CELEX: 62015TJ0518
ELGF en Elfpo
Uitgaven die van financiering zijn uitgesloten
Programma voor plattelandsontwikkeling in continentaal Frankrijk
Steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling
Gebieden met natuurlijke handicaps
Forfaitaire financiële correctie
Uitgaven gedaan door Frankrijk
Controles ter plaatse
Beweidingscriterium
Tellen van de dieren
Verhoging van het tarief van de forfaitaire correctie wegens recurrentie van de tekortkoming
Procedurele waarborgen

Voorgeschiedenis van het geding
Op grond van artikel 36, onder a), i) en ii), van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB 2005, L 277, blz. 1
) hebben de Franse autoriteiten het programma voor plattelandsontwikkeling in continentaal Frankrijk 2007‑2013 (programme de développement rural hexagonal 2007‑2013; hierna: „PDRH 2007‑2013”) vastgesteld, dat met name voorziet in de toekenning van vergoedingen voor natuurlijke handicaps (indemnités compensatoires de handicaps naturels; hierna: „ICHN”) aan landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps.
Bij besluit C(2007) 3446 van 19 juli 2007 heeft de Europese Commissie het PDRH 2007‑2013 goedgekeurd. Dat programma bevat met name maatregelen in de zin van artikel 36, onder a), i) en ii), van verordening nr. 1698/2005, te weten de maatregelen 211 en 212. Deze maatregelen stellen de landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps, respectievelijk berggebieden en andere dan berggebieden, in staat de praktijken voor een goed gebruik van de gronden te volgen door de betaling van een vergoeding voor voederarealen afhankelijk te stellen van de inachtneming van een beweidingscriterium. Dit beweidingscriterium, dat wordt uitgedrukt in grootvee-eenheden (unité de gros bétail; hierna: „UGB”) per hectare, maakt het mogelijk de veedichtheid op voederarealen te regelen teneinde onder- en overbegrazing te voorkomen. Overeenkomstig artikel 71, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 zijn in het PDRH 2007‑2013 voor deze maatregelen een aantal subsidiabiliteitsvoorwaarden gesteld, waaronder de voorwaarde van inachtneming van de beweidingsintensiteit die op het niveau van de departementen wordt bepaald en ligt tussen drempels die per gebied of deelgebied worden vastgesteld.
De financiële correctie die het voorwerp van het onderhavige beroep is, is door de Commissie vastgesteld ten vervolge op onderzoek RD 2/2012/005/FR betreffende de specifieke maatregelen van as 2 van het PDRH 2007‑2013 voor het seizoen 2011, te weten de maatregelen 211 en 212 betreffende de ICHN en submaatregel 214-A betreffende de agromilieuweidepremie (prime herbagère agroenvironnementale; hierna „PHAE”).
Het onderzoek is verricht overeenkomstig artikel 31, leden 1 tot en met 3, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 2005, L 209, blz. 1
), die ten tijde van de inleiding van het onderzoek van toepassing was.
Bij brief van 11 december 2012 heeft de Commissie de Franse autoriteiten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (
PB 2006, L 171, blz. 90
) haar bevindingen uit het onderzoek meegedeeld en hun om aanvullende informatie verzocht (hierna: „mededeling van het resultaat”).
In punt 4.3, „Niet-controleren van de beweidingsintensiteit”, van de mededeling van het resultaat heeft de Commissie onder meer geoordeeld dat de wijze van controle ter plaatse van de maatregelen inzake de ICHN en van de submaatregel inzake de PHAE in strijd was met artikel 4, lid 1, artikel 10, lid 1, en artikel 14, lid 2, van verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (
PB 2011, L 25, blz. 8
) doordat de runderen, de schapen en de geiten waarvoor een verzoek om specifieke steun was ingediend, niet waren gecontroleerd en geteld en bij de controles ter plaatse evenmin een plausibiliteitstelling was verricht. De Commissie heeft beklemtoond dat zij bij de twee eerdere onderzoeken RD 2/2008/10/FR en RD 2/2011/03/FR al hetzelfde had vastgesteld en heeft de Franse autoriteiten verzocht, hun controles ter plaatse aan te passen.
Bij brief van 2 april 2013 hebben de Franse autoriteiten de Commissie hun opmerkingen over de mededeling van het resultaat meegedeeld.
In punt 4.3 van deze opmerkingen hebben de Franse autoriteiten:
–
het gebruik van plausibiliteit als bewijsmiddel voor de gegrondheid van steun van de hand gewezen;
–
aangevoerd dat de beweidingsintensiteit met betrekking tot runderen was berekend met gebruikmaking van een nationaal elektronisch gegevensbestand dat was gecontroleerd op de wijze die was voorgeschreven in de verschillende desbetreffende Unieverordeningen;
–
eraan herinnerd dat de beweidingsintensiteit voor de ICHN was geverifieerd naar aanleiding van de controles ter plaatse die waren verricht hetzij uit hoofde van de subsidiabiliteit voor de verschillende vormen van steun voor dieren, hetzij uit hoofde van de voorwaarde van identificatie voor verkrijging van de steun, waarbij de niet in het nationale elektronische gegevensbestand voorkomende runderen en de schapen en geiten waarvoor geen steun voor dieren was aangevraagd, systematisch zijn geteld bij de controles ter plaatse uit hoofde van de ICHN.
Bij brief van 24 juni 2013 heeft de Commissie de Franse autoriteiten overeenkomstig artikel 11, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 885/2006 uitgenodigd voor een bilaterale vergadering, die heeft plaatsgevonden op 28 november 2013.
Op 11 december 2013 heeft de Commissie de Franse autoriteiten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006 de notulen van de vergadering meegedeeld en hun om aanvullende informatie verzocht. De Franse autoriteiten hebben op 27 februari 2014 geantwoord.
Bij brief van 27 mei 2014 (hierna: „officiële mededeling”) heeft de Commissie de Franse autoriteiten officieel meegedeeld dat zij bij haar standpunt bleef. Zij heeft geoordeeld dat de vastgestelde tekortkoming een zwak punt in een essentiële controle was en een risico „voor het Fonds” opleverde waarvoor normaliter een financiële correctie van 5 % wordt toegepast. Zij heeft echter gepreciseerd dat aangezien tijdens de twee vorige onderzoeken al op deze tekortkoming was gewezen, deze tekortkoming als recurrent werd beschouwd, zodat daarvoor toepassing van een forfaitaire correctie van 10 % diende te worden voorgesteld, te weten een nettobedrag van 115971211,03 EUR moest worden uitgesloten van financiering van de uitgaven bij het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of bij het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) waren gedeclareerd. Verder heeft de Commissie gepreciseerd dat de forfaitaire correctie betrekking had op de uitgaven voor de aanvraagjaren 2011 tot en met 2013 die tijdens de begrotingsjaren 2011 tot en met 2013 waren verricht, aangezien voor die jaren geen enkele corrigerende maatregel was getroffen.
Op 3 juli 2014 hebben de Franse autoriteiten zich tot het bemiddelingsorgaan gewend, dat op 15 januari 2015 zijn rapport nr. 14/FR/635 heeft uitgebracht.
Nadat de bemiddelingsprocedure op niets was uitgelopen, heeft de Commissie de Franse autoriteiten bij brief van 16 maart 2015 haar definitieve standpunt (hierna: „definitief standpunt”) meegedeeld. Daarin handhaafde zij haar in de officiële mededeling geformuleerde standpunt ten dele en stelde zij voor, een nettobedrag van 98276677,07 EUR voor zowel de uitgaven betreffende het aanvraagjaar 2011 als die betreffende de aanvraagjaren 2012 en 2013 die sinds 11 december 2010 voor de begrotingsjaren 2011 tot met 2013 uit hoofde van de maatregelen inzake de ICHN en de submaatregel inzake de PHAE waren verricht, van financiering van de bij het ELGF en het Elfpo gedeclareerde uitgaven uit te sluiten.
Bij brief van 18 juni 2015 heeft de Commissie voorgesteld om, gelet op de door het Gerecht in zijn arrest van 30 april 2015, Frankrijk/Commissie (
T‑259/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:250
) gekozen oplossing, de uitgaven betreffende de schapen en geiten waarvoor geen aanvraag voor een dierpremie was ingediend, in het vast te stellen besluit van de grondslag voor de financiële correctie uit te sluiten. Omdat de Commissie deze uitsluiting niet meer vóór de bekendmaking van dat besluit kon verrichten, heeft zij voorgesteld de nodige aanpassingen na de bekendmaking van dat besluit aan te brengen en daartoe heeft zij de Franse autoriteiten gevraagd, haar de van de grondslag van de financiële correctie uit te sluiten brutobedragen mee te delen.
Op 22 juni 2015 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1119 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het ELGF of in het kader van het Elfpo hebben verricht (
PB 2015, L 182, blz. 39
) (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
Bij het bestreden besluit heeft de Commissie in het kader van een procedure van conformiteitsgoedkeuring van de landbouwrekeningen een nettobedrag van 98276627,35 EUR uitgesloten van financiering door de Unie. Deze forfaitaire correctie komt overeen met bepaalde uitgaven die de Franse Republiek uit hoofde van de maatregelen 211 en 212 inzake de ICHN en submaatregel 214-A inzake de PHAE met betrekking tot as 2 van het PDRH 2007‑2013 heeft gedaan. Die uitgaven komen overeen met de steun die de Franse autoriteiten op de voor de jaren 2011 tot en met 2013 ingediende aanvragen hebben betaald.
Het bestreden besluit is vastgesteld op grond van artikel 52, leden 1 tot en met 3, verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (
PB L 347, blz. 549
), waarbij verordening nr. 1290/2005 per 1 januari 2014 is ingetrokken. De bij artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 ingevoerde procedure van conformiteitsgoedkeuring komt in wezen overeen met die van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 september 2015, heeft de Franse Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
Op 30 november 2015 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend. De repliek en de dupliek zijn neergelegd binnen de gestelde termijnen.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 december 2015, heeft het Koninkrijk Spanje verzocht in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van de Franse Republiek. Bij beslissing van 11 januari 2016 heeft de president van de Zesde kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan. Het Koninkrijk Spanje heeft zijn memorie neergelegd en de hoofdpartijen hebben hun opmerkingen hierover ingediend binnen de gestelde termijn.
Nadat de samenstelling van het Gerecht in het belang van een goede rechtsbedeling was gewijzigd, heeft de president van het Gerecht krachtens artikel 27, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht de zaak toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur, die is toegevoegd aan de Tweede kamer. Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering is de zaak opnieuw toewezen aan de Zesde kamer, waaraan diezelfde rechter-rapporteur is toegevoegd.
Bij een op 4 mei 2017 krachtens artikel 89, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering vastgestelde maatregel tot organisatie van de procesgang zijn de partijen verzocht, hun standpunt te bepalen over de gevolgen die in de onderhavige zaak moeten worden verbonden aan de arresten van 26 januari 2017, Spanje/Commissie (
C‑506/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:42
), en Frankrijk/Commissie (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
). Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan. Aan de Commissie is ook verzocht, bepaalde documenten ter griffie van het Gerecht neer te leggen, wat deze binnen dezelfde termijn heeft gedaan.
De Franse Republiek, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, verzoekt het Gerecht:
–
primair, het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij bepaalde door de lidstaten uit hoofde van het ELGF en het Elfpo gedane uitgaven van financiering door de Unie worden uitgesloten, namelijk voor zover daarbij van financiering door de Unie worden uitgesloten de uitgaven die de Franse Republiek in het kader van de ICHN en de PHAE betreffende as 2 van het PDRH 2007‑2013 voor de begrotingsjaren 2011 tot en met 2013 heeft gedaan ten belope van het bedrag van de steun die op de tijdens de seizoenen 2011 tot en met 2013 geformuleerde aanvragen is betaald;
–
subsidiair, het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de uitgaven betreffende de schapen en geiten waarvoor geen aanvraag voor diersteun is ingediend, in de grondslag voor de financiële correctie zijn opgenomen;
–
zeer subsidiair, het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij een verhoogde forfaitaire correctie van 10 % is toegepast op grond dat de aan de Franse autoriteiten verweten tekortkoming inzake de telling van dieren recurrent was;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
te verklaren dat op het tweede middel niet hoeft te worden beslist;
–
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Franse Republiek drie middelen aan, doch ter terechtzitting heeft zij haar tweede middel laten vallen.
Het eerste middel betreft schending van artikel 4, lid 1, artikel 10, lid 1, en artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011 alsook van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 doordat de Commissie heeft geoordeeld dat de Franse regering haar verplichtingen ter zake van de controle van de beweidingsintensiteit niet was nagekomen.
Het derde, zeer subsidiair aangevoerde middel betreft schending van de regels die zijn vastgesteld in document VI/5330/97, „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie”, van de Commissie van 23 december 1997 (hierna: „document VI/5330/97”) en in document AGRI/60637/2006, „Mededeling van de Commissie – Behandeling door de Commissie, bij de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, van gevallen waarin controlesystemen herhaaldelijk tekortschieten” (hierna: „document AGRI/60637/2006”), doordat de Commissie een verhoogde forfaitaire correctie van 10 % heeft toegepast op grond dat de aan de Franse autoriteiten verweten tekortkoming inzake het tellen van de dieren recurrent was, aangezien deze betrekking had op een essentiële controle waarop al naar aanleiding van twee eerdere onderzoeken een correctie was toegepast en waaraan de Franse autoriteiten geen verbeteringen hadden aangebracht.
Opmerkingen vooraf
Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat het ELGF alleen interventies financiert die overeenkomstig de Unieregels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden (arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punt
), en dat het volgens de Unieregels betreffende met name het ELGF aan de lidstaten staat een doeltreffend stelsel van controle en toezicht op te zetten (zie arrest van 17 mei 2013, Bulgarije/Commissie,
T‑335/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:262
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verder staat het volgens vaste rechtspraak aan de Commissie om aan te tonen dat er sprake is van schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten. De Commissie moet haar besluit houdende vaststelling van het ontbreken van of van tekortkomingen in de door de betrokken lidstaat verrichte controles dan ook motiveren. De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door die autoriteiten toegezonden cijfers echter niet volledig aan te tonen, maar moet slechts een bewijs aandragen van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of die cijfers koestert. De betrokken lidstaat van zijn kant kan de bevindingen van de Commissie slechts ontkrachten indien hij bij zijn betoog elementen aandraagt die aantonen dat hij over een betrouwbaar en operationeel controlestelsel beschikt. Slaagt de lidstaat er niet in, aan te tonen dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de ELGF-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat het dus de lidstaat is die gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn verricht en dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de stellingen van de Commissie onjuist zijn (zie arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten slotte staat het volgens de rechtspraak weliswaar aan de Commissie om schending van de Unieregels te bewijzen, maar moet de lidstaat – zodra die schending vaststaat – in voorkomend geval aantonen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft (zie arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het beheer van de financiering van het ELGF berust namelijk hoofdzakelijk op de nationale administraties die ermee zijn belast, te zorgen voor de strikte naleving van de Unieregels, en is gebaseerd op het vertrouwen tussen de nationale autoriteiten en de autoriteiten van de Unie. Alleen de lidstaat kan precies weten en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om de rekeningen van het Fonds op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen (zie arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tegen de achtergrond van deze overwegingen moeten de door de Franse Republiek aangevoerde middelen worden onderzocht.
Ontvankelijkheid en werkzaamheid van de middelen van het beroep voor zover deze mutatis mutandis betrekking hebben op de submaatregel inzake de PHAE
De Franse Republiek voert om te beginnen aan dat de Commissie tijdens de gehele administratieve procedure heeft geoordeeld dat het ontbreken van controle van de beweidingsintensiteit niet alleen betrekking had op de maatregelen inzake de ICHN, maar ook op de submaatregel inzake de PHAE, ofschoon het doel en de toekenningscriteria van die maatregelen verschillen. De Franse Republiek voert dan ook aan dat de middelen die zij met betrekking tot de maatregelen 211 en 212 inzake de ICHN aanvoert, „mutatis mutandis ook gelden voor submaatregel 214-A [inzake de] PHAE” en dat haar betoog dus betrekking heeft op het in het bestreden besluit genoemde totale bedrag van de financiële correctie, te weten een nettobedrag van 98276677,07 EUR. In repliek bevestigt zij haar voornemen, de aangevoerde middelen ook met betrekking tot de submaatregel inzake de PHAE aan te voeren.
De Commissie bestrijdt de argumenten van de Franse Republiek.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat de Commissie met haar argumenten zowel de ontvankelijkheid als de werkzaamheid van de door de Franse Republiek aangevoerde middelen betwist, voor zover deze middelen ook worden aangevoerd met betrekking tot de submaatregel inzake de PHAE.
Voor zover de Commissie met haar argumenten opkomt tegen de ontvankelijkheid van de middelen van het beroep voor zover deze middelen ook worden aangevoerd met betrekking tot de submaatregel inzake de PHAE, dient erop te worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak uit artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat volgens artikel 53 van dit Statuut van toepassing is op het Gerecht, en uit artikel 76 van het Reglement voor de procesvoering voortvloeit dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil, de conclusies en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen, in voorkomend geval zonder om nadere informatie te moeten verzoeken (zie in die zin arrest van 26 januari 2017, GGP Italy/Commissie,
T‑474/15
,
EU:T:2017:36
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval dient erop te worden gewezen dat de Franse Republiek het voorwerp van het geschil duidelijk en nauwkeurig heeft aangegeven en ook een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen heeft gegeven. Zij heeft ook uitgelegd waarom zij van mening is dat haar met betrekking tot de maatregelen inzake de ICHN aangevoerde middelen ook met betrekking tot de submaatregel inzake de PHAE kunnen worden aangevoerd. Uit het verzoekschrift blijkt namelijk duidelijk dat dit berust op de gelijkstelling door de Commissie van de twee soorten maatregelen die aan de orde zijn in het kader van de grief inzake het ontbreken van controle van de beweidingsintensiteit.
Hieruit volgt dat het feit dat de Franse Republiek haar middelen mutatis mutandis op de submaatregel inzake de PHAE toepast, niet in de weg staat aan de ontvankelijkheid ervan.
Voor zover de Commissie met haar argumenten opkomt tegen de werkzaamheid van de middelen van het beroep voor zover deze ook worden aangevoerd met betrekking tot de submaatregel inzake de PHAE, dient er in de eerste plaats op te worden gewezen dat voor de maatregelen inzake de ICHN dezelfde normen gelden als voor agrimilieumaatregelen zoals de maatregelen inzake de PHAE. Uit titel IV van verordening nr. 1698/2005 blijkt immers dat zowel de maatregelen inzake de ICHN als de agromilieumaatregelen deel uitmaken van de steun voor plattelandsontwikkeling, die beoogt het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te verbeteren.
In de tweede plaats blijkt uit circulaire DGPAAT/SDEA/C2011‑3030 van 22 april 2011 betreffende de agromilieumaatregelen dat voor deze soort maatregelen de beweidingsintensiteit op dezelfde wijze wordt berekend als voor de maatregelen inzake de ICHN. Voor de maatregelen inzake de PHAE wordt de beweidingsintensiteit immers berekend als „de verhouding tussen de plantenetende dieren op het bedrijf omgezet in UGB en de aangegeven voederarealen van het bedrijf”, terwijl in circulaire DGPAAT/SDEA/C2011‑3071 van 29 augustus 2011 houdende uiteenzetting van de bestuursrechtelijke voorwaarden voor de ICHN voor de jaren 2011 tot en met 2013 wordt gepreciseerd dat voor deze maatregelen de beweidingsintensiteit wordt berekend als „de verhouding van het aantal UGB tot het aantal hectaren voederareaal waarop deze UGB worden gehouden”.
In de derde plaats blijkt uit het definitieve standpunt van de Commissie duidelijk dat de uitsluiting van een deel van de bij het Elfpo gedeclareerde uitgaven is gebaseerd op het ontbreken van controles ter plaatse van de beweidingsintensiteit voor de maatregelen inzake de ICHN en voor de submaatregel inzake de PHAE en dat de financiële correctie voor deze twee soorten maatregelen wordt toegepast.
In de vierde plaats heeft de Commissie, zoals door de Franse Republiek is opgemerkt, tijdens de goedkeuringsprocedure die tot het bestreden besluit heeft geleid, voor de submaatregel inzake de PHAE nooit een ander betoog gevoerd dan voor de maatregelen inzake de ICHN.
Gelet op een en ander dient te worden geoordeeld dat de Franse Republiek haar middelen zowel met betrekking tot de maatregelen inzake de ICHN en als met betrekking tot de submaatregel inzake de PHAE nuttig heeft aangevoerd.
Eerste middel: schending van artikel 4, lid 1, artikel 10, lid 1, en artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011, alsmede van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006
Als eerste middel stelt de Franse Republiek, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, dat de Commissie artikel 4, lid 1, artikel 10, lid 1, en artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011, alsmede artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006, heeft geschonden door te oordelen dat de Franse Republiek haar verplichtingen inzake de controle van de beweidingsintensiteit niet is nagekomen.
De Franse Republiek splitst dit middel in twee onderdelen.
Met het eerste onderdeel betoogt de Franse Republiek, zakelijk weergegeven, dat zij niet verplicht was bij de controles ter plaatse de dieren te tellen om na te gaan of was voldaan aan het criterium inzake de beweidingsintensiteit, daar uit artikel 4, lid 1, noch uit artikel 10, lid 1, noch uit artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011 een dergelijke verplichting voortvloeit. De door de Franse autoriteiten aan de hand van het nationale identificatiegegevensbestand (base de données nationale d’identification; hierna: „BDNI”) opgezette controles voldeden volgens haar aan de eisen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 65/2011, aangezien zij een doeltreffende controle van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de ICHN mogelijk maakten.
Met het tweede onderdeel stelt de Franse Republiek, zakelijk weergegeven, dat bij de controles ter plaatse geen plausibiliteitsberekening van de dieren moest worden verricht, daar uit artikel 4, lid 1, noch uit artikel 10, lid 1, noch uit artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011 een dergelijke verplichting voortvloeit. De Commissie zou dit begrip „plausibiliteit” hebben gebruikt zonder de rechtsgrondslag, de betekenis en de middelen voor de praktische toepassing ervan nader te hebben aangegeven.
De Commissie bestrijdt de argumenten van verzoekster.
Aangezien de twee onderdelen van het eerste middel nauw met elkaar verbonden zijn, dienen zij samen te worden onderzocht.
Om te beginnen dient er met betrekking tot de beginselen op het gebied van de controles voor de maatregelen inzake de ICHN en de submaatregel inzake de PHAE aan te worden herinnerd dat in artikel 4 van verordening nr. 65/2011 wordt bepaald:
„1   De lidstaten zetten een controlesysteem op dat ervoor zorgt dat alle controles worden uitgevoerd die nodig zijn om de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening doeltreffend te verifiëren.
[…]
4   Waar dat passend is, worden de in de artikelen 12, 20 en 25 van deze verordening bedoelde controles ter plaatse en andere controles waarin EU-voorschriften betreffende landbouwsubsidies voorzien, tegelijkertijd uitgevoerd.
[…]”
In artikel 10 van verordening nr. 65/2011 wordt bepaald:
„1.   De lidstaten maken gebruik van het in titel II, hoofdstuk 4, van verordening (EG) nr. 73/2009 bedoelde geïntegreerd beheers- en controlesysteem […].
2.   Om na te gaan of aan de subsidiabiliteitscriteria is voldaan, worden administratieve controles en controles ter plaatse verricht.
3.   Om na te gaan of de randvoorwaarden worden nageleefd, worden controles ter plaatse en, waar dat dienstig is, administratieve controles verricht.
4.   Gedurende de periode waarop een verbintenis betrekking heeft, mogen de percelen waarvoor de steun wordt verleend, niet door andere worden vervangen tenzij het programma voor plattelandsontwikkeling specifiek daarin voorziet.”
Wat meer in het bijzonder de controles ter plaatse betreft, bepaalt artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011 dat de controles ter plaatse betrekking hebben op „alle verbintenissen en verplichtingen van een begunstigde die ten tijde van het bezoek kunnen worden gecontroleerd”.
In de eerste plaats dient eraan te worden herinnerd dat, ook al legt de Unieregeling betreffende de toekenning van de steun en de premies de lidstaten niet uitdrukkelijk de verplichting op toezichtsmaatregelen te treffen en specifieke controles op te zetten, dit niet wegneemt dat het volgens artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011 aan de lidstaten staat, controles ter plaatse te verrichten die betrekking hebben op alle verbintenissen en verplichtingen van een begunstigde – daaronder begrepen die welke uit het nationale recht voortvloeien – die ten tijde van het bezoek kunnen worden gecontroleerd (zie in die zin arresten van 26 januari 2017, Spanje/Commissie,
C‑506/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:42
, punt
, en 26 januari 2017, Frankrijk/Commissie,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punt
).
In het onderhavige geval voorzag het PDRH 2007‑2013, zoals dat door de Commissie is goedgekeurd, om in aanmerking te komen voor de ICHN in een in UGB uitgedrukt beweidingscriterium, dat ertoe strekte de veedichtheid op voederarealen te regelen teneinde onder- en overbegrazing te voorkomen. De Franse autoriteiten waren dus verplicht, bij de controles ter plaatse de beweidingsintensiteit vast te stellen door de ten tijde van het inspectiebezoek op het bedrijf aanwezig dieren te tellen, een telling die overigens ook in punt 7.2 van de in punt 39 hierboven aangehaalde circulaire DGPAAT/SDEA/C2011‑3071 van 29 augustus 2011 wordt voorgeschreven, om na te gaan of dit criterium op een bepaald tijdstip werd geëerbiedigd, en om aldus de uit de administratieve controles resulterende gegevens te bevestigen (zie naar analogie arrest van 26 januari 2017, Frankrijk/Commissie,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punt
).
In de tweede plaats dient erop te worden gewezen dat de Commissie de plausibiliteitsberekening heeft vermeld als een alternatieve mogelijkheid om in geval van grote veestapels het aantal dieren op een bepaald ogenblik te berekenen teneinde de beweidingsintensiteit te kunnen controleren. In haar officiële mededeling heeft de Commissie de Franse autoriteiten verweten dat „de beweidingsintensiteit niet ter plaatse was gecontroleerd […] doordat de dieren niet waren gecontroleerd en geteld en er evenmin een plausibiliteitberekening was verricht”. Zij heeft er ook op gewezen dat „de controle van de veestapel of van de plausibiliteit ervan integraal deel [moest] uitmaken van de controles ter plaatse”. Dezelfde verwijten zijn terug te vinden in de mededeling van het resultaat en in de uitnodiging voor de bilaterale vergadering. Evenzo heeft de Commissie de Franse autoriteiten ook in haar definitieve standpunt verweten dat „de controles ter plaatse voor de maatregelen voor plattelandsontwikkeling geen telling of plausibiliteitsberekening van de veestapel omvatten” en heeft zij gepreciseerd dat „deze dieren niet [waren] geteld en dat daaromtrent ook geen plausibiliteitsberekening was verricht” en dat „[bij] de controle ter plaatse de beweidingsintensiteit niet [was] vastgesteld”.
In de loop van de administratieve procedure heeft de Commissie overigens herhaaldelijk verklaard dat de controle of de plausibiliteitsberekening van de veestapel integrerend deel moet uitmaken van de controle ter plaatse voor de maatregelen van as 2 waarvoor in de verbintenissen van de begunstigden een beweidingsintensiteit is bepaald. Zij heeft de Franse autoriteiten dan ook herhaaldelijk verzocht, hun controleprocedure aan te passen. Indien de Franse autoriteiten tijdens de administratieve procedure twijfel hadden over de betekenis van de plausibiliteitsberekening en over de praktische middelen voor het verrichten van die berekening, hadden zij de Commissie om toelichting kunnen verzoeken, doch zij hebben zich ertoe beperkt, aan te voeren dat er geen rechtsgrondslag was voor een dergelijke plausibiliteitsberekening.
Bijgevolg dient afwijzend te worden beslist op het argument dat de Commissie artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 885/2006 heeft geschonden doordat zij tijdens de administratieve procedure op geen enkel moment nader heeft aangegeven welke corrigerende maatregelen de Franse Republiek had moet treffen om te voldoen aan haar verplichting om een plausibiliteitsberekening van de dieren te verrichten.
Gelet op een en ander dient tot de slotsom te worden gekomen dat de Commissie terecht heeft geoordeeld dat de Franse autoriteiten verplicht waren tijdens de controles ter plaatse de dieren te tellen of daaromtrent een plausibiliteitsberekening te maken teneinde de beweidingsintensiteit op het bedrijf van de begunstigde van de ICHN te bepalen. Hetzelfde geldt voor de slotsom van de Commissie ten aanzien van de verplichting om de dieren te tellen of daaromtrent een plausibiliteitsberekening te maken teneinde de beweidingsintensiteit voor de submaatregel inzake de PHAE te bepalen.
Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door het arrest van 26 januari 2017, Frankrijk/Commissie (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
) voor zover daarbij het arrest van 30 april 2015, Frankrijk/Commissie (
T‑259/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:250
) is vernietigd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat Hof in zijn arrest van 26 januari 2017, Frankrijk/Commissie (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punt
), heeft geoordeeld dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 74 van zijn arrest van 30 april 2015, Frankrijk/Commissie (
T‑259/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:250
), te oordelen dat het stelsel van krachtens de artikelen 12 en volgende van verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (
PB 2006, L 368, blz. 74
), waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van de artikelen 12 en volgende van verordening nr. 65/2011, ter plaatse te verrichten controles een autonoom stelsel betrof en losstond van de controles die worden verricht in het kader van het beheer van de runderidentificatie of de runderpremies, zonder enerzijds te hebben vastgesteld of het bij die laatste controles gaat om controles waarin de Unieregeling betreffende landbouwsubsidies voorziet in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1975/2006, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 65/2011, en anderzijds te hebben vastgesteld of zij tegelijk met de door de artikelen 12 en volgende van die verordening voorgeschreven controles konden worden verricht.
In beginsel mogen de lidstaten de controles ter plaatse op grond van de artikelen 12 en volgende van verordening nr. 65/2011, zoals de controles ter plaatse uit hoofde van de ICHN, dus tegelijk met de controles ter plaatse uit hoofde van de dierenidentificatie of van de runderpremies verrichten, voor zover twee voorwaarden zijn vervuld, te weten, ten eerste dat laatstgenoemde controles door de Unieregeling betreffende landbouwsubsidies worden voorgeschreven in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 65/2011, en ten tweede dat zij tegelijk met de door de artikelen 12 en volgende van deze verordening voorgeschreven controles kunnen worden verricht (zie in die zin en naar analogie arrest van 26 januari 2017, Frankrijk/Commissie,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punten
en
).
Wat de eerste voorwaarde betreft, zijn partijen het er niet over eens of de in het kader van het beheer van de runderidentificatie verrichte controles worden voorgeschreven door de Unieregeling betreffende landbouwsubsidies. Zij zijn het er daarentegen over eens dat dit wel het geval is voor de controles op het beheer van de runderpremies.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat de controles uit hoofde van de runderidentificatie worden verricht op grond van verordening (EG) nr. 1082/2003 van de Commissie van 23 juni 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad inzake de minimaal te verrichten controles overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (
PB 2003, L 156, blz. 9
). Deze verordening, die is vastgesteld op grond van verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (
PB 2000, L 204, blz. 1
), maakt deel uit van de veterinaire en zoötechnische regelgeving van de Unie die de volksgezondheid en de gezondheid van dieren beoogt te beschermen. Zoals de Franse Republiek heeft opgemerkt, worden de controles uit hoofde van de runderidentificatie echter ook voorgeschreven door verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (
PB 2009, L 316, blz. 65
). Het gaat in het bijzonder om de controles die worden verricht om na te gaan of is voldaan aan de randvoorwaarden gesteld in artikel 4 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006 en (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (
PB 2009, L 30, blz. 16
).
Hieruit volgt dat de controles uit hoofde van de runderidentificatie controles zijn die worden voorgeschreven door de Unieregeling betreffende landbouwsubsidies, zodat is voldaan aan de eerste van de twee in punt 60 hierboven vermelde voorwaarden.
In haar antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie overigens zelf erkend dat het stelsel van identificatie en registratie van dieren de stelsels van landbouwsubsidies ondersteunt.
Wat de tweede in punt 60 hierboven vermelde voorwaarde betreft, voert de Franse Republiek, zakelijk weergegeven, aan dat dankzij de door de Franse autoriteiten tijdens de controles ter plaatse in het kader van de runderidentificatie of de runderpremies verrichte tellingen rekening kan worden gehouden met de specifieke kenmerken van het stelsel van ICHN en de in het kader van dit stelsel vereiste beweidingsintensiteit kan worden bepaald. Eén enkele telling van de dieren kan worden gebruikt voor elk van deze controles.
Volgens de Franse Republiek is het Franse controlestelsel doeltreffend in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 65/2011 daar de tijdens de controles ter plaatse in het kader van de runderidentificatie of de runderpremies verrichte tellingen van de dieren voortdurend worden verwerkt in de gegevensbestanden op basis waarvan de betaling van areaalgerelateerde steun zoals de ICHN wordt gecontroleerd.
De Franse Republiek beklemtoont in het bijzonder dat de twee parameters om na te gaan is of voldaan aan het beweidingscriterium voor de toekenning van de ICHN, te weten de leeftijd van de runderen en de gemiddelde jaarlijkse duur van de aanwezigheid van de dieren op het bedrijf, worden verwerkt in het BDNI. Het BDNI van de runderen bevat immers het identificatienummer van alle bedrijven waarop elk dier is gehouden, de datum van elke verplaatsing van elk dier en de geboortedatum van elk dier, zodat de leeftijd van elk dier en bijgevolg de beweidingsintensiteit kunnen worden bepaald en op elk moment kan worden beschikt over het identificatienummer van elk rund dat op een bedrijf aanwezig is, en kan worden nagegaan hoeveel dergelijke dieren op elk bedrijf aanwezig zijn. Bijgevolg worden bij de controles ter plaatse uit hoofde van de runderidentificatie of de runderpremies wel degelijk alle voor de berekening van de beweidingsintensiteit en van het aantal dieren noodzakelijke gegevens verzameld, aangezien bij die gelegenheid de dieren worden geteld en hun leeftijd en de duur van hun aanwezigheid op het landbouwareaal worden nagegaan.
De Commissie betwist in wezen dat de door de Franse Republiek in de onderhavige zaak aangevoerde controles uit hoofde van de runderidentificatie of de runderpremies kunnen dienen voor de controle van de naleving van de voor de ICHN gestelde voorwaarde inzake veedichtheid.
In de eerste plaats dient eraan te worden herinnerd dat al is geoordeeld dat geen enkele bepaling van verordening nr. 65/2011 in die zin kan worden uitgelegd dat, ingeval administratieve controles worden verricht met gebruikmaking van informatie uit een betrouwbaar gegevensbestand, controles ter plaatse uit hoofde van die verordening niet meer nodig zijn. Een dergelijke uitlegging gaat immers voorbij aan de doelstelling van de controles ter plaatse, die er met name in bestaat, overeenkomstig artikel 15, lid 3, van verordening nr. 65/2011 en artikel 42 van verordening nr. 1122/2009 na te gaan of de informatie in de door de lidstaten aangelegde gegevensbestanden juist is (zie in die zin arresten van 26 januari 2017, Frankrijk/Commissie,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punten
,
en 74, en 30 april 2015, Frankrijk/Commissie,
T‑259/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:250
, punt
).
Het feit dat de door de nationale autoriteiten verrichte controles voldoen aan de eisen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 65/2011 doordat het BDNI de twee parameters bevat aan de hand waarvan kan worden nagegaan of aan het beweidingscriterium is voldaan, te weten de leeftijd van de runderen en hun gemiddelde jaarlijkse aanwezigheid op het bedrijf, ontheft de Franse autoriteiten niet van de verplichting om bij de controle ter plaatse de dieren te tellen teneinde de door verordening nr. 65/2011 geëiste verificaties te verrichten en zich ervan te vergewissen dat de voor de berekening van de beweidingsintensiteit gebruikte gegevensbestanden juist zijn.
In de tweede plaats dient, zoals de Commissie in haar antwoord op de vragen van het Gerecht heeft opgemerkt, te worden beklemtoond dat uit artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1975/2006, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 65/2011, blijkt dat de controles ter plaatse uit hoofde van de ICHN, „waar dat passend is”, zullen worden uitgevoerd tegelijk met andere controles waarin de Unieregeling betreffende landbouwsubsidies voorziet. Hieruit volgt dat er in beginsel gevallen kunnen bestaan waarin het niet mogelijk is de controles ter plaatse uit hoofde van de ICHN tegelijk te verrichten met andere controles waarin de Unieregeling betreffende landbouwsubsidies voorziet. Gezamenlijke controles vormen immers geen absolute regel, maar slechts een mogelijkheid waarop uitzonderingen kunnen bestaan.
In de derde plaats dient erop te worden gewezen dat de Franse Republiek in casu niet aantoont dat de door de Franse autoriteiten tijdens de controles ter plaatse in het kader van de runderidentificatie of de runderpremies verrichte tellingen ten volle rekening houden met de specifieke kenmerken van het stelsel van ICHN en met name met de heterogeniteit van de dieren die worden gecontroleerd uit hoofde van de ICHN.
De Commissie wijst er immers op, zonder op dit punt door de Franse Republiek te zijn tegengesproken, dat de controles uit hoofde van de dierenidentificatie of de runderpremies aan andere criteria moeten voldoen dan de controles uit hoofde van de ICHN, met name ter zake van de te controleren installaties, de te tellen of te identificeren dieren en de periodiciteit van de controles.
De in het kader van de ICHN te tellen dieren komen bijvoorbeeld niet noodzakelijk overeen met die welke in het kader van de dierenidentificatie of de runderpremies moeten worden geteld. Terwijl laatstgenoemde telling betrekking heeft op alle runderen, schapen, geiten en varkens met het oog op de registratie ervan in de diergegevensbanken en het vormen van een representatieve steekproef voor de oormerken, hebben de controles ter plaatse uit hoofde van de maatregelen inzake de ICHN betrekking op alle grasetende soorten.
Vast staat dat de Franse Republiek met haar argumenten niet heeft aangetoond dat in het onderhavige geval alle dieren die het voorwerp van verificaties uit hoofde van de maatregelen inzake de ICHN zijn, tijdens de controles ter plaatse uit hoofde van de dierenidentificatie of de runderpremies waren gecontroleerd. In dit verband zijn de door de Franse autoriteiten aan de Commissie toegezonden nota’s, die als bijlage bij het verzoekschrift zijn overgelegd en betrekking hebben op het verslag over de in de jaren 2011 tot en met 2013 in Frankrijk verrichte controles uit hoofde van de identificatie van runderen en kleine herkauwers, bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1082/2003 en in artikel 7 van verordening (EG) nr. 1505/2006 van de Commissie van 11 oktober 2006 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad wat betreft de minimaal te verrichten controles in verband met de identificatie en registratie van schapen en geiten (
PB 2006, L 280, blz. 3
), helemaal niet ter zake dienend, omdat zij slechts betrekking hebben op runderen, schapen en geiten en daaruit niet blijkt dat de controles waarover die verslagen gaan, ook alle diersoorten omvatten waarvoor verificaties uit hoofde van de ICHN moeten worden verricht.
In die omstandigheden faalt het argument van de Franse Republiek dat een en dezelfde telling van de dieren kan worden gebruikt voor de controles ter plaatse in het kader van de runderidentificatie of de runderpremies en voor de controles ter plaatse uit hoofde de ICHN.
Ook de loutere verklaring betreffende het bestaan van controles met een verschillend voorwerp en, zoals de Franse Republiek ter terechtzitting heeft toegegeven, uit verschillende jaren, kan niet voldoende worden geacht ten bewijze dat de Commissie een fout zou hebben gemaakt door te oordelen dat de Franse autoriteiten niet hadden voldaan aan hun verplichting om de dieren te tellen tijdens de controles ter plaatse uit hoofde van de maatregelen inzake de ICHN teneinde de beweidingsintensiteit vast te stellen.
Aangezien dus niet is voldaan aan de tweede in punt 60 hierboven vermelde voorwaarde, moet het eerste middel van het beroep worden afgewezen.
Aan de in punt 57 hierboven geformuleerde slotsom kan ook niet worden afgedaan door het argument van de Franse Republiek en het Koninkrijk Spanje dat de telling van de dieren tijdens de controles ter plaatse het niet mogelijk maakt na te gaan of aan het beweidingscriterium is voldaan, daar dit criterium in een jaarlijkse gemiddelde intensiteit bestaat. In haar schrifturen preciseert de Franse Republiek immers niet volgens welke aan het Unierecht ontleende rechtsgrondslag de beweidingsintensiteit als een jaarlijkse gemiddelde intensiteit moet worden beschouwd. Zij heeft ter ondersteuning van haar argument overigens geen rechtspraak van het Hof of van het Gerecht aangevoerd. Voorts dient eraan te worden herinnerd dat, zoals de Commissie heeft opgemerkt, in het PDRH 2007‑2013, dat door de Franse Republiek zelf is opgesteld, niet staat dat de beweidingsintensiteit een jaarlijkse gemiddelde intensiteit is.
In het PDRH 2007‑2013 wordt immers alleen bepaald dat de intensiteit moet liggen tussen een minimum en een maximum dat door de prefect voor elk gebied of deelgebied van het departement wordt vastgesteld op basis van de agroklimatologische kenmerken van het gebied, zonder dat wordt gepreciseerd dat het gaat om een jaarwaarde. Overigens, zelfs al zou de betrokken periode een jaar zijn, dan nog moeten de begunstigden de vastgestelde bandbreedte in acht nemen. Tijdens de gehele betrokken periode kunnen schommelingen tussen de maximumwaarde en de minimumwaarde plaatsvinden en, aangezien deze waarden onmogelijk elke dag kunnen worden gecontroleerd, kan een jaargemiddelde worden aanvaard. Om zeker te zijn dat de voorwaarde inzake de beweidingsintensiteit wordt nageleefd, moet dit gemiddelde echter worden berekend op basis van waarden die tussen de maximum- en de minimumwaarde van de brandbreedte liggen (zie naar analogie arrest van 15 juli 2015, Spanje/Commissie,
T‑561/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:496
, punt
).
Indien de uitlegging van de Franse Republiek zou worden aanvaard, volgens welke de inachtneming van het beweidingscriterium op de berekening van een jaargemiddelde moet worden gebaseerd, zou dit ertoe leiden dat het de begunstigden wordt toegestaan, de maximumwaarde en de minimumwaarde van de in het PDRH 2007‑2013 vastgestelde bandbreedte op bepaalde momenten van het jaar te overschrijden voor zover dergelijke overschrijdingen geen invloed hebben op de uiteindelijke gemiddelde waarde voor het gehele jaar. Deze modus operandi zou strategische gedragingen van de begunstigden bevorderen die mogelijkerwijze slecht verenigbaar zijn met de doelstellingen van de betrokken steun, namelijk de instandhouding en de bevordering van duurzame landbouwsystemen (zie overweging 33 van verordening nr. 1698/2005). De overschrijding van de maximumwaarde op bepaalde tijdstippen van het jaar kan immers ertoe leiden dat de betrokken arealen worden overgeëxploiteerd en het niet-bereiken van de minimumwaarde kan ertoe leiden dat die arealen worden ondergeëxploiteerd (zie naar analogie arrest van 15 juli 2015, Spanje/Commissie,
T‑561/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:496
, punt
).
De nationale autoriteiten zijn dus verplicht, bij de controles ter plaatse de beweidingsintensiteit op het tijdstip van het inspectiebezoek vast te stellen, met name door de dieren te tellen om na te gaan of de in het PDRH 2007‑2013 vastgestelde maximumwaarden en minimumwaarden op dat tijdstip worden geëerbiedigd en aldus de uit de administratieve controles resulterende gegevens te bevestigen (zie naar analogie arrest van 26 januari 2017, Spanje/Commissie,
C‑506/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:42
, punt
).
Bijgevolg faalt het argument van de Franse Republiek dat de omstandigheid dat een bedrijf op een bepaalde dag een beweidingsintensiteit heeft die lager is dan de minimumintensiteit of hoger is dan de maximumintensiteit die in het kader van de ICHN zijn voorgeschreven, geen schending van de voorwaarden voor subsidiabiliteit van de steun vormt. Volgens artikel 14, lid 2, van verordening nr. 65/2011 betreffen de controles ter plaatse immers alle verbintenissen en verplichtingen van een begunstigde die ten tijde van het bezoek kunnen worden gecontroleerd.
Daarnaast kan de omstandigheid dat, zoals de Franse Republiek stelt, bepaalde factoren die van invloed zijn op de bepaling van de beweidingsintensiteit, zoals de leeftijd van de dieren, misschien niet zeer nauwkeurig kunnen worden bepaald, de nationale autoriteiten niet ontheffen van hun verplichting tot controle daarvan. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat, zoals de Commissie betoogt, de inspecteurs die de controles ter plaatse verrichten, in staat zijn de leeftijd van de dieren met voldoende nauwkeurigheid te bepalen (arrest van 26 januari 2017, Spanje/Commissie,
C‑506/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:42
, punt
).
Gelet op een en ander moet het eerste middel worden afgewezen.
Derde, zeer subsidiair aangevoerd middel: de Commissie heeft de in de documenten VI/5330/97 en AGRI/60637/2006 geformuleerde regels geschonden
Als derde, zeer subsidiair aangevoerd middel, betoogt de Franse Republiek dat de Commissie de in de documenten VI/5330/97 en AGRI/60637/2006 geformuleerde regels heeft geschonden door een verhoogde forfaitaire correctie van 10 % toe te passen op grond dat de aan de Franse autoriteiten verweten tekortkoming inzake het tellen van de dieren recurrent was. Het ging namelijk om een tekortkoming in een essentiële controle waarvoor al naar aanleiding van twee eerdere onderzoeken een correctie was toegepast en waaraan geen verbetering was aangebracht.
De Franse Republiek voert aan dat volgens document AGRI/60637/2006, gelezen in samenhang met document VI/5330/97, de Commissie een dergelijke verhoging slechts kan toepassen indien is voldaan aan twee voorwaarden, te weten, enerzijds, dat de Commissie de betrokken lidstaat officieel in kennis stelt van de verbeteringen die moeten worden aangebracht voor het wegwerken van de onregelmatigheden die hem in het kader van eerdere goedkeuringsprocedures ten laste zijn gelegd en, anderzijds, dat de lidstaat die onregelmatigheden niet heeft weggewerkt ofschoon hij daartoe in staat was.
Volgens de Franse Republiek is in het onderhavige geval niet voldaan aan de tweede voorwaarde, omdat het voor de Franse autoriteiten onmogelijk was de door de Commissie tijdens het eerste onderzoek vastgestelde onregelmatigheden weg te werken vóórdat de twee latere onderzoeken werden ingeleid. De controles ter plaatse hadden de door de Commissie na de eerste administratieve procedure voorgeschreven verbeteringen immers pas kunnen omvatten na de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2013/123/EU van de Commissie van 26 februari 2013 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling „Garantie”, het ELGF of het Elfpo (
PB 2013, L 67, blz. 20
), dat na de eerste administratieve procedure is vastgesteld, te weten op een tijdstip waarop de seizoenen waarop de twee volgende onderzoeken betrekking hadden, al voorbij waren. De onregelmatigheden die zijn vastgesteld tijdens de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid, zouden dus niet als recurrent in de zin van document AGRI/60637/2006 kunnen worden aangemerkt.
De Commissie voert ten eerste aan dat de Franse Republiek vanaf 23 februari 2009, de datum van de mededeling van het resultaat van het eerste onderzoek waarin de vastgestelde onregelmatigheden en de aanbevelingen omstandig werden uiteengezet, op de hoogte was van de vastgestelde gebreken van haar controlestelsel, en dat de drie onderzoeken betrekking hadden op dezelfde problematiek. De Franse Republiek wist dus dat de betrokken procedure tekortkomingen betrof die al meerdere jaren duurden. Ten tweede stelt de Commissie dat de door de Franse Republiek gevolgde redenering alleen geldt voor gevallen van „recidive”, een begrip dat het Gerecht in zijn arrest van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie (
T‑294/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:261
, punten
en
), uitdrukkelijk terzijde zou hebben gesteld op het gebied van financiële correcties. De vaststelling van een besluit waarbij het bestaan van een dergelijke tekortkoming formeel wordt vastgesteld, zou daarentegen niet nodig zijn in geval van „recurrentie”, een begrip dat van toepassing is wanneer een herhaling van tekortkomingen die een risico voor het controlestelsel in zijn geheel opleveren, wordt vastgesteld.
Allereerst dient eraan te worden herinnerd dat de richtsnoeren inzake forfaitaire financiële correcties zijn geformuleerd in document VI/5330/97. Bijlage II, „Richtsnoeren voor de toepassing van forfaitaire correcties”, voorziet in de volgende tarieven van forfaitaire financiële correcties:
„Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of onregelmatigheden niet kunnen worden voorkomen, is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op aanzienlijke benadeling van het EOGFL groot was.
Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat zij niet voldoende garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het EOGFL een aanzienlijk risico van benadeling was.
Wanneer een lidstaat de essentiële controles adequaat heeft uitgevoerd, maar een of meer aanvullende controles volledig achterwege heeft gelaten, is een correctie van 2 % gerechtvaardigd, gelet op de kleinere kans op benadeling van het EOGFL en het minder ernstige karakter van de inbreuk.
[…]”
In document AGRI/60637/2006 wordt nader bepaald onder welke voorwaarden de Commissie toepassing zal geven aan het in document VI/5330/97 geformuleerde beginsel dat de tekortkoming ernstiger wordt indien de lidstaat nalaat zijn controles te verbeteren hoewel de Commissie hem al officieel in kennis heeft gesteld van de nodige verbeteringen.
In paragraaf 1, tweede alinea, van document AGRI/60637/2006 wordt het beginsel geformuleerd, dat de Commissie rekening houdt met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie.
Paragraaf 2 van document AGRI/60637/2006 bepaalt:
„Ingeval een controlesysteem of een onderdeel daarvan ontbreekt of tekortschiet en daarvoor al één of meer beschikkingen houdende financiële correcties in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het [EOGFL, afdeling ‚Garantie’] zijn vastgesteld,
en
voor een tijdvak na het tijdvak waarvoor al een correctie is toegepast, wordt geconstateerd dat dezelfde onvolkomenheden nog steeds voorkomen,
vindt de Commissie […] het normaal gerechtvaardigd om de bij de vorige correctie toegepaste forfaitaire financiële correctie te verhogen wegens het verhoogde risico van financieel verlies voor het EOGFL.”
Uit paragraaf 2 van document AGRI/60637/2006 blijkt dus dat, zakelijk weergegeven, aan twee voorwaarden moet worden voldaan opdat de Commissie oordeelt dat het normaal gerechtvaardigd is een verhoging van de bij de vorige correctie gehanteerde forfaitaire financiële correctie toe te passen, te weten:
–
dat een controlestelsel of een onderdeel daarvan ontbreekt of ontoereikend is en daarvoor al één of meer financiële correcties zijn toegepast in een besluit in het kader van de goedkeuring van de rekeningen;
–
dat voor een tijdvak na het tijdvak waarvoor al een correctie is toegepast, wordt geconstateerd dat dezelfde onvolkomenheden nog steeds voorkomen.
Deze twee voorwaarden dienen in casu te worden uitgelegd.
Wat de eerste voorwaarde betreft, dient erop te worden gewezen dat uit de bewoordingen van document AGRI/60637/2006 blijkt dat voor toepassing van een verhoging wegens recurrentie het ontbreken of de ontoereikendheid van een controlestelsel of van een onderdeel daarvan het voorwerp van een in het kader van de goedkeuring van de rekeningen vastgesteld „besluit houdende financiële correcties” moet zijn geweest, te weten een besluit dat door de Commissie is vastgesteld op grond van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005.
Een overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 vastgestelde officiële mededeling, te weten een handeling die tot doel heeft het eindbesluit voor te bereiden, kan dus niet worden beschouwd als een besluit houdende financiële correcties in het kader van de goedkeuring van de rekeningen in de zin van die voorwaarde.
Bovendien is het vaste rechtspraak dat de besluiten houdende goedkeuring van de rekeningen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) worden genomen aan het einde van een procedure op tegenspraak, zodat de in de eerste mededeling opgenomen resultaten van de verificaties niet definitief zijn en kunnen worden gepreciseerd en herzien tegen de achtergrond van de antwoorden die de lidstaat tijdens de latere administratieve procedure verstrekt (arresten van 17 juni 2009, Portugal/Commissie,
T‑50/07
, niet gepubliceerd,
EU:T:2009:206
, punten
en
, en 12 november 2010, Spanje/Commissie,
T‑113/08
, niet gepubliceerd,
EU:T:2010:465
, punt
; zie ook arrest van 24 maart 2011, Griekenland/Commissie,
T‑184/09
, niet gepubliceerd,
EU:T:2011:120
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak stelt de Commissie, zakelijk weergegeven, dat de Franse Republiek sinds de ontvangst van de brief van 23 februari 2009 de gelaakte onregelmatigheden en de aan haar stelsel van controles ter plaatse aan te brengen verbeteringen kende.
Dienaangaande dient erop te worden gewezen dat de Commissie de Franse Republiek bij deze brief een overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 vastgestelde officiële mededeling heeft toegezonden. Deze brief was een onderdeel van de procedure van artikel 11 van verordening nr. 885/2006, die heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie van uitvoeringsbesluit 2013/123 waarbij overeenkomstig artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 bepaalde uitgaven aan financiering door de Unie zijn onttrokken. Het definitieve besluit van de Commissie houdende onttrekking van bedragen aan financiering door de Unie was dus nog niet vastgesteld op het tijdstip van de toezending van de brief van 23 februari 2009, die een handeling ter voorbereiding van uitvoeringsbesluit 2013/123 was.
Hieruit volgt dat de brief van 23 februari 2009 niet volstaat om te voldoen aan de eerste van de twee in punt 94 hierboven genoemde voorwaarden. Bijgevolg faalt het argument van de Commissie dat het voor de vaststelling van recurrentie noodzakelijk noch wenselijk is te wachten op de vaststelling van een besluit houdende formele constatering van het bestaan van een tekortkoming, daar een overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 vastgestelde officiële mededeling niet volstaat.
Wat de tweede in punt 94 hierboven genoemde voorwaarde betreft, zijn partijen het in wezen oneens over de uitlegging van het zinsdeel „voor een tijdvak na het tijdvak waarvoor al een correctie is toegepast”.
De Commissie volgt immers een strikt letterlijke uitlegging, volgens welke het relevante tijdvak het tijdvak is waarop het onderzoek betrekking heeft dat volgt op het onderzoek waarin de tekortkoming voor het eerst is vastgesteld en bij een besluit houdende financiële correcties is bestraft. De Franse Republiek volgt echter, kort gezegd, de uitlegging volgens welke het relevante tijdvak het tijdvak is dat volgt op de vaststelling van het besluit houdende financiële correcties waarbij het onderzoek waarin de tekortkoming voor het eerst is geconstateerd, wordt afgesloten.
In casu blijkt uit het door de Commissie vastgestelde definitieve standpunt dat deze laatste een verhoogde forfaitaire correctie van 10 % heeft toegepast op grond dat de aan de Franse autoriteiten verweten tekortkoming inzake het tellen van de dieren recurrent was, aangezien deze een essentiële controle betrof waarvoor al naar aanleiding van twee eerdere onderzoeken een correctie was toegepast en waaraan door die autoriteiten geen verbetering was aangebracht.
De drie onderzoeken die achtereenvolgens tot drie verschillende besluiten houdende financiële correcties hebben geleid, zijn in het onderhavige geval namelijk:
–
onderzoek RDG/2008/010/FR betreffende de jaren 2007 en 2008, dat tot het op 26 februari 2013 vastgestelde uitvoeringsbesluit 2013/123 heeft geleid;
–
onderzoek RD 2/2011/003/FR betreffende de jaren 2009 en 2010, dat heeft geleid tot uitvoeringsbesluit (EU) 2015/103 van de Commissie van 16 januari 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het ELGF of het Elfpo (
PB 2015, L 16, blz. 33
);
–
onderzoek RD 2/2012/005/FR betreffende de jaren 2011 tot en met 2013, dat tot het op 22 juni 2015 vastgestelde bestreden besluit heeft geleid.
Op 22 juni 2015, de datum van het bestreden besluit, had de Commissie al twee besluiten vastgesteld, namelijk besluit 2013/123 op 26 februari 2013 en besluit 2015/103 op 16 januari 2015. Bovendien wordt in het bestreden besluit vastgesteld dat het zwakke punt waarop al in het eerste besluit was gewezen, nog steeds bestond voor een tijdvak na het tijdvak waarvoor de correctie was toegepast, te weten de jaren 2007 en 2008. Dat zwakke punt is immers ook vastgesteld voor de jaren 2009 tot en met 2013.
Zoals de Franse Republiek heeft opgemerkt, had de Commissie in de jaren 2009 tot en met 2013, het tijdvak waarop het tweede en het derde onderzoek betrekking hadden, echter nog geen besluit houdende financiële correcties vastgesteld waarin haar definitieve standpunt over de tijdens het eerste onderzoek vastgestelde zwakke punten in het controlestelsel van de Franse Republiek werd uiteengezet. In de jaren 2009 tot en met 2013 had de Franse Republiek dus geen enkele zekerheid met betrekking tot de bij het eerste onderzoek vastgestelde tekortkomingen en was zij ook niet verplicht de in de brief van 23 februari 2009 geformuleerde aanwijzingen te volgen om de controle van de beweidingsintensiteit aan te passen in de zin van de door de Commissie gevraagde verbeteringen, teneinde te voorkomen dat voor de jaren 2009 tot en met 2013 hetzelfde zwakke punt in het controlestelsel werd vastgesteld.
Met andere woorden, in het bestreden besluit verwijt de Commissie de Franse Republiek een „ernstigere” tekortkoming te hebben begaan die een verhoging wegens recurrentie rechtvaardigt, door voor de jaren 2011 tot en met 2013 geen einde te hebben gemaakt aan het al voor de jaren 2007 tot en met 2010 vastgestelde niet-tellen van de dieren. Het door de Commissie gelaakte uitblijven van verbetering van het controlestelsel is echter pas vastgesteld in het besluit van 26 februari 2013.
Hieruit volgt dat de door de Commissie bepleite uitlegging niet spoort met de bewoordingen van document VI/5330/97, waarvan de draagwijdte nader is uiteengezet in document AGRI/60637/2006
Ter zake van de toepassing van financiële correcties wordt in document VI/5330/97 immers bepaald dat „[d]e tekortkoming […] ernstiger [wordt] indien een lidstaat nalaat zijn controles te verbeteren ofschoon de Commissie hem al officieel in kennis heeft gesteld van de nodige verbeteringen”. Uit de bewoordingen van dit document blijkt dus dat de verbetering waarvan het achterwege laten een bezwarende factor kan vormen, moet worden aangebracht na de officiële kennisgeving van de noodzakelijke verbeteringen, ja zelfs, zoals in document AGRI/60637/2006 nader wordt uiteengezet, nadat in het kader van de goedkeuring van de rekeningen het besluit houdende toepassing van financiële correcties is vastgesteld.
Oordelen dat de gelaakte onregelmatigheden recurrent zijn zonder te onderzoeken of de lidstaat de mogelijkheid heeft gehad deze weg te werken nadat deze hem voor het eerst waren verweten – zoals de Commissie in het onderhavige geval heeft gedaan – komt overigens uiteindelijk neer op een opvatting van recurrentie die uitsluitend berust op de loutere herhaling van de gelaakte onregelmatigheden los van de vaststelling van een besluit zoals in document AGRI/60637/2006 wordt geëist.
Gelet op een en ander moet het derde middel worden aanvaard en dient het bestreden besluit nietig te worden verklaard voor zover daarbij een verhoogde forfaitaire correctie van 10 % is toegepast op grond dat de aan de Franse autoriteiten verweten tekortkoming inzake de telling van de dieren recurrent was en die autoriteiten daaraan geen verbetering hadden aangebracht.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
In het onderhavige geval dienen de Franse Republiek en de Commissie te worden verwezen in hun eigen kosten.
Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1119 van de Commissie van 22 juni 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo), wordt nietig verklaard voor zover daarbij een verhoogde forfaitaire correctie van 10 % is toegepast op grond dat de aan de Franse autoriteiten verweten tekortkoming inzake de telling van de dieren recurrent was en die autoriteiten daaraan geen verbetering hadden aangebracht.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
De Franse Republiek en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

4)
Het Koninkrijk Spanje draagt zijn eigen kosten.

Berardis
Spielmann
Csehi
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 1 februari 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.