CELEX: 62018CJ0724
Преюдициално запитване
Директива 2006/123/ЕО
Приложно поле
Многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведени помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно
Национална правна уредба, която предвижда режим на предварително разрешение за някои определени общини, като им възлага да определят условията за предоставяне на предвидените в него разрешения
Член 4, параграф 6
Понятието „предварително разрешение“
Член 9
Обосноваване
Недостатъчно предлагане на жилища за дългосрочно отдаване под наем на достъпни цени
Пропорционалност
Член 10
Изисквания относно условията за предоставяне на разрешения

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 1, 2 и 9—15 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (
OB L 376, 2006 г., стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
Запитванията са отправени в рамките на спорове между Cali Apartments SCI и HX, от една страна, и Procureur général près la cour d’appel de Paris и Ville de Paris (град Париж) по повод нарушаването от тези лица на национална правна уредба, която изисква предварително разрешение за упражняването на дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение — осъществявани многократно и краткосрочно — на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 1, 7, 9, 27, 33, 59 и 60 от Директива 2006/123 гласят следното:
„(1)
Европейската общност се стреми да изгражда все по-тесни връзки между държавите и народите на Европа и да гарантира икономически и социален прогрес. В съответствие с член 14, параграф 2 от Договора, вътрешният пазар включва пространство без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на услуги. Гарантирана е свободата на установяване, в съответствие с член 43 от Договора. Член 49 от Договора установява правото да се предоставят услуги в рамките на Общността. Премахването на бариерите пред развитието на дейностите по предлагане на услуги между държавите членки е от съществено значение с цел да се засили интеграцията на народите на Европа и да се насърчи балансирания и устойчив икономически и социален прогрес. При премахването на пречките е от съществено значение да се гарантира, че развитието на дейностите по предоставяне на услуги допринася за изпълнението на задачите, определени в член 2 от Договора за насърчаване на хармоничното, балансирано и устойчиво развитие на икономическите дейности в цялата Общност, високо равнище на заетост и на социална закрила, равнопоставеност между мъже и жени, устойчив и неинфлационен растеж, висока степен на конкурентоспособност и сближаване на икономическите показатели, високо ниво на защита и подобряване качеството на околната среда, повишаване на жизнения стандарт и качеството на живот, и икономическото и социалното сближаване, и солидарността между държавите членки.
[…]
(7)
Настоящата директива установява обща правна рамка, която облагодетелства широка гама услуги, като същевременно отчита отличителните черти на всеки вид дейност или професия и неговата по-специално за регулиране. Тази рамка е основана на селективен и динамичен подход, състоящ се в премахването, като приоритетна задача, на бариерите, които могат да бъдат премахнати бързо, а за другите в започването на процес на оценка, консултации и всеобхватна хармонизация на специфични въпроси, което да направи възможно прогресивната и координирана модернизация на националните регулаторни системи на дейностите в сферата на услугите, което е жизнено важно с оглед постигането на истински вътрешен пазар на услуги към 2010 г. Следва да се предвиди комбинация от мерки, включващи целева хармонизация, административно сътрудничество, осигуряване на правото да се предоставят услуги и поощряване на развитието на кодекси на поведение по определени въпроси. Тази координация на националните законодателни режими следва да осигури висока степен на правна интеграция в Общността и високо ниво на защита на целите от общ интерес, особено защитата на потребителите, което е жизнено важно с оглед установяването на взаимно доверие между държавите членки. Настоящата директива отчита и други цели от общ интерес, включително опазване на околната среда, обществена сигурност и здраве, а също и необходимостта да бъде съблюдавано трудовото законодателство.
[…]
(9)
Настоящата директива се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга. Следователно тя не се прилага за изисквания като правила за движение по пътищата, правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, стандартите на строителство, а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица.
[…]
(27)
Настоящата директива не следва да обхваща онези услуги в социалната област като настаняване, грижи за децата и подпомагането на семейства и лица в нужда, които се предоставят от държавата на национално, регионално и местно ниво, от доставчици упълномощени от държавата или от благотворителни организации, признати за такива от държавата, с цел осигуряване на подкрепа за онези, които са временно или постоянно в нужда, поради недостатъчен семеен доход, частична или пълна липса на независимост, както и за онези, пред които стои риск от маргинализиране. Тези услуги са от изключителна важност с цел гарантиране на основното право на човешко достойнство и са израз на принципите на социална кохезия и солидарност, и не следва да бъдат повлияни от настоящата директива.
[…]
(33)
Услугите, обхванати от настоящата директива, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности, включително бизнес услуги като управленски консултации, сертифициране и изпитване, управление на обекти, включително поддържане на офиси, реклама, услуги по набиране на персонал и услугите на търговските агенти. Обхванатите услуги са насочени както към бизнеса, така и към потребителите, като например правни и финансови консултации, услуги свързани с недвижимите имоти като агенции за недвижими имоти, строителство, включително услугите на архитектите, дистрибуторска търговия, организиране на търговски панаири, даване на коли под наем и туристически агенции. Обхванати са и услуги за потребители като тези в сферата на туризма […].
[…]
(59)
Като правило разрешението следва да създава възможност доставчикът да има достъп до и да упражнява дейността по предоставяне на дадена услуга в рамките на цялата национална територия, освен ако териториалното ограничение не е оправдано от наложителни причини, свързани с обществения интерес. Така например, опазването на околната среда може да оправдае изискване за получаване на индивидуално разрешение за всяка една инсталация на националната територия. Тази разпоредба не следва да засяга регионалните или местни компетентности за предоставяне на разрешения в рамките на държавите членки.
(60)
Настоящата директива и особено нейните разпоредби относно разрешителните режими и териториалния обхват на разрешенията не следва да пречи на регионалното и местно разпределение на компетенциите в рамките на държавите членки, включително регионалното и местно самоуправление, а също и използването на официални езици“.
Член 1, параграф 1 от същата директива предвижда следното:
„Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“.
Съгласно член 2 от посочената директива:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
а)
нестопански услуги от общ интерес;
б)
финансови услуги […]
в)
електронните съобщителни услуги и мрежи, и свързаните с тях структури и услуги, по отношение на въпросите, обхванати от Директиви [2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях („Директива за достъпа“) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169; 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183); 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195; 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 51
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213 и 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации) (
OВ L 201, 2002 г., стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 63)];
г)
услуги в областта на транспорта […]
д)
услуги на агенции за временна заетост;
е)
здравни услуги, […]
ж)
ауди-овизуални услуги […]
з)
хазартни дейности, които включват правенето на залози с материална стойност в игри на късмета […]
и)
дейности, свързани с упражняването на официална власт, както е посочено в член 45 от Договора;
й)
социални услуги по социално настаняване, грижи за деца и подпомагане на семейства или лица, временно или постоянно в нужда, които се предоставят от държавата, чрез доставчици получили мандат от нея или благотворителни организации, признати за такива от държавата;
к)
частни услуги за сигурност;
л)
услуги, предоставяни от нотариуси и пристави, които са назначени с официален правителствен акт.
3.   Настоящата директива не се прилага в областта на данъчното облагане“.
Член 4 от Директива 2006/123 („Определения“), предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.
„услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 50 от Договора;
2.
„доставчик“ означава всяко физическо лице, което е гражданин на държава членка или всяко юридическо лице, както е посочено в член 48 от Договора и установено в държава членка, което предлага или предоставя услуга;
[…]
6.
„разрешителен режим“ означава всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга;
7.
„изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия; правилата, залегнали в колективните трудови договори, сключени от социалните партньори не се разглеждат като изисквания сами по себе си, по смисъла на настоящата директива;
8.
„наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава основания, признати като такива в практиката на Съда на Европейските общности, включително следните основания: обществена политика, обществена сигурност, обществена безопасност, обществено здраве, запазване на финансовата стабилност на системата за обществено осигуряване, защита на потребители, получатели на услуги и работници, добросъвестност на търговските сделки, борба с измамите, опазване на околната среда и на градската околна среда, здравето на животните, интелектуалната собственост, опазване на националното историческо и културно наследство, цели на социалната политика и цели на културната политика;
[…]“.
Членове 9—13 от Директива 2006/123 се отнасят до „[р]азрешенията“.
Член 9, параграф 1 от тази директива предвижда:
„Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
а)
разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б)
необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно“.
Член 10, параграфи 1, 2 и 7 от посочената директива гласи следното:
„1.   Разрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин.
2.   Критериите, посочени в параграф 1 са:
а)
недискриминационни;
б)
оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
пропорционални на целта на този обществен интерес;
г)
ясни и недвусмислени;
д)
обективни;
е)
предварително известни на обществеността;
ж)
прозрачни и достъпни.
[…]
7.   Настоящият член не се намесва в разпределението на компетентности на местно и регионално ниво между органите на държавите членки, предоставящи разрешения“.
Съгласно член 13, параграф 1 от Директива 2006/123:
„Процедурите и формалностите по издаване на разрешения са ясни, направени са предварително достояние на обществеността и предоставят на кандидатите гаранции, че тяхната молба ще бъде разглеждана обективно и безпристрастно“.
Членове 14 и 15 от Директива 2006/123 се отнасят до „[з]абранени[те] изисквания и изисквания обект на оценка“. Член 14 от тази директива изброява в зависимост от кои изисквания държавите членки не могат да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия. Член 15 от същата директива посочва по-специално задължението на държавите членки да проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването изискванията, изброени в параграф 2 на посочения член и в този случай да гарантират, че такива изисквания са съвместими с условията, изброени в параграф 3 на същия член.
Френското право
Кодекс на туризма
Член L. 324‑1-1 от Кодекса на туризма в редакцията му, приложима към спора по главните производства (наричан по-нататък „Кодексът на туризма“), гласи:
„Който отдава под наем обзаведено място за настаняване с туристическа цел, независимо дали е класирано по смисъла на настоящия кодекс, трябва предварително да е декларирал тази дейност пред кмета на общината, в която се намира мястото за настаняване“.
Тази предварителна декларация не е задължителна, когато жилищното помещение представлява основното жилище на наемодателя по смисъла на член 2 от Закон № 89‑462 от 6 юли 1989 г. за подобряване на отношенията на отдаване под наем и за изменение на Закон № 86‑1290 от 23 декември 1986 г.“.
Кодекс на строителството и жилищата
Член L. 631‑7 от Кодекса на строителството и жилищата предвижда по-специално, че в общините с повече от 200000 жители и в общините на департаментите О-дьо-Сен (Hauts-de-Seine), Сен-Сен-Дени (Seine-Saint-Denis) и Вал-дьо-Марн (Val-de-Marne) за промяна на предназначението на жилищните помещения при установените в член L.631‑7-1 от същия кодекс условия се изисква предварително разрешение, а многократното и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, съставлява промяна на предназначението по смисъла на член L. 631‑7.
Член L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата гласи:
„Предварителното разрешение за промяна на предназначението се издава от кмета на общината по местонахождение на сградата; в Париж, Марсилия и Лион е необходимо становището на кмета на съответния район. За издаването му може да се поиска компенсация под формата на едновременно преобразуване в жилища на помещения с друго предназначение.
Разрешението за промяна на предназначението се издава на съответното лице. Неговото действие се прекратява, когато получателят му преустанови окончателно професионална дейност, независимо от причината за това. Когато обаче за издаването на разрешението е поискана компенсация, то се издава за помещението, а не на съответното лице. Предложените като компенсация помещения се посочват в разрешението, което се оповестява в имотния регистър или се вписва в поземления регистър.
Предвиденият в член 2227 от Гражданския кодекс тридесетгодишен давностен срок не засяга по никакъв начин ползването на определените в член L. 631‑7 помещения.
За целите на прилагането на член L. 631‑7 с решение на общинския съвет се определят условията, при които се издават разрешенията и се определят компенсациите по квартали и евентуално по райони, с оглед на целите за смесване на различни социални групи, в зависимост по-специално от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища. […]“.
Съгласно член L. 631‑7-1A от Кодекса на строителството и жилищата обаче не е необходимо каквото и да е разрешение за промяна на предназначението, когато помещението е основното жилище на наемодателя по смисъла на член 2 от Закон № 89‑462 от 6 юли 1989 г. за подобряване на отношенията на отдаване под наем и за изменение на Закон № 86‑1290 от23 декември 1986 г. (JORF от 8 юли 1989 г., стр. 8541), т.е. когато се обитава поне осем месеца годишно — освен в случаите на професионални задължения, здравни причини или непреодолима сила — от наемодателя или неговия съпруг, или от лице на издръжка.
Член L. 651‑2 от Кодекса на строителството и жилищата в редакцията му, приложима към фактите по главните производства, предвижда:
„Който наруши разпоредбите на член L. 631‑7 или не се съобрази с условията/не изпълни задълженията, наложени в приложение на посочения член, се наказва с глоба от 25000 EUR.
Тази глоба се налага по искане на прокуратурата от председателя на Tribunal de grande instance по местонахождението на имота, който се произнася в съкратено производство; постъпленията са изцяло за общината, в която се намира недвижимият имот.
Председателят на съда разпорежда помещенията, които са били преобразувани без разрешение, да бъдат превърнати отново в жилищни помещения в определен от него срок. След изтичането на срока той налага периодична имуществена санкция с максимален размер от 1000 EUR дневно и на квадратен метър на неправомерно преобразуваните помещения. Постъпленията от санкцията са изцяло за общината, в която се намира сградата.
След изтичането на този срок администрацията може служебно, за сметка на нарушителя, да отстрани обитателите и да извърши необходимите работи“.
Общ кодекс на местното самоуправление
Член L.2121‑25 от Общия кодекс на местното самоуправление предвижда, че протоколите от заседанията на общинския съвет се поставят на видно място в кметството и се поместват на интернет сайта на общината.
Наредба на общинския съвет, приета от Съвета на Париж
Член 2 от Наредбата на общинския съвет относно условията за издаване на разрешения за промяна на предназначението на жилищни помещения и за определяне на компенсациите в приложение на книга VI, дял III, глава 1, раздел 2 на Кодекса на строителството и жилищата, приета от Съвета на Париж на неговите заседания от 15, 16 и 17 декември 2008 г., гласи следното:
„I - Компенсацията се състои в преобразуването в жилища на помещения, които към 1 януари 1970 г. имат предназначение, различно от жилищното, или за които е издадено разрешение за промяна на предназначението след 1 януари 1970 г. и които преди това не са били използвани за компенсация.
Предложените като компенсация помещения трябва едновременно:
а)
да се състоят от жилищни единици със стандарт и площ, еквивалентни на помещенията, за които се разрешава промяната в предназначението, като във всеки отделен случай се прави оценка на пригодността на помещенията за жилищни цели. Предложените като компенсация помещения трябва да отговарят на изискванията, установени в Постановление от 30 януари 2002 г. относно характеристиките на прилично жилище;
б)
да се намират в същия район, в който са жилищните помещения, за които се разрешава промяната в предназначението.
Площите се изчисляват в съобразно член R 111‑2 от Кодекса на строителството и жилищата.
II - В районите, за които се изисква по-голяма компенсация, определени в приложение № 1, чрез дерогация от буква а) от параграф I предложените като компенсация помещения трябва да са с два пъти по-голяма площ от помещенията, за които се разрешава промяната в предназначението, освен ако тези помещения се преобразуват в социални жилища за отдаване под наем, като това преобразуване се урежда с договор, сключен в съответствие с член L. 351‑2 от Кодекса на строителството и жилищата за минимален срок от 20 години.
Чрез дерогация от буква б) от параграф I социалните жилища за отдаване под наем, предложени като компенсация на преобразуваните помещения в район, за който се изисква по-голяма компенсация, могат да се намират в който и да е от другите райони със същия статут. Въпреки това, ако преобразуваните помещения се намират в райони 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, или 9, в които е налице особен недостиг на жилища спрямо нивото на активност, най-много 50 % от преобразуваната площ може да се намира извън района, в който се извършва преобразуването.
Тези райони се характеризират с по-високо от средното за Париж ниво на съотношение между броя работни места и броя работещи жители съгласно данните на INSEE.
Когато всички предложени като компенсация жилищни единици се намират извън района, в който се извършва преобразуването, броят на тези жилища трябва да е най-малкото равен на броя на премахнатите жилища.
Ако помещенията се преобразуват и компенсират от един и същ собственик в рамките на един недвижим имот при рационализация на жилищното пространство в този имот, задължителната минимална площ за компенсиране е равна на площта на преобразуваните помещения“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Съдията от Tribunal de grande instance de Paris (Окръжен съд Париж), който се произнася в съкратено производство и който е сезиран от прокурора на Републиката на тази юрисдикция на основание член L.631‑7 от Кодекса на строителството и жилищата, осъжда Cali Apartments и HX, всеки от двамата собственик на студио в Париж, да заплатят глоба съответно от 5000 EUR и 15000 EUR, и разпорежда въпросните имоти отново да бъдат използвани за жилищни нужди.
Ville de Paris встъпва по своя инициатива в производството.
С две решения от 19 май и 15 юни 2017 г. Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж), сезиран от Cali Apartments и HX, приема за установено, че въпросните студиа, предложени за отдаване под наем на интернет сайт, без предварително разрешение, многократно и краткосрочно били отдавани под наем на преминаващи клиенти в нарушение на разпоредбите на член L. 631‑7от Кодекса на строителството и жилищата. На основание член L. 631‑7 от този кодекс в редакцията му, приложима към фактите по главните производства, този съд осъжда съответно Cali Apartments и HX да заплатят глоби в размер на 15000 EUR, постановява, че постъпленията от тези глоби ще бъдат за Ville de Paris и разпорежда помещенията отново да бъдат използвани за жилищни нужди.
Cali Apartments и HX подават касационна жалба срещу посочените решения с мотива, че нарушават принципа на предимство на правото на Съюза, тъй като не установяват, че ограничението на свободното предоставяне на услуги, до което води разглежданата национална правна уредба, е оправдано от наложителни причини, свързани с обществения интерес, че преследваната с тази уредба цел не може да бъде постигната с по-малко ограничителна мярка, както изисква член 9, параграф 1, букви б) и в) от Директива 2006/123, и че прилагането на това ограничение не зависи от критерии, отговарящи на изискванията по член 10 от тази директива.
В този контекст Cour de cassation (Касационен съд) има съмнения относно това дали дейността по предоставяне на услугата по член L. 631‑7 от Кодекса на строителството и жилищата в редакцията му, приложима към фактите по главните производства, чиито предписания се добавят към режима на деклариране, предвиден в член L. 324‑1-1 от Кодекса на туризма при отдаването под наем на обзаведени помещения с туристически цели, попада в обхвата на Директива 2006/123.
При утвърдителен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи и дали тази правна уредба попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от тази директива, към който се прилага глава III, раздел 1 от нея, или пък в обхвата на понятието „изискване“ по смисъла на член 4, точка 7 от посочената директива, към който се прилага глава III, раздел 2 от нея.
Накрая, в случай че посочената правна уредба попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123, тази юрисдикция иска да установи дали такава правна уредба е в съответствие със същата директива, като се има предвид целта на въпросната уредба, а именно да се отговори на влошаването на условията за достъп до жилища и на изостреното напрежение на пазарите на недвижими имоти, по-специално като се регулира неправилното функциониране на пазара, да се защитят собствениците и наемателите и да се гарантира по-голямо предлагане на жилища при запазване на баланса между териториалните единици, тъй като жилището е основна необходимост, а правото на прилично жилище е цел, защитена от френската конституция.
При тези условия Cour de cassation решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, формулирани по един и същи начин по дела C‑724/18 и C‑727/18:
„1)
Като се имат предвид определенията в членове 1 и 2 от Директива 2006/123[…] на нейния предмет и обхват, прилага ли се тя по отношение на възмездното многократно и краткосрочно отдаване под наем — дори когато не се осъществява по занятие — на обзаведено жилищно помещение, което не е основното жилище на наемодателя, на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, по-специално с оглед на понятията за доставчици и за услуги?
2)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, съставлява ли национална правна уредба като установената с член L. 631‑7 от Code de la construction et de l’habitation разрешителен режим за горепосочената дейност по смисъла на членове 9—13 от Директива 2006/123 […] или е само изискване, което трябва да съответства на разпоредбите на членове 14 и 15?
В случай че са приложими членове 9—13 от Директива 2006/123 […]:
3)
Трябва ли член 9, буква б) от тази директива да се тълкува в смисъл, че целта за справяне с недостига на жилища за отдаване под наем е наложителна причина, свързана с обществения интерес, която може да обоснове национална мярка, съгласно която в определени географски райони се изисква разрешение за многократното и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно?
4)
При утвърдителен отговор, пропорционална ли е такава мярка на преследваната цел?
5)
Допуска ли член 10, параграф 2, букви г) и д) от Директива [2006/123] национална мярка, съгласно която за „многократното“ и „краткосрочно“ отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на „преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, се изисква разрешение?
6)
Допуска ли член 10, параграф 2, букви г)—ж) от Директива [2006/123] разрешителен режим, съгласно който условията за издаване на разрешение се определят с решение на общинския съвет, предвид целта за смесване на различни социални групи, по-специално в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища?“.
С решение на председателя на Съда от 18 декември 2018 г. дела C‑724/18 и C‑727/18 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производство и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 1 и 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкуват в смисъл, че тя се прилага към правна уредба на държава членка относно осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение, по занятие или не, на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
Член 1, параграф 1 от Директива 2006/123 гласи по същество, че целта ѝ е да улесни упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запази високото качество на услугите.
Съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2006/123 същата се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. Член 2, параграф 2 от нея обаче изключва редица от дейности от нейния обхват. Член 2, параграф 3 от Директивата уточнява, че тя не се прилага в областта на данъчното облагане.
Член 4, точка 1 определя понятието „услуга“ за целите на Директива 2006/123.
Следователно е необходимо да се определи дали осъществявана многократно и краткосрочно дейност по отдаване под наем срещу възнаграждение, по занятие или не, на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, попада в обхвата на понятието „услуга“ по смисъла на член 4, точка 1 от Директива 2006/123, и ако е така, дали тази услуга все пак не е изключена от обхвата на настоящата директива по силата на член 2 от същата, както и дали национална правна уредба като описаната в точка 28 от настоящото решение сама по себе си не е изключена от този обхват.
Що се отнася най-напред до квалификацията на съответната дейност, от член 4, точка 1 от Директива 2006/123 следва, че за целите на тази директива „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 57 ДФЕС.
В случая описаната в точка 28 от настоящото решение дейност по отдаване под наем на недвижим имот, извършвана от юридическо лице или от физическо лице в лично качество, попада в обхвата на понятието „услуга“ по смисъла на член 4, точка 1 от Директива 2006/123.
В това отношение съображение 33 от тази директива впрочем гласи, че тя се прилага за широка гама от непрекъснато променящи се дейности, сред които услугите, свързани с недвижимите имоти, както и тези в сферата на туризма. Както обаче посочва запитващата юрисдикция, разглежданата в главните производства правна уредба допълва вече съществуваща правна уредба, съдържаща се в член L. 324‑1-1 от Кодекса на туризма в редакцията му, приложима към фактите по главните производства.
Що се отнася, на следващо място, до това дали такава услуга все пак е изключена от обхвата на Директива 2006/123 по силата на член 2, параграф 2 от нея, трябва да се отбележи, че в преписката, с която разполага Съдът, няма нищо, което да предполага, че тази услуга може да попадне сред някоя от дейностите, изключени от тази разпоредба, което впрочем самата запитваща юрисдикция не твърди. Освен това положението, довело до настоящите дела, не е от областта на данъчното облагане по смисъла на член 2, параграф 3 от тази директива.
Германското правителство обаче твърди, че разглежданата в главните производства правна уредба регламентира не услуга, а промяната на предназначението на жилищни помещения, и че поради това тя може да се приложи по-специално за такива промени с цел жилищно настаняване на бездомни хора или бежанци, въпреки че последните дейности, които нямат икономически характер, са изрично изключени от обхвата на Директива 2006/123 съгласно член 2, параграф 2, буква й) във връзка със съображение 27 от нея.
Подобна възможност обаче, която не е нито посочена, нито потвърдена от запитващата юрисдикция или от френското правителство, се оказва не само хипотетична, както отбелязва генералният адвокат в точка 42 от заключението си, но и сама по себе си не може да изключи от обхвата на Директива 2006/123 правна уредба като разглежданата в главните производства, която се прилага към дейности, за които е установено, че се квалифицират като „услуга“ по смисъла на член 4, точка 1 от тази директива, както бе отбелязано в точка 34 от настоящото решение.
Всъщност самият факт, че дадена национална правна уредба се прилага за достъпа до дейност или упражняването на дейност, изключена от обхвата на Директива 2006/123, като посочените в член 2, параграф 2, буква й) от нея, не може да означава, че същата правна уредба е изключена от обхвата на посочената директива, когато регламентира други дейности, които от своя страна не са сред изключенията по член 2, параграф 2 от посочената директива; в противен случай би било застрашено нейното полезно действие и би била поставена под въпрос целта, посочена в съображения 1 и 7 от нея, да се изгради пространство без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на широка гама услуги.
Накрая, що се отнася до въпроса дали такава правна уредба все пак се оказва изключена от обхвата на Директива 2006/123 във връзка със съображение 9 от нея, Съдът е имал повод да уточни, че в съответствие с това съображение — което изключва от въпросния обхват по-специално „изисквания като […] правила[та] относно развитието и използването на земята [и] териториалното и селищно устройство“ — посочената директива не следва да се прилага за изисквания, които не могат да се считат за съставляващи ограничения на свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и на свободното движение на услуги между последните, тъй като не регулират или не влияят по специфичен начин на достъпа до или упражняването на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
).
Ето защо в обхвата на Директива 2006/123 попадат само административните формалности, изискванията и следователно законодателствата на държавите членки, които регламентират конкретно достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуга или до определена категория услуги и нейното упражняване, по смисъла на член 2, параграф 1 от тази директива във връзка с член 4, точка 1 от посочената директива.
В случая следва да се приеме, че дори ако разглежданата в главните производства правна уредба цели да гарантира достатъчно предлагане на жилища за дългосрочно отдаване под наем на достъпни цени, поради което може да се счита, че е от областта на развитието и използването на земята, и в частност от областта на териториалното устройство, това не променя факта, че тя не е насочена към всички без разлика, а по-конкретно до тези, които възнамеряват да предоставят определени видове услуги, каквито са услугите, свързани с осъществявана многократно и краткосрочно дейност по отдаване под наем на обзаведени жилищни имоти на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно (вж. по аналогия решение от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
).
Както е видно от актовете за преюдициално запитване и от членове L. 631‑7 и L. 631‑7-1 A от Кодекса на строителството и жилищата, тази правна уредба не се прилага по-специално при отдаване срещу възнаграждение под наем на необзаведен имот, нито при отдаване под наем общо за по-малко от 4 месеца годишно на обзаведен имот, който представлява основното жилище на наемодателя.
При това положение, доколкото посочената правна уредба регламентира достъпа до някои конкретни форми на дейности по отдаване под наем на недвижими имоти и упражняването на тези дейности, тя не представлява правна уредба, която се прилага без разлика в областта на развитието и използването на земята или на териториалното и селищно устройство, и следователно не може да бъде изключена от обхвата на Директива 2006/123.
С оглед на изложеното по-горе на първия въпрос следва да се отговори, че членове 1 и 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкуват в смисъл, че тази директива се прилага към правна уредба на държава членка относно осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение, по занятие или не, на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 4 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която изисква предварително разрешение за упражняването на определени дейности по отдаване под наем на жилищни помещения, попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на точка 6 от този член, или пък на понятието „изискване“ по смисъла на точка 7 от посочения член.
Член 4, точка 6 от Директива 2006/123 определя като „разрешителен режим“ всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга.
От своя страна член 4, точка 7 от същата директива определя понятието „изискване“ като всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия.
Така „разрешител[ният] режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123 се различава от „изискване[то]“ по смисъла на член 4, точка 7 от тази директива, доколкото предполага предприети от доставчика на услугата постъпки, както и официално решение, с което компетентните органи разрешават неговата дейност (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
).
В конкретния случай от член L. 631‑7 във връзка с член L. 631‑7 — 1 от Кодекса на строителството и жилищата следва, че лицата, собственици на помещение в община с повече от 200000 жители, които искат да го отдават под наем обзаведено, многократно и краткосрочно на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, по принцип и под страх от санкциите, предвидени в член L. 651‑2 от този кодекс, са длъжни да се снабдят с предварително разрешение за промяна на предназначението, издавано от кмета на общината, в която се намира това помещение, като за посоченото разрешение може да им се поиска компенсиране под формата на допълнително и едновременно преобразуване в жилище на помещения с друго предназначение.
Така подобна правна уредба изисква от лицата, които желаят да предоставят такава услуга по отдаване под наем на недвижими имоти, да спазят процедура, която ги задължава да предприемат постъпки пред компетентен орган, за да получат от него официално решение, позволяващо им достъп до и упражняване на дейността по предоставяне на услуга.
Ето защо следва да се счита, че тази правна уредба установява „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123, който трябва да отговаря на изискванията по глава III, раздел 1 от същата директива (вж. по аналогия решение от 4 юли 2019 г., Kirschstein,
C‑393/17
,
EU:C:2019:563
, т.
), а не „изискване“ по смисъла на член 4, точка 7 от тази директива.
С оглед на изложеното по-горе на втория въпрос следва да се отговори, че член 4 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която изисква предварително разрешение за упражняването на определени дейности по отдаване под наем на жилищни помещения, попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на точка 6 от този член.
По въпроси от трети до шести
Предварителни бележки
С въпроси от трети до шести запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали раздел 1 от глава III от Директива 2006/123, и по-конкретно член 9, параграф 1, буква б), както и член 10, параграф 2, букви г)—ж) от тази директива, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която, за да гарантира достатъчно предлагане на жилища за дългосрочно отдаване под наем на достъпни цени, въвежда режим на предварително разрешение за някои осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, режим, който е приложим в някои общини, чиито местни органи определят в установените от тази правна уредба граници условията за предоставяне на предвидените в този режим разрешения, при необходимост заедно със задължение за компенсиране под формата на допълнително и едновременно преобразуване в жилище на помещения с друго предназначение.
В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, подобно на запитващата юрисдикция и генералния адвокат в точка 70 от заключението му, че към фактите по главните производства се прилага глава III от Директива 2006/123, и в частност раздел 1 от нея.
Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че тази глава се прилага дори към изцяло вътрешни положения, а именно такива, при които всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка (решения от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
, от 4 юли 2019 г., Комисия/Германия,
C‑377/17
,
EU:C:2019:562
, т.
и от 4 юли 2019 г., Kirschstein,
C‑393/17
,
EU:C:2019:563
, т.
).
От друга страна, видно от глава III, раздел 1 от Директива 2006/123 съответствието на национален разрешителен режим с предвидените в нея изисквания предполага по-специално че тъй като по естеството си ограничава предоставянето на съответната услуга, такъв режим трябва да отговаря на условията по член 9, параграф 1 от тази директива, а именно да не е дискриминационен, да е оправдан от наложителни причини, свързани с обществения интереси, и да е пропорционален; необходимо е обаче и предвидените в този режим критерии за предоставяне на разрешения да съответстват на член 10, параграф 2 от тази директива, а именно да са недискриминационни, оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес, пропорционални на целта на този обществен интерес, да са ясни и недвусмислени, обективни, предварително известни на обществеността, както и прозрачни и достъпни.
От това следва, че за да се прецени дали правна уредба на държава членка за установяване на такъв разрешителен режим съответства на посочените в предходната точка две разпоредби, предвиждащи ясни, точни и безусловни задължения, които им придават директен ефект (вж. по аналогия, относно член 15 от Директива 2006/123, решение от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
), предполага да се прецени отделно и последователно, първо, дали е обоснован самият принцип на установяване на този режим, а след това критериите за предоставяне на предвидените в него разрешения.
Що се отнася до правна уредба на държава членка, с която националният законодател възлага на определени местни органи да приложат „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123, определяйки при какви условия се издават предвидените от този режим разрешения, националните юрисдикции следва, от една страна, да преценят дали националният законодател е използвал този механизъм в съответствие с член 9 от посочената директива, и от друга страна, да проверят дали предвидените от същия законодател критерии, които регулират предоставянето на тези разрешения от местните органи и реалното им прилагане от тези органи, чиито мерки се оспорват, съответстват на изискванията, предвидени в член 10 от тази директива.
В случая запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на член 9 и на член 10, параграф 2 от Директива 2006/123 във връзка не с приетата от Ville de Paris правна уредба, а единствено с националната правна уредба, произтичаща от членове L. 631‑7 и L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата, която изисква определени местни органи да приемат разрешителен режим за съответните дейности по предоставяне на услуги и регулира условията, при които посочените органи предоставят предвидените в този режим разрешения.
Ето защо в светлината на тези обстоятелства следва да се отговори, на първо място, на третия и четвъртия въпрос, свързани със съответствието с член 9 от Директива 2006/123 на национална правна уредба, която възлага на определени местни органи да приложат режим на предварително разрешение за съответните дейности по предоставяне на услуги, и на второ място, на петия и шестия въпрос, свързани със съответствието с член 10 от тази директива на предвидените в такава правна уредба критерии, които регулират при какви условия тези местни органи предоставят предвидените в посочения режим разрешения.
По третия и четвъртия въпрос
С третия и четвъртия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 9, параграф 1, букви б) и в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която, за да гарантира достатъчно предлагане на жилища за дългосрочно отдаване под наем на достъпни цени, въвежда режим на предварително разрешение за някои осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, режим, който е приложим в някои общини, в които натискът върху наемите е особено изразен, е оправдана от наложителна причина, свързана с обществения интерес от справяне с недостига на жилища за отдаване под наем и пропорционална на преследваната цел.
Съгласно член 9, параграф 1 от Директива 2006/123 държавите членки поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим само ако той не дискриминира съответния доставчик, също така, ако е оправдан от наложителни причини, свързани с обществения интерес, и накрая, ако преследваната с този режим цел не може да бъде постигната с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция би била твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.
В самото начало следва да се отбележи, че третият и четвъртият въпрос се отнасят изключително до второто и третото условие, предвидени в член 9, параграф 1, букви б) и в) от Директива 2006/123.
Що се отнася, на първо място, до условието, предвидено в посочения член 9, параграф 1, буква б), от преюдициалните запитвания е видно, че член L. 631‑7 от Кодекса на строителството и жилищата има за цел да създаде механизъм за справяне с недостига на жилища за отдаване под наем, за да отговори на влошаването на условията за достъп до жилища и на изостреното напрежение на пазарите на недвижими имоти — по-специално като регулира неправилното функциониране на пазара — да защити собствениците и наемателите и да гарантира по-голямо предлагане на жилища при запазване на баланса между териториалните единици, доколкото жилището е основна необходимост, а правото на прилично жилище е цел, защитена от френската конституция.
Цел като преследваната с тази национална правна уредба обаче представлява наложителна причина, свързана с обществения интерес, по смисъла на правото на Съюза, и в частност на Директива 2006/123.
Всъщност член 4, точка 8 от Директива 2006/123 предвижда, че наложителни причини, свързани с обществения интерес, на които държавите членки могат да се позовават, са основанията, признати като такива в практиката на Съда, включващи по-специално основанията, свързани с опазването на градската среда (решение от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
), както и цели на социалната политика.
Освен това Съдът вече е признал, че изискванията, които са свързани със социалната жилищна политика и са в контекста на противопоставяне на натиска върху пазара на поземлените имоти, особено когато на конкретен пазар има структурен недостиг на жилища и особено висока гъстота на населението, могат да представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес (вж. в този смисъл по-специално решения от 1 октомври 2009 г., Woningstichting Sint Servatius,
C‑567/07
,
EU:C:2009:593
, т.
и от 8 май 2013 г., Libert и др.,
C‑197/11 и C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, т.
—
).
При това положение и с оглед на данните, предоставени от запитващата юрисдикция, както и на изследването, представено на Съда от френското правителство и потвърдено от Ville de Paris —което показва, че дейността по краткосрочно отдаване под наем на обзаведени помещения има значителен инфлационен ефект върху нивото на наемите по-конкретно в Париж, но и в други френски градове, особено когато я извършват наемодатели, които предлагат под наем две или повече цели жилища или едно цяло жилище повече от 120 дни годишно — следва да се приеме, че правна уредба като разглежданата в главните производства е оправдана от наложителна причина, свързана с обществения интерес.
Що се отнася, на второ място, до условието, предвидено в член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2006/123, по същество от член L. 631‑7 във връзка с L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата е видно, че във френските общини с повече от 200000 жители, както и в общините от три граничещи с Париж департамента, дейността по многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, с някои изключения изисква разрешение за промяна на предназначението, издадено от кмета на общината, в която се намира съответната сграда.
Такава национална правна уредба се оказва преди всичко обективно ограничена до конкретна дейност по отдаване под наем на жилищни недвижими имоти.
В същия смисъл и по силата на член L. 631‑7-1 A от Кодекса на строителството и жилищата посочената правна уредба изключва от своя обхват помещенията, които съставляват основното жилище на наемодателя, тъй като — при положение че не е необходимо той да установява основното си жилище в друг жилищен имот — отдаването им под наем не засяга пазара на дългосрочно отдаване под наем.
На следващо място, същата правна уредба установява разрешителен режим, който не е с общо приложение, а е с ограничен географски обхват, тъй като се отнася до ограничен брой гъсто населени общини, в които — както е видно от множество документи, предоставени на Съда от френското правителство, сред които изследването, посочено в точка 69 от настоящото решение — има напрежение на пазара на отдаване под наем на жилищни помещения, резултат от нарасналото многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
Накрая, както посочва Ville de Paris в писменото си становище, оказва се, че използването на система за деклариране, съпроводена със санкции, не би могло да постигне ефикасно целта за справяне с недостига на жилища за дългосрочно отдаване под наем. Всъщност, като би дала възможност на местните органи да се намесват едва a posteriori, такава система по-специално не би позволила да се спре незабавно и ефикасно бързият процес на преобразуване, който създава този недостиг.
Предвид изложеното по-горе на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 9, параграф 1, букви б) и в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която, за да гарантира достатъчно предлагане на жилища за дългосрочно отдаване под наем на достъпни цени, въвежда режим на предварително разрешение за някои осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, режим, който е приложим в някои общини, в които натискът върху наемите е особено изразен, е оправдана от наложителна причина, свързана с обществения интерес от справяне с недостига на жилища за отдаване под наем и е пропорционална на преследваната цел, тъй като тя не може да бъде постигната с по-малко ограничителна мярка, особено когато последваща инспекция би била твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.
По пети и шести въпрос
С петия и шестия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 10, параграф 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, въвеждаща режим, който изисква предварително разрешение за упражняването на определени дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на жилищни помещения, основана е на критерии, свързани с това, че въпросното помещение се отдава под наем „многократно и краткосрочно на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, и възлага на местните органи правомощието да определят, в установените от тази правна уредба граници, условията за предоставяне на предвидените в същия режим разрешения с оглед на цели за смесване на различни социални групи и в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища, като при необходимост предвидят и задължение за компенсиране под формата на допълнително и едновременно преобразуване в жилище на помещения с друго предназначение.
Съгласно член 10, параграф 1 от Директива 2006/123 разрешителните режими, посочени в член 9, параграф 1 от нея, се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин. Съгласно член 10, параграф 2 от посочената директива тези критерии трябва да са по-специално оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес, пропорционални на целта на този обществен интерес, ясни и недвусмислени, обективни, предварително известни на обществеността и накрая, прозрачни и достъпни.
В това отношение следва да се припомни, че макар националният съд, който е единствено компетентен да прецени фактите и да тълкува националното законодателство, да трябва да определи дали в конкретния случай тези изисквания са изпълнени, то Съдът, от който в рамките на преюдициалното производство се изисква да предостави полезни отговори на посочения съд, е компетентен въз основа на материалите по главното производство и на представените пред него писмени и устни становища да даде насоки, позволяващи на националния съд да се произнесе (вж. в този смисъл решение от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth,
C‑52/16 и C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, т.
).
От тази гледна точка, що се отнася, на първо място, до посоченото в член 10, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123 изискване критериите за разрешение да са оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес, следва да се отбележи, че доколкото осигуряват правилата, въз основа на които се определят на местно равнище условията за предоставяне на разрешенията, предвидени в приет на национално равнище режим, който, видно от точки 65—69 от настоящото решение, е оправдан от такава причина, критериите, установени от правна уредба като посочената в точка 76 от това решение, по принцип трябва да се считат за оправдани от същата причина.
Това е така особено след като, подобно на член L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата, националният законодател е възложил на местните органи да преследват такава цел при конкретното прилагане на националната правна уредба, като е акцентирал върху целта за смесване на различни социални групи и върху необходимостта, за целите на това прилагане, да се вземат предвид характеристиките на пазарите на жилищни помещения и необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища.
Що се отнася, на второ място, до изискването за пропорционалност, посочено в член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123, от актовете за преюдициално запитване, разяснени в съвпадащите писмени становища на страните и на другите заинтересовани лица, участвали в настоящото производство, е видно, че по същество дискусията е относно признатата на съответните френски общини в член L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата възможност да съчетаят изискването за предварително разрешение, предвидено в член L. 631‑7 от този кодекс със задължение за компенсиране под формата на допълнително и едновременно преобразуване в жилище на помещения с друго предназначение, в размер, определен от общинския съвет.
В това отношение веднага следва да се отбележи, че подобна правна уредба може да гарантира адекватността на разрешителния режим, който тя въвежда, с оглед на конкретните обстоятелства на всяка от съответните общини, които местните органи познават най-добре.
Всъщност тя запазва за тези местни органи правомощието да определят при какви условия се издават предвидените в този режим разрешения. В частност член L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата им позволява, без обаче да им налага, да издадат предварително разрешение при условието да бъде изпълнено задължение за компенсиране, като същевременно предвижда, от една страна, че ако решат да наложат такова задължение, местните органи следят то да е строго адекватно не на състоянието на съответната община като цяло, а на всеки квартал или евентуално на район от нея, и от друга страна, че размерът на тази компенсация се определя с оглед на целта за смесване на различни социални групи и в зависимост по-специално от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 133 от своето заключение, прибягването до такова задължение за компенсиране — с което по този начин националната правна уредба разрешава за общините, чийто пазар на поземлените имоти е подложен на особен натиск в резултат от значителното увеличаване на площта от недвижими имоти, предназначена за отдаване под наем като обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, в ущърб на дългосрочното отдаване под наем на клиенти, които да пребивават там — представлява по принцип подходящ инструмент за преследване на целите за смесване на различни социални групи в жилищната среда на нейната територия, за достатъчно предлагане на жилища и за поддържане на наемите на достъпно равнище.
Такъв е по-конкретно случаят, когато въпросното задължение за компенсиране допринася за поддържането на поне постоянна площ жилищни помещения на пазара на дългосрочно отдаване под наем и по този начин служи на целта да се поддържат достъпни цени на този пазар, като се противодейства на инфлацията на наемите, както изтъква френското правителство в съдебното заседание.
При все това признатата от националната правна уредба възможност на съответните местни органи да прибягнат, освен до предвидения в тази уредба режим на предварително разрешение, и до задължение за компенсиране като отбелязаното в точка 81 от настоящото решение, не трябва да надхвърля необходимото за постигането на посочената цел.
За да извърши тази преценка, националният съд трябва да провери, в светлината на цялата информация, с която разполага, преди всичко дали въпросната възможност е ефективен отговор на недостига на жилища за дългосрочно отдаване под наем, наблюдаван в съответните територии.
В това отношение особено релевантни са изследванията или други обективни анализи, които показват, че задължението за компенсиране позволява на местните органи да реагират на ситуация, в която търсенето на жилища за постоянно пребиваване при приемливи икономически приемливи условия не може да бъде удовлетворено по-специално поради нарасналото многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
След това националният съд трябва да се увери, че възможността, призната от разглежданата в главните производства национална правна уредба на съответните местни органи, да определят размера на задължението за компенсиране, което те могат да решат да наложат, е не само адекватна на ситуацията на пазара на наеми в съответните общини, но и съвместима с упражняването на осъществяваната многократно и краткосрочно дейност по отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
Що се отнася, първо, до това дали този размер е адекватен на ситуацията на пазара на наеми в съответните общини, така предоставената възможност e сериозен показател за пригодността на задължението за компенсиране, разрешено от разглежданата в главните производства национална правна уредба, при условие че посочената възможност се използва, като се отчитат обективните различия в ситуацията между съответните територии и следователно позволява да се вземат предвид специфичните особености на всяка община или дори на всеки квартал или район от нея.
Второ, що се отнася до това дали размерът на разрешеното по този начин задължение за компенсиране е съвместим с упражняването на осъществяваната многократно и краткосрочно дейност по отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, е важно този въпрос да се прецени, като се вземе предвид по-специално обикновено наблюдаваната свръхрентабилност на тази дейност в сравнение с отдаването под наем на помещения за постоянно пребиваване.
Освен това следва да се отбележи, че задължението за компенсиране, което съответният местен орган може да реши да наложи, поначало не лишава собственика на предназначен за отдаване под наем имот да се възползва от него, тъй като той по принцип разполага с възможността да го отдаде под наем не като обзаведено помещение за ползване от преминаващи клиенти, а като помещение за ползване от клиенти, които ще пребивават в него — дейност, безспорно по-нерентабилна, но за която това задължение не се прилага.
Накрая, националната юрисдикция трябва да вземе предвид практическите правила, чрез които може да се изпълни задължението за компенсиране в съответното населено място.
По-конкретно, тя следва да отчете факта, че това задължение може да бъде изпълнено не само чрез преобразуването в жилища на други държани от съответното лице помещения, които имат различно предназначение, но и чрез други механизми за компенсиране, по-специално чрез придобиването от това лице на права от други собственици, с което се допринася за поддържането на жилищния фонд за дългосрочни наеми. Тези механизми обаче трябва да отговарят на разумни, прозрачни и достъпни пазарни условия.
Що се отнася, на трето място, до изискванията за яснота, недвусмисленост и обективност, предвидени в член 10, параграф 2, букви г) и д) от Директива 2006/123 и посочени в пети и шести преюдициален въпрос, от актовете за преюдициално запитване, както и от обсъденото пред Съда е видно, че Cali Apartments и HX по същество критикуват разглежданата в главното производство национална правна уредба за това, че се основава на двусмислено и трудно разбираемо понятие, произтичащо от член L. 631‑7 от Кодекса на строителството и жилищата, а именно понятието „многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“.
В това отношение Съдът вече е имал повод да уточни, че изискванията за яснота и недвусмисленост, посочени в член 10, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123, препращат към необходимостта условията за издаване на разрешение да бъдат достатъчно разбираеми за всички, като се избегне всяка двусмисленост във формулировката им (решение от 26 септември 2018 г.Van Gennip и др.,
C‑137/17
,
EU:C:2018:771
, т.
). Що се отнася до изискването за обективност, предвидено в член 10, параграф 2, буква д) от тази директива, то има за цел молбите за разрешение да се преценяват въз основа на собствените им качества, за да се гарантира на заинтересованите страни, че тяхната молба ще бъде разгледана обективно и безпристрастно, както впрочем изисква член 13, параграф 1 от посочената директива (вж. по аналогия решение от 1 юни 1999 г., Konle,
C‑302/97
,
EU:C:1999:271
, т.
).
Важно е също да се отбележи, че в член 10, параграф 7, както и в съображения 59 и 60 от Директива 2006/123 се посочва, че тя, и по-специално член 10 от нея, не се намесва в разпределението на компетентности на местно и регионално ниво между органите на държавите членки, предоставящи разрешения.
Така, що се отнася до национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която въвежда за конкретно определени общини режим на предварително разрешение за дейностите по „многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, като същевременно възлага на съответните местни органи правомощието да определят условията за издаване на необходимото разрешение, да предвидят задължение за компенсиране и да установят размера на това евентуално задължение, по-специално в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища, фактът, че това понятие не е дефинирано от посочената национална правна уредба по-специално с числови прагове, сам по себе си не може да докаже, че не са спазени изискванията за яснота, недвусмисленост и обективност, предвидени в член 10, параграф 2, букви г) и д) от Директива 2006/123.
От друга страна, за целите на тази разпоредба е важно да се провери дали — при липсата на достатъчно указания в националната правна уредба — въпросните местни органи са уточнили съдържанието, съответстващо на разглежданото понятие по начин, който е ясен, недвусмислен и обективен, така че при разбирането му да няма място за съмнение относно обхвата на налаганите по този начин от тези местни органи условия и изисквания, така че те да не могат да го прилагат произволно.
Подобна проверка е от съществено значение, особено като се има предвид фактът, че въпросът за яснотата на разглежданото понятие възниква в рамките на процедура, към която би трябвало да се приложи общият принцип на правото на Съюза за законоустановеност на нарушенията и наказанията (решение от 3 май 2007 г., Advocaten voor de Wereld,
C‑303/05
,
EU:C:2007:261
, т.
).
Запитващата юрисдикция поставя и въпроса дали член L. 631‑7-1 от Кодекса на строителството и жилищата е достатъчно ясен и обективен, доколкото предвижда, че условията, при които се издават разрешенията и се установяват компенсациите за всеки квартал и евентуално район, се определят с оглед на цели за смесване на различни социални групи, по-специално в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища.
В това отношение е важно да се отбележи, че обстоятелството, че националният законодател урежда само правилата, по които местният орган определя условията за предоставяне на предвидените в даден режим разрешения, като препраща към целите, които този орган трябва да вземе предвид, по принцип не може да доведе до констатацията, че тези условия не са достатъчно ясни и обективни, особено ако въпросната национална правна уредба определя не само целите пред съответните местни органи, но и обективните обстоятелства, в зависимост от които тези органи трябва да определят посочените условия за издаване на разрешение.
Всъщност, и стига запитващата юрисдикция да не установи друго, такива условия са достатъчно точни и ясни и са в състояние да предотвратят всякакъв риск от произвол при тяхното прилагане.
Що се отнася, на четвърто и последно място, до изискванията условията за предоставяне на разрешения, предвидени в член 10, параграф 2, букви е) и ж) от Директива 2006/123 и посочени в шестия преюдициален въпрос, да са предварително известни на обществеността, да са прозрачни и достъпни, от актовете за преюдициално запитване личи, че Cali Apartments и HX критикуват разглежданата в главните производства национална правна уредба за това, че не отговаря на тези изисквания, тъй като условията за издаване на тези разрешения, както и размерът на компенсациите, се определят не в закон, а от общинските съвети на всяка от съответните общини.
Като се има предвид обаче посоченото в точка 97 от настоящото решение, в регулаторен контекст като описания в точка 98 от това решение е важно да се провери за целите на член 10, параграф 2, букви е) и ж) от Директива 2006/123 дали всеки собственик, който желае да отдаде под наем обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, е в състояние да се запознае напълно с условията за издаване на разрешение и на евентуалното задължение за компенсиране, предвидени от съответните местни органи, преди да се впусне в такива дейности по отдаване под наем.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че в приложение на член L. 2121‑25 от Общия кодекс на местното самоуправление протоколите от заседанията на общинския съвет се поставят на видно място в кметството и се поместват на интернет сайта на съответната община.
Такова оповестяване е достатъчно, за да отговори на изискванията за предварителна известност, за прозрачност и за достъпност, както повелява член 10, параграф 2, букви е) и ж) от Директива 2006/123, доколкото позволява ефикасно на всяко заинтересовано лице да се осведоми незабавно дали съществува правна уредба, която може да засегне достъпа до съответната дейност или нейното упражняване.
С оглед на изложеното по-горе на петия и шестия въпрос следва да се отговори, че член 10, параграф 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, въвеждаща режим, който изисква предварително разрешение за упражняването на определени дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на жилищни помещения, основана е на критерии, свързани с това, че въпросното помещение се отдава под наем „многократно и краткосрочно на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, и възлага на местните органи правомощието да определят, в установените от същата правна уредба граници, условията за предоставяне на предвидените в този режим разрешения с оглед на цели за смесване на различни социални групи и в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища, като при необходимост предвидят и задължение за компенсиране под формата на допълнително и едновременно преобразуване в жилище на помещения с друго предназначение, стига тези условия за предоставяне на разрешение да съответстват на установените в посочената разпоредба изисквания и това задължение да може да бъде изпълнено при прозрачни и достъпни условия.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Членове 1 и 2 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкуват в смисъл, че тази директива се прилага към правна уредба на държава членка относно осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение, по занятие или не, на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.

2)
Член 4 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която изисква предварително разрешение за упражняването на определени дейности по отдаване под наем на жилищни помещения, попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на точка 6 от този член.

3)
Член 9, параграф 1, букви б) и в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която, за да гарантира достатъчно предлагане на жилища за дългосрочно отдаване под наем на достъпни цени, въвежда режим на предварително разрешение за някои осъществявани многократно и краткосрочно дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, режим, който е приложим в някои общини, в които натискът върху наемите е особено изразен, е оправдана от наложителна причина, свързана с обществения интерес от справяне с недостига на жилища за отдаване под наем и е пропорционална на преследваната цел, тъй като тя не може да бъде постигната с по-малко ограничителна мярка, особено когато последваща инспекция би била твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.

4)
Член 10, параграф 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, въвеждаща режим, който изисква предварително разрешение за упражняването на определени дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение на жилищни помещения, основана е на критерии, свързани с това, че въпросното помещение се отдава под наем „многократно и краткосрочно на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, и възлага на местните органи правомощието да определят, в установените от същата правна уредба граници, условията за предоставяне на предвидените в този режим разрешения с оглед на цели за смесване на различни социални групи и в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища, като при необходимост предвидят и задължение за компенсиране под формата на допълнително и едновременно преобразуване в жилище на помещения с друго предназначение, стига тези условия за предоставяне на разрешение да съответстват на установените в посочената разпоредба изисквания и това задължение да може да бъде изпълнено при прозрачни и достъпни условия.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.