CELEX: 62014CJ0234
Ennakkoratkaisupyyntö
Julkiset hankinnat
Direktiivi 2004/18/EY
Taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat
Tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys
47 artiklan 2 kohta ja 48 artiklan 3 kohta
Tarjouspyyntöasiakirjat, jotka sisältävät tarjoajan velvollisuuden tehdä kumppanuussopimus sellaisten yksiköiden kanssa, joiden voimavaroihin tai pätevyyteen se tukeutuu, tai perustaa niiden kanssa avoin yhtiö

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (
EUVL L 134, s. 114
) tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä ”Ostas celtnieks” SIA (jäljempänä Ostas celtnieks) ja toisaalta Talsu novada pašvaldība (Talsin piirikunnan paikallisviranomainen) ja Iepirkumu uzraudzības birojs (julkisten hankintojen valvontaviranomainen) ja joka koskee vaatimuksia, jotka sisältyvät julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn liittyviin tarjouspyyntöasiakirjoihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2004/18 32 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”Jotta voidaan helpottaa pienten ja keskisuurten yritysten osallistumista julkisiin hankintoihin, olisi annettava säännöksiä alihankinnasta.”
Kyseisen direktiivin 7 artiklassa säädetään kynnysarvoista, joista lähtien sovelletaan julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamista koskevia sääntöjä. Julkisten rakennusurakoiden osalta mainitun direktiivin 7 artiklan c alakohdassa vahvistetaan kynnysarvoksi 5186000 euroa.
Saman direktiivin 44 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Hankintasopimukset tehdään – – sen jälkeen kun hankintaviranomaiset ovat tarkistaneet niiden taloudellisten toimijoiden soveltuvuuden, joiden osallistumista menettelyyn ei – – ole suljettu pois. Tällainen soveltuvuuden tarkistus on suoritettava 47–52 artiklassa tarkoitettujen taloudellista ja rahoitustilannetta, ammatillista ja teknistä tietämystä tai pätevyyttä koskevien perusteiden mukaisesti – –
2.   Hankintaviranomaiset voivat asettaa 47 ja 48 artiklan mukaisia soveltuvuutta koskevia vähimmäisehtoja, jotka ehdokkaiden ja tarjoajien on täytettävä.
Jäljempänä 47 ja 48 artiklassa tarkoitettujen tietojen laajuuden ja niiden soveltuvuutta tietyn hankintasopimuksen osalta koskevien vähimmäisedellytysten on liityttävä suoraan hankintasopimuksen kohteeseen ja oltava oikeassa suhteessa siihen nähden.
– –”
Direktiivin 2004/18 47 artiklan otsikkona on ”Taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat”, ja mainitun artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Taloudellinen toimija voi tarvittaessa tiettyä hankintasopimusta varten käyttää muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta sen ja näiden yksiköiden välisten yhteyksien oikeudellisesta luonteesta. Sen on tässä tapauksessa osoitettava hankintaviranomaisille, että sillä on käytettävissään tarvittavat keinot, esittämällä esimerkiksi todisteen näiden yksiköiden tätä koskevasta sitoumuksesta.”
Kyseisen direktiivin 48 artiklan otsikkona on ”Tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys”, ja mainitun artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Taloudellinen toimija voi tiettyä hankintasopimusta varten tarvittaessa käyttää muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta sen ja näiden yksiköiden välisten yhteyksien oikeudellisesta luonteesta. Sen on tässä tapauksessa osoitettava hankintaviranomaisille, että sillä on käytettävissään hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat keinot esittämällä esimerkiksi todisteen näiden yksiköiden antamasta sitoumuksesta antaa tarvittavat keinot taloudellisen toimijan käyttöön.”
Latvian oikeus
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että julkisista hankinnoista annetun lain (Publisko iepirkumu likums; Latvijas Vēstnesis, 2006, n
o
65) – jolla direktiivi 2004/18 saatetaan osaksi Latvian oikeutta – 41 §:n 3 momentissa (”Taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat”) ja 42 §:n 3 momentissa (”Tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys”) säädetään, että tarjoaja voi, jos se on tarpeen tietyn hankintasopimuksen toteuttamiseksi, tukeutua muiden yrittäjien voimavaroihin tai pätevyyteen riippumatta niiden välisten yhteyksien oikeudellisesta luonteesta. Sen on tässä tapauksessa osoitettava hankintaviranomaiselle, että sillä on käytettävissään tarvittavat resurssit, esittämällä näiden yrittäjien antamat todistukset tai niiden kanssa tehty kyseessä olevan hankintasopimuksen täyttämistä koskeva kumppanuussopimus.
Kumppanuussopimusta koskevat perussäännöt määritetään siviililain 16 luvussa, kun taas säännökset taloudellisille toimijoille avointen yhtiöiden perustamista ja toimintaa varten asetetuista edellytyksistä sisältyvät kauppalain IX lukuun.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Kuten unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenee, Talsin piirikunnan paikallisviranomainen aloitti vuoden 2011 marraskuussa julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn, joka liittyi tieinfrastruktuurin parantamiseen Talsin kaupunkiin pääsyn helpottamiseksi (jäljempänä kyseinen hankintasopimus).
Kyseiseen menettelyyn liittyvien tarjouspyyntöasiakirjojen 9.5 kohdassa todettiin seuraavaa:
”– – siinä tapauksessa, että tarjoaja tukeutuu muiden yrittäjien voimavaroihin, sen on mainittava kaikki kyseiset yrittäjät ja osoitettava, että sillä on käytettävissään tarvittavat resurssit. Jos sopimus on päätetty tehdä kyseisen tarjoajan kanssa, sen on ennen hankintasopimuksen tekemistä tehtävä kumppanuussopimus mainittujen yrittäjien kanssa ja toimitettava se hankintaviranomaiselle. [Kyseisen sopimuksen] on sisällettävä seuraavat asiat:
1)
ehto, jonka mukaan jokainen on vastuussa erikseen ja kaikki ovat yhteisvastuussa hankintasopimuksen täyttämisestä
2)
maininta pääasiallisesta taloudellisesta toimijasta, jolla on oikeus allekirjoittaa hankintasopimus ja johtaa sen täyttämistä
3)
kuvaus siitä, mikä osa työstä kunkin osallistujan on toteutettava
4)
työn määrä, joka kunkin osallistujan on toteutettava, prosentteina ilmaistuna.
Kumppanuussopimuksen tekemisen sijaan voidaan perustaa avoin yhtiö.”
Ostas celtnieks riitautti julkisten hankintojen valvontaviranomaisessa muun muassa tarjouspyyntiasiakirjojen 9.5 kohdan. Mainittu valvontaviranomainen kuitenkin hylkäsi 13.2.2012 tekemällään päätöksellä argumentit, jotka Ostas celtnieks oli esittänyt vaatimuksensa tueksi, koska se katsoi, että mainitulla kohdalla hankintaviranomainen oli oikeutetusti täsmentänyt ne tavat, joiden mukaisesti tarjoajan oli osoitettava, että sillä oli käytettävissään tarvittavat resurssit kyseisen hankintasopimuksen täyttämiseksi.
Ostas celtnieks valitti kyseisestä päätöksestä l’administratīvā rajona tiesaan (piirikunnan hallintotuomioistuin), joka hyväksyi valituksen 7.5.2013 antamallaan ratkaisulla. Kyseisessä ratkaisussa mainittu tuomioistuin katsoi erityisesti, että siltä osin kuin kyse oli tarjouspyyntöasiakirjojen 9.5 kohdasta, julkisista hankinnoista annetusta laista tai direktiivistä 2004/18 ei ilmene, että hankintaviranomainen voisi asettaa tarjoajalle velvollisuuden esittää sitoumus tehdä kumppanuussopimus sellaisten muiden yksiköiden kanssa, joiden kyseisen sopimuksen täyttämistä koskeviin voimavaroihin ja pätevyyteen se tukeutuu, ja vaatia tällaisen sopimuksen tekemistä tai avoimen yhtiön perustamista tällaisten yksiköiden kanssa.
Talsin piirikunnan paikallisviranomainen ja julkisten hankintojen valvontaviranomainen tekivät kyseisestä ratkaisusta kassaatiovalituksen Augstākā tiesaan (ylin tuomioistuin). Valitustensa tueksi kyseiset viranomaiset väittävät muun muassa, että tarjouspyyntöasiakirjojen 9.5 kohtaan sisältyvät edellytykset voidaan perustella tarpeella vähentää kyseisen hankintasopimuksen täyttämättä jättämiseen liittyvää riskiä.
Kansallinen tuomioistuin katsoo, että hankintaviranomaisen on julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemistä varten voitava tarkistaa tarjoajan kyky täyttää kyseinen hankintasopimus. Kansallinen tuomioistuin pohtii kuitenkin, sallitaanko direktiivissä 2004/18 tässä tarkoituksessa se, että hankintaviranomainen asettaa tarjoajille velvollisuuden tehdä kumppanuussopimus tai yhtiösopimus sellaisten muiden yrittäjien kanssa, joiden voimavaroihin tai pätevyyteen ne tukeutuvat oman ehdokkuutensa tueksi, vai ovatko kyseiset tarjoajat vapaita valitsemaan sen, miten ne liittävät kyseiset muut yrittäjät mukaan hankintasopimuksen täyttämiseen.
Augstākā tiesa (ylin tuomioistuin) on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin 2004/18 säännöksiä tulkittava siten, että niissä sallitaan hankintasopimuksen täyttämättä jättämiseen liittyvän riskin pienentämiseksi se, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisällytetään sääntö, jonka mukaan silloin, jos sopimuspuoleksi valitaan tarjoaja, joka tukeutuu muiden yksiköiden voimavaroihin tai pätevyyteen, tarjoajan on ennen hankintasopimuksen tekemistä tehtävä kumppanuussopimus (joka sisältää tiettyjä tarjouspyyntöasiakirjoissa määrättyjä kohtia) tai perustettava avoin yhtiö kyseisten yksiköiden kanssa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Alustavat huomautukset
Aluksi on todettava, että vaikka olettamuksena on, että direktiiviä 2004/18 sovelletaan pääasiassa, ennakkoratkaisupyyntö ei sisällä yhtäkään seikkaa, jonka avulla voitaisiin tarkistaa, saavuttaako kyseisen hankintasopimuksen arvo mainitun direktiivin 7 artiklan c alakohdassa vahvistetun relevantin soveltamiskynnyksen.
Vastauksena kysymykseen, jonka unionin tuomioistuin sille istunnon kuluessa esitti, Latvian hallitus kuitenkin täsmensi, että kyseinen hankintasopimus koski rakennusurakkaa, jonka arvo oli noin kolme miljoonaa euroa, eli soveltamiskynnyksen alittava määrä.
Latvian hallitus totesi myös, että julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä sovelletaan myös nyt käsiteltävän hankintasopimuksen kaltaisiin rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin, joiden arvo alittaa direktiivillä 2004/18 vahvistetun kynnysarvon.
Tästä on palautettava mieleen, että – kuten unionin tuomioistuin on jo todennut – unionin toimen säännösten tulkinta tilanteissa, jotka jäävät toimen soveltamisalan ulkopuolelle, on perusteltua, kun näitä säännöksiä sovelletaan kansallisen oikeuden nojalla tällaisiin tilanteisiin suoraan ja ehdottomasti, jotta voidaan taata, että mainittuja tilanteita sekä tilanteita, jotka kuuluvat kyseisen toimen soveltamisalaan, kohdellaan samalla tavoin (tuomio Generali-Providencia Biztosító,
C-470/13
,
EU:C:2014:2469
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetystä seuraa, että ellei tarkistuksista, jotka kansallisen tuomioistuimen on tehtävä, muuta johdu ja jotta sille voidaan pääasian ratkaisemiseksi antaa hyödyllinen vastaus, ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksellään, onko direktiivin 2004/18 47 artiklan 2 kohtaa ja 48 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että hankintaviranomainen voi julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn yhteydessä asettaa tarjoajalle, joka tukeutuu muiden yksiköiden voimavaroihin ja pätevyyteen, velvollisuuden tehdä ennen hankintasopimuksen tekemistä kyseisten yksiköiden kanssa kumppanuussopimus tai perustaa niiden kanssa avoin yhtiö.
Tähän kysymykseen vastaamiseksi on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2004/18 47 artiklan 2 kohdassa ja 48 artiklan 3 kohdassa tunnustetaan taloudellisen toimijan oikeus tukeutua tiettyä hankintasopimusta varten muiden yksiköiden voimavaroihin ja pätevyyteen, ”riippumatta sen ja näiden yksiköiden välisten yhteyksien luonteesta”, kunhan hankintaviranomaiselle osoitetaan, että tarjoajalla on käytettävissään näiden yksiköiden resurssit, jotka ovat tarpeen kyseisen hankintasopimuksen täyttämiseksi (ks. vastaavasti tuomio Swm Costruzioni 2 ja Mannocchi Luigino,
C-94/12
,
EU:C:2013:646
,
ja
kohta).
Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, tällainen tulkinta on yhdenmukainen sen tavoitteen kanssa, joka koskee julkisten hankintojen avaamista mahdollisimman laajalle kilpailulle ja johon alaa koskevilla direktiiveillä pyritään – ei ainoastaan taloudellisten toimijoiden vaan myös hankintaviranomaisten edun vuoksi. Tällaisella tulkinnalla helpotetaan lisäksi pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia osallistua julkisiin hankintoihin, mihin myös direktiivillä 2004/18 pyritään, kuten sen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa todetaan (tuomio Swm Costruzioni 2 ja Mannocchi Luigino,
C-94/12
,
EU:C:2013:646
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Silloin, kun yhtiö osoittaakseen rahoitukselliset ja taloudelliset voimavaransa ja teknisen ja/tai ammatillisen pätevyytensä tarjouspyyntömenettelyyn osallistumista varten esittää selvityksen sellaisten elinten tai yritysten voimavaroista ja pätevyydestä, joihin se on välittömästi tai välillisesti sidoksissa, yhtiön on tämän siteen oikeudellisesta luonteesta riippumatta esitettävä näyttö siitä, että sillä on ”todella” käytettävissään näiden elinten tai yritysten resurssit, jotka eivät ole sen omia ja jotka ovat tarpeen sopimuksen täyttämiseksi (ks. vastaavasti tuomio Holst Italia,
C-176/98
,
EU:C:1999:593
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä on todettava, että direktiivin 2004/18 44 artiklan 1 kohdan mukaan hankintaviranomaisen on tarkistettava, onko tarjoaja soveltuva täyttämään tietyn hankintasopimuksen. Tämän tarkistuksen tarkoituksena on muun muassa antaa hankintaviranomaiselle takeet siitä, että tarjoaja voi todella käyttää kaikkia niitä resursseja, joihin se vetoaa, koko sen ajan, jonka sopimus kattaa (ks. analogisesti tuomio Holst Italia,
C-176/98
,
EU:C:1999:593
,
kohta).
Direktiivin 2004/18 47 artiklan 2 kohta ja 48 artiklan 3 kohta eivät tämän valvonnan yhteydessä mahdollista sitä, että oletettaisiin, että tällaisella tarjoajalla on tai ei ole tarvittavia resursseja hankintasopimuksen täyttämiseksi, eikä varsinkaan sitä, että etukäteen suljettaisiin pois joitakin todistuskeinoja (ks. analogisesti tuomio Holst Italia,
C-176/98
,
EU:C:1999:593
,
kohta).
Tästä seuraa, että tarjoaja voi vapaasti valita yhtäältä niiden yhteyksien oikeudellisen luonteen, jotka se aikoo solmia sellaisten muiden yksiköiden kanssa, joiden voimavaroihin tai pätevyyteen se tukeutuu tietyn hankintasopimuksen täyttämiseksi, ja toisaalta sen keinon, jolla se todistaa näiden yhteyksien olemassaolon.
Lisäksi on todettava, että – kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 43 kohdassa – direktiivin 2004/18 47 artiklan 2 kohdassa ja 48 artiklan 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että muiden yksiköiden sellaisen sitoumuksen esittäminen, jonka perusteella ne antavat tarjoajan käyttöön tarvittavat resurssit hankintasopimuksen täyttämiseksi, on ainoastaan esimerkki hyväksyttävästä todisteesta siitä, että tarjoajalla todella tulee olemaan kyseiset resurssit käytettävissään. Kyseisissä säännöksissä ei näin ollen mitenkään suljeta pois sitä, että tarjoaja osoittaa muilla tavoin sellaisten yhteyksien olemassaolon, jotka yhdistävät sen muihin yksiköihin, joiden voimavaroihin ja pätevyyteen se tukeutuu täyttääkseen asianmukaisesti sen hankintasopimuksen, jota koskevan tarjouksen se tekee.
Nyt käsiteltävässä asiassa Talsin piirikunnan paikallisviranomainen, joka on hankintaviranomainen, velvoittaa tarjoajan eli Ostas celtnieksin, joka tukeutuu muiden yksiköiden voimavaroihin ja pätevyyteen täyttääkseen kyseisen hankintasopimuksen, solmimaan kyseisten yksiköiden kanssa yhteydet, joilla on tietty oikeudellinen luonne, joten ainoastaan kyseiset yhteydet ovat hankintaviranomaisen näkemyksen mukaan omiaan todistamaan siitä, että sopimuspuoleksi valitulla todella on kyseisen hankintasopimuksen asianmukaista täyttämistä varten tarvittavat resurssit.
Tarjouspyyntöasiakirjojen 9.5 kohdan mukaan hankintaviranomainen nimittäin edellyttää, että tarjoaja tekee ennen julkisen hankintasopimuksen tekemistä kumppanuussopimuksen kyseisten yksiköiden kanssa tai perustaa niiden kanssa avoimen yhtiön.
Tarjouspyyntöasiakirjojen 9.5 kohdassa mainitaan näin ollen vain kaksi tapaa, joilla tarjoaja voi osoittaa, että sillä on käytettävissään kyseisen hankintasopimuksen täyttämiseksi tarvittavat resurssit, eikä mitään muita tapoja todistaa oikeudellisten yhteyksien olemassaoloa kyseisen tarjoajan ja sellaisten yksiköiden välillä, joiden voimavaroihin tai pätevyyteen se tukeutuu.
Näin ollen on todettava, että tarjouspyyntöasiakirjojen 9.5 kohdassa ilmaistun säännön kaltainen sääntö johtaa selvästi siihen, että direktiivin 2004/18 47 artiklan 2 kohta ja 48 artiklan 3 kohta menettävät kokonaan tehokkaan vaikutuksen.
Kun edellä esitetty otetaan huomioon, esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/18 47 artiklan 2 kohtaa ja 48 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että hankintaviranomainen voi asettaa julkisen hankintasopimuksen tekomenettelyyn liittyvissä tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajalle, joka tukeutuu muiden yksiköiden voimavaroihin ja pätevyyteen, velvollisuuden tehdä ennen hankintasopimuksen tekemistä kyseisten yksiköiden kanssa kumppanuussopimus tai perustaa niiden kanssa avoin yhtiö.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 47 artiklan 2 kohtaa ja 48 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että hankintaviranomainen voi asettaa julkisen hankintasopimuksen tekomenettelyyn liittyvissä tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajalle, joka tukeutuu muiden yksiköiden voimavaroihin ja pätevyyteen, velvollisuuden tehdä ennen hankintasopimuksen tekemistä kyseisten yksiköiden kanssa kumppanuussopimus tai perustaa niiden kanssa avoin yhtiö.

Allekirjoitukset
(
*1
)   Oikeudenkäyntikieli: latvia.