CELEX: 62015TJ0554
Auxílios de Estado
Auxílios concedidos ao abrigo da Lei húngara n.o XCIV de 2014 sobre a contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco
Auxílios resultantes de uma alteração introduzida em 2014 à Lei húngara de 2008 sobre a cadeia alimentar e a sua supervisão oficial
Impostos com taxas progressivas sobre o volume anual de negócios
Decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE
Adoção simultânea de uma injunção de suspensão
Recurso de anulação
Caráter destacável da injunção de suspensão
Interesse em agir
Admissibilidade
Dever de fundamentação
Proporcionalidade
Igualdade de tratamento
Direitos de defesa
Princípio da cooperação leal
Artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999

Antecedentes do litígio
Em dezembro de 2014, o Parlamento húngaro adotou, por um lado, a Lei n.
o
XCIV de 2014 sobre a contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco e, por outro, introduziu alterações à Lei n.
o
XLVI de 2008 sobre a cadeia alimentar e a sua supervisão oficial. Estes atos entraram em vigor em 1 de fevereiro de 2015 e 1 de janeiro de 2015, respetivamente.
A Lei n.
o
XCIV de 2014 sobre a contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco criou um novo imposto, aplicável aos depositários, aos importadores ou aos operadores registados de produtos do tabaco cujo volume de negócios da produção ou do comércio desses produtos represente, pelo menos, 50% do volume total anual de negócios (a seguir «contribuição de saúde»). A contribuição de saúde seria cobrada sobre o volume de negócios anual dos sujeitos passivos segundo uma taxa progressiva com o seguinte modelo:
–
0% sobre a parte do volume de negócios não superior a 30 milhões de forints húngaros (HUF) (cerca de 96500 euros);
–
0,2% sobre a parte do volume de negócios superior a 30 milhões de HUF, mas não superior a 30 mil milhões de HUF (cerca de 96,5 milhões de euros);
–
2,5% sobre a parte do volume de negócios superior a 30 mil milhões de HUF, mas não superior a 60 mil milhões de HUF (cerca de 193 milhões de euros);
–
4,5% sobre a parte do volume de negócios superior a 60 mil milhões de HUF.
A referida lei previa, além disso, uma redução da dívida fiscal resultante da contribuição de saúde até 80% da contribuição a pagar se a empresa realizasse investimentos elegíveis em ativos corpóreos (a seguir «redução da contribuição de saúde em caso de investimentos»).
A alteração à Lei n.
o
XLVI sobre a cadeia alimentar e a sua supervisão oficial visava, por seu turno, a revisão da estrutura da taxa de inspeção da cadeia alimentar aplicável, por força da referida lei, a todos os operadores da cadeia alimentar. Antes desta alteração, os operadores da cadeia alimentar tinham de pagar a taxa de inspeção da cadeia alimentar calculada de acordo com uma taxa fixa única de 0,1% do volume de negócios antes de impostos realizado no ano transato. A alteração em causa consistia na introdução de uma taxa progressiva da referida taxa aplicável especificamente às lojas que comercializam bens de consumo corrente (a seguir «taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada»). Esta nova taxa progressiva seguia o seguinte modelo:
–
0% sobre a parte do volume de negócios não superior a 500 milhões de HUF (cerca de 1,6 milhões de euros);
–
0,1% sobre a parte do volume de negócios superior a 500 milhões de HUF, mas não superior a 50 mil milhões de HUF (cerca de 160,6 milhões de euros);
–
1% sobre a parte do volume de negócios superior a 50 mil milhões de HUF, mas não superior a 100 mil milhões de HUF (cerca de 321,2 milhões de euros);
–
2% sobre a parte do volume de negócios superior a 100 mil milhões de HUF, mas não superior a 150 mil milhões de HUF (cerca de 481,8 milhões de euros);
–
3% sobre a parte do volume de negócios superior a 150 mil milhões de HUF, mas não superior a 200 mil milhões de HUF (cerca de 642,4 milhões de euros);
–
4% sobre a parte do volume de negócios superior a 200 mil milhões de HUF, mas não superior a 250 mil milhões de HUF (cerca de 803 milhões de euros);
–
5% sobre a parte do volume de negócios superior a 250 mil milhões de HUF, mas não superior a 300 mil milhões de HUF (cerca de 963,5 milhões de euros);
–
6% sobre a parte do volume de negócios superior a 300 mil milhões de HUF.
Em dezembro de 2014, a Comissão Europeia tomou conhecimento da alteração à Lei n.
o
XLVI sobre a cadeia alimentar e a sua supervisão oficial. Em março de 2015, a Comissão recebeu uma denúncia relativa a essa alteração. Nessa altura, recebeu uma denúncia relativa à introdução da contribuição de saúde. Por cartas de 17 de março de 2015 e de 13 de abril de 2015 (a seguir «cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015»), respetivamente, a Comissão transmitiu essas denúncias às autoridades húngaras, solicitando os seus comentários e convidando‑as a fornecer informações. Nessas cartas, redigidas em termos substancialmente idênticos, a Comissão informou as autoridades húngaras de que, segundo ela, a diferenciação entre empresas que se encontram numa situação comparável, decorrente, por um lado, da taxa progressiva da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada e, por outro, da taxa progressiva da contribuição de saúde, bem como da redução da contribuição de saúde em caso de investimentos, podia implicar um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno. Em cada uma dessas cartas, a Comissão evocou a possibilidade de dirigir à Hungria uma injunção de suspensão, na aceção do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
), convidando‑a a apresentar as suas observações sobre a eventual aplicação de tal injunção no prazo de 20 dias úteis.
As autoridades húngaras responderam pelos ofícios de 16 de abril e 12 de maio de 2015, respetivamente.
Em 15 de julho de 2015, a Comissão adotou, por um lado, a Decisão C(2015) 4805 final, relativa ao auxílio estatal SA.41187 (2015/NN) — Hungria — Contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco (
JO 2015, C 277, p. 24
, a seguir «decisão relativa à contribuição de saúde»), e, por outro, a Decisão C(2015) 4808 final da Comissão, relativa ao auxílio estatal SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) — Alteração de 2014 da taxa de inspeção da cadeia alimentar húngara (
JO 2015, C 277, p. 12
, a seguir «decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar») (a seguir, em conjunto, «decisões controvertidas»).
Em primeiro lugar, nas decisões controvertidas, a Comissão considerou que a taxa de tributação progressiva da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada, por um lado, e a taxa de tributação progressiva da contribuição de saúde e a redução da contribuição de saúde em caso de investimentos, por outro (a seguir «medidas nacionais em causa»), incluíam um elemento de auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade destes auxílios com o mercado interno. Tendo em conta estas dúvidas, a Comissão, pelas decisões controvertidas, deu início a dois procedimentos formais de investigação ao abrigo do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e convidou a Hungria, bem como as partes interessadas, a apresentar as suas observações.
Em segundo lugar, no que respeita à aplicação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, a Comissão considerou que as medidas nacionais em causa constituíam auxílios ilegais, uma vez que não lhe tinham sido notificadas e que, no momento da adoção das decisões controvertidas, estas medidas continuavam a ser aplicadas. A Comissão observou que as medidas acima referidas podiam influenciar substancialmente a concorrência no mercado e, dada a sua aplicação continuada, adotou injunções de suspensão, na aceção do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, intimando a Hungria a suspender, por um lado, a aplicação da taxa de tributação progressiva da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada e, por outro, a aplicação da taxa de tributação da contribuição de saúde e a redução da contribuição de saúde em caso de investimentos, até a Comissão adotar a decisão sobre a compatibilidade destas medidas com o mercado interno (a seguir «injunções impugnadas»).
Em 4 de julho de 2016, a Comissão adotou duas decisões que puseram termo aos procedimentos formais de investigação iniciados mediante as decisões controvertidas, a saber, a Decisão (UE) 2016/1846 relativa à medida SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) aplicada pela Hungria sobre a contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco (
JO 2016, L 282, p. 43
), e a Decisão (UE) 2016/1848 relativa à medida SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) aplicada pela Hungria no que respeita à alteração de 2014 da taxa de inspeção da cadeia alimentar húngara (
JO 2016, L 282, p. 63
) (a seguir, em conjunto, «decisões finais»).
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de setembro de 2015, a Hungria interpôs os presentes recursos da decisão relativa à contribuição de saúde (T‑554/15) e da decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar (T‑555/15).
Em 14 e 15 de janeiro de 2016, a Comissão apresentou as contestações em cada um dos processos.
Por carta de 11 de novembro de 2016, o Tribunal Geral, com fundamento no artigo 131.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, convidou as partes a responder a perguntas escritas sobre a subsistência do objeto dos presentes recursos. As partes responderam a essas questões no prazo fixado.
Por Decisão do presidente da Nona Secção do Tribunal Geral de 24 de maio de 2017, ouvidas as partes, os processos T‑554/15 e T‑555/15 foram apensados para efeitos da fase oral, nos termos do artigo 68.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo.
Na audiência de 12 de outubro de 2017, ouvidas as partes, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral decidiu que os processos T‑554/15 e T‑555/15 também seriam apensados para efeitos da decisão que põe termo à instância.
No processo T‑554/15, a Hungria conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular parcialmente a decisão relativa à contribuição de saúde, na medida em que ordena a suspensão da aplicação da taxa de tributação progressiva da contribuição de saúde e da redução da contribuição de saúde em caso de investimento;
–
condenar a Comissão nas despesas.
No processo T‑555/15, a Hungria conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular parcialmente a decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar, na medida em que ordena a suspensão da aplicação da taxa de tributação progressiva da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
Em cada um dos processos, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a Hungria nas despesas.
Questão de direito
Observações preliminares
Nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
O artigo 108.
o
TFUE organiza o procedimento de fiscalização dos auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, com o objetivo de prevenir as distorções da concorrência causadas pelos auxílios incompatíveis com o mercado interno.
Assim, por um lado, o artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE dispõe que se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
Por outro lado, o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE prevê que, para que possa apresentar as suas observações, a Comissão seja informada atempadamente pelos Estados‑Membros dos projetos relativos à instituição ou à alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projeto de auxílio não é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
TFUE, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE. O Estado‑Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projetadas antes de tal procedimento ter sido objeto de uma decisão final.
A jurisprudência abundante do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral que precisa as disposições do artigo 108.
o
TFUE foi amplamente retomada no Regulamento n.
o
659/1999, revogado e substituído, com efeitos a partir de 14 de outubro de 2015, pelo Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
[TFUE] (
JO 2015, L 248, p. 9
).
De acordo com o artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
659/1999, a Comissão deve dar início ao procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE se, após a análise preliminar, considerar que a medida notificada suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno. A decisão adotada com base neste artigo é designada decisão de início do procedimento formal de investigação.
A abertura de um procedimento formal de investigação é possível não só quando a Comissão aprecia uma medida notificada mas também, por força do artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, quando aprecia um auxílio eventualmente ilegal, isto é, nos termos do artigo 1.
o
, alínea f), do referido regulamento, uma medida que a Comissão considera ser, nesta fase do procedimento, um novo auxílio executado em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
A adoção de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação relativamente a uma medida nacional na situação prevista no artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 altera a situação jurídica dessa medida, tendo em conta a conclusão provisória da Comissão pela sua natureza de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE e pela sua natureza ilegal, decorrentes da eventual violação da obrigação de notificar todos os projetos de novos auxílios, prevista no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE. Até à adoção de tal decisão, o Estado‑Membro na origem da medida, as empresas beneficiárias e os restantes operadores económicos podem pensar que a medida é executada de forma lícita, por exemplo como medida geral não abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE ou como auxílio existente, na aceção do artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE e na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
659/1999, cuja prossecução da execução continua a ser legal nesta fase. Em contrapartida, após a adoção dessa decisão, existe, pelo menos, uma dúvida importante sobre a legalidade da medida em causa, que, sem prejuízo da faculdade de solicitar medidas provisórias ao juiz das medidas provisórias, deve levar o Estado‑Membro a suspender a sua aplicação, uma vez que a abertura do procedimento formal de investigação exclui uma decisão imediata que conclua pela compatibilidade com o mercado interno, que permitiria prosseguir licitamente a execução da referida medida (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2014, Alro/Comissão,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, n.
o
28 e jurisprudência referida).
Assim, a qualificação da medida nacional que seja objeto de um procedimento formal de investigação de auxílio de Estado obriga o Estado‑Membro destinatário dessa decisão a suspender de imediato a execução dessa medida (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de maio de 2005, Itália/Comissão,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, n.
o
39, e de 16 de outubro de 2014, Alro/Comissão,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, n.
o
27 e jurisprudência referida).
A obrigação de suspender a execução da medida nacional não notificada e qualificada de auxílio de Estado ilegal tem por base o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, que prevê um controlo prévio dos projetos de auxílios novos, cujo objetivo é garantir que apenas os auxílios compatíveis com o mercado interno sejam executados. Para concretizar este objetivo, a execução do projeto de auxílio deve, por conseguinte, ser suspensa até que a dúvida quanto à sua compatibilidade seja afastada pela decisão final da Comissão (v., neste sentido, Acórdão de 21 de novembro de 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, n.
os
25, 26 e jurisprudência referida).
A obrigação de suspender a execução de uma medida nacional qualificada de auxílio de Estado ilegal pela decisão de dar início ao procedimento formal de investigação decorre automaticamente dessa decisão, dado que o próprio Estado‑Membro é obrigado a dela retirar todas as consequências (v., neste sentido, Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, n.
o
60).
Para que a Comissão possa contrariar qualquer violação das regras do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, o Tribunal de Justiça reconheceu‑lhe ainda o poder de intimar o Estado‑Membro em causa a suspender imediatamente o pagamento de um auxílio que considera ilegal, após ter dado a possibilidade a este Estado‑Membro de se pronunciar (Acórdãos de 14 de fevereiro de 1990, França/Comissão,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, n.
os
18 a 20; de 21 de março de 1990, Bélgica/Comissão,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, n.
os
14 a 16 e 19; e de 21 de março de 1991, Itália/Comissão,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, n.
os
46 a 48).
Não resulta nem desta jurisprudência nem do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, que a reproduziu, que a Comissão seja obrigada a ordenar automaticamente ao Estado‑Membro em causa a suspensão do pagamento de um auxílio que não foi notificado em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE. Com efeito, a solução inversa conduziria a privar do seu interesse a obrigação legal imposta ao Estado‑Membro pelo artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE de não dar execução aos auxílios projetados antes da decisão final da Comissão e teria por consequência inverter os papéis entre os Estados‑Membros e a Comissão (v., neste sentido, Acórdão de 17 de junho de 1999, Bélgica/Comissão,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, n.
o
74 e jurisprudência referida).
Existem diferenças de natureza processual entre, por um lado, a suspensão de uma medida em fase de execução decorrente da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação que qualifique esta medida de auxílio de Estado ilegal e, por outro, uma injunção de suspensão tomada em relação à referida medida. Em particular, nos termos do artigo 12.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, em caso de incumprimento de uma injunção de suspensão, a Comissão pode recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça da União Europeia sem notificação prévia, para que este declare que esse incumprimento constitui uma violação do Tratado FUE.
Essas diferenças de natureza processual nem por isso afetam o principal efeito jurídico produzido quer pela decisão de dar início a um procedimento formal de investigação quer pela injunção de suspensão e que é a obrigação, que incumbe ao Estado‑Membro, de suspender a execução da medida que é objeto dessas decisões, baseada no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, n.
o
60).
Quanto à admissibilidade do recurso
Nos seus recursos, a Hungria pede a anulação apenas das injunções de suspensão enunciadas nas decisões controvertidas. Assim, os recursos interpostos pela Hungria não têm por objeto a anulação das decisões controvertidas, em que a Comissão deu início a procedimentos formais de investigação. A Hungria considera que tal anulação parcial é possível no caso em apreço, uma vez que, à luz do critério da divisibilidade do ato estabelecido na jurisprudência, as injunções impugnadas são destacáveis das decisões controvertidas.
A anulação parcial de um ato da União Europeia apenas é possível na medida em que os elementos cuja anulação é pedida sejam destacáveis do resto do ato. O Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente que esta exigência de divisibilidade não é observada quando a anulação parcial de um ato tiver por efeito alterar a substância deste (v. Acórdão de 18 de março de 2014, Comissão/Parlamento e Conselho,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, n.
o
16 e jurisprudência referida).
Ora, a injunção prevista no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, que ordena a suspensão de uma medida suscetível de constituir um auxílio de Estado, pode ocorrer em simultâneo com a decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE ou ser‑lhe posterior (Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, n.
o
47).
Mesmo quando ocorram ao mesmo tempo, como no caso em apreço, a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação e a injunção de suspensão constituem atos distintos, regulados por disposições distintas do Regulamento n.
o
659/1999, a saber, por um lado, o artigo 4.
o
, n.
o
4, e, por outro, o artigo 11.
o
, n.
o
1, e o artigo 12.
o
Além disso, resulta da redação do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 que o legislador da União quis dar à injunção de suspensão a forma de «decisão» na aceção do artigo 288.
o
TFUE. Ora, segundo a jurisprudência, esse ato deve ser considerado um ato que produz efeitos jurídicos obrigatórios e que, por conseguinte, é suscetível de recurso (Acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, n.
os
43 a 46).
Daqui decorre que, quando, como no caso em apreço, a Comissão decide através de um único ato dar início a um procedimento formal de investigação e adotar uma injunção de suspensão, esta injunção é destacável do resto do ato, podendo, por conseguinte, só por si, ser objeto de um recurso de anulação.
Acresce que, como resulta das observações apresentadas a título preliminar nos n.
os
26 a 33
supra
, os efeitos jurídicos da abertura do procedimento formal de investigação e os da adoção da injunção de suspensão se sobrepõem parcialmente.
Ora, no âmbito dos presentes recursos, a Hungria não pede a anulação das decisões controvertidas na parte em que nelas a Comissão deu início a procedimentos formais de investigação. Além disso, há que referir que os pedidos apresentados pela Hungria não contêm fundamentos relativos a uma eventual qualificação errada das medidas nacionais em causa como auxílios de Estado ou novos auxílios, ilegalmente executados. Assim, mesmo admitindo que os referidos fundamentos aduzidos em apoio dos presentes recursos sejam procedentes, isso não teria por efeito libertar a Hungria da sua obrigação de suspender a execução das medidas nacionais em causa.
A este respeito, basta contudo recordar que os Estados‑Membros não têm de demonstrar o seu interesse em agir quando interpõem recursos com base no artigo 263.
o
TFUE (v. Acórdãos de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, n.
o
36 e jurisprudência referida, e de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, n.
o
53 e jurisprudência referida).
Atendendo ao exposto, os presentes recursos devem ser declarados admissíveis.
Quanto à subsistência do objeto dos recursos
Em 4 de julho de 2016, a Comissão encerrou os procedimentos formais de investigação iniciados com as decisões controvertidas, adotando as decisões finais. Nessas decisões, confirmou a apreciação efetuada a título provisório nas decisões controvertidas e considerou que as medidas nacionais em causa constituíam auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno. A Hungria não impugnou as decisões finais no prazo de recurso. Como essas decisões também não foram objeto de recurso interposto por terceiro na sequência da sua publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
, em 19 de outubro de 2016 (
JO 2016, L 282, pp. 43
e 63), são agora definitivas.
Nestas circunstâncias, e tendo em conta os fundamentos aduzidos em apoio dos presentes recursos, o Tribunal de Geral decidiu ouvir as partes sobre a questão de saber se estes recursos mantinham ainda o seu objeto.
As partes responderam às questões do Tribunal Geral pela afirmativa. Alegaram, nomeadamente, razões de insegurança jurídica quanto às condições em que a Comissão tem competência para aplicar a injunção de suspensão, razões de diferenças entre os efeitos jurídicos das decisões controvertidas e das decisões finais e a necessidade de assegurar a fiscalização jurisdicional das ilegalidades suscetíveis de viciar as injunções impugnadas, bem como razões ligadas ao estatuto privilegiado dos Estados‑Membros no âmbito dos recursos interpostos com base no artigo 263.
o
TFUE.
Resulta da jurisprudência do Tribunal Geral que, quando sejam interpostos recursos, por um lado, de uma decisão de dar início a um procedimento formal de investigação de uma medida nacional e, por outro, de uma decisão final, que encerre o referido procedimento e declare que a medida nacional investigada constitui um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno, o facto de ser negado provimento ao recurso desta última decisão determina a extinção do objeto do recurso interposto da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de junho de 2000, EPAC/Comissão,
T‑204/97 e T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, n.
os
153 a 159; de 6 de março de 2002, Diputación Foral de Álava/Comissão,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, n.
os
22 a 26; e de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑30/01 a T‑32/01 e T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, n.
os
345 a 363). Segundo esta jurisprudência, quando a apreciação da Comissão constante de uma decisão final seja validada pelo juiz da União Europeia, incluindo no que diz respeito à qualificação da medida nacional analisada como novo auxílio de Estado, esta medida deve ser suprimida e os auxílios recuperados
ab initio
. Consequentemente, nesse caso, já não há que conhecer da questão de saber se a mesma medida, que deveria ser suspensa após a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, devia ou não sê‑lo com razão (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑30/01 a T‑32/01 e T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, n.
o
358).
Esta jurisprudência não pode ser transposta para os presentes recursos.
Com efeito, por um lado, decorre dos acórdãos referidos no n.
o
47
supra
(v., designadamente, Acórdãos de 13 de junho de 2000, EPAC/Comissão,
T‑204/97 e T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, n.
os
154 e 158, e de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑30/01 a T‑32/01 e T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, n.
os
345, 348 e 355) que, num caso com o descrito no n.
o
47
supra
, a questão da extinção do objeto do recurso confunde‑se, na realidade, com a questão da extinção do interesse em agir do recorrente. Ora, como foi recordado no n.
o
42
supra
, os Estados‑Membros não têm de demonstrar o seu interesse em agir quando interpõem recursos com fundamento no artigo 263.
o
TFUE.
Por outro lado, não se pode excluir que uma injunção de suspensão possa padecer de ilegalidades não relacionadas com a qualificação errada da medida analisada pela Comissão como auxílio de Estado ilegal. Se a adoção de uma decisão de encerramento do procedimento formal de investigação devesse conduzir à perda do objeto do recurso interposto da injunção de suspensão, a fiscalização jurisdicional dessas ilegalidades estaria comprometida. Ora, numa comunidade de direito, como a União, nem os Estados‑Membros nem as instituições escapam à fiscalização da conformidade dos seus atos com a carta constitucional de base que é o Tratado FUE (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento,
294/83
,
EU:C:1986:166
, n.
o
23).
Atendendo ao exposto, há que apreciar o mérito dos presentes recursos.
Quanto ao mérito
Em apoio de cada um dos seus recursos, a Hungria invoca quatro fundamentos essencialmente idênticos, relativos, o primeiro, a um «abuso de poder de apreciação» e a um erro manifesto de apreciação na aplicação do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 e à violação do princípio da proporcionalidade; o segundo, à violação dos princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento; o terceiro, à violação do dever de fundamentação e dos direitos de defesa da Hungria; e, o quarto, à violação do dever de cooperação leal, do princípio da boa administração e do direito a um recurso efetivo.
Por outro lado, na audiência, a Hungria consagrou uma parte significativa das suas alegações à exposição de uma argumentação segundo a qual a Comissão identificou erradamente o quadro de referência que as medidas nacionais em causa derrogavam. Este erro da Comissão impede que se admita que as referidas medidas eram seletivas e, por conseguinte, podiam ser qualificadas de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Há que considerar que, com esta argumentação, a Hungria invoca, no essencial, um fundamento relativo à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE pela qualificação errada das medidas nacionais em causa como auxílio de Estado.
A este respeito, há que observar, em primeiro lugar, que das petições apresentadas pela Hungria não consta tal fundamento. Além disso, com os argumentos desenvolvidos nas referidas petições, a Hungria apenas visa as injunções impugnadas, não pondo em causa as razões que levaram a Comissão a dar início, no caso em apreço, aos procedimentos formais de investigação. É certo que, no âmbito do primeiro fundamento dos seus recursos, a Hungria salienta que, nas decisões controvertidas, a Comissão não definiu o círculo dos beneficiários exclusivos das medidas nacionais em causa, quando, segundo a jurisprudência, a determinação de uma tal categoria de empresas é uma condição necessária ao reconhecimento do caráter seletivo dessas medidas. No entanto, este argumento deve ser considerado no contexto do referido fundamento, com o qual a Hungria não contesta a qualificação das medidas nacionais em causa como auxílio de Estado, mas sustenta, em substância, que, para efeitos da adoção de uma injunção de suspensão, esta qualificação deve ser mais segura do que no caso da abertura de um procedimento formal de investigação não acompanhada de tal injunção e basear‑se numa prática recorrente da Comissão e na jurisprudência. Nestas circunstâncias, o argumento aduzido na audiência não pode ser considerado uma ampliação do primeiro fundamento dos recursos.
Em segundo lugar, as observações da Hungria na audiência não se baseiam em elementos de direito e de facto revelados durante o processo.
Consequentemente, por força do artigo 84.
o
do Regulamento de Processo, que proíbe a dedução de novos fundamentos no decurso da instância, a argumentação avançada pela Hungria na audiência deve ser considerada inadmissível.
Quanto ao primeiro fundamento
O primeiro fundamento divide‑se em duas partes, relativas, a primeira, à violação do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, resultante de um «abuso de poder de apreciação», e a um erro manifesto de apreciação na aplicação desta disposição e, a segunda, à violação do princípio da proporcionalidade.
–
Quanto à primeira parte
Na primeira parte do presente fundamento, a Hungria sustenta, no essencial, que, para poder adotar uma injunção de suspensão nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, a Comissão deve demonstrar, para além das condições previstas nesta disposição, a reunião de condições suplementares.
A este respeito, alega que, no direito da União, a aplicação de medidas provisórias está sujeita a três condições gerais que são a urgência, o risco sério de prejuízos substanciais e irreparáveis e o
fumus boni juris
, ou seja, a ilegalidade verosimilhante da medida cuja suspensão é requerida. Estas três condições são aplicáveis, nomeadamente, à suspensão da execução e a outras medidas provisórias que os órgãos jurisdicionais da União podem decretar em conformidade com os artigos 278.
o
e 279.
o
TFUE, às medidas provisórias aplicáveis em matéria de concorrência com base nos artigos 101.
o
e 102.
o
TFUE, às medidas que os órgãos jurisdicionais nacionais podem aplicar com base no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE e, por último, às injunções de recuperação que a Comissão pode ordenar nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999.
Segundo a Hungria, apesar de o artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 não prever estas três condições, a reunião das mesmas é necessária para a adoção da injunção de suspensão, dado que, na sua falta, o poder de apreciação da Comissão para adotar essas injunções seria ilimitado. De resto, não é possível admitir que o legislador da União tenha deliberadamente omitido a sujeição da adoção das injunções de suspensão a estas três condições, nem que, devido a essa omissão, o juiz da União não possa fixar limites ao poder de apreciação da Comissão, estabelecendo as condições de aplicação das injunções de suspensão. A este respeito, a Hungria precisa que, com a presente parte do primeiro fundamento, não pretende invocar a inaplicabilidade do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, por força do artigo 277.
o
TFUE.
A Hungria alega, no que diz respeito à condição do
fumus boni juris
, que, para se poder adotar uma injunção de suspensão, a natureza de auxílio de Estado da medida nacional em causa deve ser indubitável face à prática assente da Comissão ou à jurisprudência do juiz da União. Ora, no caso em apreço, não existe qualquer prática da Comissão nem jurisprudência capazes de confirmar de forma inequívoca a qualificação como auxílio de Estado de uma taxa de tributação progressiva como a taxa da contribuição de saúde ou a da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada. Além disso, resulta da jurisprudência que, para poder qualificar uma medida fiscal de auxílio de Estado, a Comissão deve determinar uma categoria de empresas que são as únicas beneficiadas pela medida em causa. Ora, as decisões controvertidas não definem nem as empresas beneficiadas nem as empresas prejudicadas pelas medidas nacionais em causa.
Quanto às outras duas condições, a Hungria sustenta que a adoção das injunções impugnadas não é necessária, uma vez que, na sua falta, as medidas nacionais em causa não são suscetíveis de causar, de forma imediata, um prejuízo financeiro grave e irreparável, ponto em que as decisões controvertidas diferem da Decisão (2007) 4313 da Comissão, de 27 de setembro de 2007, relativa ao auxílio estatal C 41/2007 (ex NN 49/2007) — Roménia — Privatização da Tractorul (
JO 2007, C 249, p. 21
), em que a Comissão invocou esse risco para fundamentar uma injunção de suspensão dirigida à Roménia. A Hungria prossegue alegando que, para provar a existência do risco de um prejuízo financeiro grave e irreparável no caso em apreço, a Comissão devia ter demonstrado que na falta das injunções impugnadas, antes do final do procedimento formal investigação, as empresas prejudicadas pelas medidas nacionais em causa poder‑se‑iam encontrar numa situação que pusesse em perigo a sua viabilidade financeira. Ora, não só a Comissão não fez essa demonstração, como resulta das decisões controvertidas que o eventual prejuízo pode ser corrigido através de uma obrigação de recuperação do auxílio ilegalmente pago prevista nas decisões finais.
Por último, segundo a Hungria, a possibilidade de a Comissão ordenar a suspensão de uma medida fiscal nacional só por essa medida constituir um auxílio de Estado, sem ter de demonstrar a reunião das três condições de adoção de medidas provisórias, perturba a repartição de funções definida na jurisprudência do Tribunal de Justiça entre os órgãos jurisdicionais nacionais e a Comissão. Com efeito, cabe exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais extrair as eventuais consequências de uma violação da obrigação de suspensão prevista no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE. A repartição clara das funções entre a Comissão e os órgãos jurisdicionais nacionais confirma a natureza excecional das injunções de suspensão e impede a Comissão de adotar essas injunções só por o auxílio continuar a ser pago na pendência do procedimento formal de investigação. Implica também que a Comissão só pode ordenar a suspensão de uma medida nacional no caso de as medidas provisórias adotadas pelos órgãos jurisdicionais nacionais nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE se terem revelado insuficientes.
A Comissão contesta estes argumentos.
Resulta da exposição das regras processuais que figuram nos n.
os
24 a 29
supra
que, quando a Comissão decide dar início a um procedimento formal de investigação, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
659/1999, contra uma medida nacional que não lhe foi notificada, o Estado‑Membro é obrigado a suspender de imediato a execução dessa medida. O facto de a qualificação da medida nacional em causa como auxílio de Estado ilegal ser provisória não afeta minimamente a obrigação de suspensão.
Contrariamente ao que defende a Hungria, a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que há muito reconheceu o efeito direto da obrigação de suspender o pagamento dos auxílios estatais antes de a sua compatibilidade com o mercado interno ser analisada pela Comissão (Acórdãos de 15 de julho de 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, p. 1162, e de 11 de dezembro de 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, p. 8), não reserva exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais a tarefa de extrair as eventuais consequências de uma violação da obrigação de suspensão prevista no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Segundo a jurisprudência, os artigos 107.
o
e 108.
o
TFUE reservam à Comissão a função central e exclusiva do reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno, sendo a função dos órgãos jurisdicionais nacionais a de salvaguardar os direitos que resultam para os particulares do efeito direto da proibição prevista na última frase do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 21 de novembro de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, n.
o
14). As competências reconhecidas aos órgãos jurisdicionais nacionais no domínio da fiscalização dos auxílios estatais não podem, portanto, limitar os poderes da Comissão neste domínio. Pelo contrário, segundo a jurisprudência, é o poder dos órgãos jurisdicionais nacionais que sai limitado quando a Comissão adota as decisões de abertura de procedimentos formais de investigação (v., neste sentido, Acórdão de 21 de novembro de 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, n.
os
41 e 42).
Como recordado no n.
o
30
supra
, para que Comissão possa garantir o cumprimento das regras previstas no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, foi‑lhe reconhecido o poder de intimar o Estado‑Membro em causa a suspender imediatamente o pagamento de auxílios ilegais, após ter dado a esse Estado‑Membro a oportunidade de apresentar as suas observações.
As condições para a adoção de tal injunção, previstas no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, limitam‑se a uma condição material, a saber, a qualificação da Comissão, nessa fase do procedimento, da medida nacional em causa de auxílio de Estado ilegal, e a uma condição processual, a saber, o facto de dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações.
Nenhuma outra condição deve ser preenchida para que a Comissão possa adotar uma injunção ao abrigo do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, e importa salientar que esta situação é o resultado da vontade e não, como sustenta a Hungria, de um esquecimento do legislador. Com efeito, a redação do referido artigo, que reflete o estado do direito decorrente da jurisprudência constante referida no n.
o
30
supra
, não foi alterada pelas alterações ao Regulamento n.
o
659/1999 e foi retomada tal qual no novo Regulamento n.
o
2015/1589.
Em particular, contrariamente ao que sustenta a Hungria, a adoção de uma injunção de suspensão não pode estar sujeita às condições previstas para a adoção de uma injunção de recuperação na aceção do artigo 11.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999 ou a condições de outro modo baseadas nesta disposição.
Com efeito, em primeiro lugar, a injunção de suspensão constitui um instrumento para prevenir a continuação da violação da obrigação de inexecução dos projetos de instituição ou de alteração dos auxílios, prevista no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE. Uma vez que, no caso de auxílios não notificados, esta obrigação se concretiza no momento da abertura do procedimento formal de investigação e da qualificação provisória da medida nacional em causa como auxílio de Estado ilegal, o facto de submeter a adoção da injunção de suspensão a condições materiais suplementares enfraqueceria a eficácia deste mecanismo concebido para garantir o pleno cumprimento da obrigação legal imposta ao Estado‑Membro pelo artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Em segundo lugar, as condições previstas para a adoção de uma injunção de recuperação justificam‑se pela natureza e lugar dessa injunção no sistema de fiscalização prévia dos projetos de auxílios novos instituído pelo artigo 108.
o
TFUE.
Com efeito, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, apenas os auxílios incompatíveis devem ser suprimidos pelos Estados‑Membros, o que implica a obrigação de recuperação dos auxílios incompatíveis já pagos. Em contrapartida, segundo a jurisprudência, o direito da União não impõe uma obrigação de recuperação integral dos auxílios ilegais (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, n.
os
46 e 52).
Segundo a jurisprudência, os auxílios pagos pelos Estados‑Membros não podem ser considerados incompatíveis só por serem executados em violação das obrigações de notificação e de suspensão previstas no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 14 de fevereiro de 1990, França/Comissão,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, n.
os
9 a 11, 16 e 17). Por esta razão, apesar de a abertura do procedimento formal de investigação de uma medida nacional na situação prevista no artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 obrigar o Estado‑Membro em causa a suspender imediatamente o pagamento do auxílio, não o obriga a recuperá‑lo.
Também é certo que o direito da União não exclui a possibilidade de recuperar os auxílios ilegalmente pagos antes de a Comissão se pronunciar sobre a sua compatibilidade.
Por um lado, para dar pleno efeito às disposições do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, compete aos órgãos jurisdicionais, no caso de inobservância desta disposição, dela retirarem todas as consequências, em conformidade com o seu direito nacional, tanto no que se refere à validade dos atos de execução das medidas de auxílio como à recuperação dos apoios financeiros concedidos a despeito desta disposição (v. Acórdão de 21 de julho de 2005, Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, n.
o
49 e jurisprudência referida). Em especial, o facto de declarar que um auxílio foi concedido em violação do último período do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE pode, consoante as circunstâncias, implicar a sua restituição nos termos das regras processuais internas, mesmo se esse auxílio for posteriormente declarado compatível com o mercado interno (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, n.
os
52 e 53).
Por outro lado, o legislador da União previu a possibilidade de a Comissão adotar injunções com o objetivo de recuperar os auxílios ilegalmente pagos antes do termo do procedimento formal de investigação. Contudo, tendo em conta a afetação da situação do beneficiário causada por essa injunção, o mesmo legislador sujeitou a sua aplicação a condições estritas, definidas no artigo 11.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999.
Resulta do exposto que, em primeiro lugar, a Comissão não estava obrigada a invocar nas decisões controvertidas uma prática assente ou uma jurisprudência face às quais a natureza de auxílio de Estado das medidas nacionais em causa não suscitava qualquer dúvida.
Não obstante, resulta dos autos que, vários meses antes da adoção das decisões controvertidas, com a Decisão C(2015) 1520, de 12 de março de 2015, relativa à medida SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) — Hungria — Imposto de publicidade (
JO 2015, C 136, p. 7
), a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação sobre um imposto criado pela Hungria no setor da publicidade, imposto que se caracterizava por uma taxa de tributação progressiva aplicável ao volume de negócios resultante das prestações publicitárias pelas empresas de meios de comunicação e que, por essa razão, se assemelhava à contribuição de saúde e à taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada. A adoção da referida decisão foi precedida e seguida de uma troca de correspondência entre a Comissão e as autoridades húngaras, com base na qual a Hungria não pode validamente sustentar que não estava ao corrente da prática da Comissão de qualificar as medidas fiscais nacionais com uma taxa progressiva dessa natureza de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Além disso, a Hungria não pode acusar a Comissão de não ter determinado, nas decisões controvertidas, uma categoria de empresas que eram as únicas beneficiadas pelas medidas nacionais em causa. Com efeito, não se exige que a Comissão determine uma categoria de empresas que sejam as únicas beneficiadas por uma medida fiscal para poder qualificar essa medida de auxílio de Estado (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/World Duty Free Group SA e o.,
C‑20/15 P e C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, n.
o
93).
Em segundo lugar, a Comissão também não estava obrigada a demonstrar, nas decisões controvertidas, que, na falta das injunções impugnadas, a medida nacional em causa podia implicar, de forma imediata, um prejuízo financeiro grave e irreparável ou que as empresas prejudicadas por essas medidas se poderiam encontrar numa situação que poria em perigo a sua viabilidade financeira.
A este respeito, quanto ao argumento assente na Decisão (2007) 4313 da Comissão (v. n.
o
63
supra
), basta recordar que a validade das injunções impugnadas deve ser apreciada exclusivamente à luz do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, não à luz da prática anterior da Comissão (v., por analogia, Acórdão de 21 de julho de 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen‑Anhalt/Comissão,
C‑459/10 P
, não publicado,
EU:C:2011:515
, n.
o
38 e jurisprudência referida).
Em terceiro lugar, contrariamente ao que sustenta a Hungria, o facto de o artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 não exigir as três condições que evoca na sua argumentação não significa que o poder de apreciação conferido à Comissão pela jurisprudência e pelo legislador da União quanto à adoção das injunções de suspensão seja ilimitado ou que não esteja sujeito a fiscalização.
Com efeito, por um lado, os limites dentro dos quais a Comissão pode aplicar injunções de suspensão estão definidos no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, do qual resulta que a Comissão deve apresentar os motivos que a levam a considerar que a medida nacional em execução constitui um auxílio de Estado novo e consultar o Estado‑Membro em causa sobre a injunção prevista. O respeito pela Comissão dessas condições processuais e materiais de adoção de uma injunção de suspensão pode ser submetido à fiscalização do juiz da União pelo Estado‑Membro em causa. Por outro lado, como referido no n.
o
50
supra
, a fiscalização do juiz da União não se limita às condições previstas no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 e é extensível, nomeadamente, à conformidade da injunção de suspensão com o Tratado FUE e com os princípios gerais de direito (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2010, E e F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, n.
o
44 e jurisprudência referida).
Resulta do conjunto das considerações expostas que, ao adotar as decisões impugnadas, a Comissão não violou o artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999. Assim, há que julgar improcedente a primeira parte do primeiro fundamento.
–
Quanto à segunda parte
Na segunda parte do primeiro fundamento, a Hungria sustenta, em substância, que, à luz do princípio da proporcionalidade, o aditamento de condições suplementares às já estabelecidas no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 é necessário.
Segundo a Hungria, a injunção de suspensão prevista no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 não é o único meio de corrigir os efeitos de uma medida fiscal nacional suscetível de ser qualificada de auxílio de Estado no termo do procedimento formal de investigação. Além disso, tal injunção constitui uma ingerência na ordem regulamentar interna tal que só deve ser utilizada na falta de outros instrumentos menos radicais.
No caso em apreço, desde logo, a violação do princípio da proporcionalidade concretiza‑se no facto de, nas decisões controvertidas, a Comissão parecer admitir que os únicos critérios de adoção das injunções impugnadas são a existência de uma distorção da concorrência resultante das medidas nacionais em causa e o facto de continuarem a ser aplicadas no momento da adoção das injunções impugnadas. Ora, a Comissão deve também apreciar a questão de saber se a distorção da concorrência resultante das medidas nacionais em causa tinha natureza duradoura e irreversível. A este respeito, a Hungria salienta que a Comissão, em várias decisões adotadas nos últimos anos, não recorreu às injunções de suspensão, mesmo que, desde o início do procedimento, se tornasse evidente que a medida nacional em causa se assemelhava a um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno.
Em seguida, a violação do princípio da proporcionalidade concretiza‑se no facto de, nas cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, dirigidas às autoridades húngaras antes da adoção das injunções impugnadas (v. n.
o
5
supra
), a Comissão se ter limitado a informá‑las, muito vaga e sucintamente, da sua intenção de adotar uma injunção no caso de as informações prestadas por essas autoridades no âmbito do procedimento formal de investigação serem insuficientes para dissipar as dúvidas que tinha quanto à compatibilidade das medidas nacionais em causa com o mercado interno. Esta formulação implica que as mínimas dúvidas da Comissão quanto à compatibilidade de uma medida podem justificar uma injunção de suspensão.
Por último, a violação do princípio da proporcionalidade concretiza‑se no facto de a Comissão ter indicado, nas decisões controvertidas, que só a natureza muito progressiva das medidas nacionais em causa pode ter um efeito negativo na concorrência. No entanto, as decisões impugnadas visam não apenas a taxa muito progressiva, mas também o «sistema progressivo» no seu todo, o que é claramente desproporcionado.
A Comissão contesta estes argumentos.
O princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições da União não excedam os limites dos que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (Acórdão de 24 de maio de 2007, Maatschap Schonewille‑Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, n.
o
45).
A este respeito, em primeiro lugar, há que observar que a argumentação da Hungria aduzida no quadro da presente parte assenta na mesma ideia que sustenta a primeira parte, a de que, para adotar uma injunção de suspensão, a Comissão deve demonstrar a existência de condições não expressamente previstas no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999. Esta argumentação não pode ser acolhida pelas razões indicadas nos n.
os
70 a 86
supra
.
Em segundo lugar, ainda que a argumentação aduzida nos seus articulados seja ambígua neste ponto, a Hungria parece sustentar que, apesar da abertura dos procedimentos formais de investigação sobre as medidas nacionais em causa, as autoridades húngaras continuam autorizadas a aplicá‑las e o que as impede de o fazer são as injunções impugnadas. Assim, resulta dos articulados da Hungria que não é a abertura dos procedimentos formais de investigação mas apenas as injunções impugnadas que estão na origem do efeito suspensivo das medidas nacionais em causa. Há que declarar que essa argumentação, baseada numa conceção errada dos efeitos da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação e, mais importante ainda, das obrigações impostas aos Estados‑Membros pelo artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, está condenada a ser rejeitada.
No entanto, na audiência, a Hungria afirmou, em resposta a uma questão do Tribunal Geral, que a abertura dos procedimentos formais de investigação no caso em apreço implicava uma obrigação de suspender as medidas nacionais em causa, que teve de respeitar. A Hungria declarou, não obstante, que este elemento era irrelevante para efeitos da apreciação da procedência da presente parte do primeiro fundamento.
Resulta das decisões controvertidas (considerando 45 da decisão relativa à contribuição de saúde e considerando 54 da decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar), não impugnadas neste ponto pela Hungria, que, em resposta às cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, em que as Comissão manifestou dúvidas sobre a compatibilidade com o mercado interno das medidas nacionais em causa e evocou a possibilidade de aplicar injunções de suspensão, as autoridades húngaras não apresentaram observações a propósito das injunções evocadas. Além disso, resulta da decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar (considerando 54) que as autoridades húngaras se limitaram a declarar que, segundo elas, a taxa de tributação progressiva da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada não constituía um auxílio de Estado. Tendo em conta estes elementos, que a Comissão interpretou, acertadamente, como uma recusa de se sujeitar à obrigação de suspensão, a adoção das injunções impugnadas deve ser considerada adequada e necessária à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, ou seja, no caso em apreço, os artigos 107.
o
e 108.
o
TFUE.
Além disso, embora seja verdade que a injunção de suspensão é uma medida mais rigorosa do que a abertura do procedimento formal de investigação (v. n.
o
32
supra
), estes dois atos produzem essencialmente o mesmo efeito jurídico, a saber, a obrigação de suspender imediatamente o pagamento do auxílio de Estado em causa. Assim, os inconvenientes causados ao Estado‑Membro por uma injunção de suspensão não são desproporcionais aos objetivos prosseguidos pelos artigos 107.
o
e 108.
o
TFUE.
Em terceiro lugar, o argumento da Hungria de que a Comissão lhe ordenou a suspensão do «sistema progressivo» no seu todo carece de base factual. De facto, a Comissão não ordenou nem no considerando 53 da decisão relativa à contribuição de saúde nem no considerando 62 da decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar a suspensão de outras medidas que não as que analisou provisoriamente como sendo constitutivas de auxílios de Estado, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, nas secções 4.1 das referidas decisões, como claramente confirmam os considerandos 46 e 48 da primeira e os considerandos 55 e 57 da segunda, que figuram nas respetivas partes consagradas à fundamentação das injunções impugnadas.
Por último, o argumento relativo à prática anterior da Comissão não pode prosperar pelas razões já expostas no n.
o
84
supra
. Em todo o caso, há que recordar que, em cada um dos processos referidos pela Hungria, os Estados‑Membros em causa estavam obrigados a suspender a execução das medidas fiscais em questão a partir do momento em que a Comissão abriu os procedimentos formais de investigação relativamente a essas medidas.
Resulta do exposto que, ao adotar as injunções impugnadas, a Comissão não violou o princípio da proporcionalidade. Assim, há que julgar improcedente a segunda parte do presente fundamento.
Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
O segundo fundamento é relativo à violação dos princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento.
Por um lado, a violação desses princípios resulta do facto de a Comissão ter decidido aplicar as injunções de suspensão à Hungria, mas não utilizar esta medida relativamente aos restantes Estados‑Membros, incluindo em decisões sobre medidas fiscais como as taxas aeroportuárias ou as medidas conhecidas sob o nome genérico de
tax rulings
. Além disso, apesar de no passado só esporadicamente ter adotado medidas de suspensão, a Comissão adotou três injunções em relação à Hungria, entre as quais as duas injunções impugnadas, só no ano de 2015.
A este respeito, a Hungria observa que a Comissão já analisou medidas fiscais baseadas no mesmo regime de taxa progressiva sobre o volume de negócios adotadas na Hungria, no âmbito dos processos instaurados nos termos do artigo 258.
o
TFUE. Sustenta que as injunções de suspensão contra si adotadas traduzem a intenção da Comissão de contornar esses processos e produzir um efeito imediato na ordem jurídica nacional.
Por outro lado, a violação dos referidos princípios e a violação do dever de fundamentação decorrem do facto de, nos raros casos em que a Comissão adotou injunções de suspensão, o ter feito com base em critérios jurídicos diferentes dos aplicados no caso vertente. Em especial, nas decisões anteriores, analisou o caráter irreparável do prejuízo que pode resultar da medida nacional em causa na falta de um despacho de suspensão.
A Comissão contesta estes argumentos.
Em primeiro lugar, importa recordar que o princípio da não discriminação, ou da igualdade de tratamento, exige, segundo jurisprudência constante, que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (v. Acórdão de 26 de setembro de 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, n.
o
50 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a Hungria invoca a primeira parte deste princípio, segundo a qual situações comparáveis não devem ser tratadas de modo diferente. Consequentemente, para se poder concluir pela existência de uma discriminação, é necessário, antes de mais, examinar a questão de saber se as situações invocadas pela Hungria são efetivamente comparáveis.
A este respeito, cumpre observar que, nos seus articulados, a Hungria se limita a remeter para um certo número de decisões tomadas pela Comissão nos últimos anos, identificadas apenas com o título. Relativamente a algumas dessas decisões, nem sequer se precisa se se trata de decisões de abertura de procedimentos formais de investigação ou de decisões finais de encerramento desses procedimentos. O único critério que aproxime estas decisões, para além do facto de todas terem por objeto auxílios de Estado, é o facto de todas incidirem sobre medidas fiscais. Em contrapartida, a Hungria não especifica se, e em caso afirmativo de que modo, essas medidas fiscais eram semelhantes às medidas nacionais em causa. Também não especifica se as decisões por ela evocadas têm por objeto medidas que foram notificadas à Comissão e se os Estados‑Membros destinatários dessas decisões respeitaram a obrigação de suspensão. Nestas circunstâncias, há que considerar que a Hungria não conseguiu demonstrar que as situações por ela invocadas eram efetivamente comparáveis à sua.
Por outro lado, cumpre salientar que o poder de adotar injunções de suspensão de que a Comissão dispõe não implica a obrigação de ordenar automaticamente ao Estado‑Membro em causa a suspensão do pagamento de um auxílio que não foi notificado nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v. Acórdão de 17 de junho de 1999, Bélgica/Comissão,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, n.
o
74 e jurisprudência referida). Contrariamente ao que defende a Hungria, foi com razão que a Comissão concluiu, com base nessa jurisprudência, que não está obrigada a fundamentar a sua opção de não adotar uma injunção de suspensão num determinado caso.
Assim, o simples facto de a Comissão ter iniciado procedimentos formais de investigação sobre medidas fiscais existentes em alguns Estados‑Membros sem a adoção de uma injunção de suspensão, quando em procedimentos formais de investigação que iniciou sobre medidas fiscais existentes noutros Estados‑Membros adotou tais medidas, não basta para demonstrar a violação dos princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento.
Em segundo lugar, tratando‑se de ações por incumprimento intentadas pela Comissão contra a Hungria que tenham por objeto encargos públicos baseados num sistema de taxa progressiva sobre o volume de negócios, há que recordar que o Tribunal de Justiça já foi chamado a pronunciar‑se sobre situações em que as medidas adotadas por um Estado‑Membro se enquadram simultaneamente nas disposições do Tratado FUE relativas à fiscalização dos auxílios de Estado e nas disposições do Tratado FUE relativas aos outros aspetos do funcionamento do mercado interno.
O Tribunal de Justiça considerou então que as diferenças entre as condições de aplicação destas disposições, por um lado, e a extensão dos poderes de que dispõe a Comissão na sua execução, por outro, não impedem que uma medida nacional seja sujeita cumulativamente às disposições do artigo 110.
o
, primeiro parágrafo, TFUE e às relativas aos auxílios de Estado e que, a este título, seja objeto de dois processos distintos, um instaurado nos termos do artigo 258.
o
TFUE e o outro nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 21 de maio de 1980, Comissão/Itália,
73/79
,
EU:C:1980:129
, n.
os
6 a 10).
Resulta dessa jurisprudência que não se pode criticar a Comissão por ter dado início a um procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, com base numa medida nacional que examina simultaneamente no âmbito do processo previsto no artigo 258.
o
TFUE.
Em terceiro lugar, quanto ao argumento da Hungria baseado na comparação das injunções impugnadas com uma decisão anterior em que a Comissão apreciou o caráter irreparável do prejuízo que poderia resultar da medida nacional em causa antes de adotar a injunção de suspensão, basta recordar, como foi feito no n.
o
84
supra
, que a validade das injunções impugnadas deve ser apreciada apenas à luz do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, e não à luz da prática anterior da Comissão.
Resulta do exposto que, ao adotar as injunções impugnadas, a Comissão não violou os princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento.
Consequentemente, há que julgar improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento
O terceiro fundamento é relativo à violação do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e dos direitos de defesa.
Segundo a Hungria, antes de mais, as decisões controvertidas carecem de fundamentação, na medida em que a Comissão não explicou por que razão a adoção das injunções impugnadas era necessária no caso em apreço. A Hungria defende que o nível de fundamentação exigido no caso de adoção de uma injunção de suspensão deve ser mais rigoroso do que no caso da abertura de um procedimento formal de investigação. Ora, nas decisões controvertidas, a Comissão limitou‑se a notar que as medidas nacionais em causa constituíam um auxílio de Estado, que estavam em curso de execução e que a natureza muito progressiva das taxas da contribuição de saúde e da taxa de inspeção da cadeia alimentar alterada podiam ter efeitos negativos na concorrência.
Em seguida, as decisões controvertidas carecem de fundamentação, na medida em que a Comissão não expôs as razões pelas quais, no caso em apreço, baseou as injunções de suspensão em critérios diferentes dos que aplicou noutros processos em que adotou de tais injunções. Tanto mais que, contrariamente à sua prática anterior e à atitude adotada noutros processos, no caso em apreço, a Comissão não deu às autoridades húngaras a possibilidade de apresentarem o seu ponto de vista sobre as injunções impugnadas.
Além disso, a Comissão limitou‑se a estabelecer as categorias de empresas que revelam um volume de negócios mais ou menos significativo e, ignorando as exigências da jurisprudência, não definiu o círculo dos beneficiários exclusivos das medidas nacionais em causa.
Por último, a Comissão limitou‑se a afirmar que as medidas nacionais em causa podiam ter um efeito significativo na concorrência no mercado, sem precisar de que mercado se tratava, quais os atores económicos presentes nesse mercado e de que forma as medidas nacionais em causa podiam influenciá‑lo.
Por outro lado, no âmbito do recurso no processo T‑554/15, a Hungria sustenta que a Comissão violou o seu dever de fundamentação, na medida em que a fundamentação da decisão relativa à contribuição de saúde, em especial os seus considerandos 48 e 53, é contraditória e insuficientemente precisa. Não é possível determinar, com base nessa decisão, quais as disposições da lei que introduziu a contribuição de saúde devem ser suspensas.
A Comissão contesta estes argumentos.
A título preliminar, sem que seja necessário pronunciar‑se sobre a questão suscitada pela Comissão de saber se aos Estados‑Membros podem ser aplicadas as disposições da Carta dos Direitos Fundamentais, há que recordar, por um lado, que o dever de fundamentação dos atos jurídicos adotados pelas instituições está previsto no Tratado FUE e, por outro, que o respeito dos direitos de defesa em qualquer processo instaurado contra uma pessoa e suscetível de conduzir à adoção de um ato que lhe seja lesivo constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser garantido mesmo na falta de regulamentação específica. O respeito dos direitos de defesa dos Estados‑Membros deve também ser assegurado no âmbito dos procedimentos relativos à fiscalização dos auxílios de Estado (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de novembro de 1987, França/Comissão,
259/85
,
EU:C:1987:478
, n.
o
12, e de 14 de fevereiro de 1990, França/Comissão,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, n.
os
29 a 31).
Segundo jurisprudência constante, embora a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE deva revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio do autor do ato em causa, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização, não se exige, porém, que especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes. O respeito do dever de fundamentação deve, por outro lado, ser apreciado à luz não apenas da letra do ato mas também do seu contexto, bem como de todas as regras jurídicas que regem matéria em causa. Em especial, um ato está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do Estado‑Membro em causa, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada (v., neste sentido, Acórdão de 19 de novembro de 2013, Comissão/Conselho,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, n.
os
98, 99 e jurisprudência referida).
No que respeita ao nível de fundamentação de uma injunção de suspensão, importa salientar que tal injunção deve ser adotada antes de a Comissão se pronunciar definitivamente sobre a compatibilidade da medida em causa com o mercado interno, independentemente do facto de essa injunção ser adotada ao mesmo tempo que a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação ou lhe ser posterior. Nessas condições, atendendo ao objetivo das injunções de suspensão (v. n.
os
30 e 69
supra
), deve considerar‑se que, no que se refere à qualificação da medida em causa como auxílio de Estado ilegal, o nível de fundamentação das injunções de suspensão deve corresponder ao exigido pela jurisprudência para as decisões de dar início ao procedimento formal de investigação. Ora, nesse tipo de decisões, a Comissão pode limitar‑se a recapitular os elementos de facto e de direito pertinentes, a incluir uma avaliação provisória da medida para determinar se tem a natureza de um auxílio e a expor as razões que a levam a duvidar da sua compatibilidade com o mercado interno (Acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, n.
os
102 e 103).
Por último, importa recordar que, quando adota uma injunção de suspensão, a Comissão só tem de demonstrar o preenchimento das condições exigidas pelo artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 (v. n.
os
71 e 80 a 84
supra
) e não está obrigada a fundamentar a sua opção de não adotar uma injunção de suspensão num determinado caso (v. n.
o
112
supra
).
No caso em apreço, em primeiro lugar, no que respeita à fundamentação relativa às condições materiais da adoção das injunções impugnadas, há que observar que, nos considerandos 10 a 37 da decisão relativa à contribuição de saúde e nos considerandos 20 a 42 da decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar, a Comissão expôs as razões que justificam a sua conclusão provisória de que as medidas nacionais em causa constituíam auxílios de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Nos considerandos 42 e 51, respetivamente, das referidas decisões, afirmou que estas medidas constituíam novos auxílios que não lhe tinham sido notificados, em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, pelo que deviam ser consideradas auxílios ilegais. Estes elementos de fundamentação foram retomados de forma sucinta, nos considerandos 46 e 55, respetivamente, das decisões acima mencionadas, que figuram nas partes destas relativas às injunções impugnadas.
Esta fundamentação é suficiente à luz das exigências estabelecidas pela jurisprudência referida nos n.
os
128 e 129
supra
. A este respeito, por um lado, a crítica da Hungria relativa à definição da categoria de empresas que eram as únicas beneficiadas pelas medidas nacionais em causa não pode prosperar pelas razões expostas no n.
o
82
supra
. Por outro lado, relativamente à insuficiência da fundamentação das decisões controvertidas quanto à definição do mercado em causa, há que constatar que, contrariamente ao que defende a Hungria, a Comissão expôs suficientemente, no contexto de uma decisão de abertura do procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, no considerando 36 da decisão relativa à contribuição de saúde e no considerando 41 da decisão relativa à alteração da taxa de inspeção da cadeia alimentar, que consequências as medidas nacionais em causa poderiam ter no mercado da produção e da venda dos produtos do tabaco e no mercado da venda a retalho de bens de consumo corrente.
Em segundo lugar, no que respeita à fundamentação relativa ao requisito processual da adoção das injunções impugnadas, há que observar que, contrariamente ao que defende a Hungria, a Comissão deu‑lhe a possibilidade de apresentar as suas observações sobre as injunções impugnadas antes da sua adoção. Com efeito, as cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, juntas pela Hungria às suas petições, referem claramente o facto de a Comissão tomar em consideração a possibilidade de utilizar as injunções previstas no artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 e de, em conformidade com esta disposição, convidar a Hungria a apresentar as suas observações no prazo de 20 dias úteis. Também resulta das decisões controvertidas, sem que a Hungria o conteste, que as autoridades húngaras não apresentaram em tempo útil as suas observações sobre as injunções projetadas.
Em terceiro lugar, no que respeita à fundamentação relativa à necessidade de adotar as injunções impugnadas, há que observar que, embora resulte do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 que a Comissão deve apresentar os motivos que a levam a considerar que a medida nacional em execução constitui um novo auxílio de Estado, esta disposição nem por isso obriga a Comissão a justificar especificamente a oportunidade de adoção de uma injunção num determinado caso. Com efeito, a oportunidade dessa medida justifica‑se pela existência de uma violação verificada, por um Estado‑Membro, do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Não obstante, numa situação como a do caso em apreço, em que a injunção de suspensão está inserida numa decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, tendo em conta a ampla margem de apreciação de que dispõe a Comissão por força do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, bem como o efeito jurídico específico produzido por uma injunção de suspensão por força do artigo 12.
o
deste regulamento, há que considerar que a decisão de adoção de tal injunção deve permitir compreender a razão pela qual, segundo a Comissão, o Estado‑Membro em causa não ia cumprir a obrigação decorrente do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE e suspender a execução das medidas examinadas na sequência da abertura do procedimento formal de investigação.
No caso em apreço, resulta das decisões controvertidas que, em resposta às cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, as autoridades húngaras alegaram que as medidas nacionais em causa não constituíam auxílios de Estado. Além disso, tal como foi salientado no n.
o
133
supra
, resulta igualmente das decisões controvertidas que as referidas autoridades não deram seguimento ao convite da Comissão para apresentarem observações sobre as injunções de suspensão cuja adoção estava prevista. Ora, estes elementos são suficientes para compreender que a Comissão considerava, à luz das circunstâncias, que existia um risco de execução das medidas nacionais em causa, apesar da abertura do procedimento formal de investigação.
Por último, resulta dos autos que, alguns meses antes da adoção das injunções impugnadas, a Comissão tinha dado início a um procedimento formal de investigação contra medidas fiscais húngaras baseadas no mesmo sistema que as medidas nacionais em causa (v. n.
o
81
supra
) e que as medidas não foram suspensas, apesar da abertura do referido procedimento. Embora não seja mencionado nas decisões controvertidas, este elemento insere‑se no contexto da adoção das injunções impugnadas, não podendo as autoridades húngaras ignorá‑lo.
Neste contexto, há que considerar que as autoridades húngaras estavam em condições de compreender a razão pela qual a Comissão decidiu efetivamente recorrer, nas decisões controvertidas, a injunções de suspensão, tanto mais que, na falta de observações específicas por sua parte sobre a eventualidade destas injunções, a Comissão não tinha de responder nas referidas decisões a argumentos específicos.
Em quarto lugar, no que respeita ao argumento aduzido pela Hungria no âmbito do recurso no processo T‑554/15, basta observar que a leitura da decisão relativa à contribuição de saúde não deixa qualquer dúvida sobre o alcance da injunção de suspensão. Este é precisado, a título de conclusão, no considerando 53 dessa decisão, no qual a Comissão convida a Hungria a suspender a aplicação das taxas progressivas da contribuição de saúde e a redução dessa taxa aplicável em caso de investimentos.
Resulta do exposto que, tendo em conta as exigências colocadas pela jurisprudência no que toca ao respeito do dever de fundamentação, recordadas no n.
o
128
supra
, a Comissão fundamentou suficientemente as decisões controvertidas.
Além disso, a alegação de violação dos direitos de defesa deve ser julgada improcedente, na medida em que a Hungria não aduz qualquer argumento em seu apoio. Em todo o caso, como foi referido no n.
o
133
supra
, contrariamente ao que a Hungria defende, a Comissão deu‑lhe a possibilidade de apresentar observações sobre as injunções impugnadas antes da sua adoção.
Consequentemente, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento
O quarto fundamento é relativo à violação do dever de cooperação leal, previsto no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, do princípio da boa administração e do direito a um recurso efetivo.
A Hungria alega que, nas cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, a Comissão se limitou a evocar a possibilidade de adotar uma injunção de suspensão, sem indicar em substância as razões que justificariam a necessidade de adotar essa injunção. Ora, o respeito do dever de cooperação leal teria exigido que a Comissão e a Hungria encontrassem em conjunto uma solução que teria permitido eliminar os efeitos anticoncorrenciais das medidas nacionais em causa. A este respeito, a Hungria acrescenta que, no caso em apreço, a Comissão adotou as injunções impugnadas na sequência de um procedimento extremamente expedito, reduzido a uma única troca de correspondência.
As circunstâncias acima mencionadas também revelam a violação dos direitos de defesa, em particular o direito de audição, e do princípio da boa administração, consagrados nos artigos 41.
o
, 47.
o
e 48.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Com efeito, na medida em que a Comissão não apresentou às autoridades húngaras a sua posição de fundo quanto à necessidade de uma injunção, estas autoridades não tiveram a possibilidade de invocar os seus argumentos antes da adoção das decisões controvertidas.
Além disso, a Hungria alega que as injunções impugnadas a forçaram a alterar a sua regulamentação antes mesmo de ser examinada a qualificação das medidas nacionais em causa de auxílios de Estado ilegais. Se a Hungria tivesse retirado essas medidas para dar cumprimento às injunções impugnadas, a Comissão teria encerrado o procedimento formal de investigação e privado a Hungria da possibilidade de contestar a qualificação de tais medidas de auxílios ilegais nos órgãos jurisdicionais da União.
A Comissão contesta estes argumentos.
Em virtude do princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados. Este mesmo princípio obriga os Estados‑Membros a tomarem todas as medidas gerais ou específicas adequadas para garantir o cumprimento das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituições da União. Os Estados‑Membros devem também facilitar à União o cumprimento da sua missão e absterem‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União.
O artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE prevê que, para que possa apresentar as suas observações, a Comissão deve ser informada atempadamente pelos Estados‑Membros dos projetos relativos à instituição ou à alteração de quaisquer auxílios. Os Estados‑Membros não podem executar os auxílios notificados até a Comissão se pronunciar sobre a sua compatibilidade com o mercado interno, incluindo durante a fase preliminar do procedimento, que precede a eventual abertura de um procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 11 de dezembro de 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, p. 8).
Por um lado, deve recordar‑se igualmente que, para não bloquear a ação legislativa dos Estados‑Membros, o Regulamento n.
o
659/1999 prevê um prazo curto de dois meses em que a Comissão deve concluir a análise preliminar da notificação. Além disso, o artigo 4.
o
, n.
o
6, deste regulamento prevê que, quando a Comissão não adote uma decisão de encerramento da fase preliminar do procedimento no prazo de dois meses, considerar‑se‑á que o auxílio foi autorizado e o Estado‑Membro em causa pode executá‑lo. Por outro lado, a Comissão adotou regulamentos que declaram certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.
o
e 108.
o
TFUE, que fixam as condições em que certas categorias de auxílios já não têm de ser notificados e que possibilitam assim aos Estados‑Membros avaliarem a necessidade da notificação. O regulamento aplicável
ratione temporis
no presente caso é o Regulamento (UE) n.
o
651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.
o
e 108.
o
[TFUE] (
JO 2014, L 187, p. 1
).
Por último, como foi recordado nos n.
os
25 a 29
supra
, de acordo com o artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, o exame dos auxílios não notificados, em violação da obrigação decorrente do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, pode dar origem a uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, que obriga o Estado‑Membro a suspender imediatamente a execução do auxílio em causa. Se um Estado‑Membro continuar a executar um auxílio de Estado não notificado, a Comissão pode dirigir‑lhe uma injunção de suspensão ao abrigo do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999. Essa injunção pode também ser inserida na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, desde que o Estado‑Membro em causa tenha tido a oportunidade de se pronunciar sobre o assunto antes da adoção da referida decisão (v., neste sentido, Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, n.
o
47).
No caso em apreço, como resulta das decisões controvertidas, não contestadas neste ponto pela Hungria, em resposta às cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, as autoridades húngaras limitaram‑se a declarar que, em seu entender, as medidas nacionais em causa não constituíam auxílios de Estado. Não apresentaram observações sobre as injunções de suspensão cuja adoção pela Comissão foi anunciada nas suas cartas. Há que observar que, à luz desses elementos, que a Comissão podia interpretar como criando um risco de recusa pelas autoridades húngaras em colaborarem no âmbito do procedimento instituído pelo artigo 108.
o
TFUE, sujeitando‑se à obrigação de suspensão, a Comissão pôde, sem violar o princípio da cooperação leal, utilizar os meios previstos pelo legislador da União para assegurar o cumprimento dos artigos 107.
o
e 108.
o
TFUE.
Contrariamente ao que a Hungria defende, a utilização pela Comissão desses meios não conduz à violação do direito a um recurso efetivo. Segundo a jurisprudência, os Estados‑Membros dispõem, efetivamente, de um recurso para o Tribunal Geral quer contra as decisões de abertura do procedimento formal de investigação quer contra as injunções de suspensão (v. n.
os
39 e 50
supra
).
No contexto de tal recurso, os Estados‑Membros podem contestar quer a qualificação da medida nacional em causa como auxílio de Estado quer a sua qualificação como auxílio novo sujeito à obrigação de suspensão, o que lhes permite demonstrar que essa medida não estava sujeita nem à obrigação de notificação nem à de suspensão.
Os Estados‑Membros podem também, como o faz a Hungria no presente caso, não criticar a qualificação da medida em causa como auxílio de Estado ilegal e limitar‑se a denunciar os vícios da injunção de suspensão. No entanto, nesse caso, mesmo admitindo que lhe seja dado provimento, o recurso não poderá ter como consequência a extinção da obrigação de suspensão, uma vez que também está associada à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
Além disso, quanto à alegação de violação do princípio da boa administração, basta observar que a Hungria não aduz qualquer argumento em seu apoio. Esta alegação deve, portanto, ser julgada improcedente.
Atendendo a todo o exposto, há que julgar improcedente o quarto fundamento e, portanto, negar provimento aos recursos na íntegra.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
No caso em apreço, tendo a Hungria sido vencida tanto no processo T‑554/15 como no processo T‑555/15, há que condená‑la nas despesas em ambos os processos, em conformidade com os pedidos da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
A Hungria é condenada nas despesas.

Gervasoni
Madise
Kowalik‑Bańczyk
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de abril de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.