de verplichting voor de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing de redenen uiteen te zetten waarom hij twijfelt over de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40, vloeit uit de geest van samenwerking waarin prejudiciële verzoeken moeten worden gedaan, inderdaad voort dat de nationale rechter in zijn verwijzingsbeslissing de precieze redenen uiteenzet waarom hij een antwoord met betrekking tot de uitlegging of de geldigheid van sommige bepalingen van het Unierecht noodzakelijk acht voor de beslechting van het geschil (zie in die zin met name arresten Bertini e.a.,
98/85, 162/85 en 258/85
,
EU:C:1986:246
, punt
; ABNA e.a.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04
,
EU:C:2005:741
, punt
, en IATA en ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, punt
).
Het is dan ook belangrijk dat de nationale rechter met name nauwkeurig aangeeft waarom hij twijfelt over de geldigheid van sommige bepalingen van het recht van de Unie onder opgave van de redenen van ongeldigheid die zijns inziens derhalve in aanmerking moeten worden genomen (zie in die zin met name arrest Greenpeace France e.a.,
C‑6/99
,
EU:C:2000:148
, punt
, en beschikking Adiamix,
C‑368/12
,
EU:C:2013:257
, punt
). Een dergelijk vereiste komt tevens naar voren uit artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
Daarenboven moeten volgens vaste rechtspraak van het Hof de in verwijzingsbeslissingen verstrekte gegevens niet enkel dienen om het Hof in staat te stellen bruikbare antwoorden te geven, doch ook om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie opmerkingen te maken. Het Hof dient erop toe te zien dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, gelet op het feit dat ingevolge dat artikel alleen de verwijzingsbeslissingen, samen met een vertaling in de officiële taal van elke lidstaat, ter kennis van de belanghebbenden worden gebracht, en niet het eventueel door de verwijzende rechter aan het Hof gezonden nationale dossier (zie met name arresten Holdijk e.a.,
141/81–143/81
,
EU:C:1982:122
, punt
; Lehtonen en Castors Braine,
C‑176/96
,
EU:C:2000:201
, punt
, en beschikking Adiamix,
C‑368/12
,
EU:C:2013:257
, punt
).
Hieruit volgt dat het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing de geldigheid van een handeling van de Unie of van sommige bepalingen ervan enkel onderzoekt in het licht van de redenen van ongeldigheid die in de verwijzingsbeslissing staan genoemd.
In casu heeft de verwijzende rechter een deel van de door Pillbox aangevoerde argumenten weergegeven met de vermelding dat deze „in redelijkheid verdedigbaar zijn”.
Hieruit vloeit in de eerste plaats voort dat de verwijzende rechter van oordeel is dat de gronden van ongeldigheid die door Pillbox zijn aangevoerd en overgenomen in de verwijzingsbeslissing, in overweging zouden kunnen worden genomen.
In de tweede plaats hebben het Parlement, de Commissie en de Franse regering dankzij deze aanwijzingen naar behoren een standpunt kunnen innemen over de vraag die aan het Hof is voorgelegd.
Bijgevolg is de gestelde vraag ontvankelijk.
Ten gronde
Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 van richtlijn 2014/40 ongeldig is om de reden dat het het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het subsidiariteitsbeginsel, de beginselen van gelijke behandeling en vrije mededinging alsmede de artikelen 16 en 17 van het Handvest schendt.
Geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 in het licht van de beginselen van gelijke behandeling en vrije mededinging
In de eerste plaats moet de gestelde vraag worden onderzocht voor zover zij betrekking heeft op de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 in het licht van de beginselen van gelijke behandeling en vrije mededinging.
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat deze beginselen in wezen zouden worden geschonden door het feit dat artikel 20 voor elektronische sigaretten voorziet in een minder gunstige behandeling dan die welke voor de tabaksproducten geldt, terwijl de eerste minder schadelijk zijn dan de tweede.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt het beginsel van gelijke behandeling in dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld (zie met name arrest P en S,
C‑579/13
,
EU:C:2015:369
, punt
).
In dat verband moet worden opgemerkt dat elektronische sigaretten objectief andere kenmerken hebben dan tabaksproducten.
Ten eerste zijn hun respectieve bestanddelen op meerdere punten duidelijk anders. Zo komt uit artikel 2, punt 4, van richtlijn 2014/40 naar voren dat tabaksproducten producten zijn die geconsumeerd kunnen worden en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak, ook indien genetisch gemodificeerd.
Een elektronische sigaret bevat daarentegen geen tabak, maar vormt volgens artikel 2, punt 16, van deze richtlijn, een product dat gebruikt kan worden voor de consumptie van nicotinehoudende damp via een mondstuk, of een onderdeel van dat product, waaronder een patroon, een reservoir en het apparaatje zonder patroon of reservoir. Bovendien kunnen elektronische sigaretten bestemd zijn om te worden weggeworpen of middels een navulverpakking en een reservoir navulbaar zijn, of herlaadbaar zijn met een patroon voor eenmalig gebruik.
Navulverpakkingen worden in artikel 2, punt 17, van deze richtlijn beschreven als een recipiënt dat een nicotinehoudende vloeistof bevat die gebruikt kan worden voor het navullen van een elektronische sigaret.
Ten tweede staat vast dat de wijze van consumptie van elektronische sigaretten wezenlijk verschilt van die van tabaksproducten. Terwijl deze laatste worden geconsumeerd door de verbranding van tabak, functioneren de elektronische sigaretten door middel van de elektrische of elektromechanische verdamping van de vloeistof in de navulverpakkingen ervan.
Ten derde vormen de elektronische sigaretten relatief nieuwe producten, wier risico’s voor de menselijke gezondheid nog nader moeten worden vastgesteld.
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de elektronische sigaretten zich niet in dezelfde situatie bevinden als tabaksproducten in de zin van de in punt 35 van dit arrest aangehaalde rechtspraak.
Door op deze sigaretten een andere en overigens minder strenge regeling toe te passen dan die welke voor tabaksproducten geldt, kan de wetgever van de Unie niet worden verweten het beginsel van gelijke behandeling te hebben geschonden.
Aangezien de argumenten die in de verwijzingsbeslissing zijn aangevoerd over de schending van het beginsel van vrije mededinging geen enkele autonome inhoud hebben ten opzichte van de argumenten inzake het beginsel van gelijke behandeling, dient in dat verband te worden verwezen naar hetgeen in de vorige punten van dit arrest is overwogen.
Uit het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de prejudiciële vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op de beginselen van gelijke behandeling en vrije mededinging, de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten.
Evenredigheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel
In de tweede plaats moet de prejudiciële vraag worden onderzocht voor zover zij betrekking heeft op de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 of op een relevant onderdeel ervan in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
– Geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 voor zover hierin een specifieke regeling voor elektronische sigaretten is neergelegd
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat Pillbox de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 betwist op grond dat elektronische sigaretten, gelet op de minder schadelijke gevolgen dan wel de voordelen ervan voor de volksgezondheid, niet zouden moeten worden onderworpen aan specifieke regelgeving en nog minder aan regelgeving die vergelijkbaar met of zelfs strenger is dan die welke voor tabaksproducten geldt. Daarenboven is geen enkele effectbeoordeling gemaakt van de evenredigheid van de maatregelen die op grond van dit artikel zijn getroffen.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt moeten zijn om de legitieme doelen die met de betrokken regeling worden nageleefd te bereiken en niet verder gaan dan noodzakelijk is om deze doelen te bereiken, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere passende maatregelen mogelijk is, gebruik moet worden gemaakt van de maatregel die het minst belastend is en de veroorzaakte nadelen niet onevenredig moeten zijn ten opzichte van de nagestreefde doelen [zie in die zin arresten British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punt
; ERG e.a.,
C‑379/08 en C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, punt
, en Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punten
en
].
Wat het rechterlijke toezicht op de in het voorgaande punt van dit arrest vermelde voorwaarden betreft, beschikt de Uniewetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid op een gebied zoals in het hoofdgeding aan de orde is, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Derhalve is een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig, wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel [zie in die zin arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punt
].
Daarenboven moet worden opgemerkt dat partijen bij deze procedure levendige discussies hebben gevoerd over de gezondheidsrisico’s van het gebruik van elektronische sigaretten en daarbij tot staving van hun respectieve stellingen tal van wetenschappelijke studies en rapporten hebben aangevoerd. Terwijl Pillbox betoogt dat elektronische sigaretten in hoge mate onschadelijk zijn voor de gezondheid en grote voordelen bieden als vervanger van tabaksproducten of als hulpmiddel bij het stoppen met roken, zijn de instellingen van de Unie en de regeringen die in deze procedure hebben geïntervenieerd van mening dat elektronische sigaretten een nicotineverslaving kunnen veroorzaken en kunnen leiden tot een vergiftiging met deze stof naar aanleiding van lang en intensief gebruik of van een ongeschikte handeling met het product. Daarenboven zouden deze sigaretten voor niet-rokers een opstap kunnen vormen naar het roken, omdat zij de handeling van het roken imiteren en banaliseren en aldus aantrekkelijker maken. De rol die elektronische sigaretten wordt toebedeeld als hulpmiddel bij het stoppen met roken is overigens betwistbaar, omdat rokers ervoor zouden kunnen kiezen om zowel tabaksproducten als elektronische sigaretten te gebruiken, zodat deze laatste in werkelijkheid een middel worden om nicotineverslaving te onderhouden.
In dat verband moet worden vastgesteld dat de gevolgen van elektronische sigaretten voor de menselijke gezondheid op internationaal niveau controversieel zijn, zoals de WHO opmerkt in een rapport van 1 september 2014 met de titel „Electronic nicotine delivery systems” (hierna: „ENDS-rapport”). In dit rapport staat dat sommige deskundigen voorstander zijn van deze producten en hierin een middel zien om het tabaksgebruik terug te dringen, terwijl anderen menen dat zij „de gedane inspanningen om het roken minder ‚normaal’ te maken zouden kunnen ondermijnen”. Volgens dit rapport bevinden de elektronische inhalatoren zich op „een vloeiende grens tussen belofte en dreiging in de strijd tegen roken”.
Niettemin stelt het ENDS-rapport vast dat bepaalde gezondheidsrisico’s bestaan in verband met het inhaleren van nicotine en giftige stoffen in sprayvorm en met de blootstelling aan nicotine langs andere wegen dan door inhaleren, met name voor kinderen, pubers, zwangere vrouwen en vrouwen in de vruchtbare leeftijd.
Bovendien wordt benadrukt dat de wetenschappelijke gegevens over de doeltreffendheid van elektronische nicotine-inhalatoren als methode om te stoppen met roken beperkt zijn en op basis daarvan geen conclusies kunnen worden getrokken. Ook zouden op basis van de beschikbare gegevens de effecten als „opstap” en „hernormalisatie” in verband met het gebruik van deze inhalatoren kunnen worden bevestigd noch uitgesloten.
Pillbox erkent in haar schriftelijke opmerkingen dat de vloeistof en de damp van de elektronische sigaretten toxische en kankerverwekkende bestanddelen bevatten, maar in kleinere hoeveelheden dan tabaksproducten, en dat aanvullend wetenschappelijk onderzoek noodzakelijk is.
In dergelijke omstandigheden moest de Uniewetgever rekening houden met het voorzorgsbeginsel, volgens hetwelk bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid beschermende maatregelen kunnen worden genomen, zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval de vrees bewaarheid wordt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dat beperkende maatregelen worden getroffen (arrest Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, punten
en
).
Deze overwegingen moeten in aanmerking worden genomen bij het onderzoek van de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Met betrekking tot, in de eerste plaats, de bewering dat elektronische sigaretten, gelet op de minder schadelijke gevolgen, dan wel de voordelen ervan voor de volksgezondheid, niet zouden moeten worden onderworpen aan specifieke regelgeving, dient ten eerste te worden opgemerkt dat de regelingen van de lidstaten op dat gebied ver uiteenlopen, zoals uit overweging 36 van richtlijn 2014/40 naar voren komt. In de effectbeoordeling van 19 december 2012 van de Commissie bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten [SWD(2012) 452 final, deel 1, blz. 26 e.v., en deel 4, blz. 2] wordt namelijk gesproken over de onzekerheid die rond de verschillende nationale regelingen voor elektronische sigaretten heerst. Hieruit komt met name naar voren dat sommige lidstaten hen per geval gelijkstellen met geneesmiddelen, terwijl andere hen verbieden dan wel geheel niet reguleren.
Gelet op de groeiende markt van elektronische sigaretten en navulverpakkingen, die zowel in overweging 43 van richtlijn 2014/40 als in het ENDS-rapport is vastgesteld, kunnen de nationale regels inzake de voorwaarden waaraan deze producten moeten voldoen bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie, naar hun aard belemmeringen vormen voor het vrije verkeer van goederen [zie naar analogie arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punt
].
Ten tweede heeft de Conferentie van de partijen bij de FCTC tijdens haar zesde zitting in Moskou van 13 tot en met 18 oktober 2014, bij besluit van 18 oktober 2014 inzake de elektronische nicotine-inhalatoren en elektronische inhalatoren zonder nicotine [„Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems”, FCTC/COP/6(9)], deze partijen opgeroepen met name te overwegen om elektronische inhalatoren die wel of geen nicotine bevatten te verbieden of te reguleren, advertenties, promotie of sponsoring voor elektronische nicotine-inhalatoren te verbieden of te beperken en volledig toezicht te houden op het gebruik van elektronische inhalatoren die wel of geen nicotine bevatten.
Ten derde noopten de gebleken en potentiele risico’s in verband met het gebruik van elektronische sigaretten die werden opgemerkt in het ENDS-rapport en vermeld in de punten 52 en 53 van dit arrest, de wetgever van de Unie tot optreden in overeenstemming met de uit het voorzorgsbeginsel voortvloeiende vereisten.
In deze omstandigheden heeft de wetgever van de Unie met het besluit specifieke regelgeving op te stellen voor het in de handel brengen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen, ten eerste willen zorg dragen voor de goede werking van de interne markt met betrekking tot deze producten door uit te gaan van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, met name voor jongeren en, ten tweede de verplichtingen van de Unie krachtens de FCTC willen eerbiedigen. Door dit optreden heeft deze wetgever niet kennelijk de grenzen overschreden van de beoordelingsmarge waarover hij op dit gebied beschikt overeenkomstig de rechtspraak waaraan in punt 49 van dit arrest is herinnerd.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, het argument dat artikel 20 van richtlijn 2014/40 strijdig is met het evenredigheidsbeginsel omdat het elektronische sigaretten en navulverpakkingen onderwerpt aan een vergelijkbare, of zelfs strengere regeling dan tabaksproducten, moet worden opgemerkt dat, zoals uit de punten 36 tot en met 43 van dit arrest voortvloeit, de eerste producten zich van de tweede onderscheiden door hun objectieve kenmerken en door de nieuwheid ervan op de betrokken markt, hetgeen rechtvaardigt dat zij aan een specifieke regeling worden onderworpen.
In deze omstandigheden is een vergelijking tussen de regels die van toepassing zijn op tabaksproducten en die welke zijn gericht op elektronische sigaretten en navulverpakkingen irrelevant.
In de derde plaats maakten de maatregelen die de wetgever van de Unie ex artikel 20 van richtlijn 2014/14 heeft gekozen inderdaad geen deel uit van de maatregelen die de Commissie oorspronkelijk had overwogen in haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten [COM(2012) 788 final] en waren zij dus niet onderzocht in de in punt 57 van dit arrest bedoelde effectbeoordeling bij dit voorstel.
Het Hof heeft in dit verband echter reeds geoordeeld dat een dergelijke effectbeoordeling niet bindend is voor het Parlement of de Raad (arrest Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punt
). De wetgever van de Unie blijft derhalve vrij om andere maatregelen vast te stellen dan die welke aan bod zijn gekomen in deze effectbeoordeling. Het loutere feit dat hij heeft gekozen voor een andere en in het voorkomende geval strengere maatregel dan die welke door de Commissie in de in punt 57 van dit arrest bedoelde effectbeoordeling waren overwogen, kan dan ook niet aantonen dat hij de grenzen van hetgeen noodzakelijk was ter bereiking van de beoogde doelstelling kennelijk heeft overschreden.
Overigens moet worden vastgesteld dat het Parlement, de Raad en de Commissie tijdens het wetgevingsproces rekening hebben gehouden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens en de mening van de belanghebbende kringen. Het staat namelijk vast dat in een gevorderd stadium van dit proces meerdere raadplegingen en vergaderingen zijn georganiseerd om de nodige informatie in te winnen over de opties die open lagen voor de wetgever van de Unie. Zo heeft de Commissie meer bepaald op 25 november 2013 aanvullende gesprekken gevoerd met organisaties die de tabaksindustrie vertegenwoordigen, als de Tobacco Vapor Electronic Cigarette Association (TVECA) en de Electronic Cigarette Industry Trade Association (ECITA). Verder heeft de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid van het Parlement op 19 maart 2013 een open vergadering met de vertegenwoordigers van de betrokken industrie gehouden en op 7 mei 2013 een workshop over elektronische sigaretten met deelname van deskundigen van de WHO, nationale autoriteiten, wetenschappers en consumentenorganisaties.
Uit het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de prejudiciële vraag die is gesteld in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten voor zover hierin een regeling is neergelegd die specifiek van toepassing is op elektronische sigaretten.
Niettemin moeten, in het licht van dezelfde beginselen, achtereenvolgens de gronden voor ongeldigheid worden onderzocht die in de verwijzingsbeslissing zijn aangevoerd en specifiek zijn gericht op artikel 20, lid 2, lid 3, lid 4, onder a), en leden 5 tot en met 7, van richtlijn 2014/40.
– Geldigheid van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat de geldigheid van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40 wordt betwist op grond dat, ten eerste, deze bepaling elektronische sigaretten onderwerpt aan een strenger vergunningsstelsel dan hetgeen geldt voor tabaksproducten, ten tweede, deze regeling in ieder geval onevenredig is voor zover andere minder vergaande maatregelen bestaan die geschikt zijn om de door deze bepaling nagestreefde doelstelling te bereiken, ten derde, de in deze bepaling vastgestelde termijn van zes maanden te lang is omdat hij in de weg staat aan innovatie en, ten vierde, sommige informatie waarvan kennisgeving moet worden gedaan, als bedoeld in artikel 20, lid 2, tweede alinea, onder d), van richtlijn 2014/40, te vaag is geformuleerd, hetgeen strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Met betrekking tot, ten eerste, het argument dat artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40 elektronische sigaretten onderwerpt aan een strenger vergunningsstelsel dan hetgeen geldt voor tabaksproducten, moet worden vastgesteld dat dit argument uitgaat van een kennelijk onjuiste opvatting van deze bepaling. Deze bepaling onderwerpt elektronische sigaretten namelijk niet aan een vergunningsstelsel, maar aan een kennisgevingsstelsel. Anders dan een vergunningsstelsel, waarin fabrikanten en importeurs in het algemeen de goedkeuring van de bevoegde autoriteiten moeten verkrijgen voordat zij het betrokken product in de handel mogen brengen, is het stelsel van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40 duidelijk minder belastend, omdat het slechts vereist dat de fabrikanten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen zes maanden vóór de datum waarop zij voornemens zijn enig product van dit type in de handel te brengen, daarvan kennisgeving doen.
Met betrekking tot, ten tweede, de stelling dat deze verplichting onevenredig is, moet allereerst worden opgemerkt dat deze overeenkomstig overweging 36 van richtlijn 2014/40, beoogt de lidstaten in staat te stellen hun toezichts- en controletaken te verrichten. Een dergelijke benadering vindt daarenboven haar rechtvaardiging in de in punt 55 van dit arrest herhaalde vereisten in verband met het voorzorgsbeginsel, alsmede in de in punt 55 van dit arrest herhaalde oproep aan partijen bij de FCTC om „volledig toezicht te houden” op het gebruik van dit product. Zij lijkt derhalve geschikt om de door deze bepaling nagestreefde doelstelling te bereiken.
Wat betreft de vraag of deze verplichting niet verder gaat dan noodzakelijk om deze doelstelling te bereiken moet, ten eerste, worden vastgesteld dat de alternatieve maatregel die door Pillbox wordt aanbevolen, namelijk het op de schaal van de Unie vaststellen van gemeenschappelijke normen voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen, in dit stadium, zoals door het Parlement, de Raad en de Commissie wordt benadrukt, geen mogelijke maatregel lijkt, omdat er bij het uitwerken van dergelijke normen normaliter van wordt uitgegaan dat voldoende uitgebreide gegevens over het betrokken product bestaan, maar waarover de wetgever van de Unie ten tijde van de vaststelling van richtlijn 2014/40 niet beschikte.
Ten tweede beoogt de termijn van zes maanden van artikel 20, lid 2, eerste alinea, van deze richtlijn voldoende tijd aan de bevoegde autoriteiten te geven om alle gegevens die de fabrikanten en importeurs aan hen hebben verstrekt te onderzoeken. Gelet op de hoeveelheid informatie die in een kennisgeving moet worden opgenomen en de onzekerheid die rond het gebruik van elektronische sigaretten bestaat, lijkt deze termijn niet kennelijk te lang.
De bewering dat deze termijn de innovatie in de betrokken sector in gevaar kan brengen is onvoldoende onderbouwd om het Hof in staat te stellen de relevantie ervan te toetsen. In ieder geval hebben soortgelijke, of zelfs strengere stelsels die van toepassing zijn op andere producten, zoals die welke zijn ingesteld bij de richtlijnen 2001/83 en 93/42, geenszins in de weg gestaan aan innovatie op het gebied waarop zij betrekking hadden.
De kennisgevingsplicht van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40 lijkt derhalve niet kennelijk ongeschikt of kennelijk verder te gaan dan noodzakelijk om het door deze bepaling beoogde doel te bereiken.
Wat, ten derde, de gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel betreft, wordt betoogd dat de verplichting om informatie te verstrekken over de dosering en de opname van nicotine „bij gebruik in normale of redelijkerwijs te voorziene omstandigheden” krachtens artikel 20, lid 2, tweede alinea, onder d), van de richtlijn, onvoldoende nauwkeurig is, aangezien deze waarden variëren naargelang van de wijze van consumptie van iedere gebruiker.
Zoals door de advocaat-generaal in punt 92 van haar conclusie is benadrukt, gaat het bij de volgens deze bepaling te verstrekken informatie echter duidelijk niet om gegevens over de dosering en opname van nicotine bij individuele consumenten, maar om de normaliter bij het gebruik van een elektronische sigaret te verwachten minimale, gemiddelde en maximale waarden.
Daarenboven staat het de wetgever van de Unie vrij om gebruik te maken van een algemeen rechtskader dat, in het voorkomende geval, daarna moet worden verduidelijkt. In het onderhavige geval is het juist aan de Commissie om ingevolge artikel 20, lid 13, van richtlijn 2014/40 uitvoeringshandelingen vast te stellen door met name een gemeenschappelijk model vast te stellen voor de in lid 2 van dit artikel bedoelde kennisgeving.
In deze omstandigheden kan de wetgever van de Unie niet worden geacht het rechtszekerheidsbeginsel te hebben geschonden.
Uit al het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten in het licht van het evenredigheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel.
– Geldigheid van artikel 20, lid 3, van richtlijn 2014/40
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat de gronden die ter staving van de ongeldigheid van artikel 20, lid 3, van richtlijn 2014/40 zijn aangevoerd, in werkelijkheid slechts zijn gericht op de vereisten die zijn gesteld uit hoofde van de punten a), b) en f) van dit lid.
Met betrekking tot allereerst artikel 20, lid 3, onder a), van richtlijn 2014/40, moet worden opgemerkt dat, volgens deze bepaling, nicotinehoudende vloeistof uitsluitend in de handel mag worden gebracht in speciale navulverpakkingen met een volume van ten hoogste 10 ml, en dat in elektronische sigaretten in de vorm van een wegwerpproduct of in patronen voor eenmalig gebruik, de patronen of reservoirs een volume mogen hebben van ten hoogste 2 ml.
Artikel 20, lid 3, onder b), van richtlijn 2014/40 vereist dat de nicotinehoudende vloeistof niet meer nicotine dan 20 milligram per milliliter bevat.
Deze vereisten dragen bij aan de door deze richtlijn beoogde doelstelling om, overeenkomstig artikel 1 ervan, de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te doen functioneren, waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid, met name voor jongeren.
Met betrekking tot, in de eerste plaats, de geschiktheid van deze vereisten om deze doelstelling te bereiken, moet worden vastgesteld dat, overeenkomstig de in punt 58 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof, de regels die de samenstelling van elektronische sigaretten en navulverpakkingen harmoniseren per definitie geschikt zijn om de obstakels voor het vrij verkeer van goederen weg te nemen.
Daarenboven kunnen met de vereisten van artikel 20, lid 3, onder a) en b), van richtlijn 2014/40 de risico’s in verband met de blootstelling aan nicotine worden beperkt. Ook zij zijn derhalve geschikt om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, de vraag of dergelijke verplichtingen niet verder gaan dan noodzakelijk om de door richtlijn 2014/40 beoogde doelstelling te bereiken, moet ten eerste, om de in de punten 36 tot en met 43 van dit arrest uiteengezette redenen, het argument dat het vereiste van artikel 20, lid 3, onder a), ervan strenger is dan de regels die van toepassing zijn op tabaksproducten, worden verworpen.
Met betrekking tot, ten tweede, artikel 20, lid 3, onder b), van richtlijn 2014/40, stelt Pillbox dat de wetgever van de Unie, door het maximaal toegestane nicotinegehalte in de vloeistof van elektronische sigaretten vast te stellen op 20 milligram per milliliter, is uitgegaan van een onjuiste wetenschappelijke premisse. Deze wetgever zou deze waarde hebben gerechtvaardigd door het feit dat hierbij een soortgelijke dosis nicotine kan vrijkomen als die welke is toegestaan bij een klassieke sigaret op basis van tabak, in de tijd die nodig is om deze laatste te roken. Volgens Pillbox miskent een dergelijke premisse echter de specifieke werking van elektronische sigaretten, aangezien, daar waar het nicotinegehalte dat staat aangegeven op pakjes sigaretten op basis van tabak betrekking heeft op de hoeveelheid gemetaboliseerde nicotine die vrijkomt in de bloedsomloop van de roker, het maximale nicotinegehalte dat is gebruikt in artikel 20, lid 3, onder b), van richtlijn 2014/40, betrekking heeft op de „fysieke” hoeveelheid nicotine in de vloeistof van elektronische sigaretten. Met een dergelijk optreden heeft de wetgever van de Unie de doeltreffendheid van elektronische sigaretten als vervanging van tabaksproducten aanzienlijk verminderd, hetgeen in strijd is met de doelstelling van de bescherming van de menselijke gezondheid op een hoog niveau.
Het Parlement, de Raad en de Commissie betwisten dat deze bewering is gegrond en verwijzen daarbij naar andere wetenschappelijke studies.
Zonder dat over deze vraag uitspraak hoeft te worden gedaan, is het van belang op te merken dat uit het dossier dat aan het Hof is voorgelegd naar voren komt dat de wetgever van de Unie zich ter vaststelling van het maximale nicotinegehalte dat de vloeistof van elektronische sigaretten mag bevatten, eveneens heeft gebaseerd op andere objectieve elementen.
Ten eerste blijkt de noodzaak een maximumwaarde vast te stellen voor nicotine die de vloeistof van elektronische sigaretten mag bevatten, te zijn gerechtvaardigd in het licht van het in het ENDS-rapport opgemerkte gevaar van een overdosis of vergiftiging.
Ten tweede bleek, zoals het Parlement, de Raad, de Commissie en de Franse en Spaanse regeringen aangeven, zonder op dat punt te worden weersproken, uit de informatie die beschikbaar was toen richtlijn 2014/40 werd vastgesteld, dat de grote meerderheid van elektronische sigaretten die op de interne markt werden verkocht, een nicotinegehalte van minder dan 30 milligram per milliliter had.
Overigens heeft Pillbox, zoals het Parlement en de Commissie opmerken, zelf in een open brief aan het Parlement van 8 juli 2013 erkend dat een roker die dagelijks gemiddeld twintig sigaretten op basis van tabak verbruikt, 18 tot 24 milligram nicotine per milliliter nodig heeft om zijn elektronische sigaret te laten fungeren als een geloofwaardige optie ter vervanging van de zogeheten „traditionele” tabaksproducten.
Ten derde moet worden benadrukt dat het in de handel te brengen van elektronische sigaretten met een vloeistof die meer dan 20 milligram nicotine per milliliter bevat, niet door het Unierecht wordt verboden. Zoals blijkt uit artikel 20, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/40, gelezen in het licht van overweging 36 ervan, kunnen dergelijke producten in voorkomend geval in de Unie in de handel worden gebracht onder de voorwaarden en volgens de procedures die zijn vastgesteld bij de richtlijnen 2001/83 en 93/42.
Door in een dergelijke mogelijkheid te voorzien, heeft de wetgever van de Unie rekening gehouden met de noodzaak voor bepaalde consumenten om wegens hun verslaving of hun gewoontes, als hulpmiddel bij het stoppen met roken gebruik te kunnen maken van elektronische sigaretten met een nicotineconcentratie die hoger is dan die welke krachtens artikel 20, lid 3, onder b), van richtlijn 2014/40 is toegestaan.
Uit al deze gegevens blijkt dat de wetgever van de Unie een afweging heeft gemaakt tussen de verschillende belangen door rekening te houden met meerdere factoren en zonder zijn ruime beoordelingsmarge te overschrijden.
Derhalve lijkt de wetgever van de Unie door het vaststellen van artikel 20, lid 3, onder a) en b), van richtlijn 2014/40 niet willekeurig te zijn opgetreden of kennelijk de grenzen te hebben overschreden van hetgeen passend of noodzakelijk was ter verwezenlijking van de door hem nagestreefde doelstelling, namelijk het beter doen functioneren van de interne markt voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen, daarbij uitgaande van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, met name voor jongeren.
Verder komt met betrekking tot artikel 20, lid 3, onder f), van richtlijn 2014/40, uit de verwijzingsbeslissing naar voren dat de geldigheid ervan wordt betwist in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel. Gelet op het feit dat de doses die door elektronische sigaretten worden afgegeven per consument variëren naargelang van de wijze waarop deze producten worden gebruikt, is het vereiste dat deze sigaretten in „een consistente dosis [...] bij normaal gebruik” nicotine moeten verstrekken, onvoldoende duidelijk.
Uit overweging 39 van richtlijn 2014/40 komt naar voren dat dit vereiste onder meer tot doel heeft het risico te vermijden dat ongewild een hoge dosis nicotine wordt geconsumeerd.
Vastgesteld moet worden dat artikel 20, lid 3, onder f), van deze richtlijn, gelezen in het licht van deze doelstelling, het te bereiken resultaat voldoende duidelijk definieert, namelijk dat onder identieke gebruiksomstandigheden, met inbegrip van de kracht waarmee wordt geïnhaleerd, bij iedere inhalatie dezelfde hoeveelheid nicotine wordt afgegeven.
De omstandigheid dat deze bepaling voor de uitvoering van dit vereiste geen concrete methode of procedé voorschrijft, betekent nog niet dat zij het beginsel van rechtszekerheid schendt. Bij gebreke van regelgeving op dat punt op het niveau van de Unie is het namelijk aan de lidstaten of, in het voorkomende geval, aan de fabrikanten zelf om een betrouwbare methode te kiezen die eerbiediging van dit vereiste kan waarborgen.
Uit het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20, lid 3, van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
– Geldigheid van artikel 20, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/40
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat de geldigheid van artikel 20, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/40 wordt betwist omdat het onevenredig is te eisen dat de verpakkingseenheden van elektronische sigaretten en navulverpakkingen een afzonderlijke bijsluiter bevatten, aangezien de vereiste informatie ook op de verpakking van het product zou kunnen staan en een soortgelijk vereiste niet geldt voor sigaretten op basis van tabak.
In dat verband moet ten eerste worden opgemerkt dat zoveel en dusdanige informatie in de afzonderlijke bijsluiter moet zijn opgenomen, zoals die over contra-indicaties, waarschuwingen voor specifieke risicogroepen en mogelijke schadelijke effecten, dat het weinig waarschijnlijk lijkt dat zij voldoende zichtbaar en leesbaar op alleen de verpakking van het betrokken product kan staan, temeer daar deze verpakking krachtens artikel 20, lid 4, onder b), van richtlijn 2014/40, de lijst met alle ingrediënten van dit product en de vereiste gezondheidswaarschuwingen moet vermelden.
Ten tweede kunnen de consumenten dankzij een bijsluiter die losstaat van de verpakking van het product en de in het vorige punt van dit arrest vermelde informatie bevat, zelfs nog over deze informatie beschikken nadat zij de verpakking hebben weggegooid.
Ten derde kan het argument dat is ontleend aan het ontbreken van een soortgelijk vereiste dat van toepassing is op sigaretten op basis van tabak niet slagen om de in de punten 36 tot en met 43 van dit arrest vermelde redenen.
In deze omstandigheden lijkt het niet dat de wetgever van de Unie door het vaststellen van artikel 20, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/40 kennelijk de grenzen heeft overschreden van hetgeen passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling die door deze richtlijn wordt nagestreefd.
Derhalve moet worden vastgesteld dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20, punt 4, onder a), van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
– Geldigheid van artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40
Artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 bevat in wezen een verbod op commerciële mededelingen en sponsoring voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen met als doel dan wel direct of indirect effect het aanprijzen van deze producten.
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat de geldigheid van deze bepaling wordt betwist op grond dat zij een onevenredige invloed heeft op een zich ontwikkelende markt, terwijl voor tabaksproducten jarenlang reclame kon worden gemaakt, waardoor zij zich duurzaam op de markt hebben kunnen vestigen. Daarenboven is dit verbod ruim geformuleerd zodat het de online verkoop van elektronische sigaretten omvat, terwijl een soortgelijk verbod niet geldt voor tabaksproducten.
Het verbod van artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 heeft tot doel te verzekeren dat een uniforme regeling wordt toegepast op de handel in elektronische sigaretten op de interne markt, waarbij tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt gewaarborgd, gelet op de onzekerheid die rond dit product heerst en de uit het voorzorgsbeginsel voortvloeiende vereisten.
In dit verband moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat dit verbod geschikt is om deze doelstelling te bereiken. Ten eerste komt namelijk uit overweging 43 van de richtlijn naar voren dat de uiteenlopende nationale wetgevingen en praktijken op het gebied van reclame en sponsoring inzake elektronische sigaretten het vrije verkeer van goederen en de vrijheid van dienstverrichting hinderen en een merkbaar risico van concurrentieverstoring scheppen. Zonder op het niveau van de Unie vastgestelde maatregelen zullen deze verschillen de komende jaren wellicht toenemen, gelet op de snelle groei van de markt van elektronische sigaretten en navulverpakkingen.
Ten tweede kan met artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 het contact van consumenten, en met name van jongeren die in hoge mate openstaan voor reclame, met commerciële aansporingen tot de aankoop of het gebruik van elektronische sigaretten worden beperkt, zodat zij minder worden blootgesteld aan de gebleken of potentiële risico’s voor de menselijke gezondheid die deze producten zouden kunnen veroorzaken.
Wat in de tweede plaats de noodzaak van dit verbod betreft, moet worden opgemerkt dat de Conferentie van partijen bij de FCTC bij haar in punt 59 van dit arrest genoemde besluit „partijen met klem [heeft opgeroepen] om de advertenties voor elektronische nicotine-inhalatoren, de promotie en de sponsoring te verbieden of te beperken”.
In deze omstandigheden blijkt niet dat de wetgever van de Unie door het vaststellen van artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40, kennelijk de grenzen heeft overschreden van hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling die door deze richtlijn wordt nagestreefd.
De omstandigheid dat tabaksproducten hebben kunnen profiteren van jarenlange reclamecampagnes kan in geen geval een grond vormen om de wetgever van de Unie te dwingen dergelijke campagnes ook toe te staan voor elektronische sigaretten. De wetgever was juist, zodra hem serieuze wetenschappelijke informatie ter kennis kwam waarin het bestaan aan het licht werd gebracht van de potentiële risico’s voor de menselijke gezondheid die een relatief nieuw product op de markt kon veroorzaken, verplicht tot optreden overeenkomstig het voorzorgsbeginsel uit artikel 35, tweede volzin, van het Handvest, artikel 9 VWEU en de artikelen 114, lid 3, VWEU en 168, lid 1, VWEU, die hem verplichten bij de bepaling en de uitvoering van alle beleid en optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen.
Wat betreft het bezwaar dat artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 tevens de online verkoop van elektronische sigaretten verbiedt, moet worden vastgesteld dat dit uitgaat van een kennelijk onjuiste opvatting van deze bepaling. Uit de bewoordingen ervan kan namelijk geenszins worden opgemaakt dat zij op enigerlei wijze beoogt deze verkoopwijze te verbieden. Uit artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40, dat verwijst naar artikel 18 ervan, komt juist naar voren dat deze richtlijn geen dergelijk verbod oplegt, maar de lidstaten de keuze laat om de grensoverschrijdende verkoop op afstand, met inbegrip van de verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen via internet te verbieden dan wel, onder bepaalde voorwaarden, toe te staan.
Dit leidt tot de conclusie dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
– Geldigheid van artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40
Artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 bepaalt dat artikel 18 ervan van toepassing is op de grensoverschrijdende verkoop op afstand van elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Dit artikel 18 bepaalt ten eerste dat de lidstaten grensoverschrijdende verkoop op afstand aan consumenten kunnen verbieden en stelt ten tweede een serie gemeenschappelijke regels verplicht voor de lidstaten die deze verkoop niet verbieden.
Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat de geldigheid van artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 wordt betwist op grond dat, in de eerste plaats, het strijdig is met het evenredigheidsbeginsel aangezien er maatregelen bestaan die minder beperkend, maar even geschikt zijn om de door deze richtlijn nagestreefde doelstelling te bereiken, zoals het instellen van leeftijdsgrenzen die specifiek gelden voor het gebruik van elektronische sigaretten en, in de tweede plaats, de wetgever van de Unie de uitbreiding van de regel van artikel 18 van die richtlijn tot de handel in elektronische sigaretten niet heeft gemotiveerd.
Met betrekking tot, in de eerste plaats, de gestelde onevenredigheid van de in artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 vastgestelde regel, moet worden opgemerkt dat de doelstelling van deze bepaling nadrukkelijk is genoemd in overweging 33 van deze richtlijn, waarin wordt gesteld dat grensoverschrijdende verkoop op afstand van tabaksproducten ten eerste de toegang tot tabaksproducten die niet aan deze richtlijn voldoen kan vergemakkelijken en ten tweede het risico vergroot dat jongeren toegang tot deze producten krijgen. Deze overwegingen zijn mutatis mutandis van toepassing op de elektronische sigaretten en navulverpakkingen, zoals blijkt uit de verwijzing naar artikel 18 van deze richtlijn in artikel 20, lid 6, ervan.
Deze laatste bepaling heeft aldus tot doel de lidstaten in staat te stellen te verhinderen dat de conformiteitsvoorschriften die bij richtlijn 2014/40 voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen zijn vastgesteld worden omzeild, en gaat daarbij uit van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, met name voor jongeren.
Het Hof heeft echter al benadrukt dat een handeling van de Unie die is vastgesteld op basis van artikel 114 VWEU bepalingen kan bevatten die beogen te voorkomen dat voorschriften ter verbetering van de voorwaarden voor de werking van de interne markt worden omzeild [zie in die zin arresten Duitsland/Parlement en Raad,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, punt
, en British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punt
].
Door de lidstaten toe te staan de grensoverschrijdende verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen te verbieden en door bepaalde gemeenschappelijke regels vast te stellen voor de lidstaten die deze niet verbieden, zijn de in artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 vastgestelde maatregelen geschikt om de doelstelling die in punt 122 van dit arrest is genoemd te bereiken.
Wat de strikte noodzaak van deze maatregelen betreft, moet worden vastgesteld dat deze bepaling geen verbod op grensoverschrijdende verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen oplegt, maar de lidstaten de keuze biedt om dergelijke verkopen te verbieden dan wel, onder bepaalde voorwaarden, toe te staan.
Zo biedt artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 de lidstaten de mogelijkheid hun optreden aan te passen afhankelijk van de wetenschappelijke vooruitgang op het gebied en de ontwikkeling op de relevante markt.
Verder is niet aangetoond dat de door Pillbox als minder beperkende maatregel aanbevolen instelling van leeftijdsgrenzen die specifiek van toepassing zijn op het gebruik van elektronische sigaretten, een doeltreffend middel is om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen, met name voor jongeren, met name gelet op de omstandigheid dat een dergelijke maatregel in het kader van grensoverschrijdende verkoop gemakkelijk kan worden omzeild.
In deze omstandigheden blijkt niet dat de regel die in artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 is vastgesteld kennelijk verder gaat dan hetgeen passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling die door deze richtlijn wordt nagestreefd.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, het gestelde gebrek aan motivering dat aan deze bepaling ten grondslag ligt, is overweging 33 van richtlijn 2014/40 inderdaad enkel gericht op tabaksproducten. Uit het feit dat artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 wat elektronische sigaretten en navulverpakkingen betreft louter verwijst naar de regels die bij artikel 18 van deze richtlijn zijn vastgesteld, blijkt echter dat de gronden die in die overweging zijn uiteengezet naar mening van de wetgever van de Unie mutatis mutandis van toepassing zijn op de grensoverschrijdende verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen.
In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat in de motivering van een handeling die algemene toepassing moet vinden, kan worden volstaan met de vermelding van, ten eerste, de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en, ten tweede, haar algemene doelstellingen (zie met name arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
, punt
).
Dit leidt tot de vaststelling dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20, lid 6, van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
– Geldigheid van artikel 20, lid 7, van richtlijn 2014/40
Artikel 20, lid 7, van richtlijn 2014/40 eist van producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen dat zij overgaan tot het jaarlijks indienen van bepaalde gegevens bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, zodat deze de ontwikkeling van de markt kunnen volgen.
De geldigheid van deze bepaling wordt betwist op grond dat, in de eerste plaats, zij de fabrikanten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen onevenredig belast, terwijl de fabrikanten en importeurs van tabaksproducten niet met een soortgelijke verplichting zijn belast, en de ontwikkeling van de markt met andere, minder ingrijpende maatregelen, zoals marktonderzoeken, zou kunnen worden gevolgd. In de tweede plaats is de verplichting om informatie te verschaffen over „de voorkeuren van verschillende consumentengroepen” onvoldoende duidelijk en derhalve strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel.
Uit overweging 44 van richtlijn 2014/40 komt naar voren dat artikel 20, lid 7, ervan tot doel heeft de Commissie en de lidstaten in staat te stellen volledige informatie over de marktontwikkelingen ter zake van elektronische sigaretten en navulverpakkingen te vergaren, teneinde hun regelgevende taken te kunnen uitvoeren.
Daar niet wordt betwist dat deze maatregel geschikt is, moet ten eerste worden nagegaan of hij niet kennelijk verder gaat dan noodzakelijk om deze doelstelling te bereiken.
In dat verband moet allereerst het bezwaar dat deze verplichting onevenredig is om het loutere feit dat voor de fabrikanten en importeurs van tabaksproducten geen soortgelijke verplichting geldt, worden afgewezen. Anders dan deze laatste, waarvoor de bevoegde autoriteiten al over gedetailleerde informatie beschikken omdat zij al sinds lange tijd op de markt aanwezig zijn en zij onderwerp zijn geweest van wetenschappelijke studies, kon, of zelfs moest het in de handel brengen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen nauwlettend worden gevolgd omdat deze producten nieuw zijn en onzekerheid bestond over de risico’s voor de menselijke gezondheid die bestonden bij de gebruikers ervan.
Vervolgens moet worden opgemerkt dat de gegevens die de fabrikanten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen ingevolge artikel 20, lid 7, van richtlijn 2014/40 moeten verstrekken, namelijk de verkoopvolumes en de wijze van verkoop, de voorkeuren van verschillende consumentengroepen, de voornaamste soorten huidige gebruikers en samenvattingen van eventuele marktonderzoeken die op dit gebied zijn verricht, rechtstreeks verband houden met hun commerciële activiteit, zodat zij in de beste positie verkeren om deze gegevens te verstrekken. Bovendien zullen zij, daar deze gegevens van evident belang zijn voor de ontwikkeling van de verkoopstrategieën van de fabrikanten en importeurs van deze producten, deze gegevens waarschijnlijk vaak zelf verzamelen. Deze verplichting lijkt deze fabrikanten en importeurs dus geen kennelijk buitensporige last op te leggen.
Tot slot met betrekking tot de mogelijkheid om als minder ingrijpende maatregel marktonderzoeken uit te voeren op de betreffende markt, volstaat het op te merken dat niets de bevoegde autoriteiten of de fabrikanten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen in de weg staat om dergelijke onderzoeken uit te voeren om de markt te kunnen volgen of om bepaalde informatie te verzamelen die in artikel 20, lid 7, van richtlijn 2014/40 wordt bedoeld. Dergelijke onderzoeken kunnen echter, ten eerste, slechts een deel van de gegevens die relevant zijn voor het volgen van de markt opleveren en, ten tweede, niet in de plaats komen van de meer exacte, betrouwbaardere en volledigere informatie die rechtstreeks van de fabrikant of de importeur afkomstig is.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, het gestelde gebrek aan nauwkeurigheid over de omvang van de verplichting tot verstrekking van informatie over „de voorkeuren van verschillende consumentengroepen”, bedoeld in artikel 20, lid 7, onder ii), van richtlijn 2014/40, komt reeds in de punten 78 en 101 van het onderhavige arrest naar voren dat, ten eerste, het niet noodzakelijk is dat een wetgevingshandeling zelf verduidelijkingen van technische aard verschaft, zoals met name de omschrijving van de methode die moet worden toegepast om een bepaald gegeven te verkrijgen en, ten tweede, het bij ontbreken van een regeling op dat punt op het niveau van de Unie, aan de lidstaten is een betrouwbare methode te kiezen om de verplichtingen op dat gebied na te komen.
Uit het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20, lid 7, van richtlijn 2014/40 kunnen aantasten in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Gelet op al hetgeen in de punten 47 tot en met 140 van het onderhavige arrest is overwogen, moet worden vastgesteld dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 in het licht van deze beginselen geheel of gedeeltelijk kunnen aantasten.
Geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 in het licht van het subsidiariteitsbeginsel
Met zijn vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof, in de derde plaats, de gehele of gedeeltelijke geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 te onderzoeken in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.
De verwijzende rechter verwijst in dat opzicht naar de omstandigheid dat, ten eerste, meerdere nationale parlementen van mening waren dat het voorstel voor een richtlijn niet in overeenstemming was met het subsidiariteitsbeginsel en zij om die reden gemotiveerde adviezen uit hoofde van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht (hierna: „Protocol nr. 2”), hebben gegeven en, ten tweede, onvoldoende was aangetoond dat de voorschriften die van toepassing waren op elektronische sigaretten en navulverpakkingen op nationaal niveau daadwerkelijk uiteenliepen.
Het subsidiariteitsbeginsel is neergelegd in artikel 5, lid 3, VEU, volgens hetwelk de Unie op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden door de lidstaten niet voldoende kunnen worden verwezenlijkt en daarom vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt. Verder stelt Protocol nr. 2 in artikel 5 ervan richtsnoeren vast aan de hand waarvan kan worden bepaald of aan deze voorwaarden is voldaan (arrest Estland/Parlement en Raad,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punt
).
In eerste instantie wordt toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel, op politiek niveau, uitgeoefend door de nationale parlementen volgens de procedures die hiertoe in Protocol nr. 2 zijn vastgesteld.
In tweede instantie wordt het toezicht op de eerbiediging van dit beginsel uitgeoefend door de rechter van de Unie, die moet nagaan of zowel de inhoudelijke voorwaarden van artikel 5, lid 3, VEU, alsook de procedurele waarborgen uit Protocol nr. 2 zijn nageleefd.
Wat in de eerste plaats het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de procedurele waarborgen van Protocol nr. 2 betreft, moet worden opgemerkt dat de gemotiveerde adviezen die in dit geval uit hoofde van dit protocol door de nationale parlementen zijn gegeven, deel uitmaken van het mechanisme van het politieke toezicht op de eerbiediging van dit beginsel dat bij dat protocol is ingesteld. In deze context moet het Hof slechts nagaan of de procedurele waarborgen van dit protocol zijn geëerbiedigd. In het onderhavige geval is een dergelijk verzoek echter niet bij het Hof ingediend.
Wat in de tweede plaats de inhoudelijke voorwaarden van artikel 5, lid 3, VEU betreft, moet het Hof onderzoeken of de wetgever van de Unie, op basis van een uitgebreide toelichting, mocht oordelen dat de doelstelling die met het voorgenomen optreden werd nagestreefd, beter op het niveau van de Unie kon worden verwezenlijkt.
In casu moet, aangezien sprake is van een gebied dat niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, in dit geval de verbetering van het functioneren van de interne markt, worden nagegaan of de doelstelling van richtlijn 2014/40 beter op het niveau van de Unie kon worden bereikt [zie in die zin arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punten
en
].
Met betrekking tot de overweging in de verwijzingsbeslissing dat rechtens niet genoegzaam is aangetoond dat de voorschriften die op elektronische sigaretten en navulverpakkingen van toepassing waren op nationaal niveau uiteenliepen, volstaat de opmerking dat in de punten 57 en 112 van dit arrest al is opgemerkt dat dergelijke verschillen bestonden.
Uit het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de prejudiciële vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 geheel of gedeeltelijk kunnen aantasten in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.
Geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 in het licht van de artikelen 16 en 17 van het Handvest
Met zijn vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in de vierde plaats de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40, en meer bepaald lid 5 ervan, te onderzoeken in het licht van de artikelen 16 en 17 van het Handvest.
Volgens de verwijzingsbeslissing kan het verbod op commerciële mededelingen dat bij artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 wordt opgelegd, de commerciële activiteit van Pillbox, in schending van de artikelen 16 en 17 van het Handvest, belemmeren.
Met betrekking tot, in de eerste plaats, artikel 16 van het Handvest, moet eraan worden herinnerd dat krachtens dit artikel „de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken”.
De bij genoemd artikel 16 verleende bescherming omvat de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractsvrijheid en de vrije mededinging, zoals voortvloeit uit de toelichtingen bij dit artikel, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen (arrest Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punt
).
In casu vormt het bij artikel 20, lid 5, van richtlijn 2014/40 opgelegde verbod op commerciële mededelingen, aangezien het de marktdeelnemers niet in staat stelt hun producten aan te prijzen, een inmenging in de vrijheid van ondernemerschap van deze marktdeelnemers.
Volgens de rechtspraak van het Hof heeft de vrijheid van ondernemerschap echter geen absolute gelding, maar moet deze in relatie tot haar maatschappelijke functie worden beschouwd (zie in die zin arrest Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punt
).
Zo kan de overheid op een groot aantal wijzen ingrijpen in de vrijheid van ondernemerschap waarmee zij, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van de economische activiteit kan stellen (arrest Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punt
).
Deze omstandigheid vindt haar weerslag met name in de wijze waarop het evenredigheidsbeginsel overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest moet worden toegepast (arrest Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punt
).
Overeenkomstig de laatstgenoemde bepaling moet elke beperking op de uitoefening van de in het Handvest verankerde rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en moet zij met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (arrest Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punt
).
In dat verband moet worden vastgesteld dat de betreffende beperking is vastgesteld bij artikel 20, lid 5, van richtlijn 2010/40, dus bij wet in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, en de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap niet aantast. Deze, noch enige andere bepaling van de richtlijn verhinderen de marktdeelnemers immers om elektronische sigaretten en navulverpakkingen te vervaardigen en in de handel te brengen onder eerbiediging van de voorwaarden die op dat punt in de richtlijn zijn gesteld.
De vastgestelde inmenging gaat – om de in de punten 109 tot en met 118 van dit arrest uiteengezette redenen – evenmin verder dan passend en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die door richtlijn 2014/40 worden nagestreefd.
Wat betreft, in de tweede plaats, artikel 17 van het Handvest waarin het recht op eigendom is neergelegd, moet worden opgemerkt dat dit recht, overeenkomstig de tweede alinea van dat artikel, eveneens van toepassing is op de intellectuele eigendom.
Aangezien Pillbox aanvoert dat sprake is van inmenging in de exploitatie van zijn commerciële eigendom, met inbegrip van haar merk, volstaat de vaststelling dat, ten eerste, artikel 20 van richtlijn 2014/40 op geen enkele wijze het genot van zijn intellectuele eigendom in het kader van de verkoop van zijn producten belemmert, zodat de wezenlijke inhoud van zijn eigendomsrecht in wezen intact blijft. Ten tweede gaat deze inmenging, om soortgelijke redenen als die welke in de punten 109 tot en met 118 van dit arrest zijn uiteengezet, evenmin verder dan passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de legitieme doelen die door richtlijn 2014/40 worden nagestreefd.
Uit het voorgaande volgt dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 geheel of gedeeltelijk aantasten in het licht van de artikelen 16 en 17 van het Handvest.
Uit de voorgaande overwegingen komt naar voren dat op de prejudiciële vraag moet worden geantwoord dat bij onderzoek daarvan niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 geheel of gedeeltelijk aantasten.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 20 van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.