CELEX: 62015TJ0518
FEAGA e FEASR
Spese escluse dal finanziamento
Programma di sviluppo rurale sessennale
Misure di sostegno allo sviluppo rurale
Zone con svantaggi naturali
Rettifica finanziaria forfettaria
Spese sostenute dalla Francia
Controlli in loco
Criterio di carico
Conteggio degli animali
Maggiorazione del tasso di rettifica forfettaria per inadempimento reiterato
Garanzie procedurali

Fatti
Ai sensi dell’articolo 36, lettera a), i) e ii), del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (
GU 2005, L 277, pag. 1
), le autorità francesi hanno adottato il programma di sviluppo rurale sessennale 2007-2013 (in prosieguo il «PSRS 2007-2013»), il quale prevede, segnatamente, la concessione di indennità compensative di svantaggi naturali agli agricoltori delle zone che presentano svantaggi naturali (in prosieguo: le «ICSN»).
Con decisione C(2007) 3446, del 19 luglio 2007, la Commissione europea ha approvato il PSRS 2007-2013, il quale contiene, segnatamente, misure adottate ai sensi dell’articolo 36, lettera a), i) e ii), del regolamento n. 1698/2005, ossia le misure 211 e 212. Tali misure consentono di garantire che gli agricoltori delle zone con svantaggi naturali, rispettivamente in zone montane e in zone non montane, osservino pratiche intese al migliore utilizzo dei terreni agricoli, subordinando il versamento di un’indennità per le superfici destinate alla produzione di foraggi al rispetto di un criterio di carico. Tale criterio di carico, espresso in unità di bestiame adulto (in prosieguo: le «UBA») per ettaro, consente di inquadrare la densità di bestiame presente su superfici destinate alla produzione di foraggi al fine di evitare fenomeni di sottoutilizzazione o di sfruttamento eccessivo del pascolo. Conformemente all’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento n. 1698/2005, il PSRS 2007-2013 stabilisce una serie di condizioni di ammissibilità per tali misure, tra cui, in particolare, il rispetto del tasso di carico definito a livello dipartimentale e compreso tra soglie fissate per zona o sottozona.
La rettifica finanziaria oggetto del presente ricorso è stata disposta dalla Commissione a seguito dell’indagine recante il riferimento RD 2/2012/005/FR relativa alle misure specifiche dell’asse 2 del PSRS 2007-2013 per la campagna 2011, vale a dire le misure 211 e 212 relative all’ICSN e la sottomisura 214‑A del premio agroambientale per i pascoli (in prosieguo: il «PAEP»).
L’indagine è stata condotta conformemente all’articolo 31, paragrafi da 1 a 3, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU 2005, L 209, pag. 1
), applicabile al momento dell’avvio dell’indagine.
Con lettera dell’11 dicembre 2012, la Commissione, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (
GU 2006, L 171, pag. 90
), ha comunicato alle autorità francesi le proprie osservazioni scaturite dall’indagine e ha richiesto ulteriori informazioni (in prosieguo: la «comunicazione dei risultati»).
Al punto 4.3 della comunicazione dei risultati, intitolato «Mancato controllo dei tassi di carico», la Commissione ha in particolare considerato che le modalità di controllo in loco delle misure relative alle ICSN e della sottomisura relativa al PAEP violassero l’articolo 4, paragrafo 1, l’articolo 10, paragrafo 1, e l’articolo 14, paragrafo 2 del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale (
GU 2011, L 25, pag. 8
), in quanto i bovini e gli ovini-caprini per i quali era stato chiesto un aiuto specifico non erano stati né verificati, né contati, né sottoposti al controllo di plausibilità durante i controlli in loco. La Commissione ha sottolineato che un’identica constatazione sullo stesso punto era già stata formulata nelle due precedenti indagini RD 2/2008/10/FR e RD 2/2011/03/FR e ha chiesto alle autorità francesi di adeguare le loro procedure di controllo in loco.
Con lettera del 2 aprile 2013, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione le loro osservazioni relative alla comunicazione dei risultati.
Al punto 4.3 di tali osservazioni, le autorità francesi hanno:
–
respinto l’uso della plausibilità come mezzo per dimostrare la fondatezza di un aiuto;
–
sostenuto che il calcolo del tasso di carico dei bovini era stato effettuato mediante l’utilizzo di una banca dati nazionale informatizzata e controllata secondo le modalità previste dai vari regolamenti dell’Unione europea che la riguardano;
–
ricordato che la verifica del tasso di carico per le ICSN era stata effettuata al momento dei controlli in loco operati vuoi ai fini dell’ammissibilità alle varie misure di aiuto relative al bestiame vuoi ai fini della condizionalità‑identificazione, mentre il conteggio dei bovini al di fuori della banca dati nazionale informatizzata e quello degli ovini-caprini che non sono stati oggetto di una domanda di aiuto per animali era effettuato sistematicamente durante i controlli in loco ai fini delle ICSN.
Con lettera del 24 giugno 2013 la Commissione, conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 885/2006, ha convocato le autorità francesi a una riunione bilaterale che si è tenuta il 28 novembre 2013.
L’11 dicembre 2013 la Commissione, conformemente all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 885/2006, ha comunicato alle autorità francesi il resoconto della riunione, richiedendo ulteriori informazioni. Le autorità francesi hanno risposto il 27 febbraio 2014.
Con lettera del 27 maggio 2014 (in prosieguo: la «comunicazione formale») la Commissione ha formalmente comunicato alle autorità francesi di voler mantenere la propria posizione. Secondo la Commissione, l’inadempienza rilevata costituiva una carenza rispetto a un controllo chiave, che creava un rischio «per il Fondo» cui di norma conseguiva una rettifica finanziaria del 5%. Essa ha tuttavia precisato che, siccome tale inadempienza era già stata segnalata nelle due indagini precedenti, essa era stata considerata reiterata, cosicché occorreva proporre per siffatto motivo l’applicazione di una rettifica forfettaria del 10%, per un importo netto da escludere dal finanziamento delle spese dichiarate al Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) pari a EUR 115971211,03. La Commissione precisava altresì che la rettifica forfettaria riguardava le spese relative agli anni di domanda dal 2011 al 2013 sostenute durante gli esercizi finanziari dal 2011 al 2013, giacché per gli anni in parola non erano state adottate misure correttive.
Il 3 luglio 2014 le autorità francesi hanno adito l’organo di conciliazione, il quale il 15 gennaio 2015 ha presentato la relazione n. 14/FR/635.
Con lettera del 16 marzo 2015, a seguito dell’esito inconcludente della procedura di conciliazione, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi la propria posizione finale (in prosieguo: la «posizione finale»), in cui ha parzialmente mantenuto la posizione illustrata nella comunicazione formale e ha proposto di escludere dal finanziamento delle spese dichiarate al FEAGA e al FEASR un importo netto di EUR 98276677,07, riguardanti le spese relative all’anno di domanda 2011 nonché quelle relative agli anni 2012 e 2013 effettuate a partire dall’11 dicembre 2010, per gli esercizi finanziari dal 2011 al 2013 a titolo di misure relative alle ICSN e della sottomisura relativa al PAEP.
Con lettera del 18 giugno 2015 la Commissione ha proposto, in considerazione di quanto statuito dal Tribunale nella sentenza del 30 aprile 2015, Francia/Commissione (
T‑259/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:250
), di escludere dalla base della rettifica finanziaria dell’adottanda decisione le spese relative agli ovi-caprini che non sono stati oggetto di una domanda di aiuto animale. Poiché detta esclusione non poteva essere effettuata dalla Commissione prima della pubblicazione della decisione in parola, la Commissione ha proposto di procedere agli adeguamenti necessari successivamente alla pubblicazione della medesima e, a tal fine, ha chiesto alle autorità francesi di comunicarle gli importi lordi da escludere dalla base della rettifica finanziaria.
Il 22 giugno 2015 la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione (UE) 2015/1119, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAGA e del FEASR (
GU 2015, L 182, pag. 39
) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Nella decisione impugnata, la Commissione, nell’ambito di una procedimento di verifica di conformità dei conti agricoli, ha escluso dal finanziamento dell’Unione un importo netto di EUR 98276627,35. Detta rettifica forfettaria corrisponde a talune spese sostenute dalla Repubblica francese a titolo delle misure 211 e 212 relative all’ICSN e della sottomisura 214‑A relativa al PAEP, afferenti all’asse 2 del PSRS 2007-2013. Tali spese corrispondono agli aiuti erogati dalle autorità francesi nell’ambito delle domande presentate per gli anni dal 2011 al 2013.
La decisione impugnata è stata adottata ai sensi dell’articolo 52, paragrafi da 1 a 3, del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (
GU 2013, L 347, pag. 549
), che ha abrogato il regolamento n. 1290/2005 con decorrenza dal 1
o
gennaio 2014. La procedura di verifica di conformità introdotta dall’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 corrisponde, nella sostanza, a quella prevista dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 settembre 2015, la Repubblica francese ha proposto il presente ricorso.
Il 30 novembre 2015 la Commissione ha presentato il controricorso. La replica e la controreplica sono state depositate entro i termini impartiti.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 1
o
dicembre 2015, il Regno di Spagna ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della Repubblica francese. Con decisone dell’11 gennaio 2016, il presidente della Sesta Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento. Il Regno di Spagna ha presentato la propria memoria e le parti principali hanno depositato le loro osservazioni in merito entro i termini impartiti.
A seguito della modifica della composizione del Tribunale, il presidente del Tribunale, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, ha riattribuito la causa ad un nuovo giudice relatore, che è stato assegnato alla Seconda Sezione. A seguito della ricomposizione delle sezioni del Tribunale, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura, la causa è stata riattribuita alla Sesta Sezione, alla quale è stato assegnato il medesimo giudice relatore.
Con misura di organizzazione del procedimento del 4 maggio 2017, adottata ai sensi dell’articolo 89, paragrafo 3, del regolamento di procedura, le parti sono state invitate a pronunciarsi sulle conseguenze da trarre, nel caso in esame, dalle sentenze del 26 gennaio 2017Spagna/Commissione (
C‑506/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2017:42
), e del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
). Le parti hanno dato seguito a tale richiesta nel termine impartito. La Commissione è stata inoltre invitata a depositare taluni documenti presso la cancelleria del Tribunale, e la stessa vi ha provveduto entro il medesimo termine.
La Repubblica francese, sostenuta dal Regno di Spagna, chiede che il Tribunale voglia:
–
in via principale, annullare parzialmente la decisione impugnata nei limiti in cui esclude dal finanziamento dell’Unione alcune spese sostenute dagli Stati membri a titolo del FEAGA e del FEASR, nella parte in cui essa esclude dal finanziamento dell’Unione le spese sostenute dalla Repubblica francese nell’ambito delle ICSN e del PAEP relative all’asse 2 del PSRS 2007-2013 a titolo degli esercizi finanziari dal 2011 al 2013 per l’importo degli aiuti versati per le domande formulate in occasione delle campagne dal 2011 al 2013;
–
in subordine, annullare parzialmente la decisione impugnata nella parte in cui include nella base della rettifica forfettaria le spese relative agli ovi-caprini che non sono stati oggetto di una domanda di aiuto animale;
–
in ulteriore subordine, annullare parzialmente la decisione impugnata nella parte in cui applica una rettifica forfettaria maggiorata del 10% con la motivazione che l’inadempienza addebitata alle autorità francesi per quanto riguarda il conteggio degli animali era reiterata;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
dichiarare che non vi è luogo a statuire sul secondo motivo;
–
condannare la Repubblica francese alle spese.
In diritto
A sostegno del suo ricorso, la Repubblica francese aveva dedotto tre motivi; tuttavia, nel corso dell’udienza, essa ha rinunciato al secondo motivo.
Il primo motivo verte su una violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, dell’articolo 10, paragrafo 1, e dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011, nonché dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, poiché la Commissione ha ritenuto che il governo francese sia venuto meno ai suoi obblighi in materia di controllo di tasso di carico.
Il terzo motivo, dedotto in ulteriore subordine, verte sul mancato rispetto da parte della Commissione delle norme stabilite nel documento VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti del FEAOG-Garanzia» (in prosieguo: il «documento VI/5330/97») e nel documento AGRI/60637/2006, intitolato «Comunicazione della Commissione – sul trattamento da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEOGA, dei casi di reiterazione di insufficienze dei sistemi di controllo» (in prosieguo: il «documento AGRI/60637/2006»), poiché ha applicato una rettifica forfettaria maggiorata del 10% con la motivazione che l’inadempienza addebitata alle autorità francesi in materia di conteggio degli animali era reiterata, giacché riguardava un controllo chiave già corretto nel corso delle due indagini precedenti e che non era stato oggetto di adeguamenti da parte delle autorità francesi.
Osservazioni preliminari
In via preliminare, occorre ricordare che il FEAGA finanzia soltanto gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni del diritto dell’Unione nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punto
) e che, ai sensi delle norme del diritto dell’Unione relative in particolare al FEAGA, spetta agli Stati membri organizzare un sistema efficace di sorveglianza e controllo (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2013, Bulgaria/Commissione,
T‑335/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:262
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, l’onere di provare la sussistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli spetta alla Commissione. Di conseguenza, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l’inadeguatezza dei controlli attuati dallo Stato membro interessato. Tuttavia, la Commissione è obbligata non già a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da queste trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli che nutra a proposito di tali controlli o di tali dati. Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può infirmare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAGA, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati, nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (v. sentenza del 4 settembre 2015Regno Unito/Commissione,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Infine, secondo la giurisprudenza, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare la sussistenza di una violazione delle norme dell’Unione, nondimeno, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione sia incorsa in errore circa le conseguenze finanziarie da trarne (v. sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Infatti, la gestione del finanziamento del FEAGA compete principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vigilare sul rigoroso rispetto delle norme dell’Unione ed è fondata sulla fiducia tra le autorità nazionali e le autorità dell’Unione. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e di determinare con precisione i dati necessari per l’elaborazione dei conti del Fondo, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per ottenerne le informazioni di cui ha bisogno (v. sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È alla luce di tali considerazioni che si devono esaminare i motivi dedotti dalla Repubblica francese.
Sulla ricevibilità e sull’operatività dei motivi del ricorso in quanto riferibili mutatis mutandis alla sottomisura relativa al PAEP
La Repubblica francese deduce, in via preliminare, che la Commissione, nel corso dell’intero procedimento amministrativo, ha ritenuto che l’assenza di controllo del tasso di carico riguardasse non solo le misure relative alle ICSN, ma anche la sottomisura relativa al PAEP, nonostante le differenze esistenti quanto a rispettivi finalità e criteri di assegnazione. Di conseguenza, la Repubblica francese sostiene che i motivi elaborati per le misure 211 e 212 relative alle ICSN «valgono del pari, mutatis mutandis, relativamente alla sottomisura 214‑A [sul] PAEP» e che la sua contestazione verte dunque sull’importo complessivo della rettifica forfettaria disposta nella decisione impugnata, ossia un importo netto di EUR 98276677,07. Nella replica, essa conferma la propria volontà di riferire alla sottomisura relativa al PAEP i motivi dedotti.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica francese.
A tale riguardo, occorre osservare che la Commissione, con i suoi argomenti, intende contestare al contempo la ricevibilità quanto l’operatività dei motivi dedotti dalla Repubblica francese, nella misura in cui vengono trasposti alla sottomisura relativa al PAEP.
Laddove la Commissione intende, con i suoi argomenti, contestare l’ammissibilità dei motivi di ricorso nella misura in cui sono riferiti alla sottomisura relativa al PAEP, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, dall’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al Tribunale ai sensi dell’articolo 53 di detto Statuto, nonché dall’articolo 76 del regolamento di procedura del Tribunale, risulta che il ricorso deve contenere in modo chiaro e preciso l’indicazione dell’oggetto della controversia, le conclusioni nonché l’esposizione sommaria dei motivi dedotti per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo controllo, se del caso, senza dover richiedere altre informazioni (v. in questo senso, sentenza del 26 gennaio 2017, GGP Italy/Commissione,
T‑474/15
,
EU:T:2017:36
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, occorre rilevare che la Repubblica francese indica in modo chiaro e preciso l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Essa spiega parimenti le ragioni in base alle quali ritiene che i motivi da essa dedotti in relazione alle misure afferenti alle ICSN possano essere trasposti alla sottomisura relativa al PAEP. Dal ricorso emerge infatti chiaramente che detta trasposizione si fonda sulla presunta assimilazione operata dalla Commissione tra i due tipi di misure in discussione nel contesto della censura relativa all’assenza di controllo del tasso di carico.
Ne consegue che la Repubblica francese ha legittimamente trasposto i suoi motivi alla sottomisura relativa al PAEP.
Laddove la Commissione, con i suoi argomenti, intende contestare l’operatività dei motivi del ricorso, in quanto trasposti alla sottomisura relativa al PAEP, occorre osservare, in primo luogo, che le norme applicabili alle misure relative alle ICSN coincidono con quelle applicabili alle misure agroambientali, quali le misure relative al PAEP. In effetti, dal titolo IV del regolamento n. 1698/2005 emerge che tanto le misure relative alle ICSN quanto quelle agroambientali fanno parte dei sostegni allo sviluppo rurale, destinati al miglioramento della competitività dei settori agricolo e forestale.
In secondo luogo, dalla circolare DGPAAT/SDEA/SDEA/C2011-3030, del 22 aprile 2011, relativa alle misure agroambientali, risulta che il tasso di carico di detti tipi di misure è calcolata allo stesso modo del tasso di carico delle misure relative alle ICSN. Il tasso di carico delle misure relative al PAEP, infatti, è calcolato come «il rapporto tra gli animali erbivori presenti nell’azienda, convertiti in UBA, e le superfici destinate alla produzione di foraggi dichiarate dell’azienda», mentre la circolare DGPAAT/SDEA/C2011-3071, del 29 agosto 2011, che stabilisce le condizioni regolamentari delle ICSN per gli anni dal 2011 al 2013, specifica che il tasso di carico di tali misure è calcolato come «il rapporto tra il numero di UBA presenti e il numero di ettari di superficie destinata alla produzione di foraggi».
In terzo luogo, dalla posizione finale adottata dalla Commissione emerge chiaramente che l’esclusione di una parte delle spese dichiarate al FEASR si basa sull’assenza di controllo in loco del tasso di carico per le misure relative alle ICSN e per la sottomisura relativa al PAEP e che la rettifica finanziaria è applicata a entrambi i tipi di misure.
In quarto luogo, come osservato dalla Repubblica francese, nel corso del procedimento di verifica che ha portato alla decisione impugnata, la Commissione non ha mai elaborato per la sottomisura relativa al PAEP alcun argomento distinto rispetto a quello sviluppato per le misure relative alle ICSN.
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la Repubblica francese ha validamente dedotto i propri motivi tanto per le misure relative alle ICSN quanto per la sottomisura relativa al PAEP.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, dell’articolo 10, paragrafo 1, e dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011 e dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006
Con il primo motivo, la Repubblica francese, sostenuta dal Regno di Spagna, lamenta che la Commissione, avendo ritenuto che essa sia venuta meno ai suoi obblighi in materia di controllo di del tasso di carico, avrebbe violato l’articolo 4, paragrafo 1, l’articolo 10, paragrafo 1, e l’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011, nonché l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006.
La Repubblica francese articola il presente motivo in due parti.
Nella prima parte, la Repubblica francese sostiene, sostanzialmente, di non essere soggetta all’obbligo di procedere a un conteggio degli animali durante i controlli in loco per verificare il criterio relativo al tasso di carico, poiché tale obbligo non discenderebbe dall’articolo 4, paragrafo 1, né dall’articolo 10, paragrafo 1, né dall’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011. I controlli istituiti dalle autorità francesi attraverso la banca dati nazionale di identificazione (in prosieguo: la «BDNI») soddisferebbero i requisiti di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011, in quanto consentirebbero di accertare con efficacia il rispetto delle condizioni di concessione delle ICSN.
Nella seconda parte, la Repubblica francese sostiene, sostanzialmente, che, durante i controlli in loco, gli animali non devono essere sottoposti ad un controllo di plausibilità, giacché tale obbligo non sarebbe previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, né dall’articolo 10, paragrafo 1, né dall’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011. La Commissione avrebbe utilizzato questa nozione di «plausibilità» senza specificarne il fondamento giuridico, il significato o le modalità pratiche di applicazione.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
Poiché le due parti in cui si articola il primo motivo sono strettamente collegate, è opportuno esaminarle congiuntamente.
In via preliminare, per quanto riguarda i principi in materia di controlli delle misure relative alle ICSN e della sottomisura relativa al PAEP, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 65/2011:
«1.   Gli Stati membri istituiscono un sistema di controllo atto ad assicurare che siano condotte tutte le verifiche necessarie per accertare con efficacia il rispetto delle condizioni di concessione del sostegno.
(…)
4.   Se del caso, occorre contemporaneamente svolgere i controlli in loco previsti dagli articoli 12, 20 e 25 del presente regolamento e gli altri controlli eventualmente contemplati dalla normativa dell’Unione sulle sovvenzioni agricole.
(…)».
L’articolo 10 del Regolamento n. 65/2011 prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri ricorrono al sistema integrato di gestione e di controllo di cui al titolo II, capitolo 4, del regolamento (CE) n. 73/2009 (…)
2.   La verifica della conformità ai criteri di ammissibilità consiste in controlli amministrativi e controlli in loco.
3.   Il rispetto dei requisiti di condizionalità è verificato mediante controlli in loco e, se del caso, mediante controlli amministrativi.
4.   Nel corso del periodo coperto da un impegno non è possibile scambiare le particelle che beneficiano del sostegno, salvo nei casi specificamente previsti del programma di sviluppo rurale».
Per quanto riguarda in particolare i controlli in loco, l’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011 stabilisce che i controlli in loco «riguardano tutti gli impegni e gli obblighi di un beneficiario che è possibile controllare al momento della visita».
In primo luogo, occorre ricordare che, sebbene la normativa dell’Unione in materia di concessione di sostegno e di premi non imponga espressamente agli Stati membri di introdurre misure specifiche di sorveglianza e di controllo, l’articolo 14, paragrafo 2 del regolamento n. 65/2011 impone nondimeno agli Stati membri di eseguire controlli in loco su tutti gli impegni e gli obblighi di un beneficiario, inclusi quelli derivanti dal diritto nazionale, che è possibile controllare al momento della visita. (v. in questo senso, sentenze del 6 gennaio 2017, Spagna/Commissione,
C‑506/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2017:42
, punto
, e del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punto
).
Nel caso di specie, il PSRS 2007-2013, come approvato dalla Commissione, prevedeva, ai fini della concessione delle ICSN, un criterio di carico espresso in UBA e volto ad inquadrare la densità del bestiame presente sulle superfici destinate alla produzione di foraggi al fine di evitare fenomeni di sottoutilizzazione o di sfruttamento eccessivo del pascolo. Le autorità francesi erano quindi tenute, durante i controlli in loco, a determinare il criterio di carico mediante il conteggio degli animali presenti nell’azienda al momento della visita di controllo, conteggio peraltro previsto al punto 7.2 della circolare DGPAAT/SDEA/SDEA/C2011-3071, del 29 agosto 2011, citata al precedente punto 39, onde verificare se tale criterio fosse rispettato in modo puntuale e, dunque, suffragare i dati risultanti dai controlli amministrativi (v., per analogia, sentenza del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punto
).
In secondo luogo, occorre osservare che la Commissione ha fatto riferimento al controllo di plausibilità come possibile alternativa al calcolo puntuale del bestiame per verificare il tasso di carico nel caso di grandi allevamenti. Nella sua comunicazione formale, la Commissione contestava alle autorità francesi che «il tasso di carico non era stato verificato in loco (…) in quanto gli animali non erano né controllati, né conteggiati, né sottoposti al controllo di plausibilità». Essa ha inoltre osservato che «il controllo del bestiame o della sua plausibilità [deve] essere parte integrante dei controlli in loco». Le stesse contestazioni sono del pari contenute nella comunicazione dei risultati e nell’invito alla riunione bilaterale. Analogamente, nella sua posizione finale, la Commissione ha contestato alle autorità francesi il fatto che «i controlli in loco effettuati per le misure di sviluppo rurale non [includevano] il conteggio o il controllo di plausibilità del bestiame», precisando che «tali animali non [erano stati] né conteggiati né sottoposti al controllo di plausibilità» e che «il tasso di carico non [era] stata determinato a seguito [del] controllo in loco».
Peraltro, nel corso dell’intero procedimento amministrativo, la Commissione ha ribadito che il controllo del bestiame o della sua plausibilità doveva costituire parte integrante dei controlli in loco sulle misure dell’asse 2, per le quali gli impegni dei beneficiari precisavano un tasso di carico. Essa ha, pertanto, ripetutamente invitato le autorità francesi ad adeguare le loro procedure di controllo. Se, nel corso del procedimento amministrativo, le autorità francesi avessero nutrito dubbi sul significato e sulle modalità pratiche di applicazione del controllo di plausibilità, avrebbero potuto chiedere spiegazioni alla Commissione, mentre si sono limitate a contestare l’assenza di fondamento giuridico per il suddetto controllo di plausibilità.
Occorre pertanto respingere l’argomento secondo cui la Commissione avrebbe violato l’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 885/2006, giacché essa non ha mai specificato nel corso del procedimento amministrativo le misure correttive che la Repubblica francese avrebbe dovuto adottare per ottemperare all’obbligo di assoggettare gli animali al controllo di plausibilità.
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la Commissione ha correttamente ritenuto che le autorità francesi fossero tenute, nell’effettuare controlli in loco, a conteggiare gli animali o al controllo di plausibilità per determinare il criterio del tasso di carico presente nell’azienda beneficiaria delle ICSN. Lo stesso vale per le conclusioni raggiunte dalla Commissione circa l’obbligo di conteggio degli animali o il controllo di plausibilità al fine di determinare il criterio del tasso di carico per la sottomisura relativa al PAEP.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dalla sentenza del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
), nella parte in cui la Corte annulla la sentenza del 30 aprile 2015, Francia/Commissione (
T‑259/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:250
).
A tale proposito, occorre ricordare che la Corte di giustizia, nella sentenza del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punto
), ha statuito che il Tribunale aveva commesso un errore di diritto nel considerare, al punto 74 della sentenza del 30 aprile 2015, Francia/Commissione (
T‑259/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:250
), che il sistema di controlli in loco da eseguire ai sensi degli articoli 12 e seguenti del regolamento (CE) n. 1975/2006 della Commissione, del 7 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale (
GU 2006, L 368, pag. 74
), la cui formulazione corrisponde a quella degli articoli 12 e seguenti del regolamento n. 65/2011, fosse autonomo e indipendente dai controlli effettuati nell’ambito della gestione dell’identificazione bovina o dei premi bovini, senza aver accertato, da un lato, se questi ultimi controlli costituissero controlli previsti nella normativa dell’Unione sulle sovvenzioni agricole, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 1975/2006, la cui formulazione corrisponde a quella dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 65/2011, e, dall’altro, se essi potessero essere effettuati contemporaneamente ai controlli previsti agli articoli 12 e seguenti del medesimo regolamento.
In linea di principio, dunque, è consentito agli Stati membri svolgere controlli in loco ai sensi degli articoli 12 e seguenti del regolamento n. 65/2011, quali i controlli in loco a titolo delle ICSN, contemporaneamente ai controlli in loco effettuati nell’ambito dell’identificazione degli animali o dei premi bovini, purché siano soddisfatte due condizioni, ossia, in primo luogo, che questi ultimi costituiscano controlli previsti dalla normativa dell’Unione sulle sovvenzioni agricole, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 65/2011, e, in secondo luogo, che questi possano essere effettuati contemporaneamente ai controlli previsti agli articoli 12 e seguenti del medesimo regolamento (v. in questo senso e per analogia, sentenza del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punti
e
).
Per quanto riguarda la prima condizione, le parti dissentono sulla questione se i controlli effettuati nell’ambito della gestione dell’identificazione dei bovini costituiscano controlli previsti dalla normativa dell’Unione in materia di sovvenzioni agricole. Esse invece concordano sul fatto che i controlli sulla gestione dei premi bovini rientrano tra i controlli previsti dalla normativa dell’Unione in materia di sovvenzioni agricole.
A tale riguardo, occorre osservare che i controlli per l’identificazione dei bovini sono effettuati a norma del regolamento (CE) n. 1082/2003 della Commissione, del 23 giugno 2003, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il livello minimo dei controlli da eseguire nel contesto del sistema di identificazione e registrazione dei bovini (
GU 2003, L 156, pag. 9
). Detto regolamento, adottato in applicazione del regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 luglio 2000, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all’etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine, e che abroga il regolamento (CE) n. 820/97del Consiglio (
GU 2000, L 204, pag. 1
),
fa parte della normativa in materia veterinaria e zootecnica dell’Unione a tutela della sanità pubblica e della salute degli animali. Tuttavia, come osservato dalla Repubblica francese, i controlli per l’identificazione dei bovini sono previsti anche dal
regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione, del 30 novembre 2009, per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (
GU 2009, L 316, pag. 65
). Si tratta in particolare dei controlli effettuati al fine di garantire i requisiti di condizionalità di cui all’articolo 4 del
regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (
GU 2009, L 30, pag. 16
).
Ne consegue che i controlli a titolo dell’identificazione dei bovini costituiscono controlli previsti dalla normativa dell’Unione in materia di sovvenzioni agricole, e, pertanto, la prima delle due condizioni menzionate al punto 60 della presente sentenza è soddisfatta.
Peraltro, la Commissione stessa, nella sua risposta alle domande del Tribunale, riconosce che il sistema di registrazione e di identificazione degli animali costituisce un ausilio al sistema delle sovvenzioni agricole.
Per quanto riguarda la seconda condizione di cui al precedente punto 60, la Repubblica francese adduce, sostanzialmente, che i conteggi eseguiti dalle autorità francesi durante i controlli in loco nell’ambito dell’identificazione dei bovini o dei premi bovini consentono di tener conto delle caratteristiche specifiche del regime delle ICSN e di determinare il criterio di carico nell’ambito di tale regime. Un solo ed unico conteggio degli animali può valere a titolo di ciascuno dei controlli in parola.
Secondo la Repubblica francese, il sistema di controllo francese è efficace ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011, giacché i conteggi degli animali effettuati durante i controlli in loco nel contesto dell’identificazione dei bovini o dei premi bovini sono costantemente trattati dalle banche dati che controllano i pagamenti degli aiuti per superficie, come le ICSN.
In particolare, la Repubblica francese fa notare che la BDNI tiene conto dei due parametri di verifica del criterio del tasso di carico per la concessione delle ICSN, ossia l’età dei bovini e la permanenza media annua degli animali nell’azienda. La BDNI per i bovini conterrebbe infatti il numero di identificazione di tutte le aziende in cui è stato allevato ogni animale, le date relative ai movimenti e la data di nascita di ogni animale, il che consentirebbe di determinare l’età di ogni animale, e di conseguenza il tasso di carico, di avere sempre a disposizione il numero di identificazione di tutti gli animali di specie bovina presenti in un’azienda e di conoscere il numero di tali animali presenti in ogni azienda. Pertanto, i dati necessari per il calcolo del carico e relativi al bestiame sarebbero in effetti raccolti durante i controlli in loco sull’identificazione degli animali o sui premi bovini allorché, in detta occasione, si procede al conteggio degli animali e alla verifica della loro età e della durata della loro permanenza sulla superficie agricola.
La Commissione contesta, sostanzialmente, l’utilizzabilità dei controlli sull’identificazione dei bovini o sui premi bovini fatti valere dalla Repubblica francese nel caso di specie ai fini della verifica del rispetto della condizione di carico di bestiame previsto dalle ICSN.
In primo luogo, occorre ricordare che è stato già dichiarato che nessuna disposizione del regolamento n. 65/2011 può essere interpretata nel senso che, qualora siano eseguiti controlli amministrativi utilizzando informazioni provenienti da una banca dati affidabile, i controlli in loco previsti da tale regolamento non sarebbero più necessari. Siffatta interpretazione violerebbe infatti lo scopo dei controlli in loco, che consiste segnatamente nel verificare la conformità delle informazioni contenute nelle banche dati create dagli Stati membri, conformemente all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 65/2011 e all’articolo 42 del regolamento n. 1122/2009 (v., in questo senso, sentenze del 26 gennaio 2017, Francia/Commissione,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, punti
,
e
, e del 30 aprile 2015, Francia/Commissione,
T‑259/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:250
, punto
).
Pertanto, il fatto che i controlli eseguiti dalle autorità nazionali siano conformi ai requisiti di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011, in quanto la BDNI tiene conto dei due parametri che consentono di verificare il criterio del tasso di carico, ossia quello relativo all’età dei bovini e quello relativo al loro tempo di permanenza media annua nell’azienda, non può esonerare le autorità francesi dall’obbligo del conteggio degli animali durante i controlli in loco per effettuare le verifiche richieste ai sensi del regolamento n. 65/2011 e per sincerarsi della conformità delle banche dati utilizzate per calcolare il tasso di carico.
In secondo luogo, come rilevato dalla Commissione nella sua risposta alle domande poste dal Tribunale, occorre sottolineare che secondo l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 1975/2006, la cui formulazione corrisponde a quella dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 65/2011, i controlli in loco ai fini delle ICSN sono eseguiti contemporaneamente ad altri controlli eventualmente contemplati dalla normativa dell’Unione in materia di sovvenzioni agricole «[s]e del caso». Ne consegue che, in linea di principio, vi possono essere casi in cui non è possibile effettuare controlli in loco a titolo delle ICSN contemporaneamente ad altri controlli previsti dalla normativa dell’Unione in materia di sovvenzioni agricole, non essendo i controlli congiunti una regola assoluta bensì una semplice possibilità, suscettibile pertanto di eccezioni.
In terzo luogo, occorre sottolineare che, nel caso di specie, la Repubblica francese non dimostra che i conteggi effettuati dalle autorità francesi nel corso dei controlli in loco nell’ambito dell’identificazione dei bovini o dei premi bovini tengono pienamente conto delle caratteristiche specifiche del regime delle ICSN e, in particolare, dell’eterogeneità degli animali sottoposti ai controlli a titolo delle ICSN.
La Commissione osserva, in effetti, senza essere smentita al riguardo dalla Repubblica francese, che i controlli a titolo dell’identificazione degli animali o dei premi bovini rispondono a criteri diversi da quelli applicati ai controlli ai fini delle ICSN, in particolare per quanto riguarda gli impianti sottoposti a controlli, gli animali conteggiati o identificati e la periodicità dei controlli.
Ad esempio, gli animali conteggiati nell’ambito delle ICSN non corrispondono necessariamente a quelli oggetto di conteggio nell’ambito dell’identificazione degli animali o dei premi bovini. Infatti, sebbene quest’ultimo conteggio riguardi tutti i bovini, ovini, caprini e suini ai fini della loro registrazione nelle banche dati animali e della creazione di un campione rappresentativo per i marchi auricolari, i controlli in loco nell’ambito delle misure relative alle ICSN riguardano tutte le specie di erbivori.
Orbene, occorre osservare che, con le sue deduzioni, la Repubblica francese non ha dimostrato che, nel caso in esame, tutti gli animali verificati nell’ambito delle misure relative alle ICSN erano stati controllati durante i controlli in loco ai fini dell’identificazione degli animali o dei premi bovini. A tale riguardo, le note inviate dalle autorità francesi alla Commissione, allegate all’atto introduttivo e relative alla relazione sui controlli relativi all’identificazione dei bovini e dei piccoli ruminanti eseguiti in Francia dal 2011 al 2013, conformemente all’articolo 5 del regolamento n. 1082/2003 e all’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1505/2006 della Commissione, dell’11 ottobre 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 21/2004 del Consiglio per quanto riguarda i controlli minimi da effettuare per l’identificazione e la registrazione degli animali delle specie ovina e caprina (
GU 2006, L 280, pag. 3
) sono irrilevanti, poiché riguardano solo bovini, ovini e caprini e non dimostrano che i controlli oggetto di tali relazioni riguardino tutte le specie animali soggette a verifica a titolo delle ICSN.
Alla luce di quanto esposto, occorre concludere che l’argomento della Repubblica francese secondo cui un unico conteggio degli animali può valere a titolo dei controlli in loco nell’ambito dell’identificazione dei bovini o dei premi bovini nonché ai fini delle ICSN non può essere accolto.
Analogamente, la semplice dichiarazione circa l’esistenza di controlli vertenti su oggetti diversi e, come ammesso dalla Repubblica francese in udienza, eseguiti in anni diversi, non può essere considerata sufficiente a dimostrare che la Commissione abbia commesso un errore nel ritenere che le autorità francesi fossero venute meno ai loro obblighi in materia di conteggio degli animali durante i controlli in loco a titolo delle ICSN al fine di verificare il tasso di carico.
Pertanto, poiché la seconda condizione di cui al punto 60 della presente sentenza non è soddisfatta, il primo motivo di ricorso deve essere respinto.
La conclusione di cui al punto 57 della presente sentenza non può essere rimessa in discussione nemmeno dall’argomento della Repubblica francese e del Regno di Spagna secondo cui il conteggio degli animali durante i controlli in loco non consentirebbe di verificare il rispetto del criterio del tasso di carico dato che quest’ultimo sarebbe un indice medio annuo. La Repubblica francese, infatti, non precisa nei propri atti la base giuridica rinvenuta nel diritto dell’Unione secondo cui il tasso di carico dovrebbe essere considerato un indice medio annuo, né richiama alcuna giurisprudenza della Corte di giustizia o del Tribunale a sostegno del proprio argomento. Occorre inoltre ricordare che, come osservato dalla Commissione, il PSRS 2007-2013, elaborato dalla stessa Repubblica francese, non stabilisce che il tasso di carico sia un indice medio annuo.
Infatti, il PSRS 2007-2013 si limita a richiedere che il carico sia compreso tra una soglia minima e un tetto massimo, definiti dal prefetto per ogni zona o sottozona del dipartimento, in funzione delle specifiche caratteristiche agroclimatiche, senza specificare che si tratti di un valore annuo. Inoltre, anche supponendo che il periodo in questione sia di un anno, i beneficiari sono tenuti a rispettare i valori dell’intervallo fissato. Variazioni tra i valori massimi e minimi possono verificarsi nel corso del periodo in questione e, data l’impossibilità di effettuare un controllo giornaliero di tali valori, può essere accettata una media annuale. Tuttavia, per garantire il rispetto della condizione relativa alla densità animale, detta media deve essere calcolata sulla base dei valori che si trovano tra quelli massimi e minimi dell’intervallo (v. per analogia, sentenza del 15 luglio 2015, Spagna/Commissione,
T‑561/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:496
, punto
).
Accettare l’interpretazione della Repubblica francese secondo cui il rispetto del criterio del tasso di carico deve essere basato sul calcolo di una media annua significherebbe consentire ai beneficiari di superare, in determinati periodi dell’anno, i valori massimi e minimi dell’intervallo previsti nel PSRS 2007-2013, laddove simili sforamenti non avessero alcun effetto sul valore medio finale per l’intero anno. In tal modo si favorirebbero dei comportamenti strategici da parte dei beneficiari, che potrebbero essere scarsamente compatibili con gli scopi perseguiti dagli aiuti in esame, in particolare il mantenimento e la promozione di sistemi di produzione agricola sostenibili (v. considerando 33 del regolamento n. 1698/2005). Il superamento dei valori massimi in determinati periodi dell’anno potrebbe infatti dare luogo a situazioni di sfruttamento eccessivo delle superfici interessate, ed il mancato raggiungimento dei valori minimi a situazioni di sottoutilizzo delle medesime superfici (v. per analogia, sentenza del 15 luglio 2015, Spagna/Commissione,
T‑561/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:496
, punto
).
Le autorità nazionali sono pertanto tenute, durante i controlli in loco, a determinare il criterio del tasso di carico al momento della visita di controllo, in particolare mediante il conteggio degli animali, al fine di verificare se i valori massimi e minimi fissati nel PSRS 2007-2013 sono rispettati in modo puntuale e dunque suffragare i dati risultanti dai controlli amministrativi (v., per analogia, sentenza del 26 gennaio 2017, Spagna/Commissione,
C‑506/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2017:42
, punto
).
Di conseguenza, l’argomento della Repubblica francese, secondo cui la circostanza che un’azienda agricola abbia, in un determinato giorno, un tasso di carico inferiore alla soglia o superiore al massimale di carico previsto dalle ICSN, non costituisce una violazione delle condizioni di ammissibilità all’aiuto, non può essere accolto. Infatti, a norma dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011, i controlli in loco riguardano tutti gli impegni e gli obblighi di un beneficiario che è possibile controllare al momento della visita.
Inoltre, la circostanza che, come sostiene la Repubblica francese, taluni fattori che influenzano la determinazione del tasso di carico, quale l’età degli animali, non possano essere determinati con estrema precisione non può esimere le autorità nazionali dall’obbligo di controllo al riguardo. Inoltre, non si può escludere che, come sostiene la Commissione, gli ispettori che effettuano i controlli in loco possano essere in grado di determinare con sufficiente precisione l’età degli animali (sentenza del 26 gennaio 2017, Spagna/Commissione,
C‑506/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2017:42
, punto
).
Alla luce di quanto precede, il primo motivo deve essere respinto.
Sul terzo motivo, sollevato in estremo subordine, vertente sulla presunta violazione da parte della Commissione delle regole stabilite nei documenti VI/5330/97 e AGRI/60637/2006
Con il terzo motivo, sollevato in estremo subordine, la Repubblica francese sostiene che la Commissione avrebbe violato le regole stabilite dai documenti VI/5330/97 e AGRI/60637/2006 poiché ha applicato una rettifica forfettaria maggiorata del 10%, con la motivazione che l’inadempienza addebitata alle autorità francesi in materia di conteggio degli animali era ricorrente, vertendo essa su un controllo chiave che era già stato corretto nel corso di due indagini precedenti e che non era stato oggetto di adeguamenti.
La Repubblica francese sostiene che, in base al documento AGRI/60637/2006, letto congiuntamente al documento VI/5330/97, dovrebbero essere soddisfatte due condizioni affinché la Commissione possa applicare tale maggiorazione, ossia, in primo luogo, che quest’ultima comunichi allo Stato membro interessato gli adeguamenti da apportare per porre rimedio alle irregolarità contestate nelle corso delle precedenti procedure di verifica, e, in secondo luogo, che lo Stato membro non abbia rimediato alle irregolarità pur essendo in grado di farlo.
Ad avviso della Repubblica francese, la seconda condizione non sarebbe soddisfatta nel caso di specie, giacché le autorità francesi erano nell’impossibilità di porre rimedio alle irregolarità riscontrate dalla Commissione nel corso della prima indagine precedentemente all’avvio delle due indagini successive. Infatti, i controlli in loco avrebbero potuto incorporare gli adeguamenti prescritti dalla Commissione a seguito della prima procedura amministrativa solo dopo l’adozione della decisione di esecuzione 2013/123 della Commissione, del 26 febbraio 2013, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), del FEAGA e del FEASR (
GU 2013, L 67, pag. 20
), adottata al termine della prima procedura amministrativa, ossia quando le campagne oggetto delle due indagini successive erano già trascorse. Di conseguenza, le irregolarità constatate nel corso del procedimento che ha condotto alla decisione impugnata non potrebbero essere considerate ricorrenti ai sensi del documento AGRI/60637/2006.
La Commissione sostiene, in primo luogo, che la Repubblica francese era a conoscenza delle carenze individuate nel suo sistema di controllo dal 23 febbraio 2009, data della comunicazione dei risultati della prima indagine che illustrava in dettaglio le irregolarità riscontrate e le raccomandazioni, e che le tre indagini vertevano sulla medesima problematica. La Repubblica francese sapeva quindi che il procedimento in parola riguardava inadempienze che perduravano da diversi anni. In secondo luogo, La Commissione sostiene che il ragionamento seguito dalla Repubblica francese sarebbe applicabile solo ai casi di «recidiva», nozione che il Tribunale avrebbe esplicitamente escluso in tema di rettifica finanziaria nella sentenza del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione (
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punti
e
). Per contro, l’adozione di una decisione che dichiari formalmente l’esistenza di una siffatta inadempienza non sarebbe necessaria in caso di «reiterazione», concetto che si applica quando si verificano inadempienze ripetute che comportano un rischio per il sistema di controllo nel suo complesso.
In via preliminare, occorre ricordare che le linee guida in materia di rettifiche finanziarie forfettarie sono stabilite nel documento VI/5330/97. Il suo allegato II, intitolato «Linee guida per l’applicazione delle rettifiche forfettarie», prevede le seguenti differenti aliquote di rettifica finanziaria forfettaria:
«Qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il FEAOG.
Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il FEAOG.
Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di danno finanziario per il Fondo e la minore gravità della violazione.
(…)».
Il documento AGRI/60637/2006 precisa le condizioni in cui la Commissione intende applicare il principio contenuto nel documento VI/5330/97, in base al quale il mancato perfezionamento dei controlli da parte dello Stato membro diventa carenza più grave qualora la Commissione gli abbia già notificato gli adeguamenti da essa ritenuti indispensabili.
Il paragrafo 1, secondo comma, del documento AGRI/60637/2006 enuncia il principio secondo cui la Commissione tiene conto della natura e della gravità dell’infrazione, oltre che del danno finanziario causato all’Unione.
Il paragrafo 2 del documento AGRI/60637/2006 così recita:
«Se l’assenza o l’insufficienza di un sistema di controllo o di un elemento di tale sistema ha costituito oggetto di una o più decisioni di rettifiche finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG;
e
gli stessi punti deboli persistono in un periodo posteriore a quello già rettificato;
la Commissione ritiene normalmente giustificata (…) l’applicazione di una maggiorazione dell’aliquota di rettifica forfettaria applicata in precedenza, a causa del maggior rischio di danni finanziari per il FEAOG».
Dal paragrafo 2 del documento AGRI/60637/2006 emerge pertanto che, affinché la Commissione possa ritenere che sia normalmente giustificato applicare un aumento dell’aliquota di rettifica finanziaria forfettaria applicata in una rettifica precedente, devono essere soddisfatte sostanzialmente due condizioni, ossia:
–
l’assenza o l’insufficienza di un sistema di controllo o di un elemento di tale sistema, che ha costituito oggetto di una o più decisioni di rettifiche finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti;
–
la constatazione che gli stessi punti deboli persistono in un periodo posteriore a quello già rettificato.
Nel caso di specie, si tratta d’interpretare le suddette due condizioni.
Per quanto riguarda la prima condizione, occorre osservare che secondo la formulazione del documento AGRI/60637/2006, per poter applicare un aumento correlato alla reiterazione, l’assenza o l’inadeguatezza di un sistema di controllo, o di un elemento dello stesso, devono essere oggetto di una «decisione di rettifiche finanziarie» adottata nel contesto della liquidazione dei conti, vale a dire di una decisione adottata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005.
Pertanto, una comunicazione formale redatta conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, il cui scopo è quello di preparare la decisione finale, non può essere considerata una decisione di rettifiche finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti nel senso di tale condizione.
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, le decisioni relative alla liquidazione dei conti del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) sono adottate a seguito di una procedura in contraddittorio, cosicché i risultati delle verifiche contenuti nella prima comunicazione non sono definitivi e possono essere chiariti e riveduti alla luce delle risposte fornite dallo Stato membro nel corso del successivo procedimento amministrativo (sentenze del 17 giugno 2009, Portogallo/Commissione,
T‑50/07
, non pubblicata,
EU:T:2009:206
, punti
e
, e del 12 novembre 2010, Spagna/Commissione,
T‑113/08
, non pubblicata,
EU:T:2010:465
, punto
; v. anche sentenza del 24 marzo 2011, Grecia/Commissione,
T‑184/09
, non pubblicata,
EU:T:2011:120
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la Commissione adduce, sostanzialmente, che la Repubblica francese era in grado di avere conoscenza delle irregolarità contestate e degli adeguamenti da apportare al suo sistema di controllo in loco dopo la trasmissione della lettera del 23 febbraio 2009.
A detto proposito, occorre osservare che, mediante tale lettera, la Commissione ha inviato alla Repubblica francese una comunicazione formale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006. La summenzionata lettera faceva parte della procedura di cui all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, che ha portato all’adozione da parte della Commissione della decisione di esecuzione 2013/123, che esclude alcune spese dal finanziamento dell’Unione, a norma dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005. Pertanto, la decisione finale della Commissione di escludere gli importi dal finanziamento dell’Unione non era ancora stata presa al momento dell’invio della lettera del 23 febbraio 2009, siccome quest’ultima era un atto preparatorio alla decisione di esecuzione 2013/123.
Ne consegue che la lettera del 23 febbraio 2009 non è sufficiente a soddisfare la prima delle due condizioni di cui al precedente punto 94. Pertanto, l’argomento della Commissione secondo cui non sarebbe né necessario né auspicabile attendere l’adozione di una decisione che constati formalmente un’inadempienza per stabilire una reiterazione, considerato che è sufficiente una comunicazione formale adottata ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, non può essere accolto.
Per quanto riguarda la seconda condizione di cui al precedente punto 94, le parti dissentono, sostanzialmente, sull’interpretazione della frase «il periodo posteriore a quello già rettificato».
In effetti, la Commissione segue un’interpretazione strettamente letterale, secondo cui il periodo rilevante è quello oggetto dell’indagine successiva a quella in cui l’inadempienza è stata accertata per la prima volta e sanzionata da una decisione sulle rettifiche finanziarie. La Repubblica francese fa per contro valere, sostanzialmente, l’interpretazione secondo cui il periodo rilevante è quello successivo all’adozione della decisione di rettifiche finanziarie che chiude l’indagine che ha accertato per la prima volta l’inadempienza contestata.
Nel caso di specie, dalla posizione finale adottata dalla Commissione risulta che la Commissione ha applicato una rettifica forfettaria maggiorata del 10% sulla base del rilievo che l’inadempienza addebitata alle autorità francesi in materia di conteggio degli animali era ricorrente, trattandosi di un controllo chiave già corretto in due indagini precedenti e che non era stato adeguato dalle autorità francesi.
Nel caso in esame, difatti, si sono succedute tre diverse indagini, che hanno portato a tre diverse decisioni in materia di rettifiche finanziarie, ossia:
–
l’indagine RDG/2008/010/FR, relativa agli anni 2007 e 2008, che ha portato alla decisione di esecuzione 2013/123, adottata il 26 febbraio 2013;
–
l’indagine RD 2/2011/003/FR, relativa agli anni 2009 e 2010, che ha portato alla decisione di esecuzione (UE) 2015/103 della Commissione, del 16 gennaio 2015, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (
GU 2015, L 16, pag. 33
);
–
l’indagine RD 2/2012/005/FR, relativa agli anni dal 2011 al 2013, che ha portato alla decisione impugnata, adottata il 22 giugno 2015.
Orbene, alla data del 22 giugno 2015, data della decisione impugnata, la Commissione aveva già adottato due decisioni, vale a dire la decisione 2013/123 del 26 febbraio 2013 e la decisione 2015/103 del 16 gennaio 2015. Inoltre, la decisione impugnata constata che la stessa carenza, già rilevata nella prima decisione, persiste per un periodo posteriore al periodo coperto dalla rettifica, ossia il periodo che copre gli anni 2007 e 2008. Infatti, la stessa carenza è stata riscontrata per gli anni dal 2009 al 2013.
Tuttavia, come osservato dalla Repubblica francese, negli anni dal 2009 al 2013, periodo coperto dalla seconda e dalla terza indagine, la Commissione non aveva ancora adottato una decisione di rettifiche finanziarie che illustrasse la sua posizione finale sulle carenze della Repubblica francese riscontrate nella prima indagine. Di conseguenza, negli anni dal 2009 al 2013, la Repubblica francese non aveva alcuna certezza riguardo alle carenze riscontrate nel corso della prima indagine, né era tenuta a seguire le indicazioni fornite nella lettera del 23 febbraio 2009 al fine di perfezionare le misure di controllo del tasso di carico nel senso degli adeguamenti richiesti dalla Commissione per evitare che le stesse carenze del sistema di controllo fossero riscontrate per gli anni dal 2009 al 2013.
In altre parole, con la decisione impugnata, la Commissione contesta alla Repubblica francese, come violazione «più grave» che giustifica un aumento a causa di inadempienza ricorrente, di non aver sanato il mancato conteggio degli animali per gli anni dal 2011 al 2013, già accertato per gli anni dal 2007 al 2010. Tuttavia, l’assenza di adeguamenti nel sistema di controllo criticata dalla Commissione è stata constatata solo nella decisione adottata il 26 febbraio 2013.
Ne consegue che l’interpretazione della Commissione non è in linea con la formulazione del documento VI/5330/97, la cui portata è chiarita nel documento AGRI/60637/2006.
Infatti, per quanto riguarda l’applicazione delle rettifiche forfettarie, il documento VI/5330/97 stabilisce che «il mancato perfezionamento dei controlli da parte dello Stato membro diventa carenza più grave qualora gli siano già stati notificati dalla Commissione gli adeguamenti da essa ritenuti indispensabili». La formulazione di tale documento indica pertanto che l’adeguamento la cui omissione può costituire un fattore aggravante deve essere effettuato dopo la notifica degli adeguamenti indispensabili o persino, come specificato nel documento AGRI/60637/2006, dopo la decisione di rettifiche finanziarie adottata nell’ambito della liquidazione dei conti.
Peraltro, considerare ricorrenti le presunte irregolarità, come ha fatto la Commissione, senza esaminare se lo Stato membro avesse la possibilità di porvi rimedio dopo la prima contestazione, darebbe luogo ad un’idea di ricorrenza basata unicamente sulla semplice ripetizione delle irregolarità contestate, indipendentemente dall’adozione di una decisione, come richiesto dal documento AGRI/60637/2006.
Alla luce di quanto precede, il terzo motivo deve essere accolto e la decisione impugnata deve essere annullata nella parte in cui applica una rettifica forfettaria maggiorata del 10% sulla base del rilievo che l’inadempienza addebitata alle autorità francesi per quanto riguarda il conteggio degli animali era ricorrente e non era stata oggetto di adeguamento da parte delle medesime.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate.
Nel caso di specie, la Repubblica francese e la Commissione sopporteranno ciascuna le proprie spese.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione di esecuzione (UE) 2015/1119 della Commissione, del 22 giugno 2015, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata nella parte in cui applica una rettifica forfettaria maggiorata del 10% sulla base del rilievo che l’inadempienza addebitata alle autorità francesi per quanto riguarda il conteggio degli animali era ricorrente e non era stata oggetto di adeguamento da parte delle medesime.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Repubblica francese e la Commissione europea sopporteranno ciascuna le proprie spese.

4)
Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.

Berardis
Spielmann
Csehi
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo, il 1
o
febbraio 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.