CELEX: 62021TJ0702
Държавни помощи
Производство на електрическа енергия от възобновяеми източници
Жалба
Иск за установяване на неправомерно бездействие
Покана за действие
Допустимост
Задължение за действие
Липса

С иска си на основание член 265 ДФЕС ищецът, „Екобулкос“ ЕООД, моли Общия съд да установи, че Европейската комисия неправомерно не е взела становище по жалбата му от 21 февруари 2020 г. относно твърдяна мярка за държавна помощ, предоставена от Република България и поставяща в по-благоприятно положение някои производители на електрическа енергия от възобновяеми източници.
Обстоятелствата по спора
Ищецът е производител на електрическа енергия, който осъществява дейност на територията на България и притежава фотоволтаична електроцентрала, въведена в експлоатация на 19 май 2012 г.
С Решение C (2016) 5205 final от 4 август 2016 г. по дело SA.44840 (2016/NN) (наричано по-нататък „решението по дело SA.44840“) Комисията приема, че българската схема за подпомагане на производството на енергия от възобновяеми източници — нотифицирана от българските власти и уредена със Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ), в сила от 3 май 2011 г. (ДВ, бр. 35 от 3 май 2011 г.), както и с две наредби за регулиране на цените на електрическата енергия от 18 март 2013 г. и от 20 февруари 2004 г. — е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, и решава да не повдига възражения.
На 21 февруари 2020 г. ищецът по настоящото дело подава жалба пред Комисията, регистрирана под номер SA.56620, в която поддържа, че Република България е предоставила на производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ под формата на преференциални цени за изкупуване на електрическа енергия от възобновяеми източници. В жалбата си пред Комисията ищецът обяснява, че помощта е резултат от изменение, въведено с параграф 18 от Закона за изменение и допълнение на Закона за енергетиката (ЗИД на ЗЕ) от 24 юли 2015 г. (ДВ, бр. 56 от 24 юли 2015 г., наричан по-нататък „Законът за изменение“), което значително се отклонява от вече разрешената от Комисията мярка. Според ищеца изменението, въведено с параграф 18 от Закона за изменение, прокарва между еднотипни производители, които са направили инвестиции на една и съща стойност, пуснали са инсталациите си в експлоатация по едно и също време и са получили помощ на една и съща стойност, разграничение в зависимост от датата на подаване на заявлението за подпомагане. Така някои производители са получили четири пъти по-голяма помощ от други, тъй като са подали заявление за подпомагане по националните схеми за подпомагане или схемите за подпомагане на Европейския съюз след 3 май 2011 г., което противоречало по-специално на принципа на равно третиране.
На 6 март 2020 г. Комисията потвърждава, че е получила жалбата.
На 7 октомври 2020 г. Комисията изпраща на ищеца електронно писмо, в което посочва по-специално, че както е упоменато в съображения 27 и 28 от решението по дело SA.44840, по силата на правилата за недопускане на натрупване и на точка 129 от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г. (
ОВ C 200, 2014 г., стр. 1
) получените по-рано инвестиционни помощи се приспадат от оперативните помощи, които имат същата цел. Според Комисията, при положение че инвестиционните помощи, предоставени преди 3 май 2011 г. — датата на влизане в сила на Закона за енергията от възобновяеми източници, не са били приспаднати от оперативната помощ, параграф 18 от Закона за изменение коригира тази разлика в третирането, за да се премахне свръхкомпенсирането на производителите, които са получили помощ преди 2011 г. Така според Комисията българската схема за подпомагане на енергията от възобновяеми източници е съобразена с решението по дело SA.44840, с което българската схема е обявена за съвместима с вътрешния пазар и в чието съображение 29 се посочва, че „когато инвестиционната помощ първоначално не е била приспадната при определянето на нивото на подпомагането, преференциалната цена за изкупуване е намалена с изменението на ЗЕВИ от 24 юли 2015 г., за да се гарантират спазването на правилата за натрупването и елиминирането на риска от свръхкомпенсиране“. Комисията посочва, че по този начин е одобрила Закона за изменение, включително параграф 18, и че въз основа на предоставената в жалбата информация не е установила неправилно прилагане на одобрената с решението по дело SA.44840 помощ, нито нова мярка, която да представлява държавна помощ. Тя заключава, че не е в състояние да установи правилно мярката, за която се твърди, че представлява помощ, и релевантните обстоятелства за преценката на тази мярка. Накрая Комисията приканва ищеца да ѝ представи в едномесечен срок други доказателства в подкрепа на жалбата си, ако има такива, като в противен случай жалбата му ще се счита за оттеглена.
С писмо до Комисията от 7 ноември 2020 г. ищецът поддържа доводите, изложени в жалбата му пред Комисията.
На първо място, ищецът подчертава, че е получил безвъзмездна финансова помощ (de minimis) от бюджета на Съюза въз основа на програмата за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., приета в изпълнение на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101). Той посочва, че тази помощ е била отпусната за осъществяване на целите на политиката на Съюза за развитие на селските райони, а именно създаването на нови работни места в микропредприятия за неземеделски дейности в селските райони и насърчаването на предприемачеството в тези райони, което не е инвестиционна помощ и има различна цел. Според ищеца не е редно средства, отпуснати с цел „създаването на условия за заетост и за растеж“ от политиката на Съюза за развитие на селските райони, като част от общата селскостопанска политика (ОСП), да се отнасят като средства за постигане на индикативния дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия, като част от политиката на Съюза за опазване на околната среда. Той припомня, че точка 190 от Насоките на Съюза относно държавната помощ за защита на околната среда от 2008 г. допуска да се натрупват инвестиционни и оперативни помощи, когато се предоставят за преследване на различни цели от различни политики на Съюза, при положение че общият размер не нахвърля таваните, наложени от правната уредба. Освен това той изтъква, че дори да се допусне, че става дума за инвестиционна помощ, българските власти не са спазили правилата за натрупване на помощи, тъй като не са приспаднали инвестиционната помощ от оперативната помощ, а без основание са намалили четири пъти оперативната помощ, преди да приспаднат от нея инвестиционната помощ. Освен това според него цените, които са наложени с параграф 18 от Закона за изменение, не отговарят на посоченото в параграфи 16—19 от решението по дело SA.44840.
На второ място, ищецът поддържа, че параграф 18 от Закона за изменение противоречи на принципа на равно третиране, тъй като въвежда преференциални цени, които поставят в по-благоприятно положение едни производители пред други, които в основни линии се намират в сходно положение, без това да е оправдано от обективни причини. От една страна, тази дискриминация се проявявала между отделните субекти, засегнати от действието на параграф 18 от Закона за изменение, тъй като субектите — собственици на енергийни обекти, изградени и въведени в експлоатация към различен момент, при различни инвестиционни разходи с различна норма на възвращаемост (тъй като цената на фотоволтаичните инсталации е намаляла значително в периода 2009—2014 г.), имат една и съща преференциална цена за изкупуване на електроенергията. От друга страна, тази дискриминация се проявявала по отношение на собствениците на енергийни инсталации, които са подали заявления за подпомагане след влизане в сила на Закона за енергията от възобновяеми източници, и по отношение на други категории производители на енергия от възобновяеми източници, които също са получили подпомагане преди влизане в сила на Закона за енергията от възобновяеми източници. Така параграф 18 от Закона за изменение нарушавал принципа на равно третиране и принципа на недопускане на дискриминация, гарантирани с член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
С писмо до Комисията от 22 юни 2021 г. ищецът повтаря доводите си, с които цели да докаже, че параграф 18 от Закона за изменение въвежда нова мярка, представляваща неправомерна помощ, която налага дискриминационни условия на отделна група производители, поискали подпомагане преди 3 май 2011 г. Той подчертава, че Законът за изменение не е споменат в решението по дело SA.44840 и че противоречи на Закона за енергията от възобновяеми източници и на правилата за натрупване на помощи. Той поддържа, че Република България е нарушила член 72, буква а) от Регламент № 1698/2005 и член 175 ДФЕС, тъй като не се е съобразила с целите на политиката на Съюза за развитие на селските райони. Като се позовава на член 13, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 ДФЕС (
ОВ L 248, 2015 г., стр. 9
), той иска от Комисията да приеме решение, с което да спре прилагането на мярката по параграф 18 от Закона за изменение до вземането на окончателно решение относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, и уточнява, че писмото му представлява покана за действие по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС.
Искания на страните
Ищецът моли Общия съд:
–
да установи неправомерното бездействие на Комисията, тъй като не се е произнесла по жалбата, регистрирана под номер SA.56620,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, включително ако приеме решение след предявяването на иска.
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли иска като недопустим и неоснователен,
–
да осъди страните да понесат направените от тях съдебни разноски.
От правна страна
Ищецът поддържа, че Комисията не е разгледала жалбата му своевременно, както предвижда член 12, параграф 1, втора алинея от Регламент 2015/1589, и че не се е произнесла с решение, както предвиждат член 4 и член 15, параграф 1 от същия регламент.
Комисията твърди, че искът е недопустим и неоснователен.
По допустимостта на иска
Комисията поддържа, че искът е недопустим. Тя припомня, че поканата за действие е съществено процесуално изискване, което очертава по-специално предмета на евентуален иск за установяване на неправомерно бездействие. Тя твърди обаче, че в случая съдържанието на поканата за действие от 22 юни 2021 г., основана на нарушение на член 72, буква а) от Регламент № 1698/2005 и на член 175 ДФЕС, се различава от предмета на иска, основан на членове 12, 13 и 15 от Регламент 2015/1589.
Ищецът поддържа, че искът му е допустим, тъй като след получаването на предоставената от него допълнителна информация и доводи Комисията не е прекратила производството по жалбата, което го е принудило да изложи отново доводите си в рамките на поканата за действие от 22 юни 2021 г. Той изтъква, че макар поканата за действие да се позовава само на член 13, параграф 1 от Регламент 2015/1589, е очевидно, че тя касае решението относно съвместимостта на мярката, а не решението относно временното ѝ спиране.
Следва да се припомни, че съгласно член 265, втора алинея ДФЕС искът за установяване на неправомерно бездействие е допустим само ако съответната институция преди това е поканена да действа. Съгласно постоянната съдебна практика отправянето на покана до институцията е основно процесуално изискване и с изпълнението му, от една страна, се поставя началото на двумесечния срок, в който институцията е длъжна да се произнесе, а от друга, се очертава предметът на евентуалния иск, в случай че институцията не се произнесе. Макар да не се изисква особена форма, все пак е необходимо поканата да бъде достатъчно ясна и точна — за да може Комисията да се запознае с конкретното съдържание на решението, което се иска от нея — и да е видно, че целта на тази покана е да накара Комисията да вземе отношение (вж. решения от 3 юни 1999 г., TF1/Комисия,
T‑17/96
,
EU:T:1999:119
, т.
и от 29 септември 2011 г., Ryanair/Комисия,
T‑442/07
, непубликувано,
EU:T:2011:547
, т.
). Текстовете на иска за установяване на неправомерно бездействие и на поканата за действие обаче не трябва да бъдат идентични (решение от 10 март 2021 г., ViaSat/Комисия,
T‑245/17
,
EU:T:2021:128
, т.
).
В случая трябва да се констатира, че както подчертава Комисията, има разминаване между искането, отправено в поканата за действие от 22 юни 2021 г., която очертава предмета на настоящия иск, от една страна, и подадената пред Общия съд искова молба, от друга. Всъщност, от една страна, в писмото си от 22 юни 2021 г. ищецът иска от Комисията да приеме решение за спиране на прилагането на параграф 18 от Закона за изменение до вземането на окончателно решение относно съвместимостта на този параграф с вътрешния пазар, съгласно член 13, параграф 1 от Регламент 2015/1589, който позволява на Комисията да разпореди на съответната държава членка да спре всяка неправомерна помощ, докато Комисията не вземе решение по съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. От друга страна, в исковата си молба ищецът твърди, че е налице нарушение на разпоредбите относно държавните помощи, а именно на членове 107 и 108 ДФЕС, както и на членове 4, 12 и 15 от Регламент 2015/1589, и поради това иска да се установи, че Комисията неправомерно е бездействала, като не приела решение относно законосъобразността или съвместимостта на параграф 18 от Закона за изменение с правната уредба на държавните помощи.
Това разминаване обаче между поканата за действие, която очертава предмета на спора, и предмета на настоящото дело, както е очертан в исковата молба, не може да доведе до недопустимост на настоящия иск в приложение на цитираната по-горе съдебна практика (вж. т. 17 по-горе).
Всъщност от жалбата на ищеца до Комисията от 21 февруари 2020 г., която той споменава в началото на поканата си за действие, е видно, че по същество ищецът твърди, че параграф 18 от Закона за изменение представлява неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар помощ. Това е видно и от писмото от 7 ноември 2020 г., от което личи, че ищецът иска не само да се спре прилагането на параграф 18 от Закона за изменение, но и да се вземе решение относно съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, нещо, което ищецът потвърждава в репликата си пред Общия съд.
Освен това, както е видно от точка 10 по-горе, в поканата за действие ищецът действително е поискал само спиране на разглежданата мярка до вземането на окончателно решение относно нейната съвместимост с вътрешния пазар. При това положение той отново изтъква, че според него член 18 от Закона за изменение въвежда нова мярка, представляваща неправомерна помощ, която противоречи по-специално на правилата за натрупване на помощи, предоставени за преследване на различни цели от различни политики на Съюза, и че става въпрос за неправомерна помощ, която налага дискриминационни условия на отделна група производители.
Освен това поисканото с поканата за действие спиране на разглежданата мярка от Комисията на пръв поглед изглежда неразривно свързано с анализа по същество на законосъобразността и съвместимостта на посочената мярка с правната уредба на държавните помощи.
Ето защо, въпреки че в поканата за действие от 22 юни 2021 г. се отправя искане до Комисията да спре прилагането на параграф 18 от Закона за изменение на основание член 13 от Регламент 2015/1589, като се имат предвид материалите по делото, и по-специално предхождащото я административно производство, посочената покана за действие, в която се споменават жалбата пред Комисията и предстоящото приемане на решение относно съвместимостта с вътрешния пазар, е достатъчно ясна и точна, за да може Комисията да се запознае с конкретното съдържание на решението, което се иска от нея, а именно не само да спре прилагането на въпросната мярка, но и да вземе становище относно нейната съвместимост с правната уредба на държавните помощи.
Следователно искът по настоящото дело трябва да се обяви за допустим, доколкото с него се цели да се установи, че Комисията неправомерно не е приела решение по въпроса дали параграф 18 от Закона за изменение представлява неправомерна или несъвместима с вътрешния пазар мярка за помощ.
По основателността на иска
Ищецът твърди, че с параграф 18 от Закона за изменение се въвежда мярка за изкупуване на електрическа енергия от възобновяеми източници, която представлява неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар помощ. Той поддържа, че тази разпоредба не е била взета предвид в решението по дело SA.44840. Той посочва, че след като е подал жалбата си пред Комисията, е предоставил допълнителна информация с писмо от 7 ноември 2020 г. и че тъй като не е получил отговор от последната, е изпратил покана за действие на 22 юни 2021 г. По същество той поддържа, че Комисията не е разгледала своевременно жалбата му относно възможна неправомерна помощ в нарушение на член 12, параграф 1, втора алинея от Регламент 2015/1589, че не се е произнесла с решение в нарушение на член 15, параграфи 1 и 2, както и на член 4 от посочения регламент, че не му е изпратила копие от решението си и че не е предприела необходимите действия. Според него Комисията е била длъжна да се произнесе по съвместимостта на параграф 18 от Закона за изменение с Договора за функционирането на ЕС, а анализът на Комисията в писмото ѝ от 7 октомври 2020 г. не представлява нито окончателно становище, нито окончателна позиция по жалбата му. Той заключава, че е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията.
Комисията оспорва тези доводи.
Следва да се припомни постоянната съдебна практика, съгласно която при произнасянето по основателността на искането за установяване на неправомерно бездействие трябва да се провери дали към момента на поканата за действие до Комисията по смисъла на член 265 ДФЕС последната е била длъжна да предприеме действия (решения от 15 септември 1998 г., Gestevisión Telecinco/Комисия,
T‑95/96
,
EU:T:1998:206
, т.
, от 19 май 2011 г., Ryanair/Комисия,
T‑423/07
,
EU:T:2011:226
, т.
и от 29 септември 2011 г., Ryanair/Комисия,
T‑442/07
, непубликувано,
EU:T:2011:547
, т.
).
В областта на държавните помощи случаите, в които Комисията е длъжна да предприеме действия по отношение на неправомерни или несъвместими с вътрешния пазар помощи, са уредени в Регламент 2015/1589.
Следва да се припомни, че в областта на неправомерните помощи член 12, параграф 1, втора алинея от Регламент 2015/1589 предвижда по-специално, че Комисията разглежда без ненужно забавяне всяка жалба, подадена от всяка заинтересована страна съгласно член 24, параграф 2. Тази разпоредба относно правата на заинтересованите страни предвижда по-специално, че ако изтъкнатите от заинтересованата страна факти и правни доводи не са достатъчни, за да се установи след разглеждане prima facie на съществуването на неправомерна помощ или на неправилно използване на помощ, Комисията информира за това заинтересованата страна и я кани да предостави коментари в рамките на посочен срок, който обикновено не надхвърля един месец. Ако заинтересованата страна не успее да представи становището си в рамките на посочения срок, се смята, че жалбата е била оттеглена.
Член 15, параграф 1, първо изречение от Регламент 2015/1589 предвижда, че разглеждането на възможна неправомерна помощ завършва с решение съгласно член 4, параграфи 2, 3 или 4 от посочения регламент, съгласно който Комисията разглежда уведомлението веднага след получаването му и взема или решение, с което констатира, че мярката не представлява помощ, или решение да не повдига възражения, ако не са възникнали съмнения относно съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, или решение за започване на официална процедура по разследване, ако са възникнали съмнения относно съвместимостта на мярката с вътрешния пазар.
Следователно трябва да се провери дали в случая Комисията е била сезирана с жалба или е получила информация относно помощ, за която се твърди, че е неправомерна или несъвместима с вътрешния пазар, при което положение е трябвало да вземе решение, въз основа на тези разпоредби.
Следва да се констатира, че в решението си по дело SA.44840 Комисията е взела предвид измененията на Закона за енергията от възобновяеми източници, и по-специално разглеждания в случая Закон за изменение.
Първо, това е видно от бележка под линия 2 от решението по дело SA.44840, в която се споменава Законът за изменение. Второ, това е видно от съображение 29 от посоченото решение, в което се посочва, че когато инвестиционната помощ първоначално не е била приспадната при определянето на нивото на подпомагането, преференциалната цена за изкупуване е намалена със Закона за изменение, за да се гарантират спазването на правилата за натрупването и елиминирането на риска от свръхкомпенсиране. Именно това е целта на промяната, въведена с параграф 18 от Закона за изменение. Трето, както следва от съображение 40 от решението по дело SA.44840, докато е анализирала нотифицираната от Република България схема, Комисията е получила жалби от българска фотоволтаична асоциация и от малки производители по-специално относно изменението, въведено с параграф 18 от Закона за изменение. Четвърто, от съображение 46 от решението по дело SA.44840 следва, че намалените нива на подпомагане за съоръженията са направени с цел коригиране на нередности, установени в рамките на одит, извършен по програмата за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. Както посочва Комисията, целта на тази законова промяна, въведена с параграф 18 от Закона за изменение, е да се намалят нивата на подпомагане на определени съоръжения, за да се коригират установените от българските власти нередности. Тази корекция засяга получателите на инвестиционна помощ по програмата за развитие на селските райони, посочена от ищеца, които се ползват едновременно от пълни преференциални цени и от финансиране по линия на национални или европейски схеми за подпомагане. По този начин с въвеждането на промените по параграф 18 от Закона за изменение се коригира съществуващото свръхкомпенсиране на производителите, подали заявления за подпомагане преди влизането в сила на Закона за енергията от възобновяеми източници, т.е. преди 2011 г., обстоятелство, което Комисията указва на ищеца в писмото си от 7 октомври 2020 г. в отговор на жалбата му (вж. т. 6 по-горе).
Следователно, противно на поддържаното от ищеца, от решението по дело SA.44840 е видно, че Комисията е взела предвид параграф 18 от Закона за изменение за целите на посоченото решение и следователно се е произнесла и по съвместимостта на тази разпоредба с правната уредба на държавните помощи.
Нито една разпоредба от Регламент 2015/1589 не задължава Комисията да приеме ново решение относно съвместимостта на държавна помощ с вътрешния пазар, по която вече се е произнесла. Както посочва Комисията, подобно задължение би позволило на заинтересованите страни да оспорят анализа ѝ относно съвместимостта на държавна помощ с вътрешния пазар, включително след изтичане на срока за подаване на жалба за отмяна съгласно член 263 ДФЕС.
Освен това, след като ищецът подава жалбата си от 21 февруари 2020 г., Комисията му отговаря с писмо от 7 октомври 2020 г. След като припомня съдържанието на решението си по дело SA.44840, тя уточнява, че в това решение е разгледала разпоредбите на Закона за изменение, включително параграф 18. Тя добавя, че въз основа на подадената от ищеца жалба не е било възможно да се установи неправилно прилагане на тази разпоредба (вж. т. 6 по-горе).
Ищецът обаче не показва пред Общия съд, че тази преценка е неправилна, нито по какъв начин параграф 18 от Закона за изменение въвежда друга мярка за помощ, която не е била разгледана в решението по дело SA.44840 и по която Комисията е трябвало да се произнесе.
Впрочем, както посочва Комисията, решението по дело SA.44840 има за цел и резултат само да разреши схема за подпомагане, като я обяви за съвместима с вътрешния пазар, а държавата членка може да откаже да предостави помощ или да я намали, без това да води до създаването на нова държавна помощ.
От гореизложеното следва, че към момента на отправяне на поканата за действие до Комисията тя не е била длъжна да предприеме никакви действия съгласно приложимата съдебна практика, цитирана в точка 27 по-горе, поради което в случая тя не може да бъде упрекната в неправомерно бездействие.
Що се отнася до довода на ищеца, че Комисията е бездействала неправомерно в срока за разглеждане на жалбата му, с оглед на липсата на задължение за действие от страна на Комисията такова неправомерно бездействие не може да бъде установено.
От това следва, че настоящият иск за установяване на неправомерно бездействие трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като ищецът е загубил делото, той следва да бъде осъден да понесе направените от него съдебни разноски.
В съответствие с искането на Комисията тя следва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:

1)
Отхвърля иска.

2)
„Екобулкос“ ЕООД и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

Spielmann
Mastroianni
Gâlea
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 21 декември 2022 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
M. van der Woude
(
*1
)	Език на производството: български.