CELEX: 62018CJ0523
Prejudiciële verwijzing
Interne markt voor elektriciteit
Gemeenschappelijke voorschriften
Richtlijn 2003/54/EG
Artikel 3, lid 2
Richtlijn 2009/72/EG
Artikel 3, lid 2
Openbaredienstverplichtingen
Begrip
Nationale regeling
Financiering van programma’s voor energie-efficiëntie
Aanwijzing van elektriciteitsproducenten
Verplichte bijdrage

Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG (
PB 2003, L 176, blz. 37
), en van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (
PB 2009, L 211, blz. 55
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Engie Cartagena, S.L., en de Ministerio para la Transición Ecológica, voorheen de Ministerio de Industria, Energía y Turismo (ministerie voor Milieutransitie, voorheen ministerie van Industrie, Energie en Toerisme, Spanje) over de rechtmatigheid van de bijdrage die elektriciteitsproducenten moeten betalen ter financiering van het nationale actieplan voor energiebesparing en -efficiëntie (hierna: „verplichte bijdrage”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening (EEG) nr. 1191/69
Artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (
PB 1969, L 156, blz. 1
) bepaalde dat onder openbaredienstverplichtingen „moet worden verstaan de verplichtingen die de vervoersonderneming, indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen”.
Verordening (EEG) nr. 3577/92
Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer) (
PB 1992, L 364, blz. 7
) bepaalt in artikel 2, punt 4:
„In deze verordening:
[...]
4.
wordt onder ,openbaredienstverplichtingen’ verstaan: de verplichtingen die de betrokken reder uit de [Europese Unie], indien hij zijn eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen;
[...]”
Richtlijnen betreffende de interne markt voor elektriciteit
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/54 bepaalde:
„Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag, met name artikel 86, mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, waaronder de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen zijn begrepen, alsmede op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie en bescherming van het klimaat. Deze verplichtingen moeten duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang voor EU-elektriciteitsbedrijven tot nationale consumenten waarborgen. Met betrekking tot leverings- en voorzieningszekerheid en energiebesparing en vraagsturing, alsmede ter verwezenlijking van milieudoelstellingen in de zin van dit lid, kunnen de lidstaten gebruikmaken van planning op lange termijn, daarbij rekening houdend met de mogelijkheid dat derden toegang tot het systeem wensen.”
Richtlijn 2003/54 is met ingang van 3 maart 2011 ingetrokken bij richtlijn 2009/72.
In overweging 50 van richtlijn 2009/72 staat het volgende te lezen:
„De eisen inzake openbaredienstverlening, onder meer met betrekking tot de universele dienstverlening, en de gemeenschappelijke minimumnormen die daaruit voortvloeien, moeten verder worden versterkt om te waarborgen dat alle consumenten, met name de kwetsbaren onder hen, hun voordeel doen bij de vrije mededinging en bij billijke prijzen De eisen inzake openbaredienstverlening dienen op nationaal niveau te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden; het [Unierecht] dient echter door de lidstaten te worden nageleefd. De burgers van de Unie en, waar dit door de lidstaten opportuun wordt geacht, kleine ondernemingen, dienen aanspraak te hebben op openbaredienstverplichtingen, vooral waar het gaat om leverings- en voorzieningszekerheid en redelijke prijzen. [...]”
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, dat in wezen dezelfde bewoordingen heeft als artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/54, luidt als volgt:
„Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag, met name artikel 86, mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, waaronder de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen zijn begrepen, alsmede op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare bronnen en bescherming van het klimaat. Deze verplichtingen zijn duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar en waarborgen de gelijke toegang voor [...] elektriciteitsbedrijven [in de Europese Unie] tot nationale consumenten. Met betrekking tot leverings- en voorzieningszekerheid en energie-efficiëntie/vraagzijdebeheer, alsmede ter verwezenlijking van milieudoelstellingen en doelstellingen voor energie uit hernieuwbare bronnen in de zin van dit lid, kunnen de lidstaten gebruikmaken van planning op lange termijn, daarbij rekening houdend met de mogelijkheid dat derden toegang tot het systeem wensen.”
Verordening (EG) nr. 1370/2007
Artikel 1 van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (
PB 2007, L 315, blz. 1
) bepaalt in lid 1:
„Deze verordening heeft tot doel vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het [Unierecht], voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs.
Daartoe worden in deze verordening de voorwaarden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten een compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.”
Onder het opschrift „Definities” bepaalt artikel 2, onder e), van deze verordening:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
e)
,openbaredienstverplichting’: door een bevoegde instantie met het oog op de algemene dienstverlening inzake openbaar personenvervoer omschreven of vastgestelde prestatie die een exploitant, indien hij zich door zijn eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren”.
Verordening (EU) 2017/352
Artikel 2, punt 14, van verordening (EU) 2017/352 van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2017 tot vaststelling van een kader voor de verlening van havendiensten en gemeenschappelijke regels inzake financiële transparantie in havens (
PB 2017, L 57, blz. 1
) definieert „openbaredienstverplichtingen” in de zin van deze verordening als „een verplichting die is omschreven of vastgesteld om de verrichting te waarborgen van havendiensten of -activiteiten van algemeen belang die een exploitant, indien hij zijn eigen commerciële belangen zou volgen, niet of niet in dezelfde mate of tegen dezelfde voorwaarden op zich zou nemen”.
Spaans recht
Wetsbesluit 14/2010
De vierde overweging van Real Decreto-ley 14/2010 por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (koninklijk wetsbesluit 14/2010 tot vaststelling van noodmaatregelen om het tarieftekort van de elektriciteitssector te verhelpen), van 23 december 2010 (hierna: „wetsbesluit 14/2010”) (BOE nr. 312 van 24 december 2010, blz. 106386), bepaalt:
„In de tweede plaats wordt, om de aan het tarief toe te rekenen kosten terug te dringen, vastgesteld dat de onder de gewone regeling vallende producenten het actieplan 2008‑2012 financieren, dat is goedgekeurd bij akkoord van de ministerraad van 8 juli 2005 en waarbij de maatregelen worden ingevoerd van het document ‚Strategie voor energiebesparing en -efficiëntie in Spanje 2004‑2012’. Daarnaast worden de percentages van de bijdrage van elke onderneming aan de financiering ervan vastgesteld en worden de bepalingen in de Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 (algemene wet voor de rijksbegroting voor 2011) dienovereenkomstig gewijzigd.”
De derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010, met als opschrift „Financiering van de plannen voor energiebesparing en -efficiëntie voor de jaren 2011, 2012 en 2013”, luidt:
„1.
De door het elektriciteitsstelsel te betalen bedragen die zijn bestemd voor de financiering van het actieplan 2008‑2012, dat is goedgekeurd bij akkoord van de ministerraad van 8 juli 2005, waarmee de maatregelen worden ingevoerd van het bij akkoord van de ministerraad van 28 november 2003 goedgekeurde document ‚Strategie voor energiebesparing en -efficiëntie in Spanje 2004‑2012’, welke bedragen voor de jaren 2011 en 2012 zijn vastgesteld op respectievelijk 270 miljoen EUR en 250 miljoen EUR, moeten worden gefinancierd uit de bijdragen van elk van de elektriciteitsproducenten, volgens de percentages van de hiernavolgende tabel:
Onderneming
Procenten
Endesa Generación, S.A.
34,66
Iberdrola Generación, S.A.
32,71
GAS Natural SDG, S.A.
16,37
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.
4,38
E.ON Generación, S.L.
2,96
AES Cartagena, S.R.L.
2,07
Bizkaia Energía, S.L.
1,42
Castelnou Energía, S.L.
1,58
Nueva Generadora del Sur, S.A.
1,62
Bahía de Bizkaia Electricidad, S.L.
1,42
Tarragona Power, S.L.
0,81
Totaal
100,00
2.
De door het elektriciteitsstelsel te betalen bedragen die zijn bestemd voor het plan dat is goedgekeurd bij akkoord van de ministerraad op de in lid 1 vermelde grondslag, worden in 2013 gefinancierd uit bijdragen van de producenten volgens de in lid 1 vermelde percentages, tot een maximum bedrag van 150 miljoen EUR.”
Actieplan 2008‑2012
De samenvatting van het actieplan 2008‑2012, dat bij besluit van de ministerraad van 8 juli 2005 is goedgekeurd, bepaalt:
„Het beleid voor energiebesparing en -efficiëntie is een vector voor de vooruitgang van de samenleving omdat het: bijdraagt aan het sociaal welzijn; een onderdeel vormt van sociale verantwoordelijkheid; de menselijke activiteiten richt op een duurzame ontwikkeling; een nieuw kader vormt voor de ontwikkeling van het concurrentievermogen van ondernemingen, en in zijn geheel genomen beantwoordt aan het beginsel van solidariteit tussen de burgers en de volkeren.
Deze leidende beginselen moeten tot uiting komen in plannen zoals dat wat in dit document wordt beschreven, die gericht moeten zijn op het bereiken van de volgende strategische doelstellingen:
1.
energiebesparing en -efficiëntie zien als een instrument voor economische groei en sociaal welzijn;
2.
de juiste voorwaarden scheppen, zodat de kennis op het gebied van energiebesparing en -efficiëntie toeneemt en zich ontwikkelt in de samenleving;
3.
de energiebesparing en -efficiëntie laten meewegen in alle nationale strategieën en met name in de Spaanse strategie inzake klimaatverandering;
4.
de concurrentie op de markt aanmoedigen volgens het leidende beginsel van energiebesparing en -efficiëntie;
5.
de leidende positie van Spanje op het gebied van energiebesparing en ‑efficiëntie consolideren.”
Uit deze synthese blijkt dat, naast dergelijke nationale strategieën, „de [Unie] beleid heeft ingevoerd dat dezelfde richting opgaat. Dit geldt voor richtlijn [2006/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten en houdende intrekking van richtlijn 93/76/EEG van de Raad (
PB 2006, L 114, blz. 64
)]”.
In de synthese staat tevens dat voor het actieplan 2008‑2012 economisch gezien zeer aanzienlijke financiële middelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat de stimulans voor de energiebesparing en -efficiëntie een werkelijke impuls geeft aan de particuliere investeringen, die in het merendeel van de gevallen economisch rendabel zijn, maar die een besluit vereisen om middelen te investeren die altijd maar beperkt beschikbaar zijn. De publieke fondsen die nodig zijn voor de uitvoering van het plan zijn afkomstig uit drie bronnen: i) middelen die door de Spaanse overheid aan het plan zijn toegewezen via het Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) (instituut voor energiediversificatie en -besparing), de opvolger van het Centro de Estudios de la Energía (centrum voor energiestudies) en daarmee gelijkgestelde instanties in de autonome regio’s; ii) middelen uit de structuurfondsen zoals het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), en iii) middelen die worden geherinvesteerd in de elektriciteits- en gassector „om de efficiëntie in deze sectoren te verbeteren.”
Betwist besluit en het IDAE
Ingevolge de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010 is de nationale wetgever overgegaan tot vaststelling van Orden IET/75/2014, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011‑2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan (ministerieel besluit IET/75/2014 inzake de overdracht van door elektriciteitsproducenten te betalen middelen van de specifieke rekening van de Spaanse mededingingsautoriteit naar het instituut voor energiediversificatie en -besparing in 2013, in uitvoering van de maatregelen van het actieplan voor energiebesparing en -efficiëntie 2011‑2020, en inzake de criteria voor de uitvoering van de maatregelen van dat plan), van 27 januari 2014 (BOE nr. 25 van 29 januari 2014, blz. 5875) (hierna: „bestreden besluit”).
Volgens artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit heeft dit besluit tot doel de procedure vast te stellen voor de overdracht van de middelen als bedoeld in de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010 van de specifieke rekening van de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nationale commissie voor markten en mededinging) naar het IDAE.
Het IDAE wordt onder meer gefinancierd door de economische bijdragen van de ondernemingen die onder die bepaling vallen, en de door de regering goedgekeurde actie- en efficiëntieplannen worden deels uitgevoerd binnen het kader van dit instituut. Het IDAE is opgericht bij de eenentwintigste aanvullende bepaling van Ley 46/1985, de Presupuestos Generales del Estado para 1986 (wet 46/1985 op de algemene rijksbegroting), van 27 december 1985 (BOE nr. 311 van 28 december 1985, blz. 40637), als een publiekrechtelijke entiteit, ter fine van het beheer en de ontwikkeling van het beleid voor besparing, behoud en diversificatie van energie.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 31 januari 2014 heeft GDF Suez Cartagena Energía, S.L., thans Engie Cartagena, bij de Audiencia Nacional (nationaal hof, Spanje) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bestreden besluit wegens onrechtmatigheid, en tot toekenning van een schadevergoeding ter hoogte van de bedragen die uit hoofde van dit besluit zijn betaald. Engie Cartagena betwist met name het bedrag dat zij voor haar rekening moet nemen in het kader van de financiering van het actieplan 2008‑2012, welk bedrag op basis van wetsbesluit 14/2010 was vastgesteld.
Engie Cartagena stelt in het bijzonder dat de criteria en beginselen die zijn vastgesteld in de arresten van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), en 7 september 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), die leidend moeten zijn bij de instelling van een openbaredienstverplichting, niet door de betrokken nationale wetgeving zijn nageleefd.
De Audiencia Nacional merkt op dat de nationale wetgever met de invoering van de verplichte bijdrage als bedoeld in de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010, tot uitvoering waarvan het bestreden besluit is vastgesteld, het tarieftekort in de elektriciteitssector wilde verlagen, en daarbij wilde voorkomen dat de financiering van deze kosten werd omgeslagen over het gehele elektriciteitsstelsel. Volgens de overwegingen ervan heeft „dit wetsbesluit tot doel, met spoed, het tarieftekort in de elektriciteitssector te verhelpen”. Feitelijk waren wetsbesluit 14/2010 en meer bepaald deze derde aanvullende bepaling onderdeel van het grote aantal bepalingen dat de nationale wetgever heeft aangenomen in het kader van de correctie van het tarieftekort in de elektriciteitssector.
De verwijzende rechter betwijfelt of deze verplichte bijdrage in overeenstemming is met de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 neergelegde beginselen en vraagt zich in het bijzonder af of deze verplichte bijdrage een openbaredienstverplichting is die op transparante en niet-discriminerende wijze door de staat wordt opgelegd en die ondernemingen gelijke toegang tot de consumenten waarborgt.
Volgens die rechter blijkt uit dit artikel 3, lid 2, dat de lidstaten in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen kunnen opleggen, die onder meer betrekking kunnen hebben op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare energiebronnen en bescherming van het klimaat, overeenkomstig richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake de bevordering van warmte-krachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG (
PB 2004, L 52, blz. 50
), en richtlijn 2006/32, in de context waarvan de plannen voor energiebesparing en -efficiëntie voor de jaren 2011 tot en met 2013 alsook wetsbesluit 14/2010 zijn vastgesteld.
In Spanje zijn deze maatregelen opgenomen in het actieplan 2011‑2020 op het gebied van energiebesparing en -efficiëntie, dat centraal wordt beheerd door het IDAE, een overheidsinstantie. Met het oog op dit actieplan zijn de in de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010 bedoelde toewijzing en economische overdracht ingevoerd, met, voor de elf ondernemingen die vallen onder de wet waarbij de verplichte bijdrage is ingevoerd, het vereiste om een financiële bijdrage te betalen. Deze economische overdracht heeft tot doel aan de doelstellingen van het IDAE te voldoen.
Deze rechter geeft aan dat de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010 ertoe verplicht de financiering voortaan louter te laten rusten op bepaalde ondernemingen uit de sector, in plaats van te voorzien in een algemene verdeling ten laste van het stelsel of een financiering langs budgettaire weg, hetgeen zou inhouden dat de betrokken lidstaat deze ondernemingen een openbaredienstverplichting oplegt in de bewoordingen van de richtlijnen 2003/54 en 2009/72. Wanneer de financiering van de efficiëntieplannen niet langer algemeen ten laste komt van het stelsel, maar dwingend bij wet wordt opgelegd aan bepaalde energieproducenten, vormt dit volgens deze rechter een openbaredienstverplichting, aangezien het gaat om een economisch en financieel besluit, dat evenwel de doelstelling en de directe strekking heeft om maatregelen te nemen die verband houden met de bescherming van het milieu, met inbegrip van de energie-efficiëntie en klimaatbescherming.
De Audiencia Nacional is echter van oordeel dat wetsbesluit 14/2010, in strijd met de vereisten van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, geen enkele nadere verduidelijking bevat over het criterium dat is gehanteerd om de hoogte van de verplichte bijdrage vast te stellen, noch over de motivering voor de verdeling van de percentages, noch over de vraag of de omvang en het belang van deze ondernemingen in de sector bepalend zijn geweest en, zo ja, over de aard van de criteria die worden gebruikt om dit belang te bepalen.
Zo zou de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010 dus een openbaredienstverplichting invoeren zonder enige andere aanwijzing of rechtvaardiging dan die welke betrekking heeft op de legitieme vermindering van het tarieftekort, hetgeen strijdig zou kunnen zijn met de uit de richtlijnen 2003/54 en 2009/72 voortvloeiende beginselen met betrekking tot de openbaredienstvereisten in de elektriciteitssector. Derhalve zou deze maatregel zoals hij is ingevoerd, indien hij een openbaredienstverplichting vormde, discriminatie kunnen inhouden tussen ondernemingen met betrekking tot hun rechten en verplichtingen, die niet voldoende gerechtvaardigd zou zijn en bovendien niet de beginselen zou eerbiedigen die van toepassing zijn op dit soort verplichtingen in de elektriciteitssector.
Hierop heeft de Audiencia Nacional de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)
Vormt het [...] voorschrift uit de derde aanvullende bepaling van Real Decreto-ley 14/2010 (koninklijk wetsbesluit 14/2010), met het opschrift ‚Financiering van de plannen voor energiebesparing en -efficiëntie voor de jaren 2011, 2012 en 2013’, dat luidt als volgt: ‚[d]e door het elektriciteitsstelsel te betalen bedragen die zijn bestemd voor de financiering van het actieplan 2008‑2012, dat is goedgekeurd bij akkoord van de ministerraad van 8 juli 2005, waarmee de maatregelen worden ingevoerd van het bij akkoord van de ministerraad van 28 november 2003 goedgekeurde document ,Strategie voor energiebesparing en -efficiëntie in Spanje 2004‑2012”, welke bedragen voor de jaren 2011 en 2012 zijn vastgesteld op respectievelijk 270 miljoen EUR en 250 miljoen EUR, moeten worden gefinancierd uit de bijdragen van elk van de elektriciteitsproducenten, volgens de percentages van de hiernavolgende tabel:
Producent Percentage
[...]
[Engie] Cartagena 2,07
[...]’
een openbaredienstverplichting in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn [2003/54] en richtlijn [2009/72]?
2)
Indien het daadwerkelijk een openbaredienstverplichting betreft, is zij dan duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat een financiële bijdrage die aan bepaalde elektriciteitsproducenten wordt opgelegd voor de financiering van plannen voor energiebesparing en -efficiëntie die door een overheidsinstantie worden beheerd, een onder deze bepaling vallende openbaredienstverplichting vormt.
Vooraf moet, ten eerste, worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in het kader van deze vraag ook verwijst naar artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/54. Aangezien, in de eerste plaats, uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat, op de datum dat Engie Cartagena bij de verwijzende rechter beroep tegen het bestreden besluit heeft ingediend, richtlijn 2009/72 van toepassing was en, in de tweede plaats, deze bepaling na de vaststelling van deze laatste richtlijn niet wezenlijk is gewijzigd, zal het antwoord van het Hof op die vraag niettemin alleen betrekking hebben op artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72.
Gelet op de debatten die ter terechtzitting hebben plaatsgevonden over de mogelijke fiscale aard van de verplichte bijdrage moet ten tweede worden opgemerkt dat het Hof aan de hand van de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing niet met zekerheid kan vaststellen of deze verplichte bijdrage een dergelijke aard heeft. Er zij echter aan herinnerd dat, mocht de verwijzende rechter gelet op de uitlegging van het toepasselijke nationale recht menen dat dit inderdaad het geval is, richtlijn 2009/72, met inbegrip van artikel 3, lid 2, ervan, niet van toepassing zou zijn op de nationale regelgeving waarbij deze verplichte bijdrage is ingesteld (zie in die zin arrest van 7 november 2019, UNESA e.a.,
C‑80/18–C‑83/18
,
EU:C:2019:934
, punt
).
Na deze opmerkingen vooraf moet worden opgemerkt dat, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het EG-Verdrag, met name artikel 86 EG [thans artikel 106 VWEU], de lidstaten de elektriciteitsbedrijven in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen mogen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de veiligheid, met inbegrip van de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen alsmede de bescherming van het milieu. Deze verplichtingen moeten duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang voor elektriciteitsbedrijven in de Unie tot nationale consumenten waarborgen.
Met betrekking tot het begrip „openbaredienstverplichtingen” moet worden vastgesteld dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 voor de betekenis die aan dit begrip moet worden gegeven niet verwijst naar het nationale recht en dat dit begrip daarom, met het oog op de toepassing van deze richtlijn, moet worden beschouwd als een autonoom begrip van het Unierecht dat op het grondgebied van die Unie uniform moet worden uitgelegd (zie in die zin arresten van 21 februari 2008, Tele2 Telecommunication,
C‑426/05
,
EU:C:2008:103
, punt
, en 9 november 2016, Wathelet,
C‑149/15
,
EU:C:2016:840
, punt
).
Volgens overweging 50 van richtlijn 2009/72 dienen de eisen inzake openbaredienstverplichtingen op nationaal niveau te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden, waarbij het Unierecht evenwel door de lidstaten dient te worden nageleefd. Deze tekst verwijst echter alleen naar de mogelijkheid voor de lidstaten om op basis van hun nationale wetgeving te beslissen of zij al dan niet openbaredienstverplichtingen aan bepaalde ondernemingen opleggen of niet, en om de inhoud van dergelijke verplichtingen te bepalen, mits deze verenigbaar zijn met het Unierecht.
De verwijzing naar het recht van de lidstaten in die overweging heeft dus alleen betrekking op de toepassing van het begrip „openbaredienstverplichtingen”.
Voor de uitlegging van dit begrip dient allereerst te worden opgemerkt dat, ofschoon artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 noch enige andere bepaling van deze richtlijn het begrip „openbaredienstverplichtingen” definieert, uit de bewoordingen van deze bepaling toch bestanddelen van dit begrip, in de zin van die richtlijn, kunnen worden afgeleid.
Ten eerste kan immers worden afgeleid uit het feit dat de lidstaten volgens de eerste volzin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen kunnen opleggen aan „elektriciteitsbedrijven”, dat deze verplichtingen van dien aard moeten zijn dat zij die bedrijven zelf ertoe brengen bij te dragen tot de verwezenlijking van de door de betrokken lidstaat vastgestelde doelstelling van algemeen economisch belang.
Ten tweede wordt in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 uitdrukkelijk verwezen naar artikel 86 EG (thans artikel 106 VWEU), in die zin dat de lidstaten in het bijzonder ten volle rekening moeten houden met deze bepaling van het Verdrag wanneer zij openbaredienstverplichtingen opleggen in de zin van deze bepaling van richtlijn 2009/72.
Het Hof heeft al geoordeeld dat artikel 106, lid 2, VWEU, dat betrekking heeft op de ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang, beoogt het belang van de lidstaten om gebruik te maken van bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of fiscaal beleid, te verzoenen met het belang van de Unie bij de naleving van de mededingingsregels en bij behoud van de eenheid van de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arresten van 21 september 1999, Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, punt
, en 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
).
Deze rechtspraak bevestigt derhalve het feit dat de betrokken ondernemingen verplicht moeten zijn zelf te handelen om de doelstelling van algemeen economisch belang te verwezenlijken.
Bovendien vloeit voort uit de verwijzing naar artikel 106 VWEU in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, dat de openbaredienstverplichtingen, die deze laatste bepaling toestaat, afwijken van de mededingingsregels. Zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft lijkt het er dus op dat een openbaredienstverplichting in de zin van die bepaling een overheidsinterventie in de werking van de markt vormt om een doelstelling van algemeen economisch belang te bereiken, die de elektriciteitsbedrijven ertoe verplicht op de markt op te treden op basis van door de overheidsinstanties opgelegde criteria.
Deze uitlegging van het begrip „openbaredienstverplichting” wordt bevestigd door de definities van dit begrip in andere handelingen van het Unierecht. Aangezien dit begrip niet in richtlijn 2009/72 wordt gedefinieerd en het een begrip betreft dat door de Uniewetgever wordt gebruikt in tal van handelingen van afgeleid recht, met name in het kader van de in artikel 4 VWEU bedoelde bevoegdheidsgebieden, zoals energie of vervoer, vormen dergelijke, andere handelingen dan richtlijn 2009/72 nuttige verwijzingen voor de uitlegging van dat begrip in de zin van die richtlijn.
Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie in herinnering heeft gebracht, komt in dit verband naar voren uit met name artikel 2, onder e), van verordening nr. 1370/2007, waarbij verordening nr. 1191/69 is ingetrokken, uit artikel 2, punt 4, van verordening nr. 3577/92 inzake vervoer, alsmede uit artikel 2, punt 14, van verordening 2017/352 betreffende de verlening van havendiensten, dat het begrip „openbaredienstverplichtingen” dat de wetgever van de Unie voor de toepassing van deze verordeningen gebruikt, in wezen verwijst naar verplichtingen die door de overheid worden opgelegd aan een exploitant die deze verplichtingen niet of niet in dezelfde mate of tegen dezelfde voorwaarden op zich zou nemen als hij zich alleen zou laten leiden door zijn commerciële belangen.
Hieruit volgt dat het begrip „openbaredienstverplichtingen”, in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, gelet op zowel de bewoordingen van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 als de wijze waarop dit begrip op convergerende wijze wordt gedefinieerd in het kader van deze handelingen die door de Uniewetgever op andere gebieden dan de elektriciteitsmarkt zijn vastgesteld, overeenkomt met overheidsinterventie in de werking van deze markt, op grond waarvan elektriciteitsbedrijven met het oog op het nastreven van een algemeen economisch belang op deze markt moeten handelen op basis van door de overheid opgelegde criteria. De vrijheid van deze bedrijven om te handelen op de elektriciteitsmarkt wordt dus beperkt in die zin dat zij, gelet op alleen hun commerciële belangen, bepaalde goederen of diensten niet of niet in dezelfde mate of tegen dezelfde voorwaarden zouden hebben geleverd.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat deze definitie van het begrip „openbaredienstverplichtingen” aansluit bij het systeem dat bij richtlijn 2009/72 is ingevoerd.
Uit de algemene opzet van die richtlijn vloeit namelijk voort dat daarmee wordt beoogd een volledig en daadwerkelijk opengestelde en concurrerende interne elektriciteitsmarkt tot stand te brengen waarop alle consumenten vrijelijk hun leveranciers kunnen kiezen en alle aanbieders vrijelijk aan hun afnemers kunnen leveren (zie in die zin arresten van 28 november 2018, Solvay Chimica Italia e.a.,
C‑262/17, C‑263/17 en C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, punten
en
, en 17 oktober 2019, Elektrorazpredelenie Yug,
C‑31/18
,
EU:C:2019:868
, punt
).
In dit verband biedt richtlijn 2009/72 de lidstaten echter de mogelijkheid om, onder de in die richtlijn vastgestelde voorwaarden, in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen op te leggen die afdoen aan de vrijheid van de betrokken ondernemers om op de relevante markt te opereren en dus het op die markt gaande mededingingsproces verstoren. Juist omdat openbaredienstverplichtingen beperkingen kunnen vormen voor de totstandbrenging van een volledig en daadwerkelijk open en concurrerende interne elektriciteitsmarkt, heeft de Uniewetgever de lidstaten voorwaarden opgelegd die zij moeten naleven wanneer zij deze ondernemers aan dergelijke verplichtingen onderwerpen. Volgens artikel 3, lid 2, van die richtlijn moeten de desbetreffende verplichtingen immers duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang voor elektriciteitsbedrijven in de Unie tot nationale consumenten waarborgen.
In het licht van deze overwegingen moet worden onderzocht of de verplichte bijdrage onder het begrip „openbaredienstverplichtingen” in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 valt.
In dit verband moet worden opgemerkt dat, volgens de verwijzende rechter, de nationale wetgever met de invoering van de verplichte bijdrage als bedoeld in de derde aanvullende bepaling van wetsbesluit 14/2010, op grond waarvan het bestreden besluit is vastgesteld, het tarieftekort in de elektriciteitssector wilde verminderen en daarbij wilde voorkomen dat de financiering van deze vermindering werd omgeslagen over het elektriciteitsstelsel in zijn geheel en dus over de consumenten. Deze rechter verduidelijkt op dat de opbrengsten uit deze bijdrage worden gebruikt voor de financiering van de door IDAE beheerde actieplannen, hetgeen volgens Engie Cartagena en interveniënten in het hoofdgeding zou bevestigen dat met de verplichte bijdrage het doel wordt nagestreefd om het milieu te beschermen en energiebesparingen te realiseren.
Toch moet worden vastgesteld dat deze verplichte bijdrage niet onder het begrip „openbaredienstverplichtingen” in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 kan vallen, omdat zij de betrokken bedrijven geen enkele eis oplegt die hun vrijheid om op de elektriciteitsmarkt op te treden zou beperken. Meer bepaald hoeven deze bedrijven, door het opleggen van deze bijdrage, geenszins bepaalde goederen of diensten te gaan leveren die zij niet of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden zouden hebben geleverd indien zij zich alleen hadden laten leiden door hun commerciële belangen.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de loutere omstandigheid dat de opbrengsten uit de verplichte bijdrage worden overgeheveld naar een fonds dat wordt beheerd door het IDAE, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de maatregelen van het actieplan voor energiebesparing en -efficiëntie, niet betekent dat de ondernemers die verplicht zijn deze bijdrage te betalen, onderworpen zijn aan een „openbaredienstverplichting” in de zin van die bepaling.
Deze omstandigheid heeft immers alleen betrekking op de eindbestemming van de opbrengsten uit de verplichte bijdrage, hetgeen niet volstaat voor het oordeel dat de betaling van deze bijdrage een openbaredienstverplichting vormt in de zin van deze bepaling, zoals gedefinieerd in punt 45 van dit arrest. Het feit dat het IDAE mogelijk een doelstelling van algemeen economisch belang nastreeft is op zich niet relevant, aangezien het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op de vraag of een openbaredienstverplichting wordt opgelegd aan niet dit instituut, maar juist aan elektriciteitsproducenten.
De aanvaarding van het door Engie Cartagena en interveniënten in het hoofdgeding verdedigde standpunt zou trouwens veronderstellen dat elke in een nationale regeling opgenomen verplichting tot een financiële bijdrage die wordt opgelegd aan ondernemers op de elektriciteitsmarkt, louter gelet op doel van de uiteindelijke opbrengst van deze bijdrage, een „openbaredienstverplichting” zou vormen in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, hetgeen duidelijk verder gaat dan de strekking van dit begrip zoals dit in het kader van deze bepaling door de Uniewetgever is gebruikt.
Evenmin kan aan de in punt 51 van dit arrest vermelde conclusie worden afgedaan door de omstandigheid waar de verwijzende rechter op heeft gewezen, dat de actieplannen op het gebied van energiebesparing en -efficiëntie voorheen werden gefinancierd als een kostenpost voor het gehele elektriciteitsstelsel en dus uiteindelijk voor de eindverbruikers en niet, zoals thans het geval is, voor bepaalde elektriciteitsproducenten. Deze omstandigheid heeft immers betrekking op de personen die de verplichting hebben om bij te dragen aan de financiering van deze plannen, hetgeen, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, in beginsel geen invloed blijkt te hebben op de aard van deze verplichting.
Tot slot moet worden vastgesteld dat, anders dan Engie Cartagena en interveniënten in het hoofdgeding beweren, de verplichte bijdrage verschilt van de nationale verplichtingen die aan de orde waren in de zaken die hebben geleid tot de arresten van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), 21 december 2011, ENEL (
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
), en 7 september 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
). De zaken die tot deze arresten hebben geleid betroffen namelijk nationale maatregelen die eisen stelden met betrekking tot respectievelijk de „referentieprijzen” voor de levering van aardgas, de formules voor het aanbod van de elektriciteitsvoorziening en de gereguleerde tarieven voor de verkoop van aardgas. Al deze maatregelen bepaalden dus de wijzen waarop de goederen of diensten door de betrokken ondernemingen werden geleverd.
Uit een en ander volgt dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat een financiële bijdrage die aan bepaalde elektriciteitsproducenten wordt opgelegd ter financiering van door een overheidsinstantie beheerde plannen voor energiebesparing en -efficiëntie, geen onder deze bepaling vallende openbaredienstverplichting vormt.
Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG moet aldus worden uitgelegd dat een financiële bijdrage die aan bepaalde elektriciteitsproducenten wordt opgelegd ter financiering van door een overheidsinstantie beheerde plannen voor energiebesparing en -efficiëntie, geen onder deze bepaling vallende openbaredienstverplichting vormt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.