CELEX: 62016CJ0217
Præjudiciel forelæggelse
beslutning fra Europa-Kommissionen om tilbagebetaling af udbetalte beløb, der kan tvangsfuldbyrdes
artikel 299 TEUF
tvangsfuldbyrdelse
gennemførelsesforanstaltninger
fastlæggelse af, hvilken national domstol der har kompetence i tvangsfuldbyrdelsessager
bestemmelse af den person, der skal betale en pengeydelse
betingelser for anvendelsen af nationale procedurebestemmelser
medlemsstaternes procesautonomi
ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 299 TEUF og Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24. juni 1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (
EFT 1988, L 185, s. 9
), af Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (
EFT 1988, L 374, s. 1
) og af Rådets forordning (EØF) nr. 4256/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår EUGFL, Udviklingssektionen (
EFT 1988, L 374, s. 25
).
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Europa-Kommissionen og Dimos Zagoriou (kommunen Zagori, Grækenland) vedrørende tilbagesøgning i henhold til en beslutning fra Kommissionen om tilbagebetaling af tidligere udbetalte beløb, der i henhold til artikel 299 TEUF kan tvangsfuldbyrdes, af en del af en støtte, som Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) har ydet.
Retsforskrifter
Artikel 24 i forordning nr. 4253/88 fastsætter:
»1.   Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning kun synes at berettige, at der ydes en del af den bevilligede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de andre myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremkomme med deres bemærkninger inden for en given frist.
2.   Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for den pågældende aktion eller foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed, især en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.
3.   Ethvert beløb, der giver anledning til tilbagesøgning som fejlagtigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. Ikke-tilbagebetalte beløb kan tillægges morarenter […]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved beslutning C(2006) 4798 af 4. oktober 2006, der i henhold til artikel 299 TEUF kan tvangsfuldbyrdes, fastsatte Kommissionen det beløb, som Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (det kommunale selskab for turistudvikling i kommunen Aristi Zagoriou Ioanninon, Grækenland) skulle betale til Kommissionen, til 284739,20 EUR. Denne beslutning havde til formål at tilbagesøge støtte bevilget til selskabet i 1993.
Da dette kommunale selskab trådte i likvidation, fremsatte Kommissionen den 31. august 2008 over for kommunen Kentriko Zagori (Grækenland), hvori kommunen Aristi Zagoriou Ioanninon i mellemtiden var blevet indlemmet, og som af denne grund var indtrådt i sidstnævntes rettigheder og forpligtelser, et påkrav om betaling og foretog derefter ved retsakt af 7. oktober 2008, der blev forkyndt for kommunen Kentriko Zagori den 15. oktober 2008, udlæg for 322213,54 EUR i kommunen Kentriko Zagoris bankkonti i et pengeinstitut. Sidstnævnte udbetalte hele beløbet til Kommissionen til gennemførelse af udlægget.
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, gjorde kommunen Kentriko Zagori (Grækenland), for hvilken kommunen Zagori fortsætter hovedsagen i sin egenskab af universalsuccessor, den 23. oktober 2008 ved Monomeles Protodikeio Athinon (enedommeren i første instans i Athen, Grækenland) indsigelse mod det betalingspåkrav, som var blevet meddelt den på grundlag af denne kommissionsbeslutning.
Kommunen Kentriko Zagori nedlagde i samme retssag ligeledes påstand om annullation af udlægget.
Til støtte for sine påstande henviste kommunen Kentriko Zagori for det første til den omstændighed, at kommunen ikke havde habilitet og derfor ikke kunne være omfattet af en sådan fuldbyrdelsesforanstaltning, og for det andet til den omstændighed, at det omtvistede beløb vedrørte indtægter, hvori der ikke kan foretages udlæg.
Ved dom af 14. maj 2013 gav Monomeles Protodikeio Athinon (enedommeren i første instans i Athen, Grækenland) – efter at have fastslået sin kompetence til at afgøre tvisten som følge af dennes privatretlige karakter – kommunen Kentriko Zagori delvist medhold i påstandene, idet den annullerede det pågældende udlæg som følge af, at kommunen Kentriko Zagori ikke havde habilitet.
Kommissionen har appelleret dommen til den forelæggende ret, idet den navnlig er af den opfattelse, at retten i første instans havde anlagt en ukorrekt fortolkning af EU-retten. Denne institution er i det væsentlige af den opfattelse, at denne ret i første instans ikke havde kompetence til at afgøre tvisten i hovedsagen, for så vidt som denne tvist af forvaltningsretlig karakter henhørte under de forvaltningsretlige domstole. Kommissionen har også anført, at der kan ske tvangsfuldbyrdelse over for kommunen Zagori.
Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen, Grækenland) har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Hvilken karakter har de retsakter, som [Kommissionen] vedtager under udøvelse af sine kompetencer i henhold til forordning nr. 2052/88 […], nr. 4253/88 […] og nr. 4256/88 […], og nærmere bestemt [udgør] disse retsakter fra Kommissionen offentligretlige retsakter, og giver de under alle omstændigheder anledning til forvaltningsretlige tvister hvad angår realiteten? Udgør genstanden for [Kommissionens] udlæg i fordringer med andre ord et privatretligt krav, såfremt den oprindelige anmodning, som tilgodeses ved tvangsfuldbyrdelsen, udspringer af et offentligretligt retsforhold, der følger af Kommissionens ovennævnte retsakter[,] eller har de omhandlede retsakter privatretlig karakter og giver anledning til privatretlige tvister?
2)
Henset til artikel 299 TEUF, ifølge hvilken tvangsfuldbyrdelsen af [Kommissionens] retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstater til at betale en pengeydelse, sker efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, på hvis område den finder sted, og under hensyntagen til bestemmelsen i samme artikel, hvorefter prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed falder inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence, hvordan skal de nationale domstoles kompetence i tvister som følge af denne fuldbyrdelse da fastlægges, såfremt disse tvister i henhold til national lovgivning udgør forvaltningsretlige tvister hvad angår realiteten, dvs. såfremt det omhandlede retsforhold er offentligretligt?
3)
Skal debitors habilitet i tilfælde af tvangsfuldbyrdelse af retsakter, som [Kommissionen] vedtager til gennemførelse af forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88, og [som] indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstater til at betale en pengeydelse, [fastlægges] på grundlag af national lovgivning eller fællesskabslovgivningen?
4)
Såfremt den person, som skal betale den pengeydelse, der følger af en retsakt, som [Kommissionen] vedtager til gennemførelse af forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88, er et kommunalt selskab, som efterfølgende er blevet opløst, hæfter den kommune, som ejer selskabet, da i henhold til ovennævnte forordninger for betalingen af den omhandlede pengeydelse til [Kommissionen]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
Med det første og det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 299 TEUF skal fortolkes således, at denne artikel fastlægger valget af, hvilke nationale domstole der skal have kompetence med hensyn til søgsmål vedrørende tvangsfuldbyrdelse af Kommissionens retsakter, der i henhold til den nævnte artikel indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse.
Det fremgår i denne forbindelse af ordlyden af artikel 299, stk. 1, TEUF, at navnlig de af Kommissionens retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes.
Selv om det er korrekt, at det i artikel 299, stk. 2, TEUF præciseres, at tvangsfuldbyrdelsen sker efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, på hvis område den finder sted, skal henvisningen til den borgerlige retsplejes regler forstås således, at den omfatter de nationale regler, der gælder for tvangsfuldbyrdelse. Det fremgår således af artikel 299, stk. 3, TEUF, at når fuldbyrdelsespåtegningen er blevet påført, lader rekvirenten tvangsfuldbyrdelsen udføre ifølge den nationale lovgivning, og af artikel 299, stk. 4, TEUF, at prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed falder inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence.
Det følger såvel af ordlyden som af opbygningen af artikel 299 TEUF, at denne artikel ikke indeholder nogen konkrete bestemmelser, som i national ret fastlægger valget af, hvilke domstole der skal have kompetence med hensyn til søgsmål vedrørende tvangsfuldbyrdelse af Kommissionens retsakter, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, og som kan tvangsfuldbyrdes.
Det tilkommer således hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden, i medfør af princippet om medlemsstatens procesautonomi, at foretage en sådan fastsættelse og at fastsætte de processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne. Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at anvendelsen af national ret ikke må berøre EU-rettens anvendelse og effektivitet, og at dette navnlig vil være tilfældet, såfremt anvendelsen heraf i praksis umuliggør tilbagesøgningen af retsstridigt udbetalte midler. Anvendelsen af national ret må endvidere ikke medføre forskelsbehandling i forhold til de procedurer, der gælder for nationale tvister af samme art, og de nationale domstole skal udvise den samme omhu og følge en fremgangsmåde, som ikke gør tilbagesøgningen af de pågældende beløb mere vanskelig end i lignende tilfælde om gennemførelsen af tilsvarende nationale bestemmelser (jf. i denne retning dom af 13.3.2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl.,
C-383/06 – C-385/06
,
EU:C:2008:165
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Kommissionen har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at EU-retten kræver, at domstole af samme art har kompetence til at påkende søgsmål vedrørende både tilbagesøgning af støtte, som uretmæssigt er blevet udbetalt med nationale midler, og søgsmål vedrørende tilbagesøgning af støtte, som uretmæssigt er blevet udbetalt med EU-midler.
Det fremgår i denne forbindelse af de i denne doms præmis 16 anførte betragtninger, at søgsmål om tvangsfuldbyrdelse af retsakter fra en national offentlig myndighed og søgsmål om tvangsfuldbyrdelse af en i artikel 299 TEUF omhandlet retsakt fra en EU-institution skal behandles lige.
Det er med henblik herpå hensigtsmæssigt for det første at identificere sammenlignelige sager eller søgsmål og for det andet at afgøre, om søgsmål, der vedrører tvangsfuldbyrdelse af en retsakt omhandlet i artikel 299 TEUF, behandles mindre fordelagtigt end sammenlignelige søgsmål, der vedrører tvangsfuldbyrdelsen af en retsakt fra en national offentlig myndighed.
Hvad for det første angår spørgsmålet om sammenligneligheden af søgsmål tilkommer det den nationale ret, som har direkte kendskab til de gældende processuelle regler, at efterprøve, om søgsmålene ligner hinanden ud fra sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold (dom af 27.6.2013, Agrokonsulting-04,
C-93/12
,
EU:C:2013:432
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det andet angår spørgsmålet om den tilsvarende behandling af søgsmål skal det bemærkes, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse vedrørende søgsmål, der finder støtte i EU-retten, er mindre gunstig end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser (dom af 1.12.1998, Levez,
C-326/96
,
EU:C:1998:577
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den nationale domstol skal derfor undersøge, hvorvidt de processuelle regler for søgsmål, der vedrører tvangsfuldbyrdelse af en i artikel 299 TEUF omhandlet retsakt, er mindre fordelagtige end de processuelle regler for søgsmål om tvangsfuldbyrdelse af en retsakt fra en national offentlig myndighed. EU-retten ville således blive tilsidesat, såfremt anvendelse af regler, der ikke ligner hinanden, på lignende søgsmål, medførte mindre fordelagtig behandling af søgsmål, der vedrører tvangsfuldbyrdelse af en i artikel 299 TEUF omhandlet retsakt.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en processuel regel om, at tilsvarende tvister skal behandles af forskellige nationale domstole, alt efter om tvisterne beror på EU-retten eller national ret, ikke nødvendigvis udgør en processuel regel, der kan betegnes som ufordelagtig (jf. analogt dom af 12.2.2015, Baczó og Vizsnyiczai,
C-567/13
,
EU:C:2015:88
, præmis
).
I denne henseende skal det i det foreliggende tilfælde fastslås dels, at der ikke er blevet fremført noget klagepunkt om, at søgsmål, der navnlig anlægges ved de civilretlige domstole, er mindre fordelagtige for Kommissionen end søgsmål, der anlægges ved de forvaltningsretlige domstole, dels, at de sagsakter, som Domstolen råder over, ikke indeholder nogen angivelse i denne retning. Det tilkommer derfor den nationale ret at foretage en undersøgelse af en eventuel tilsidesættelse af ækvivalensprincippet.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 299 TEUF skal fortolkes således, at denne artikel ikke fastlægger valget af, hvilke nationale domstole der skal have kompetence med hensyn til søgsmål vedrørende tvangsfuldbyrdelsen af Kommissionens retsakter, der i henhold til den nævnte artikel indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, og som kan tvangsfuldbyrdes, idet denne fastlæggelse henhører under national ret i medfør af princippet om medlemsstatens procesautonomi, forudsat at denne fastlæggelse ikke begrænser EU-rettens anvendelse og effektivitet.
Det tilkommer den nationale domstol at afgøre, om anvendelsen af de nationale processuelle regler på søgsmål om tvangsfuldbyrdelse af de i artikel 299 TEUF omhandlede retsakter ikke medfører forskelsbehandling i forhold til de procedurer, der gælder for nationale tvister af samme art, og efter en fremgangsmåde, som ikke gør tilbagesøgningen af de i disse retsakter omhandlede beløb mere vanskelig end i lignende tilfælde om gennemførelsen af tilsvarende nationale bestemmelser.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
Med det tredje og det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 299 TEUF og forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88 skal fortolkes således, at de under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede fastlægger de personer, over for hvem der kan søges tvangsfuldbyrdelse i henhold til en kommissionsbeslutning om tilbagebetaling af udbetalte beløb, der kan tvangsfuldbyrdes.
Det skal i denne henseende bemærkes, at i henhold til artikel 299, stk. 1, TEUF kan de af Rådet for Den Europæiske Unions, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, tvangsfuldbyrdes.
Det følger af denne bestemmelse, at disse retsakter kan gøres til genstand for tvangsfuldbyrdelse mod personer – andre end stater – som er omhandlet heraf.
I relation til de nationale regler om tvangsfuldbyrdelse fremgår det ligeledes af artikel 299 TEUF, stk. 2 og 3, at disse regler regulerer fremgangsmåden ved tvangsfuldbyrdelse og ikke identiteten af den person, der kan blive berørt af denne tvangsfuldbyrdelse.
Når der ikke foreligger EU-retlige regler, som angiver disse personer og ud fra hvilke det bl.a. kan afgøres, om der kan søges tvangsfuldbyrdelse over for en anden person end adressaten for Kommissionens beslutning, tilkommer det derfor hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastlægge de personer, over for hvem der kan søges tvangsfuldbyrdelse, dog på den betingelse, at de nationale regler ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (jf. i denne retning dom af 12.2.2015, Baczó og Vizsnyiczai,
C-567/13
,
EU:C:2015:88
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det er på denne baggrund, at det tilkommer den nationale domstol, såfremt den person, som er omfattet af en afgørelse, der indebærer en forpligtelse for denne til at betale en pengeydelse, ikke længere eksisterer, at fastlægge disse personer.
Kommissionen har i denne forbindelse anført, at de relevante nationale successionsregler helt udelukker eller gør det uforholdsmæssigt vanskeligt at tvangsfuldbyrde afgørelser vedtaget i henhold til artikel 299 TEUF hvad angår en kategori af EU-debitorer, og under alle omstændigheder gør det mere vanskeligt at opnå tilbagebetaling af gæld til EU end gæld til den græske stat. Det er således efter Kommissionens opfattelse muligt i henhold til disse regler for en offentlig myndighed, som kontrollerer et selskab, der fejlagtigt har modtaget EU-støtte, at opløse selskabet og grundlæggende overføre alle dets aktiver, herunder denne støtte, til sig selv, mens den råder over et skøn med hensyn til at give afkald på selskabets forpligtelser. I hovedsagen succederede kommunen Zagori således i kommunen Kentriko Zagori Ioanninons gæld til den græske stat og de sociale sikringsorganer, men ikke i gælden til EU.
Det tredje og det fjerde spørgsmål fra den forelæggende ret vedrører imidlertid ikke foreneligheden af nationale regler om et likvideret kommunalt selskabs succession med EU-retten. Desuden indeholder forelæggelsesafgørelsen ikke nogen relevante retsforskrifter om successionsregler i national ret, og gør det dermed ikke muligt for Domstolen at bistå den forelæggende ret ved løsningen af den konkrete tvist, der er indbragt for den.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 299 TEUF og forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88 skal fortolkes således, at de ikke under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede fastlægger de personer, over for hvem der kan søges tvangsfuldbyrdelse i henhold til en kommissionsbeslutning om tilbagebetaling af udbetalte beløb, der kan tvangsfuldbyrdes. Det tilkommer national ret at fastlægge disse personer under iagttagelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

1)
Artikel 299 TEUF skal fortolkes således, at den ikke fastlægger valget af, hvilke nationale domstole der skal have kompetence med hensyn til søgsmål vedrørende tvangsfuldbyrdelsen af Europa-Kommissionens retsakter, der i henhold til den nævnte artikel indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, og som kan tvangsfyldbyrdes, idet denne fastlæggelse henhører under national ret i medfør af princippet om medlemsstatens procesautonomi, forudsat at denne fastlæggelse ikke begrænser EU-rettens anvendelse og effektivitet.
Det tilkommer den nationale domstol at afgøre, om anvendelsen af de nationale processuelle regler på søgsmål om tvangsfuldbyrdelse af de i artikel 299 TEUF omhandlede retsakter medfører forskelsbehandling i forhold til de procedurer, der gælder for nationale tvister af samme art, og efter en fremgangsmåde, som ikke gør tilbagesøgningen af de i disse retsakter omhandlede beløb mere vanskelig end i lignende tilfælde om gennemførelsen af tilsvarende nationale bestemmelser.

2)
Artikel 299 TEUF og Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24. juni 1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter og Rådets forordning (EØF) nr. 4256/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår EUGFL, Udviklingssektionen, skal fortolkes således, at de ikke under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede fastlægger de personer, over for hvem der kan søges tvangsfuldbyrdelse i henhold til en kommissionsbeslutning om tilbagebetaling af udbetalte beløb, der kan tvangsfuldbyrdes.
Det tilkommer national ret at fastlægge disse personer under iagttagelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.