CELEX: 62015TJ0554
Statsstøtte
støtte ydet i henhold til den ungarske lov nr. XCIV af 2014 om tobaksindustriens sundhedsafgifter for året 2015
støtte, der følger af en ændring af 2014 af den ungarske lov fra 2008 om fødevarekæden og kontrol hermed
afgifter med progressive satser baseret på årlig omsætning
beslutning om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF
samtidig pålæggelse af et påbud om indstilling
annullationssøgsmål
påbud om indstilling kan udskilles
søgsmålsinteresse
formaliteten
begrundelsespligt
proportionalitet
ligebehandling
ret til forsvar
princippet om loyalt samarbejde
artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999

Tvistens baggrund
I december 2014 vedtog det ungarske parlament for det første lov nr. XCIV af 2014 om tobaksindustriens sundhedsafgifter og indførte for det andet ændringer i lov nr. XLVI af 2008 om fødevarekæden og kontrol hermed. Disse retsakter trådte i kraft henholdsvis den. 1. februar 2015 og 1. januar 2015.
Ved lov nr. XCIV af 2014 om tobaksindustriens sundhedsafgifter indførtes en ny afgift, der fandt anvendelse på oplagshavere, importører og registrerede sælgere af tobaksvarer, hvis samlede årlige omsætning fra produktion af og handel med disse varer udgjorde mindst 50% (herefter »sundhedsafgiften«). Sundhedsafgiften skulle opkræves af de afgiftspligtige personers årlige omsætning på grundlag af en progressiv sats, der var opbygget således:
–
0% af den del af omsætningen, der ikke overstiger 30 mio. ungarske forint (HUF) (ca. 96500 EUR)
–
0,2% af den del af omsætningen, der overstiger 30 mio. HUF, men ikke overstiger 30. mia. HUF (ca. 96,5 mio. EUR)
–
2,5% af den del af omsætningen, der overstiger 30 mia. HUF, men ikke overstiger 60 mia. HUF (ca. 193 mio. EUR)
–
4,5% af den del af omsætningen, der overstiger 60 mia. HUF.
Den ovennævnte lov bestemte endvidere, at det afgiftspligtige beløb i medfør af sundhedsafgiften kunne nedsættes med op til 80%, hvis virksomheden foretog støtteberettigede investeringer i materielle aktiver (herefter »investeringsbetinget nedsættelse af sundhedsafgiften«).
Ændringen af lov nr. XLVI om fødevarekæden og kontrol hermed tilsigtede at omstrukturere det i henhold til denne lov gældende gebyr for fødevarekædekontrol for alle erhvervsdrivende i fødevarekæden. Inden denne ændring skulle de erhvervsdrivende i fødevarekæden betale et gebyr for fødevarekædekontrol beregnet på grundlag af en enkelt fast sats på 0,1% af omsætningen i det foregående år. Den pågældende ændring bestod i indførelsen af en progressiv sats for dette gebyr, der fandt konkret anvendelse på butikker, der sælger dagligvarer (herefter »det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol«). Den nye progressive sats var opbygget således:
–
0% af den del af omsætningen, der ikke overstiger 500 mio. HUF (1,6 mio. EUR)
–
0,1% af den del af omsætningen, der overstiger 500 mio. HUF, men ikke overstiger 50 mia. HUF (ca. 160,6 mio. EUR)
–
1% af den del af omsætningen, der overstiger 50 mia. HUF, men ikke overstiger 100 mia. HUF (ca. 321,2 mio. EUR)
–
2% af den del af omsætningen, der overstiger 100 mia. HUF, men ikke overstiger 150 mia. HUF (ca. 481,8 mio. EUR)
–
3% af den del af omsætningen, der overstiger 150 mia. HUF, men ikke overstiger 200 mia. HUF (ca. 642,4 mio. EUR)
–
4% af den del af omsætningen, der overstiger 200 mia. HUF, men ikke overstiger 250 mia. HUF (ca. 803 mio. EUR)
–
5% af den del af omsætningen, der overstiger 250 mia. HUF, men ikke overstiger 300 mia. HUF (ca. 963,5 mio. EUR)
–
6% af den del af omsætningen, der overstiger 300 mia. HUF.
I december 2014 fik Kommissionen kendskab til ændringen af lov nr. XLVI om fødevarekæden og kontrol hermed. I marts 2015 modtog Kommissionen en klage vedrørende denne ændring. På samme tidspunkt modtog den en klage vedrørende indførelsen af sundhedsafgiften. Ved skrivelser af henholdsvis 17. marts 2015 og 13. april 2015 (herefter »oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015«) fremsendte Kommissionen disse klager til de ungarske myndigheder med anmodning til disse om at fremsætte kommentarer og opfordring til at fremlægge oplysninger. I disse skrivelser, der i væsentligt omfang var affattet ens, meddelte Kommissionen de ungarske myndigheder, at det var dens opfattelse, at en sondring mellem virksomheder, der befinder sig i sammenlignelige situationer som følge af dels den progressive sats af det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol, dels den progressive sats på sundhedsafgiften samt den investeringsbetingede nedsættelse af sundhedsafgiften, kunne indebære statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked. I begge skrivelser anførte Kommissionen ligeledes muligheden for at pålægge Ungarn et påbud om indstilling som omhandlet i 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (
EFT 1999, L 83, s. 1
) og opfordrede medlemsstaten til inden for 20 dage at fremsætte bemærkninger til en eventuel anvendelse af et sådant påbud.
De ungarske myndigheder svarede ved skrivelser af henholdsvis 16. april og 12. maj 2015.
Den 15. juli 2015 vedtog Kommissionen dels afgørelse C(2015) 4805 final om statsstøtte SA.41187 (2015/NN) — Ungarn — Sundhedsbidrag pålagt virksomheder i tobaksindustrien (
EUT 2015, C 277, s. 24
, herefter »afgørelsen om sundhedsafgiften«), dels afgørelse C(2015) 4808 final om statsstøtte SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) — 2014-ændringen af det ungarske gebyr for fødevarekædekontrol (
EUT 2015, C 277, s. 12
, herefter »afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol«) (herefter samlet »de omtvistede afgørelser«).
For det første fandt Kommissionen ved de omtvistede afgørelser, at den progressive sats for det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol og den progressive sats for sundhedsafgiften samt den investeringsbetingede nedsættelse af sundhedsafgiften (herefter »de pågældende nationale foranstaltninger«) indebar et støtteelement som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og udtrykte tvivl om, hvorvidt denne statsstøtte var forenelig med det indre marked. Henset til denne tvivl indledte Kommissionen ved de omtvistede afgørelser to formelle undersøgelsesprocedurer i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og opfordrede Ungarn og de berørte parter til at fremsætte bemærkninger.
For det andet fandt Kommissionen hvad angår anvendelsen af artikel 108, stk. 3, TEUF, at de pågældende nationale foranstaltninger udgjorde ulovlig støtte, eftersom de ikke var blevet anmeldt til Kommissionen, og at disse foranstaltninger på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede afgørelser stadig fandt anvendelse. Kommissionen lagde til grund, at de ovennævnte foranstaltninger kunne påvirke konkurrencen på markedet væsentligt, og henset til, at de fortsat fandt anvendelse, vedtog den et påbud om indstilling som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, hvorved Ungarn blev pålagt at indstille anvendelsen af den progressive sats for det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol og af den progressive sats for sundhedsafgiften samt af den investeringsbetingede nedsættelse af sundhedsafgiften indtil Kommissionens afgørelse om disse foranstaltningers forenelighed med det indre marked (herefter »de anfægtede påbud«).
Den 4. juli 2016 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2016/1846 af 4. juli 2016 vedrørende foranstaltning SA.41187 (tidligere 2015/C) (ex 2015/NN), gennemført af Ungarn om sundhedsbidrag fra tobaksindustrien (
EUT 2016, L 282, s. 43
), og afgørelse (EU) 2016/1848 af 4. juli 2016 om foranstaltning SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) gennemført af Ungarn ved 2014-ændringen af det ungarske gebyr for fødevarekædekontrol (
EUT 2016, L 282, s. 63
) (herefter samlet »de endelige afgørelser«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
Med stævninger indleveret til Rettens Justitskontor den 25. september 2015 har Ungarn anlagt nærværende sag til prøvelse af afgørelsen om sundhedsafgiften (sag T-554/15) og afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol (sag T-555/15).
Den 14. og 15. januar 2016 har Kommissionen indleveret svarskrifter i begge sager.
Ved skrivelse af 11. november 2016 har Retten i henhold til artikel 131, stk. 1, i Rettens procesreglement anmodet parterne om at besvare skriftlige spørgsmål om, hvorvidt nærværende søgsmål fortsat har en genstand. Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for den fastsatte frist.
Ved kendelse af 24. maj 2017 bestemte formanden for Rettens Niende Afdeling, efter høring af parterne, i medfør af artikel 68, stk. 2, i Rettens procesreglement, at sagerne T-554/15 og T-555/15 skulle forenes med henblik på den mundtlige forhandling.
I retsmødet den 12. oktober 2017 besluttede formanden for Rettens Niende Afdeling, at sagerne T-554/15 og T-555/15 ligeledes blev forenet med henblik på dommen.
I sag T-554/15 har Ungarn nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelsen om sundhedsafgiften annulleres delvist, for så vidt som den pålægger at indstille anvendelsen af den progressive sats for sundhedsafgiften samt den investeringsbetingede nedsættelse af sundhedsafgiften.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag T-555/15 har Ungarn nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol annulleres delvist, for så vidt som den pålægger at indstille anvendelsen af den progressive sats for det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har i hver sag nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Indledende bemærkninger
Artikel 107, stk. 1, TEUF fastsætter, at bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Artikel 108 TEUF fastsætter reglerne for proceduren for kontrol med støtte ydet af medlemsstaterne med henblik på at forebygge konkurrenceforvridninger forårsaget af støtte, der er uforenelig med det indre marked.
Artikel 108, stk. 2, TEUF bestemmer således for det første, at såfremt Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – finder, at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 107 TEUF ikke er forenelig med det indre marked, træffer den afgørelse om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som den fastsætter.
For det andet bestemmes det i artikel 108, stk. 3, TEUF, at Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med det indre marked i henhold til artikel 107 TEUF, skal den uopholdeligt iværksætte den procedure, som er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF. Den pågældende medlemsstat kan først gennemføre de planlagte foranstaltninger, når denne procedure har ført til en endelig afgørelse.
Domstolens og Rettens omfattende praksis, der præciserer indholdet af artikel 108 TEUF, er i vidt omfang gentaget i forordning nr. 659/1999, som blev ophævet og erstattet med virkning fra den 14. oktober 2015 af Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (
EUT 2015, L 248, s. 9
).
I henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999 skal Kommissionen indlede proceduren omhandlet i artikel 108, stk. 2, hvis den efter en foreløbig undersøgelse konstaterer, at en anmeldt foranstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked. En beslutning truffet i henhold til denne bestemmelse kaldes en beslutning om indledning af den officielle undersøgelsesprocedure.
Indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure kan ikke alene ske, når Kommissionen undersøger den anmeldte foranstaltning, men ligeledes i henhold til artikel 13 i forordning nr. 659/1999, når den undersøger en eventuel ulovlig støtteforanstaltning, det vil i medfør af denne forordnings artikel 1, litra f), sige en ny støtte, som Kommissionen på dette tidspunkt i proceduren mener er gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
Vedtagelsen af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til en national foranstaltning i det i artikel 13 i forordning nr. 659/1999 omhandlede tilfælde ændrer retsstillingen for denne foranstaltning, henset til Kommissionens midlertidige konklusion om, at den udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og at den er ulovlig som følge af en mulig tilsidesættelse af den forpligtelse til at anmelde enhver ny påtænkt støtte, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF. I tiden før en sådan beslutning er vedtaget, kan medlemsstaten samt de virksomheder, der modtager støtten, og andre erhvervsdrivende således gå ud fra, at foranstaltningen er lovligt gennemført enten som en generel foranstaltning, der ikke er omfattet af artikel 107, stk. 1, TEUF, eller som eksisterende støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 1, litra b), i forordning nr. 659/1999, hvis fortsatte gennemførelse forbliver lovlig på dette tidspunkt. Derimod må der efter vedtagelsen af en sådan beslutning i det mindste herske alvorlig tvivl om lovligheden af den pågældende foranstaltning, som, med forbehold af muligheden for at indgive begæring til Retten om foreløbige forholdsregler, må føre til, at medlemsstaten indstiller foranstaltningen, eftersom indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure udelukker en umiddelbar afgørelse, som fastslår foreneligheden med det indre marked, der gør det muligt på lovlig vis at fortsætte gennemførelsen af den nævnte foranstaltning (jf. i denne retning dom af 16.10.2014, Alro mod Kommissionen,
T-517/12
,
EU:T:2014:890
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Såfremt en national foranstaltning, der er genstand for en formel undersøgelsesprocedure af en ulovlig statsstøtte, kvalificeres som ulovlig statsstøtte, forpligtes den medlemsstat, der er adressat for denne afgørelse, således til straks at indstille gennemførelsen af denne foranstaltning (jf. i denne retning dom af 10.5.2005, Italien mod Kommissionen,
C-400/99
,
EU:C:2005:275
, præmis
, og af 16.10.2014, Alro mod Kommissionen,
T-517/12
,
EU:T:2014:890
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Forpligtelsen til at indstille gennemførelsen af den ikke-anmeldte nationale foranstaltning, der kvalificeres som ulovlig statsstøtte, har hjemmel i artikel 108, stk. 3, TEUF, som udgør en forudgående kontrol af påtænkte støtteforanstaltninger, hvis formål er at sikre, at alene støtte, der er forenelig med det indre marked, gennemføres. Med henblik på at nå dette mål skal gennemførelsen af en sådan påtænkt støtte således indstilles, indtil enhver tvivl om støttens forenelighed er fjernet ved Kommissionens endelige afgørelse (jf. i denne retning dom af 21.11.2013, Deutsche Lufthansa,
C-284/12
,
EU:C:2013:755
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Forpligtelsen til at indstille gennemførelsen af en national foranstaltning, der ved beslutningen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure blev kvalificeret som ulovlig statsstøtte, følger automatisk af denne beslutning, idet medlemsstaten er forpligtet til at drage alle de nødvendige konsekvenser af denne beslutning (jf. i denne retning dom af 9.10.2001, Italien mod Kommissionen,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
, præmis
).
For at give Kommissionen mulighed for at modvirke overtrædelser af artikel 108, stk. 3, TEUF, har Domstolen endvidere givet den beføjelser til at pålægge den pågældende medlemsstat straks at indstille udbetalingen af den støtte, som Kommissionen finder ulovlig, efter at have givet denne medlemsstat mulighed for at udtale sig (dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen,
C-301/87
,
EU:C:1990:67
, præmis
-
, af 21.3.1990, Belgien mod Kommissionen,
C-142/87
,
EU:C:1990:125
, præmis
-
og
, og af 21.3.1991, Italien mod Kommissionen,
C-303/88
,
EU:C:1991:136
, præmis
-
).
Det fremgår hverken af denne retspraksis eller af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, som har gentaget den, at Kommissionen har pligt til automatisk at pålægge den pågældende medlemsstat at indstille udbetalingen af en støtte, som ikke er blevet anmeldt i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF. Det modsatte ville indebære, at den juridiske forpligtelse, som påhviler medlemsstaten efter artikel 108, stk. 3, TEUF til ikke at gennemføre de påtænkte støtteforanstaltninger før Kommissionens endelige beslutning, var uden selvstændig betydning og ville indebære, at medlemsstaternes og Kommissionens rolle ombyttes (jf. i denne retning dom af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen,
C-75/97
,
EU:C:1999:311
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Der er processuelle forskelle mellem på den ene side en indstilling af en foranstaltning under gennemførelse som følge af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, hvorved denne foranstaltning kvalificeres som ulovlig statsstøtte, og på den anden side et påbud om indstilling, som træffes i forhold til den nævnte foranstaltning. I henhold til artikel 12 i forordning nr. 659/1999 kan Kommissionen, navnlig når medlemsstaten ikke retter sig efter en beslutning om påbud om indstilling, indbringe sagen direkte for Den Europæiske Unions Domstol og anmode om, at den manglende overholdelse af påbuddet erklæres for en overtrædelse af EUF-traktaten.
Disse processuelle forskelle påvirker imidlertid ikke den væsentligste retsvirkning af hverken beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure eller påbuddet om indstilling, hvilket er medlemsstatens forpligtelse til at indstille gennemførelsen af den foranstaltning, der var genstand for disse beslutninger, i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 9.10.2001, Italien mod Kommissionen,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
, præmis
).
Om formaliteten
Ungarn har med sit søgsmål alene nedlagt påstand om annullation af de påbud om indstilling, der fremgår af de omtvistede afgørelser. Ungarns søgsmål tilsigter således ikke annullation af de omtvistede afgørelser, for så vidt som Kommissionen med disse indledte formelle undersøgelsesprocedurer. Ungarn har gjort gældende, at en sådan delvis annullation er mulig i den foreliggende sag, eftersom de anfægtede påbud kan udskilles fra de omtvistede afgørelser i betragtning af det kriterium om en retsakts udskillelighed, der er fastsat i retspraksis.
En EU-retsakt kan kun annulleres delvist, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt. Domstolen har gentagne gange fastslået, at dette krav om, at elementerne skal kunne udskilles, ikke var opfyldt, når en delvis annullation af en akt bevirkede, at aktens materielle indhold ændredes (jf. dom af 18.3.2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet,
C-427/12
,
EU:C:2014:170
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 fastsatte påbud, som pålægger indstilling af en foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte, kan udfærdiges samtidig med beslutningen om at indlede proceduren fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF eller senere (dom af 9.10.2001, Italien mod Kommissionen,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
, præmis
).
Selv når de som i det foreliggende tilfælde udfærdiges samtidig, udgør beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og påbuddet om indstilling forskellige retsakter og reguleres af forskellige bestemmelser i forordning nr. 659/1999, nemlig på den ene side artikel 4, stk. 4, og på den anden side artikel 11, stk. 1, og artikel 12.
Det fremgår ligeledes utvetydigt af affattelsen af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, at EU-lovgiver tilsigtede at give påbuddet om indstilling karakter af afgørelse i artikel 288 TEUF’s forstand. Det følger af retspraksis, at der ved en sådan retsakt forstås en retsakt, som har retligt bindende virkninger, og som derfor udgør en anfægtelig retsakt (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen,
C-463/10 P og C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, præmis
-
).
Det følger heraf, at påbuddet om indstilling, når Kommissionen, som det forekommer i det foreliggende tilfælde, med en enkelt retsakt beslutter at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og vedtage dette påbud, kan udskilles fra resten af retsakten og således selvstændigt kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
Som det fremgår af de bemærkninger, der er fremsat indledningsvis i præmis 26-33 ovenfor, er retsvirkningerne af indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure og af vedtagelsen af et påbud om indstilling delvist sammenfaldende.
Ungarn har med disse søgsmål således ikke nedlagt påstand om annullation af de omtvistede afgørelser, for så vidt som Kommissionen med disse indledte formelle undersøgelsesprocedurer. Det skal endvidere bemærkes, at de stævninger, som Ungarn har indleveret, ikke indeholder anbringender vedrørende en eventuel urigtig kvalificering af de pågældende nationale foranstaltninger som statsstøtte eller ny støtte, der er gennemført ulovligt. Selv om det forudsættes, at de nævnte anbringender, der er fremsat til støtte for nærværende søgsmål, er begrundede, indebærer det ikke, at Ungarn fritages for sin forpligtelse til at indstille gennemførelsen af de pågældende nationale foranstaltninger.
Det skal i denne forbindelse blot bemærkes, at medlemsstaterne ikke skal godtgøre deres søgsmålsinteresse, når de anlægger en sag i henhold til artikel 263 TEUF (jf. dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen,
C-463/10 P og C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til det ovenstående skal nærværende søgsmål antages til realitetsbehandling.
Om søgsmålenes genstand fortsat består
Den 4. juli 2016 afsluttede Kommissionen de formelle undersøgelsesprocedurer, der var indledt ved de omtvistede afgørelser, idet den vedtog de endelige afgørelser. I disse afgørelser bekræftede Kommissionen den midlertidige vurdering i de omtvistede afgørelser og fastslog, at de pågældende nationale foranstaltninger udgjorde ulovlig statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked. Ungarn har ikke anfægtet de endelige afgørelser inden for søgsmålsfristen. Eftersom disse afgørelser heller ikke har været genstand for søgsmål anlagt af tredjemand efter deres offentliggørelse i
Den Europæiske Unions Tidende
den 19. oktober 2016 (
EUT 2016, L 282, s. 43
og 63), er de nu endelige.
På denne baggrund og henset til de anbringender, der er fremsat til støtte for nærværende søgsmål, har Retten besluttet at høre parterne om spørgsmålet, om søgsmålenes genstand fortsat består.
Parterne har besvaret Rettes spørgsmål bekræftende. De har bl.a. påberåbt sig hensyn til den retsusikkerhed, der er forbundet med de betingelser, hvorunder Kommissionen har beføjelse til at anvende påbuddet om indstilling, forskellene mellem retsvirkningerne af de omtvistede afgørelser og de endelige afgørelser og behovet for at sikre en retslig kontrol af de ulovligheder, som de anfægtede påbud om indstilling kan være behæftet med, samt medlemsstaternes privilegerede status som led i søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF.
Det følger af Rettens praksis, at når der anlægges søgsmål til prøvelse af dels en beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure i forhold til en national foranstaltning, dels en endelig afgørelse, hvorved denne procedure afsluttes, og det fastslås, at den undersøgte nationale foranstaltning udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, vil en frifindelse i søgsmålet anlagt til prøvelse af den sidstnævnte afgørelse medføre, at genstanden for det søgsmål, der er anlagt til prøvelse af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, bortfalder (jf. i denne retning dom af 13.6.2000, EPAC mod Kommissionen,
T-204/97 og T-270/97
,
EU:T:2000:148
, præmis
-
, af 6.3.2002, Diputación Foral de Álava mod Kommissionen,
T-168/99
,
EU:T:2002:60
, præmis
-
, og af 9.9.2009, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
T-30/01 – T-32/01 og T-86/02 – T-88/02
,
EU:T:2009:314
, præmis
-
). Ifølge denne retspraksis skal den undersøgte nationale foranstaltning, når Kommissionens vurdering i den endelige afgørelse godkendes af Unionens retsinstanser, herunder vedrørende denne foranstaltnings kvalificering som ny støtte, ophæves, og støtten skal tilbagesøges fra begyndelsen. I et sådant tilfælde er det således ufornødent at træffe afgørelse om spørgsmålet om, hvorvidt denne foranstaltning, som skulle være indstillet efter beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, med føje skulle indstilles (jf. i denne retning dom af 9.9.2009, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
T-30/01 – T-32/01 og T-86/02 – T-88/02
,
EU:T:2009:314
, præmis
).
Denne retspraksis kan ikke overføres på nærværende søgsmål.
For det første fremgår det nemlig af de ovenfor i præmis 47 nævnte domme (jf. bl.a. dom af 13.6.2000, EPAC mod Kommissionen,
T-204/97 og T-270/97
,
EU:T:2000:148
, præmis
-
, og af 9.9.2009Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
T-30/01 – T-32/01 og T-86/02 – T-88/02
,
EU:T:2009:314
, præmis
,
og
), at i et tilfælde som det i præmis 47 nævnte falder spørgsmålet om bortfaldet af spørgsmålets genstand i virkeligheden sammen med bortfaldet af sagsøgerens søgsmålsinteresse. Som bemærket ovenfor i præmis 42, skal medlemsstaterne ikke godtgøre en søgsmålsinteresse, når de anlægger et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
For det andet kan det ikke udelukkes, at et påbud om indstilling kan være behæftet med andre ulovligheder end dem, der er forbundet med Kommissionens urigtige kvalificering af den undersøgte foranstaltning som ulovlig statsstøtte. Såfremt vedtagelsen af en afgørelse, der afslutter den formelle undersøgelsesprocedure, medfører, at genstanden for et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af et påbud om indstilling, borfalder, hindres domstolskontrollen af sådanne ulovligheder. I et retsfællesskab som Unionen er både dens medlemsstater og dens institutioner undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Unionens forfatning, som er EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet,
294/83
,
EU:C:1986:166
, præmis
).
På grundlag af det ovenstående undersøges realiteten i nærværende søgsmål.
Om realiteten
Til støtte for søgsmålene har Ungarn fremsat fire anbringender, der i det væsentlige er identiske, hvoraf det første vedrører et »misbrug af skønsbeføjelsen« og et åbenbart urigtigt skøn ved anvendelsen af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 samt en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det andet vedrører en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet, det tredje vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten samt af Ungarns ret til forsvar, og det fjerde vedrører en tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde, princippet om god forvaltningsskik og retten til effektive retsmidler.
Under retsmødet har Ungarn benyttet en væsentlig del af sit mundtlige indlæg til at fremlægge en argumentation om, at Kommissionen med urette identificerede de referencerammer, som de pågældende nationale foranstaltninger afveg fra. Kommissionens fejl hindrede en anerkendelse af, at de nævnte foranstaltninger var selektive, og at denne derfor kunne kvalificeres som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF.
Det skal fastslås, at Ungarn med denne argumentation i det væsentlige har fremsat et anbringende om en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF som følge af, at de pågældende nationale foranstaltninger urigtigt blev kvalificeret som statsstøtte.
Det skal i denne forbindelse for det første konstateres, at Ungarns stævninger ikke indeholder et sådant anbringende. Med de i disse stævninger fremsatte argumenter har Ungarn endvidere udelukkende henvist til de anfægtede påbud og har ikke bestridt de grunde, der førte Kommissionen til i det foreliggende tilfælde at indlede de formelle undersøgelsesprocedurer. Som led i det første anbringende i sine søgsmål har Ungarn ganske vist anført, at Kommissionen i de omtvistede afgørelser ikke definerede kredsen af de eneste begunstigede af de pågældende nationale foranstaltninger, skønt fastlæggelsen af en sådan virksomhedskategori i henhold til retspraksis er en nødvendig betingelse for at anerkende disse foranstaltningers selektive karakter. Dette argument skal imidlertid indsættes i sammenhængen for det nævnte anbringende, hvorved Ungarn ikke har anfægtet, at de pågældende nationale foranstaltninger er kvalificeret som statsstøtte, men i det væsentlige har gjort gældende, at denne kvalificering med henblik på vedtagelsen af påbuddet om indstilling skulle være klarere end ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, som ikke er tilknyttet et sådant påbud, og skulle støttes på Kommissionens faste praksis og retspraksis. På denne baggrund kan det argument, der er fremført under retsmødet, ikke anses for at være en udvidelse af det første anbringende.
For det andet er Ungarns bemærkninger under retsmødet ikke støttet på retlige og faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
I henhold til procesreglementets artikel 84, som indeholder et forbud mod at fremsætte nye anbringender under sagens behandling, skal Ungarns argumentation fremført under retsmødet derfor afvises.
Det første anbringende
Det første anbringende er delt i to led, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som følge af et »misbrug af skønsbeføjelsen« og et åbenbart urigtigt skøn ved anvendelsen af denne bestemmelse, og det andet led vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
–
Første led
Med det første anbringendes første led har Ungarn i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen for at kunne vedtage et påbud om indstilling i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 ud over de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, skal godtgøre, at yderligere betingelser er opfyldt.
Medlemsstaten har i denne forbindelse gjort gældende, at anvendelsen af foreløbige foranstaltninger i EU-retten er underkastet tre generelle krav, nemlig uopsættelighed, en alvorlig risiko for væsentlig og uoprettelig skade og fumus boni juris, dvs. at det er sandsynligt, at den foranstaltning, der ønskes indstillet, er ulovlig. Disse betingelser gælder bl.a. for udsættelse og andre foreløbige forholdsregler, som Unionens retsinstanser kan vedtage i henhold til artikel 278 TEUF og 279 TEUF, de foreløbige forholdsregler, der finder anvendelse på konkurrenceområdet i medfør af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, de foranstaltninger, som de nationale retsinstanser kan anvende i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, og endelig de påbud om tilbagebetaling, som Kommissionen kan vedtage i henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999.
Det er Ungarns opfattelse, at selv om artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 ikke fastsætter disse tre betingelser, skal de imidlertid opfyldes, for at Kommissionen kan vedtage et påbud om indstilling, eftersom dens skønsbeføjelse til at vedtage disse påbud ville være ubegrænset, såfremt disse betingelser ikke var opfyldt. Det kan endvidere ikke medgives, at EU-lovgiver forsætligt har undladt at underkaste vedtagelsen af påbud om indstillinger disse tre betingelser, eller at Unionens retsinstanser som følge af denne undladelse ikke kan fastlægge grænserne for Kommissionens skønsbeføjelse ved at fastsætte betingelserne for anvendelse af påbud om indstilling. Ungarn har i denne forbindelse anført, at medlemsstaten med dette led af det første anbringende ikke tilsigter at gøre gældende, at artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 i medfør af artikel 277 TEUF ikke finder anvendelse.
Ungarn har hvad angår betingelsen om fumus boni juris gjort gældende, at der for at vedtage et påbud om indstilling ikke må være tvivl om den pågældende nationale foranstaltnings karakter af statsstøtte under hensyntagen til Kommissionens faste praksis og Unionens retsinstansers praksis. I det foreliggende tilfælde findes der hverken praksis fra Kommissionen eller retsinstanserne, der utvetydigt kan bekræfte, at en progressiv sats som sundhedsafgiftens sats eller satsen på det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol må kvalificeres som statsstøtte. Det fremgår endvidere af retspraksis, at Kommissionen for at kvalificere en afgiftsforanstaltning som statsstøtte skal fastlægge den kategori af virksomheder, som er de eneste begunstigede af en sådan foranstaltning. De omtvistede afgørelser definerer hverken de virksomheder, som er begunstiget, eller som straffes af de pågældende nationale foranstaltninger.
Hvad angår de øvrige to betingelser har Ungarn gjort gældende, at det ikke var nødvendigt at vedtage de anfægtede påbud, eftersom de omhandlede nationale foranstaltninger uden påbuddene ikke umiddelbart kunne medføre en alvorlig og uoprettelig skade, hvorved de omtvistede afgørelser er i strid med Kommissionens beslutning (2007) 4313 af 27. september 2007 vedrørende statsstøtte C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Rumænien – Privatisering af Tractorul (
EUT 2007, C 249, s. 21
), hvori Kommissionen anførte en sådan risiko for at begrunde et påbud om indstilling rettet til Rumænien. Ungarn har endvidere gjort gældende, at Kommissionen for at godtgøre en risiko for et alvorligt og uopretteligt økonomisk tab skulle have bevist, at de virksomheder, der blev stillet ugunstigt ved de pågældende nationale foranstaltninger, såfremt de anfægtede påbud ikke havde foreligget inden afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure, kunne have befundet sig i en situation, der bragte deres økonomiske levedygtighed i fare. Kommissionen har ikke alene undladt at fremlægge et sådant bevis, men det fremgår ligeledes af de omtvistede afgørelser, at et eventuelt tab kunne afhjælpes ved en forpligtelse i de endelige afgørelser til at tilbagesøge den ulovligt udbetalte støtte.
Ifølge Ungarn ville Kommissionens mulighed for at pålægge at indstille en national skatteforanstaltning, alene fordi denne foranstaltning udgør statsstøtte, uden at Kommissionen skulle bevise, at betingelserne for vedtagelse af foreløbige forholdsregler var opfyldt, forstyrre den rollefordeling, der er fastlagt ved Domstolens praksis, mellem de nationale retsinstanser og Kommissionen. Det tilkommer nemlig alene de nationale retsinstanser at drage eventuelle følger af en tilsidesættelse af den forpligtelse til indstilling, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF. Den klare rollefordeling mellem Kommissionen og de nationale retsinstanser bekræfter, at påbud om indstilling udgør en undtagelse, og hindrer Kommissionen i at vedtage sådanne påbud, alene fordi en støtte fortsat udbetales under den formelle undersøgelsesprocedure. Dette indebærer ligeledes, at Kommissionen kun kan pålægge indstilling af en national foranstaltning, når de foreløbige forholdsregler, som de nationale retsinstanser har vedtaget i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, viser sig at være utilstrækkelige.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Det fremgår af den fremlæggelse af de processuelle bestemmelser, der fremgår af præmis 24-29 ovenfor, at medlemsstaten, når Kommissionen beslutter at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999 i forhold til en national foranstaltning, som ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, er forpligtet til straks at indstille gennemførelsen af denne foranstaltning. Den omstændighed, at kvalificeringen af den pågældende nationale foranstaltning som statsstøtte er midlertidig, påvirker på ingen måde forpligtelsen til indstilling.
I modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, forbeholder Domstolens praksis, som tidligt anerkendte den direkte virkning af forpligtelsen til at indstille udbetalingen af statsstøtte, inden Kommissionen havde undersøgt dens forenelighed med det indre marked (dom af 15.7.1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, s. 1162, og af 11.12.1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8), ikke de nationale retsinstanser opgaven at drage eventuelle følger af en tilsidesættelse af den forpligtelse til indstilling, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF.
Ifølge retspraksis forbeholder artikel 107 TEUF og 108 TEUF Kommissionen den centrale og eksklusive beføjelse til at afgøre, om en støtteforanstaltning eventuelt er uforenelig med det indre marked, mens det tilkommer de nationale retsinstanser at beskytte de rettigheder, som borgerne har som følge af den direkte virkning af forbuddet i artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF (jf. i denne retning dom af 21.11.1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C-354/90
,
EU:C:1991:440
, præmis
). De beføjelser, som de nationale retsinstanser er indrømmet på området for kontrol med statsstøtte, kan således ikke begrænse de beføjelser, som Kommissionen har på dette område. Det følger tværtimod af retspraksis, at det er de nationale retsinstansers beføjelser, der er begrænset, når Kommissionen vedtager en beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning dom af 21.11.2013, Deutsche Lufthansa,
C-284/12
,
EU:C:2013:755
, præmis
og
).
Som bemærket ovenfor i præmis 30, er Kommissionen med henblik på at sikre overholdelsen af artikel 108, stk. 3, TEUF indrømmet beføjelser til at pålægge den pågældende medlemsstat straks at indstille udbetalingen af den ulovlige støtte, efter at den pågældende medlemsstat har kunnet fremsætte sine bemærkninger.
De betingelser for at vedtage et sådant påbud, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, indeholder blot én materiel betingelse, nemlig at Kommissionen på dette tidspunkt i proceduren har kvalificeret den pågældende nationale foranstaltning som ulovlig statsstøtte, og én processuel betingelse, nemlig at den pågældende medlemsstat gives mulighed for at fremsætte sine bemærkninger.
Kommissionen skal ikke opfylde andre betingelser for at kunne vedtage et påbud i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, og det skal fremhæves, at denne situation er et resultat af lovgivers vilje og ikke dennes forglemmelse, som Ungarn har gjort gældende. Denne artikels ordlyd, som afspejler den retsstilling, der følger af den ovenfor i præmis 30 nævnte faste retspraksis, blev ikke ændret ved de ændringer, der blev indført i forordning nr. 659/1999, og er gentaget på samme måde i den nye forordning 2015/1589.
I modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, kan vedtagelsen af et påbud om indstilling navnlig ikke underkastes de betingelser, der er fastsat for påbuddet om tilbagebetaling som omhandlet i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, eller betingelser, der på anden måde er inspireret af denne betingelse.
For det første udgør påbuddet om indstilling nemlig et værktøj, der skal forebygge, at tilsidesættelsen af den forpligtelse til ikke at gennemføre projekter, hvis formål er at indføre eller ændre støtte, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF, fortsætter. Eftersom denne forpligtelse i tilfælde af ikke-anmeldt støtte opstår, når den formelle undersøgelsesprocedure indledes, og den pågældende nationale foranstaltning kvalificeres som ulovlig statsstøtte, ville det svække denne mekanisme, som er skabt for at sikre fuld overholdelse af en retlig forpligtelse, der er pålagt en medlemsstat ved artikel 108, stk. 3, TEUF, hvis påbuddet om indstilling blev underkastet yderligere materielle betingelser.
For det andet er de betingelser, der er fastsat for vedtagelsen af et påbud om tilbagebetaling, begrundet i dette påbuds art og dets stilling i den ordning med forudgående kontrol af påtænkte nye støtteforanstaltninger, som er indført ved artikel 108 TEUF.
I henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF skal medlemsstaterne nemlig alene ophæve uforenelig støtte, hvilket indebærer en forpligtelse til at tilbagesøge allerede udbetalt uforenelig støtte. I medfør af retspraksis pålægger EU-retten derimod ikke en forpligtelse til en fuldstændig tilbagesøgning af enhver ulovlig støtte (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, CELF og ministre de la Culture et de la Communication,
C-199/06
,
EU:C:2008:79
, præmis
og
).
Ifølge retspraksis kan den støtte, som medlemsstaterne har udbetalt, ikke anses for uforenelig, alene fordi den er blevet gennemført i strid med de forpligtelser til anmeldelse og udsættelse, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen,
C-301/87
,
EU:C:1990:67
, præmis
-
,
og
). Selv om indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til en national foranstaltning i det i artikel 13 i forordning nr. 659/1999 fastsatte tilfælde forpligter den pågældende medlemsstat til straks at indstille støtten, forpligter den derfor imidlertid ikke medlemsstaten til at tilbagesøge den.
Det står imidlertid fast, at EU-retten ikke udelukker muligheden for at tilbagesøge ulovligt udbetalt støtte, inden Kommissionen har taget stilling til, om den er forenelig.
Med henblik på at sikre den fulde virkning af artikel 108, stk. 3, TEUF påhviler det de nationale retsinstanser i tilfælde af tilsidesættelse af denne bestemmelse at drage samtlige konsekvenser heraf i henhold til national ret, både for så vidt angår gyldigheden af de retsakter, som gennemfører støtteforanstaltningerne, og tilbagesøgning af den i strid med denne bestemmelse tildelte økonomiske støtte (jf. dom af 21.7.2005, Xunta de Galicia,
C-71/04
,
EU:C:2005:493
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Navnlig kan konstateringen af, at en støtte er blevet ydet i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, efter omstændighederne medføre, at beløbet tilbagesøges i overensstemmelse med de nationale processuelle bestemmelser, selv om denne støtte senere erklæres forenelig med det indre marked (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, CELF og ministre de la Culture et de la Communication,
C-199/06
,
EU:C:2008:79
, præmis
og
).
Endvidere har EU-lovgiver fastsat en mulighed for Kommissionen for at vedtage påbud med henblik på at tilbagesøge ulovligt udbetalt støtte inden afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Som følge af den påvirkning af den begunstigedes situation, som et sådant påbud medfører, har EU-lovgiver dog underkastet anvendelsen heraf strenge betingelser, der er defineret i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen for det første ikke var forpligtet til i de omtvistede afgørelser at henvise til en fast praksis eller til retspraksis, i betragtning af hvilken der ikke var tvivl om de pågældende nationale foranstaltningers karakter.
Det fremgår ikke desto mindre af sagsakterne, at Kommissionen flere måneder inden vedtagelsen af de omtvistede afgørelser ved afgørelse C(2015) 1520 af 12. marts 2015 vedrørende foranstaltning SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungarn – Reklameafgift (
EUT 2015, C 136, s. 7
), indledte en formel undersøgelsesprocedure i forhold til en afgift, som Ungarn havde indført i reklamesektoren, hvilken afgift var kendetegnet ved en progressiv sats, som fandt anvendelse på den omsætning, der fulgte af medievirksomheders levering af reklamer, og som af denne årsag lignede sundhedsafgiften og det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol. Forud for og efter vedtagelsen af den nævnte afgørelse udvekslede Kommissionen og de ungarske myndigheder skrivelser, henset til hvilke Ungarn ikke med føje kunne gøre gældende, at medlemsstaten ikke var bekendt med en praksis fra Kommissionen, der bestod i at kvalificere nationale foranstaltninger, der indebar en sådan progressiv sats, som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Ungarn kan endvidere ikke foreholde Kommissionen, at den i de omtvistede afgørelser ikke definerede en virksomhedskategori, som var den eneste begunstigede af de pågældende nationale foranstaltninger. Kommissionen er med henblik på at kvalificere en afgiftsforanstaltning som statsstøtte således ikke pålagt at fastlægge en kategori af virksomheder, som er de eneste begunstigede af denne foranstaltning (jf. i denne retning dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl.,
C-20/15 P og C-21/15 P
,
EU:C:2016:981
, præmis
).
For det andet var Kommissionen heller ikke forpligtet til i de omtvistede afgørelser at godtgøre, at de pågældende nationale foranstaltninger uden de anfægtede påbud risikerede straks at medføre et alvorligt og uopretteligt økonomisk tab, eller at de ved disse foranstaltninger straffede virksomheder kunne befinde sig en i situation, der bragte deres økonomiske levedygtighed i fare.
Hvad angår argumentet udledt af Kommissionens afgørelse (2007) 4313 (jf. præmis 63 ovenfor) skal det blot bemærkes, at de anfægtede påbuds gyldighed skal undersøges i betragtning af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 og ikke i betragtning af Kommissionens tidligere praksis (jf. analogt dom af 21.7.2011, Freistaat Sachsen og Land Sachsen-Anhalt mod Kommissionen,
C-459/10 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2011:515
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det tredje og i modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, betyder den omstændighed, at de tre betingelser, som medlemsstaten har fremført i sin argumentation, ikke kræves opfyldt i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, ikke, at de skønsbeføjelser, som Kommissionen er indrømmet ved retspraksis og af EU-lovgiver hvad angår vedtagelsen af påbud om indstilling, er ubegrænsede, eller at de ikke er underlagt kontrol.
For det første er de grænser, hvorunder Kommissionen kan anvende påbud om indstilling, nemlig defineret i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, hvoraf fremgår, at Kommissionen skal anføre grundene til, at den finder, at den pågældende nationale foranstaltning, der er under gennemførelse, udgør en ny statsstøtte, og skal høre medlemsstaten om det påtænkte påbud. Kommissionens overholdelse af disse processuelle og materielle betingelser for vedtagelse af et påbud om indstilling kan af den pågældende medlemsstat underkastes Unionens retsinstansers prøvelse. For det andet er Unionens retsinstansers prøvelse som anført ovenfor i præmis 50 ikke begrænset til alene at omfatte de betingelser, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, og kan udvides til bl.a. at omfatte påbuddet om indstillings forenelighed med EUF-traktaten og med de almindelige retsprincipper (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, E og F,
C-550/09
,
EU:C:2010:382
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af de ovenstående betragtninger, at Kommissionen med vedtagelsen af de anfægtede påbud ikke har tilsidesat artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999. Det første anbringendes første led skal følgelig forkastes.
–
Det andet led
Med det første anbringendes andet led har Ungarn i det væsentlige gjort gældende, at det, henset til proportionalitetsprincippet, er nødvendigt at tilføje yderligere betingelser til de betingelser, der fremgår af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
Ifølge Ungarn er det i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 fastsatte påbud om indstilling ikke det eneste middel til at korrigere virkningerne af en national afgiftsforanstaltning, der kan kvalificeres som statsstøtte, efter afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Endvidere udgør et sådant påbud et indgreb i den nationale retsorden af et sådant omfang, at det kun bør anvendes, hvis der ikke findes andre, mindre indgribende mider.
I det foreliggende tilfælde viser tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet sig først og fremmest ved, at Kommissionen i de omtvistede afgørelser synes at anerkende, at de eneste kriterier for vedtagelsen af de anfægtede påbud er, at der foreligger en konkurrenceforvridning som følge af de pågældende nationale foranstaltninger, og at de fortsat anvendtes på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede påbud. Kommissionen burde imidlertid ligeledes undersøge, om den konkurrenceforvridning, der følger af de pågældende nationale foranstaltninger, var varig og uigenkaldelig. Ungarn har i denne henseende anført, at Kommissionen i talrige afgørelser vedtaget i de seneste år ikke har anvendt påbud om indstilling, selv om det fra procedurens indledning forekom åbenlyst, at den pågældende nationale foranstaltning ville vise sig at være en statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked.
Tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet viser sig desuden ved, at Kommissionen i oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015, som blev sendt til de ungarske myndigheder inden vedtagelsen af de anfægtede påbud (jf. præmis 5 ovenfor), blot meget uklart og kortfattet oplyste disse myndigheder om sin hensigt om at vedtage et påbud, såfremt de oplysninger, som myndighederne fremlagde som led i den formelle undersøgelsesprocedure, viste sig at være utilstrækkelige til at fjerne tvivlen om de pågældende nationale foranstaltningers forenelighed med det indre marked. Denne formulering indebar, at Kommissionens blotte tvivl om en foranstaltnings forenelighed kunne danne grundlag for et påbud om indstilling.
Endelig viste tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet sig ved, at Kommissionen i de omtvistede afgørelser anførte, at alene de pågældende nationale foranstaltningers stærkt progressive karakter kunne påvirke konkurrencen negativt. De anfægtede påbud vedrørte således ikke kun den stærkt progressive sats, men ligeledes den »progressive ordning« som helhed, hvilket er klart uforholdsmæssigt.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Proportionalitetsprincippet, der udgør en del af EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de med den pågældende ordning lovligt tilsigtede formål, hvorved gælder, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og at byrderne ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C-45/05
,
EU:C:2007:296
, præmis
).
Det skal i denne forbindelse for det første fastslås, at den argumentation, som Ungarn har fremført inden for rammerne af dette led, er støttet på den samme idé som den, der ligger til grund for det første led, hvorefter Kommissionen for at vedtage et påbud om indstilling burde godtgøre opfyldelsen af betingelser, der ikke er udtrykkeligt fastsat i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999. Denne argumentation kan af de ovenfor i præmis 70-86 anførte grunde ikke tiltrædes.
For det andet synes Ungarn, selv om den argumentation, som medlemsstaten har fremført i sine processkrifter, er tvetydig i denne henseende, at gøre gældende, at de ungarske myndigheder på trods af indledningen af de formelle undersøgelsesprocedurer vedrørende de pågældende nationale foranstaltninger fortsat havde ret til at anvende foranstaltningerne, og at det var de anfægtede påbud, der hindrede dem i at gøre det. Det fremgår således af Ungarns processkrifter, at det ikke var indledningen af de formelle undersøgelsesprocedurer, men alene de anfægtede påbud, der lå til grund for, at de pågældende nationale foranstaltninger blev indstillet. Det skal slås fast, at en sådan argumentation, der er støttet på en urigtig opfattelse af virkningerne af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og nærmere bestemt af de forpligtelser, som medlemsstaterne er pålagt ved artikel 108, stk. 3, TEUF, må forkastes.
Ungarn har imidlertid under retsmødet i sin besvarelse af Rettens spørgsmål erkendt, at indledningen af de formelle undersøgelsesprocedurer i det foreliggende tilfælde ville medføre en forpligtelse til at indstille de pågældende nationale foranstaltninger, som medlemsstaten skulle overholde. Ungarn har ikke desto mindre anført, at dette forhold ikke var relevant for vurderingen af, om dette led af det første anbringende var velbegrundet.
Det fremgår af de omtvistede afgørelser (45. betragtning til afgørelsen om sundhedsafgiften og 54. betragtning til afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol), som Ungarn ikke har anfægtet i denne henseende, at de ungarske myndigheder som svar på oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015, hvori Kommissionen udtrykte tvivl om de pågældende nationale foranstaltningers forenelighed med det indre marked og anførte muligheden for at anvende påbud om indstilling, ikke fremsatte bemærkninger vedrørende de anførte påbud. Det fremgår endvidere af afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol (54. betragtning), at de ungarske myndigheder blot anførte, at det var deres opfattelse, at den progressive sats for det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol ikke udgjorde statsstøtte. Henset til disse oplysninger, som Kommissionen med føje fortolkede som et afslag på at underkaste sig en forpligtelse til indstilling, skal vedtagelsen af de anfægtede påbud anses for at være passende og nødvendig for gennemførelsen af de legitime formål, der forfølges med den pågældende lovgivning, nemlig artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
Selv om det er korrekt, at påbuddet om indstilling er en mere bindende foranstaltning end indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure (jf. præmis 32 ovenfor), skaber disse to retsakter i det væsentlige den samme retsvirkning, nemlig en forpligtelse til straks at indstille udbetalingen af den pågældende statsstøtte. De ulemper, som medlemsstaten forårsages ved et påbud om indstilling, er således ikke uforholdsmæssige i forhold til de med artikel 107 TEUF og 108 TEUF tilsigtede mål.
For det tredje har Ungarns argument om, at Kommissionen pålagde medlemsstaten at indstille den »progressive ordning«, intet grundlag i sin helhed. I 53. betragtning til afgørelsen om sundhedsafgiften og 62. betragtning til afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol pålagde Kommissionen nemlig ikke at indstille andre foranstaltninger end dem, som den i disse afgørelsers afsnit 4.1 foreløbigt havde analyseret som værende statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, som det klart bekræftes af 46. og 48. betragtning til den første afgørelse og af 55. og 57. betragtning til den anden afgørelse, der fremgår af den del af afgørelserne, som vedrører begrundelsen for de anfægtede påbud.
Endelig må argumentet om Kommissionens hidtidige praksis forkastes af de grunde, der allerede er anført ovenfor i præmis 84. Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at de pågældende medlemsstater i hver af de af Ungarn nævnte sager var forpligtede til at indstille gennemførelsen af de pågældende afgiftsforanstaltninger, da Kommissionen havde indledt de formelle undersøgelsesprocedurer i forhold til disse foranstaltninger.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke tilsidesatte proportionalitetsprincippet med vedtagelsen af de anfægtede påbud. Andet led af dette anbringende skal derfor forkastes.
Det følger heraf, at det første anbringende skal forkastes.
Det andet anbringende
Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og af ligebehandlingsprincippet.
For det første følger tilsidesættelsen af disse principper af, at Kommissionen besluttede at anvende påbud om indstilling i forhold til Ungarn, mens den ikke havde anvendt denne foranstaltning i forhold til andre medlemsstater, herunder i afgørelser om afgiftsforanstaltninger, såsom lufthavnsafgifter eller foranstaltninger, der er kendt under artsbetegnelsen
tax rulings
. Selv om Kommissionen tidligere kun enkelte gange har vedtaget foranstaltninger om indstilling, har den dog alene i 2015 vedtaget påbud i forhold til Ungarn tre gange, herunder de to anfægtede påbud.
Ungarn har i denne forbindelse anført, at Kommissionen allerede har undersøgt afgiftsforanstaltninger vedtaget i Ungarn, der er støttet på samme model med en progressiv sats af omsætningen, inden for rammerne af procedurer indledt i henhold til artikel 258 TEUF. Medlemsstaten har gjort gældende, at de påbud om indstilling, der er vedtaget i forhold til den, viser Kommissionens hensigt om at fordreje disse procedurer og fremkalde en umiddelbar påvirkning af den nationale retsorden.
For det andet følger tilsidesættelsen af de ovennævnte principper samt en tilsidesættelse af begrundelsespligten af, at Kommissionen i de sjældne tilfælde, hvor den har vedtaget påbud om indstilling, har gjort det på grundlag af andre retlige kriterier end de i det foreliggende tilfælde anvendte. I tidligere afgørelser har Kommissionen navnlig ikke undersøgt, om den skade, der kunne følge af den pågældende nationale foranstaltning, var uoprettelig, hvis der ikke blev pålagt indstilling.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Det skal for det første bemærkes, at princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet i henhold til fast retspraksis kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 26.9.2013, IBV & Cie,
C-195/12
,
EU:C:2013:598
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har Ungarn påberåbt sig første del af dette princip, hvorefter ensartede forhold ikke må behandles forskelligt. For at fastslå, at der eventuelt foreligger forskelsbehandling, skal det derfor først undersøges, om de af Ungarn påberåbte situationer er objektivt sammenlignelige.
Det skal i denne henseende fastslås, at Ungarn i sine processkrifter blot har henvist til et vist antal afgørelser truffet af Kommissionen i de seneste år, som alene er identificeret med deres titel. For en del af disse afgørelser præciseres det end ikke, om der er tale om beslutninger om at indlede formelle undersøgelsesprocedurer eller om endelige afgørelser, der afslutter disse procedurer. Ud over at disse afgørelser alle vedrører statsstøtte, er det eneste kriterium, der bringer dem sammen, at de alle vedrører afgiftsforanstaltninger. Ungarn har til gengæld ikke præciseret, om og i givet fald hvordan disse afgiftsforanstaltninger lignede de pågældende nationale foranstaltninger. Denne medlemsstat har heller ikke præciseret, om de afgørelser, som den har påberåbt sig, vedrører foranstaltninger, der er anmeldt til Kommissionen, og om de medlemsstater, der var adressater for disse afgørelser, overholdt forpligtelsen til indstilling. På denne baggrund skal det fastslås, at Ungarn ikke har godtgjort, at de situationer, som medlemsstaten har påberåbt sig, rent faktisk kunne sammenlignes med dennes situation.
Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionens beføjelser til at vedtage påbud om indstilling ikke indebærer en forpligtelse til automatisk at pålægge den pågældende medlemsstat at indstille udbetalingen af en støtte, hvorom der ikke er sket underretning i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. dom af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen,
C-75/97
,
EU:C:1999:311
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). I modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, har Kommissionen på grundlag af denne retspraksis med føje konkluderet, at den ikke er forpligtet til at begrunde valget om ikke at vedtage et påbud om indstilling i et givet tilfælde.
Derfor er den omstændighed alene, at Kommissionen indledte formelle undersøgelsesprocedurer i forhold til afgiftsforanstaltninger i visse medlemsstater, uden at den vedtog påbud om indstilling, mens den ved indledningen af formelle undersøgelsesprocedurer vedrørende afgiftsforanstaltninger i andre medlemsstater vedtog sådanne påbud, ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat.
For det andet skal det hvad angår de traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen har indledt i forhold til Ungarn vedrørende de offentlige byrder, der er støttet på en model med en progressiv sats af omsætningen, bemærkes, at Domstolen allerede har påkendt situationer, hvor de foranstaltninger, som medlemsstaten havde truffet, både var omfattet af EUF-traktatens bestemmelser vedrørende kontrol med statsstøtte og EUF-traktatens bestemmelser vedrørende andre aspekter ved det indre markeds funktion.
Domstolen har fastslået, at forskellene mellem dels betingelserne for anvendelse af disse bestemmelser, dels omfanget af Kommissionens beføjelser for deres gennemførelse ikke er til hinder for, at en national foranstaltning er kumulativt underlagt artikel 110, stk. 1, TEUF og bestemmelserne om statsstøtte, og at den nationale foranstaltning i denne forbindelse gøres til genstand for to forskellige procedurer, én i henhold til artikel 258 TEUF og én i henhold til artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF (jf. i denne retning dom af 21.5.1980, Kommissionen mod Italien,
73/79
,
EU:C:1980:129
, præmis
-
).
Det følger af denne retspraksis, at Kommissionen ikke kan foreholdes at have indledt en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF i forhold til en national foranstaltning, som den samtidig undersøger som led i den i artikel 258 TEUF fastsatte procedure.
For det tredje skal det hvad angår Ungarns argument udledt af en sammenligning af de anfægtede påbud med en tidligere afgørelse, hvori Kommissionen undersøgte den uoprettelige karakter af en skade, som kunne følge af den omhandlede nationale foranstaltning, inden den vedtog et påbud om indstilling, blot bemærkes, at gyldigheden af de anfægtede påbud, som det fremgår af præmis 84 ovenfor, alene skal undersøges i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 og ikke i forhold til Kommissionens hidtidige praksis.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen med vedtagelsen af de anfægtede påbud ikke tilsidesatte princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet.
Det andet anbringende skal derfor forkastes.
Det tredje anbringende
Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF og artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder samt af retten til forsvar.
Ifølge Ungarn er de omtvistede afgørelser for det første behæftet med en begrundelsesmangel, for så vidt som Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor det i det foreliggende tilfælde var nødvendigt at vedtage de anfægtede påbud. Ungarn har gjort gældende, at den begrundelsesstandard, der kræves ved vedtagelse af påbud om indstilling, er strengere end i tilfælde af indledning af en formel undersøgelsesprocedure. I de omtvistede afgørelser anførte Kommissionen blot, at de pågældende nationale foranstaltninger udgjorde statsstøtte, at de var under gennemførelse, og at den stærkt progressive karakter af satserne på sundhedsafgiften og det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol påvirkede konkurrencen negativt.
Endvidere er de omtvistede afgørelser behæftet med en begrundelsesmangel, idet Kommissionen ikke anførte grundene til, at den i det foreliggende tilfælde støttede påbuddene om indstilling på andre kriterier end dem, den havde anvendt i andre sager, hvori den havde vedtaget sådanne påbud. I modsætning til i sin hidtidige praksis og sin adfærd i andre sager gav Kommissionen desuden ikke de ungarske myndigheder mulighed for at tilkendegive deres standpunkt vedrørende de anfægtede påbud.
Kommissionen fastsatte endvidere blot kategorier af virksomheder, der havde en mere eller mindre betydelig omsætning, og definerede ikke kredsen af de eneste begunstigede af de pågældende nationale foranstaltninger, hvorved den så bort fra retspraksis.
Endelig konstaterede Kommissionen blot, at de pågældende nationale foranstaltninger kunne påvirke konkurrencen på markedet betydeligt, uden at den præciserede, hvilket marked det handlede om, hvilke erhvervsdrivende der var til stede på dette marked, og hvordan de pågældende nationale foranstaltninger kunne påvirke det.
Som led i søgsmålet i sag T-554/15 har Ungarn ligeledes gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sin begrundelsespligt, da begrundelsen for afgørelsen om sundhedsafgiften, navnlig 48. og 53. betragtning hertil, er selvmodsigende og ikke tilstrækkeligt præcis. Det kan ikke på grundlag af denne afgørelse fastlægges, hvilke bestemmelser i loven om indførelse af sundhedsafgiften der skulle ophæves.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Uden at det er nødvendigt at tage stilling til det af Kommissionen rejste spørgsmål om, hvorvidt en medlemsstat kan pålægges anvendelsen af bestemmelserne i chartret om grundlæggende rettigheder, skal det indledningsvis bemærkes, dels at forpligtelsen til at begrunde retsakter, der vedtages af institutionerne, er fastsat i EUF-traktaten, dels at overholdelsen af retten til forsvar i enhver procedure, som indledes i forhold til en person, og som kan føre til en bebyrdende retsakt i forhold til denne, er et grundlæggende princip i EU-retten, der skal sikres, selv om der ikke foreligger en konkret lovgivning. Overholdelsen af medlemsstaternes ret til forsvar skal ligeledes sikres inden for rammerne af procedurer vedrørende kontrol med statsstøtte (jf. i denne retning dom af 11.11.1987, Frankrig mod Kommissionen,
259/85
,
EU:C:1987:478
, præmis
, og af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen,
C-301/87
,
EU:C:1990:67
, præmis
-
).
Det følger af fast retspraksis, at selv om det af den begrundelse, der kræves efter artikel 296, sk. 2, TEUF, klart og utvetydigt skal fremgå, hvilke betragtninger den, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Retten kan udøve sin kontrol, kræves det ikke, at en retsakts begrundelse angiver alle de forskellige relevante retlige og faktiske forhold. Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsespligten er overholdt, skal desuden ikke blot vurderes i forhold til den anfægtede retsakts ordlyd, men tillige i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, der gælder på det pågældende område. En retsakt er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende medlemsstat bekendt, og således gør det muligt for denne at forstå rækkevidden af den trufne foranstaltning (jf. i denne retning dom af 19.11.2013, Kommission mod Rådet,
C-63/12
,
EU:C:2013:752
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår begrundelsesstandarden for et påbud om indstilling skal det bemærkes, at et sådant påbud vedtages, inden Kommissionen træffer endelig afgørelse om den pågældende foranstaltnings forenelighed med det indre marked, hvilket gælder, uanset om dette påbud vedtages samtidig med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure eller senere. På denne baggrund og henset til formålet med påbud om indstilling (jf. præmis 30 og 69 ovenfor), skal det fastslås, at begrundelsesstandarden for et påbud om indstilling hvad angår kvalificering af den pågældende foranstaltning som ulovlig statsstøtte skal opfylde den i retspraksis krævede standard for beslutninger om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. I denne type beslutninger kan Kommissionen nøjes med at sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, inkludere en foreløbig vurdering med hensyn til støttekarakteren af foranstaltningen og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked (dom af 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen,
C-194/09 P
,
EU:C:2011:497
, præmis
og
).
Det skal endelig bemærkes, at Kommissionen, når den vedtager et påbud om indstilling, alene skal godtgøre, at de betingelser, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, er opfyldt (jf. præmis 71 og 80-84 ovenfor), og at den ikke er forpligtet til at begrunde sit valg om at vedtage et påbud om indstilling i et givet tilfælde (jf. præmis 112 ovenfor).
I det foreliggende tilfælde skal det hvad angår begrundelsen vedrørende de materielle betingelser for vedtagelsen af de anfægtede påbud for det første fastslås, at Kommissionen i 10.-37. betragtning til afgørelsen om sundhedsafgiften og i 20.-42. betragtning til afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol anførte de grunde, der begrunder dens foreløbige konstatering af, at de pågældende nationale foranstaltninger udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. I henholdsvis 42. og 51. betragtning til disse afgørelser anførte den, at disse foranstaltninger udgjorde ny støtte, som i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF ikke var blevet anmeldt til Kommissionen, og at de således skulle anses for ulovlig støtte. Disse elementer af begrundelsen er gentaget kortfattet i henholdsvis 46. og 55. betragtning til de ovennævnte afgørelser, der fremgår af disse afgørelsers dele vedrørende de anfægtede påbud.
Disse grunde er tilstrækkelige i betragtning af de krav, der er fastsat i den ovenfor i præmis 128 og 129 nævnte retspraksis. I denne henseende kan Ungarns kritik vedrørende definitionen af den kategori af virksomheder, der var begunstiget af de pågældende nationale foranstaltninger, af de ovenfor i præmis 82 anførte årsager ikke tiltrædes. Hvad dernæst angår utilstrækkeligheden af de omtvistede afgørelsers begrundelse vedrørende afgrænsningen af det relevante marked skal det i modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, fastslås, at Kommissionen i 36. betragtning til afgørelsen om sundhedsafgiften og i 41. betragtning til afgørelsen om det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol som led i en beslutning om at indlede proceduren fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF gav en tilstrækkelig fremstilling af de følger, som de pågældende nationale foranstaltninger kunne have på markedet for produktion og salg af tobaksvarer og på markedet for detailsalg af dagligvarer.
For det andet skal det hvad angår begrundelsen vedrørende den processuelle betingelse for vedtagelsen af de anfægtede påbud fastslås, at Kommissionen i modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, gav medlemsstaten mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til de anfægtede påbud, inden de blev vedtaget. I oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015, som Ungarn har vedlagt stævningerne, henvises nemlig klart til, at Kommissionen tager hensyn til muligheden for at anvende de påbud, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, og at den i henhold til denne bestemmelse opfordrer Ungarn til at fremsætte sine bemærkninger inden for 20 arbejdsdage. Det fremgår ligeledes af de omtvistede afgørelser, at Ungarn har bestridt, at de ungarske myndigheder ikke fremsatte deres bemærkninger til de påtænkte påbud rettidigt.
For det tredje skal det hvad angår behovet for at vedtage de anfægtede påbud bemærkes, at selv om det fremgår af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, at Kommissionen skal anføre grundene til, at den finder, at den pågældende nationale foranstaltning, der er under gennemførelse, udgør en ny statsstøtte, pålægger denne bestemmelse imidlertid ikke Kommissionen konkret at begrunde muligheden for at vedtage et påbud i et givet tilfælde. Muligheden for denne forholdsregel er nemlig begrundet ved, at det er godtgjort, at en medlemsstat har tilsidesat artikel 108, stk. 3, TEUF.
I en situation som i det foreliggende tilfælde, hvor påbuddet om indstilling fremgår af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, skal det, henset til den vide skønsmargen, som Kommissionen har i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, samt til den konkrete retsvirkning af et påbud om indstilling i medfør af denne forordnings artikel 12, imidlertid fastslås, at en afgørelse om vedtagelse af et påbud skal give mulighed for at få kendskab til, hvorfor den pågældende medlemsstat ifølge Kommissionen ikke ville overholde den forpligtelse, der fremgår af artikel 108, stk. 3, TEUF, og indstille gennemførelsen af de undersøgte foranstaltninger efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de omtvistede afgørelser, at de ungarske myndigheder som svar på oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015 gjorde gældende, at de pågældende nationale foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte. Som anført ovenfor i præmis 133, fremgår det ligeledes af de omtvistede afgørelser, at disse myndigheder ikke fulgte Kommissionens opfordring til at fremsætte bemærkninger om de påbud om indstilling, der påtænktes vedtaget. Disse oplysninger er tilstrækkelige til at få kendskab til, at Kommissionen i betragtning af disse omstændigheder fandt, at der var en risiko for gennemførelse af de pågældende nationale foranstaltninger, uanset at den formelle undersøgelsesprocedure blev indledt.
Endelig fremgår det af sagsakterne, at Kommissionen nogle måneder inden vedtagelsen af de anfægtede påbud havde indledt en formel undersøgelsesprocedure i forhold til ungarske afgiftsforanstaltninger støttet på den samme model som de pågældende nationale foranstaltninger (jf. præmis 81 ovenfor), og at disse foranstaltninger ikke blev indstillet til trods for indledningen af denne procedure. Selv om dette forhold ikke nævnes i de omtvistede afgørelser, er det en del af sammenhængen for vedtagelsen af de anfægtede påbud, som de ungarske myndigheder ikke kan være ubekendte med.
Det skal i denne forbindelse fastslås, at de ungarske myndigheder havde kendskab til, hvorfor Kommissionen i de omtvistede afgørelser rent faktisk besluttede at anvende påbud om indstilling, ligesom Kommissionen, idet disse myndigheder ikke fremsatte særlige bemærkninger vedrørende muligheden for disse påbud, ikke i disse afgørelser skulle besvare særlige argumenter.
For det fjerde skal det hvad angår Ungarns argument fremsat som led i søgsmålet i sag T-554/15 blot fastslås, at ordlyden af afgørelsen om sundhedsafgiften ikke efterlader tvivl om rækkevidden af påbuddet om indstilling. Rækkevidden er præciseret i 53. betragtning til denne afgørelse, hvorved Kommissionen opfordrede Ungarn til at indstille anvendelsen af progressive satser for sundhedsafgiften samt den investeringsbetingede nedsættelse af denne sats.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen, henset til de krav, som er fastsat i retspraksis hvad angår overholdelsen af begrundelsespligten, og som er anført ovenfor i præmis 128, har begrundet de omtvistede afgørelser tilstrækkeligt.
Endvidere skal klagepunktet om en tilsidesættelse af retten til forsvar forkastes, da Ungarn ikke har fremført noget argument til støtte herfor. Under alle omstændigheder har Kommissionen, som det er anført ovenfor i præmis 133, i modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, givet medlemsstaten mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til de anfægtede påbud, inden de blev vedtaget.
Det tredje anbringende skal derfor forkastes.
Det fjerde anbringende
Det fjerde anbringende vedrører en tilsidesættelse af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, EU, af princippet om god forvaltningsskik og af retten til effektive retsmidler.
Ungarn har gjort gældende, at Kommissionen i oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015 blot anførte muligheden for at vedtage et påbud om indstilling, uden at den i det væsentlige anførte de grunde, der begrundede behovet for at vedtage dette påbud. Overholdelsen af forpligtelse til loyalt samarbejde krævede imidlertid, at Kommissionen og Ungarn sammen fandt en løsning, som havde givet mulighed for at ophæve de pågældende nationale foranstaltningers konkurrencebegrænsende virkninger. Ungarn har i denne henseende tilføjet, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde vedtog de anfægtede påbud ved afslutningen af meget kortvarig procedure, der var begrænset til udveksling af skrivelser.
De ovennævnte omstændigheder afslører ligeledes en tilsidesættelse af retten til forsvar, nærmere bestemt retten til at blive hørt, samt af princippet om god forvaltningsskik, der er fastsat i artikel 41, 47 og 48 i chartret om grundlæggende rettigheder. Da Kommissionen ikke forelagde de ungarske myndigheder sit materielle standpunkt hvad angår behovet for et påbud, havde disse myndigheder således ikke mulighed for at gøre deres argumenter gældende inden vedtagelsen af de omtvistede afgørelser.
Ungarn har endvidere gjort gældende, at de anfægtede påbud tvang medlemsstaten til at ændre sin lovgivning, inden kvalificeringen af de pågældende nationale foranstaltninger som statsstøtte blev undersøgt. Selv om Ungarn havde ophævet disse foranstaltninger for at efterkomme de anfægtede påbud, ville Kommissionen have afsluttet den formelle undersøgelsesprocedure og således hindret Ungarn i at kunne anfægte kvalificeringen af disse foranstaltninger som ulovlig støtte for Unionens retsinstanser.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
I henhold til princippet om loyalt samarbejde, der fremgår af artikel 4, stk. 3, EU, respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Dette princip forpligter medlemsstaterne til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Medlemsstaterne skal ligeledes bistå Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.
Artikel 108, stk. 3, TEUF bestemmer, at medlemsstaterne er forpligtede til betids at underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, så den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Medlemsstaterne har pligt til ikke at gennemføre anmeldt støtte, før Kommissionen har taget stilling til dens forenelighed med det indre marked, herunder under den indledende fase af den i artikel 108, stk. 2, TEUF fastsatte procedure (jf. i denne retning dom af 11.12.1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8).
Det skal for det første ligeledes bemærkes, at forordning nr. 659/1999 for ikke at blokere medlemsstaternes lovgivningsmæssige handlinger fastsætter en kort frist på to måneder for Kommissionen til at afslutte den foreløbige undersøgelse af anmeldelsen. I denne forordnings artikel 4, stk. 6, bestemmes, at såfremt Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning, der afslutter procedurens indledende fase, inden for to måneder, anses støtten for at være godkendt, og den pågældende medlemsstat kan derefter gennemføre den. For det andet har Kommissionen vedtaget forordninger, som erklærer visse kategorier af støtte for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107 TEUF og 108 TEUF, som fastsætter betingelserne for, at visse støttekategorier ikke længere skal anmeldes, og som således giver medlemsstaterne mulighed for at vurdere behovet for anmeldelse. Den forordning, der finder tidsmæssig anvendelse på den foreliggende sag, er Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] (
EUT 2014, L 187, s. 1
).
Som bemærket ovenfor i præmis 25-29, kan undersøgelsen af støtte, der i strid med forpligtelsen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF ikke er anmeldt, i medfør af artikel 13 i forordning nr. 659/1999 endelig føre til en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, som forpligter medlemsstaten til straks at indstille gennemførelsen af den pågældende støtte. Såfremt en medlemsstat fortsætter med at gennemføre en ikke-anmeldt støtte, kan Kommissionen tilsende den et påbud om indstilling i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999. Dette påbud kan ligeledes indføres i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, forudsat at den pågældende medlemsstat har fået mulighed for at udtale sig herom, inden beslutningen vedtages (jf. i denne retning dom af 9.10.2001, Italien mod Kommissionen,
C-400/99
,
EU:C:2001:528
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde har de ungarske myndigheder, som det fremgår af de omtvistede afgørelser, hvilke Ungarn ikke har anfægtet for så vidt angår dette punkt, som svar på oplysningsskrivelserne af 17. marts og 13. april 2015 blot erklæret, at de pågældende nationale foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte. De fremsatte ikke bemærkninger vedrørende de påbud om indstilling, hvis vedtagelse Kommissionen meddelte i disse skrivelser. Det skal fastslås, at Kommissionen på grundlag af disse oplysninger, som den kunne fortolke som en risiko for, at de ungarske myndigheder ville afvise at samarbejde som led i den procedure, der er indført ved artikel 108 TEUF ved at underkaste sig forpligtelsen til indstilling, kunne anvende de midler, som EU-lovgiver har fastsat for at sikre overholdelsen af artikel 107 TEUF og 108 TEUF, uden at den tilsidesatte princippet om loyalt samarbejde.
I modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, førte Kommissionens anvendelse af disse midler ikke til en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler. Det følger af retspraksis, at medlemsstaterne således har adgang til søgsmål ved Retten til prøvelse af såvel beslutninger om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som påbud om indstilling (jf. præmis 39 og 50 ovenfor).
Som led i et sådant søgsmål kan medlemsstaterne anfægte både kvalificeringen af den pågældende nationale foranstaltning som statsstøtte og dens kvalificering som ny støtte, der er underlagt en forpligtelse til anmeldelse, hvilket giver dem mulighed for at godtgøre, at denne foranstaltning hverken var underlagt en forpligtelse til anmeldelse eller til indstilling.
Medlemsstaterne kan ligeledes, som Ungarn har gjort i det foreliggende tilfælde, afstå fra at kritisere kvalificeringen af den pågældende foranstaltning som ulovlig statsstøtte og blot påberåbe sig mangler ved påbuddet om indstilling. I et sådant tilfælde kan det, selv om der gives medhold i et sådant søgsmål, imidlertid ikke betyde, at forpligtelsen til indstilling bortfalder, eftersom denne forpligtelse ligeledes er knyttet til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
Hvad angår klagepunktet om en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik skal det endvidere blot fastslås, at Ungarn ikke har fremført noget argument til støtte herfor. Dette klagepunkt skal derfor forkastes.
På grundlag af det ovenstående må det fjerde anbringende forkastes, og følgelig må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Ungarn har tabt sagen i både sag T-554/15 og sag T-555/15, pålægges det medlemsstaten i henhold til Kommissionens påstand herom at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Ungarn betaler sagsomkostningerne.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. april 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.