CELEX: 62015TJ0344
Accès aux documents
Règlement (CE) no 1049/2001
Documents transmis dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34/CE
Documents émanant d’un État membre
Octroi d’accès
Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles
Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit
Accord préalable de l’État membre

Antécédents du litige
Le 21 janvier 2014, les autorités françaises ont notifié à la Commission européenne, conformément à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (
JO 1998, L 204, p. 37
), une proposition de loi visant à encadrer les conditions de la vente à distance des livres et habilitant le gouvernement français à modifier par ordonnance les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au contrat d’édition.
Par courrier du 15 décembre 2014, la Commission a reçu, sur le fondement du règlement (CE) n
o
1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (
JO 2001, L 145, p. 43
), une demande d’accès à l’ensemble des documents émis ou reçus par elle dans le cadre du traitement de cette notification.
La Commission a identifié cinq documents relevant de l’objet de la demande d’accès, à savoir :
—
sa demande d’informations complémentaires du 27 février 2014 ;
—
la réponse du gouvernement français à cette demande, du 11 mars 2014 ;
—
l’avis circonstancié du gouvernement autrichien du 9 avril 2014 ;
—
son avis circonstancié du 15 avril 2014 ;
—
la réponse du gouvernement français à ces deux avis circonstanciés, du 17 juin 2014.
En l’absence de nouvelle communication de la part de la Commission ou d’un État membre, la République française a adopté, le 8 juillet 2014, la loi n
o
2014‑779 encadrant les conditions de la vente à distance des livres et habilitant le gouvernement français à modifier par ordonnance les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au contrat d’édition (JORF du 9 juillet 2014, p. 11363).
Dans le cadre de la procédure de consultation prévue à l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n
o
1049/2001, la République française a informé la Commission, par courriels du 19 décembre 2014 et des 13 et 14 janvier 2015, qu’elle s’opposait à ce qu’un accès soit donné, d’une part, à la réponse du gouvernement français du 11 mars 2014 à la demande d’informations complémentaires de la Commission et, d’autre part, à la réponse du gouvernement français du 17 juin 2014 aux avis circonstanciés du gouvernement autrichien et de la Commission, visées aux deuxième et cinquième tirets du point 3 ci-dessus (ci-après les « documents litigieux »), sur la base de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 concernant la protection des procédures juridictionnelles. Selon les autorités françaises, la divulgation aurait porté atteinte à la protection de futures procédures juridictionnelles au titre d’une éventuelle procédure en manquement relevant de l’article 258 TFUE qui aurait pu être diligentée à l’encontre de la République française nonobstant le respect par celle-ci de la procédure prévue par la directive 98/34. En effet, selon les autorités françaises, le risque d’une procédure en manquement existait dès lors que la Commission avait adopté un avis circonstancié dans lequel elle avait fait état d’un éventuel risque de non-conformité de la proposition de loi française avec le droit de l’Union européenne. Dans un souci de ne pas rompre l’égalité des chances entre elle et la Commission dans un éventuel litige, la République française avait, dès lors, demandé à préserver le caractère confidentiel des échanges avec la Commission.
Par courrier du 29 janvier 2015, la Commission a accordé l’accès à sa demande d’informations complémentaires du 27 février 2014, à l’avis circonstancié du gouvernement autrichien du 9 avril 2014 et à son avis circonstancié du 15 avril 2014, visés aux premier, troisième et quatrième tirets du point 3 ci-dessus, mais a refusé l’accès aux documents litigieux, en informant le demandeur d’accès de l’opposition de la République française et du motif qu’elle avait avancé à l’appui de celle-ci.
Le 11 février 2015, le demandeur d’accès a présenté une demande confirmative auprès de la Commission, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001.
Par courrier du 3 mars 2015, la Commission a demandé à la République française de réexaminer sa position, notamment sur la base des arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
), et du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission (
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
), concernant l’exception tirée de la protection des procédures juridictionnelles.
Par courriel du 13 mars 2015, les autorités françaises ont réitéré leur position selon laquelle aucun accès ne devait être accordé aux documents litigieux. À cet égard, en plus de répéter leur opposition à la divulgation des documents litigieux sur la base de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, elles ont considéré que l’accès aux documents en cause devait également être refusé sur le fondement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement, concernant la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. En effet, selon les autorités françaises, l’ensemble des documents visés par la demande d’accès s’inscrivait dans le cadre d’une procédure d’enquête qui concernait les autorités françaises et qui était relative à une possible infraction de la loi française, alors à l’étude au sein du parlement français, au droit de l’Union. En outre, les autorités françaises indiquaient avoir examiné la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents litigieux, mais être parvenues à la conclusion qu’un tel accès ne saurait être accordé, dans la mesure où les exceptions concernaient l’intégralité des documents.
Par décision Ares(2015) 1681819, du 21 avril 2015 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a décidé d’accorder au demandeur l’accès aux documents litigieux. À cet égard, la Commission a procédé à une évaluation des motifs de refus invoqués par les autorités françaises et a conclu, s’agissant du motif de refus fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, que « les documents dont l’accès [avait été] demandé [n’étaient pas] étroitement liés à un contentieux existant ou raisonnablement prévisible à ce stade », qu’« [il était] dès lors manifeste que les documents en question ne [relevaient] pas de l’exception invoquée par les autorités françaises » et que « leur divulgation ne saurait être entravée par ladite exception ». S’agissant du motif de refus fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, la Commission a indiqué que, « étant donné qu’il n’[existait] aucune enquête en cours, l’applicabilité de l’exception susmentionnée, à ce stade, [paraissait] purement hypothétique et son invocation [semblait], par conséquent, à première vue, […] non fondée en la circonstance ».
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1
er
juillet 2015, la République française a introduit le présent recours.
Dans la requête, la République française a demandé, en application de l’article 28, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, que l’affaire soit jugée par une chambre composée d’au moins cinq juges.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la République française a introduit une demande en référé.
Cette demande a été accueillie par ordonnance du président du Tribunal du 1
er
septembre 2015 et les dépens ont été réservés.
Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 16 septembre 2015, la Commission a demandé qu’il soit statué sur le présent recours selon une procédure accélérée, conformément à l’article 152 du règlement de procédure.
Par décision du 6 octobre 2015, le Tribunal (troisième chambre) a rejeté la demande de procédure accélérée.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 5 octobre 2015, la République tchèque a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la République française.
Par ordonnance du 6 novembre 2015, le président de la troisième chambre du Tribunal a admis cette intervention. La République tchèque a déposé son mémoire et les parties principales ont déposé leurs observations sur celui-ci dans les délais impartis.
Le 21 juillet 2016, le greffe du Tribunal a informé les parties de ce que la présente affaire avait été renvoyée devant la troisième chambre élargie.
Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 de son règlement de procédure, a posé aux parties principales des questions écrites. Les parties principales ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
Les parties principales ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 14 décembre 2016. La République tchèque a renoncé à participer à l’audience.
La République française, soutenue par la République tchèque, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la décision attaquée ;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours ;
—
condamner la République française aux dépens.
En droit
À l’appui de son recours, la République française a initialement soulevé trois moyens. Elle invoquait, premièrement et à titre principal, la violation de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, deuxièmement et à titre subsidiaire, la violation de l’obligation de motivation en ce qui concerne la non-application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement et, troisièmement et à titre encore plus subsidiaire, la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du même règlement.
Dans sa réponse du 19 octobre 2016 aux questions posées par le Tribunal par voie de mesures d’organisation de la procédure, la République française a indiqué renoncer à son deuxième moyen.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001
La République française soutient que la Commission a procédé, à tort, à l’examen des arguments des autorités françaises sur l’accès aux documents litigieux et a ainsi autorisé l’accès à ceux-ci en dépit de son opposition dûment justifiée par des motifs faisant référence aux deux exceptions à l’accès aux documents prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n
o
1049/2001.
Ainsi, dans le cadre du premier moyen, la République française fait valoir, en substance, que la Commission a outrepassé les limites de son pouvoir de contrôle et a, de ce fait, violé l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001.
La Commission conteste les arguments de la République française.
À titre liminaire, il convient de rappeler que le règlement n
o
1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1
er
, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, point
, et du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, point
). En vertu de l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement, ce droit couvre non seulement les documents établis par une institution, mais également ceux reçus par elle de tiers, au nombre desquels figurent les États membres, ainsi que le précise expressément l’article 3, sous b), du même règlement.
Toutefois, ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
, et du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, point
). En particulier, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 énonce qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci (arrêts du 21 juin 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, C‑135/11 P, ci-après l’« arrêt IFAW/Commission ,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
À cet égard, il convient de relever que la Cour a déjà eu l’occasion de préciser dans les arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission (
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
), et du 21 juin 2012, IFAW/Commission (
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
), la portée de l’opposition formée par un État membre en vertu de ladite disposition (arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
À cet égard, la Cour a souligné que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 avait un caractère procédural dès lors qu’il se bornait à prévoir l’exigence d’un accord préalable de l’État membre concerné lorsque ce dernier avait formulé une demande spécifique en ce sens et qu’elle était consacrée au processus d’adoption d’une décision de l’Union (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, points
et
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
À la différence de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001, qui n’accorde aux tiers, dans le cas de documents émanant de ceux-ci, que le droit d’être consultés par l’institution concernée au sujet de l’application de l’une des exceptions prévues aux paragraphes 1 et 2 du même article 4, le paragraphe 5 dudit article érige l’accord préalable de l’État membre en condition nécessaire à la divulgation d’un document émanant de ce dernier dans le cas où ce même État le demande (arrêts du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
La Cour a ainsi jugé que, dès lors qu’un État membre avait exercé la faculté qui lui était ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 de demander qu’un document spécifique, émanant de ce même État, ne soit pas divulgué sans son accord préalable, la divulgation éventuelle de ce document par l’institution nécessitait l’obtention préalable d’un accord dudit État membre (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
Il s’ensuit, a contrario, que l’institution qui ne dispose pas de l’accord de l’État membre concerné n’est pas habilitée à divulguer le document en cause (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
Toutefois, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 n’accorde pas à l’État membre concerné un droit de veto général et inconditionnel lui permettant de s’opposer, de manière purement discrétionnaire et sans avoir à motiver sa décision, à la divulgation de tout document détenu par une institution du seul fait que ledit document émane de cet État membre (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
En effet, l’exercice du pouvoir dont l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 investit l’État membre concerné se trouve encadré par les exceptions matérielles qu’énumèrent les paragraphes 1 à 3 de ce même article, cet État membre se voyant à cet égard simplement reconnaître un pouvoir de participation à la décision de l’institution. L’accord préalable de l’État membre concerné auquel se réfère cet article s’apparente ainsi non à un droit de veto discrétionnaire, mais à une forme d’avis conforme quant à l’inexistence de motifs d’exception tirés des paragraphes 1 à 3 du même article. Le processus décisionnel ainsi institué par ledit article exige donc que l’institution et l’État membre concernés s’en tiennent aux exceptions matérielles prévues auxdits paragraphes 1 à 3 (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, points
et
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
Par conséquent, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 n’autorise l’État membre concerné à s’opposer à la divulgation de documents qui émanent de lui que sur le fondement des exceptions matérielles prévues aux paragraphes 1 à 3 de cet article et en motivant dûment sa position à cet égard (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
S’agissant, en l’occurrence, de la portée de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 à l’égard de l’institution saisie d’une demande d’accès à un document, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que l’intervention de l’État membre concerné n’affectait pas, au regard du demandeur, le caractère d’acte de l’Union de la décision lui étant adressée ultérieurement par l’institution en réponse à sa demande d’accès à un document détenu par cette dernière (arrêts du 18 décembre 2007,Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
L’institution saisie d’une demande d’accès à un document, en tant qu’auteur d’une décision de refus d’accès à des documents, est donc responsable de la légalité de celle-ci. Ainsi, la Cour a jugé que cette institution ne saurait donner suite à l’opposition manifestée par un État membre à la divulgation d’un document qui émanait de lui si cette opposition était dénuée de toute motivation ou si les motifs sur lesquels se fondait cet État membre pour refuser l’accès au document en cause ne se référaient pas aux exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
Il s’ensuit que, avant de refuser l’accès à un document émanant d’un État membre, il incombe à l’institution concernée d’examiner si ce dernier a fondé son opposition sur les exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 et s’il a dûment motivé sa position à cet égard. Dès lors, dans le cadre du processus d’adoption d’une décision de refus d’accès, ladite institution doit s’assurer de l’existence d’une telle motivation et en faire état dans la décision adoptée par elle au terme de la procédure (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
; du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
Enfin, ainsi qu’il ressort notamment des articles 7 et 8 du règlement n
o
1049/2001, l’institution est elle-même tenue de motiver la décision de refus qu’elle oppose à l’auteur de la demande d’accès. Une telle obligation implique que l’institution fasse état, dans sa décision, non seulement de l’opposition manifestée par l’État membre concerné à la divulgation du document demandé, mais également des raisons invoquées par cet État membre aux fins de conclure à l’application de l’une des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du même règlement. De telles indications sont en effet de nature à permettre au demandeur de comprendre l’origine et les raisons du refus qui lui est opposé et à la juridiction compétente d’exercer, le cas échéant, le contrôle qui lui est dévolu (arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
, et ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission,
T‑603/11
, non publiée,
EU:T:2014:182
, point
).
En revanche, selon la jurisprudence, il n’appartient pas à l’institution saisie d’une demande d’accès à un document de procéder à une appréciation exhaustive de la décision d’opposition de l’État membre concerné, en effectuant un contrôle qui irait au-delà de la vérification de la simple existence d’une motivation faisant référence aux exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 (arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
; ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission,
T‑603/11
, non publiée,
EU:T:2014:182
, point
, et arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
En effet, exiger une telle appréciation exhaustive pourrait aboutir à ce que, celle-ci une fois effectuée, l’institution saisie d’une demande d’accès à un document puisse, à tort, procéder à la communication au demandeur du document en cause nonobstant l’opposition, dûment motivée au sens des points
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et
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ci-dessus, de l’État membre dont émane ce document (arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
; ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission,
T‑603/11
, non publiée,
EU:T:2014:182
, point
, et arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, point
).
Il n’incombe pas non plus à la Commission de procéder, au regard du document dont la divulgation est refusée, à une appréciation exhaustive des motifs d’opposition invoqués par l’État membre sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 (arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
, et ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission,
T‑603/11
, non publiée,
EU:T:2014:182
, point
).
Enfin, dans l’arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission (
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
), le Tribunal a jugé que l’examen de l’institution ne consistait pas à déterminer si la motivation avancée par l’État membre concerné était erronée sans aucun doute possible, mais à déterminer si, compte tenu des circonstances de l’espèce et des règles de droit applicables, les motifs avancés par l’État membre au soutien de son opposition étaient de nature à justifier à première vue un tel refus et, partant, si ces motifs permettaient à ladite institution d’assumer la responsabilité que lui confère l’article 8 du règlement n
o
1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, points
et
, et ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission,
T‑603/11
, non publiée,
EU:T:2014:182
, point
).
Le Tribunal a, en outre, précisé qu’il ne s’agissait pas, pour l’institution, d’imposer son avis ou de substituer sa propre appréciation à celle de l’État membre concerné, mais d’éviter l’adoption d’une décision qu’elle n’estimait pas défendable. En effet, l’institution, en tant qu’auteur de la décision d’accès ou de refus, est responsable de sa légalité. Avant de refuser l’accès à un document émanant d’un État membre, elle doit donc examiner si ce dernier a fondé son opposition sur les exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 et s’il a dûment motivé sa position au regard de ces exceptions (arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, point
; voir également, en ce sens, ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission,
T‑603/11
, non publiée,
EU:T:2014:182
, point
).
Il importe de souligner que cet examen doit être accompli dans le cadre du dialogue loyal qui caractérise le processus décisionnel institué par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, l’institution étant tenue de permettre à l’État membre de mieux exposer ses motifs ou de réévaluer ces derniers pour qu’ils puissent être considérés, prima facie, défendables (arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, point
).
Cet examen doit également être conduit en tenant dûment compte du principe selon lequel les exceptions au droit d’accès du public aux documents des institutions, énumérées à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001, doivent être interprétées et appliquées strictement, compte tenu des objectifs poursuivis par ledit règlement, notamment la circonstance, rappelée par son considérant 2, selon laquelle ce droit d’accès se rattache au caractère démocratique des institutions de l’Union et le fait que ce règlement vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1
er
, à conférer au public un droit d’accès qui soit le plus large possible (arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, point
).
En l’espèce, la République française prétend que le raisonnement contenu dans l’arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission (
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
), a été remis en cause par l’arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission (
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
), ainsi que par l’arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission (
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
). Elle soutient qu’il ressort clairement de l’arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission (
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
), que la vérification de l’existence d’une motivation constitue la limite maximale du contrôle auquel peut se livrer l’institution saisie. L’utilisation par la Cour, au point 63 dudit arrêt, de l’adjectif « simple » avant « existence de motivation » traduirait d’ailleurs clairement la portée limitée de ce contrôle.
À cet égard, il résulte en particulier des points 59, 62 et 63 de l’arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission (
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
), rappelés aux points
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,
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et
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ci-dessus, que, si la Cour a indiqué que le contrôle de l’institution ne saurait aller au-delà de la vérification de la simple existence d’une motivation faisant référence aux exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001, il n’en demeurait pas moins qu’il appartient à l’institution de vérifier, ce faisant, que l’opposition de l’État membre est dûment motivée.
Or, il y a lieu de relever que, dans l’arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission (
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
), la Cour a examiné le pourvoi intenté par la société IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds à l’encontre de l’arrêt du 13 janvier 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission (
T‑362/08
,
EU:T:2011:6
), dans lequel le Tribunal n’avait pas tranché la question de savoir s’il incombait à la Commission de procéder à un contrôle prima facie ou à un contrôle complet des motifs d’opposition invoqués par l’État membre (arrêt du 13 janvier 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission,
T‑362/08
,
EU:T:2011:6
, point
). Sur cette question, la requérante dans cette affaire, dans le cadre de son premier moyen, faisait uniquement grief au Tribunal de ne pas avoir reconnu qu’il incombait à la Commission de procéder, au regard du document dont la divulgation était refusée, à une appréciation exhaustive des motifs d’opposition invoqués par l’État membre sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001. La Cour a, quant à elle, considéré que le Tribunal n’avait pas commis d’erreur de droit à cet égard (arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, point
).
Il en résulte que la Cour s’est limitée à rejeter la possibilité pour l’institution de procéder à une appréciation exhaustive sans toutefois s’opposer à un contrôle prima facie de la motivation de l’opposition de l’État membre.
En outre, il découle d’une lecture combinée des points 69, 81, 83 à 85 de l’arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission (
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
), que, si l’institution n’est pas tenue de procéder à l’examen concret et individuel des documents dont l’accès est demandé par rapport aux exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001, examen exigé par une jurisprudence constante en la matière (arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, point
; du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, point
, et du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission,
C‑514/11 P et C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, point
), et s’il ne lui appartient pas de procéder à une appréciation exhaustive de la motivation présentée par l’État membre pour justifier l’opposition à la divulgation des documents demandés, son obligation d’examen diligent doit toutefois la conduire à vérifier si les explications données par l’État membre lui paraissent prima facie fondées.
C’est ainsi que, dans l’affaire Spirlea/Commission, la Commission avait considéré que l’opposition de la République fédérale d’Allemagne, basée sur l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête, paraissait, à première vue, fondée dans la mesure où la procédure pilote UE 2070/11/SNCO, qui précède une éventuelle ouverture de la phase formelle d’une procédure en manquement, dans le cadre de laquelle le document demandé, à savoir la réponse des autorités allemandes à une demande de renseignements de la Commission, avait été rédigé, était encore en cours. En effet, la Commission continuait d’examiner la réponse de la République fédérale d’Allemagne et les suites à y réserver (arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, points
,
et
).
La Commission avait donc constaté que, à première vue, l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit pouvait être valablement invoquée par la République fédérale d’Allemagne dans la mesure où la procédure était en cours, constat qui nécessitait de sa part la vérification que les faits invoqués par la République fédérale d’Allemagne n’étaient manifestement pas inexacts.
Ainsi, contrairement à ce que soutient la République française, il n’y a pas lieu de considérer que le Tribunal a renoncé, dans l’arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission (
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
), à l’approche qui a été la sienne dans l’arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission (
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
), ni, d’ailleurs, d’opposer ce dernier arrêt et l’arrêt du 21 juin 2012, IFAW/Commission (
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
).
Il résulte de tout ce qui précède que l’institution doit procéder à un contrôle prima facie du bien-fondé des motifs du refus de divulgation opposé par l’État membre concerné.
Enfin, il y a lieu de rejeter l’argument de la République française selon lequel la Commission se serait livrée, à tort, à une appréciation exhaustive de la motivation de l’opposition qu’elle avait exprimée, contrairement aux limites de l’étendue de son contrôle. En effet, en l’espèce, ainsi que cela a été rappelé au point
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ci-dessus, la Commission a procédé à une évaluation des motifs de refus invoqués par les autorités françaises et a conclu, s’agissant du motif de refus fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, que « les documents dont l’accès [avait été] demandé [n’étaient pas] étroitement liés à un contentieux existant ou raisonnablement prévisible à ce stade », qu’« [il était] dès lors manifeste que les documents en question ne [relevaient] pas de l’exception invoquée par les autorités françaises » et que « leur divulgation ne saurait être entravée par ladite exception ». S’agissant du motif de refus fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, la Commission a indiqué que, « étant donné qu’il n’[existait] aucune enquête en cours, l’applicabilité de l’exception susmentionnée, à ce stade, [paraissait] purement hypothétique et son invocation [semblait], par conséquent, à première vue, […] non fondée en la circonstance ».
Or, d’une part, la brièveté de cette analyse ainsi que l’emploi de termes et d’expressions clés tels que « manifeste » ou « à première vue » permettent de conclure qu’il s’agit là non pas d’un contrôle exhaustif de la motivation avancée par la République française, mais bien d’un contrôle prima facie.
D’autre part, il relevait du devoir de diligence de la Commission de vérifier prima facie l’existence d’un contentieux ou d’une enquête dans le cadre desquels les documents litigieux auraient été établis dans la mesure où c’est précisément l’existence d’un tel contentieux ou d’une telle enquête qui aurait été à même de justifier l’application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n
o
1049/2001.
Par conséquent, la Commission n’a pas outrepassé les limites de son contrôle, telles que définies par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001. Il convient, dès lors, de rejeter le premier moyen.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n
o
1049/2001
Dans le cadre du troisième moyen, la République française prétend que c’est à tort que la Commission a considéré qu’elle ne pouvait pas se fonder sur l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles et sur celle relative à la protection des objectifs des activités d’enquête pour s’opposer à l’accès aux documents litigieux.
Ainsi, il convient de déterminer si la Commission pouvait conclure que les motifs avancés par la République française au soutien de son opposition à la divulgation des documents litigieux n’étaient pas, prima facie, fondés.
À cet égard, le troisième moyen se subdivise en deux branches, la première étant tirée de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 et, la seconde, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement.
Sur la première branche, tirée de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001
La République française, soutenue par la République tchèque, fait valoir, en substance, que, compte tenu de son objectif et de son déroulement, la procédure prévue par la directive 98/34 présente de fortes similitudes avec la phase précontentieuse de la procédure en manquement et rappelle que, en cas de désaccord persistant entre la Commission et l’État membre concerné, la procédure prévue par la directive 98/34 est susceptible de déboucher sur la mise en œuvre d’une procédure en manquement.
Or, dans l’hypothèse où une procédure en manquement serait engagée à l’encontre d’une norme technique ayant fait l’objet de la procédure prévue par la directive 98/34, la mise en demeure et l’avis motivé constitueraient des pièces de procédure non communicables notamment au titre de la protection des activités juridictionnelles.
La Commission conteste les arguments de la République française.
Selon l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
Il convient de rappeler qu’il a été jugé que les termes « procédures juridictionnelles » sont à interpréter en ce sens que la protection de l’intérêt public s’oppose à la divulgation du contenu des documents rédigés aux seules fins d’une procédure juridictionnelle particulière (voir arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, point
et jurisprudence citée).
De même, il a été jugé, dans le cadre d’une affaire concernant la Commission, que, par les termes « documents rédigés aux seules fins d’une procédure juridictionnelle particulière », il fallait comprendre les mémoires ou actes déposés, les documents internes concernant l’instruction de l’affaire en cours et les communications relatives à l’affaire entre la direction générale concernée et le service juridique ou un cabinet d’avocats, cette délimitation du champ d’application de l’exception dans ladite affaire ayant eu pour but de garantir, d’une part, la protection du travail interne à la Commission et, d’autre part, la confidentialité et la sauvegarde du principe du secret professionnel des avocats (voir arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, point
et jurisprudence citée).
Cependant, en l’espèce, les documents litigieux ne sont ni des mémoires, ni des actes déposés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle et, de manière générale, n’ont pas été rédigés aux fins d’une procédure juridictionnelle particulière.
Quant à l’argument de la République française, soutenue par la République tchèque, selon lequel l’État membre devrait considérer que, pendant une certaine durée, il existerait un risque de recours en manquement portant sur le texte adopté à l’issue de la procédure prévue par la directive 98/34, et ce d’autant plus que la Commission n’a pas adopté de décision formelle de clôture de la procédure, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le risque d’atteinte à l’intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, point
et jurisprudence citée).
À cet égard, s’il est vrai que la Commission, lorsqu’elle considère qu’un État membre a manqué à ses obligations, demeure libre d’apprécier l’opportunité d’agir en manquement contre celui-ci et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à l’encontre de ce dernier (voir, en ce sens, arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission,
C‑514/11 P et C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, point
), il n’en demeure pas moins que les documents litigieux et, en particulier, la réponse du gouvernement français du 17 juin 2014 aux avis circonstanciés du gouvernement autrichien et de la Commission, visée au cinquième tiret du point 3 ci-dessus, n’avaient pas conduit, à la date de l’adoption de la décision attaquée, soit plus de neuf mois après l’adoption de la loi n
o
2014-779, à l’envoi par la Commission d’une lettre de mise en demeure, au titre de l’article 258, premier alinéa, TFUE.
De ce fait, même si, ainsi que le soutient la République française, la Commission avait eu l’intention d’ouvrir une procédure en manquement contre la République française et, pour cela, avait repris des éléments de son avis circonstancié dans sa lettre de mise en demeure, voire dans un éventuel mémoire déposé devant la Cour, dont la divulgation pourrait porter atteinte à la protection des procédures juridictionnelles (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2001, Petrie e.a./Commission,
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
, points
et
), le risque d’ouverture de la phase précontentieuse d’une procédure en manquement à l’encontre de la République française, en l’espèce, n’était pas raisonnablement prévisible et était donc purement hypothétique.
À cet égard, il est notable en l’espèce que les autorités françaises n’ont mentionné que de « futures » procédures juridictionnelles dans le cadre d’une « éventuelle » procédure en manquement. Il en ressort que, même pour les autorités françaises, le déclenchement de telles procédures n’était pas raisonnablement prévisible et qu’elles entendaient se protéger au cas où la Commission entendait ouvrir une telle procédure en manquement.
Enfin, dès lors que les documents litigieux n’ont effectivement pas été rédigés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, mais dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 et que, en outre, l’ouverture de la phase précontentieuse d’une procédure en manquement à l’encontre de la République française n’était pas raisonnablement prévisible et restait purement hypothétique, c’est à bon droit que la Commission a considéré que le refus d’accès aux documents litigieux opposé par les autorités françaises, fondé sur l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, n’apparaissait pas, prima facie, comme étant fondé.
Par conséquent, il convient de rejeter la première branche du troisième moyen.
Sur la seconde branche, tirée de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001
La République française soutient que la Commission aurait dû constater que les documents que le gouvernement français émettait dans le cadre de la procédure prévue par la directive 98/34 bénéficiaient d’une présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête et qu’elle pouvait donc s’opposer à leur accès. En effet, les motifs qui ont amené la Cour à considérer qu’il existait une présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête en ce qui concerne la phase précontentieuse de la procédure en manquement (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission,
C‑514/11 P et C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, point
) seraient également applicables à la procédure prévue par la directive 98/34.
La Commission conteste les arguments de la République française.
Selon l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
D’une part, il convient de relever que, ainsi que la République française l’a admis dans sa réponse aux mesures d’organisation de la procédure, la Commission n’a pas contesté que la procédure prévue par la directive 98/34 puisse être qualifiée d’activité d’enquête. En effet, dans la décision attaquée, la Commission a considéré que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 ne pouvait s’appliquer dans la mesure où, en tout état de cause, la procédure avait été clôturée avant l’adoption de ladite décision et où aucune suite n’avait été réservée à celle-ci.
D’autre part, l’exception prévue par cette disposition ne vise pas à protéger les activités d’enquête en tant que telles, mais l’objectif de ces activités (voir, en ce sens, arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, points
et
, et du 14 février 2012, Allemagne/Commission,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, dans la mesure où la procédure prévue par la directive 98/34 était terminée lorsque la Commission a adopté la décision attaquée, la divulgation des documents établis dans ce cadre ne saurait porter atteinte à l’objectif poursuivi par cette procédure.
À cet égard, il convient de rejeter l’argument de la République française, soutenue en ce sens par la République tchèque, selon lequel il conviendrait de ne pas divulguer les documents litigieux pendant une certaine durée après la clôture de l’activité d’enquête, à savoir tant qu’il existe un risque raisonnablement prévisible que l’État membre et la Commission aient besoin d’un espace libre aux fins d’une discussion non perturbée afin de résoudre un différend relatif à la conformité d’un dispositif national avec le droit de l’Union.
En effet, selon la jurisprudence, l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 doit recevoir une interprétation selon laquelle cette disposition, qui vise à protéger « les objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit », n’est applicable que si la divulgation des documents en question risque de mettre en péril l’achèvement de ces activités (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, point
).
Certes, les différents actes d’enquête ou d’inspection peuvent rester couverts par l’exception tirée de la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit tant que les activités d’enquête ou d’inspection se poursuivent, même si l’enquête ou l’inspection particulière ayant donné lieu au rapport auquel l’accès est demandé est terminée (voir arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, point
et jurisprudence citée).
Néanmoins, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit sont couverts par l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 tant que les suites à donner à ces procédures ne sont pas arrêtées reviendrait à soumettre l’accès auxdits documents à un événement aléatoire, futur et éventuellement lointain, dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, point
).
Une telle solution se heurterait à l’objectif consistant à garantir l’accès du public aux documents des institutions, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, point
).
En l’espèce, non seulement la procédure prévue par la directive 98/34 était terminée, mais, ainsi que cela a été rappelé au point 75 ci-dessus, l’ouverture d’une procédure en manquement n’était pas raisonnablement prévisible et demeurait purement hypothétique. Dès lors, l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 ne pouvait être invoquée afin de refuser l’accès aux documents litigieux.
C’est donc à juste titre que la Commission a considéré que, à première vue, le motif tiré de la protection des objectifs des activités d’enquête n’était pas fondé.
Au vu de tout ce qui précède, il convient de rejeter la seconde branche du troisième moyen et, partant, le troisième moyen dans son ensemble, sans qu’il soit besoin de statuer sur la question de sa recevabilité, soulevée par la Commission, selon laquelle, en substance, la République française visait, par ledit moyen, la légalité de la décision attaquée prise à l’égard du demandeur d’accès, et non le respect de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, qui définit le seul objet légitime du présent litige (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, point
).
Partant, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République française ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La République tchèque supportera donc ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
La République française est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.

3)
La République tchèque supportera ses propres dépens.

Papasavvas
Labucka
Bieliūnas
Forrester
Iliopoulos
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 avril 2017.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le français