CELEX: 62015TJ0518
EGFL og ELFUL
udgifter, der er udelukket fra EU-finansiering
landdistriktsudviklingsprogram
støtte til udvikling af landdistrikterne
områder med naturbetingede ulemper
fast finansiel korrektion
udgifter, der er afholdt af Frankrig
kontroller på stedet
belægningskriterium
optælling af dyr
forhøjelse af den faste korrektionssats som følge af en tilbagevendende overtrædelse
processuelle garantier

Tvistens baggrund
De franske myndigheder vedtog i medfør af artikel 36, litra a), nr. i) og ii), i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (
EUT 2005, L 277, s. 1
) et landdistriktsudviklingsprogram for Frankrig for perioden 2007-2013 (herefter »landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013«), som bl.a. fastsætter udbetaling af udligningsgodtgørelse for naturbetingede ulemper (herefter »UNU«) til landbrugere, der befinder sig i områder med naturbetingede ulemper.
Ved beslutning K(2007) 3446 endelig af 19. juli 2007 godkendte Europa-Kommissionen landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013, som bl.a. indeholder foranstaltninger i henhold til artikel 36, litra a), nr. i) og ii), i forordning nr. 1698/2005, nemlig foranstaltning 211 og 212. Disse foranstaltninger giver mulighed for at sikre, at de landbrugere, der befinder sig i områder med naturbetingede ulemper i henholdsvis bjergområder og ikke-bjergområder, overholder den gode arealanvendelse ved at gøre udbetalingen af en godtgørelse for foderarealer betinget af overholdelsen af et belægningskriterium. Dette belægningskriterium, der udtrykkes i dyreenheder pr. hektar, gør det muligt at regulere belægningsgraden på foderarealerne med henblik på at undgå undergræsning eller overgræsning. I henhold til artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 fastsætter landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013 en række betingelser for disse foranstaltningers støtteberettigelse, herunder bl.a. overholdelsen af en fastlagt belægningsgrad i hvert departement og inklusive tærskelværdier fastsat pr. zone eller delzone.
Kommissionen fastsatte den finansielle korrektion, der er genstand for nærværende søgsmål, efter en undersøgelse med referencen RD 2/2012/005/FR vedrørende særlige foranstaltninger for akse 2 i landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013 for produktionsåret 2011, nemlig foranstaltning 211 og 212 vedrørende UNU og delforanstaltning 214-A om præmien for landbrugsmiljøvenlige græsningsarealer (herefter »præmien«).
Undersøgelsen blev gennemført i henhold til artikel 31, stk. 1-3, i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (
EUT 2005, L 209, s. 1
), som fandt anvendelse på tidspunktet for indledningen af undersøgelsen.
Ved skrivelse af 11. december 2012 meddelte Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (
EUT 2006, L 171, s. 90
) de franske myndigheder sine bemærkninger som følge af undersøgelsen og anmodede dem om yderligere oplysninger (herefter »meddelelsen om resultater«).
I punkt 4.3 i meddelelsen om resultater under overskriften »Manglende kontrol af beregningsgraden« fandt Kommissionen bl.a., at reglerne for kontrol på stedet af foranstaltningerne vedrørende UNU og af delforanstaltningerne vedrørende præmien var i strid med artikel 4, stk. 1, artikel 10, stk. 1, og artikel 14 stk. 2, i Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (
EUT 2011, L 25, s. 8
), da kvæg og får og geder, der var genstand for en konkret ansøgning om støtte, hverken var blevet kontrolleret, optalt eller havde været genstand for en sandsynlighedsberegning under kontrollerne på stedet. Kommissionen fremhævede, at der tidligere var foretaget en lignende konstatering herom i de to foregående undersøgelser, RD 2/2008/10/FR og RD 2/2011/03/FR, og den anmodede de franske myndigheder om at tilpasse deres procedurer for kontrol på stedet.
Ved skrivelse af 2. april 2013 meddelte de franske myndigheder Kommissionen deres bemærkninger til meddelelsen om resultater.
I disse bemærkningers punkt 4.3 har de franske myndigheder:
–
afvist anvendelsen af sandsynlighed som bevismiddel for, at en støtte er velbegrundet
–
gjort gældende, at beregningen af belægningsgraden vedrørende kvæg blev foretaget med anvendelse af en national digitaliseret database, som blev kontrolleret i henhold til reglerne i de forskellige forordninger fra Den Europæiske Union om databasen
–
bemærket, at der blev foretaget en efterprøvelse af belægningsgraden for UNU ved de kontroller på stedet, som blev gennemført vedrørende enten berettigelsen af de forskellige former for husdyrstøtte eller, hvad angår krydsoverensstemmelse-identifikationskrav, optællingen af kvæg uden for den nationale digitaliserede database og af får og geder, som ikke var genstand for en ansøgning om husdyrstøtte, og som jævnligt optrådte ved kontroller på stedet med henblik på UNU.
Ved skrivelse af 24. juni 2013 inviterede Kommissionen i medfør af artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 885/2006 de franske myndigheder til et bilateralt møde, der blev afholdt den 28. november 2013.
Den 11. december 2013 fremsendte Kommissionen i medfør af artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 885/2006 de franske myndigheder et referat fra mødet og anmodede dem om yderligere oplysninger. De franske myndigheder svarede den 27. februar 2014.
Ved skrivelse af 27. maj 2014 (herefter »den officielle meddelelse«) meddelte Kommissionen officielt de franske myndigheder, at den opretholdt sit standpunkt. Kommissionen fastslog, at den anførte mangel var en svaghed ved en hovedkontrol, som skabte en risiko »for fonden«, hvilket normalt medfører en finansiel korrektion på 5%. Den præciserede imidlertid, at eftersom denne mangel allerede var blevet fremhævet ved to tidligere undersøgelser, blev den anset for tilbagevendende, hvorfor det burde foreslås at anvende en fast korrektion på 10%, hvilket ville udelukke et nettobeløb på 115971211,03 EUR fra finansiering af udgifter, der var anmeldt til Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL). Kommissionen præciserede ligeledes, at den faste korrektion vedrørte udgifter for ansøgningsårene 2011-2013, der blev afholdt i regnskabsårene 2011-2013, idet der ikke var iværksat korrigerende foranstaltninger for disse år.
Den 3. juli 2014 indbragte de franske myndigheder sagen for forligsorganet, som afgav sin rapport nr. 14/FR/635 den 15. januar 2015.
Efter den mislykkede forligsprocedure meddelte Kommissionen ved skrivelse af 16. marts 2015 de franske myndigheder sit endelige standpunkt (herefter »det endelige standpunkt«), hvori den delvis opretholdt det standpunkt, der var fremført i den officielle meddelelse, og foreslog at udelukke udgifter, der var anmeldt til EGFL og ELFUL, fra finansiering for et nettobeløb på 98276677,07 EUR, som dækkede udgifterne for ansøgningsåret 2011, samt de udgifter for ansøgningsårene 2012 og 2013, der var afholdt efter den 11. december 2010, for regnskabsårene 2011-2013 i medfør af foranstaltningerne vedrørende UNU og delforanstaltningen vedrørende præmien.
Henset til Rettens afgørelse i dom af 30. april 2015, Frankrig mod Kommissionen (
T-259/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:250
), foreslog Kommissionen ved skrivelse af 18. juni 2015 at udelukke de udgifter til får og geder, som ikke havde været genstand for en ansøgning om støtte til dyr, fra beregningsgrundlaget for den finansielle korrektion i den afgørelse, der skulle træffes. Eftersom Kommissionen ikke kunne foretage denne udelukkelse før offentliggørelsen af den nævnte afgørelse, foreslog den at foretage de nødvendige tilpasninger efter offentliggørelsen af afgørelsen og anmodede med henblik herpå de franske myndigheder om at oplyse den om de bruttobeløb, der skulle udelukkes fra den finansielle korrektions beregningsgrundlag.
Den 22. juni 2015 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1119 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af EGFL og ELFUL (
EUT 2015, L 182, s. 39
) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Ved den anfægtede afgørelse udelukkede Kommissionen som led i en efterprøvende landbrugsregnskabsafslutning et nettobeløb på 98276627,35 EUR fra EU-finansiering. Denne faste korrektion svarede til visse udgifter, som Den Franske Republik havde afholdt i medfør af foranstaltning 211 og 212 vedrørende UNU og delforanstaltning 214-A vedrørende præmien inden for akse 2 i landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013. Disse udgifter svarer til den støtte, de franske myndigheder havde udbetalt i medfør af de fremsatte ansøgninger for 2011-2013.
Den anfægtede afgørelse blev vedtaget i overensstemmelse med artikel 52, stk. 1-3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (
EUT 2013, L 347, s. 549
), som ophævede forordning nr. 1290/2005 med virkning fra den 1. januar 2014. Den efterprøvende regnskabsafslutning, der blev indført ved artikel 52 i forordning nr. 1306/2013, svarer i det væsentlige til den i artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 fastsatte procedure.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. september 2015 har Den Franske Republik anlagt nærværende sag.
Den 30. november 2015 har Kommissionen indleveret svarskrift. Replikken og duplikken er blevet indleveret inden for de fastsatte frister.
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 1. december 2015 har Kongeriget Spanien fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Den Franske Republiks påstande. Ved afgørelse af 11. januar 2016 har formanden for Rettens Sjette Afdeling givet tilladelse til denne intervention. Kongeriget Spanien har indgivet et skriftligt indlæg, og sagens parter har indgivet skriftlige bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Retten har Rettens præsident i henhold til artikel 27, stk. 3, i Rettens procesreglement af hensyn til en ordnet retspleje udpeget en anden refererende dommer, som er blevet tilknyttet Anden Afdeling. Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er sagen blevet henvist til Sjette Afdeling, som denne refererende dommer er blevet tilknyttet.
Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, som blev vedtaget den 4. maj 2017 i medfør af artikel 89, stk. 3, i Rettens procesreglement, blev parterne anmodet om at tage stilling til de følger, der for nærværende sag måtte udledes af dom af 26. januar 2017, Spanien mod Kommissionen (
C-506/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:42
), og af 26. januar 2017, Frankrig mod Kommissionen (
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
). Parterne har efterkommet denne anmodning inden for de fastsatte frister. Kommissionen blev ligeledes anmodet om at indlevere visse dokumenter til Rettens Justitskontor, hvilket den har gjort inden for samme frist.
Den Franske Republik har, støttet af Kongeriget Spanien, nedlagt følgende påstande:
–
Principalt delvis annullation af den anfægtede afgørelse om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter afholdt af medlemsstaterne i medfør af EGFL og ELFUL, for så vidt som den udelukker udgifter afholdt af Den Franske Republik som led i UNU og præmien inden for akse 2 i landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013 for regnskabsårene 2011-2013 for et beløb svarende til den udbetalte støtte for ansøgninger indgivet i produktionsårene 2011-2013 fra EU-finansiering.
–
Subsidiært annulleres den anfægtede afgørelse delvist, for så vidt som den medregner udgifter vedrørende får og geder, for hvilke der ikke er blevet anmodet om husdyrstøtte, i beregningsgrundlaget for den faste korrektion.
–
Mere subsidiært annulleres den anfægtede afgørelse delvist, for så vidt som den anvender en fast korrektion forhøjet med 10%, fordi de mangler, der foreholdes de franske myndigheder vedrørende optælling af dyrene, var tilbagevendende.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse om det andet anbringende.
–
Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har Den Franske Republik fremsat tre anbringender, men den har under retsmødet imidlertid frafaldet det andet anbringende.
Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, artikel 10, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, i, forordning (EU) nr. 65/2011 samt af artikel 11, stk. 1, i forordning (EU) nr. 885/2006, for så vidt som Kommissionen fastslog, at den franske regering havde tilsidesat sine forpligtelser med hensyn til kontrol af belægningsgraden.
Det tredje anbringende, der er fremsat mere subsidiært, vedrører Kommissionens tilsidesættelse af de regler, der er fastsat ved Kommissionens dok. VI/5330/97 af 23. december 1997 med overskriften »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dok. VI/5330/97«), og ved dok. AGRI/60637/2006 med overskriften »Meddelelse fra Kommissionen – om Kommissionens behandling inden for rammerne af regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, af tilfælde med utilstrækkelige kontrolsystemer« (herefter »dok. AGRI/60637/2006«), idet den anvendte en fast korrektion forhøjet med 10%, fordi de mangler, der foreholdes de franske myndigheder vedrørende optælling af dyrene, var tilbagevendende, idet manglerne vedrørte en hovedkontrol, for hvilken der allerede var foretaget korrektioner ved to tidligere undersøgelser, og som de franske myndigheder ikke havde forbedret.
Indledende bemærkninger
Det skal indledningsvis bemærkes, at EGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter EU’s regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget (dom af 4.9.2015, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen,
T-245/13
,
EU:T:2015:595
, præmis
), og at det i medfør af de EU-retlige bestemmelser om bl.a. EGFL påhviler medlemsstaterne at indføre et effektivt kontrol- og overvågningssystem (jf. dom af 17.5.2013, Bulgarien mod Kommissionen,
T-335/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:262
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endvidere påhviler det ifølge fast retspraksis Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget. Kommissionen er således forpligtet til at begrunde sin afgørelse, hvis der deri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført. Kommissionen skal imidlertid ikke udtømmende godtgøre, at de nationale administrationers kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men den skal fremlægge bevis for, at den nærer en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal. Den pågældende medlemsstat kan for sin del ikke afkræfte Kommissionens konstateringer uden at underbygge sine egne påstande med beviser, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at en medlemsstat har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EGFL’s regnskaber, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige beviser for, at dens kontrol eller tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens påstande er forkerte (jf. dom af 4.9.2015, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen,
T-245/13
,
EU:T:2015:595
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endelig følger det af fast retspraksis, at mens det påhviler Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, påhviler det i givet fald medlemsstaten, når denne tilsidesættelse er fastslået, at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske virkninger af tilsidesættelsen (jf. dom af 4.9.2015, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen,
T-245/13
,
EU:T:2015:595
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Forvaltningen af finansieringen gennem EGFL påhviler i første række de nationale myndigheder, som skal påse, at de EU-retlige regler nøje overholdes, og hviler på tilliden mellem de nationale myndigheder og EU-myndighederne. Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlægge de oplysninger, der er nødvendige for udarbejdelsen af fondens regnskaber, mens Kommissionen ikke er tilstrækkelig nær på forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. dom af 4.9.2015, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen,
T-245/13
,
EU:T:2015:595
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er i lyset af disse bemærkninger, at de af Den Franske Republik påberåbte anbringender skal undersøges.
Spørgsmålet om, hvorvidt anbringenderne kan antages til realitetsbehandling og er virksomme, for så vidt som de mutatis mutandis vedrører delforanstaltningen vedrørende præmien
Den Franske Republik har indledningsvis gjort gældende, at Kommissionen under hele den administrative procedure fandt, at den manglende kontrol af belægningsgraden ikke alene vedrørte foranstaltningerne vedrørende UNU, men ligeledes delforanstaltningen vedrørende præmien, uanset at deres formål og tildelingskriterier er forskellige. Den Franske Republik har følgelig gjort gældende, at de anbringender, som den har fremsat om foranstaltning 211 og 212 vedrørende UNU, »mutatis mutandis ligeledes gælder for delforanstaltning 214-A [vedrørende] præmien«, og at anfægtelsen heraf således angår den faste korrektions samlede beløb, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, dvs. 98276677,07 EUR. I replikken har Den Franske Republik bekræftet sin hensigt om at overføre de fremsatte anbringender på delforanstaltningen vedrørende præmien.
Kommissionen har bestridt Den Franske Republiks argumenter.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen med sine argumenter tilsigter at bestride både, at Den Franske Republiks anbringender kan antages til realitetsbehandling, og at de er virksomme, for så vidt som de overføres på delforanstaltningen vedrørende præmien.
For så vidt som Kommissionen med sine argumenter tilsigter at anfægte muligheden for at antage anbringenderne til realitetsbehandling, i det omfang disse overføres på delforanstaltningen vedrørende præmien, skal det bemærkes, at det i henhold til fast retspraksis fremgår af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der i henhold til den nævnte statuts artikel 53 og artikel 76 i Rettens procesreglement finder anvendelse ved Retten, at stævningen klart og præcist skal angive søgsmålets genstand, påstandene og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, således at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten kan udøve sin kontrol, uden at de eventuelt behøver anmode om yderligere oplysninger (jf. i denne retning dom af 26.1.2017, GGP Italy mod Kommissionen,
T-474/15
,
EU:T:2017:36
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at Den Franske Republik klart og præcist har angivet søgsmålets genstand og den korte fremstilling af søgsmålsgrundene. Den Franske Republik har ligeledes forklaret, hvorfor den mener, at de anbringender, der er fremsat i forhold til foranstaltningerne vedrørende UNU, kan overføres på delforanstaltningen vedrørende præmien. Det fremgår nemlig klart af stævningen, at denne overførsel er støttet på den angivelige sidestilling, som Kommissionen har foretaget af de pågældende to typer foranstaltninger som led i klagepunktet om manglende kontrol af belægningsgraden.
Det følger heraf, at Den Franske Republik er berettiget til at overføre sine anbringender på delforanstaltningen vedrørende præmien.
For så vidt som Kommissionen med sine argumenter tilsigter at bestride, at søgsmålsgrundene er virksomme, i det omfang de overføres på delforanstaltningen vedrørende præmien, skal det for det første bemærkes, at de regler, der finder anvendelse på foranstaltningerne vedrørende UNU, er de samme som dem, der gælder for landbrugsmiljømæssige foranstaltninger, såsom foranstaltningerne vedrørende præmien. Det fremgår nemlig af afsnit IV i forordning nr. 1698/2005, at såvel foranstaltninger vedrørende UNU som landbrugsmiljømæssige foranstaltninger er en del af støtten til landdistriktsudvikling, der skal forbedre landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne.
For det andet fremgår det af cirkulære DGPAAT/SDEA/C2011-3030 af 22. april 2011 om landbrugsmiljømæssige foranstaltninger, at belægningsgraden for disse typer foranstaltninger beregnes på samme måde som belægningsgraden for foranstaltninger vedrørende UNU. Belægningsgraden for foranstaltningerne vedrørende præmien beregnes nemlig som »forholdet mellem planteædende dyr i bedriften, udtrykt i dyreenheder pr. hektar, og bedriftens anmeldte foderarealer«, mens cirkulære DGPAAT/SDEA/C2011-3071 af 29. august 2011 om angivelse af de lovbestemte betingelser for UNU for 2011-2013 præciserer, at belægningsgraden for disse foranstaltninger beregnes som »antallet af dyreenheder pr. hektar i forhold til foderarealets antal hektar«.
For det tredje fremgår det klart af Kommissionens endelige standpunkt, at udelukkelsen af en del af de udgifter, der er anmeldt til ELFUL, er støttet på den manglende kontrol på stedet af belægningsgraden for foranstaltninger vedrørende UNU og delforanstaltningen vedrørende præmien, og at den finansielle korrektion er anvendt på disse to typer foranstaltninger.
For det fjerde har Kommissionen, som Den Franske Republik har anført, under hele den regnskabsafslutningsprocedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, på intet tidspunkt fremsat en anden argumentation for delforanstaltningen vedrørende præmien end den, der er fremsat for foranstaltningerne vedrørende UNU.
Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Den Franske Republik med føje har gjort sine anbringender gældende for både foranstaltningerne vedrørende UNU og delforanstaltningen vedrørende præmien.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, artikel 10, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 65/2011 samt af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006
Med det første anbringende har Den Franske Republik, støttet af Kongeriget Spanien, gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 4, stk. 1, artikel 10, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, i, forordning nr. 65/2011 samt artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006, idet Kommissionen fastslog, at Frankrig havde tilsidesat sine forpligtelser med hensyn til kontrol af belægningsgraden.
Den Franske Republik har fremsat dette anbringende i to led.
Med det første led har Den Franske Republik i det væsentlige gjort gældende, at den ikke var forpligtet til at foretage optælling af dyr under kontroller på stedet med henblik på at efterprøve kriteriet om belægningsgrad, idet en sådan forpligtelse hverken følger af artikel 4, stk. 1, artikel 10, stk. 1, eller artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 65/2011. De kontroller, som de franske myndigheder havde iværksat i forhold til den nationale identifikationsdatabase (herefter »identifikationsdatabasen«), opfyldte kravene i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 65/2011, idet de gav mulighed for en effektiv kontrol af overholdelsen af betingelserne for tildeling af UNU.
Med det andet led har Den Franske Republik i det væsentlige gjort gældende, at dyrene under kontroller på stedet ikke skulle gøres til genstand for en sandsynlighedsberegning, idet en sådan forpligtelse hverken fremgår af artikel 4, stk. 1, artikel 10, stk. 1, eller artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 65/2011. Kommissionen har anvendt begrebet »sandsynlighed« uden at præcisere dets retlige grundlag eller dets betydning, endsige de praktiske metoder til dets gennemførelse.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Idet det første anbringendes to led er snævert forbundne, bør de undersøges samlet.
Hvad angår principperne inden for kontroller af foranstaltninger vedrørende UNU og delforanstaltningen vedrørende præmien skal det indledningsvis bemærkes, at artikel 4 i forordning nr. 65/2011 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne opretter et kontrolsystem, der sikrer, at al nødvendig kontrol gennemføres således, at det effektivt efterprøves, at betingelserne for ydelse af støtte er opfyldt.
[…]
4.   Samtidig med den kontrol på stedet, der skal foretages i henhold til artikel 12, 20 og 25 i denne forordning, bør der så vidt muligt foretages anden kontrol som omhandlet i EU-reglerne om landbrugsstøtte.
[…]«
I artikel 10 i forordning nr. 65/2011 bestemmes følgende:
»1.   Medlemsstaterne anvender det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem […], som er omhandlet i afsnit II, kapitel 4, i forordning (EF) nr. 73/2009.
2.   Kontrollen af, om støttekriterierne er overholdt, består i administrativ kontrol og kontrol på stedet.
3.   Overholdelse af kravene vedrørende krydsoverensstemmelse undersøges ved kontrol på stedet og eventuelt ved administrativ kontrol.
4.   I den periode, som er omfattet af en forpligtelse, må parceller, som der ydes støtte til, ikke ombyttes, medmindre det udtrykkeligt er fastsat i programmet for udvikling af landdistrikterne.«
Hvad nærmere bestemt angår kontroller på stedet bestemmer artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 65/2011, at kontrol på stedet »omfatter alle de af støttemodtagerens forpligtelser, som det er muligt at kontrollere på tidspunktet for kontrolbesøget«.
Det skal for det første bemærkes, at selv om EU-lovgivningen vedrørende tildeling af støtte og præmier ikke udtrykkeligt forpligter medlemsstaterne til at indføre særlige overvågnings- og kontrolforanstaltninger, forholder det sig ikke desto mindre således, at det i medfør af artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 65/2011 påhviler medlemsstaterne at foretage kontroller på stedet, som omfatter alle dele af støttemodtagerens forpligtelser, herunder dem, der følger af national ret, således at det er muligt at foretage kontroller ved besøget (jf. i denne retning dom af 26.1.2017, Spanien mod Kommissionen,
C-506/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:42
, præmis
, og af 26.1.2017, Frankrig mod Kommissionen,
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
, præmis
).
I den foreliggende sag foreskrev landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013, således som det var blevet godkendt af Kommissionen, med henblik på adgang til UNU, et belægningskriterium udtrykt i dyreenheder pr. hektar med henblik på at regulere belægningsgraden på foderarealerne for at undgå undergræsning eller overgræsning. De franske myndigheder var således forpligtede til under kontrollerne på stedet at fastlægge belægningskriteriet ved en optælling af de dyr, der fandtes på bedriften på tidspunktet for kontrolbesøget, hvilken optælling i øvrigt er foreskrevet i punkt 7.2 i cirkulære DGPAAT/SDEA/C2011-3071 af 29. august 2011, nævnt ovenfor i præmis 39, med henblik på en kontrol af, om dette kriterium er blevet nøjagtigt overholdt og således underbygger de data, der fremgår af de administrative kontroller (jf. analogt dom af 26.1.2017, Frankrig mod Kommissionen,
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
, præmis
).
For det andet skal det bemærkes, at Kommissionen har anført sandsynlighedsberegningen som et muligt alternativ til den nøjagtige optælling af dyr i tilfælde af store besætninger som mulighed for at foretage en kontrol af belægningsgraden. I den officielle meddelelse foreholdt Kommissionen de franske myndigheder, at »belægningsgraden ikke blev efterprøvet på stedet […], idet dyrene hverken blev kontrolleret, optalt eller var genstand for en sandsynlighedsberegning«. Kommissionen anførte ligeledes, at »kontrollen af dyrebesætningen eller sandsynligheden herfor [skulle] være en integreret del af kontrollerne på stedet«. Den samme kritik fremgår af meddelelsen om resultater og invitationen til det bilaterale møde. I sit endelige standpunkt foreholdt Kommissionen ligeledes de franske myndigheder, at »de kontroller på stedet, som blev foretaget for foranstaltningerne for udvikling af landdistrikterne, ikke [omfattede] optælling eller sandsynlighedsberegning af dyrebesætningen«, idet den præciserede, at »disse dyr hverken [blev] optalt eller var genstand for en sandsynlighedsberegning«, og at »belægningsgraden derfor ikke [var] godtgjort efter kontrollen på stedet«.
Under hele den administrative procedure har Kommissionen endvidere gentaget, at kontrollen af dyrebesætningen eller dennes sandsynlighed skulle være en integreret del af kontrollerne på stedet af de foranstaltninger i akse 2, for hvilke de begunstigedes forpligtelser omfattede en belægningsgrad. Kommissionen opfodrede følgelig gentagne gange de franske myndigheder til at tilpasse deres kontrolprocedure. Såfremt de franske myndigheder under den administrative procedure nærede tvivl om betydningen af og de praktiske midler til gennemførelsen af en sandsynlighedsberegning, kunne de have anmodet Kommissionen om forklaringer, men de begrænsede sig til at anfægte, at der ikke var retligt grundlag for denne sandsynlighedsberegning.
Følgelig skal argumentet om, at Kommissionen har tilsidesat artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 885/2006, fordi den på intet tidspunkt under den administrative procedure præciserede de korrigerende foranstaltninger, som Den Franske Republik burde have truffet for at overholde forpligtelsen til at underkaste dyrene en sandsynlighedsberegning, forkastes.
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at Kommissionen med føje fastslog, at de franske myndigheder var forpligtede til under kontrollerne på stedet at foretage en optælling af dyrene eller en sandsynlighedsberegning for at fastlægge kriteriet om belægningsgraden på en bedrift, der var begunstiget af UNU. Det samme gælder hvad angår Kommissionens konklusion om forpligtelsen til at foretage en optælling af dyrene eller en sandsynlighedsberegning med henblik på at fastlægge kriteriet om belægningsgraden for delforanstaltningen vedrørende præmien.
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved dom af 26. januar 2017, Frankrig mod Kommissionen (
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
), for så vidt som denne ophæver dom af 30. april 2015, Frankrig mod Kommissionen (
T-259/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:250
).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i sin dom af 26. januar 2017, Frankrig mod Kommissionen (
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
, præmis
), fastslog, at Retten havde begået en retlig fejl, idet den i præmis 74 i dom af 30. april 2015, Frankrig mod Kommissionen (
T-259/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:250
), fastslog, at de systemer med kontroller på stedet, som skal gennemføres i henhold til artikel 12 ff. i Kommissionens forordning (EF) nr. 1975/2006 af 7. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (
EUT 2006, L 368, s. 74
), hvis ordlyd svarer til ordlyden af artikel 12 ff. i forordning nr. 65/2011, var selvstændige og uafhængige af de kontroller, der gennemføres inden for rammerne af forvaltningen af identifikation af kvæg eller kvægpræmier, uden at have fastslået dels, om disse sidstnævnte kontroller udgør kontroller, som er foreskrevet ved EU-lovgivningen om landbrugsstøtte som omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1975/2006, hvis ordlyd svarer til ordlyden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 65/2011, dels, om de kunne foretages på samme tidspunkt som de kontroller, der er foreskrevet i denne forordnings artikel 12 ff.
Medlemsstaterne har således principielt mulighed for at foretage kontroller på stedet i medfør af artikel 12 ff. i forordning nr. 65/2011, såsom kontroller på stedet som led i UNU, samtidig med kontroller på stedet foretaget i medfør af dyreidentifikation eller kvægpræmier, for så vidt som to betingelser opfyldes, nemlig for det første at de sidstnævnte kontroller udgør kontroller foreskrevet i EU-lovgivningen om landbrugsstøtte som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 65/2011, og for det andet at de kan foretages samtidig med kontrollerne fastsat i denne forordnings artikel 12 ff. (jf. i denne retning analogt dom af 26.1.2017, Frankrig mod Kommissionen,
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
, præmis
og
).
Hvad angår den første betingelse er parterne uenige om, hvorvidt de kontroller, der foretages som led i identifikationen af kvæg, udgør kontroller foreskrevet i EU-lovgivningen om landbrugsstøtte. De er derimod enige om, at kontroller inden for rammerne af forvaltningen af kvægpræmier kan anses for kontroller foreskrevet i EU-lovgivningen om landbrugsstøtte.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at kontroller i medfør af identifikation af kvæg er kontroller foretaget i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 1082/2003 af 23. juni 2003 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 for så vidt angår mindstekrav til den kontrol, der skal foretages i forbindelse med ordningen for identifikation og registrering af kvæg (
EUT 2003, L 156, s. 9
). Denne forordning, der blev vedtaget i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 af 17. juli 2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 820/97 (
EFT 2000, L 204, s. 1
), er en del af Unionens lovgivning om veterinærvidenskab og husdyravl, der tilsigter at beskytte folkesundheden og dyresundheden. Som Den Franske Republik har anført, er kontrollerne for identifikation af kvæg imidlertid ligeledes fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (
EUT 2009, L 316, s. 65
). Der er navnlig tale om kontrollerne foretaget med henblik på at sikre kravene om krydsoverensstemmelse fastsat i artikel 4 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (
EUT 2009, L 30, s. 16
).
Det følger heraf, at de kontroller, som gennemføres for identifikation af kvæg, udgør kontroller foreskrevet i EU-lovgivningen om landbrugsstøtte, hvorfor den første af de to betingelser nævnt ovenfor i præmis 60 er opfyldt.
Endvidere har Kommissionen selv i sit svar på Rettens spørgsmål anerkendt, at systemet for registrering og identifikation af dyr udgør bistand til systemerne for landbrugsstøtte.
Hvad angår den anden betingelse, der er nævnt ovenfor i præmis 60, har Den Franske Republik i det væsentlige gjort gældende, at den optælling, som de franske myndigheder foretog under kontrollerne på stedet som led i identifikationen af kvæg eller kvægpræmier, giver mulighed for at tage hensyn til de særlige forhold ved UNU-ordningen og fastlægge belægningskriteriet inden for rammerne af denne ordning. Én og samme optælling af dyr kan være tilstrækkelig som led i hver kontrol.
Ifølge Den Franske Republik er den franske kontrolordning effektiv som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 65/2011, eftersom den optælling af dyr, der blev foretaget under kontrollerne på stedet som led i identifikationen af kvæg eller kvægpræmier, er genstand for fortsat behandling i de databaser, der kontrollerer udbetaling af arealstøtte, såsom UNU.
Den Franske Republik har navnlig fremhævet, at identifikationsdatabasen tager hensyn til de to parametre, der giver mulighed for at efterprøve kriteriet om belægningsgraden for tildeling af UNU, nemlig kvægets alder og dyrenes gennemsnitlige årlige tilstedeværelse på bedriften. Identifikationsdatabasen for kvæg indeholder nemlig identifikationsnummeret på alle bedrifter, hvor hvert dyr har været, datoerne for flytningen af hvert dyr samt hvert dyrs fødselsdato, hvilket giver mulighed for at fastsætte hvert dyrs alder og dermed belægningsgraden, for til enhver tid at have identifikationsnummeret på alle de kvæg, der er på en bedrift, og at have kendskab til antallet af disse dyr, der er på hver bedrift. De oplysninger, der er nødvendige for at beregne belægningsgraden, og vedrørende dyreenheder indsamles således ved kontroller på stedet af identifikationen af dyr eller kvægpræmier, eftersom der herved foretages en optælling af dyr samt en kontrol af deres alder og den tid, de har været på landbrugsarealet.
Kommissionen har i det væsentlige bestridt, at de kontroller vedrørende identifikationen af kvæg eller kvægpræmier, som Den Franske Republik har påberåbt sig i nærværende sag, er tilstrækkelige til at overholde den betingelse om belægningsgraden i dyreenheder, der fastsat i medfør af UNU.
Det skal for det første bemærkes, at det tidligere er fastslået, at ingen bestemmelse i forordning nr. 65/2011 kan fortolkes således, at kontroller på stedet, hvis de administrative kontroller er blevet foretaget under anvendelse af oplysninger, der stammer fra en troværdig database, ikke længere er nødvendige i henhold til denne forordning. En sådan fortolkning ville tilsidesætte formålet med kontrol på stedet, som navnlig består i at kontrollere korrektheden af de oplysninger, der er indeholdt i de databaser, som medlemsstaterne har oprettet, i henhold til artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 65/2011 og artikel 42 i forordning nr. 1122/2009 (jf. i denne retning dom af 26.1.2017, Frankrig mod Kommissionen,
C-373/15 P
,
EU:C:2017:55
, præmis
,
og
, og af 30.4.2015, Frankrig mod Kommissionen,
T-259/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:250
, præmis
).
Følgelig kan den omstændighed, at de kontroller, som de nationale myndigheder har iværksat, opfylder kravene i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 65/2011, for så vidt som identifikationsdatabasen tager hensyn til de to parametre, der giver mulighed for at efterprøve belægningskriteriet, nemlig parameteret vedrørende kvægets alder og parameteret vedrørende deres gennemsnitlige årlige opholdstid på bedriften, ikke fritage de franske myndigheder for forpligtelsen til at optælle dyrene ved kontrollen på stedet for at foretage den ved forordning nr. 65/2011 foreskrevne kontrol og for at sikre sig, at de databaser, der er anvendt til at beregne belægningsgraden, opfylder kravene.
For det andet skal det, som Kommissionen har anført i sit svar på Rettens spørgsmål, fremhæves, at det fremgår af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1975/2006, hvis ordlyd svarer til ordlyden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 65/2011, at kontrollerne på stedet i medfør af UNU, »[h]vis det er muligt«, skal foretages, samtidig med at der foretages anden kontrol som omhandlet i EU-reglerne om landbrugsstøtte. Det følger heraf, at der principielt kan forekomme tilfælde, hvori det ikke er muligt at foretage kontroller på stedet i medfør af UNU, samtidig med at der foretages anden kontrol som omhandlet i EU-reglerne om landbrugsstøtte, eftersom fælles kontroller ikke er en ufravigelig regel, men blot en mulighed, der kan have undtagelser.
For det tredje skal det bemærkes, at Den Franske Republik i det foreliggende tilfælde ikke har godtgjort, at den optælling, som de franske myndigheder foretog under kontrollerne på stedet som led i identifikationen af kvæg eller kvægpræmier, fuldt ud tager hensyn til de særlige forhold ved UNU-ordningen, bl.a. forskellene ved de dyr, som er genstand for kontroller i medfør af UNU.
Kommissionen har således, uden at Den Franske Republik har anfægtet dette, anført, at kontroller som led i identifikationen af dyr eller kvægpræmier opfylder andre kriterier end kriterierne om kontroller i medfør af UNU, bl.a. hvad angår de anlæg, som er genstand for kontrol, de optalte eller identificerede dyr og hyppigheden af disse kontroller.
F.eks. svarer de dyr, der er genstand for en optælling inden for rammerne af UNU, ikke nødvendigvis til de dyr, der er genstand for en kontrol inden for rammerne af identifikation af dyr eller kvægpræmier. Selv om den sidstnævnte optælling således vedrører alle kvæg, geder, får og svin med henblik på at registrere dem i databasen over dyr og oprette en repræsentativ stikprøve for øremærkninger, tilsigter kontroller på stedet i medfør af foranstaltninger vedrørende UNU derimod alle planteædende arter.
Det skal derfor fastslås, at Den Franske Republik med sine argumenter ikke har godtgjort, at alle dyr, der er genstand for kontrol som led i foranstaltninger vedrørende UNU, i det foreliggende tilfælde var blevet kontrolleret under kontrollerne på stedet i medfør af identifikation af dyr eller kvægpræmier. I denne forbindelse er de noter, som de franske myndigheder har sendt til Kommissionen, som er fremlagt i bilag til stævningen, og som vedrører den rapport om kontrollerne af identifikationen af kvæg og små drøvtyggere, der blev foretaget i Frankrig i 2011-2013 i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1082/2003 og artikel 7 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1505/2006 af 11. oktober 2006 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 21/2004 for så vidt angår mindstekrav til kontrollen i forbindelse med identifikation og registrering af får og geder (
EUT 2006, L 280, s. 3
), uden betydning, da de kun vedrører kvæg, får og geder, og da de ikke godtgør, at de kontroller, der er genstand for disse rapporter, ligeledes omfatter alle de dyrearter, der er blevet kontrolleret i medfør af UNU.
På denne baggrund skal Den Franske Republiks argument om, at en enkelt optælling af dyr kan være tilstrækkelig i medfør af kontrollerne på stedet inden for rammerne af identifikationen af kvæg eller kvægpræmier samt i medfør af UNU, forkastes.
Den blotte erklæring om, at der findes kontroller med andre formål, der som Den Franske Republik har anerkendt under retsmødet, blev foretaget i andre år, kan heller ikke anses for tilstrækkelig til at godtgøre, at Kommissionen begik en fejl ved at fastslå, at de franske myndigheder havde tilsidesat deres forpligtelse til at optælle dyr under kontrollerne på stedet i medfør af foranstaltninger vedrørende UNU med henblik på at efterprøve belægningsgraden.
Følgelig skal det første anbringende forkastes, eftersom den anden betingelse nævnt ovenfor i præmis 60 ikke er opfyldt.
Den Franske Republik og Kongeriget Spaniens argument om, at optællingen af dyr under kontroller på stedet ikke giver mulighed for at efterprøve, om belægningskriteriet er overholdt, for så vidt som dette kriterium er en årlig gennemsnitssats, kan heller ikke rejse tvivl om den ovenfor i præmis 57 dragne konklusion. Den Franske Republik har således ikke i sine processkrifter præciseret det retlige grundlag i EU-retten, hvorefter belægningsgraden skal anses for en årlig gennemsnitssats. Den Franske Republik har i øvrigt ikke påberåbt sig praksis fra Domstolen eller Retten til støtte for sit argument. Det skal endvidere, som Kommissionen har anført, bemærkes, at landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013, som Den Franske Republik selv udviklede, ikke fastsætter, at belægningsgraden er en årlig gennemsnitssats.
Landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013 pålægger nemlig blot, at belægningen befinder sig mellem en minimumsgrænse og et loft, der fastsættes af præfekten for hver zone eller delzone i departementet på grundlag af dets landbrugsmiljømæssige kendetegn, uden at det præciseres, at der er tale om en årlig værdi. Selv om det forudsættes, at den pågældende periode er et år, skal modtagerne endvidere overholde det fastsatte intervalværdi. Der kan forekomme variationer mellem minimums- og maksimumsværdierne under den pågældende periode, og et gennemsnit for året kan, henset til, at det er umuligt at kontrollere disse værdier dagligt, accepteres. Med henblik på at overholde betingelsen om belægningsgraden skal dette gennemsnit dog beregnes på grundlag af værdier, der befinder sig mellem minimums- og maksimumsintervalværdierne (jf. analogt dom af 15.7.2015, Spanien mod Kommissionen,
T-561/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:496
, præmis
).
Hvis man accepterede Den Franske Republiks fortolkning om, at overholdelsen af kriteriet om belægningsgraden skal støttes på en beregning af gennemsnittet for året, ville det give de begunstigede mulighed for på visse tidspunkter af året at overskride de minimums- og maksimumsintervalværdier, der er fastsat i landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013, for så vidt som disse overskridelser ikke påvirker den endelige gennemsnitsværdi for hele året. Denne fremgangsmåde ville således tilgodese de begunstigedes strategiske adfærd, som kunne være lidet forenelig med det formål, der forfølges med den pågældende støtte, bl.a. opretholdelse og fremme af bæredygtige landbrugsmetoder (jf. 33. betragtning til forordning nr. 1698/2005). Overskridelsen af maksimumsværdierne på visse tidspunkter af året kunne nemlig skabe situationer med overudnyttelse af de pågældende arealer, og den manglende opfyldelse af minimumsværdierne kunne skabe situationer med underudnyttelse af disse arealer (jf. analogt dom af 15.7.2015, Spanien mod Kommissionen,
T-561/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:496
, præmis
).
De nationale myndigheder er således ved kontrol på stedet forpligtede til at fastlægge kriteriet om belægningsgraden på tidspunktet for kontrolbesøget ved bl.a. en optælling af dyrene med henblik på at efterprøve, om de ved landdistriktsudviklingsprogrammet 2007-2013 fastsatte maksimums- og minimumsværdier er nøjagtigt overholdt, og herved underbygge de oplysninger, der fremgår af de administrative kontroller (jf. analogt dom af 26.1.2017, Spanien mod Kommissionen,
C-506/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:42
, præmis
).
Den Franske Republiks argument om, at den omstændighed, at en bedrift en bestemt dag har en belægningsgrad, der er lavere end den tærskel eller højere end det loft for belægning, der er fastsat inden for rammerne af UNU, følgelig ikke udgør en tilsidesættelse af betingelserne for støtteberettigelse, må dermed forkastes. I henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 65/2011 omfatter kontrol på stedet nemlig alle de af støttemodtagerens forpligtelser, som det er muligt at kontrollere på tidspunktet for kontrolbesøget.
Den omstændighed, som Den Franske Republik har gjort gældende, at visse faktorer, som påvirker fastlæggelsen af belægningsgraden, såsom dyrenes alder, ikke kan fastlægges meget nøjagtigt, kan endvidere ikke fritage de nationale myndigheder for deres kontrolforpligtelse i denne henseende. Det kan endvidere, som Kommissionen har gjort gældende, ikke udelukkes, at de inspektører, der foretager kontrol på stedet, med tilstrækkelig præcision kan bestemme dyrenes alder (dom af 26.1.2017, Spanien mod Kommissionen,
C-506/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:42
, præmis
).
Henset til det ovenstående skal det første anbringende forkastes.
Det tredje anbringende, der er fremsat mere subsidiært, om, at Kommissionen har tilsidesat de regler, der er fastsat i dok. VI/5330/97 og AGRI/60637/2006
Med det tredje anbringende, der er fremsat mere subsidiært, har Den Franske Republik gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat reglerne fastsat i dok. VI/5330/97 og AGRI/60637/2006 ved at anvende en fast finansiel korrektion forhøjet med 10%, fordi den mangel, der foreholdes de franske myndigheder vedrørende optælling af dyr, var tilbagevendende, idet den vedrørte en hovedkontrol, for hvilken der allerede var foretaget korrektion ved to tidligere undersøgelser, og som ikke havde været genstand for forbedringer.
Den Franske Republik har gjort gældende, at det følger af dok. AGRI/60637/2006, sammenholdt med dok. VI/5330/97, at to betingelser skal opfyldes, for at Kommissionen kan anvende en sådan forhøjelse, nemlig for det første at Kommissionen meddeler den pågældende medlemsstat de forbedringer, den skal iværksætte for at afhjælpe de uregelmæssigheder, som den blev foreholdt som led i de foregående regnskabsafslutningsprocedurer, og for det andet at medlemsstaten ikke har afhjulpet uregelmæssighederne, selv om den var i stand til det.
Det er Den Franske Republiks opfattelse, at den anden betingelse ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde, eftersom det ikke var muligt for de franske myndigheder at afhjælpe de uregelmæssigheder, som Kommissionen havde konstateret ved den første undersøgelse, inden de to efterfølgende undersøgelser blev indledt. De forbedringer, som Kommissionen foreskrev efter den første administrative procedure, kunne nemlig først integreres i kontrollerne efter vedtagelsen af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/123/EU af 26. februar 2013 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, EGFL og ELFUL (
EUT 2013, L 67, s. 20
), der blev vedtaget efter den første administrative procedure, dvs. da de produktionsår, der var genstand for de efterfølgende to undersøgelser, allerede var forløbet. Følgelig kan de uregelmæssigheder, der blev konstateret under den procedure, der førte til den anfægtede afgørelse, ikke kvalificeres som tilbagevendende som omhandlet i dok. AGRI/60637/2006.
For det første har Kommissionen gjort gældende, at Den Franske Republik havde kendskab til de mangler, der blev identificeret i dens kontrolsystem, fra den 23. februar 2009, som var datoen for meddelelsen om resultater i den første undersøgelse, der præciserede de konstaterede uregelmæssigheder og anbefalingerne, og at de tre undersøgelser vedrørte den samme problemstilling. Den Franske Republik var således bekendt med, at denne procedure vedrørte mangler, som var forekommet i flere år. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at Den Franske Republiks ræsonnement alene gælder for tilfælde med »recidiv«, hvilket begreb Retten udtrykkeligt udelukkede inden for finansiel korrektion ved sin dom af 17. maj 2013, Grækenland mod Kommissionen (
T-294/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:261
, præmis
og
). Vedtagelsen af en afgørelse, som formelt fastslår, at der foreligger en sådan mangel, er ikke nødvendig, når der er tale om »tilbagevenden«, hvilket begreb finder anvendelse, når der fastslås en gentagelse af mangler, der medfører en risiko for kontrolsystemet som helhed.
Det skal indledningsvis bemærkes, at retningslinjerne for faste finansielle korrektioner blev fastlagt i dok. VI/5330/97. Bilag II til dette dokument med overskriften »Retningslinjer for anvendelse af faste korrektioner« fastsætter følgende forskellige satser til fast finansiel korrektion:
»Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for EUGFL.
Når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne, er en korrektion på 5% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at de ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes retmæssighed, og at risikoen for EUGFL var betydelig.
Når en medlemsstat har foretaget hovedkontrollerne på passende vis, men helt har undladt en eller flere støttekontroller, er en korrektion på 2% berettiget i betragtning af den lavere risiko for EUGFL og overtrædelsens mindre omfang.
[…]«
Dok. AGRI/60637/2006 præciserer de betingelser, hvorunder Kommissionen tilsigter at anvende det af dok. VI/5330/97 følgende princip om, at en overtrædelse bliver alvorligere, dersom en medlemsstat undlader at forbedre sine kontroller, selv om Kommissionen allerede har underrettet medlemsstaten om de nødvendige forbedringer.
Punkt 1, andet afsnit, i dok. AGRI/60637/2006 fastsætter princippet om, at Kommissionen tager hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Unionen.
Punkt 2 i dok. AGRI/60637/2006 fastsætter følgende:
»Hvis en mangel eller utilstrækkelighed ved et kontrolsystem eller ved en del af det pågældende kontrolsystem har ført til en eller flere beslutninger om finansielle korrektioner i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen,
og
det for en periode efter den periode, for hvilken korrektionen er foretaget, konstateres, at samme mangel svaghed består,
finder Kommissionen, at det som følge af den øgede risiko for finansielle tab for EUGFL normalt vil være berettiget at anvende en højere procentsats for den faste korrektion end den, der er anvendt ved den foregående korrektion.«
Det fremgår følgelig af punkt 2 i dok. AGRI/60637/2006, at der i det væsentlige er to betingelser, der skal være opfyldt for, at Kommissionen finder, at det normalt er berettiget at anvende en forhøjelse af den faste finansielle korrektion, der blev anvendt ved en foregående korrektion, nemlig:
–
En mangel på eller utilstrækkelighed ved et kontrolsystem eller ved en del af det pågældende kontrolsystem har ført til en eller flere beslutninger om finansielle korrektioner i forbindelse med afslutningen af regnskaberne.
–
En konstatering for en periode efter den periode, for hvilken korrektionen er foretaget, om, at samme svaghed stadig består.
Disse to betingelser skal fortolkes i det foreliggende tilfælde.
Hvad angår den første betingelse skal det bemærkes, at det fremgår af ordlyden af dok. AGRI/60637/2006, at med henblik på en forhøjelse som følge af gentagelse skal en mangel eller utilstrækkelighed ved et kontrolsystem eller ved en del af det pågældende kontrolsystem være genstand for en »beslutning om finansielle korrektioner«, der vedtages som led i en afslutning af regnskaberne, dvs. en afgørelse, som Kommissionen har vedtaget i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1290/2005.
Eftersom den officielle meddelelse, der udarbejdes i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006, er en akt, hvis formål er at forberede den endelige afgørelse, kan denne meddelelse ikke anses for at være en afgørelse om finansielle korrektioner som led i afslutningen af regnskaberne i denne betingelses forstand.
Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at afgørelser vedrørende afslutningen af regnskaberne for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) træffes ved afslutningen af en kontradiktorisk procedure, hvorfor resultaterne af de kontroller, der fremgår af den første meddelelse, ikke er endelige, men kan uddybes og ændres i lyset af de svar, som medlemsstaten afgiver under den senere administrative procedure (dom af 17.6.2009, Portugal mod Kommissionen,
T-50/07
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2009:206
, præmis
og
, og af 12.11.2010, Spanien mod Kommissionen,
T-113/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2010:465
, præmis
; jf. ligeledes dom af 24.3.2011, Grækenland mod Kommissionen,
T-184/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2011:120
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at Den Franske Republik efter tilsendelsen af skrivelsen af 23. februar 2009 kunne have kendskab til de anfægtede uregelmæssigheder og til de forbedringer, der skulle foretages af dens system for kontrol på stedet.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen med den nævnte skrivelse sendte Den Franske Republik en officiel meddelelse udarbejdet i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006. Denne skrivelse var en del af den procedure, der er fastsat i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, som førte til Kommissionens vedtagelse af gennemførelsesafgørelse 2013/123, der udelukkede visse udgifter fra EU-finansiering i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1290/2005. Kommissionens endelige afgørelse om at udelukke beløb fra EU-finansiering var således endnu ikke blevet vedtaget, da skrivelsen af 23. februar 2009 blev sendt, idet denne skrivelse var en forberedende retsakt, hvis formål var at forberede gennemførelsesafgørelse 2013/123.
Det følger heraf, at skrivelsen af 23. februar 2009 ikke er tilstrækkelig til, at den første af de ovenfor i præmis 94 nævnte betingelser er opfyldt. Kommissionens argument om, at det hverken var nødvendigt eller ønskeligt at få vedtaget en afgørelse, der formelt fastslog, at der forelå en mangel, for at konstatere en gentagelse, idet en officiel meddelelse vedtaget i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006 var tilstrækkelig, må følgelig forkastes.
Hvad angår den anden betingelse nævnt ovenfor i præmis 94 er parterne i det væsentlige uenige om fortolkningen af sætningen »en periode efter den periode, for hvilken korrektionen er foretaget«.
Kommissionen har således fulgt en ren ordlydsfortolkning, hvorefter den relevante periode er den periode, der var genstand for den efterfølgende undersøgelse, hvorunder manglen blev konstateret for første gang og udløste sanktioner ved en afgørelse om finansielle korrektioner. Den Franske Republik har derimod i det væsentlige påberåbt sig en fortolkning, hvorefter den relevante periode er den periode, der ligger efter vedtagelsen af den afgørelse om finansielle korrektioner, som afslutter den undersøgelse, der for første gang fastslog den omtvistede mangel.
Det fremgår af Kommissionens endelige standpunkt, at den har anvendt en fast finansiel korrektion forhøjet med 10%, fordi den mangel, der foreholdes de franske myndigheder vedrørende optælling af dyr, var tilbagevendende, idet den vedrørte en hovedkontrol, for hvilken der allerede var foretaget en korrektion ved to tidligere undersøgelser, og som ikke havde været genstand for disse myndigheders forbedringer.
I det foreliggende tilfælde blev der således foretaget tre forskellige successive undersøgelser, som førte til tre forskellige afgørelser om finansielle korrektioner:
–
undersøgelse RDG/2008/010/FR vedrørende 2007 og 2008, der førte til gennemførelsesafgørelse 2013/123, som blev vedtaget den 26. februar 2013
–
undersøgelse RD 2/2011/003/FR vedrørende 2009 og 2010, der førte til vedtagelsen af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/103 af 16. januar 2015 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for EGFL og ELFUL (
EUT 2015, L 16, s. 33
)
–
undersøgelse RD 2/2012/005/FR vedrørende 2011-2013, som førte til den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget den 22. juni 2015.
Den 22. juni 2015, datoen for den anfægtede afgørelse, havde Kommissionen allerede vedtaget to afgørelser, nemlig afgørelse 2013/123 den 26. februar 2013 og afgørelse 2015/103 den 16. januar 2015. I den anfægtede afgørelse fastslås endvidere, at den samme svaghed, der blev bemærket i den første afgørelse, fortsat bestod i en senere periode end den periode, der var genstand for korrektionen, nemlig i perioden 2007 og 2008. Den nævnte svaghed blev nemlig ligeledes konstateret for 2009-2013.
Som Den Franske Republik har anført, havde Kommissionen i 2009-2013 – den periode, der var genstand for den anden og tredje undersøgelse – imidlertid endnu ikke vedtaget en afgørelse om finansielle korrektioner, der fremlagde Kommissionens endelige standpunkt vedrørende de svagheder fra Den Franske Republiks side, som blev fastslået under den første undersøgelse. I 2009-2013 havde Den Franske Republik dermed ingen sikkerhed hvad angår de mangler, der blev fastslået ved den første undersøgelse, og den var heller ikke forpligtet til at følge de anvisninger, der fremgår af skrivelsen af 23. februar 2009, med henblik på at tilpasse foranstaltningerne for kontrol med belægningsgraden i overensstemmelse med de forbedringer, som Kommissionen havde anmodet om, for at undgå, at samme svaghed ved kontrolsystemet blev konstateret for 2009-2013.
Med andre ord har Kommissionen med den anfægtede afgørelse kritiseret Den Franske Republik for ikke at have afhjulpet den manglende optælling af dyr for 2011-2013, der allerede var blevet konstateret for 2007-2010, hvilket udgør en »alvorligere« overtrædelse, der berettiger til en forhøjelse på grund af gentagelse. Den manglende forbedring af kontrolsystemet, som Kommissionen har påtalt, blev imidlertid ikke konstateret i den afgørelse, der blev vedtaget den 26. februar 2013.
Det følger heraf, at Kommissionens fortolkning ikke stemmer overens med ordlyden af dok. VI/5330/97, hvis rækkevidde er præciseret i dok. AGRI/60637/2006.
Hvad angår anvendelsen af faste korrektioner bestemmer dok. VI/5330/97 nemlig, at »en overtrædelse bliver alvorligere, dersom en medlemsstat underlader at forbedre sine kontroller, selv om Kommissionen allerede har underrettet medlemsstaten om de nødvendige forbedringer«. Det fremgår følgelig af dette dokuments ordlyd, at den forbedring, hvis undladelse kan udgøre en skærpende omstændighed, skal ske efter meddelelse af de nødvendige forbedringer, som det præciseres i dok. AGRI/60637/2006, efter afgørelsen om finansielle korrektioner, der vedtages som led i afslutning af regnskaberne.
Hvis det, som Kommissionen har gjort, fastslås, at de foreholdte uregelmæssigheder var tilbagevendende, uden at det undersøges, om medlemsstaten har haft mulighed for at afhjælpe dem efter den første kritik, ville det endvidere i sidste ende føre til en opfattelse af tilbagevenden, der alene støttes på den blotte gentagelse af de anfægtede uregelmæssigheder, uanset om en afgørelse er vedtaget, som det kræves i henhold til dok. AGRI/60637/2006.
Henset til det ovenstående skal det tredje anbringende tiltrædes, og den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den anvender en fast korrektion forhøjet med 10% med den begrundelse, at de mangler, der foreholdes de franske myndigheder vedrørende optælling af dyr, var tilbagevendende, og at disse myndigheder ikke havde forbedret dem.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
I det foreliggende tilfælde bør det pålægges Den Franske Republik og Kommissionen at bære hver deres egne omkostninger.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer Kongeriget Spanien sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):

1)
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1119 af 22. juni 2015 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), annulleres, for så vidt som den anvender en fast korrektion forhøjet med 10% med den begrundelse, at de mangler, der foreholdes de franske myndigheder vedrørende optælling af dyr, var tilbagevendende, og at disse myndigheder ikke havde forbedret dem.

2)
I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.

3)
Den Franske Republik og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

4)
Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.

Berardis
Spielmann
Csehi
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 1. februar 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.