CELEX: 62018CJ0572
Pritožba
Carinska unija
Uredba (EU) št. 952/2013
Člen 211(6)
Dovoljenje za aktivno oplemenitenje nekaterih proizvodov zrnato usmerjenih elektropločevin
Nevarnost negativnega vpliva na bistvene interese proizvajalcev Unije
Preverjanje gospodarskih pogojev
Izvedbena uredba (EU) 2015/2447
Člen 259
Ugotovitve Evropske komisije o gospodarskih pogojih
Člen 263 PDEU
Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva

Družbi thyssenkrupp Electrical Steel GmbH in thyssenkrupp Electrical Steel Ugo s pritožbo predlagata razveljavitev sklepa Splošnega sodišča Evropske unije z dne 2. julija 2018, thyssenkrupp Electrical Steel in thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisija (
T‑577/17
, neobjavljen, v nadaljevanju: izpodbijani sklep,
EU:T:2018:411
), s katerim je to zavrglo njuno tožbo za razglasitev ničnosti ugotovitev Evropske komisije iz zapisnika s šestega sestanka oddelka „Posebni postopki, razen tranzita“ skupine carinskih strokovnjakov z dne 2. maja 2017, iz katerih izhaja, da ne obstaja nevarnost, da bi dovolitev aktivnega oplemenitenja nekaterih proizvodov zrnato usmerjenih elektropločevin, za katero je zaprosila družba Euro-Mit Staal BV (v nadaljevanju: EMS), negativno vplivala na bistvene interese proizvajalcev Evropske unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 2913/92
Členi od 130 do 136 Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 4, str. 307), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 2700/2000 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2000 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 10, str. 239) (v nadaljevanju: Uredba št. 2913/92), so se nanašali na postopek predelave pod carinskim nadzorom.
Člen 130 Uredbe št. 2913/92 je določal:
„Postopek predelave pod carinskim nadzorom omogoča uporabo neskupnostnega blaga na carinskem območju Skupnosti v operacijah, ki spremenijo njegovo naravo ali stanje, ne da bi zanj veljale uvozne dajatve ali ukrepi trgovinske politike, in omogoča sprostitev proizvodov, pridobljenih v takih operacijah, v prosti promet po zanje veljavni stopnji uvozne dajatve. Taki proizvodi se imenujejo predelani proizvodi.“
Člen 132 te uredbe je določal:
„Dovoljenje za predelavo pod carinskim nadzorom se izda na zahtevo osebe, ki izvaja predelavo ali jo organizira.“
Člen 133 navedene uredbe je določal:
„Dovoljenje se izda samo:
[…]
(e)
kadar so izpolnjeni potrebni pogoji, da postopek pomaga ustvariti ali ohraniti predelavo v Skupnosti, ne da bi negativno vplival na osnovne interese proizvajalcev Skupnosti, ki izdelujejo podobno blago (gospodarski pogoji). Če se šteje, da so bili izpolnjeni gospodarski pogoji, se lahko določijo v skladu s postopkom odbora.“
V skladu s členi od 247 do 249 te uredbe je Komisiji pomagal odbor.
Uredba št. 2913/92 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (ES) št. 450/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2008 o carinskem zakoniku Skupnosti (Modernizirani carinski zakonik) (
UL 2008, L 145, str. 1
), ki je bila prav tako razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. oktobra 2013 o carinskem zakoniku Unije (
UL 2013, L 269, str. 1
, v nadaljevanju: Carinski zakonik).
Uredba št. 2454/93
Člen 502(1) Uredbe Komisije (EGS) št. 2454/93 z dne 2. julija 1993 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2913/92 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 6, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 993/2001 z dne 4. maja 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 11, str. 286), je določal:
„Razen kadar se šteje, da so gospodarski pogoji izpolnjeni glede na poglavje 3, 4 ali 6, carinski organi ne dajo dovoljenja [za predelavo pod carinskim nadzorom] brez preverjanja gospodarskih pogojev.“
Člen 503 te uredbe je določal:
„Preverjanje gospodarskih pogojev lahko vključuje Komisijo:
(a)
če se udeleženi carinski organi želijo posvetovati pred izdajo dovoljenja ali po njej;
(b)
če izdanemu dovoljenju nasprotuje druga carinska uprava;
(c)
na pobudo Komisije.“
Člen 504(1) in (4) navedene uredbe je določal:
„1.   Kadar je sproženo preverjanje v skladu s členom 503, se primer pošlje Komisiji. Priložene morajo biti ugotovitve že opravljenega preverjanja.
[…]
4.   Udeleženi carinski organi ali kateri koli drugi carinski organi, ki obravnavajo podobna dovoljenja ali zahtevke, upoštevajo sklep odbora.“
Uredba št. 2454/93 je bila razveljavljena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2016/481 z dne 1. aprila 2016 (
UL 2016, L 87, str. 24
).
Carinski zakonik
Člen 5 Carinskega zakonika, naslovljen „Opredelitev pojmov“, v točki 39 določa, da pojem „odločba“ za namene tega zakonika pomeni „dejanje carinskih organov, s katerim ti v skladu s carinsko zakonodajo odločijo o določeni zadevi in ki ima pravni učinek za eno ali več zadevnih oseb“.
Člen 22 tega zakonika, naslovljen „Odločbe, sprejete na podlagi zahtevka“, določa:
„1.   Kadar oseba vloži zahtevek za odločbo v zvezi z uporabo carinske zakonodaje, mora oseba predložiti vse podatke, ki jih pristojni carinski organi potrebujejo, da bi lahko sprejeli navedeno odločbo.
[…]
2.   Carinski organi takoj oziroma najpozneje v 30 dneh po prejemu zahtevka za odločbo preverijo, ali so izpolnjeni pogoji za sprejem tega zahtevka.
Kadar carinski organi ugotovijo, da vsebuje zahtevek vse informacije, ki jih potrebujejo za sprejetje odločbe, v roku iz prvega pododstavka vložniku sporočijo njegov sprejem.
3.   Pristojni carinski organi sprejmejo odločbo iz odstavka 1 ter o tem obvestijo vložnika takoj oziroma najkasneje v 120 dneh po sprejemu zahtevka, razen če ni določeno drugače.
[…]
6.   Preden carinski organi sprejmejo odločbo, ki bi imela negative posledice za vložnika, mu sporočijo razloge, na katerih nameravajo utemeljiti svojo odločbo, ta pa ima možnost, da izrazi svoje stališče v predpisanem roku, ki teče od dne, ko zadevno sporočilo prejme oziroma se šteje, da ga je prejel. Po preteku tega roka se vložnika ustrezno obvesti o odločbi.
[…]
7.   V odločitvi, ki ima negativne posledice za vložnika, so navedeni razlogi, na katerih temelji, in pravica do pritožbe, predvidena v členu 44.“
Člen 44 navedenega zakonika, naslovljen, „Pravica do pritožbe“, v odstavkih 1 in 3 določa:
„1.   Vsaka oseba ima pravico do pritožbe na katero koli odločbo carinskih organov v zvezi z uporabo carinske zakonodaje, ki jo neposredno in osebno zadeva.
Pravico do pritožbe ima tudi vsaka oseba, ki je pri carinskih organih vložila zahtevek za odločbo in odločbe na ta zahtevek ni prejela v roku iz člena 22(3).
[…]
3.   Pritožbo se vloži v državi članici, v kateri je bila odločba sprejeta ali je bil vložen zahtevek zanjo.“
Člen 211 istega zakonika določa:
„1.   Dovoljenje carinskih organov se zahteva, ko gre za:
(a)
uporabo postopka aktivnega […] oplemenitenja […]
[…]
4.   Razen kadar ni drugače določeno in poleg odstavka 3, se dovoljenje iz odstavka 1 podeli samo ob izpolnjevanju vseh naslednjih pogojev:
(a)
carinski organi lahko opravljajo carinski nadzor, ne da bi morali uvesti upravne ukrepe, ki bi bili nesorazmerni z zadevnimi gospodarskimi potrebami;
(b)
dovoljenje za postopek oplemenitenja (gospodarski pogoji) nima negativnih posledic za bistvene interese proizvajalcev Unije.
5.   Šteje se, da bistveni interesi proizvajalcev Unije niso utrpeli negativnih posledic v skladu s točko (b) odstavka 4, razen če obstaja dokaz o nasprotnem ali če se gospodarski pogoji štejejo za izpolnjene.
6.   Kadar obstaja dokaz, da bodo bistveni interesi proizvajalcev Unije verjetno utrpeli negativne posledice, se izvede preverjanje gospodarskih pogojev na ravni Unije.“
Člen 213 Carinskega zakonika, naslovljen „Podelitev izvedbenih pooblastil“, v prvem odstavku določa:
„Komisija z izvedbenimi akti določi postopkovna pravila za preverjanje gospodarskih pogojev iz člena 211(6).“
Delegirana uredba
Člen 166 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/2446 z dne 28. julija 2015 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o podrobnih pravilih v zvezi z nekaterimi določbami carinskega zakonika Unije (
UL 2015, L 343, str. 1
, v nadaljevanju: Delegirana uredba) v odstavku 1 določa splošno pravilo, v skladu s katerim se pogoj iz člena 211(4)(b) Carinskega zakonika ne uporablja za dovoljenja za aktivno oplemenitenje, hkrati pa določa tri izjeme od tega pravila.
Izvedbena uredba
Člen 259 Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2015/2447 z dne 24. novembra 2015 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje nekaterih določb Uredbe št. 952/2013 (
UL 2015, L 343, str. 558
, v nadaljevanju: Izvedbena uredba), naslovljen „Preverjanje gospodarskih pogojev“, določa:
„1.   Če je na podlagi zahtevka za pridobitev dovoljenja iz člena 211(1)(a) [Carinskega] zakonika potrebno preverjanje gospodarskih pogojev v skladu s členom 211(6) [tega] zakonika, carinska uprava carinskega organa, ki je pristojen za odločanje o zahtevku, pošlje spis Komisiji in nemudoma zaprosi za tako preverjanje.
[…]
4.   Komisija ustanovi strokovno skupino, sestavljeno iz predstavnikov držav članic, ki svetujejo Komisiji, ali so gospodarski pogoji izpolnjeni ali ne.
5.   Zadevni carinski organi in kateri koli drugi carinski organi, ki obravnavajo podobne zahtevke ali dovoljenja, upoštevajo ugotovitev glede gospodarskih pogojev.
V ugotovitvah glede gospodarskih pogojev je lahko navedeno, da je primer, ki se preučuje, edinstven, in zato ne more služiti kot precedens za druge zahtevke ali dovoljenja.
[…]“.
Sklep C(2016) 3301 final
Člen 3(1)(c) Sklepa Komisije z dne 30. maja 2016 o oblikovanju horizontalnih pravil za ustanovitev in delovanje strokovnih skupin Komisije (C(2016) 3301 final) določa, da te skupine Komisiji zagotavljajo svetovanje in strokovno mnenje med drugim glede izvajanja zakonodaje ter usklajevanja in sodelovanja z državami članicami. V skladu s členom 5 tega sklepa mora biti pristojnost strokovne skupine jasno opredeljena in njene naloge morajo biti določene čim natančneje.
Strokovna skupina s carinskega področja je bila ustanovljena na podlagi člena 259(4) Izvedbene uredbe in zanjo veljajo horizontalna pravila, navedena v prejšnji točki. Vloga te skupine je v skladu s členom 2 (g) „Referenčnih pogojev“, sprejetih 3. maja 2016 (Ares (2016) 2109319), svetovati Komisiji in njenim službam v zvezi s preučitvijo, ali so gospodarski pogoji izpolnjeni.
Dejansko stanje
Dejansko stanje spora je navedeno v točkah od 1 do 8 izpodbijanega sklepa in ga je mogoče za potrebe tega postopka povzeti tako.
Družba EMS je 21. februarja 2017 nizozemskemu carinskemu organu v skladu s členom 211(1)(a) Carinskega zakonika predložila zahtevek za pridobitev dovoljenja za aktivno oplemenitenje nekaterih proizvodov zrnato usmerjenih elektropločevin s poreklom iz Japonske.
Ta organ je 27. februarja 2017 Komisiji na podlagi člena 259(1) Izvedbene uredbe poslal spis in jo zaprosil za izvedbo preverjanja gospodarskih pogojev.
Na šestem sestanku strokovne skupine s carinskega področja, oddelek „Posebni postopki, razen tranzita“, se je 2. maja 2017 razpravljalo o gospodarskih pogojih in nato glasovalo pozitivno. Komisija je na tej podlagi ugotovila, da so bili gospodarski pogoji za izdajo dovoljena za aktivno oplemenitenje izpolnjeni (v nadaljevanju: sporne ugotovitve).
Istega dne je nizozemski carinski organ družbi EMS izdal dovoljenje za aktivno oplemenitenje za obdobje od 2. maja 2017 do 1. maja 2020.
Pritožnici sta 12. julija 2017 pri tem organu vložili ugovora zoper izdajo tega dovoljenja.
Nizozemski carinski organ je v predhodnih odločbah z dne 11. decembra 2017 o teh ugovorih izjavil, da je „zavezan“
(verplicht)
izdati zahtevano dovoljenje, saj mora „upoštevati [sporne ugotovitve]“.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklep
Pritožnici sta 25. avgusta 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo za razglasitev ničnosti spornih ugotovitev.
Komisija je 6. novembra 2017 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130 Poslovnika Splošnega sodišča, ki je primarno temeljil na neobstoju izpodbojnega akta v smislu člena 263 PDEU, podredno pa na neobstoju neposrednega in posamičnega nanašanja na tožeči stranki v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Splošno sodišče je pri odločanju o ugovoru nedopustnosti ugotovilo, da sporni sklep ni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, zato je tožbo zavrglo kot nedopustno, ne da bi odločalo o vprašanju neposrednega in posamičnega nanašanja na tožeči stranki v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank v pritožbenem postopku
Pritožnici Sodišču predlagata, naj:
–
izpodbijani sklep razveljavi;
–
ugotovi dopustnost tožbe;
–
zadevo vrne Splošnemu sodišču za obravnavanje zadeve in odločitev o zadevi po vsebini;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov tega postopka.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne kot neutemeljeno in
–
pritožnicama naloži plačilo stroškov.
Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 7. marca 2019, thyssenkrupp Electrical Steel in thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisija (
C‑572/18 P
, neobjavljen,
EU:C:2019:188
), zavrnil predlog za intervencijo, ki ga je družba EMS vložila v podporo predlogom Komisije, ker družba EMS ni izkazala interesa za rešitev spora.
Pritožba
Pritožnici v utemeljitev pritožbe navajata pet pritožbenih razlogov. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da Carinski zakonik ter Delegira uredba in Izvedbena uredba Komisiji ne podeljujejo pristojnosti, da sprejme odločbe, ki nacionalne carinske organe zavezujejo v postopku izdaje dovoljenja za aktivno oplemenitenje. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je presodilo, da je vloga Komisije pri preverjanju gospodarskih pogojev povsem postopkovna. Tretji pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je ugotovilo, da je sodba z dne 11. maja 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C
‑11/05
, v nadaljevanju: sodba Friesland Coberco,
EU:C:2006:312
), pravno zavezujoča za razlago člena 259(5) izvedbene uredbe. Četrti pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da kot dokaz za zavezujočo naravo spornih ugotovitev ni upoštevalo dokumenta, naslovljenega „Upravna praksa v zvezi s preverjanjem gospodarskih pogojev v skladu s členom 211(6) [Carinskega zakonika] in členom 259 [Izvedbene uredbe]“ (
Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)
]), z dne 5. avgusta 2016 (Ares(2016)4155451, v nadaljevanju: dogovor o izvajanju). Peti pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da ni ugotovilo, da se sporne ugotovitve na pritožnici nanašajo neposredno in posamično.
Najprej je treba opozoriti, da je Komisija v odgovoru na pritožbo, ne da bi formalno podala ugovor nedopustnosti, navedla, da bi, če pritožnici ne bi sprožili sodnih postopkov zoper to, da je nizozemski carinski organ zavrnil njuna ugovora zoper dovoljenje za aktivno oplemenitenje, ki je bilo izdano družbi EMS, to dovoljenje postalo pravnomočno, tako da ne bi utemeljili interesa za nadaljevanje postopka s pritožbo.
Vendar sta pritožnici v repliki potrdili, da sta take postopke pred nizozemskimi sodišči sprožili, kar je Komisija prav tako priznala v dupliki.
Zato je treba zavrniti trditve Komisije, ki se nanašajo na neobstoj utemeljitve interesa za nadaljevanje postopka s pritožbo.
Prvi, drugi in četrti pritožbeni razlog
Trditve strank
Pritožnici s temi pritožbenimi razlogi, ki jih je treba glede na njihovo povezanost obravnavati skupaj, Splošnemu sodišču očitata, da je pri presoji vprašanja, ali so sporne ugotovitve izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, trikrat napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi na eni strani določb Carinskega zakonika, Delegirane uredbe in Izvedbene uredbe v zvezi s postopkom preverjanja gospodarskih pogojev ter na drugi strani dogovora o izvajanju.
Pritožnici v utemeljitev prvega pritožbenega razloga, usmerjenega zoper točko 48 izpodbijanega sklepa, trdita, da je Komisija na podlagi svojih izvedbenih pooblastil uvedla postopek, v katerem je treba vprašanje, ali so gospodarski pogoji izpolnjeni, preučiti na ravni Unije, saj nacionalnim carinskim organom ni bila podeljena nobena pristojnost za preverjanje teh pogojev. Uvedba takega postopka naj bi pomenila razliko v razmerju do Uredbe št. 2913/92, kot jo je Sodišče razložilo v sodbi Friesland Coberco.
Po mnenju pritožnic so zadevne ugotovitve Komisije, ker je izdaja dovoljenja za aktivno oplemenitenje pogojena z izpolnjevanjem gospodarskih pogojev in ker nacionalni carinski organi nimajo pristojnosti za preučitev tega vprašanja, za te organe nujno zavezujoče. To ugotovitev naj bi potrjevali dogovor o izvajanju in predhodni odločbi nizozemskega carinskega organa z dne 11. decembra 2017 o ugovorih pritožnic.
Pritožnici trdita tudi, da pristojnosti Komisije za sprejemanje zavezujočih odločitev po preverjanju gospodarskih pogojev ni mogoče izpodbiti niti s tem, da člen 259 Izvedbene uredbe akt, ki se sprejme po tem preverjanju, imenuje „ugotovitve“, niti s tem, da tej instituciji pomaga strokovna skupina s carinskega področja. V zvezi s tem poudarjata, da oblika, v kateri je akt sprejet, ne more spremeniti njegove narave in da imajo mnenja te skupine zgolj posvetovalno vrednost.
Pritožnici v utemeljitev drugega pritožbenega razloga, usmerjenega zoper točki 49 in 50 izpodbijanega sklepa, trdita, da z nobeno določbo Carinskega zakonika, Delegirane uredbe ali Izvedbene uredbe vloga Komisije ni omejena na zbiranje glasov predstavnikov držav članic v strokovni skupini s carinskega področja in na štetje teh glasov. Po mnenju pritožnic bi morala biti Komisija, ker ji ni treba slediti nasvetom te strokovne skupine, „pravno odgovorna“ za svoje ugotovitve o gospodarskih pogojih.
Pritožnici zato menita, da so take ugotovitve akt, katerega namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, in da so zato lahko predmet tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
Pritožnici v utemeljitev četrtega pritožbenega razloga, usmerjenega zoper točko 66 izpodbijanega sklepa, trdita, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri presoji obsega ugotovitev Komisije o gospodarskih pogojih, ker ni upoštevalo dogovora o izvajanju kot dokaza o zavezujoči naravi teh ugotovitev, čeprav je v točki 3, prvi odstavek, tega dogovora pojasnjeno, da „ugotovit[ve] Komisije zavezuje[jo] pristojne carinske organe in […] ti organi torej od njih ne smejo odstopati“. Poleg tega naj bi nizozemski carinski organ izjavil, da je na podlagi spornih ugotovitev „zavezan“ (
verplicht
) izdati zahtevano dovoljenje.
Komisija izpodbija utemeljenost teh pritožbenih razlogov.
Presoja Sodišča
Najprej je treba opozoriti, da so „izpodbojni akti“ v smislu člena 263 PDEU vse določbe, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na obliko, in katerih namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj (glej v tem smislu sodbi z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija,
C‑463/10 P in C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, točka
, ter z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB,
od C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz sodnega nadzora iz člena 263 PDEU pa so izvzeti vsi akti, ki ne povzročajo zavezujočih pravnih učinkov, kot so pripravljalni akti in povsem izvršilni akti, zgolj priporočila in mnenja ter načeloma notranja navodila (glej v tem smislu sodbi z dne 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco in drugi/Komisija,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, točka
).
V skladu s sodno prakso Sodišča za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt take učinke, se je treba osredotočiti na vsebino tega akta in te učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, ob upoštevanju, po potrebi, okoliščin, v katerih je bil ta akt sprejet, in pristojnosti institucije, ki ga je sprejela (sodbi z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 9. julija 2020, Češka republika/Komisija,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, točka
).
Drugače je le, če se s samimi akti, sprejetimi v pripravljalnem postopku, dokončno konča poseben postopek, ki je ločen od tistega, ki mora zadevni instituciji omogočiti, da odloči o vsebini (sodba z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, točka
).
Čeprav ukrepi, ki so izključno pripravljalni, kot taki ne morejo biti predmet ničnostne tožbe, se je na njihove morebitne pravne pomanjkljivosti vsekakor mogoče sklicevati v utemeljitvi tožbe zoper končni akt, za katerega so bili ti akti pripravljalna stopnja (sodba z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, točka
).
Splošno sodišče je v obravnavanem primeru v točki 48 izpodbijanega sklepa najprej navedlo, da niti Carinski zakonik, niti Delegirana uredba, niti Izvedbena uredba Komisiji ne podeljujejo pristojnosti za sprejemanje odločb, še manj pa zavezujočih odločb za nacionalne carinske organe v okviru preverjanja gospodarskih pogojev.
Splošno sodišče je dalje v točki 49 izpodbijanega sklepa navedlo, da Carinski zakonik Komisiji nikakor ne nalaga, naj sama preveri gospodarske pogoje, vlogo te institucije pri sodelovanju med njo in strokovnjaki držav članic na eni strani ter zadevnimi carinskimi organi na drugi strani pa je opisalo kot popolnoma postopkovno. Po presoji Splošnega sodišča se to sodelovanje ne sme zamenjevati s primerom izdaje odločbe na ravni Unije, v katerem bi bile ugotovitve, sprejete v neformalnem okviru, za države članice zavezujoče.
Splošno sodišče je nazadnje v točki 50 izpodbijanega sklepa poudarilo, da iz postopka, ki ga je uvedla Komisija na podlagi izvedbenih pooblastil, ki jih ima na podlagi člena 213 Carinskega zakonika, ne izhaja, da bi morala ta institucija izraziti svoje mnenje ali uporabiti diskrecijsko pravico glede vprašanja, ali so gospodarski pogoji izpolnjeni.
Poleg tega je Splošno sodišče v točki 66 izpodbijanega sklepa na eni strani ugotovilo, da je dogovor o izvajanju zgolj nadomestil predhodni upravni dokument, ki se je nanašal na uporabo upoštevnih določb Uredbe št. 2454/93, in na drugi strani, da ta dokument, ker z njim niso bile izpeljane posledice iz sodbe Friesland Coberco, ni mogel biti veljavna podlaga za razlago iz dogovora o uporabi.
Pritožnici v okviru prvega in drugega pritožbenega razloga v bistvu menita, da je treba upoštevne določbe Carinskega zakonika, Delegirane uredbe in Izvedbene uredbe razlagati tako, da je postopek preverjanja gospodarskih pogojev, ki ga na ravni Unije vodi Komisija v sodelovanju s strokovno skupino s carinskega področja, samostojen in ločljiv od postopka za izdajo dovoljenja za aktivno oplemenitenje.
Vendar se na prvem mestu ugotovitve Komisije v zvezi z gospodarskimi pogoji, kot so sporne ugotovitve, uvrščajo v postopek za izdajo dovoljenja za aktivno oplemenitenje, v okviru katerega je v skladu s členom 211(1)(a) Carinskega zakonika za to, da se blago da v postopek aktivnega oplemenitenja, potrebno dovoljenje nacionalnih carinskih organov, ki tako v okviru tega postopka izključno izvajajo končno pristojnost odločanja.
To ugotovitev potrjujejo določbe člena 22 Carinskega zakonika. V skladu z odstavkom 3 tega člena mora namreč pristojni carinski organ na podlagi zahtevka za uporabo carinske zakonodaje sprejeti odločbo in to odločbo v zakonskih rokih sporočiti vložniku. Odstavek 6 navedenega člena pa carinskim organom nalaga, da vložniku pred sprejetjem odločbe, ki bi lahko imela zanj neugodne posledice, sporočijo razloge, s katerimi nameravajo utemeljiti svojo odločbo, s čimer vlagatelju omogočijo, da izrazi svoje stališče o teh razlogih. Nazadnje, v skladu z odstavkom 7 istega člena morajo biti v odločbi, ki ima negativne posledice za vlagatelja, navedeni razlogi, na katerih ta odločba temelji, in „pravica do pritožbe, predvidena v členu 44 [Carinskega zakonika]“, pri čemer je treba to pritožbo v skladu z odstavkom 3 tega člena vložiti „v državi članici, v kateri je bila odločba sprejeta ali je bil vložen zahtevek zanjo“.
Člen 5, točka 39, Carinskega zakonika, v katerem je pojem „odločba“ opredeljen kot „dejanje carinskih organov, s katerim ti v skladu s carinsko zakonodajo odločijo o določeni zadevi in ki ima pravni učinek za eno ali več zadevnih oseb“, pa ne dopušča nobenega dvoma o tem, da so nacionalni carinski organi tisti, ki so pristojni za sprejemanje aktov, ki imajo naravo odločbe na podlagi tega zakonika.
Med kumulativnimi pogoji, zahtevanimi za pridobitev dovoljenja za aktivno oplemenitenje, sicer člen 211 Carinskega zakonika v odstavku 4(b) zahteva, da so izpolnjeni gospodarski pogoji, in v odstavku 6 določa, da se v primerih, v katerih je potrebno preverjanje teh pogojev, to „izvede […] na ravni Unije“. Vendar iz člena 211(1)(a) v povezavi s členom 211(4)(b) in členom 211(6) tega zakonika izhaja, da se tako preverjanje uvršča v postopek, ki pripelje do tega, da nacionalni carinski organi na podlagi ustreznega zahtevka za pridobitev dovoljenja sprejmejo končno odločbo, in da pomeni le vmesno fazo tega postopka.
Medtem ko člen 211(1)(a) Carinskega zakonika pristojnost odločanja v zvezi s postopkom aktivnega oplemenitenja izrecno podeljuje nacionalnim carinskim organom, pa člen 211(4)(b) in (6) tega zakonika tako v okviru preverjanja gospodarskih pogojev ne podeljuje nobene lastne pristojnosti odločanja subjektu Unije.
To ugotovitev potrjuje dejstvo, da nasprotno od tega, kar člen 22 in člen 44(3) Carinskega zakonika določata v zvezi z odločbami, ki jih na zahtevo sprejme pristojni carinski organ, nobena določba tega zakonika subjektu Unije, ki mora opraviti preverjanje gospodarskih pogojev, ne nalaga, da mora rezultat tega preverjanja sporočiti vlagatelju zahtevka ali mu celo posredovati razloge, ki so pripeljali do tega rezultata. Poleg tega v tem okviru nobena določba vlagatelju ne daje pravice do pravnega sredstva zoper tak rezultat.
Prav tako nasprotno od trditev pritožnic iz določb Carinskega zakonika ne izhaja, da je vloga pristojnega carinskega organa omejena na izvršitev rezultata, do katerega se pride po preverjanju gospodarskih pogojev na ravni Unije. Ta zakonik, zlasti njegov člen 211, namreč subjektu Unije, ki mora izvesti preverjanje gospodarskih pogojev, ne podeljuje pristojnosti, da sprejme ukrep, ki ni zgolj posreden in pripravljalen.
Na drugem mestu v zvezi s postopkovnimi pravili, ki se uporabljajo za izvedbo preverjanja gospodarskih pogojev na ravni Unije v smislu člena 211(6) Carinskega zakonika, iz člena 259(1) in (4) Izvedbene uredbe vsekakor izhaja, da mora, če je tako preverjanje potrebno, to preverjanje opraviti Komisija v povezavi s strokovno skupino, sestavljeno iz predstavnikov držav članic, na podlagi elementov, ki ji jih da na voljo pristojni carinski organ. Poleg tega iz člena 259(5) Izvedbene uredbe izhaja, da Komisija rezultat izvedbe preverjanja gospodarskih pogojev na ravni Unije zabeleži v „ugotovitvah“ in da jih „upoštevajo“ pristojni carinski organi in kateri koli drugi carinski organi, ki obravnavajo podobna dovoljenja ali zahtevke za pridobitev dovoljenja.
Tako člen 259 Izvedbene uredbe potrjuje ugotovitev, da so ugotovitve Komisije po preverjanju gospodarskih pogojev zgolj vmesni ukrep za pripravo končne odločbe carinskih organov o zahtevku za pridobitev dovoljenja za aktivno oplemenitenje.
Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 52 sklepnih predlogov, pojem „upoštevajo“ iz člena 259(5), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe ob upoštevanju njegovega običajnega pomena v vsakdanjem jeziku nakazuje neko diskrecijsko pravico pristojnega carinskega organa glede tega, kako ravnati glede na ugotovitve Komisije v zvezi z gospodarskimi pogoji. Ta pojem torej pomeni, da pristojni carinski organ preuči ugotovitve, ki jih je sestavila Komisija, in v primeru nestrinjanja s temi ugotovitvami navede razloge za svojo odločitev, da jim ne sledi (glej po analogiji sodbo Friesland Coberco, točka 27).
Res je, kot poudarjata pritožnici, da mora v skladu z določbami člena 259(1) Izvedbene uredbe pristojni carinski organ, ki odloča o zahtevku za pridobitev dovoljenja za aktivno oplemenitenje, kadar je izvedba preverjanja gospodarskih pogojev na ravni Unije potrebna na podlagi člena 211(6) Carinskega zakonika, spis predložiti Komisiji in jo zaprositi za izvedbo navedenega preverjanja.
Vendar kot je Sodišče v bistvu presodilo v točkah 28 in 29 sodbe Friesland Coberco v zvezi z Uredbo št. 2913/92, obveznost pristojnega carinskega organa, da v nekaterih okoliščinah spis predloži Komisiji, ne pomeni, da mora ta organ slediti ugotovitvam, ki jih je sestavila ta institucija. Kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točkah 53 in 54 izpodbijanega sklepa, ki se v okviru te pritožbe ne prerekata, z okoliščino, da ugotovitve v zvezi z gospodarskimi pogoji zdaj izda Komisija, in ne več – kot je to bilo na podlagi Uredbe št. 2913/92 – odbor, ustanovljen z zadnjenavedeno uredbo, te ugotovitve ni mogoče izpodbiti. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 64 sklepnih predlogov, je cilj, ki se dosega z navedenim preverjanjem, ostal enak, saj se je spremenil le njegov izvajalec.
Poleg tega obveznost nacionalnih carinskih organov, da v primeru, da nameravajo odstopati od ugotovitev Komisije, svoje odločitve v zvezi s tem obrazložijo, potrjuje ugotovitev, da te ugotovitve nimajo zavezujočih pravnih učinkov, ki bi lahko bistveno spremenili pravni položaj tožeče stranke. Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 70 sklepnih predlogov, čeprav ta obveznost obrazložitve razkriva obstoj nekega pravnega učinka ugotovitev Komisije, ta učinek ne more zadostovati za to, da bi se tem ugotovitvam pripisala narava izpodbojnega akta v smislu člena 263 PDEU.
Glede trditve pritožnic, ki temelji na besedilu člena 259(5), drugi pododstavek, Izvedbene uredbe – ki določa možnost Komisije, da v svojih ugotovitvah navede, da je primer, ki se preučuje, edinstven in ne more služiti kot precedens za druge zahtevke ali dovoljenja – tudi iz te določbe ne izhaja, da bi bila Komisija pooblaščena za sprejemanje aktov z zavezujočimi pravnimi učinki, ki bi lahko vplivali na interese tožeče stranke, tako da bi bistveno spremenili njen pravni položaj. Tudi v takem primeru lahko namreč zadevni nacionalni carinski organi odstopijo od teh ugotovitev, če svoje odločbe ustrezno obrazložijo.
Nazadnje, v delu, v katerem se pritožnici v utemeljitev svojega stališča, da so ugotovitve Komisije v zvezi z gospodarskimi pogoji izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, sklicujeta na dogovor o izvajanju, je upravno prakso, kot je Splošno sodišče pravilno opozorilo v točki 67 izpodbijanega sklepa – točka, ki se v okviru te pritožbe ne prereka – sicer mogoče šteti za veljavno sredstvo za razlago narave takih ugotovitev, vendar ta praksa ni pravno zavezujoča in torej ne more spremeniti obsega akta, na katerega se nanaša.
Glede na razlago člena 259 Izvedbene uredbe, kot je navedena v točkah od 63 do 69 te sodbe, je Splošno sodišče v točki 68 izpodbijanega sklepa prav tako pravilno zavrnilo razlago iz dogovora o izvajanju kot neskladno z določbami Izvedbene uredbe.
V teh okoliščinah z dogovorom o izvajanju ni mogoče izpodbiti razlage določb Carinskega zakonika in Izvedbene uredbe iz točk od 56 do 69 te sodbe, tako da trditve pritožnic, ki temelji na tem dogovoru, ni mogoče sprejeti. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 61 sklepnih predlogov, okoliščina, da je v obravnavanem primeru pristojni carinski organ sprejel svojo odločitev ob prepričanju, da je vezan na sporne ugotovitve, ne povzroči, da bi postale te ugotovitve pravno zavezujoči akt.
Iz tega izhaja, da trditev pritožnic, s katerimi ti želita dokazati, da je Splošno sodišče pri presoji vprašanja, ali so sporne ugotovitve izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, trikrat napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi na eni strani določb Carinskega zakonika, Delegirane uredbe in Izvedbene uredbe v zvezi s postopkom preverjanja gospodarskih pogojev ter na drugi strani dogovora o izvajanju, ni mogoče sprejeti.
Prvi, drugi in četrti pritožbeni razlog je treba zato zavrniti kot neutemeljene.
Tretji pritožbeni razlog
Trditve strank
Pritožnici s tretjim pritožbenim razlogom trdita, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v točkah 60 in 61 izpodbijanega sklepa s tem, da je presodilo, da razlaga člena 504(4) Uredbe št. 2454/93, ki jo je v zadevi Friesland Coberco sprejelo Sodišče, ostaja upoštevna za razlago člen 259(5) Izvedbene uredbe, ki se uporablja v obravnavani zadevi. Prerekata ugotovitev Splošnega sodišča, da se lahko ti določbi „štejeta za enakovredni“.
Pritožnici zoper to ugotovitev trdita, da postopka predelave pod carinskim nadzorom, ki je bil predmet zadeve, v kateri je bila izdana sodba Friesland Coberco, ni več v Carinskem zakoniku. Ta sprememba naj bi poleg tega povzročila spremembo opredelitve pojma „gospodarski pogoji“. Poleg tega naj odbor, ustanovljen z Uredbo št. 2913/92, ne bi več imel nobene vloge pri preverjanju gospodarskih pogojev, saj ugotovitve o teh pogojih zdaj sestavi Komisija.
Pritožnici poudarjata tudi razliko v ubeseditvi člena 502(1) Uredbe št. 2454/93 na eni strani ter člena 211(6) Carinskega zakonika in člena 259(1) Izvedbene uredbe na drugi strani. Pojem „upoštevajo“ iz člena 259(5) Izvedbene uredbe naj bi bilo treba torej razumeti tako, da so ugotovitve Komisije o gospodarskih pogojih za nacionalne carinske organe zavezujoče.
Komisija prereka utemeljenost tega pritožbenega razloga.
Presoja Sodišča
Pritožnici s tem pritožbenim razlogom, ki je usmerjen zoper točki 60 in 61 izpodbijanega sklepa, trdita, da je Splošno sodišče glede na obseg sprememb, do katerih je prišlo v carinskih predpisih od razlage uredb št. 2913/92 in št. 2454/93, sprejete v sodbi Friesland Coberco, napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da člen 504(4) Uredbe št. 2454/93 in člen 259(5), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe pomenita enakovredni določbi, in da je tako sprejelo razlago drugonavedene določbe, ki je enaka tisti, ki jo je Sodišče v tej sodbi sprejelo za prvonavedeno določbo, in sicer da ugotovitve odbora, ustanovljenega z Uredbo št. 2913/92, za nacionalne carinske organe niso zavezujoče.
V zvezi s tem zadostuje navesti, da je Splošno sodišče glede na preudarke, navedene v točkah od 56 do 69 te sodbe, ne da bi napačno uporabilo pravo, v točkah 60 in 61 izpodbijanega sklepa presodilo, da razlaga člena 504(4) Uredbe št. 2454/93, ki jo je Sodišče sprejelo v sodbi Friesland Coberco, ostaja upoštevna za razlago člena 259(5), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe, saj je mogoče prvonavedeno in drugonavedeno določbo opredeliti kot enakovredni.
V teh okoliščinah trditev pritožnic, s katerimi ti želita dokazati, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da razlaga člena 504(4) Uredbe št. 2454/93, ki jo je v zadevi Friesland Coberco sprejelo Sodišče, ostaja upoštevna za razlago člen 259(5) Izvedbene uredbe, ki se uporablja v obravnavani zadevi, prav tako ni mogoče sprejeti.
Iz tega izhaja, da je treba tudi tretji pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Peti pritožbeni razlog
Trditve strank
Pritožnici s tem pritožbenim razlogom trdita, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da ni ugotovilo, da se sporne ugotovitve nanju nanašata neposredno in posamično v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Komisija meni, da je ta pritožbeni razlog brezpredmeten, vsekakor pa neutemeljen.
Presoja Sodišča
Ker je Splošno sodišče pravilno presodilo, da sporne ugotovitve niso izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, mu ni mogoče očitati, da je napačno uporabilo pravo s tem, da ni preučilo, ali se tak akt na pritožnici nanaša neposredno in posamično v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ker tožba ni bila vložena zoper izpodbojni akt, jo je bilo namreč mogoče le zavreči kot nedopustno, in to tudi, če se predpostavi, da se sporne ugotovitve na pritožnici, kot trdita, nanašajo neposredno in posamično.
V teh okoliščinah je treba peti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Ker noben pritožbeni razlog ni bil sprejet, je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker je Komisija predlagala, naj se plačilo stroškov naloži pritožnicama, in ker ti s pritožbo nista uspeli, se jima naloži, da poleg svojih stroškov nosita tudi stroške Komisije.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

1.
Pritožba v zadevi C‑572/18 P se zavrne.

2.
Družbi thyssenkrupp Electrical Steel GmbH in thyssenkrupp Electrical Steel Ugo poleg svojih stroškov nosita stroške Evropske komisije.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.