CELEX: 62015CJ0148
Преюдициално запитване
Членове 34 и 36 ДФЕС
Свободно движение на стоки
Национална правна уредба
Лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание
Продажба от аптеките
Определяне на единни цени
Количествено ограничение на вноса
Мярка с равностоен ефект
Обосноваване
Закрила на здравето и живота на хората

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 34 и 36 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между Deutsche Parkinson Vereinigung eV (наричано по-нататък „DPV“) и Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (Сдружение за борба с нелоялната конкуренция, наричано по-нататък „ZBUW“) по повод на определянето в германското законодателство на единни продажни цени в аптеките на лекарствените продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание.
Германска правна уредба
Законът за лекарствените продукти
Член 78, параграф 1, първо изречение от Gesetz über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz) (Закон за лекарствените продукти) предвижда следното:
„Федерално министерство на икономиката и технологиите има право […] да определя […]:
1.
ценови маржове за лекарствените средства, които се предоставят за препродажба в обектите за търговия на едро, аптеките или от ветеринарните лекари“.
Със Закон от 19 октомври 2012 г. (BGBl. I, стр. 2192) в член 78, параграф 1 от Закона за лекарствените продукти е включено следното изречение:
„Приетата въз основа на първото изречение Наредба за цените на лекарствените продукти се прилага и за лекарствените продукти, които се включват в приложното поле на този закон съгласно член 73, параграф 1, първо изречение, точка 1а“.
Член 73, параграф 1, първо изречение, точка 1а от Закона за лекарствените продукти, посочен в член 78, параграф 1 от същия закон, се отнася до продажбата по пощата на доставяни на крайни потребители в Германия лекарствени продукти от аптеки със седалище в друга държава — членка на Европейския съюз. С определение от 22 август 2012 г. Общото събрание на федералните върховни съдилища постановява, че подобно на изменената редакция на Закона за лекарствените продукти, и предишната редакция на този закон следва да се тълкува в смисъл, че Arzneimittelpreisverordnung (Наредба за цените на лекарствените продукти) се прилага и за такива продажби.
Член 78, параграф 2 от Закона за лекарствените продукти предвижда следното:
„Цените и ценовите маржове трябва да отчитат законните интереси на потребителите на лекарствени продукти, ветеринарните лекари, аптеките и търговците на едро. Следва да се гарантира единна аптечна продажна цена на лекарствените продукти, които не могат да се продават извън аптеките. […]“.
Наредбата за цените на лекарствените продукти
Член 1 от Наредбата за цените на лекарствените продукти предвижда, че производителят трябва да определи цена за своя лекарствен продукт, към която съгласно член 2 от тази наредба се добавя надценка от търговците на едро, както и според предвиденото в член 3 от Наредбата — надценка от аптеките. Тази наредба не се прилага за лекарствените продукти, за които не се изисква лекарско предписание.
Законът за рекламата в здравния сектор
От представената на Съда преписка следва, че член 7, параграф 1, точка 2 от Heilmittelwerbegesetz (Закон за рекламата в здравния сектор) забранява паричните субсидии като отстъпките от цената и бонусите, както и рекламните подаръци за лекарствените продукти, отпускани по лекарско предписание.
Фактите в главното производство и преюдициалните въпроси
DPV е организация за взаимопомощ, чиято цел е да подобрява условията за живот на пациенти, страдащи от болестта на Паркинсон, и на техните семейства. С писмо от юли 2009 г., в което рекламира сътрудничеството между него и нидерландската аптека за поръчки по пощата „DocMorris“, DPV представя на своите членове бонусна система, предвиждаща различни бонуси за покупката от страна на неговите членове на отпускани по лекарско предписание и продавани само в аптеките лекарства за болестта на Паркинсон от DocMorris (наричана по-нататък „бонусната система“).
ZBUW счита по-специално, че бонусната система нарушава германската правна уредба, която предвижда определяне на единна продажна цена в аптеките на лекарствените продукти, отпускани по лекарско предписание.
От представената на Съда преписка следва, че Landgericht Düsseldorf (Областен съд, Дюселдорф, Германия) уважава иска за преустановяване на нарушението, подаден от ZBUW, и забранява на DPV да препоръчва бонусната система по същия начин като използвания с изпратеното през юли 2009 г. писмо. DPV подава жалба срещу решението на Landgericht Düsseldorf (Областен съд, Дюселдорф) до запитващата юрисдикция.
Тази юрисдикция посочва, че бонусната система нарушава релевантните национални разпоредби не само когато фармацевт продава лекарствен продукт със задължителна цена на цена, различна от тази, която трябва да бъде начислена съгласно Наредбата за цените на лекарствените продукти, но и когато заедно с покупката на лекарствен продукт със задължителна цена на клиента се предоставят предимства, поради които покупката му изглежда икономически по-изгодна.
Запитващата юрисдикция си задава въпроса дали в положение като разглежданото член 78, параграф 1 от Закона за лекарствените продукти както в първоначалната, така и в изменената му редакция представлява забранено съгласно член 34 ДФЕС ограничение.
Ако са изпълнени предвидените в този член условия, Oberlandesgericht Düsseldorf (Върховен областен съд, Дюселдорф) си задава въпроса дали определянето на задължителни цени може да бъде обосновано съгласно член 36 ДФЕС по съображения за закрила на здравето и живота на хората. Според тази юрисдикция анализът на проблематиката за наличието на обосновка по-специално повдига въпроса дали неотдавна отворилата се възможност за снабдяване на населението в селските райони с лекарствени средства чрез доставки по пощата може най-малкото да лиши от абсолютен характер практиката на Съда, установена в частност последно в решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (
C‑367/12
,
EU:C:2012:68
).
Запитващата юрисдикция счита, че отговорът на въпроса дали единствено определянето на задължителни цени на лекарствата, отпускани по лекарско предписание, би осигурило равномерно и всеобхватно снабдяване на населението с лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, най-вероятно ще бъде от решаващо значение за разрешаването на спора в главното производство. Запитващата юрисдикция изтъква, че до този момент ZBUW не е представило нито конкретни доводи по този въпрос, нито доказателства в тяхна подкрепа. Изложението на мотивите за приемането на разглежданата в главното производство национална правна уредба също се свеждало просто до позоваване на предполагаемите рискове, с които разглежданата в главното производство система на задължителни цени има за цел да се справи.
В този контекст запитващата юрисдикция изпитва съмнения освен това дали предвид възможността за доставки по пощата евентуалните заплахи за традиционните аптеки, по-специално в селските райони, би следвало да бъдат толерирани.
Доколкото в мотивите към Закона от 19 октомври 2012 г. се съдържат други основания, запитващата юрисдикция поначало не счита, че те представляват достатъчни основания в подкрепа на ограничението на свободното движение на стоки.
При тези условия Oberlandesgericht Düsseldorf (Върховен областен съд, Дюселдорф) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли член 34 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че предвидените в националното законодателство задължителни цени на отпусканите по лекарско предписание лекарствени средства представляват мярка с равностоен ефект по смисъла на този член?
2)
Ако Съдът отговори утвърдително на първия въпрос: Обосновани по съображения за закрила на здравето и живота на хората съгласно член 36 ДФЕС ли са задължителните цени на отпусканите по лекарско предписание лекарствени средства, когато само чрез тях се гарантира равномерно и всеобхватно снабдяване с лекарствени средства на населението в цяла Германия, и по-специално в селските райони?
3)
Ако Съдът отговори утвърдително на втория въпрос: На какви изисквания трябва да отговаря съдебното решение, в което се установява, че действително е налице обстоятелството, посочено във втората част на втория въпрос?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект по смисъла на този член.
В самото начало следва да се припомни, че свободното движение на стоки е основен принцип на Договора за функциониране на ЕС, който намира израз в установената в член 34 ДФЕС забрана на количествените ограничения върху вноса между държавите членки и на всички мерки с равностоен ефект (решение от 5 юни 2007 г., Rosengren и др.,
C‑170/04
,
EU:C:2007:313
, т.
).
В делото по главното производство е безспорно, че режимът на задължителните цени се прилага както към аптеките със седалище в Германия, така и към тези, установени в други държави членки. Поради това следва да се разгледа въпросът дали този режим може да се квалифицира като „мярка с равностоен на количествено ограничение ефект“ по смисъла на член 34 ДФЕС.
В това отношение следва да се припомни установената съдебна практика, според която забраната на мерките с равностоен на количествено ограничение ефект, установена в член 34 ДФЕС, се отнася до всички мерки на държавите членки, които могат пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятстват вноса между държавите членки (вж. решение от 9 септември 2008 г., Комисия/Германия,
C‑141/07
,
EU:C:2008:492
, т.
и цитираната съдебна практика).
По отношение на забраната, предвидена в германското законодателство, за продажба по пощата на лекарствени продукти, чиято продажба е запазена изключително за аптеките в съответната държава членка, Съдът вече е приел, че подобна забрана затруднява в по-голяма степен аптеките, разположени извън Германия, отколкото намиращите се на германска територия. Ако за последните е безспорно, че тази забрана ги лишава от допълнителен или алтернативен начин за достъп до германския пазар на крайни потребители на лекарствени продукти, то те така или иначе запазват възможността да продават лекарствените продукти в своите аптечни обекти. За сметка на това интернет би бил по-подходящ начин за пряк достъп до германския пазар за аптеките, които не са установени на германска територия. Забрана, засягаща в по-голяма степен аптеките, установени извън германската територия, би могла да затрудни в по-голяма степен достъпа до пазара на стоки с произход от други държави членки, отколкото достъпа на националните стоки и поради това представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 34 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2003 г., Deutscher Apothekerverband,
C‑322/01
,
EU:C:2003:664
, т.
—
).
Както подчертават ZBUW, германското и шведското правителство, в настоящия случай следва да се посочи, че по принцип традиционните аптеки са в състояние в по-голяма степен от аптеките за поръчка по пощата да предоставят индивидуални съвети на пациентите посредством персонала на аптечния обект и да осигуряват снабдяването с лекарствени продукти при спешни случаи. Доколкото поради ограниченото предлагане на услуги аптеките за поръчка по пощата не могат да заместят по подходящ начин подобни услуги, следва да се приеме, че ценовата конкуренция може да представлява по-съществен конкурентен параметър за последните в сравнение с традиционните аптеки, тъй като този параметър обуславя възможността им за пряк достъп до германския пазар и за запазване на конкурентоспособността им на него.
Поради това обстоятелство, а и тъй като предвид особените характеристики на германския пазар, видни от представената на Съда преписка, за установените в други държави членки аптеки продажбата по пощата представлява по-важно, евентуално дори единствено средство да получат пряк достъп до този пазар, отколкото за установените в Германия аптеки, разглежданата в главното производство правна уредба не засяга еднакво продажбата на национални лекарствени продукти и тази на лекарствени продукти с произход от други държави членки.
Предвид гореизложеното следва да се посочи, че налагането на единни продажни цени като предвиденото в германската правна уредба засяга в по-голяма степен аптеките, установени в държава членка, различна от Федерална република Германия, отколкото аптеките със седалище на германска територия, което би могло да затрудни в по-голяма степен достъпа до пазара на стоки с произход от други държави членки, отколкото достъпа на националните стоки.
Ето защо на първия поставен въпрос следва да се отговори, че член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект по смисъла на този член, след като тази правна уредба засяга в по-голяма степен продажбата на лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, от установени в друга държава членка аптеки, отколкото продажбата на тези лекарствени продукти от установени на националната територия аптеки.
По втория и третия въпрос
С втория и третия въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 36 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание, може да бъде обоснована по съображения за закрила на здравето и живота на хората по смисъла на този член.
В самото начало следва да се припомни постоянната практика на Съда, според която като изключение от правилото за свободно движение на стоките в рамките на Съюза, член 36 ДФЕС следва да се тълкува стриктно (вж. в този смисъл решения от 10 януари 1985 г., Association des Centres distributeurs Leclerc и Thouars Distribution,
229/83
,
EU:C:1985:1
, т.
, от 11 септември 2008 г., Комисия/Германия,
C‑141/07
,
EU:C:2008:492
, т.
и от 9 декември 2010 г., Humanplasma,
C‑421/09
,
EU:C:2010:760
, т.
).
Що се отнася до националните мерки в областта на общественото здраве, Съдът многократно е постановявал, че животът и здравето на хората се нареждат на първо място сред ценностите и интересите, защитавани от Договора, и че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен. Тъй като тази степен може да бъде различна в различните държави членки, на последните следва да се признае свобода на преценка (вж. решение от 12 ноември 2015 г., Visnapuu,
C‑198/14
,
EU:C:2015:751
, т.
и цитираната съдебна практика).
В частност необходимостта да се осигури стабилно снабдяване на страната за основни медицински цели, може в съответствие с член 36 ДФЕС да обоснове пречка за търговията между държавите членки, доколкото тази цел попада в рамките на закрилата на здравето и живота на хората (вж. решение от 28 март 1995 г., Evans Medical и Macfarlan Smith,
C‑324/93
,
EU:C:1995:84
, т.
).
Макар в главното производство да няма спор, че продажбата по пощата на лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, вече не е забранена в Германия, ZBUW, германското и шведското правителство посочват, че прилаганата към продажбата на такива лекарствени продукти система на единни цени е обоснована с цел на германското население да се осигури сигурно и качествено снабдяване с лекарствени продукти.
В частност според германското правителство посочената система цели да гарантира, че аптеките за поръчки по пощата няма да се впуснат в разрушителна ценова конкуренция, която би довела до изчезването на традиционните аптеки, преди всичко в селските или слабо населените райони, които са по-слабо привлекателни места за установяване на последните. Германското правителство настоява, че само подобни аптеки могат да осигурят сигурно и качествено снабдяване, преди всичко при спешни случаи, както и индивидуални съвети и ефикасен контрол на разпространяваните лекарствени продукти.
Макар целта да се осигури сигурно и качествено снабдяване с лекарствени продукти на цялата национална територия, по принцип да попада в рамките на член 36 ДФЕС, правна уредба, която може да ограничи гарантирана от Договора основна свобода като свободното движение на стоки, може да бъде надлежно обоснована само ако е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната легитимна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. в този смисъл решения от 9 декември 2010 г., Humanplasma,
C‑421/09
,
EU:C:2010:760
, т.
и от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, т.
).
Както Съдът вече е посочил, националните органи следва във всеки отделен случай да представят необходимите за тази цел доказателства. Поради това съображенията, на които може да се позовава една държава членка, следва да се придружават от анализ на пригодността и пропорционалността на приетата от тази държава мярка, както и от точни доказателства в подкрепа на доводите ѝ (вж. в този смисъл Решение от 23 декември 2015 г., The Scotch Whisky Association и др.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, т.
, както и цитираната съдебна практика).
Следователно при анализа на национална правна уредба с оглед на съображението за закрила на здравето и живота на хората по смисъла на член 36 ДФЕС националната юрисдикция трябва да провери обективно с помощта на статистически или отделни данни или с други средства дали представените от съответната държава членка доказателства позволяват основателно да се приеме, че с избраните средства могат да бъдат осъществени преследваните цели, както и дали е възможно целите да бъдат постигнати с мерки, свързани с по-малко ограничения за свободното движение на стоки (вж. в този смисъл Решение от 23 декември 2015 г., The Scotch Whisky Association и др.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, т.
).
Що се отнася до пригодността на разглежданата в главното производство национална правна уредба да постигне споменатите цели, следва да се посочи, че доводът, свързан с необходимостта да се осигури равномерното снабдяване в цяла Германия с лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, не е подкрепен от никакво доказателство, което да отговаря на условията, установени в точка 35 от настоящото решение. В частност, както посочва по същество генералният адвокат в точка 51 от заключението си, с направените по този въпрос в рамките на настоящото дело общи твърдения не се доказва как налагането на единни цени за подобни лекарствени продукти дава възможност да се осигури по-добро географско разпределение на традиционните аптеки в Германия.
Напротив, някои доказателства, на които се основава Комисията, подсказват, че засилената ценова конкуренция между аптеките би била благоприятна за равномерното снабдяване с лекарствени продукти, като насърчава установяването на аптеки в райони, в които малкият брой аптечни обекти би позволил начисляването на по-високи цени.
Що се отнася до довода, свързан с качественото снабдяване с лекарствени средства, отпускани по лекарско предписание, следва да се посочи, че обратно на твърденията на германското правителство, пред Съда не са представени доказателства, че без режим като разглеждания в главното производство аптеките за поръчки по пощата биха могли да се впуснат в такава ценова конкуренция, че съществени услуги като снабдяването при спешни случаи вече не биха могли да бъдат гарантирани в Германия поради значителното намаляване на броя на аптечните обекти. В това отношение следва да се припомнят посочените в точка 24 от настоящото решение параметри на конкуренцията, различни от цената, които евентуално биха дали възможност на традиционните аптеки, изправени пред конкуренция с доставките по пощата, да запазят конкурентоспособността си на германския пазар.
Освен това представените пред Съда в рамките на настоящото дело доказателства не са достатъчни, за да се докаже, че ценовата конкуренция при лекарствените продукти, отпускани по лекарско предписание, би имала отрицателно въздействие върху извършването на някои дейности от общ интерес от традиционните аптеки като приготвянето на лекарствени продукти в аптеките по лекарско предписание или поддържането на определен запас или асортимент от лекарствени продукти. Напротив, както по същество посочва генералният адвокат в точка 47 от заключението си, би могло да се окаже, че ако са изправени пред ценова конкуренция от страна на аптеките за поръчки по пощата, традиционните аптеки биха били насърчени да развиват подобни дейности.
Не е доказана в съответствие с посочените в точка 35 от настоящото решение условия и твърдяната връзка между разглежданите в главното производство задължителни продажни цени и значителното намаляване на опасността пациентите да се опитват да упражняват натиск върху лекарите, за да получат желаните от тях лекарски предписания.
Що се отнася до тезата на ZBUW и на германското правителство, че пациентите, чието здравословно състояние е влошено, не трябва да бъдат принуждавани да прибягват до анализ на пазара, за да определят аптеката, предлагаща търсения лекарствен продукт на най-благоприятната цена, следва да се припомни, че наличието на действителна опасност за здравето на хората трябва да се преценява не с оглед на общи съображения, а въз основа на съответни научни изследвания (вж. в този смисъл решение от 14 юли 1994 г., Van der Veldt,
C‑17/93
,
EU:C:1994:299
, т.
). Посочените в това отношение толкова общи съображения обаче изобщо не са достатъчни, за да се докаже наличието на реална опасност за човешкото здраве в резултат на възможността на потребителите да се опитат да си доставят лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, на по-ниска цена.
Освен това, подобно на DPV и на нидерландското правителство, следва да се отбележи, че в настоящия случай ценовата конкуренция би могла да е от полза за пациентите, доколкото тя евентуално би дала възможност лекарствените продукти, отпускани по лекарско предписание, да се предлагат на по-благоприятни цени в Германия от наложените понастоящем от тази държава членка. Всъщност, както вече Съдът е посочил, ефикасната закрила на здравето и живота на хората изисква по-специално лекарствените продукти да се продават на разумни цени (вж. решение от 20 май 1976 г., de Peijper,
104/75
,
EU:C:1976:67
, т.
).
На последно място, следва да се добави, че наличието на други национални мерки като правилото за изключване на лицата, които не са фармацевти, от правото да притежават и стопанисват аптеки, чиято цел според преписката, с която разполага Съдът, се състои в сигурното и качествено снабдяване в Германия с лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, не се отразява на преценката от страна на Съда на разглеждания в главното производство режим на определяне на цените.
Предвид всички изложени обстоятелства следва да се приеме, че ограничение като произтичащото от разглежданата в главното производство правна уредба не е годно да постигне посочените цели и следователно не може да се счита за обосновано от постигането на тези цели.
Ето защо на втория и третия въпрос следва да се отговори, че член 36 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание, не може да бъде обоснована по съображения за закрила на здравето и живота на хората по смисъла на този член, доколкото тази правна уредба не е годна да постигне преследваните цели.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарско предписание, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект по смисъла на този член, след като тази правна уредба засяга в по-голяма степен продажбата на лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, от установени в друга държава членка аптеки, отколкото продажбата на тези лекарствени продукти от установени на националната територия аптеки.

2)
Член 36 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда определяне на единни продажни цени в аптеките на лекарствени продукти за хуманна употреба, отпускани по лекарство предписание, не може да бъде обоснована по съображения за закрила на здравето и живота на хората по смисъла на този член, доколкото тази правна уредба не е годна да постигне преследваните цели.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.