CELEX: 62018CJ0305
Trimitere preliminară
Mediu
Directiva 2008/98/CE
Valorificarea sau eliminarea deșeurilor
Instituirea unui sistem integrat de gestionare a deșeurilor care garantează autonomia națională
Crearea unor instalații de incinerare sau creșterea capacității instalațiilor existente
Calificarea instalațiilor de incinerare drept «infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent»
Respectarea principiului «ierarhiei deșeurilor»
Directiva 2001/42/CE
Necesitatea de a efectua o «evaluare ecologică»

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului (
JO 2001, L 197, p. 30
, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 135, denumită în continuare „Directiva EEPP”), precum și a Directivei 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (
JO 2008, L 312, p. 3
, denumită în continuare „Directiva deșeuri”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între asociațiile de protecție a mediului Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus și Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, pe de o parte, și Presidenza del Consiglio dei Ministri (Președinția Consiliului de Miniștri, Italia) și alții, pe de altă parte, în legătură cu o acțiune având ca obiect anularea decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (Decretul președintelui Consiliului de Miniștri privind determinarea capacității globale de tratare a instalațiilor de incinerare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate, în funcțiune sau autorizate la nivel național, și identificarea nevoilor reziduale de incinerare pentru recuperarea unor deșeuri urbane și asimilate) din 10 august 2016 (GURI nr. 233 din 5 octombrie 2016, denumit în continuare „Decretul din 10 august 2016”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva EEPP
Potrivit considerentelor (4) și (15)-(18) ale Directivei EEPP:
„(4)
Evaluarea ecologică este un instrument important pentru integrarea considerațiilor legate de mediu în elaborarea și adoptarea anumitor planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului în statele membre, asigurând că asemenea efecte ale punerii în aplicare a planurilor și programelor sunt luate în considerare în timpul elaborării lor și înaintea adoptării lor.
[…]
(15)
Pentru a contribui la o mai mare transparență a procesului decizional și în scopul asigurării că informațiile furnizate pentru evaluare sunt complete și fiabile, este necesar ca autoritățile de mediu cu responsabilități în acest domeniu, precum și opinia publică, să fie consultate în timpul evaluării planurilor și programelor și să se stabilească termene adecvate pentru consultări, precum și pentru formularea unui aviz.
(16)
Atunci când punerea în aplicare a unui plan sau program elaborat într‑un stat membru poate avea un efect important asupra mediului altor state membre, se iau măsuri pentru ca statele membre implicate să se consulte și pentru ca autoritățile în cauză și publicul să fie consultate și să aibă posibilitatea să‑și exprime opinia.
(17)
Raportul de mediu și opiniile exprimate de autoritățile în cauză și de către public, precum și rezultatele consultărilor transfrontaliere trebuie luate în considerare în timpul elaborării planului sau programului și înainte de adoptarea lui sau înscrierea lui în procedura legislativă.
(18)
Statele membre trebuie să se asigure că, atunci când un plan sau program este adoptat, autoritățile în cauză și publicul sunt informate și informațiile relevante le sunt puse la dispoziție.”
Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiective”, prevede:
„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”
Articolul 2 din directiva menționată are următorul cuprins:
„În sensul prezentei directive:
(a)
«planuri și programe» înseamnă planuri și programe, inclusiv cele cofinanțate de [Uniunea] Europeană, precum și modificările lor:
–
elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și
–
impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative;
(b)
«evaluare ecologică» înseamnă elaborarea unui raport privind efectele asupra mediului, realizarea consultărilor, luarea în considerare a raportului de mediu și a rezultatelor consultărilor în luarea deciziilor și furnizarea de informații privind decizia, în conformitate cu articolele 4-9;
[…]”
Potrivit articolului 3 din Directiva EEPP, intitulat „Domeniul de aplicare”:
„(1)   O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(2)   Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:
(a)
care sunt elaborate pentru agricultură, silvicultură, pescuit, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, telecomunicații, turism, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II la Directiva 85/337/CEE [a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 1985, L 175, p. 40
, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174)] va putea fi autorizată în viitor;
(b)
pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor, este necesară o evaluare ecologică în temeiul articolelor 6 și 7 din Directiva 92/43/CEE.
[…]”
Articolul 4 alineatul (1) din Directiva EEPP prevede:
„Evaluarea ecologică prevăzută la articolul 3 se realizează în timpul elaborării unui plan sau program și înainte de adoptarea sau înscrierea sa în procedura legislativă.”
Articolul 6 din această directivă, intitulat „Consultări”, prevede la alineatul (2):
„Autoritățile […] și publicul […] au ocazia efectivă și din timp să‑și exprime opiniile asupra proiectului de plan sau program, precum și asupra raportului de mediu alăturat acestuia, într‑un interval de timp adecvat, înainte de adoptarea planului sau programului sau de înaintarea acestuia pentru procedura legislativă.”
Directiva deșeuri
Potrivit considerentelor (6), (8), (28) și (31) ale Directivei deșeuri:
„(6)
Primul obiectiv al oricărei politici privind deșeurile ar trebui să fie reducerea la minimum a efectelor negative ale generării și gestionării deșeurilor asupra sănătății populației și asupra mediului. Politica privind deșeurile ar trebui, de asemenea, să urmărească reducerea consumului de resurse și să favorizeze aplicarea practică a ierarhiei deșeurilor.
[…]
(8)
Este, prin urmare, necesar să fie reexaminată Directiva 2006/12/CE pentru a fi clarificate noțiuni de bază, cum ar fi definițiile pentru deșeuri, valorificare și eliminare, pentru a întări măsurile care trebuie luate pentru prevenirea generării deșeurilor, pentru a introduce o abordare care să ia în considerare întregul ciclu de viață al produselor și materialelor și nu doar stadiul de deșeu, precum și pentru a pune accentul pe reducerea efectelor generării și gestionării deșeurilor asupra mediului, consolidându‑se astfel valoarea economică a deșeurilor. În plus, ar trebui încurajate valorificarea deșeurilor și utilizarea materialelor valorificate pentru a conserva resursele naturale. Din motive de claritate și lizibilitate, Directiva 2006/12/CE ar trebui să fie abrogată și înlocuită cu o nouă directivă.
[…]
(28)
Prezenta directivă ar trebui să contribuie la realizarea de către Uniunea Europeană a obiectivului «o societate a reciclării», urmărind evitarea generării de deșeuri și utilizarea deșeurilor ca resursă. În special, cel de‑al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu semnalează necesitatea unor măsuri care să asigure trierea la sursă, colectarea și reciclarea fluxurilor de deșeuri prioritare. În conformitate cu acest obiectiv și ca modalitate de a facilita sau a ameliora potențialul de valorificare al deșeurilor, acestea ar trebui colectate separat, în măsura în care acest lucru este posibil din punct de vedere tehnic, economic și al protecției mediului, înainte de a fi supuse unor operațiuni de valorificare care să ducă la cele mai bune rezultate globale din punctul de vedere al protecției mediului. Statele membre ar trebui să încurajeze separarea compușilor periculoși din fluxurile de deșeuri dacă este necesar în vederea asigurării unei gestionări raționale din punct de vedere ecologic.
[…]
(31)
Ierarhia deșeurilor stabilește în general o ordine de priorități pentru ceea ce reprezintă cea mai bună opțiune din punctul de vedere al protecției mediului în legislația și politica în materie de deșeuri, în timp ce abaterea de la o astfel de ierarhie poate fi necesară pentru fluxuri specifice de deșeuri în cazul în care se justifică, printre altele, din motive de fezabilitate tehnică, de viabilitate economică și de protecție a mediului.”
Capitolul I din această directivă, intitulat „Obiectul, domeniul de aplicare și definiții”, cuprinde articolele 1-7 din aceasta. Articolul 1 din directiva menționată are următorul cuprins:
„Prezenta directivă stabilește măsuri în vederea protecției mediului și a sănătății populației prin prevenirea sau reducerea efectelor adverse generate de generarea și gestionarea deșeurilor și prin reducerea efectelor generale ale folosirii resurselor și creșterea eficienței folosirii acestora.”
Articolul 4 din Directiva deșeuri, intitulat „Ierarhia deșeurilor”, prevede:
„(1)   Ierarhia deșeurilor, astfel cum este prezentată mai jos, se aplică în calitate de ordine a priorităților în cadrul legislației și al politicii în materie de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor:
(a)
prevenirea;
(b)
pregătirea pentru reutilizare;
(c)
reciclarea;
(d)
alte operațiuni de valorificare, de exemplu valorificarea energetică; și
(e)
eliminarea.
(2)   În aplicarea ierarhiei deșeurilor menționate la alineatul (1), statele membre adoptă măsuri pentru a încuraja opțiunile care produc cel mai bun rezultat global în privința mediului. Aceasta poate să impună ca anumite fluxuri de deșeuri specifice să se îndepărteze de la ierarhie, în cazul în care acest lucru se justifică prin analizarea întregului ciclu de viață privind efectele globale ale generării și gestionării respectivelor deșeuri.
Statele membre garantează că procesul de elaborare a legislației și a politicii în materie de deșeuri se desfășoară în deplină transparență și respectă reglementările naționale în vigoare referitoare la consultarea și participarea cetățenilor și a părților interesate.
Statele membre iau în considerare principiile generale ale protecției mediului, precauției și durabilității, fezabilității tehnice și viabilității economice, protecției resurselor, precum și impactul global asupra mediului, sănătății populației, economiei și societății, conform articolelor 1 și 13.”
Capitolul II din această directivă, intitulat „Cerințe generale”, include, printre altele, articolul 13 din aceasta, intitulat „Protecția sănătății populației și a mediului”, care prevede:
„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că gestionarea deșeurilor se face fără a pune în pericol sănătatea și fără a dăuna mediului, în special:
(a)
fără a crea riscuri pentru apă, aer, sol, faună sau floră;
(b)
fără a crea neplăceri din cauza zgomotului sau a mirosurilor;
(c)
fără a afecta negativ peisajul sau zonele de interes special.”
Dreptul italian
Articolul 35 din decreto‑legge n
o
133/2014 (Decretul‑lege nr. 133) din 12 septembrie 2014 (GURI nr. 212 din 12 septembrie 2014), aprobat, cu modificări, prin Legea nr. 164 din 11 noiembrie 2014 (GURI nr. 262 din 11 noiembrie 2014) (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 133/2014”), prevede la alineatul 1:
„În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentului decret, președintele Consiliului de Miniștri, la propunerea ministrului mediului și protecției teritoriului și a mării, după ascultarea Conferinței permanente pentru raporturile dintre stat, regiuni și provinciile autonome Trento și Bolzano, identifică prin decret la nivel național capacitatea globală de tratare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate a instalațiilor de incinerare în funcțiune sau autorizate la nivel național, menționând în mod expres capacitatea fiecărei instalații, precum și instalațiile de incinerare pentru valorificarea energetică a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate care urmează să fie create pentru a acoperi nevoile reziduale, determinate pentru a realiza reechilibrarea progresivă, în domeniile social și economic, a zonelor de pe teritoriul național și cu respectarea obiectivelor de colectare separată și de reciclare, ținând seama de planificarea regională. Instalațiile astfel desemnate constituie infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent, pun în aplicare un sistem integrat și modern de gestionare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate, garantând securitatea națională și autonomia, permit soluționarea și evitarea deschiderii unor proceduri ulterioare de constatare a neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe netranspunerea normelor europene din domeniu și limitează depunerea deșeurilor în depozite.”
Pe baza acestei dispoziții a fost adoptat Decretul din 10 august 2016.
Articolul 1 din Decretul din 10 august 2016, intitulat „Obiectul”, are următorul cuprins:
„1.   Potrivit articolului 35 alineatul 1 din [Decretul‑lege nr. 133/2014], prezentul decret are ca obiect:
a)
determinarea capacității actuale de tratare națională a instalațiilor de incinerare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate, în funcțiune în luna noiembrie a anului 2015;
b)
determinarea capacității potențiale de tratare națională a instalațiilor de incinerare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate, care sunt autorizate, dar nu erau în funcțiune în luna noiembrie a anului 2015;
c)
determinarea, la nivel de macrozonă și de regiune, a instalațiilor de incinerare cu valorificare energetică a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate, care trebuie să fie create sau consolidate pentru a acoperi nevoile reziduale naționale de tratare a acestor deșeuri.”
Articolele 3-5 din Decretul din 10 august 2016 cuprind tabele care desemnează trei categorii de instalații, și anume instalațiile de incinerare în funcțiune, cu indicarea capacității de tratare autorizate și a capacității de tratare a deșeurilor urbane și asimilate (tabelul A), instalațiile de incinerare autorizate, dar care nu sunt în funcțiune, cu indicarea capacității potențiale de tratare și a localizării la nivel regional (tabelul B) și instalațiile care urmează să fie create sau consolidate, ținând seama de programarea regională (tabelul C). Pentru fiecare dintre aceste trei categorii, tabelele respective indică de asemenea capacitatea națională globală de tratare a instalațiilor de incinerare a deșeurilor în funcțiune în luna noiembrie a anului 2015 (tabelul A), capacitatea potențială națională de tratare care derivă din instalațiile autorizate, dar care nu erau în funcțiune la aceeași dată (tabelul B), precum și regiunile în care trebuie create sau consolidate instalațiile necesare pentru a răspunde nevoilor naționale și capacitățile corespunzătoare (tabelul C).
Potrivit articolului 6 din Decretul din 10 august 2016, intitulat „Dispoziții finale”:
„1.   […] instalațiile care figurează în tabelele A, B și C sunt infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent și constituie un sistem integrat și modern de gestionare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate, garantând securitatea națională și autonomia ciclului de gestionare integrată a deșeurilor, astfel cum se impune la articolul 16 din [Directiva deșeuri].
2.   Pentru a garanta securitatea națională și autonomia și cu respectarea obiectivelor de reechilibrare progresivă în domeniile social și economic a zonelor de pe teritoriul național, […] capacitățile mai mici de tratare a deșeurilor urbane și a deșeurilor asimilate ale instalațiilor de incinerare, ca urmare a politicilor prevăzute la alineatul 6, sunt redistribuite în interiorul aceleiași macrozone potrivit criteriilor generale și procedurilor de desemnare specificate în anexa III.”
Cele trei anexe la Decretul din 10 august 2016 indică modalitățile care au permis să se identifice cele trei categorii care figurează în cele trei tabele A, B și C. Mai precis, anexa I conține elementele care determină capacitatea națională actuală de tratare a instalațiilor de incinerare a deșeurilor urbane și asimilate în funcțiune sau autorizate, dar care nu erau în funcțiune în luna noiembrie a anului 2015. Anexa II prezintă condițiile în care au fost determinate nevoile reziduale de incinerare a deșeurilor urbane și asimilate, cu repartizarea calculului pentru fiecare regiune în parte. Anexa III precizează în plus „criteriile generale”, prevăzute la alineatul 1 al articolului 35 din Decretul‑lege nr. 133/2014, utilizate pentru a identifica instalațiile care trebuie să fie create sau consolidate pentru a răspunde nevoilor reziduale de incinerare a deșeurilor urbane sau asimilate.
Litigiul principal și întrebările preliminare
Din decizia de trimitere reiese că asociațiile VAS și Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare au formulat la instanța de trimitere, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional pentru Lazio, Italia), o acțiune având ca obiect anularea Decretului din 10 august 2016, în cadrul căreia acestea au invocat cinci motive.
Motivele menționate pot fi împărțite, în esență, în două grupuri. Primul dintre acestea le cuprinde pe cele întemeiate pe încălcarea principiului „ierarhiei deșeurilor”, prevăzut la articolele 4 și 13 din Directiva deșeuri, în măsura în care Decretul din 10 august 2016 a calificat instalațiile de incinerare drept „infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent”. Or, potrivit reclamantelor din litigiul principal, incinerarea deșeurilor ar trebui să fie utilizată numai în ultimă instanță, în cazul în care nu mai este posibil să se recurgă la tehnicile de valorificare sau de reciclare. Al doilea grup de motive se întemeiază pe încălcarea Directivei EEPP, întrucât adoptarea acestui decret nu ar fi fost precedată de o evaluare ecologică a efectelor sale.
Instanța de trimitere observă că pârâții din litigiul principal s‑au limitat la a furniza, în stadiul cercetării judecătorești, documente și un raport, fără a le completa cu înscrisuri sau memorii. De aici ar rezulta că, în apărarea lor, aceștia s‑au limitat la a susține conformitatea reglementării naționale cu dreptul Uniunii.
Pe de o parte, instanța menționată consideră necesară interpretarea de către Curte a principiului „ierarhiei deșeurilor”, astfel cum este prevăzut de Directiva deșeuri. Pe de altă parte, aceasta se întreabă dacă autoritatea națională putea, fără a efectua o evaluare ecologică prealabilă, să majoreze capacitățile instalațiilor de incinerare a deșeurilor.
În acest context, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional pentru Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolele 4 și 13 din Directiva [deșeuri] coroborate cu considerentele (6), (8), (28) și (31) ale [acesteia] se opun unei reglementări naționale primare și reglementării secundare corespunzătoare de punere în aplicare a acesteia – precum articolul 35 alineatul 1 din [Decretul‑lege nr. 133/2014] și [Decretul din 10 august 2016] – în măsura în care califică numai instalațiile de incinerare pe care le iau în considerare potrivit tabelelor și anexelor la [Decretul din 10 august 2016] drept infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent, care pun în aplicare un sistem integrat și modern de gestionare a deșeurilor urbane și asimilate și care garantează securitatea națională și autonomia, dat fiind că o asemenea calificare nu a fost recunoscută de legiuitorul național și pentru instalațiile destinate tratării deșeurilor în scopul reciclării și al reutilizării, deși aceste două modalități sunt preeminente în ierarhia deșeurilor prevăzută de Directiva [deșeuri]?
2)
Cu titlu subsidiar, în cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, articolele 4 și 13 din Directiva [deșeuri] se opun unei reglementări naționale primare și reglementării secundare corespunzătoare de punere în aplicare a acesteia – precum articolul 35 alineatul 1 din [Decretul‑lege nr. 133/2014] și [Decretul din 10 august 2016] – în măsura în care califică instalațiile de incinerare a deșeurilor urbane drept infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent, în scopul de a soluționa și de a evita proceduri ulterioare de constatare a neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe netranspunerea dispozițiilor europene din domeniu, pe lângă obiectivul de a limita depunerea deșeurilor în depozite?
3)
Articolele 2-4, precum și 6-12 din Directiva [EEPP], interpretate atât în mod individual, cât și prin coroborarea lor, se opun aplicării unei reglementări naționale primare și a reglementării secundare corespunzătoare de punere în aplicare a acesteia – precum articolul 35 alineatul 1 din [Decretul‑lege nr. 133/2014] și [Decretul din 10 august 2016] – care prevăd că președintele Consiliului de Miniștri, prin decret, poate să modifice prin majorare capacitatea instalațiilor de incinerare existente, precum și să stabilească numărul, capacitatea și amplasarea regională a instalațiilor de incinerare cu valorificare energetică a deșeurilor urbane și asimilate care trebuie realizate pentru a acoperi nevoile reziduale stabilite în scopul unei reechilibrări socioeconomice progresive a zonelor de pe teritoriul național și cu respectarea obiectivelor de colectare separată și de reciclare, fără ca aceste norme naționale să prevadă că, în etapa de întocmire a unui astfel de plan care reiese din decretul președintelui Consiliului de Miniștri, se aplică reglementarea privind evaluarea ecologică strategică, astfel cum este prevăzută de Directiva [EEPP] menționată anterior?”
Prin Ordonanța din 3 iulie 2018, Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus și alții (
C‑305/18
, nepublicată,
EU:C:2018:549
), președintele Curții a decis să nu admită cererea instanței de trimitere de judecare a prezentei cauze potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima și la a doua întrebare
Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiul „ierarhiei deșeurilor”, astfel cum este exprimat la articolul 4 din Directiva deșeuri și citit în lumina articolului 13 din această directivă, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale cum este cea în discuție în litigiul principal, care califică instalațiile de incinerare a deșeurilor drept „infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent”.
Îndoielile acestei instanțe par să rezulte din împrejurarea că în Decretul din 10 august 2016 nu a fost reținută o calificare similară în ceea ce privește instalațiile destinate tratării deșeurilor în scopul reciclării și al reutilizării, în condițiile în care articolul 4 din directiva menționată ar impune statelor membre să aplice în legislația și în politica lor în materie de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor o ierarhizare a operațiunilor de tratare.
Trebuie amintit că articolul 4 alineatul (1) din Directiva deșeuri prevede că „[i]erarhia deșeurilor […] se aplică în calitate de ordine a priorităților în cadrul legislației și al politicii în materie de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor: (a) prevenirea; (b) pregătirea pentru reutilizare; (c) reciclarea; (d) alte operațiuni de valorificare, de exemplu valorificarea energetică; și (e) eliminarea”.
Această dispoziție, care stabilește ierarhia deșeurilor astfel cum trebuie aplicată în cadrul legislației și al politicii în materie de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor, nu permite să se deducă faptul că ar trebui să se acorde prioritate unui sistem care să permită producătorilor de deșeuri să efectueze ei înșiși eliminarea acestora. Astfel, eliminarea deșeurilor figurează abia pe ultima poziție din această ierarhie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 decembrie 2014, SETAR,
C‑551/13
,
EU:C:2014:2467
, punctul
).
Trebuie adăugat că ierarhia deșeurilor constituie un obiectiv care lasă o marjă de apreciere statelor membre, fără a le obliga să opteze pentru o soluție de prevenire a generării și de gestionare specifică.
Astfel, potrivit articolului 4 alineatul (2) din Directiva deșeuri, în aplicarea „ierarhiei deșeurilor”, statele membre adoptă măsuri pentru a încuraja opțiunile care produc cel mai bun rezultat global în privința mediului. Aceasta poate să impună ca anumite fluxuri de deșeuri specifice să se îndepărteze de la ierarhie, în cazul în care acest lucru se justifică prin analizarea întregului ciclu de viață privind efectele globale ale generării și ale gestionării respectivelor deșeuri.
Pe de altă parte, potrivit articolului 13 din Directiva deșeuri, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că gestionarea deșeurilor se face fără a pune în pericol sănătatea și fără a dăuna mediului, în special fără a crea riscuri pentru apă, aer, sol, faună sau floră.
În această privință, Curtea a statuat deja că, deși acest articol 13 nu precizează conținutul concret al măsurilor care trebuie luate pentru a garanta că deșeurile sunt gestionate astfel încât să nu pună în pericol sănătatea oamenilor și să nu dăuneze mediului, nu este mai puțin adevărat că această dispoziție este obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește obiectivul care trebuie atins, lăsându‑le totodată o marjă de apreciere în evaluarea necesității unor astfel de măsuri (Hotărârea din 6 aprilie 2017, Comisia/Slovenia,
C‑153/16
, nepublicată,
EU:C:2017:275
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, faptul că o reglementare națională cum este cea în discuție în litigiul principal califică instalațiile de incinerare a deșeurilor drept „infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent” nu înseamnă că legiuitorul național a intenționat să nu urmeze indicațiile care decurg din principiul „ierarhiei deșeurilor” așa cum este prevăzut de Directiva deșeuri.
Astfel, pe de o parte, după cum sunt de acord reclamantele din litigiul principal, respectiva calificare națională este aplicabilă numai acestor instalații.
Or, faptul că o reglementare națională califică instalațiile de incinerare a deșeurilor drept „prioritare” nu poate însemna că operațiunile de tratare aferente sunt dotate cu aceleași calități și că, în consecință, operațiunilor respective li s‑ar conferi vreun grad de prioritate în raport cu alte operațiuni de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor.
Pe de altă parte, astfel cum arată guvernul italian, o asemenea calificare urmărește să raționalizeze și să faciliteze desfășurarea procedurii de aprobare pentru a remedia lipsa unei rețele corespunzătoare la nivel național de gestionare a deșeurilor, constatată în hotărâri anterioare ale Curții, precum Hotărârea din 26 aprilie 2007, Comisia/Italia (
C‑135/05
,
EU:C:2007:250
), Hotărârea din 14 iunie 2007, Comisia/Italia (
C‑82/06
, nepublicată,
EU:C:2007:349
), Hotărârea din 4 martie 2010, Comisia/Italia (
C‑297/08
,
EU:C:2010:115
), Hotărârea din 15 octombrie 2014, Comisia/Italia (
C‑323/13
, nepublicată,
EU:C:2014:2290
), Hotărârea din 2 decembrie 2014, Comisia/Italia (
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
), precum și Hotărârea din 16 iulie 2015, Comisia/Italia (
C‑653/13
, nepublicată,
EU:C:2015:478
).
În această privință, astfel cum rezultă din articolul 260 alineatul (1) TFUE, în cazul în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene constată că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, acest stat este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții.
În sfârșit, deși le revine statelor membre sarcina de a alege cel mai adecvat mijloc pentru a respecta principiul „ierarhiei deșeurilor”, acestea trebuie totuși să se conformeze celorlalte dispoziții ale directivei menționate care prevăd obligații mai specifice.
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima și la a doua întrebare că principiul „ierarhiei deșeurilor”, astfel cum este exprimat la articolul 4 din Directiva deșeuri și citit în lumina articolului 13 din această directivă, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale cum este cea în discuție în litigiul principal, care califică instalațiile de incinerare a deșeurilor drept „infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent”, cu condiția ca această reglementare să fie compatibilă cu celelalte dispoziții ale directivei menționate care prevăd obligații mai specifice.
Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva EEPP trebuie interpretată în sensul că o reglementare națională cum este cea în discuție în litigiul principal, compusă dintr‑o reglementare de bază și o reglementare de punere în aplicare, care stabilește creșterea capacității instalațiilor de incinerare a deșeurilor existente și care prevede crearea de noi instalații de această natură, se încadrează în noțiunea „planuri și programe”, în sensul acestei directive, putând avea efecte semnificative asupra mediului și trebuind, în consecință, să fie supusă unei evaluări ecologice prealabile.
În speță, din decizia de trimitere rezultă că reglementarea națională în discuție în litigiul principal are ca obiect creșterea capacităților de funcționare a 40 de instalații de incinerare a deșeurilor dintre cele 42 de instalații existente și operaționale pe teritoriul acestui stat membru, precum și crearea de noi instalații de acest tip. O astfel de reglementare națională pune în aplicare opțiunile strategice ale unui stat membru în materie de valorificare sau de eliminare a deșeurilor, precum calculul nevoilor reziduale naționale, cuantificate la 1818000 de tone/an, și repartizarea acestora între macrozone, creșterea activității instalațiilor existente până la epuizarea capacității lor corespunzătoare autorizate, precum și localizarea regională a noilor instalații.
Trebuie să se stabilească dacă o astfel de reglementare intră în domeniul de aplicare al Directivei EEPP.
În această privință, articolul 3 din directivă prevede că anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului trebuie să fie supuse unei evaluări ecologice.
Articolul 2 litera (a) din Directiva EEPP definește „planurile și programele” pe care le vizează ca fiind acelea care îndeplinesc două condiții cumulative, și anume, pe de o parte, ca acestea să fi fost elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și, pe de altă parte, să fie impuse prin acte cu putere de lege sau prin acte administrative.
Curtea a interpretat această dispoziție în sensul că trebuie considerate „impuse”, în sensul și în scopul aplicării Directivei EEPP, și, prin urmare, supuse evaluării efectelor lor asupra mediului în condițiile prevăzute de directivă planurile și programele a căror adoptare este reglementată de acte cu putere de lege sau de norme administrative naționale care stabilesc autoritățile competente pentru a le adopta, precum și procedura de elaborare a acestora (Hotărârea din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles și alții,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În speță, din decizia de trimitere reiese că Decretul din 10 august 2016 îndeplinește aceste două condiții, întrucât a fost adoptat de președintele Consiliului de Miniștri în temeiul articolului 35 din Decretul‑lege nr. 133/2014.
Trebuie adăugat că, potrivit articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP, sunt supuse unei evaluări ecologice sistematice planurile și programele elaborate pentru anumite sectoare și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II la Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 2012, L 26, p. 1
, denumită în continuare „Directiva EEM”), care a abrogat Directiva 85/337, va putea fi autorizată în viitor.
În această privință, în primul rând, printre sectoarele vizate în această dispoziție figurează gestionarea deșeurilor, astfel încât primul dintre criteriile menționate este îndeplinit.
În al doilea rând, instalațiile de eliminare a deșeurilor prin incinerare și modificările sau extinderile acestora sunt prevăzute la punctele 9, 10 și 24 din anexa I la Directiva EEM, precum și, în cazul în care nu se încadrează în categoriile menționate mai sus, la punctul 11 litera (b) din anexa II la Directiva EEM.
În ceea ce privește aspectul dacă o reglementare națională cum este cea în discuție în litigiul principal definește cadrul în care punerea în aplicare a unor proiecte va putea fi autorizată în viitor, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, noțiunea „planuri și programe” se referă la orice act care stabilește, prin definirea normelor și a procedurilor de control aplicabile sectorului în cauză, un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului (Hotărârea din 27 octombrie 2016, D’Oultremont și alții,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, punctul
, Hotărârea din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles și alții,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punctul
, și Hotărârea din 7 iunie 2018, Thybaut și alții,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punctul
).
În această privință, noțiunea „ansamblu semnificativ de criterii și de modalități” trebuie înțeleasă în mod calitativ. Astfel, trebuie evitate posibilele strategii de eludare a obligațiilor prevăzute de Directiva EEPP, care se pot materializa printr‑o fragmentare a măsurilor, reducând astfel efectul util al acestei directive (Hotărârea din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles și alții,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punctul
, precum și Hotărârea din 7 iunie 2018, Thybaut și alții,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punctul
).
O astfel de interpretare a noțiunii „planuri și programe”, care include nu numai elaborarea, ci și modificarea acestora, urmărește să garanteze că cerințe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles și alții,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punctele
și
).
Revine instanței de trimitere, în lumina jurisprudenței citate la punctele 50-52 din prezenta hotărâre, sarcina de a verifica dacă o reglementare națională cum este cea în discuție în litigiul principal definește cadrul în care punerea în aplicare a unor proiecte va putea fi autorizată.
Presupunând că aceasta ar fi situația, trebuie să se constate că reglementarea menționată, al cărei obiect este amintit la punctul 41 din prezenta hotărâre, poate produce efecte semnificative asupra mediului, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
În plus, astfel cum sugerează instanța de trimitere, creșterea capacităților de funcționare a instalațiilor de incinerare a deșeurilor permite exprimarea unor îndoieli cu privire la caracterul suficient al evaluărilor care au fost efectuate anterior în scopul de a autoriza punerea în funcțiune a instalațiilor de incinerare existente.
Pe de altă parte, împrejurarea că o evaluare ecologică în sensul Directivei EEPP va fi realizată ulterior, cu ocazia planificării la nivel regional, nu afectează aplicabilitatea dispozițiilor referitoare la o asemenea evaluare. Astfel, o evaluare a efectelor asupra mediului efectuată în temeiul Directivei EEM nu poate dispensa de obligația de a efectua evaluarea ecologică pe care o impune Directiva EEPP pentru a întruni aspectele de mediu specifice acesteia (Hotărârea din 7 iunie 2018, Thybaut și alții,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punctul
).
Mai mult, și în orice caz, nu poate fi reținută obiecția formulată de guvernul italian potrivit căreia, întrucât reglementarea națională în discuție în litigiul principal constituie numai un cadru de referință, a doua condiție menționată la articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP nu ar fi îndeplinită. Astfel, împrejurarea că o reglementare națională prezintă un anumit nivel de abstractizare și urmărește un obiectiv de transformare a cadrului existent constituie o ilustrare a dimensiunii sale programatice sau planificatoare și nu împiedică includerea sa în noțiunea „planuri și programe” (Hotărârea din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles și alții,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
O astfel de interpretare este confirmată, pe de o parte, de cerințele care rezultă din articolul 6 din Directiva EEPP, interpretat în lumina considerentelor (15) și (18) ale acesteia, întrucât directiva menționată are ca obiectiv nu numai să contribuie la protecția mediului, ci și să permită participarea publicului la procesul decizional. Pe de altă parte, astfel cum reiese din articolul 4 alineatul (1) din această directivă, „[e]valuarea ecologică […] se realizează în timpul elaborării unui plan sau program și înainte de adoptarea sau înscrierea sa în procedura legislativă”. De asemenea, din articolul 6 alineatul (2) din directiva menționată rezultă că evaluarea ecologică ar trebui să se realizeze cât mai devreme posibil, astfel încât concluziile acesteia să poată influența eventualele decizii. Acesta este, astfel, stadiul în care pot fi analizate diferitele opțiuni și în care pot fi efectuate alegerile strategice [a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 octombrie 2011, Seaport (NI) și alții,
C‑474/10
,
EU:C:2011:681
, punctul
, precum și Hotărârea din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles și alții,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punctul
].
În lumina acestor elemente, a căror exactitate și al căror conținut rămân la aprecierea instanței de trimitere având în vedere reglementarea în cauză, trebuie să se considere că o reglementare națională prin care se crește capacitatea instalațiilor de incinerare a deșeurilor existente și prin care sunt create noi instalații de acest tip, cum este cea în discuție în litigiul principal, se poate încadra în noțiunea „planuri și programe”, în sensul articolului 3 alineatele (1) și (2) din Directiva EEPP, trebuind să fie supusă unei evaluări ecologice.
Rezultă că trebuie să se răspundă la a treia întrebare că articolul 2 litera (a), articolul 3 alineatul (1) și articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP trebuie interpretate în sensul că o reglementare națională cum este cea în discuție în litigiul principal, compusă dintr‑o reglementare de bază și o reglementare de punere în aplicare, care stabilește creșterea capacității instalațiilor de incinerare a deșeurilor existente și crearea de noi instalații de acest tip, se încadrează în noțiunea „planuri și programe”, în sensul directivei menționate, în cazul în care aceasta poate avea efecte semnificative asupra mediului și, în consecință, trebuie să fie supusă unei evaluări ecologice prealabile.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară:

1)
Principiul „ierarhiei deșeurilor”, astfel cum este exprimat la articolul 4 din Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive și citit în lumina articolului 13 din această directivă, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale cum este cea în discuție în litigiul principal, care califică instalațiile de incinerare a deșeurilor drept „infrastructuri și amplasamente strategice de interes național preeminent”, cu condiția ca această reglementare să fie compatibilă cu celelalte dispoziții ale directivei menționate care prevăd obligații mai specifice.

2)
Articolul 2 litera (a), articolul 3 alineatul (1) și articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului trebuie interpretate în sensul că o reglementare națională cum este cea în discuție în litigiul principal, compusă dintr‑o reglementare de bază și o reglementare de punere în aplicare, care stabilește creșterea capacității instalațiilor de incinerare a deșeurilor existente și care prevede crearea de noi instalații de acest tip, se încadrează în noțiunea „planuri și programe”, în sensul directivei menționate, în cazul în care aceasta poate avea efecte semnificative asupra mediului și, în consecință, trebuie să fie supusă unei evaluări ecologice prealabile.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.