CELEX: 62018CJ0572
Recurso de decisão do Tribunal Geral
União aduaneira
Regulamento (UE) n.o 952/2013
Artigo 211.o, n.o 6
Autorização de aperfeiçoamento ativo de certos produtos de aço elétrico de grão orientado
Risco de afetação desfavorável dos interesses essenciais dos produtores da União
Análise das condições económicas
Regulamento de Execução (UE) 2015/2447
Artigo 259.o
Conclusões da Comissão Europeia sobre as condições económicas
Artigo 263.o TFUE
Ato não suscetível de recurso

Com o presente recurso, a thyssenkrupp Electrical Steel GmbH e a thyssenkrupp Electrical Steel Ugo pedem a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 2 de julho de 2018, thyssenkrupp Electrical Steel e thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comissão (T‑577/17, não publicado, a seguir «despacho recorrido»,
EU:T:2018:411
), pelo qual este negou provimento ao seu recurso de anulação das conclusões da Comissão Europeia que figuram na ata da sexta reunião da secção «Procedimentos especiais diferentes do trânsito» do Grupo de Peritos Aduaneiros, de 2 de maio de 2017, no sentido de que os interesses essenciais dos produtores da União Europeia não corriam o risco de ser afetados desfavoravelmente por uma autorização de aperfeiçoamento ativo de certos produtos de aço elétrico de grão orientado solicitada pela Euro‑Mit Staal BV (a seguir «EMS»).
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.
o
2913/92
Os artigos 130.
o
a 136.
o
do Regulamento (CEE) n.
o
2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (
JO 1992, L 302, p. 1
), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
2700/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2000 (
JO 2000, L 311, p. 17
) (a seguir «Regulamento n.
o
2913/92»), tinham por objeto o regime de transformação sob controlo aduaneiro.
O artigo 130.
o
do Regulamento n.
o
2913/92 dispunha:
«O regime de transformação sob controlo aduaneiro permite utilizar no território aduaneiro da Comunidade mercadorias não comunitárias, para aí serem submetidas a operações que lhes modifiquem a natureza ou o estado, sem que tais mercadorias sejam sujeitas a direitos de importação nem a medidas de política comercial, e introduzir em livre prática os produtos resultantes destas operações com a aplicação dos direitos de importação que lhes são próprios. Estes produtos denominam‑se produtos transformados.»
Nos termos do artigo 132.
o
do referido regulamento:
«A autorização de transformação sob controlo aduaneiro é emitida a pedido da pessoa que efetua ou manda efetuar a transformação.»
O artigo 133.
o
do referido regulamento previa:
«A autorização apenas será concedida:
[…]
e)
Desde que estejam preenchidas as condições necessárias para que o regime possa contribuir para favorecer a criação ou a manutenção de uma atividade de transformação de mercadorias na Comunidade sem que sejam prejudicados os interesses essenciais dos produtores comunitários de mercadorias similares (condições económicas). Os casos em que se consideram preenchidas as condições económicas podem ser determinados pelo procedimento do comité.»
Em conformidade com os artigos 247.
o
a 249.
o
do mesmo regulamento, a Comissão era assistida por um comité.
O Regulamento n.
o
2913/92 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.
o
450/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2008, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Código Aduaneiro Modernizado) (
JO 2008, L 145, p. 1
), ele próprio revogado e substituído pelo Regulamento (UE) n.
o
952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de outubro de 2013, que estabelece o Código Aduaneiro da União (
JO 2013, L 269, p. 1
; a seguir «Código Aduaneiro»).
Regulamento n.
o
2454/93
O artigo 502.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CEE) n.
o
2454/93 da Comissão, de 2 de julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento n.
o
2913/92 (
JO 1993, L 253, p. 1
), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
993/2001 da Comissão, de 4 de maio de 2001 (
JO 2001, L 141, p. 1
) (a seguir «Regulamento n.
o
2454/93»), previa:
«Com exclusão dos casos em que se consideram satisfeitas as condições económicas nos termos dos capítulos 3, 4 ou 6, a autorização [de transformação sob controlo aduaneiro] não será concedida sem o exame das condições económicas.»
O artigo 503.
o
deste regulamento dispunha:
«Pode efetuar‑se um exame das condições económicas em colaboração com a Comissão:
a)
Se as autoridades aduaneiras em causa desejarem proceder à consulta antes ou após a emissão da autorização;
b)
Se uma outra administração aduaneira apresentar objeções a uma autorização emitida;
c)
Por iniciativa da Comissão.»
Nos termos do artigo 504.
o
, n.
os
1 e 4, do referido regulamento:
«1.   Sempre que um exame seja iniciado em conformidade com o artigo 503.
o
, o caso é transmitido à Comissão, acompanhado das conclusões do exame já realizado.
[…]
4.   As conclusões do comité são tidas em conta pelas autoridades aduaneiras em causa e por qualquer autoridade aduaneira responsável por autorizações ou por pedidos de autorizações análogos.»
O Regulamento n.
o
2454/93 foi revogado pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/481 da Comissão, de 1 de abril de 2016 (
JO 2016, L 87, p. 24
).
Código Aduaneiro
O artigo 5.
o
do Código Aduaneiro, sob a epígrafe «Definições», indica, no seu ponto 39, que, para efeitos desse código, o conceito de «decisão» deve ser entendido no sentido de que se refere ao «ato de uma autoridade aduaneira em matéria de legislação aduaneira que decida sobre um caso concreto e produza efeitos jurídicos relativamente à pessoa ou pessoas em causa».
O artigo 22.
o
deste código, sob a epígrafe «Decisões adotadas mediante pedido», dispõe:
«1.   Caso uma pessoa solicite às autoridades aduaneiras uma decisão relativa à aplicação da legislação aduaneira, deve fornecer todas as informações requeridas pelas autoridades aduaneiras competentes para o efeito.
[…]
2.   As autoridades aduaneiras devem, sem demora e no prazo de 30 dias a contar da data de receção do pedido de decisão, verificar se estão reunidas as condições de aceitação do pedido.
Se as autoridades aduaneiras concluírem que o pedido contém todas as informações necessárias para que possam tomar a decisão, devem comunicar a sua aceitação ao requerente no prazo previsto no primeiro parágrafo.
3.   A autoridade aduaneira competente deve tomar a decisão a que se refere o n.
o
1 e deve comunicá‑la ao requerente, sem demora e no prazo de 120 dias a contar da data de aceitação do pedido, salvo disposição em contrário.
[…]
6.   Antes de tomarem qualquer decisão suscetível de ter consequências adversas para o requerente, as autoridades aduaneiras devem comunicar ao requerente as razões em que tencionam fundamentar a sua decisão, dando‑lhe a oportunidade de apresentar os seus pontos de vista num prazo fixado a contar da data em que é recebida ou se considera que tenha sido recebida a comunicação. Findo o referido prazo, a decisão é notificada ao requerente, na forma adequada.
[…]
7.   Uma decisão que tenha consequências adversas para o requerente deve expor a respetiva fundamentação e mencionar o direito de recurso previsto no artigo 44.
o
»
O artigo 44.
o
do referido código, sob a epígrafe «Direito de recurso», enuncia nos seus n.
os
1 e 3:
«1.   Todas as pessoas têm o direito de interpor recurso de qualquer decisão tomada pelas autoridades aduaneiras relacionada com a aplicação da legislação aduaneira e que lhes diga direta e individualmente respeito.
Têm igualmente o direito de interpor recurso todas as pessoas que, tendo solicitado uma decisão das autoridades aduaneiras, delas não obtenham uma decisão no prazo fixado no artigo 22.
o
, n.
o
3.
[…]
3.   O recurso é interposto no Estado‑Membro em que a decisão tenha sido tomada ou solicitada.»
O artigo 211.
o
do mesmo código prevê:
«1.   É necessária uma autorização das autoridades aduaneiras para:
a)
O recurso aos regimes de aperfeiçoamento ativo […]
[…]
4.   Salvo disposição em contrário, e para além do n.
o
3, a autorização referida no n.
o
1 só é concedida se estiverem preenchidas cumulativamente as seguintes condições:
a)
As autoridades aduaneiras estiverem em condições de exercer a fiscalização aduaneira sem terem que criar um dispositivo administrativo desproporcionado em relação às necessidades económicas em causa;
b)
Os interesses essenciais dos produtores da União não forem afetados desfavoravelmente pela autorização para um regime de aperfeiçoamento (condições económicas).
5.   Considera‑se que os interesses essenciais dos produtores da União não são afetados desfavoravelmente, tal como referido no n.
o
4, alínea b), salvo se existir prova em contrário ou salvo nos casos em que as condições económicas se consideram preenchidas.
6.   Se existirem provas de que os interesses essenciais dos produtores da União podem ser afetados desfavoravelmente, deve proceder‑se a uma análise das condições económicas ao nível da União.»
O artigo 213.
o
do Código Aduaneiro, sob a epígrafe «Atribuição de competências de execução», prevê no seu primeiro parágrafo:
«A Comissão especifica, por meio de atos de execução, as regras processuais aplicáveis à análise das condições económicas a que se refere o artigo 211.
o
, n.
o
6.»
Regulamento Delegado
O artigo 166.
o
do Regulamento Delegado (UE) 2015/2446 da Comissão, de 28 de julho de 2015, que completa o Regulamento n.
o
952/2013 com regras pormenorizadas relativamente a determinadas disposições do Código Aduaneiro da União (
JO 2015, L 343, p. 1
; a seguir «Regulamento Delegado»), enuncia, no seu n.
o
1, a regra geral segundo a qual a condição estabelecida no artigo 211.
o
, n.
o
4, alínea b), do Código Aduaneiro não é aplicável às autorizações de aperfeiçoamento ativo, ao mesmo tempo que prevê três exceções a esta regra.
Regulamento de Execução
O artigo 259.
o
do Regulamento de Execução (UE) 2015/2447 da Comissão, de 24 de novembro de 2015, que estabelece normas de execução de determinadas disposições do Regulamento n.
o
952/2013 (
JO 2015, L 343, p. 558
; a seguir «Regulamento de Execução»), sob a epígrafe «Análise das condições económicas», tem a seguinte redação:
«1.   Se, na sequência do pedido de autorização referido no artigo 211.
o
, n.
o
1, alínea a), do [Código Aduaneiro], for solicitada uma análise das condições económicas em conformidade com o artigo 211.
o
, n.
o
6, [desse código], a administração aduaneira da autoridade aduaneira competente para tomar uma decisão sobre o pedido transmite o processo sem demora à Comissão, solicitando essa análise.
[…]
4.   A Comissão cria um grupo de peritos, composto por representantes dos Estados‑Membros, que aconselha a Comissão sobre se as condições económicas estão preenchidas ou não.
5.   As conclusões da análise das condições económicas são tidas em conta pela autoridade aduaneira em causa e por quaisquer outras autoridades aduaneiras responsáveis por pedidos ou autorizações análogos.
Pode ser estabelecido nas conclusões sobre as condições económicas que o caso em apreciação é único e, por conseguinte, não pode servir de precedente para outros pedidos ou autorizações.
[…]»
Decisão C(2016) 3301 final
O artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea c), da Decisão da Comissão, de 30 de maio de 2016, que estabelece regras horizontais relativas à criação e ao funcionamento dos grupos de peritos da Comissão [C(2016) 3301 final], prevê que estes grupos prestem aconselhamento e facultem conhecimentos especializados à Comissão no que respeita, entre outros, à aplicação da legislação, bem como à coordenação e à cooperação com os Estados‑Membros. Segundo o artigo 5.
o
desta decisão, o mandato de um grupo de peritos deve ser claramente definido e as suas funções devem ser determinadas com a maior precisão possível.
O Grupo de Peritos Aduaneiros foi constituído nos termos do artigo 259.
o
, n.
o
4, do Regulamento de Execução e está sujeito às regras horizontais referidas no número anterior. O papel deste grupo consiste, em conformidade com o artigo 2.
o
, alínea g), dos «termos de referência» adotados em 3 de maio de 2016 [Ares (2016) 2109319], em aconselhar a Comissão e os seus serviços em relação à análise que visa determinar se as condições económicas estão preenchidas.
Antecedentes do litígio
Os antecedentes do litígio figuram nos n.
os
1 a 8 do despacho recorrido e podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos da seguinte forma.
Em 21 de fevereiro de 2017, a EMS apresentou à autoridade aduaneira neerlandesa, em conformidade com o artigo 211.
o
, n.
o
1, alínea a), do Código Aduaneiro, um pedido de autorização de aperfeiçoamento ativo para certos produtos de aço elétrico de grão orientado originários do Japão.
Em 27 de fevereiro de 2017, a referida autoridade transmitiu o processo à Comissão, nos termos do artigo 259.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Execução, pedindo‑lhe que procedesse à análise das condições económicas.
Em 2 de maio de 2017, por ocasião da sexta reunião do Grupo de Peritos Aduaneiros, secção «Procedimentos especiais diferentes do trânsito», a questão das condições económicas foi objeto de discussão e, seguidamente, de uma votação favorável. Baseando‑se nisso, a Comissão concluiu que as condições económicas para a autorização de aperfeiçoamento ativo estavam preenchidas (a seguir «conclusões controvertidas»).
No mesmo dia, a autoridade aduaneira neerlandesa emitiu a autorização de aperfeiçoamento ativo a favor da EMS para o período compreendido entre 2 de maio de 2017 e 1 de maio de 2020.
Em 12 de julho de 2017, as recorrentes deduziram oposição à concessão dessa autorização junto daquela autoridade.
Nas suas decisões preliminares sobre essas oposições, de 11 de dezembro de 2017, a autoridade aduaneira neerlandesa declarou que estava «obrigada» («
verplich
t») a conceder a autorização solicitada, uma vez que tinha de «ter em conta [as conclusões controvertidas]».
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de agosto de 2017, as recorrentes interpuseram recurso de anulação das conclusões controvertidas.
Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de novembro de 2017, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade, nos termos do artigo 130.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, fundada, a título principal, na inexistência de um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, e, a título subsidiário, na inexistência de afetação direta e individual das recorrentes, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Pronunciando‑se sobre a exceção de inadmissibilidade, o Tribunal Geral considerou que as conclusões controvertidas não constituíam um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, e, por conseguinte, declarou o recurso inadmissível, sem se pronunciar sobre a questão da afetação direta e individual das recorrentes, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes no presente recurso
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o despacho recorrido;
–
declarar o recurso admissível;
–
remeter o processo ao Tribunal Geral para que o processo prossiga, dando início ao debate quanto ao mérito, e
–
condenar a Comissão nas despesas efetuadas no âmbito do presente processo.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao presente recurso e
–
condenar as recorrentes nas despesas.
Por Despacho de 7 de março de 2019, thyssenkrupp Electrical Steel e thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comissão (
C‑572/18 P
, não publicado,
EU:C:2019:188
), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de intervenção apresentado pela EMS em apoio dos pedidos da Comissão, pelo facto de a EMS não ter demonstrado interesse na resolução do litígio.
Quanto ao presente recurso
As recorrentes invocam cinco fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral, em que considerou que o Código Aduaneiro, o Regulamento Delegado e o Regulamento de Execução não conferem à Comissão o poder de adotar decisões vinculativas para as autoridades aduaneiras nacionais num procedimento de concessão de uma autorização de aperfeiçoamento ativo. O segundo fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral, em que declarou que o papel da Comissão na análise das condições económicas tem caráter puramente processual. O terceiro fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral, em que concedeu ao Acórdão de 11 de maio de 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, a seguir «Acórdão Friesland Coberco»,
EU:C:2006:312
), o valor de precedente legal para efeitos da interpretação do artigo 259.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Execução. O quarto fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral, em que não tomou em consideração, como prova do caráter vinculativo das conclusões controvertidas, o documento intitulado «Prática administrativa relativa ao exame das condições económicas em conformidade com o artigo 211.
o
, n.
o
6, do [Código Aduaneiro] e do artigo 259.
o
do [Regulamento de Execução]» (
Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)]
), de 5 de agosto de 2016 [Ares(2016)4155451; a seguir «acordo administrativo»]. O quinto fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral, em que não considerou que as conclusões controvertidas diziam direta e individualmente respeito às recorrentes.
A título preliminar, cabe observar que, na sua contestação, a Comissão indicou, sem suscitar formalmente uma questão prévia de inadmissibilidade, que, no caso de as recorrentes não terem instaurado processos judiciais contra o indeferimento, pela autoridade aduaneira neerlandesa, das suas oposições à autorização de aperfeiçoamento ativo concedida a favor da EMS, essa autorização se tornou definitiva, pelo que não têm nenhum interesse no prosseguimento do presente recurso.
Todavia, na réplica, as recorrentes confirmaram que tinham instaurado esses processos nos órgãos jurisdicionais neerlandeses, o que a Comissão admitiu igualmente na tréplica.
Por conseguinte, há que julgar improcedentes as alegações da Comissão relativas à não demonstração de interesse no prosseguimento do presente recurso.
Quanto ao primeiro, segundo e quarto fundamentos
Argumentos das partes
Com estes fundamentos, que devem ser examinados em conjunto, atendendo à sua interligação, as recorrentes acusam o Tribunal Geral de ter cometido, no âmbito da sua apreciação da questão de saber se as conclusões controvertidas constituem um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, três erros de direito relativos à interpretação e à aplicação, por um lado, das disposições do Código Aduaneiro, do Regulamento Delegado e do Regulamento de Execução em relação ao procedimento de análise das condições económicas, e, por outro, do acordo administrativo.
Em apoio do primeiro fundamento, dirigido contra o n.
o
48 do despacho recorrido, as recorrentes alegam que, ao abrigo dos seus poderes de execução, a Comissão instituiu um procedimento no qual a questão de saber se as condições económicas estão preenchidas deve ser examinada ao nível da União, visto que não foi conferida nenhuma competência às autoridades aduaneiras nacionais para analisar essas condições. A instauração de tal procedimento marca uma diferença relativamente ao Regulamento n.
o
2913/92, como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Friesland Coberco.
Segundo as recorrentes, uma vez que a concessão de uma autorização de aperfeiçoamento ativo está subordinada à satisfação das condições económicas e que as autoridades aduaneiras nacionais não podem examinar esta questão, as conclusões da Comissão na matéria são necessariamente vinculativas para essas autoridades. Esta conclusão é corroborada pelo acordo administrativo e pelas decisões preliminares da autoridade aduaneira neerlandesa, de 11 de dezembro de 2017, sobre a oposição das recorrentes.
As recorrentes alegam também que o poder da Comissão para adotar decisões vinculativas depois da análise das condições económicas não pode ser posto em causa nem pelo facto de o artigo 259.
o
do Regulamento de Execução designar o ato resultante dessa análise de «conclusões» nem pelo facto de a referida instituição ser assistida pelo Grupo de Peritos Aduaneiros. Sublinham, a este respeito, que a forma sob a qual um ato é adotado não pode alterar a sua natureza e que os pareceres desse grupo têm valor meramente consultivo.
Em apoio do segundo fundamento, dirigido contra os n.
os
49 e 50 do despacho recorrido, as recorrentes alegam que nenhuma disposição do Código Aduaneiro, do Regulamento Delegado ou do Regulamento de Execução limita o papel da Comissão a recolher os votos dos representantes dos Estados‑Membros no Grupo de Peritos Aduaneiros e a proceder à contagem desses votos. Segundo elas, uma vez que a Comissão não é obrigada a seguir os pareceres desse grupo de peritos, deveria ser «juridicamente responsável» pelas suas conclusões sobre as condições económicas.
Assim, as recorrentes consideram que essas conclusões constituem um ato destinado a produzir efeitos jurídicos vinculativos e, por conseguinte, são suscetíveis de recurso nos termos do artigo 263.
o
TFUE.
Em apoio do quarto fundamento, dirigido contra o n.
o
66 do despacho recorrido, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no seu exame do alcance das conclusões da Comissão sobre as condições económicas, uma vez que não tomou em consideração o acordo administrativo como prova do caráter vinculativo dessas conclusões, quando o ponto 3, primeiro parágrafo, desse acordo precisa que «a[s] conclus[ões] da Comissão vincula[m] as autoridades aduaneiras competentes e […] estas não podem, portanto, afastar‑se delas». Por outro lado, a autoridade aduaneira neerlandesa declarou ter sido «obrigada» (
verplicht
), por força das conclusões controvertidas, a conceder a autorização solicitada.
A Comissão contesta a procedência destes fundamentos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, cumpre recordar que são considerados «atos suscetíveis de recurso», na aceção do artigo 263.
o
TFUE, todas as disposições adotadas pelas instituições da União, qualquer que seja a sua forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos que podem afetar os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, n.
o
37, e de 20 de setembro de 2016, Mallis e o./Comissão e BCE,
C‑105/15 P a C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
Em contrapartida, escapa à fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.
o
TFUE qualquer ato que não produza efeitos jurídicos vinculativos, como os atos preparatórios e os atos de pura execução, as meras recomendações e os pareceres assim como, em princípio, as instruções internas (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, n.
o
55 e jurisprudência referida, e de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, n.
o
27).
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, para determinar se o ato impugnado produz esses efeitos, importa atender à substância desse ato e apreciar esses efeitos em função de critérios objetivos, tais como o conteúdo do referido ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção deste último, bem como os poderes da instituição que dele é autora (Acórdão de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, n.
o
32 e jurisprudência referida, e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, n.
o
47).
Só assim não será quando os atos adotados no decurso do procedimento preparatório constituam, eles próprios, o termo final de um procedimento especial distinto daquele que deve permitir à instituição em causa decidir quanto ao mérito (Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão,
60/81
,
EU:C:1981:264
, n.
o
11).
Em todo o caso, embora as medidas de natureza puramente preparatória não possam, enquanto tais, ser objeto de um recurso de anulação, as eventuais ilegalidades que as viciem podem ser invocadas como fundamento do recurso dirigido contra o ato definitivo do qual constituem uma fase de elaboração (Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão,
60/81
,
EU:C:1981:264
, n.
o
12).
No caso em apreço, o Tribunal Geral começou por salientar, no n.
o
48 do despacho recorrido, que nem o Código Aduaneiro, nem o Regulamento Delegado, nem o Regulamento de Execução atribuem à Comissão poderes para adotar decisões, e ainda menos decisões vinculativas para as autoridades aduaneiras nacionais no âmbito da análise das condições económicas.
Em seguida, o Tribunal Geral indicou, no n.
o
49 do despacho recorrido, que o Código Aduaneiro não obriga de modo nenhum a Comissão a proceder ela própria à análise das condições económicas e descreveu o papel desta instituição na sua cooperação com os peritos dos Estados‑Membros, por um lado, e as autoridades aduaneiras interessadas, por outro, como puramente processual. Ora, segundo o Tribunal Geral, esta cooperação não se confunde com um dispositivo de tomada de decisão ao nível da União, no qual as conclusões apresentadas num quadro informal vinculam os Estados‑Membros.
Por último, o Tribunal Geral sublinhou, no n.
o
50 do despacho recorrido, que não resultava do procedimento instituído pela Comissão, ao abrigo dos poderes de execução que lhe confere o artigo 213.
o
do Código Aduaneiro, que a referida instituição tinha de expressar a sua opinião ou exercer um poder de apreciação sobre a questão de saber se as condições económicas estão preenchidas.
Por outro lado, o Tribunal Geral constatou, no n.
o
66 do despacho recorrido, por um lado, que o acordo administrativo mais não fez do que substituir um documento administrativo anterior relativo à aplicação das disposições pertinentes do Regulamento n.
o
2454/93, e, por outro, que, uma vez que esse documento não tinha retirado as consequências do Acórdão Friesland Coberco, não podia servir de base válida para a interpretação contida no acordo administrativo.
No âmbito do primeiro e segundo fundamentos do presente recurso, as recorrentes consideram, em substância, que as disposições pertinentes do Código Aduaneiro, do Regulamento Delegado e do Regulamento de Execução devem ser interpretadas no sentido de que o procedimento de análise das condições económicas, conduzido ao nível da União pela Comissão em colaboração com o Grupo de Peritos Aduaneiros, é autónomo e dissociável do procedimento de autorização do aperfeiçoamento ativo.
Todavia, em primeiro lugar, as conclusões da Comissão relativas às condições económicas, como as conclusões controvertidas, inserem‑se no procedimento de autorização do aperfeiçoamento ativo, no âmbito do qual, em conformidade com o artigo 211.
o
, n.
o
1, alínea a), do Código Aduaneiro, a colocação das mercadorias sob o regime do aperfeiçoamento ativo está subordinada a uma autorização das autoridades aduaneiras nacionais, exercendo estas, assim, de forma exclusiva, no âmbito desse procedimento, o poder decisório final.
Esta constatação é corroborada pelas disposições do artigo 22.
o
do Código Aduaneiro. Com efeito, em conformidade com o n.
o
3 deste artigo, cabe à autoridade aduaneira competente tomar a decisão na sequência de um pedido de aplicação da legislação aduaneira e notificar essa decisão ao requerente nos prazos legais. Por seu turno, o n.
o
6 do referido artigo obriga as autoridades aduaneiras, antes de tomarem alguma decisão suscetível de ter consequências adversas para o requerente, a comunicar‑lhe as razões em que tencionam fundamentar a sua decisão, dando‑lhe a oportunidade de apresentar os seus pontos de vista sobre essas razões. Por último, nos termos do n.
o
7 desse mesmo artigo, uma decisão que tenha consequências adversas para o requerente deve expor a referida fundamentação e mencionar «o direito de recurso previsto no artigo 44.
o
[do Código Aduaneiro]», recurso esse que deve ser interposto, em conformidade com o n.
o
3 deste último artigo, «no Estado‑Membro em que a decisão tenha sido tomada ou solicitada».
Quanto ao artigo 5.
o
, n.
o
39, do Código Aduaneiro, que define o conceito de «decisão» como «o ato de uma autoridade aduaneira em matéria de legislação aduaneira que decida sobre um caso concreto e produza efeitos jurídicos relativamente à pessoa ou pessoas em causa», esta disposição não deixa dúvidas quanto ao facto de que são as autoridades aduaneiras nacionais que detêm o poder de adotar atos de natureza decisória nos termos do referido código.
É certo que, entre as condições cumulativas necessárias para a obtenção de uma autorização de aperfeiçoamento ativo, o artigo 211.
o
do Código Aduaneiro exige, no seu n.
o
4, alínea b), que as condições económicas estejam preenchidas e prevê, no seu n.
o
6, nos casos em que se deva proceder a uma análise dessas condições, que esta seja efetuada «ao nível da União». Todavia, resulta de uma leitura conjugada do artigo 211.
o
, n.
o
1, alínea a), do artigo 211.
o
, n.
o
4, alínea b), e do artigo 211.
o
, n.
o
6, desse código que essa análise se insere no procedimento que conduz à adoção, na sequência de um pedido de autorização nesse sentido, da decisão final pelas autoridades aduaneiras nacionais e constitui apenas uma etapa intermédia desse procedimento.
Assim, e enquanto o artigo 211.
o
, n.
o
1, alínea a), do Código Aduaneiro confia expressamente o poder decisório em matéria de regime de aperfeiçoamento ativo às autoridades aduaneiras nacionais, o artigo 211.
o
, n.
os
4, alíneas b), e 6, deste código não atribui, por seu lado, nenhum poder decisório próprio a uma entidade da União no âmbito da análise das condições económicas.
Esta conclusão é corroborada pelo facto de — diversamente do que preveem o artigo 22.
o
e o artigo 44.
o
, n.
o
3, do Código Aduaneiro no que respeita às decisões tomadas pelas autoridades aduaneiras competentes na sequência de um pedido — nenhuma disposição desse código impor à entidade da União que deve efetuar a análise das condições económicas a obrigação de notificar o resultado dessa análise ao requerente ou de lhe comunicar os motivos que conduziram a esse resultado. Além disso, neste contexto, nenhuma disposição confere ao requerente um direito de recurso contra esse resultado.
Por outro lado, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, não decorre das disposições do Código Aduaneiro que o papel da autoridade aduaneira competente se limita à execução do resultado obtido no termo da análise das condições económicas ao nível da União. Com efeito, este código, nomeadamente o seu artigo 211.
o
, não atribui à entidade da União, a quem compete efetuar a análise das condições económicas, o poder de tomar uma medida que não seja puramente intermédia e preparatória.
Em segundo lugar, no que respeita às regras processuais aplicáveis à análise das condições económicas efetuada ao nível da União, na aceção do artigo 211.
o
, n.
o
6, do Código Aduaneiro, resulta efetivamente de uma leitura conjugada do artigo 259.
o
, n.
os
1 e 4, do Regulamento de Execução que, quando necessária, essa análise deve ser efetuada pela Comissão juntamente com um grupo de peritos composto por representantes dos Estados‑Membros, a partir dos elementos colocados à disposição da Comissão pela autoridade aduaneira competente. Além disso, resulta do artigo 259.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Execução que a Comissão regista o resultado da análise das condições económicas efetuada ao nível da União em «conclusões» e que estas são «tidas em conta» pela autoridade aduaneira competente e por quaisquer outras autoridades aduaneiras responsáveis por pedidos de autorização análogos.
Assim, o artigo 259.
o
do Regulamento de Execução corrobora a constatação de que as conclusões a que a Comissão chega no termo da análise das condições económicas constituem uma simples medida intermédia, destinada a preparar a decisão final das autoridades aduaneiras sobre o pedido de autorização de aperfeiçoamento ativo.
Com efeito, como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.
o
52 das suas conclusões, a expressão «tidas em conta» que figura no artigo 259.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução sugere, tendo em conta o seu sentido habitual na linguagem corrente, uma certa margem de apreciação da autoridade aduaneira competente quanto à maneira de dar seguimento às conclusões da Comissão relativas às condições económicas. Esta expressão implica, portanto, que a autoridade aduaneira competente estude as conclusões apresentadas pela Comissão e, em caso de desacordo com estas, fundamente a sua decisão de não as seguir (v., por analogia, Acórdão Friesland Coberco, n.
o
27).
É verdade que, como sublinham as recorrentes, em conformidade com as disposições do artigo 259.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Execução, quando seja necessária uma análise das condições económicas ao nível da União por força do artigo 211.
o
, n.
o
6, do Código Aduaneiro, a autoridade aduaneira competente à qual foi apresentado um pedido de autorização de aperfeiçoamento ativo está obrigada a transmitir o processo à Comissão, solicitando‑lhe que proceda à referida análise.
Todavia, à semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou, em substância, nos n.
os
28 e 29 do Acórdão Friesland Coberco, no que respeita ao Regulamento n.
o
2913/92, a obrigação de a autoridade aduaneira competente transmitir, em determinadas circunstâncias, o processo à Comissão não implica que essa autoridade seja obrigada a seguir as conclusões formuladas por aquela instituição. Como salientou acertadamente o Tribunal Geral nos n.
os
53 e 54 do despacho recorrido, não criticados no âmbito do presente recurso, o facto de as conclusões relativas às condições económicas terem passado a ser emitidas pela Comissão e já não por um comité instituído por este último regulamento, como acontecia na vigência do Regulamento n.
o
2913/92, não pode infirmar esta conclusão. Como salientou o advogado‑geral no n.
o
64 das suas conclusões, o objetivo prosseguido pela referida análise continua a ser idêntico, tendo mudado apenas o seu autor.
Além disso, a obrigação imposta às autoridades aduaneiras nacionais, quando se pretendem afastar das conclusões da Comissão, de fundamentarem as suas decisões a este respeito corrobora a constatação de que essas conclusões não produzem efeitos jurídicos vinculativos, suscetíveis de alterar de forma caracterizada a situação jurídica de um requerente. Com efeito, como salientou o advogado‑geral, em substância, no n.
o
70 das suas conclusões, embora esse dever de fundamentação revele a existência de um certo efeito jurídico produzido pelas conclusões da Comissão, esse efeito não basta para lhes conferir a natureza de ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE.
No que respeita ao argumento das recorrentes baseado na redação do artigo 259.
o
, n.
o
5, segundo parágrafo, do Regulamento de Execução — que prevê a possibilidade de a Comissão estabelecer, nas suas conclusões, que o caso em apreciação é único e não pode servir de precedente para outros pedidos ou autorizações —, também não resulta desta disposição que a Comissão esteja habilitada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses de um requerente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica. Com efeito, mesmo nesse caso, as autoridades aduaneiras nacionais em causa podem afastar‑se dessas conclusões, desde que fundamentem as suas decisões nesse sentido.
Por último, na medida em que as recorrentes invocam o acordo administrativo em apoio da sua posição segundo a qual as conclusões da Comissão relativas às condições económicas constituem um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, como recordou acertadamente o Tribunal Geral no n.
o
67 do despacho recorrido — aspeto que não é contestado no âmbito do presente recurso —, embora uma prática administrativa possa ser considerada um meio válido para interpretar a natureza de tais conclusões, não tem força vinculativa em termos jurídicos e, por conseguinte, não pode alterar o alcance do ato a que se refere.
Ora, tendo em conta a interpretação do artigo 259.
o
do Regulamento de Execução, como exposta nos n.
os
63 a 69 do presente acórdão, o Tribunal Geral teve igualmente razão ao afastar, no n.
o
68 do despacho recorrido, a interpretação contida no acordo administrativo por não ser conforme com as próprias disposições do Regulamento de Execução.
Nestas condições, o acordo administrativo não é suscetível de pôr em causa a interpretação das disposições do Código Aduaneiro e do Regulamento de Execução que figuram nos n.
os
56 a 69 do presente acórdão, pelo que o argumento das recorrentes baseado nesse acordo não pode prosperar. O facto de, no caso em apreço, as autoridades aduaneiras competentes terem adotado a sua decisão por se considerarem vinculadas às conclusões controvertidas não tem por efeito, como salientou o advogado‑geral no n.
o
61 das suas conclusões, fazer dessas conclusões um ato juridicamente vinculativo.
Conclui‑se que a argumentação das recorrentes destinada a demonstrar que, ao apreciar a questão de saber se as conclusões controvertidas constituem um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, o Tribunal Geral cometeu três erros de direito relativos à interpretação e à aplicação, por um lado, das disposições do Código Aduaneiro, do Regulamento Delegado e do Regulamento de Execução relativas ao procedimento de análise das condições económicas e, por outro, do acordo administrativo não pode prosperar.
Por conseguinte, há que julgar improcedentes o primeiro, segundo e quarto fundamentos.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
Com o terceiro fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito nos n.
os
60 e 61 do despacho recorrido ao declarar que a interpretação do artigo 504.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
2454/93 seguida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Friesland Coberco continuava a ser pertinente para a interpretação do artigo 259.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Execução, aplicável ao caso em apreço. Contestam a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual estas duas disposições «podem ser qualificadas de equivalentes».
Contra esta constatação, as recorrentes alegam que o procedimento de transformação sob controlo aduaneiro, que estava em causa no processo que deu origem ao Acórdão Friesland Coberco, já não figura no Código Aduaneiro. Por outro lado, esta alteração levou a uma mudança na definição do conceito de «condições económicas». Além disso, o comité instituído pelo Regulamento n.
o
2913/92 já não desempenha nenhum papel na análise das condições económicas, uma vez que as conclusões sobre essas condições são agora emitidas pela Comissão.
As recorrentes sublinham igualmente a diferença de redação entre, por um lado, o artigo 502.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2454/93 e, por outro, o artigo 211.
o
, n.
o
6, do Código Aduaneiro, e o artigo 259.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Execução. Por conseguinte, a expressão «são tidas em conta» que figura no artigo 259.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Execução deve ser entendida no sentido de que as conclusões da Comissão sobre as condições económicas são vinculativas para as autoridades aduaneiras nacionais.
A Comissão contesta a procedência do presente fundamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o presente fundamento, dirigido contra os n.
os
60 e 61 do despacho recorrido, as recorrentes alegam que, tendo em conta a amplitude das alterações introduzidas na regulamentação aduaneira desde a interpretação dos Regulamentos n.
os
2913/92 e 2454/93 seguida no Acórdão Friesland Coberco, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o artigo 504.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
2454/93 e o artigo 259.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução constituem disposições equivalentes e, com isso, ao interpretar a segunda disposição da mesma forma que o Tribunal de Justiça tinha interpretado a primeira no referido acórdão, no sentido de que as conclusões do comité instituído pelo Regulamento n.
o
2913/92 não eram vinculativas para as autoridades aduaneiras nacionais.
A este respeito, basta salientar que, tendo em conta as considerações expostas nos n.
os
56 a 69 do presente acórdão, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.
os
60 e 61 do despacho recorrido, que a interpretação do artigo 504.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
2454/93 seguida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Friesland Coberco continua a ser pertinente para interpretar o artigo 259.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução, dado que a primeira e a segunda destas disposições podem ser qualificadas de equivalentes.
Nestas condições, também não pode prosperar a argumentação das recorrentes destinada a demonstrar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que a interpretação do artigo 504.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
2454/93 seguida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Friesland Coberco continua a ser pertinente para interpretar o artigo 259.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Execução, aplicável ao caso em apreço.
Daqui resulta que o terceiro fundamento deve igualmente ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento
Argumentos das partes
Com o presente fundamento, as recorrentes sustentam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não declarar que as conclusões controvertidas lhes diziam direta e individualmente respeito, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
A Comissão considera que este fundamento é inoperante e, em todo o caso, improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Uma vez que o Tribunal Geral declarou acertadamente que as conclusões controvertidas não constituem um ato suscetível de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, não pode ser acusado de ter cometido um erro de direito por não ter examinado se esse ato dizia direta e individualmente respeito às recorrentes, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE. Com efeito, uma vez que não foi dirigido contra um ato suscetível de recurso, o recurso não podia deixar de ser julgado inadmissível, e isto mesmo admitindo que as recorrentes sejam, como alegam, direta e individualmente afetadas pelas conclusões controvertidas.
Nestas condições, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.
Uma vez que nenhum dos cinco fundamentos do recurso foi julgado procedente, deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.
Em conformidade com o artigo 138.
o
, n.
o
1, desse regulamento de processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a Comissão pedido a condenação das recorrentes e tendo estas sido vencidas, há que condená‑las a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso no processo C‑572/18 P.

2)
A thyssenkrupp Electrical Steel GmbH e a thyssenkrupp Electrical Steel Ugo suportarão, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.