CELEX: 62017CJ0680
Prejudiciële verwijzing
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Gemeenschappelijke visumcode
Verordening (EG) nr. 810/2009
Artikel 5
Lidstaat die bevoegd is om een visumaanvraag te onderzoeken en daarover te beslissen
Artikel 8
Vertegenwoordigingsregeling
Artikel 32, lid 3
Beroep tegen een besluit tot weigering van een visum
Lidstaat die bevoegd is om in geval van een vertegenwoordigingsregeling over het beroep te beslissen
Houders van het recht om beroep in te stellen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 8, lid 4, en artikel 32, lid 3, van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (
PB 2009, L 243, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (
PB 2013, L 182, blz. 1
) (hierna: „visumcode”).
Dit verzoek werd ingediend in het kader van een geding tussen de heer Sumanan Vethanayagam, mevrouw Sobitha Sumanan en mevrouw Kamalaranee Vethanayagam, enerzijds, en de Minister van Buitenlandse Zaken van Nederland (hierna: „Minister”), anderzijds, over de afwijzing van aanvragen voor een visum voor kort verblijf ten behoeve van de heer Vethanayagam en mevrouw Sumanan.
Toepasselijke bepalingen
Associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis
De achtste en tiende overweging van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (
PB 2008, L 53, blz. 52
; hierna: „associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis”) luiden:
„Ervan overtuigd dat het noodzakelijk is de samenwerking tussen de Europese Unie en de Zwitserse Bondsstaat met betrekking tot de uitvoering, de praktische toepassing en de verdere ontwikkeling van het Schengenacquis te organiseren,
[...]
Overwegende dat de Schengensamenwerking berust op de beginselen van vrijheid, democratie, rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, zoals die met name gewaarborgd worden door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950.”
Artikel 1, lid 2, van de associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis bepaalt:
„Deze overeenkomst schept wederzijdse rechten en verplichtingen overeenkomstig de hierbij vastgestelde procedures.”
In artikel 2 van die overeenkomst wordt bepaald:
„1.   De in bijlage A bij deze overeenkomst genoemde bepalingen van het Schengenacquis worden, voor zover zij van toepassing zijn op de lidstaten van de Europese Unie (hierna ‚de lidstaten’ genoemd), door Zwitserland uitgevoerd en toegepast.
2.   De in bijlage B bij deze overeenkomst genoemde bepalingen van de besluiten van de Europese Unie en de Europese Gemeenschap die overeenkomstige bepalingen van de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (hierna ‚de Schengenuitvoeringsovereenkomst’ genoemd) vervangen en/of ontwikkelen of die zijn aangenomen op grond van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, worden door Zwitserland uitgevoerd en toegepast.
3.   De besluiten en maatregelen die de Europese Unie en de Europese Gemeenschap aannemen tot wijziging of aanvulling van de in de bijlagen A en B genoemde bepalingen, en waarop de in deze overeenkomst vastgestelde procedures zijn toegepast, worden onverminderd het bepaalde in artikel 7 ook aanvaard, uitgevoerd en toegepast door Zwitserland.”
Visumcode
De overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34 van de visumcode luiden als volgt:
„(4)
Met betrekking tot visa dienen de lidstaten aanwezig of vertegenwoordigd te zijn in alle derde landen waarvan de ingezetenen visumplichtig zijn. Lidstaten die in een derde land of een bepaald gedeelte van een derde land geen eigen consulaat hebben, dienen ernaar te streven om vertegenwoordigingsregelingen te sluiten teneinde te voorkomen dat het de visumaanvragers onevenredige moeite vergt om toegang tot een consulaat te krijgen.
[...]
(18)
Plaatselijke Schengensamenwerking is van wezenlijk belang voor de geharmoniseerde toepassing van het gemeenschappelijk visumbeleid en voor een goede beoordeling van migratie- en/of veiligheidsrisico’s. Vanwege de verschillen in plaatselijke omstandigheden dient de operationele toepassing van specifieke wettelijke bepalingen te worden beoordeeld door de diplomatieke en consulaire posten van de lidstaten per afzonderlijke locatie teneinde voor een geharmoniseerde toepassing van de wettelijke bepalingen te zorgen en ‚visumshoppen’ en ongelijke behandeling van visumaanvragers te voorkomen.
[...]
(28)
Aangezien de doelstelling van deze verordening, namelijk het vaststellen van de procedure en de voorwaarden voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten […] niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Gemeenschap kan worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
(29)
Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name werden erkend in het Verdrag van de Raad van Europa tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(34)
Voor Zwitserland vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de [associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis], die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 1, punt B, van besluit 1999/437/EG [van de Raad van 17 mei 1999 inzake bepaalde toepassingsbepalingen van de door de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen gesloten overeenkomst inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (
PB 1999, L 176, blz. 31
)], juncto artikel 3 van besluit 2008/146/EG van de Raad [van 28 januari 2008] betreffende de ondertekening van die overeenkomst [(
PB 2008, L 53, blz. 1
)].”
Artikel 1 van de visumcode luidt als volgt:
„In deze verordening worden de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.”
Artikel 2, punt 2, van die code bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
2)
‚visum’: een door een lidstaat afgegeven machtiging tot:
a)
doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen;
b)
doorreis via de internationale transitzones van luchthavens van de lidstaten;
[...]”
In artikel 4, lid 1, van voornoemde code wordt bepaald:
„Het is aan de consulaten om de aanvragen te onderzoeken en er een beslissing over te nemen.”
Artikel 5 van die code bepaalt:
„1.   De lidstaat die bevoegd is voor het onderzoeken van en het nemen van een beslissing over een aanvraag voor een eenvormig visum is:
a)
de lidstaat op het grondgebied waarvan de enige bestemming van het (de) bezoek(en) is gelegen;
[...]
4.   De lidstaten werken samen om een situatie te voorkomen waarin een aanvraag niet kan worden onderzocht en er geen beslissing over kan worden genomen omdat de op grond van de leden 1 tot en met 3 bevoegde lidstaat niet aanwezig of vertegenwoordigd is in het derde land waar de aanvrager overeenkomstig artikel 6 zijn aanvraag indient.”
Artikel 6 van de visumcode, met het opschrift „Consulaire territoriale bevoegdheid”, bepaalt in lid 1:
„Een aanvraag wordt onderzocht en er wordt over beslist door het consulaat van de bevoegde lidstaat in het ambtsgebied waarvan de aanvrager legaal woonachtig is.”
In artikel 8 van die code, dat betrekking heeft op vertegenwoordigingsregelingen, wordt bepaald:
„1.   Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat. Een lidstaat mag ook een andere lidstaat in beperkte mate vertegenwoordigen voor uitsluitend het in ontvangst nemen van aanvragen en de afname van biometrische kenmerken.
2.   Indien het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat voornemens is een visum te weigeren, zendt het de aanvraag door aan de bevoegde autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat, die er vervolgens een definitieve beslissing over nemen binnen de termijn als omschreven in artikel 23, leden 1, 2, of 3.
[...]
4.   De vertegenwoordigende lidstaat en de vertegenwoordigde lidstaat sluiten een bilaterale regeling die de volgende elementen bevat:
a)
daarin wordt, indien van tijdelijke vertegenwoordiging sprake is, de termijn vermeld alsmede procedures voor beëindiging van de vertegenwoordiging;
b)
daarin kan, in het bijzonder wanneer de vertegenwoordigde lidstaat een consulaat in het betrokken derde land heeft, [worden voorzien in de] [...] beschikbaarstelling van ruimte, medewerkers en financiële middelen door de vertegenwoordigde lidstaat;
c)
daarin kan worden bepaald dat aanvragen van bepaalde categorieën onderdanen van derde landen conform artikel 22 door de vertegenwoordigende lidstaat voor voorafgaande raadpleging worden doorgezonden naar de centrale autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat;
d)
in afwijking van lid 2, kan het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat in de bilaterale regeling worden gemachtigd om, na onderzoek van de aanvraag, te weigeren een visum af te geven.
5.   Lidstaten zonder eigen consulaat in een derde land streven ernaar met lidstaten die wel over een consulaat in dat land beschikken een regeling betreffende vertegenwoordiging te sluiten.
6.   Om ervoor te zorgen dat beperkte vervoersmogelijkheden of grote afstanden in een specifieke regio of geografisch gebied geen onevenredige moeite van visumaanvragers vergt om toegang tot een consulaat te krijgen, trachten lidstaten zonder eigen consulaat in die regio of dat gebied een regeling inzake vertegenwoordiging te treffen met andere lidstaten die wel over een consulaat in die regio of dat gebied beschikken.
[...]”
Artikel 32, lid 3, van voornoemde code bepaalt:
„Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan. Het beroep wordt ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing. De lidstaten verstrekken de aanvragers informatie over de procedure in geval van een beroep, zoals gespecificeerd in bijlage VI.”
In artikel 47, lid 1, van die code wordt bepaald:
„De centrale autoriteiten en consulaten van de lidstaten verstrekken het publiek alle relevante informatie met betrekking tot het aanvragen van een visum en in het bijzonder:
[...]
h)
het feit dat van afwijzende beslissingen op aanvragen kennis moet worden gegeven aan de aanvrager, dat in die beslissing de daaraan ten grondslag liggende redenen moeten worden vermeld en dat afgewezen aanvragers het recht hebben beroep aan te tekenen, alsmede informatie over de beroepsprocedure met inbegrip van de bevoegde autoriteit en de termijn voor het instellen van beroep;
[...]”
Visumhandleiding
In de handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa, die is opgesteld bij besluit C(2010) 1620 definitief van de Commissie van 19 maart 2010, wordt toegelicht dat „voor de toepassing van de visumcode en de visumhandleiding onder ‚lidstaten’ wordt verstaan de lidstaten die het Schengenacquis volledig toepassen, alsmede de geassocieerde staten, en dat onder de term ‚grondgebied van de lidstaten’ wordt verstaan het grondgebied [...] van de bovengenoemde ‚lidstaten’”.
Vertegenwoordigingsregeling tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Zwitserse Bondsstaat
De vertegenwoordigingsregeling tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Zwitserse Bondsstaat die ten tijde van de feiten van toepassing was, is op 1 oktober 2014 in werking getreden. Hierin is bepaald dat het Koninkrijk der Nederlanden met betrekking tot alle soorten Schengenvisa in onder meer Sri Lanka door de Zwitserse Bondsstaat wordt vertegenwoordigd.
Conform punt 2 van die regeling omvat „vertegenwoordiging” onder meer het „weigeren om waar nodig een visum af te geven in overeenstemming met artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode en [het] behandelen van beroepen overeenkomstig het nationale recht van de vertegenwoordigende partij (artikel 32, lid 3, van de visumcode)”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 16 augustus 2016 hebben de heer Vethanayagam en mevrouw Sumanan, van Srilankaanse nationaliteit, gehuwd en woonachtig in Sri Lanka, elk een visum voor kort verblijf in Nederland aangevraagd teneinde mevrouw Vethanayagam, de zuster van de heer Vethanayagam, van Nederlandse nationaliteit en woonachtig in Amsterdam (Nederland), te kunnen bezoeken. Die aanvragen werden via VFS Global, een dienstverlener, ingediend bij het Zwitserse consulaat in Colombo (Sri Lanka) op basis van de vertegenwoordigingsregeling tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Zwitserse Bondsstaat.
Bij besluiten van 19 augustus 2016 hebben de Zwitserse consulaire autoriteiten, optredend als vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden, de visumaanvragen afgewezen op grond dat de heer Vethanayagam en mevrouw Sumanan niet konden aantonen dat zij over voldoende middelen van bestaan beschikten, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als om hun terugreis naar hun land van herkomst te waarborgen.
De heer Vethanayagam en mevrouw Sumanan hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt bij de Minister. Deze laatste heeft zich bij besluiten van 28 september 2016 onbevoegd verklaard om van dit bezwaar kennis te nemen.
Bovendien werd het bezwaar dat door de betrokkenen bij de Zwitserse autoriteiten was ingediend tegen de besluiten van 19 augustus 2016, afgewezen bij besluit van het Staatssekretariat für Migration (staatssecretariaat voor Migratie, Zwitserland) van 2 december 2016. Het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter, Zwitserland) heeft om te beginnen de aanvraag van verzoekers om kosteloos te procederen afgewezen en voorts geweigerd om het tegen die beslissing ingestelde beroep in behandeling te nemen, op grond dat het als voorschot te betalen bedrag niet was betaald.
De heer Vethanayagam, mevrouw Sumanan en mevrouw Vethanayagam, in haar hoedanigheid van referente, hebben bij de Visadienst (Nederland) een nieuwe aanvraag van een visum voor kort verblijf ingediend met betrekking tot de twee eerstgenoemden. Die aanvraag werd bij besluit van de Minister van 18 oktober 2016 afgewezen.
Bij besluit van 23 november 2016 heeft de Minister het door verzoekers in het hoofdgeding tegen het besluit van 18 oktober 2016 ingediende bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen de besluiten van 28 september 2016 en 23 november 2016 beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, waarbij zij aanvoerden dat het aan het Koninkrijk der Nederlanden stond om hun bezwaren en visumaanvragen te onderzoeken en dat de Zwitserse Bondsstaat slechts was opgetreden als vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden. Verzoekers in het hoofdgeding zijn van mening dat zij krachtens het recht van de Unie het recht hadden om visumaanvragen in te dienen in het land van hun hoofdbestemming en stellen dat het in strijd is met het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte om de procedures voor het aanvragen van een visum volledig toe te vertrouwen aan een andere staat.
De Minister stelt dat hij niet bevoegd was om te oordelen over de visumaanvragen van verzoekers in het hoofdgeding.
Ten eerste was de bevoegdheid om de in Sri Lanka ingediende visumaanvragen te behandelen, overgedragen aan de Zwitserse Bondsstaat op basis van artikel 8, lid 4, van de visumcode en de op die bepaling gebaseerde note verbale.
In de tweede plaats hadden verzoekers in het hoofdgeding, aangezien de Zwitserse consulaire autoriteiten te Colombo bevoegd zijn om de afgifte van een visum te weigeren, overeenkomstig artikel 32, lid 3, van de visumcode hun beroep moeten instellen tegen de Zwitserse Bondsstaat, als staat die het definitieve besluit over hun aanvragen heeft genomen.
In de derde plaats konden visumaanvragen van in Sri Lanka verblijvende derdelanders niet rechtstreeks bij de Visadienst in Nederland worden ingediend. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in Sri Lanka wordt vertegenwoordigd door de Zwitserse Bondsstaat, moeten dergelijke aanvragen namelijk overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de visumcode worden ingediend bij de Zwitserse consulaire autoriteiten.
Binnen die context heeft de verwijzende rechter twijfels over de uitlegging van de visumcode met betrekking tot, ten eerste, de positie van de referent in visumprocedures, ten tweede, het begrip „vertegenwoordiging” en, ten derde, de verenigbaarheid van het systeem van consulaire vertegenwoordiging met het in artikel 47 van het Handvest erkende recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming.
Daarop heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staat artikel 32, derde lid, van de visumcode eraan in de weg dat een referent als belanghebbende bij de visumaanvraag van eisers, een bezwaar- en beroepsmogelijkheid tegen de weigering van dat visum op eigen naam heeft?
2)
Moet de vertegenwoordiging, zoals die is geregeld in artikel 8, vierde lid, van de visumcode, worden opgevat in die zin dat de verantwoordelijkheid (ook) bij de vertegenwoordigde staat blijft of dat de verantwoordelijkheid volledig wordt overgedragen aan de vertegenwoordigende staat, zodat de vertegenwoordigde staat niet zelf meer bevoegd is?
3)
In het geval artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d), van de visumcode beide vertegenwoordigingsvormen als bedoeld onder 2) mogelijk maakt, welke lidstaat moet dan worden aangemerkt als de lidstaat die de definitieve beslissing heeft genomen als bedoeld in artikel 32, derde lid, van de visumcode?
4)
Is een uitleg van artikel 8, vierde lid, en artikel 32, derde lid, van de visumcode, waarbij de visumaanvragers het beroep tegen de afwijzing van hun aanvragen uitsluitend bij een bestuurlijke of rechterlijke instantie van de vertegenwoordigende lidstaat kunnen instellen en niet in de vertegenwoordigde lidstaat waarvoor het visum is aangevraagd, in overeenstemming met het recht op een effectieve rechtsbescherming als bedoeld in artikel 47 van het Handvest? Is voor het antwoord op deze vraag relevant dat de geboden rechtsgang waarborgt dat de aanvrager het recht heeft om te worden gehoord, dat hij het recht heeft om te procederen in een taal van één van de lidstaten, dat de hoogte van leges of griffierechten voor bezwaar- en beroepsprocedures voor de aanvrager niet onevenredig zijn en dat de mogelijkheid van gefinancierde rechtshulp aanwezig is? Is, gelet op de bij visumzaken geldende beoordelingsmarge voor de staat, voor het antwoord op deze vraag relevant of een Zwitserse rechter voldoende zicht heeft op de Nederlandse situatie om effectief rechtsbescherming te kunnen bieden?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 32, lid 3, van de visumcode aldus moet worden uitgelegd dat het de referent de mogelijkheid biedt om in eigen naam beroep in te stellen tegen een besluit tot weigering van een visum.
Ontvankelijkheid
Om te beginnen betwist de Europese Commissie de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag met het argument dat de Nederlandse wetgeving niet van toepassing is op het hoofdgeding, aangezien het de Zwitserse en niet de Nederlandse autoriteiten zijn die het definitieve besluit over de visumaanvraag in deze zaak hebben genomen.
Een dergelijk argument kan niet worden aanvaard.
Ten eerste dient te worden opgemerkt dat de vaststelling in welke staat overeenkomstig artikel 32, lid 3, van de visumcode beroep tegen het besluit tot weigering van een visum moet worden ingesteld, een van de kwesties is waarop dit verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft, zodat in het kader van het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag niet op het antwoord op die vraag vooruit kan worden gelopen.
Ten tweede is het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, rekening houdend met de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 4 december 2018, Minister for Justice and Equality en Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg geldt voor vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 4 december 2018, Minister for Justice and Equality en Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak heeft de eerste prejudiciële vraag betrekking op de uitlegging van het Unierecht, in het bijzonder op de vraag of een referent in het kader van het in artikel 32, lid 3, van de visumcode bedoelde beroep kan opkomen tegen een besluit tot weigering van een visum.
Naast het feit dat de verwijzingsbeslissing de feitelijke en juridische context voldoende gedetailleerd weergeeft om de reikwijdte van de gestelde vraag te bepalen, lijkt het bovendien niet zo te zijn dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, noch dat het vraagstuk hypothetisch van aard is.
Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft Vethanayagam, referente, respectievelijk zuster en schoonzuster van de visumaanvragers en woonachtig in Nederland, namelijk net als de visumaanvragers beroep ingesteld tegen de afwijzing door de Visadienst van de ten behoeve van de visumaanvragers ingediende visumaanvraag.
Bijgevolg is het antwoord van het Hof met betrekking tot de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging noodzakelijk om laatstgenoemde in staat te stellen zich uit te spreken.
De eerste prejudiciële vraag is dus ontvankelijk.
Ten gronde
Wat de uitlegging van artikel 32, lid 3, van de visumcode betreft, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij deel uitmaken (arrest van 7 februari 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in de eerste plaats de bewoordingen betreft, bepaalt de eerste zin van artikel 32, lid 3, van de visumcode dat „[a]anvragers aan wie een visum is geweigerd, [...] in beroep [kunnen] gaan”. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dus dat het recht om beroep in te stellen tegen een besluit tot weigering van een visum uitdrukkelijk wordt toegekend aan de betrokken visumaanvrager.
De toekenning van dit recht is niet in tegenspraak met het feit dat in de tweede en derde zin van artikel 32, lid 3, van de visumcode is bepaald dat het beroep tegen het besluit tot weigering van een visum moet worden ingesteld tegen de lidstaat die het definitieve besluit heeft genomen, en dat op dit beroep „[d]e nationale wetgeving van die lidstaat [...] van toepassing [is]”.
In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Uniewetgever, door aldus te verwijzen naar de wetgeving van de lidstaten, het aan de lidstaten heeft overgelaten om zowel de aard als de concrete modaliteiten te bepalen van de rechtsmiddelen waarover visumaanvragers beschikken (arrest van 13 december 2017, El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, punt
).
Hieruit volgt dat de verwijzing naar de nationale wetgeving van de lidstaten beperkt is tot de regeling van de procedurele modaliteiten, terwijl artikel 32, lid 3, van de visumcode uitdrukkelijk bepaalt wie het recht heeft om beroep in te stellen.
In de tweede plaats wordt deze vaststelling bevestigd door de context van artikel 32, lid 3, van de visumcode. In dit verband bepaalt artikel 47, lid 1, onder h), van die code dat de centrale autoriteiten en consulaten van de lidstaten het publiek alle relevante informatie over de aanvraag van een visum verstrekken, en met name dat van afwijzende besluiten op aanvragen kennis moet worden gegeven aan de aanvragers en dat deze aanvragers het recht hebben beroep aan te tekenen.
Bovendien wordt, zoals blijkt uit bijlage VI bij de visumcode, het standaardformulier voor de kennisgeving en motivering van een besluit tot weigering, nietigverklaring of intrekking van een visum gericht aan de aanvrager of visumhouder. Dit formulier bevat ook een lijst met redenen die overeenkomstig artikel 32, lid 1, van de visumcode een besluit tot weigering kunnen rechtvaardigen. Hieruit volgt dat een dergelijk besluit uitsluitend gebaseerd moet zijn op redenen die specifiek zijn voor de visumaanvrager.
Nadat de bevoegde autoriteit op het door haar in te vullen formulier heeft aangegeven dat zij, al naargelang het geval, „de visumaanvraag” dan wel „het visum” heeft „onderzocht”, moet zij namelijk een of meer van de elf op het formulier genoemde redenen die de weigering, intrekking of annulering van het visum rechtvaardigen, vermelden, te weten: het door de aanvrager overgelegde reisdocument is vals; het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf zijn onvoldoende aangetoond; de aanvrager heeft niet aangetoond dat hij voor de duur van zijn verblijf over voldoende middelen van bestaan beschikt; de aanvrager heeft in de lopende periode van 180 dagen reeds 90 dagen op het grondgebied van de lidstaten verbleven op grond van een eenvormig visum of een visum met territoriaal beperkte geldigheid; de aanvrager staat ter fine van weigering van toegang in het Schengen informatiesysteem (SIS) gesignaleerd; de aanvrager wordt door één of meer lidstaten beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid, of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten; de aanvrager heeft niet aangetoond dat hij in het bezit is van een toereikende en geldige medische reisverzekering; de informatie die de aanvrager heeft verstrekt met betrekking tot het doel en de omstandigheden van het beoogde verblijf is niet betrouwbaar; het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten voor het verstrijken van het visum te verlaten, kon niet worden vastgesteld; de aanvrager heeft niet voldoende aangetoond dat hij niet in de gelegenheid is geweest om op voorhand een visum aan te vragen, hetgeen een visumaanvraag aan de grens zou rechtvaardigen, en de houder van het visum heeft om intrekking van het visum verzocht.
Uit de context van artikel 32, lid 3, van de visumcode blijkt dus dat enkel de visumaanvrager het recht heeft om beroep in te stellen tegen een besluit tot weigering van een visum.
Wat in de derde plaats de doelstellingen van de visumcode betreft, volgt uit artikel 1 van die code, gelezen in het licht van de overwegingen 18 en 28 ervan, dat deze erop is gericht – teneinde te zorgen voor een geharmoniseerde toepassing van het gemeenschappelijk visumbeleid – de procedures en voorwaarden vast te stellen voor de afgifte van visa voor de doorreis of het voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
Dienaangaande wordt het visum in artikel 2, punt 2, onder a) en b), van de visumcode gedefinieerd als een door een lidstaat afgegeven machtiging tot hetzij de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, hetzij de doorreis via de internationale transitzones van luchthavens van de lidstaten. Een dergelijke machtiging impliceert derhalve het bestaan van specifieke rechten ten gunste van de visumaanvrager.
Voor zover het in artikel 32, lid 3, van de visumcode bedoelde beroep strekt tot wijziging van het besluit tot weigering van een visum, is het de visumaanvrager die, als adressaat van dat besluit, een rechtstreeks en specifiek belang heeft bij het instellen van beroep daartegen.
Een dergelijke vaststelling staat er niet aan in de weg dat de lidstaten, conform de in punt 45 van dit arrest genoemde rechtspraak, bij het bepalen van de aard en de concrete modaliteiten van de rechtsmiddelen waarover visumaanvragers beschikken, de referent toestemming geven om in de beroepsprocedure als bedoeld in artikel 32, lid 3, van de visumcode, samen met de visumaanvrager op te treden.
Gelet op hetgeen in punt 47 van dit arrest is vastgesteld, kan de referent evenwel slechts optreden als ondergeschikte of bijkomende partij ten opzichte van de visumaanvrager, en niet onafhankelijk van die aanvrager.
Bovendien staat artikel 32, lid 3, van de visumcode er, in het licht van de bovenstaande overwegingen, evenmin aan in de weg dat de adressaat van een besluit tot weigering van een visum een derde opdraagt hem in rechte te vertegenwoordigen.
Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 32, lid 3, van de visumcode aldus moet worden uitgelegd dat het de referent niet de mogelijkheid biedt om in eigen naam beroep in te stellen tegen een besluit tot weigering van een visum.
Tweede en derde vraag
Met zijn tweede en derde vraag, die samen moeten worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van de visumcode aldus moeten worden uitgelegd dat wanneer er een bilaterale vertegenwoordigingsregeling is getroffen waarin is bepaald dat de consulaire autoriteiten van de vertegenwoordigende lidstaat bevoegd zijn om de besluiten tot weigering van een visum te nemen, het aan de bevoegde autoriteiten van die lidstaat staat om te beslissen over beroepen tegen een besluit tot weigering van een visum.
Om deze vragen te kunnen beantwoorden, dient te worden opgemerkt dat in titel III van de visumcode de normen voor de procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa zijn vastgelegd.
Voor zover deze normen verwijzen naar de lidstaten, hebben zij ook betrekking op de Zwitserse Bondsstaat, zoals met name blijkt uit artikel 2 van de associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis, gelezen in het licht van overweging 34 van de visumcode.
Uit artikel 4, lid 1, van de visumcode volgt allereerst dat visumaanvragen in beginsel door de consulaten worden onderzocht.
Vervolgens wordt, wat de lidstaat betreft die verantwoordelijk is voor het onderzoek van en het besluit over een aanvraag van een eenvormig visum, in artikel 5, lid 1, van de visumcode ofwel de lidstaat aangewezen waarvan het grondgebied de enige bestemming van het (de) bezoek(en) is, ofwel, indien het bezoek meer dan één bestemming omvat, de lidstaat op het grondgebied waarvan de hoofdbestemming van het (de) bezoek(en) is gelegen qua duur of doel van het verblijf, ofwel, indien geen hoofdbestemming kan worden vastgesteld, de lidstaat waarvan de aanvrager voornemens is de buitengrens te overschrijden om het grondgebied van de lidstaten binnen te komen.
Wat de territoriale consulaire bevoegdheid betreft, volgt uit artikel 6, lid 1, van de visumcode bovendien dat visumaanvragen in beginsel moeten worden ingediend bij het consulaat van de bevoegde staat in het ambtsgebied waarvan de aanvrager legaal woonachtig is.
Uit artikel 8, leden 5 en 6, van de visumcode, gelezen in het licht van overweging 4 van die code, blijkt evenwel dat, teneinde te voorkomen dat het van de visumaanvragers onevenredige moeite vergt om toegang tot een consulaat te krijgen, lidstaten die in een derde land of een bepaald gedeelte van een derde land geen eigen consulaat hebben, ernaar moeten streven vertegenwoordigingsregelingen te treffen.
Daartoe bepaalt artikel 8 van de visumcode uitdrukkelijk dat de lidstaten onderling bilaterale regelingen kunnen treffen waarbij de ene lidstaat ermee instemt de andere te vertegenwoordigen bij het nemen van besluiten over visumaanvragen.
Dat neemt niet weg dat artikel 8, wat de reikwijdte van de vertegenwoordiging betreft, voorziet in verschillende situaties, naargelang van het voorgenomen besluit over de visumaanvraag en de voorwaarden van de vertegenwoordigingsregeling.
Ten eerste bepaalt artikel 8, lid 1, van de visumcode dat, in het geval waarin wordt overwogen de visumaanvraag te aanvaarden „[e]en lidstaat [...] ermee [kan] instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat”, en dat „[e]en lidstaat [...] een andere lidstaat [ook] in beperkte mate [mag] vertegenwoordigen voor uitsluitend het in ontvangst nemen van aanvragen en de afname van biometrische kenmerken”.
Bijgevolg voorziet artikel 8, lid 1, van de visumcode in geval van afgifte van visa in twee niveaus van vertegenwoordiging, namelijk een eerste niveau, dat het onderzoek en de afgifte van het visum omvat, en een tweede, beperkter niveau, dat beperkt blijft tot het in ontvangst nemen van aanvragen.
Ten tweede voorziet artikel 8 van de visumcode, wanneer het voorgenomen besluit de weigering van het visum is, ook in twee verschillende niveaus van vertegenwoordiging, waarbij het eerste de algemene regel is en het tweede een bijzondere regel.
Wat de algemene regel betreft, bepaalt artikel 8, lid 2, van de visumcode dat indien het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat voornemens is een visum te weigeren, het de aanvraag doorzendt aan de bevoegde autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat, die er vervolgens een definitief besluit over nemen.
Wat de bijzondere regel betreft, bepaalt artikel 8, lid 4, onder d), van die code dat de tussen twee lidstaten getroffen bilaterale vertegenwoordigingsregeling het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat in afwijking van de algemene regel kan machtigen om, na onderzoek van de aanvraag, te weigeren een visum af te geven.
Met andere woorden, bij gebreke van een andersluidende regeling in de bilaterale vertegenwoordigingsregeling legt de vertegenwoordigende lidstaat, indien hij van mening is dat een visumaanvraag moet worden afgewezen, de aanvraag voor aan de autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat. Het is de verantwoordelijkheid van laatstgenoemde autoriteiten om het definitieve besluit te nemen. Daarentegen staat het aan de autoriteiten van de vertegenwoordigende lidstaat om de visumaanvraag af te wijzen en het definitieve besluit te nemen, indien de bilaterale vertegenwoordigingsregeling zulks bepaalt.
Aangezien artikel 32, lid 3, van de visumcode bepaalt dat het beroep tegen een besluit tot weigering van een visum wordt ingesteld tegen de lidstaat die het definitieve besluit over de aanvraag heeft genomen, hangt, wanneer er sprake is van een vertegenwoordigingsregeling tussen twee lidstaten, de bepaling welke staat bevoegd is om het definitieve besluit te nemen en waartegen dus het beroep moet worden ingesteld, bijgevolg af van de voorwaarden van die regeling.
In de onderhavige zaak hadden de visumaanvragen – aangezien het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden de enige reisbestemming was van de aanvragers in het hoofdgeding – indien er geen vertegenwoordigingsregeling was, op basis van de artikelen 5 en 6 van de visumcode moeten worden ingediend bij het consulaat van die lidstaat in Sri Lanka. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt evenwel dat het Koninkrijk der Nederlanden, aangezien het geen eigen consulaat in dat land heeft, op 1 oktober 2014 een vertegenwoordigingsregeling heeft getroffen met de Zwitserse Bondsstaat. Hierdoor konden verzoekers in het hoofdgeding hun aanvragen voor een visum voor kort verblijf in Nederland indienen bij het Zwitserse consulaat te Colombo.
Die regeling bepaalt dat het aan de Zwitserse Bondsstaat staat om, wanneer hij het Koninkrijk der Nederlanden vertegenwoordigt, onder meer „waar nodig, in overeenstemming met artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode, te weigeren om een visum af te geven” en „beroepen [te behandelen] overeenkomstig het nationale recht van de vertegenwoordigende partij”.
Aangezien het op grond van de voornoemde regeling aan de Zwitserse Bondsstaat stond om het definitieve besluit te nemen over de door de verzoekers in het hoofdgeding ingediende aanvragen van een visum voor kort verblijf voor Nederland, is de Zwitserse Bondsstaat bijgevolg ook de staat die bevoegd was om kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot weigering van een visum overeenkomstig artikel 32, lid 3, van de visumcode.
Gelet op het voorgaande moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van de visumcode aldus moeten worden uitgelegd dat, wanneer er een bilaterale vertegenwoordigingsregeling is getroffen waarin is bepaald dat de consulaire autoriteiten van de vertegenwoordigende lidstaat bevoegd zijn om de besluiten tot weigering van een visum te nemen, het aan de bevoegde autoriteiten van die lidstaat staat om te beslissen over beroepen tegen een besluit tot weigering van een visum.
Vierde vraag
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een gecombineerde uitlegging van artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van de visumcode, op grond waarvan beroep tegen een besluit tot weigering van een visum moet worden ingesteld tegen de vertegenwoordigende staat, verenigbaar is met het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat, zoals volgt uit overweging 29 van de visumcode, de bepalingen van deze code – daaronder begrepen het beroepsrecht als bedoeld in artikel 32, lid 3, van die code – dienen te worden uitgelegd met inachtneming van de grondrechten en de beginselen die zijn erkend in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 in Rome werd ondertekend (hierna: „EVRM”), en in het Handvest.
Het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen en waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, is immers een algemeen beginsel van Unierecht dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het EVRM, en thans ook in artikel 47 van het Handvest (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses
C‑64/16
,
EU:C:2018:11
, punt
).
In de specifieke context van artikel 32, lid 3, van de visumcode staat het aan elke lidstaat om de grondrechten, en met name het recht op effectieve rechterlijke bescherming, te eerbiedigen door de aard en de modaliteiten van de beroepen tegen besluiten tot weigering van een visum te bepalen met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 13 december 2017, El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, punten
en
).
Bijgevolg moet de eerbiediging van de grondrechten, en met name het recht van visumaanvragers op effectieve rechterlijke bescherming, worden gewaarborgd ongeacht de vraag of het beroep tegen een besluit tot weigering van een visum volgens de bewoordingen van de vertegenwoordigingsregeling moet worden ingesteld tegen de vertegenwoordigende staat dan wel tegen de vertegenwoordigde staat.
Met name het feit dat het definitieve besluit tot weigering van een visum, zoals in het hoofdgeding, door de vertegenwoordigende staat is genomen, doet geen afbreuk aan de verplichting om dit recht te eerbiedigen.
Zoals in overweging 34 van de visumcode is vermeld, vormt die code een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis, die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 1, punt B, van besluit 1999/437, juncto artikel 3 van besluit 2008/146.
Overeenkomstig die code kan de Zwitserse Bondsstaat eenvormige visa afgeven die geldig zijn voor het gehele Schengengebied.
Hoewel de Zwitserse Bondsstaat geen lidstaat van de Unie is, is hij niet alleen – als lid van de Raad van Europa sinds 6 mei 1963 – partij bij het EVRM, maar vooral ook geassocieerde staat op grond van de associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis, waarin in de tiende overweging van de considerans is vermeld dat „de Schengensamenwerking berust op de beginselen van vrijheid, democratie, rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, zoals die met name gewaarborgd worden door het [EVRM]”.
Bovendien schept de associatieovereenkomst met de Zwitserse Bondsstaat inzake het Schengenacquis, zoals volgt uit artikel 1, lid 2, daarvan, wederzijdse rechten en verplichtingen, zodat de Zwitserse Bondsstaat derhalve – zoals artikel 2 van voornoemde overeenkomst bepaalt – alle bepalingen van het Schengenacquis volgens de daarin voorziene procedures moet uitvoeren.
Gelet op het voorgaande moet op de vierde vraag worden geantwoord dat een gecombineerde uitlegging van artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van de visumcode, op grond waarvan beroep tegen een besluit tot weigering van een visum moet worden ingesteld tegen de vertegenwoordigende staat, verenigbaar is met het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 32, lid 3, van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013, moet aldus worden uitgelegd dat het de referent niet de mogelijkheid biedt om in eigen naam beroep in te stellen tegen een besluit tot weigering van een visum.

2)
Artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van verordening nr. 810/2009, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013, moeten aldus worden uitgelegd dat, wanneer er een bilaterale vertegenwoordigingsregeling is getroffen waarin is bepaald dat de consulaire autoriteiten van de vertegenwoordigende lidstaat bevoegd zijn om de besluiten tot weigering van een visum te nemen, het aan de bevoegde autoriteiten van die lidstaat staat om te beslissen over beroepen tegen een besluit tot weigering van een visum.

3)
Een gecombineerde uitlegging van artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van verordening nr. 810/2009, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013, op grond waarvan beroep tegen een besluit tot weigering van een visum moet worden ingesteld tegen de vertegenwoordigende staat, is verenigbaar met het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming.

Bonichot
Silva de Lapuerta
Toader
Rosas
Safjan
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 juli 2019.
De griffier
A. Calot Escobar
De president van de Eerste kamer
J.-C. Bonichot
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.