CELEX: 62018CJ0305
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
Dyrektywa 2008/98/WE
Odzyskiwanie lub unieszkodliwianie odpadów
Wdrożenie zintegrowanego systemu gospodarowania odpadami zapewniającego samowystarczalność krajową
Tworzenie spalarni lub zwiększanie wydajności istniejących instalacji
Kwalifikacja spalarni jako „strategicznych obiektów infrastruktury i instalacji o istotnym znaczeniu krajowym”
Poszanowanie zasady „hierarchii postępowania z odpadami”
Dyrektywa 2001/42/WE
Konieczność przeprowadzenia „oceny wpływu na środowisko”

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (
Dz.U. 2001, L 197, s. 30
, zwanej dalej „dyrektywą SEA”) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (
Dz.U. 2008, L 312, s. 3
, zwanej dalej „dyrektywą w sprawie odpadów”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy stowarzyszeniami ochrony środowiska Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus i Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps a Presidenza del Consiglio dei Ministri (prezesem rady ministrów, Włochy) i in. w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (dekretu prezesa rady ministrów w sprawie określenia całkowitej wydajności spalarni odpadów komunalnych i podobnych działających lub takich, które uzyskały zezwolenie na szczeblu krajowym, jak również określenie pozostałego zapotrzebowania, które ma zostać pokryte poprzez budowę spalarni z odzyskiem odpadów komunalnych i podobnych) z dnia 10 sierpnia 2016 r. (GURI nr 233 z dnia 5 października 2016 r., zwanego dalej „dekretem z dnia 10 sierpnia 2016 r.”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa SEA
W motywach 4, 15–18 dyrektywy SEA wskazano, co następuje:
„(4)
Ocena wpływu na środowisko jest ważnym narzędziem służącym do uwzględnienia aspektów środowiskowych w procesie przygotowania i przyjmowania niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko w państwach członkowskich, ponieważ zapewnia, że taki wpływ planów i programów jest brany pod uwagę w czasie przygotowania tych dokumentów i przed ich przyjęciem.
[…]
(15)
W celu przyczynienia się do bardziej przejrzystego podejmowania decyzji oraz w celu zapewnienia, że informacje przedstawione do oceny są wyczerpujące i wiarygodne, konieczne jest zapewnienie, że w trakcie oceny planów i programów przeprowadzone zostają konsultacje z organami odpowiedzialnymi za sprawy ochrony środowiska oraz ze społeczeństwem i że zostają ustalone odpowiednie ramy czasowe, pozostawiające wystarczającą ilość czasu na konsultacje, w tym na wyrażenie opinii.
(16)
W przypadku gdy realizacja planów i programów przygotowanych w jednym państwie członkowskim potencjalnie może powodować znaczący wpływ na środowisko innych państw członkowskich, należy stworzyć warunki, aby państwa członkowskie, których to dotyczy, mogły brać udział w konsultacjach i aby właściwe organy i społeczeństwo były poinformowane oraz miały możliwość wyrażenia opinii.
(17)
Sprawozdanie dotyczące środowiska i opinie wyrażone przez odpowiednie organy i społeczeństwo, jak również wyniki ewentualnych konsultacji transgranicznych, powinny być uwzględnione podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej.
(18)
Państwa członkowskie powinny zapewnić, że gdy plan i program zostaje przyjęty, właściwe organy i społeczeństwo zostają o tym poinformowane, a odpowiednie informacje są im udostępnione”.
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Cele”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z niniejszą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko”.
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)
»plany i programy« oznaczają plany i programy, w tym współfinansowane przez [Unię] Europejską, jak również wszelkie ich modyfikacje:
–
przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i
–
wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne;
b)
»ocena wpływu na środowisko« oznacza przygotowanie sprawozdania dotyczącego środowiska, przeprowadzenie konsultacji, uwzględnienie sprawozdania dotyczącego środowiska i wyników konsultacji przy podejmowaniu decyzji i dostarczenie informacji na temat decyzji zgodnie z art. 4–9;
[…]”.
Artykuł 3 dyrektywy SEA, zatytułowany „Zakres”, stanowi:
„1.   Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.
2.   Z zastrzeżeniem art. 3 ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,
a)
które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG [Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. 1985, L 175, s. 40
)]; lub
b)
które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy 92/43/EWG.
[…]”.
Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy SEA ma następujące brzmienie:
„Oceny wpływu na środowisko, określon[ej] w art. 3, dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej”.
Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Konsultacje”, stanowi w ust. 2:
„Organy […] oraz społeczeństwo […] mają odpowiednio wczesną i realną możliwość, we właściwych ramach czasowych, wyrażenia swojej opinii o projektach planów i programów oraz towarzyszącym im sprawozdaniu dotyczącym środowiska przed przyjęciem planu lub programu lub poddaniem go procedurze ustawodawczej”.
Dyrektywa w sprawie odpadów
W motywach 6, 8, 28 i 31 dyrektywy w sprawie odpadów wskazano, co następuje:
„(6)
Głównym celem każdej polityki w dziedzinie odpadów powinno być zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Polityka dotycząca odpadów powinna również zmierzać do ograniczenia wykorzystania zasobów oraz sprzyjać praktycznemu zastosowaniu hierarchii postępowania z odpadami.
[…]
(8)
Konieczna jest zatem zmiana dyrektywy 2006/12/WE w celu wyjaśnienia kluczowych pojęć, takich jak definicje odpadów, odzysku i unieszkodliwiania, aby wzmocnić środki konieczne do przeciwdziałania powstawaniu odpadów, wprowadzić podejście uwzględniające cały cykl życia produktów i materiałów, a nie tylko fazę odpadu, oraz skupić się na zmniejszaniu oddziaływania na środowisko, jakie wywiera wytwarzanie odpadów i gospodarowanie nimi, co podniesie wartość ekonomiczną odpadów. Ponadto powinno zachęcać się do poddawania odpadów odzyskowi oraz wykorzystywania odzyskanych materiałów w celu ochrony zasobów naturalnych. W celu zachowania przejrzystości i czytelności, dyrektywę 2006/12/WE należy uchylić i zastąpić nową dyrektywą.
[…]
(28)
Niniejsza dyrektywa powinna pomóc UE zbliżyć się do »społeczeństwa recyklingu«, dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywania odpadów jako zasobu. W szczególności szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska wymaga stosowania środków, których celem jest zapewnienie segregacji u źródła, zbieranie oraz recykling priorytetowych strumieni odpadów. Zgodnie z tym celem, a jednocześnie jako środek ułatwiający lub usprawniający potencjał odzysku, odpady powinny być zbierane selektywnie, jeżeli jest [to] wykonalne technicznie, ekonomicznie i z punktu widzenia środowiska, zanim zostaną poddane czynnościom odzysku prowadzącym do najlepszego dla środowiska wyniku całkowitego. Państwa członkowskie powinny zachęcać do oddzielania związków niebezpiecznych od strumieni odpadów, jeżeli jest to konieczne do stworzenia racjonalnej ekologicznie gospodarki odpadami.
[…]
(31)
Hierarchia postępowania z odpadami zasadniczo ustanawia kolejność priorytetów tego, co stanowi najlepsze z punktu widzenia środowiska całościowe rozwiązanie w zakresie prawodawstwa i polityki dotyczących odpadów, zaś odstępstwo od takiej hierarchii może być konieczne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione między innymi wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska”.
Rozdział I tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot, zakres i definicje”, obejmuje artykuły 1–7. Artykuł 1 ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania”.
Artykuł 4 dyrektywy w sprawie odpadów, zatytułowany „Hierarchia postępowania z odpadami”, stanowi:
„1.   Następująca hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami:
a)
zapobieganie;
b)
przygotowywanie do ponownego użycia;
c)
recykling;
d)
inne metody odzysku, np. odzysk energii; oraz
e)
unieszkodliwianie.
2.   Stosując hierarchię postępowania z odpadami, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie podejmują środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Może to oznaczać dla niektórych strumieni odpadów odstąpienie od tej hierarchii, jeżeli jest to uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami.
Państwa członkowskie zapewniają, aby proces tworzenia polityki i przepisów prawa dotyczących odpadów był w pełni przejrzysty, zgodny z obowiązującymi krajowymi przepisami w zakresie konsultacji i zaangażowania obywateli i zainteresowanych stron.
Państwa członkowskie biorą pod uwagę ogólne zasady ochrony środowiska dotyczące ostrożności i zrównoważonego podejścia, wykonalności technicznej i opłacalności ekonomicznej, ochrony zasobów, a także całkowitego oddziaływania na środowisko, zdrowie ludzkie, gospodarkę i aspekty społeczne, zgodnie z art. 1 i 13”.
Rozdział II tej dyrektywy, zatytułowany „Wymagania ogólne”, zawiera między innymi art. 13, zatytułowany „Ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska”, ktory stanowi:
„Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności:
a)
bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
b)
bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy; oraz
c)
bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu”.
Prawo włoskie
Artykuł 35 decreto-legge nr 133 (dekretu z mocą ustawy nr 133) z dnia 12 września 2014 r. (GURI nr 212 z dnia 12 września 2014 r.), przekształconego w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 164 z dnia 11 listopada 2014 r. (GURI nr 262 z dnia 11 listopada 2014 r.) (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 133/2014”), stanowi w ust. 1:
„W terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy przekształcającej niniejszy dekret z mocą ustawy, prezes rady ministrów na wniosek ministra odpowiedzialnego za środowisko i ochronę terytorium i mórz, po zapoznaniu się ze stanowiskiem stałej konferencji ds. stosunków między państwem, regionami i autonomicznymi prowincjami Trento i Bolzano, określa w drodze dekretu na szczeblu krajowym ogólną wydajność przetwarzania odpadów komunalnych i podobnych przez spalarnie działające lub takie, które uzyskały zezwolenie na poziomie krajowym, z wyraźnym wskazaniem wydajności każdej spalarni, a także spalarnie z odzyskiem energii z odpadów komunalnych i podobnych, które mają zostać wybudowane celem pokrycia pozostałego zapotrzebowania, ustalonego w celu stopniowego przywracania równowagi społeczno-gospodarczej między obszarami terytorium kraju i z uwzględnieniem celów zbiórki selektywnej i recyklingu oraz planowania regionalnego. Tak określone zakłady stanowią strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym, wdrażają zintegrowany i nowoczesny system gospodarowania odpadami komunalnymi i podobnymi, zapewniają, dzięki samowystarczalności, bezpieczeństwo narodowe, umożliwiają wydanie rozstrzygnięć w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu niewdrożenia europejskich norm sektorowych i zapobieganie ich wszczynaniu oraz ograniczają składowanie odpadów”.
Na podstawie tego przepisu przyjęty został dekret z dnia 10 sierpnia 2016 r.
Artykuł 1 dekretu z dnia 10 sierpnia 2016 r., zatytułowany „Przedmiot”, brzmi następująco:
„1.   Na mocy art. 35 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 133 z dnia 12 września 2014 r. przekształconego i zmienionego ustawą nr 164 z dnia 11 listopada 2014 r., dekret ma na celu:
a)
określenie aktualnej krajowej wydajności działających spalarni odpadów komunalnych i podobnych działających w listopadzie 2015 r.;
b)
określenie potencjalnej wydajności krajowej w odniesieniu do spalarni odpadów komunalnych i podobnych, które uzyskały zezwolenie, lecz nie działały w listopadzie 2015 r.;
c)
określenie, co do makroobszarów i regionów, spalarni z odzyskiem energii z odpadów komunalnych i podobnych, które mają zostać wybudowane lub zmodernizowane celem pokrycia pozostałego krajowego zapotrzebowania na przetwarzanie tych odpadów”.
Artykuły 3–5 dekretu z dnia 10 sierpnia 2016 r. zawierają tabele z wykazem trzech kategorii instalacji, tzn. działających spalarni, wraz ze wskazaniem zatwierdzonej wydajności oraz wydajności odnoszącej się do przetwarzania odpadów komunalnych i podobnych (tabela A), spalarni, które uzyskały zezwolenie, a które nie działają, ze wskazaniem potencjalnej wydajności przetwarzania oraz lokalizacji na poziomie regionalnym (tabela B) oraz spalarni, które należy utworzyć lub których wydajność należy wzmocnić, zważywszy na programowanie regionalne (tabela C). Dla każdej z tych trzech kategorii odpowiednie tabele wskazują również ogólną krajową wydajność przetwarzania spalarni odpadów działających w listopadzie 2015 r. (tabela A), potencjalną krajową wydajność przetwarzania odpadów wynikającą z istnienia instalacji, które uzyskały zezwolenia, ale nie były użytkowane w tym czasie (tabela B), a także regiony, w których zakłady umożliwiające zaspokojenie potrzeb krajowych muszą zostać stworzone lub których wydajność należy wzmocnić oraz ich względną wydajność (tabela C).
Artykuł 6 dekretu z dnia 10 sierpnia 2016 r., zatytułowany „Przepisy końcowe”, stanowi:
„1.   […] instalacje określone w tabelach A, B i C są strategicznymi obiektami infrastruktury i instalacjami o istotnym znaczeniu krajowym i stanowią zintegrowany i nowoczesny system gospodarowania odpadami komunalnymi i podobnymi, zapewniając bezpieczeństwo narodowe dzięki samowystarczalności zintegrowanego cyklu gospodarki odpadami, zgodnie z wymogami art. 16 dyrektywy [w sprawie odpadów].
2.   W celu zapewnienia bezpieczeństwa krajowego i samowystarczalności oraz przy poszanowaniu celów stopniowego przywracania równowagi społeczno-gospodarczej między obszarami terytorium krajowego, […] mniejsza wydajność przetwarzania odpadów komunalnych i podobnych w zakładach spalania z powodu polityki określonej w ust. 6 rozdziela się w ramach jednego makroobszaru geograficznego według ogólnych kryteriów i procedury wyznaczania określonych w załączniku III”.
Trzy załączniki do dekretu z dnia 10 sierpnia 2016 r. wskazują zasady, które pozwoliły ustalić trzy kategorie zawarte w trzech tabelach, A, B i C. Dokładniej, załącznik I zawiera elementy określające obecną krajową wydajność spalarni odpadów komunalnych i podobnych, instalacji funkcjonujących lub takich, które mają zezwolenie, lecz nie dozwolone, lecz które nie są w użytku w listopadzie 2015 r. W załączniku II określono warunki, zgodnie z którym ustalono pozostałe zapotrzebowanie na spalanie odpadów komunalnych i podobnych, z podziałem wyliczeń na poszczególne regiony. Załącznik III określa ponadto „ogólne kryteria”, przewidziane w ustępie 1 art. 35 dekretu z mocą ustawy nr 133/2014, stosowane w celu określenia instalacji, które mają zostać utworzone lub których wydajność ma być wzmocniona w celu zaspokojenia pozostałego zapotrzebowania krajowego na spalanie odpadów komunalnych lub podobnych.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Z postanowienia odsyłającego wynika, że stowarzyszenia VAS i Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare wniosły do sądu odsyłającego, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Lacjum, Włochy) skargę o stwierdzenie nieważności dekretu z dnia 10 sierpnia 2016 r., w ramach którego podniosły pięć zarzutów.
Zarzuty te można co do istoty podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa obejmuje zarzuty, które dotyczą naruszenia zasady „hierarchii postępowania z odpadami” określonej w art. 4 i 13 dyrektywy w sprawie odpadów, w zakresie, w jakim dekret z dnia 10 sierpnia 2016 r. zakwalifikował spalarnie jako „obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym”. Tymczasem zdaniem skarżących w postępowaniu głównym, spalanie odpadów powinno być stosowane tylko w ostateczności, kiedy nie jest już możliwe skorzystanie z technik odzysku lub recyklingu. Druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia dyrektywy SEA, w zakresie, w jakim przyjęcie tego dekretu nie było poprzedzone oceną jego wpływu na środowisko.
Sąd odsyłający wskazuje, że pozwani w postępowaniu głównym poprzestali na przedstawieniu, na etapie dochodzenia, dokumentów i jednego sprawozdania, nie dołączyli zaś pism lub pism procesowych. Wynika z tego, że na swoją obronę ograniczyli się do podniesienia zgodności uregulowań krajowych z prawem Unii.
Sąd odsyłający po pierwsze uważa za niezbędne, by Trybunał dokonał wykładni zasady „hierarchii postępowania z odpadami” określonej w dyrektywie w sprawie odpadów. Po drugie sąd ten zastanawia się, czy organ krajowy mógł, bez przeprowadzenia wcześniejszej oceny wpływu na środowisko, zwiększyć wydajność spalarni odpadów.
W tej sytuacji Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla regionu Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 4 i 13 dyrektywy [w sprawie odpadów] z związku z motywami 6, 8, 28 i 31 tej dyrektywy stoją na przeszkodzie przepisom wewnętrznego prawa pierwotnego i związanym z nimi przepisami prawa wtórnego wykonawczego – takim jak art. 35 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 133/2014, przekształconego w drodze ustawy nr 164/2014 oraz [dekret z dnia 10 sierpnia 2016 r.] – w sytuacji, w której akty te kwalifikują jako strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym, stanowiące wdrożenie zintegrowanego i nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i podobnymi oraz zapewniające, dzięki samowystarczalności, jedynie określone w nich spalarnie, zgodnie ze wskazaniem załączników i tabel, o których mowa w decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, mając na uwadze, że podobnej kwalifikacji prawodawcy wewnętrznego nie podlegają zakłady zajmujące się przetwarzaniem odpadów celem recyklingu i ponownego wykorzystania, mimo że są to dwie najważniejsze metody w hierarchii postępowania z odpadami, o której mowa we wspomnianej dyrektywie [w sprawie odpadów]?
2)
Tytułem ewentualnym, w przypadku udzielenia przeczącej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy art. 4 i 13 dyrektywy [w sprawie odpadów] stoją na przeszkodzie przepisom wewnętrznego prawa pierwotnego i związanym z nimi przepisami wtórnego prawa wykonawczego – takim jak art. 35 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 133/2014, przekształconego w drodze ustawy nr 164/2014 oraz [dekret z dnia 10 sierpnia 2016 r.] – w sytuacji, w której akty te kwalifikują jako strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym spalarnie odpadów komunalnych w celu wydania rozstrzygnięć w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu niewdrożenia europejskich norm sektorowych i zapobiegania ich wszczynaniu, a także w celu ograniczenia składowania odpadów?
3)
Czy art. 2–4 i 6–12 dyrektywy [SEA], także rozpatrywane łącznie, stoją na przeszkodzie zastosowaniu przepisów wewnętrznego prawa pierwotnego i związanych z nimi przepisów wtórnego prawa wykonawczego – takich jak art. 35 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 133/2014, przekształconego w ustawę nr 164/2014 oraz [dekret z dnia 10 sierpnia 2016 r.] – które przewidują, że prezes rady ministrów może w drodze dekretu określić zwiększenie wydajności istniejących spalarni i określić liczbę, wydajność i lokalizację regionalną spalarni z odzyskiem energii z odpadów komunalnych i podobnych, które mają zostać wybudowane celem pokrycia określonego pozostałego zapotrzebowania, w celu stopniowego przywracania równowagi społeczno-gospodarczej między obszarami terytorium kraju i z uwzględnieniem celów zbiórki selektywnej i recyklingu, jeśli te przepisy wewnętrzne nie przewidują, aby na etapie przygotowywania tego planu wynikającego z dekretu prezesa rady ministrów miał znaleźć zastosowanie system strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z wyżej wymienioną dyrektywą [SEA]?”.
W drodze postanowienia z dnia 3 lipca 2018 r., Associazione Verdi Ambiente e Società - Aps Onlus e.a. (
C‑305/18
, niepublikowane,
EU:C:2018:549
) prezes Trybunału oddalił wniosek sądu odsyłającego o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez swoje pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasadę „hierarchii postępowania z odpadami”, wyrażoną w art. 4 dyrektywy w sprawie odpadów, w świetle art. 13 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on obowiązywaniu uregulowania krajowego, takiego jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym kwalifikuje się spalarnie odpadów jako „strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym”.
Wątpliwości tego sądu zdają się wynikać z faktu, że tego rodzaju kwalifikacji nie nadano w rozporządzeniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. w stosunku do instalacji do przetwarzania odpadów przeznaczonych do recyklingu i ponownego użycia, mimo że art. 4 dyrektywy w sprawie odpadów nakłada na państwa członkowskie obowiązek stosowania w swoim prawodawstwie i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami hierarchii postępowania z odpadami.
Należy przypomnieć, że art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów stanowi, iż „[…] hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami: a) zapobieganie; b) przygotowywanie do ponownego użycia; c) recykling; d) inne metody odzysku, np. odzysk energii; oraz e) unieszkodliwianie”.
Z przepisu tego, ustanawiającego hierarchię postępowania z odpadami, którą należy stosować w przepisach prawa i polityce w dziedzinie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami, nie można wnioskować, że należy przyznać pierwszeństwo systemowi, który pozwoli wytwórcom odpadów na samodzielne ich unieszkodliwianie. Unieszkodliwianie odpadów znajduje się bowiem dopiero na ostatnim miejscu w hierarchii (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., SETAR,
C‑551/13
,
EU:C:2014:2467
, pkt
).
Należy dodać, że hierarchia postępowania z odpadami stanowi cel, który pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania, nie zobowiązując do wyboru konkretnych rozwiązań zapobiegania powstawaniu odpadów i gospodarowania nimi.
Tym samym stosownie do art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów, gdy państwa członkowskie wdrażają zasadę „hierarchii postępowania z odpadami”, powinny one podejmować środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Może to oznaczać dla niektórych strumieni odpadów odstąpienie od tej hierarchii, jeżeli jest to uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami.
Należy dodać, że zgodnie z art. 13 dyrektywy w sprawie odpadów, państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt.
W tym względzie Trybunał orzekł już, że o ile przytoczony art. 13 dyrektywy nie precyzuje konkretnych działań, które należy podjąć dla zapewnienia, aby odpadami gospodarowano bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i bez zagrożenia dla środowiska, o tyle nie zmienia to faktu, że przepis ten wiąże państwa członkowskie co do celu, który należy osiągnąć, przy czym pozostawia im swobodę uznania co do oceny konieczności podjęcia takich działań (wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., Komisja/Słowenia,
C‑153/16
, niepublikowany,
EU:C:2017:275
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie fakt, iż przepisy krajowe, takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, kwalifikują spalarnie odpadów jako „strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym” nie oznacza, że ustawodawca krajowy nie zamierzał zastosować się do wskazówek wynikających z zasady „hierarchii postępowania z odpadami”, określonej w dyrektywie w sprawie odpadów.
Po pierwsze bowiem, z czym zgadzają się skarżące w postępowaniu głównym, omawiana kwalifikacja krajowa ma zastosowanie jedynie do tych instalacji.
Tymczasem okoliczność, że uregulowanie krajowe kwalifikuje spalarnie odpadów jako „priorytetowe” nie oznacza, że związane z tym czynności przetwarzania mają takie same cechy, a zatem że takim czynnościom będzie się nadawać jakikolwiek stopień uprzywilejowania względem innych procedur zapobiegania powstawaniu odpadów i gospodarowania nimi.
Po drugie, jak podnosi rząd włoski, taka kwalifikacja ma usprawnić i ułatwić przebieg procedury zatwierdzania, aby zaradzić brakowi odpowiedniego krajowego systemu gospodarowania odpadami, który został stwierdzony we wcześniejszych wyrokach Trybunału z dnia 26 kwietnia 2007 r., Komisja/Włochy (
C‑135/05
,
EU:C:2007:250
), z dnia 14 czerwca 2007 r., Komisja/Włochy (
C‑82/06
, niepublikowany,
EU:C:2007:349
), z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Włochy (
C‑297/08
,
EU:C:2010:115
), z dnia 15 października 2014 r., Komisja/Włochy (
C‑323/13
, niepublikowany,
EU:C:2014:2290
), z dnia 2 grudnia 2014 r., Komisja/Włochy (
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
) oraz z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Włochy (
C‑653/13
, niepublikowany,
EU:C:2015:478
).
W tym względzie, jak wynika z art. 260 ust. 1 TFUE, jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdzi, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniu, które na nim ciąży na mocy traktatów, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, których wymaga wykonanie wyroku Trybunału.
Wreszcie, choć do państw członkowskich należy wybór najwłaściwszego sposobu przestrzegania zasady „hierarchii postępowania z odpadami”, to muszą one jednak przestrzegać pozostałych przepisów dyrektywy w sprawie odpadów, które ustanawiają bardziej szczegółowe obowiązki.
Mając na względzie powyższe, odpowiedź na pytania pierwsze i drugie powinna brzmieć następująco: zasadę „hierarchii postępowania z odpadami” wyrażoną w art. 4 dyrektywy w sprawie odpadów, w świetle art. 13 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego, takiego jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym kwalifikuje się spalarnie odpadów jako „strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym”, pod warunkiem, że uregulowanie to jest zgodne z innymi przepisami tej dyrektywy, które ustanawiają bardziej szczegółowe obowiązki.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę SEA należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, składające się z przepisów stanowiących podstawę prawną i przepisów wykonawczych, podwyższające wydajność istniejących spalarni odpadów i przewidujące utworzenie nowych instalacji tego rodzaju, wchodzi w zakres pojęcia „planów i programów” w rozumieniu tej dyrektywy, potencjalnie mogące wywierać znaczący wpływ na środowisko, i które powinno w związku z tym być poddane uprzednio ocenie wpływu na środowisko.
W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym ma na celu zwiększenie wydajności 40 spalarni odpadów na 42 instalacje istniejące i działające na terytorium tego państwa członkowskiego, a także utworzenie nowych obiektów tego rodzaju. Takie uregulowanie krajowe wdraża strategiczne decyzje państwa członkowskiego w dziedzinie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, takie jak obliczenie pozostałego zapotrzebowania krajowego, wyliczonego na 1818000 ton rocznie i jego podział pomiędzy makroobszary, wzrost działalności istniejących instalacji do wyczerpania przez nie wydajności, na którą uzyskały zezwolenia, a także umiejscowienie regionalne nowych instalacji.
Należy ustalić, czy takie uregulowanie krajowe wchodzi w zakres stosowania dyrektywy SEA.
W tym względzie art. 3 dyrektywy stanowi, że niektóre plany lub programy, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, muszą podlegać ocenie wpływu na środowisko.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. a) dyrektywy SEA „plany i programy”, których dotyczy, muszą spełniać dwie łączne przesłanki, a mianowicie, muszą być, po pierwsze, przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ w celu przyjęcia ich w drodze procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, a po drugie, muszą być wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne.
Trybunał zinterpretował ten przepis w ten sposób, że plany i programy, których przyjęcie jest uregulowane w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych określających organy właściwe do ich przyjęcia oraz procedurę ich przygotowania, należy uznać za „wymagane” w rozumieniu i do celów stosowania dyrektywy SEA i w konsekwencji poddać ocenie ich wpływ na środowisko na warunkach ustalonych w tej dyrektywie (wyrok z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że dekret z dnia 10 sierpnia 2016 r. spełnia obie te przesłanki, ponieważ został wydany przez prezesa rady ministrów na podstawie art. 35 dekretu z mocą ustawy nr 133/2014.
Dodać należy, że stosownie do art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 automatycznie ocenie wpływu na środowisko podlegają plany i programy przygotowywane na potrzeby niektórych sektorów i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
, zwanej dalej „dyrektywą EIA”), która uchyliła dyrektywę 85/337.
W tym względzie, w pierwszej kolejności, gospodarowanie odpadami zalicza się do sektorów, o których mowa w tym przepisie, czyli pierwsze z tych kryteriów jest spełnione.
W drugiej kolejności, urządzenia do unieszkodliwiania odpadów za pomocą przekształcania termicznego i ich zmiany lub rozbudowa są określone w pkt 9, 10 i 24 załącznika I do dyrektywy EIA, a jeżeli nie należą one do wskazanych wyżej kategorii, w pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy EIA.
Co się tyczy tego, czy uregulowanie krajowe takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym określa ramy, w których w przyszłości mogłyby zostać zrealizowane projekty na podstawie zezwoleń, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „planów i programów” dotyczy każdego aktu prawnego, który, poprzez ustanowienie norm i procedur kontroli mających zastosowanie do danego sektora, wprowadza znaczącą liczbę kryteriów i szczegółowych zasad odnoszących się do zezwolenia oraz realizacji jednego lub wielu projektów mogących wywierać znaczący wpływ na środowisko (wyroki: z dnia 27 października 2016 r., D’Oultremont i in.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in.,
C‑671/16
,
ECLI:EU:C:2018:403
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2018 r., Thybaut i in.,
C‑160/17
,
ECLI:EU:C:2018:401
, pkt
).
W tym względzie pojęcie „znaczącej liczby kryteriów i szczegółowych zasad” należy rozumieć w sposób jakościowy. Należy bowiem unikać potencjalnych strategii służących obejściu obowiązków ustanowionych w dyrektywie SEA, które mogłyby polegać na podziałowi środków, co skutkowałoby zmniejszeniem skuteczności (effet utile) tej dyrektywy (wyroki: z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in.,
C‑671/16
,
ECLI:EU:C:2018:403
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2018 r., Thybaut i in.,
C‑160/17
,
ECLI:EU:C:2018:401
, pkt
).
Taka wykładnia pojęcia „planów i programów”, która obejmuje nie tylko ich opracowanie, ale również ich zmiany, ma na celu zagwarantowanie, by przepisy, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, podlegały ocenie wpływu na środowisko (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in.,
C‑671/16
,
ECLI:EU:C:2018:403
, pkt
,
).
Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 50–52 niniejszego wyroku, czy uregulowanie krajowe takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym ustala ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję.
Gdyby tak było, należy stwierdzić, że taka regulacja, której przedmiot został przypomniany w pkt 41 niniejszego wyroku, może wywoływać znaczący wpływ na środowisko, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.
Co więcej, jak sugeruje sąd odsyłający, zwiększenie wydajności spalarni odpadów pozwala wątpić w wystarczający charakter ocen, które zostały uprzednio przeprowadzane w celu udzielenia zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji istniejących spalarni.
Ponadto okoliczność, że ocena wpływu na środowisko w rozumieniu dyrektywy SEA zostanie przeprowadzona na późniejszym etapie, podczas planowania na szczeblu regionalnym, jest bez znaczenia dla kwestii stosowania przepisów dotyczących strategicznej oceny. Ocena skutków środowiskowych dokonana na podstawie dyrektywy EIA nie może bowiem zwolnić z obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko, która jest wymagana zgodnie z dyrektywą SEA, aby zbadać specyficzne dla tej dyrektywy aspekty środowiskowe (wyrok z dnia 7 czerwca 2018 r., Thybaut i in.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, pkt
).
Ponadto i w każdym razie nie można uwzględnić zastrzeżenia zgłoszonego przez rząd włoski, zgodnie z którym, jako że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie stanowi ram odniesienia, druga przesłanka wskazana w art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy SEA nie jest spełniona. Okoliczność, że uregulowanie krajowe jest do pewnego stopnia abstrakcyjne i realizuje cel polegający na przebudowie istniejących ram, stanowi przykład jego wymiaru programowego czy planistycznego i nie stoi na przeszkodzie objęciu go zakresem pojęcia „planów i programów” (wyrok z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in.,
C‑671/16
,
ECLI:EU:C:2018:403
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Taka wykładnia znajduje potwierdzenie, po pierwsze, w wymogach wynikających z art. 6 dyrektywy SEA, interpretowanego w świetle motywów 15–18 tej dyrektywy, w zakresie w jakim dyrektywa ta ma na celu nie tylko przyczynienie się do ochrony środowiska, ale również do umożliwienia udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym. Z drugiej strony, jak wynika z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, „[o]ceny wpływu na środowisko […] dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej”. Podobnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy wynika, że ocena wpływu na środowisko powinna zostać przeprowadzona tak wcześnie, jak to tylko możliwe, aby jej wyniki mogły jeszcze mieć wpływ na ewentualne decyzje. To na tym bowiem etapie można analizować różne alternatywy i dokonywać strategicznych wyborów [zob. podobnie wyroki: z dnia 20 października 2011 r., Seaport (NI) i in.,
C‑474/10
,
EU:C:2011:681
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, pkt
].
W świetle tych okoliczności, których istnienie i zakres powinien zbadać sąd odsyłający w świetle danego uregulowania, należy uznać, że uregulowanie krajowe podwyższające wydajność istniejących spalarni odpadów i przewidujące utworzenie nowych instalacji tego rodzaju, takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, może być objęte zakresem pojęcia „planów i programów” w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy SEA, które powinny być poddane ocenie wpływu na środowisko.
W związku z tym odpowiedź na pytanie trzecie powinna brzmieć następująco: art. 2 lit. a), art. 3 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy SEA należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, składające się z przepisów stanowiących podstawę prawną i przepisów wykonawczych, podwyższające wydajność istniejących spalarni odpadów i przewidujące utworzenie nowych instalacji tego rodzaju, wchodzi w zakres pojęcia „planów i programów” w rozumieniu tej dyrektywy, gdy może wywierać znaczący wpływ na środowisko i powinno w związku z tym być poddane uprzednio ocenie wpływu na środowisko.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania głównego, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

1)
Zasadę „hierarchii postępowania z odpadami” wyrażoną w art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, w świetle art. 13 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego, takiego jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym kwalifikuje się spalarnie odpadów jako „strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym”, pod warunkiem, że uregulowanie to jest zgodne z innymi przepisami tej dyrektywy, które ustanawiają bardziej szczegółowe obowiązki.

2)
Artykuł 2 lit. a), art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, składające się z przepisów stanowiących podstawę prawną i przepisów wykonawczych, podwyższające wydajność istniejących spalarni odpadów i przewidujące utworzenie nowych instalacji tego rodzaju, wchodzi w zakres pojęcia „planów i programów” w rozumieniu tej dyrektywy, gdy może wywierać znaczący wpływ na środowisko i powinno w związku z tym być poddane uprzednio ocenie wpływu na środowisko.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.