CELEX: 62018TJ0351
Wirtschafts- und Währungspolitik
Aufsicht über Kreditinstitute
Der EZB übertragene besondere Aufsichtsaufgaben
Beschluss, mit dem einem Kreditinstitut die Zulassung entzogen wird
Verstoß gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
Zulässigkeit
Befugnisse der zuständigen nationalen Behörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten und der EZB im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus
Gleichbehandlung
Verhältnismäßigkeit
Schutz des berechtigten Vertrauens
Rechtssicherheit
Ermessensmissbrauch
Verteidigungsrechte
Begründungspflicht

I.

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Versobank AS, die zweite Klägerin, ist ein in Estland niedergelassenes Kreditinstitut. Ihre Hauptaktionärin ist die Ukrselhosprom PCF LLC, die erste Klägerin, die 85,2622 % ihres Kapitals hält.
Die zweite Klägerin wurde als weniger bedeutendes Institut im Sinne von Art. 6 der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (EZB) (
ABl. 2013, L 287, S. 63
, im Folgenden: SSM-Grundverordnung) eingestuft.
Als weniger bedeutendes Kreditinstitut wurde die zweite Klägerin von Finantsinspektsioon (FSA, Estland) als nationale zuständige Behörde (National Competent Authority, im Folgenden: NCA) im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der SSM-Grundverordnung beaufsichtigt. Außerdem war die Letztere auch für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (Anti-Money Laundering/Countering Financing of Terrorism, im Folgenden: AML/CFT) zuständig.
Seit 2015 stellte die FSA wiederholt Verstöße der zweiten Klägerin fest, die zum einen mit der Ineffizienz ihrer Regelung für AML/CFT beim Management des Risikos aufgrund ihres Unternehmensmodells und zum anderen mit der Ungeeignetheit ihrer auf diesem Gebiet eingeführten Regelungen zur Unternehmensführung und ‑kontrolle zusammenhingen.
Die FSA führte mehrere Prüfungen vor Ort durch. Die erste von ihnen fand zwischen dem 13. April und dem 12. Juni 2015 statt.
In Anbetracht der Wiederholung der festgestellten Verstöße hatte die FSA, nachdem sie mehrere Aufforderungen an die zweite Klägerin gerichtet hatte, den regulatorischen Anforderungen nachzukommen, am 8. August 2016 eine Anordnung erlassen.
Die fragliche Anordnung, die eine unverzügliche Behebung der bei der 2015 durchgeführten Prüfung vor Ort festgestellten Mängel vorschrieb, verlangte von der zweiten Klägerin, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen: Erstens die Anwendung bestehender, aber unrichtig durchgeführter interner Politiken und Verfahren auf dem Gebiet AML/CFT; zweitens die Anwendung der Sorgfaltspflichten nach Art. 13 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 des Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (estnisches Gesetz über AML/CFT) vom 19. Dezember 2007 zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission (
ABl. 2015, L 141, S. 73
), in ihrer zur Zeit des Sachverhalts geltenden Fassung; drittens die Überprüfung der ordnungsgemäßen Anwendung der Sorgfaltspflichten nach Art. 13 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 des estnischen Gesetzes über AML/CFT; viertens die Weigerung, Geschäfte zu tätigen, wenn Art. 27 Abs. 2 dieses Gesetzes in seiner zur Zeit des Sachverhalts geltenden Fassung sie zur Ausübung dieses Rechts verpflichtete, und fünftens die sofortige Befolgung der Unterrichtungspflicht nach Art. 32 dieses Gesetzes in seiner zur Zeit des Sachverhalts geltenden Fassung, der bei Vorliegen des Verdachts auf Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung eine Pflicht zur Mitteilung vorsah, wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt waren. Außerdem verlangte diese Anordnung, dass diese Klägerin spätestens am 9. Dezember 2016 schriftlich Informationen über die Art und Weise vorlegt, in der sie diesen Verpflichtungen nachkam.
Zwischen dem 13. September und dem 11. November 2016 führte die FSA eine zweite Prüfung vor Ort durch.
Außerdem führte die FSA zwischen dem 5. September und 14. November 2016 eine dritte Prüfung vor Ort durch. Sie betraf festgestellte Mängel in Bezug auf den Betrieb einer angeblich rechtswidrigen Zweigniederlassung oder Tochtergesellschaft in Lettland durch die zweite Klägerin.
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2016 übermittelte die zweite Klägerin der FSA ihre schriftliche Stellungnahme zu der fraglichen Anordnung.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2017 teilte die FSA der zweiten Klägerin mit, dass diese immer noch nicht allen in der fraglichen Anordnung vorgesehenen Verpflichtungen nachgekommen sei. Am 10. April 2017 erklärte sie den Ausfall oder den wahrscheinlichen Ausfall (Failing or likely to fail) dieser Klägerin (im Folgenden: FOLTF‑Entscheidung).
Aufgrund der von der zweiten Klägerin erhaltenen Informationen hielt es die FSA für erforderlich, eine eingehende Untersuchung durchzuführen. Vom 4. bis 22. September 2017 führte sie eine vierte Prüfung vor Ort durch. Bei dieser stellte sie schwere und wesentliche Verstöße gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT fest, die denen entsprachen, die bei zwei früheren Prüfungen festgestellt worden waren, und hielt das interne Kontrollsystem dieser Klägerin für schwach und unzureichend.
Am 8. Februar 2018 erhielt die EZB von der FSA einen Vorschlag für den Entzug der Zulassung der zweiten Klägerin gemäß Art. 80 der Verordnung (EU) Nr. 468/2014 der EZB vom 16. April 2014 zur Einrichtung eines Rahmenwerks für die Zusammenarbeit zwischen der EZB und den nationalen zuständigen Behörden und den nationalen benannten Behörden innerhalb des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM-Rahmenverordnung) (
ABl. 2014, L 141, S. 1
).
Im Rahmen der in Art. 80 Abs. 2 der SSM-Rahmenverordnung vorgesehenen Verpflichtung zur Zusammenarbeit handelte die FSA gemäß Art. 3 der Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (estnisches Gesetz zur Vermeidung und Bewältigung von Finanzkrisen) vom 18. Februar 2015 auch durch ihre Abwicklungsabteilung als für Kreditinstitute zuständige nationale Abwicklungsbehörde. Am 7. Februar 2018 billigte ihr Verwaltungsrat die Bewertung dieser Abwicklungsabteilung, wonach die Ausübung der Abwicklungsbefugnisse nach Art. 39 Abs. 1, 3 und 4 dieses Gesetzes, der Art. 32 Abs. 1 Buchst. c und Abs. 5 der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 82/891/EWG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU und 2013/36/EU sowie der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010 und (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. 2014, L 173, S. 190
), umsetzte, nicht im öffentlichen Interesse liege.
Am 6. März 2018 billigte das Aufsichtsgremium der EZB den Entwurf eines Beschlusses, mit dem der zweiten Klägerin die Zulassung entzogen werden sollte, und setzte dieser gemäß Art. 31 der SSM-Rahmenverordnung eine Frist, sich zu diesem Entwurf zu äußern. Nach dem Entzug der Zulassung wurde gegen diese Klägerin ein Liquidationsverfahren eröffnet und Liquidatoren wurden bestellt.
Am 14. März 2018 reichte die zweite Klägerin ihre Äußerung ein, die im Rahmen des endgültigen Beschlusses berücksichtigt wurde. Nach Prüfung dieser Äußerung gelangte die EZB zu dem Schluss, dass es erforderlich sei, dieser Klägerin ihre Zulassung zu entziehen.
Auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung, Art. 83 der SSM-Rahmenverordnung und Art. 17 des Krediidiasutuste seadus (estnisches Gesetz über Kreditinstitute) vom 9. Februar 1999 zur Umsetzung der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (
ABl. 2013, L 176, S. 338
) erließ die EZB ihren Beschluss vom 26. März 2018, mit dem der zweiten Klägerin die Zulassung entzogen wurde, und gab ihn dieser bekannt (im Folgenden: Beschluss vom 26. März 2018).
Am 27. März 2018 erließ das zuständige estnische Gericht einen Beschluss über die Eröffnung des Liquidationsverfahrens über die zweite Klägerin.
Am 26. April 2018 ging beim administrativen Überprüfungsausschuss der EZB (Administrative Board of Review, im Folgenden: ABoR) ein Antrag der ersten Klägerin auf Überprüfung des Beschlusses vom 26. März 2018 ein. Er erachtete diesen Antrag auf Überprüfung für zulässig, weil er der Ansicht war, dass diese Klägerin von diesem Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sei.
Am 22. Juni 2018 nahm der ABoR die Stellungnahme AB/2018/03 an und übermittelte sie dem Aufsichtsgremium der EZB, wobei er diesem vorschlug, die geltend gemachten materiellen und verfahrensrechtlichen Verstöße als unbegründet anzusehen und einen Beschluss zu erlassen, der inhaltlich mit dem Beschluss vom 26. März 2018 identisch war.
Der EZB-Rat folgte dieser Stellungnahme und erließ den Beschluss vom 17. Juli 2018 (im Folgenden: Beschluss vom 17. Juli 2018), der den Liquidatoren der zweiten Klägerin bekannt gegeben wurde, die zwischenzeitlich in die Liquidation überführt worden war.
Mit Beschluss vom 26. März 2018 entzog die EZB der zweiten Klägerin die Zulassung als Kreditinstitut. Mit Beschluss vom 17. Juli 2018 hob sie ihren Beschluss vom 26. März 2018 auf und ersetzte ihn. Mit Kostenbeschluss erlegte sie der ersten Klägerin außerdem die Kosten des Überprüfungsverfahrens auf.
In Rn. 3.2 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 weist die EZB darauf hin, dass erstens der Vorschlag, die Zulassung für den Zugang zu den Tätigkeiten eines Kreditinstituts betreffend die zweite Klägerin zu entziehen, nach einem langen und fortgesetzten Zeitraum von Mängeln und Verstößen ihrerseits gegen die geltenden Bestimmungen erlassen worden sei, zweitens die NCA seit 2015 vier Prüfungen vor Ort durchgeführt und 2016 eine Anordnung erlassen habe und drittens, dass, da diese Klägerin weder den informellen Aufforderungen noch der fraglichen Anordnung nachgekommen sei, sie keine positive Bewertung betreffend die künftige Einhaltung der ihr vorgegebenen regulatorischen Anforderungen durch die Klägerin abgeben könne.
Weiter vertrat die EZB in Rn. 3.2 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 die Auffassung, dass auf der Grundlage der gesammelten Beweise und der Ergebnisse der von der FSA durchgeführten Prüfungen vor Ort die Voraussetzungen für den Entzug der Zulassung nach Art. 18 Buchst. f der Richtlinie 2013/36, wie sie in estnisches Recht umgesetzt worden seien, in Bezug auf die zweite Klägerin als erfüllt anzusehen seien. Für diesen Entzug der Zulassung wurden folgende Gründe angeführt:
–
Das Fehlen der von der FSA verlangten Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle innerhalb dieser Klägerin gemäß den nationalen Vorschriften zur Umsetzung von Art. 74 der Richtlinie 2013/36.
–
Das Fehlen einer wirksamen Regelung auf dem Gebiet AML/CFT innerhalb dieser Klägerin zum Management der Risiken, die sich aus ihrem Geschäftsmodell ergeben hätten, trotz dreier Prüfungen vor Ort in diesem Bereich, mehrerer Sitzungen und Warnungen, der fraglichen Anordnung und eines Schreibens betreffend die Nichteinhaltung dieser Anordnung.
–
Die Nichtanwendung dieser Anordnung durch diese Klägerin innerhalb der vorgeschriebenen Fristen und im vorgeschriebenen Umfang.
–
Die Vorlage irreführender und unrichtiger Unterlagen und Informationen gegenüber der FSA durch die fragliche Klägerin und die Verletzung der gesetzlichen Anforderungen eines Mitgliedstaats des EWR (nämlich der Republik Lettland) durch diese Klägerin.
Was insbesondere den ersten Grund für den Entzug der Zulassung betrifft, nämlich das Fehlen der von der FSA verlangten Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle innerhalb der zweiten Klägerin gemäß den nationalen Bestimmungen zur Umsetzung von Art. 74 der Richtlinie 2013/36, stellte die EZB in Rn. 3.3.1 Buchst. a des Beschlusses vom 17. Juli 2018 klar, dass das Kontrollsystem mangelhaft und in Anbetracht von Art, Zweck und Komplexität des Geschäftsmodells dieser Klägerin unangemessen sei.
Zum zweiten Grund für den Entzug der Zulassung führte die EZB in Rn. 3.3.1 Buchst. b des Beschlusses vom 17. Juli 2018 aus, dass sich das Geschäftsmodell der zweiten Klägerin auf die Erbringung von Dienstleistungen für vermögende gebietsfremde gewerbliche Kunden konzentriert habe und dass während der ersten drei von der FSA zwischen 2015 und 2017 durchgeführten Prüfungen vor Ort eine große Zahl ungewöhnlicher Transaktionen beobachtet worden sei.
Außerdem seien die Tätigkeiten des Vorstands und des Aufsichtsrats der zweiten Klägerin auf dem Gebiet AML/CFT und das Risikomanagement als mangelhaft angesehen worden, da der Vorstand die Höhe der Risikotoleranz dieser Klägerin nicht festgelegt habe und weder ein System zur Risikobeurteilung in diesem gesonderten Bereich eingeführt noch eine Analyse der operationellen Risiken erstellt habe, die eine eingehende Analyse der Risiken in diesem Bereich umfasse, was gegen Art. 55 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute verstoße.
Nach Ansicht der EZB verfügte die zweite Klägerin somit nicht über die nach Art. 67 Abs. 1 Buchst. o der Richtlinie 2013/36 erforderlichen Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle und erfüllte daher die in Art. 18 Buchst. f dieser Richtlinie vorgesehene Voraussetzung für einen Entzug der Zulassung. Außerdem teilte sie in Anbetracht der früheren Leistung dieser Klägerin die Auffassung der FSA, dass es äußerst unwahrscheinlich sei, dass der neue Vorstand dieser Klägerin, der vierte seit 2015, die angekündigten Änderungen ihres Risikomanagementsystems auf dem Gebiet AML/CFT ernsthaft einrichte.
Hinsichtlich des dritten Grundes für den Entzug der Zulassung wies die EZB in Rn. 3.3.1 Buchst. c des Beschlusses vom 17. Juli 2018 darauf hin, dass die zweite Klägerin der fraglichen Anordnung nicht innerhalb der gesetzten Frist bis 9. Dezember 2016 nachgekommen sei. Die FSA habe diese Klägerin mit dieser Anordnung insbesondere dazu verpflichtet, erstens die Verfahrensvorschriften anzuwenden, zweitens in Zukunft Art. 13 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 des estnischen Gesetzes über AML/CFT, in der zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Anordnung geltenden Fassung, ordnungsgemäß anzuwenden und keine Geschäftsbeziehungen einzugehen, wenn sich das als erforderlich erweise, drittens zu prüfen, ob diese Bestimmungen auf die bestehenden Geschäftsbeziehungen ordnungsgemäß angewandt worden seien, und, falls erforderlich, die Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden erneut anzuwenden, viertens gegebenenfalls keine Geschäfte nach Art. 27 Abs. 2 dieses Gesetzes, in der zum Zeitpunkt des Erlasses der fraglichen Anordnung geltenden Fassung, zu tätigen, fünftens der zentralen Meldestelle zu melden, wenn eine Tätigkeit oder andere Umstände ein Hinweis auf die Begehung oder einen Versuch der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung sein könnten, oder für den Fall, dass diese Klägerin einen Grund hatte, anzunehmen, oder wusste, dass es sich um Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung handele, und sechstens der FSA einen Bericht über die getroffenen Maßnahmen zur Anwendung der vorstehenden Verpflichtungen zu übermitteln. Bei der dritten Prüfung vor Ort habe die FSA jedoch festgestellt, dass die genannten Verpflichtungen nicht vollständig erfüllt worden seien und dass die gerügten Mängel fortbestünden. Die EZB kam daher zu dem Schluss, dass die Nichtdurchführung der fraglichen Anordnung einen weiteren Grund darstelle, der den Entzug der Zulassung nach Art. 18 Buchst. f der Richtlinie 2013/36 rechtfertige.
Zum vierten Grund für den Entzug der Zulassung stellte die EZB in Rn. 3.3 Buchst. d des Beschlusses vom 17. Juli 2018 fest, dass die zweite Klägerin der FSA irreführende und unrichtige Informationen und Dokumente über ihre Tätigkeiten in Lettland vorgelegt habe, indem sie zum einen behauptet habe, dort keine Tochtergesellschaft zu besitzen, und zum anderen in ihrer Mitteilung vom 9. Februar 2016 an diese NCA angegeben habe, dass sie ihre Niederlassung in Lettland geschlossen habe, obwohl diese noch in Betrieb gewesen sei. Die Ergebnisse der von dieser NCA zwischen dem 5. September und dem 14. November 2016 durchgeführten Prüfungen vor Ort hätten in Wirklichkeit nachgewiesen, dass diese Klägerin seit Oktober 2013 ununterbrochen Finanzdienstleistungen in Lettland erbracht habe. Nach den Informationen, die die lettische nationale Aufsichtsbehörde der FSA übermittelt habe, habe diese ihre „Tochtergesellschaft“ in Lettland unter Verstoß gegen die lettischen Rechtsvorschriften gegründet, die die Art. 35 bis 38 der Richtlinie 2013/36 über das „EU-Pass“-Verfahren umsetzten. Ein solches Verhalten stelle einen Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 Nrn. 2 und 15 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute dar. Sie gelangte daher zu dem Ergebnis, dass diese Handlung einen zusätzlichen Grund für den Entzug der Zulassung im Sinne von Art. 18 Buchst. e dieser Richtlinie darstelle.
Was die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Entzugs der Zulassung und erstens die Angemessenheit eines solchen Entzugs betrifft, wies die EZB darauf hin, dass das Ziel des Entzugs der einem Kreditinstitut erteilten Zulassung darin bestehe, den von diesem Institut begangenen Verstößen gegen geltende Rechtsvorschriften ein Ende zu setzen, und dass sich die Notwendigkeit für ein solches Institut, über angemessene Unternehmensführungsregelungen zu verfügen, daraus ergebe, dass die Mängel in einem solchen System zur Insolvenz dieses Instituts und zu Systemproblemen in den Mitgliedstaaten und der ganzen Welt führen könnten. Sie war der Ansicht, dass die FSA angesichts der langfristigen Verstöße gegen die Rechtsvorschriften über die Bekämpfung von Geldwäsche, die der zweiten Klägerin vorgeworfen würden, eingreifen müsse und dass die FSA im vorliegenden Fall zunächst eine Anordnung erlassen habe und erst nach dem Verstoß gegen diese Anordnung den Entzug der Zulassung vorgeschlagen habe, der unter diesen Umständen als eine angemessene und verhältnismäßige Maßnahme anzusehen sei. Diese Maßnahme sei auch in Bezug auf den Verstoß gegen das Anzeigeverfahren, das sogenannte „EU-Pass-Verfahren“, das bei der Errichtung einer Zweigniederlassung in einem anderen Mitgliedstaat zu beachten sei, angemessen.
Zweitens berücksichtigte die EZB bei der Prüfung der Erforderlichkeit des Entzugs der Zulassung nicht nur die Schwere der festgestellten Verstöße, sondern auch alle weniger einschneidenden Maßnahmen, die bereits getroffen worden waren, um den der zweiten Klägerin zurechenbaren Mängeln abzuhelfen. In Anbetracht der Wiederholung des rechtswidrigen Verhaltens dieser Klägerin, der unzutreffenden Informationen, die sie über ihre Tätigkeiten in Lettland geliefert habe, sowie der Ineffektivität der von der FSA bereits getätigten ausgedehnten Überwachungs- und Nachprüfungshandlungen stellte sie nach einer Analyse nicht nur der bereits von der FSA ergriffenen Maßnahmen, sondern auch aller anderen Maßnahmen, die nach den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften, nämlich dem estnischen Gesetz über Kreditinstitute, zur Verfügung gestanden hätten, fest, dass es keine anderen weniger einschneidenden Maßnahmen gebe, die die Rechtmäßigkeit wiederherstellen könnten.
Insbesondere war die EZB der Ansicht, dass die Option der Zwangsversteigerung (Liquidation) der zweiten Klägerin rechtlich nicht möglich sei. Sodann zählte sie die verschiedenen geprüften Maßnahmen auf und führte dabei die Gründe an, aus denen sie ihrer Ansicht nach die Rechtmäßigkeit nicht wiederherstellen könnten. Als Erstes sei eine erneute Änderung der Zusammensetzung des Vorstands dieser Klägerin nicht als eine wirksame Maßnahme angesehen worden, da erstens diese Klägerin bereits mehrere Änderungen des Vorstands vorgenommen habe, ohne dass dies Auswirkungen in Bezug auf die Vereinbarkeit mit den in Rede stehenden gesetzlichen Verpflichtungen gehabt hätte, zweitens diese Klägerin ab 2015 mehrfach eine Änderung der Geschäftsstrategie angekündigt habe, ohne dass diesen Ankündigungen konkrete Tatsachen gefolgt seien, drittens, zwar der Vorstand nach estnischem Recht einen bestimmenden Einfluss auf die Geschäftsstrategie eines Kreditinstituts habe, er jedoch keine Befugnis habe, sie autonom festzulegen, weil seine Verantwortlichkeit auf die Führung der laufenden Tätigkeit dieses Instituts beschränkt sei, viertens im vorliegenden Fall die Chancen, dass eine Änderung des Vorstands zu einer Änderung der Strategie führe, gering seien, weil die beiden Schlüsselpositionen in diesem Vorstand mit den beiden Hauptaktionären des Kreditinstituts besetzt seien, die in der Lage seien, informell die Strategie zu beeinflussen und somit den Status quo aufrechtzuerhalten.
Als Zweites wies die EZB in Bezug auf die Beendigung oder Aussetzung der Stimmrechte bestimmter Aktionäre gemäß den Bestimmung des estnischen Rechts zur Umsetzung von Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2013/36 darauf hin, dass, da die Beteiligungsverhältnisse der zweiten Klägerin sehr konzentriert seien, diese Maßnahme zur Folge gehabt hätte, dass die Führung der Bank Aktionäre mit Minderheitsbeteiligungen überlassen worden wäre, die weniger stark in die Leistung des Kreditinstituts eingebunden gewesen seien und im Übrigen mit den Mehrheitsaktionären durch familiären Bindungen oder gemeinsame finanzielle Interessen verbunden gewesen seien, was trotz der erlassenen Maßnahme zu einem mittelbaren Einfluss dieser Aktionäre auf die strategische Führung dieser Klägerin hätte führen können.
Als Drittes sah die EZB den Erlass einer anderen Anordnung, die der zweiten Klägerin die Erbringung von Finanzdienstleistungen zumindest für gebietsfremde Kunden mit hohem Risiko verbiete, als unangemessene Maßnahme an, da zum einen die Nichtdurchführung der vorhergehenden Anordnung Fragen hinsichtlich der Fähigkeit und dem Willen dieser Klägerin aufgeworfen habe, einer etwaigen zweiten Anordnung nachzukommen, und zum anderen die Beschränkung der Tätigkeiten der Bank für sie sehr hohe monatliche operative Verluste verursacht hätte, die ihre Liquidität und daher die Sparguthaben der Kunden gefährdet hätten.
Als Viertes räumte die EZB in Bezug auf die Selbstliquidation ein, dass eine solche Lösung von der zweiten Klägerin im Rahmen ihrer Äußerung zum Entwurf des Beschlusses vom 26. März 2018 vorgeschlagen worden sei, dass eine solche Möglichkeit nach estnischem Recht bestehe und dass sie jedenfalls zu einem Entzug der Zulassung geführt hätte, dass sie jedoch beschlossen habe, diesen Weg nicht zu wählen, da erstens die Selbstliquidation die wesentlichen Gründe verschleiert hätte, aus denen die FSA den Entzug der Zulassung vorgeschlagen habe, zweitens der Entzug der Zulassung auf Art. 16 Abs. 3 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute und nicht auf dessen Art. 17 gestützt worden sei, drittens die Selbstliquidation somit ein unzutreffendes Bild von der Schwere der von dieser Klägerin begangenen Verstöße gegen das anwendbare Recht gegeben hätte, die nach Ansicht der EZB einen zwangsweisen Entzug der Zulassung rechtfertigten, und viertens die Mitteilung über den Entzug der Zulassung nach Art. 20 Abs. 5 der Richtlinie 2013/36 nicht nur den Entzug selbst zu betreffen habe, sondern auch die Gründe, auf die er sich stütze.
Als Fünftes zog die EZB die Lösung eines Erwerbs durch eine andere estnische Gesellschaft nicht heran, da diese zum einen keinen schriftlichen Nachweis für das Vorliegen einer konkreten Zusage durch einen der Investoren vorgelegt habe und zum anderen der von der zweiten Klägerin vorgelegte Entwurf eines Geschäftsplans keine hinreichenden Informationen für die Feststellung enthalten habe, ob die Transaktion zu einer Änderung der Geschäftsstrategie geführt hätte. Im Übrigen habe diese Klägerin trotz der zusätzlichen Frist, die ihr für die Vorlage der Unterlagen gesetzt worden sei, die erforderlichen Informationen nicht vorgelegt.
Drittens stellte die EZB zur Prüfung der Angemessenheit des Entzugs der Zulassung fest, dass angesichts der Schwere und der Dauer der Verstöße, der Tatsache, dass die zweite Klägerin ihr rechtswidriges Verhalten trotz der verschiedenen Warnungen wiederholt habe, sowie des durch ihr Verhalten verursachten Schadens für das öffentliche Vertrauen in das estnische und europäische Finanzsystem das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit Vorrang vor den privaten Interessen dieser Klägerin daran habe, dass ihr die Zulassung nicht entzogen werde.
Zur Vereinbarkeit des Entzugs der Zulassung mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes führte die EZB aus, dass sich die zweite Klägerin nicht auf diesen Grundsatz berufen könne, da sie erstens zahlreiche Warnungen bei mehreren Gelegenheiten (vier Prüfungen vor Ort, eine Anordnung und verschiedene Warnungen) erhalten habe, ohne die geeigneten Maßnahmen zur Beendigung ihres rechtswidrigen Verhaltens zu ergreifen, zweitens die FSA ihr niemals mitgeteilt habe, dass ihre Zulassung nicht entzogen werde und drittens sich niemand auf ein berechtigtes Vertrauen berufen könne, um ein rechtswidriges Verhalten zu setzen oder aufrechtzuerhalten.
Nach alledem kam die EZB zu dem Schluss, dass es nach Art. 18 der Richtlinie 2013/36 Gründe für den Entzug der Zulassung der zweiten Klägerin gebe und dass eine solche Maßnahme unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falls und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes als verhältnismäßig (angemessen, erforderlich und vernünftig) anzusehen sei.
II.

Verfahren und Anträge der Parteien
A.

Beginn des Verfahrens und Anträge der Parteien in der Rechtssache T‑351/18
Mit Klageschrift, die am 5. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Klägerinnen Klage erhoben.
Die EZB hat am 21. September 2018 die Klagebeantwortung eingereicht.
Mit Schriftsatz, der am 9. Oktober 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Europäische Kommission beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der EZB zugelassen zu werden.
Mit Entscheidung vom 26. November 2018 hat der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts dem Streithilfeantrag stattgegeben.
Die Klägerinnen haben am 12. Dezember 2018 eine Erwiderung eingereicht. Die EZB hat am 18. Februar 2019 eine Gegenerwiderung eingereicht.
Die Kommission hat ihren Streithilfeschriftsatz am 20. Dezember 2018 eingereicht. Die Klägerinnen haben ihre Stellungnahme zu diesem Schriftsatz am 25. Februar 2019 eingereicht.
Mit Schriftsatz, der am 1. April 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Klägerinnen die Anberaumung einer mündlichen Verhandlung, die Vernehmung von Zeugen sowie die Anordnung bestimmter Beweiserhebungen beantragt.
Mit Schriftsatz, der am 29. April 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die EZB und die Kommission zum Antrag der Klägerinnen auf Vernehmung von Zeugen und auf Beweiserhebungen Stellung genommen.
Die Klägerinnen beantragen,
–
den Beschluss vom 26. März 2018 für nichtig zu erklären;
–
der EZB die Kosten aufzuerlegen.
Die EZB beantragt,
–
die Klage in Bezug auf die erste Klägerin als unzulässig abzuweisen;
–
hilfsweise, die Klage in Bezug auf die erste Klägerin als unbegründet abzuweisen;
–
die Klage in Bezug auf die zweite Klägerin als unbegründet abzuweisen;
–
den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
die Klage in Bezug auf die erste Klägerin als unzulässig abzuweisen;
–
die Klage jedenfalls als unbegründet abzuweisen;
–
den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
B.

Beginn des Verfahrens und Anträge der Parteien in der Rechtssache T‑584/18
Mit Klageschrift, die am 27. September 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Klägerinnen Klage erhoben.
Die EZB hat am 20. Dezember 2018 die Klagebeantwortung eingereicht.
Mit Schriftsatz, der am 23. Januar 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der EZB zugelassen zu werden.
Mit Entscheidung vom 25. Februar 2019 hat der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts dem Streithilfeantrag stattgegeben.
Die Klägerinnen haben am 28. März 2019 eine Erwiderung eingereicht. Die EZB hat am 3. Juni 2019 eine Gegenerwiderung eingereicht.
Die Kommission hat ihren Streithilfeschriftsatz am 5. April 2019 eingereicht. Die Klägerinnen haben ihre Stellungnahme zu diesem Schriftsatz am 27. Mai 2019 eingereicht.
Die Klägerinnen beantragen,
–
den Beschluss vom 17. Juli 2018 für nichtig zu erklären;
–
den Kostenbeschluss für nichtig zu erklären;
–
der EZB die Kosten aufzuerlegen.
Die EZB beantragt,
–
die Klage in Bezug auf die erste Klägerin als unzulässig abzuweisen;
–
hilfsweise, die Klage in Bezug auf die erste Klägerin als unbegründet abzuweisen;
–
den 25. Klagegrund als unzulässig zurückzuweisen, soweit er von der zweiten Klägerin erhoben worden ist;
–
die Klage in Bezug auf die zweite Klägerin als unbegründet abzuweisen, auch soweit sie den 25. Klagegrund betrifft, falls das Gericht ihn nicht für unzulässig erklärt;
–
den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
die Klage in Bezug auf die erste Klägerin als unzulässig abzuweisen;
–
die Klage jedenfalls als unbegründet abzuweisen;
–
den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
Im Rahmen ihrer Schriftsätze haben die Klägerinnen Beweisanträge gestellt, insbesondere einen Antrag auf Vorlage mehrerer Unterlagen und einen Antrag auf Zeugenvernehmung.
C.

Fortgang des Verfahrens in den beiden Rechtssachen
Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts gemäß Art. 27 Abs. 5 der Verfahrensordnung des Gerichts ist der Berichterstatter der Neunten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegenden Rechtssachen zugewiesen worden sind.
Auf Vorschlag der Neunten Kammer hat das Gericht am 5. Februar 2020 gemäß Art. 28 der Verfahrensordnung beschlossen, die vorliegenden Rechtssachen an einen erweiterten Spruchkörper zu verweisen.
Auf Vorschlag des Berichterstatters hat das Gericht (Neunte erweiterte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und den Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 der Verfahrensordnung schriftliche Fragen gestellt, die die Kommission, die EZB und die Klägerinnen mit Schriftsätzen beantwortet haben, die am 13. März, 16. April bzw. 17. April 2020 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind.
Mit Entscheidung der Präsidentin der Neunten Kammer vom 27. April 2020 sind die vorliegenden Rechtssachen zu gemeinsamem mündlichen Verfahren verbunden worden.
In der Sitzung vom 25. September 2020 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet. Die Parteien sind auch zu einer etwaigen Verbindung dieser Rechtssachen zu gemeinsamer das Verfahren beendender Entscheidung gehört worden.
Nach dem Tod von Richter Berke am 1. August 2021 haben die drei Richter, die das vorliegende Urteil unterzeichnet haben, gemäß Art. 22 und Art. 24 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Beratungen fortgesetzt.
Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichts vom 13. August 2021 ist diese Rechtssache einer neuen Berichterstatterin der Neunten Kammer zugewiesen worden.
III.

Rechtliche Würdigung
Die Rechtssachen T‑351/18 und T‑584/18 werden zu gemeinsamem Urteil verbunden.
A.

Zum Fortbestand des Streitgegenstands und des Rechtsschutzinteresses der Klägerinnen in der Rechtssache T‑351/18
Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nur zulässig, wenn diese ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung hat. Ein solches Interesse, die wesentliche Grundvoraussetzung für jede vor Gericht erhobene Klage, setzt voraus, dass die Nichtigerklärung dieser Handlung als solche Rechtswirkungen haben kann und der Rechtsbehelf der Partei, die ihn eingelegt hat, damit im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (vgl. Urteil vom 17. September 2015, Mory u. a./Kommission,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Das Klageinteresse des Klägers muss im Hinblick auf den Klagegegenstand bei Klageerhebung gegeben sein; andernfalls wäre die Klage unzulässig. Ebenso wie das Klageinteresse muss auch der Streitgegenstand bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung weiter vorliegen – andernfalls ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt –, was voraussetzt, dass die Klage der Partei, die sie erhoben hat, im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (vgl. Urteil vom 7. Juni 2007, Wunenburger/Kommission,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Unionsgerichte können die Frage der Erledigung der Hauptsache wegen Wegfalls des Rechtsschutzinteresses von Amts wegen prüfen (Urteil vom 6. September 2018, Bank Mellat/Rat,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, Rn.
).
Mit prozessleitender Maßnahme vom 3. März 2020 hat das Gericht die Parteien aufgefordert, sich zum Fortbestand des Rechtsschutzinteresses der Klägerinnen im Anschluss an den Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 durch die EZB, wonach die EZB den Beschluss vom 26. März 2018 rückwirkend aufgehoben habe, zu äußern.
Die Klägerinnen sind der Ansicht, dass sie nach dem Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 weiterhin ein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf den Beschluss vom 26. März 2018 hätten. Erstens könne die Aufhebung einer Maßnahme nicht systematisch einer Nichtigerklärung durch den Unionsrichter gleichgestellt werden, da sie definitionsgemäß nicht einer Anerkennung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses gleichkomme. Zweitens könne die EZB nicht befugt sein, eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Beschlusses durch den Erlass eines neuen Beschlusses und die Aufhebung des früheren Beschlusses zu verhindern. Die Möglichkeit, in dieser Weise zu handeln, könnte in einer Weise missbraucht werden, die der Rechtsstaatlichkeit widerspreche. Drittens sei die behauptete mutmaßliche Ersetzung des ursprünglichen Beschlusses durch den späteren Beschluss zu irgendeinem Zeitpunkt in der Vergangenheit eine Fiktion, die mit dem Recht unvereinbar sei. Viertens hätten die Klägerinnen die Nichtigerklärung des Beschlusses vom 26. März 2018 insbesondere zum Schutz ihrer Interessen im Hinblick auf ihren Ruf und wegen ihres Interesses an einer finanziellen Entschädigung beantragt. Die Rechtmäßigkeit dieser Interessen sei im Beschluss vom 12. September 2017, Fursin u. a./EZB (
T‑247/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:623
, Rn.
bis
), anerkannt worden, und diese Passage des Beschlusses des Gerichts sei nicht Gegenstand eines Rechtsmittels gewesen und daher rechtsgültig. Der Gerichtshof habe diesen Teil des Beschlusses des Gerichts bestätigt. Dass der Gerichtshof diesen Aspekt nicht ausdrücklich geprüft habe, sei unerheblich. Dies sei nicht erforderlich gewesen, da gegen diesen Teil des Beschlusses kein Rechtsmittel der EZB oder der Kommission eingelegt worden sei. Fünftens sei eine Entscheidung, die die Rechtsstellung des Adressaten mit Wirkung
ex tunc
ändere, nur unter sehr begrenzten Umständen, insbesondere wenn sie sich positiv auf den Adressaten auswirke, zulässig. Daher sei ein Entzug der Zulassung mit einer angeblichen Wirkung vor dem Erlass des Beschlusses niemals möglich.
Die EZB trägt vor, dass es kein Interesse der Klägerinnen gebe, das im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle des Beschlusses vom 17. Juli 2018 nicht erfüllt werden könne. Folglich hätten die Klägerinnen ihr Rechtsschutzinteresse in Bezug auf den Beschluss vom 26. März 2018 verloren.
Wie aus Art. 24 Abs. 1 der SSM-Grundverordnung hervorgeht, richtet die EZB einen ABoR ein, der eine interne administrative Überprüfung der Beschlüsse vornimmt, die die EZB im Rahmen der Ausübung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Befugnisse erlassen hat. Nach Abs. 2 dieses Artikels besteht der ABoR aus fünf Personen, die hohes Ansehen genießen, aus den Mitgliedstaaten stammen und nachweislich über einschlägige Kenntnisse und berufliche Erfahrungen verfügen und nicht zum aktuellen Personal der EZB, der zuständigen Behörden oder anderer Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Mitgliedstaaten oder der Union gehören. Mit ihrem Beschluss 2014/360/EU vom 14. April 2014 zur Einrichtung eines administrativen Überprüfungsausschusses und zur Festlegung der Vorschriften für seine Arbeitsweise (
ABl. 2014, L 175, S. 47
), der auf der Grundlage von Art. 24 der SSM-Grundverordnung erlassen wurde, richtete die EZB den ABoR ein.
Im Übrigen ergibt sich aus Art. 24 Abs. 7 der SSM-Grundverordnung, dass die interne administrative Überprüfung von Aufsichtsbeschlüssen der EZB drei Phasen umfasst. Erstens gibt der ABoR an das Aufsichtsgremium eine Stellungnahme zwecks Ausarbeitung eines neuen Beschlussentwurfs ab. Zweitens berücksichtigt das Aufsichtsgremium die Stellungnahme des ABoR und unterbreitet dem EZB-Rat innerhalb der in Art. 17 Abs. 2 des Beschlusses 2014/360 vorgesehenen Fristen einen neuen Beschlussentwurf. Der neue Beschlussentwurf „hebt den ursprünglichen Beschluss auf oder ersetzt ihn durch einen Beschluss desselben Inhalts oder durch einen geänderten Beschluss“. Drittens gilt der neue Beschlussentwurf als angenommen, wenn der EZB-Rat nicht innerhalb eines Zeitraums von höchstens zehn Arbeitstagen widerspricht.
Schließlich erstreckt sich die interne administrative Überprüfung nach Art. 24 Abs. 1 der SSM-Grundverordnung auf die verfahrensmäßige und materielle Übereinstimmung der Beschlüsse, die die EZB in Ausübung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Befugnisse erlassen hat, mit dieser Verordnung. Zwar beschränkt sich der ABoR nach Art. 10 Abs. 2 des Beschlusses 2014/360 auf die Prüfung der vom Antragsteller in dem Antrag auf Überprüfung angeführten Begründung. Nach Art. 17 Abs. 1 dieses Beschlusses beschränkt sich jedoch die Prüfung des Aufsichtsgremiums nicht auf die vom Antragsteller im Antrag auf Überprüfung angeführte Begründung; es kann in seinem Vorschlag für einen neuen Beschlussentwurf auch andere Gesichtspunkte berücksichtigen.
Aus einer Gesamtbetrachtung der oben in den Rn. 76 bis 78 angeführten Bestimmungen ergibt sich, dass die interne administrative Überprüfung der Beschlüsse, die die EZB in Ausübung der ihr durch die SSM-Grundverordnung übertragenen Befugnisse erlassen hat, insgesamt in einer vollständigen Neubewertung der Sache besteht, die nicht auf die zur Stützung des Antrags auf Überprüfung angeführte Begründung beschränkt ist. Diese Besonderheit des Verfahrens zur internen administrativen Überprüfung spiegelt sich darin wider, dass das Aufsichtsgremium nach Art. 17 Abs. 1 des Beschlusses 2014/360 nach Berücksichtigung der Stellungnahme des ABoR, der zur Überprüfung der Beschlüsse der EZB mit verstärkter Unabhängigkeit und verstärktem Sachverstand eingerichtet wurde (vgl. oben, Rn. 76), selbst eine erweiterte Zuständigkeit hat.
In diesem Zusammenhang sieht Art. 24 Abs. 7 der SSM-Grundverordnung vor, dass das Überprüfungsverfahren zu drei Ergebnissen führen kann. Das erste besteht in der schlichten Aufhebung des ursprünglichen Beschlusses. Das zweite besteht in der Ersetzung des ursprünglichen Beschlusses durch einen identischen Beschluss. Das dritte besteht darin, den ursprünglichen Beschluss durch einen geänderten Beschluss zu ersetzen.
Aus den nachfolgend in den Rn. 82 bis 85 dargelegten Gründen schafft Art. 24 Abs. 7 der SSM-Grundverordnung unabhängig vom Ergebnis dieser Überprüfung eine Verpflichtung der EZB, den nach Abschluss der Überprüfung erlassenen Beschluss rückwirkend ab dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens des ursprünglichen Beschlusses zu erlassen.
Insbesondere wenn das Aufsichtsgremium und der EZB-Rat der Auffassung sind, dass der ursprüngliche Beschluss, mit dem die Zulassung des Kreditinstituts entzogen wurde, gültig ist, lehnt der EZB-Rat den Antrag auf Überprüfung nicht bloß in der Sache ab, sondern erlässt gemäß Art. 24 Abs. 7 der SSM-Grundverordnung einen Beschluss, der mit dem Beschluss identisch ist, der Gegenstand dieser Überprüfung ist. In einem solchen Fall ist es aber nicht denkbar, dieselbe Zulassung ein zweites Mal zu entziehen. Der Beschluss desselben Inhalts wie der überprüfte Beschluss kann diesen daher nur rückwirkend zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des überprüften Beschlusses ersetzen.
Diese Auslegung, die durch die Natur der fraglichen Maßnahmen vorgegeben wird, gilt auch dann, wenn das Aufsichtsgremium und der EZB-Rat der Auffassung sind, dass der Entzug der Zulassung nicht gerechtfertigt ist oder dass die festgestellten Mängel durch weniger einschneidende Maßnahmen behoben werden können. In einem solchen Fall muss nämlich der Rechtsakt, mit dem der Entzug der Zulassung aufgehoben oder diese Maßnahmen verhängt werden, zwingend zurückwirken, sodass der Entzug der Zulassung des Kreditinstituts
ex tunc
aufgehoben und gegebenenfalls durch die Maßnahme ersetzt wird, die als die geeignetste angesehen wird. Ohne eine solche Rückwirkung könnte der über die Überprüfung ergangene Beschluss seine Wirkungen nur entfalten, wenn nach dem in Art. 14 der SSM-Grundverordnung vorgesehenen Verfahren eine neue Zulassung erteilt würde.
Diese Beurteilung wird mittelbar, aber notwendigerweise durch Art. 24 Abs. 8 der SSM-Grundverordnung und Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2014/360 bestätigt, wonach der Antrag auf Überprüfung hinsichtlich des Vollzugs des angefochtenen Beschlusses keine aufschiebende Wirkung hat. Daraus folgt, dass die Ersetzung des überprüften Beschlusses durch einen geänderten Beschluss rückwirkend zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des überprüften Beschlusses erfolgen muss, da andernfalls der endgültige Beschluss seine praktische Wirksamkeit nicht entfalten könnte.
Aus der vorstehenden Analyse ergibt sich auch, dass die Ersetzung des ursprünglichen Beschlusses durch einen identischen oder geänderten Beschluss am Ende des Überprüfungsverfahrens zum endgültigen Verschwinden des ursprünglichen Beschlusses aus der Rechtsordnung führt.
Im vorliegenden Fall wurde zum einen nach der Einleitung des Beschlusses vom 26. März 2018 die angefochtene Handlung in der Rechtssache T‑351/18 gemäß Art. 297 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV um 23 Uhr an dem Tag seiner Bekanntgabe an die zweite Klägerin wirksam. Zum anderen wird nach der Einleitung des Beschlusses vom 17. Juli 2018, d. h. der angefochtenen Handlung in der Rechtssache T‑584/18, „der Beschluss [vom 26. März 2018] mit Wirkung um 23 Uhr des Tages, an dem der Beschluss [vom 26. März 2018] bekannt gegeben wurde, aufgehoben und durch diesen Beschluss ersetzt“.
Der Beschluss vom 17. Juli 2018 wurde nach Abschluss der administrativen Überprüfung des Beschlusses vom 26. März 2018 erlassen und hat denselben Inhalt wie dieser im Sinne von Art. 24 Abs. 7 der SSM-Grundverordnung.
Daraus folgt, dass die EZB mit dem Beschluss vom 17. Juli 2018 im Einklang mit dem rechtlichen Rahmen des Verfahrens für die administrative Überprüfung (vgl. oben, Rn. 76 bis 81) den Beschluss vom 26. März 2018 rückwirkend zum Zeitpunkt seines Wirksamwerdens ersetzt hat und nicht, wie die Klägerinnen offenbar geltend machen, diesen Beschluss bloß für die Zukunft aufgehoben hat.
Der Gegenstand eines Rechtsstreits kann insbesondere dann wegfallen, wenn die angefochtene Maßnahme während des Verfahrens zurückgenommen oder ersetzt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Juni 1961, Meroni u. a./Hohe Behörde,
5/60, 7/60 und 8/60
,
EU:C:1961:10
, S.
bis
; Beschlüsse vom 17. September 1997, Antillean Rice Mills/Kommission,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, Rn.
und
, und vom 12. Januar 2011, Terezakis/Kommission,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, Rn.
).
Ein Rechtsakt, der zurückgenommen und ersetzt wird, verschwindet nämlich vollständig und
ex tunc
aus der Rechtsordnung der Union, sodass ein Urteil, mit dem der zurückgenommene Rechtsakt für nichtig erklärt würde, über die Rechtsfolgen der erfolgten Rücknahme keine zusätzliche Rechtsfolge nach sich zöge (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 28. Mai 1997, Proderec/Kommission,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, Rn.
; vom 6. Dezember 1999, Elder/Kommission,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, Rn.
, und vom 9. September 2010, Phoenix-Reisen und DRV/Kommission,
T‑120/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2010:381
, Rn.
).
Daraus folgt, dass der Kläger im Fall der Rücknahme des angefochtenen Rechtsakts kein Interesse an seiner Nichtigerklärung hat und dass die Klage gegen diesen Rechtsakt gegenstandslos wird, sodass der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist (Urteil vom 1. Juni 1961, Meroni u. a./Hohe Behörde,
5/60, 7/60 und 8/60
,
EU:C:1961:10
, S.
bis
; Beschlüsse vom 6. Dezember 1999, Elder/Kommission,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, Rn.
und
; vom 9. September 2010,Phoenix-Reisen und DRV/Kommission,
T‑120/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2010:381
, Rn.
bis
, und vom 24. März 2011, Internationaler Hilfsfonds/Kommission,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, Rn.
,
und
).
Dieses Ergebnis ist umso offensichtlicher, wenn, wie im vorliegenden Fall, der angefochtene Rechtsakt rückwirkend durch einen identischen Rechtsakt ersetzt worden ist, der durch die etwaige Nichtigerklärung des ersten Rechtsakts nicht berührt würde.
Außerdem können sich die Klägerinnen nicht mit Erfolg auf den Beschluss vom 12. September 2017, Fursin u. a./EZB (
T‑247/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:623
), berufen. Dieser Beschluss wurde nämlich mit Urteil vom 5. November 2019, EZB u. a./Trasta Komercbanka u. a. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P und C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), aufgehoben, ohne dass der Wegfall des Rechtsschutzinteresses der Rechtsmittelführer aufgrund der rückwirkenden Ersetzung des angefochtenen Rechtsakts durch einen neuen, nach Abschluss einer administrativen Überprüfung erlassenen Beschluss mit demselben Inhalt Gegenstand der Rechtsmittel war.
Folglich sind entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen in einem rechtlichen Kontext, der eine administrative Überprüfung regelt, die zum Erlass von Rechtsakten führt, die rückwirkend die Rechtsakte ersetzen sollen, die Gegenstand dieser Überprüfung waren, die Interessen der betroffenen Parteien durch die Möglichkeit, die Nichtigerklärung des nach Abschluss der fraglichen Überprüfung erlassenen Rechtsakts sowie den Ersatz des durch seinen Erlass entstandenen Schadens zu beantragen, in vollem Umfang geschützt.
Daraus folgt, dass der Gegenstand der Klage in der Rechtssache T‑351/18 nach Klageerhebung weggefallen ist und dass die Klägerinnen folglich ihr Interesse an der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses in dieser Rechtssache verloren haben. Die Klage ist daher in der Hauptsache erledigt.
B.

Zur Zulässigkeit in der Rechtssache T‑584/18
Die EZB stellt, ohne förmlich eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, zum einen die Zulässigkeit der Klagen nur insoweit, als sie von der ersten Klägerin erhoben worden sind, und zum anderen, im Rahmen der Rechtssache T‑584/18, die Zulässigkeit des 25. Klagegrundes der zweiten Klägerin, mit dem die Nichtigerklärung des Beschlusses über die Kosten des Überprüfungsverfahrens begehrt wird, in Frage. Die Kommission schließt sich diesem Standpunkt an.
Als Erstes machen die Klägerinnen unter Berufung auf den Beschluss vom 12. September 2017, Fursin u. a./EZB (
T‑247/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:623
), geltend, dass die erste Klägerin als Hauptaktionärin der zweiten Klägerin, die 85 % der Stimmrechte halte, befugt sei, die Beschlüsse vom 26. März und 17. Juli 2018 anzufechten.
Da die EZB außerdem die Zulässigkeit des Antrags der ersten Klägerin auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses anerkenne, weil dieser auf die Rechtswidrigkeit der Beschlüsse vom 26. März und vom 17. Juli 2018 gestützt sei, könne die Befugnis zur Erhebung einer Klage gegen den Kostenbeschluss nicht ausgeschlossen werden. Sodann führen die Klägerinnen die anderen verschiedenen Interessen an, die die erste Klägerin habe, wie u. a. das Interesse an der Vermeidung einer Zwangsliquidation, das Interesse an der Möglichkeit, die Bank an einen anderen Investor zu verkaufen, und das Interesse an ihrem eigenen Ruf, der sich von dem der Bank unterscheide, abgesehen davon, dass sich die finanziellen Auswirkungen, die der Entzug der Zulassung auf sie habe, von denen auf die Bank unterscheide.
1.

Zur Zulässigkeit der Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018
Erstens ist festzustellen, dass die zweite Klägerin befugt ist, die Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018 zu erheben. Die Klägerin ist nämlich Inhaberin der Zulassung, die entzogen wurde, und Adressatin dieses Beschlusses. Außerdem wurde den Vertretern vom ehemaligen Generaldirektor der zweiten Klägerin eine Prozessvollmacht erteilt, ohne dass ihre Gültigkeit von deren Liquidatoren in Frage gestellt worden wäre. Im Übrigen bestreitet die EZB nicht die Zulässigkeit der Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses, soweit sie von dieser Klägerin erhoben worden ist.
Zweitens ist in Bezug auf die erste Klägerin darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Aktionäre eines Kreditinstituts keine Klage gegen einen Beschluss der EZB über den Entzug der Zulassung erheben können, soweit sie von einem solchen Beschluss nicht unmittelbar betroffen sind. Zum einen hat der Gerichtshof festgestellt, dass das Kreditinstitut infolge des Entzugs seiner Zulassung nicht mehr in der Lage war, seine Tätigkeit als Kreditinstitut fortzusetzen, und folglich seine Fähigkeit, Dividenden an seine Aktionäre auszuschütten, fraglich war, dass aber die negative Auswirkung dieses Entzugs einen wirtschaftlichen Charakter hatte, da das Dividendenbezugsrecht der Aktionäre ebenso wie ihr Recht auf Beteiligung an der Geschäftsführung dieser Gesellschaft nicht von dem Beschluss, mit dem die Zulassung entzogen wurde, berührt wurden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. November 2019, EZB u. a./Trasta Komercbanka u. a.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P und C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, Rn.
). Zum anderen hat er entschieden, dass die Liquidation zwar das Recht der Aktionäre auf Beteiligung an der Geschäftsführung dieser Gesellschaft unmittelbar berührte, die Liquidation jedoch nicht die Umsetzung des Beschlusses vom 17. Juli 2018 darstellte, die im Sinne der Rechtsprechung rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ergibt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. November 2019, EZB u. a./Trasta Komercbanka u. a.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P und C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, Rn.
und
).
Folglich ist die Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018 nur in Bezug auf die zweite Klägerin zulässig.
2.

Zur Zulässigkeit des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses
Was die Zulässigkeit des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses betrifft, ist festzustellen, dass die erste Klägerin befugt ist, einen solchen Antrag auf Nichtigerklärung zu stellen, da sie die einzige Adressatin dieses Beschlusses ist, mit dem ihr eine Verpflichtung zur Zahlung der Kosten des von ihr eingeleiteten Überprüfungsverfahrens auferlegt wird, an dem sie allein beteiligt war. Im Übrigen bestreitet die EZB nicht die Zulässigkeit des Antrags auf Nichtigerklärung, soweit er von dieser Klägerin gestellt worden ist.
Dagegen hat die zweite Klägerin, die sich dafür entschieden hat, keinen Antrag auf Überprüfung beim ABoR zu stellen, obwohl sie dazu berechtigt war, kein Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf die Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses, da dieser für sie keine Wirkungen entfaltet. Diese Klägerin ist im Übrigen weder Adressatin dieses Beschlusses noch als unmittelbar und individuell betroffen anzusehen.
Der Antrag auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses ist daher nur in Bezug auf die erste Klägerin zulässig.
C.

Zur Begründetheit
Zur Stützung der Klage in der Rechtssache T‑584/18 machen die Klägerinnen 25 Klagegründe geltend: Die Klagegründe eins bis 24 zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018 und der 25. Klagegrund, mit dem die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018 zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses gerügt wird. Sie sind nach ihrem Inhalt und ihrer Art wie folgt in Gruppen zusammenzufassen:
–
Der erste, der zweite, der 14., der 15. und der 19. Klagegrund betreffen die fehlende Zuständigkeit der EZB für den Erlass eines Beschlusses über den Entzug der Zulassung und die Liquidation, die Beurteilung von Fragen der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, die Verweigerung/Ablehnung der Selbstliquidation und die Verweigerung der Möglichkeit, die zweite Klägerin an andere potenzielle Investoren zu verkaufen. In diese Gruppe von Klagegründen kann sich auch der 19. Klagegrund einfügen, mit dem ein Ermessensmissbrauch gerügt wird, da sich die zur Stützung dieses Klagegrundes vorgebrachten Argumente mit denen überschneiden, die im Rahmen der anderen vorgenannten Klagegründe betreffend die Unzuständigkeit der EZB vorgetragen worden sind.
–
Der dritte Klagegrund betrifft eine Verletzung der Sorgfalts- und Unparteilichkeitspflichten bei der von der EZB durchgeführten Prüfung.
–
Der vierte und der fünfte Klagegrund betreffen Beurteilungsfehler oder die Nichtberücksichtigung bestimmter relevanter Gesichtspunkte der Rechtssache.
–
Mit dem sechsten, dem zwölften und dem 18. Klagegrund wird ein Beurteilungsfehler gerügt, soweit sich die EZB zu Unrecht auf einen Verstoß gegen die Anordnung der FSA und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit gestützt habe.
–
Der siebte bis elfte, der 13. bis 15. und der 17. Klagegrund betreffen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
–
Mit dem 16. und dem 18. Klagegrund wird ein Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit gerügt.
–
Der 20. bis 22. Klagegrund betreffen die Verletzung wesentlicher Formvorschriften und des Anspruchs auf rechtliches Gehör, der Verteidigungsrechte und der Begründungspflicht.
–
Mit dem 23. und 24. Klagegrund werden u. a. eine Verletzung des Rechts der zweiten Klägerin auf Akteneinsicht und der Rechte des Aktionärs im Rahmen des Überprüfungsverfahrens gerügt.
–
Der 25. Klagegrund, der zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses geltend gemacht wird, betrifft die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018.
1.

Zum ersten, zweiten, 14., 15. und 19. Klagegrund
Erstens machen die Klägerinnen im Rahmen ihres ersten, 14. und 15. Klagegrundes geltend, die EZB habe ihre Befugnisse überschritten, indem sie ihnen nicht die Möglichkeit geboten habe, die Selbstliquidation der zweiten Klägerin vorzunehmen, wie sich aus Rn. 3.3.2 Buchst. b Ziff. i des Beschlusses vom 17. Juli 2018 ergebe, obwohl die EZB im Rahmen der grundlegenden Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den NCAs und der EZB nach dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) und dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus (im Folgenden: SRM) insoweit keine Zuständigkeit habe. Gleiches gelte für die Ablehnung des Verkaufs dieser Klägerin an einen anderen potenziell interessierten Investor durch die EZB, wie sich aus Rn. 3.3.2 Buchst. b Ziff. ii dieses Beschlusses ergebe.
Zweitens sei der EZB ein Beschluss über den Entzug der Zulassung untersagt worden, da die FSA bereits am 7. Februar 2018 die FOLTF‑Entscheidung getroffen habe, mit der festgestellt worden sei, ob das Kreditinstitut „ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt“, und damit ihre Wahl zwischen der Abwicklung und dem Entzug der Zulassung ausgeübt habe, für die die FSA ausschließlich zuständig gewesen sei. Die Klägerinnen wenden sich auch gegen die Behauptung der EZB, dass diese Entscheidung unerheblich und vertraulich sei und ihr daher nicht habe übermittelt werden dürfen.
Im Übrigen weisen die Klägerinnen das Vorbringen der EZB zurück, wonach es keinen offiziellen Antrag auf Selbstliquidation der zweiten Klägerin gegeben habe. Die EZB habe es in dem Beschluss vom 17. Juli 2018, unabhängig von einem solchen Antrag, abgelehnt, diese Selbstliquidation zu genehmigen, obwohl sie sie hätte auffordern können, einen solchen Antrag zu stellen, oder die FSA hätte auffordern können, über diese Frage zu entscheiden. Das einzige Hindernis für diese Selbstliquidation sei nämlich die von der EZB geäußerte negative Präferenz gewesen. Mit der neuen „SSM-SRM“-Regelung sei ein Frühinterventionssystem eingeführt worden, das vor dem tatsächlichen Ausfall einer Bank greife, nach dem die NCAs die Möglichkeit hätten, zu prüfen, ob ein Kreditinstitut ausfalle oder wahrscheinlich ausfalle, und festzustellen, ob andere Aufsichtsmöglichkeiten zur Verfügung stünden, bevor geprüft werde, ob Abwicklungsmaßnahmen dem öffentlichen Interesse entsprächen. Wenn diese NCAs der Ansicht sein sollten, dass dies nicht der Fall sei, weil die Zahlungsunfähigkeit der Bank kein Systemproblem darstelle, ende die Analyse hinsichtlich der Abwicklungsregelung. Sodann müssten die NCAs prüfen, ob die Einheit, die möglicherweise ausfalle, dies tatsächlich tun werde. Wäre dies der Fall, wäre es möglich, dem Ausfall, d. h. der Zahlungsunfähigkeit, in angemessener Weise durch das nationale Insolvenzverfahren zu begegnen. Daraus folge, dass eine Zwangsliquidation niemals stattfinden könne. Dagegen beeinträchtige dieses System nicht die Möglichkeit der Selbstliquidation, die in jedem nationalen Recht anerkannt werde, sofern die betreffende Gesellschaft zahlungsfähig sei.
Drittens machen die Klägerinnen geltend, die EZB sei für den Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 nicht zuständig gewesen, da dieser allein auf angeblichen Verletzungen auf dem Gebiet AML/CFT beruhe, einem Bereich, in dem sie keine Zuständigkeit habe. Der Entzug der Zulassung sei im vorliegenden Fall nicht aus aufsichtsrechtlichen Gründen gerechtfertigt, sondern habe nur dazu gedient, das Interesse der FSA und der EZB an einfacher Öffentlichkeitswirkung zu befriedigen.
Viertens werfen die Klägerinnen der EZB im Rahmen des zweiten und implizit im Rahmen des dritten Klagegrundes vor, die dem Beschluss vom 17. Juli 2018 auf dem Gebiet AML/CFT zugrundeliegenden Fragen nicht untersucht und die Beurteilungen der FSA nicht geprüft zu haben. Die EZB könne nicht für die Stabilität der Kreditinstitute verantwortlich sein und künstlich ganze Bereiche, die Quellen von Risiken seien, von ihrer Bewertung ausnehmen. Im Übrigen müsse jede Unzulänglichkeit dieses Beschlusses, die auf den von der FSA erstellten Entwurf zurückzuführen sei, im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen diesen Beschluss geltend gemacht werden können.
Außerdem sei das von der EZB mit dem Beschluss vom 17. Juli 2018 verfolgte Ziel der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit kein rechtmäßiges Ziel des Entzugs der Zulassung, nur die aufsichtsrechtlichen Ziele seien es. Da es jedoch theoretisch möglich sei, dass Fragen auf dem Gebiet AML/CFT für einen Entzug der Zulassung relevant seien, da diese Fragen aufsichtsrechtliche Risiken verursachten, setzten die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den NCAs und der EZB zum einen und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zum anderen voraus, dass das komplette Arsenal der Maßnahmen in diesem Bereich (Geldbußen, Verbot der Ausübung bestimmter Tätigkeiten, Strafverfolgungsmaßnahmen) zuvor erschöpft worden sei.
Die EZB, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Es ist festzustellen, dass die Klägerinnen im Rahmen der vorliegenden Gruppe von Klagegründen im Wesentlichen zwei Klagegründe geltend machen, mit denen sie erstens die Unzuständigkeit der EZB für den Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 und zweitens einen Ermessensmissbrauch rügen. Vor deren Prüfung hält es das Gericht für angebracht, auf die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EZB und den NCAs hinzuweisen.
a)

Zur Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EZB und den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten innerhalb des SSM in Bezug auf den Entzug der Zulassung wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über AML/CFT
Erstens geht aus den Erwägungsgründen 15 und 28 der SSM-Grundverordnung hervor, dass die Befugnisse, die nicht der EZB übertragen sind, bei den NCAs verbleiben.
Insbesondere nennt der 28. Erwägungsgrund der SSM-Grundverordnung unter den „[d]er EZB nicht übertragene[n] Aufsichtsaufgaben“, die bei den nationalen Behörden verbleiben sollten, „die Bekämpfung des Missbrauchs des Finanzsystems für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie der Verbraucherschutz“.
Art. 4 Abs. 1 der SSM-Grundverordnung bestimmt jedoch, dass „[i]m Rahmen des Artikels 6 … die EZB … ausschließlich für die Wahrnehmung der folgenden Aufgaben zur Beaufsichtigung sämtlicher in den teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassenen Kreditinstitute zuständig [ist]“. Darauf folgt eine Liste von neun Aufgaben, zu denen die Zulassung von Kreditinstituten und der Entzug der Zulassung gehören. So ist nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung die Zuständigkeit für den Entzug der Zulassung ausschließlich der EZB vorbehalten.
Nach Art. 4 Abs. 3 der SSM-Grundverordnung „[wendet die EZB z]ur Wahrnehmung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben und mit dem Ziel, hohe Aufsichtsstandards zu gewährleisten, … das einschlägige Unionsrecht an, und wenn dieses Unionsrecht aus Richtlinien besteht, wendet sie die nationalen Rechtsvorschriften an, mit denen diese Richtlinien umgesetzt wurden. Wenn das einschlägige Unionsrecht aus Verordnungen besteht und den Mitgliedstaaten durch diese Verordnungen derzeit ausdrücklich Wahlrechte eingeräumt werden, wendet die EZB auch die nationalen Rechtsvorschriften an, mit denen diese Wahlrechte ausgeübt werden.“
Art. 6 Abs. 2 der SSM-Grundverordnung bestimmt, dass „[s]owohl die EZB als auch die [NCAs] … der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit und zum Informationsaustausch [unterliegen]“.
Aus Art. 6 Abs. 4 der SSM-Grundverordnung geht hervor, dass in Bezug auf die Aufgaben nach Art. 4 – mit Ausnahme von Abs. 1 Buchst. a und c – die EZB die Zuständigkeiten gemäß Abs. 5 dieses Artikels und die NCAs die Zuständigkeiten gemäß Abs. 6 dieses Artikels haben. Nach Abs. 6 dieses Artikels üben die NCAs unmittelbar die Aufsicht über weniger bedeutende Kreditinstitute nach den in diesem Absatz festgelegten Kriterien aus und unterrichten die EZB im Einklang mit dem in Abs. 7 dieses Artikels festgelegten Rahmenwerk über die gemäß Abs. 6 ergriffenen Maßnahmen und koordinieren diese in enger Zusammenarbeit mit der EZB.
Aus Art. 6 Abs. 5 Buchst. b bis d der SSM-Grundverordnung geht jedoch hervor, dass erstens „die EZB jederzeit von sich aus, wenn dies für die Sicherstellung der kohärenten Anwendung hoher Aufsichtsstandards erforderlich ist, nach Konsultation der [NCAs] oder auf Ersuchen einer [NCA] beschließen [kann], sämtliche einschlägigen Befugnisse in Bezug auf ein oder mehrere in Absatz 4 genannte Kreditinstitute unmittelbar selbst auszuüben“, zweitens, die EZB auf der Grundlage der in diesem Artikel festgelegten Zuständigkeiten und Verfahren die Aufsicht über das Funktionieren des Systems ausübt, und drittens sie jederzeit von den in den Art. 10 bis 13 genannten Befugnissen, betreffend die Untersuchungsbefugnisse, die die EZB unmittelbar ausüben kann, Gebrauch machen kann.
Art. 6 Abs. 7 der SSM-Grundverordnung sieht vor, dass die EZB ein Rahmenwerk zur Gestaltung der praktischen Modalitäten für die Durchführung dieses Artikels annimmt und veröffentlicht, und bildet die Rechtsgrundlage für den Erlass der SSM-Rahmenverordnung.
Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung sieht vor:
„Vorbehaltlich des Absatzes 6 kann die EZB die Zulassung von sich aus nach Konsultation der [NCA] des teilnehmenden Mitgliedstaats, in dem das Kreditinstitut niedergelassen ist, oder auf Vorschlag einer solchen [NCA] in den im Unionsrecht festgelegten Fällen entziehen. Diese Konsultation stellt insbesondere sicher, dass die EZB vor einem Beschluss über den Entzug einer Zulassung den nationalen Behörden ausreichend Zeit einräumt, um über die notwendigen Korrekturmaßnahmen, einschließlich etwaiger Abwicklungsmaßnahmen, zu entscheiden, und diesen Rechnung trägt.
Ist nach Auffassung der [NCA], die die Zulassung gemäß Absatz 1 vorgeschlagen hat, die Zulassung nach dem einschlägigen nationalen Recht zu entziehen, so legt sie der EZB einen entsprechenden Vorschlag vor. In diesem Fall erlässt die EZB einen Beschluss über den vorgeschlagenen Entzug der Zulassung, wobei sie die von der [NCA] vorgelegte Begründung in vollem Umfang berücksichtigt.“
Art. 14 Abs. 6 der SSM-Grundverordnung bestimmt, dass „[s]olange die nationalen Behörden für die Abwicklung von Kreditinstituten zuständig sind, … sie in den Fällen, in denen sie der Auffassung sind, dass die angemessene Durchführung der für eine Abwicklung oder die Aufrechterhaltung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Maßnahmen durch den Entzug der Zulassung beeinträchtigt würde, der EZB ihre Bedenken rechtzeitig mit[teilen] und … im Einzelnen [erläutern], welche nachteiligen Auswirkungen der Entzug mit sich bringen würde“, dass „[i]n diesen Fällen … die EZB während eines gemeinsam mit den nationalen Behörden vereinbarten Zeitraums vom Entzug der Zulassung ab[sieht]“ und dass „[d]ie EZB … entscheiden [kann], diesen Zeitraum zu verlängern, wenn sie der Ansicht ist, dass ausreichende Fortschritte gemacht wurden. Stellt die EZB in einem begründeten Beschluss fest, dass die nationalen Behörden keine angemessenen zur Aufrechterhaltung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Maßnahmen ergriffen haben, so wird der Entzug der Zulassung unmittelbar wirksam“.
Art. 80 („Entzug der Zulassung auf Vorschlag von NCAs“) der SSM-Rahmenverordnung lautet:
„(1)   Ist die betreffende NCA der Auffassung, dass einem Kreditinstitut die Zulassung ganz oder teilweise nach dem einschlägigen Unionsrecht oder nationalem Recht, einschließlich auf Antrag des Kreditinstituts, zu entziehen ist, übermittelt sie der EZB einen Entwurf eines Beschlusses, mit dem sie den Entzug der Zulassung vorschlägt (nachfolgend ‚Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung‘), zusammen mit allen relevanten zugehörigen Dokumenten.
(2)   Die NCA stimmt sich im Hinblick auf einen Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung, der für die mit der für die Abwicklung von Kreditinstituten zuständigen nationalen Behörde (nachfolgend die ‚nationale Abwicklungsbehörde‘) relevant ist, mit dieser Behörde ab.“
Art. 81 der SSM-Rahmenverordnung lautet:
„(1)   Die EZB prüft den Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung unverzüglich. Sie berücksichtigt insbesondere die von der NCA vorgetragenen Dringlichkeitsgründe.
(2)   Das in Artikel 31 vorgesehene Recht auf rechtliches Gehör findet Anwendung.“
Art. 83 der SSM-Rahmenverordnung sieht vor:
„(1)   Die EZB fasst unverzüglich einen Beschluss über den Entzug der Zulassung. Dabei kann sie den betreffenden Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung annehmen oder ablehnen.
(2)   Bei ihrer Entscheidung berücksichtigt die EZB alle nachfolgend genannten Aspekte: a) ihre Beurteilung der Umstände, die ihrer Ansicht nach den Entzug der Zulassung rechtfertigen; b) gegebenenfalls den Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung der NCA; c) die Abstimmung mit der betreffenden NCA und, wenn die NCA nicht die nationale Abwicklungsbehörde ist, der nationalen Abwicklungsbehörde (zusammen mit der NCA nachfolgend die ‚nationalen Behörden‘); d) die vom Kreditinstitut gemäß Artikel 81 Absatz 2 und Artikel 82 Absatz 3 vorgetragenen Äußerungen.
(3)   Auch in den in Artikel 84 genannten Fällen fasst die EZB einen Beschluss, wenn die betreffende nationale Abwicklungsbehörde dem Entzug der Zulassung nicht widerspricht oder die EZB feststellt, dass die nationalen Behörden keine angemessenen, zur Aufrechterhaltung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Maßnahmen ergriffen haben.“
Art. 84 der SSM-Rahmenverordnung bestimmt:
„(1)   Teilt die nationale Abwicklungsbehörde der EZB ihre Bedenken gegen den von der EZB beabsichtigten Entzug einer Zulassung mit, einigen sich die EZB und die nationale Abwicklungsbehörde auf einen Zeitraum, während dessen die EZB von der Durchführung des beabsichtigten Entzugs der Zulassung absieht. Die EZB unterrichtet die NCA umgehend nachdem sie mit der nationalen Abwicklungsbehörde Kontakt aufgenommen hat, um diese Einigung zu erzielen.
(2)   Nach Ablauf des vereinbarten Zeitraums prüft die EZB, ob sie den Entzug der Zulassung weiterverfolgen oder den vereinbarten Zeitraum gemäß Artikel 14 Absatz 6 der SSM-[Grund‑]Verordnung unter Berücksichtigung des erzielten Fortschritts verlängern will. Die EZB stimmt sich mit der betreffenden NCA und der nationalen Abwicklungsbehörde, wenn dies nicht die NCA ist, ab. Die NCA unterrichtet die EZB über die von diesen Behörden ergriffenen Maßnahmen und über ihre Beurteilung der Auswirkungen eines Entzugs der Zulassung.
(3)   Wenn die nationale Abwicklungsbehörde keine Bedenken gegen den Entzug der Zulassung hat oder die EZB feststellt, dass die nationalen Behörden keine angemessenen, zur Aufrechterhaltung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Maßnahmen ergriffen haben, findet Artikel 83 Anwendung.“
Art. 18 der Richtlinie 2013/36 regelt die Fälle, in denen die NCAs im Hinblick auf weniger bedeutende Kreditinstitute den Widerruf der Zulassung vorschlagen können, und lautet:
„Die zuständigen Behörden können einem Kreditinstitut die erteilte Zulassung nur entziehen, wenn
…
e)
ein anderer in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehener Fall für den Entzug vorliegt oder
f)
das Institut einen Verstoß nach Artikel 67 Absatz 1 begeht.“
Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 bestimmt:
„Dieser Artikel findet zumindest Anwendung, wenn
…
d)
ein Institut nicht über die Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle verfügt, die die zuständigen Behörden gemäß den nationalen Vorschriften zur Umsetzung des Artikels 74 verlangen,
e)
ein Institut den zuständigen Behörden die Meldungen über die Erfüllung der Eigenmittelanforderungen nach Artikel 92 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 646/2012,
ABl. 2013, L 176, S. 1
] nicht einreicht oder unvollständige oder falsche Angaben macht (Verstoß gegen Artikel 99 Absatz 1 jener Verordnung),
…
o)
ein Institut eines schwerwiegenden Verstoßes gegen die aufgrund der Richtlinie 2005/60/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung,
ABl. 2005, L 309, S. 15
] erlassenen nationalen Bestimmungen für schuldig befunden wurde;
…“
Art. 74 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 sieht vor, dass „[d]ie Institute … über solide Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle [verfügen], wozu eine klare Organisationsstruktur mit genau festgelegten, transparenten und kohärenten Zuständigkeiten, wirksame Verfahren zur Ermittlung, Steuerung, Überwachung und Meldung der tatsächlichen und potenziellen künftigen Risiken, angemessene interne Kontrollmechanismen, einschließlich solider Verwaltungs- und Rechnungslegungsverfahren, sowie eine Vergütungspolitik und ‑praxis, die mit einem soliden und wirksamen Risikomanagement vereinbar und diesem förderlich sind, zählen“.
Aus den oben in den Rn. 115 bis 118 angeführten Bestimmungen geht hervor, dass der SSM die Aufsichtsfunktionen auf Ebene der EZB zentralisiert und gleichzeitig eine dezentralisierte Durchführung durch die NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten unter der Aufsicht der EZB vorsieht, mit der sie zusammenarbeiten und die sie unterstützen. So übt innerhalb des SSM zum einen die EZB bestimmte ausschließliche Zuständigkeiten aus: die „unmittelbare“ Aufsicht über die bedeutenden Kreditinstitute und die Befugnisse, die ihr durch Art. 4 der SSM-Grundverordnung gegenüber allen Instituten unabhängig von ihrer Bedeutung eingeräumt werden. Zum anderen gehört die Aufsicht über weniger bedeutende Institute zur dezentralen Ausübung durch diese NCAs und wird letztlich von der EZB eingeschränkt und überwacht, deren Aufgabe es ist, für das ordnungsgemäße Funktionieren und die Effizienz des Aufsichtssystems sowie die kohärente und einheitliche Anwendung der Aufsichtsregeln in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten zu sorgen. Die EZB übt gegenüber weniger bedeutenden Instituten eine „mittelbare“ Aufsicht aus, in deren Rahmen die NCAs ihre Zusammenarbeit und Unterstützung für die EZB bereitstellen. Außerdem bleiben diese NCAs für die Angelegenheiten zuständig, die nicht unter die SSM-Grundverordnung fallen: den Verbraucherschutz, die Märkte für Finanzinstrumente, AML/CFT und die Bekämpfung von Korruption.
Insbesondere ergibt sich aus der Struktur von Art. 6 Abs. 4 bis 6 der SSM-Grundverordnung, dass innerhalb der Aufsicht in Bezug auf sieben der neun Aufgaben, die in Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung aufgelistet werden, zwischen der Aufsicht über „bedeutende“ und der Aufsicht über als „weniger bedeutend“ eingestufte Unternehmen unterschieden wird.
Daraus folgt erstens, dass die Aufsicht über die „bedeutenden“ Unternehmen allein der EZB zufällt. Ebenso verhält es sich mit der Aufsicht über die „weniger bedeutenden“ Unternehmen hinsichtlich der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der SSM-Grundverordnung angeführten Aufgabe betreffend die Zulassung und den Entzug der Zulassung von Kreditinstituten.
Zweitens geht in Bezug auf die „weniger bedeutenden“ Unternehmen und die anderen in Art. 4 Abs. 1 der SSM-Grundverordnung genannten Aufgaben aus Art. 6 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 6 dieser Verordnung hervor, dass ihre Umsetzung unter Aufsicht der EZB den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten übertragen ist, die somit die unmittelbare Aufsicht über diese Unternehmen ausüben.
Das Gericht hat nämlich festgestellt, dass aus der Prüfung der Wechselwirkung zwischen den Bestimmungen von Art. 4 Abs. 1 und von Art. 6 der Grundverordnung, wie sie oben in den Rn. 116 bis 121 dargestellt worden sind, hervorgeht, dass die Logik der Beziehung zwischen ihnen darin besteht, zu ermöglichen, dass die der EZB übertragenen ausschließlichen Zuständigkeiten in einem dezentralisierten Rahmen umgesetzt werden können, anstatt eine Verteilung der Kompetenzen zwischen der EZB und den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten anlässlich der Ausübung der in Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung genannten Aufgaben vorzunehmen. Diese Feststellung wird durch die Erwägungsgründe dieser Verordnung bestätigt. Zum einen geht aus den Erwägungsgründen 15 und 28 dieser Verordnung hervor, dass nur die ausdrücklich der EZB übertragenen Aufgaben der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten entzogen sind und dass die Aufsicht über Finanzinstitute aus anderen als den in Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung genannten Gründen weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt. Daraus ergibt sich zwangsläufig, dass die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EZB und den NCAs bei der Festlegung der der EZB von Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung übertragenen Aufgaben vorgenommen worden ist. Zum anderen ist festzustellen, dass der 28. Erwägungsgrund der SSM-Grundverordnung zwar eine Liste von Aufsichtsaufgaben enthält, die im Zuständigkeitsbereich der nationalen Behörden verbleiben sollen, er jedoch keine der in Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung genannten Aufgaben einschließt. Darüber hinaus stellt dieser Erwägungsgrund die direkte Aufsicht über die weniger bedeutenden Unternehmen nicht als Ausübung einer Zuständigkeit der nationalen Behörden dar (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
bis
).
Drittens ergibt sich innerhalb des SSM, der sich aus der EZB und den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten zusammensetzt, zum einen aus der Systematik von Art. 6 Abs. 2 und 3 der SSM-Grundverordnung, dass sowohl die EZB als auch diese NCAs der Pflicht zur Zusammenarbeit und zum Informationsaustausch unterliegen. Nach Art. 6 Abs. 2 Unterabs. 2 dieser Verordnung, „stellen die [NCAs] der EZB insbesondere alle Informationen zur Verfügung, die sie zur Wahrnehmung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben benötigt“. Außerdem sind nach Abs. 3 dieses Artikels die NCAs dafür verantwortlich, die EZB bei der Vorbereitung und Durchführung sämtlicher Rechtsakte im Zusammenhang mit den Aufgaben nach Art. 4 in Bezug auf alle Kreditinstitute, einschließlich bei Überprüfungstätigkeiten, zu unterstützen.
Es ist nämlich entschieden worden, dass die Aufsicht über die als „weniger bedeutend“ eingestuften Institute in den Erwägungsgründen 38 bis 40 der SSM-Grundverordnung genannt wird, also direkt nach dem 37. Erwägungsgrund dieser Verordnung, der hervorhebt, dass „die [NCAs] dafür verantwortlich sein [sollten], die EZB bei der Vorbereitung und Umsetzung von Rechtsakten im Zusammenhang mit der Wahrnehmung ihrer Aufsichtsaufgaben zu unterstützen“, und dass „[d]azu … insbesondere die laufende tägliche Bewertung der Lage eines Kreditinstituts und die damit verbundenen Prüfungen vor Ort gehören [sollten]“. Diese Anordnung der Erwägungsgründe dieser Verordnung spricht dafür, dass die von den NCAs im Rahmen des SSM ausgeübte direkte Aufsicht vom Rat der Europäischen Union eher als eine Art Unterstützung der EZB denn als eine Ausübung einer autonomen Zuständigkeit aufgefasst wurde (Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
).
Zum anderen wird die Ausübung der unmittelbaren Aufsicht der NCAs durch die EZB eingeschränkt, die gemäß Art. 6 Abs. 5 Buchst. a und b der SSM-Grundverordnung über die Befugnisse verfügt, zum einen gegenüber diesen NCAs „Verordnungen, Leitlinien oder allgemeine Weisungen, nach denen die nationalen zuständigen Behörden die Aufgaben nach Artikel 4 [dieser Verordnung] … wahrnehmen“, zu erlassen und zum anderen zu beschließen, „sämtliche einschlägigen Befugnisse in Bezug auf ein oder mehrere … Kreditinstitute unmittelbar selbst auszuüben“. Im Übrigen fallen unter diese Einschränkung durch die EZB gegenüber der unmittelbaren Aufsicht durch die NCAs auch zum einen die Aufsichtsbefugnisse nach Art. 6 Abs. 5 Buchst. c dieser Verordnung, der auf Art. 6 Abs. 7 Buchst. c verweist, und zum anderen die Aufsichts- und Untersuchungsbefugnisse nach den Art. 10 bis 13 der fraglichen Verordnung, die die EZB nach Art. 4 Abs. 6 Buchst. d dieser Verordnung gegenüber weniger bedeutenden Kreditinstituten unmittelbar ausüben kann.
Daher ist festzustellen, dass die EZB wichtige Vorrechte innehat, selbst wenn die NCAs die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und d bis i der SSM-Grundverordnung genannten Aufsichtsaufgaben wahrnehmen, und dass das Bestehen solcher Vorrechte zeigt, dass das Tätigwerden der nationalen Behörden, wenn sie diese Aufgaben erfüllen, untergeordneten Charakter hat (Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
).
Was Viertens insbesondere den in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der SSM-Grundverordnung vorgesehenen Entzug der Zulassung eines Kreditinstituts betrifft, kommt die Zusammenarbeit zwischen der EZB und den NCAs gemäß Art. 14 Abs. 5 dieser Verordnung zum einen in der Pflicht zur Konsultation dieser NCAs für den Fall zum Ausdruck, dass die EZB die Zulassung von sich aus entzieht, und zum anderen durch die Möglichkeit dieser Behörden, der EZB diesen Entzug vorzuschlagen.
Schlägt eine NCA nach Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung den Entzug der Zulassung vor, muss die EZB gemäß Unterabs. 2 dieser Bestimmung und Art. 83 Abs. 2 der SSM-Rahmenverordnung die von der NCA vorgelegte Begründung für den Entzug, die Konsultationen mit ihr und gegebenenfalls mit der nationalen Abwicklungsbehörde sowie die vom betreffenden Kreditinstitut vorgetragenen Äußerungen in vollem Umfang berücksichtigen. Sie muss auch eine eigene Beurteilung der Umstände, die ihrer Ansicht nach den Entzug der Zulassung rechtfertigen, vornehmen und somit entscheiden, den Beschlussentwurf der NCA zum Entzug der Zulassung anzunehmen oder abzulehnen.
Fünftens ergibt sich aus den Erwägungsgründen 28 und 29 der SSM-Grundverordnung, dass die Aufgabe der Bekämpfung des Missbrauchs des Finanzsystems für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bei den nationalen Behörden verbleibt und dass die EZB insoweit zur Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden verpflichtet ist.
Sechstens ist zur Verbindung zwischen AML/CFT und der Aufsicht festzustellen, dass unter den Umständen, die den Entzug der Bankenzulassung rechtfertigen, zum einen Art. 18 Buchst. f der Richtlinie 2013/36 die Verstöße nach Art. 67 Abs. 1 dieser Richtlinie anführt, zu denen die schwerwiegenden Verstöße gegen die aufgrund der Richtlinie 2005/60 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung erlassenen nationalen Bestimmungen gehören. Zum anderen führt Art. 18 Buchst. e dieser Richtlinie die anderen in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Fälle für den Entzug an.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass, obwohl Art. 18 der Richtlinie 2013/36 auf die Befugnis der NCAs zum Entzug der Zulassung Bezug nimmt, unter Berücksichtigung der in Art. 4 der SSM-Grundverordnung vorgesehenen Aufgabenverteilung zwischen den NCAs und der EZB und insbesondere des Umstands, dass die Zuständigkeit für den Entzug der Zulassung zu einer ausschließlichen Zuständigkeit der EZB geworden ist, die diese nach Art. 14 Abs. 5 dieser Verordnung auf Vorschlag der NCAs ausüben kann, Art. 18 dieser Richtlinie dahin zu verstehen ist, dass er sich auf das Vorschlagsrecht zum Entzug der Zulassung, das bei den NCAs verbleibt, bezieht.
Was siebtens das Zusammenspiel zwischen dem SSM und dem SRM betrifft, ergibt sich aus dem elften Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2014 zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Abwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 (
ABl. 2014, L 225, S. 1
, im Folgenden: SRM-Verordnung), dass die Aufsicht und die Abwicklung zwei sich ergänzende Aspekte, und daher grundsätzlich keine Alternativen, im Rahmen der europäischen Bankenunion sind.
Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass der SSM und der SRM unterschiedliche Zwecke haben. Wie im siebten Erwägungsgrund der SRM-Verordnung ausgeführt, soll der SSM eine mikroprudenzielle Aufsichtspolitik von Kreditinstituten auf europäischer Ebene und ihre kohärente und wirksame Umsetzung in allen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und in den nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die eine Beteiligung daran wünschen, gewährleisten. Er bezieht sich auch auf die makroprudenzielle Aufsicht und letztlich auf die Finanzstabilität der Union. Das SRM hat hingegen das Management bereits aufgetretener Krisensituationen und die Schaffung effizienterer Abwicklungsmechanismen zur Verhütung der Ausbreitung von Schäden durch Ausfälle von Banken, die nach einheitlichen Vorschriften und einheitlichen Verfahren erfolgen, als wesentliche Aufgabe, wie sich aus den Erwägungsgründen 6 und 8 sowie aus Art. 1 dieser Verordnung ergibt. Daher arbeiten die beiden Systeme zwar am obersten Ziel der Solidität und der Stabilität des Finanzsystems der Union zusammen, doch handelt der SSM, um Krisen zu verhindern, während der SRM handelt, um Krisen zu lösen.
Achtens handelt es sich bei den Erklärungen des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls, die von der EZB oder dem Einheitlichen Abwicklungsausschuss (SRB) in Bezug auf bedeutende Kreditinstitute oder – wie aus Art. 7 Abs. 3 der SRM-Verordnung hervorgeht – von den NCAs oder von den nationalen Abwicklungsbehörden betreffend die weniger bedeutenden Kreditinstitute abgegeben werden können, um vorbereitende Handlungen, die diesem zwar vorangehen, aber nicht notwendigerweise zum Erlass eines Abwicklungskonzepts führen. Dessen Erlass fällt je nach der Bedeutung des Kreditinstituts in die ausschließliche Zuständigkeit des SRB oder der nationalen Abwicklungsbehörden.
Außerdem stellen die Bewertungen des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls keineswegs förmliche Entscheidungen in Bezug auf die Verletzung der rechtlichen Verpflichtungen eines Kreditinstituts dar, sondern sind vorbereitende Handlungen, die die rechtliche Situation des betreffenden Kreditinstituts nicht verändern. Denn es handelt sich bei diesen Handlungen um eine Bewertung des Sachverhalts durch die EZB (oder die NCA) zur Frage des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls dieses Instituts, die keineswegs bindend ist, sondern die Grundlage für die Annahme eines Abwicklungsplans oder eines Beschlusses, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse ist, durch den SRB (oder die nationale Abwicklungsbehörde) darstellt (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 6. Mai 2019, ABLV Bank/EZB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, Rn.
,
und
).
Aus Art. 18 Abs. 1 der SRM-Verordnung geht nämlich hervor, dass ein solches Abwicklungskonzept nur erlassen wird, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Insbesondere muss das Kreditinstitut nicht nur ausfallen oder wahrscheinlich ausfallen, sondern es darf nach vernünftigem Ermessen keine Aussicht bestehen, dass der Ausfall innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens durch alternative Maßnahmen privater Art oder aufsichtsrechtliche Maßnahmen abgewendet werden kann. Außerdem muss eine Abwicklungsmaßnahme im öffentlichen Interesse erforderlich sein.
Insoweit steht es nach der Rechtsprechung gemäß dem 26. Erwägungsgrund der SRM-Verordnung, obwohl die EZB (und entsprechend die NCAs) und der SRB (und entsprechend die nationalen Abwicklungsbehörden) in der Lage sein sollten, zu bewerten, ob ein Kreditinstitut ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt, nämlich allein dem SRB (und entsprechend den nationalen Abwicklungsbehörden) zu, die Voraussetzungen für eine Abwicklung zu beurteilen und ein Abwicklungskonzept anzunehmen, wenn er der Ansicht ist, dass alle Voraussetzungen erfüllt sind, wie aus Art. 18 Abs. 1 der SRM-Verordnung ausdrücklich hervorgeht. Zwar verfügt die EZB (und entsprechend die NCAs) über die Befugnis, eine Bewertung zur ersten Voraussetzung, nämlich zum Ausfall oder zum wahrscheinlichen Ausfall, zu übermitteln, aber es handelt sich eben nur um eine Bewertung, die für den SRB (und entsprechend für die nationalen Abwicklungsbehörden) nicht verbindlich ist (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 6. Mai 2019, ABLV Bank/EZB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, Rn.
).
Neuntens ergibt sich aus dem 57. Erwägungsgrund der SRM-Verordnung zum einen, dass die Tatsache, dass ein Unternehmen die Zulassungsanforderungen nicht erfüllt, nicht als solche die Einleitung einer Abwicklung rechtfertigen sollte, insbesondere wenn das Unternehmen existenzfähig bleibt oder wahrscheinlich existenzfähig bleiben dürfte. Zum anderen sollte in diesem Zusammenhang ein Unternehmen als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend angesehen werden, wenn es gegen die an eine dauerhafte Zulassung geknüpften Anforderungen verstößt oder in naher Zukunft verstoßen dürfte.
Es besteht keine funktionale Äquivalenz zwischen einer Bewertung des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls und einem Entzug der Zulassung. Diese Handlungen sind keinesfalls gleichwertig, auch wenn sich eine solche Bewertung auf die tatsächliche Feststellung stützen mag, dass die Voraussetzungen zur Aufrechterhaltung der Zulassung gemäß Art. 18 Abs. 4 Buchst. a der SRM-Verordnung nicht mehr erfüllt sind. Insoweit genügt die Feststellung, dass sich die Voraussetzungen für den Entzug der Zulassung, die in Art. 18 der Richtlinie 2013/36 genannt sind, deutlich von den Erwägungen unterscheiden, die der Bewertung eines Ausfalls oder eines wahrscheinlichen Ausfalls zugrunde liegen, wie sie in Art. 18 Abs. 4 dieser Verordnung festgelegt sind (Beschluss vom 6. Mai 2019, ABLV Bank/EZB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, Rn.
).
Im Licht dieser Erwägungen ist die vorliegende Gruppe von Klagegründen zu prüfen.
b)

Zum ersten Teil: Unzuständigkeit der EZB für den Entzug der Zulassung eines Kreditinstituts, da die NCA bereits eine Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls abgegeben habe
Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 den Entzug der Zulassung für den Zugang zu den Tätigkeiten eines Kreditinstituts betreffend die zweite Klägerin wegen Verstoßes gegen die Vorschriften des estnischen nationalen Rechts betrifft, die mit dieser Maßnahme das Fehlen einer Regelung für die Unternehmensführung und ‑kontrolle und eines wirksamen Systems auf dem Gebiet AML/CFT, die Nichtdurchführung einer Weisung der NCA und die Übermittlung irreführender Informationen oder Dokumente ahnden.
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die EZB den Beschluss vom 26. März 2018 und sodann den Beschluss vom 17. Juli 2018 auf Vorschlag der FSA, der estnischen NCA, gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung sowie Art. 83 Abs. 1 der SSM-Rahmenverordnung erlassen hat.
Drittens war die EZB im Rahmen eines solchen Beschlusses und der dezentralisierten Umsetzung ihrer ausschließlichen Zuständigkeit im Bereich des Entzugs der Zulassung, da die zweite Klägerin ein weniger bedeutendes Kreditinstitut ist, nach Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung und Art. 83 Abs. 2 Buchst. b und c der SSM-Rahmenverordnung verpflichtet, die von der NCA vorgelegte Begründung für den Entzug in vollem Umfang zu berücksichtigen sowie mit dieser NCA mittels Konsultationen betreffend etwaige Abwicklungsmaßnahmen, die die nationale Abwicklungsbehörde als erforderlich erachtete, zusammenzuarbeiten.
Viertens geht aus Rn. 3.2 Buchst. d des Beschlusses vom 17. Juli 2018 hervor, dass die FSA, die in Estland sowohl die NCA im Rahmen des SSM als auch die nationale Abwicklungsbehörde im Rahmen des SRM ist (Art. 3 des estnischen Gesetzes zur Vermeidung und Bewältigung von Finanzkrisen), am 10. April 2017 die FOLTF‑Entscheidung mit der Begründung erließ, dass die zweite Klägerin mehrere Verstöße gegen die Voraussetzungen für die Zulassung begangen habe, sodass ihr diese hätte entzogen werden können, wie der 57. Erwägungsgrund der SRM-Verordnung vorsieht.
Nach dem 57. Erwägungsgrund der SRM-Verordnung sollte in diesem Zusammenhang ein Unternehmen als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend angesehen werden, wenn es gegen die an eine dauerhafte Zulassung geknüpften Anforderungen verstößt oder verstoßen dürfte.
Sodann geht aus Rn. 3.1 Buchst. b des Beschlusses vom 17. Juli 2018 hervor, dass die FSA in ihrer Funktion als nationale Abwicklungsbehörde am 7. Februar 2018 einen Beschluss fasste, mit dem festgestellt wurde, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse liege. Auf diesen Beschluss verweisen die Klägerinnen in ihren Schriftsätzen als „zweite FOLTF‑Entscheidung“.
Obwohl die FSA die FOLTF‑Entscheidung erlassen hat, für die sie zuständig war, und somit die erste Voraussetzung von Art. 18 Abs. 1 Buchst. a der SRM-Verordnung für die Annahme eines Abwicklungskonzepts erfüllt war, wurde festgestellt, dass kein öffentliches Interesse an der Durchführung von Abwicklungsmaßnahmen bestand, sodass die dritte in Art. 18 Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung vorgesehene Voraussetzung nicht erfüllt war. Folglich hat dieser Beschluss im vorliegenden Fall die nationale Abwicklungsbehörde (FSA) nicht zur Festlegung eines Abwicklungskonzepts geführt, da die vorgesehenen Voraussetzungen nicht kumulativ erfüllt waren.
Dagegen geht aus Rn. 3.1 Buchst. c des Beschlusses vom 17. Juli 2018 hervor, dass die FSA am 6. März 2018 einen Vorschlag für einen Beschluss über den Entzug der Zulassung angenommen hat und dass die EZB der zweiten Klägerin nach Erhalt dieses Vorschlags Gelegenheit gab, sich zu diesem zu äußern, um sodann den Beschluss vom 26. März 2018 und danach den Beschluss vom 17. Juli 2018 zu erlassen, der sich auf die Gründe und die Tatsachenwürdigungen sowie die Ergebnisse der von der FSA vorgenommenen Prüfungen und Inspektionen stützt.
Als Erstes hat die EZB jedoch in Rn. 2.1 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 zu Recht festgestellt, dass sie für den Erlass eines Beschlusses über den Entzug der Zulassung ausschließlich zuständig war. Eine solche Schlussfolgerung steht zum einen im Einklang mit Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung sowie mit Art. 83 der SSM-Rahmenverordnung und zum anderen mit der oben in Rn. 135 angeführten Rechtsprechung.
Als Zweites hat die FSA, im Einklang mit der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten und der EZB innerhalb des SSM, den anwendbaren Bestimmungen und der Rechtsprechung, die oben in den Rn. 136, 137, 140 und 141 angeführt worden sind, der EZB einen Vorschlag für einen Beschluss über den Entzug der Zulassung übermittelt und die EZB hat sich auf dessen Gründe gestützt, um ihren eigenen Beschluss zu begründen.
Da die zweite Klägerin ein weniger bedeutendes Kreditinstitut ist, war es nämlich zum einen Sache der FSA, d. h. der estnischen NCA, die erforderlichen Tatsachenprüfungen durchzuführen und die EZB bei der Vorbereitung und Umsetzung von Rechtsakten im Zusammenhang mit den Aufgaben nach Art. 4 der SSM-Grundverordnung zu unterstützen, zu denen der Beschluss über den Entzug der Zulassung gehört.
Zum anderen verfügte die EZB nach den Bestimmungen und der Rechtsprechung, die oben in den Rn. 138 und 139 angeführt sind, über eine Befugnis zur Kontrolle der unmittelbaren Aufsicht durch die FSA, die die EZB im vorliegenden Fall durch verschiedene Konsultationen mit der FSA, insbesondere ab April 2017, und nach der letzten Nachprüfung genutzt hat, wie die EZB in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat.
Als Drittes verfügte die EZB trotz und unabhängig von den Beschlüssen, die die Klägerinnen anführen, sicher über die Zuständigkeit für den Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018.
Insoweit beruht das Vorbringen der Klägerinnen, die EZB sei für den Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 nicht zuständig gewesen, da die NCA einen Beschluss über den Ausfall oder wahrscheinlichen Ausfall der zweiten Klägerin erlassen habe, auf einem falschen Verständnis des Zusammenspiels zwischen dem SSM zum einen und dem SRM zum anderen sowie auf bestimmten Sachverhaltsirrtümern.
Die Klägerinnen sind nämlich im Wesentlichen der Ansicht, dass der SSM und der SRM alternative Systeme seien, dass, anders als es zuvor im nationalen Recht vorgesehen gewesen sei, das Unterbleiben des Erlasses einer Abwicklungsmaßnahme nicht zur Folge habe, dass das Kreditinstitut nach nationalem Recht liquidiert werde, und dass die EZB nach einer FOLTF‑Entscheidung nicht über die Zuständigkeit verfüge, über den Entzug der Zulassung zu entscheiden.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen hat die FSA jedoch nicht zwei Entscheidungen erlassen, sondern zum einen die FOLTF‑Entscheidung, nämlich eine Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls, am 10. April 2017, und zum anderen in ihrer Funktion als nationale Abwicklungsbehörde am 7. Februar 2018 einen Beschluss, mit dem festgestellt wurde, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse lag, wie aus dem Beschluss vom 17. Juli 2018, dessen einschlägige Stellen oben in den Rn. 157 und 159 wiedergegeben werden, eindeutig hervorgeht.
Die fraglichen Rechtsakte sind verschieden, da eine Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls eine der Vorbedingungen für den Erlass einer endgültigen Entscheidung über die Abwicklung ist, nämlich ein Abwicklungskonzept nach Art. 18 Abs. 6 der SRM-Verordnung. Diese Voraussetzung ist jedoch eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung für den Erlass einer Abwicklungsmaßnahme, wie oben aus Rn. 149 hervorgeht.
Diese Auslegung wurde durch die oben in Rn. 148 angeführte Rechtsprechung bestätigt, wonach es sich bei der Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls um eine Bewertung des Sachverhalts durch die die NCA zur Frage des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls dieses Instituts handelt, die keineswegs bindend ist, sondern die Grundlage für die Annahme eines Abwicklungsplans oder eines Beschlusses, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse ist, durch die nationale Abwicklungsbehörde darstellt.
Im vorliegenden Fall erließ die FSA in ihrer Funktion als nationale Abwicklungsbehörde eine Entscheidung dieser zweiten Art.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen verbietet eine solche Entscheidung der EZB keineswegs, später einen Beschluss über den Entzug der Zulassung zu erlassen.
Im Gegenteil ist festzustellen, dass, soweit die Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls, die u. a. angenommen werden kann, wenn die Voraussetzungen für einen Entzug der Zulassung erfüllt sind, wie sich aus dem 57. Erwägungsgrund der SRM-Verordnung ergibt und wie auch die zweite Klägerin anerkennt, und die als Grundlage für den Erlass einer Abwicklungsmaßnahme herangezogen werden kann, nach der nationalen Abwicklungsbehörde, die für ihren Erlass nach Art. 7 Abs. 3 Buchst. e dieser Verordnung zuständig ist (betreffend ein weniger bedeutendes Kreditinstitut), nicht zu einer solchen Maßnahme führt, die EZB entscheiden kann, die Zulassung des Kreditinstituts zu entziehen, das die Voraussetzungen für eine dauerhafte Zulassung nicht mehr beachtet.
Denn der SRM hat zwar dieselbe Aufgabe wie der SSM zum Schutz der Stabilität und Sicherheit des Finanzsystems der Union und ist daher gegenüber dem Letzteren komplementär, wie sich aus dem elften Erwägungsgrund der SRM-Verordnung ergibt, doch soll er angewandt werden, wenn sich ein Unternehmen in einer Situation der Zahlungsunfähigkeit oder des Risikos, zahlungsunfähig zu werden, befindet und bezweckt eine Bewältigung von Finanzkrisen, sobald sie eingetreten sind, wie sich aus dem siebten Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt.
Dieses Ergebnis wird im Übrigen durch den 57. Erwägungsgrund der SRM-Verordnung, wonach „[d]ie Tatsache, dass ein Unternehmen die Zulassungsanforderungen nicht erfüllt, … nicht als solche die Einleitung einer Abwicklung rechtfertigen [sollte], insbesondere wenn das Unternehmen existenzfähig bleibt oder wahrscheinlich existenzfähig bleiben dürfte“, sowie durch die oben in Rn. 152 angeführte Rechtsprechung bestätigt.
Die aufgrund des SSM und des SRM erlassenen Maßnahmen könnten sich, wie die Klägerinnen geltend gemacht haben, gegenseitig nur für den Fall ausschließen, dass ein Unternehmen nicht nur nicht mehr die Voraussetzungen für die dauerhafte Zulassung erfüllt, sondern auch nicht mehr zahlungsfähig sein sollte.
Allein in diesem Fall müsse die EZB nach dem in Art. 14 Abs. 5 und 6 der SSM-Grundverordnung sowie in Art. 83 Abs. 3 und Art. 84 der SSM-Rahmenverordnung angeführten Mechanismus der Koordinierung und Zusammenarbeit mit den anderen Behörden einer vom SRB oder einer nationalen Abwicklungsbehörde (je nach der Bedeutung des Kreditinstituts) erlassenen Abwicklungsmaßnahme Vorrang einräumen. Außerdem ist die EZB nach Art. 83 Abs. 2 dieser Rahmenverordnung verpflichtet, die Abstimmungen mit den nationalen Abwicklungsbehörden gebührend zu berücksichtigen, bevor sie ihren Beschluss über den Entzug der Zulassung trifft.
Das Nebeneinanderbestehen des SSM und des SRM kann nicht dahin verstanden werden, dass es die Möglichkeit der für die Aufsicht zuständigen Behörde, d. h. der EZB, ausschließt, die Zulassung zu entziehen, wenn die Voraussetzungen für den Erlass einer Abwicklungsmaßnahme fehlen, d. h., wenn das betreffende Kreditinstitut nicht Gefahr läuft, seine Existenzfähigkeit zu verlieren.
Dies würde nämlich darauf hinauslaufen, Kreditinstitute, die in finanzieller Hinsicht solide sind, von der Verpflichtung zu befreien, die anderen Aufsichtsregeln einzuhalten, die ihnen für die Aufrechterhaltung ihrer Zulassung auferlegt werden.
Zum Vorbringen der Klägerinnen, wonach ihnen die „FOLTF‑Entscheidungen“ mitgeteilt werden müssten, genügt der Hinweis, dass die endgültige Entscheidung, mit der die nationale Abwicklungsbehörde feststellte, dass kein öffentliches Interesse an der Abwicklung bestehe, und die Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls durch die FSA zu einem anderen Verfahren gehören als zu dem, das zum Beschluss vom 17. Juli 2018 führte, sodass die fehlende Mitteilung der FOLTF‑Entscheidung an die zweite Klägerin keine Auswirkung auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018 hat. Da im Übrigen die Gründe, auf denen die FOLTF‑Entscheidung beruht, mit den Gründen übereinstimmen, auf denen der Vorschlag für einen Beschluss über den Entzug der Zulassung der FSA beruht, wie im Beschluss vom 17. Juli 2018 wiedergegeben, ist davon auszugehen, dass diese der Klägerin, die die Adressatin der letztgenannten Entscheidungen ist, bekannt sind.
Außerdem geht, in Anbetracht der Ausführungen oben in den Rn. 173 bis 180 zum Zusammenspiel zwischen dem SSM-System und dem SRM-System, das Vorbringen der Klägerinnen betreffend den Verweis im Beschluss vom 17. Juli 2018 auf eine Bestimmung des nationalen Rechts, die durch das Inkrafttreten dieser beiden Systeme, und insbesondere Art. 118 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute, aufgehoben worden sein soll, ins Leere.
Nach alledem kann der vorliegende Teil des Klagegrundes keinen Erfolg haben.
c)

Zum zweiten Teil: Unzuständigkeit der EZB für die Beurteilung der Fragen zu AML/CFT
Die Klägerinnen bestreiten im Wesentlichen die Zuständigkeit der EZB für den Erlass eines Beschlusses über den Entzug der Zulassung wegen Verstoßes gegen die Bestimmungen auf dem Gebiet AML/CFT, für das sie nicht zuständig sei. Der Entzug der Zulassung könne hingegen nur aus aufsichtsrechtlichen Gründen gerechtfertigt sein.
Erstens ist, wie aus Art. 67 der Richtlinie 2013/36 hervorgeht, der Entzug der Zulassung auch für den Fall vorgesehen, dass das Kreditinstitut seinen Verpflichtungen auf dem Gebiet AML/CFT nicht nachkommt. Somit ist die Einhaltung der Verpflichtungen in diesem Bereich im Rahmen der Aufsicht offensichtlich relevant, da, wie in den Erwägungsgründen 1 und 2 der Richtlinie 2005/60 hervorgehoben wird, die Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche die Stabilität, die Integrität und das Ansehen des Finanzsystems sowie des Binnenmarkts gefährden können.
Der Umstand, dass Art. 18 der Richtlinie 2013/36 die Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden für den Entzug der Zulassung noch anführt, kann den Willen des Unionsgesetzgebers, wie er sich aus den derzeit geltenden Bestimmungen der SSM-Grundverordnung ergibt, nicht in Frage stellen.
Zwar bleiben die Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Bestimmungen auf dem Gebiet AML/CFT zuständig, wie dies im 28. Erwägungsgrund der SSM-Grundverordnung ausdrücklich vorgesehen ist, doch ist die EZB für den Entzug der Zulassung für alle Kreditinstitute unabhängig von ihrer Bedeutung ausschließlich zuständig, und zwar auch dann, wenn sich diese, wie im vorliegenden Fall, auf die in Art. 67 Abs. 1 Buchst. d, e und o der Richtlinie 2013/36, auf den in Art. 18 dieser Richtlinie verwiesen wird, genannten Gründe stützt, da Art. 14 Abs. 5 dieser Verordnung als Voraussetzung für den Entzug der Zulassung das Vorliegen eines oder mehrerer Gründe für den Entzug nach Art. 18 dieser Richtlinie festlegt. Daher können die Klägerinnen aus diesem Grund die Zuständigkeit der EZB für den Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 nicht in Frage stellen.
Was Zweitens die Gründe für den Entzug der Zulassung im vorliegenden Fall betrifft, können die Klägerinnen nicht mit Erfolg bestreiten, dass diese einigen der Gründe für den Entzug der Zulassung entsprechen, insbesondere den in Art. 18 Buchst. e und f der Richtlinie 2013/36 genannten Gründen, wie es Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung verlangt. Insbesondere betrifft Art. 18 Buchst. f dieser Richtlinie den Fall eines Verstoßes des Kreditinstituts nach Art. 67 Abs. 1 dieser Richtlinie.
Im vorliegenden Fall wurden der zweiten Klägerin im Rahmen des Beschlusses vom 17. Juli 2018 die in Art. 67 Abs. 1 Buchst. d, e und o der Richtlinie 2013/36 aufgeführten Verstöße vorgeworfen. Diese Verstöße betreffen das Fehlen von Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle, die die NCAs gemäß den nationalen Vorschriften zur Umsetzung von Art. 74 dieser Richtlinie verlangen, das fehlende Einreichen von Informationen oder die Übermittlung unvollständiger oder falscher Angaben über die Erfüllung der Eigenmittelanforderungen an die NCAs und schwerwiegende Verstöße gegen die aufgrund der Richtlinie 2005/60 auf dem Gebiet AML/CFT erlassenen nationalen Bestimmungen.
Daher ist, ebenfalls unter Berücksichtigung der oben in den Rn. 185 und 187 dargelegten Erwägungen, das Vorbringen der Klägerinnen zur Unzuständigkeit der EZB für die Anwendung des Instruments des Entzugs der Zulassung wegen Verstößen auf dem Gebiet AML/CFT zurückzuweisen.
Im Übrigen ist das Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen, wonach die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten und der EZB innerhalb des SSM und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangten, dass vor dem Entzug der Bankzulassung wegen Verstößen gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT das komplette Arsenal an anderen verfügbaren Maßnahmen (Geldbußen, Verbot der Ausübung bestimmter Tätigkeiten, Strafverfolgungsmaßnahmen) erschöpft worden sei.
Aus den Akten geht nämlich hervor, dass die FSA der zweiten Klägerin mehrfach Gelegenheit gab, den regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT nachzukommen, wie oben aus den Rn. 25, 26 und 29 hervorgeht, und zwar auch durch Erlass einer Anordnung, der diese Klägerin ebenfalls nicht nachgekommen ist. Unter diesen Umständen können die Klägerinnen der EZB nicht mit Erfolg vorwerfen, dass sie einen Beschluss über den Entzug der Zulassung verfrüht oder unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erlassen habe.
Drittens können sich die Klägerinnen, da die Umsetzung und die Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen auf dem Gebiet AML/CFT durch ein Kreditinstitut zweifellos in die Zuständigkeit der nationalen Behörden fallen und im vorliegenden Fall die FSA sie ausgeübt hat, nicht mit Erfolg auf einen Verstoß der EZB gegen die Zuständigkeiten der FSA berufen.
Zum einen ist nämlich die FSA im Einklang mit der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten und der EZB innerhalb des SSM, die oben in den Rn. 131, 136, 137 und 140 dargestellt worden ist, und insbesondere mit der dezentralisierten Ausübung der ausschließlichen Zuständigkeiten im Bereich des Entzugs der Zulassung, die von der oben in Rn. 135 angeführten Rechtsprechung anerkannt ist, ihrer Pflicht zur Zusammenarbeit mit der EZB und zu deren Unterstützung, wie in Art. 6 Abs. 2 Unterabs. 2 und Abs. 3 der SSM-Grundverordnung vorgesehen, nachgekommen, indem sie erstens die erforderlichen materiellen Kontrollen und Nachprüfungen durchführte, zweitens mit dem fraglichen Kreditinstitut in Kontakt trat, um die Probleme frühzeitig zu lösen, einschließlich durch Konsultation der bei ihr eingerichteten nationalen Abwicklungsbehörde, und drittens einen Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung nach Art. 14 Abs. 5 dieser Verordnung erstellte.
Zum anderen können die Klägerinnen der EZB nicht mit Erfolg vorwerfen, den Beschluss vom 17. Juli 2018 auf diesen Vorschlag für einen Beschluss über den Entzug der Zulassung der FSA gestützt zu haben, da sich aus Art. 14 Abs. 5 Unterabs. 2 der SSM-Grundverordnung und Art. 83 Abs. 2 der SSM-Rahmenverordnung ergibt, dass die EZB, wenn eine NCA der EZB den Entzug der Zulassung vorschlägt, verpflichtet ist, die von dieser NCA vorgelegte Begründung in vollem Umfang zu berücksichtigen.
Im Übrigen forderte die EZB auch die zweite Klägerin auf, sich zu dem Beschlussentwurf der FSA zum Entzug der Zulassung zu äußern, und berücksichtigte diese Äußerung gemäß Art. 83 Abs. 2 Buchst. d der SSM-Rahmenverordnung.
Daher wurden im vorliegenden Fall, ohne Missachtung der Zuständigkeitsverteilung zwischen den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten und der EZB innerhalb des SSM, die Tatsachen, die die Verstöße gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT begründen, von der FSA festgestellt, während die rechtliche Beurteilung, ob diese Tatsachen einen Entzug der Zulassung rechtfertigten, sowie die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit hingegen der EZB vorbehalten wurden.
Im Übrigen geht vor diesem Hintergrund das Vorbringen der Klägerinnen im Rahmen der vorliegenden Gruppe von Klagegründen zum Fehlen von Fachkenntnissen und einer Zuständigkeit innerhalb der EZB auf dem Gebiet AML/CFT ins Leere.
Nach alledem ist der vorliegende Teil des Klagegrundes zurückzuweisen.
d)

Zum dritten Teil: Unzuständigkeit der EZB für die Ablehnung der Selbstliquidation der zweiten Klägerin und den Verkauf der Bank an einen anderen Investor
Die Klägerinnen werfen der EZB im Wesentlichen vor, einen Beschluss erlassen zu haben, mit dem sie die Selbstliquidation der zweiten Klägerin oder den Verkauf des Kreditinstituts an andere Investoren abgelehnt habe.
Vorab ist zur Selbstliquidation der zweiten Klägerin festzustellen, dass ein Kreditinstitut nach Art. 117 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute, um seine Selbstliquidation vorzunehmen, bei der FSA einen Antrag auf freiwillige Auflösung stellen muss, die daher die zuständige Behörde für die Annahme oder Ablehnung eines solchen Antrags ist.
Aus den Akten geht zum einen hervor, dass die zweite Klägerin nicht behauptet, einen Antrag auf Selbstliquidation gestellt zu haben, und zum anderen, dass sie der EZB vorwirft, ihr keine Gelegenheit zur Einreichung dieses Antrags gegeben zu haben. Diese Klägerin hat jedoch keinen solchen Antrag gestellt. Außerdem ist die EZB sicher weder verpflichtet, ein Kreditinstitut dazu anzuhalten, bei einer nationalen Behörde einen Antrag auf Selbstliquidation zu stellen, noch ist sie, wie die Parteien einräumen, für den Erlass einer förmlichen Entscheidung über die Genehmigung oder Ablehnung eines Antrags auf Selbstliquidation zuständig.
Daraus folgt, dass das Vorbringen der Klägerinnen nur insoweit relevant ist, als es in Wirklichkeit die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Beschlusses über den Entzug der Zulassung durch die EZB in Rn. 3.3.2 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 betrifft, und es wird im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit dieses Entzugs geprüft werden (vgl. unten, Rn. 306 bis 344). Gleiches gilt für das Vorbringen im Rahmen des 15. Klagegrundes zur Unzuständigkeit der EZB, den Verkauf des Kreditinstituts an andere Investoren zu verhindern.
Nach alledem ist der vorliegende Teil zurückzuweisen.
e)

Zum vierten Teil: Ermessensmissbrauch
Zur Stützung des vorliegenden Teils machen die Klägerinnen im Wesentlichen geltend, die EZB habe die Selbstliquidation der zweiten Klägerin (oder deren Verkauf an andere Investoren oder andere weniger einschneidende Maßnahmen) nicht zugelassen und ihre Zulassung aus Gründen entzogen, die nichts mit der Aufsicht zu tun hätten, insbesondere im Hinblick auf eine günstige Öffentlichkeitswirkung, die sich daraus für die EZB und die FSA ergeben habe, was gegen den 75. Erwägungsgrund und Art. 19 der SSM-Grundverordnung verstoße, die die EZB verpflichteten, ihre Aufgaben unabhängig von politischer Einflussnahme auszuüben.
Die EZB, unterstützt durch die Kommission, entgegnet, dass dieser Klagegrund offensichtlich unbegründet sei.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach dem 75. Erwägungsgrund der SSM-Grundverordnung „[i]m Interesse einer wirksamen Wahrnehmung ihrer Aufsichtsaufgaben … die EZB die ihr übertragenen Aufsichtsaufgaben vollständig unabhängig ausüben [sollte], insbesondere frei von ungebührlicher politischer Einflussnahme sowie von Einmischungen der Industrie, die ihre operative Unabhängigkeit beeinträchtigen würden“.
Im Übrigen geht aus dem 15. Erwägungsgrund der SSM-Grundverordnung hervor, dass die besonderen Aufsichtsaufgaben, die für eine kohärente und wirksame Umsetzung der Politik der Union hinsichtlich der Beaufsichtigung von Kreditinstituten entscheidend sind, der EZB übertragen werden, und vorbehaltlich spezieller Regelungen, die der Rolle der nationalen Aufsichtsbehörden Rechnung tragen, Maßnahmen zur Sicherstellung der makroprudenziellen Stabilität umfassen. Art. 19 Abs. 1 dieser Verordnung lautet:
„Bei der Wahrnehmung der der EZB durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben handeln die EZB und die [NCAs], die innerhalb des einheitlichen Aufsichtsmechanismus handeln, unabhängig. Die Mitglieder des Aufsichtsgremiums und des Lenkungsausschusses handeln unabhängig und objektiv im Interesse der Union als Ganzes und dürfen von den Organen oder Einrichtungen der Union, von der Regierung eines Mitgliedstaats oder von öffentlichen oder privaten Stellen weder Weisungen anfordern noch entgegennehmen.“
Außerdem betrifft nach ständiger Rechtsprechung der Begriff des Ermessensmissbrauchs den Fall, dass eine Verwaltungsbehörde ihre Befugnisse zu einem anderen Zweck einsetzt als demjenigen, zu dem sie ihr übertragen worden sind. Eine Entscheidung ist nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie zu einem solchen anderen Zweck getroffen wurde. Verfolgt eine Entscheidung mehrere Ziele und kommt zu den rechtmäßigen Beweggründen ein an sich zu beanstandender Grund hinzu, so ist die Entscheidung deswegen außerdem noch nicht mit Ermessensmissbrauch behaftet, sofern sie nur nicht das wesentliche Ziel preisgibt (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2017, Crédit mutuel Arkéa/EZB,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall genügt die Feststellung, dass die Klägerinnen nicht nachgewiesen haben, dass die EZB mit dem Erlass des Beschlusses vom 17. Juli 2018 einen anderen Zweck als die Wahrnehmung ihrer Aufgabe der Beaufsichtigung von Kreditinstituten verfolgt hat. Außerdem haben sie keinen Beweis für eine etwaige fehlende Unabhängigkeit der EZB unter Verstoß gegen Art. 19 der SSM-Grundverordnung vorgelegt.
Jedenfalls stützt sich der Beschluss vom 17. Juli 2018 auf eine Reihe von in Art. 18 der Richtlinie 2013/36 vorgesehenen Gründen für den Entzug der Zulassung, die sich auf schwerwiegende Verstöße gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT beziehen. Daraus folgt, dass die Begründung dieses Beschlusses im Einklang mit den Zwecken steht, die mit den der EZB übertragenen Aufsichtsaufgaben verfolgt werden.
Daher ist auch dieser Teil des Klagegrundes zurückzuweisen.
Die vorliegende Gruppe von Klagegründen ist daher insgesamt zurückzuweisen.
2.

Zum dritten Klagegrund: Verletzung der Sorgfalts- und Unparteilichkeitspflichten bei der Prüfung durch die EZB
Nach Ansicht der Klägerinnen hat die EZB nicht alle relevanten Aspekte der Rechtssache sorgfältig und unparteiisch beurteilt. Sie beschränken sich jedoch auf den Vorwurf, die EZB habe sich damit begnügt, die Schlussfolgerungen der FSA zu akzeptieren, die auf irreführenden Angaben dieser NCA beruhten, ohne eine eigene Prüfung der Gründe vorzunehmen, die dem Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung zugrunde gelegen hätten.
Die EZB tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Nach ständiger Rechtsprechung umfasst die Sorgfaltspflicht die Verpflichtung des betreffenden Organs, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, Rn.
, und vom 16. September 2013, ATC u. a./Kommission,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist erstens mit der EZB festzustellen, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 eine vollständige und klare Darstellung der Gründe für den Entzug enthält, die zum einen auf die Beurteilungen der FSA als NCA für die Beaufsichtigung der zweiten Klägerin (weniger bedeutendes Kreditinstitut) gestützt sind und zum anderen eine eigenständige Beurteilung der EZB hinsichtlich der Einhaltung der übrigen Voraussetzungen für den Entzug der Zulassung einschließlich der Bewertung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs betreffen.
Zweitens kann die allgemein formulierte Kritik betreffend eine mangelnde Sorgfalt und Unparteilichkeit der EZB keinen Erfolg haben, außer es werden etwaige Mängel, die der EZB im Rahmen des Erlasses des Beschlusses vom 17. Juli 2018 unterlaufen sein sollen, substantiiert gerügt.
Drittens ist mit der EZB festzustellen, dass die von der FSA festgestellten und von der zweiten Klägerin nicht in sachdienlicher Weise bestrittenen Verstöße von der EZB als nachgewiesene Tatsachen zu behandeln waren und daher keiner Überprüfung durch die EZB bedurften. Die EZB hat sich daher zu Recht auf die Prüfung beschränkt, ob diese Verstöße tatsächlich Gründe für den Entzug der Zulassung darstellten. Diese Prüfung wurde in den Rn. 3.3.1 und 3.3.2 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 durchgeführt.
Viertens ist das bloße Vorbringen der Klägerinnen, die EZB habe sich darauf beschränkt, sich auf die Anträge der NCA zu stützen, aus den oben in den Rn. 194 bis 198 dargelegten Gründen ebenfalls zurückzuweisen.
Im Übrigen ist festzustellen, dass das Vorbringen der Klägerinnen, der Beschluss vom 17. Juli 2018 beruhe auf irreführenden Angaben der FSA, eine bloße Behauptung ist, die durch keinen Beweis gestützt wird und daher zurückzuweisen ist.
Nach alledem ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Soweit mit dem dritten Klagegrund geltend gemacht wird, dass der Beschlussvorschlag der FSA Beurteilungsfehler enthalte, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof kürzlich entschieden hat, dass in dem Fall, in dem das Unionsrecht nicht darauf abzielte, zwei Zuständigkeitsbereiche – einen nationalen und einen der Union – mit unterschiedlichen Zielen voneinander abzugrenzen, sondern vielmehr die ausschließliche Entscheidungsbefugnis eines Unionsorgans festlegte, der Unionsrichter gemäß seiner auf der Grundlage von Art. 263 AEUV bestehenden ausschließlichen Zuständigkeit für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Union über die Rechtmäßigkeit der von dem betreffenden Unionsorgan erlassenen endgültigen Entscheidung zu entscheiden und zur Gewährleistung eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes der Beteiligten die etwaigen Mängel der vorbereitenden Handlungen oder Vorschläge der nationalen Behörden zu prüfen hatte, die die Gültigkeit der endgültigen Entscheidung beeinträchtigen könnten (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2018, Berlusconi und Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Unter diesen Umständen hat der Unionsrichter etwaige Mängel zu prüfen, die die Rechtmäßigkeit des Beschlussentwurfs der FSA, wie im Beschluss vom 17. Juli 2018 wiedergegeben, beeinträchtigen, soweit diese Mängel von den Klägerinnen im Rahmen ihrer übrigen Klagegründe beanstandet werden.
Daher ist zu prüfen, ob es der zweiten Klägerin gelungen ist, die im Beschluss vom 17. Juli 2018 vorgenommenen Beurteilungen in Frage zu stellen.
3.

Zum vierten und zum fünften Klagegrund: Beurteilungsfehler oder Nichtberücksichtigung bestimmter relevanter Gesichtspunkte der Rechtssache
a)

Zum fünften Klagegrund: Nichtberücksichtigung der konstruktiven Rolle des neuen Managements der zweiten Klägerin
Die Klägerinnen machen geltend, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 die konstruktive Rolle des neuen Managements der zweiten Klägerin nicht berücksichtige und dass die EZB in Anbetracht der Kompetenz und des guten Rufs dieses Managements, das seit November 2017 eingesetzt worden sei, ihre Zulassung im März 2018 nicht hätte entziehen dürfen.
Die EZB tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Als Erstes ist, soweit die Klägerinnen geltend machen, die EZB habe einen relevanten Gesichtspunkt nicht berücksichtigt, festzustellen, dass in Rn. 3.3.1 Buchst. b Ziff. ii des Beschlusses vom 17. Juli 2018 die Änderung des Managements der zweiten Klägerin gebührend berücksichtigt worden ist und dass die Gründe, aus denen diese Änderung nicht als ausreichend angesehen wurde, um den im Risikomanagementsystem auf dem Gebiet AML/CFT festgestellten Problemen abzuhelfen, in diesem Beschluss eingehend analysiert wurden.
Erstens hat die EZB nämlich in dem Beschluss vom 17. Juli 2018 u. a. ausgeführt, dass, obwohl das seit dem 1. November 2017 tätige neue Management der zweiten Klägerin den Beanstandungen der FSA zugestimmt habe, die sich darauf bezogen hätten, dass diese Klägerin nicht in der Lage sei, eine eindeutige Strategie betreffend ihre Kunden, eine detaillierte Definition der Risiken für diese Kunden und eine finanzielle Bewertung der operationellen Risiken vorzulegen, und dass dieses Management eine Verpflichtung eingegangen sei, die Geschäftsstrategie dieser Klägerin im Zeitraum 2018 bis 2021 zu ändern, es auch bestätigt habe, dass es seine hauptsächlichen Tätigkeiten weiterhin auf den russischen und ukrainischen Markt ausrichten wolle.
Zweitens wurde im Beschluss vom 17. Juli 2018 festgestellt, dass die Geschäftsstrategie eines Kreditinstituts nach dem anwendbaren nationalen Recht (Art. 52 Abs. 4 und Art. 55 Abs. 1 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute) vom Aufsichtsrat und nicht vom Vorstand bestimmt werde.
Drittens wurde im Beschluss vom 17. Juli 2018 auch darauf hingewiesen, dass trotz der ebenfalls zwischen 2012 und 2018 erfolgten Änderungen von Mitgliedern des Aufsichtsrats der zweiten Klägerin die beiden Mehrheitsaktionäre dieser Klägerin weiterhin diesem Aufsichtsrat angehörten und dass die FSA im Hinblick auf die Grundsätze des Risikomanagements keine Änderung der Strategie festgestellt hatte, was vernünftigerweise den Schluss erlaubte, dass diese Grundsätze eher von diesen beiden Aktionären beeinflusst wurden. Dieser Einfluss konnte auch dadurch bestätigt werden, dass diese Klägerin trotz drei Änderungen des Managements zwischen 2012 und 2017 ihr Geschäftsmodell und ihre Haltung in Bezug auf die Nichteinhaltung der regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT nie geändert hatte.
Aus all diesen Gründen gelangten die FSA in ihrem Beschlussentwurf und die EZB im Beschluss vom 17. Juli 2018 zu dem Ergebnis, dass die infolge der Änderung des Managements der zweiten Klägerin beobachteten Verbesserungen nicht ausreichten, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT durch diese Klägerin sicherzustellen.
Diese Gründe, die im Übrigen von den Klägerinnen im Rahmen der Klage in der Rechtssache T‑584/18 nicht substantiiert beanstandet worden sind, zeigen zum einen, dass die EZB das neue Management dieser Klägerin sehr wohl als relevanten Gesichtspunkt der Rechtssache berücksichtigt hat, und sind zum anderen nicht mit einem Beurteilungsfehler behaftet.
Als Zweites ist, soweit die Klägerinnen einen Beurteilungsfehler der EZB in Bezug auf den Beschluss vom 17. Juli 2018 geltend machen, festzustellen, dass der Entzug der Zulassung der zweiten Klägerin nicht auf eine fehlende Eigenschaft des Vorstands nach Art. 18 Buchst. c der Richtlinie 2013/36 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie gestützt war, sondern darauf, dass diese Klägerin die Maßnahmen, die erforderlich waren, um den regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT nachzukommen, nicht erlassen hatte, was die Klägerinnen, wie in der vorstehenden Rn. 231 ausgeführt, trotz des neuen Managements dieser Klägerin, nicht wirksam in Frage stellen.
Soweit die Klägerinnen als Drittes mit ihrem Vorbringen einen Beurteilungsfehler der EZB bei ihrer Bewertung der Verhältnismäßigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018 im Hinblick auf andere, weniger einschneidende Maßnahmen als den Entzug der Zulassung rügen, ist auf die Prüfung der Bewertung der Verhältnismäßigkeit zu verweisen (vgl. unten, Rn. 306 bis 344).
Nach alledem ist der fünfte Klagegrund zurückzuweisen.
b)

Zum vierten Klagegrund: Beurteilungsfehler betreffend die Fehlerhaftigkeit der Informationen über die Tätigkeiten der zweiten Klägerin in Lettland
Die Klägerinnen tragen vor, die EZB habe den Beschluss vom 17. Juli 2018 nicht auf die Übermittlung unzutreffender Informationen an die FSA über die grenzüberschreitenden Tätigkeiten der zweiten Klägerin in Lettland stützen können. Erstens würden die angeblich unzutreffenden Sachverhaltserklärungen weder erläutert noch durch Beweise untermauert, obwohl sie die Tätigkeiten, die die zweite Klägerin in Lettland ausgeübt habe, die offen auf deren Internetseite mitgeteilt worden seien, nie verheimlicht hätten. Zweitens bezögen sich diese Erklärungen nur auf eine Frage der terminologischen Unterscheidung zwischen „Vertretungsbüro“ und „grenzüberschreitender Dienst/grenzüberschreitendes Büro“ oder zwischen „Unterstützungsbüro“ und „Zweigniederlassung“. Drittens handele es sich bei dem Passverfahren zur Ausübung grenzüberschreitender Finanztätigkeiten in anderen Ländern, das diese Klägerin nicht eingehalten habe, um ein rein formales Verfahren, und diese Klägerin habe es in Bezug auf ihre Tätigkeiten in Deutschland, Schweden und im Vereinigten Königreich eingehalten. Viertens sei diese Frage nunmehr unerheblich, da sie Gegenstand eines Vergleichs vor einem lettischen Verwaltungsgericht gewesen sei und weder die FSA noch die lettische NCA aus diesem Grund Sanktionen gegen diese Klägerin verhängt hätten. Fünftens sei eine besondere Schwere erforderlich, damit solche Erklärungen zum Entzug der Zulassung führten.
Im Übrigen habe die FSA seit dem Erlass der FOLTF‑Entscheidung eine ambivalente Haltung eingenommen und der zweiten Klägerin nicht zu verstehen gegeben, dass sie die Angelegenheit noch als offen betrachte. Die Klägerinnen stützen sich insoweit auf die Pressemitteilung dieser Klägerin vom 28. Juli 2017, in der der Vergleich vor der lettischen NCA zusammengefasst sei und aus der hervorgehe, dass die Sache betreffend die Tätigkeiten der zweiten Klägerin in Lettland abgeschlossen sei. Es wäre absurd, eine bloße Ungenauigkeit als Grund für den Entzug der Zulassung eines Kreditinstituts anzusehen. Die Klägerinnen ersuchen das Gericht, der FSA und der EZB aufzugeben, die angeblich irreführenden Erklärungen zu identifizieren und die Dokumente zu übermitteln, in denen die FSA und die EZB die Angelegenheit trotz des Vergleichs vor dem lettischen Verwaltungsgericht als noch schwebend betrachtet hätten. Sie beantragen außerdem, Zeugeneinvernahmen der Vertreter der FSA und der EZB zu diesem Punkt anzuordnen.
Die EZB tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach dem 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/36 „[i]n ihrem Herkunftsmitgliedstaat zugelassene Kreditinstitute … alle oder einen Teil der Tätigkeiten, die in der Liste der Tätigkeiten, für die die gegenseitige Anerkennung gilt, genannt sind, überall in der Union durch die Errichtung einer Zweigstelle oder im Wege der Erbringung von Dienstleistungen ausüben dürfen [sollten].“
Nach dem 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/36 „[sollte d]ie gegenseitige Anerkennung … auf diese Tätigkeiten ausgedehnt werden, wenn diese Tätigkeiten von einem Finanzinstitut, das ein Tochterunternehmen eines Kreditinstituts ist, ausgeübt werden, sofern das Tochterunternehmen in die auf konsolidierter Basis erfolgende Beaufsichtigung des Mutterunternehmens einbezogen ist und bestimmten strengen Anforderungen genügt.“
Im Rahmen von Titel V Kapitel 2 der Richtlinie 2013/36 über das Niederlassungsrecht von Kreditinstituten stellen die Art. 35 und 36 eine Mitteilungspflicht auf und regeln die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden.
Art. 35 der Richtlinie 2013/36 sieht vor, dass ein Kreditinstitut, das eine Zweigstelle im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats errichten möchte, dies den zuständigen Behörden seines Herkunftsmitgliedstaats anzeigt (Abs. 1). Zusammen mit dieser Anzeige sind Angaben vorzulegen, betreffend u. a. den Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet es eine Zweigstelle errichten möchte, einen Geschäftsplan, in dem die Art der vorgesehenen Geschäfte und die Organisationsstruktur der Zweigstelle angegeben sind, die Anschrift, unter der im Aufnahmemitgliedstaat Unterlagen angefordert werden können, und die Namen der Personen, die die Geschäfte der Zweigstelle führen sollen (Abs. 2).
Art. 35 Abs. 4 der Richtlinie 2013/36 bestimmt, dass, „[wenn] die zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats die Übermittlung der Angaben nach Absatz 2 an die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats ab[lehnen], so nennen sie dem betroffenen Kreditinstitut innerhalb von drei Monaten nach Eingang sämtlicher Angaben die Gründe dafür.“
Art. 36 Abs. 1 bis 4 der Richtlinie 2013/36 lautet:
„(1)   Bevor die Zweigstelle des Kreditinstituts ihre Tätigkeit aufnimmt, verfügen die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats nach Eingang der Angaben nach Artikel 35 über zwei Monate Zeit, um die Beaufsichtigung des Kreditinstituts gemäß Kapitel 4 vorzubereiten und – sofern erforderlich – die Bedingungen zu nennen, die aus Gründen des Allgemeininteresses für die Ausübung dieser Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat gelten.
(2)   Nach Eingang einer Mitteilung der zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats oder – bei Nichtäußerung – nach Ablauf der in Absatz 1 genannten Frist kann die Zweigstelle errichtet werden und ihre Tätigkeit aufnehmen.
(3)   Im Falle einer Änderung in den gemäß Artikel 35 Absatz 2 Buchstaben b, c oder d übermittelten Angaben zeigt das Kreditinstitut den zuständigen Behörden im Herkunfts- und im Aufnahmemitgliedstaat die betreffende Änderung mindestens einen Monat vor deren Durchführung schriftlich an, damit die zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats eine Entscheidung nach einer Anzeige gemäß Artikel 35 und die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats eine Entscheidung hinsichtlich der Bedingungen für diese Änderung gemäß Absatz 1 treffen können.
(4)   Bei Zweigstellen, die ihre Tätigkeit gemäß den Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats bereits vor dem 1. Januar 1993 aufgenommen haben, wird angenommen, dass das Verfahren nach Artikel 35 und nach den Absätzen 1 und 2 auf sie angewandt wurde. Ab 1. Januar 1993 gelten für sie die Vorschriften des Absatzes 3 und der Artikel 33 und 52 sowie des Kapitels 4.“
Art. 39 („Anzeigeverfahren“) der Richtlinie 2013/36 sieht in seinen Abs. 1 und 2 vor:
„(1)   Jedes Kreditinstitut, das seine Tätigkeit erstmals im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ausüben möchte, zeigt den zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats an, welche der in der Liste in Anhang I genannten Tätigkeiten es ausüben möchte.
(2)   Die zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats bringen den zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats die in Absatz 1 genannte Anzeige innerhalb eines Monats nach deren Eingang zur Kenntnis.“
Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 lautet:
„Dieser Artikel findet zumindest Anwendung, wenn
a)
ein Institut die Zulassung aufgrund falscher Angaben oder auf andere rechtswidrige Weise erhalten hat,
…
e)
ein Institut den zuständigen Behörden die Meldungen über die Erfüllung der Eigenmittelanforderungen nach Artikel 92 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 nicht einreicht oder unvollständige oder falsche Angaben macht (Verstoß gegen Artikel 99 Absatz 1 jener Verordnung),
f)
ein Institut den zuständigen Behörden in Bezug auf die Daten gemäß Artikel 101 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 keine Meldungen einreicht oder unvollständige oder falsche Angaben macht,
g)
ein Institut den zuständigen Behörden Meldungen über Großkredite nicht einreicht oder unvollständige oder falsche Angaben macht (Verstoß gegen Artikel 394 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013),
h)
ein Institut den zuständigen Behörden Meldungen über die Liquiditätslage nicht einreicht oder unvollständige oder falsche Angaben macht (Verstoß gegen Artikel 415 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013),
i)
ein Institut den zuständigen Behörden Meldungen über die Verschuldungsquote nicht einreicht oder unvollständige oder falsche Angaben macht (Verstoß gegen Artikel 430 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013),
…
m)
ein Institut die nach Artikel 431 Absätze 1 bis 3 oder Artikel 451 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 vorgeschriebenen Informationen nicht offenlegt oder unvollständige oder falsche Angaben macht,
…“
In Rn. 3.3.1 Buchst. d des Beschlusses vom 17. Juli 2018 stellte die EZB unter Berufung auf den Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung der FSA fest, dass die zweite Klägerin gegen die lettischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Art. 35 bis 38 der Richtlinie 2013/36 verstoßen habe, indem sie sich in Lettland, ohne die vorgesehenen Verfahren einzuhalten und somit rechtswidrig, mit einer Zweigstelle niedergelassen habe sowie indem sie der FSA im Hinblick auf ihre Niederlassung in Lettland falsche Angaben gemacht habe. Zum einen hatte sich die FSA auf zwei Schreiben gestützt, die sie von dieser Klägerin erhalten hatte: Im ersten bestritt sie, eine Zweigstelle in Lettland betrieben zu haben, obwohl das Gegenteil nachgewiesen worden sei, und im zweiten machte sie geltend, ihre Zweigstelle in Lettland geschlossen zu haben, während sie noch in Betrieb gewesen sei. Zum anderen hatte sie die Beweise berücksichtigt, die sie während einer von ihr vom 5. September bis zum 14. November 2016 durchgeführten Prüfung vor Ort gesammelt hatte und aus denen sich ergab, dass diese Klägerin über eine Zweigstelle in Lettland seit Oktober 2013 Finanzdienstleistungen erbracht hatte.
Die Klägerinnen bestreiten im Wesentlichen den zwingenden Charakter des in den Art. 35 und 36 der Richtlinie 2013/36 vorgesehenen Anzeigeverfahrens (sogenanntes „EU-Pass-Verfahren“).
Hierzu ist festzustellen, dass die Richtlinie 2013/36 die Harmonisierung der Bedingungen für die Erteilung der Zulassung für den Zugang zu Finanztätigkeiten von Kreditinstituten in der gesamten Union bezweckt, damit ein in seinem eigenen Mitgliedstaat zugelassenes Institut alle oder einen Teil seiner Tätigkeiten überall in der Union durch die Errichtung einer Zweigstelle oder im Wege der Erbringung von Dienstleistungen ausüben darf, wobei die gegenseitige Anerkennung gilt, wie sich auch aus dem 19. Erwägungsgrund dieser Richtlinie ergibt.
Außerdem geht aus den Art. 35 bis 38 der Richtlinie 2013/36 hervor, dass der Unionsgesetzgeber für Kreditinstitute, die eine Zweigstelle in einem anderen Mitgliedstaat errichten möchten, ein System der Anzeige an die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats schaffen wollte. Letztere ist somit die Behörde, die für die Beurteilung des Vorliegens der Voraussetzungen für den Zugang dieser Zweigstelle zu Finanztätigkeiten in einem anderen Mitgliedstaat zuständig ist.
Die Entscheidungsbefugnis der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats bezieht sich insbesondere auf die Frage, ob die in Art. 35 Abs. 2 der Richtlinie 2013/36 aufgeführten Angaben, die der zuständigen nationalen Behörde des Aufnahmestaats übermittelt werden müssen, ausreichend und vollständig sind, sowie auf die Kontrolle, ob die Verwaltungsstruktur oder die finanzielle Lage des Kreditinstituts, das eine Zweigstelle in einem anderen Mitgliedstaat errichten möchte, angemessen ist. Im Zweifelsfall werden diese Angaben nicht übermittelt, und das betreffende Kreditinstitut wird über die Gründe für die Ablehnung unterrichtet.
Die Befugnis, die Übermittlung abzulehnen und der Spielraum, über den die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats verfügt, um die Angaben zu beurteilen, die das Kreditinstitut, das eine Zweigstelle in einem anderen Mitgliedstaat errichten möchte, zu übermitteln hat, ergibt sich aus dem nicht rein formalen Charakter des Anzeigeverfahrens, dem sogenannten „EU-Pass-Verfahren“.
Außerdem geht aus Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 hervor, dass die zuständige nationale Behörde des Aufnahmemitgliedstaats die Beaufsichtigung über die Zweigstelle erst nach Eingang der Angaben nach Art. 35 dieser Richtlinie vorbereitet. Daraus folgt, dass die Anzeige dieser Angaben eine wesentliche Förmlichkeit darstellt, damit diese zuständige Behörde ihre Aufsichtstätigkeit über die Zweigstelle eines Kreditinstituts eines anderen Mitgliedstaats ausüben kann.
Dieses Ergebnis wird durch eine teleologische und systematische Auslegung der Richtlinie 2013/36 und insbesondere der Kapitel 2 und 3 ihres Titels V gestützt. Sinn und Zweck dieser Bestimmungen ist es nämlich, die Möglichkeit für ein in einem Mitgliedstaat zugelassenes Kreditinstitut, von seiner Dienstleistungsfreiheit und seinem Niederlassungsrecht in anderen Mitgliedstaaten Gebrauch zu machen, mit dem Erfordernis der Aufsicht über etwaige Zweigstellen dieses Instituts in anderen Mitgliedstaaten in Einklang zu bringen. Um die Ausübung dieses Rechts sowie die gegenseitige Anerkennung der Zulassungen innerhalb der Union zu einer Zeit zu erleichtern, als die Zuständigkeit für die Erteilung dieser Zulassungen in die Zuständigkeit der nationalen Behörden fiel, hat sich der Gesetzgeber in der Richtlinie 2013/36 dafür entschieden, die Zuständigkeit für die Prüfung der Voraussetzungen für die Ausübung der Finanztätigkeiten einer Zweigstelle eines Kreditinstituts bei der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats zu konzentrieren. Diese Behörde ist nämlich am besten in der Lage, die Organisationsstruktur und die Geschäftspolitik des Kreditinstituts zu kennen und durch die Erteilung dieser Informationen die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats bei ihrer Aufgabe der Beaufsichtigung der in ihrem Hoheitsgebiet errichteten Zweigstelle zu unterstützen.
Nach alledem ist davon auszugehen, dass das Anzeigeverfahren, das sogenannte „EU-Pass-Verfahren“, zwingend ist.
Die Klägerinnen bestreiten jedoch nicht, dass die zweite Klägerin das Anzeigeverfahren nicht eingeleitet hat, sondern beschränken sich darauf, die Schwere des Verhaltens dieses Unternehmens, das ihrer Ansicht nach eine bloße Missachtung rein formaler Anforderungen ist, in Frage zu stellen. Aus den Ausführungen oben in den Rn. 248 bis 256 ergibt sich jedoch, dass das von dieser Klägerin verletzte Anzeigeverfahren keine bloße Formalität, sondern eine gesetzliche Verpflichtung darstellt. Daher hat sie rechtswidrig eine Zweigstelle in Lettland errichtet und Finanztätigkeiten ausgeübt.
Da außerdem die FSA der EZB eine detaillierte Erläuterung der Ergebnisse ihrer Untersuchungen zu dieser Frage geliefert hat, aus der sich im Übrigen ergibt, dass die zweite Klägerin Finanzdienstleistungen in Lettland sowohl an lettische Kunden als auch an Kunden aus Drittländern erbrachte und diese in Lettland angeworbenen Kunden 66 % des Gesamteinkommens aus den von der zweiten Klägerin erbrachten Dienstleistungen zwischen November 2013 und August 2016 generiert hatten, und diese Ergebnisse durch die bloßen, nicht belegten Behauptungen der zweiten Klägerin nicht substantiiert in Frage gestellt worden sind, sind diese Tatsachen als nachgewiesen anzusehen.
Die Erbringung von Finanzdienstleistungen für lettische Kunden und der bedeutende Teil, den dies am Einkommen der zweiten Klägerin darstellte, zeigen jedoch, dass die Zweigstelle in Lettland kein bloßes Vertretungs- oder Unterstützungsbüro sein konnte.
Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Beurteilungen der FSA zur Unrichtigkeit der Angaben, die ihr in den beiden Schreiben vom 26. September 2013 und vom 9. Februar 2016 übermittelt wurden, fehlerhaft sind. Während die Klägerinnen nämlich behaupten, die Tätigkeiten dieser Zweigstelle seien nicht an lettische, sondern an Kunden aus Drittländern gerichtet gewesen, geht aus den von der FSA bei ihrer Prüfung vor Ort gesammelten detaillierten Beweisen hervor, dass 66 % des Einkommens dieser Klägerin aus den Tätigkeiten dieser Zweigstelle stammten und dass 3 % der Konten bei dieser Zweigstelle von lettischen Gebietsansässigen gehalten wurden. Es ist festzustellen, dass die Klägerinnen nicht einmal versucht haben, die von der FSA an die EZB übermittelten Zahlen zu beanstanden.
Schließlich ist das Vorbringen zurückzuweisen, mit dem die Klägerinnen der EZB vorwerfen, die Schwere des Verhaltens der zweiten Klägerin nicht geprüft zu haben.
Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Übermittlung falscher Angaben an eine nationale Aufsichtsbehörde insofern von besonderer Schwere ist, als sie die Zuverlässigkeit der von den beaufsichtigten Kreditinstituten übermittelten Angaben in Frage stellen kann, die erforderlich ist, um die Wirksamkeit und Effizienz ihrer Aufgabe sowie das System gegenseitigen Vertrauens zwischen den NCAs zu gewährleisten, das durch die Schaffung des Anzeigeverfahrens, des sogenannten „EU-Pass-Verfahrens“, innerhalb des SSM gewährleistet werden soll.
Die Bedeutung, die der Umstand, über die erforderlichen Angaben zu verfügen und sich auf korrekte Angaben zu verlassen, für die NCAs hat, um ihre Aufsichtsfunktionen zu erfüllen, und damit die Schwere des Verhaltens eines Kreditinstituts, das gegen seine Informationspflichten verstößt, wird auch durch den Wortlaut von Art. 67 Abs. 1 Buchst. a, e bis i und m der Richtlinie 2013/36 bestätigt, der als Fall des Entzugs der Zulassung (durch den Verweis in Art. 18 Buchst. f dieser Richtlinie auf diese Bestimmung) das Fehlen von Angaben in den Fällen von Buchst. e bis i und m dieses Artikels und die Übermittlung falscher Angaben zum Zweck des Erhalts einer Zulassung im Fall von Buchst. a dieses Artikels vorsieht.
Zum anderen musste die EZB zwar im Rahmen ihrer Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung berücksichtigen, dass zwischen dem Kreditinstitut und der zuständigen Behörde des Aufnahmemitgliedstaats ein „verwaltungsgerichtlicher Vergleich“ vorlag, mit dem sich dieses Institut verpflichtete, die fraglichen Verstöße abzustellen, sodass es zu diesem Zweck nicht ausreicht, zu behaupten, dass diese Verstöße nach dem estnischen nationalen Recht (Art. 17 Abs. 1 Nrn. 2 und 15 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute) Gründe für einen solchen Entzug darstellten.
Es ist jedoch festzustellen, dass sich die zweite Klägerin im Rahmen des in Rede stehenden „verwaltungsgerichtlichen Vergleichs“ verpflichtete, die Entscheidung der lettischen NCA in vollem Umfang zu beachten, mit der es ihr untersagt wurde, Finanzdienstleistungen in Lettland zu erbringen und neue Kunden anzuwerben, und der sie verpflichtete, ihre Vertragsbeziehungen zu den in Lettland bestehenden Kunden und ihre Geschäftsbeziehungen zu den im Rahmen des Grundsatzes der Dienstleistungsfreiheit in Lettland angeworbenen Kunden zu beenden.
Außerdem ist zum einen der in Rede stehende „verwaltungsgerichtliche Vergleich“ nicht geeignet, das rechtswidrige Verhalten der zweiten Klägerin in der Vergangenheit zu legalisieren, sondern nur, etwaige andere Maßnahmen, einschließlich Sanktionen, in Zukunft zu vermeiden.
Zum anderen geht aus der Pressemitteilung der lettischen NCA hervor, dass die zweite Klägerin, um ihre Dienste in Lettland weiter erbringen zu können, zunächst die Genehmigung nach den im Vergleich vorgesehenen Verfahren hätte einholen müssen. Dies zeigt, dass die Situation nicht vollständig gelöst war, da die Klägerin noch kein Verfahren eingeleitet hatte, um eine Genehmigung zu erlangen.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass der vierte Klagegrund keinen Erfolg haben kann. Daher ist die vorliegende Gruppe von Klagegründen zurückzuweisen.
4.

Zum sechsten, zwölften und 18. Klagegrund: Beurteilungsfehler, soweit sich die EZB zu Unrecht auf einen Verstoß gegen die Anordnung der FSA und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit gestützt habe
Mit ihrem 18. Klagegrund machen die Klägerinnen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit geltend, da die FSA in der Anordnung ihre Erwartungen nicht genau definiert habe, die hinsichtlich der regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT zu beachten gewesen seien. Diese Anordnung habe in ihrem verfügenden Teil für den Fall der Nichtbeachtung dieser Anforderungen eine Geldbuße von 32000 Euro vorgesehen, was bei der zweiten Klägerin begründete Erwartungen habe wecken können, dass diese NCA vor einem Entzug der Zulassung weniger einschneidende Aufsichtsmaßnahmen ergreifen würde. Im Rahmen des sechsten Klagegrundes machen die Klägerinnen geltend, dass diese NCA in ihrem Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung und die EZB in dem Beschluss vom 17. Juli 2018 die regulatorischen Anforderungen und Standardkriterien nicht festgelegt hätten, die diese Klägerin nicht beachtet habe und hinsichtlich derer die Bewertung der Nichtbefolgung vorgenommen worden sei.
Im Rahmen des zwölften Klagegrundes tragen die Klägerinnen vor, der Verstoß gegen eine Anordnung einer NCA stelle keinen rechtmäßigen Grund für den Entzug der Zulassung dar, zumal wenn die Anordnung, wie im vorliegenden Fall, vage formuliert sei, ohne zu präzisieren, welche konkreten Abhilfemaßnahmen zu ergreifen seien. Der Text der Anordnung der FSA, der der Klagebeantwortung der EZB beigefügt sei, verweise auf den Inhalt eines Berichts über die zwischen dem 13. April und dem 12. Juni 2015 durchgeführte Prüfung vor Ort, der jedoch nicht zu den Akten gereicht worden sei. Die Beweislast für den konkreten Inhalt der Weisung obliege der EZB. Der Beschluss vom 17. Juli 2018 lasse vage erkennen, dass diese Anordnung nicht vollständig eingehalten worden sei oder dass dies nicht innerhalb der gesetzten Frist geschehen sei. Ein solcher Grund rechtfertige nicht die einschneidendste Aufsichtsmaßnahme, nämlich den Entzug der Zulassung. Schließlich bringen die Klägerinnen vor, die zweite Klägerin habe Klarstellungen zum konkreten Inhalt der regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT verlangt, diese aber nicht erhalten.
Die EZB tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Art. 74 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2013/36 lautet:
„(1)   Die Institute verfügen über solide Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle, wozu eine klare Organisationsstruktur mit genau festgelegten, transparenten und kohärenten Zuständigkeiten, wirksame Verfahren zur Ermittlung, Steuerung, Überwachung und Meldung der tatsächlichen und potenziellen künftigen Risiken, angemessene interne Kontrollmechanismen, einschließlich solider Verwaltungs- und Rechnungslegungsverfahren, sowie eine Vergütungspolitik und ‑praxis, die mit einem soliden und wirksamen Risikomanagement vereinbar und diesem förderlich sind, zählen.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Regelungen, Verfahren und Mechanismen sind der Art, dem Umfang und der Komplexität der dem Geschäftsmodell innewohnenden Risiken und den Geschäften des Kreditinstituts angemessen und lassen keinen Aspekt außer Acht. Den technischen Kriterien der Artikel 76 bis 95 wird Rechnung getragen.“
Nach der Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass von der im Zeitpunkt der Anwendung der streitigen Vorschrift gegebenen Rechtslage ausgegangen wird (Urteil vom 14. Juli 1971, Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, Rn.
) und dass jede Maßnahme der Organe, die Rechtswirkungen entfaltet, klar und deutlich ist und dem Betroffenen so zur Kenntnis gebracht wird, dass er mit Gewissheit den Zeitpunkt erkennen kann, von dem an die genannte Maßnahme besteht und ihre Rechtswirkungen zu entfalten beginnt (vgl. Urteil vom 22. Januar 1997, Opel Austria/Rat,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall stellte die EZB in Rn. 3.3.1 Buchst. c des Beschlusses vom 17. Juli 2018 auf der Grundlage des Beschlussentwurfs der FSA fest, dass die zweite Klägerin die fragliche Anordnung vom 8. August 2016 nicht eingehalten habe, durch die diese verpflichtet gewesen sei, erstens die Verfahrensvorschriften anzuwenden, zweitens Art. 13 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 des estnischen Gesetzes über AML/CFT in der zum Zeitpunkt der Annahme der Anordnung geltenden Fassung ordnungsgemäß anzuwenden und gegebenenfalls keine Geschäftsbeziehungen einzugehen; drittens zu prüfen, ob diese Bestimmungen auf die bestehenden Geschäftsbeziehungen ordnungsgemäß angewandt worden seien, und, falls erforderlich, die Verfahren zur Wahrung der Sorgfaltspflicht gegenüber Kunden erneut anzuwenden, viertens gegebenenfalls keine Geschäfte nach Art. 27 Abs. 2 dieses Gesetzes in der zum Zeitpunkt des Erlasses der fraglichen Anordnung geltenden Fassung zu tätigen, fünftens der zentralen Meldestelle zu melden, wenn eine Tätigkeit oder andere Umstände ein Hinweis auf die Begehung oder einen Versuch der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung sein könnten, oder für den Fall, dass diese Klägerin einen Grund hatte, anzunehmen, oder wusste, dass es sich um Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung handele, und sechstens der FSA vor dem 9. Dezember 2016 einen Bericht über die Art und Weise zu übermitteln, in der diese Klägerin sich an diese Anordnung gehalten hatte. Die EZB kam zu dem Ergebnis, dass die zweite Klägerin dadurch, dass sie der in Rede stehenden Anordnung nicht innerhalb der vorgesehenen Frist nachgekommen sei, gegen Art. 17 Abs. 1 Nr. 14 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute verstoßen habe und dass dieser Verstoß gegen das nationale Recht einen weiteren Grund für den Entzug der Zulassung nach Art. 18 Buchst. f der Richtlinie 2013/36 darstelle.
Die Klägerinnen sind im Wesentlichen der Ansicht, dass die in Rede stehende Anordnung nicht habe eingehalten werden können, da sie sich darauf beschränke, auf die Bestimmungen hinzuweisen, die die zweite Klägerin habe beachten müssen, und dass das Ziel der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit kein rechtmäßiges Ziel sei, um einem Kreditinstitut die Zulassung zu entziehen.
Erstens besteht das Ziel einer Maßnahme des Entzugs der Zulassung entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen darin, wiederholten Verstößen gegen die regulatorischen Anforderungen, die alle Kreditinstitute zu beachten haben, ein Ende zu setzen. In diesem Rahmen bestätigt der Erlass einer Anordnung durch die NCA nur, dass ihr Adressat mehrfach Gelegenheit hatte, sich daran zu halten, und dass die einschneidendste Maßnahme, der Entzug der Zulassung, nur als letztes Mittel erlassen wurde.
Zweitens ist es nicht plausibel, dass ein Kreditinstitut nach mehreren Warnungen durch die NCA und umfangreichem Schriftwechsel mit dieser hierzu, einschließlich der Möglichkeit, sich zu den ihm übermittelten Prüfungsberichten zu äußern und im Laufe des Verfahrens formell oder informell Auskünfte zu verlangen, nicht versteht, wie Rechtsvorschriften wie die auf dem Gebiet AML/CFT geltenden anzuwenden sind. Im Übrigen ist die Behauptung der Klägerinnen, die FSA und die EZB hätten ihr die Auskünfte, die sie verlangt hätten, verweigert, zurückzuweisen, da diese Behauptung in keiner Weise untermauert ist.
Hierzu ist festzustellen, dass die FSA vier Prüfungen vor Ort durchführte. Die fragliche Anordnung wurde am 8. August 2016 im Anschluss an die erste Prüfung vor Ort im Jahr 2015 erlassen. Bei der zweiten Prüfung vor Ort im Herbst 2016 stellte die FSA fest, dass die festgestellten Mängel fortbestünden und dass die zweite Klägerin dieser Anordnung noch nicht nachgekommen sei. Im Anschluss an diese zweite Prüfung vor Ort hatte diese Klägerin Gelegenheit, sich zu äußern, und im Herbst 2016 fanden mehrere Treffen mit der FSA statt. Die FSA führte im September 2017 eine dritte Prüfung vor Ort durch, zu der der Bericht dieser Klägerin, die sich dazu äußern konnte, am 4. Oktober 2017 übermittelt wurde. Abgesehen davon, dass diese Klägerin weiterhin die Möglichkeit hatte, die FSA um Erläuterungen zu bitten, wenn ihr die wiederholt gemachten Angaben zu den Struktureinheiten, die zu bilden waren, den erforderlichen Personaleinheiten, den verlangten Verfahrensvorschriften, den Regeln für die Trennung zwischen den spezifischen Einheiten, die aufrechtzuerhalten waren, und dem einzurichtenden Informationsfluss nicht genügten, ist festzustellen, dass die fragliche Klägerin 14 Monate zwischen dieser Anordnung und der Übermittlung dieses Berichts und noch sechs Monate bis zum Entzug der Zulassung zur Verfügung hatte, um die regulatorischen Anforderungen zu verstehen und sich daran zu halten.
Drittens ist, auch wenn die EZB ausführt, dass die fragliche Anordnung zusammen mit dem Bericht über die zweite Prüfung vor Ort zu lesen sei, der der zweiten Klägerin übermittelt worden sei, festzustellen, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 hinreichend klar und bestimmt ist, was die regulatorischen Anforderungen betrifft, an die die zweite Klägerin sich zu halten hatte.
Zu den gerügten Unzulänglichkeiten der Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle heißt es im Beschluss vom 17. Juli 2018, dass es zwar innerhalb der zweiten Klägerin organisatorische Einheiten und geeignete Verfahrensvorschriften gebe, diese Einheiten aber zu wenig Personal und zu viele Aufgaben hatten, und die internen Verfahrensvorschriften nicht ordnungsgemäß angewandt worden seien. Diese Mängel waren im Hinblick auf drei Verteidigungslinien festgestellt worden, die sich auf die Kontrollen der von den Kundenberatern durchgeführten Einzeltransaktionen, die Funktionen der Ermittlung, Steuerung und Überwachung der Risiken, das Fehlen einer wirksamen Trennung zwischen der ersten und der zweiten Verteidigungslinie (Risikoübernahme und Risikomanagement), was zu schweren Interessenkonflikte führte, und auf die internen Auditfunktionen bezogen. Obwohl die Verantwortlichen für die Ermittlung, Steuerung und Überwachung der Risiken bereits in den Jahren 2013 und 2014 festgestellt und dem Vorstand mitgeteilt hatten, dass die internen Vorschriften nicht eingehalten worden seien, hatte dieser entgegen Art. 55 Abs. 2 Nr. 31 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute, mit dem Art. 88 der Richtlinie 2013/36 umgesetzt wurde, nicht angemessen reagiert. Außerdem hatte der Vorstand den Verantwortlichen für die Rechtsbefolgung (Compliance), die die zweite Verteidigungslinie darstellten, unter Verstoß gegen Art. 31 Abs. 2 des estnischen Gesetzes über AML/CFT, mit dem die Richtlinie 2015/849 umgesetzt wurde, in seiner zum Zeitpunkt des Erlasses der fraglichen Anordnung geltenden Fassung nicht das erforderliche Personal zur Verfügung gestellt.
Zu den gerügten Mängeln auf dem Gebiet AML/CFT heißt es im Beschluss vom 17. Juli 2018, dass eine große Zahl ungewöhnlicher Transaktionen beobachtet worden sei. Die durchschnittliche Auszahlung der zweiten Klägerin im Jahr 2015 war viermal höher und die durchschnittliche Einzahlung war siebenmal höher als der Durchschnitt des estnischen Bankensystems gewesen. Diese Zahlungen waren hauptsächlich von Kunden getätigt worden, die ein hohes Risikoniveau aufwiesen und ungefähr 97 % aller im Jahr 2015 in Estland getätigten Überweisungen ausmachten. Trotz der wiederholten Warnungen der FSA betreffend die Notwendigkeit für diese Klägerin, eine neue Geschäftsstrategie einzurichten, die auf die geäußerten Bedenken reagierte, und trotz der Ankündigungen der drei verschiedenen Vorstände dieser Klägerin zu dem Wunsch, das Geschäftsmodell zu ändern, hatten die Ergebnisse der dritten Prüfung vor Ort gezeigt, dass sich die Geschäftsstrategie dieser Klägerin nicht wesentlich geändert hatte und dass diese Klägerin somit noch in einem insoweit durch höhere Risiken gekennzeichneten Marktsegment tätig war.
Es wurde näher ausgeführt, dass das Fehlen wirksamer Regeln auf dem Gebiet AML/CFT zum Management der Risiken, die sich aus dem Geschäftsmodell der zweiten Klägerin ergeben hätten, zum einen hinsichtlich der Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden zum Zeitpunkt der Begründung einer neuen Vertragsbeziehung sowie zum Fehlen einer ständigen Kontrolle der bestehenden Geschäftsbeziehungen und zum anderen in Bezug auf die Kontrolle der durchgeführten Transaktionen und des Risikoprofils der betreffenden Kunden beobachtet worden sei. Die festgestellten Mängel wurden als strukturelle Mängel angesehen, die sich nicht nur auf Einzelfälle bezogen.
Außerdem wurden, trotz einiger Änderungen der Risikokontrolle auf dem Gebiet AML/CFT und der Reduzierung der Kunden mit hohem Risiko durch die zweite Klägerin, diese Maßnahmen als ineffizient angesehen, da sie keine ständige Kontrolle der bestehenden Geschäftsbeziehungen, einschließlich des Ursprungs der bei den getätigten Transaktionen verwendeten Mittel, gewährleisteten und die Transaktionen, die komplex oder verbunden waren und einen ungewöhnlich hohen Betrag betrafen, oder die Transaktionen, die keinen klaren wirtschaftlichen Zweck hatten, weder identifizierten noch überprüften.
Darüber hinaus wurden die Tätigkeiten des Vorstands und des Aufsichtsrats der zweiten Klägerin auf dem Gebiet AML/CFT und das Risikomanagement als mangelhaft angesehen, da der Verwaltungsrat die Höhe der Risikotoleranz dieser Klägerin nicht festgelegt habe, weder ein System zur Risikobeurteilung in diesem gesonderten Bereich eingeführt noch eine Analyse der operationellen Risiken erstellt habe, die eine eingehende Analyse der Risiken in diesem Bereich umfasse, was gegen Art. 55 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute verstoße.
Die EZB berücksichtigte sehr wohl die im November 2017 erfolgte Änderung des Vorstands der Klägerin zu 2 sowie die Erklärungen des Letzteren, mit denen er sich von früheren Geschäftspolitiken distanzierte, das Fehlen einer eindeutigen Strategie in Bezug auf ihre Kunden anerkannte und ankündigte, für die Jahre 2018 bis 2021 eine neue Geschäftsstrategie auszuarbeiten. Sie wies jedoch zum einen darauf hin, dass der neue Vorstand die Absicht dieser Klägerin bestätigt habe, ihre frühere Geschäftsstrategie weiter zu verfolgen, was Zweifel an der konkreten Möglichkeit für diese Klägerin aufwerfe, die angekündigten Änderungen tatsächlich umzusetzen.
Zum anderen wies die EZB darauf hin, dass, auch wenn ein Wechsel des Vorstands die Strategie eines Kreditinstituts beeinflussen könne, die Genehmigung strategischer Entscheidungen dieses Kreditinstituts nach Art. 52 Abs. 4 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute eher in die Zuständigkeit des Aufsichtsrats falle. Im vorliegenden Fall hatte die Änderung der Zusammensetzung des Letzteren jedoch zwei Mitglieder nicht betroffen, zwei Mehrheitsaktionäre der zweiten Klägerin, die wahrscheinlich einen Einfluss auf die Strategie und die Grundsätze des Risikomanagements der zweiten Klägerin hatten, sodass für die Zukunft keine radikale und wesentliche Änderung durchgeführt oder vernünftigerweise in Betracht gezogen werden konnte. Insoweit wurden die Verbesserungen des Systems, das diese Klägerin gegenüber der FSA dargelegt hatte, als unzureichend im Hinblick auf die volle Übereinstimmung mit den geltenden Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT angesehen.
So zeigt sich eindeutig, dass die regulatorischen Anforderungen, gegen die verstoßen wurde, in Bezug auf konkrete Situationen sehr detailliert beschrieben sind, die sich erstens auf das Fehlen von Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle beziehen, die auf das Geschäftsmodell der zweiten Klägerin abgestimmt sind, die sich auf die Erbringung von Finanzdienstleistungen an vermögende gebietsfremde gewerbliche Kunden konzentrierte, die ein hohes Risikoprofil aufweisen, wie dies in den nationalen Bestimmungen zur Umsetzung von Art. 74 der Richtlinie 2013/36 vorgesehen war, zweitens auf die Unzulänglichkeiten der organisatorischen Einheiten, die mit der Umsetzung der Verfahrensvorschriften zur Verteidigung und zum Risikomanagement auf dem Gebiet AML/CFT betraut waren, betreffend insbesondere die Ermittlung, Steuerung und Überwachung der Risiken, die Identifizierung der Kunden vor dem Beginn der Vertragsbeziehungen sowie während der Vertragsbeziehungen, die Kontrollen der von den Kundenberatern durchgeführten Einzeltransaktionen, das Fehlen einer Trennung zwischen den Funktionen der Kontrolle der Risikoübernahme, zum einen, und des Risikomanagements, zum anderen, was zu schweren Interessenkonflikten führen konnte, drittens auf die Mängel bei den internen Auditfunktionen, viertens auf das Fehlen interner Politiken oder die Nichtbeachtung der bestehenden internen Politiken, fünftens auf das Vorliegen einer großen Zahl ungewöhnlicher Transaktionen in Verbindung mit Kunden mit hohem Risiko, die ungefähr 97 % aller (im Jahr 2015) in Estland getätigten Überweisungen ausmachten, sechstens auf das Fehlen kundenbezogener Sorgfalt zum Zeitpunkt der Begründung einer neuen Vertragsbeziehung sowie das Fehlen einer ständigen Kontrolle der bestehenden Geschäftsbeziehungen, einschließlich des Ursprungs der verwendeten Mittel, und Identifikation der Transaktionen, die komplex waren, einen ungewöhnlich hohen Betrag betrafen oder keinen klaren wirtschaftlichen Zweck hatten, und siebtens auf die mangelhafte Tätigkeit des Vorstands und des Aufsichtsrats betreffend das Risikomanagement auf dem Gebiet AML/CFT, die weder die Höhe der Risikotoleranz der zweiten Klägerin festgelegt, noch ein getrenntes System zur Risikobeurteilung auf dem Gebiet AML/CFT eingeführt noch eine Analyse der operationellen Risiken erstellt hatten.
Unter diesen Umständen kann sich die zweite Klägerin nicht mit Erfolg auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit im Sinne der oben in Rn. 273 angeführten Rechtsprechung berufen.
Viertens ist festzustellen, dass die zweite Klägerin zu keinem Zeitpunkt bestritten hat, dass sie nicht die gesamte fragliche Anordnung innerhalb der gesetzten Frist eingehalten hatte oder dass nach dem estnischen nationalen Recht die Nichteinhaltung einer Anordnung der FSA einen Grund darstellt, der den Entzug der Zulassung rechtfertigt.
Insoweit geht aus den Akten hervor, dass alle diese oben in Rn. 287 angeführten Mängel auf dem Gebiet AML/CFT in Anbetracht ihres langjährigen Fortbestands und ihres Umfangs als strukturell angesehen wurden und durch die von der zweiten Klägerin ergriffenen Verbesserungsmaßnahmen nicht ordnungsgemäß behoben worden waren. Insbesondere konnte der bloße „Abbau“ der Kunden mit hohem Risiko nicht alle oben genannten Fragen lösen. Außerdem hatte die wiederholte Änderung des Vorstands nicht die gewünschten Auswirkungen gehabt, da sich die Geschäftsstrategie der zweiten Klägerin nicht wesentlich geändert hatte und es aus den oben in den Rn. 229 bis 232 dargelegten Gründen nicht wahrscheinlich war, dass sie innerhalb einer angemessenen Frist geändert würde.
Mit Ausnahme der Verweise auf die vorgenommenen Verbesserungen in Bezug auf den Abbau der Kunden mit hohem Risiko und der Änderung des Vorstands bestreitet die zweite Klägerin nicht substantiiert alle oben in Rn. 287 genannten Mängel.
Daraus folgt, dass, da die Nichteinhaltung der fraglichen Anordnung nach nationalem Recht und daher nach Art. 18 Buchst. f der Richtlinie 2013/36 sehr wohl einen Grund für den Entzug der Zulassung darstellt und die zweite Klägerin nicht der gesamten fraglichen Anordnung innerhalb der gesetzten Frist nachkam, die EZB keinen Beurteilungsfehler beging, als sie sich zur Rechtfertigung des Entzugs der Zulassung auch auf diesen Grund stützte.
Soweit die Klägerinnen der EZB fünftens vorwerfen, die regulatorischen Anforderungen, anhand deren die Nichteinhaltung der fraglichen Anordnung durch die zweite Klägerin beurteilt werde, nicht definiert zu haben, ist festzustellen, dass diese Anforderungen in den Rechtsvorschriften festgelegt sind, die im estnischen nationalen Recht zur Umsetzung der Richtlinien auf dem Gebiet AML/CFT enthalten sind. Diese Bestimmungen sind nach Maßgabe der Besonderheiten jedes Kreditinstituts anzuwenden. Die Art und Weise, diesen nachzukommen, muss daher den Kreditinstituten angepasst sein und fällt in den Zuständigkeitsbereich des Kreditinstituts selbst. Ist die zuständige Aufsichtsbehörde, im vorliegenden Fall die FSA, der Auffassung, dass die von dem betreffenden Kreditinstitut getroffenen Vorkehrungen nicht angemessen sind, so teilt sie dies dem Kreditinstitut mit und schlägt ihm Abhilfemaßnahmen vor. Im vorliegenden Fall hatte diese Klägerin, wie oben in Rn. 278 ausgeführt, Gelegenheit, im Rahmen ihres umfangreichen Schriftwechsels mit der FSA die angemessenen Abhilfemaßnahmen zu verstehen, die sie hätte ergreifen können und müssen, um diesen Anforderungen nachzukommen.
Sechstens ist, soweit die Klägerinnen geltend machen, die fragliche Anordnung lasse nicht erkennen, dass eine Möglichkeit für den Fall der Nichteinhaltung der regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT der Entzug der Zulassung der zweiten Klägerin gewesen sei, und im Wesentlichen dieser Klägerin nur Geldbußen gedroht hätten, in Übereinstimmung mit der EZB darauf hinzuweisen, dass Rn. 4.8 dieser Anordnung ausdrücklich ausführt, dass „die Sanktion, die die FSA wegen der festgestellten Verstöße verhängen konnte, der Entzug der Zulassung nach Art. 17 Abs. 1 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute war und dass die FSA jedoch nach Abs. 2 dieser Bestimmung vor der Entscheidung über den Entzug einer Zulassung eine an das Kreditinstitut gerichtete Anordnung erlassen und eine Frist zur Behebung der Mängel festlegen konnte, die dem Entzug der Zulassung zugrunde lagen“.
Daraus ist zu schließen, dass der zweiten Klägerin infolge der fraglichen Anordnung die festgestellten Mängel sowie das, was sie tun musste, um sie abzustellen, und das Risiko, dass ihre Zulassung im Fall der Nichtbeachtung gefährdet war, bewusst waren.
Folglich ist die vorliegende Gruppe von Klagegründen zurückzuweisen.
5.

Zum siebten bis elften, 13. bis 15. und 17. Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Im Rahmen des 17. Klagegrundes machen die Klägerinnen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geltend, indem sie vorbringen, der Beschluss vom 17. Juli 2018 wende ein letztes Mittel, nämlich den Entzug der Zulassung, an, das außer Verhältnis zur Unvereinbarkeit mit den regulatorischen Anforderungen stehe. Erstens bestreiten sie, dass das Ziel der „Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit“ einer solchen Maßnahme ein rechtmäßiges Ziel sei, da dieses zu abstrakt sei. Diese Maßnahme müsse vielmehr durch ein besonderes rechtmäßiges Ziel der Regulierung gerechtfertigt sein. Zweitens wenden sich die Klägerinnen gegen die Prüfung der Geeignetheit der fraglichen Maßnahme und machen zum einen geltend, dass, da die FSA die NCA auf dem Gebiet AML/CFT sei, die Vereinbarkeit mit den Vorschriften auf diesem Gebiet in erster Linie durch Maßnahmen nach der Regelung auf diesem Gebiet und nicht durch Maßnahmen der Bankenaufsicht umgesetzt werden müsse. Zum anderen sei die betreffende Maßnahme kein geeignetes Mittel, um einen in der Vergangenheit begangenen Verstoß zu ahnden, da sich die Regulierungsmaßnahmen nur auf aktuelle Sachverhalte beziehen dürften oder zur Vermeidung künftiger Verstöße gedacht seien. Da die Frage der Tätigkeiten der zweiten Klägerin in Lettland durch gerichtlichen Vergleich abgeschlossen worden sei, stehe eine solche Maßnahme eindeutig außer Verhältnis zu diesem in der Vergangenheit liegenden angeblichen Verstoß. Drittens habe die EZB das Kriterium der Erforderlichkeit der in Rede stehenden Maßnahme falsch ausgelegt. Viertens sei die von der EZB vorgenommene Prüfung der Angemessenheit dieser Maßnahme ebenfalls abstrakt und ohne Nutzen, da sie sich darauf beschränkt habe, abstrakt das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Rechtmäßigkeit mit den privaten Interessen einer Bank zu vergleichen, obwohl sie ein konkretes Regulierungsziel wie die Verhinderung einer spezifischen Gefahr den privaten Interessen einer Bank hätte gegenüberstellen müssen. Außerdem hätte die EZB die Schwere der vorgeworfenen Verstöße durch einen Vergleich mit anderen Fällen von Verstößen in der Bankenindustrie untermauern müssen. Schließlich habe die EZB andere, weniger einschneidende Alternativmaßnahmen nicht berücksichtigt, wie z. B. die Auferlegung konkreter Maßnahmen zu spezifischen Fragen innerhalb bestimmter Fristen, Sanktionen oder Geldbußen oder Maßnahmen gegen die Vorstände des Kreditinstituts oder die Ernennung einer fachkundigen Person für die Betreuung der Bemühungen dieser Klägerin zur Erfüllung der missachteten regulatorischen Anforderungen.
Mit dem siebten bis neunten Klagegrund wenden sich die Klägerinnen im Wesentlichen gegen die Beurteilung der EZB, soweit diese weder die Tatsache, dass ein erheblicher Teil der Tätigkeiten der zweiten Klägerin nicht zu einem erheblichen Risiko auf dem Gebiet AML/CFT geführt habe, noch den erheblichen Abbau der Kunden in den Kategorien mit einem höheren Risiko hinreichend berücksichtigt habe, indem sie zu Unrecht zu dem Schluss gelangt sei, dass vernünftigerweise nicht erwartet werden könne, dass diese Klägerin trotz ihres Fortschritts die festgestellten Probleme innerhalb einer angemessenen Frist behebe.
Im Rahmen des siebten Klagegrundes führen die Klägerinnen insbesondere aus, dass, da sich die Zuwiderhandlung auf einen Teil ihrer Tätigkeiten beschränke, die EZB nur die Einstellung der Tätigkeiten mit dem höchsten Risiko hätte vorschreiben müssen, statt ihre Zulassung zu entziehen.
Im Rahmen des achten Klagegrundes machen die Klägerinnen geltend, die EZB habe dem beträchtlichen Abbau von Kunden der zweiten Klägerin in Kategorien mit hohem Risiko nicht ausreichend gewichtet; auch wenn jede Unvereinbarkeit korrigiert werden müsse, sei es offensichtlich falsch, zu behaupten, dass jede Unvereinbarkeit einen Entzug der Zulassung rechtfertige.
Im Rahmen des neunten Klagegrundes vertreten die Klägerinnen die Auffassung, dass die Einhaltung der regulatorischen Anforderungen stets möglich gewesen sei und die EZB daher nicht habe feststellen können, dass jede andere Abhilfemaßnahme als der Entzug der Zulassung unrealistisch gewesen wäre.
Im Rahmen des zehnten und des elften Klagegrundes beanstanden die Klägerinnen, dass die EZB, als Alternativmaßnahmen zum Entzug der Zulassung bei ihrer Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung in Rn. 3.3.2 Buchst. b Ziff. ii des Beschlusses vom 17. Juli 2018, die spätere Änderung des Vorstands der zweiten Klägerin berücksichtigt habe, obwohl es ausgereicht hätte, denjenigen arbeiten zu lassen, der bereits im November 2017 ernannt worden sei, und die Aussetzung der Stimmrechte der Aktionäre, da diese sich bereits aus jeder unmittelbaren Beteiligung an der Geschäftsführung dieser Klägerin zurückgezogen hätten.
Im Rahmen des 13. Klagegrundes wenden sich die Klägerinnen gegen die Beurteilung der EZB in Rn. 3.3.2 Buchst. b Ziff. iv des Beschlusses vom 17. Juli 2018 zur alternativen Maßnahme des Erlasses einer zweiten Anordnung der FSA, die die Erbringung von Finanzdienstleistungen verbiete, und tragen vor, dass ein solches allgemeines Verbot
de facto
einem Entzug der Zulassung gleichkomme und dass die FSA für den Erlass dieses Verbots nicht zuständig gewesen sei. Dagegen sei eine zweite Anordnung der FSA, die einen Teil ihrer Tätigkeiten, nämlich die Erbringung von Finanzdienstleistungen nur für gebietsfremde Kunden, verbiete, möglich gewesen und weniger einschneidend als der Entzug der Zulassung. Die Klägerinnen bestreiten, dass ein solches Verbot die finanzielle Existenzfähigkeit der zweiten Klägerin beendet hätte.
Schließlich stellen die Klägerinnen mit ihrem Vorbringen im Rahmen des 14. und 15. Klagegrundes zur fehlenden Zuständigkeit der EZB für die Verweigerung der Selbstliquidation der zweiten Klägerin und ihren Verkauf an einen anderen Investor die Beurteilung der EZB in Bezug auf die Unangemessenheit dieser Maßnahmen im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Entzugs der Zulassung in Frage. Außerdem habe die EZB willkürlich gehandelt, indem sie nicht die erforderliche Zeit für die Veräußerung gelassen habe. Diese Selbstliquidation sei allein deshalb ausgeschlossen worden, weil die EZB eine positive Öffentlichkeitswirkung habe erreichen wollen.
Die EZB tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 5 Abs. 4 EUV nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen. Die Organe der Union wenden den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Anhang des AEUV an.
Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen (vgl. Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme mit der Beachtung des Ermessensspielraums, der den Unionsorganen bei ihrem Erlass eventuell eingeräumt wird, in Einklang zu bringen (vgl. Urteil vom 8. Mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall prüfte die EZB, nachdem sie festgestellt hatte, dass es mehrere Gründe für die Rechtfertigung des Entzugs der Zulassung auf der Grundlage der anwendbaren Bestimmungen gebe, in Rn. 3.3.2 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme.
Als Erstes prüfte die EZB die Angemessenheit des Entzugs der Zulassung zur Erreichung des Ziels, die von der zweiten Klägerin begangenen schweren und lang anhaltenden Verstöße abzustellen, und kam zu dem Ergebnis, dass in Anbetracht der Verstöße, die das Fehlen solider Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle, den Verstoß gegen die Bestimmungen auf dem Gebiet AML/CFT, die Nichteinhaltung einer verbindlichen Entscheidung einer nationalen Aufsichtsbehörde, die Vorlage irreführender Informationen an diese Behörde und den rechtswidrigen Betrieb einer Zweigstelle in einem anderen Mitgliedstaat betrafen, der Entzug der Zulassung geeignet sei, dieses Ziel zu erreichen.
Als Zweites prüfte die EZB die Erforderlichkeit des Entzugs der Zulassung und insbesondere, ob es andere, weniger einschneidende Alternativmaßnahmen gebe, die geeignet seien, das Ziel der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit in gleicher Weise zu erreichen. Sie berücksichtigte folgende Optionen: erstens die Abberufung des Vorstands der zweiten Klägerin, wobei sie zu dem Ergebnis gelangte, dass diese Maßnahme nicht angemessen gewesen sei, da die früheren Änderungen der Geschäftsstrategie, die unter drei verschiedenen Vorständen erfolgt seien, nicht die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften sichergestellt hätten, zweitens die Beendigung oder Aussetzung der Stimmrechte bestimmter Aktionäre dieser Klägerin, wobei sie zu dem Ergebnis gelangte, dass diese Maßnahme nicht wirksam gewesen wäre, da die Mehrheitsaktionäre Mitglieder des Aufsichtsrats gewesen seien, die weiterhin einen bestimmenden Einfluss auf die Geschäftsstrategie dieser Klägerin ausüben könnten, auch wenn sie kein Stimmrecht mehr hätten, drittens der Erlass einer neuen Anordnung durch die FSA, den die EZB zurückwies, da zum einen diese Klägerin die erste Anordnung nicht beachtet habe und es daher keine berechtigten Erwartungen gegeben habe, dass diese eine zweite beachten würde, und zum anderen, dass eine Anordnung, mit der die Einstellung der Tätigkeit mit hohem Risiko vorgeschrieben werden sollte, für die fragliche Klägerin nicht durchzuführen gewesen sei, deren Geschäftsstrategie sich gerade auf die Kunden mit hohem Risiko konzentrierte, viertens die Selbstliquidation der fraglichen Klägerin, wobei die EZB zu dem Ergebnis gelangte, dass diese Maßnahme nicht das Ziel hätte erreichen können, die Rechtmäßigkeit wiederherzustellen und die Rechte der Einleger zu schützen, und dass in einem solchen Fall die Entscheidung, aus dem Markt auszuscheiden, den Aktionären überlassen worden wäre, und fünftens die Veräußerung dieser Klägerin an einen anderen Investor, die mit der Begründung verworfen wurde, dass es keine konkrete Verpflichtung zu geben schien und der vom potenziellen Erwerber vorgelegte Geschäftsplan keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Beurteilung enthalten habe, ob die Transaktion zu einer wesentlichen Änderung des Geschäftsmodells dieser Klägerin geführt hätte.
Als Drittes prüfte die EZB die Angemessenheit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung und nahm eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit und dem privaten Interesse der zweiten Klägerin an der Verhinderung des Entzugs und an der Fortführung ihrer Tätigkeit vor.
Es ist festzustellen, dass die von der EZB durchgeführte Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung strukturiert und vollständig durchgeführt wurde. Diese ist nicht rechtswidrig und frei von Beurteilungsfehlern. Diese Argumentation wird jedenfalls durch die Rügen der Klägerinnen nicht in Frage gestellt.
Die Klägerinnen beanstanden vergeblich alle Schritte der von der EZB durchgeführten Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung.
Erstens bestreiten die Klägerinnen, dass das Ziel der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit ein legitimes Ziel für den Erlass einer Maßnahme zum Entzug der Zulassung gewesen sei. Zur Stützung ihres Vorbringens wiederholen sie jedoch lediglich, dass eine einfache Rechtswidrigkeit nicht zu der einschneidendsten Maßnahme führen dürfe. Hierzu ist festzustellen, dass die auf den Seiten 5, 6 und 10 bis 20 des Beschlusses vom 17. Juli 2018 aufgeführten und oben in Rn. 279 wiedergegeben Zuwiderhandlungen und Mängel, die von den Klägerinnen im Übrigen nicht substantiiert bestritten werden, wie sich aus der vorstehenden Rn. 289 ergibt, nicht als eine „einfache Rechtswidrigkeit“ oder eine geringfügige Rechtswidrigkeit angesehen werden können, auch in Anbetracht ihrer Vielzahl, ihrer Schwere, ihrer langen Dauer sowie der zahlreichen Gelegenheiten, diese abzustellen, die die zweite Klägerin nicht ergriffen hat.
Zweitens wenden sich die Klägerinnen gegen die von der EZB vorgenommene Prüfung der Geeignetheit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung. Insoweit ist zum einen ihr Vorbringen, dass diese Maßnahme nicht geeignet sei, den Zuwiderhandlungen auf dem Gebiet AML/CFT abzuhelfen, aus den oben in den Rn. 185 bis 195 dargelegten Gründen zurückzuweisen. Zum anderen darf diese Maßnahme, wie oben in Rn. 267 ausgeführt, nicht zur Ahndung vergangener Verstöße herangezogen werden. Hätte die EZB ihre Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der fraglichen Maßnahme somit allein auf den Verstoß in Bezug auf die Errichtung einer „Tochtergesellschaft“ in Lettland gestützt, ohne das „EU-Pass“-Verfahren zu beachten, könnte diese in Frage gestellt werden. Im vorliegenden Fall kann ein solcher Fehler jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der gesamten Argumentation der EZB zur Verhältnismäßigkeit der betreffenden Maßnahme führen, da die EZB diese Maßnahme im Hinblick auf sämtliche der zweiten Klägerin zur Last gelegten Verstöße als verhältnismäßig angesehen hat.
In Anbetracht des Ermessens, über das die EZB beim Erlass einer Maßnahme des Entzugs der Zulassung verfügt, kann nämlich im vorliegenden Fall die Beurteilung der Geeignetheit dieser Maßnahme im Hinblick auf die oben in Rn. 308 angeführte Rechtsprechung sowie auf die Vielzahl, Schwere und Dauer der von der zweiten Klägerin begangenen Verstöße und die geringe Wahrscheinlichkeit, dass diese die regulatorischen Anforderungen in einem vertretbaren Zeitraum vollständig erfüllt, die die Anwendung der einschneidendsten Maßnahme rechtfertigen und nicht den Schluss zulassen, dass ein etwaiger Fehler in der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Verstöße gegen das „EU-Pass“-Verfahren einen bestimmenden Einfluss auf das Ergebnis der Gesamtbeurteilung der EZB haben könnte, nicht als offensichtlich fehlerhaft angesehen werden.
Drittens stellen die Klägerinnen die Schlussfolgerungen der EZB zur Angemessenheit des Entzugs der Zulassung in Frage. Insoweit geht zum einen das Vorbringen, die EZB habe eine zu vage Prüfung zwischen einem abstrakten allgemeinen Interesse an der Rechtmäßigkeit und ihren eigenen privaten Interessen vorgenommen, in tatsächlicher Hinsicht fehl, da oben in Rn. 315 festgestellt worden ist, dass die EZB die Schwere der Verstöße, ihre lange Dauer, die zahlreichen Gelegenheiten, diese zu abzustellen, die die zweite Klägerin nicht ergriffen hat, sowie den Vertrauensverlust der Öffentlichkeit in die estnischen und europäischen Finanzmärkte prüfte und daraus schloss, dass das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit Vorrang vor dem privaten Interesse dieser Klägerin hat, dieser Maßnahme nicht zu unterliegen. Zum anderen ist das Vorbringen, die EZB habe die Schwere der vorgeworfenen Verstöße nicht durch einen Vergleich mit der Situation anderer Kreditinstitute hinsichtlich ihrer Beachtung der Vorschriften auf dem Gebiet AML/CFT untermauert, aus denselben Gründen wie den oben in Rn. 315 ausgeführten sowie denjenigen, die im Rahmen der Prüfung des Klagegrundes eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung dargelegt werden (vgl. unten, Rn. 353), zurückzuweisen.
Viertens wenden sich die Klägerinnen gegen die Prüfung der Erforderlichkeit des Entzugs der Zulassung. Zum einen wenden sie sich gegen die Auslegung des Kriteriums der Erforderlichkeit durch die EZB.
Insoweit trifft es zwar zu, dass nach der oben in Rn. 307 angeführten Rechtsprechung, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist. Allerdings müssen die Alternativmaßnahmen, damit sie als geeignet angesehen werden können, ebenso wirksame Maßnahmen sein (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 2010, Kommission/Frankreich,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, Rn.
, und vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat,
C‑643/15 und C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, Rn.
).
Da die EZB aber nur die Alternativmaßnahmen berücksichtigt hat, die ebenso wirksam sein können wie der Entzug der Zulassung, ist entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen festzustellen, dass sie das Kriterium der Erforderlichkeit richtig ausgelegt hat.
Zum anderen wenden sich die Klägerinnen gegen die Prüfung der verschiedenen Alternativmaßnahmen zum Entzug der Zulassung und machen geltend, die EZB habe andere, weniger einschneidende Alternativmaßnahmen nicht berücksichtigt, wie z. B. die Auferlegung konkreter Maßnahmen zu spezifischen Fragen innerhalb bestimmter Fristen, Sanktionen oder Geldbußen oder Maßnahmen gegen die Vorstände des Kreditinstituts oder die Ernennung einer fachkundigen Person für die Betreuung der Bemühungen der zweiten Klägerin zur Erfüllung der missachteten regulatorischen Anforderungen.
Was als Erstes die Auferlegung konkreter Maßnahmen innerhalb strenger Fristen angeht, deckt sich dieses Argument im Wesentlichen mit dem Vorbringen zum Erlass einer zweiten Anordnung, das unten in den Rn. 331 bis 333 behandelt werden wird. Was als Zweites die Sanktionen oder Geldbußen betrifft, ist mit der EZB festzustellen, dass die verwaltungsrechtlichen finanziellen Sanktionen nicht zu den Aufsichtsmaßnahmen gehören, die die EZB als Alternativen zum Entzug der Zulassung hätte analysieren können. Was als Drittes die anderen von den Klägerinnen vorgeschlagenen Maßnahmen insbesondere in Bezug auf die Vorstände des Kreditinstituts betrifft, ist festzustellen, dass diese Maßnahmen die gleichen Nachteile aufwiesen wie andere von der EZB ausgeschlossene Maßnahmen, nämlich dass sie es nicht ermöglicht hätten, das Ziel der schnellstmöglichen Wiederherstellung des Vertrauens in die estnischen und europäischen Finanzmärkte angesichts der langen Dauer der zuvor begangenen Verstöße, wie in Rn. 3.3.2 Buchst. b des Beschlusses vom 17. Juli 2018 ausgeführt, zu erreichen.
Insoweit sind die Schwere, der strukturelle und irreversible Charakter und das Fortbestehen der Verstöße über einen langen Zeitraum sowie der Verlust des Vertrauens in die Fähigkeit und den tatsächlichen Willen der zweiten Klägerin zu berücksichtigen, die gerügten Mängel zu beheben, wie sie in der Untätigkeit dieser Klägerin in Bezug auf ihre Einhaltung der regulatorischen Anforderungen und in der Begehung weiterer Zuwiderhandlungen nach den verschiedenen Interventionen der FSA zwischen 2015 und 2018 zum Ausdruck kamen. Das Verhalten dieser Klägerin wurde auch bei der Beurteilung der hinreichenden Aussicht für jede der Alternativmaßnahmen, die begangenen Verstöße zu beenden, berücksichtigt. Die Nichtbeachtung einer Anordnung der FSA, die fehlende Änderung der Geschäftsstrategie, trotz der verschiedenen Änderungen des Vorstands, der (wenn auch mittelbare) Einfluss der Mehrheitsaktionäre, die im Aufsichtsrat dieser Klägerin tätig waren, der wahrscheinlich, auch im Fall der Aussetzung oder Beendigung ihrer Stimmrechte, nicht wegfallen würde, die hauptsächliche und anhaltende Konzentration der Tätigkeiten dieser Klägerin auf gebietsfremde Kunden mit hohem Risiko, verbunden mit dem Fehlen von Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle und Verfahrensvorschriften zum Risikomanagement, die diesem Geschäftsmodells angemessen waren, stellten allesamt Gesichtspunkte dar, die die Wirksamkeit der geprüften Alternativmaßnahmen in Frage stellen konnten. Dies galt zumindest für alle Maßnahmen, die nicht zur vollständigen Beendigung der Tätigkeit der fraglichen Klägerin führen konnten (d. h. die Abberufung des Vorstands, die Aussetzung oder Beendigung der Stimmrechte bestimmter Aktionäre und der Erlass einer neuen Anordnung durch die FSA).
Unter diesen Umständen ging der Entzug der Zulassung nicht über das hinaus, was zur Erreichung der Ziele, die von der zweiten Klägerin begangenen Verstöße abzustellen, angemessen und erforderlich war.
Zwar waren die Selbstliquidation der zweiten Klägerin oder deren Veräußerung an einen anderen Investor Maßnahmen, die eine solche Wirkung ebenfalls gewährleisten konnten. Diese Optionen, die nicht verboten waren, hätten im Übrigen von den Klägerinnen vor dem Erlass des Beschlusses vom 26. März 2018 durchgeführt werden können.
Es ist jedoch erstens festzustellen, dass der Faktor „Zeit“ im Rahmen der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit und der Eignung dieser Maßnahmen zur Beendigung der festgestellten Verstöße von der EZB berücksichtigt wurde, die diese Vorschläge der Klägerinnen eindeutig als verspätet ansah, die erst im Rahmen ihrer Äußerung zum Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung der FSA, der ihnen von der EZB mitgeteilt worden war, formuliert wurden und deren Umsetzung nicht unmittelbar bevorstand. Im Übrigen ist das Vorliegen dieser Verstöße durch die verschiedenen von den Klägerinnen vor dem Gericht geltend gemachten Klagegründe nicht in Frage gestellt worden.
Zweitens verfolgte der Erlass der Maßnahme des Entzugs der Zulassung durch die EZB im vorliegenden Fall auch das Ziel der Abschreckung, einer „Generalprävention“ der Wiederholung von Verhaltensweisen wie den Verstößen gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT auf dem Markt für Finanzdienstleistungen. Das geht nämlich aus Rn. 3.3.2 Buchst. b Ziff. i („Self-Liquidation“) des Beschlusses vom 17. Juli 2018 hervor, in dem die EZB die Ansicht vertrat, dass die Selbstliquidation der zweiten Klägerin die wesentlichen Gründe verschleiert hätte, aus denen ihr die Zulassung entzogen worden sei, und dass sich eine solche Selbstliquidation auf Art. 16 Abs. 3 des estnischen Gesetzes über Kreditinstitute stützen müsse, und nicht auf Art. 17 dieses Gesetzes, was die Tatsache verdeckt hätte, dass diese Klägerin schwere Zuwiderhandlungen begangen habe, die rechtfertigten, dass die Beendigung ihrer Tätigkeiten zwangsweise erfolge und nicht freiwillig. Nach Ansicht der EZB stellt es ein legitimes Ziel bei der Anwendung des Gesetzes dar, dass die Rechtsgrundlage für ihr Handeln auch mitgeteilt werde, wie es Art. 20 Abs. 5 der Richtlinie 2013/36 vorsehe.
Daher stellten im vorliegenden Fall die Optionen der Selbstliquidation und des Verkaufs an einen anderen Investor keine Alternativmaßnahmen zum Entzug der Zulassung dar, um die von der EZB rechtmäßig verfolgten Ziele im Sinne der oben in Rn. 320 angeführten Rechtsprechung zu erreichen.
Der siebte und der 13. Klagegrund sind gemeinsam zu prüfen, da sie eng miteinander verbunden sind. Mit dem siebten Klagegrund werfen die Klägerinnen der EZB nämlich vor, nicht berücksichtigt zu haben, dass die zweite Klägerin auch nicht risikobehaftete Tätigkeiten ausgeübt habe. Die EZB hätte daher die weniger einschneidende Maßnahme ergreifen können, nur den risikobehafteten Teil ihrer Tätigkeiten zu beenden. Obwohl dieser Klagegrund so formuliert ist, dass er die Nichtberücksichtigung eines relevanten Gesichtspunkts der Rechtssache betrifft, zielt er in Wirklichkeit darauf ab, die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung in Anbetracht der Tatsache in Frage zu stellen, dass es andere weniger einschneidende Maßnahmen gibt, darunter die Beendigung nur des Teils ihrer Handlungen, die rechtswidrig sind. Im Rahmen des 13. Klagegrundes wenden sich die Klägerinnen gegen den Ausschluss einer solchen Option durch die EZB, nämlich den Erlass einer zweiten Anordnung durch die FSA, die nur die Beendigung ihrer Tätigkeiten in Bezug auf gebietsfremde Kunden mit hohem Risiko vorschreibe.
Wie die EZB zu Recht ausführt, geht aus Rn. 3.2.2 Buchst. b Ziff. iv des Beschlusses vom 17. Juli 2018 hervor, dass die Möglichkeit der FSA, eine andere Anordnung (die eine verwaltungsrechtliche Zwangsmaßnahme darstellt) zu erlassen, mit der der zweiten Klägerin die Erbringung von Finanzdienstleistungen verboten wird oder dieses Verbot auf die Erbringung von Dienstleistungen an gebietsfremde Kunden mit hohem Risiko beschränkt wird, was der Beendigung der rechtswidrigen Tätigkeiten entsprechen würde, von der EZB berücksichtigt wurde.
Die EZB hat diese Maßnahme nämlich als nicht angemessen zurückgewiesen, da zum einen die zweite Klägerin bereits Adressatin einer fraglichen Anordnung gewesen sei und sie sich nicht daran gehalten habe, was Zweifel an der Fähigkeit oder der tatsächlichen Bereitschaft dieser Klägerin aufgeworfen habe, sich daran zu halten, und zum anderen die Tätigkeiten mit hohem Risiko den größten Teil der Einkünfte dieser Klägerin dargestellt hätten und ihre Beendigung daher sehr hohe monatliche operative Verluste mit sich gebracht hätte, die zu einem Risiko für die Existenzfähigkeit dieser Klägerin und daher für ihre Einleger geführt hätte.
Daher können die Klägerinnen der EZB erstens nicht mit Erfolg vorwerfen, nicht hinreichend berücksichtigt zu haben, dass die zweite Klägerin nicht risikobehaftete Tätigkeiten ausgeübt habe, und geltend machen, die EZB hätte daher die weniger einschneidende Maßnahme der Beendigung nur eines Teils ihrer Tätigkeiten ergreifen können, da diese Maßnahme im Vorfeld als nicht wirksam angesehen worden war. Zweitens ist festzustellen, dass es den Klägerinnen durch ihre in keiner Weise untermauerte allgemeine Behauptung, mit der das mit dieser Option verbundene und von der EZB geltend gemachte Risiko für die Existenzfähigkeit in Abrede gestellt werden soll, nicht gelingt, diese Beurteilung, die völlig sachgerecht ist, in Frage zu stellen.
Im Übrigen ist das Vorbringen der Klägerinnen, mit dem sie die fehlende Bereitschaft der zweiten Klägerin bestreiten, sich an die fragliche Anordnung zu halten, das in der bloßen Behauptung zum Ausdruck kommt, dass die Anordnung vage und es nicht möglich gewesen sei, ihr nachzukommen, aus den oben in den Rn. 276 bis 288 dargelegten Gründen zurückzuweisen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerinnen weder bestreiten, dass die im Beschluss vom 17. Juli 2018 festgestellte fehlende Beachtung dieser Anordnung tatsächlich vorlag, noch Argumente vorbringen, mit denen dargetan werden könnte, wie diese Klägerin konkret eine zweite Anordnung der FSA hätte einhalten können, die die Ausübung ihrer Tätigkeiten mit hohem Risiko untersagte.
Daher sind der siebte und der 13. Klagegrund zurückzuweisen.
Im Rahmen des achten Klagegrundes rügen die Klägerinnen im Wesentlichen, die EZB habe den beträchtlichen Abbau von Kunden der zweiten Klägerin in Kategorien mit hohem Risiko nicht ausreichend gewichtet.
Im vorliegenden Fall genügt die Feststellung, dass die EZB in Rn. 3.3.1 Buchst. b Ziff. i des Beschlusses vom 17. Juli 2018 den Abbau der Kunden der zweiten Klägerin in den Kategorien mit hohem Risiko und die Schließung ihrer Bankkonten sehr wohl berücksichtigt hat, insbesondere betreffend die Konten in Bezug zu Bekannten und Partnern der Aktionäre dieser Klägerin zusammen mit anderen Maßnahmen, die diese Klägerin tatsächlich ergriffen hat, um den missachteten regulatorischen Anforderungen nachzukommen. Die EZB hat jedoch auf der Grundlage der Feststellungen der FSA hervorgehoben, dass sich das Problem nicht auf diese Kundengruppe beschränke, sondern struktureller Natur sei. Andere Verstöße gegen mehrere regulatorische Anforderungen in Bezug auf das Fehlen hinreichender Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle, die auf das Geschäftsmodell der zweiten Klägerin abgestimmt waren, das im Wesentlichen unverändert blieb, selbst bei einem Abbau der Kunden mit hohem Risiko oder einer Änderung des Vorstands, bestanden außerdem weiterhin, was die Klägerinnen nicht bestreiten.
Die Klägerinnen beschränken sich nämlich darauf, zu bestreiten, dass die EZB die vollständige Einhaltung hätte verlangen müssen, indem sie davon ausgehen, dass sich die EZB mit einer teilweisen Einhaltung und den Bemühungen der zweiten Klägerin hätte begnügen müssen, und zwar auch nach allen Warnungen, die die FSA bereits an diese Klägerin gerichtet hatte, und den Gelegenheiten, die diese vor dem Erlass des Beschlussentwurfs zum Entzug der Zulassung gehabt hatte, diesen nachzukommen. Außerdem ist festzustellen, dass die Klägerinnen die Schlussfolgerung der EZB, dass andere Verstöße weiterhin bestanden, nicht in Frage stellen. Außerdem steht die These, dass die vollständige Einhaltung der regulatorischen Anforderungen nicht möglich gewesen sei, im Widerspruch zu dem Vorwurf, die EZB habe der zweiten Klägerin nicht genügend Zeit eingeräumt, um diese vollständige Einhaltung zu erreichen.
Unter diesen Umständen ist auch der achte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum neunten Klagegrund ist festzustellen, dass er allgemein formuliert ist und keine hinreichend klare und genaue Darstellung enthält, sodass er nicht den Mindestanforderungen an die Form, die Art. 76 der Verfahrensordnung verlangt, entspricht. Selbst wenn man unterstellt, dass dieser Klagegrund zulässig ist, wenn es sich um die Nichtberücksichtigung jeder anderen Maßnahme handelt, ohne sie wirklich zu bestimmen, genügt es jedenfalls, mit der EZB darauf hinzuweisen, dass diese nicht verpflichtet ist, jede theoretisch mögliche Maßnahme zu prüfen, sondern nur diejenigen, die relevant sind und eine hinreichende Aussicht auf Erreichung derselben Ziele haben. Aus Rn. 311 des vorliegenden Urteils (sowie aus Rn. 3.3.2 Buchst. b des Beschlusses vom 17. Juli 2018) geht jedoch hervor, dass die EZB eine solche Prüfung ausführlich durchgeführt hat. Will die zweite Klägerin hingegen die Schlussfolgerungen der EZB beanstanden, mit denen sie die anderen berücksichtigten und analysierten Alternativmaßnahmen ablehnt, ist auf die Erwägungen zu verweisen, die im Rahmen der Prüfung der anderen Klagegründe angestellt worden sind, mit denen die zweite Klägerin die Beurteilung jeder dieser anderen Alternativmaßnahmen konkreter beanstandet.
Folglich ist der neunte Klagegrund als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet zurückzuweisen.
Mit dem zehnten und dem elften Klagegrund beanstanden die Klägerinnen die Berücksichtigung von Alternativmaßnahmen zur Maßnahme des Entzugs der Zulassung durch die EZB in Bezug auf die Abberufung des Vorstands der zweiten Klägerin und die Beendigung der Stimmrechte bestimmter Aktionäre dieser Klägerin.
Hierzu genügt die Feststellung, dass die in Rede stehenden Alternativmaßnahmen berücksichtigt und sodann von der EZB ausgeschlossen wurden. Daher können sie die zweite Klägerin nicht beschweren. Folglich sind der zehnte und der elfte Klagegrund als ins Leere gehend zurückzuweisen.
Schließlich sind der 14. und der 15. Klagegrund, soweit sie sich statt auf ein Problem der Unzuständigkeit der EZB eher darauf beziehen, die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit durch die EZB im Hinblick auf die Alternativmaßnahmen zur Maßnahme des Entzugs der Zulassung, betreffend die Selbstliquidation der zweiten Klägerin und ihres Verkaufs an einen anderen Investor, in Frage zu stellen (vgl. oben, Rn. 203), aus denselben Gründen wie den oben in den Rn. 326 bis 329 dargelegten zurückzuweisen.
Nach alledem ist festzustellen, dass die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung nicht mit Beurteilungsfehlern behaftet ist.
Daher ist die vorliegende Gruppe von Klagegründen zurückzuweisen.
6.

Zum 16. und zum 18. Klagegrund: Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit
Im Rahmen des 16. Klagegrundes vertreten die Klägerinnen die Auffassung, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot verstoße, da er keine vergleichende Untersuchung der Situation der zweiten Klägerin mit der anderer vergleichbarer Banken in Estland oder anderswo auf dem Gebiet AML/CFT enthalte. Dieser Beschluss enthalte insoweit keine relevanten Angaben der FSA und die FSA habe diese Klägerin gewählt, um ein Beispiel zu setzen, und zwar nicht wegen der Schwere ihrer Verstöße, sondern vielmehr wegen ihrer geringen Größe, ihrer finanziellen Solidität, die die Liquidation erleichtert habe, sowie der Tatsache, dass sie von Ausländern gehalten worden sei, die größere Schwierigkeiten gehabt hätten, sich dem zu widersetzen.
Die EZB tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Grundsatz der Gleichbehandlung ein nunmehr in den Art. 20 und 21 der Charta verankerter allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (vgl. Urteil vom 9. März 2017, Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Gutachten 1/17 [CETA EU-Kanada] vom 30. April 2019,
EU:C:2019:341
, Nr.
und die dort angeführte Rechtsprechung].
Außerdem muss die Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung mit der Beachtung des Gebots rechtmäßigen Handelns in Einklang gebracht werden, das besagt, dass sich niemand zu seinem Vorteil auf einen zugunsten anderer begangenen Rechtsverstoß berufen kann (vgl. Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im Übrigen ist insbesondere im Bereich der Sanktionen für Zuwiderhandlungen im Bereich des Wettbewerbs entschieden worden, dass die frühere Entscheidungspraxis eines Organs nicht den rechtlichen Rahmen für Geldbußen in Wettbewerbssachen bildet und dass Entscheidungen in anderen Fällen lediglich Hinweischarakter in Bezug auf das Vorliegen von Diskriminierungen haben (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 11. Juli 2013, Ziegler/Kommission,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerinnen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung geltend machen, indem sie sich lediglich auf das Fehlen einer vergleichenden Untersuchung zwischen den der zweiten Klägerin vorgeworfenen Verstößen und den von anderen Kreditinstituten begangenen Verstößen berufen.
Erstens ist aber festzustellen, dass eine vergleichende Untersuchung zwischen dem für einen Rechtsverstoß Verantwortlichen und den anderen Personen, die andere ähnliche Rechtsverstöße begangen haben, nicht erforderlich ist, um einen Rechtsverstoß einer natürlichen oder juristischen Person zu beanstanden. Die einzige Untersuchung, die vorzunehmen ist, ist die Beurteilung, ob der Sachverhalt, der einen Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift darstellt, die ein bestimmtes Verhalten vorschreibt, erwiesen ist. Die Schwere eines Verhaltens ist nicht anhand der Schwere des Verhaltens anderer Personen zu beurteilen, sondern allein anhand der gesetzlichen Standards, die nach den anwendbaren Rechtsvorschriften erforderlich sind, wobei diese Schwere allein für die Bestimmung der angemessenen Sanktion relevant ist. Im Übrigen ergibt sich aus der oben in Rn. 351 angeführten Rechtsprechung, dass, selbst wenn es andere Beschlüsse über den Entzug der Zulassung anderer Kreditinstitute wegen Verstößen gegen die regulatorischen Anforderungen auf dem Gebiet AML/CFT gegeben hätte, die EZB nicht an solche Beschlüsse gebunden wäre.
Zweitens ist, soweit die Klägerinnen das Vorbringen wiederholen, die EZB habe die Vorschriften auf dem Gebiet AML/CFT nicht zu Aufsichtszwecken verwenden dürfen, weil sie in diesem Bereich unzuständig sei, dieses Vorbringen aus den oben in den Rn. 185 bis 190 dargelegten Gründen zurückzuweisen und daran zu erinnern, dass der Verstoß gegen die Vorschriften auf dem Gebiet AML/CFT einen Grund für den Entzug der Zulassung nach Art. 18 Buchst. f der Richtlinie 2013/36 in Verbindung mit Art. 67 Abs. 1 dieser Richtlinie darstellt.
Schließlich sind auch die in keiner Weise untermauerten Behauptungen der Klägerinnen zu den angeblichen Gründen zurückzuweisen, aus denen die EZB die zweite Klägerin als erstes Kreditinstitut gewählt habe, das in Estland wegen Verstoßes gegen Vorschriften auf dem Gebiet AML/CFT mit einer Sanktion belegt werden solle.
Daraus folgt, dass auch der vorliegende Klagegrund keinen Erfolg haben kann.
Im Rahmen des 18. Klagegrundes tragen die Klägerinnen vor, der Beschluss vom 17. Juli 2018 verstoße auch gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, da die FSA jede konkrete Prüfung der vorgetragenen Bedenken vermieden und die neue Unternehmensführung der zweiten Klägerin in die Irre geführt habe, indem sie ihr nicht die Bewertungen offengelegt habe, mit denen festgestellt werden sollte, ob das Kreditinstitut ausfalle oder wahrscheinlich ausfalle. Außerdem habe die Klägerin einen Entzug der Zulassung infolge der Anordnung der FSA nicht erwarten können.
Die EZB, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Nach ständiger Rechtsprechung kann sich jeder auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, bei dem ein Unionsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Das Recht, sich auf diesen Grundsatz zu berufen, ist jedoch an drei kumulative Voraussetzungen gebunden. Erstens muss die Unionsverwaltung dem Betroffenen präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen von zuständiger und zuverlässiger Seite gegeben haben. Zweitens müssen diese Zusicherungen geeignet sein, bei dem Adressaten begründete Erwartungen zu wecken. Drittens müssen die gegebenen Zusicherungen den geltenden Vorschriften entsprechen (vgl. Urteil vom 7. Oktober 2015, Accorinti u. a./EZB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass zwar die Möglichkeit, sich auf den Vertrauensschutz als tragenden Grundsatz des Unionsrechts zu berufen, jedem Wirtschaftsteilnehmer offensteht, bei dem ein Organ begründete Erwartungen geweckt hat, dass jedoch ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer, wenn er in der Lage ist, den Erlass einer Maßnahme der Union, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen kann. Zudem können die Wirtschaftsteilnehmer nicht auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen, die die Unionsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, was insbesondere auf einem Gebiet wie dem der Geldpolitik gilt, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (vgl. Urteil vom 7. Oktober 2015, Accorinti u. a./EZB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Schließlich kann sich niemand auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, der gegen das geltende Recht verstoßen hat (vgl. Urteil vom 23. Januar 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist vorab festzustellen, dass die Klägerinnen einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes allein auf der Grundlage derselben Argumente geltend machen, auf die sie ihre Behauptung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit stützen, ohne sich in irgendeiner Weise auf präzise und nicht an Bedingungen geknüpfte Zusicherungen zu berufen, die die zweite Klägerin von der FSA oder der EZB hinsichtlich der Beibehaltung ihrer Zulassung hätte erhalten können. Im Übrigen handelt es sich bei dem vorgeworfenen Verhalten um ein Verhalten der NCA und nicht der EZB.
Außerdem ist erstens festzustellen, dass die zweite Klägerin nicht nur keine präzise Zusicherung im Sinne der oben in Rn. 359 angeführten Rechtsprechung erhalten hat, dass ihre Zulassung nicht entzogen werde, sondern dass sie auch hinreichende gegenteilige Warnungen seitens der FSA erhalten hat.
Aus Rn. 3.2 Buchst. d des Beschlusses vom 17. Juli 2018 geht nämlich erstens hervor, dass die FSA am 2. September und 30. Oktober 2015 zwei Besprechungen mit dem Aufsichtsrat und dem Vorstand der zweiten Klägerin und am 30. November 2015 eine Besprechung mit dem Eigentümer und dem Vorstand hatte, in denen die FSA warnte, dass diese Klägerin ihre Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle und ihre Verfahren betreffend die Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden ändern müsse und dass, wenn die Verstöße auf dem Gebiet AML/CFT andauerten, jede Aufsichtsmaßnahme möglich sei. Zweitens hatte die FSA nach dem Erlass der Anordnung am 9. August 2016 eine weitere Besprechung mit einem Mitglied des Aufsichtsrats dieser Klägerin, in der die rechtswidrige Errichtung einer Zweigstelle in Lettland besprochen wurde, und sie erläuterte, dass sie der Auffassung sei, dass die festgestellten Verstöße schwerwiegend seien, und dass sie den Entzug der Zulassung dieser Klägerin in Betracht ziehen werde, wenn diese die beanstandeten Probleme nicht behebe. Drittens habe sie noch zwei weitere Besprechungen im November 2016 und eine im Januar 2017 mit dem Vorstand der fraglichen Klägerin gehabt, in denen sie auf das Erfordernis hingewiesen habe, die Regelungen für die Unternehmensführung und ‑kontrolle dieser Klägerin zu ändern, und erneut darauf hingewiesen habe, dass, wenn die Verstöße nicht abgestellt würden, jede Aufsichtsmaßnahme getroffen werden könne. Viertens teilte sie der betroffenen Klägerin am 28. Februar 2017 mit, dass sie der Ansicht sei, dass diese Anordnung teilweise verletzt worden sei, und richtete am 5. April 2017 ein Auskunftsersuchen an diese Klägerin zu ihrer etwaigen Beteiligung an einem Geldwäsche-Plan, der in den Medien als „Russian Laundromat“ (Russischer Waschsalon) bezeichnet worden sei. Fünftens erklärte sie am 10. April 2017 den Ausfall oder den wahrscheinlichen Ausfall dieser Klägerin. Am 7. Februar 2018 erließ sie die FOLTF‑Entscheidung, wonach kein öffentliches Interesse an Abwicklungsmaßnahmen bestehe. Sechstens lehnte sie es am 7. August 2017 ab, 23 Ländern die Absicht der fraglichen Klägerin mitzuteilen, weiterhin grenzüberschreitende Finanzdienstleistungen zu erbringen. Siebtens stellte sie im Rahmen einer letzten Prüfung vor Ort zwischen dem 4. und dem 22. September 2017 neue Verstöße auf dem Gebiet AML/CFT fest. Schließlich schlug die FSA der EZB erst am 8. Februar 2018 vor, der fraglichen Klägerin die Zulassung zu entziehen.
Zweitens könnte sich die zweite Klägerin, selbst wenn sie solche Zusicherungen erhalten hätte, nicht darauf berufen, da sie zum einen unter den oben in Rn. 362 beschriebenen Umständen, im Sinne der oben in Rn. 360 angeführten Rechtsprechung, in der Lage war, den Erlass einer Maßnahme der Union, die ihre Interessen berühren könnte, vorherzusehen, und da sie sich zum anderen im Sinne der oben in Rn. 361 angeführten Rechtsprechung in einer rechtswidrigen Situation befand.
Nach alledem ist die vorliegende Gruppe von Klagegründen zurückzuweisen.
7.

Zum 20. bis 22. Klagegrund: Verletzung wesentlicher Formvorschriften
Mit dem 20. und dem 21. Klagegrund, mit denen eine Verletzung der Verteidigungsrechte und des Anspruchs auf rechtliches Gehör gerügt werden, machen die Klägerinnen erstens geltend, dass die fünftägige Frist, die der zweiten Klägerin für die Abgabe ihrer Äußerung zum Entwurf eines Entzugs der Zulassung eingeräumt worden sei, unzureichend gewesen sei, zweitens, dass ihnen die Erklärungen des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls nicht während des Verfahrens übermittelt worden seien und dass diese entgegen den Ausführungen der EZB relevant gewesen seien. Drittens habe die EZB nicht erläutert, worin die Dringlichkeit bestanden habe. Schließlich stellten die Bestimmungen der SSM-Rahmenverordnung, die eine Frist von drei Tagen für eine Äußerung zum Entwurf eines Entzugs der Zulassung vorsähen, eine unverhältnismäßige und willkürliche Beschränkung des Rechts der Kreditinstitute auf einen wirksamen Rechtsbehelf dar und seien daher rechtswidrig.
Im Rahmen des 22. Klagegrundes machen die Klägerinnen einen Verstoß gegen die Begründungspflicht geltend, da die dem Beschluss vom 17. Juli 2018 zugrunde liegenden Erwägungen oberflächlich und vage seien und nicht klar zum Ausdruck brächten, welche besonders schwerwiegenden Mängel im Hinblick auf die Compliance-Standards in der Bankenindustrie den Entzug der Zulassung der zweiten Klägerin rechtfertigten.
Die EZB, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
a)

Zur Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass es in Art. 31 („Recht auf rechtliches Gehör“) der SSM-Rahmenverordnung heißt:
„(1)   Bevor die EZB einen an eine Partei gerichteten EZB-Aufsichtsbeschluss, der die Rechte dieser Partei beeinträchtigen würde, erlassen kann, ist der Partei Gelegenheit zu geben, sich schriftlich gegenüber der EZB zu den für den EZB-Aufsichtsbeschluss erheblichen Tatsachen, Beschwerdepunkten und Rechtsgründen zu äußern. …
…
(3)   In der Regel wird der Partei Gelegenheit gegeben, sich innerhalb einer Frist von zwei Wochen nach Eingang einer Erklärung, in der die Tatsachen, Beschwerdepunkte und Rechtsgründe dargelegt sind, auf welche die EZB den EZB-Aufsichtsbeschlusses zu stützen gedenkt, schriftlich zu äußern.
Auf Antrag der Partei kann die EZB die Frist soweit angemessen verlängern.
Unter besonderen Umständen kann die EZB die Frist auf drei Arbeitstage verkürzen. In den in den Artikeln 14 und 15 der SSM-[Grund‑]Verordnung vorgesehenen Fällen wird die Frist ebenfalls auf drei Arbeitstage verkürzt.
(4)   Unbeschadet des Absatzes 3 und vorbehaltlich des Absatzes 5 kann die EZB einen an eine Partei gerichteten EZB-Aufsichtsbeschluss erlassen, der die Rechte dieser Partei beeinträchtigen würde, ohne der Partei vor dem Erlass Gelegenheit zu geben, sich zu den für den Aufsichtsbeschluss erheblichen Tatsachen, Beschwerdepunkten und Rechtsgründen zu äußern, wenn ein dringender Beschluss erforderlich erscheint, um ernsthaften Schaden vom Finanzsystem abzuwenden.
(5)   Wird ein dringender EZB-Aufsichtsbeschluss gemäß Absatz 4 erlassen, wird der Partei die Gelegenheit gegeben, sich unverzüglich nach dessen Erlass schriftlich zu den für den EZB-Aufsichtsbeschluss erheblichen Tatsachen, Beschwerdepunkten und Rechtsgründen zu äußern. In der Regel wird der Partei Gelegenheit gegeben, sich innerhalb einer Frist von zwei Wochen ab Eingang des Aufsichtsbeschlusses der EZB schriftlich zu äußern. Auf Antrag der Partei kann die EZB die Frist verlängern; die Frist darf jedoch höchstens sechs Monate betragen. Die EZB überprüft den EZB-Aufsichtsbeschluss in Anbetracht der Erklärungen der Partei und kann ihn entweder bestätigen, widerrufen oder ändern oder aber widerrufen und durch einen neuen EZB-Aufsichtsbeschluss ersetzen.
…“
Nach ständiger Rechtsprechung ist integraler Bestandteil der Verteidigungsrechte das Recht auf Anhörung, das jeder Person die Möglichkeit garantiert, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs soll die Regel, wonach der Adressat einer beschwerenden Entscheidung Gelegenheit erhalten muss, seinen Standpunkt vorzutragen, bevor die Entscheidung getroffen wird, der zuständigen Behörde erlauben, alle maßgeblichen Gesichtspunkte angemessen zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 16. Oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus Rn. 3.1 Buchst. a des Beschlusses vom 17. Juli 2018, der auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung erlassen wurde, dass die Frist für die Äußerung drei Tage betrug und dass die EZB beschloss, ihr Ermessen auszuüben, um diese Frist auf fünf Arbeitstage zu verlängern.
Erstens ist festzustellen, dass die EZB die einschlägigen Bestimmungen der SSM-Rahmenverordnung über das Recht auf rechtliches Gehör der Kreditinstitute, an die ein Beschluss der EZB gerichtet ist, nämlich Art. 31 Abs. 3 dieser Rahmenverordnung, richtig angewandt hat.
Zweitens ist mit der EZB davon auszugehen, dass der Unionsgesetzgeber eine Beurteilung der Angemessenheit der in diesen Bestimmungen vorgesehenen Frist vorgenommen hat, indem er die gegensätzlichen Interessen, zum einen die privaten Interessen der Kreditinstitute, möglichst viel Zeit für die Abgabe ihrer Äußerung zu haben, und zum anderen das öffentliche Interesse an einer möglichst schnellen Wiederherstellung der Rechtmäßigkeit, gegeneinander abwog. Die Klägerinnen können daher die Angemessenheit der in der SSM-Rahmenverordnung festgelegten Fristen nicht in Frage stellen, außer sie erheben eine förmliche Einrede der Rechtswidrigkeit der betreffenden Bestimmungen.
Soweit die Klägerinnen eine Einrede der Rechtswidrigkeit der Bestimmungen der SSM-Rahmenverordnung in Bezug auf die Unverhältnismäßigkeit der Frist für die Abgabe von Äußerungen zu einem Entwurf eines Entzugs der Zulassung erheben, ist diese als unzulässig zurückzuweisen, da sie verspätet erhoben worden ist. Die Klägerinnen haben sie nämlich erst auf der Stufe der Erwiderung vorgebracht. Nach der Rechtsprechung wird aber der Rahmen des Rechtsstreits von der Klageschrift bestimmt, und eine Einrede der Rechtswidrigkeit ist auf der Stufe der Erwiderung unzulässig. Zudem wird die Einrede der Rechtswidrigkeit im vorliegenden Fall auf keinen erst während des Verfahrens zutage getretenen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt im Sinne von Art. 84 Abs. 2 der Verfahrensordnung gestützt (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 27. September 2005, Common Market Fertilizers/Kommission,
T‑134/03 und T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Drittens geht das Vorbringen der Klägerinnen zur fehlenden Dringlichkeit ins Leere, da die EZB im vorliegenden Fall die diesbezüglichen Bestimmungen der SSM-Rahmenverordnung, nämlich deren Art. 31 Abs. 4 und 5, nicht angewandt hat. In Wirklichkeit wendete die EZB Art. 31 Abs. 3 Unterabs. 3 dieser Rahmenverordnung richtig an, da sie ihren Beschluss auf der Grundlage von Art. 14 der SSM-Grundverordnung erließ, wobei in dieser Situation die den Parteien eingeräumte Frist für eine Anhörung auf drei Arbeitstage verkürzt wird.
b)

Zur Verletzung der Verteidigungsrechte
Zur Verletzung der Verteidigungsrechte fügen die Klägerinnen lediglich hinzu, dass ihr die Erklärungen des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls nicht übermittelt worden seien.
Insoweit genügt der Hinweis, dass, wie sich aus den Erwägungen in den vorstehenden Rn. 147 bis 152 ergibt, die Erklärungen des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls nur unverbindliche vorbereitende Handlungen sind, die einem etwaigen Abwicklungskonzept vorangehen, aber nicht notwendigerweise zum Erlass eines Abwicklungskonzepts nach der SRM-Verordnung führen, und dass zwischen der Bewertung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls und dem Entzug der Zulassung keine funktionale Äquivalenz besteht, selbst wenn sich die Tatsachen, die den beiden Rechtsakten zugrunde liegen, überschneiden können, da sich die Voraussetzungen für den Entzug der Zulassung deutlich von den Erwägungen unterscheiden, die der Bewertung eines Ausfalls oder eines wahrscheinlichen Ausfalls zugrunde liegen.
So beruhten im vorliegenden Fall, wie die EZB zu Recht ausführt, die Erklärungen des Ausfalls oder des wahrscheinlichen Ausfalls auf anderen Gründen als denjenigen des Beschlusses, mit dem die Zulassung entzogen wurde. Soweit sich diese Gründe dagegen überschneiden, wurden sie in den Beschlussentwurf zum Entzug der Zulassung der FSA aufgenommen, der einzige im vorliegenden Fall relevante, zu dem sich die zweite Klägerin hatte äußern können. Die Rüge, diese Erklärungen seien nicht übermittelt worden, kann daher als ins Leere gehend zurückgewiesen werden.
Im Übrigen können die Klägerinnen der FSA nicht vorwerfen, nicht im Dialog mit dem Vorstand und den Aktionären des beaufsichtigten Unternehmens gestanden zu haben, um zu einer vollständigen Rechtsbefolgung zu gelangen. Aus den vorstehenden Rn. 23, 39 und 278 geht nämlich hervor, dass die zweite Klägerin unbestreitbar mehrere Warnungen erhielt und Gelegenheit hatte, mit der FSA Gespräche zu führen, und dass die Letztere in ausreichendem Maß kooperierte und während des gesamten Verfahrens darlegte, weshalb die festgestellten Mängel nach wie vor fortdauerten.
c)

Zum Verstoß gegen die Begründungspflicht
Nach Art. 22 Abs. 2 Unterabs. 2 der SSM-Grundverordnung sind die Beschlüsse der EZB zu begründen.
Gemäß Art. 33 Abs. 1 und 2 der SSM-Rahmenverordnung wird ein EZB-Aufsichtsbeschluss mit einer Begründung für diesen Beschluss versehen. Die Begründung umfasst die wesentlichen Tatsachen und die Rechtsgründe, auf welche der EZB-Aufsichtsbeschluss gestützt ist.
In Art. 39 Abs. 1 der SSM-Rahmenverordnung heißt es, dass „[e]in beaufsichtigtes Unternehmen … als bedeutendes beaufsichtigtes Unternehmen [gilt], wenn die EZB dies in einem an das betreffende beaufsichtigte Unternehmen gerichteten Beschluss der EZB … unter Angabe der Gründe für diesen Beschluss feststellt“.
Es ist darauf hinzuweisen, dass die oben in den Rn. 381 bis 383 angeführten Bestimmungen innerhalb der SSM-Grundverordnung und der SSM-Rahmenverordnung lediglich die Begründungspflicht, der die Organe und Einrichtungen der Union gemäß Art. 296 Abs. 2 AEUV unterliegen, in Erinnerung rufen (Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
).
Bei der in Art. 296 AEUV vorgesehenen Begründungspflicht handelt es sich um ein wesentliches Formerfordernis, das von der Frage der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört (vgl. Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus diesem Blickwinkel muss die nach Art. 296 AEUV erforderliche Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und unmissverständlich zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollfunktion ausüben kann. Was insbesondere die Begründung von Einzelentscheidungen angeht, hat die Pflicht zur Begründung solcher Entscheidungen neben der Ermöglichung einer gerichtlichen Überprüfung den Zweck, den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, dass er erkennen kann, ob die Entscheidung eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der ihre Anfechtung ermöglicht (vgl. Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem ist das Begründungserfordernis anhand der Umstände des Einzelfalls, insbesondere des Inhalts des betreffenden Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und des Interesses zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand ihres Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall genügt die Feststellung, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 sehr klar strukturiert ist (ein Verfahrensteil, ein Teil zum zugrunde liegenden Sachverhalt, ein Teil, der die festgestellten Mängel auf der Grundlage des Beschlussentwurfs zum Entzug der Zulassung der FSA zusammenfasst, und ein Teil, in dem die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des Entzugs der Zulassung aufgrund der eigenen Analyse der EZB untersucht wird) und die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, auf die sich die Parteien stützten, erschöpfend darstellt. Außerdem ist hervorzuheben, dass dieser Beschluss im Kontext eines mehrjährigen Dialogs zwischen der zweiten Klägerin und der FSA steht, wie oben in Rn. 364 beschrieben, was den Schluss zulässt, dass die zweite Klägerin zweifellos den tatsächlichen und prozessualen Kontext dieses Beschlusses im Sinne der oben in Rn. 387 angeführten Rechtsprechung kannte. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Begründung dieses Beschlusses es der zweiten Klägerin ermöglicht hat, die Gründe für seinen Erlass zu verstehen und ihn anzufechten, und es dem Unionsrichter ermöglicht hat, seine Kontrollfunktion gemäß der oben in Rn. 386 angeführten Rechtsprechung auszuüben.
Nach alledem ist die vorliegende Gruppe von Klagegründen zurückzuweisen.
8.

Zum 23. und 24. Klagegrund: Verletzung des Rechts der zweiten Klägerin auf Akteneinsicht und der Rechte des Aktionärs im Rahmen des Überprüfungsverfahrens
Im Rahmen des 23. Klagegrundes machen die Klägerinnen eine Verletzung des Rechts der zweiten Klägerin auf Akteneinsicht geltend. Die EZB habe die beantragte Einsicht vor der Einreichung des Überprüfungsantrags rechtswidrig verweigert, obwohl die von der ersten Klägerin angeforderten Dokumente für die Vorbereitung dieses Antrags erforderlich gewesen seien, und habe vielmehr eine solche Einsicht gewährt, nachdem der ABoR den Antrag auf Überprüfung für zulässig erklärt habe, die Einsicht aber dadurch zunichtegemacht, dass sie nur 23 der 230 Dokumente der Akte vorgelegt und alle anderen als vertraulich angesehen habe.
Mit dem 24. Klagegrund machen die Klägerinnen mehrere Verletzungen der Rechte der ersten Klägerin im Rahmen des Überprüfungsverfahrens geltend, die die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018 in dem Maße beeinträchtigten, dass seine Nichtigerklärung gerechtfertigt sei.
Erstens habe die EZB im Beschluss vom 26. März 2018 einen Fehler begangen, da dieser die unzutreffende Information enthalte, dass nur das Kreditinstitut einen Antrag auf Überprüfung habe stellen können, während in der Entscheidung des ABoR auch der Aktionär für die Stellung eines solchen Antrags als zulässig angesehen worden sei. Außerdem habe sie diesen Beschluss der ersten Klägerin nicht mitgeteilt, obwohl sie berechtigt gewesen sei, dessen Überprüfung zu beantragen.
Zweitens werfen die Klägerinnen der EZB vor, der ersten Klägerin vor der mündlichen Verhandlung vor dem ABoR keine Akteneinsicht gewährt zu haben, indem sie sich auf angebliche Vertraulichkeitsgründe gestützt habe, wodurch sie daran gehindert worden sei, ihren Antrag auf Überprüfung korrekt zu formulieren und hinreichend zu begründen.
Drittens sei der Anspruch der ersten Klägerin auf rechtliches Gehör durch die übermäßig kurze Frist eingeschränkt worden, die ihr für eine ergänzende Äußerung nach der Akteneinsicht gewährt worden sei.
Viertens machen die Klägerinnen geltend, die EZB habe dem ABoR keinen Zugang zur vollständigen Fassung des Beschlusses vom 26. März 2018 gewährt, die nur von der ersten Klägerin in einer bereinigten Fassung eingereicht worden sei, über die sie verfügt habe, da sie sie auf der Website der FSA gefunden habe. Die Möglichkeit, eine unparteiische und objektive Überprüfung zu erlangen, sei dadurch weiter beeinträchtigt worden, dass die Prüfung des ABoR nur auf die rechtlichen Gründe und nur auf die Rügen beschränkt worden sei, die im Antrag auf Überprüfung geltend gemacht worden seien, wobei diese Beschränkung in Art. 10 Abs. 2 des Beschlusses 2014/360 vorgesehen sei, was aber in Art. 24 der SSM-Grundverordnung keine Grundlage finde.
Fünftens werfen die Klägerinnen der EZB vor, die Vertreter der zweiten Klägerin nicht am Überprüfungsverfahren beteiligt zu haben, weder in der Person der Liquidatoren noch der ehemaligen Direktoren, was offensichtlich gegen die Grundsätze eines fairen Verfahrens verstoße und den Anspruch dieser Klägerin auf rechtliches Gehör verletze, der Gegenstand der letztgenannten Entscheidung sei.
Sechstens machen die Klägerinnen einen Begründungsmangel des Beschlusses vom 17. Juli 2018 geltend, da darin die Gründe für die Ablehnung des Antrags auf Überprüfung nicht aufgeführt seien. Die Möglichkeit, auch die Begründung der Stellungnahme dieses Ausschusses zu berücksichtigen, könne das Fehlen einer Begründung in diesem Beschluss nicht ausgleichen, da das in Art. 24 Abs. 9 der SSM-Grundverordnung aufgestellte Erfordernis nicht durch eine Begründung durch Verweisung zu erfüllen sei.
Die EZB, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 22 Abs. 2 der SSM-Grundverordnung, Art. 32 der SSM-Rahmenverordnung und Art. 20 des Beschlusses 2014/360 die Verteidigungsrechte der betroffenen Personen während des Verfahrens in vollem Umfang gewahrt werden müssen. Die Personen haben Recht auf Einsicht in die EZB-Akten, vorbehaltlich des berechtigten Interesses anderer Personen an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse. Das Recht auf Akteneinsicht gilt nicht für vertrauliche Informationen.
Außerdem kann nach Art. 24 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung jede natürliche oder juristische Person die Überprüfung eines Beschlusses der EZB beantragen, der an diese Person gerichtet ist oder sie unmittelbar und individuell betrifft.
Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass die zweite Klägerin keinen Antrag auf Überprüfung nach Art. 24 der SSM-Grundverordnung gestellt hat, obwohl sie dazu berechtigt gewesen wäre. Was als Zweites den ersten Antrag der ersten Klägerin auf Akteneinsicht betrifft, stellte diese am 15. April 2018 nach Abschluss des ursprünglichen Aufsichtsverfahrens, das zum Beschluss vom 26. März 2018 führte, einen Antrag auf Akteneinsicht.
Der Beschluss vom 26. März 2018 war nicht an die erste Klägerin gerichtet und es kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs von diesem Beschluss unmittelbar und individuell betroffen war (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. November 2019, EZB u. a./Trasta Komercbanka u. a.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P und C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, Rn.
bis
und
).
Unter diesen Umständen hat die EZB keinen Fehler begangen, als sie der ersten Klägerin, die zum Zeitpunkt der Stellung ihres ersten Antrags keine betroffene Partei im Sinne von Art. 22 Abs. 2 der SSM-Grundverordnung und den Art. 26 und 32 der SSM-Rahmenverordnung war, keine Akteneinsicht gewährt hat.
Was den zweiten Antrag auf Akteneinsicht, der am 26. April 2018 zusammen mit dem Antrag auf Überprüfung des Beschlusses vom 26. März 2018 gestellt wurde, sowie die anderen Rügen in Bezug auf den Ablauf des Verfahrens betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass der ABoR den Antrag der ersten Klägerin auf Überprüfung auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 5 der SSM-Grundverordnung als zulässig anerkannt hat. Die in dieser Bestimmung festgelegten Zulässigkeitskriterien, die mit denen übereinstimmen, die in Art. 263 AEUV für Klagen vorgesehen sind, wurden für diese Klägerin auf der Grundlage des Beschlusses vom 12. September 2017, Fursin u. a./EZB (
T‑247/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:623
), als erfüllt angesehen. Daher gab der ABoR auch dem Antrag dieser Klägerin auf Akteneinsicht in ihrer Eigenschaft als Antragstellerin hinsichtlich des Antrags auf Überprüfung gemäß Art. 20 des Beschlusses 2014/360 statt.
In diesem Zusammenhang ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die erste Klägerin ohne den Beschluss vom 12. September 2017, Fursin u. a./EZB (
T‑247/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:623
), nicht für befugt erklärt worden wäre, einen Antrag auf Überprüfung zu stellen, und dass dieser Beschluss nunmehr vom Gerichtshof mit Urteil vom 5. November 2019, EZB u. a./Trasta Komercbanka u. a. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P und C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), für nichtig erklärt worden ist. Folglich wurden der Klägerin in Wirklichkeit Möglichkeiten eingeräumt, wie das Überprüfungsverfahren, das eine zusätzliche Abhilfe gegenüber dem gerichtlichen Rechtsbehelf darstellt, und eine Akteneinsicht, die ihr nicht hätten gewährt werden dürfen.
Unter diesen besonderen Umständen, die sich nicht wiederholen können, da der Beschluss vom 12. September 2017, Fursin u. a./EZB (
T‑247/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:623
), auf den sich der ABoR stützte, vom Gerichtshof für nichtig erklärt worden ist, und da die erste Klägerin zur Erhebung der vorliegenden Klage nicht befugt war, soweit sie sich auf den Antrag auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018 bezieht, wie sich aus den oben in den Rn. 100 dargelegten Ausführungen ergibt, sowie der Tatsache, dass die zweite Klägerin nicht befugt ist, sie geltend zu machen, da sie keine Partei des Überprüfungsverfahrens ist, weil sie entschieden hat, keinen Antrag zu stellen, obwohl sie dazu berechtigt war, sind die Klagegründe, die sich auf die Verletzung der Verteidigungsrechte im Rahmen des Überprüfungsverfahrens stützen, als unzulässig zurückzuweisen.
Selbst wenn diese Klagegründe als zulässig anzusehen wären, könnten sie jedenfalls nicht zur Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018 führen, da der Beschluss ohne diese etwaigen Verfahrensfehler nicht zu einem anderen Ergebnis hätte führen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Februar 1990, Frankreich/Kommission,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, Rn.
), was durch die Würdigung oben in den Rn. 105 bis 389 bestätigt wird.
9.

Zum 25. Klagegrund betreffend die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018, der zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses geltend gemacht wird
Der 25. Klagegrund, der zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses geltend gemacht wird, betrifft die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018.
Die EZB, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
Im vorliegenden Fall lässt keiner der in der Rechtssache T‑584/18 geltend gemachten Klagegründe den Schluss zu, dass der Beschluss vom 17. Juli 2018 rechtswidrig ist.
Der vorliegende Klagegrund ist deshalb zurückzuweisen.
10.

Zum Antrag auf Anordnung von Beweiserhebungen
Die Klägerinnen beantragen in ihren Schriftsätzen mehrfach die Anordnung verschiedener Maßnahmen der Beweisaufnahme durch das Gericht: erstens, der EZB und der FSA aufzugeben, Dokumente, darunter die FOLTF‑Entscheidungen, vorzulegen; zweitens, die Vorlage von Urkunden anzuordnen, die bewiesen, dass die EZB eine Entscheidung über die Selbstliquidation getroffen habe, und die Zeugenaussage der betroffenen Beamten der EZB; drittens, der EZB und der Republik Estland aufzugeben, die Feststellungen eines Verstoßes gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT und die Zeugenaussage des Vorsitzenden der FSA und der betroffenen Beamten der EZB offenzulegen, und, viertens, der EZB aufzugeben, die konkreten irreführenden Darstellungen der Klägerinnen zu bezeichnen und die Dokumente offenzulegen, aus denen sich ergebe, dass sich die EZB und die FSA zur Frage der Zweigstelle in Lettland, die durch den verwaltungsgerichtlichen Vergleich in Lettland nicht gelöst worden sei, ausgetauscht hätten, sowie den Vorsitzenden der FSA und die betroffenen Beamten der EZB vorzuladen.
Die EZB tritt dem Antrag der Klägerinnen auf Anordnung von Maßnahmen der Beweisaufnahme entgegen, da die beantragten Anordnungen nicht die in der Rechtsprechung und in Art. 88 der Verfahrensordnung aufgestellten Voraussetzungen erfüllten, insbesondere was die Erheblichkeit und Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte für die Feststellung bestimmter Tatsachen und die Entscheidung des Rechtsstreits betreffe.
Vorab ist festzustellen, dass der Antrag der Klägerinnen einen Antrag auf Maßnahmen der Beweisaufnahme im Sinne von Art. 91 Buchst. b bis d der Verfahrensordnung darstellt, der nach Art. 88 Abs. 1 der Verfahrensordnung gestellt wurde.
Aus Art. 88 Abs. 2 der Verfahrensordnung ergibt sich, dass in dem Antrag nach Abs. 1 der Gegenstand der beantragten Maßnahmen und die sie rechtfertigenden Gründe genau zu bezeichnen sind. Außerdem hat nach dieser Bestimmung, wenn der Antrag nach dem ersten Schriftsatzwechsel gestellt wird, die antragstellende Partei die Gründe darzulegen, aus denen ihr eine frühere Antragstellung unmöglich war.
Im vorliegenden Fall wurden erstens die meisten Beweisanträge mit Ausnahme des Antrags auf Vorlage der „FOLTF‑Entscheidungen“ erstmals in der Erwiderung gestellt. Die Klägerinnen legen in ihrem Antrag in keiner Weise dar, aus welchen Gründen diese Verspätung gerechtfertigt ist. Sie sind daher als unzulässig zurückzuweisen.
Jedenfalls ist festzustellen, dass die Anträge auf Beweiserhebung in Bezug auf ihren Gegenstand und die Erheblichkeit der Zeugenaussagen und vorzulegenden Unterlagen nicht hinreichend genau sind.
Mit der EZB und der Kommission ist nämlich zum einen festzustellen, dass die Punkte, zu denen die Klägerinnen die Vernehmung der Zeugen beantragen, nicht auf die Feststellung des Sachverhalts gerichtet sind, sondern eine Reihe bloßer nicht untermauerter Behauptungen der Klägerinnen bestätigen sollen. Diese Behauptungen wären aber, selbst wenn sie bestätigt würden, für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich. Im Übrigen ist festzustellen, dass der Antrag auf Zeugenvernehmung auch im Hinblick auf die Identifizierung der anzuhörenden Personen teilweise ungenau ist.
Zum anderen ist erstens der Antrag auf Vorlage von Dokumenten zu den „FOLTF‑Entscheidungen“ (der einzige im Stadium der Klageschrift gestellte und damit nicht verspätete Beweisantrag) auf der Grundlage der oben in Rn. 181 dargelegten Erwägungen zurückzuweisen. Zweitens gehen, wie oben in Rn. 279 festgestellt, die Feststellungen von Verstößen gegen die Rechtsvorschriften auf dem Gebiet AML/CFT hinreichend aus dem Beschluss vom 17. Juli 2018 hervor. Drittens geht oben aus Rn. 267 hervor, dass es für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht erforderlich ist, festzustellen, ob die Frage betreffend die Zweigstelle in Lettland für die FSA und die EZB noch offen war.
Nach alledem sind die Anträge auf Beweiserhebung als verspätet und teilweise unbegründet oder, hilfsweise, als in vollem Umfang unbegründet zurückzuweisen.
Nach alledem ist die Klage in der Rechtssache T‑584/18 insgesamt abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 137 der Verfahrensordnung entscheidet das Gericht, wenn es die Hauptsache für erledigt erklärt, über die Kosten nach freiem Ermessen.
In Anbetracht der Erwägungen, die das Gericht zu der Feststellung veranlasst haben, dass die Rechtssache T‑351/18 in der Hauptsache erledigt ist, erscheint es bei angemessener Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls geboten, jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerinnen in der Rechtssache T‑584/18 unterlegen sind, sind ihnen entsprechend dem Antrag der EZB ihre eigenen Kosten und die Kosten der EZB aufzuerlegen.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Kommission trägt daher in der Rechtssache T‑584/18 ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Neunte erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Rechtssachen T‑351/18 und T‑584/18 werden zu gemeinsamem Urteil verbunden.

2.
Die Rechtssache T‑351/18 ist in der Hauptsache erledigt.

3.
Die Klage in der Rechtssache T‑584/18 wird abgewiesen.

4.
In der Rechtssache T‑351/18 tragen die Ukrselhosprom PFC LLC, die Versobank AS, die Europäische Zentralbank (EZB) und die Europäische Kommission jeweils ihre eigenen Kosten.

5.
In der Rechtssache T‑584/18 tragen Ukrselhosprom PFC und Versobank neben ihren eigenen Kosten die Kosten der EZB.

6.
In der Rechtssache T‑584/18 trägt die Kommission ihre eigenen Kosten.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 6. Oktober 2021.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

I. Vorgeschichte des Rechtsstreits

II. Verfahren und Anträge der Parteien

A. Beginn des Verfahrens und Anträge der Parteien in der Rechtssache T‑351/18

B. Beginn des Verfahrens und Anträge der Parteien in der Rechtssache T‑584/18

C. Fortgang des Verfahrens in den beiden Rechtssachen

III. Rechtliche Würdigung

A. Zum Fortbestand des Streitgegenstands und des Rechtsschutzinteresses der Klägerinnen in der Rechtssache T‑351/18

B. Zur Zulässigkeit in der Rechtssache T‑584/18

1. Zur Zulässigkeit der Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 17. Juli 2018

2. Zur Zulässigkeit des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses

C. Zur Begründetheit

1. Zum ersten, zweiten, 14., 15. und 19. Klagegrund

a) Zur Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EZB und den NCAs der teilnehmenden Mitgliedstaaten innerhalb des SSM in Bezug auf den Entzug der Zulassung wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über AML/CFT

b) Zum ersten Teil: Unzuständigkeit der EZB für den Entzug der Zulassung eines Kreditinstituts, da die NCA bereits eine Erklärung des Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls abgegeben habe

c) Zum zweiten Teil: Unzuständigkeit der EZB für die Beurteilung der Fragen zu AML/CFT

d) Zum dritten Teil: Unzuständigkeit der EZB für die Ablehnung der Selbstliquidation der zweiten Klägerin und den Verkauf der Bank an einen anderen Investor

e) Zum vierten Teil: Ermessensmissbrauch

2. Zum dritten Klagegrund: Verletzung der Sorgfalts- und Unparteilichkeitspflichten bei der Prüfung durch die EZB

3. Zum vierten und zum fünften Klagegrund: Beurteilungsfehler oder Nichtberücksichtigung bestimmter relevanter Gesichtspunkte der Rechtssache

a) Zum fünften Klagegrund: Nichtberücksichtigung der konstruktiven Rolle des neuen Managements der zweiten Klägerin

b) Zum vierten Klagegrund: Beurteilungsfehler betreffend die Fehlerhaftigkeit der Informationen über die Tätigkeiten der zweiten Klägerin in Lettland

4. Zum sechsten, zwölften und 18. Klagegrund: Beurteilungsfehler, soweit sich die EZB zu Unrecht auf einen Verstoß gegen die Anordnung der FSA und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit gestützt habe

5. Zum siebten bis elften, 13. bis 15. und 17. Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

6. Zum 16. und zum 18. Klagegrund: Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit

7. Zum 20. bis 22. Klagegrund: Verletzung wesentlicher Formvorschriften

a) Zur Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör

b) Zur Verletzung der Verteidigungsrechte

c) Zum Verstoß gegen die Begründungspflicht

8. Zum 23. und 24. Klagegrund: Verletzung des Rechts der zweiten Klägerin auf Akteneinsicht und der Rechte des Aktionärs im Rahmen des Überprüfungsverfahrens

9. Zum 25. Klagegrund betreffend die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 17. Juli 2018, der zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung des Kostenbeschlusses geltend gemacht wird

10. Zum Antrag auf Anordnung von Beweiserhebungen

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.