CELEX: 62015CJ0218
Prejudiciële verwijzing
Artikel 6 VEU
Artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Beginsel van terugwerkende kracht van de mildere strafrechtsbepaling
Italiaanse staatsburgers die de illegale binnenkomst van Roemeense staatsburgers op het Italiaanse grondgebied hebben georganiseerd
Feiten die zijn gepleegd vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie
Gevolgen van de toetreding van Roemenië voor het delict van hulp bij clandestiene immigratie
Ten uitvoer brengen van het Unierecht
Bevoegdheid van het Hof

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 VEU, artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafzaak tegen Gianpaolo Paoletti en andere Italiaanse staatsburgers die ervan worden verdacht vóór de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie ten gunste van Roemeense onderdanen hulp te hebben verleend bij illegale immigratie naar Italië.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Overweging 2 van richtlijn 2002/90/EG van de Raad van 28 november 2002 tot omschrijving van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (
PB 2002, L 328, blz. 17
) luidt:
„[...] maatregelen [moeten] worden genomen tegen het verlenen van hulp bij illegale immigratie, zowel in verband met illegale grensoverschrijding in enge zin als met het bevoorraden van netwerken waarin mensen worden uitgebuit.”
In artikel 1, lid 1, van deze richtlijn is bepaald:
„Iedere lidstaat neemt passende sancties tegen:
a)
eenieder die een persoon die geen onderdaan is van een lidstaat, opzettelijk helpt om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen of zich daarover te verplaatsen op een wijze die in strijd is met de wetgeving van die staat met betrekking tot de binnenkomst of doorreis van vreemdelingen;
b)
eenieder die een persoon die geen onderdaan is van een lidstaat, uit winstbejag opzettelijk behulpzaam is bij het verblijven op het grondgebied van een lidstaat op een wijze die in strijd is met de wetgeving van die staat met betrekking tot het verblijf van vreemdelingen.”
Volgens artikel 3 van die richtlijn neemt iedere lidstaat de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat op de in de artikelen 1 en 2 van deze richtlijn genoemde inbreuken doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties staan.
Artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/946/JBZ van de Raad van 28 november 2002 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (
PB 2002, L 328, blz. 1
) luidt als volgt:
„Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat de in de artikelen 1 en 2 van richtlijn [2002/90] omschreven inbreuken worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties die kunnen leiden tot uitlevering.”
Italiaans recht
In artikel 12, leden 3 en 3 bis, van decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (besluit nr. 286 houdende de geconsolideerde tekst van de bepalingen inzake immigratie‑ en vreemdelingenzaken) van 25 juli 1998 (gewoon supplement bij GURI nr. 191 van 18 augustus 1998), zoals gewijzigd bij wet nr. 94 van 15 juli 2009 (hierna: „besluit nr. 286/1998”), is bepaald:
„3.   Tenzij de feiten een zwaarder strafbaar feit opleveren, wordt eenieder die in strijd met deze geconsolideerde tekst vervoer van vreemdelingen naar Italië bevordert, regelt, organiseert, financiert of uitvoert, dan wel andere handelingen verricht waardoor zij illegaal kunnen binnenkomen in Italië of een andere staat waarvan zij geen onderdaan zijn en die hun geen duurzaam verblijfsrecht heeft verleend, bestraft met een gevangenisstraf van vijf tot vijftien jaar en een geldboete van 15000 EUR voor iedere persoon wanneer:
a)
de feiten betrekking hebben op de illegale binnenkomst of het illegale verblijf in Italië van minstens vijf personen;
b)
het leven of de veiligheid van de vervoerde persoon in gevaar is gebracht om hem in staat te stellen het grondgebied illegaal binnen te komen om er illegaal te verblijven;
c)
de vervoerde persoon onmenselijk of vernederend is behandeld om hem in staat te stellen het grondgebied illegaal binnen te komen om er illegaal te verblijven;
d)
de feiten zijn begaan door minstens drie personen die samen hebben gehandeld dan wel met gebruikmaking van internationale vervoersdiensten of van documenten die zijn nagemaakt of vervalst of in elk geval op illegale wijze zijn verkregen;
e)
degenen die de feiten hebben gepleegd over wapens of explosieven beschikken.
3 bis.   Indien twee of meer van de in lid 3, onder a), b), c), d) en e), bedoelde gevallen van toepassing zijn op de begane inbreuk op dat lid, wordt de boete verhoogd.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Blijkens de verwijzingsbeslissing hebben de verdachten in het hoofdgeding middels het oprichten van een vennootschap in Italië die een fictieve nevenvestiging was van Api Construction SRL, een vennootschap naar Roemeens recht, in 2004 en 2005 van de direzione provinciale del lavoro di Pescara (provinciale directie werkgelegenheid Pescara, Italië) voor 30 Roemeense werknemers werkvergunningen en vervolgens ook vergunningen om op het Italiaanse grondgebied te verblijven aangevraagd en gekregen. Deze vergunningen zijn verleend op basis van artikel 27, onder g), van besluit nr. 286/1998, volgens welke bepaling werknemers van in Italië actieve ondernemingen op verzoek van de werkgever en buiten de wettelijk voorgeschreven quota voor buitenlandse werknemers om, tijdelijk kunnen worden toegelaten.
Uit de verwijzingsbeslissing volgt tevens dat verdachten in het hoofdgeding wordt verweten de illegale binnenkomst van Roemeense staatsburgers te hebben georganiseerd, op een tijdstip vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie, „teneinde profijt te trekken uit de intensieve en continue inzet van goedkope buitenlandse arbeidskrachten”.
De verwijzende rechter vraagt zich af, ten eerste, of de toetreding van Roemenië tot de Unie, gelet op artikel 6 VEU, artikel 49 van het Handvest en artikel 7 EVRM, tot gevolg heeft gehad dat het delict van hulpverlening door Italiaanse staatsburgers bij illegale immigratie van Roemeense staatsburgers, dat is gepleegd vóór deze toetreding, is komen te vervallen, en, ten tweede, of het beginsel van de toepassing met terugwerkende kracht van milder strafrecht moet worden toegepast op verdachten in het hoofdgeding.
Daarop heeft de Tribunale ordinario di Campobasso (gerecht te Campobasso, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten artikel 7 EVRM, artikel 49 van het Handvest, en artikel 6 VEU aldus worden uitgelegd dat het in artikel 12 van besluit nr. 286/1998 omschreven strafbare feit met betrekking tot hulp bij immigratie en verblijf van Roemeense onderdanen op het grondgebied van de Italiaanse Staat, is komen te vervallen door de toetreding van Roemenië tot de Unie op 1 januari 2007?
2)
Moeten deze artikelen aldus worden uitgelegd dat de lidstaat het beginsel van terugwerkende kracht van de mildere wet niet mag toepassen jegens hen die zich vóór 1 januari 2007 (of een latere datum met ingang waarvan het Verdrag volledige toepassing vindt), de dag waarop Roemenië tot de Europese Unie is toegetreden, schuldig hebben gemaakt aan schending van artikel 12 van besluit nr. 286/1998 wegens hulp bij immigratie van Roemeense onderdanen, een feit dat sinds 1 januari 2007 niet meer strafbaar is?”
Bevoegdheid van het Hof
De Italiaanse regering betwist dat de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn, omdat de ingeroepen Unierechtelijke normen geen toepassing vinden in een zaak als het hoofdgeding. De nationale bepalingen inzake het strafbare feit van hulpverlening bij illegale immigratie vallen immers – ook wanneer het strafbare feit vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie is gepleegd ten behoeve van Roemeense staatsburgers – niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het toepassingsgebied van het Handvest, wat het optreden van de lidstaten betreft, is omschreven in artikel 51, lid 1, ervan, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht, uitsluitend wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen (arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, punt 17).
Blijkens de rechtspraak van het Hof veronderstelt het begrip „ten uitvoer brengen van het Unierecht” in de zin van artikel 51 van het Handvest dat er tussen een Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel een verband bestaat dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere (zie in die zin arrest van 6 maart 2014, Siragusa,
C‑206/13
,
EU:C:2014:126
, punt
).
Die overwegingen corresponderen met die welke ten grondslag liggen aan artikel 6, lid 1, VEU, volgens hetwelk de bepalingen van het Handvest geenszins een verruiming inhouden van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen (arrest van 8 mei 2014, Pelckmans Turnhout,
C‑483/12
,
EU:C:2014:304
, punt
).
De verwijzingsbeslissing vermeldt inderdaad niet uitdrukkelijk welke Unierechtelijke bepalingen ten uitvoer zouden worden gebracht door de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is.
Evenwel heeft richtlijn 2002/90 tot doel, volgens overweging 2 ervan, het verlenen van hulp bij illegale immigratie tegen te gaan. Voorts bepaalt artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/946 dat iedere lidstaat de nodige maatregelen neemt opdat de in de artikelen 1 en 2 van die richtlijn omschreven inbreuken worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties die kunnen leiden tot uitlevering.
Los van de vraag of besluit nr. 286/1998 was vastgesteld om richtlijn 2002/90 en kaderbesluit 2002/946 uit te voeren in de Italiaanse rechtsorde, heeft de strafvervolging om het verlenen van hulp bij illegale immigratie tegen te gaan, zoals de strafvervolging in het hoofdgeding, tot doel uitvoering gegeven aan die richtlijn en dat kaderbesluit (zie, naar analogie, arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, punten
‑
).
Voorts moet worden vastgesteld dat in casu de prejudiciële vragen betrekking hebben op de vraag welke invloed de verwerving van de status van Unieburger door Roemeense staatsburgers, als gevolg van de toetreding van Roemenië, heeft voor de toepassing van die nationale wettelijke regeling, waardoor de uitlegging van het Unierecht een rol gaat spelen.
Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden.
Ten gronde
Opmerking vooraf
Zoals artikel 6, lid 3, VEU preciseert, maken de door het EVRM gewaarborgde grondrechten als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie. Artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt bovendien dat de rechten uit het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Het EVRM is echter, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument (arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, punt
, en 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punt
).
Bijgevolg dient alleen te worden verwezen naar artikel 6 VEU en naar artikel 49 van het Handvest (zie in die zin arresten van 6 november 2012, Otis e.a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punt
, en 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punt
).
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die tezamen moeten worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6 VEU en artikel 49 van het Handvest in die zin moeten worden uitgelegd dat de toetreding van een staat tot de Unie er niet aan in de weg staat dat een andere lidstaat een strafrechtelijke sanctie kan opleggen aan personen die vóór die toetreding het strafbare feit van hulpverlening bij de illegale immigratie van onderdanen van eerstbedoelde staat hebben gepleegd.
In deze context vraagt de verwijzende rechter tevens of het beginsel van terugwerkende kracht van de mildere strafrechtsbepaling van toepassing is op verdachten die illegale immigratie hebben georganiseerd.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat dit beginsel, zoals vervat in artikel 49, lid 1, van het Handvest, deel uitmaakt van het primaire Unierecht. Zelfs vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, waarbij aan het Handvest dezelfde juridische waarde is toegekend als aan de Verdragen, heeft het Hof geoordeeld dat dit beginsel voortvloeide uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en derhalve moet worden geacht te behoren tot de algemene beginselen van het Unierecht die de nationale rechter in acht moet nemen wanneer hij het nationale recht toepast (zie in die zin arrest van 29 mei 1997, Kremzow,
C‑299/95
,
EU:C:1997:254
, punt
).
De enkele omstandigheid dat de feiten van het hoofdgeding hebben plaatsgevonden in 2004 en 2005, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, staat dus niet in de weg aan toepassing van, in casu, artikel 49, lid 1, van het Handvest.
De toepassing van de mildere strafrechtsbepaling impliceert dus noodzakelijkerwijs een opeenvolging van wetten in de tijd en berust op de constatering dat de wetgever van opvatting is veranderd met betrekking tot hetzij de strafrechtelijke kwalificatie van feiten hetzij de op een strafbaar feit toe te passen straf.
In casu volgt uit de bij het Hof ingediende stukken dat de strafwetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is, te weten artikel 12, leden 3 en 3 bis, van besluit nr. 286/1998, niet is gewijzigd sinds het plegen van de aan de verdachten in het hoofdgeding verweten delicten. Het verlenen van hulp bij illegale immigratie kan in Italië nog steeds worden bestraft met vijf tot vijftien jaar gevangenisstraf.
De verwijzende rechter merkt echter op dat de wettelijke verandering waarmee rekening moet worden gehouden, heeft plaatsgevonden in het kader van een „buiten-strafrechtelijke” wet, te weten de Akte van toetreding van Roemenië tot de Unie. Hij preciseert dat de verwerving van de status van Unieburger door de Roemeense staatsburgers na deze toetreding, op 1 januari 2007, en de opheffing, op 1 januari 2014, van de laatste beperkingen inzake het vrije verkeer van werknemers, de redenen om strafrechtelijk op te treden tegen personen die in een eerder tijdvak de immigratie van die staatsburgers hebben georganiseerd, hebben doen wegvallen.
De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de Corte suprema di cassazione (cassatierechter, Italië), in een arrest van 10 januari 2008 in verenigde kamers, heeft uitgesloten dat de toetreding van Roemenië tot de Unie aan vóór deze toetreding gepleegde hulpverlening bij illegale immigratie de delictuele aard zou ontnemen, en dat deze rechtspraak is bevestigd in 2011 en 2015. Niettemin heeft de Eerste kamer van de Corte suprema di cassazione (cassatierechter) in een beschikking van 8 mei 2007, waarbij die kamer de zaak naar de verenigde kamers heeft verwezen, de tegenovergestelde stelling verdedigd.
Gevraagd wordt aldus of de verwerving van de status van Unieburger door Roemeense staatsburgers gevolgen heeft voor de bestanddelen van het strafbare feit van hulpverlening bij illegale immigratie, en bijgevolg voor de toepassing van de strafrechtelijke regeling die aan de orde is in het hoofdgeding.
Artikel 12, leden 3 en 3 bis, van besluit nr. 286/1998 ziet niet op derdelanders die Italië illegaal binnenkomen en er verblijven zonder verblijfstitel, maar op personen die hulp verlenen bij de illegale binnenkomst en het illegale verblijf van die derdelanders op het grondgebied van deze staat. Het enkele feit dat deze derdelanders na hun illegale binnenkomst Unieburgers zijn geworden wegens de toetreding van hun staat van herkomst tot de Unie, kan niet van invloed zijn op het verloop van strafprocedures die zijn ingeleid tegen deze personen die hulp verlenen bij illegale immigratie.
Deze verwerving van het Unieburgerschap vormt immers een feitelijke situatie die de bestanddelen van het delict van hulpverlening bij illegale immigratie niet kan wijzigen.
Zoals is vermeld in punt 28 van dit arrest bestraft de strafwetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is, te weten artikel 12, leden 3 en 3 bis, van besluit nr. 286/1998, het verlenen van hulp bij illegale immigratie in Italië met gevangenisstraf, overeenkomstig artikel 3 van richtlijn 2002/90 en artikel 1 van kaderbesluit 2002/946, waarin is bepaald dat op een dergelijk strafbaar feit doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties staan.
De bestanddelen van het delict hulpverlening bij illegale immigratie in de Italiaanse rechtsorde zijn dus ongewijzigd gebleven, daar de toetreding van Roemenië tot de Unie geen gevolgen heeft gehad voor de kwalificatie van dit strafbare feit.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 26 en 27 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is er noch in richtlijn 2002/90, noch in enige andere Unierechtelijke tekst een bepaling terug te vinden op grond waarvan zou kunnen worden aangenomen dat de verwerving van het Unieburgerschap ertoe zou moeten leiden dat het strafbare feit dat is gepleegd door verdachten zoals die in het hoofdgeding, die zich hebben beziggehouden met handel in arbeidskrachten, wordt tenietgedaan. Ieder ander oordeel zou erop neerkomen dat deze handel wordt aangemoedigd zodra een staat zich ertoe heeft verbonden om toe treden tot de Unie, aangezien de handelaars er dan zeker van zouden zijn dat zij nadien immuniteit verwerven. Dan zou dus het omgekeerde worden bereikt van wat de Uniewetgever voor ogen had.
Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de bepalingen betreffende het Unieburgerschap vanaf hun inwerkingtreding van toepassing zijn en dat zij derhalve dienen te worden toegepast op de actuele gevolgen van vroeger ontstane situaties (arresten van 11 juli 2002, D’Hoop,
C‑224/98
,
EU:C:2002:432
, punt
, en 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja,
C‑424/10 en C‑425/10
,
EU:C:2011:866
, punt
).
Uit de verwijzingsbeslissing volgt eenduidig dat het aan de verdachten in het hoofdgeding verweten strafbare feit in 2004 en 2005 is gepleegd.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 36 en 37 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet dit strafbare feit als gevolg van de wijze waarop het materiële bestanddeel ervan wordt gerealiseerd, worden gekwalificeerd als een eenmalige inbreuk. De hulp bij de binnenkomst wordt immers materieel gerealiseerd wanneer de derdelander de buitengrens van de Unie heeft overgestoken, en de hulp bij het verblijf wanneer hem de op frauduleuze wijze verworven documenten worden bezorgd die hem in staat stellen om te doen alsof hij recht heeft op de voordelen die zijn verbonden aan het Unieburgerschap of aan de hoedanigheid van legaal aanwezige buitenlandse werknemer.
Het strafbare feit dat verdachten in het hoofdgeding wordt verweten was dus volledig en definitief begaan vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie op 1 januari 2007 en, a fortiori, vóór de opheffing, op 1 januari 2014, van de laatste beperkingen inzake het vrije verkeer van werknemers die onderdaan van deze staat zijn.
Bijgevolg vormt dit strafbare feit in casu niet een vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie ontstane situatie die niet al haar rechtsgevolgen vóór deze toetreding heeft gesorteerd (zie in die zin arrest van 3 september 2014, X,
C‑318/13
,
EU:C:2014:2133
, punten
‑
).
Gelet op een en ander dient derhalve op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 6 VEU en artikel 49 van het Handvest in die zin moeten worden uitgelegd dat de toetreding van een staat tot de Unie er niet aan in de weg staat dat een andere lidstaat een strafrechtelijke sanctie kan opleggen aan personen die vóór deze toetreding het strafbare feit van hulpverlening bij de illegale immigratie van onderdanen van eerstbedoelde staat hebben gepleegd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 6 VEU en artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten in die zin worden uitgelegd dat de toetreding van een staat tot de Unie er niet aan in de weg staat dat een andere lidstaat een strafrechtelijke sanctie kan opleggen aan personen die vóór deze toetreding het strafbare feit van hulpverlening bij de illegale immigratie van onderdanen van eerstbedoelde staat hebben gepleegd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.