CELEX: 62017CJ0003
Rinvio pregiudiziale
Libera prestazione dei servizi
Articolo 56 TFUE
Articolo 4, paragrafo 3, TUE
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Restrizioni
Giochi d’azzardo
Normativa nazionale
Esercizio di alcune forme di giochi d’azzardo da parte dello Stato
Esclusiva
Sistema di concessioni per altre forme di giochi
Necessità di un’autorizzazione
Sanzione amministrativa

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, dell’articolo 56 TFUE, nonché degli articoli 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Sporting Odds Ltd alla Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (Direzione centrale dell’Amministrazione nazionale delle imposte e delle dogane, Ungheria) (in prosieguo: l’«amministrazione fiscale») in merito ad una decisione mediante la quale quest’ultima ha inflitto alla Sporting Odds un’ammenda di un importo di 3500000 forints ungheresi (HUF) (EUR 11306 circa) (in prosieguo: la «decisione controversa») per aver organizzato giochi d’azzardo on‑line senza disporre né della concessione né dell’autorizzazione richieste a tal fine.
Contesto normativo
La legge sui giochi d’azzardo
L’articolo 2, paragrafo 2, della szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (legge n. XXVIV del 1991 relativa all’organizzazione dei giochi d’azzardo), quale in vigore all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale (in prosieguo: la «legge sui giochi d’azzardo»), è così formulato:
«L’esercizio di un’attività di organizzazione di giochi d’azzardo presuppone – salvo eccezioni previste dalla presente legge – l’autorizzazione da parte delle autorità fiscali nazionali. (…)».
L’articolo 3, paragrafi 1, 1(a), 1(b) e 3, della legge suddetta recita:
«(1)   Ad eccezione dell’organizzazione di giochi d’azzardo a distanza e dell’organizzazione di giochi di casinò on-line, un’attività di organizzazione di giochi d’azzardo non liberalizzati:
a)
può essere svolta da un organismo economico detenuto al 100% dallo Stato ungherese, creato per esercitare in modo regolare un’attività di organizzazione di giochi d’azzardo (in prosieguo: l’“operatore statale di giochi d’azzardo”), ovvero da una società commerciale della quale l’operatore statale di giochi d’azzardo sia l’unico azionista, ovvero da un organismo economico nel quale lo Stato detenga una partecipazione maggioritaria;
b)
mediante contratto di concessione, lo Stato può, in via temporanea, cedere ad un altro soggetto il diritto di esercitare tale attività.
(1a)   L’organizzazione di giochi d’azzardo a distanza può essere effettuata:
a)
unicamente dalla società Szerencsejáték Zrt., detenuta al 100% dallo Stato ungherese, salvo per quanto riguarda le scommesse ippiche,
b)
nel caso delle scommesse ippiche, unicamente dalla società Magyar Lóversenyfogadást‑szervező Kft., detenuta al 100% dallo Stato ungherese.
(1b)   Il diritto di organizzare giochi di casinò on‑line è riservato esclusivamente ai soggetti titolari di una concessione riguardante l’esercizio di un casinò situato nel territorio dell’Ungheria, i quali possono organizzare giochi di casinò on-line tramite la società concessionaria creata ai fini dell’organizzazione dei giochi di casinò.
(…)
(3)   Soltanto l’operatore statale di giochi d’azzardo ha il diritto di organizzare le lotterie a estrazione e le scommesse – ad eccezione delle scommesse ippiche, dei giochi d’azzardo a distanza e delle scommesse rientranti nell’attività dei bookmakers».
L’articolo 4, paragrafi 1 e 6, della medesima legge enuncia quanto segue:
«(1)   Ai fini della conclusione di un contratto di concessione, il Ministro emette un pubblico bando di gara, in conformità dell’articolo 5, paragrafo 1, della [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (legge n. XVI del 1991 sulle concessioni)]. L’emissione di un bando di gara per l’attribuzione di una concessione esige – salvo che si tratti di un bando di gara a livello nazionale – l’approvazione dell’organo rappresentativo della collettività territoriale di insediamento (a Budapest, l’assemblea dell’ente metropolitano). Qualora un diritto di concessione venga attribuito per il tramite di un bando di gara a livello nazionale, l’autorità fiscale statale rilascia l’autorizzazione per i luoghi di insediamento situati negli enti territoriali i cui organi rappresentativi – a Budapest, l’assemblea dell’ente metropolitano – hanno dato il loro consenso all’esercizio di un’attività siffatta nel loro territorio.
(…)
(6)   Sulla base dell’articolo 10/C, paragrafo 2, della legge [n. XVI del 1991] sulle concessioni, il Ministro può altresì concludere un contratto di concessione senza emettere un pubblico bando di gara, concludendo un contratto siffatto con un operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità ai sensi della presente legge».
L’articolo 5, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo prevede quanto segue:
«In caso di pubblico bando di gara in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 1, della legge [n. XVI del 1991] sulle concessioni, il Ministro può concludere il contratto di concessione con il soggetto che è risultato vincitore della gara».
L’articolo 37, punto 30, della legge sui giochi d’azzardo enuncia quanto segue:
«Operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità: un operatore di giochi d’azzardo che sia un organismo trasparente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, punto 1, della nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (legge n. CXCVI in materia di beni nazionali), e
a)
che abbia adempiuto tutti i suoi obblighi di dichiarazione e di pagamento relativi ad oneri fiscali o parafiscali di ammontare superiore a HUF 500000, registrati dall’amministrazione fiscale nazionale, e che non abbia mai assolto taluno di questi obblighi con un ritardo di oltre 90 giorni,
b)
che non abbia alcun conto bancario interessato da un mandato di riscossione in contanti eccedente 500000 forints emesso dall’amministrazione fiscale, e che, nel corso della sua attività, non sia mai stato sottoposto ad alcuna procedura esecutiva eccedente 500000 forints avviata a suo carico,
c)
che nel corso della sua attività, e nel contesto della stessa, non abbia commesso alcuna violazione per la quale avrebbe potuto subire l’applicazione di un’ammenda di importo superiore a cinque milioni di forints, (…)
d)
che abbia esercitato per almeno dieci anni un’attività finalizzata all’organizzazione di giochi d’azzardo in Ungheria,
e)
che abbia interamente rispettato le norme in materia di accertamento dell’identità dei giocatori nonché di trattamento dei relativi dati, se e in quanto su di lui gravasse un obbligo siffatto».
La legge n. XVI del 1991 sulle concessioni
L’articolo 10/C, paragrafi 1 e 2, della legge n. XVI del 1991 sulle concessioni, quale in vigore all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale, è così formulato:
«(1)   Un contratto di concessione può essere concluso anche con un operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità, ai sensi della legge settoriale, in conformità delle disposizioni del presente articolo.
(2)   Il Ministro competente nel settore interessato può rinunciare a emettere un pubblico bando di gara ai fini dell’attribuzione di una concessione qualora sia altresì possibile concludere il contratto di concessione con un operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Sporting Odds è una società britannica che possiede un’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo on-line nel Regno Unito. Tale società offre i servizi di un casinò on-line in Ungheria, senza però possedere alcuna concessione o autorizzazione per l’organizzazione di tali giochi nel suddetto Stato membro.
A seguito di un controllo del sito Internet «hu.sportingbeteuro.com», effettuato tra il 6 e il 12 gennaio 2016, l’amministrazione fiscale ha accertato che la Sporting Odds aveva effettuato l’organizzazione di scommesse sportive senza detenere a tal fine né la concessione né l’autorizzazione richieste dalla normativa ungherese. Ritenendo nel contesto che, a norma del diritto nazionale, la Sporting Odds non dovesse essere preliminarmente informata né del controllo né del procedimento, l’amministrazione fiscale ha concluso per l’esistenza di una violazione esclusivamente sulla base delle constatazioni effettuate in occasione del controllo del sito Internet della Sporting Odds. Di conseguenza, mediante la decisione controversa, l’amministrazione fiscale ha inflitto alla Sporting Odds un’ammenda di un importo di HUF 3500000.
Ritenendo che la normativa ungherese disciplinante il settore dei giochi d’azzardo fosse contraria al diritto dell’Unione, la Sporting Odds ha deciso di proporre un ricorso contro la decisione controversa dinanzi al Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria).
Il giudice del rinvio dubita, da un lato, che la procedura di attribuzione delle concessioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo fosse organizzata in modo da permettere alla Sporting Odds di presentare una domanda in tal senso e, dall’altro, che fosse garantito un controllo giurisdizionale effettivo della procedura di assegnazione di tali concessioni. A questo proposito, detto giudice constata che nessuna procedura di gara pubblica è stata organizzata dal Ministro dell’Economia e che la Sporting Odds non era in grado di presentare un’offerta spontanea al fine di ottenere la concessione per l’organizzazione di giochi d’azzardo, riservata agli operatori di giochi d’azzardo considerati «di comprovata affidabilità», a motivo del fatto che quest’ultima categoria comprendeva unicamente gli operatori che avessero esercitato per dieci anni un servizio di organizzazione di giochi d’azzardo in Ungheria.
Inoltre, detto giudice sottolinea che la normativa nazionale non precisa se il Ministro dell’Economia sia tenuto ad accettare un’offerta spontanea e constata che la decisione di tale ministro non è suscettibile di controllo da parte dei giudici nazionali, in quanto essa non costituisce un atto amministrativo rientrante nell’esercizio dei pubblici poteri.
Inoltre, il giudice del rinvio evidenzia i punti di confronto che devono essere presi in considerazione nell’ambito dell’esame della coerenza e della sistematicità delle restrizioni all’articolo 56 TFUE, sia per quanto riguarda il regime del monopolio statale per alcuni tipi di giochi d’azzardo, sia relativamente al regime delle concessioni. A questo proposito, detto giudice osserva che, per quanto riguarda i giochi di casinò e i giochi di casinò on‑line, vi è stato, contrariamente agli obiettivi di tutela dei consumatori e della sanità pubblica enunciati dalla normativa applicabile, un incitamento ai consumatori a rivolgersi a questo tipo di giochi d’azzardo.
Inoltre, secondo il giudice del rinvio, risulta dal registro della Szerencsejáték Zrt. (la società responsabile per l’organizzazione dei giochi d’azzardo, detenuta al 100% dallo Stato ungherese) e dai registri dedicati alle società che soltanto quelle registrate e aventi la propria sede in Ungheria sono titolari di una concessione di casinò. A questo proposito, detto giudice si chiede se una norma secondo cui soltanto le società aventi una concessione per un casinò situato nel territorio ungherese possono organizzare giochi d’azzardo on‑line costituisca un ostacolo non giustificato.
Il giudice del rinvio si chiede anche sulla base di quali norme occorra esaminare il carattere coerente e sistematico delle misure restrittive della libera prestazione dei servizi. A questo proposito, detto giudice si chiede se, nell’ambito dell’esame del carattere proporzionato, esso debba ricercare d’ufficio eventuali prove o se debba invece procedere a una ripartizione dell’onere della prova tra le parti del procedimento, o addirittura tra altri soggetti.
Inoltre, il giudice del rinvio si chiede se una norma nazionale, in virtù della quale una parte non è in grado di sollevare la questione della compatibilità del diritto nazionale con il diritto dell’Unione fino alla fase del procedimento giurisdizionale, violi il diritto ad una buona amministrazione garantito dalla Carta, ossia il diritto di essere sentiti e l’obbligo di motivazione.
Alla luce di tali circostanze, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e il requisito secondo cui le limitazioni delle attività di gioco d’azzardo imposte dagli Stati membri devono essere coerenti e sistematiche – obiettivo normativo che lo Stato membro giustifica sostanzialmente invocando la lotta contro la ludopatia e la protezione dei consumatori – debbano essere interpretati nel senso che essi ostano al monopolio statale in materia di scommesse sportive e scommesse ippiche, on‑line e off‑line, qualora, per altro verso, nello Stato membro, in seguito alla riorganizzazione del mercato dallo stesso operata, i prestatori privati di servizi possano organizzare, nei casinò fisici in regime di concessione, altri giochi d’azzardo on‑line e off‑line (giochi di casinò, giochi di carte, slot‑machines, giochi di casinò on‑line, giochi di carte on‑line) che comportano a loro volta un notevole rischio di dipendenza.
2)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e il requisito secondo cui le limitazioni delle attività di gioco d’azzardo imposte dagli Stati membri devono essere coerenti e sistematiche debbano essere interpretati nel senso che detto articolo è violato e il requisito suddetto non è soddisfatto qualora si accerti che la riorganizzazione della struttura del mercato motivata dalla lotta contro la ludopatia e dall’obiettivo normativo di proteggere i consumatori ha come concreta conseguenza o come concreto corollario un incremento continuo, successivamente alla riorganizzazione del mercato operata dallo Stato membro, del numero di casinò, dell’imposta annua sui giochi d’azzardo nei casinò, della previsione del bilancio statale relativa ai proventi dei canoni di concessione dei casinò, delle fiches di gioco acquistate dai giocatori e delle somme di denaro necessarie per acquistare il diritto a giocare con le slot-machine.
3)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e il requisito secondo cui le limitazioni delle attività di gioco d’azzardo imposte dagli Stati membri devono essere coerenti e sistematiche debbano essere interpretati nel senso che detto articolo è violato e il requisito suddetto non è soddisfatto qualora si accerti che l’introduzione di un monopolio statale e l’organizzazione autorizzata di giochi d’azzardo da parte di prestatori privati di servizi, motivate sostanzialmente dalla lotta contro la ludopatia e dall’obiettivo normativo di proteggere i consumatori, hanno, inoltre, l’obiettivo di politica economica di ottenere un aumento delle entrate nette provenienti dal gioco e di conseguire nel minor tempo possibile un livello di profitti straordinariamente alto dal mercato dei casinò di gioco al fine di finanziare altre uscite di bilancio e servizi pubblici dello Stato.
4)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e il requisito secondo cui le limitazioni delle attività di gioco d’azzardo imposte dagli Stati membri devono essere coerenti e sistematiche debbano essere interpretati nel senso che detto articolo è violato e il requisito suddetto non è soddisfatto, e che si determina inoltre una differenziazione ingiustificata fra i prestatori di servizi, qualora si accerti che lo Stato membro, invocando un unico e medesimo motivo di ordine pubblico, riserva a favore del monopolio statale determinati servizi di gioco d’azzardo on‑line e consente di accedere ad altri servizi di gioco d’azzardo attribuendo un numero crescente di concessioni.
5)
Se l’articolo 56 TFUE e il divieto di discriminazione debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che soltanto i prestatori di servizi che dispongono di casinò fisici (con concessione) in territorio ungherese possano ottenere un’autorizzazione per offrire giochi di casinò on‑line, motivo per cui i prestatori di servizi che non dispongono di un casinò fisico in territorio ungherese (compresi i prestatori di servizi che dispongono di un casinò fisico in un altro Stato membro) non possono conseguire un’autorizzazione per offrire giochi di casinò on‑line.
6)
Se l’articolo 56 TFUE e il divieto di discriminazione debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una situazione nella quale uno Stato membro, indicendo una pubblica gara per l’attribuzione di concessioni per casinò fisici ovvero dando la possibilità di presentare, in qualità di operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità, un’offerta spontanea per ottenere la concessione di un casinò fisico, garantisca in teoria a qualsiasi fornitore di servizi che soddisfi i requisiti giuridici – ivi compreso un operatore stabilito in un altro Stato membro – la possibilità di ottenere una concessione per gestire un casinò fisico e, una volta in possesso di quest’ultima, un’autorizzazione per gestire un casinò on‑line, e però, in realtà, detto Stato membro non indìca alcuna gara pubblica e trasparente per l’attribuzione delle concessioni, e il prestatore di servizi non abbia, in pratica, la possibilità di presentare un’offerta spontanea, e a fronte di ciò le autorità dello Stato membro dichiarino che il prestatore di servizi, per il fatto di aver operato senza l’autorizzazione, ha infranto la legge e gli infliggano una sanzione qualificata come amministrativa.
7)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e la necessità che il procedimento di autorizzazione sia trasparente, oggettivo e pubblico debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una situazione nella quale lo Stato membro elabori un sistema di attribuzione tramite gara di concessioni per determinati servizi di gioco d’azzardo, e però, al tempo stesso, l’organo che decide sulle concessioni possa anche, anziché indire una gara per attribuire le concessioni, stipulare contratti di concessione con determinati soggetti qualificati come operatori di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità, invece di dare a tutti i prestatori di servizi, con l’indizione di un’unica gara, la possibilità di partecipare alla gara ad identiche condizioni.
8)
Nel caso in cui la risposta alla settima questione sia negativa, e qualora nello stesso Stato membro interessato possano istituirsi procedimenti di vario tipo al fine dell’ottenimento di una medesima concessione, se detto Stato membro debba garantire, in conformità all’articolo 56 TFUE, l’equivalenza di detti procedimenti nell’interesse dell’effetto utile della normativa dell’Unione in materia di libertà fondamentali, tenendo conto della necessità che il procedimento di autorizzazione sia trasparente, obiettivo e pubblico, nonché del requisito della parità di trattamento.
9)
Se incida sulla risposta da dare alle questioni dalla sesta all’ottava il fatto che in entrambi i casi non è garantito un controllo giurisdizionale o un altro rimedio giuridico efficace contro il provvedimento di attribuzione della concessione.
10)
Se l’articolo 56 TFUE, il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea, nonché l’autonomia istituzionale e processuale degli Stati membri, in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta e con il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo e con il diritto alla difesa sanciti da tali norme, debbano essere interpretati nel senso che, nell’esaminare i requisiti di diritto dell’Unione che derivano dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, nonché la necessità e la proporzionalità della restrizione adottata dallo Stato membro di cui trattasi, l’organo giurisdizionale nazionale investito della controversia può ordinare e svolgere d’ufficio una verifica e un’istruzione probatoria anche nel caso in cui il diritto processuale nazionale dello Stato membro non preveda giuridicamente tale facoltà.
11)
Se l’articolo 56 TFUE, in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta e con il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo ed il diritto alla difesa sanciti da tali norme, debba essere interpretato nel senso che, nell’esaminare i requisiti di diritto dell’Unione che derivano dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, nonché la necessità e la proporzionalità della restrizione adottata dallo Stato membro di cui trattasi, l’organo giurisdizionale nazionale investito della controversia non può addossare l’onere della prova sui prestatori di servizi colpiti dalla restrizione, bensì spetta allo Stato membro – e, in concreto, alla pubblica autorità che ha emesso la decisione impugnata – motivare e dimostrare la conformità al diritto dell’Unione, nonché la necessità e la proporzionalità della normativa nazionale, cosicché il mancato adempimento di questo onere comporta di per sé che la normativa nazionale viola il diritto dell’Unione.
12)
Se l’articolo 56 TFUE, letto anche alla luce del diritto a un equo processo di cui all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta, del diritto di essere ascoltati di cui all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), di quest’ultima, dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta stessa, nonché del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, come pure dell’autonomia istituzionale e processuale degli Stati membri, debba essere interpretato nel senso che tali prescrizioni non sono soddisfatte qualora l’autorità competente dello Stato membro non comunichi all’operatore di giochi d’azzardo l’avvio del procedimento amministrativo sanzionatorio conformemente alla normativa nazionale, né chieda in seguito, durante il procedimento amministrativo sanzionatorio, una sua presa di posizione sulla conformità della normativa dello Stato membro con il diritto dell’Unione e, senza illustrare analiticamente nella motivazione del provvedimento detta conformità e le prove che la avvalorano, infligga, in un procedimento in unico grado, una sanzione qualificata come amministrativa dal diritto nazionale.
13)
Se, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 56 TFUE, dall’articolo 41, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettere a) e c), della Carta e dagli articoli 47 e 48 della stessa, nonché del diritto a un controllo giurisdizionale effettivo e del diritto di difesa sanciti da tali norme, siano soddisfatte le prescrizioni dettate dagli articoli sopra citati qualora l’operatore di giochi d’azzardo possa contestare per la prima volta e unicamente dinanzi all’organo giurisdizionale nazionale la compatibilità della normativa nazionale con il diritto dell’Unione.
14)
Se l’articolo 56 TFUE e il dovere degli Stati membri di giustificare e motivare un’eventuale restrizione della libera prestazione dei servizi possano essere interpretati nel senso che lo Stato membro non ha adempiuto a tale obbligo qualora né al momento dell’adozione della restrizione né al momento dell’esame fosse/sia disponibile una pertinente valutazione d’impatto, la quale comprovi gli obiettivi di ordine pubblico della restrizione.
15)
Se, tenuto conto dei limiti edittali stabiliti dalla legge per fissare l’importo della sanzione amministrativa irrogabile, della natura dell’attività colpita con la sanzione e, in particolare, della misura in cui l’attività incide sull’ordine pubblico e sulla sicurezza pubblica, nonché del fine repressivo della sanzione, possa ritenersi, ai sensi degli articoli 47 e 48 della Carta, che la sanzione amministrativa in questione abbia “natura penale”. Se tale circostanza influisca sulla risposta da dare alle questioni pregiudiziali dall’undicesima alla quattordicesima.
16)
Se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che, qualora, sulla scorta delle risposte date alle precedenti questioni, l’organo giurisdizionale investito della controversia dichiari l’illiceità della normativa e della sua applicazione, esso deve dichiarare che anche la sanzione basata sulla normativa nazionale non conforme a quanto previsto all’articolo 56 TFUE viola il diritto dell’Unione».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima, seconda, terza e quarta
Con le sue questioni prima, seconda, terza e quarta, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta ad un sistema dualistico di organizzazione del mercato dei giochi d’azzardo nell’ambito del quale alcuni tipi di questi giochi rientrano nel sistema del monopolio statale, mentre altri sono sottoposti al sistema delle concessioni e delle autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo.
Anzitutto, occorre ricordare che la disciplina dei giochi d’azzardo è uno dei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di un’armonizzazione da parte dell’Unione europea, spetta a ciascuno Stato membro valutare, nei suddetti settori, alla luce della propria scala dei valori, le esigenze che la tutela degli interessi coinvolti comporta (sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Poi, è pacifico che, nel quadro di una legislazione compatibile con il Trattato FUE, la scelta delle modalità di organizzazione e di controllo delle attività di gestione e di pratica dei giochi d’azzardo o dei giochi a soldi incombe alle autorità nazionali nell’ambito del loro potere discrezionale (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2010, Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punto
).
Infine, la Corte ha precisato che, in materia di giochi d’azzardo, occorre in linea di principio esaminare, in particolare, separatamente per ciascuna delle restrizioni imposte da una normativa nazionale se essa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo o degli obiettivi invocati dallo Stato membro interessato e se essa non vada oltre quanto è necessario per raggiungerli (sentenza dell’8 settembre 2010, Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punto
).
Così, secondo una consolidata giurisprudenza, il fatto che tipi diversi di giochi d’azzardo siano assoggettati, gli uni ad un monopolio pubblico, gli altri ad un regime di autorizzazioni rilasciate ad operatori privati, non può, di per sé solo, portare a privare della loro giustificazione, alla luce dei legittimi obiettivi da esse perseguiti, le misure che, come il monopolio pubblico, risultino prima facie come le più restrittive e le più efficaci. Infatti, tale diversità di regimi giuridici non è di per sé in grado di pregiudicare l’idoneità di un monopolio pubblico siffatto a raggiungere l’obiettivo di prevenzione dell’incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco e di lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, obiettivo per il quale il suddetto monopolio è stato istituito (sentenza dell’8 settembre 2010, Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punto
).
Tuttavia, un sistema dualistico di organizzazione del mercato dei giochi d’azzardo potrà rivelarsi contrario all’articolo 56 TFUE qualora si constati che le autorità competenti conducono politiche intese ad incoraggiare la partecipazione ai giochi d’azzardo, diversi da quelli rientranti nel monopolio statale, anziché miranti a ridurre le occasioni di gioco e a limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico, cosicché l’obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive legate al gioco e di lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, il quale era alla base dell’istituzione del citato monopolio, non può più essere efficacemente perseguito mediante il monopolio stesso (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2010, Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punto
).
Nel caso di specie, al fine di giustificare il sistema dualistico di disciplina dei giochi d’azzardo, il governo ungherese fa valere sia i motivi di ordine pubblico, di sanità pubblica e di pubblica sicurezza, sia le ragioni imperative di tutela dei consumatori, di prevenzione della dipendenza e di prevenzione delle frodi.
Occorre constatare che simili motivi sono idonei a giustificare eventuali restrizioni delle attività di gioco d’azzardo sia per quanto riguarda il regime del monopolio statale per alcuni tipi di questi giochi, sia per quanto concerne il regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo.
Tuttavia, al fine di dimostrare l’incoerenza del sistema ungherese di organizzazione dei giochi d’azzardo, la Sporting Odds fa valere che l’obiettivo principale della normativa nazionale consiste, in realtà, nell’aumentare gli introiti di bilancio generati dalle imposte prelevate sui casinò, dall’aumento delle previsioni di entrate provenienti dai canoni sulle concessioni dei casinò, nonché dal valore delle fiches acquistate dai giocatori. Essa aggiunge che le misure di liberalizzazione di alcuni tipi di giochi d’azzardo hanno favorito un’espansione delle attività dei giochi di casinò, in contrasto con gli obiettivi di tutela dei consumatori e di prevenzione della dipendenza.
A questo proposito, se è pacifico che il solo obiettivo di massimizzare le entrate dell’erario pubblico non può consentire una restrizione della libera prestazione dei servizi, il fatto che una restrizione delle attività di giochi d’azzardo vada accessoriamente a beneficio del bilancio dello Stato membro in questione non impedisce a tale restrizione di essere giustificata se e in quanto essa anzitutto persegua effettivamente obiettivi attinenti a ragioni imperative di interesse generale, circostanza questa la cui verifica incombe al giudice nazionale (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punti
e
).
Inoltre, per quanto riguarda la politica di liberalizzazione di alcuni tipi di giochi d’azzardo, idonea a iscriversi nell’ambito di una politica di espansione controllata delle attività di gioco d’azzardo, la Corte ha statuito che una politica siffatta può essere coerente sia con l’obiettivo di prevenire la gestione delle attività di gioco d’azzardo a scopi criminali o fraudolenti, sia con l’obiettivo della prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e della lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, dirigendo i consumatori verso l’offerta proveniente dagli operatori autorizzati, offerta che si presume essere, al tempo stesso, al riparo da elementi criminali e concepita per proteggere meglio i consumatori da spese eccessive e dall’assuefazione al gioco (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Così, allo scopo di raggiungere tale obiettivo di canalizzazione verso circuiti controllati, gli operatori autorizzati devono costituire un’alternativa affidabile, ma al tempo stesso attraente, a un’attività vietata, il che può implicare segnatamente il ricorso a nuove tecniche di distribuzione (sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, una politica di espansione controllata delle attività di gioco d’azzardo può essere considerata coerente solo se, da un lato, le attività criminali e fraudolente connesse al gioco e, dall’altro, l’assuefazione al gioco potevano, all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale, costituire un problema in Ungheria, e se un’espansione delle attività autorizzate e regolamentate sarebbe stata idonea a porre rimedio a tale problema (sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Spetta al giudice del rinvio verificare, nel quadro della causa di cui è investito, se le condizioni di cui sopra siano soddisfatte e, eventualmente, se la politica di espansione in questione non abbia un’ampiezza tale da renderla inconciliabile con gli obiettivi invocati dal governo ungherese (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni prima, seconda, terza e quarta dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta, in linea di principio, ad un sistema dualistico di organizzazione del mercato dei giochi d’azzardo nel quale alcuni tipi di questi giochi rientrano nel sistema del monopolio statale, mentre altri sono sottoposti al sistema delle concessioni e delle autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo, qualora il giudice del rinvio accerti che la normativa restrittiva della libera prestazione dei servizi persegue effettivamente, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi fatti valere dallo Stato membro interessato.
Sulla quinta questione
Mediante la sua quinta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una norma nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, in virtù della quale la possibilità di ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line sia riservata esclusivamente agli operatori di giochi d’azzardo che gestiscono, in forza di una concessione, un casinò situato nel territorio nazionale.
Al fine di rispondere a tale questione, occorre ricordare che la libera prestazione dei servizi implica l’eliminazione di qualsiasi discriminazione applicata nei confronti del prestatore in ragione della sua nazionalità o del fatto che esso sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui la prestazione deve essere eseguita. La condizione secondo cui un’impresa deve creare un centro di attività stabile o una controllata nello Stato membro in cui viene eseguita la prestazione si pone direttamente in contrasto con la libera prestazione dei servizi, dal momento che essa rende impossibile la prestazione, in questo Stato membro, di servizi da parte di imprese stabilite in altri Stati membri (sentenza del 21 gennaio 2010, Commissione/Germania,
C‑546/07
,
EU:C:2010:25
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Se invero la Corte ha statuito che l’articolo 56 TFUE non osta una normativa nazionale la quale preveda un divieto di proporre giochi d’azzardo tramite Internet nel territorio di uno Stato membro a carico di operatori stabiliti in altri Stati membri nei quali essi forniscono lecitamente servizi analoghi (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punto
), occorre ricordare che la normativa nazionale esaminata nell’ambito della causa decisa da tale sentenza istituiva un monopolio sui giochi d’azzardo che riconosceva i diritti esclusivi di gestione di tali giochi a un organismo posto sotto la tutela effettiva dello Stato.
Nel presente procedimento principale, la normativa in questione restringe l’organizzazione di giochi d’azzardo su Internet riservandola ai soli operatori che gestiscono un casinò situato nel territorio nazionale e che sono titolari a tal fine di una concessione e di un’autorizzazione.
A questo proposito, risulta da una giurisprudenza consolidata che un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in modo da circoscrivere l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali entro limiti idonei ad evitarne un utilizzo arbitrario (sentenza del 22 giugno 2017, Unibet International,
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, una restrizione quale quella constatata nel procedimento principale presenta carattere discriminatorio. Essa è compatibile con il diritto dell’Unione soltanto qualora ricada nell’ambito di una norma derogatoria espressa, come l’articolo 52 TFUE, ossia l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica (sentenza del 9 settembre 2010, Engelmann,
C‑64/08
,
EU:C:2010:506
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Il governo ungherese fa valere motivi di ordine pubblico e di sanità pubblica, sostenendo che il controllo statale sui giochi effettuati on‑line è limitato e che la norma nazionale garantisce che i giochi d’azzardo on‑line, i quali comportano rischi più elevati dei giochi d’azzardo tradizionali, siano riservati ad operatori di comprovata affidabilità che gestiscono un casinò situato nel territorio nazionale e che soddisfano le prescrizioni in materia di tutela dei consumatori e di ordine pubblico.
Se è pacifico che, in considerazione dell’assenza di un contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, i giochi d’azzardo accessibili via Internet comportano rischi di natura differente e di entità accresciuta rispetto ai mercati tradizionali di tali giochi per quanto riguarda eventuali frodi commesse dagli operatori in danno dei consumatori (sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punto
), la norma in questione deve tuttavia soddisfare i requisiti imposti dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda il suo carattere proporzionato (v., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2007, Placanica e a.,
C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, punto
).
Più precisamente, affinché sia ammissibile una restrizione, quale quella controversa nel procedimento principale, in base alla quale, per poter offrire giochi d’azzardo on-line un operatore di giochi d’azzardo on‑line deve ottenere una concessione per l’esercizio di un casinò situato nel territorio ungherese, deve essere dimostrato che detta restrizione costituisce una condizione indispensabile per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito (v., in tal senso, sentenza del 9 luglio 1997, Parodi,
C‑222/95
,
EU:C:1997:345
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, è palese che una simile restrizione, la quale finisce per riservare ai gestori di casinò situati nel territorio nazionale l’accesso al mercato dei giochi d’azzardo on‑line, eccede i limiti di quanto può essere considerato proporzionato, in quanto esistono misure meno restrittive che permettono di raggiungere gli obiettivi fatti valere dal governo ungherese.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla quinta questione dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una norma nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, in virtù della quale la possibilità di ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line sia riservata esclusivamente agli operatori di giochi d’azzardo titolari di una concessione per l’esercizio di un casinò situato nel territorio nazionale, nella misura in cui detta norma non costituisce una condizione indispensabile per raggiungere gli obiettivi perseguiti ed esistono misure meno restrittive per realizzarli.
Sulle questioni sesta, settima e ottava
Con le sue questioni sesta, settima e ottava, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, che istituisca un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line in virtù del quale gli operatori possono concludere un contratto di concessione per l’esercizio di un casinò, e sulla base del medesimo ottenere l’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line, o partecipando a una pubblica gara ai fini della conclusione di un contratto di concessione organizzato dal Ministro dell’Economia, o presentando un’offerta spontanea a tale ministro ai fini della conclusione di un contratto di concessione, possibilità quest’ultima riconosciuta agli operatori di giochi d’azzardo qualificati come «di comprovata affidabilità», ai sensi della normativa nazionale.
In via preliminare, occorre ricordare che la Corte ha già risposto a quesiti riguardanti le modalità di attribuzione delle concessioni e delle autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo in Ungheria nella sentenza del 22 giugno 2017, Unibet International (
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
). La sola differenza tra la sesta questione pregiudiziale e le questioni alle quali la Corte ha già risposto riguarda il tipo di concessione che bisogna ottenere affinché ad un operatore possa essere rilasciata un’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line.
Orbene, risulta dalla decisione di rinvio che le procedure di rilascio delle concessioni, ossia la pubblica gara per la conclusione di un contratto di concessione organizzata dal Ministro dell’Economia, e la possibilità di presentare un’offerta spontanea a tale ministro ai fini della conclusione di un contratto di concessione, riservata agli operatori di giochi d’azzardo qualificati come «di comprovata affidabilità», restano immutate. Inoltre, dalla decisione suddetta risulta anche che una pubblica gara rientrante nella competenza del Ministro dell’Economia non è mai stata organizzata e che la condizione secondo cui un operatore di giochi d’azzardo qualificato come «di comprovata affidabilità» deve aver esercitato per dieci anni un’attività di organizzazione di giochi d’azzardo in Ungheria permane nella normativa nazionale, nella sua versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale.
Pertanto, senza che sia necessario procedere all’esame del regime in discussione nel procedimento principale, risulta dal punto 48 della sentenza del 22 giugno 2017, Unibet International (
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
), che tale regime è contrario all’articolo 56 TFUE.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alle questioni sesta, settima e ottava dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, la quale istituisca un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line, qualora essa contenga disposizioni discriminatorie nei confronti degli operatori stabiliti in altri Stati membri oppure qualora essa contenga disposizioni non discriminatorie, ma che vengono applicate in modo non trasparente oppure attuate in modo da impedire o da rendere più difficoltosa la candidatura di taluni offerenti stabiliti in altri Stati membri.
Sulla nona questione
Occorre constatare che, poiché risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale che la Sporting Odds non ha né chiesto né ottenuto una concessione, la risposta a tale questione, che verte sui mezzi di ricorso disponibili contro le decisioni relative all’attribuzione delle concessioni, è ipotetica.
Di conseguenza, occorre constatare che la nona questione è irricevibile.
Sulla decima questione
Con tale questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, letti in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta, ostino ad una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, la quale non preveda la verifica d’ufficio del carattere proporzionato delle misure restrittive della libera prestazione dei servizi, ai sensi dell’articolo 56 TFUE, e faccia gravare l’onere della prova sulle parti del procedimento.
A questo proposito, è pacifico che spetta ai giudici nazionali effettuare una valutazione globale delle circostanze alla base dell’adozione e dell’attuazione di una normativa restrittiva sulla scorta degli elementi di prova forniti dalle autorità competenti dello Stato membro, volti a dimostrare la sussistenza di obiettivi idonei a legittimare un ostacolo a una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE e la proporzionalità di tale ostacolo (v., in tal senso, sentenza del 14 giugno 2017, Online Games e a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, punto
).
Se è vero che tali giudici possono essere tenuti, in applicazione delle norme processuali nazionali, ad adottare le misure necessarie al fine di agevolare la produzione di detti elementi di prova, essi non possono invece essere tenuti a sostituirsi alle suddette autorità al fine di fornire le giustificazioni che tali autorità hanno l’obbligo di fornire. Qualora tali giustificazioni non siano fornite in ragione dell’assenza o della passività delle autorità summenzionate, i giudici nazionali devono poter trarre tutte le conseguenze derivanti da tale mancanza (sentenza del 14 giugno 2017, Online Games e a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, punto
).
Inoltre, la Corte ha statuito che il diritto dell’Unione non osta ad un regime nazionale nell’ambito del quale un giudice chiamato a pronunciarsi sulla conformità al diritto dell’Unione di una normativa che restringe l’esercizio di una libertà fondamentale dell’Unione sia tenuto a istruire d’ufficio gli elementi della controversia di cui è investito, purché tale regime non abbia come conseguenza che detto giudice sia tenuto a sostituirsi alle autorità competenti dello Stato membro interessato, alle quali incombe fornire gli elementi di prova necessari per consentire ad esso giudice di controllare se la restrizione in parola sia giustificata (sentenza del 14 giugno 2017, Online Games e a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, punto
).
Ne consegue che il diritto dell’Unione non esige che gli Stati membri prevedano una verifica d’ufficio delle misure restrittive delle libertà fondamentali e, pertanto, non osta ad una normativa nazionale che faccia gravare l’onere della prova sulle parti.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla decima questione dichiarando che l’articolo 56 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, letti in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano ad una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, la quale non preveda la verifica d’ufficio del carattere proporzionato delle misure restrittive della libera prestazione dei servizi, ai sensi dell’articolo 56 TFUE, e faccia gravare l’onere della prova sulle parti del procedimento.
Sull’undicesima questione
Con la sua undicesima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE, letto in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta, debba essere interpretato nel senso che incombe ad uno Stato membro che abbia introdotto una normativa restrittiva fornire gli elementi di prova intesi a dimostrare l’esistenza di obiettivi idonei a legittimare un ostacolo ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE e il carattere proporzionato di tale ostacolo, oppure se sia permesso far gravare tale obbligo sull’altra parte del procedimento.
Da un lato, come risulta dai punti 52 e 53 della presente sentenza, incombe alle autorità competenti di uno Stato membro che abbia istituito una normativa siffatta fornire gli elementi di prova intesi a dimostrare l’esistenza di obiettivi idonei a legittimare un ostacolo ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE e il carattere proporzionato di tale ostacolo. Dall’altro lato, qualora tali giustificazioni non vengano fornite in ragione dell’assenza o della passività delle autorità suddette, i giudici nazionali devono poter trarre tutte le conseguenze derivanti da tale mancanza.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, l’articolo 56 TFUE, letto in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta, deve essere interpretato nel senso che incombe ad uno Stato membro che abbia introdotto una normativa restrittiva fornire gli elementi di prova intesi a dimostrare l’esistenza di obiettivi idonei a legittimare un ostacolo ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE e il carattere proporzionato di tale ostacolo, di modo che, ove detti elementi non vengano forniti, il giudice nazionale deve poter trarre tutte le conseguenze derivanti da questa mancanza.
Sulla quattordicesima questione
Con la sua quattordicesima questione, che occorre esaminare successivamente all’undicesima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro non ha adempiuto il proprio obbligo di giustificare una misura restrittiva per il fatto che esso non ha fornito alcuna analisi degli effetti di tale misura alla data di introduzione di quest’ultima nella normativa nazionale o alla data dell’esame della misura stessa da parte del giudice nazionale.
In proposito, occorre ricordare che spetta allo Stato membro intenzionato a far valere un obiettivo idoneo a legittimare l’ostacolo alla libertà di prestazione dei servizi fornire al giudice nazionale tutti gli elementi atti a consentire a quest’ultimo di assicurarsi che la misura di cui sopra soddisfa effettivamente i requisiti imposti dal principio di proporzionalità (sentenza del 30 aprile 2014, Pfleger e a.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, dalla summenzionata giurisprudenza non si può dedurre che uno Stato membro sia privato della possibilità di dimostrare che una misura nazionale restrittiva soddisfa i requisiti di cui sopra per il semplice fatto che tale Stato membro non è in grado di presentare degli studi che siano serviti quale base per l’adozione della normativa in discussione (sentenza del 30 aprile 2014, Pfleger e a.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Infatti, il giudice nazionale è tenuto ad effettuare una valutazione globale delle circostanze alla base dell’adozione e dell’attuazione di una normativa restrittiva (sentenza del 30 aprile 2014, Pfleger e a.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punto
), e non già a constatare unicamente che non è stato effettuato uno studio preliminare degli effetti di una normativa.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla quattordicesima questione dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che non si può constatare che uno Stato membro non ha adempiuto il proprio obbligo di giustificare una misura restrittiva per il fatto che tale Stato non ha fornito alcuna analisi degli effetti di tale misura alla data dell’introduzione di quest’ultima nella normativa nazionale o alla data dell’esame della misura stessa da parte del giudice nazionale.
Sulla sedicesima questione
Con la sua sedicesima questione, che occorre esaminare prima della dodicesima, della tredicesima e della quindicesima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una sanzione, come quella in discussione nel procedimento principale, inflitta a motivo della violazione della normativa nazionale istitutiva di un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo, nel caso in cui tale normativa nazionale si riveli contraria all’articolo summenzionato.
A questo proposito, è sufficiente ricordare che, qualora sia stato istituito un regime restrittivo in materia di giochi d’azzardo ed esso sia incompatibile con l’articolo 56 TFUE, la violazione di tale regime da parte di un operatore economico non può costituire oggetto di sanzioni (sentenza del 22 giugno 2017, Unibet International,
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla sedicesima questione dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una sanzione, come quella in discussione nel procedimento principale, inflitta a motivo della violazione della normativa nazionale istitutiva di un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo, nel caso in cui tale normativa nazionale si riveli contraria all’articolo summenzionato.
Alla luce della risposta fornita a tale questione, non occorre rispondere alla dodicesima, alla tredicesima ed alla quindicesima questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta, in linea di principio, ad un sistema dualistico di organizzazione del mercato dei giochi d’azzardo nel quale alcuni tipi di questi giochi rientrano nel sistema del monopolio statale, mentre altri sono sottoposti al sistema delle concessioni e delle autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo, qualora il giudice del rinvio accerti che la normativa restrittiva della libera prestazione dei servizi persegue effettivamente, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi fatti valere dallo Stato membro interessato.

2)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una norma nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, in virtù della quale la possibilità di ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line sia riservata esclusivamente agli operatori di giochi d’azzardo titolari di una concessione per l’esercizio di un casinò situato nel territorio nazionale, nella misura in cui detta norma non costituisce una condizione indispensabile per raggiungere gli obiettivi perseguiti ed esistono misure meno restrittive per realizzarli.

3)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, la quale istituisca un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo on‑line, qualora essa contenga disposizioni discriminatorie nei confronti degli operatori stabiliti in altri Stati membri oppure qualora essa contenga disposizioni non discriminatorie, ma che vengono applicate in modo non trasparente oppure attuate in modo da impedire o da rendere più difficoltosa la candidatura di taluni offerenti stabiliti in altri Stati membri.

4)
L’articolo 56 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, letti in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano ad una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, la quale non preveda la verifica d’ufficio del carattere proporzionato delle misure restrittive della libera prestazione dei servizi, ai sensi dell’articolo 56 TFUE, e faccia gravare l’onere della prova sulle parti del procedimento.

5)
L’articolo 56 TFUE, letto in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali, deve essere interpretato nel senso che incombe ad uno Stato membro che abbia introdotto una normativa restrittiva fornire gli elementi di prova intesi a dimostrare l’esistenza di obiettivi idonei a legittimare un ostacolo ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE e il carattere proporzionato di tale ostacolo, di modo che, ove detti elementi non vengano forniti, il giudice nazionale deve poter trarre tutte le conseguenze derivanti da questa mancanza.

6)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che non si può constatare che uno Stato membro non ha adempiuto il proprio obbligo di giustificare una misura restrittiva per il fatto che tale Stato non ha fornito alcuna analisi degli effetti di tale misura alla data dell’introduzione di quest’ultima nella normativa nazionale o alla data dell’esame della misura stessa da parte del giudice nazionale.

7)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una sanzione, come quella in discussione nel procedimento principale, inflitta a motivo della violazione della normativa nazionale istitutiva di un regime di concessioni e di autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo, nel caso in cui tale normativa nazionale si riveli contraria all’articolo summenzionato.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.