CELEX: 62015TJ0554
Valtiontuki
Tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta vuonna 2014 annetun Unkarin lain nro XCIV nojalla myönnetyt tuet
Elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta vuonna 2008 annettuun lakiin vuonna 2014 tehtyyn muutokseen perustuvat tuet
Vuosittaisesta liikevaihdosta progressiivisen verokannan mukaan kannettavat verot
Päätös aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely
Samanaikainen keskeyttämispäätös
Kumoamiskanne
Keskeyttämispäätöksen erotettavuus
Oikeussuojan tarve
Tutkittavaksi ottaminen
Perusteluvelvollisuus
Oikeasuhteisuus
Yhdenvertainen kohtelu
Puolustautumisoikeudet
Vilpittömän yhteistyön periaate
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohta

Asian tausta
Joulukuussa 2014 Unkarin parlamentti hyväksyi yhtäältä tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta vuonna 2014 annetun terveysmaksu lain nro XCIV ja sääti toisaalta muutoksia elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta vuonna 2008 annettuun lakiin nro XLVI. Ensiksi mainittu säädös tuli voimaan 1.2.2015 ja jälkimmäinen 1.1.2015.
Tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta vuonna 2014 annetulla lailla nro XCIV otettiin käyttöön uusi vero, jota sovelletaan valtuutettuihin varastonpitäjiin, maahantuojiin ja kauppiaisiin, joiden tupakkatuotteiden valmistuksesta tai kaupasta saatava liikevaihto on vähintään 50 prosenttia vuotuisesta kokonaisliikevaihdosta (jäljempänä terveysmaksu). Terveysmaksua on määrä kantaa verovelvollisten vuotuisesta liikevaihdosta seuraavien progressiivisten maksutasojen mukaisesti:
–
0 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on enintään 30 miljoonaa Unkarin forinttia (noin 96500 euroa);
–
0,2 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 30 miljoonaa mutta enintään 30 miljardia Unkarin forinttia (noin 96,5 miljoonaa euroa);
–
2,5 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 30 miljardia mutta enintään 60 miljardia Unkarin forinttia (noin 193 miljoonaa euroa);
–
4,5 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 60 miljardia Unkarin forinttia.
Lisäksi edellä mainitussa laissa säädetään, että terveysmaksusta aiheutuvaa verorasitetta on mahdollista vähentää jopa 80 prosenttia, jos yritys tekee ehdot täyttäviä investointeja aineellisiin omaisuuseriin (jäljempänä investointeihin perustuva terveysmaksun vähennys).
Elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta annetun lain nro XLVI muutoksella oli tarkoitus uudistaa kaikilta elintarvikeketjun toimijoilta kannettavan elintarvikeketjun tarkastusmaksun rakennetta. Ennen muutosta elintarvikeketjun toimijoiden oli maksettava edellisen vuoden verottomasta liikevaihdosta 0,1 prosentin kiinteä tarkastusmaksu. Lakimuutoksella otettiin käyttöön progressiivinen maksurakenne, jota sovelletaan erityisesti nopeakiertoisia kulutustavaroita myyvien liikkeiden pitäjiin (jäljempänä muutettu elintarvikeketjun tarkastusmaksu). Uudet progressiiviset maksutasot olivat seuraavat:
–
0 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on enintään 500 miljoonaa Unkarin forinttia (noin 1,6 miljoonaa euroa);
–
0,1 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 500 miljoonaa mutta enintään 50 miljardia Unkarin forinttia (noin 160,6 miljoonaa euroa);
–
1 prosentti liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 50 miljardia mutta enintään 100 miljardia Unkarin forinttia (noin 321,2 miljoonaa euroa);
–
2 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 100 miljardia mutta enintään 150 miljardia Unkarin forinttia (noin 481,8 miljoonaa euroa);
–
3 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 150 miljardia mutta enintään 200 miljardia Unkarin forinttia (noin 642,4 miljoonaa euroa);
–
4 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 200 miljardia mutta enintään 250 miljardia Unkarin forinttia (noin 803 miljoonaa euroa);
–
5 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 250 miljardia mutta enintään 300 miljardia Unkarin forinttia (noin 963,5 miljoonaa euroa);
–
6 prosenttia liikevaihdon siitä osuudesta, joka on yli 300 miljardia Unkarin forinttia.
Komissio sai tietää joulukuussa 2014 elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta annetun lain nro XLVI muutoksesta. Sille tehtiin maaliskuussa 2015 tätä muutosta koskeva kantelu. Samoihin aikoihin komissiolle kanneltiin terveysmaksun käyttöönotosta. Komissio lähetti nämä kantelut tiedoksi Unkarin viranomaisille 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivätyillä kirjeillä (jäljempänä 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivätyt kirjeet), joissa se kehotti niitä esittämään huomautuksensa ja pyysi niiltä tietoja. Näissä kirjeissä, joiden sanamuoto on olennaisin osin sama, komissio ilmoitti Unkarin viranomaisille, että keskenään vertailukelpoisessa tilanteessa olevien yritysten asettaminen eriarvoiseen asemaan yhtäältä muutetun elintarvikeketjun tarkastusmaksun progressiivisen verokannan ja toisaalta terveysmaksun progressiivisen verokannan sekä investointeihin perustuvan terveysmaksun vähennyksen seurauksena voi merkitä sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Kummassakin kirjeessä komissio viittasi mahdollisuuteen osoittaa Unkarille [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL 1999, L 83, s. 1
) 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös ja kehotti Unkaria esittämään huomautuksensa tällaisen välipäätöksen mahdollisuudesta 20 työpäivän kuluessa.
Unkarin viranomaiset vastasivat 16.4.2015 ja 12.5.2015 päivätyillä kirjeillä.
Komissio antoi 15.7.2015 yhtäältä valtiontukea SA.41187 (2015/NN) – Unkari – Tupakkateollisuusyrityksiltä perittävä terveysmaksu – koskevan päätöksen C(2015) 4805 final (
EUVL 2015, C 277, s. 24
; jäljempänä terveysmaksusta tehty päätös) ja toisaalta valtiontukea SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Unkarin elintarvikeketjun tarkastusmaksuun vuonna 2014 tehty muutos – koskevan päätöksen C(2015) 4808 final (
EUVL 2015, C 277, s. 12
; jäljempänä elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehty päätös; jäljempänä yhdessä riidanalaiset päätökset).
Riidanalaisissa päätöksissä komissio ensinnäkin katsoi, että yhtäältä muutetun elintarvikeketjun tarkastusmaksun progressiiviseen verokantaan ja toisaalta terveysmaksun progressiiviseen verokantaan sekä investointeihin perustuvaan terveysmaksun vähennykseen (jäljempänä kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet) sisältyi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja ilmaisi epäilyksensä näiden tukien soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Näiden epäilysten perusteella komissio aloitti riidanalaisilla päätöksillä kaksi SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaista muodollista tutkintamenettelyä ja pyysi Unkaria ja asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa.
Toiseksi SEUT 108 artiklan 3 kohdan soveltamisesta komissio totesi, että kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olivat sääntöjenvastaista valtiontukea, koska niitä ei ollut ilmoitettu komissiolle ja koska näitä toimenpiteitä edelleen sovellettiin riidanalaisten päätösten ajankohtana. Komissio huomautti, että edellä mainitut toimenpiteet voivat vaikuttaa merkittävästi kilpailuun asianomaisilla markkinoilla, ja koska niiden soveltamista edelleen jatkettiin, teki asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset, joilla Unkari määrättiin lopettamaan yhtäältä muutetun elintarvikeketjun tarkastusmaksun progressiivisen verokannan ja toisaalta terveysmaksun progressiivisen verokannan sekä investointeihin perustuvan terveysmaksun vähennyksen soveltaminen siihen saakka, kunnes komissio tekisi päätöksensä näiden toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille (jäljempänä riidanalaiset välipäätökset).
Komissio antoi 4.7.2016 riidanalaisilla päätöksillä aloitettujen muodollisten tutkintamenettelyjen päätteeksi kaksi päätöstä, eli toimenpidettä SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN), jonka Unkari on toteuttanut tupakkateollisuusyrityksiltä perittävän terveysmaksun osalta, koskevan päätöksen (EU) 2016/1846 (
EUVL 2016, L 282, s. 43
) ja toimenpidettä SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) – Unkarin elintarvikeketjun tarkastusmaksuun vuonna 2014 tehty muutos – koskevan päätöksen (EU) 2016/1848 (
EUVL 2016, L 282, s. 63
) (jäljempänä yhdessä lopulliset päätökset).
Käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
Unkari nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.9.2015 toimittamillaan kannekirjelmillä nyt käsiteltävät kanteet, joista toinen koski terveysmaksusta tehtyä päätöstä (T-554/15) ja toinen elintarvikeketjun tarkastusmaksuun tehdystä muutoksesta tehtyä päätöstä (T-555/15).
Komissio jätti vastineensa 14. ja 15.1.2016.
Unionin yleinen tuomioistuin pyysi 11.11.2016 päivätyllä kirjeellä työjärjestyksensä 131 artiklan 1 kohdan mukaisesti asianosaisia vastaamaan kirjallisiin kysymyksiin, jotka koskivat käsiteltävien kanteiden kohteen säilymistä. Asianosaiset noudattivat pyyntöä asetetussa määräajassa.
Asianosaisia kuultuaan unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtaja yhdisti 24.5.2017 tekemällään päätöksellä asiat T-554/15 ja T-555/15 suullista käsittelyä varten unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 68 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
Unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtaja päätti 12.10.2017 pidetyssä istunnossa asianosaisia kuultuaan yhdistää asiat T-554/15 ja T-555/15 myös asian käsittelyn päätteeksi annettavaa tuomiota varten.
Unkari vaatii asiassa T-554/15, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa terveysmaksusta tehdyn päätöksen niiltä osin kuin sillä keskeytetään terveysmaksun progressiivisen verokannan ja investointeihin perustuvan terveysmaksun vähennyksen soveltaminen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unkari vaatii asiassa T-555/15, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehdyn päätöksen niiltä osin kuin sillä keskeytetään muutettuun elintarvikeketjun tarkastusmaksuun liittyvän progressiivisen verokannan soveltaminen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii kummassakin asiassa, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Alustavat huomautukset
SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
SEUT 108 artiklassa vahvistetaan jäsenvaltioiden myöntämien valtiontukien valvontamenettely, jonka tarkoituksena on estää sisämarkkinoille soveltumattomista tuista aiheutuvat kilpailun vääristymät.
SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätään yhtäältä, että jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei SEUT 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä.
SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätään toisaalta, että komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei SEUT 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.
Unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen laaja oikeuskäytäntö, jossa täsmennetään SEUT 108 artiklan määräyksiä, on pääosin sisällytetty asetukseen N:o 659/1999, sellaisena kuin se on kumottuna ja 14.10.2015 lukien korvattuna [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 14.10.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1589 (
EUVL 2015, L 248, s. 9
).
Asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn. Tämän artiklan perusteella tehtyjä päätöksiä nimitetään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeviksi päätöksiksi.
Muodollinen tutkintamenettely on mahdollista aloittaa silloin, kun komissio tutkii ilmoitettua toimenpidettä, mutta asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan nojalla myös silloin, kun se tutkii mahdollista sääntöjenvastaista tukea eli saman asetuksen 1 artiklan f kohdassa tarkoitettua toimenpidettä, jota se kyseisessä menettelyn vaiheessa pitää SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti käyttöön otettuna uutena tukena.
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekeminen kansallisesta toimenpiteestä asetuksen N:o 659/1999 13 artiklassa tarkoitetussa tilanteessa muuttaa tutkittavan toimenpiteen oikeudellista ulottuvuutta, kun otetaan huomioon komission alustava toteamus siitä, että kyse on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, jonka sääntöjenvastaisuus johtuu siitä, että SEUT 108 artiklan 3 kohdassa asetettua velvollisuutta ilmoittaa kaikista uuden tuen myöntämistä koskevista suunnitelmista on mahdollisesti jätetty noudattamatta. Tällaisen päätöksen tekemiseen saakka jäsenvaltio, tuensaajayritykset ja muut taloudelliset toimijat voivat uskoa, että toimenpide toteutetaan sääntöjenmukaisesti joko yleisenä toimenpiteenä, joka ei kuulu SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, tai SEUT 108 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena, jonka täytäntöönpanon jatkaminen on tässä vaiheessa lainmukaista. Sitä vastoin tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen tämän toimenpiteen laillisuudesta on ainakin vahvoja epäilyksiä, joiden takia jäsenvaltion on keskeytettävä toimenpiteen soveltaminen – tosin välitoimista päättävää tuomaria voidaan pyytää määräämään välitoimista – koska muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen vuoksi ei ole mahdollista tehdä heti päätöstä, jossa tuki todettaisiin sisämarkkinoille soveltuvaksi ja jonka perusteella kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanoa voitaisiin sääntöjenmukaisesti jatkaa (ks. vastaavasti tuomio 16.10.2014, Alro v. komissio,
T-517/12
,
EU:T:2014:890
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kansallisen toimenpiteen luokitteleminen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä velvoittaa jäsenvaltion, jolle päätös on osoitettu, välittömästi keskeyttämään kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanon (ks. vastaavasti tuomio 10.5.2005, Italia v. komissio,
C-400/99
,
EU:C:2005:275
,
kohta ja tuomio 16.10.2014, Alro v. komissio,
T-517/12
,
EU:T:2014:890
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Velvollisuus keskeyttää ilmoittamattoman ja sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi luokitellun kansallisen toimenpiteen täytäntöönpano perustuu SEUT 108 artiklan kohtaan, jossa otetaan käyttöön uusien tukien ennakkovalvonta. Näin järjestetyllä ennakkovalvonnalla pyritään siihen, että pelkästään sisämarkkinoille soveltuvat tuet toteutetaan. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tukisuunnitelman toteuttamista lykätään siihen saakka, kunnes epäilys sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille poistetaan komission lopullisella päätöksellä (ks. vastaavasti tuomio 21.11.2013, Deutsche Lufthansa,
C-284/12
,
EU:C:2013:755
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Velvollisuus keskeyttää sellaisen kansallisen toimenpiteen täytäntöönpano, joka on muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä luokiteltu sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi, seuraa automaattisesti tästä päätöksestä siten, että jäsenvaltion on itse pääteltävä kyseisen päätöksen seuraukset (ks. vastaavasti tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
,
kohta).
Jotta komissio voisi estää SEUT 108 artiklan 3 kohdan sääntöjen rikkomisen, unionin tuomioistuin on myös todennut, että komissiolla on valtuudet sen jälkeen, kun se on antanut asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa, määrätä asianomaisen jäsenvaltion välittömästi lopettamaan sääntöjenvastaisen tuen maksamisen (tuomio 14.2.1990, Ranska v. komissio,
C-301/87
,
EU:C:1990:67
,
–
kohta; tuomio 21.3.1990, Belgia v. komissio,
C-142/87
,
EU:C:1990:125
,
–
ja
kohta ja tuomio 21.3.1991, Italia v. komissio,
C-303/88
,
EU:C:1991:136
,
–
kohta).
Tästä oikeuskäytännöstä sen paremmin kuin asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdastakaan, johon se on sisällytetty, ei kuitenkaan ilmene, että komission pitäisi automaattisesti määrätä kyseinen jäsenvaltio keskeyttämään sellaisen tuen maksaminen, jota ei ole ilmoitettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Päinvastainen ratkaisu nimittäin aiheuttaisi sen, että SEUT 108 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltiolle asetetulla laillisella velvoitteella olla täytäntöön panematta suunniteltuja tukia ennen komission lopullista päätöstä ei olisi enää merkitystä, minkä takia jäsenvaltioiden ja komission roolit vaihtuisivat (ks. vastaavasti tuomio 17.6.1999, Belgia v. komissio,
C-75/97
,
EU:C:1999:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhtäältä sen, että toimenpiteen täytäntöönpano keskeytetään sellaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen seurauksena, jossa tämä toimenpide, jonka täytäntöönpano on käynnissä, luokitellaan sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi, ja toisaalta kyseisen toimenpiteen osalta tehdyn tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen välillä on menettelyllisiä eroja. Erityisesti asetuksen N:o 659/1999 12 artiklasta ilmenee, että jos tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä ei noudateta, komissio voi saattaa asian suoraan Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ja pyytää sitä toteamaan, että määräyksen noudattamatta jättäminen merkitsee EUT-sopimuksen rikkomista.
Nämä menettelylliset erot eivät kuitenkaan vaikuta muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen sen paremmin kuin tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksenkään aikaan saamaan pääasialliseen oikeusvaikutukseen, joka on jäsenvaltion velvollisuus keskeyttää päätösten kohteena olevien toimenpiteiden täytäntöönpano SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
,
kohta).
Kanteiden tutkittavaksi ottaminen
Kanteissaan Unkari vaatii ainoastaan riidanalaisiin päätöksiin sisältyvien tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten kumoamista. Unkarin nostamissa kanteissa ei siis vaadita riidanalaisten päätösten kumoamista siltä osin kuin komissio on niillä aloittanut muodolliset tutkintamenettelyt. Unkari katsoo, että tällainen osittainen kumoaminen on käsiteltävissä asioissa mahdollista, koska oikeuskäytännössä vahvistetun erotettavuutta koskevan edellytyksen perusteella kyseiset välipäätökset ovat riidanalaisista päätöksistä erillisiä päätöksiä.
Unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista. Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että tämä erotettavuutta koskeva edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä (ks. tuomio 18.3.2014, komissio v. parlamentti ja neuvosto,
C-427/12
,
EU:C:2014:170
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu välipäätös toimenpiteen, joka voi olla valtiontukea, keskeyttämisestä voidaan tehdä samanaikaisesti SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa tai viimeksi mainitun päätöksen jälkeen (tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
,
kohta).
Silloinkin, kun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös ja tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös tehdään samanaikaisesti, kuten käsiteltävissä asioissa, ne ovat kaksi erillistä toimea, jotka perustuvat asetuksen N:o 659/1999 eri säännöksiin eli yhtäältä 4 artiklan 4 kohtaan ja toisaalta 11 artiklan 1 kohtaan.
Lisäksi asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että unionin lainsäätäjä on tahtonut, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös on muodoltaan SEUT 288 artiklassa tarkoitettu ”päätös”. Oikeuskäytännön mukaan tällaista välipäätöstä on pidettävä toimena, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia, ja siten kannekelpoisena (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C-463/10 P ja C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
–
kohta).
Tästä seuraa, että silloin, kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ja tehdä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen yhdellä ja samalla toimella, kuten käsiteltävässä tapauksessa, tämä välipäätös voidaan erottaa toimen muista osista ja siitä voidaan näin ollen nostaa erikseen kumoamiskanne.
Kuten edellä tämän tuomion 26–33 kohdassa esitetyistä alustavista huomautuksista lisäksi ilmenee, muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen ja tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisen aikaan saamat oikeusvaikutukset ovat osittain päällekkäiset.
Käsiteltävissä asioissa Unkari ei kuitenkaan vaadi riidanalaisten päätösten kumoamista siltä osin kuin komissio on niiden nojalla aloittanut muodolliset tutkintamenettelyt. On myös huomautettava, etteivät Unkarin esittämät kannekirjelmät sisällä kanneperusteita, jotka koskisivat kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden virheellistä luokittelua valtiontueksi tai sääntöjenvastaisesti täytäntöön pannuksi uudeksi tueksi. Vaikka siis nämä käsiteltävien kanteiden tueksi esitetyt perusteet olisivatkin perusteltuja, tämä ei vapauttaisi Unkaria sen velvollisuudesta keskeyttää kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden täytäntöönpano.
Tältä osin on riittävää muistuttaa, ettei jäsenvaltioiden tarvitse osoittaa oikeussuojan tarvettaan, kun ne nostavat SEUT 263 artiklaan perustuvan kanteen (ks. tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C-463/10 P ja C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetyn perusteella käsiteltävät kanteet on otettava tutkittavaksi.
Kanteiden kohteen säilyminen
Komissio päätti aloittamansa muodolliset tutkintamenettelyt riidanalaisilla päätöksillä ja teki lopulliset päätöksensä 4.7.2016. Niissä se vahvisti riidanalaisissa päätöksissä esittämänsä alustavat arvioinnit ja totesi, että kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olivat sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Unkari ei riitauttanut lopullisia päätöksiä kanteen nostamiselle asetetussa määräajassa. Koska myöskään yksikään kolmas osapuoli ei nostanut kyseisistä päätöksistä kannetta sen jälkeen, kun ne oli 19.10.2016 julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (
EUVL 2016, L 282, s. 43
ja 63), ne tulivat oikeusvoimaisiksi.
Tässä tilanteessa ja käsiteltävien kanteiden tueksi esitettyjen kanneperusteiden perusteella unionin yleinen tuomioistuin päätti kuulla asianosaisia siitä, oliko kanteiden kohde edelleen säilynyt.
Asianosaiset vastasivat unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen myöntävästi. Ne vetosivat muun muassa oikeudelliseen epävarmuuteen siitä, millä edellytyksillä komissiolla on valtuudet tehdä tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös, riidanalaisten päätösten ja lopullisten päätösten oikeusvaikutusten eroihin, tarpeeseen taata riidanalaisiin välipäätöksiin mahdollisesti sisältyvien lainvastaisuuksien tuomioistuinvalvonta sekä jäsenvaltioiden etuoikeusasemaan SEUT 263 artiklan perusteella nostettujen kanteiden yhteydessä.
Unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun yhtäältä kansalliseen toimenpiteeseen kohdistuvan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä vastaan ja toisaalta lopullista päätöstä, jolla kyseinen menettely päätetään ja jossa todetaan tutkitun kansallisen toimenpiteen olevan sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, vastaan on nostettu kanteet, jälkimmäisen kanteen hylkääminen tarkoittaa, ettei muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä nostetulla kanteella ole enää kohdetta (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2000, EPAC v. komissio,
T-204/97 ja T-270/97
,
EU:T:2000:148
,
–
kohta; tuomio 6.3.2002, Diputación Foral de Álava v. komissio,
T-168/99
,
EU:T:2002:60
,
–
kohta ja tuomio 9.9.2009, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio,
T-30/01–T-32/01 ja T-86/02–T-88/02
,
EU:T:2009:314
,
–
kohta). Tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun unionin tuomioistuimet ovat vahvistaneet lopulliseen päätökseen sisältyvän komission arvioinnin myös siltä osin kuin tutkittavana ollut kansallinen toimenpide katsotaan siinä uudeksi valtiontueksi, kyseiset tukitoimenpiteet on poistettava ja tuet perittävä takaisin ab initio. Tällaisessa tapauksessa ei ole näin ollen enää tarvetta ratkaista, pitikö ne samat toimenpiteet, joiden keskeyttämistä komissio vaati muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksessä, keskeyttää vai ei (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2009, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio,
T-30/01–T-32/01 ja T-86/02–T-88/02
,
EU:T:2009:314
,
kohta).
Tätä oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa nyt käsiteltävien kanteiden yhteydessä.
Edellä tämän tuomion 47 kohdassa mainituista tuomioista (ks. erityisesti tuomio 13.6.2000, EPAC v. komissio,
T-204/97 ja T-270/97
,
EU:T:2000:148
,
–
kohta ja tuomio 9.9.2009Diputación Foral de Álava ym. v. komissio,
T-30/01–T-32/01 ja T-86/02–T-88/02
,
EU:T:2009:314
,
,
ja
kohta) nimittäin ilmenee yhtäältä, että edellä tämän tuomion 47 kohdassa tarkoitetun kaltaisessa tilanteessa kysymys kanteen kohteen poistumisesta limittyy todellisuudessa kysymykseen siitä, onko kantajan oikeussuojan tarve lakannut. Kuten edellä tämän tuomion 42 kohdassa muistutetaan, jäsenvaltioiden ei kuitenkaan tarvitse osoittaa oikeussuojan tarvettaan silloin, kun ne nostavat SEUT 263 artiklaan perustuvan kanteen.
Toisaalta ei voida sulkea pois sitä, että tuen keskeyttämistä koskevassa välipäätöksessä on muitakin lainvastaisuuksia kuin ne, jotka liittyvät komission tutkiman toimenpiteen virheelliseen luokitteluun sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi. Jos muodollisen tutkintamenettelyn päättävän päätöksen tekemisestä pitäisi seurata se, että tuen keskeyttämistä koskevalla välipäätöksellä ei ole enää kohdetta, näihin lainvastaisuuksiin ei voitaisi kohdistaa tuomioistuinvalvontaa. Unionin kaltaisessa oikeusyhteisössä sekä jäsenvaltiot että toimielimet ovat kuitenkin sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus perustuslakia vastaavan asiakirjan eli EUT-sopimuksen kanssa (ks. vastaavasti tuomio 23.4.1986, Les Verts v. parlamentti,
294/83
,
EU:C:1986:166
,
kohta).
Edellä esitetyn perusteella käsiteltävät kanteet on tutkittava asiakysymyksen osalta.
Asiakysymys
Unkari vetoaa kanteidensa tueksi neljään kanneperusteeseen, jotka ovat olennaisin osin samanlaiset ja joista ensimmäinen perustuu harkintavallan väärinkäyttöön ja ilmeiseen arviointivirheeseen asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen, toinen syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden loukkaamiseen, kolmas perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämiseen ja Unkarin puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen ja neljäs vilpittömän yhteistyön velvollisuuden laiminlyöntiin sekä hyvän hallinnon periaatteen ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamiseen.
Lisäksi huomattava osa Unkarin istunnossa esittämistä suullisista lausumista keskittyi väitteeseen, jonka mukaan komissio luonnehti virheellisesti viitejärjestelmää, josta kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä poikettiin. Unkarin mukaan tämä komission tekemä virhe estää toteamasta, että kyseiset toimenpiteet olivat valikoivia ja että ne tällä perusteella voidaan luokitella SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
Tällä väitteellä Unkarin on katsottava vetoavan oleellisin osin perusteeseen, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on rikottu luokittelemalla kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet virheellisesti valtiontueksi.
Tästä on ensinnäkin todettava, etteivät Unkarin esittämät kannekirjelmät sisällä tällaista perustetta. Lisäksi Unkari viittaa näissä kannekirjelmissä esittämissään perusteluissa ainoastaan riidanalaisiin välipäätöksiin kyseenalaistamatta mitenkään syitä, joiden perusteella komissio päätti käsiteltävissä asioissa aloittaa muodolliset tutkintamenettelyt. Ensimmäisessä kanneperusteessaan Unkari toki väittää, ettei komissio määritellyt riidanalaisissa päätöksissä sellaisten yritysten ryhmää, joita kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä suosittiin yksinomaisesti, vaikka oikeuskäytännön mukaan tällaisen ryhmän määrittäminen on välttämätön edellytys sille, että toimenpiteet todetaan valikoiviksi. Tätä väitettä on kuitenkin tarkasteltava samassa asiayhteydessä kuin ensimmäistä kanneperustetta, jossa Unkari ei kiistä kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden luokittelua valtiontueksi vaan lähinnä väittää, että tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä tehtäessä tällaiselle luokittelulle on oltava vankemmat perusteet kuin aloitettaessa muodollista tutkintamenettelyä, jossa tällaista välipäätöstä ei tehdä, ja että luokittelun on perustuttava komission vakiintuneeseen käytäntöön ja myös oikeuskäytäntöön. Näissä olosuhteissa istunnossa esitettyä väitettä ei voida pitää ensimmäisen kanneperusteen laajentamisena.
Toiseksi Unkarin istunnossa esittämät huomautukset eivät perustu oikeudenkäynnin aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin ja oikeudellisiin seikkoihin.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artiklassa kielletään uuteen perusteeseen vetoaminen asian käsittelyn kuluessa, Unkarin istunnossa esittämä väite on jätettävä tutkimatta.
Ensimmäinen kanneperuste
Ensimmäinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan rikkomista tätä säännöstä sovellettaessa tehdyn ilmeisen arviointivirheen perusteella ja toinen suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
–
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa
Ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa Unkari lähinnä väittää, että voidakseen tehdä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisen tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen komission on osoitettava, että kyseisessä säännöksessä mainittujen edellytysten ohella myös tietyt lisäedellytykset täyttyvät.
Tältä osin Unkari väittää, että välitoimien määräämiselle on unionin oikeudessa asetettu kolme yleistä edellytystä, jotka ovat kiireellisyys, huomattavan ja korjaamattoman vahingon vakava vaara ja fumus boni juris eli keskeytettäväksi vaaditun toimenpiteen todennäköinen lainvastaisuus. Unkarin mukaan näitä kolmea edellytystä sovelletaan erityisesti täytäntöönpanon lykkäyksiin ja muihin välitoimiin, joita unionin tuomioistuimet voivat SEUT 278 ja SEUT 279 artiklan nojalla määrätä, kilpailuasioissa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan nojalla sovellettaviin välitoimiin, toimenpiteisiin, joita kansalliset tuomioistuimet voivat soveltaa SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla, ja tuen takaisinperimistä koskeviin välipäätöksiin, joita komissio voi tehdä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdan nojalla.
Unkari katsoo, että vaikkei asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa mainitakaan näitä kolmea edellytystä, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen edellyttää niiden samanaikaista täyttymistä, sillä muutoin komission harkintavallalle tehdä tällaisia välipäätöksiä ei olisi asetettu mitään rajoituksia. Unkarin mukaan ei myöskään voida katsoa, että unionin lainsäätäjä olisi tarkoituksellisesti jättänyt asettamatta tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemiselle nämä kolme edellytystä ja että unionin tuomioistuimet eivät tämän lainsäätäjän vaikenemisen seurauksena voisi määrittää komission harkintavallalle rajoja vahvistamalla, millä edellytyksillä tuen keskeyttämistä koskevia välipäätöksiä voidaan tehdä. Tältä osin Unkari täsmentää, ettei se ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa pyri vetoamaan SEUT 277 artiklaan vaatiakseen, ettei asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohtaa sovelleta.
Fumus boni juris -edellytyksestä Unkari väittää, että jotta välipäätös tuen keskeyttämisestä voitaisiin tehdä, komission vakiintuneen käytännön ja unionin tuomioistuinten oikeuskäytännön kannalta tarkasteltuna ei saisi olla mitään epäilystä siitä, että kyseinen kansallinen toimenpide on valtiontukea. Käsiteltävissä asioissa ei kuitenkaan ole olemassa komission käytäntöä sen paremmin kuin oikeuskäytäntöäkään, joka yksiselitteisesti vahvistaisi, että terveysmaksun verokannan tai muutetun elintarvikeketjun tarkastusmaksun verokannan kaltainen progressiivinen verokanta voidaan luokitella valtiontueksi. Lisäksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että voidakseen luokitella verotoimenpiteen valtiontueksi komission on määritettävä sellaisten yritysten ryhmä, joita kyseisellä toimenpiteellä suositaan yksinomaisesti. Riidanalaisissa päätöksissä ei kuitenkaan määritellä yrityksiä, joita kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä suositaan, eikä yrityksiä, joita niillä syrjitään.
Kahdesta muusta edellytyksestä Unkari väittää, ettei riidanalaisia välipäätöksiä ole tarpeen tehdä, sillä vaikkei niitä tehtäisikään, käsiteltävissä asioissa kyseessä olevista kansallisista toimenpiteistä ei aiheutuisi välitöntä vakavan ja korjaamattoman taloudellisen vahingon vaaraa, joten tältä osin riidanalaiset päätökset eroavat valtiontuesta C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Romania – Tractorulin yksityistäminen – 27.9.2007 tehdystä komission päätöksestä (2007) 4313 (
EUVL 2007, C 249, s. 21
), jossa komissio vetosi tällaiseen vaaraan perustellakseen Romanialle osoitettua tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä. Unkari jatkaa, että osoittaakseen, että käsiteltävissä asioissa oli olemassa vakavan ja korjaamattoman taloudellisen vahingon vaara, komission olisi pitänyt näyttää toteen, että jollei riidanalaisia välipäätöksiä olisi tehty, yritykset, joita kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä syrjittiin, olisivat jo ennen muodollisen tutkintamenettelyn päättymistä voineet joutua tilanteeseen, jossa niiden taloudellinen kannattavuus olisi vaarantunut. Komissio ei kuitenkaan tätä osoittanut, minkä lisäksi riidanalaisista päätöksistä ilmenee, että mahdollinen vahinko olisi mahdollista korjata määräämällä lopullisissa päätöksissä, että sääntöjenvastaisesti maksetut tuet on perittävä takaisin.
Unkari väittää, että se, että komissiolle annettaisiin mahdollisuus määrätä kansallisen verotoimenpiteen täytäntöönpano keskeytettäväksi pelkästään sillä perusteella, että se on valtiontukea, ilman, että sen tarvitsisi osoittaa, että välitoimien määräämiselle asetetut kolme edellytystä täyttyvät, olisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä kansallisten tuomioistuinten ja komission välille määrätyn tehtävänjaon vastaista. Kansallisten tuomioistuinten on nimittäin itse pääteltävä SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun keskeyttämisvelvoitteen laiminlyönnin mahdolliset seuraukset. Unkarin mukaan komission ja kansallisten tuomioistuinten välinen selkeä tehtävänjako vahvistaa, että tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset ovat luonteeltaan poikkeuksellisia, ja estää komissiota tekemästä tällaisia välipäätöksiä pelkästään sillä perusteella, että tuen maksamista on jatkettu muodollisen tutkintamenettelyn aikana. Lisäksi se merkitsee, että komissio voi määrätä kansallisen toimenpiteen keskeytettäväksi vain, jos kansallisten tuomioistuinten SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla määräämät välitoimet osoittautuvat riittämättömiksi.
Komissio kiistää nämä väitteet.
Edellä tämän tuomion 24–29 kohdassa esitetyistä menettelysäännöistä ilmenee, että kun komissio päättää aloittaa asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn kansallisesta toimenpiteestä, jota ei ole sille ilmoitettu, jäsenvaltion on välittömästi keskeytettävä tämän toimenpiteen täytäntöönpano. Tähän keskeyttämisvelvoitteeseen ei vaikuta mitenkään se, että kyseisen kansallisen toimenpiteen luokitteleminen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi on ainoastaan väliaikaista.
Toisin kuin Unkari väittää, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, jossa jo varhain todettiin, että velvollisuudella keskeyttää valtiontukien maksaminen jo ennen kuin komissio on tutkinut niiden soveltuvuuden sisämarkkinoille on välittömiä oikeusvaikutuksia (tuomio 15.7.1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, s. 1162 ja tuomio 11.12.1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8), SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun keskeyttämisvelvoitteen noudattamatta jättämisestä mahdollisesti aiheutuvien seurausten päättelytehtävää ei varata yksinomaan kansallisille tuomioistuimille.
Oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa komissiolle on varattu keskeinen ja yksinomainen tehtävä todeta tuki mahdollisesti yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, ja kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on puolestaan turvata ne oikeudet, joita yksityisillä oikeussubjekteilla on SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeiseen virkkeeseen sisältyvän kiellon välittömän oikeusvaikutuksen vuoksi (ks. vastaavasti tuomio 21.11.1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires ja Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C-354/90
,
EU:C:1991:440
,
kohta). Kansallisille tuomioistuimille valtiontukien valvonnassa annetulla toimivallalla ei siis voida rajoittaa komissiolla tällä alalla olevia valtuuksia. Oikeuskäytännöstä päinvastoin ilmenee, että kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa rajoitetaan silloin, kun komissio tekee päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta (ks. vastaavasti tuomio 21.11.2013, Deutsche Lufthansa,
C-284/12
,
EU:C:2013:755
,
ja
kohta).
Kuten edellä tämän tuomion 30 kohdassa muistutetaan, jotta komissio voisi estää SEUT 108 artiklan 3 kohdan sääntöjen rikkomisen, sille on annettu valtuudet määrätä asianomainen jäsenvaltio välittömästi lopettamaan sääntöjenvastaisen tuen maksaminen sen jälkeen, kun se on antanut asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa.
Tällaisen välipäätöksen tekemiselle on asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa asetettu ainoastaan yksi aineellinen edellytys eli se, että komissio on kyseisessä menettelyn vaiheessa luokitellut kansallisen toimenpiteen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi, ja yksi menettelyllinen edellytys eli se, että asianomaiselle jäsenvaltiolle on annettu tilaisuus esittää huomautuksensa.
Komission ei tarvitse täyttää mitään muita edellytyksiä voidakseen tehdä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisen välipäätöksen, ja on korostettava, että tämä tilanne on seurausta nimenomaan lainsäätäjän tahdosta eikä, kuten Unkari väittää, unohduksesta. Kyseisen artiklan sanamuotoa, joka heijastaa edellä tämän tuomion 30 kohdassa mainitusta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä johtuvaa oikeuden tilaa, ei nimittäin ole muutettu asetukseen N:o 659/1999 tehdyillä muutoksilla, vaan se toistetaan sellaisenaan uudessa asetuksessa 2015/1589.
Toisin kuin Unkari väittää, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemiselle ei varsinkaan voida asettaa samoja edellytyksiä kuin asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperimistä koskevan välipäätöksen tekemiselle, eikä myöskään muita kyseiseen säännökseen perustuvia ehtoja.
Tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös on ensinnäkin keino estää sen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa asetetun velvollisuuden laiminlyönnin jatkaminen, jonka mukaan tuen myöntämistä tai muuttamista koskevaa suunnitelmaa ei saa panna täytäntöön. Koska tämä velvollisuus konkretisoituu ilmoittamattomien tukien tapauksessa sillä hetkellä, kun muodollinen tutkintamenettely aloitetaan ja kun kyseessä oleva kansallinen toimenpide luokitellaan väliaikaisesti valtiontueksi, sillä, että tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemiselle asetettaisiin aineellisia lisäehtoja, heikennettäisiin tämän mekanismin, jolla on tarkoitus varmistaa SEUT 108 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltioille asetetun oikeudellisen velvoitteen täysimääräinen noudattaminen, tehokkuutta.
Toiseksi tuen takaisinperimistä koskevan välipäätöksen tekemiselle asetetut edellytykset voidaan perustella tämän välipäätöksen luonteella ja tehtävällä SEUT 108 artiklalla käyttöön otetussa uusien tukisuunnitelmien ennakkovalvontajärjestelmässä.
SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaan ainoastaan sisämarkkinoille soveltumattomat tuet on poistettava, mikä merkitsee sitä, että jäsenvaltioilla on velvollisuus periä takaisin jo maksetut tuet, jotka eivät sovellu sisämarkkinoille. Oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudessa ei kuitenkaan aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta periä sääntöjenvastaiset tuet takaisin kokonaisuudessaan (ks. vastaavasti tuomio 12.2.2008, CELF ja Ministre de la Culture et de la Communication,
C-199/06
,
EU:C:2008:79
,
ja
kohta).
Oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden maksamia tukia ei voida pitää sisämarkkinoille soveltumattomina ainoastaan sillä perusteella, että ne on pantu täytäntöön noudattamatta SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyjä ilmoittamis- ja keskeyttämisvelvollisuuksia (ks. vastaavasti tuomio 14.2.1990, Ranska v. komissio,
C-301/87
,
EU:C:1990:67
,
–
,
ja
kohta). Vaikka siis kansallista toimenpidettä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen asetuksen N:o 659/1999 13 artiklassa tarkoitetussa tapauksessa velvoittaakin asianomaisen jäsenvaltion lopettamaan välittömästi tuen maksamisen, se ei velvoita sitä perimään tukea takaisin.
Unionin oikeudessa ei kuitenkaan suljeta pois mahdollisuutta periä sääntöjenvastaisesti maksetut tuet takaisin jo ennen kuin komissio ratkaisee niiden soveltuvuuden sisämarkkinoille.
Jotta SEUT 108 artiklan 3 kohdan oikeusvaikutukset toteutuisivat täysimääräisesti, kansallisten tuomioistuinten on, mikäli viimeksi mainittua määräystä rikotaan, tehtävä siitä kaikki päätelmät kansallisen oikeuden mukaisesti sekä niiden toimien pätevyyden osalta, joilla tukitoimet toteutetaan, että kyseisen määräyksen vastaisesti myönnetyn rahoitustuen takaisinperinnän osalta (ks. tuomio 21.7.2005, Xunta de Galicia,
C-71/04
,
EU:C:2005:493
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Erityisesti se, että todetaan, että tuki on myönnetty SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen vastaisesti, voi tapauksen mukaan johtaa siihen, että tuki on palautettava kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, vaikka sen myöhemmin todettaisiinkin soveltuvan sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 12.2.2008, CELF ja Ministre de la Culture et de la Communication,
C-199/06
,
EU:C:2008:79
,
ja
kohta).
Toisaalta unionin lainsäätäjä on säätänyt, että komissiolla on mahdollisuus tehdä sääntöjenvastaisesti myönnetyn tuen takaisinperimistä koskeva välipäätös jo ennen muodollisen tutkintamenettelyn päättämistä. Koska tällaiset välipäätökset vaikuttavat tuensaajan tilanteeseen, lainsäätäjä on kuitenkin asettanut niiden tekemiselle tiukat edellytykset, jotka määritellään asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdassa.
Edellä esitetystä seuraa ensinnäkin, ettei komission tarvinnut riidanalaisissa päätöksissä vedota sellaiseen vakiintuneeseen käytäntöön tai oikeuskäytäntöön, jonka kannalta ei olisi epäilystäkään siitä, että kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet ovat valtiontukea.
Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että useita kuukausia ennen riidanalaisten päätösten tekemistä komissio aloitti toimenpidettä SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Unkari – Mainosvero – 12.3.2015 koskevalla päätöksellään C(2015) 1520 (
EUVL 2015, C 136, s. 7
) muodollisen tutkintamenettelyn, joka koski Unkarin mainosalalla käyttöön ottamaa veroa, ja että tälle verolle oli ominaista juuri media-alan yritysten mainosliikevaihtoon sovellettava progressiivinen verokanta, minkä vuoksi se muistutti terveysmaksua ja muutettua elintarvikeketjun tarkastusmaksua. Kyseisen päätöksen tekemistä edeltäneen ja sitä seuranneen komission ja Unkarin viranomaisten välisen kirjeenvaihdon perusteella Unkari ei voi pätevästi väittää, ettei se ollut tietoinen siitä, että komission käytäntönä on luokitella tällaiseen progressiiviseen verokantaan perustuvat kansalliset verotoimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
Unkari ei myöskään voi moittia komissiota siitä, ettei tämä riidanalaisissa päätöksissä määrittänyt sellaisten yritysten ryhmää, joita kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä suosittiin yksinomaisesti. Komission ei nimittäin tarvitse määrittää sellaisten yritysten ryhmää, joita verotoimenpiteellä suositaan yksinomaisesti, voidakseen luokitella kyseisen toimenpiteen valtiontueksi (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group SA ym.,
C-20/15 P ja C-21/15 P
,
EU:C:2016:981
,
kohta).
Toiseksi komissiolla ei myöskään ollut velvollisuutta osoittaa riidanalaisissa päätöksissä, että jollei riidanalaisia välipäätöksiä olisi tehty, kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olisivat välittömästi aiheuttaneet vakavan ja korjaamattoman taloudellisen vahingon riskin tai näillä toimenpiteillä syrjityt yritykset olisivat voineet joutua tilanteeseen, jossa niiden taloudellinen kannattavuus olisi vaarantunut.
Komission päätöstä (2007) 4313 koskevasta väitteestä (ks. edellä tämän tuomion 63 kohta) on riittävää muistuttaa, että riidanalaisten välipäätösten pätevyys on tutkittava ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan kannalta eikä komission aiemman käytännön kannalta (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2011, Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt v. komissio,
C-459/10 P
, ei julkaistu,
EU:C:2011:515
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kolmanneksi on todettava, ettei – toisin kuin Unkari väittää – se, ettei niistä kolmesta edellytyksestä, joihin se viittaa perusteluissaan, nimenomaisesti säädetä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa, merkitse sitä, että komissiolle oikeuskäytännössä ja unionin lainsäädännössä annettu harkintavalta tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekemisessä olisi täysin rajoittamaton tai ettei sitä voitaisi millään tavalla valvoa.
Ensinnäkin se, missä rajoissa komissio voi tehdä välipäätöksiä tuen maksamisen keskeyttämisestä, määritetään asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan komission on esitettävä syyt, joiden perusteella se pitää kansallista toimenpidettä, jonka täytäntöönpano on käynnissä, uutena valtiontukena, ja kuultava suunnitellusta välipäätöksestä asianomaista jäsenvaltiota. Asianomainen jäsenvaltio voi saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksen siitä, onko komissio noudattanut näitä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemiselle asetettuja menettelyllisiä ja aineellisia edellytyksiä. Kuten jo edellä tämän tuomion 50 kohdassa todetaan, unionin tuomioistuimen harjoittama valvonta ei toiseksi rajoitu ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyihin edellytyksiin vaan se voi ulottua erityisesti tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen yhteensoveltuvuuteen EUT-sopimuksen ja yleisten oikeusperiaatteiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 29.6.2010, E ja F,
C-550/09
,
EU:C:2010:382
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetystä seuraa, ettei komissio rikkonut asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohtaa, kun se teki riidanalaiset välipäätökset. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
–
Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa
Ensimmäisen kanneperusteensa toisessa osassa Unkari lähinnä väittää suhteellisuusperiaatteeseen vedoten, että asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa mainittujen edellytysten ohella on tarpeen asettaa tiettyjä lisäehtoja.
Unkarin mukaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös ei ole ainoa keino oikaista sellaisten kansallisten verotoimenpiteiden vaikutuksia, jotka muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi saatetaan luokitella valtiontuiksi. Lisäksi tällaisella välipäätöksellä puututaan niin merkittävässä määrin valtion sisäiseen oikeusjärjestykseen, että sitä pitäisi käyttää vain, jos muita, vähemmän pakottavia keinoja ei ole käytettävissä.
Käsiteltävissä asioissa suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen on Unkarin mukaan ilmennyt ensinnäkin siten, että komissio vaikuttaa riidanalaisissa päätöksissä myöntävän, että ainoat perusteet riidanalaisten välipäätösten tekemiselle ovat olleet kyseessä olevista kansallisista toimenpiteistä aiheutunut kilpailun vääristyminen ja se, että toimenpiteiden soveltamista jatkettiin riidanalaisten välipäätösten tekemisajankohtana. Komission olisi kuitenkin pitänyt myös tutkia, oliko kyseessä olevista kansallisista toimenpiteistä aiheutunut kilpailun vääristyminen luonteeltaan pysyvää ja peruuttamatonta. Unkari huomauttaa, ettei komissio monissakaan viime vuosien aikana tekemissään päätöksissä ole turvautunut tuen keskeyttämistä koskeviin välipäätöksiin, vaikka menettelyn alusta lähtien on ollut ilmeistä, että kyseinen kansallinen toimenpide on sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
Unkarin mukaan suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen on ilmennyt myös siten, että komissio tyytyi 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivätyissä kirjeissään, jotka se osoitti Unkarin viranomaisille ennen riidanalaisten välipäätösten tekemistä (ks. edellä tämän tuomion 5 kohta), ainoastaan ilmoittamaan yleisesti ja lyhyesti aikovansa tehdä välipäätöksen siinä tapauksessa, että kyseisten viranomaisten muodollisessa tutkintamenettelyssä toimittamat tiedot osoittautuisivat riittämättömiksi hälventämään komission epäilyjä kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Unkarin mukaan tämä sanamuoto merkitsee, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös voidaan tehdä jo sen perusteella, että komissio epäilee toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Lisäksi suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen on Unkarin mukaan ilmennyt siten, että komissio toteaa riidanalaisissa päätöksissä, että pelkästään kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden jyrkän progressiivinen luonne voi vaikuttaa haitallisesti kilpailuun. Riidanalaiset välipäätökset eivät kuitenkaan koskeneet pelkästään jyrkän progressiivista verokantaa vaan ”progressiivista järjestelmää” kokonaisuudessaan, mikä on selvästi suhteetonta.
Komissio kiistää nämä väitteet.
Unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C-45/05
,
EU:C:2007:296
,
kohta).
Tästä on ensinnäkin todettava, että Unkarin ensimmäisen kanneperusteen toisen osan yhteydessä esittämä väite perustuu samaan ajatukseen kuin sen ensimmäisen osan tueksi esitetty väite, ja tämä ajatus on se, että voidakseen tehdä välipäätöksen tuen keskeyttämisestä komission olisi näytettävä toteen, että olemassa on myös sellaisia edellytyksiä, joista asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa ei säädetä nimenomaisesti. Tämä perustelu ei edellä tämän tuomion 70–86 kohdassa esitetyistä syistä voi menestyä.
Vaikka Unkarin kannekirjelmissä esitetyt perustelut ovatkin tältä osin epäselviä, se näyttää toiseksi väittävän, että muodollisten tutkintamenettelyjen aloittamisesta huolimatta Unkarin viranomaisilla olisi edelleen oikeus soveltaa kyseessä olevia kansallisia toimenpiteitä ja että tämän esteenä olisivat ainoastaan riidanalaiset välipäätökset. Unkarin kannekirjelmissä siis esitetään, että velvollisuus pidättäytyä kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta ei perustuisikaan muodollisten tutkintamenettelyjen aloittamiseen vaan ainoastaan riidanalaisiin välipäätöksiin. On todettava, että tämä väite, joka perustuu muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksen oikeusvaikutusten ja ennen muuta jäsenvaltioille SEUT 108 artiklan 3 kohdassa asetettujen velvollisuuksien virheelliseen tulkintaan, ei voi menestyä.
Unkari kuitenkin myönsi unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa, että muodollisten tutkintamenettelyjen aloittaminen käsiteltävissä asioissa merkitsi velvollisuutta keskeyttää kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden soveltaminen ja että sen kuului noudattaa tätä velvollisuutta. Unkari kuitenkin totesi, ettei tällä seikalla ole merkitystä arvioitaessa ensimmäisen kanneperusteen toisen osan perusteltavuutta.
Riidanalaisista päätöksistä (terveysmaksusta tehdyn päätöksen johdanto-osan 45 kappale ja elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehdyn päätöksen johdanto-osan 54 kappale), joita Unkari ei ole tältä osin kyseenalaistanut, ilmenee, että vastauksissaan 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivättyihin kirjeisiin, joissa komissio esitti epäilynsä kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille ja viittasi mahdollisuuteen tehdä välipäätökset tuen keskeyttämisestä, Unkarin viranomaiset eivät esittäneet komission mainitsemista välipäätöksistä mitään huomautuksia. Lisäksi elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehdystä päätöksestä (johdanto-osan 54 kappale) ilmenee Unkarin viranomaisten ainoastaan väittäneen, että niiden mielestä muutetun elintarvikeketjun tarkastusmaksun progressiivinen verokanta ei ole valtiontukea. Kun otetaan huomioon nämä seikat, jotka komissio on aivan oikein tulkinnut kieltäytymiseksi keskeyttämisvelvollisuuden noudattamisesta, riidanalaisten välipäätösten tekemistä on pidettävä tarpeellisena kyseessä olevalla lainsäädännöllä, tässä tapauksessa SEUT 107 ja SEUT 108 artiklalla, lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvana.
Vaikka on totta, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös on toimenpiteenä pakottavampi kuin muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen (ks. edellä tämän tuomion 32 kohta), molemmilla toimilla on olennaisin osin sama oikeusvaikutus, nimittäin velvollisuus keskeyttää välittömästi kyseisen valtiontuen maksaminen. Haitat, joita jäsenvaltiolle aiheutuu tuen keskeyttämistä koskevasta päätöksestä, eivät siis ole suhteettomia SEUT 107 ja SEUT 108 artiklalla tavoiteltuihin päämääriin nähden.
Kolmanneksi Unkarin väite, jonka mukaan komissio olisi määrännyt keskeyttämään ”progressiivisen järjestelmän” kokonaisuudessaan, ei perustu tosiseikkoihin. Terveysmaksusta tehdyn päätöksen johdanto-osan 53 perustelukappaleessa ja elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehdyn päätöksen 62 perustelukappaleessa komissio ei nimittäin määrännyt keskeyttämään mitään muita toimenpiteitä kuin ne, jotka se oli kyseisten päätösten 4.1 jaksossa väliaikaisesti määritellyt SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiotueksi, kuten ensiksi mainitun johdanto-osan 46 ja 48 perustelukappaleessa ja jälkimmäisen johdanto-osan 55 ja 57 perustelukappaleessa, jotka sisältyvät riidanalaisten välipäätösten perusteluja käsitteleviin osiin, selvästi vahvistetaan.
Komission aiempaa käytäntöä koskeva väite ei edellä tämän tuomion 84 kohdassa jo mainituista syistä voi menestyä. Joka tapauksessa on muistutettava, että kaikissa Unkarin mainitsemissa asioissa asianomaisilla jäsenvaltioilla oli velvollisuus keskeyttää kyseisten verotoimenpiteiden täytäntöönpano heti, kun komissio oli aloittanut näitä toimenpiteitä koskevat muodolliset tutkintamenettelyt.
Edellä esitetystä seuraa, ettei komissio loukannut suhteellisuusperiaatetta, kun se teki riidanalaiset välipäätökset. Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on näin ollen hylättävä.
Ensimmäinen kanneperuste on tämän vuoksi hylättävä kokonaisuudessaan.
Toinen kanneperuste
Toinen kanneperuste perustuu syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden loukkaamiseen.
Näiden periaatteiden loukkaaminen johtuu väitteen mukaan yhtäältä siitä, että komissio päätti turvautua tuen keskeyttämistä koskeviin välipäätöksiin suhteessa Unkariin, vaikka se ei ollut turvautunut tähän toimenpiteeseen suhteessa muihin jäsenvaltioihin, ja tämä koskee myös sen verotoimenpiteistä, kuten lentokenttämaksuista tai ennakkoratkaisuiksi (tax rulings) kutsutuista verotoimenpiteistä tekemiä päätöksiä. Lisäksi on huomattava, että vaikka komissio on aiemmin määrännyt keskeyttämistoimia ainoastaan satunnaisesti, se teki pelkästään vuonna 2015 kolme Unkaria koskevaa välipäätöstä, joihin riidanalaiset kaksi välipäätöstä sisältyvät.
Tästä Unkari huomauttaa, että komissio on jo tarkastellut Unkarissa käyttöön otettuja, samaan progressiiviseen verojärjestelmään perustuvia verotoimenpiteitä SEUT 258 artiklan nojalla käynnistetyissä menettelyissä. Unkari väittää, että sille osoitetut tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset ilmentävät komission aikomusta kiertää kyseiset menettelyt ja saada aikaan välitön oikeusvaikutus kansallisessa oikeusjärjestyksessä.
Unkarin mukaan edellä mainittujen periaatteiden loukkaaminen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti johtuu toisaalta siitä, että komissio on niissä harvoissa tapauksissa, joissa se on tehnyt tuen keskeyttämistä koskevia välipäätöksiä, tukeutunut aivan muihin oikeudellisiin perusteisiin kuin niihin, joita se sovelsi nyt käsiteltävissä asioissa. Näissä aiemmissa päätöksissään komissio on erityisesti tutkinut, oliko vahinko, joka kansallisesta toimenpiteestä voisi aiheutua ilman tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä, luonteeltaan korjaamatonta.
Komissio kiistää nämä väitteet.
Ensinnäkin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet edellyttävät, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. tuomio 26.9.2013, IBV & Cie,
C-195/12
,
EU:C:2013:598
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa Unkari vetoaa tämän periaatteen ensimmäiseen osaan, jonka mukaan toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei pidä kohdella eri tavalla. Mahdollisen syrjinnän toteamiseksi on siis aluksi tutkittava, voidaanko Unkarin mainitsemat tilanteet tosiasiallisesti rinnastaa toisiinsa.
Tästä on todettava, että Unkari tyytyy kannekirjelmissään ainoastaan viittaamaan tiettyihin viime vuosina tehtyihin komission päätöksiin, joista se mainitsee ainoastaan otsikot. Osasta näitä päätöksiä se ei edes täsmennä, onko kyseessä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätös vai menettelyn päättävä lopullinen päätös. Sen lisäksi, että nämä päätökset ovat valtiontukipäätöksiä, niiden ainoa yhteinen tekijä on se, että ne kaikki koskevat verotoimenpiteitä. Unkari ei kuitenkaan täsmennä, ovatko nämä verotoimenpiteet samankaltaisia, ja jos ovat, miltä osin ne ovat samankaltaisia kuin kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet. Se ei myöskään täsmennä, koskevatko päätökset, joihin se vetoaa, toimenpiteitä, joista on ilmoitettu komissiolle, ja ovatko jäsenvaltiot, joille kyseiset päätökset oli osoitettu, noudattaneet keskeyttämisvelvollisuutta. Näissä olosuhteissa on katsottava, ettei Unkari ole kyennyt osoittamaan, että tilanteet, joihin se vetoaa, olisivat tosiasiallisesti rinnastettavissa sen tilanteeseen.
Lisäksi on huomautettava, että komission toimivalta tehdä tuen keskeyttämistä koskevia välipäätöksiä ei tarkoita, että sen pitäisi automaattisesti määrätä kyseessä oleva jäsenvaltio keskeyttämään sellaisen tuen maksaminen, jota ei ole ilmoitettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. tuomio 17.6.1999, Belgia v. komissio,
C-75/97
,
EU:C:1999:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisin kuin Unkari väittää, komissio on tämän oikeuskäytännön perusteella aivan oikein todennut, ettei sillä ole velvollisuutta perustella, miksi se on jossakin tietyssä tapauksessa valinnut olla tekemättä välipäätöstä tuen keskeyttämisestä.
Pelkästään se, että komissio on tiettyjen jäsenvaltioiden verotoimenpiteiden osalta aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn tekemättä tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä, vaikka se joidenkin muiden jäsenvaltioiden verotoimenpiteitä koskevia muodollisia tutkintamenettelyjä aloittaessaan on tehnyt tällaisen välipäätöksen, ei siis riitä osoittamaan, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita on loukattu.
Komission Unkaria vastaan käynnistämistä jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskevista menettelyistä, joissa on kyse progressiivisen verojärjestelmän perusteella liikevaihdosta kannettavista julkisista maksuista, on toiseksi muistutettava, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tarkastella tilanteita, joissa jäsenvaltioiden toteuttamat toimenpiteet kuuluvat samanaikaisesti sekä valtiontukien valvontaa koskevien EUT-sopimuksen määräysten että muiden sisämarkkinoiden toimintaa koskevien EUT-sopimuksen määräysten soveltamisalaan.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on todennut, että yhtäältä näiden määräysten soveltamisedellytysten erot ja toisaalta komissiolle niiden täytäntöönpanossa annettujen toimivaltuuksien laajuus estävät soveltamasta kansalliseen toimenpiteeseen samanaikaisesti SEUT 110 artiklan ensimmäisen kohdan määräyksiä ja valtiontukea koskevia määräyksiä ja että kyseiseen toimenpiteeseen kohdistuu tässä yhteydessä kaksi erillistä menettelyä, joista toinen on aloitettu SEUT 258 artiklan ja toinen SEUT 108 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 21.5.1980, komissio v. Italia,
73/79
,
EU:C:1980:129
,
–
kohta).
Tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei komissiota voida moittia siitä, että se aloitti SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla muodollisen tutkintamenettelyn kansallisesta toimenpiteestä, jota se samaan aikaan tutki SEUT 258 artiklan mukaisessa menettelyssä.
Kolmanneksi siitä Unkarin väitteestä, jossa riidanalaisia välipäätöksiä verrataan aiempaan päätökseen, jossa komissio tutki, oliko vahinko, joka kansallisesta toimenpiteestä saattoi aiheutua ennen tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemistä, luonteeltaan korjaamatonta, on riittävää muistuttaa – kuten edellä tämän tuomion 84 kohdassa huomautetaan – että riidanalaisten välipäätösten pätevyys on tutkittava ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan, ei komission aiemman käytännön kannalta.
Edellä esitetystä seuraa, ettei komissio loukannut syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita, kun se teki riidanalaiset välipäätökset.
Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Kolmas kanneperuste
Kolmas kanneperuste koskee SEUT 296 artiklan 2 kohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan rikkomista ja puolustautumisoikeuksien loukkaamista.
Unkarin mukaan riidanalaiset päätökset on ensinnäkin perusteltu puutteellisesti, koska komissio ei selittänyt, miksi riidanalaisten välipäätösten tekeminen oli käsiteltävissä asioissa tarpeellista. Unkari väittää, että tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä tehtäessä perusteluvaatimusten on oltava tiukemmat kuin muodollista tutkintamenettelyä aloitettaessa. Riidanalaisissa päätöksissä komissio kuitenkin ainoastaan totesi, että kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olivat valtiontukea, että niiden täytäntöönpano oli käynnissä ja että terveysmaksun ja muutetun elintarvikeketjun tarkastusmaksun jyrkän progressiivinen luonne saattoi vaikuttaa haitallisesti kilpailuun.
Riidanalaiset päätökset on perusteltu puutteellisesti myös siksi, ettei komissio ole esittänyt syitä, joiden vuoksi se on perustellut tuen keskeyttämisestä käsiteltävissä asioissa tekemänsä välipäätökset muilla perusteilla kuin niillä, joita se on soveltanut muissa asioissa, joissa se on tehnyt tällaisia välipäätöksiä. Aiemman käytäntönsä ja muissa asioissa omaksumansa linjan vastaisesti komissio ei myöskään käsiteltävissä asioissa antanut Unkarin viranomaisille tilaisuutta esittää näkemyksiään riidanalaisista välipäätöksistä.
Lisäksi komissio on riidanalaisissa päätöksissä rajoittunut ainoastaan määrittelemään sellaisten yritysten ryhmät, joilla on jokseenkin merkittävä liikevaihto, ja jättänyt oikeuskäytännön vaatimuksista huolimatta määrittelemättä sellaisten yritysten ryhmän, joita kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä on suosittu yksinomaisesti.
Komissio on lopuksi tyytynyt toteamaan, että kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä saattoi olla merkittävä vaikutus kilpailuun markkinoilla, täsmentämättä kuitenkaan, mistä markkinoista on kyse, keitä talouden toimijoita näillä markkinoilla on ja millä tavoin kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet voisivat niihin vaikuttaa.
Asiassa T-554/15 nostamansa kanteen yhteydessä Unkari väittää myös, että komissio on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa, koska terveysmaksusta tehdyn päätöksen perustelut ja erityisesti sen johdanto-osan 48 ja 53 kappaleessa esitetyt perustelut ovat ristiriitaisia ja liian epätäsmällisiä. Päätöksen perusteella ei ole mahdollista määrittää, mitkä terveysmaksun käyttöön ottamisesta annetuista oikeussäännöistä ovat ne, joiden täytäntöönpano on keskeytettävä.
Komissio kiistää nämä väitteet.
Ilman, että on tarpeen vastata komission esittämään kysymykseen siitä, voiko jäsenvaltio soveltaa perusoikeuskirjan määräyksiä, on aluksi muistutettava yhtäältä, että toimielinten velvollisuus perustella antamansa säädökset vahvistetaan EUT-sopimuksessa, ja toisaalta, että puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen kaikissa sellaisissa menettelyissä, jotka on saatettu vireille tiettyä henkilöä vastaan ja joiden päätteeksi voidaan tehdä tälle henkilölle vastainen päätös, on yhteisön oikeuden perusperiaate, jota on noudatettava myös nimenomaisen sääntelyn puuttuessa. Jäsenvaltioiden puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen on taattava myös valtiontukien valvontaan liittyvissä menettelyissä (ks. vastaavasti tuomio 11.11.1987, Ranska v. komissio,
259/85
,
EU:C:1987:478
,
kohta ja tuomio 14.2.1990, Ranska v. komissio,
C-301/87
,
EU:C:1990:67
,
–
kohta).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka SEUT 296 artiklan 2 kohdassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että unionin tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden, perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia. Lisäksi on niin, että tutkittaessa sitä, onko perusteluvelvollisuutta noudatettu, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki kyseistä asiaa koskevat oikeussäännöt. Erityisesti on todettava, että toimi on riittävästi perusteltu silloin, kun se on tehty asianomaiselle toimielimelle tutussa asiayhteydessä, minkä vuoksi se pystyy ymmärtämään toimenpiteen ulottuvuuden (ks. vastaavasti tuomio 19.11.2013, komissio v. neuvosto,
C-63/12
,
EU:C:2013:752
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen perusteluvaatimuksista on huomautettava, että tällainen välipäätös tehdään ennen kuin komissio ratkaisee lopullisesti kyseisen toimenpiteen soveltuvuuden sisämarkkinoille, eikä tähän vaikuta se, tehdäänkö se samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa vai sen jälkeen. Tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tarkoituksen perusteella (ks. edellä tämän tuomion 30 ja 69 kohta) on näin ollen katsottava, että kun kyse on toimenpiteen luokittelemisesta valtiontueksi, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen perusteluvaatimusten on oltava samantasoiset kuin ne, jotka oikeuskäytännössä asetetaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevien päätösten perusteluille. Tämäntyyppisissä päätöksissä komissio voi rajoittua esittämään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, alustavan arvion kyseisestä valtion toimenpiteestä sen tukiluonteen arvioimiseksi sekä syyt, joiden johdosta oli syytä epäillä toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille (tuomio 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni v. komissio,
C-194/09 P
,
EU:C:2011:497
,
ja
kohta).
Lopuksi on muistutettava, että komission on tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tehdessään ainoastaan osoitettava, että asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät (ks. edellä tämän tuomion 71 ja 80–84 kohta), eikä sillä ole velvollisuutta perustella, miksi se jossakin tietyssä tapauksessa on valinnut olla tekemättä tällaista välipäätöstä (ks. edellä tämän tuomion 112 kohta).
Käsiteltävissä asioissa riidanalaisten välipäätösten tekemiselle asetettua aineellista edellytystä koskevista perusteluista on ensinnäkin todettava, että terveysmaksusta tehdyn päätöksen johdanto-osan 10–37 perustelukappaleessa ja elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehdyn päätöksen johdanto-osan 20–42 perustelukappaleessa komissio esitti syyt, joiden vuoksi sen oli väliaikaisesti perusteltua todeta, että kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Mainittujen päätösten johdanto-osien 42 ja 51 perustelukappaleessa komissio mainitsi, että toimenpiteet olivat uutta tukea, joka oli jätetty ilmoittamatta sille SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, ja että niitä oli tämän vuoksi pidettävä sääntöjenvastaisena tukena. Nämä samat perustelut toistettiin tiivistetysti edellä mainittujen päätösten johdanto-osien osan 46 ja 55 perustelukappaleessa, jotka sisältyivät niiden riidanalaisia välipäätöksiä käsitteleviin osiin.
Edellä tämän tuomion 128 ja 129 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistettujen vaatimusten perusteella nämä perustelut ovat riittäviä. Tästä on todettava yhtäältä, että Unkarin sellaisten yritysten ryhmän määrittelystä, joita kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä suosittiin yksinomaisesti, esittämä arvostelu ei edellä tämän tuomion 82 kohdassa esitetyistä syistä voi menestyä. Riidanalaisten päätösten puutteellisesta perustelemisesta kyseisten markkinoiden määrittelyn osalta on todettava toisaalta, että toisin kuin Unkari väittää, komissio on SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisen menettelyn aloittamispäätöksen yhteydessä perustellut riittävästi terveysmaksusta tehdyn päätöksen johdanto-osan 36 perustelukappaleessa ja elintarvikeketjun tarkastusmaksun muuttamisesta tehdyn päätöksen johdanto-osan 41 perustelukappaleessa, mitä vaikutuksia kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä voi olla tupakkatuotteiden tuotanto- ja myyntimarkkinoihin ja nopeakiertoisten kulutustavaroiden vähittäismarkkinoihin.
Riidanalaisten välipäätösten tekemiselle asetettua menettelyllistä edellytystä koskevista perusteluista on toiseksi todettava, että toisin kuin Unkari väittää, komissio antoi sille tilaisuuden esittää huomautuksensa riidanalaisista välipäätöksistä ennen niiden tekemistä. Unkarin kannekirjelmien liitteenä olevissa 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivätyissä kirjeissä mainitaan selvästi, että komissio harkitsee mahdollisuutta käyttää asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua välipäätöstä ja kehottaa tämän säännöksen mukaisesti Unkaria esittämään huomautuksensa 20 työpäivän kuluessa. Riidanalaisista päätöksistä myös ilmenee, etteivät Unkarin viranomaiset esittäneet ajoissa huomautuksiaan suunnitelluista välipäätöksistä, mitä Unkari ei kiistä.
Riidanalaisten välipäätösten tekemisen tarpeellisuutta koskevista perusteluista on kolmanneksi huomautettava, että vaikka asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että komission on esitettävä syyt, joiden perusteella se pitää kansallista toimenpidettä, jonka täytäntöönpano on käynnissä, uutena valtiontukena, kyseisessä säännöksessä ei kuitenkaan velvoiteta komissiota erikseen perustelemaan, miksi välipäätöksen tekeminen on jossakin tietyssä tapauksessa tarpeellista. Tämä toimenpide voidaan nimittäin oikeuttaa jo sillä, että jäsenvaltio on todistetusti rikkonut SEUT 108 artiklan 3 kohtaa.
Käsiteltävissä asioissa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös sisältyy muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, ja kun otetaan huomioon komissiolle asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluva laaja harkintavalta sekä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen saman asetuksen 12 artiklan nojalla tuottamat erityiset oikeusvaikutukset, on todettava, että tällaisen tuen keskeyttämiseen velvoittavan päätöksen perusteluista on voitava ymmärtää, miksi komissio on katsonut, ettei asianomainen jäsenvaltio aio noudattaa SEUT 108 artiklan 3 kohdasta johtuvaa velvoitetta eikä keskeyttää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen johdosta tutkittujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa.
Käsiteltävissä asioissa riidanalaisista päätöksistä ilmenee, että Unkarin viranomaiset väittivät vastauksissaan 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivättyihin kirjeisiin, etteivät kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet ole valtiontukea. Kuten edellä tämän tuomion 133 kohdassa todettiin, riidanalaisista päätöksistä ilmenee myös, etteivät mainitut viranomaiset noudattaneet komission kehotusta esittää huomautuksia tuen keskeyttämistä koskevista välipäätöksistä, jotka se aikoi tehdä. Nämä tiedot ovat riittäviä sen ymmärtämiseksi, että komissio olosuhteet huomioon ottaen totesi olevan olemassa riski, että kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden täytäntöönpanoa jatkettaisiin muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
Asiakirja-aineistosta myös ilmenee, että joitakin kuukausia ennen riidanalaisten välipäätösten tekemistä komissio oli aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn Unkarin toteuttamista muista verotoimenpiteistä, jotka perustuivat samaan järjestelmään kuin nyt kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet (ks. edellä tämän tuomion 81 kohta), eikä ensiksi mainittuja toimenpiteitä tämän menettelyn aloittamisesta huolimatta määrätty keskeytettäviksi. Vaikka tätä seikkaa ei riidanalaisissa päätöksissä mainitakaan, se kuuluu asiayhteyteen, jossa riidanalaiset välipäätökset tehtiin ja josta Unkarin viranomaisten on täytynyt olla tietoisia.
Tässä tilanteessa on katsottava, että Unkarin viranomaiset ovat voineet ymmärtää, miksi komissio päätti riidanalaisissa päätöksissä turvautua tuen keskeyttämistä koskeviin välipäätöksiin, ja että näin on jo siksikin, ettei komission tarvinnut riidanalaisissa päätöksissä vastata mihinkään erityisiin väitteisiin, koska kyseiset viranomaiset eivät olleet esittäneet erityisiä huomautuksia kyseisten välipäätösten mahdollisuudesta.
Neljänneksi Unkarin asiaa T-554/15 koskevan kanteen yhteydessä esittämästä väitteestä on riittävää todeta, ettei terveysmaksusta tehdyn päätöksen sanamuoto jätä sijaa epäilyksille tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen ulottuvuudesta. Se esitetään välipäätelmänä ensiksi mainitun päätöksen johdanto-osan 53 perustelukappaleessa, jossa komissio kehottaa Unkaria keskeyttämään terveysmaksun progressiivisen verokannan ja investointeihin perustuvan terveysmaksun vähennyksen soveltamisen.
Edellä esitetystä seuraa, että komissio on perustellut riidanalaisia päätöksiä riittävästi niihin oikeuskäytännössä perusteluvelvollisuuden noudattamiselle asetettuihin vaatimuksiin nähden, jotka mainitaan edellä tämän tuomion 128 kohdassa.
Puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskeva väite on hylättävä, koska Unkari ei ole esittänyt sen tueksi mitään perusteluja. Kuten edellä tämän tuomion 133 kohdassa mainitaan, komissio on, toisin kuin Unkari väittää, joka tapauksessa antanut sille tilaisuuden esittää huomautuksensa riidanalaisista välipäätöksistä ennen niiden tekemistä.
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste
Neljäs kanneperuste perustuu SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun vilpittömän yhteistyön velvollisuuden laiminlyömiseen sekä hyvän hallinnon periaatteen ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamiseen.
Unkari väittää, että komissio tyytyi 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivätyissä kirjeissä ainoastaan viittaamaan tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisen mahdollisuuteen ilmoittamatta olennaisin osin syitä, joiden vuoksi tällainen välipäätös oli tarpeen tehdä. Vilpittömän yhteistyön velvoitteen noudattaminen olisi kuitenkin edellyttänyt, että komissio ja Unkari olisivat löytäneet yhdessä ratkaisun, jolla kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden kilpailua rajoittavat vaikutukset olisi poistettu. Unkari lisää, että menettely, jonka päätteeksi komissio teki riidanalaiset välipäätökset, oli käsiteltävissä asioissa äärimmäisen lyhyt ja tiivistyi yhteen ainoaan kirjeenvaihtoon.
Edellä mainituista seikoista ilmenee myös, että perusoikeuskirjan 41, 47 ja 48 artiklassa taattuja puolustautumisoikeuksia, erityisesti oikeutta tulla kuulluksi, ja hyvän hallinnon periaatetta on loukattu. Koska komissio ei ilmaissut Unkarin viranomaisille kantaansa siitä aineellisesta kysymyksestä, oliko tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös tarpeen, nämä viranomaiset eivät voineet esittää siitä huomautuksiaan ennen riidanalaisten päätösten tekemistä.
Lisäksi Unkari väittää, että riidanalaiset välipäätökset pakottivat sen muuttamaan lainsäädäntöään jo ennen kuin oli tutkittu, voitiinko kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet luokitella sääntöjenvastaisiksi valtiontuiksi. Jos Unkari olisi poistanut nämä toimenpiteet noudattaakseen riidanalaisia välipäätöksiä, komissio olisi saattanut muodollisen tutkintamenettelyn päätökseen ja vienyt näin Unkarilta mahdollisuuden riitauttaa unionin tuomioistuimissa kyseisten toimenpiteiden luokittelun sääntöjenvastaisiksi tuiksi.
Komissio kiistää nämä väitteet.
SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaan unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. Sama periaate velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Jäsenvaltioiden on myös tuettava unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.
SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jäsenvaltiot eivät saa panna ilmoitettuja tukia täytäntöön, ennen kuin komissio on ratkaissut niiden soveltuvuuden sisämarkkinoille, eivät myöskään mahdollisen SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamista edeltävän alustavan vaiheen aikana (ks. vastaavasti tuomio 11.12.1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8).
Lisäksi on muistutettava yhtäältä, että jottei jäsenvaltioiden lainsäädäntötoiminta estyisi, asetuksessa N:o 659/1999 säädetään lyhyt, kahden kuukauden pituinen määräaika, jonka kuluessa komission on saatettava ilmoituksen alustava tutkinta päätökseen. Lisäksi asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos komissio ei ole tehnyt kahden kuukauden kuluessa päätöstä alustavan tutkintamenettelyn päättämisestä, tukea pidetään komission hyväksymänä ja jäsenvaltio voi ottaa sen käyttöön. Toisaalta komissio on antanut tiettyjen tukimuotojen toteamisesta SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi tiettyjä asetuksia, joissa vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä tiettyjä tukimuotoja ei tarvitse enää ilmoittaa, ja annetaan siten jäsenvaltioille mahdollisuus itse arvioida, onko tuista ilmoittaminen tarpeellista. Käsiteltävissä asioissa ajallisesti sovellettava asetus on tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annettu komission asetus (EU) N:o 651/2014 (
EUVL 2014, L 187, s. 1
).
Kuten edellä tämän tuomion 25–29 kohdassa todetaan, asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan mukaan ilmoittamattoman tuen tutkinta voi, jollei SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista velvollisuutta noudateta, johtaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, jossa jäsenvaltio velvoitetaan välittömästi keskeyttämään kyseisen tuen täytäntöönpano. Jos jäsenvaltio siitä huolimatta jatkaa ilmoittamattoman valtiontuen täytäntöönpanoa, komissiolla on valtuudet osoittaa sille tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Välipäätös voidaan myös sisällyttää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen edellyttäen, että kyseinen jäsenvaltio on saanut tilaisuuden esittää siitä huomautuksensa ennen päätöksen tekemistä (ks. vastaavasti tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
,
kohta).
Kuten riidanalaisista päätöksistä, joita Unkari ei tältä osin ole kyseenalaistanut, ilmenee, Unkarin viranomaiset tyytyivät käsiteltävissä asioissa 17.3.2015 ja 13.4.2015 päivättyihin kirjeisiin lähettämissään vastauksissa toteamaan, etteivät kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olleet niiden mielestä valtiontukea. Ne eivät esittäneet minkäänlaisia huomautuksia tuen keskeyttämistä koskevista välipäätöksistä, joiden tekemisestä komissio oli näissä kirjeissä ilmoittanut. Kun otetaan huomioon nämä seikat, joiden komissio saattoi tulkita aiheuttavan riskin siitä, että Unkarin viranomaiset kieltäytyisivät yhteistyöstä SEUT 108 artiklan nojalla aloitetussa menettelyssä ja jättäisivät noudattamatta keskeyttämisvelvollisuutta, on todettava, että komissio on vilpittömän yhteistyön periaatetta loukkaamatta voinut käyttää unionin lainsäätäjän SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan noudattamisen varmistamiseksi säätämiä keinoja.
Toisin kuin Unkari väittää, sillä, että komissio käytti näitä keinoja, ei loukattu oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. Oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioilla on nimittäin mahdollisuus nostaa unionin yleisessä tuomioistuimessa kanne sekä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöstä että tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä vastaan (ks. edellä tämän tuomion 39 ja 50 kohta).
Tällaisen kanteen yhteydessä jäsenvaltiot voivat riitauttaa sekä kyseisen kansallisen toimenpiteen luokittelemisen valtiontueksi että sen luokittelemisen uudeksi tueksi, jota koskee keskeyttämisvelvollisuus, jolloin niillä on tilaisuus osoittaa, ettei ilmoittamisvelvollisuus sen paremmin kuin keskeyttämisvelvollisuuskaan koske kyseistä toimenpidettä.
Jäsenvaltiot voivat myös, kuten Unkari on käsiteltävissä asioissa tehnyt, pidättäytyä riitauttamasta kyseisen toimenpiteen luokittelua sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi ja tyytyä vetoamaan tuen keskeyttämisestä tehdyn välipäätöksen virheellisyyteen. Tässä tapauksessa seurauksena ei, vaikka kanne hyväksyttäisiin, voi kuitenkaan olla keskeyttämisvelvollisuuden raukeaminen, koska tämä velvollisuus liittyy myös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen.
Hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on riittävää todeta, ettei Unkari ole esittänyt sen tueksi mitään perusteluja. Kyseinen väite on tämän vuoksi hylättävä.
Edellä esitetyn perusteella neljäs kanneperuste ja näin ollen käsiteltävät kanteet kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska Unkari on hävinnyt sekä asian T-554/15 että asian T-555/15 ja koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Unkari on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut kummassakin asiassa.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanteet hylätään.

2)
Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Julistettiin Luxemburgissa 25 päivänä huhtikuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.