CELEX: 62015TJ0554
Ayudas de Estado
Ayudas concedidas en virtud de la Ley húngara n.º XCIV de 2014 sobre la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco
Ayudas resultantes de una modificación introducida en 2014 en la Ley húngara de 2008 sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial
Tasas con tipos progresivos sobre el volumen de negocios anual
Decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2
Adopción simultánea de un requerimiento de suspensión
Recurso de anulación
Carácter separable del requerimiento de suspensión
Interés en ejercitar la acción
Admisibilidad
Obligación de motivación
Proporcionalidad
Igualdad de trato
Derecho de defensa
Principio de cooperación leal
Artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 659/1999

Antecedentes del litigio
En diciembre de 2014, el Parlamento Húngaro, por una parte, adoptó la Ley n.
o
XCIV de 2014 sobre la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco y, por otra parte, introdujo modificaciones en la Ley n.
o
XLVI de 2008 sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial. Tales actos entraron en vigor, respectivamente, el 1 de febrero de 2015 y el 1 de enero de 2015.
La Ley n.
o
XCIV de 2014 sobre la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco introdujo una nueva tasa, aplicable a los depositarios, importadores o comerciantes autorizados de labores de tabaco que obtuvieran al menos el 50 % de su volumen de negocios total anual de la producción o de la comercialización de tales labores de tabaco (en lo sucesivo, «contribución sanitaria»). La contribución sanitaria debía calcularse sobre el volumen de negocios anual de los sujetos pasivos, según el siguiente tipo progresivo:
–
0 % sobre la parte del volumen de negocios que no superara 30 millones de forintos húngaros (HUF) (alrededor de 96500 euros);
–
0,2 % sobre la parte del volumen de negocios que superara 30 millones de HUF y no excediera de 30000 millones de HUF (aproximadamente 96,5 millones de euros);
–
2,5 % sobre la parte del volumen de negocios mayor de 30000 millones de HUF sin exceder de 60000 millones de HUF (alrededor de 193 millones de euros);
–
4,5 % sobre la parte del volumen de negocios mayor de 60000 millones de HUF.
Dicha Ley también establecía una reducción de la deuda fiscal resultante de la contribución sanitaria en una proporción que podía alcanzar hasta el 80 % de la contribución debida en caso de que la empresa realizara alguna de las inversiones admitidas en activos tangibles (en lo sucesivo, «reducción de la contribución sanitaria en caso de inversiones»).
Por su parte, la modificación de la Ley n.
o
XLVI sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial tenía por objeto modificar la estructura de la tasa de inspección de la cadena alimentaria aplicable, conforme a dicha Ley, a todos los operadores de la cadena alimentaria. Antes de esa modificación, los operadores de la cadena alimentaria debían pagar la tasa de inspección de la cadena alimentaria calculada según un tipo único a tanto alzado del 0,1 % del volumen de negocios antes de impuestos que hubieran alcanzado en el año anterior. La modificación en cuestión consistía en introducir un tipo progresivo de esa tasa, aplicable específicamente a los negocios que comercializan bienes de consumo corriente (en lo sucesivo, «tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada»). Ese nuevo tipo progresivo se estructuraba como sigue:
–
0 % sobre la parte del volumen de negocios que no excediera de 500 millones de HUF (alrededor de 1,6 millones de euros);
–
0,1 % sobre la parte del volumen de negocios que excediera de 500 millones de HUF sin superar 50000 millones de HUF (alrededor de 160,6 millones de euros);
–
1 % sobre la parte del volumen de negocios que superara 50000 millones de HUF sin exceder de 100000 millones de HUF (aproximadamente 321,2 millones de euros);
–
2 % sobre la parte del volumen de negocios que excediera de 100000 millones de HUF y que no superara 150000 millones de HUF (alrededor de 481,8 millones de euros);
–
3 % sobre la parte del volumen de negocios que superara 150000 millones de HUF sin exceder de 200000 millones de HUF (aproximadamente 642,4 millones de euros);
–
4 % sobre la parte del volumen de negocios que excediera de 200000 millones de HUF y que no superara 250000 millones de HUF (alrededor de 803 millones de euros);
–
5 % sobre la parte del volumen de negocios que excediera de 250000 millones de HUF sin superar 300000 millones de HUF (aproximadamente 963,5 millones de euros);
–
6 % sobre la parte del volumen de negocios que excediera de 300000 millones de HUF.
En diciembre de 2014 la Comisión Europea tuvo noticia de la modificación de la Ley n.
o
XLVI sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial. En marzo de 2015 recibió una denuncia relativa a esa modificación. También por entonces la Comisión recibió una denuncia en relación con la introducción de la contribución sanitaria. Mediante sendos escritos de 17 de marzo de 2015 y de 13 de abril de 2015 (en lo sucesivo, «escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015»), la Comisión comunicó tales denuncias a las autoridades húngaras, pidiéndoles que se manifestaran al respecto e instándoles a aportar información. En tales escritos, formulados en términos sustancialmente similares, la Comisión informó a las autoridades húngaras de que, a su juicio, la diferenciación entre empresas que se hallaban en una situación comparable, derivada, por una parte, del tipo progresivo de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada y, por otra parte, del tipo progresivo de la contribución sanitaria y de la reducción de dicha contribución en caso de inversiones, podía implicar una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior. En ambos escritos la Comisión hizo referencia a la posibilidad de dirigir a Hungría un requerimiento de suspensión, en el sentido del artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
) e instó a dicho Estado miembro a formular observaciones sobre la posible aplicación de tal requerimiento en el plazo de veinte días laborables.
Las autoridades húngaras respondieron, respectivamente, mediante escritos de 16 de abril y de 12 de mayo de 2015.
El 15 de julio de 2015, la Comisión adoptó, por una parte, la Decisión C(2015) 4805 final, relativa a la ayuda estatal SA.41187 (2015/NN) — Contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco (
DO 2015, C 277, p. 24
; en lo sucesivo, «Decisión sobre la contribución sanitaria»), y, por otra parte, la Decisión C(2015) 4808 final, relativa a la ayuda estatal SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) — Modificación de 2014 de la tasa de inspección de la cadena alimentaria en Hungría (
DO 2015, C 277, p. 12
; en lo sucesivo, «Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria») (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones controvertidas»).
En primer lugar, mediante las Decisiones controvertidas, la Comisión consideró que el tipo impositivo progresivo de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada, por una parte, y el tipo impositivo progresivo de la contribución sanitaria y la reducción de esta contribución en caso de inversiones, por otra parte (en lo sucesivo, «medidas nacionales en cuestión»), comportaban un elemento de ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y expresó sus dudas acerca de la compatibilidad de tales ayudas con el mercado interior. Habida cuenta de esas dudas, la Comisión incoó, mediante las Decisiones controvertidas, sendos procedimientos de investigación formal en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, e instó tanto a Hungría como a las partes interesadas a formular sus observaciones.
En segundo lugar, por lo que respecta a la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3, la Comisión consideró que las medidas nacionales en cuestión constituían ayudas ilegales, ya que no se le habían notificado y seguían aplicándose en el momento de la adopción de las Decisiones controvertidas. La Comisión señaló que las medidas antes referidas podían influir sustancialmente en la competencia en el mercado y, teniendo en cuenta que continuaban aplicándose, adoptó requerimientos de suspensión en el sentido el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, por los que exigía a Hungría que suspendiera la aplicación, por una parte, del tipo impositivo progresivo de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada y, por otra parte, del tipo impositivo progresivo de la contribución sanitaria y de la reducción de esta contribución en caso de inversiones, hasta que la Comisión resolviera sobre la compatibilidad de tales medidas con el mercado interior (en lo sucesivo, «requerimientos impugnados»).
El 4 de julio de 2016, la Comisión adoptó sendas Decisiones por las que ponía fin a los procedimientos de investigación formal incoados por las Decisiones controvertidas, a saber, la Decisión (UE) 2016/1846 sobre la medida SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) aplicada por Hungría en relación con la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco (
DO 2016, L 282, p. 43
), y la Decisión (UE) 2016/1848 sobre la medida SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) aplicada por Hungría sobre la modificación de 2014 de la tasa de inspección de la cadena alimentaria (
DO 2016, L 282, p. 63
) (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones finales»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante sendas demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2015, Hungría interpuso los presentes recursos, dirigidos respectivamente contra la Decisión sobre la contribución sanitaria (T‑554/15) y contra la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria (T‑555/15).
Los días 14 y 15 de enero de 2016, la Comisión presentó sus escritos de contestación a la demanda en cada uno de los asuntos.
Mediante escrito de 11 de noviembre de 2016, el Tribunal instó a las partes, en virtud del artículo 131, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, a responder a las preguntas escritas sobre la subsistencia del objeto de los presentes recursos. Las partes respondieron a tales preguntas en el plazo señalado.
Mediante resolución del Presidente de la Sala Novena del Tribunal de 24 de mayo de 2017, y tras oír a las partes, se acumularon los asuntos T‑554/15 y T‑555/15 a efectos de la fase oral, con arreglo al artículo 68, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
En la vista de 12 de octubre de 2017, tras oír a las partes, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal acumuló los asuntos T‑554/15 y T‑555/15 también a efectos de la resolución que ponga fin al procedimiento.
En el asunto T‑554/15, Hungría solicita al Tribunal que:
–
Anule parcialmente la Decisión sobre la contribución sanitaria en la medida en que ordena suspender la aplicación tanto del tipo impositivo progresivo de la contribución sanitaria como de la reducción de la contribución sanitaria en caso de inversiones.
–
Condene en costas a la Comisión.
En el asunto T‑555/15, Hungría solicita al Tribunal que:
–
Anule parcialmente la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria en la medida en que ordena suspender la aplicación del tipo impositivo progresivo de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada.
–
Condene en costas a la Comisión.
En ambos asuntos, la Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a Hungría.
Fundamentos de Derecho
Observaciones preliminares
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y sin perjuicio de las excepciones previstas en los Tratados, son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
El artículo 108 TFUE organiza el procedimiento de control de las ayudas otorgadas por los Estados miembros, con el fin de evitar las distorsiones en la competencia causadas por las ayudas incompatibles con el mercado interior.
Así, por una parte, el artículo 108 TFUE, apartado 2, establece que, si después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
Por otra parte, el artículo 108 TFUE, apartado 3, establece que los Estados miembros informarán a la Comisión de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si la Comisión considera que un proyecto no es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, iniciará sin demora el procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído una decisión definitiva.
La abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal General que precisa lo dispuesto en el artículo 108 TFUE fue ampliamente recogida por el Reglamento n.
o
659/1999, derogado y remplazado con efectos a partir del 14 de octubre de 2015 por el Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (
DO 2015, L 248, p. 9
).
Con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.
o
659/1999, la Comisión deberá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2, cuando compruebe, tras un examen preliminar, que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior. La decisión adoptada sobre la base de este artículo se denomina decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
Se puede incoar un procedimiento de investigación formal no solo cuando la Comisión examina una medida notificada, sino también, en virtud del artículo 13 del Reglamento n.
o
659/1999, cuando examina una presunta ayuda ilegal, es decir, según el artículo 1, letra f), de dicho Reglamento, una medida que la Comisión considera, en esa fase del procedimiento, como una ayuda nueva que se lleva a efecto contraviniendo lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3.
La adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal respecto de una medida nacional en el supuesto previsto en el artículo 13 del Reglamento n.
o
659/1999 modifica la situación jurídica de dicha medida, habida cuenta de la conclusión provisional de la Comisión acerca de su carácter de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y de su carácter ilegal, derivado del posible incumplimiento de la obligación de notificación de todo proyecto de ayuda nuevo impuesta por el artículo 108 TFUE, apartado 3. Hasta la adopción de esa decisión, el Estado miembro que ha adoptado la medida, las empresas beneficiarias y los demás operadores económicos pueden pensar que la medida se está ejecutando lícitamente, por ejemplo, como medida general no comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, o como ayuda existente, en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 1, y del artículo 1, letra b), del Reglamento n.
o
659/1999, cuya ejecución continúa siendo legal en esa fase. En cambio, una vez adoptada la referida decisión existe, cuando menos, una duda seria sobre la legalidad de la medida en cuestión que, sin perjuicio de la facultad de solicitar medidas provisionales al juez competente para acordarlas, debe llevar al Estado miembro a suspender su ejecución, dado que la incoación del procedimiento de investigación formal excluye una decisión inmediata que declare la compatibilidad con el mercado interior, lo que permitiría seguir ejecutando lícitamente la citada medida (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2014, Alro/Comisión,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, apartado
y jurisprudencia citada).
En consecuencia, la calificación de la medida nacional objeto de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal como ayuda de Estado ilegal obliga al Estado miembro destinatario de dicha decisión a suspender inmediatamente la ejecución de tal medida (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, apartado
, y de 16 de octubre de 2014, Alro/Comisión,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, apartado
y jurisprudencia citada).
La obligación de suspender la aplicación de la medida nacional no notificada y calificada como ayuda de Estado ilegal está fundamentada en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que somete los proyectos de ayudas nuevas a un control previo cuya finalidad es garantizar que solo se ejecuten las ayudas compatibles con el mercado interior. Por tanto, en aras de esa finalidad, la ejecución de tal proyecto de ayuda debe suspenderse hasta que la decisión final de la Comisión despeje toda duda sobre su compatibilidad (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
La obligación de suspender la ejecución de una medida nacional calificada como ayuda de Estado ilegal por la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal se desprende automáticamente de dicha decisión, en el sentido de que el propio Estado miembro está obligado a deducir todas las consecuencias de ella (véase, en este sentido, la sentencia 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, apartado
).
Además, para que la Comisión pueda contrarrestar cualquier infracción de las normas del artículo 108 TFUE, apartado 3, el Tribunal de Justicia le ha reconocido la facultad de exigir al Estado miembro interesado que suspenda inmediatamente el pago de una ayuda que considera como ilegal, tras haber dado a ese Estado miembro la posibilidad de exponer su parecer (sentencias de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, apartados
a
; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, apartados
a
y
, y de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, apartados
a
).
Ni de esta jurisprudencia ni del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 en el que aquella se halla recogida, se deduce que la Comisión esté obligada a requerir automáticamente al Estado miembro interesado la suspensión del pago de una ayuda que no haya sido notificada conforme al artículo 108 TFUE, apartado 3. En efecto, lo contrario llevaría a privar de su interés a la obligación legal impuesta al Estado miembro por el apartado 3 del artículo 108 TFUE de no ejecutar las ayudas proyectadas antes de la decisión definitiva de la Comisión, y produciría la consecuencia de invertir las funciones de los Estados miembros y de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, apartado
y jurisprudencia citada).
Existen diferencias de carácter procesal entre, por una parte, la suspensión de una medida que se está ejecutando derivada de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal que califica tal medida como ayuda de Estado ilegal y, por otra parte, un requerimiento de suspensión adoptado respecto de dicha medida. En particular, en virtud el artículo 12 del Reglamento n.
o
659/1999, en caso de inobservancia del requerimiento de suspensión, la Comisión está facultada para interponer directamente, sin requerimiento previo, un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con el fin de que este declare que tal inobservancia constituye una violación del Tratado FUE.
Sin embargo, tales diferencias de carácter procesal no afectan al principal efecto jurídico que conlleva tanto la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal como el requerimiento de suspensión, esto es, la obligación del Estado miembro de suspender la ejecución de la medida objeto de esas decisiones, basada en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, apartado
).
Sobre la admisibilidad del recurso
Mediante sus recursos, Hungría únicamente solicita la anulación de los requerimientos de suspensión contenidos en las Decisiones controvertidas. En consecuencia, los recursos interpuestos por Hungría no tienen por objeto la anulación de las Decisiones controvertidas en la medida en que, mediante ellas, la Comisión incoó procedimientos de investigación formal. Hungría considera que tal anulación parcial es posible en el caso de autos, ya que los requerimientos impugnados pueden separarse de las Decisiones controvertidas aplicando el criterio de separabilidad del acto establecido en la jurisprudencia.
La anulación parcial de un acto de la Unión Europea solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto. El Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que no se cumple dicha exigencia de separabilidad cuando la anulación parcial de un acto modifica la sustancia de este (véase la sentencia de 18 de marzo de 2014, Comisión/Parlamento y Consejo,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, el requerimiento establecido en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, por el que se ordena la suspensión de una medida que puede constituir una ayuda de Estado, puede dictarse a la vez que la decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, o ser posterior a él (sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, apartado
).
Aun cuando la decisión de incoar un procedimiento de investigación formal y el requerimiento de suspensión se dicten simultáneamente, como en el caso de autos, constituyen actos distintos que se rigen por disposiciones distintas del Reglamento n.
o
659/1999, a saber, por una parte, su artículo 4, apartado 4, y, por otra parte, sus artículos 11, apartado 1, y 12.
Además, del tenor del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 se desprende que el legislador de la Unión pretendió conferir al requerimiento de suspensión la forma de «decisión» en el sentido del artículo 288 TFUE. Pues bien, según la jurisprudencia, tal acto debe considerarse como un acto que produce efectos jurídicos obligatorios, por lo que constituye un acto impugnable (sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C‑463/10 P y C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, apartados
a
).
De ello se deduce que cuando, como en el caso de autos, la Comisión decide mediante un único acto incoar un procedimiento de investigación formal y adoptar un requerimiento de suspensión, tal requerimiento es separable del resto del acto, pudiendo por ello ser, por sí solo, objeto de un recurso de anulación.
Por otra parte, tal como resulta de las observaciones presentadas con carácter preliminar en los apartados 26 a 33 anteriores, los efectos jurídicos de la incoación del procedimiento de investigación formal se solapan parcialmente con los de la adopción del requerimiento de suspensión.
Pues bien, en el marco de los presentes recursos, Hungría no solicita la anulación de las Decisiones controvertidas en la medida en que, mediante ellas, la Comisión incoó los procedimientos de investigación formal. Es preciso añadir que, en los recursos interpuestos por Hungría, no se invoca ningún motivo sobre una posible calificación errónea de las medidas nacionales en cuestión como ayudas de Estado o como ayudas nuevas, ilegalmente ejecutadas. Así pues, aun cuando los motivos invocados en apoyo de los presentes recursos resultaran fundados, ello no exoneraría a Hungría de su obligación de suspender la ejecución de las medidas nacionales de que se trata.
No obstante, basta con recordar a este respecto que los Estados miembros no tienen que demostrar su interés en ejercitar la acción cuando interponen un recurso basado en el artículo 263 TFUE (véanse las sentencias de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C‑463/10 P y C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, apartado
y jurisprudencia citada).
A la vista de las consideraciones anteriores debe declararse la admisibilidad de los presentes recursos.
Sobre la subsistencia del objeto de los recursos
El 4 de julio de 2016, la Comisión concluyó los procedimientos de investigación formal incoados mediante las Decisiones controvertidas adoptando las Decisiones finales. En tales Decisiones finales confirmó la apreciación efectuada con carácter provisional en las Decisiones controvertidas y declaró que las medidas nacionales en cuestión constituían ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado interior. Hungría no impugnó las Decisiones finales en el plazo de recurso. Tales Decisiones se convirtieron en definitivas al no haber sido tampoco objeto de impugnación por un tercero tras su publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 19 de octubre de 2016 (
DO 2016, L 282, pp. 43 y 63
).
Dadas estas circunstancias, y habida cuenta de los motivos invocados en apoyo de los presentes recursos, el Tribunal decidió preguntar a las partes si estos seguían manteniendo su objeto.
Las partes respondieron afirmativamente a las preguntas del Tribunal. Invocaron, en particular, razones relacionadas con la inseguridad jurídica en cuanto a las circunstancias en las que la Comisión está facultada para aplicar el requerimiento de suspensión, las diferencias existentes entre los efectos jurídicos de las Decisiones controvertidas y de las Decisiones finales, la necesidad de garantizar el control judicial de las ilegalidades que podían viciar los requerimientos impugnados y el estatuto privilegiado de los Estados miembros en el marco de los recursos interpuestos en virtud del artículo 263 TFUE.
De la jurisprudencia del Tribunal se desprende que, cuando se interponen recursos, por una parte, contra una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal respecto de una medida nacional y, por otra parte, contra una decisión final que pone fin a dicho procedimiento y declara que la medida nacional examinada constituye una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior, la desestimación del recurso contra esta última decisión conlleva la desaparición del objeto del recurso interpuesto contra la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de julio de 2000, EPAC/Comisión,
T‑204/97 y T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, apartados
a
; de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava/Comisión,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, apartados
a
, y de 9 de septiembre de 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T‑30/01 a T‑32/01 y T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, apartados
a
). Según esta jurisprudencia, cuando la apreciación de la Comisión contenida en una decisión final está validada por el juez de la Unión Europea, inclusive respecto de la calificación de la medida nacional examinada como ayuda de Estado nueva, dicha medida debe suprimirse y recuperarse las ayudas
ab initio
. En consecuencia, en un caso así, ya no procede pronunciarse sobre la cuestión de si tal medida, que debía haberse suspendido a raíz de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, debía serlo fundadamente o no (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T‑30/01 à T‑32/01 y T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, apartado
).
Esta jurisprudencia no puede aplicarse en el marco de los presentes recursos.
En efecto, por una parte, de las sentencias citadas en el apartado 47 anterior (véanse, en particular, las sentencias de 13 de junio de 2000, EPAC/Comisión,
T‑204/97 y T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, apartados
a
, y de 9 de septiembre de 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T‑30/01 a T‑32/01 y T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, apartados
,
y
) se desprende que, en un supuesto como el descrito en el apartado 47 anterior, la desaparición del objeto del recurso se confunde, en realidad, con la desaparición del interés en ejercitar la acción de la parte demandante. Ahora bien, tal como se ha recordado en el apartado 42 anterior, los Estados miembros no tienen que demostrar su interés en ejercitar la acción cuando interponen un recurso basado en el artículo 263 TFUE.
Por otra parte, no puede excluirse que un requerimiento de suspensión pueda adolecer de ilegalidades distintas de las derivadas de la calificación errónea de la medida examinada por la Comisión como ayuda de Estado ilegal. El control judicial de tales ilegalidades no podría efectuarse si la adopción de una decisión por la que concluye el procedimiento de investigación formal conllevara la pérdida del objeto del recurso interpuesto contra el requerimiento de suspensión. Ahora bien, en una comunidad de Derecho como la Unión, ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado FUE (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento,
294/83
,
EU:C:1986:166
, apartado
).
A la vista de las consideraciones anteriores, procede examinar los presentes recursos en cuanto al fondo.
Sobre el fondo
En apoyo de sus recursos Hungría invoca cuatro motivos sustancialmente idénticos, basados, el primero, en un «abuso de la facultad de apreciación», la comisión de un error manifiesto de apreciación al aplicar el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 y la violación del principio de proporcionalidad; el segundo, en la violación de los principios de no discriminación y de igualdad de trato; el tercero, en el incumplimiento de la obligación de motivación y la vulneración del derecho de defensa de Hungría y, el cuarto, en el incumplimiento de la obligación de cooperación leal, la violación del principio de buena administración y la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
Por otra parte, en la vista, Hungría dedicó una parte significativa de su informe oral a alegar que la Comisión había identificado erróneamente el marco de referencia respecto del cual las medidas nacionales en cuestión suponen una excepción. A su parecer, ese error de la Comisión impedía admitir que tales medidas eran selectivas y, en consecuencia, que podían calificarse como ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Procede considerar que, con esta alegación, Hungría invoca esencialmente un motivo basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, derivada de la calificación errónea de las medidas nacionales en cuestión como ayuda de Estado.
A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que los escritos de demanda presentados por Hungría no contienen tal motivo. Además, las alegaciones desarrolladas por Hungría en dichos escritos de demanda únicamente tienen por objeto los requerimientos impugnados, sin rebatir las razones que llevaron a la Comisión a incoar en este caso los procedimientos de investigación formal. Ciertamente, en el marco del primer motivo de sus recursos, Hungría señala que, en las Decisiones controvertidas, la Comisión no definió el círculo de los beneficiarios exclusivos de las medidas nacionales en cuestión, siendo así que, según la jurisprudencia, la determinación de tal categoría de empresas es un requisito necesario para el reconocimiento del carácter selectivo de dichas medidas. Sin embargo, esta alegación debe situarse en el contexto de dicho motivo, mediante el que Hungría no rebate la calificación de las medidas nacionales en cuestión como ayuda de Estado, sino que sostiene, en esencia, que la referida calificación debe ser más fundamentada para adoptar un requerimiento de suspensión que para incoar un procedimiento de investigación formal que no vaya acompañado de tal requerimiento y debe apoyarse en una práctica consolidada de la Comisión y en la jurisprudencia. Dadas estas circunstancias, la alegación formulada en la vista no puede considerarse una ampliación del primer motivo de los recursos.
En segundo lugar, las observaciones formuladas por Hungría en la vista no se fundan en razones de Derecho y de hecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
En consecuencia, en virtud del artículo 84 del Reglamento de Procedimiento que prohíbe invocar motivos nuevos en el curso del procedimiento, la alegación formulada por Hungría en la vista debe considerarse inadmisible.
Sobre el primer motivo
El primer motivo se divide en dos partes basadas, la primera, en la infracción del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, debido a un «abuso de la facultad de apreciación» y en la comisión de un error manifiesto de apreciación al aplicar dicha disposición y, la segunda, en la violación del principio de proporcionalidad.
–
Sobre la primera parte del primer motivo
Mediante la primera parte del presente motivo, Hungría sostiene, en esencia, que para que la Comisión pueda adoptar un requerimiento de suspensión conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, debe demostrar que concurren otros requisitos además de los que figuran en esa disposición.
A este respecto aduce que, según el Derecho de la Unión, la aplicación de medidas provisionales está supeditada a tres requisitos generales, que son: la urgencia, el grave riesgo de perjuicio sustancial e irreparable y el
fumus boni iuris
, es decir, el probable carácter ilegal de la medida cuya suspensión se solicita. Sostiene que estos tres requisitos se aplican, en particular, a la suspensión y a las demás medidas provisionales que los tribunales de la Unión pueden ordenar conforme a los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, a las medidas provisionales aplicables en materia de competencia sobre la base de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, a las medidas que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden aplicar sobre la base del artículo 108 TFUE, apartado 3, y, por último, a los requerimientos de recuperación que la Comisión puede adoptar en virtud del artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.
o
659/1999.
Según Hungría, aunque el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 no establezca esos tres requisitos, su concurrencia se exige para la adopción del requerimiento de suspensión, pues de lo contrario la facultad de apreciación de la Comisión para adoptar tales requerimientos no estaría sujeta a límite alguno. Por otra parte, considera que no puede admitirse que el legislador de la Unión haya decidido intencionadamente no supeditar la adopción de los requerimientos de suspensión a esos tres requisitos, ni que, como consecuencia de ello, el juez de la Unión no pueda fijar límites a la facultad de apreciación de la Comisión, estableciendo los requisitos de aplicación de los requerimientos de suspensión. A este respecto, Hungría precisa que mediante esta parte del primer motivo no pretende invocar la inaplicabilidad del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, en virtud del artículo 277 TFUE.
Por lo que respecta al requisito del
fumus boni iuris
, Hungría alega que, para poder adoptar un requerimiento de suspensión, el carácter de ayuda de Estado de la medida nacional en cuestión no debería plantear duda alguna a la luz de la práctica consolidada de la Comisión o de la jurisprudencia del juez de la Unión. Pues bien, a su parecer, en el caso de autos no existe ni práctica de la Comisión ni jurisprudencia que puedan confirmar inequívocamente la calificación de ayuda de Estado de un tipo impositivo progresivo como el de la contribución sanitaria o el de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada. Añade que de la jurisprudencia se desprende que, para poder calificar una medida fiscal de ayuda de Estado, la Comisión debe determinar una categoría de empresas que sean las únicas favorecidas por tal medida. Pues bien, según Hungría, las Decisiones controvertidas no definen ni las empresas favorecidas ni las empresas perjudicadas por las medidas nacionales en cuestión.
En lo que atañe a los otros dos requisitos, Hungría sostiene que la adopción de los requerimientos impugnados no es necesaria, puesto que aunque estos no se adoptaran, las medidas nacionales en cuestión no podrían provocar, de manera inmediata, un perjuicio económico grave e irreparable, aspecto este en el que las Decisiones controvertidas difieren de la Decisión (2007) 4313 de la Comisión, de 27 de septiembre de 2007, relativa a la ayuda estatal C 41/2007 (ex NN 49/2007) — Rumanía — Privatización de Tractorul (
DO 2007, C 249, p. 21
), en la que la Comisión invocó tal riesgo para fundamentar un requerimiento de suspensión dirigido a Rumanía. Hungría añade que para acreditar la existencia del riesgo de causar un perjuicio económico grave e irreparable en el caso de autos la Comisión habría debido demostrar que, sin los requerimientos impugnados, las empresas perjudicadas por las medidas nacionales en cuestión podían encontrarse, antes de que finalizara el procedimiento de investigación formal, en una situación que amenazara su viabilidad financiera. Pues bien, Hungría considera que la Comisión no solo no ha demostrado este extremo, sino que de las Decisiones controvertidas se desprende que podría ponerse remedio a un eventual perjuicio mediante la imposición, en las decisiones finales, de una obligación de recuperación de la ayuda ilegalmente pagada.
Por último, según Hungría, la posibilidad de que la Comisión ordene la suspensión de una medida fiscal nacional por el mero hecho de que tal medida constituya una ayuda de Estado, sin que deba demostrar la concurrencia de los tres requisitos de adopción de medidas provisionales, perturbaría la distribución de funciones definida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entre los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión. A su entender, compete exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales deducir las posibles consecuencias del incumplimiento de la obligación de suspensión establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3. Considera que la clara distribución de funciones entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales confirma el carácter excepcional de los requerimientos de suspensión e impide que la Comisión adopte tales requerimientos por el mero hecho de que una ayuda continúe abonándose durante el procedimiento de investigación formal. Aduce que tal distribución también implica que la Comisión solo puede ordenar la suspensión de una medida nacional en los casos en que resulten insuficientes las medidas provisionales adoptadas por los órganos jurisdiccionales nacionales en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3.
La Comisión rebate estas alegaciones.
De la exposición de las normas de procedimiento que figura en los apartados 24 a 29 anteriores se deduce que, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal conforme al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.
o
659/1999 contra una medida nacional que no le ha sido notificada, el Estado miembro está obligado a suspender inmediatamente la ejecución de esa medida. El hecho de que la calificación de la medida nacional en cuestión como ayuda de Estado ilegal sea provisional no afecta en modo alguno a esa obligación de suspensión.
En contra de lo que sostiene Hungría, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que reconoció muy pronto el efecto directo de la obligación de suspender el pago de las ayudas de Estado antes de que la Comisión examine su compatibilidad con el mercado interior (sentencias de 15 de julio de 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, p. 1162, y de 11 de diciembre de 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, p. 8), no reserva exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales la función de deducir posibles consecuencias del incumplimiento de la obligación de suspensión establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3.
Según la jurisprudencia, los artículos 107 TFUE y 108 TFUE reservan a la Comisión el papel central y exclusivo en lo que concierne al reconocimiento de la incompatibilidad eventual de una ayuda con el mercado interior, siendo la función de los órganos jurisdiccionales nacionales salvaguardar los derechos que corresponden a los justificables, a raíz del efecto directo de la prohibición establecida en la última frase del artículo 108 TFUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, apartado
). Por tanto, las competencias reconocidas a los órganos jurisdiccionales nacionales en el ámbito del control de las ayudas de Estado no pueden limitar las facultades de que dispone la Comisión en este ámbito. Por el contrario, según la jurisprudencia, son las facultades de los órganos jurisdiccionales nacionales las que se encuentran limitadas cuando la Comisión adopta una decisión de incoar un procedimiento de investigación formal (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, apartados
y
).
Según se ha recordado en el apartado 30 anterior, para permitir a la Comisión garantizar el respeto de las reglas establecidas en el artículo 108 TFUE, apartado 3, se le ha reconocido la facultad de exigir al Estado miembro interesado que suspenda inmediatamente el pago de una ayuda ilegal después de haberle ofrecido la oportunidad de presentar sus observaciones.
Los requisitos para la adopción de tal requerimiento, fijados en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, se limitan a un requisito material, a saber, la calificación por la Comisión, en esa fase del procedimiento, de la medida nacional en cuestión como ayuda de Estado ilegal, y a un requisito procedimental, esto es, ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones.
No se exige ningún otro requisito para que la Comisión pueda adoptar un requerimiento en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, debiendo señalarse que ello es el resultado de la voluntad del legislador y no, tal como sostiene Hungría, de un olvido por parte de aquel. En efecto, el tenor de dicho artículo, que refleja el régimen jurídico que emana de la jurisprudencia consolidada citada en el apartado 30 anterior, no ha variado con motivo de las modificaciones introducidas en el Reglamento n.
o
659/1999 y se reproduce como tal en el nuevo Reglamento n.
o
2015/1589.
En particular, en contra de lo que sostiene Hungría, la adopción de un requerimiento de suspensión no puede estar sujeta a los requisitos establecidos para la adopción de un requerimiento de recuperación conforme al artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.
o
659/1999 ni a requisitos inspirados de otro modo en esta última disposición.
En efecto, en primer lugar, el requerimiento de suspensión constituye un instrumento para evitar que persista el incumplimiento de la obligación de no ejecutar proyectos de instauración o de modificación de ayudas impuesta por el 108 TFUE, apartado 3. Dado que en el caso de las ayudas notificadas tal obligación se concreta en el momento de la incoación del procedimiento de investigación formal y de la calificación provisional de la medida nacional en cuestión como ayuda de Estado ilegal, el hecho de someter la adopción del requerimiento de suspensión a requisitos materiales adicionales mermaría la eficacia de tal mecanismo, concebido para garantizar el pleno respeto de la obligación legal impuesta al Estado miembro por el artículo 108 TFUE, apartado 3.
En segundo lugar, los requisitos establecidos para la adopción de un requerimiento de recuperación se justifican por la naturaleza de este último y por su ubicación en el sistema de control previo de los proyectos de ayudas nuevas instaurado por el artículo 108 TFUE.
En efecto, conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, únicamente deben ser suprimidas por los Estados miembros las ayudas incompatibles, lo que implica la obligación de recuperar las ayudas incompatibles ya abonadas. En cambio, conforme a la jurisprudencia, el Derecho de la Unión no impone una obligación de recuperación íntegra de todas las ayudas ilegales (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, apartados
y
).
Según la jurisprudencia, las ayudas abonadas por los Estados miembros no pueden considerarse como incompatibles por el mero hecho de haberse ejecutado en contra de las obligaciones de notificación y de suspensión establecidas en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, apartados
a
,
y
). Por ello, si bien la incoación del procedimiento de investigación formal respecto de una medida nacional en el supuesto previsto en el artículo 13 del Reglamento n.
o
659/1999 obliga al Estado miembro interesado a suspender inmediatamente el pago de la ayuda, no le obliga a recuperarla.
No es menos cierto que el Derecho de la Unión tampoco excluye la posibilidad de recuperar las ayudas abonadas ilegalmente antes de que la Comisión se pronuncie sobre su compatibilidad.
Por una parte, para que surta pleno efecto lo dispuesto por el artículo 108 TFUE, apartado 3, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales, en caso de incumplimiento de esta última disposición, deducir todas las consecuencias de ello, conforme a su Derecho nacional, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que implican la ejecución de las medidas de ayuda, como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición (véase la sentencia de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, apartado
y jurisprudencia citada). En particular, el hecho de comprobar que una ayuda se ha otorgado violando lo dispuesto en la última frase del artículo 108 TFUE, apartado 3, puede conllevar, según las circunstancias, su devolución conforme a las normas internas de procedimiento, aunque dicha ayuda se declare posteriormente compatible con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, apartados
y
).
Por otra parte, el legislador de la Unión ha previsto la posibilidad de que, antes de que finalice el procedimiento de investigación formal, la Comisión adopte requerimientos para recuperar las ayudas abonadas ilegalmente. Sin embargo, debido a que tal requerimiento afectaría a la situación del beneficiario, ha supeditado su aplicación a requisitos estrictos, definidos en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.
o
659/1999.
De las consideraciones anteriores se desprende, en primer lugar, que la Comisión no estaba obligada a invocar, en las Decisiones controvertidas, una práctica consolidada o una jurisprudencia a la luz de las cuales el carácter de ayuda de Estado de las medidas nacionales en cuestión resultase indubitado.
Sin embargo, de los autos resulta que, varios meses antes de la adopción de las Decisiones controvertidas, la Comisión incoó, mediante su Decisión C(2015) 1520, de 12 de marzo de 2015, relativa a la medida SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) — Hungría — Fiscalidad de la publicidad (
DO 2015, C 136, p. 7
), un procedimiento de investigación formal respecto de una tasa introducida por Hungría en el sector de la publicidad, caracterizada por un tipo impositivo progresivo aplicable al volumen de negocios alcanzado por las prestaciones publicitarias en las empresas de medios de comunicación y que se asemejaba, de este modo, a la contribución sanitaria y a la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada. La adopción de dicha Decisión vino precedida y fue seguida por contactos entre la Comisión y las autoridades húngaras, a la vista de los cuales Hungría no puede sostener válidamente que no estaba al corriente de ninguna práctica de la Comisión consistente en calificar como ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, las medidas fiscales nacionales con un tipo progresivo de tales características.
Por otra parte, Hungría no puede reprochar a la Comisión que no haya determinado, en las Decisiones controvertidas, una categoría de empresas que fueran las únicas favorecidas por las medidas nacionales en cuestión. En efecto, para poder calificar una medida fiscal como ayuda de Estado no se exige que la Comisión determine una categoría de empresas que sean las únicas favorecidas por tal medida (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group SA y otros,
C‑20/15 P y C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, apartado
).
En segundo lugar, en las Decisiones controvertidas la Comisión tampoco estaba obligada a demostrar que, sin los requerimientos impugnados, existía el riesgo de que las medidas nacionales en cuestión provocaran de manera inmediata un perjuicio económico grave e irreparable, ni que las empresas perjudicadas por tales medidas podían encontrarse en una situación que amenazara su viabilidad financiera.
A este respecto, en lo que atañe a la alegación basada en la Decisión (2007) 4313 de la Comisión (véase el apartado 63 anterior), basta con recordar que la validez de los requerimientos impugnados solo debe examinarse en relación con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 y no en relación con la práctica anterior de la Comisión (véase, por analogía, la sentencia de 21 de julio de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión,
C‑459/10 P
, no publicada,
EU:C:2011:515
, apartado
y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, en contra de lo que sostiene Hungría, el hecho de que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 no exija los tres requisitos a que Hungría se refiere en sus alegaciones no significa que la facultad de apreciación reconocida a la Comisión por la jurisprudencia y por el legislador de la Unión en cuanto a la adopción de requerimientos de suspensión sea ilimitada o no esté sometida a control alguno.
En efecto, por un lado, los límites dentro de los cuales la Comisión puede recurrir a requerimientos de suspensión se definen en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, del cual resulta que la Comisión debe exponer las razones por las que considera que la medida nacional que se está ejecutando constituye una ayuda nueva y consultar al Estado miembro interesado sobre el requerimiento que planea adoptar. El Estado miembro interesado puede someter al control del juez de la Unión el respeto por la Comisión de estos requisitos, material y procedimental, para la adopción de un requerimiento de suspensión. Por otro lado, tal como se ha señalado en el apartado 50 anterior, el control del juez de la Unión no se limita exclusivamente a los requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, sino que puede extenderse, en particular, a la conformidad del requerimiento de suspensión con el Tratado FUE y con los principios generales del Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de junio de 2010, E y F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, apartado
y jurisprudencia citada).
De las consideraciones anteriores se desprende que, al adoptar los requerimientos impugnados, la Comisión no infringió el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999. Procede, por consiguiente, desestimar la primera parte del primer motivo.
–
Sobre la segunda parte del primer motivo
Mediante la segunda parte del primer motivo, Hungría alega esencialmente que es necesario, a la vista del principio de proporcionalidad, añadir otros requisitos a los que ya figuran en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999.
Según Hungría, el requerimiento de suspensión establecido en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 no es el único medio para corregir los efectos de una medida fiscal nacional que puede ser calificada como ayuda de Estado al término del procedimiento de investigación formal. Considera, además, que tal requerimiento constituye una injerencia de tal calibre en el ordenamiento jurídico interno que solo debe utilizarse si no existen otros instrumentos menos drásticos.
Hungría sostiene para empezar, que, en el caso de autos, la violación del principio de proporcionalidad se materializa en el hecho de que la Comisión parece admitir, en las Decisiones controvertidas, que los únicos criterios para adoptar los requerimientos impugnados son la existencia de una distorsión de la competencia derivada de las medidas nacionales en cuestión y que tales medidas continuaban aplicándose en el momento de la adopción de los requerimientos impugnados. Pues bien, a su parecer, la Comisión también debía examinar si la distorsión de la competencia derivada de las medidas nacionales en cuestión tenía carácter duradero e irreversible. A este respecto, Hungría señala que, en numerosas decisiones adoptadas en los últimos años, la Comisión no recurrió a requerimientos de suspensión, aun cuando desde el inicio de procedimiento resultaba evidente que la medida nacional en cuestión se asemejaba a una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior.
A continuación afirma que la violación del principio de proporcionalidad se materializa igualmente en el hecho de que, en los escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015 dirigidos a las autoridades húngaras antes de la adopción de los requerimientos impugnados (véase el apartado 5 anterior), la Comisión se limitó a informar a estas de manera muy vaga y sucinta de su intención de adoptar un requerimiento en caso de que la información aportada por tales autoridades en el marco del procedimiento de investigación formal resultara insuficiente para disipar sus dudas sobre la compatibilidad de las medidas nacionales en cuestión con el mercado interior. A su juicio, esta formulación implicaría que el mero hecho de que la Comisión dude acerca de la compatibilidad de una medida podría fundamentar un requerimiento de suspensión.
Por último, según Hungría, la violación del principio de proporcionalidad se materializa en el hecho de que la Comisión indicó en las Decisiones controvertidas que solo el carácter acusadamente progresivo de las medidas nacionales en cuestión podía tener un efecto negativo en la competencia. Sin embargo, los requerimientos impugnados no solo tienen por objeto el tipo acusadamente progresivo, sino el «sistema progresivo» en su conjunto, lo que es claramente desproporcionado.
La Comisión rebate tales alegaciones.
El principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, apartado
).
A este respecto, en primer lugar, procede señalar que las alegaciones formuladas por Hungría en el marco de esta parte se asientan en la misma idea que la primera parte del presente motivo, esto es, en que para adoptar un requerimiento de suspensión la Comisión debe demostrar la concurrencia de requisitos que no están expresamente establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999. Tales alegaciones no pueden prosperar por las razones indicadas en los apartados 70 a 86 anteriores.
En segundo lugar, aunque las alegaciones formuladas en sus escritos procesales sean ambiguas en este punto, Hungría parece sostener que, pese a haberse incoado los procedimientos de investigación formal en relación con las medidas nacionales en cuestión, las autoridades húngaras seguían estando facultadas para aplicar tales medidas y que los requerimientos impugnados suponían un impedimento para ello. De este modo, de los escritos procesales de Hungría se desprende que el efecto suspensivo de las medidas nacionales en cuestión no trae causa de la incoación de los procedimientos de investigación formal, sino de los requerimientos impugnados. Procede señalar que esta argumentación, basada en una concepción errónea de los efectos de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal y, más fundamentalmente, de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 108 TFUE, apartado 3, está abocada a ser rechazada.
Sin embargo, Hungría afirmó en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal, que la incoación de los procedimientos de investigación formal implicaba la obligación de suspender las medidas nacionales en cuestión, que debió respetar. No obstante, Hungría señaló que ese elemento no era pertinente para apreciar el fundamento de la presente parte del primer motivo.
De las Decisiones controvertidas (considerando 45 de la Decisión sobre la contribución sanitaria y considerando 54 de la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria), no impugnadas a este respecto por Hungría, se desprende que las autoridades húngaras no presentaron observaciones sobre los requerimientos mencionados en su respuesta a los escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, en los que la Comisión expresó dudas sobre la compatibilidad con el mercado interior de las medidas nacionales en cuestión y mencionó la posibilidad de aplicar requerimientos de suspensión. Además, de la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria (considerando 54) resulta que las autoridades húngaras se limitaron a declarar que, según ellas, el tipo impositivo progresivo de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada no constituía una ayuda de Estado. A la vista de estos elementos, que la Comisión interpretó fundadamente como una negativa a cumplir con la obligación de suspensión, la adopción de los requerimientos impugnados debe considerarse apropiada y necesaria para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa en cuestión, a saber, en el caso de autos los artículos 107 TFUE y 108 TFUE.
Por otra parte, si bien es cierto que el requerimiento de suspensión es una medida más coercitiva que la incoación del procedimiento de investigación formal (véase el apartado 32 anterior), ambos actos producen esencialmente el mismo efecto jurídico, a saber, la obligación de suspender inmediatamente el pago de la ayuda de Estado en cuestión. De este modo, los inconvenientes causados al Estado miembro por un requerimiento de suspensión no son desmesurados respecto de los objetivos contemplados por los artículos 107 TFUE y 108 TFUE.
En tercer lugar, la alegación de Hungría basada en que la Comisión le requirió que suspendiera el «sistema progresivo» en su conjunto carece de base fáctica. En efecto, en el considerando 53 de la Decisión sobre la contribución sanitaria y en el considerando 62 de la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria, la Comisión no obligó a suspender otras medidas distintas de las que había analizado provisionalmente como constitutivas de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en las secciones 4.1 de dichas Decisiones, tal como se confirma claramente en los considerandos 46 y 48 de la primera Decisión y en los considerandos 55 y 57 de la segunda, que figuran en sus partes respectivas dedicadas a la motivación de los requerimientos impugnados.
Por último, la alegación basada en la práctica anterior de la Comisión no puede prosperar por las razones ya expuestas en el apartado 84 anterior. En todo caso, procede recordar que en todos los asuntos citados por Hungría los Estados miembros interesados estuvieron obligados a suspender la ejecución de las medidas fiscales en cuestión tan pronto como la Comisión incoó los procedimientos de investigación formal respecto de tales medidas.
De las consideraciones anteriores se desprende que, al adoptar los requerimientos impugnados, la Comisión no violó el principio de proporcionalidad. Por lo tanto, procede desestimar la segunda parte del presente motivo.
De ello se sigue que debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo
El segundo motivo se basa en la violación de los principios de no discriminación y de igualdad de trato.
Hungría alega, por una parte, que la violación de tales principios se deriva del hecho de que la Comisión decidió utilizar los requerimientos de suspensión frente a ella, mientras que no ha utilizado esa medida respecto de los demás Estados miembros, ni siquiera en decisiones relativas a medidas fiscales como las tasas aeroportuarias o las medidas conocidas con la denominación genérica de
tax rulings
. Más aún, afirma que, mientras que en el pasado la Comisión solo había adoptado medidas de suspensión de manera esporádica, solo en el año 2015 adoptó, respecto de Hungría, tres requerimientos, dos de los cuales son los requerimientos impugnados.
Hungría señala, a este respecto, que la Comisión ya ha examinado medidas fiscales basadas en el mismo esquema de tasa progresiva sobre el volumen de negocios adoptadas en Hungría en el marco de procedimientos iniciados en virtud del artículo 258 TFUE. Sostiene que los requerimientos de suspensión adoptados a su respecto reflejaban la intención de la Comisión de soslayar tales procedimientos y de provocar un efecto inmediato en el ordenamiento jurídico nacional.
Por otra parte, según Hungría, la violación de los principios antes mencionados y el incumplimiento de la obligación de motivación resultan del hecho de que, en las escasas ocasiones en las que la Comisión adoptó requerimientos de suspensión, lo hizo basándose en criterios jurídicos distintos de los aplicados en el caso de autos. Afirma que, en particular, en las decisiones anteriores, examinó el carácter irreparable del perjuicio que podría ocasionar la medida nacional en cuestión de no dictarse una orden de suspensión.
La Comisión rebate tales alegaciones.
En primer lugar, procede recordar que el principio de no discriminación o de igualdad de trato exige, según reiterada jurisprudencia, que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones que sean diferentes, salvo que este trato esté justificado objetivamente (véase la sentencia de 26 de septiembre de 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, Hungría invoca la primera vertiente de ese principio, según la cual situaciones comparables no deben ser tratadas de manera diferente. En consecuencia, para poder comprobar la existencia de una posible discriminación deberá examinarse primero si las situaciones invocadas por Hungría son efectivamente comparables.
A este respecto, procede señalar que, en sus escritos procesales, Hungría se limita a remitir a un determinado número de decisiones adoptadas por la Comisión en los últimos años y las identifica únicamente por su título. Ni siquiera se precisa, respecto de una parte de esas decisiones, si se trata de decisiones de incoar procedimientos de investigación formal o de decisiones finales, que ponen fin a tales procedimientos. El único criterio común a tales decisiones, aparte del hecho de que todas ellas versan sobre ayudas de Estado, es que todas ellas se refieren a medidas fiscales. En cambio, Hungría no precisa si tales medidas eran similares a las medidas nacionales en cuestión ni, en caso afirmativo, en qué lo eran. Tampoco precisa si las decisiones que menciona se refieren a medidas que fueron notificadas a la Comisión ni si los Estados miembros destinarios de tales decisiones respetaron la obligación de suspensión. Dadas estas circunstancias, procede considerar que Hungría no ha conseguido acreditar que las situaciones que invoca sean efectivamente comparables a la suya.
Por otra parte, procede señalar que la facultad de adoptar requerimientos de suspensión de la que dispone la Comisión no implica la obligación de conminar automáticamente al Estado miembro interesado a que suspenda el pago de una ayuda que no ha sido notificada de conformidad con el apartado 3 del artículo 108 TFUE (véase la sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, apartado
y jurisprudencia citada). En contra de lo que sostiene Hungría, la Comisión concluyó legítimamente, sobre la base de esta jurisprudencia, que no está obligada a motivar su elección de no adoptar un requerimiento de suspensión en un determinado caso.
Por lo tanto, el mero hecho de que la Comisión incoara procedimientos de investigación formal sin adoptar requerimientos de suspensión respecto de medidas fiscales existentes en algunos Estados miembros, mientras que respecto de medidas fiscales existentes en otros Estados miembros sí adoptó tales requerimientos al incoar procedimientos de investigación formal, no puede bastar para probar una violación de los principios de no discriminación y de igualdad de trato.
En segundo lugar, por lo que respecta a los procedimientos por incumplimiento iniciados por la Comisión contra Hungría y que tienen por objeto los gravámenes públicos basados en un esquema de tasa progresiva sobre el volumen de negocios, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya se ha encontrado en situaciones en las que las medidas adoptadas por un Estado miembro entraban simultáneamente en el ámbito de las disposiciones del Tratado FUE relativas al control de las ayudas de Estado y a otros aspectos del funcionamiento del mercado interior.
El Tribunal de Justicia consideró entonces que las diferencias entre los requisitos de aplicación de tales disposiciones, por una parte, y el alcance de la facultad de que dispone la Comisión en la ejecución de las mismas, por otra parte, no impiden que una medida nacional esté comprendida acumulativamente en las disposiciones del artículo 110 TFUE, apartado primero, y en las relativas a las ayudas de Estado y, en consecuencia, que está sujeta a dos procedimientos distintos, uno iniciado en virtud del artículo 258 TFUE y el otro con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de mayo de 1980, Comisión/Italia,
73/79
,
EU:C:1980:129
, apartados
a
).
De esta jurisprudencia se desprende que no puede reprocharse a la Comisión que haya incoado un procedimiento de investigación formal conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, respecto de una medida nacional simultáneamente examinada por ella en el marco del procedimiento establecido en el artículo 258 TFUE.
En tercer lugar, en lo que atañe a la alegación de Hungría basada en la comparación de los requerimientos impugnados con una decisión anterior en la que, antes de adoptar el requerimiento de suspensión, la Comisión examinó el carácter irreparable del perjuicio que podría resultar de la medida nacional en cuestión, basta con recordar, como ya se ha hecho en el apartado 84 anterior, que la validez de los requerimientos impugnados solo debe ser examinada en relación con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 y no en relación con la práctica anterior de la Comisión.
De las consideraciones anteriores se deduce que la Comisión no violó los principios de no discriminación y de igualdad de trato al adoptar los requerimientos impugnados.
Así pues, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo
El tercer motivo se basa en la infracción del artículo 296 TFUE, apartado 2, y del artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en la vulneración del derecho de defensa.
Para empezar, según Hungría, las Decisiones controvertidas adolecen de falta de motivación en la medida en que la Comisión no explicó por qué en el caso de autos era necesario adoptar los requerimientos impugnados. Sostiene que, para adoptar un requerimiento de suspensión, el nivel de motivación exigido debe ser más estricto que para incoar un procedimiento de investigación formal. Pues bien, a su juicio, en las Decisiones controvertidas la Comisión se limitó a señalar que las medidas nacionales en cuestión constituían una ayuda de Estado, que se hallaban en curso de ejecución y que el carácter acusadamente progresivo de los tipos de la contribución sanitaria y de la tasa de inspección de la cadena alimentaria modificada podían tener efectos negativos sobre la competencia.
A continuación, afirma que las Decisiones controvertidas también adolecen de falta de motivación en la medida en que la Comisión no expuso las razones por las que en el caso de autos había basado los requerimientos de suspensión en criterios distintos de los que había aplicado en otros asuntos en los que había adoptado tales requerimientos. Más aún, considera que, en el caso de autos la Comisión no ofreció a las autoridades húngaras la posibilidad de presentar su punto de vista sobre los requerimientos impugnados, apartándose de su práctica anterior y del enfoque adoptado en otros asuntos.
Asimismo, aduce que la Comisión se limitó a establecer las categorías de empresas con un volumen de negocios más o menos elevado y, haciendo caso omiso de lo exigido por la jurisprudencia, no definió el círculo de los beneficiarios exclusivos de las medidas nacionales en cuestión.
Por último, según Hungría, la Comisión se limitó a afirmar que las medidas nacionales en cuestión podían tener un efecto relevante sobre la competencia dentro del mercado, sin precisar de qué mercado se trata ni quiénes son los agentes económicos presentes en él ni de qué modo las medidas nacionales en cuestión podrían influir en dicho mercado.
Por otra parte, en el recurso interpuesto en el asunto T‑554/15, Hungría sostiene que la Comisión incumplió su obligación de motivación en tanto en cuanto las medidas o los fundamentos de la Decisión sobre la contribución sanitaria, en particular sus considerandos 48 y 53, son contradictorios e insuficientemente precisos. Considera que no es posible determinar, sobre la base de esa Decisión, qué disposiciones deben suspenderse de la Ley que introduce la contribución sanitaria.
La Comisión rebate estas alegaciones.
Con carácter preliminar y sin que sea preciso pronunciarse sobre la cuestión, planteada por la Comisión, de si las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales pueden aplicarse a un Estado miembro, procede recordar, por una parte, que la obligación de motivación de los actos jurídicos adoptados por las instituciones está establecida en el Tratado FUE y, por otra parte, que el respeto del derecho de defensa, en cualquier procedimiento seguido contra una persona y que pueda desembocar en un acto lesivo para esta, constituye un principio fundamental de Derecho de la Unión y debe garantizarse aun a falta de una normativa específica. El respeto del derecho de defensa de los Estados miembros también debe garantizarse en el marco de los procedimientos relativos al control de las ayudas de Estado (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión,
259/85
,
EU:C:1987:478
, apartado
, y de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, apartados
a
).
Según reiterada jurisprudencia, aun cuando la motivación que exige el artículo 296 TFUE, apartado 2, debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento del autor del acto controvertido, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control, no se exige, sin embargo, que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. Asimismo, para apreciar el cumplimiento de la obligación de motivación, se debe tener en cuenta no solo el tenor literal del acto impugnado, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado desde el momento en que tiene lugar en un contexto conocido por el Estado miembro interesado, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de noviembre de 2013, Comisión/Consejo,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al nivel de la motivación de un requerimiento de suspensión, procede recordar que tal requerimiento se adopta antes de que la Comisión se pronuncie de manera definitiva sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior, al margen de que ese requerimiento se adopte a la vez que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal o con posterioridad a ella. Dadas estas circunstancias y, habida cuenta del objetivo de los requerimientos de suspensión (véanse los apartados 30 y 69 anteriores), debe considerarse, en lo que atañe a la calificación de la medida en cuestión como ayuda de Estado ilegal, que el nivel de motivación del requerimiento de suspensión debe corresponderse con el exigido por la jurisprudencia para las decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal. Pues bien, en ese tipo de decisiones, la Comisión puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, a incluir una valoración inicial de la medida de que se trate dirigida a determinar si esta tiene carácter de ayuda y a exponer las razones que la llevan a dudar sobre su compatibilidad con el mercado interior (sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, apartados
y
).
Por último, procede recordar que, cuando adopta un requerimiento de suspensión, la Comisión únicamente debe demostrar que concurren los requisitos exigidos por el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 (véanse los apartados 71 y 80 a 84 anteriores), sin que esté obligada a motivar su opción de no adoptar un requerimiento de suspensión en un determinado caso (véase el apartado 112 anterior).
En el caso de autos, en primer lugar, en lo que atañe a la motivación relativa a los requisitos materiales de la adopción de los requerimientos impugnados, procede señalar que, en los considerandos 10 a 37 de la Decisión sobre la contribución sanitaria y en los considerandos 20 a 42 de la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria, la Comisión expuso las razones que justificaban su consideración provisional de que las medidas nacionales en cuestión constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Indicó, respectivamente, en los considerandos 42 y 51 de dichas Decisiones, que tales medidas constituían ayudas nuevas que no le habían sido notificadas, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, por lo que debían considerarse ayudas ilegales. Estos elementos de motivación aparecen de nuevo, sucintamente, en los considerandos 46 y 55 de las Decisiones antes mencionadas, que figuran en las partes de estas últimas relativas a los requerimientos impugnados.
Tal motivación es suficiente, a la vista de lo exigido por jurisprudencia citada en los apartados 128 y 129 anteriores. A este respecto, por un lado, la crítica de Hungría sobre la definición de la categoría de empresas que eran las únicas beneficiadas por las medidas nacionales en cuestión no puede prosperar por las razones expuestas en el apartado 82 anterior. Por otro lado, por lo que respecta a la insuficiencia de la motivación de las Decisiones controvertidas en cuanto a la definición del mercado de referencia, procede señalar, en contra de lo que sostiene Hungría, que en el considerando 36 de la Decisión sobre la contribución sanitaria y en el considerando 41 de la Decisión sobre la modificación de la tasa de inspección de la cadena alimentaria, la Comisión expuso suficientemente, en el contexto de una decisión de incoar el procedimiento prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, qué consecuencias podían tener las medidas nacionales en cuestión en el mercado de la producción y de la venta de las labores de tabaco y en el mercado de la venta al por menor de bienes de consumo corriente.
En segundo lugar, en lo que atañe a la motivación relativa al requisito formal de la adopción de los requerimientos impugnados, debe señalarse, en contra de lo que sostiene Hungría, que la Comisión ofreció a esta la oportunidad de presentar sus observaciones sobre los requerimientos impugnados antes de su adopción. En efecto, los escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, adjuntos por Hungría a sus escritos de demanda, hacen referencia claramente al hecho de que la Comisión estaba contemplando la posibilidad de hacer uso de los requerimientos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 y, conforme a esa disposición, instaba a Hungría a presentar sus observaciones en el plazo de veinte días laborables. De las Decisiones controvertidas también se desprende, sin que Hungría lo haya rebatido, que las autoridades húngaras no presentaron en tiempo útil sus observaciones sobre los requerimientos proyectados.
En tercer lugar, por lo que respecta a la motivación relativa a la necesidad de adoptar los requerimientos impugnados, procede señalar que, si bien es cierto que del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 se desprende que la Comisión debe exponer las razones por las que considera que la medida nacional que se está ejecutando constituye una ayuda de Estado nueva, no lo es menos que esa disposición no obliga a la Comisión a justificar específicamente la oportunidad de la adopción de un requerimiento en un determinado caso. La oportunidad de tal medida se justifica, en efecto, por la existencia de una infracción acreditada del artículo 108 TFUE, apartado 3, cometida por un Estado miembro.
Sin embargo, en una situación como la presente, en la que el requerimiento de suspensión está integrado en una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, procede considerar, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que dispone la Comisión en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 y del efecto jurídico específico que produce un requerimiento de suspensión en virtud del artículo 12 de dicho Reglamento, que la decisión por la que se adopta tal requerimiento debe permitir comprender por qué, según la Comisión, el Estado miembro interesado no iba a respetar la obligación derivada del artículo 108 TFUE, apartado 3, y a suspender la ejecución de las medidas examinadas a raíz de la incoación del procedimiento de investigación formal.
En el caso de autos, de las Decisiones controvertidas se desprende que, en respuesta a los escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, las autoridades húngaras sostuvieron que las medidas nacionales en cuestión no constituían ayudas de Estado. Además, tal como se ha señalado en el apartado 133 anterior, de las Decisiones controvertidas también resulta que dichas autoridades no respondieron a la invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre los requerimientos de suspensión que se disponía a adoptar. Pues bien, tales elementos son suficientes para comprender que la Comisión consideraba, a la vista de las circunstancias, que existía un riesgo de que las medidas nacionales en cuestión se ejecutaran pese a la incoación del procedimiento de investigación formal.
Por último, consta en autos que, varios meses antes de la adopción de los requerimientos impugnados, la Comisión incoó un procedimiento de investigación formal contra medidas fiscales húngaras basadas en el mismo esquema que las medidas nacionales controvertidas (véase el apartado 81 anterior) y que tales medidas no fueron suspendidas pese a la incoación de ese procedimiento. Aunque este dato no se menciona en las Decisiones controvertidas, forma parte del contexto en que se adoptaron los requerimientos impugnados y las autoridades húngaras no podían ignorarlo.
Dadas estas circunstancias, procede considerar que las autoridades húngaras podían comprender por qué la Comisión había decidido, en las Decisiones controvertidas, recurrir efectivamente a requerimientos de suspensión, máxime cuando, al no haber formulado dichas autoridades observaciones específicas sobre la posible adopción de tales requerimientos, la Comisión no debía responder a alegaciones concretas en tales Decisiones.
En cuarto lugar, en lo que atañe a la alegación formulada por Hungría en el marco del recurso interpuesto en el asunto T‑554/15, basta con señalar que la lectura de la Decisión sobre la contribución sanitaria no deja duda alguna sobre el alcance del requerimiento de suspensión. Tal alcance queda precisado, como conclusión, en el considerando 53 de dicha Decisión, en el que la Comisión instó a Hungría a suspender la aplicación de los tipos progresivos de la contribución sanitaria así como de la reducción de esta última aplicable en caso de inversiones.
De las consideraciones anteriores se deduce, a la vista de las exigencias impuestas por la jurisprudencia en lo que atañe al respeto de la obligación de motivación, recordadas en el apartado 128 anterior, que la Comisión motivó suficientemente las Decisiones controvertidas.
Por otra parte, debe desestimarse la imputación basada en la vulneración del derecho de defensa, en la medida en que Hungría no formula ninguna alegación en apoyo de esta. En todo caso, tal como se ha indicado en el apartado 133 anterior, la Comisión ofreció a Hungría, en contra de lo que esta última sostiene, la oportunidad de presentar observaciones sobre los requerimientos impugnados antes de su adopción.
Así pues, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo
El cuarto motivo se basa en el incumplimiento de la obligación de cooperación leal, impuesta por el artículo 4 TUE, apartado 3, la violación del principio de buena administración y la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
Hungría sostiene que, en los escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, la Comisión se limitó a hacer referencia a la posibilidad de adoptar un requerimiento de suspensión, sin indicar en esencia los motivos que justificaban la necesidad de adoptar tal requerimiento. Pues bien, a su entender, el respeto de la obligación de cooperación leal exige que la Comisión y Hungría encuentren juntos una solución que permita eliminar los efectos contrarios a la competencia de las medidas nacionales en cuestión. Hungría añade a este respeto que, en el caso de autos, la Comisión adoptó los requerimientos impugnados al término de un procedimiento extremadamente breve, limitado a un único intercambio de correspondencia.
Según Hungría, las circunstancias antes relatadas también ponen de manifiesto una violación del derecho de defensa, más concretamente del derecho a ser oído, así como del principio de buena administración, consagrados por los artículos 41, 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Considera que, en la medida en que la Comisión no expuso a las autoridades húngaras su postura de fondo sobre la necesidad de un requerimiento, tales autoridades no pudieron hacer valer sus alegaciones antes de la adopción de las Decisiones controvertidas.
Hungría añade que los requerimientos impugnados le obligaron a modificar su normativa incluso antes de que se examinara la calificación de las medidas nacionales en cuestión como ayudas de Estado ilegales. Si Hungría hubiera suprimido tales medidas para dar cumplimiento a los requerimientos impugnados, la Comisión habría puesto fin al procedimiento de investigación formal, privando con ello a Hungría de la posibilidad de impugnar ante los tribunales de la Unión la calificación de tales medidas como ayudas de Estado ilegales.
La Comisión rebate estas alegaciones.
En virtud del principio de cooperación leal, inscrito en el artículo 4 TUE, apartado 3, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Ese mismo principio obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros también están obligados a ayudar a la Unión en el cumplimiento de su misión y a abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.
El artículo 108 TFUE, apartado 3, establece que los Estados miembros informarán a la Comisión, con suficiente antelación para que pueda presentar sus observaciones, de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas. Los Estados miembros están obligados a no ejecutar las ayudas notificadas hasta que la Comisión se pronuncie sobre su compatibilidad con el mercado interior, inclusive durante la fase previa del procedimiento, anterior a la posible incoación del procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, p. 8).
Por una parte, también es preciso recordar que, para no bloquear la acción legislativa de los Estados miembros, el Reglamento n.
o
659/1999 establece un plazo breve de dos meses en el que la Comisión debe finalizar el examen preliminar de la notificación. Además, el artículo 4, apartado 6, de ese Reglamento dispone que, cuando la Comisión no haya adoptado una decisión que ponga fin a la fase preliminar del procedimiento en el plazo de dos meses, se considerará que la Comisión ha autorizado la ayuda y el Estado miembro interesado podrá ejecutarla. Por otra parte, la Comisión ha adoptado reglamentos que declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, establecen las circunstancias en las que determinadas categorías de ayudas ya no deben ser notificadas y permiten con ello a los Estados miembros evaluar la necesidad de notificación. Es aplicable al caso de autos
ratione temporis
el Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (
DO 2014, L 187, p. 1
).
Por último, tal como se ha recordado en los apartados 25 a 29 anteriores, en virtud del artículo 13 del Reglamento n.
o
659/1999, el examen de las ayudas no notificadas, que incumplen la obligación derivada del artículo 108 TFUE, apartado 3, puede desembocar en una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal que obligue al Estado miembro a suspender inmediatamente la ejecución de la ayuda en cuestión. Si un Estado miembro continúa ejecutando una ayuda de Estado no notificada, la Comisión está autorizada a dirigirle un requerimiento de suspensión conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999. Dicho requerimiento también puede estar incluido en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, siempre que se haya ofrecido al Estado miembro interesado la oportunidad de pronunciarse al respecto antes de la adopción de la citada decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, apartado
).
Según se desprende de las Decisiones controvertidas, no rebatidas en este punto por Hungría, en el caso de autos las autoridades húngaras se limitaron a declarar, en respuesta a los escritos de información de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, que consideraban que las medidas nacionales en cuestión no constituían ayudas de Estado. No formularon observaciones sobre los requerimientos de suspensión cuya adopción por la Comisión se anunció en esos escritos. Procede señalar que, a la luz de esos elementos, que la Comisión podía interpretar en el sentido de que creaban un riesgo de que las autoridades húngaras se negaran a colaborar en el marco del procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE sometiéndose a la obligación de suspensión, la Comisión pudo utilizar, sin violar el principio de cooperación leal, los medios dispuestos por el legislador de la Unión para garantizar el respeto de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE.
En contra de lo sostenido por Hungría, la utilización de tales medios por parte de la Comisión no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto, según la jurisprudencia, los Estados miembros pueden interponer un recurso ante el Tribunal tanto contra las decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal como contra los requerimientos de suspensión (véanse los apartados 39 y 50 anteriores).
En el marco de dicho recurso, los Estados miembros pueden impugnar tanto la calificación de la medida nacional en cuestión como ayuda de Estado, como su calificación de ayuda nueva sujeta a la obligación de suspensión, lo que les permite demostrar que tal medida no estaba sujeta a la obligación de notificación ni a la de suspensión.
Igualmente, los Estados miembros pueden, como hace Hungría en el caso de autos, no rebatir la calificación de la medida en cuestión como ayuda de Estado ilegal y limitase a denunciar los vicios del requerimiento de suspensión. Sin embargo, en ese caso, aun cuando tal recurso se estime, no puede tener como efecto la extinción de la obligación de suspensión, pues esta última también trae causa de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
Por otra parte, en lo que atañe a la imputación de violación del principio de buena administración, basta con señalar que Hungría no formula ninguna alegación en apoyo de esta. En consecuencia, procede desestimar tal imputación.
A la vista de la exposición anterior, procede desestimar el cuarto motivo y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
En el caso de autos, al haber sido desestimadas las pretensiones de Hungría tanto en el asunto T‑554/15 como en el asunto T‑555/15, procede condenarla a cargar con las costas de ambos procedimientos, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:

1)
Desestimar los recursos.

2)
Condenar en costas a Hungría.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de abril de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.