CELEX: 62019CJ0598
Rinviju għal deċiżjoni preliminari
Għoti ta’ kuntratti pubbliċi
Direttiva 2014/24/UE
Artikolu 20
Kuntratti rriżervati
Leġiżlazzjoni nazzjonali li tirriżerva d-dritt ta’ parteċipazzjoni f’ċerti proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi għaċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali
Kundizzjonijiet addizzjonali mhux previsti fid-Direttiva
Prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità

It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (
ĠU 2014, L 94, p. 65
, rettifika fil-
ĠU 2015, L 275, p. 68
).
Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ tilwima bejn il-Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (il-Konfederazzjoni Nazzjonali ta’ Ċentri Speċjali għall-Impjiegi, Spanja) u d-Diputación Foral de Gipuzkoa (id-Delegazzjoni Provinċjali ta’ Gipuzkoa, Spanja) dwar deċiżjoni tal-Kunsill tal-Gvern ta’ din id-delegazzjoni provinċjali, tal-15 ta’ Mejju 2018, li tapprova struzzjonijiet lill-awtoritajiet kontraenti ta’ din l-istituzzjoni fir-rigward ta’ ċerti kuntratti rriżervati.
Il-kuntest ġuridiku
Id-dritt tal-Unjoni
Id-Direttiva 2004/18/KE
Id-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132) tħassret b’effett mit-18 ta’ April 2016. L-ewwel paragrafu tal-Artikolu 19 ta’ din id-direttiva kien jipprovdi:
“Stati Membri jistgħu jirriservaw id-dritt li jipparteċipaw fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku lil ħwienet ta’ xogħol imkenna jew li jipprovdu għal kuntratti bħal dawn biex jiġu mwettqa fil-kuntest ta’ programmi ta’ xogħol imkennen fejn il-biċċa l-kbira ta’ l-impjegati konċernati huma persuni b’diżabilità li, minħabba n-natura jew is-serjetà tad-diżabilitajiet tagħhom, ma jistgħux iwettqu xogħlijiet taħt kondizzjonijiet normali.”
Id-Direttiva 2014/24
Il-premessi 1 u 36 tad-Direttiva 2014/24 jindikaw li:
“(1)
L-għoti ta’ kuntratti pubbliċi minn jew f’isem l-awtoritajiet tal-Istati Membri għandu jkun konformi mal-prinċipji tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (TFUE), b’mod partikolari mal-moviment liberu tal-merkanzija, il-libertà tal-istabbiliment u l-libertà li jingħataw servizzi, kif ukoll mal-prinċipji li jitnisslu minnhom, bħat-trattament ugwali, in-nondiskriminazzjoni, ir-rikonoxximent reċiproku, il-proporzjonalità u t-trasparenza. Madankollu, għal kuntratti pubbliċi li jaqbżu ċertu valur, għandhom jitfasslu dispożizzjonijiet li jikkoordinaw il-proċeduri ta’ akkwist nazzjonali sabiex jiġi żgurat li dawk il-prinċipji jingħataw effett prattiku u li l-akkwist pubbliku jkun miftuħ għall-kompetizzjoni.
[…]
(36)
L-impjieg u x-xogħol jikkontribwixxu għall-integrazzjoni fis-soċjeta u huma elementi prinċipali fil-garanzija ta’ opportunitajiet ugwali għal kulħadd. F’dan il-kuntest, workshops protetti jista’ jkollhom rwol sinifikanti. L-istess jgħodd għal impriżi soċjali oħra li l-għan prinċipali tagħhom hu li jappoġġaw l-integrazzjoni jew ir-reintegrazzjoni soċjali u professjonali tal-persuni diżabbli u żvantaġġati, bħal ma huma n-nies qiegħda, il-membri ta’ minoranzi żvantaġġati jew gruppi soċjalment marġinalizzati. Madankollu, dawn il-workshops jew impriżi jistgħu ma jkunux kapaċi jiksbu kuntratti b’kondizzjonijiet normali ta’ kompetizzjoni. Konsegwentement, huwa xieraq li jkun previst li l-Istati Membri jistgħu jirriservaw id-dritt li jipparteċipaw fil-proċeduri tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi jew għal gruppi minnhom għal workshops jew impriżi bħal dawn jew jirriservaw it-twettiq tal-kuntratti fil-kuntest ta’ programmi ta’ impjieg protetti.”
Skont il-punti 5 u 10 tal-Artikolu 2(1) ta’ din id-direttiva:
“Għall-finijiet ta’ din id-Direttiva, japplikaw id-definizzjonijiet li ġejjin:
[…]
(5)
‘kuntratti pubbliċi’ tfisser kuntratti b’titolu oneruż konklużi bil-miktub bejn operatur ekonomiku wieħed jew aktar u awtorità kontraenti waħda jew aktar u li għandhom bħala s-suġġett tagħhom l-eżekuzzjoni tax-xogħlijiet, il-provvista ta’ prodotti jew il-provvista ta’ servizzi;
[…]
(10)
‘operatur ekonomiku’ tfisser kull persuna fiżika jew ġuridika jew entità pubblika jew grupp ta’ persuni u/jew entitajiet bħal dawn, inkluża kwalunkwe assoċjazzjoni temporanja ta’ impriżi, li joffru l-eżekuzzjoni ta’ xogħlijiet u/jew xogħol, il-forniment ta’ prodotti jew il-forniment ta’ servizzi fis-suq”.
L-Artikolu 18 tal-imsemmija direttiva, intitolat “Prinċipji tal-akkwist”, jipprovdi, fil-paragrafu 1 tiegħu:
“L-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat.
It-tfassil tal-akkwist ma għandux isir bil-ħsieb li l-akkwist jiġi eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-Direttiva jew biex b’mod artifiċjali jnaqqas il-kompetizzjoni. Il-kompetizzjoni għandha titqies bħala artifiċjalment imnaqqsa meta d-disinn tal-akkwist isir bl-intenzjoni li jagħti vantaġġ jew żvantaġġ mhux mistħoqq lil ċerti operaturi ekonomiċi.”
Intitolat “Kuntratti riżervati”, l-Artikolu 20 ta’ din l-istess direttiva jipprevedi:
“1.   L-Istati Membri jistgħu jirriżervaw id-dritt li jipparteċipaw fi proċeduri ta’ akkwist pubbliku għal workshops protetti jew operaturi ekonomiċi li l-għan [ewlieni] tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati jew jistgħu jipprovdu sabiex dawn il-kuntratti jitwettqu fil-kuntest tal-programmi ta’ impjiegi protetti, sakemm mill-inqas 30 % tal-impjegati ta’ dawk il-workshops, operaturi ekonomiċi jew programmi ekonomiċi huma persuni b’diżabbiltà jew ħaddiema żvantaġġati.
2.   Is-sejħa għal kompetizzjoni għandha tagħmel referenza għal dan l-Artikolu.”
Id-dritt Spanjol
Il-Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (il-Liġi 9/2017 dwar il-Kuntratti Pubbliċi, li tittrasponi fl-ordinament ġuridiku Spanjol id-Direttivi 2014/23/UE u 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014), tat-8 ta’ Novembru 2017 (BOE Nru 272, tad-9 ta’ Novembru 2017, p. 107714) (iktar ’il quddiem il-“Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi”) tittrasponi d-Direttiva 2014/24 fid-dritt Spanjol. Ir-Raba’ Dispożizzjoni Addizzjonali ta’ din il-liġi, intitolata “Kuntratti rriżervati”, tipprevedi:
“1. B’deċiżjoni tal-Kunsill tal-Ministri jew tal-korp kompetenti fil-qasam tal-komunitajiet awtonomi u tal-awtoritajiet lokali, għandhom ikunu stabbiliti perċentwali minimi sabiex ikun irriżervat id-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti sabiex ċerti kuntratti jew ċerti lottijiet ta’ dawn il-kuntratti jingħataw lil ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali u lil impriżi soċjali għall-integrazzjoni tax-xogħol, irregolati rispettivament mir-Real Decreto Legislativo 1/2013 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social [(id-Digriet Irjali Leġiżlattiv Nru 1/2013, li japprova t-Test Ifformulat mill-Ġdid tal-Liġi Ġenerali dwar id-Drittijiet tal-Persuni b’Diżabbiltà u dwar l-Inklużjoni Soċjali Tagħhom), tad-29 ta’ Novembru 2013 (iktar ’il quddiem id-‘Digriet Irjali Leġiżlattiv Nru 1/2013’)], u mil- Ley 44/2007 para la regulación del régimen de las empresas de inserción [(il-Liġi Nru 44/2007 li Tirregola l-Iskema tal-Impriżi ta’ Integrazzjoni)], tat-13 ta’ Diċembru 2007, li jissodisfaw il-kriterji ta’ eliġibbiltà stabbiliti fil-leġiżlazzjoni msemmija, jew għandu jkun stabbilit perċentwali minimu sabiex l-eżekuzzjoni ta’ dawn il-kuntratti tkun irriżervata fil-kuntest ta’ programmi ta’ impjiegi protetti, bil-kundizzjoni li l-proporzjon tal-persunal b’diżabbiltà jew eskluż soċjalment ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi, impriżi u programmi soċjali għall-integrazzjoni tax-xogħol ikun dak stipulat fil-leġiżlazzjoni inkwistjoni u, f’kull każ, mhux inqas minn 30 %.
Id-deċiżjoni tal-Kunsill tal-Ministri jew tal-korp kompetenti fil-qasam tal-komunitajiet awtonomi u tal-awtoritajiet lokali għandha tistabbilixxi r-rekwiżiti minimi sabiex tkun żgurata l-konformità mad-dispożizzjonijiet tal-paragrafu preċedenti.
[…]
2. Is-sejħa għal kompetizzjoni għandha tagħmel referenza għal dan l-artikolu.
[…]”
L-Erbatax-il Dispożizzjoni Finali tal-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi, li tiddefinixxi l-kunċett ta’ “ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali” li għalihom ir-Raba’ Dispożizzjoni Addizzjonali ta’ din il-liġi tirriżerva l-aċċess għall-kuntratti, tipprovdi:
“[…] Ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali huma dawk li jissodisfaw il-kriterji stabbiliti fil-paragrafi 1 u 2 [tal-Artikolu 43 tat-Test Ifformulat mill-Ġdid tal-Liġi Ġenerali dwar id-Drittijiet tal-Persuni b’Diżabbiltà u dwar l-Inklużjoni Soċjali Tagħhom], u li jkollhom l-appoġġ ta’ u li iktar minn 50 % tal-azzjonijiet tagħhom ikunu miżmuma, direttament jew indirettament, minn impriża pubblika jew privata waħda jew iktar li ma jkollhomx skop ta’ lukru u li n-natura soċjali tagħhom tissemma fl-istatut ta’ assoċjazzjoni tagħhom, irrispettivament minn jekk dawn ikunux assoċjazzjonijiet, fondazzjonijiet, korpi rregolati mid-dritt pubbliku, kooperattivi ta’ inizjattiva soċjali jew entitajiet ekonomiċi soċjali oħra, kif ukoll dawk li jkunu proprjetà, direttament jew indirettament, ta’ kumpanniji kummerċjali li l-kapital azzjonarju tagħhom jappartjeni, fil-parti l-kbira tiegħu, lil waħda mill-entitajiet imsemmija iktar ’il fuq (permezz tal-kunċett ta’ kumpannija dominanti rregolat fl-Artikolu 42 tal-Kodiċi tal-Kummerċ) u bil-kundizzjoni li, fil-każijiet kollha, ikun stipulat fl-istatut ta’ assoċjazzjoni tagħhom jew f’riżoluzzjoni tal-azzjonisti li l-profitti tagħhom għandhom jiġu kompletament investiti mill-ġdid fil-ħolqien ta’ opportunitajiet ta’ impjieg għal persuni b’diżabbiltà u fit-titjib kontinwu tal-kompetittività tagħhom u tal-attività ekonomika soċjali tagħhom, filwaqt li jkollhom, f’kull każ, id-dritt li jagħżlu li jinvestu mill-ġdid il-profitti tagħhom fiċ-ċentru speċjali għall-impjiegi stess jew f’ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali oħra.”
L-Artikolu 43 tat-Test Ifformulat mill-Ġdid tal-Liġi Ġenerali dwar id-Drittijiet tal-Persuni b’Diżabbiltà u dwar l-Inklużjoni Soċjali Tagħhom, li jiddefinixxi ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi, jipprovdi, fil-paragrafi 1, 2 u 4 tiegħu:
“1.   Iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi għandhom bħala għan ewlieni l-eżerċizzju ta’ attività ta’ produzzjoni ta’ oġġetti jew ta’ servizzi, billi jipparteċipaw regolarment fit-tranżazzjonijiet tas-suq, u għandhom l-iskop li jiżguraw impjieg bi ħlas għall-persuni b’diżabbiltà; dawn iċ-ċentri huma wkoll mezz għall-inklużjoni tal-ikbar numru ta’ dawn il-persuni fis-sistema ta’ impjieg ordinarju. […]
2.   Il-persunal taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi għandu jkun ikkostitwit mill-ikbar numru ta’ ħaddiema b’diżabbiltà li jippermetti n-natura tal-proċess ta’ produzzjoni, filwaqt li dawn tal-aħħar għandhom fi kwalunkwe każ jikkostitwixxu 70 % ta’ dan il-persunal.
[…]
4.   [dan il-paragrafu jirriproduċi d-definizzjoni taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali, kif tinsab fl-Erbatax-il Dispożizzjoni Finali tal-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi]”
It-tilwima fil-kawża prinċipali u d-domanda preliminari
Conacee hija assoċjazzjoni mingħajr skop ta’ lukru rregolata mid-dritt Spanjol li l-membri tagħha huma federazzjonijiet u assoċjazzjonijiet ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi.
Fit-23 ta’ Lulju 2018, Conacee ppreżentat quddiem it-Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (il-Qorti Superjuri tal-Ġustizzja tal-País Vasco, Spanja) rikors kontenzjuż amministrattiv intiż għall-annullament tad-deċiżjoni tad-Delegazzjoni Provinċjali ta’ Gipuzkoa, tal-15 ta’ Mejju 2018, li approvat l-istruzzjonijiet indirizzati lill-awtoritajiet kontraenti ta’ din l-istituzzjoni u li rriżervat għaċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali jew għall-impriżi ta’ integrazzjoni d-dritt ta’ parteċipazzjoni fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti jew ta’ wħud mil-lottijiet tagħhom, kif ukoll l-eżekuzzjoni ta’ parti minn dawn il-kuntratti fil-kuntest ta’ programmi ta’ impjiegi protetti.
Ir-riżerva ta’ kuntratti inklużi f’dawn l-istruzzjonijiet hija dik li tinsab fir-Raba’ Dispożizzjoni Addizzjonali u fl-Erbatax-il Dispożizzjoni Finali tal-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi, li jittrasponu fl-ordinament ġuridiku Spanjol l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24.
Dawn id-dispożizzjonijiet jirriżervaw l-aċċess għall-kuntratti msemmija f’dan l-Artikolu 20 għaċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali u għall-impriżi ta’ integrazzjoni, u b’hekk jeskludu mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-imsemmija dispożizzjonijiet u, għaldaqstant, mill-aċċess għal dawn il-kuntratti rriżervati, iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva intraprenditorjali li Conacee tirrappreżenta fuq livell nazzjonali.
Il-qorti tar-rinviju tindika li l-imsemmija dispożizzjonijiet, billi jillimitaw il-kamp ta’ applikazzjoni
ratione personae
tal-kuntratti rriżervati, jimponu kundizzjonijiet supplimentari fil-konfront ta’ dawk previsti fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24. Il-limitazzjoni tal-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dan l-artikolu għaċ-“ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali” biss twassal sabiex jiġu esklużi mill-aċċess għall-kuntratti rriżervati l-impriżi jew l-operaturi ekonomiċi li madankollu jissodisfaw il-kundizzjonijiet previsti f’dan l-Artikolu 20 sa fejn, minn naħa, minn tal-inqas 30 % tal-impjegati tagħhom ikunu persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati u, min-naħa l-oħra, l-għan ewlieni tagħhom ikun li jippromwovu l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ dawn il-persuni.
F’dawn iċ-ċirkustanzi, it-Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (il-Qorti Superjuri tal-Ġustizzja tal-País Vasco) iddeċidiet li tissospendi l-proċedura quddiemha u li tagħmel id-domanda preliminari li ġejja lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“L-Artikolu 20 tad-[Direttiva 2014/24] għandu jiġi interpretat fis-sens li l-portata suġġettiva tal-aċċess għall-kuntratti riżervati msemmija minn din l-istess dispożizzjoni ma tistax tiġi ddefinita f’termini li jeskludu mill-kamp ta’ applikazzjoni tagħha impriżi jew operaturi ekonomiċi li jissodisfaw il-kundizzjoni li mill-inqas 30 % tal-impjegati tagħhom ikunu persuni b’diżabbiltà u li jridu jilħqu l-għan jew l-objettiv li jippromwovu l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ dawn il-persuni, billi timponi kundizzjonijiet supplimentari marbuta mal-kostituzzjoni, man-natura u mal-għanijiet tal-operaturi jew impriżi, mal-attività tagħhom jew mal-investimenti tagħhom, jew ma’ affarijiet oħra?”
Fuq id-domanda preliminari
Permezz tad-domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju qiegħda essenzjalment tistaqsi jekk l-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 għandux jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi li Stat Membru jimponi kundizzjonijiet supplimentari fil-konfront ta’ dawk stabbiliti f’din id-dispożizzjoni, u li b’hekk jeskludi, mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati, lil ċerti operaturi ekonomiċi li jissodisfaw il-kundizzjonijiet previsti fl-imsemmija dispożizzjoni.
L-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 jagħti lill-Istati Membri l-possibbiltà li jirriżervaw il-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal ċerti entitajiet u jissuġġetta din il-possibbiltà għar-rekwiżit li jkunu ssodisfatti ż-żewġ kundizzjonijiet kumulattivi elenkati fih, jiġifieri, minn naħa, li l-parteċipanti fil-proċedura jkunu workshops protetti jew operaturi ekonomiċi li l-għan ewlieni tagħhom ikun l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati, u, min-naħa l-oħra, li mill-inqas 30 % tal-persunal ta’ dawn il-workshops u ta’ dawn l-operaturi ekonomiċi jkun ikkostitwit minn tali persuni.
Sabiex tingħata risposta għad-domanda magħmula, għandu jiġi ddeterminat jekk dawn iż-żewġ kundizzjonijiet humiex elenkati b’mod eżawrjenti f’dan l-Artikolu 20(1), fis-sens li din id-dispożizzjoni tipprekludi lill-Istati Membri milli jimponu kundizzjonijiet supplimentari u milli b’hekk jeskludu mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati, imsemmija fl-imsemmija dispożizzjoni, lill-operaturi ekonomiċi li, minkejja li jissodisfaw il-kundizzjonijiet imposti fiha, ma jissodisfawx il-kundizzjonijiet supplimentari stabbiliti mid-dritt nazzjonali.
Konformement ma’ ġurisprudenza stabbilita, meta tiġi interpretata dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni, ma għandhomx jittieħdu inkunsiderazzjoni biss il-kliem tagħha iżda għandhom jittieħdu inkunsiderazzjoni wkoll l-għanijiet imfittxija mil-leġiżlazzjoni li tagħmel parti minnha kif ukoll l-oriġini ta’ din il-leġiżlazzjoni (sentenza tal-15 ta’ Novembru 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg,
C‑330/17
,
EU:C:2018:916
, punt
u l-ġurisprudenza ċċitata).
Fl-ewwel lok, fir-rigward tal-formulazzjoni tal-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24, għandu jiġi kkonstatat, l-ewwel, li din id-dispożizzjoni tagħti lill-Istati Membri l-possibbiltà li jirriżervaw għal workshops protetti u għal ċerti operaturi ekonomiċi d-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi u tistabbilixxi l-kundizzjonijiet li għalihom hija suġġetta din il-possibbiltà. Kif indika, essenzjalment, l-Avukat Ġenerali fil-punti 41 u 42 tal-konklużjonijiet tiegħu, l-imsemmija dispożizzjoni hija għalhekk ifformulata b’termini li bl-ebda mod ma jindikaw li l-entitajiet kollha li jissodisfaw dawn il-kundizzjonijiet għandhom jibbenefikaw minn dan id-dritt.
It-tieni, it-tieni kundizzjoni stabbilita f’din id-dispożizzjoni, li tal-inqas 30 % tal-persunal tal-entitajiet imsemmija f’din tal-aħħar għandu jkun ikkostitwit minn persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati, tikkostitwixxi biss rekwiżit minimu.
It-tielet, għandu jiġi enfasizzat li r-riferiment għall-“operaturi ekonomiċi” jindika, fid-dawl tad-definizzjoni ta’ dawn il-kliem li tinsab fil-punt 10 tal-Artikolu 2(1) ta’ din id-direttiva u kif osserva, essenzjalment, l-Avukat Ġenerali fil-punt 42 tal-konklużjonijiet tiegħu, ċerta ġeneralità u ċertu nuqqas ta’ determinazzjoni fir-rigward tal-entitajiet li jistgħu jibbenefikaw mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi msemmija f’dan l-Artikolu 20(1), kemm-il darba dawn l-operaturi jkollhom bħala għan ewlieni l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati.
Għalhekk, mill-formulazzjoni tal-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 jirriżulta li, meta jiddeċiedu li jirriżervaw għal ċerti entitajiet id-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi, skont din id-dispożizzjoni, l-Istati Membri jgawdu ċerta flessibbiltà fl-implimentazzjoni tal-kundizzjonijiet stabbiliti f’din l-istess dispożizzjoni.
Fit-tieni lok, fir-rigward tal-għan imfittex mill-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24, mill-premessa 36 ta’ din id-direttiva jirriżulta li, sabiex l-impjieg u x-xogħol jikkontribwixxu għall-integrazzjoni fis-soċjetà u għall-garanzija tal-ugwaljanza tal-opportunitajiet għal kulħadd, il-possibbiltà prevista f’din id-dispożizzjoni għandha tintuża għall-benefiċċju tal-workshops protetti u tal-operaturi ekonomiċi li jkollhom bħala għan ewlieni li jsostnu l-integrazzjoni jew ir-reintegrazzjoni soċjali u professjonali tal-persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati, bħalma huma l-persuni qiegħda, il-membri ta’ minoranzi żvantaġġati jew ta’ gruppi soċjalment marġinalizzati għal raġunijiet oħra, u li ma jkunux f’pożizzjoni li jirbħu kuntratti f’kundizzjonijiet ta’ kompetizzjoni normali.
Minn dan isegwi li l-leġiżlatur tal-Unjoni ried jiffavorixxi, permezz tal-impjieg u tax-xogħol, l-integrazzjoni tal-persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati fis-soċjetà, billi jippermetti lill-Istati Membri jirriżervaw id-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi jew ta’ ċerti lottijiet għall-workshops protetti u għall-operaturi ekonomiċi li, fid-dawl tal-għan soċjali mfittex minnhom, jintervjenu fis-suq bi żvantaġġ kompetittiv.
Għalhekk, l-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 għandu għan ta’ politika soċjali, dwar l-impjieg. Issa, fl-istat attwali tad-dritt tal-Unjoni, l-Istati Membri għandhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ fid-definizzjoni tal-miżuri li jistgħu jilħqu għan partikolari fil-qasam tal-politika soċjali u tal-impjieg (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tad-19 ta’ Settembru 2018, Bedi,
C‑312/17
,
EU:C:2018:734
, punt
u l-ġurisprudenza ċċitata).
Għaldaqstant, l-eżami tal-għan imfittex mill-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 jippermetti li tiġi kkonfermata l-interpretazzjoni li tirriżulta mill-formulazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni, fis-sens li, fid-dawl ta’ dan il-marġni ta’ diskrezzjoni, l-Istati Membri jgawdu ċerta flessibbiltà fl-implimentazzjoni tal-imsemmija dispożizzjoni. Minn dan isegwi li l-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 ma jinkludix kundizzjonijiet elenkati b’mod eżawrjenti, iżda jħalli lill-Istati Membri l-possibbiltà li jadottaw kundizzjonijiet supplimentari, li l-entitajiet imsemmija f’din id-dispożizzjoni għandhom jissodisfaw sabiex ikunu awtorizzati jipparteċipaw fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati bis-saħħa tal-imsemmija dispożizzjoni, kemm-il darba dawn il-kundizzjonijiet supplimentari jikkontribwixxu sabiex jiġu ggarantiti l-għanijiet ta’ politika soċjali u ta’ impjieg imfittxija minnha.
Fit-tielet lok, din l-interpretazzjoni hija kkorroborata wkoll mill-oriġini tal-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24. Fil-fatt, l-Artikolu 19(1) tad-Direttiva 2004/18, li kien japplika għall-kuntratti rriżervati sat-tħassir ta’ din id-direttiva bid-Direttiva 2014/24, kien jistabbilixxi rekwiżiti iktar stretti fir-rigward tal-parteċipazzjoni fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li setgħu jiġu rriżervati mill-Istati Membri, fir-rigward kemm tal-entitajiet awtorizzati jipparteċipaw f’dawn il-proċeduri, li kienu limitati għall-workshops protetti, kif ukoll fir-rigward tal-persuni impjegati minn dawn l-entitajiet, li kellhom ikunu kkostitwiti fil-parti l-kbira tagħhom minn persuni b’diżabbiltà li, minħabba n-natura jew il-gravità tad-diżabbiltajiet tagħhom, ma setgħux jeżerċitaw attività professjonali taħt kundizzjonijiet normali.
Issa, għandu jiġi osservat li la mid-Direttiva 2014/24 u lanqas mill-oriġini tagħha ma jirriżulta li l-leġiżlatur tal-Unjoni, meta estenda l-kamp ta’ applikazzjoni
ratione personae
tal-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati mill-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24, kellu l-intenzjoni li jwassal sabiex l-operaturi ekonomiċi msemmija f’din id-dispożizzjoni, li jimpjegaw perċentwali iżgħar ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati, jieħdu post l-operaturi ekonomiċi li jissodisfaw ir-rekwiżiti iktar stretti tal-Artikolu 19(1) tad-Direttiva 2004/18. Barra minn hekk, tali riżultat kien imur kontra l-għan imfittex mill-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24, li, kif jirriżulta mill-punt 26 ta’ din is-sentenza, huwa l-integrazzjoni tal-persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati fis-soċjetà permezz tal-impjieg u tax-xogħol.
Madankollu, kif osserva, essenzjalment, l-Avukat Ġenerali fil-punt 51 tal-konklużjonijiet tiegħu, dan huwa preċiżament dak li jirriżulta jekk l-Istati Membri jkunu obbligati jaċċettaw il-parteċipazzjoni tal-operaturi ekonomiċi kollha li jissodisfaw il-kundizzjonijiet stabbiliti f’dan l-Artikolu 20(1) fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati. Fil-fatt, ikun hemm ir-riskju li, f’tali sitwazzjoni, operaturi ekonomiċi li jissodisfaw ir-rekwiżiti iktar stretti imposti fl-Artikolu 19(1) tad-Direttiva 2004/18, ikunu mġiegħla jkeċċu ċerti ħaddiema b’diżabbiltà jew żvantaġġati li jkunu fost l-inqas produttivi sabiex ikunu f’pożizzjoni li jipparteċipaw f’dawn il-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi fuq livell ta’ kompetizzjoni ugwali mal-operaturi ekonomiċi li 30 % biss tal-persunal tagħhom ikun ikkostitwit minn ħaddiema b’diżabbiltà jew żvantaġġati.
Għaldaqstant, l-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 għandu jiġi interpretat fis-sens li l-kundizzjonijiet li huwa jelenka ma humiex eżawrjenti u li l-Istati Membri għandhom il-possibbiltà li jimponu, jekk ikun il-każ, kundizzjonijiet supplimentari li l-entitajiet imsemmija f’din id-dispożizzjoni għandhom jissodisfaw sabiex ikunu awtorizzati jipparteċipaw fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati.
Madankollu, għandu jiġi osservat li l-Istati Membri, meta jużaw din il-possibbiltà, għandhom josservaw ir-regoli fundamentali tat-Trattat FUE, b’mod partikolari dawk dwar il-moviment liberu ta’ merkanzija, il-libertà ta’ stabbiliment u l-libertà li jiġu pprovduti servizzi, kif ukoll il-prinċipji li joħorġu minnu bħalma huma l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament u l-prinċipju ta’ proporzjonalità (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-3 ta’ Ottubru 2019, Irgita,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
, punt
u l-ġurisprudenza ċċitata), li huma, barra minn hekk, riflessi fl-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24.
B’hekk, il-qorti tar-rinviju ser ikollha teżamina l-konformità ma’ dawn il-prinċipji tal-leġiżlazzjoni nazzjonali inkwistjoni fil-kawża prinċipali li tipprovdi li, fil-kuntest tal-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati, previsti fl-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24, iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi għandhom, minn naħa, jirċievu direttament jew indirettament, is-sostenn u l-parteċipazzjoni, f’livell ta’ iktar minn 50 %, ta’ entitajiet mingħajr skop ta’ lukru, u, min-naħa l-oħra, jerġgħu jinvestu kompletament il-profitti tagħhom fl-istabbiliment tagħhom stess jew f’ċentru ieħor tal-istess natura.
Sabiex il-qorti tar-rinviju tingħata l-elementi neċessarji sabiex twettaq tali eżami, għandu jiġi osservat dan li ġej.
Fl-ewwel lok, għandu jitfakkar li l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, li jagħmel parti mill-prinċipji fundamentali tad-dritt tal-Unjoni, jeħtieġ li sitwazzjonijiet komparabbli ma jiġux ittrattati b’mod differenti u li sitwazzjonijiet differenti ma jiġux ittrattati b’mod ugwali, sakemm tali trattament ma jkunx oġġettivament iġġustifikat (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tas-17 ta’ Diċembru 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België et,
C‑336/19
,
EU:C:2020:1031
, punt
kif ukoll il-ġurisprudenza ċċitata).
B’mod partikolari, fil-qasam tad-dritt tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi, il-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, li jikkostitwixxi l-bażi tar-regoli tal-Unjoni dwar il-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi, ifisser, b’mod partikolari, li l-offerenti għandhom ikunu f’pożizzjoni ta’ ugwaljanza fil-mument meta jippreparaw l-offerti tagħhom u għandu l-għan li jiffavorixxi l-iżvilupp ta’ kompetizzjoni b’saħħitha u effettiva bejn l-impriżi li jipparteċipaw fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal-11 ta’ Lulju 2019, Telecom Italia,
C‑697/17
,
EU:C:2019:599
, punti
u
kif ukoll il-ġurisprudenza ċċitata).
Għalhekk, f’dan il-każ, il-qorti tar-rinviju ser ikollha, b’mod partikolari, tiddetermina jekk iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali jinsabux fl-istess sitwazzjoni bħaċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva intraprenditorjali f’dak li jikkonċerna l-għan imfittex mill-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24.
Għall-finijiet ta’ din id-determinazzjoni, il-qorti tar-rinviju ser ikollha tieħu inkunsiderazzjoni, b’mod partikolari, minn naħa, il-fatt li mil-leġiżlazzjoni nazzjonali jirriżulta li ċentru speċjali għall-impjiegi, kemm jekk ikun ta’ inizjattiva soċjali jew ta’ inizjattiva intraprenditorjali, għandu l-għan li jiggarantixxi impjieg bi ħlas lill-persuni b’diżabbiltà u huwa kkunsidrat bħala mezz sabiex l-ikbar numru ta’ dawn il-persuni jiġu inklużi fl-iskema tal-impjieg ordinarju, u li, min-naħa l-oħra, mill-inqas 70 % tal-persunal ta’ ċentru speċjali għall-impjiegi huma persuni b’diżabbiltà.
Minn dan isegwi li, bla ħsara għall-verifiki mwettqa mill-qorti tar-rinviju, iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva intraprenditorjali jidhru li jinsabu, bl-istess mod bħaċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali, f’sitwazzjoni fejn ma humiex f’pożizzjoni li jipparteċipaw fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi f’kundizzjonijiet ta’ kompetizzjoni normali.
Madankollu, il-qorti tar-rinviju ser ikollha tivverifika wkoll jekk, kif essenzjalment indika l-Gvern Spanjol fl-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu, iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali, minħabba karatteristiċi li huma speċifiċi għalihom, humiex f’pożizzjoni li jimplimentaw b’mod iktar effettiv l-għan ta’ integrazzjoni soċjali mfittex mill-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24, li, jekk ikun il-każ, jista’ jiġġustifika oġġettivament differenza fit-trattament meta mqabbla maċ-ċentri speċjali ta’ inizjattiva intraprenditorjali. F’dan ir-rigward, dan il-gvern jippreċiża li ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali jimmassimizzaw il-valur soċjali u mhux ekonomiku peress li, l-ewwel, ma għandhomx skop ta’ lukru u jinvestu mill-ġdid il-profitti kollha tagħhom għall-finijiet tal-għanijiet soċjali tagħhom, it-tieni, huma kkaratterizzati mill-adozzjoni ta’ prinċipji demokratiċi u parteċipattivi fil-governanza tagħhom u, it-tielet, b’hekk ifittxu li l-attività tagħhom ikollha effett soċjali ikbar, billi jipprovdu impjiegi ta’ kwalità aħjar u opportunitajiet aħjar ta’ integrazzjoni u ta’ reintegrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati.
Fit-tieni lok, minn ġurisprudenza stabbilita jirriżulta li, skont il-prinċipju ta’ proporzjonalità, li huwa prinċipju ġenerali tad-dritt tal-Unjoni, ir-regoli stabbiliti mill-Istati Membri jew mill-awtoritajiet kontraenti fil-kuntest tal-implimentazzjoni tad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2014/24, bħar-regoli intiżi sabiex jistabbilixxu l-kundizzjonijiet għall-applikazzjoni tal-Artikolu 20(1) ta’ din id-direttiva, ma għandhomx imorru lil hinn minn dak li huwa neċessarju sabiex jintlaħqu l-għanijiet imfittxija minn din id-direttiva (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-30 ta’ Jannar 2020, Tim,
C‑395/18
,
EU:C:2020:58
, punt
u l-ġurisprudenza ċċitata).
F’dan ir-rigward, għandu jiġi osservat li kemm il-kundizzjoni relatata mas-sostenn u mal-parteċipazzjoni, diretta jew indiretta, f’livell ta’ iktar minn 50 %, ta’ entitajiet mingħajr skop ta’ lukru, kif ukoll dik dwar l-obbligu ta’ investiment mill-ġdid tal-profitti kollha fiċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali, iċċitati fil-punt 34 ta’ din is-sentenza, jidhru li huma xierqa sabiex jiggarantixxu li tali ċentri speċjali għall-impjiegi jkollhom bħala għan ewlieni l-integrazzjoni tal-persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati, kif jeżiġi l-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24.
[Kif rettifikat permezz ta’ digriet tas-6 ta’ Diċembru 2021] Fir-rigward tal-kwistjoni dwar jekk dawn ir-rekwiżiti jmorrux lil hinn minn dak li huwa neċessarju sabiex jintlaħaq dan il-għan, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tivverifika jekk kemm il-fatt li entità bi skop ta’ lukru tipparteċipa fil-parti l-kbira, b’mod dirett jew indirett, f’ċentru speċjali għall-impjiegi kif ukoll l-investiment mill-ġdid ta’ parti biss mill-profitti fl-imsemmija ċentri humiex ta’ natura li jiżguraw li dawn tal-aħħar ikunu jistgħu jilħqu l-imsemmi għan b’mod daqstant effettiv daqs l-applikazzjoni tal-kundizzjonijiet imsemmija fil-punt preċedenti.
Fit-tielet lok, għandu jingħad ukoll, kif jagħmlu l-Gvern Spanjol u l-Kummissjoni Ewropea, li mill-analiżi tal-leġiżlazzjoni Spanjola, ippreżentata minn dan il-gvern bi tweġiba għall-mistoqsijiet għal tweġiba bil-miktub magħmula mill-Qorti tal-Ġustizzja, ma jidhirx li jirriżulta li l-operaturi ekonomiċi kkostitwiti skont id-dritt ta’ Stati Membri oħra huma esklużi mid-dritt ta’ parteċipazzjoni fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati, previst minn din il-leġiżlazzjoni Spanjola, kemm-il darba dawn l-operaturi jissodisfaw il-kundizzjonijiet espressament previsti, fl-imsemmija leġiżlazzjoni, għaċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali. Madankollu, huwa l-kompitu tal-qorti tar-rinviju li tagħmel il-verifiki neċessarji f’dan ir-rigward.
Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, ir-risposta li għandha tingħata għad-domanda magħmula hija li l-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 għandu jiġi interpretat fis-sens li ma jipprekludix li Stat Membru jimponi kundizzjonijiet supplimentari fil-konfront ta’ dawk stabbiliti f’din id-dispożizzjoni, u li b’hekk jeskludi, mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati, lil ċerti operaturi ekonomiċi li jissodisfaw il-kundizzjonijiet previsti fl-imsemmija dispożizzjoni, bil-kundizzjoni li dan l-Istat Membru josserva l-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità.
Fuq l-ispejjeż
Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija dik il-qorti li għandha tiddeċiedi dwar l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.

Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (Il-Ħames Awla) taqta’ u tiddeċiedi:

L-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE għandu jiġi interpretat fis-sens li ma jipprekludix li Stat Membru jimponi kundizzjonijiet supplimentari fil-konfront ta’ dawk stabbiliti f’din id-dispożizzjoni, u li b’hekk jeskludi, mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati, lil ċerti operaturi ekonomiċi li jissodisfaw il-kundizzjonijiet previsti fl-imsemmija dispożizzjoni, bil-kundizzjoni li dan l-Istat Membru josserva l-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità.

Firem
(
*1
)	Lingwa tal-kawża: l-Ispanjol.