CELEX: 62019TJ0245
Zaščitni ukrepi
Trg izdelkov iz jekla
Izvedbena uredba (EU) 2019/159
Ničnostna tožba
Pravni interes
Procesno upravičenje
Dopustnost
Enako obravnavanje
Legitimno pričakovanje
Načelo dobrega upravljanja
Dolžnost skrbnega ravnanja
Tveganje za nastanek resne škode
Očitna napaka pri presoji
Začetek zaščitne preiskave
Pristojnost Komisije
Pravica do obrambe

Tožeča stranka, družba Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2019/159 z dne 31. januarja 2019 o uvedbi dokončnih zaščitnih ukrepov proti uvozu nekaterih izdelkov iz jekla (
UL 2019, L 31, str. 27
) (v nadaljevanju: izpodbijana uredba) v delu, v katerem se nanaša nanjo.
Dejansko stanje
Tožeča stranka s sedežem v Pridnestrju v Moldaviji je proizvajalec dveh kategorij izdelkov iz jekla, za katere veljajo zaščitni ukrepi, uvedeni z izpodbijano uredbo: kategorije izdelkov št. 13 (armaturne palice) in kategorije izdelkov št. 16 (nelegirane in druge legirane žice).
Evropska komisija je 28. aprila 2016 glede na položaj jeklarske industrije Evropske unije sprejela Izvedbeno uredbo (EU) 2016/670 o uvedbi predhodnega nadzora uvoza nekaterih železnih in jeklenih izdelkov s poreklom iz nekaterih tretjih držav s strani Unije (
UL 2016, L 115, str. 37
).
Združene države Amerike so 23. marca 2018 uvedle uvozne dajatve na podlagi člena 232 Trade Expansion Act (zakon o širitvi trgovine) (v nadaljevanju: člen 232).
Komisija je 26. marca 2018 ob upoštevanju statističnih podatkov, zbranih po sprejetju nadzornih ukrepov, začela zaščitno preiskavo, da bi preučila položaj več kategorij izdelkov iz jekla.
Ker je Komisija na podlagi analize podatkov začasno ugotovila, da za jeklarsko industrijo v Uniji obstaja tveganje za nastanek resne škode v zvezi s 23 od 26 kategorij izdelkov, za katere je bil na podlagi preiskave ugotovljen povečan uvoz, je sprejela Izvedbeno uredbo (EU) 2018/1013 z dne 17. julija 2018 o uvedbi začasnih zaščitnih ukrepov za uvoz nekaterih izdelkov iz jekla (
UL 2018, L 181, str. 39
; v nadaljevanju: začasna uredba).
Komisija je 31. januarja 2019, ker je menila, da jeklarski industriji Unije grozi resna škoda v zvezi s 26 kategorijami izdelkov iz jekla, sprejela izpodbijano uredbo o uvedbi dokončnih zaščitnih ukrepov za tri leta v obliki posebnih tarifnih kvot po kategorijah, katerih količinska omejitev je bila določena na podlagi povprečne količine uvoza iz zadevnih držav v obdobju 2015–2017, povečane za 5 %, da bi se tako zagotovila ohranitev tradicionalnih trgovinskih tokov ter zadostna podpora obstoječi industriji Unije, ki je njihova uporabnica in uvoznica.
V nasprotju s položajem, kakršen je bil v okviru začasnih zaščitnih ukrepov, so bile z izpodbijano uredbo določene posebne kvote za posamezne države, ki so imele znaten interes za dobavo (torej države z deležem več kot 5 % uvoza za zadevno kategorijo izdelkov). Za vse preostale države, ki so izvažale na ozemlje Unije, je bila določena „preostala“ tarifna kvota. Komisija je še menila, da bi morala država dobaviteljica, ki bi izčrpala svojo posebno tarifno kvoto, imeti dostop do preostale tarifne kvote, kar ne bi zagotovilo le ohranitve tradicionalnih trgovinskih tokov, ampak tudi preprečilo, da bi lahko deli preostale tarifne kvote ostali neuporabljeni.
Tako imajo države izvoznice z znatnim interesom za dobavo – kakršna je Moldavija za kategoriji izdelkov št. 13 in št. 16 – načeloma možnost delovati v okviru dveh ločenih sistemov. V prvi fazi lahko še naprej trgujejo, dokler ne dosežejo posebne količinske omejitve za posamezno državo, opredeljene glede na njihove lastne tradicionalne trgovinske tokove med letoma 2015 in 2017, povečane za 5 %, v drugi fazi – ko je ta posebna količinska omejitev za posamezno državo dosežena – pa lahko še naprej izvažajo v Unijo, če ne presežejo omejitve iz preostale kvote
erga omnes
. Le če sta doseženi obe omejitvi, se začne za tak uvoz uporabljati 25‑odstotna tarifna stopnja zunaj kvote.
Po navedbah Komisije je namen ukrepov, sprejetih v obravnavani zadevi, po eni strani omogočiti, da se tradicionalni trgovinski tokovi izognejo dodatni zaščiti, s čimer se zagotovita zadostni ponudba in konkurenca na trgu Unije, po drugi strani pa so ravni tarifnih kvot določene tako, da se prepreči kakršna koli preusmeritev trgovinskih tokov v okviru ukrepov, sprejetih na podlagi člena 232, ki bi lahko negativno vplivala na industrijo Unije. Tako naj bi se tarifna stopnja zunaj kvote načeloma uporabljala le, če bi se zaradi preusmeritve trgovinskih tokov zaradi ukrepov, ki so jih sprejele Združene države Amerike, položaj tveganja za nastanek resne škode spremenil v položaj resne škode. Komisija v zvezi s tem meni, da so bile posebne tarifne kvote za posamezne države, navedene v Prilogi IV.1 k izpodbijani uredbi, določene tako, da se je vpliv zaščitnih ukrepov na običajne trgovinske tokove, med drugim iz Moldavije, čim bolj zmanjšal.
Ukrepi naj bi se od začetka veljavnosti izpodbijane uredbe, to je 2. februarja 2019, do 30. junija 2021 redno ponovno pregledovali in postopoma v rednih presledkih sproščali, da bi se tako postopoma zvišali količinski pragovi in industriji Unije omogočilo, da se prilagodi.
Predlogi strank
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo razglasi za dopustno;
–
izpodbijano uredbo v delu, v katerem se nanaša nanjo, razglasi za nično;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno;
–
podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost
Komisija je z ločeno vlogo izpodbijala dopustnost tožbe, ker naj tožeča stranka ne bi izpolnjevala pogojev v zvezi s pravnim interesom in procesnim upravičenjem.
Trditev, da je Komisija ugovor nedopustnosti vložila prepozno
Tožeča stranka uvodoma meni, da je treba ugovor nedopustnosti zavreči, ker je bil vložen po izteku roka iz člena 81 Poslovnika.
Tožeča stranka meni, da bi morala Komisija, da bi bil rok za vložitev ugovora nedopustnosti upoštevan, svoj predlog vložiti najpozneje 25. junija 2019. Ta ugovor nedopustnosti pa je bil po njenih navedbah vložen 26. junija 2019.
Trditev tožeče stranke je treba zavrniti, saj temelji na napačnem razumevanju pravil, s katerimi je urejen izračun rokov, ki se uporabljajo v obravnavanem postopku.
V skladu s členom 130(1) Poslovnika je treba namreč predlog, naj Splošno sodišče odloči o nedopustnosti tožbe, vložiti v roku iz člena 81 tega poslovnika, to je v dveh mesecih od vročitve tožbe.
Poleg tega se v skladu s členom 58(1)(b) Poslovnika rok, določen po mesecih, izteče s pretekom tistega dne v mesecu, ki se po številki ujema z dnem, ko je bilo opravljeno dejanje, od katerega je začel rok teči. Dalje, iz člena 60 tega poslovnika izhaja, da se procesni roki zaradi oddaljenosti podaljšajo za enkratno obdobje desetih dni.
Kot je razvidno iz spisa, je bila v obravnavani zadevi tožba Komisiji vročena 16. aprila 2019. Tako je v skladu s členom 58(1)(b) Poslovnika dvomesečni rok iz člena 81 istega poslovnika tekel do 16. junija 2019. Ta rok, ki se v skladu s členom 60 Poslovnika zaradi oddaljenosti podaljša za deset dni, se je iztekel 26. junija 2019.
Ugovor nedopustnosti, ki ga je Komisija vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 26. junija 2019, zato ni prepozen.
Pravni interes
Prvič, Komisija izpodbija obstoj pravnega interesa tožeče stranke, ker naj ta svojih dejavnosti ne bi opravljala v okviru področja uporabe izpodbijane uredbe.
Komisija trdi, da izpodbijana uredba v Moldaviji nima nobenega zavezujočega učinka za tekoče transakcije ali dejavnosti tožeče stranke. Meni namreč, da dejavnosti tožeče stranke, ker je zgolj proizvajalka s sedežem zunaj ozemlja Unije, niso zajete z izpodbijano uredbo, katere področje uporabe je omejeno na ozemlje carinske unije.
Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije.
V zvezi s tem za zavrnitev te trditve zadostuje ugotovitev, da je Komisija na obravnavi priznala, da je iz dokumentov, predloženih v pisni fazi postopka, razvidno, da dejavnosti tožeče stranke vključujejo dejavnosti izvoznice nekaterih kategorij zadevnega izdelka v Unijo.
Drugič, Komisija meni, da tožeča stranka v primeru ugoditve njenim predlogom ne bi imela osebne koristi, saj naj se z razglasitvijo ničnosti izpodbijane uredbe škoda, ki jo zatrjuje, ne bi odpravila. V zvezi s tem Komisija izpodbija obstoječ in dejanski interes tožeče stranke, saj izpodbijana uredba ne preprečuje izvoza zadevnega izdelka iz Moldavije v Unijo.
Komisija v podporo svojim trditvam najprej opozarja, da se 25‑odstotna tarifna stopnja zunaj kvote začne uporabljati šele po izčrpanju tako tarifne kvote za posamezno državo kot tudi preostale kvote. Pojasnjuje tudi, da v času vložitve tožbe količinska sestavina kvot, uvedenih z izpodbijano uredbo za kategoriji izdelkov št. 13 in št. 16, v delu, v katerem se je nanašala na Moldavijo, še ni bila izčrpana. Zato naj tožeča stranka od razglasitve ničnosti izpodbijane uredbe ne bi mogla imeti nobene koristi, saj naj ta v zvezi z njo še ne bi povzročila pravnih učinkov.
Dalje, Komisija dodaja, da je trditev tožeče stranke, s katero želi dokazati pravni interes, o preprosti možnosti naložitve tarifne stopnje zunaj kvote, špekulativna. V zvezi s tem poudarja, da zaradi ponovnih pregledov količinskih omejitev, določenih z izpodbijano uredbo, ni gotovo niti to, da se bo taka možnost uresničila, čeprav je to pogoj, ki se s sodno prakso zahteva, če se interes, na katerega se sklicuje tožeča stranka, nanaša na prihodnji pravni položaj.
Nazadnje, Komisija meni, da upoštevna sodna praksa privede do ugotovitve, da je mogoče osebno pravno posledico, ki izhaja iz izpodbijane uredbe, ugotoviti samo za subjekte, v zvezi s katerimi so bili sprejeti izvedbeni ukrepi za uresničitev izpodbijane uredbe, torej za uvoznika zadevnega izdelka s sedežem v Uniji, ki mu je predložen carinski račun, v katerem organi države članice uporabijo 25‑odstotno tarifno stopnjo zunaj kvote. Torej naj tožeča stranka ne bi bila tista, ki bi morala ob uvozu zadevnega izdelka v Unijo plačati tarifno stopnjo zunaj kvote.
Na podlagi tega Komisija ugotavlja, da če bi tožeča stranka s tožbo uspela, to še ne bi privedlo do koristi v obliki odprave pravnih posledic izpodbijane uredbe, ki bi izhajale iz izčrpanja količinske omejitve, določene s tem aktom.
Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je pravni interes bistveni in prvi pogoj za vsa pravna sredstva pred sodišči. Ničnostna tožba, ki jo vloži fizična ali pravna oseba, je tako dopustna le, če ima tožeča stranka interes, da se ugotovi ničnost izpodbijanega akta. Pravni interes tožeče stranke predpostavlja, da bi lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta sama po sebi imela pravne posledice, da bi torej rezultat tožbe lahko prinesel korist stranki, ki jo je vložila, in da ta utemeljuje obstoječ in dejanski interes za razglasitev ničnosti navedenega akta (glej sodbo z dne 12. novembra 2015, HSH Investment Holdings Coinvest‑C in HSH Investment Holdings FSO/Komisija,
T‑499/12
,
EU:T:2015:840
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar je iz mehanizma, uvedenega z izpodbijano uredbo, razvidno, da je pravna ureditev, ki se uporablja za dejavnost izvoza izdelkov tožeče stranke v Unijo, manj ugodna od tiste, ki se je uporabljala pred sprejetjem te uredbe.
Ob upoštevanju navedenega – in ne da bi se bilo treba izreči o dokazni vrednosti številk, ki sta jih navedli stranki v sporu v zvezi z izčrpanjem kvot – je torej treba priznati, da bi lahko razglasitev delne ničnosti izpodbijane uredbe z odločbo, ugodno za tožečo stranko, sama po sebi imela pravne posledice in da bi njen rezultat lahko prinesel korist tožeči stranki, ki ima zato pravni interes.
Procesno upravičenje
V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 263, četrti odstavek, PDEU določa dva primera, v katerih se fizični ali pravni osebi prizna procesno upravičenje za vložitev tožbe zoper akt, ki ni naslovljen nanjo. Prvič, tako tožbo je mogoče vložiti, če se ta akt na navedeno osebo neposredno in posamično nanaša. Drugič, taka oseba lahko vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se nanjo neposredno nanaša (glej sodbo z dne 16. maja 2019, Pebagua/Komisija,
C‑204/18 P
, neobjavljena,
EU:C:2019:425
, točka
in navedena sodna praksa; sodba z dne 11. julija 2019, Air France/Komisija,
T‑894/16
,
EU:T:2019:508
, točka
).
V obravnavani zadevi tožeča stranka v bistvu meni, da se izpodbijana uredba neposredno in posamično nanaša nanjo, ker je kot edina moldavska proizvajalka izvoznica zadevnega izdelka naravno del omejene skupine trgovcev, ki so bili ob sprejetju te uredbe opredeljeni ali opredeljivi.
Komisija meni, da se izpodbijana uredba na tožečo stranko ne nanaša niti neposredno niti posamično in da je treba zato ugotoviti, da zoper to uredbo ne more vložiti ničnostne tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU.
–
Neposredno nanašanje
Pogoj, da se mora ukrep, zoper katerega je vložena tožba, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj te osebe, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba povsem samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej sodbo z dne 3. decembra 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo in drugi,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, točka
in navedena sodna praksa).
Komisija trdi, da v obravnavani zadevi položaj tožeče stranke ne izpolnjuje pogojev v zvezi z neposrednim nanašanjem.
Na prvem mestu, Komisija se, da bi dokazala neobstoj učinka izpodbijane uredbe na pravni položaj tožeče stranke, opira na štiri trditve: prvič, razen če in dokler ne bi bila izčrpana kvotna sestavina izpodbijane uredbe ter bi bila naložena tarifna stopnja zunaj kvote, naj iz te uredbe ne bi mogel izhajati noben pravni učinek. Drugič, tudi če bi tak pravni učinek izhajal že iz samega obstoja te uredbe, naj na tožečo stranko pravno ne bi vplival, saj naj ta akt ne bi povzročil nobenega pravnega učinka v Moldaviji, ampak naj bi take učinke povzročil samo v Uniji. Tretjič, pravni učinki, ki izhajajo iz izpodbijane uredbe, naj bi lahko bili le posledica tega, da so carinski organi držav članic izvajali uredbo, in naj bi torej lahko nastali le na ravni uvoznika, obveščenega o ravni carinskega dolga. Četrtič in vsekakor, tožeča stranka naj med preiskavo ne bi dejansko izvažala zadevnih kategorij izdelkov, ampak naj bi delovala zgolj kot proizvajalka teh izdelkov, s čimer naj bi bil izključen kakršen koli neposreden pravni vpliv.
Na drugem mestu, Komisija, da bi dokazala obstoj izvedbenih ukrepov, trdi, prvič, da ni pomembno, ali so navedeni ukrepi mehanski ali ne, in drugič, da je na področju uporabe skupne trgovinske politike obstoj izvedbenih ukrepov posebej pomemben, saj so ti ukrepi edini, s katerimi se udejanjijo učinki izpodbijane uredbe. K temu dodaja, da lahko torej fizična ali pravna oseba izpodbija ukrep pred nacionalnimi sodišči.
Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije.
Najprej, vse trditve Komisije v zvezi z neobstojem neposrednega nanašanja, ki izhaja iz izključnosti tožeče stranke kot proizvajalke, je treba v skladu s preudarki iz točke 25 zgoraj zavrniti.
Dalje, izpodbijana uredba ima na pravni položaj tožeče stranke neposredne učinke. Določa namreč pravni okvir in pogoje, pod katerimi ima tožeča stranka možnost s količinskega in cenovnega vidika izvažati v Unijo svoje izdelke, za katere se odslej uporablja sistem določanja kvot in ne več prosti pretok v Uniji, ki ne vključuje niti dodeljevanja količin niti dovoljenja Komisije. V takem sistemu določanja kvot je možnost za tožečo stranko, da uporabi kvoto brez dajatve, odvisna od dodelitve količin za to kvoto njenim izdelkom, ki jo opravi Komisija.
Nazadnje je treba opozoriti, prvič, da se zahteva po aktu, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, ne sme zamenjevati s pogojem v zvezi z neposrednim nanašanjem (glej v tem smislu sklep z dne 4. decembra 2013, Forgital Italija/Svet,
T‑438/10
, neobjavljen,
EU:T:2013:648
, točka
), in drugič, da v okviru analize neposrednega nanašanja zgolj obstoj izvedbenih ukrepov ne zadostuje za izključitev tega nanašanja, saj je upoštevno pravno merilo neobstoj vsakršne diskrecijske pravice, dopuščene naslovnikom zadevnega akta, ki so odgovorni za njegovo izvedbo (glej v tem smislu sklep z dne 14. januarja 2015, SolarWorld in drugi/Komisija,
T‑507/13
,
EU:T:2015:23
, točka
).
V obravnavani zadevi ni pristojnim organom države članice v okviru izvajanja zaščitnih ukrepov prepuščena nikakršna diskrecijska pravica (glej po analogiji sodbi z dne 3. decembra 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo in drugi,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, točka
, in z dne 12. decembra 2014, Crown Equipment (Suzhou) in Crown Gabelstapler/Svet,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, točka
(neobjavljena)), saj morajo pristojni organi po izčrpanju tarifnih kvot uporabiti 25‑odstotno dodatno dajatev (glej člene od 49 do 54 Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2015/2447 z dne 24. novembra 2015 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje nekaterih določb Uredbe (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o carinskem zakoniku Unije (
UL 2015, L 343, str. 558
) ter člena 1 in 3 izpodbijane uredbe).
Zato je treba ugotoviti, da se izpodbijana uredba na tožečo stranko neposredno nanaša.
–
Posamično nanašanje
Ker sta pogoja neposrednega in posamičnega nanašanja kumulativna (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, točka
), se mora v zvezi s tožečo stranko, da je njena tožba dopustna, šteti tudi, da se izpodbijana uredba nanjo posamično nanaša.
Komisija trdi, da položaj tožeče stranke ne izpolnjuje pogojev v zvezi s posamičnim nanašanjem.
Prvič, Komisija poudarja, da je izpodbijana uredba splošni akt, ki zahteva, da izvedbeni ukrepi (ki jih sprejmejo carinski organi držav članic) začnejo učinkovati, in ki se nanaša na praktično neomejeno število oseb (
erga omnes
), ter da se izpodbijana uredba enako nanaša na katero koli osebo v Moldaviji in katero koli osebo v Uniji, ki želi izvažati ali uvažati zadevni izdelek iz ali prek Moldavije. Zato meni, da se izpodbijana uredba uporablja na podlagi objektivno določenega položaja brez značilnosti, ki bi omogočile kakršno koli individualizacijo.
Drugič, Komisija trdi, da izpodbijana uredba po naravi ni hibridna v smislu, da bi vsebovala individualne odločitve, ki bi osebno opredeljevale tožečo stranko in s tem ustvarile „razred“. Komisija navaja, da je bila taka narava sicer priznana v primeru protidampinških in protisubvencijskih uredb, vendar to priznanje temelji na posebnih značilnostih teh uredb (to je individualna in osebna določitev stopnje protidampinške ali izravnalne dajatve za vsakega trgovca ali proizvajalca izvoznika zgolj na podlagi njegovih individualnih podatkov), kar ni značilnost uredb, ki nalagajo zaščitne ukrepe, katerih namen je zaščititi trg jekla v Uniji pred nenadnim povečanjem uvoza.
Tretjič, Komisija meni, da izpodbijana uredba nikakor ne „izbira“ enega od razredov in da takega razreda ne „izberejo“ niti carinski organi držav članic, ki navedeno uredbo izvajajo. Pri tem pojasnjuje, da dejstvo, da se izpodbijana uredba nanaša na nekatere kategorije izdelkov iz jekla s poreklom iz določenega števila držav, ni nič drugega kot to, da se na objektivno opredeljen način vzpostavijo zakonodajni pogoji za uvoz teh izdelkov v Unijo. Torej naj vprašanje, ali ta uredba z več ali manj natančnosti določa število ali celo identiteto gospodarskih subjektov, za katere se ukrep uporablja, ali tega ne določa, ne bi nikakor spremenilo oblike tega ukrepa, ki naj bi bil še naprej splošni akt, s katerim naj ta „razred“ nikakor ne bi bil individualiziran. Katera koli oseba, pripravljena in zmožna izvažati zadevni izdelek iz Moldavije, naj bi se namreč lahko kadar koli pridružila „razredu“ izvoznikov in trgovcev kategorij izdelkov št. 13 in št. 16, kar bi se prav tako lahko zgodilo pri uvoznikih v Uniji.
Komisija meni, da to presojo potrjuje dejstvo, da ni mogoče razglasiti delne ničnosti tega akta v zvezi z eno osebo ali individualizirano kategorijo oseb, saj se zaščitni ukrep uporablja na podlagi uvoza iz vseh držav, ne pa za uvoz določenih podjetij ali konkretnih držav.
Četrtič, Komisija meni, da tudi če bi obstajal neke vrste „razred“, lasten Moldaviji, nič ne kaže na to, da bi tožeča stranka zastopala interese celotnega navedenega „razreda“. V tem okviru Komisija izpodbija ne samo to, da je tožeča stranka proizvajalka izvoznica, ampak tudi to, da so – kot trdi ta družba – vsa napotila v izpodbijani uredbi na uvoz s poreklom iz Moldavije
de facto
napotila nanjo.
Petič, Komisija meni, da se za zaščitne preiskave uporablja sodna praksa, v skladu s katero zgolj sodelovanje v postopku, ki ga vodijo institucije Unije, še ne pomeni, da se akt, ki se sprejme ob koncu postopka, nanaša na sodelujočo osebo. Torej naj sodelovanje tožeče stranke v preiskavi, tudi če je bilo „dejavno“, ne bi povzročilo njene individualizacije z izpodbijano uredbo. Individualizacija zadevnega gospodarskega subjekta naj bi se torej zgodila šele, ko carinski organi držav članic sprejmejo nacionalni izvedbeni ukrep, s čimer se temu subjektu omogoči izpodbijanje zadevnega ukrepa pred sodišči navedenih držav članic.
Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije.
V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko fizične in pravne osebe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vložijo tožbo zoper splošni akt, kot je uredba, le če poleg tega, da se nanje neposredno nanaša, vpliva na te osebe zaradi nekaterih njihovih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb, in jih zato individualizira podobno kot naslovnika odločbe (sodbi z dne 25. julija 2002, Unión de Unión de Pequeños Agricultores/Svet,
C‑50/00 P
,
EU:C:2002:462
, točka
, in z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, točka
). Drugače povedano, kršitve, ki jih zatrjuje tožeča stranka, morajo biti take, da jo individualizirajo podobno, kot bi individualizirale naslovnika akta (glej v tem smislu sklep z dne 8. maja 2019, Carvalho in drugi/Parlament in Svet,
T‑330/18
, neobjavljen,
EU:T:2019:324
, točka
in navedena sodna praksa).
Na prvem mestu je treba zavrniti ugovore Komisije, ki temeljijo na naravi uredbe o uvedbi zaščitnih ukrepov.
Najprej, okoliščina, da ima izpodbijana uredba po naravi učinek
erga omnes
, namreč še ne izključuje možnosti, da tak akt zajema ukrepe, ki se individualno uporabljajo za nekatere gospodarske subjekte (glej v tem smislu sklep z dne 30. aprila 2003, VVG International in drugi/Komisija,
T‑155/02
,
EU:T:2003:125
, točke od 40 do 42). Čeprav se torej izpodbijana uredba uporabi na podlagi objektivno določenega položaja, lahko tožeča stranka vseeno uveljavlja elemente, ki jo lahko individualizirajo podobno, kot bi bil individualiziran naslovnik akta.
Dalje, na podlagi dejstva, da v zvezi z uredbo o uvedbi zaščitnih ukrepov ne obstaja element, ki je omogočil priznanje hibridne narave protidampinških in protisubvencijskih uredb, to je uporaba številčnih podatkov gospodarskih subjektov, ki so tako individualizirani, še ni mogoče zavrniti obstoja posebnih značilnosti tožeče stranke ali dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb in je zato individualizirana podobno, kot bi bil naslovnik.
V zvezi s tem je treba zavrniti trditev Komisije, da sodelovanje v preiskavi ne pomeni, da se akt na sodelujoče podjetje posamično nanaša. Čeprav zgolj sodelovanje samo po sebi ne zadostuje, pa v okviru presoje posamičnega nanašanja ni neupoštevno (glej v tem smislu sodbo z dne 11. julija 1996, Sinochem Heilongjiang/Svet,
T‑161/94
,
EU:T:1996:101
, točki
in
). Kot pa priznava Komisija, je bila v obravnavani zadevi tožeča stranka edina proizvajalka iz Moldavije, ki je sodelovala v okviru preiskave, na podlagi katere so bili uvedeni zadevni ukrepi.
Nazadnje, v zvezi z navedbami Komisije glede obstoja izvedbenih ukrepov (glej točko 55
in fine
zgoraj) je treba ugotoviti, da se o posamičnem nanašanju na tožečo stranko presoja na podlagi meril, opredeljenih s sodno prakso, navedeno v točki 57 zgoraj, in da v tej sodni praksi ni napoteno na obstoj izvedbenih ukrepov. Torej so te navedbe brezpredmetne.
Na drugem mestu, v zvezi z analizo številčnih podatkov, ki jo je opravila Komisija in na podlagi katere je ugotovila, da tožeča stranka ni edina izvoznica zadevnega izdelka v Moldaviji, je treba ugotoviti, da tožeča stranka izpostavlja – ne da bi se ta vidik posebej izpodbijal – obrobnost uvoza iz Moldavije, ki spada v druge kategorije izdelkov iz jekla razen kategorij št. 13 in št. 16. Čeprav torej tožeča stranka s tem, da je najpomembnejša proizvajalka izvoznica izdelkov, za katere se uporabljajo zaščitni ukrepi, še ni individualizirana (glej v tem smislu sodbo z dne 17. januarja 2002, Rica Foods/Komisija,
T‑47/00
,
EU:T:2002:7
, točka
), je to treba kljub vsemu upoštevati, saj spada v sklop elementov, ki sestavljajo poseben položaj, ki tožečo stranko glede na zadevni ukrep razlikuje od vseh drugih gospodarskih subjektov (glej po analogiji sodbo z dne 16. maja 1991, Extramet Industrie/Svet,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, točka
).
Poleg tega je bila Komisija v zvezi z analizo številčnih podatkov, na podlagi katere je menila, da tožeča stranka ni edina izvoznica izdelkov št. 13 in št. 16 v Moldaviji, na obravnavi pozvana, naj se izreče tako o dokumentih, ki jih je tožeča stranka predložila v pisni fazi postopka in prej dokazujejo nasprotno, kot tudi o pojasnilih glede domnevnih neskladij, ki naj bi jih ugotovila. Čeprav je Komisija lahko izrazila pridržke glede resničnosti teh informacij, pa je kljub vsemu priznala, da ni opravila nadaljnjih preverjanj. Zato je treba ugotoviti, da Komisija ni predložila dokaza, s katerim bi ovrgla elemente, ki jih je v zvezi s tem navedla tožeča stranka.
Na tretjem mestu, v zvezi z navedbami iz točke 64 zgoraj, ki se nanašajo na položaj tožeče stranke, je treba zavrniti trditev Komisije glede tega, da ni mogoče razglasiti delne ničnosti izpodbijane uredbe, saj bi bila taka delna ničnost mogoča, če bi se nanašala na kvote, posebej določene za kategoriji izdelkov št. 13 in št. 16 iz Moldavije.
Na četrtem mestu, v zvezi z ugovorom Komisije glede obstoja zaprtega razreda, ker naj bi se izpodbijani akt nanašal tudi na vsakega dejanskega ali potencialnega uvoznika izdelkov iz Moldavije, ki spadajo v kategorije, na katere se nanašajo zaščitni ukrepi, s sedežem na ozemlju Unije, je treba opredeliti vrsto elementov, zaradi katerih bi bila lahko tožeča stranka individualizirana v smislu upoštevne sodne prakse (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 1991, Extramet Industrie/Svet,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, točka
).
V tem okviru je treba ugotoviti, prvič, da izpodbijana uredba določa posebno kvoto za vsako od obeh kategorij izdelkov, ki spadajo v gospodarsko dejavnost tožeče stranke, drugič, da so z izpodbijano uredbo te kvote uvedene po posameznih državah in, natančneje, je dodeljena posebna kvota Moldaviji (glej Prilogo IV k izpodbijani uredbi), tretjič, da je tožeča stranka, ki ji Komisija v zvezi s tem ni uspešno nasprotovala, predložila listinske dokaze in številčne podatke (skupaj z dokazili v zvezi z ugovori glede zanesljivosti in doslednosti teh informacij), katerih namen je bil dokazati, da je edina proizvajalka izvoznica izdelkov iz kategorij št. 13 in št. 16 v Moldaviji, četrtič, da je tožeča stranka dejavno sodelovala v zaščitni preiskavi, in petič, da se podatki, uporabljeni v izpodbijani uredbi v zvezi z Moldavijo, čeprav je njihov vir Eurostat, ne razlikujejo od podatkov tožeče stranke, razen če njen status edine proizvajalke izvoznice izdelkov iz kategorij št. 13 in št. 16 ni bil uspešno zavrnjen.
Glede na navedeno je mogoče tožečo stranko obravnavati kot gospodarski subjekt, ki, prvič, spada v zaprt krog, drugič, je opredeljiv v izpodbijani uredbi, tretjič, je sodeloval v preiskavi med pripravo uvedbe zaščitnih ukrepov, in četrtič, je edini, katerega poslovni podatki so bili uporabljeni za določitev tarifnih kvot v zvezi z Moldavijo.
Torej je iz elementov iz spisa, kot se je o njih razpravljalo na obravnavi, razvidno, da obstaja sklop dejanskih in pravnih elementov, ki sestavljajo poseben položaj, ki tožečo stranko z vidika izpodbijane uredbe razlikuje od vseh drugih gospodarskih subjektov, s čimer je dokazano posamično nanašanje v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Torej je treba ugotoviti – ne da bi bilo treba preučiti preostale trditve, ki jih je v tem okviru navedla tožeča stranka – da se izpodbijana uredba posamično nanaša nanjo.
Tožbo je torej treba razglasiti za dopustno.
Vsebinska presoja
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja osem razlogov.
Uvodoma trdi, da je treba opraviti nadzor nad zakonitostjo odločitev Komisije v zvezi s spoštovanjem pogojev za naložitev zaščitnih ukrepov na podlagi člena 16 Uredbe (EU) 2015/478 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2015 o skupnih pravilih za uvoz (
UL 2015, L 83, str. 16
; v nadaljevanju:
Osnovna uredba o zaščitnih ukrepih
) ob upoštevanju Splošnega sporazuma o carinah in trgovini (GATT) iz leta 1994, Sporazuma Svetovne trgovinske organizacije (STO) o zaščitnih ukrepih in sodne prakse STO v zvezi s tem ali – vsaj in podredno – da so lahko ta sporazuma in ta sodna praksa koristna razlagalna orodja za opredelitev pogojev in zahtev, ki jih je treba izpolniti za utemeljitev naložitve zaščitnih ukrepov.
Uvodne ugotovitve o obsegu sodnega nadzora
Spomniti je treba, da imajo v skladu s sodno prakso Sodišča institucije Unije na področju skupne trgovinske politike in predvsem ukrepov trgovinske zaščite široko diskrecijsko pravico zaradi zapletenosti gospodarskih, političnih in pravnih razmer, ki jih morajo preučiti (glej v tem smislu sodbi z dne 19. julija 2012, Svet/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group,
C‑337/09 P
,
EU:C:2012:471
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 5. aprila 2017, Changshu City Standard Parts Factory in Ningbo Jinding Fastener/Svet,
C‑376/15 P in C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da mora biti nadzor sodišč Unije nad presojo institucij omejen na preverjanje, ali so se upoštevala postopkovna pravila, ali je bilo dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločitev, pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno zmotno presojo tega dejanskega stanja ali zlorabo pooblastil (glej v tem smislu sodbo z dne 5. aprila 2017, Changshu City Standard Parts Factory in Ningbo Jinding Fastener/Svet,
C‑376/15 P in C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, točka
).
Prvi tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji ter kršitev načel enakosti in prepovedi diskriminacije
Tožeča stranka s prvim tožbenim razlogom trdi, da so bile Republika Islandija, Kneževina Lihtenštajn in Kraljevina Norveška kot države članice Evropskega gospodarskega prostora (EGP) (v nadaljevanju: zadevne države članice EGP) izključene iz uporabe izpodbijane uredbe. Pri tem v bistvu meni, da je Republika Moldavija glede razlogov, navedenih v utemeljitev te izključitve, v primerljivem položaju. Zato naj bi jo bilo treba obravnavati enako kot te države.
Prvič, s Pridružitvenim sporazumom med Unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Moldavijo na drugi strani (
UL 2014, L 260, str. 4
) naj bi bilo enako kot s Sporazumom EGP vzpostavljeno tesno gospodarsko povezovanje med Unijo in Moldavijo, zlasti v zvezi s trgovino z blagom, s katerim je zajet izdelek, na katerega se nanaša izpodbijana uredba.
Drugič, nobena razširitev ali razdrobitev moldavske industrije naj ne bi mogla imeti dejanskega vpliva na količino uvoza v Unijo, saj naj bi bila tožeča stranka edina proizvajalka uvoznica zadevnega izdelka v Moldaviji.
Tretjič, delež Moldavije v skupnem uvozu znotraj Unije naj bi bil manjši od deleža zadevnih držav članic EGP.
Torej naj bi bile zadevne države članice EGP in Moldavija glede tesnega gospodarskega povezovanja s trgom Unije ter glede skupne količine uvoza in majhnega tveganja za preusmeritev trgovinskih tokov v primerljivem položaju. Vendar naj bi bile brez kakršne koli objektivne utemeljitve obravnavane različno.
V zvezi s tem tožeča stranka dodaja, da je treba ob upoštevanju člena 2(2) Sporazuma o zaščitnih ukrepih člen 15(5) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih razlagati tako, da v okviru zaščitnih preiskav zahteva uporabo načela prepovedi diskriminacije. Poudarja tudi, da ni mogoče na podlagi nobenega dokaza ugotoviti, da bi bili trgi jeklarskih izdelkov zadevnih držav članic EGP tesneje povezani s trgom Unije, kot to velja za moldavski trg.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Uvodoma je treba ugotoviti, da prvi tožbeni razlog tožeče stranke temelji na premisi, da obstaja načelo, ki Komisiji z vidika uporabe zaščitnih ukrepov nalaga enako obravnavanje različnih tretjih držav. Po njenem mnenju tako načelo izhaja iz člena 15(5) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih v povezavi s členom 2(2) Sporazuma STO o zaščitnih ukrepih, pri čemer je zadnjenavedena določba izraz načela države z največjimi ugodnostmi, določenega s členom 1(1) GATT iz leta 1994. Tako je treba po mnenju tožeče stranke zaščitne ukrepe izvajati ob upoštevanju načela prepovedi diskriminacije.
Vendar se je ob upoštevanju odgovora tožeče stranke na vprašanje, ki ji je bilo postavljeno na obravnavi, da bi pojasnila vsebino prvega tožbenega razloga, izkazalo, da se za zavrnitev tega tožbenega razloga dejansko ni treba izreči o kršitvi klavzule države z največjimi ugodnostmi, kakršno zatrjuje tožeča stranka. Nasprotno, preučiti je treba, ali je Komisija, ker je Moldavijo obravnavala drugače kot zadevne države članice EGP, kršila načelo prepovedi diskriminacije kot temeljno načelo prava Unije.
V zvezi s tem je iz pisanj strank razvidno, da primerljivosti položajev ne presojata z istega vidika.
Tožeča stranka namreč v svoji analizi preučuje položaj Moldavije z vidika meril, na podlagi katerih so z začasno uredbo zadevne države članice EGP izključene s področja uporabe teh ukrepov. Na podlagi tega ugotavlja, da so zadevne države članice EGP in Moldavija glede tesnega povezovanja s trgom Unije ter glede skupne količine uvoza in majhnega tveganja za preusmeritev trgovinskih tokov v primerljivem položaju.
Vendar tožeča stranka s primerjavo, omejeno na ta merila, ne upošteva tega, da pristop Komisije v začasni uredbi temelji predvsem na premisi, da gre za zadevne države članice EGP. V uvodni izjavi 80 začasne uredbe je namreč izrecno navedeno, da je „[n]a podlagi Sporazuma EGP […] Unija vzpostavila tesno gospodarsko povezovanje s trgi držav EGP“. Gre za „trge“, ne da bi bilo to omejeno zgolj na trg jekla. Tako je napačno razlagati razlogovanje Komisije, na katerem temelji izključitev zadevnih držav članic EGP, ne da bi se ob tem upošteval okvir, ki izhaja iz sporazuma, za katerega gre. Izpodbijana uredba z napotilom na uvodno izjavo 80 začasne uredbe potrjuje to razlago s tem, da je v njeni uvodni izjavi 193 zlasti opozorjeno, da tesno povezovanje trgov držav članic EGP utemeljuje to izključitev.
Ta presoja je poleg tega potrjena tudi ob upoštevanju pristopa, uporabljenega v uvodni izjavi 193
in fine
izpodbijane uredbe, ki se nanaša na Južno Afriko, Bocvano, Kamerun, Slonokoščeno obalo, Esvatini, Fidži, Gano, Lesoto, Mozambik in Namibijo. Tudi te države so izključene s področja uporabe izpodbijane uredbe „zaradi izpolnitve dvostranskih obveznosti“. Vendar katera koli tretja država, ki je sklenila sporazum o dvostranskih „obveznostih“ z Unijo, še ni samo zato izključena s področja uporabe navedene uredbe.
Ker je treba torej za primerljivost položajev upoštevati okvir odnosov, ki povezujejo Unijo in zadevno tretjo državo, Komisiji ni mogoče očitati, da je menila, da položaj Moldavije ni primerljiv s položajem zadevnih držav članic EGP.
Nobene očitne napake pri presoji ni namreč mogoče razbrati v ugotovitvi, da se Sporazum EGP, ki kaže na obstoj dolgotrajnega odnosa, ki je privedel do nenehnega globokega povezovanja trgov in katerega namen je v največjem možnem obsegu uresničiti prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala, da se tako notranji trg, uresničen na ozemlju Unije, razširi na zadevne države članice EGP (glej v tem smislu sodbo z dne 24. novembra 2016, SECIL,
C‑464/14
,
EU:C:2016:896
, točka
in navedena sodna praksa), ter Pridružitveni sporazum med Unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Moldavijo na drugi strani, s katerim je bil ustvarjeno poglobljeno in celovito območje proste trgovine, vendar je začel veljati šele julija 2016, po obsegu, ciljih in institucionalnih mehanizmih med seboj razlikujeta.
Na podlagi navedenega je treba prvi tožbeni razlogi zavrniti kot neutemeljen.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Komisija kršila člen 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker uvoza s poreklom iz Moldavije (kot države v razvoju) ni izključila s področja uporabe zaščitnih ukrepov.
Tožeča stranka meni, da je Komisija zadevni izdelek, na katerega se je nanašala presoja, sicer opredelila kot sklop 26 kategorij izdelkov, obravnavanih skupaj, medtem ko je bila analiza pragov, pri katerih se sproži izključitev držav v razvoju, opravljena za vsako od kategorij izdelkov ločeno, kar naj bi bilo v nasprotju z določbami člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih. S to določbo naj namreč Komisiji ne bi bila podeljena nikakršna diskrecijska pravica in naj torej ne bi mogla izbrati sklopa podatkov, ki ji ustreza glede na njene interese. V zvezi s tem tožeča stranka poudarja, da Komisija v nasprotju s tem, kar trdi, ni nikoli opravila resnične analize po posameznih kategorijah izdelkov, saj je tako analizo opravila zgolj informativno, ne pa v okviru obrazložene in ustrezne preučitve uvoznih trendov in škode za vsako od 26 kategorij izdelkov.
Tožeča stranka dodaja, da je njena razlaga člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih v skladu z obveznostjo spoštovanja vzporednosti med področjem uporabe zaščitne preiskave in področjem uporabe zaščitnega ukrepa, kot jo je izoblikoval pritožbeni organ STO. Tako bi moralo v obravnavani zadevi, ker se je preiskava nanašala na 26 kategorij izdelkov, obravnavanih skupaj, področje uporabe zaščitnih ukrepov zajemati 26 kategorij izdelkov, obravnavanih skupaj. Ker je neuporaba navedenih ukrepov za države v razvoju sestavni del področja uporabe zaščitnih ukrepov, bi morala ta izključitev prav tako temeljiti na področju uporabe preiskave, torej na vseh 26 kategorijah izdelkov, obravnavanih skupaj.
Tožeča stranka ugotavlja, da bi bila Republika Moldavija, če bi bila uporaba člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih zakonita, izključena s področja uporabe dokončnih zaščitnih ukrepov, uvedenih z izpodbijano uredbo za vse kategorije izdelkov.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Uvodoma je treba ugotoviti, da je iz splošne sistematike poglavja V Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih razvidno, da je treba zaščitne ukrepe uporabiti sorazmerno in izjemoma.
Člen 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih obravnava uporabo teh ukrepov. Ta člen namreč določa:
„Noben zaščitni ukrep se ne sme uporabiti za izdelek s poreklom iz države v razvoju, ki je članica STO, če delež te države pri uvozu izdelka v Skupnost ne presega 3 %, pod pogojem, da države v razvoju, ki so članice STO in katerih delež je manjši od 3 % uvoza, skupaj ne presegajo 9 % skupnega uvoza izdelka v Unijo.“
V obravnavani zadevi je Komisija v okviru preučitve vsebinskih zahtev, ki omogočajo naložitev zaščitnih ukrepov, „zadevni izdelek“ sicer opredelila kot sklop 26 kategorij izdelkov, ki jih je obravnavala vse skupaj, vendar je v okviru uporabe navedenih ukrepov opravila natančnejšo analizo.
Tako je Komisija v skladu z zahtevo, na katero je bilo opozorjeno v točki 97 zgoraj, preučila najustreznejše ukrepe v skladu s členom 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, za kar je analizirala vsako kategorijo izdelkov, da bi lahko določila tarifne kvote (glej v zvezi s tem Prilogo III.2 k izpodbijani uredbi v povezavi z uvodno izjavo 191 iste uredbe). Kot je navedeno v uvodnih izjavah 190 in 191 izpodbijane uredbe, je v tem okviru upoštevala merilo 3 % iz člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih. Tako se je izognila temu, da bi zaščitne ukrepe za vse kategorije izdelkov naložila za uvoz s poreklom iz držav v razvoju, ki so članice STO, čeprav se je navedeni uvoz dejansko nanašal zgolj na majhno število kategorij. Tak pristop – v nasprotju z rezultatom, do katerega bi privedla razlaga člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, kakršno priporoča tožeča stranka – tako omogoča rezultat, sorazmeren z zastavljenimi cilji.
Pa tudi če bi bilo treba upoštevati trditve tožeče stranke v zvezi s tem, da je Komisija kršila obveznost vzporednosti med področjema uporabe zaščitne preiskave in zaščitnega ukrepa, te ne bi bile utemeljene.
Upoštevanje take obveznosti namreč zahteva, da odločitev o naložitvi zaščitnih ukrepov temelji na popolnem ujemanju z „zadevnim izdelkom“. Komisija je v obravnavani zadevi ravnala natanko tako, saj je bil preizkus vsebinskih meril opravljen glede na vseh 26 obravnavanih kategorij izdelkov kot celote, česar tožeča stranka ne izpodbija.
Dejstvo, da je uporabila prag iz člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih na podlagi vsake kategorije izdelkov, upoštevane ločeno, je tako izraz prožnosti, ki se s sodno prakso STO priznava v zvezi z uporabo člena 9 Sporazuma STO o zaščitnih ukrepih, kot jo je Komisija navedla v svojih pisanjih, in natančneje preudarkov odbora STO, izoblikovanih v njegovem poročilu v zadevi Dominikanska republika – Zaščitni ukrepi na področju uvoza polipropilenskih vrečk in cevastih tkanin (WT/DS 415, 416, 417, 418/R, 21. januar 2012, točke od 7.367 do 7.391), v zvezi s tega vidika upoštevnimi elementi iz poročila pritožbenega organa STO, izdanega v zadevi ZDA – Dokončni zaščitni ukrepi na uvoz varjenih cevi krožnega prečnega preseka iz visokokakovostnega ogljikovega jekla iz Koreje (WT/DS 202/AB/R, 15. februar 2002, točka 181).
Torej na podlagi elementov, ki jih je predložila tožeča stranka, ni mogoče ugotoviti obstoja očitne napake pri presoji, ki naj bi jo v obravnavani zadevi storila Komisija pri uporabi člena 18 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih. Drugi tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev načel dobrega upravljanja in varstva legitimnih pričakovanj, očitna napaka pri presoji ter kršitev člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka trdi, da je Komisija storila napako, ker ni preučila, ali so bili pogoji za uvedbo zaščitnih ukrepov izpolnjeni za vsako kategorijo izdelkov ločeno. Tretji tožbeni razlog tožeče stranke je razdeljen na tri dele.
–
Prvi del tretjega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj, ker je opravila eno samo presojo za vseh 26 kategorij izdelkov
Tožeča stranka trdi, da je bil v obvestilu o začetku zaščitne preiskave obseg preiskave opredeljen s sklicevanjem na „izdelke“ v množini in da je Komisija napovedala, da želi svojo analizo izvesti na podlagi posamične preučitve vsake od kategorij izdelkov. V zvezi s tem izpodbija trditve Komisije, da je navedeno obvestilo vsebovalo številne jasne in nedvoumne navedbe glede namena, da se bodo kategorije izdelkov, na katere se je nanašala preiskava, obravnavale kot enotna skupina izdelkov. Tožeča stranka zato meni, da je Komisija s tem, da ni opravila posamičnih preučitev, kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj.
K temu še dodaja, da so bila legitimna pričakovanja, ki jih je vzbudilo obvestilo o začetku preiskave, vzdrževana in potrjena v dveh poznejših dokumentih. Tako meni, da so zainteresirane strani do sprejetja začasnih ukrepov prejele natančne, brezpogojne in skladne informacije, v skladu s katerimi naj bi se analiza opravila za vsako kategorijo izdelkov ločeno, tako da so imele lahko v zvezi s tem legitimna pričakovanja.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Na prvem mestu je treba opozoriti, da je iz izpodbijane uredbe razvidno, da je Komisija opravila preučitev v zvezi s 26 kategorijami izdelkov, obravnavanimi skupaj, kar je dopolnila s podrobnejšimi analizami na ravni nekaterih kategorij izdelkov (glej točko 99 zgoraj).
Na drugem mestu je ta pristop izražen v besedišču, uporabljenem v točki 2 obvestila o začetku zaščitne preiskave. Potem ko je Komisija večkrat navedla, da njena analiza temelji na „celotnem uvozu zadevnih izdelkov“, je v drugem odstavku
in fine
navedene točke 2 pojasnila, da „bo v preiskavi preučen položaj zadevnih izdelkov, tudi za vsako kategorijo izdelkov ločeno“. To navedbo pa je mogoče razumeti le v smislu, da je s „položajem zadevnih izdelkov“ napoteno na skupno analizo.
Trditve tožeče stranke zato temeljijo na napačni dejanski podlagi.
Tudi če bi se torej načelo varstva legitimnih pričakovanj uporabljalo v okviru obvestila o začetku zaščitne preiskave, obvestilo iz obravnavane zadeve ne bi moglo v nobenem trenutku vzbuditi takih pričakovanj v zvezi z uporabo posamične in ločene metode za analizo izdelkov, v zvezi s katerimi je bila začeta zaščitna preiskava.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da prvi del tretjega tožbenega razloga ni utemeljen.
–
Drugi del tretjega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija kršila načelo dobrega upravljanja, storila očitno napako pri presoji in kršila člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker je zadevni izdelek opredelila kot enotno skupino za 26 kategorij izdelkov
Tožeča stranka trdi, da dejstva, da je bilo 26 kategorij izdelkov preučenih skupaj, ni mogoče utemeljiti, saj navedeni izdelki med seboj niso nikakor povezani, poleg tega pa se s tem izkrivijo ugotovitve v zvezi z naraščanjem uvoza, tveganjem resne škode in vzročno zvezo, saj pogoji za naložitev zaščitnih ukrepov niso nujno izpolnjeni po posameznih kategorijah.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Prvič, tožeča stranka v zvezi z medsebojno povezanostjo zadevnih izdelkov v bistvu trdi, najprej, da razen dveh kategorij izdelkov, ki jih je mogoče uporabiti kot surovine, kategorije izdelkov iz jekla večinoma ne morejo biti uporabljene za proizvodnjo, dalje, da ti izdelki na komercialni ravni niso medsebojno zamenljivi in ne izpolnjujejo istih zahtev potrošnikov ter, nazadnje, da je, ker se različne kategorije izdelkov iz jekla ne proizvajajo z isto opremo, zaradi velikih naložb, ki bi bile potrebne za to, da bi uvoz izdelkov, za katere se ne uporabljajo zaščitni ukrepi, nadomestil uvoz izdelkov, za katere se taki ukrepi uporabljajo, uresničitev tveganja, da bi do tega prišlo, malo verjetna. Tožeča stranka meni, da je Komisija – ker v nasprotju s tem, kar trdi, ni upoštevala teh elementov – storila očitno napako pri presoji in kršila načelo dobrega upravljanja.
V tem okviru je treba ugotoviti, da je Komisija v uvodni izjavi 15 začasne uredbe poudarila, da je veliko proizvajalcev v Uniji dejavnih v proizvodnji večine kategorij izdelkov, kar kaže na to, da jeklarji svojo proizvodnjo lahko prilagodijo različnim vrstam kategorij izdelkov.
V zvezi s tem tožeča stranka zgolj odgovarja, da tudi če proizvajalci v Uniji lahko proizvajajo več kot eno kategorijo izdelkov, to še ne pomeni, da je mogoče proizvodne verige zlahka prekiniti in preusmeriti. Vendar v podporo trditvi, katere namen je izključiti medsebojno povezanost kategorij izdelkov, ne navaja nobenega
prima facie
dokaza.
Drugič, tožeča stranka v zvezi s tem, da naj bi zbirna analiza Komisije privedla do napačnih ugotovitev glede elementov, ki morajo biti izpolnjeni v skladu s členom 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, navaja, da ta pristop, prvič, povzroči izravnavo nihanj pri uvoznih trendih, saj se zmanjšanje uvoza, do katerega je morda prišlo v nekaterih kategorijah izdelkov, nadomesti s še večjim porastom v drugih kategorijah, in drugič, ne omogoča potrditve, da uvoz zadevnega izdelka dejansko učinkuje tako, da povzroči ali obstaja nevarnost, da bo povzročil resno škodo industriji Unije, saj uvoz na enega od trgov nima vedno enakih vplivov kot uvoz na drug trg. V zvezi s tem izpodbija trditve Komisije, da ta trditev temelji na napačni premisi, saj je ta kategorije izdelkov obravnavala tudi ločeno.
Kot pa je bilo navedeno v točkah 117 in 118 zgoraj, medsebojne povezanosti kategorij izdelkov ni mogoče izključiti. Zaradi navedene medsebojne povezanosti Komisiji ni mogoče očitati, da je preučila učinke povečanja uvoza na zbirni osnovi in da se je o obstoju tveganja za nastanek resne škode izrekla z vidika vseh kategorij izdelkov.
Tožeča stranka tako ni predložila zadostnih elementov, s katerimi bi dokazala očitno napako pri presoji v zvezi s tem elementom analize Komisije.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da drugi del tretjega tožbenega razloga ni utemeljen.
–
Tretji del tretjega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji in kršila člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker je menila, da je splošna analiza 26 kategorij izdelkov, če se obravnavajo vse skupaj, podkrepljena z ločeno analizo, izvedeno v zvezi s tremi različnimi družinami izdelkov
Tožeča stranka meni, da v nasprotju s trditvami Komisije analiza uvoznih trendov in škode na ravni treh družin izdelkov (ploščati izdelki, podolgovati izdelki in cevi) privede do drugačnega rezultata, ki bi moral to institucijo spodbuditi k bolj poglobljeni preučitvi, za katere kategorije izdelkov so bili ali niso bili zaščitni ukrepi utemeljeni.
Zato naj bi Komisija s trditvijo, da je splošna analiza, izvedena na ravni vseh 26 kategorij izdelkov, potrjena z ločeno analizo v zvezi s tremi različnimi družinami izdelkov, storila očitno napako pri presoji, ki naj bi pomenila kršitev člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Prvič, glede z analize naraščanja uvoza je tožeča stranka svoje trditve izoblikovala večinoma v okviru četrtega tožbenega razloga, zato je treba napotiti na točki 140 in 144 v nadaljevanju.
Drugič, glede analize škode za industrijo Unije tožeča stranka navaja številke, iz katerih je razvidno, da sta se za ploščate in podolgovate izdelke tržna deleža zmanjšala, dobičkonosnost pa se je povečala, in da je za cevi tržni delež ostal stabilen, čeprav se je dobičkonosnost zmanjšala. Te številke ustrezajo preudarkom, ki jih je Komisija navedla v uvodnih izjavah 77 in 84 izpodbijane uredbe v okviru analize za vsako od treh družin izdelkov.
Ti trendi so v skladu s trendi, ugotovljenimi v okviru splošne analize in povzetimi v uvodnih izjavah 68 in 72 izpodbijane uredbe.
Z elementi, na katerih temeljijo trditve tožeče stranke, kot je izboljšanje dobičkonosnosti ploščatih izdelkov, namreč ni mogoče omajati celotne analize, saj se ne sme pozabiti, da je Komisija v uvodni izjavi 90 izpodbijane uredbe menila, da je industrija Unije kljub začasnemu izboljšanju še vedno v občutljivem položaju in tvega nastanek resne škode, če bi se naraščajoči trend uvoza nadaljeval, s čimer bi se nižale cene, dobičkonosnost pa bi padla pod trajnostno raven.
Tako v zvezi s tveganjem za nastanek resne škode z izborom podatkov, na podlagi katerih tožeča stranka ugotavlja, da so v treh družinah izdelkov obstajali različni trendi, ni mogoče dokazati obstoja očitne napake pri presoji glede ugotovitve Komisije iz uvodne izjave 87 izpodbijane uredbe, da je opravljena analiza pokazala, da je bila industrija Unije – tako na splošno kot za vsako od treh družin izdelkov – v težkem gospodarskem položaju do leta 2016 in je leta 2017 le delno okrevala.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da tretji del tretjega tožbenega razloga – ob pridržku presoje, ki bo opravljena v zvezi z utemeljenostjo analize tožeče stranke glede naraščanja uvoza, predstavljeno v okviru njenega četrtega tožbenega razloga – ni utemeljen.
Četrti tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji, kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja ter kršitev člena 9(1)(a) in člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka trdi, da v izpodbijani uredbi ni dokazano, da je prišlo do nedavnega, nenadnega, močnega in znatnega povečanja uvoza zadevnega izdelka, kot to zahtevata člen 9(1)(a) in člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Prvič, glede na splošno analizo, ki jo je Komisija opravila v izpodbijani uredbi, tožeča stranka meni, da se je edino nenadno, močno ali znatno povečanje uvoza, ki bi ga bilo mogoče zatrjevati, zgodilo med letoma 2013 in 2016, to je tri leta pred sprejetjem navedene uredbe. Torej naj povečanje uvoza, ki ga je ugotovila Komisija, ne bi bilo dovolj nedavno za utemeljitev naložitve zaščitnih ukrepov. Ta presoja „nedavne“ narave naj bi bila v skladu s sodno prakso STO. V zvezi s tem tožeča stranka poudarja, da iz te sodne prakse še izhaja, da za naložitev zaščitnih ukrepov ne zadostuje, da se je uvoz povečal v nekem trenutku v preteklosti in da je ostal stabilen, ter da mora analiza trendov v bolj nedavnem obdobju potrjevati nenadnost in nedavnost povečanja uvoza, kar iz količinske analize uvoznih trendov v obravnavani zadevi ni razvidno.
Komisija naj bi torej storila očitno napako pri presoji ter kršila člen 9(1)(a) in člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker je menila, da povečanje uvoza zadevnega izdelka v Unijo utemeljuje naložitev zaščitnih ukrepov.
Tožeča stranka poleg tega še dodaja, da se z razlago, ki jo predlaga Komisija, odvzema bistvo zahtevi, v skladu s katero mora biti povečanje uvoza nedavno in nenadno, ter je v nasprotju s ciljem zaščitnih ukrepov, kot izhaja zlasti iz sodne prakse STO.
Drugič, v zvezi z analizo na podlagi treh družin izdelkov, ki jo je opravila Komisija v izpodbijani uredbi, tožeča stranka meni, da so v teh treh družinah v obdobju od 1. julija 2017 do 30. junija 2018, poimenovanem najbolj nedavno obdobje (v nadaljevanju: zadnje obdobje), obstajali zelo različni trendi. Zato tožeča stranka navaja, da z analizo po družinah izdelkov, ker so iz nje razvidni razhajajoči se trendi, ni mogoče podkrepiti splošne analize.
Tožeča stranka s sklicevanjem na sodno prakso STO, v kateri je poudarjen pomen vmesnih trendov za izoblikovanje ugotovitve, da se je uvoz povečal v smislu člena 2.1 Sporazuma STO o zaščitnih ukrepih, ugotavlja, da kadar se ugotovijo razhajajoči se trendi med različnimi kategorijami izdelkov, ki sestavljajo enoten zadevni izdelek, nič ne podpira ugotovitve, da se je uvoz enotnega zadevnega izdelka povečal in da so zaščitni ukrepi pravno utemeljeni. V tem okviru ob upoštevanju posebnosti obravnavane zadeve izpodbija ustreznost trditev Komisije, da sodna praksa STO nasprotuje njenim stališčem.
Tožeča stranka ob upoštevanju navedenega meni, da je Komisija, ker iz svoje analize po družinah izdelkov ni izpeljala ustreznih ugotovitev, storila očitno napako pri presoji in poleg tega ni izpolnila dolžnosti skrbnega ravnanja, ker ni ugotovila in skrbno preučila vseh upoštevnih dejanskih in pravnih elementov, ki jih je imela na voljo.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
V prvi fazi je treba preučiti trditve tožeče stranke v zvezi z napakami, ki naj bi jih storila Komisija pri svojih analizah, od katerih je na prvem mestu to, da naj se splošna analiza in analiza na podlagi treh družin izdelkov med seboj ne bi podpirali.
Prvič, ob upoštevanju uvodnih izjav 32 in 33 izpodbijane uredbe je iz splošne analize razvidno, da se je uvoz povečal za 71 % v absolutnem smislu, v relativnem smislu pa se je tržni delež povečal z 12,7 % na 18,8 %. Do najpomembnejšega povečanja je prišlo v obdobju 2013–2016. Nato se je uvoz še naprej počasi povečeval, v zadnjem obdobju pa se je povečeval hitreje.
Drugič, ob upoštevanju uvodnih izjav 34 in 35 izpodbijane uredbe iz analize po družinah izdelkov je razvidno, da se je uvoz treh družin izdelkov (ploščati izdelki, podolgovati izdelki in cevi) od leta 2013 do zadnjega obdobja v absolutnem smislu povečal za 64 %, 97 % oziroma 60 %. V istem obdobju se je uvoz povečal tudi v relativnem smislu, pri čemer so se tržni deleži povečali s 14,2 % na 20,9 %, z 8,6 % na 14 % oziroma z 20,4 % na 25,7 %.
Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, najprej, da obe analitični metodi privedeta do podobnih rezultatov, dalje, da je Komisija opravila analizo tako končnih točk kot tudi vmesnih trendov in, nazadnje, da so bili uvozni trendi v zadnjem obdobju upoštevani.
V tem okviru je treba ugotoviti, da trditve tožeče stranke temeljijo na delni analizi podatkov, pri kateri se izpostavljajo obdobja, ki so časovno preveč omejena, da bi bila pomembna. Trdi na primer, da se je uvoz ploščatih izdelkov med letom 2017 in zadnjim obdobjem zmanjšal. Čeprav pa se je količina z 20.299.000 ton dejansko zmanjšala na 20.202.000 ton (torej zmanjšanje za 97.000 ton), se tržni delež kljub vsemu ni spremenil (20,9 %), še zlasti pa se je količina obdržala na zelo visoki ravni v primerjavi z obdobjem 2013–2015 (+ 1.811.000 ton v primerjavi z letom 2015).
V drugi fazi je treba preučiti trditve tožeče stranke glede tega, da niso bila izpolnjena merila, ki jih mora izpolniti naraščanje uvoza, da se utemeljijo zaščitni ukrepi.
Kot v zvezi s tem opozarja tožeča stranka, je v členu 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih uporabljena besedna zveza „v tako zelo povečanih količinah“, člen 9(1)(a) iste uredbe pa se nanaša na „bistveno“ povečanje. Pritožbeni organ STO je v poročilu z dne 14. decembra 1999, izdanem v zadevi „Argentina – Zaščitni ukrepi pri uvozu čevljev (Argentina – Čevlji (ES))“, poudaril, da mora biti „povečanje uvoza dovolj nedavno, dovolj nenadno, dovolj močno in dovolj znatno hkrati s količinskega in kakovostnega vidika, da povzroči ali grozi, da bo povzročilo ,resno škodo‘“. Komisija je v uvodnih izjavah 39 in 47 izpodbijane uredbe na podlagi zlasti te sodne prakse potrdila, da zadevno naraščanje uvoza izpolnjuje te pogoje.
Dovolj je poudariti, da je iz zgoraj navedenega razvidno, da ima Komisija nekaj manevrskega prostora glede presoje nedavnosti naraščanja uvoza, saj je ne zavezuje natančen časovni okvir v zvezi z opredelitvijo povečanja zadevnega uvoza, ter da je njena preučitev povečanja tega uvoza na količinski in kakovostni ravni razkrila, da je bilo to močno, nenadno in dovolj nedavno, da je lahko povzročilo ali je obstajala nevarnost, da bo povzročilo resno škodo.
Komisija je v obravnavani zadevi ob upoštevanju zadevnih uvoznih trendov (glej točki 127 in 141 zgoraj) lahko ugotovila, da naraščanje, ki se obravnava, izpolnjuje zahtevana merila.
Poleg tega bi razlaga merila „nedavnosti“, ki jo predlaga tožeča stranka, privedla do neučinkovitosti nadzornih ukrepov, ki dopolnjujejo sistem, vzpostavljen za pripravo zaščitnih ukrepov v skladu s členom 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Glede na navedeno je treba četrti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
V skladu s točkama 126 in 131 zgoraj je treba kot neutemeljen v celoti zavrniti tudi tretji tožbeni razlog, saj so bile zavrnjene trditve tožeče stranke v zvezi z naraščanjem uvoza, na katere se je sklicevala v okviru tretjega tožbenega razloga, natančneje pa jih je razdelala v okviru četrtega tožbenega razloga.
Peti tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji, kršitev načela dobrega upravljanja, kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja ter kršitev člena 5(2), člena 9(2) in člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka s petim tožbenim razlogom, ki je razdeljen na štiri dele, trdi, da v izpodbijani uredbi ni dokazan obstoj tveganja za nastanek resne škode (prvi del), da je navedeno tveganje neupravičeno utemeljeno izključno na preusmeritvi trgovinskih tokov (drugi del), da se Komisija pri ugotovitvi navedenega tveganja vsekakor ni oprla na dejstva (tretji del) in da bi morala Komisija za oceno navedenega tveganja upoštevati kazalnike škode, ki jih je predložilo Evropsko jeklarsko združenje (Eurofer) (četrti del).
–
Prvi del petega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji ter kršila člen 9(2) in člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker je menila, da lahko položaj industrije Unije napoveduje tveganje za nastanek resne škode
Tožeča stranka s prvim delom tega tožbenega razloga v bistvu trdi, da Komisija na podlagi podatkov in informacij, ki jih je imela na voljo, ne bi mogla ugotoviti tveganja za nastanek resne škode.
Prvič, tožeča stranka v podporo svojemu nasprotovanju navaja, da od enajstih kazalnikov škode, ki jih je Komisija preučila, zgolj trije razkrivajo nekoliko negativen trend (tržni deleži, zaloge in zaposlovanje), kar naj ne bi bilo znamenje industrije v „občutljivem“ ali „ranljivem“ položaju, ampak naj bi prej razkrivalo trdno in močno industrijo, kot to izhaja zlasti iz preučitve ključnega kazalnika dobičkonosnosti.
Komisija tej trditvi nasprotuje.
Uvodoma je treba ugotoviti, da je Komisija v odgovoru na tožbo izpodbijala dopustnost prvega dela petega tožbenega razloga, ker naj trditve, ki jih je navedla tožeča stranka, ne bi izpolnjevale pogojev iz člena 76(d) Poslovnika. Vendar se zdi, da je v dupliki to presojo spremenila, saj je menila, da pojasnila, ki jih je tožeča stranka navedla v repliki, omogočajo boljše razumevanje trditev, na katerih temelji prvi del petega tožbenega razloga. Ko je bilo Komisiji na obravnavi postavljeno vprašanje v zvezi z ohranitvijo njenih ugovorov glede dopustnosti teh trditev, je izjavila, da odločitev v zvezi s tem prepušča Splošnemu sodišču, kar je bilo zapisano v zapisniku obravnave.
Iz izmenjav med strankama v pisni in ustni fazi postopka je razvidno, da so bile trditve tožeče stranke v zvezi s prvim delom petega tožbenega razloga navedene dovolj jasno in natančno, da je Komisija lahko nanje odgovorila, Splošno sodišče pa je lahko opravilo nadzor. Torej je treba zavrniti ugovore Komisije v zvezi z dopustnostjo prvega dela petega tožbenega razloga in preučiti njegovo utemeljenost.
V zvezi s tem je treba relativizirati upoštevnost presoj tožeče stranke zaradi njihove razdrobljenosti in izoliranosti. Navaja namreč, da sta se na eni strani notranji poraba in prodaja povečali in da se je na drugi strani povečala tudi proizvodnja, medtem ko so proizvodne zmogljivosti in uporaba zmogljivosti ostale stabilne. Vendar je treba te ugotovitve obravnavati ob upoštevanju dejstva, da je iz analize, ki jo je opravila Komisija v uvodnih izjavah od 63 do 89 izpodbijane uredbe, razvidno, najprej, da se je proizvodnja sicer povečala, vendar je bilo to povečanje manjše od notranje porabe, dalje, da so se prodajne cene v Uniji v celotnem obravnavanem obdobju zniževale z izjemo odboja povsem na koncu tega obdobja in, nazadnje, da so dobički v celotnem obravnavanem obdobju ostali manjši od ciljnih dobičkov (ter so se lahko povečali šele leta 2017 zaradi zmanjšanja proizvodnih stroškov in učinkovitosti ukrepov trgovinske zaščite, ki jih je sprejela Unija). K tem ugotovitvam je treba dodati še dejstvo, da se je tržni delež zmanjšal.
Čeprav je sicer res, da tožeča stranka poudarja stalno rast dobičkonosnosti in izboljšanje denarnega toka, je treba vendarle opozoriti, da je Komisija v uvodni izjavi 97 izpodbijane uredbe izrecno poudarila, da „bi se kljub dejstvu, da so se leta 2017 ravni dobičkonosnosti iz prejšnjih let bistveno izboljšale (ko je industrija Unije ustvarjala izgubo ali bila na pragu pokrivanja stroškov), ta položaj lahko hitro spremenil, če bi se uvoz še naprej povečeval (ali nenadno povečal med drugim zaradi ukrepov iz oddelka 232 zakona ZDA)“.
Tako je iz te presoje razvidno, da doseženih ravni dobičkonosnosti ni bilo mogoče obravnavati izolirano, saj so se sicer v primerjavi s prejšnjim letom izboljšale, vendar je bilo ugotovljeno tveganje preusmeritve trgovinskih tokov bistven element, ki bi negativno vplival na gospodarski položaj industrije Unije, če ukrepi ne bi bili sprejeti. V tem okviru je bilo treba upoštevati, da bi neizbežna preusmeritev trgovinskih tokov, če ukrepi ne bi bili sprejeti, negativno vplivala na gospodarski položaj industrije Unije, tako da bi se okrevanje lahko hitro obrnilo.
Ob upoštevanju navedenega ni mogoče ugotoviti, da je Komisija storila očitno napako pri presoji v zvezi z določitvijo položaja, v katerem je bila industrija Unije.
Drugič, tožeča stranka meni, da trend škode za industrijo Unije med letom 2013 in prvim polletjem leta 2018 ne omogoča ugotovitve obstoja „tveganja za nastanek resne škode“, zlasti v smislu sodne prakse STO. Poleg tega dodaja, da najnovejši podatki iz spisa kažejo, da dodatni uvoz ni imel učinka, ki ga zatrjuje Komisija.
Komisija izpodbija te trditve.
V zvezi s tem je dovolj opozoriti, da trditve tožeče stranke v zvezi z načinom upoštevanja prospektivnih elementov – ker je bilo v točkah od 158 do 161 zgoraj ugotovljeno, da je treba analizo tožeče stranke zavrniti in sprejeti analizo, ki jo je predlagala Komisija – niso več upoštevne.
Glede na navedeno ni mogoče ugotoviti nobene očitne napake Komisije pri presoji, ker je ugotovila, da je lahko položaj industrije Unije napovedoval tveganje za nastanek resne škode.
Prvi del petega tožbenega razloga je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
–
Drugi del petega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji ter kršila člen 9(2) in člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker je ugotovitev tveganja za nastanek resne škode utemeljila zgolj na morebitni preusmeritvi trgovinskih tokov
Tožeča stranka z drugim delom petega tožbenega razloga trdi, da Komisija, ker je svoje ugotovitve utemeljila zgolj na preusmeritvi trgovinskih tokov, ne bi mogla ugotoviti obstoja tveganja za nastanek resne škode v smislu člena 9(2) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Po mnenju tožeče stranke Komisija tveganja za nastanek resne škode ne utemeljuje z ravnjo uvoza v času sprejetja izpodbijane uredbe ali nadaljevanjem uvoza na tej ravni, ampak z neutemeljenim in teoretičnim povečanjem uvoza v prihodnosti zaradi preusmeritve trgovinskih tokov pod vplivom ameriških ukrepov, sprejetih na podlagi člena 232. S takim ravnanjem naj bi hipotetično tveganje povečanja uvoza izenačila s tveganjem za nastanek resne škode. S tem naj bi storila očitno napako pri presoji ter kršila člen 9(2) in člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih. Tožeča stranka v zvezi s tem poudarja, da to presojo potrjuje sodna praksa STO.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Najprej je treba navesti, da je Komisija v uvodni izjavi 90 izpodbijane uredbe ugotovila, da industrija Unije „tvega nastanek resne škode, če bi se naraščajoči trend uvoza nadaljeval, s čimer bi se nižale cene, dobičkonosnost pa bi padla pod trajnostno raven“. Vendar tožeča stranka trdi, da ta izjava ni utemeljena in da ji nasprotujejo elementi v spisu, saj je v okviru prvega dela petega tožbenega razloga dokazala, da položaj industrije Unije v letu 2017 in prvih dveh četrtletjih leta 2018 ni kazal na to, da bi bila ta industrija na ravni uvoza v tem obdobju tik pred zlomom in da bi bila torej resna škoda jasno predvidljiva ali neizbežna.
Ker je bilo ugotovljeno, da je treba prvi del petega tožbenega razloga zavrniti, je premisa, iz katere izhajajo trditve tožeče stranke, izoblikovane v okviru drugega dela tega tožbenega razloga, napačna. Zato je treba drugi del petega tožbenega razloga preučiti zgolj z vidika trditev, da naj bi elementi, ki jih je predložila Komisija, da bi z njimi dokazala mogoče povečanje uvoza, pomenili očitno napako pri presoji.
Vendar je iz spisa razvidno, da se Komisija pri dokazovanju obstoja tveganja za nastanek resne škode ni oprla zgolj na ugotovitev morebitne preusmeritve trgovinskih tokov, ampak je upoštevala še druge dejavnike. V uvodnih izjavah 99 in 100 izpodbijane uredbe je namreč opravljena analiza hitrosti povečevanja izvoza in verjetnosti novega povečanja izvoza na podlagi analize najnovejših razpoložljivih podatkov. Poleg tega sta iz statističnih podatkov, predstavljenih in analiziranih v točkah 5.6.1 in 5.6.2 izpodbijane uredbe, razvidna trend nadaljnjega naraščanja uvoza in dejstvo, da je bilo mogoče v mesecih, odkar so začeli veljati ukrepi, ki so jih sprejele Združene države Amerike na podlagi člena 232, že opaziti prve znake preusmeritve trgovinskih tokov.
Torej se je Komisija dejansko oprla na elemente, ki so omogočali ugotovitev ne samo preusmeritve trgovinskih tokov, ampak tudi verjetnosti povečanja uvoza, običajno namenjenega ameriškemu trgu, ki bi se tako lahko preusmeril proti Uniji.
Iz podrobno razdelane vrste indicev, na kateri temelji analiza Komisije, tako ni mogoče izpeljati nikakršne očitne napake pri presoji.
Poleg tega je mogoče tudi ob predpostavki, da je treba upoštevati Sporazum STO o zaščitnih ukrepih, ugotoviti, da je pristop Komisije v skladu z določbami člena 4(1)(b) navedenega sporazuma, saj dokazovanje obstoja mogočega povečanja uvoza v obravnavani zadevi ne temelji zgolj na trditvah, domnevah ali oddaljenih možnostih.
Drugi del petega tožbenega razloga je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
–
Tretji del petega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji ter kršila člen 9(2) in člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker ni opravila poglobljene presoje dejanskih okoliščin svoje ugotovitve tveganja za nastanek resne škode
Tožeča stranka v okviru tretjega dela petega tožbenega razloga navaja tri trditve, da bi dokazala, da Komisija tudi ob predpostavki, da bi povečanje uvoza lahko pomenilo tveganje za nastanek resne škode, z vidika zlasti sodne prakse STO ni zadovoljivo dokazala, da obstaja resnično tveganje za pomembno preusmeritev trgovinskih tokov, ki bi lahko povzročila resno škodo.
Prvič, Komisija naj ne bi predvidela obstoja drugih izvoznih trgov, ki bi lahko omilili morebitno preusmeritev trgovinskih tokov iz ZDA. V nasprotju z njenimi trditvami naj bi bili preudarki, na katere se opira Komisija, da bi dokazala nasprotno, zgolj trditve brez dokazne vrednosti.
Drugič, iz analize številčnih podatkov iz spisa naj ne bi izhajalo, da bi lahko ugotovljena preusmeritev trgovinskih tokov povzročila tveganje za nastanek resne škode, saj naj bi bila ta gibanja omejena. V zvezi s tem tožeča stranka meni, da trditve, s katerimi Komisija dokazuje nasprotno, niso podprte z dejstvi.
Tretjič, analiza, ki jo je Komisija opravila v zvezi z uvoznimi trendi v Unijo in v ZDA v prvih mesecih leta 2018, naj bi bila opravljena v absolutnem smislu, ta uvoz pa naj ne bi bil nujno izveden v okoliščinah ali pod pogoji, ki bi lahko pomenili tveganje za nastanek resne škode. Torej naj Komisija ne bi navedla dejstev, na podlagi katerih bi lahko ugotovila, da bi dodaten uvoz povzročil znižanje cen in zmanjšanje dobičkonosnosti. V zvezi s tem tožeča stranka dodaja, da Komisija ni predložila pojasnil v zvezi z razlogi, ki bi utemeljevali njeno ugotovitev, da je uvoz v domnevno povečanih količinah povzročil tveganje za nastanek resne škode.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Prvič, v zvezi s tem, da naj Komisija ne bi preučila okoliščine, da bi bila preusmeritev trgovinskih tokov ne glede na morebitno zaprtje ameriškega trga omejena in naj ne bi bilo zelo verjetno, da bi povzročila tveganje za nastanek resne škode, je treba najprej ugotoviti, da tako iz uvodnih izjav 35 in 67 začasne uredbe kot iz uvodnih izjav 107 in 173 izpodbijane uredbe izhaja, da ta očitek ni utemeljen, saj so v razlogovanju Komisije nujno upoštevani drugi trgi. O upoštevanju navedb iz točk od 172 do 174 zgoraj je treba zavrniti tudi očitek Komisiji, da so navedeni preudarki zgolj trditve, ki naj ne bi bile podprte z nobenim dokazom, in, natančneje, da naj ne bi bilo nobenega dokaza za to, da trgovinski tokovi v ZDA ustrezajo – z vidika ponudbe izdelkov in držav izvoznic – trgovinskim tokovom v Unijo.
Drugič, v zvezi s tem, da naj bi bila morebitna preusmeritev trgovinskih tokov iz ZDA preveč omejena, da bi lahko pomenila tveganje za nastanek resne škode, tožeča stranka izpodbija izračune, ki jih je opravila Komisija. Vendar ob upoštevanju načel, na katera je bilo opozorjeno v točkah 74 in 75 zgoraj, ni prav zelo pomembno, da je mogoče opraviti še drugo analizo, kakršna je tista, ki jo predlaga tožeča stranka, saj je nadzor, ki ga v obravnavani zadevi opravi sodišče Unije, omejen na opredelitev očitne napake pri presoji, zaradi katere bi bila omajana analiza, na kateri temelji izpodbijana uredba. Vendar iz spisa taka napaka ni razvidna. Iz uvodnih izjav 107 in 179 izpodbijane uredbe je namreč razvidno, da je Komisija opravila simulacije, pri čemer je upoštevala različna merila in svoj gospodarski model podprla z uporabo najnovejših razpoložljivih podatkov. Pristop, ki ga je uporabila, ji je poleg tega omogočil ugotovitev obstoja preusmeritve trgovinskih tokov na ravni količin v prvem polletju leta 2018, kar je zadostovalo za utemeljitev njenih ugotovitev v zvezi s tveganjem za nastanek resne škode.
Tretjič, v zvezi s tem, da ugotovitev, da bi povečanje uvoza privedlo do znižanja cen in zmanjšanja dobičkonosnosti, kar naj bi povzročilo tveganje za nastanek resne škode, ni podprta z nobenim dokazom, je treba opozoriti, da je bilo že ugotovljeno, da je Komisija pravno zadostno dokazala, da je bila industrija Unije v občutljivem položaju (glej točke od 158 do 161 zgoraj), in da je torej treba ob upoštevanju tega položaja presoditi o utemeljenosti dokazovanja Komisije v zvezi obstojem tveganja za nastanek resne škode zaradi povečanja uvoza. V tem okviru Komisiji ni mogoče očitati nobene očitne napake pri presoji, ker je menila, da bi glede na zelo majhne dobičke, ustvarjene v obravnavanem obdobju, dodatni pritisk, ki ga je predstavljala ugotovljena pospešitev povečevanja uvoza po tem, ko so Združene države Amerike sprejele ukrepe na podlagi člena 232, privedel do znižanja cen in zmanjšanja dobičkonosnosti, kar bi povzročilo tveganje za nastanek resne škode. V zvezi s tem je treba preudarke tožeče stranke glede povečanja dobičkonosnosti zavrniti iz istih razlogov, kot so bili navedeni v točkah od 158 do 161 zgoraj v povezavi s točko 165 zgoraj.
Glede na navedeno je treba tretji del petega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
–
Četrti del petega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, kršila načelo dobrega upravljanja, ni izpolnila dolžnosti skrbnega ravnanja in je ravnala v nasprotju s členom 5(2) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker ni upoštevala pozitivnega trenda kazalnikov škode za prvo polletje leta 2018
Tožeča stranka s četrtim delom petega tožbenega razloga trdi, da je Komisija kršila načelo dobrega upravljanja, ni izpolnila dolžnosti skrbnega ravnanja in je kršila člen 5(2) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker se je odločila, da ne upoštevala kazalnikov škode, ki jih je za prvo polletje leta 2018 predložilo združenje Eurofer.
Po mnenju tožeče stranke tega neupoštevanja ni mogoče utemeljiti z nobenim od razlogov, ki jih je navedla Komisija,, saj je lahko zakonito upoštevala te posodobljene informacije, ki bi jih lahko preverila ali ne, zahtevala dodatne informacije, če bi bilo to primerno, ter se po potrebi oprla na podatke, ki so bili na voljo.
Tožeča stranka najprej meni, da ti kazalniki kažejo, da se je konkurenčni položaj industrije Unije izboljšal, in da zato pomenijo pozitivne dokaze o neobstoju tveganja za nastanek resne škode.
Dalje, tožeča stranka izpodbija trditev Komisije, da bi bila končna ugotovitev enaka, tudi če bi upoštevala kazalnike škode za prvo polletje leta 2018. V zvezi s tem poudarja, da trend povečevanja dobičkonosnosti v obdobju od januarja 2018 do junija 2018 ni mogel potrditi končne ugotovitve Komisije, ki temelji na predpostavki, da bi povečavanje količine uvoza povzročilo padec cen in zmanjšanje dobičkonosnosti.
Nazadnje, tožeča stranka meni, da v nasprotju s trditvami Komisije iz sodne prakse izhaja, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi pristojno za nadzor nad tem, ali je ta institucija ravnala v skladu z načelom dobrega upravljanja.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Uvodoma je treba ugotoviti, da se tožeča stranka v svojih pisanjih pri analizi večkrat opira na posodobljene kazalnike škode, ki jih je predložilo združenje Eurofer, katerih upoštevnost se obravnava v četrtem delu petega tožbenega razloga.
Vendar analiza tožeče stranke temelji na dejavniku v zvezi z dobičkonosnostjo. Kot pa je bilo navedeno v točkah od 158 do 161 zgoraj v povezavi s točko 165 zgoraj, je treba pomen tega dejavnika relativizirati in samo na njegovi podlagi ni mogoče ugotoviti očitne napake pri presoji. Četrti del petega tožbenega razloga je zato brezpredmeten.
Vsekakor številni razlogi, s katerimi je Komisija utemeljila dejstvo, da za prvi dve četrtletji leta 2018 ni upoštevala kazalnikov škode, ki jih je predložilo združenje Eurofer, kljub nasprotovanjem tožeče stranke ne pomenijo očitne napake pri presoji. V zvezi s tem je za navedene podatke značilna nepopolnost. Kazalniki združenja Eurofer namreč niso zajemali celotnega zadevnega izdelka. Torej tudi če tožeča stranka meni, da so zajete kategorije izdelkov predstavljale veliko večino količin zadevnega izdelka in je imela Komisija glede na to, da informacije o drugih kategorijah izdelka verjetno niso bile na voljo, ker jih Evropsko združenje za jeklene cevi (ESTA) ni predložilo, v skladu s členom 5(6) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih pravico uporabiti podatke, ki so bili na voljo, iz tega še ni mogoče izpeljati obveznosti za Komisijo, da to stori. Ta ima namreč pravico šteti, da podatki ob upoštevanju navedene nepopolnosti niso upoštevni, ne da bi to pomenilo očitno napako pri presoji ali kakršno koli kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja ali načela dobrega upravljanja.
Glede na navedeno je treba četrti del petega tožbenega razloga in zato peti tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Šesti tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji in kršitev člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka želi s šestim tožbenim razlogom, ki je razdeljen na tri dele, dokazati, da je Komisija kršila člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker ni predložila dokaza o obstoju vzročne zveze med ugotovljenim povečanjem uvoza in opredeljenim tveganjem za nastanek resne škode za industrijo Unije.
–
Prvi del šestega tožbenega razloga: trditev, da je Komisija, ker je bilo tveganje za nastanek resne škode povezano s prihodnjim uvozom, storila očitno napako pri presoji, ker je v nasprotju s členom 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih vzpostavila vzročno zvezo med navedenim tveganjem in povečanjem uvoza
Tožeča stranka v okviru prvega dela šestega tožbenega razloga trdi, da je iz izpodbijane uredbe razvidno, da Komisija ni ugotovila, da je obstoječi uvoz na datum sprejetja izpodbijane uredbe povzročil resno škodo ali tveganje zanjo, ampak je to tveganje temeljilo na uvozu, ki še ni bil uresničen, kar je zlasti v nasprotju s sodno prakso STO.
Po mnenju tožeče stranke je Komisija tako kršila člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ker se je oprla na „prihodnje in teoretično povečanje uvoza“.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Uvodoma je treba poudariti, da je Komisija svojo ugotovitev utemeljila na oceni obstoječega in prihodnjega uvoza. Iz njene analize je namreč razvidno, da tveganje za nastanek resne škode v obravnavani zadevi sicer predstavlja prihodnji uvoz, katerega potencialnost izhaja iz vrste indicev, navedenih v točkah od 172 do 174 zgoraj, vendar zaradi posebnega položaja, v katerem je industrija Unije zaradi uvoza, ugotovljenega v času sprejetja izpodbijane uredbe, to tveganje obstaja.
Pristop, ki ga je uporabila Komisija v zvezi z uporabo člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, je torej v skladu s členom 9(2) iste uredbe, ki določa prav to, da mora Komisija v primeru tveganja za nastanek resne škode preučiti stopnjo rasti izvoza v Unijo, da opredeli, ali je jasno predvidljivo, da se bo nek položaj verjetno razvil v dejansko škodo.
Drugače povedano, brez učinkov, ki jih povzroča obstoječi uvoz, prihodnji uvoz morda ne bi bil problematičen. Tako se zaradi obstoječega uvoza pojavi tveganje za nastanek resne škode glede na predvidene projekcije v zvezi s povečanjem uvoza v Unijo.
Vendar tožeča stranka meni, da iz člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih izhaja, da mora resno škodo ali tveganje zanjo povzročiti samo obstoječi uvoz.
Premisa, na kateri temeljijo trditve, ki jih je izoblikovala tožeča stranka v okviru tega dela tožbenega razloga, torej temelji na napačni razlagi narave obstoječe vzročne zveze med ugotovljenim povečanjem uvoza in opredeljenim tveganjem za nastanek resne škode, ki grozi industriji Unije.
Glede na navedeno je treba prvi del šestega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
–
Drugi del šestega tožbenega razloga: neobstoj vzročne zveze, zaradi česar naj bi Komisija s kršitvijo člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih storila očitno napako pri presoji
Tožeča stranka z drugim delom šestega tožbenega razloga trdi, da Komisija ni dokazala obstoja vzročne zveze in da torej ni izpolnila zahtev iz člena 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Natančneje, tožeča stranka trdi, da je iz elementov iz spisa razvidno, da obstoječa raven uvoza, tudi v zadnjem obdobju, daleč od tega, da bi zaradi nje tvegali nastanek resne škode, industriji Unije ni preprečevala, da vzdrži konkurenco in uresničuje udobne dobičke. V skladu s sodno prakso STO naj bi morala Komisija v takem položaju predložiti zadovoljiva, obrazložena ali razumna pojasnila glede tega, da so podatki kljub vsemu kazali na obstoj vzročne zveze, česar naj ne bi storila.
Poleg tega tožeča stranka izpodbija neupoštevnost – ki jo zatrjuje Komisija – številk, ki jih je predložilo združenje Eurofer v zvezi z merilom glede dobičkonosnosti, in poudarja, da tudi iz številk, navedenih v izpodbijani uredbi, izhaja neobstoj medsebojne povezanosti med povečanjem uvoza in poslabšanjem položaja industrije Unije med letom 2013 in letom 2017.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Uvodoma je treba ugotoviti, da trditve tožeče stranke v zvezi z neobstojem vzročne zveze, s katerimi je podprt drugi del njenega šestega tožbenega razloga, večinoma temeljijo na razlagah v zvezi s povečanjem dobičkonosnosti, podkrepljenih s številkami, ki jih je predložilo združenje Eurofer.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da, najprej, merilo dobičkonosnosti ni odločilno (glej točke od 158 do 161 zgoraj v povezavi s točko 165 zgoraj), dalje, številk, ki jih je predložilo združenje Eurofer, ni mogoče upoštevati (glej točko 194 zgoraj) ter, nazadnje, je Komisija pravno zadostno dokazala vzročno zvezo med obstoječo ravnjo uvoza v času sprejetja izpodbijane uredbe in tveganjem za nastanek resne škode (glej točke od 200 do 205 zgoraj).
Glede na navedeno je treba drugi del šestega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
–
Tretji del šestega tožbenega razloga: trditev, da Komisija ni pravilno presodila vpliva predhodnih praks dampinga ali subvencij na škodo, ki jo je utrpela industrija Unije, zato je pri svoji presoji vzročnosti storila očitno napako pri presoji, s čimer je kršila člen 16 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka s tretjim delom šestega tožbenega razloga trdi, da Komisija ni upoštevala mogočega vpliva predhodnih praks dampinga in subvencij, zato je omajana njena ugotovitev glede ocene škode, pri analizi vzročne zveze pa je bila tako storjena očitna napaka pri presoji.
Natančneje, tožeča stranka navaja, da je mogoče dejstvo, da je Komisija v izpodbijani uredbi ugotovila, da je bila industrija Unije do leta 2016 v težkem gospodarskem položaju, vsaj delno pojasniti z veliko predhodno škodo zaradi predhodnih praks dampinga in subvencij, zoper katere so bili sprejeti ukrepi trgovinske zaščite. V zvezi s tem poudarja, da ni pomembno odgovoriti na vprašanje, ali imajo protidampinški in izravnalni ukrepi različne ciljeoziroma ali se sprejmejo za posebne izdelke v primerjavi z zaščitnimi ukrepi.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Prvič, ugotoviti je treba, da je iz uvodne izjave 95 izpodbijane uredbe razvidno, da Komisija pri presoji položaja, v katerem je bila industrija Unije, ni spregledala niti obstoja zadevnih predhodnih praks dampinga in subvencij niti ukrepov, sprejetih v zvezi s temi praksami. Poleg tega je bilo s tem upoštevanjem upravičeno dejstvo, da ni mogla dokazati obstoja resne škode.
Torej v razlogovanju Komisije ni nobene očitne napake pri presoji v zvezi z vplivom predhodnih praks dampinga in subvencij na njeno analizo vzročne zveze med povečanjem uvoza in tveganjem za nastanek resne škode.
Drugič, Komisiji ni mogoče očitati, da ni podrobneje upoštevala teh praks, saj tudi ob predpostavki, da so se domnevno nanašale na precejšen del zadevnega izdelka, kot trdi tožeča stranka, nič manj ne drži, da se niso nanašale na nekatere kategorije izdelkov s poreklom iz določenih držav.
Torej dejstvo, da so se upoštevale na način, opisan v točki 216 zgoraj, zadostuje za zavrnitev kakršne koli ugotovitve očitne napake pri presoji.
Glede na navedeno je treba tretji del šestega tožbenega razloga in zato šesti tožbeni razlog v celoti zavrniti kot neutemeljen.
Sedmi tožbeni razlog: kršitev člena 16 in člena 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih
Tožeča stranka s sedmim tožbenim razlogom trdi, da v Osnovni uredbi o zaščitnih ukrepih ne obstaja nikakršna pravna podlaga za to, da Komisija na svojo pobudo začne zaščitno preiskavo. Začetek take preiskave naj bi bil utemeljen le, če informacije (in navsezadnje zahtevo) prejme od ene od držav članic.
Natančneje, tožeča stranka na podlagi člena 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ki je vključen v poglavje III, na katero je napoteno v členu 16 navedene uredbe, v povezavi z uvodnima izjavama 7 in 8 te uredbe trdi, da lahko samo države članice dajo pobudo za začetek zaščitne preiskave. Vendar na eni strani poudarja, da je v obvestilu o začetku preiskave izrecno navedeno, da je bila ta začeta na lastno pobudo Komisije, na drugi strani pa ob upoštevanju različnih elementov spisa navaja, da je to storila na podlagi informacij, za katere ni bilo nikoli dokazano, da je njihov vir ena od držav članic.
Nazadnje, tožeča stranka dodaja, da Komisija preiskave ni mogla začeti zgolj na podlagi informacij, ki jih je prejela v okviru nadzornih ukrepov, saj so ti ukrepi zajemali samo uvoz v obdobju od leta 2015 do leta 2017, ne pa tudi v obdobju od leta 2013 do leta 2014, ne da bi bila na voljo kakršna koli informacija o položaju glede škode za industrijo Unije. Poudarja tudi, da ne glede na pristojnosti, ki so dejansko podeljene Komisiji na podlagi Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, tej nobena določba ne omogoča začetka preiskav
ex officio
.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Na prvem mestu je treba ugotoviti, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke iz člena 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih v povezavi z uvodnima izjavama 7 in 8 iste uredbe ne izhaja obstoj izključne pristojnosti držav članic glede pobude za začetek zaščitne preiskave.
Najprej, v uvodni izjavi 7 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih je navedeno, da bi „[d]ržave članice […] morale obvestiti Komisijo o vsaki nevarnosti zaradi uvoznih trendov, ki bi lahko zahtevala nadzor Unije ali uporabo zaščitnih ukrepov“.
Ta uvodna izjava ne obravnava pristojnosti Komisije za začetek preiskave, ampak obveznost predložitve informacij, naloženo državam članicam, da tej instituciji omogočijo izpolnjevanje obveznosti, ki sta ji jih zaupala Evropski parlament in Svet Evropske unije za zaščito interesov Unije v okviru skupne trgovinske politike, kar se nanaša tako na sprožitev nadzora nad uvozom izdelka s poreklom iz tretje države v skladu s poglavjem IV Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih kot tudi na naložitev zaščitnih ukrepov v zvezi z izdelkom, uvoženim v Unijo, v skladu s poglavjem V iste uredbe.
Vendar iz besedila navedene uvodne izjave ne izhaja nikakršna izključnost glede vira informacij, ki Komisiji omogoči izpolnjevanje njenih obveznosti.
Dalje, v uvodni izjavi 8 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih je navedeno, da bi „[v] takih primerih […] morala Komisija pregledati pogoje in okoliščine, v katerih se uvaža, uvozne trende, različne vidike gospodarskih in trgovinskih situacij in, kjer je to primerno, ukrepe, ki jih je treba uporabiti“.
Ta uvodna izjava se ne nanaša na pristojnost Komisije za začetek preiskave, ampak je njen namen naložiti obveznost pregleda, ki ga mora opraviti v natančno določenem položaju, torej kadar prejme vrsto informacij, navedeno v uvodni izjavi 7 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Čeprav iz besedila uvodne izjave 8 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih izhaja obstoj obveznosti, omejene na posebno predpostavko, s tem ni niti omejena niti izključena možnost, da Komisija tak pregled opravi ob drugih predpostavkah.
Nazadnje, člen 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih med drugim določa, da „[k]adar Komisija meni, da obstajajo zadostni dokazi, ki upravičujejo začetek preiskave, jo začne v enem mesecu po dnevu prejema informacij s strani države članice in objavi obvestilo v
Uradnem listu Evropske unije
“.
Ta določba državi članici, ki je Komisiji predložila informacijo, zagotavlja, da se bo ta izrekla o posledicah, ki jih je treba iz tega izpeljati glede začetka morebitne preiskave. Tako se predpisani rok že v osnovi nanaša na položaj, v katerem je Komisija, kadar ji je naložena obveznost pregleda, na katero se nanaša uvodna izjava 8 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Kot pa je bilo pojasnjeno v točkah 228 in 231 zgoraj, ta položaj še ne izključuje drugih predpostavk, saj bi sicer Komisiji onemogočili izpolnjevanje obveznosti, ki so ji bile zaupane.
To velja vsaj takrat, kadar so bili kot v obravnavani zadevi sprejeti nadzorni ukrepi.
O uporabi takih ukrepov lahko v skladu s členom 10 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih Komisija odloči brez predhodne preiskave, saj se zahteva iz člena 4(1) iste uredbe za ta položaj ne uporablja.
Tako je bila Izvedbena uredba 2016/670 med drugim sprejeta na podlagi člena 10 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
V skladu z uvodno izjavo 12 Izvedbene uredbe 2016/670 pa je bil cilj uvedbe predhodnega nadzora zagotavljanje izčrpnih statističnih podatkov za hitro analizo uvoznih trendov iz vseh držav, ki niso članice Unije.
Kot je razvidno iz obvestila o začetku zaščitne preiskave, je Komisija zlasti ob upoštevanju informacij, ki jih je prejela po zaslugi nadzornega sistema, menila, da obstajajo zadostni dokazi, ki kažejo na to, da bi bila lahko zaradi uvoznih trendov potrebna uporaba zaščitnih ukrepov.
Komisija lahko v zvezi s tem v skladu s členom 15(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, da bi zaščitila interese Unije, med drugim na svojo pobudo naloži take ukrepe, če so izpolnjeni vsebinski pogoji.
Vendar v skladu s členom 4(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih – z izjemo nujnih položajev iz člena 7 iste uredbe – ni mogoče naložiti nobenega zaščitnega ukrepa, ne da se začne predhodna preiskava.
Zato se je Komisija odločila na svojo pobudo začeti tako preiskavo v zvezi z izdelki iz jekla.
Iz navedenega je razvidno, da – če bi imele, kot trdi tožeča stranka, pobudo za začetek zaščitne preiskave izključno države članice – ne bi bili omejeni le učinki pristojnosti pobude, podeljene Komisiji v skladu s členom 15(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ampak bi bilo s tem zlasti poseženo tudi v sam namen nadzornega mehanizma.
Z razlago, ki jo predlaga tožeča stranka in po kateri bi bil začetek preiskave odvisen od tega, ali se je na Komisijo obrnila ena od držav članic, bi se namreč preučitvi podatkov, zbranih v skladu s tem mehanizmom, odvzel smislel.
Torej razlaga tožeče stranke v zvezi s pristojnostjo pobude za začetek preiskave v smislu člena 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih ni združljiva s splošno sistematiko ureditve, določene s to uredbo.
V zvezi s tem je mogoče še dodati, da razlaga člena 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, ki jo je podala tožeča stranka, ni dosledna niti z vidika drugih določb iste uredbe.
Tako člen 7 Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih Komisiji omogoča sprejetje zlasti začasnih zaščitnih ukrepov v nujnih položajih. V skladu s členom 4(1) iste uredbe je izvajanje te pristojnosti izvzeto iz izpolnitve zahteve glede izvedbe preiskave pred naložitvijo navedenih ukrepov. Vendar vsi preiskovalni ukrepi niso odpravljeni. V členu 7(3) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih je namreč pojasnjeno, da Komisija takoj izvede vse še potrebne preiskovalne ukrepe. Začetek take preiskave ni odvisen od tega, ali se je na Komisijo pred tem obrnila ena od držav članic. Ne bi bilo namreč logično, da se postavi tak pogoj, čeprav med drugim predhodna ugotovitev daje jasne dokaze, da je povečani uvoz povzročil resno škodo ali pa obstaja nevarnost, da jo bo povzročil, kot to določa člen 7(1)(b) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih. Enako razlogovanje pojasnjuje obstoj možnosti, ki jo ima Komisija za to, da začne preiskavo, ne da bi se pred tem nanjo obrnila ena od držav članic, če že veljajo nadzorni ukrepi, na podlagi katerih je mogoče zbrati dovolj dokazov, ki kažejo na to, da bi bila lahko zaradi uvoznih trendov potrebna uporaba zaščitnih ukrepov.
Enako ne obstaja nikakršna obveznost, zaradi katere bi se morala ena od držav članic obrniti na Komisijo pred izvajanjem pristojnosti, ki so ji priznane na eni strani v skladu s členom 15(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih, s katerim ji je podeljena pristojnost za sprejetje zaščitnih ukrepov, in na drugi strani s členom 20 iste uredbe, ki ji dovoljuje pregled učinkov veljavnih zaščitnih ukrepov ter spremembo njihovih pravil in celo njihov preklic. Vsa ta dejanja, ki jih Komisija lahko izvede na svojo pobudo, so del iste logike, po kateri morapred izvajanjem svojih pristojnosti razpolagati z dokazi glede obstoja ali neobstoja problematičnega položaja za proizvajalce v Uniji, pri čemer vir teh dokazov ni pomemben.
Iz teh določb torej izhaja dosledna ureditev, s katero je izoblikovana splošna logika, po kateri je Komisiji dana možnost, da ukrepa na svojo pobudo, če ima na voljo dovolj dokazov za utemeljitev ukrepanja.
Člen 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih je treba torej razlagati ob upoštevanju te logike in tako ugotoviti, da se Komisiji v okviru začetka preiskav iz istega člena priznava možnost, da ukrepa na svojo pobudo.
Poleg tega je treba ugotoviti, da nobeden od dejanskih elementov ne potrjuje stališča tožeče stranke. Ni namreč sporno, da države članice niso podale ugovorov v zvezi s to preiskavo in da so v tem okviru celo sodelovale s Komisijo v skladu s členom 5(1) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih.
Na drugem mestu, trditev tožeče stranke, ki temelji na nekakšni izključnosti glede vira informacij, s čimer bi bilo omejeno preiskovalno področje, nikakor ni podprta z upoštevnimi določbami uredbe. V besedilu ni namreč ničesar, s čimer bi se potrdila trditev, da mora Komisija zavrniti informacije, ki jih je morda pridobila poleg tistih, pridobljenih od organov držav članic v skladu z nadzornimi ukrepi.
Kot navaja Komisija, tožeča stranka pri izoblikovanju svojih ugotovitev vsekakor meša podatke, zaradi katerih je bila začeta preiskava (torej stalno povečevanje uvoza izdelkov iz jekla), s podatki o obdobju, ki ga je Komisija preučila.
Glede na navedeno je treba sedmi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Osmi tožbeni razlog: kršitev pravice do poštenega sojenja
Tožeča stranka v okviru osmega tožbenega razloga trdi, da je Komisija, ker med zaščitno preiskavo ni razkrila nekaterih informacij, kršila njeno pravico do poštenega sojenja, ki je sestavni del pravice do obrambe.
Natančneje, tožeča stranka – potem ko je opozorila na poseben pomen, ki ga ima spoštovanje postopkovnih jamstev, med katerimi je pravica do poštenega sojenja, na področju ukrepov trgovinske zaščite, to je področju, na katerem imajo institucije Unije široko diskrecijsko pravico –meni, da je Komisija, ker ni razkrila statističnih podatkov za zadnje obdobje, s katerimi je razpolagala, zainteresiranim stranem, med katerimi je tožeča stranka, preprečila, da bi se izrekle o bistvenih informacijah, na podlagi katerih je bilo zlasti ugotovljeno povečanje uvoza. Tožeča stranka meni tudi, da je Komisija, ker je informacije, ki jih je posredovalo združenje Eurofer, razposlala s precejšnjo zamudo, zainteresirane strani, med katerimi je tožeča stranka, prikrajšala za priložnost, da predložijo pripombe in predstavijo stališča o posodobljeni škodi, ki jo je utrpel velik del Unije. V zvezi s tem tožeča stranka meni, da ni prav zelo pomembno, da Komisija teh podatkov ni uporabila, saj njene trditve temeljijo na stopnji informacij, s katerimi bi lahko razpolagala za izoblikovanje svojega mnenja.
Tožeča stranka najprej dodaja, da je imela Komisija v nasprotju z njenimi trditvami, prvič, obveznost, da ji med upravnim postopkom omogoči, da primerno predstavi svoje stališče o resničnosti in upoštevnosti zatrjevanih dejstev in okoliščin ter o dokazih, navedenih v podporo trditvi o obstoju povečanja uvoza in tveganja za nastanek resne škode, in drugič, da ni pravočasno posodobila spisa. Dalje še trdi, da ni mogla koristno predstaviti svojega stališča v zvezi z informacijami o uporabi statističnih podatkov o uvozu za zadnje obdobje ter v zvezi s posodobljenimi kazalniki škode združenja Eurofer.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Uvodoma je treba na eni strani ugotoviti, da je iz pisanj tožeče stranke razvidno, da so njene trditve v zvezi z informacijami o uporabi statističnih podatkov o uvozu za zadnje obdobje najprej sicer res temeljile na zatrjevani nezakonitosti zaradi nerazkritja teh informacij, vendar je v nadaljevanju menila, da je razlog za nezakonitost to, da ni mogla koristno predstaviti svojega stališča. Tako ne gre več za izpodbijanje v zvezi z nerazkritjem, ampak za izpodbijanje v zvezi s tem, da je bilo navedeno razkritje prepozno. Torej se trditve tožeče stranke v zvezi s temi informacijami v bistvu ujemajo z njenim očitkom glede dajanja na voljo informacij o posodobljenih kazalnikih škode združenja Eurofer.
Na drugi strani je treba zavrniti ugovore Komisije v zvezi z brezpredmetnostjo osmega tožbenega razloga, ker naj se v obravnavani zadevi ne bi uporabljala pravica do poštenega sojenja. Kot je namreč Komisija priznala v dupliki, je iz izmenjav v pisni fazi postopka razvidno, da tožeča stranka s tem tožbenim razlogom dejansko zatrjuje kršitev pravice do obrambe, ker naj se med upravnim postopkom ne bi mogla izreči o nekaterih informacijah.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so podrobna pravila glede pravic zainteresiranih strani, da predstavijo svoje stališče, imajo dostop do nekaterih informacij in se lahko izjavijo, določena v členu 5(1)(b) in (c) Osnovne uredbe o zaščitnih ukrepih ter členu 5(4) in (5) iste uredbe.
Čeprav drži, da tožeča stranka – kot poudarja Komisija –ne navaja izrecno določbe, ki naj bi jo Komisija kršila, je treba kljub temu priznati, da mora ta institucija strankam, da lahko izvajajo pravice, na katere je napoteno v točki 261 zgoraj, z nekaj izjemami dati pravočasno na voljo informacije, ki so ji bile predložene v okviru preiskave.
V tem okviru je treba preučiti trditve tožeče stranke glede prepozne predložitve informacij o uporabi statističnih podatkov v zvezi z uvozom za zadnje obdobje in informacij v zvezi s posodobljenimi kazalniki škode z vidika tega, ali je Komisija izpolnila obveznost dati strankam pravočasno na voljo informacije, ki so ji bile predložene v okviru preiskave.
V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da je imela tožeča stranka dostop do kazalnikov škode, ki jih je predložilo združenje Eurofer, 21. decembra 2018, do statističnih podatkov za zadnje obdobje pa 4. januarja 2019. Izpodbijana uredba pa je bila sprejeta 31. januarja 2019.
Čeprav tožeča stranka ni imela prav veliko časa, je treba opozoriti, prvič, da so te informacije zgolj dopolnjevale druge informacije, ki jih je komentirala skozi celoten postopek, in drugič, da so zaščitni ukrepi nujni ukrepi, s sprejetjem katerih ni mogoče v nedogled odlašati.
Ugotoviti je torej treba, da je bila v obravnavani zadevi tožeča stranka v položaju, v katerem je lahko pravočasno predstavila svoja stališča, in da Komisija ni kršila obveznosti dati strankam pravočasno na voljo informacije, ki so ji bile predložene v okviru preiskave.
Tako je treba ugotoviti, da ni mogoče ugotoviti nobene kršitve pravice do obrambe.
Ob upoštevanju navedenega in ne da bi se bilo treba izreči o ugovorih Komisije v zvezi z brezpredmetnostjo osmega tožbenega razloga, ker ni uporabila posodobljenih kazalnikov škode za prvo in drugo četrtletje leta 2018, je treba osmi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker tožeča stranka z zahtevkom ni uspela, se ji v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov postopka.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družbi Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO se naloži plačilo stroškov.

Kanninen
Jaeger
Porchia
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 18. maja 2022.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.