CELEX: 62016CJ0049
Procedimiento prejudicial
Libre prestación de servicios
Restricciones
Requisitos relativos a la adjudicación de una concesión para la organización de juegos de azar en línea
Imposibilidad práctica de que los operadores privados establecidos en otros Estados miembros obtengan tal autorización

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 56 TFUE.
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Unibet International Ltd. (en lo sucesivo, «Unibet»), una sociedad maltesa, y la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala (Administración nacional central de Hacienda y Aduanas, Hungría; en lo sucesivo, «Administración tributaria húngara»), en relación con sendas resoluciones adoptadas por esta Administración mediante las que ordenaba que se impidiera temporalmente el acceso a los sitios de Internet de Unibet, accesibles bajo los nombres de dominio hu.unibet.com y hul.unibet.com.
Marco jurídico
Derecho húngaro
Legislación en vigor el 25 de junio de 2014
–
Ley de juegos de azar
El artículo 1 de la szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Ley XXXIV de 1991, de juegos de azar), en su versión vigente el 25 de junio de 2014 (en lo sucesivo, «Ley de juegos de azar»), disponía en sus apartados 3 a 5 lo siguiente:
«(3)   Tendrán la consideración de actividad de organización de juegos de azar, en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra i), de la koncesszióról szóló 1991. Évi XVI. törvény (Ley XVI de 1991, sobre las concesiones; en lo sucesivo, “Ley sobre concesiones”):
[…]
e)
la organización de juegos de azar en línea,
[…]
(4)   La actividad de organización de juegos de azar que permita una participación desde el territorio de Hungría por medio de un sistema y de técnicas de comunicación podrá ejercerse únicamente conforme a las disposiciones de la presente Ley.
(5)   La publicación de las ofertas de participación en juegos de azar por medio de sistemas y de técnicas de comunicación requerirá una autorización de la Administración tributaria estatal. Las entidades financieras y los proveedores de servicios de comunicación no podrán contribuir a la publicación ni a la recepción de las ofertas de participación en juegos de azar que no dispongan de autorización, ni podrán prestar soporte técnico a tal efecto.»
El artículo 2, apartados 2a y 3, de esta Ley preceptuaba lo siguiente:
«(2a)   Para prestar servicios de juegos de azar en línea será necesaria una autorización de la Administración tributaria estatal. Los servicios de juegos de azar en línea estarán incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley en los siguientes casos:
a)
cuando los juegos de azar en línea se organicen en territorio húngaro, o
b)
cuando el destinatario del servicio participe en el juego de azar en línea en territorio húngaro, o
c)
cuando el servicio se dirija a destinatarios que se encuentran en el territorio húngaro, en particular cuando el servicio sea accesible en húngaro o se publicite en el territorio húngaro.
(3)   La Administración tributaria estatal concederá autorización a quien reúna los requisitos personales, materiales y económicos necesarios para gestionar juegos de azar de manera segura y profesional.»
A tenor del artículo 3 de dicha Ley:
«(1)   La actividad de organización de juegos de azar no liberalizados:
a)
podrá ser realizada por una entidad económica participada al 100 % por el Estado húngaro, constituida para ejercer de manera regular una actividad de organización de juegos de azar (en lo sucesivo, “operador estatal de juegos de azar”), por una sociedad mercantil cuyo accionista único sea el operador estatal de juegos de azar, o por una entidad económica en la que el Estado posea una participación mayoritaria,
b)
el Estado podrá ceder temporalmente a terceros el derecho a ejercer esta actividad mediante un contrato de concesión.
[…]»
El artículo 4 de la Ley de juegos de azar establecía en sus apartados 1 y 6 lo siguiente:
«(1)   A efectos de la celebración de un contrato de concesión, el ministro convocará una licitación pública, conforme al artículo 5, apartado 1, de la Ley sobre concesiones.
[…]
(6)   En virtud del artículo 10/C, apartado 2, de la Ley sobre concesiones, el ministro también podrá celebrar, sin convocatoria de licitación pública, un contrato de concesión con un operador de juegos de azar de probada fiabilidad en el sentido de la presente Ley.»
El artículo 5, apartado 1, de esta Ley estipulaba lo siguiente:
«En caso de convocarse una licitación pública conforme al artículo 5, apartado 1, de la Ley sobre concesiones, el ministro podrá celebrar el contrato de concesión con el adjudicatario de la licitación.»
El artículo 29/D de la citada Ley era del siguiente tenor:
«En el caso previsto en el artículo 3, apartado 1, letra a), la sociedad mercantil cuyo accionista único sea el operador estatal de juegos de azar, o la entidad económica en la que el Estado posea una participación mayoritaria, o, en el caso contemplado en el artículo 3, apartado 1, letra b), la sociedad concesionaria, deberán disponer de un capital social de 200 millones de forintos húngaros [(HUF) (620000 euros aproximadamente)] como mínimo.»
A tenor del artículo 36, apartado 1, de la Ley de juegos de azar:
«La Administración tributaria estatal ejercerá un control administrativo sobre la organización de juegos de azar. A tal efecto, controlará regularmente que la actividad respete la normativa, las autorizaciones y el plan de juego.»
El artículo 36/G, apartados 1 y 2, de esta Ley prescribía lo siguiente:
«(1)   La Administración tributaria estatal ordenará que se impida temporalmente el acceso a los datos publicados por medio de redes de comunicación electrónica (en lo sucesivo, a efectos de la aplicación de esta sección, “datos electrónicos”) cuando el hecho de hacer públicos o accesibles estos datos suponga realizar una actividad prohibida de organización de juegos de azar.
(2)   La inaccesibilidad temporal consistirá en impedir temporalmente el acceso a los datos electrónicos. La Administración tributaria estatal ordenará que se impida temporalmente el acceso a los datos electrónicos por una duración de 90 días.
[…]»
El artículo 37, punto 30, de dicha Ley disponía lo siguiente:
«Operador de juegos de azar de probada fiabilidad: operador de juegos de azar que sea un organismo transparente, en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 1, de la nemzeti vagyonról szóló 2011. Évi CXCVI. törvény (Ley CXCVI de 2011, sobre el patrimonio nacional), y
a)
que haya cumplido todas sus obligaciones de declaración y de pago en relación con las cargas fiscales o parafiscales, superiores a 500000 HUF [(1550 euros aproximadamente)], registradas por la Administración tributaria estatal, sin haber incurrido nunca en una mora superior a 90 días en el cumplimiento de tales obligaciones,
b)
que no haya sido objeto, con cargo a sus cuentas bancarias, de una orden de débito inmediato emitida por la Administración tributaria estatal por un importe superior a 500000 HUF [(1550 euros aproximadamente)], ni, en el desarrollo de su actividad, de un procedimiento de ejecución por una cuantía superior a 500000 HUF [(1550 euros aproximadamente)],
c)
que en el desarrollo de su actividad y en este contexto no haya cometido una infracción por la que se le impusiera una multa superior a 5 millones de HUF [(15500 euros aproximadamente)],
d)
que haya ejercido en Hungría, durante diez años al menos, la actividad de organización de juegos de azar, y
e)
que haya respetado íntegramente las normas sobre la identificación de los jugadores y la gestión de los datos que ésta conlleva, cuando le incumba tal obligación.»
–
Ley sobre concesiones
El artículo 4, apartado 1, de la Ley sobre concesiones establecía lo siguiente:
«El Estado o las entidades locales deberán convocar obligatoriamente una licitación a efectos de la celebración de un contrato de concesión, salvo en caso de prórroga de un contrato con arreglo al artículo 12, apartado 3, de la Ley CXCVI de 2011, sobre el patrimonio nacional, o de celebración de un contrato en virtud del artículo 10/C de la presente Ley. La licitación será pública, excepto cuando los intereses de la defensa o de la seguridad nacional exijan que se convoque en un círculo restringido.
[…]»
El artículo 5, apartado 1, de esta Ley preceptuaba lo siguiente:
«El ministro competente en el ámbito de actividad de que se trate estará facultado para convocar y resolver la licitación y para celebrar el contrato de concesión, de común acuerdo con el ministro responsable de la protección del patrimonio nacional.
[…]»
A tenor del artículo 10/C, apartados 1 a 6, de la citada Ley:
«(1)   También se podrá celebrar un contrato de concesión con un operador de juegos de azar de probada fiabilidad, en el sentido de la ley sectorial, conforme a lo dispuesto en el presente artículo.
(2)   El ministro competente en el ámbito de que se trate podrá decidir no convocar una licitación pública para adjudicar una concesión si el contrato de concesión puede celebrarse con un operador de juegos de azar de probada fiabilidad.
(3)   El operador de juegos de azar de probada fiabilidad presentará una oferta a fin de ejercer una actividad de organización de juegos de azar. Designará en la oferta el lugar de instalación de las unidades —definidas en la Ley de juegos de azar— y se comprometerá a abonar por cada unidad, por la concesión, un canon anual correspondiente como mínimo al doble del canon por las concesiones previsto en la Ley de presupuestos generales del Estado respectivamente aplicable.
(4)   El ministro competente en el ámbito de que se trate decidirá sobre la aceptación de la oferta en los treinta días siguientes a la recepción de la oferta escrita remitida por el operador de juegos de azar de probada fiabilidad. En caso de aceptación de la oferta, celebrará con ese operador, en el plazo de treinta días, un contrato de concesión.
(5)   En virtud del contrato de concesión celebrado con arreglo al presente artículo, el concesionario podrá explotar un máximo de cinco unidades.
(6)   Para el resto, las disposiciones de la presente Ley y de la Ley de juegos de azar serán aplicables al contrato de concesión y al concesionario.
[…]»
El artículo 11, apartado 1, de la Ley sobre concesiones estipulaba lo siguiente:
«Si el contrato de concesión no se celebra en virtud del artículo 10/C, la persona o entidad que actúe en nombre del Estado o de la entidad local sólo podrá celebrar el contrato de concesión con quien resulte adjudicatario en la licitación. Será adjudicatario la persona que haya presentado al Estado o a la entidad local la oferta más ventajosa globalmente que corresponda al anuncio de licitación.
[…]»
El artículo 21, apartado 1, de la citada Ley estaba redactado en los siguientes términos:
«Si el ejercicio de una actividad sujeta a concesión requiere, en virtud de una norma especial, una autorización administrativa, la sociedad concesionaria sólo podrá ejercer la actividad si dispone de tal autorización.
[…]»
Legislación en vigor el 29 de agosto de 2014
–
Ley de juegos de azar modificada
El artículo 3 de la Ley de juegos de azar, en su versión vigente el 29 de agosto de 2014 (en lo sucesivo, «Ley de juegos de azar modificada»), prescribía en su apartado 3 lo siguiente:
«La organización de loterías y de apuestas —a excepción de las apuestas hípicas, de los juegos de azar en línea y del corretaje de apuestas— será de la competencia exclusiva del operador estatal de juegos de azar.»
El artículo 29/D, apartados 1 y 2, de la Ley de juegos de azar modificada disponía lo siguiente:
«(1)   En el caso previsto en el artículo 3, apartado 1, letra a), la sociedad mercantil cuyo accionista único sea el operador estatal de juegos de azar, o la entidad económica en la que el Estado posea una participación mayoritaria, o, en el caso contemplado en el artículo 3, apartado 1, letra b), la sociedad concesionaria o el operador de juegos de azar de probada fiabilidad, deberán disponer de un capital social de 50 millones de HUF [(155000 euros aproximadamente)] como mínimo.
(2)   La sociedad concesionaria a que se refiere el apartado 1 podrá igualmente —habida cuenta del artículo 20, apartado 1, de [la Ley sobre concesiones, en su versión vigente el 29 de agosto de 2014 (en lo sucesivo, “Ley sobre concesiones modificada”)]— ejercer su actividad como sociedad mercantil establecida en el extranjero.
[…]»
El artículo 37, punto 31, de esta Ley estipulaba lo siguiente:
«Operador de juegos de probada fiabilidad, cuando se trate de la organización de juegos de azar en línea: operador de juegos de azar que sea un organismo transparente, en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 1, de la Ley n.
o
CXCVI de 2011, sobre el patrimonio nacional, y
a)
que haya cumplido todas sus obligaciones de declaración y de pago en relación con las cargas fiscales o parafiscales, superiores a 500000 HUF [(1550 euros aproximadamente)], registradas por la Administración tributaria estatal o por la Administración tributaria del Estado en el que el operador de juegos de azar esté establecido o del Estado que concedió la autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar, sin haber incurrido nunca en una mora superior a 90 días en el cumplimiento de tales obligaciones,
b)
que no haya sido objeto, con cargo a sus cuentas bancarias, de una orden de débito inmediato emitida por la Administración tributaria del Estado que concedió la autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar por un importe superior a 500000 HUF [(1550 euros aproximadamente)], ni, en el desarrollo de su actividad, de un procedimiento de ejecución incoado en ese Estado por una cuantía superior a 500000 HUF [(1550 euros aproximadamente)],
c)
que en el desarrollo de su actividad y en este contexto no haya cometido, en el Estado que concedió la autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar, una infracción por la que se le impusiera una multa de 5 millones de HUF [(15500 euros aproximadamente)],
d)
que haya ejercido, durante tres años al menos, la actividad de organización de juegos de azar en el Estado que concedió la autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar, y
e)
que haya respetado íntegramente, en el Estado que concedió la autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar, las normas sobre la identificación de los jugadores y la gestión de los datos que ésta conlleva, cuando le incumba tal obligación.
Si el operador de juegos de azar dispone o ha dispuesto de autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar en varios Estados, deberá acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las letras a) a e) en alguno de estos Estados.»
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Ley sobre concesiones modificada
El artículo 10/C, apartado 3a, de la Ley sobre concesiones modificada presentaba la siguiente redacción:
«Lo dispuesto en el anterior apartado 3 será aplicable a la presentación de una oferta que tenga por objeto la organización de juegos de azar en línea, sin perjuicio de las siguientes disposiciones:
a)
sólo podrán presentar ofertas los operadores de probada fiabilidad, en el sentido del artículo 37, punto 31, de la [Ley de juegos de azar modificada],
b)
en la oferta deberá indicarse, por cada tipo de juego, un canon anual por la concesión de una cuantía que corresponda como mínimo al importe del canon de referencia por cada tipo de juego previsto en la Ley de presupuestos generales del Estado, y
c)
quien presente una oferta sin estar establecido en Hungría o sin disponer de una autorización húngara para ejercer la actividad de organización de juegos de azar adjuntará a ella una certificación del cumplimiento de los requisitos del artículo 37, punto 31, de la [Ley de juegos de azar modificada], emitida por la autoridad del Estado en el que esté establecido o del Estado que le concedió la autorización para ejercer la actividad de organización de juegos de azar, junto con su traducción oficial al húngaro.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Unibet es una sociedad establecida en Malta cuya actividad consiste en organizar juegos de azar en línea. A tal efecto, es titular de autorizaciones concedidas por las autoridades nacionales de varios Estados miembros. A raíz de una serie de inspecciones efectuadas en el verano de 2014, en relación con el contenido de los sitios de Internet en húngaro explotados por Unibet accesibles bajo los nombres de dominio hu.unibet.com y hul.unibet.com, la Administración tributaria húngara constató que estos sitios permitían acceder a contenidos que constituyen juegos de azar en el sentido de la legislación húngara de juegos de azar, siendo así que Unibet no disponía de la autorización requerida en Hungría.
Como consecuencia de tal infracción, la Administración tributaria húngara adoptó dos resoluciones mediante las que, primero, ordenaba que se impidiera temporalmente el acceso desde Hungría a los sitios de Internet de Unibet y, segundo, imponía una multa a esta sociedad.
Unibet interpuso entonces un recurso ante el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) con objeto de que se anularan dichas resoluciones, por considerar que la normativa húngara en que se basó su adopción es contraria al artículo 56 TFUE. Unibet estima que, habida cuenta de los requisitos establecidos por esta normativa, se la privó en la práctica de la posibilidad de obtener la condición de concesionario, cuando tal condición constituye el requisito previo para que se otorgue una autorización para organizar juegos de azar en línea. Según Unibet, se vio en la imposibilidad de celebrar el contrato de concesión, por cualquiera de los procedimientos previstos en la normativa nacional.
Unibet alega, por una parte, que el Ministro de Economía no convocó una licitación pública con vistas a la celebración de un contrato de concesión, privándola así de este primer procedimiento. Sostiene, por otra parte, respecto al segundo procedimiento que debía permitirle presentar una oferta al Ministro para la celebración de un contrato de concesión, reservado a los operadores «de probada fiabilidad», en el sentido de la legislación húngara, que no estaba autorizada a presentar una oferta en la fecha de la primera resolución porque no satisfacía los criterios legales para ser calificada de operador de juegos de azar «de probada fiabilidad», en el sentido de la legislación nacional. Además, en el momento de adoptarse la segunda resolución, debido a la fecha de entrada en vigor de la normativa que modifica la definición de operador de juegos de azar «de probada fiabilidad», no habría dispuesto de tiempo suficiente para elaborar una oferta detallada.
Según la Administración tributaria húngara, la normativa de su país no es contraria al artículo 56 TFUE. A su parecer, la falta de licitación pública para la adjudicación de contratos de concesión no significa que la normativa húngara infrinja el Derecho de la Unión, puesto que, de haberse convocado tal licitación pública, Unibet habría podido presentar una oferta. Además, en la fecha de la adopción de la segunda resolución, Unibet podía demostrar que era un operador de juegos de azar «de probada fiabilidad», en el sentido de la legislación nacional, lo que le habría permitido presentar una oferta al Ministro para celebrar un contrato de concesión. La Administración tributaria húngara precisó que iba a adoptarse un Decreto a fin de completar las disposiciones de la Ley de juegos de azar en lo atinente a los juegos en línea.
Asimismo, indicó que, como el Decreto que iba a adoptarse estaba incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (
DO 1998, L 204, p. 37
), su notificación a la Comisión Europea era un requisito previo indispensable para su entrada en vigor. A juicio de la Administración tributaria húngara, aun en el supuesto de que la normativa húngara fuera incompatible con el Derecho de la Unión, no cabe afirmar que pueden organizarse juegos de azar en línea en el territorio húngaro sin autorización ni restricción alguna.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación del artículo 56 TFUE en el ámbito de los juegos de azar, una legislación nacional, como la legislación húngara, que no ha creado una situación de monopolio en el mercado de los juegos de azar y que garantiza a los actores de este mercado la posibilidad teórica de introducirse en el mercado húngaro de los juegos de azar en línea, pero cuya aplicación efectiva continúa privando en la práctica a los actores del mercado de la posibilidad de ofrecer sus servicios, puede ser conforme con las disposiciones de dicho artículo.
Según el referido órgano jurisdiccional, en el momento en que sucedieron los hechos examinados en el litigio principal, los operadores de juegos de azar disponían de dos posibilidades de celebrar un contrato de concesión para organizar juegos de azar en línea. Señala que la primera posibilidad, a saber, la convocatoria de una licitación pública por parte del Ministro de Economía, no fue utilizada por éste en ningún momento del período litigioso. En cuanto a la segunda posibilidad, a saber, la presentación de una oferta para celebrar un contrato de concesión, dicho órgano jurisdiccional precisa que sólo un operador que pudiera ser calificado de «operador de juegos de azar de probada fiabilidad», en el sentido de la legislación vigente el 25 de junio de 2014, estaba autorizado a presentar tal oferta. Pues bien, conforme a esta legislación, en la fecha de la adopción de la primera decisión de bloqueo de los sitios de Internet de Unibet, los operadores que no podían acreditar diez años de prestación de servicios en Hungría no estaban comprendidos en el concepto de «operador de juegos de azar de probada fiabilidad». Por tanto, según ese órgano jurisdiccional, Unibet estaba excluida del mercado de los juegos de azar en línea. Además, el órgano jurisdiccional remitente estima que, debido a la brevedad del plazo transcurrido entre el 15 de julio de 2014, fecha en la que se modificó legalmente la definición de «operador de probada fiabilidad», de modo que Unibet podría eventualmente estar comprendida en ese concepto, y el 29 de agosto de 2014, fecha de la adopción de la segunda decisión de bloqueo de los sitios de Internet de Unibet, se impidió a ésta presentar una oferta redactada de manera detallada.
Así, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si, a la luz del artículo 56 TFUE, la inexistencia de normas detalladas relativas a los requisitos técnicos para la concesión de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea puede justificar que se excluya en la práctica a un operador de juegos de azar del procedimiento de concesión, aun cuando la normativa nacional prevea que la concesión de autorizaciones es teóricamente posible. Además, solicita que se determine si tal inexistencia de normas técnicas detalladas puede justificar no obstante las sanciones administrativas impuestas por las autoridades competentes a los operadores de juegos de azar que no podían, en la práctica, obtener las autorizaciones requeridas para la organización de juegos de azar en línea.
En estas circunstancias, el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 56 TFUE en el sentido de que se opone a una medida de un Estado miembro en el supuesto de que la normativa nacional garantice teóricamente a cualquier prestador de servicios —incluido un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro— que cumpla los requisitos legales la posibilidad de obtener una concesión para la prestación de servicios de juegos de azar en línea no liberalizados con arreglo a los procedimientos que establece, es decir, bien a través de una eventual licitación pública, o bien mediante la presentación de una oferta, como permite dicha normativa, pero el Estado miembro de que se trata, en realidad, no convoca una licitación y el prestador de servicios tampoco tiene, en la práctica, la posibilidad de presentar una oferta, y, aun así, las autoridades nacionales consideran que ha cometido una infracción el prestador de servicios que ha ejercido su actividad sin autorización basada en una concesión y le imponen la sanción administrativa prevista en la normativa (inaccesibilidad temporal y multa en caso de infracción reiterada)?
2)
¿Se opone el artículo 56 TFUE a que un Estado miembro introduzca normas de rango superior desde el punto de vista de su Derecho interno que ofrecen a los prestadores de servicios de juegos de azar en línea la posibilidad teórica de ejercer su actividad de modo transfronterizo, pero que, por la inexistencia de normas de desarrollo de rango inferior, tales prestadores de servicios se ven realmente privados de la posibilidad de obtener las autorizaciones administrativas necesarias para realizar esa actividad?
3)
En la medida en que el tribunal que conoce del litigio principal declare, a la vista de las respuestas que se den a las cuestiones anteriores, que la medida del Estado miembro es contraria al artículo 56 TFUE, ¿actúa dicho tribunal de manera conforme con el Derecho de la Unión si considera contrarias al artículo 56 TFUE tanto la infracción constatada en las resoluciones administrativas del Estado miembro, por haberse prestado el servicio sin autorización, como la sanción administrativa impuesta por esa infracción (inaccesibilidad temporal y multa)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una legislación, como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea en virtud del cual los operadores pueden celebrar un contrato de concesión y, en base a éste, obtener la autorización para organizar juegos de azar en línea, ya sea participando en una licitación para la celebración de un contrato de concesión organizada por el Ministro de Economía, ya presentando una oferta al Ministro con vistas a celebrar un contrato de concesión, posibilidad esta última que se brinda a los operadores de juegos de azar «de probada fiabilidad», en el sentido de la legislación nacional.
Procede recordar que el artículo 56 TFUE exige suprimir cualquier restricción a la libre prestación de servicios, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una legislación nacional que prohíbe la organización de juegos de azar sin previa autorización de las autoridades administrativas constituye una restricción a la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 56 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, ha de constatarse que una legislación nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, constituye una restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 56 TFUE.
No obstante, es preciso examinar si tal restricción puede estar justificada.
A propósito de las justificaciones admisibles para las medidas internas restrictivas de la libre prestación de servicios, el Tribunal de Justicia ha señalado en múltiples ocasiones que los objetivos perseguidos por las legislaciones nacionales en materia de juegos y apuestas, considerados en su conjunto, están relacionados en la mayoría de los casos con la protección de los destinatarios de los servicios correspondientes y de los consumidores en general y con la protección del orden social. También ha subrayado que tales objetivos se cuentan entre las razones imperiosas de interés general que pueden justificar cortapisas a la libre prestación de servicios.
Además, es pacífico que corresponde a cada Estado miembro apreciar si, en el marco de los objetivos legítimos que persigue, es preciso prohibir total o parcialmente las actividades relativas a la organización de juegos de azar o sólo es necesario limitarlas, previendo a tal efecto modalidades de control más o menos estrictas, ya que la necesidad y la proporcionalidad de las medidas adoptadas deben apreciarse únicamente a la luz de los objetivos perseguidos y del nivel de protección que pretendan garantizar las autoridades nacionales correspondientes (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia se desprende que Hungría invoca, con carácter general, los objetivos de protección de los consumidores y los riesgos para el orden público y para la salud pública a fin de justificar las medidas en cuestión en el litigio principal.
El Tribunal de Justicia ya ha considerado que estos objetivos pueden justificar restricciones a las libertades fundamentales en el sector de los juegos de azar. En efecto, la jurisprudencia ha admitido una serie de razones imperiosas de interés general, como los objetivos de protección de los consumidores, de lucha contra el fraude y de prevención tanto de la incitación a los ciudadanos al gasto excesivo en el juego como de la aparición de perturbaciones en el orden social en general (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros,
C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, apartado
).
No obstante, de reiterada jurisprudencia resulta que las restricciones impuestas por los Estados miembros deben respetar el principio de proporcionalidad y que una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si los medios utilizados son coherentes y sistemáticos (sentencias de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros,
C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, apartados
y
, y de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone,
C‑72/10 y C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, apartado
).
Asimismo, para que tal normativa esté justificada, aun cuando establezca excepciones a una libertad fundamental, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se infiere que un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de modo que establezcan los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por añadidura, las autoridades públicas que otorgan las concesiones tienen que cumplir la obligación de transparencia. Así, sin implicar necesariamente la obligación de convocar una licitación, esa obligación de transparencia, que se aplica cuando la concesión de servicios de que se trate pueda interesar a una empresa establecida en un Estado miembro que no sea aquel en el que se adjudique esa concesión, exige que la autoridad concedente garantice, en beneficio de todo licitador potencial, una publicidad adecuada que permita abrir a la competencia la concesión de servicios y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2010, Engelmann,
C‑64/08
,
EU:C:2010:506
, apartados
y
).
Además, el principio de seguridad jurídica, cuyo corolario es el de protección de la confianza legítima, exige en particular que las reglas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas (sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que se refiere, en primer lugar, a una normativa nacional, como la vigente el 25 de junio de 2014, ha de constatarse que una norma de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, según la cual los operadores de juegos de azar de probada fiabilidad deben haber ejercido, durante un periodo de diez años al menos, una actividad de organización de juegos de azar en el territorio de ese Estado miembro, origina una diferencia de trato por desfavorecer a los operadores de juegos de azar establecidos en otros Estados miembros en relación con los operadores nacionales concernidos, que pueden cumplir dicho requisito más fácilmente.
La mera invocación de un objetivo de interés general no puede ser suficiente para justificar semejante diferencia de trato. Pues bien, al no existir una razón por la que fuera necesario haber ejercido, durante diez años al menos, una actividad de organización de juegos de azar en el territorio del Estado miembro de acogida con preferencia al de otro Estado miembro para alcanzar los objetivos invocados, tal norma ha de considerarse discriminatoria y contraria al artículo 56 TFUE.
En lo tocante, en segundo lugar, a una normativa nacional, como la vigente el 29 de agosto de 2014, la obligación de haber ejercido durante tres años en un Estado miembro una actividad de organización de juegos de azar no origina una ventaja en favor de los operadores establecidos en el Estado miembro de acogida y podría estar justificada por un objetivo de interés general. No obstante, es necesario que las normas en cuestión sean aplicadas de manera transparente con respecto a todos los licitadores. Así, es menester recordar que la obligación de transparencia, que es un corolario del principio de igualdad, tiene esencialmente por objeto garantizar que cualquier operador interesado pueda decidir concurrir a licitaciones sobre la base de toda la información pertinente y garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora. Implica que todos los requisitos y las modalidades del procedimiento de adjudicación se formulen de manera clara, precisa e inequívoca, de forma que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, se delimite el poder discrecional de la autoridad adjudicadora y ésta pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios que rigen el procedimiento de que se trata (sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, apartado
).
No satisface esta exigencia una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que no define con la suficiente precisión los requisitos del ejercicio en tal procedimiento de las facultades del Ministro de Economía que establece, ni los requisitos técnicos que deben cumplir los operadores de juegos de azar al presentar su oferta.
Por consiguiente, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una legislación nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea, cuando contiene normas discriminatorias respecto a los operadores establecidos en otros Estados miembros o si prevé normas no discriminatorias pero que no se aplican de manera transparente o se ponen en práctica de modo que se impida o se haga más difícil la solicitud de determinados licitadores establecidos en otros Estados miembros.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en lo sustancial, que se determine si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a las sanciones, como las del litigio principal, impuestas por la violación de la legislación nacional que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, en el supuesto de que tal legislación nacional resulte contraria al citado artículo.
A este respecto, basta con recordar que, cuando se ha establecido un régimen restrictivo en materia de juegos de azar y dicho régimen es incompatible con el artículo 56 TFUE, la violación del mencionado régimen por un operador económico no puede ser objeto de sanciones (sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, apartado
y jurisprudencia citada).
Procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a las sanciones, como las del litigio principal, impuestas por la violación de la legislación nacional que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, en el supuesto de que tal legislación nacional resulte contraria al citado artículo.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una legislación nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea, cuando contiene normas discriminatorias respecto a los operadores establecidos en otros Estados miembros o si prevé normas no discriminatorias pero que no se aplican de manera transparente o se ponen en práctica de modo que se impida o se haga más difícil la solicitud de determinados licitadores establecidos en otros Estados miembros.

2)
El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a las sanciones, como las del litigio principal, impuestas por la violación de la legislación nacional que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, en el supuesto de que tal legislación nacional resulte contraria al citado artículo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.