CELEX: 62018CJ0817
Odwołanie
Pomoc państwa
System pomocy dotyczący subwencjonowanego nabycia lub bezpłatnego przekazania obszarów przyrodniczych
Wstępne postępowanie wyjaśniające
Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym
Skarga o stwierdzenie nieważności
Dopuszczalność
Rozporządzenie (WE) nr 659/1999
Artykuł 1 lit. h)
Pojęcie „zainteresowanej strony”
Stosunek konkurencji
Pojęcie „poważnych trudności”
Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym
Dodatkowa działalność
Stopień powiązania

Wnoszące odwołanie zwracają się w swym odwołaniu do Trybunału o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 15 października 2018 r., Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters i in./Komisja (T‑79/16, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, niepublikowanego,
EU:T:2018:680
), którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2015) 5929 wersja ostateczna z dnia 2 września 2015 r. w sprawie pomocy państwa SA.27301 (2015/NN) – Niderlandy dotyczącej subwencjonowanego nabycia lub bezpłatnego przekazania obszarów przyrodniczych, której streszczenie zostało opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(
Dz.U. 2016, C 9, s. 1
, zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 659/1999
Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339), które obowiązywało w dniu wydania spornej decyzji, zawierało w art. 1 lit. h) następującą definicję pojęcia „zainteresowanej strony”:
„[K]tórekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjen[ci] pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”.
Zgodnie z art. 4 ust. 1–4 tego rozporządzenia:
„1.   Komisja [Europejska] bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Z zastrzeżeniem art. 8 Komisja podejmuje decyzję zgodnie z ust. 2, 3 lub 4.
2.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.
3.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia ze wspólnym rynkiem, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. [107 ust. 1 TFUE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem […]. W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych traktatem wyjątków zastosowano.
4.   W przypadku gdy po przeprowadzeniu wstępnego badania Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia ze wspólnym rynkiem, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. [108 ust. 2 TFUE]”.
Zasady ramowe UOIG
Punkt 3 komunikatu Komisji zatytułowanego „Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011)” (
Dz.U. 2012, C 8, s. 15
, zwanego dalej „zasadami ramowymi UOIG”) stanowi w szczególności, że „w zależności od tego, w jakim stopniu spełnione są ogólne kryteria zastosowania art. 107 ust. 1 [TFUE], [rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych] stanowi pomoc państwa i podlega postanowieniom art. 106, 107 i 108 [TFUE]”.
Punkt 11 zasad ramowych UOIG stanowi w szczególności:
„[…] pomoc państwa […] można uznać za zgodną z art. 106 ust. 2 [TFUE], jeśli jest ona niezbędna do wykonywania danej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym i nie wpływa na rozwój wymiany handlowej w stopniu sprzecznym z interesem Unii. W celu osiągnięcia tej równowagi muszą zostać spełnione warunki określone w sekcjach [od] 2.2 do 2.10”.
Zawarty w sekcji 2.2 tych zasad ramowych pkt 12 stanowi, że „[p]omoc musi być przyznana na faktyczną i prawidłowo zdefiniowaną usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, o której mowa w art. 106 ust. 2 [TFUE]”.
Z kolei zawarty w tej samej sekcji omawianych zasad ramowych pkt 13 ma brzmienie:
„[…] W szczególności państwa członkowskie nie mogą zobowiązań do świadczenia określonych usług publicznych wiązać z usługami, które są już świadczone lub mogą być skutecznie świadczone na warunkach takich jak cena, obiektywne cechy jakościowe, ciągłość i dostęp do danej usługi, zgodnych z interesem publicznym określonym przez państwo, przez przedsiębiorstwa działające na zwykłych warunkach rynkowych. […]”.
Punkt 21 zasad ramowych UOIG, zawarty w ich sekcji 2.8, stanowi:
„Kwota rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto […] wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wraz z rozsądnym zyskiem”.
Zawarty w tej samej sekcji pkt 44 tych zasad ramowych stanowi:
„W przypadku gdy przedsiębiorstwo prowadzi zarówno działalność wchodzącą w zakres [usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG)] jak i działalność wykraczającą poza ten zakres, w wewnętrznych księgach rachunkowych przedsiębiorstwa należy wykazać osobno koszty i przychody związane z UOIG oraz koszty i przychody związane z innymi usługami […]. Jeżeli jednemu przedsiębiorstwu powierzono wykonywanie kilku UOIG, ponieważ różne są organy powierzające wykonywanie danej UOIG lub charakter danej UOIG, [o różnym charakterze lub powierzonych przez odrębne organy,] wewnętrzne księgi rachunkowe przedsiębiorstwa muszą umożliwiać sprawdzenie, czy nie wystąpiła nadwyżka rekompensaty na poziomie poszczególnych usług”.
W pkt 46 rzeczonych zasad ramowych, który również znajduje się w sekcji 2.8, dodano:
„Państwo EFTA może postanowić, że zyski pochodzące z innych rodzajów działalności wykraczających poza zakres danej UOIG, w szczególności tych rodzajów działalności, które uzależnione są od infrastruktury niezbędnej do oferowania danej UOIG, muszą być przypisane w całości lub w części do finansowania danej UOIG”.
Znajdujący się w sekcji 2.8 wskazanych zasad ramowych pkt 47 przewiduje:
„Nadwyżkę rekompensaty należy rozumieć jako rekompensatę otrzymywaną przez odnośne przedsiębiorstwo podczas całego okresu obowiązywania umowy, przekraczającą kwotę pomocy zdefiniowaną w pkt [21]. […]”.
Zawarty we wspomnianej sekcji 2.8 pkt 48 zasad ramowych UOIG stanowi:
„Ponieważ nadwyżka rekompensaty nie jest niezbędna do wykonywania UOIG, stanowi ona pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym”.
Okoliczności powstania sporu
W ramach tworzenia na swoim terytorium pierwszorzędnej struktury ekologicznej i sieci Natura 2000 Królestwo Niderlandów ustanowiło Regeling bijdragen distriuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (program subwencji dla prywatnych organizacji ochrony środowiska zarządzających terenem, zwany dalej „programem PNB”) umożliwiający trzynastu organizacjom zarządzania terenem (zwanym dalej „OZT”), to jest wnoszącym odwołanie w niniejszej sprawie, nabywanie obszarów przyrodniczych.
Kosztami kwalifikującymi się do subwencji w ramach tego programu były: cena nabycia gruntów, inne koszty nabycia i koszty rozwiązania umów dzierżawy obciążających te grunty. W przypadku gdy dochody przekraczały koszty zarządzania, miały być one ponownie inwestowane w ochronę przyrody lub przekazywane państwu niderlandzkiemu. Taki obowiązek, choć nie został on wyraźnie przewidziany w programie PNB, został w sposób dorozumiany wywiedziony ze statutów OZT, które organizacje te były zobowiązane przedstawiać do zatwierdzenia władzom niderlandzkim w celu uzyskania rzeczonych subwencji. Ponadto OZT nie mogły zmienić przeznaczenia gruntów nabytych w ramach tego programu ani korzystać z nich w sposób sprzeczny z celem ochrony przyrody bez wyraźnej zgody organów przyznających wskazane subwencje. Grunty te nie mogły także być oddawane w dzierżawę ani odsprzedawane bez wyraźnego zezwolenia władz niderlandzkich.
W dniu 23 grudnia 2008 r. Komisja otrzymała skargę od dwóch fundacji prywatnych prawa niderlandzkiego o celu niezarobkowym, mianowicie Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (zwanej dalej „NPDHV”) i Stichting Linschoten, które zarządzają terenami i prowadzą działalność w zakresie ochrony przyrody i zarządzania dziedzictwem kulturowym, a także działalność gospodarczą, taką jak dzierżawa gruntów, rolnictwo, leśnictwo i turystyka. W 2009 r. w prawa składających skargę do Komisji w omawianym postępowaniu administracyjnym wstąpiło Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (stowarzyszenie na rzecz równości praw prywatnych właścicieli gruntów, Niderlandy, zwane dalej „VGG”), którego przedmiotem działalności jest w szczególności zapewnienie równości praw wszystkich prywatnych właścicieli gruntów w ramach subwencjonowania nabywania gruntów.
System początkowo obowiązujący w latach 1993–2012 został zastąpiony nowym systemem pomocy, który Komisja zatwierdziła decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. Następnie w pismach z dnia 26 sierpnia, a także 14 i 28 września 2011 r. VGG zwróciło się do Komisji o zajęcie stanowiska w przedmiocie swej skargi i o zażądanie odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy.
W spornej decyzji Komisja uznała system nabywania obszarów przyrodniczych za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
Komisja uznała przede wszystkim, że system subwencji stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W spornej decyzji podkreślono, że główne zadanie OZT, jako organizacji ds. ochrony i zachowania przyrody, nie ma charakteru gospodarczego. Organizacje te prowadzą jednak równolegle pewne rodzaje działalności dodatkowej, takie jak sprzedaż drewna i trzciny, dzierżawa praw do polowania i do połowów oraz działalność turystyczna o charakterze gospodarczym. W odniesieniu do wskazanych rodzajów działalności Komisja uznała, że podmioty te należy zakwalifikować jako „przedsiębiorstwa” w rozumieniu reguł konkurencji. W tym względzie instytucja ta oparła się na wyroku z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanym,
EU:T:2013:418
), w którym Sąd orzekł, że chociaż oferowanie towarów i usług przez organizacje ochrony środowiska korzystające z systemu pomocy podobnego do programu PNB w ramach ich działalności dodatkowej wynika z ich głównej działalności w zakresie ochrony środowiska, to jednak nie zostały one do tego zobowiązane ze względu na swą główną działalność, a taka dodatkowa działalność stanowi działalność o charakterze gospodarczym.
W szczególności Komisja uznała, że nieodpłatne przekazanie gruntów oraz subwencje na ich nabycie i zarządzanie nimi zapewniały OZT pierwszą korzyść gospodarczą. Zauważyła ona ponadto, że nie można wykluczyć, iż OZT uzyskają drugą korzyść w postaci zysków kapitałowych wynikających z ewentualnej odsprzedaży nabytych gruntów. Tymczasem zdaniem Komisji program PNB nie spełniał przesłanek określonych przez Trybunał w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
) w odniesieniu do UOIG, ponieważ rekompensata dla beneficjentów programu PNB nie została ustalona zgodnie z odpowiednią procedurą.
Ponieważ na podstawie środka pomocy organizacjom ochrony przyrody powierzono obowiązek świadczenia usługi publicznej w zakresie ochrony przyrody, Komisja zbadała następnie kwestię, czy system subwencji spełnia warunki określone w zasadach ramowych UOIG. Ponieważ w ocenie Komisji warunki te były spełnione, uznała ona program PNB za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 lutego 2016 r. VGG i pozostałe skarżące w pierwszej instancji (zwane dalej „VGG i in.”) wniosły skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 maja 2016 r. OZT wniosły o dopuszczenie ich do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił tę interwencję.
Na poparcie skargi VGG i in. podniosły cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczył naruszenia ich praw procesowych przewidzianych w art. 108 ust. 2 TFUE, drugi – naruszenia zasad niedziałania prawa wstecz i pewności prawa, trzeci, podniesiony tytułem ewentualnym – naruszenia prawa i braku uzasadnienia w odniesieniu do zastosowania zasad ramowych UOIG, a czwarty – naruszenia art. 106 ust. 2 TFUE.
Komisja i interwenienci w postępowaniu w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności zakwestionowali status VGG i in. jako „zainteresowanych stron”, jak też dopuszczalność drugiego i czwartego zarzutu skargi.
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał rzeczoną skargę za dopuszczalną, uwzględnił podniesiony w niej zarzut pierwszy i w konsekwencji stwierdził nieważność spornej decyzji bez zbadania pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
Żądania stron przed Trybunałem
OZT wnoszą do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku oraz
–
tytułem żądania głównego – obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania, lub
–
tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania i orzeczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku oraz
–
oddalenie skargi.
VGG i in. wnoszą do Trybunału o:
–
o oddalenie odwołania oraz
–
obciążenie OZT kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Na poparcie odwołania OZT podnoszą dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa w ramach analizy dopuszczalności skargi w pierwszej instancji, a drugi – naruszenia prawa w zakresie, w jakim w zaskarżonym wyroku uznano istnienie poważnych trudności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu pierwszego OZT podnoszą, że Sąd naruszył prawo, orzekając w zaskarżonym wyroku, iż VGG i in. są „zainteresowanymi stronami” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE. Zarzut ten dzieli się na dwie części, z których pierwsza została podniesiona tytułem głównym, a druga – tytułem pomocniczym.
W pierwszej części tego zarzutu OZT podnoszą, że nie istnieje żaden stosunek konkurencji między nimi a członkami VGG, ponieważ główna działalność OZT ma charakter niegospodarczy, a w zakresie, w jakim ich działalność dodatkowa powinna zostać uznana za działalność gospodarczą, nie prowadziły one tej działalności na tym samym rynku co członkowie VGG. Przedstawiony w pkt 63 zaskarżonego wyroku opis działalności prowadzonej odpowiednio przez OZT i członków VGG wskazuje bowiem, że działalność ta jest odmienna i że jest ona prowadzona na odrębnych rynkach.
W szczególności użycie w pkt 66 zaskarżonego wyroku ogólnego terminu „turystyka” dla opisania jednego z rodzajów działalności NPDHV nie wystarcza do wykazania stosunku konkurencji pomiędzy działalnością członków VGG a działalnością OZT. Po pierwsze, to zbyt ogólne odniesienie ukrywa rzeczywiste różnice istniejące między działalnością turystyczną OZT, która jest oferowana nieodpłatnie, a działalnością członków VGG, której cel jest zarobkowy. Po drugie, takie odniesienie nie uwzględnia bezpośredniego związku między podstawowym zadaniem OZT, jakim jest ochrona i zachowanie przyrody, a działalnością turystyczną OZT.
Wreszcie z jednej strony z zaskarżonego wyroku nie wynika, że rynek sprzedaży drewna został wzięty pod uwagę przez Sąd w celu ustalenia istnienia stosunku konkurencji pomiędzy działalnością OZT a działalnością członków VGG. Z drugiej zaś strony elementy zawarte w zaskarżonym wyroku nie wystarczą w każdym razie do wykazania istnienia stosunku konkurencji z członkami VGG na takim rynku.
W drugiej części zarzutu pierwszego OZT utrzymują, że sporna pomoc nie miała żadnego konkretnego wpływu na pozycję konkurencyjną członków VGG, a w każdym razie nie zakłóciła ich stosunku konkurencji.
Przede wszystkim w pkt 68 zaskarżonego wyroku Sąd zastosował ich zdaniem błędne kryterium, a mianowicie kryterium wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, zamiast kryterium rzeczywistego wpływu na stosunki konkurencji z członkami VGG. Następnie, mimo braku jakiegokolwiek konkretnego dowodu, Sąd stwierdził istnienie ryzyka wywierania przez pomoc rzeczywistego wpływu na pozycję konkurencyjną członków VGG. Wreszcie twierdzenie, jakoby członkowie VGG byli systematycznie pozbawiani możliwości nabywania gruntów, przez co była hamowana ich ekspansja, jest bez znaczenia, ponieważ nie istnieje rynek zarządzania obszarami przyrodniczymi.
Rząd niderlandzki popiera argumentację OZT.
Z kolei Komisja twierdzi przede wszystkim, że rozumowanie przedstawione w pkt 63 i 64 zaskarżonego wyroku jest niezrozumiałe, ponieważ ze spornej decyzji wynika, iż działalność gospodarcza OZT nie odpowiada działalności członków VGG, a jedyny zakres, w jakim działalność tych podmiotów wzajemnie się pokrywa, istnieje w odniesieniu do sektora turystycznego. W tym sektorze działalność OZT ogranicza się jednak do umożliwienia nieodpłatnego dostępu do obszarów przyrodniczych, którymi organizacje te zarządzają, w związku z czym nie chodzi w tym wypadku o oferowanie usług na rynku.
Następnie Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne, wywodząc z pkt 27 spornej decyzji opis działalności członków VGG, podczas gdy w punkcie tym opisano jedynie działalność NPDHV.
Wreszcie Komisja popiera argumentację OZT, zgodnie z którą Sąd pomylił kryterium wpływu na wymianę handlową z kryterium rzeczywistego wpływu na pozycję konkurencyjną członków VGG i nie zbadał tego drugiego kryterium. W pkt 71 zaskarżonego wyroku Sąd poprzestał bowiem na przyjęciu domniemania, że kryterium rzeczywistego wpływu na pozycję konkurencyjną VGG zostało spełnione. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem to do VGG należało przedstawienie dowodu rzeczywistego wpływu pomocy przyznanej OZT na ich pozycję konkurencyjną jego członków.
W odpowiedzi VGG i in. podnoszą zasadniczo, że argumentacja OZT, która zmierza do dokonania nowej oceny okoliczności faktycznych, jest niedopuszczalna. Pomocniczo VGG i in. kwestionują argumentację OZT co do istoty.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zauważyć, że w pkt 76 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, iż przynajmniej jednego z członków VGG, a mianowicie NPDHV, należy uznać za „zainteresowaną stronę” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE i art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999.
Na poparcie tego wniosku w pkt 53 tego wyroku Sąd wskazał, że pośredni konkurent beneficjenta pomocy może zostać uznany za „stronę zainteresowaną”, jeżeli podnosi on, że jego interesy mogą zostać naruszone poprzez przyznanie pomocy i jeżeli wykaże on w sposób wymagany prawem, że pomoc może mieć konkretny wpływ na jego sytuację. W pkt 54 tego wyroku Sąd wyjaśnił, że – co się tyczy konkurujących ze sobą przedsiębiorstw – aby skarżący mógł zostać uznany za „zainteresowaną stronę”, musi on, po pierwsze, wykazać, że między nim a beneficjentami pomocy istnieje stosunek konkurencji, a po drugie, udowodnić, że pomoc może wywierać konkretny wpływ na jego sytuację poprzez zakłócenie owego stosunku konkurencji.
W świetle tych kryteriów w pkt 61–67 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził istnienie stosunku konkurencji między członkami VGG (w szczególności NPDHV) a OZT i zbadał, w pkt 68–75 tego wyroku, czy wykazano konkretny wpływ przyznania kwestionowanej pomocy na sytuację członków VGG, w postaci zakłócenia stosunku konkurencji między nimi a beneficjentami owego środka pomocy.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż OZT kwestionują stosunek konkurencji stwierdzony przez Sąd, podnosząc w istocie, że zawarte w pkt 66 zaskarżonego wyroku odniesienie do zbiorczego terminu „turystyka” jest zbyt ogólne, że rynek sprzedaży drewna nie został wzięty pod uwagę oraz że uwzględnione okoliczności co do zasady nie wystarczają do wykazania stosunku konkurencji między OZT a członkami VGG.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że w drodze takiej argumentacji OZT kwestionują w istocie – bez powołania się na przeinaczenie dowodów – niezależną ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd w pkt 63–67 zaskarżonego wyroku.
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ocena okoliczności faktycznych przez Sąd nie stanowi, z zastrzeżeniem przeinaczenia przedstawionych mu dowodów, kwestii prawnej podlegającej jako taka kontroli Trybunału (wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Freistaat Sachsen i in./Komisja,
C‑57/00 P i C‑61/00 P
,
EU:C:2003:510
, pkt
; z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, pkt
).
Co się tyczy argumentu przedstawionego przez Komisję w odpowiedzi na odwołanie na poparcie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej przeinaczenia okoliczności faktycznych, którego miał dopuścić się Sąd, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 regulaminu postępowania przed Trybunałem żądania odpowiedzi na odwołanie mają na celu uwzględnienie lub oddalenie, w całości lub w części, odwołania. Poza tym zgodnie z art. 172 i 176 tego regulaminu strony uprawnione do złożenia odpowiedzi na odwołanie mogą złożyć odrębnym od odpowiedzi na odwołanie pismem odwołanie wzajemne, które zgodnie z art. 178 § 1 i art. 178 § 3 zdanie drugie tego regulaminu ma mieć na celu uchylenie, w całości lub w części, zaskarżonego orzeczenia Sądu w oparciu o zarzuty i argumenty prawne odrębne od podniesionych w odpowiedzi na odwołanie.
Z łącznej lektury tych przepisów wynika, że odpowiedź na odwołanie nie może mieć na celu uchylenia orzeczenia Sądu na podstawie argumentów odrębnych i niezależnych od tych, które zostały podniesione w odwołaniu, gdyż takie argumenty mogą zostać podniesione tylko w ramach odwołania wzajemnego (wyroki: z dnia 10 listopada 2016 r., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisja,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, pkt
–
; z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, pkt
; z dnia 28 lutego 2019 r., Rada/Growth Energy i Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, pkt
).
Tym samym, biorąc pod uwagę, że OZT nie podniosły zarzutu opartego na przeinaczeniu okoliczności faktycznych przez Sąd w odniesieniu do dokonanej przezeń oceny istnienia stosunku konkurencji między członkami VGG a OZT, taki argument podniesiony przez Komisję w odpowiedzi na odwołanie nie jest dopuszczalny.
W drugiej kolejności, jak przypomniał rzecznik generalny w pkt 38 opinii, Trybunał orzekł już, że w świetle definicji zawartej w art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999 przedsiębiorstwo konkurencyjne wobec beneficjenta środka pomocy bezspornie znajduje się wśród „zainteresowanych stron” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, pkt
).
Wynika z tego, że skoro Sąd stwierdził istnienie stosunku konkurencji między przynajmniej jednym z członków VGG a OZT, to nie naruszył on prawa, orzekając, że VGG należy do „zainteresowanych stron” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE.
W trzeciej kolejności z powyższego wynika, że argumenty przedstawione przez OZT i Komisję w ramach części drugiej zarzutu pierwszego, które zmierzają do zakwestionowania istnienia konkretnego wpływu programu PNB na sytuację członków VGG, są bezskuteczne, ponieważ kwalifikacja członków VGG jako zainteresowanych stron wynika bezpośrednio z ich statusu konkurentów OZT.
W świetle powyższych rozważań zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu drugiego OZT podnoszą, że Sąd błędnie uznał, iż Komisja napotkała „poważne trudności” przy wydawaniu spornej decyzji. Zarzut ten dzieli się na trzy części, z których pierwsza dotyczy zakwalifikowania przez Komisję w spornej decyzji UOIG jako „ogólnej” lub „nietypowej” w celu zdefiniowania działalności OZT, druga wskazuje na brak odrębnej księgowości, a trzecia wskazuje na brak mechanizmu zapobiegającego nadwyżce rekompensaty.
W pierwszej części tego zarzutu OZT utrzymują, po pierwsze, że w pkt 117 zaskarżonego wyroku Sąd zidentyfikował domniemany argument VGG i in., oparty na wewnętrznej sprzeczności w kwalifikacji rozpatrywanego środka jako UOIG „ogólnej” lub „nietypowej”, który to argument nie został jednak przez nie podniesiony.
Po drugie, nie istnieje żadna sprzeczność w spornej decyzji, ponieważ jej pkt 50 dotyczy kwalifikacji beneficjentów środków pomocy jako przedsiębiorstw w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, podczas gdy jej pkt 93 dotyczy kwestii, w jakim zakresie dodatkowa działalność OZT stanowiła integralną część powierzonej im UOIG.
Po trzecie, wbrew temu, co Sąd orzekł w pkt 128 zaskarżonego wyroku, zarówno ze spornej decyzji, jak i z odpowiedzi udzielonych przez Komisję na pytania zadane przez Sąd wynika, że instytucja ta dysponowała wystarczającymi dowodami, aby stwierdzić, że dodatkowa działalność OZT stanowiła w całości część powierzonej im UOIG.
Po czwarte, Sąd pominął fakt, że pkt 41 wyroku Sądu z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanego,
EU:T:2013:418
) nie ma znaczenia dla oceny kwestii, czy dodatkowa działalność OZT stanowiła integralną część UOIG, do świadczenia której zostały one zobowiązane.
Po piąte, OZT twierdzą, że w pkt 128 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni pkt 11 zasad ramowych UOIG, zgodnie z którym przyznana pomoc państwa powinna być niezbędna do wykonywania UOIG. Sąd przeanalizował natomiast kwestię, czy Komisja dysponowała informacjami pozwalającymi jej na zbadanie, czy dodatkowa działalność jest niezbędna do wykonywania UOIG.
Wreszcie w replice OZT kwestionują twierdzenie, że czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi w niniejszym przypadku wskazówkę świadczącą o istnieniu poważnych trudności.
W części drugiej zarzutu drugiego OZT podnoszą, że Sąd błędnie uznał, iż brak odrębnej księgowości dla ich dodatkowej działalności stanowi wskazówkę świadczącą o istnieniu poważnych trudności, jako że takie kryterium ma znaczenie tylko w przypadku, gdy działalność ta nie jest sama w sobie objęta UOIG, a w spornej decyzji Komisja uznała, że w wypadku dodatkowej działalności OZT jest przeciwnie.
Podobnie nie można wywodzić żadnych wniosków z faktu oczekiwania przez Komisję na ogłoszenie wyroku z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanego,
EU:T:2013:418
), ponieważ wyrok ten dotyczy kwestii, czy istniała pomoc państwa, a nie kwestii zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Komisja nie oparła się bowiem na tym wyroku w celu zbadania programu PNB i odniosła się do niego jedynie w celu potwierdzenia, że dochody z tej działalności mogą służyć jako rekompensata za świadczenie powierzonej UOIG.
W każdym razie okoliczność, że w sprawie, w której zapadł ten wyrok, podmioty niemieckie, których owa sprawa dotyczyła, prowadziły odrębną księgowość dla swej dodatkowej działalności gospodarczej, nie może stać na przeszkodzie stwierdzeniu przez Komisję w niniejszej sprawie, że taka księgowość nie była konieczna ze względu na fakt, iż dodatkowa działalność OZT była integralną częścią UOIG.
W części trzeciej zarzutu drugiego OZT twierdzą, że dokonana przez Sąd ocena, zgodnie z którą brak z góry ustanowionego mechanizmu zmierzającego do uniknięcia nadwyżki rekompensaty stanowił również wskazówkę świadczącą o istnieniu poważnych trudności, jest efektem przeinaczenia okoliczności faktycznych związanego z zastąpieniem uzasadnienia spornej decyzji. Z pkt 94, 95 i 97 spornej decyzji wyraźnie wynika bowiem, że przewidziany został z góry ustalony mechanizm zapobiegający nadwyżce rekompensaty. Zgodnie bowiem z programem PNB subwencje inwestycyjne i subwencje z tytułu zarządzania nie mogą być łączone w celu pokrycia podobnych kosztów, dochody z gruntów powinny zawsze być odejmowane przy obliczaniu subwencji z tytułu zarządzania, grunty nie mogą być sprzedawane bez formalnego zezwolenia władz przyznających subwencje, a OZT są zobowiązane do zwrotu wszelkiej nieuzasadnionej korzyści uzyskanej przy sprzedaży gruntu.
Rząd niderlandzki popiera argumentację OZT.
Z kolei Komisja podnosi – w odniesieniu do części pierwszej zarzutu drugiego – po pierwsze, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego wskazywał na istnienie poważnych trudności. Chociaż postępowanie to rzeczywiście było nietypowo długie, to czas jego trwania należy zdaniem Komisji tłumaczyć tym, że zanim przyjęła ona sporną decyzję, oczekiwała zarówno na wynik negocjacji między stronami, jak i na ogłoszenie wyroku z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanego,
EU:T:2013:418
).
Po drugie, instytucja ta podnosi, że rozumowanie przedstawione w pkt 126–129 zaskarżonego wyroku jest niezrozumiałe, ponieważ jest ono efektem pomylenia kwestii gospodarczego charakteru dodatkowej działalności OZT z kwestią objęcia tej działalności zakresem UOIG powierzonej tym organizacjom.
Po trzecie, rozumowanie to opiera się na przeinaczeniu okoliczności faktycznych w zakresie, w jakim przyjęto, że Komisja stwierdziła, iż ta dodatkowa działalność była niezbędna do wykonywania UOIG, podczas gdy działalność ta była w ocenie tej instytucji integralną częścią UOIG, która została powierzona OZT. Ze spornej decyzji wynika bowiem jasno, że UOIG, która została powierzona OZT, dotyczy zarówno ochrony przyrody, jak i dodatkowej działalności.
Po czwarte, w pkt 128 zaskarżonego wyroku Sąd przyjął zatem oczywiście błędne kryterium, gdy uznał, że w ocenie Komisji dodatkowa działalność o charakterze gospodarczym była niezbędna do wykonywania UOIG w rozumieniu pkt 11 zasad ramowych UOIG.
Po piąte, Komisja utrzymuje dodatkowo, że VGG i in. nie podniosły kwestii prawidłowości zdefiniowania UOIG przez Królestwo Niderlandów, lecz ograniczyły się do stwierdzenia, że nietypowy charakter UOIG sam w sobie jest źródłem poważnych trudności.
Jeśli chodzi o część drugą zarzutu drugiego, Komisja utrzymuje również, że ponieważ dodatkowa działalność OZT stanowi integralną część powierzonej im UOIG, brak odrębnej księgowości nie ma znaczenia dla ustalenia istnienia poważnych trudności.
W odniesieniu do części trzeciej zarzutu drugiego Komisja uważa, że ze względów przedstawionych przez OZT Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne, i dodaje, że działalność w zakresie zarządzania przyrodą jest działalnością przynoszącą straty, wobec czego nie jest możliwe, by dochody z dodatkowej działalności przekraczały koszty zarządzania przyrodą. Ponadto, badając kwestię braku analizy istnienia mechanizmu zapobiegania nadwyżce rekompensaty, Sąd nie wziął pod uwagę tego, że dodatkowa działalność OZT jest integralną częścią powierzonej im UOIG, wobec czego w sposób nieuchronny naruszył prawo, gdy stwierdził w tym względzie, iż Komisja nie dysponowała informacjami wystarczającymi do wydania spornej decyzji.
VGG i in. podnoszą na wstępie i tytułem argumentu głównego, że zarzut drugi odwołania jest bezskuteczny, ponieważ OZT nie kwestionują oceny Sądu, zgodnie z którą nadmiernie długi czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego, oczekiwanie przez Komisję na wydanie wyroku Sądu z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanego,
EU:T:2013:418
), oraz bezprecedensowe zakwalifikowanie UOIG powierzonej OZT jako „ogólnej” lub „nietypowej” świadczą o istnieniu poważnych trudności. Tymczasem same te przesłanki wystarczą do wykazania takich trudności.
Posiłkowo VGG i in. kwestionują również argumentację OZT przedstawioną w ramach każdej z trzech części zarzutu drugiego, podkreślając jednocześnie, że nawet jeśli Trybunał uwzględni którąś z tych części, nie wystarczy to, w świetle ustalonego przez Sąd zbioru poszlak, by uzasadnić uchylenie zaskarżonego wyroku.
Ocena Trybunału
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE jest nieodzowne, w przypadku gdy Komisja napotka poważne trudności w ocenie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Komisja nie może zatem poprzestać na wstępnym badaniu, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE, w celu wydania korzystnej decyzji w sprawie pomocy, chyba że po pierwszym badaniu dojdzie do przekonania, iż pomoc ta jest zgodna ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., 3F/Komisja,
C‑646/11 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:36
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli natomiast to pierwsze badanie prowadzi Komisję do odmiennego przekonania lub jeśli nie pozwala ono nawet na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości powstałych w czasie badania zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem, Komisja ma obowiązek zebrania wszelkich niezbędnych opinii i wszczęcia w tym celu postępowania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że jeżeli procedura przewidziana w art. 108 ust. 3 TFUE nie pozwoliła Komisji na przezwyciężenie wszelkich trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE, przy czym nie dysponuje ona w tym kontekście zakresem uznania (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc zgodnie z celem art. 108 ust. 3 TFUE i spoczywającym na Komisji obowiązkiem dobrej administracji, instytucja ta powinna podjąć niezbędne środki i dokonać niezbędnych weryfikacji w celu przezwyciężenia w trakcie wstępnego badania napotkanych ewentualnie trudności, tak aby rozwiać wszystkie istniejące wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ze względu na to, że pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter, ustalenie w przedmiocie istnienia takich trudności powinno być dokonywane nie tylko w świetle okoliczności przyjęcia decyzji po przeprowadzeniu przez Komisję badania wstępnego, ale także w świetle ocen, na których oparła się Komisja (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wobec powyższego zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym ze względu na to, iż takie wątpliwości powinny były prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć strony zainteresowane, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Gdy bowiem skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, kwestionuje on głównie fakt, że decyzja podjęta przez Komisję w przedmiocie spornej pomocy została wydana bez wszczęcia przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących mu uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez skarżącego skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może on podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Wykorzystanie takich argumentów nie może jednak prowadzić do zmiany przedmiotu skargi ani do zmiany przesłanek jej dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do tej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, pkt
; z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dowód na istnienie wątpliwości co do zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, którego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, jak i w jej treści, powinien zostać przedstawiony przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie zbioru zgodnych poszlak (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., 3F/Komisja,
C‑646/11 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:36
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy istniały poważne trudności uzasadniające wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego, Sąd zbadał zbiór poszlak wskazanych przez VGG i in., który przedstawił w pkt 107, 130, 132 i 137 zaskarżonego wyroku.
W szczególności w pkt 115 i 116 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że aby orzec w przedmiocie podniesionego przez VGG i in. zarzutu dotyczącego istnienia poważnych trudności, jakie napotkała Komisja podczas wstępnego badania rozpatrywanego systemu pomocy ze względu na uznanie go za UOIG „ogólną” lub „nietypową”, miał on za zadanie zbadać stopień powiązania między dodatkową działalnością gospodarczą OZT a ich główną działalnością.
W tym względzie podkreślił on przede wszystkim w pkt 126 tego wyroku, że w pkt 50 spornej decyzji Komisja przyznała, iż nawet jeśli oferowanie towarów i usług przez organizacje ochrony środowiska w ramach ich dodatkowej działalności wynika z ich głównej działalności w zakresie ochrony środowiska, to nie stało się ono obowiązkowe ze względu na tę działalność główną. Sąd stwierdził ponadto, że Komisja nie zbadała, czy dodatkowa działalność OZT o charakterze gospodarczym mogła być prawidłowo zapewniona na warunkach rynkowych, czy też leżała w interesie ogólnym.
Następnie, w pkt 127 tego wyroku, Sąd przypomniał, że niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi wskazówkę świadczącą o istnieniu poważnych trudności.
W pkt 128 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że chociaż wpływy z dodatkowej działalności mają na celu pokrycie części kosztów głównej działalności w zakresie ochrony przyrody i są ściśle związane z leżącym w interesie ogólnym celem owej działalności głównej, to jednak informacje, którymi dysponowała Komisja, nie pozwalały jej na tej tylko podstawie uznać, że dodatkowa działalność OZT jest niezbędna do wykonywania UOIG w rozumieniu pkt 11 zasad ramowych UOIG lub że działalność ta leży w ogólnym interesie gospodarczym.
W pkt 129 tego wyroku Sąd wyjaśnił, że „[o] ile bowiem przedsiębiorstwo, któremu powierzono UOIG, może prowadzić inną działalność gospodarczą, nawet związaną z powierzonym mu zadaniem leżącym w interesie ogólnym, o tyle nie oznacza to automatycznie możliwości uznania takiej działalności za integralną część owej UOIG” i że „wynika z tego natomiast wymóg, aby takie przedsiębiorstwo przestrzegało obowiązków zachowania przejrzystości finansowej i prowadzenia odrębnej księgowości w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka nadwyżki rekompensaty”.
W pkt 130 omawianego wyroku Sąd doszedł na tej podstawie do wniosku, że „dokonana przez Komisję kwalifikacja rozpatrywanego środka pomocy jako UOIG „ogólnej” lub „nietypowej” świadczy o istnieniu poważnych trudności.
W pierwszej kolejności z powyższych elementów wynika, że chociaż Sąd stwierdził w pkt 117 zaskarżonego wyroku, iż jego zdaniem VGG i in. zwróciły uwagę na sprzeczność między pkt 50 i 93 spornej decyzji, to nie oparł on na tej sprzeczności swego wniosku dotyczącego istnienia poważnych trudności, o których świadczy zakwalifikowanie działalności OZT jako „ogólnej” lub „nietypowej” UOIG. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 71 i 72 opinii, zamiast skoncentrować się na konkretnej sprzeczności, która miałaby wpływ na analizę dokonaną w spornej decyzji, Sąd oparł się na niewystarczającym i niekompletnym charakterze dowodów, którymi dysponowała Komisja po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do działalności prowadzonej przez OZT.
Wobec tego argumenty OZT i Komisji oparte na tym, że Sąd niesłusznie oparł się na sprzecznych twierdzeniach Komisji, nie mogą zostać uwzględnione.
W drugiej kolejności, co się tyczy dowodów, którymi dysponowała Komisja po ukończeniu tego wstępnego postępowania, OZT i Komisja uważają, że Sąd błędnie orzekł, iż informacje te były niewystarczające, aby stwierdzić, że dodatkowa działalność OZT stanowiła w całości część powierzonej im UOIG. Tymczasem z ustaleń Sądu przedstawionych w pkt 119–121 zaskarżonego wyroku wynika, że aby dojść do wniosku, iż ta dodatkowa działalność wchodzi w zakres „ogólnej UOIG”, Komisja oparła się jedynie na okoliczności, że koszty i przychody z tej działalności o charakterze gospodarczym były przypisane kosztom ich głównej działalności w zakresie ochrony przyrody.
W szczególności w pkt 120 i 121 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w odpowiedzi na pytania dotyczące powiązania między dodatkową działalnością gospodarczą OZT a powierzoną tym organizacjom UOIG Komisja ograniczyła się w istocie do stwierdzenia, po pierwsze, że ta dodatkowa działalność jest ściśle związana z główną działalnością w zakresie ochrony przyrody, ponieważ przyczynia się do jej sfinansowania, a po drugie, że okoliczność, iż ta dodatkowa działalność nie jest niezbędna do osiągnięcia celów z zakresu ochrony przyrody, nie oznacza, że nie może ona być elementem UOIG, którą stanowi główna, niemająca charakteru gospodarczego działalność w dziedzinie ochrony przyrody.
To właśnie na podstawie tych twierdzeń Sąd uznał w pkt 128 zaskarżonego wyroku, że sam fakt, iż wpływy generowane przez dodatkową działalność miały na celu pokrycie części kosztów głównej działalności w zakresie ochrony przyrody i że w związku z tym były one ściśle związane z leżącym w interesie ogólnym celem tej głównej działalności, nie wystarczy, aby umożliwić Komisji stwierdzenie, że dodatkowa działalność jest niezbędna do wykonywania UOIG w rozumieniu pkt 11 zasad ramowych UOIG lub że dodatkowa działalność leży w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu orzecznictwa.
W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że chociaż państwom członkowskim przysługuje uprawnienie do określania zakresu i organizacji świadczenia UOIG z uwzględnieniem w szczególności celów odpowiadających ich polityce krajowej i że w związku z tym państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, który może zostać zakwestionowany jedynie w przypadku oczywistego błędu, to owo uprawnienie nie może być nieograniczone i w każdym wypadku powinno być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii (wyroki: z dnia 26 kwietnia 2018 r., Cellnex Telecom i Telecom Castilla-La Mancha/Komisja,
C‑91/17 P i C‑92/17 P
, niepublikowany,
EU:C:2018:284
, pkt
–
; z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in.,
C 706/17
,
EU:C:2019:407
, pkt
).
Artykuł 106 ust. 2 TFUE stanowi bowiem, po pierwsze, że przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania UOIG podlegają regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych, a po drugie, że rozwój handlu nie może zostać naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
Tak więc samo brzmienie art. 106 ust. 2 TFUE wskazuje, że odstępstwa od norm traktatów są dopuszczalne jedynie wtedy, jeśli są konieczne do wykonywania poszczególnych zadań powierzonych przedsiębiorstwu zobowiązanemu do zarządzania UOIG (wyrok z dnia 8 marca 2017 r., Viasat Broadcasting UK/Komisja,
C‑660/15 P
,
EU:C:2017:178
, pkt
).
W związku z tym, jak przypomniano w pkt 3 zasad ramowych UOIG, w zakresie, w jakim środek przysparzający korzyści przedsiębiorstwu zobowiązanemu do zarządzania UOIG spełnia ogólne warunki stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, stanowi on pomoc państwa podlegającą postanowieniom art. 106–108 TFUE.
Jeżeli jednak chodzi o ocenę zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE, to w myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału ocena ta należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod nadzorem sądów Unii, ponadto instytucji tej przysługują w tej dziedzinie szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, których wykonanie wiąże się z dokonaniem złożonych ocen ekonomicznych i społecznych, wreszcie w ramach wykonywania tych uprawnień dyskrecjonalnych Komisja może przyjąć wytyczne w celu ustalenia kryteriów, na podstawie których zamierza ocenić zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie (wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
; z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
–
).
Zgodnie z mocno utrwalonym orzecznictwem, przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będą one od tej pory stosowane do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama sobie wyznacza granice stosowania wspomnianych uprawnień dyskrecjonalnych i co do zasady nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
; z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
).
W związku z tym w dziedzinie pomocy państwa Komisja jest związana przyjętymi przez siebie wytycznymi, o ile nie odbiegają one od postanowień traktatu FUE, a ich stosowanie nie narusza ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania (wyrok z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
).
W niniejszej sprawie nie podniesiono ani przed Sądem, ani przed Trybunałem, że zasady ramowe UOIG odbiegają od norm traktatu FUE lub naruszają ogólną zasadę prawa Unii. Natomiast OZT, popierane przez Komisję, podnoszą, że Sąd dokonał błędnej wykładni pkt 11 tych zasad ramowych, stwierdzając w pkt 128 zaskarżonego wyroku, iż elementy, którymi dysponowała Komisja, nie pozwalały jej na stwierdzenie, że dodatkowa działalność OZT jest niezbędna w rozumieniu tego przepisu do wykonywania powierzonych im UOIG.
W pkt 11 zasad ramowych UOIG wskazano, że rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych stanowią pomoc państwa, która może zostać uznana za zgodną z art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli jest ona niezbędna do wykonywania danych UOIG i nie wpływa na rozwój wymiany handlowej w stopniu sprzecznym z interesem Unii. W punkcie tym wyjaśniono ponadto, że równowaga taka jest możliwa tylko wtedy, gdy spełnione są warunki przewidziane w sekcjach 2.2–2.10 zasad ramowych, przy czym sekcje te obejmują pkt 12–60 wskazanego dokumentu.
Tymczasem zgodnie z pkt 12 i 13 zasad ramowych UOIG przyznana pomoc, która ma na celu zrekompensowanie kosztów wynikających z przejęcia zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, musi dotyczyć prawdziwej UOIG, co wyklucza usługi, które są już świadczone lub mogą być świadczone w sposób zadowalający i na zgodnych z interesem ogólnym warunkach przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w normalnych warunkach rynkowych.
Na etapie przyjmowania tych dwóch przepisów Komisja słusznie uznała bowiem, że szerokie uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące państwom członkowskim zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 95 niniejszego wyroku przy określaniu zakresu UOIG podlegają ograniczeniom przypomnianym w pkt 96 i 97 niniejszego wyroku i nie mogą zatem być pojmowane tak szeroko, by państwa członkowskie mogły obejmować zakresem UOIG takie autonomiczne usługi, które mogą być świadczone przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w normalnych warunkach rynkowych.
Ponadto zgodnie z pkt 21, 47 i 48 zasad ramowych UOIG kwota rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych, wobec czego nadwyżka rekompensaty, która nie jest niezbędna do wykonywania UOIG, stanowi pomoc państwa.
Punkt 44 zasad ramowych UOIG stanowi, że w przypadku gdy przedsiębiorstwo prowadzi zarówno działalność wchodzącą w zakres UOIG, jak i działalność wykraczającą poza ten zakres, w wewnętrznych księgach rachunkowych przedsiębiorstwa należy wykazać osobno koszty i przychody związane z UOIG oraz koszty i przychody związane z innymi usługami. W pkt 46 omawianych zasad ramowych uściślono, iż państwo członkowskie może postanowić, że zyski pochodzące z innych rodzajów działalności wykraczających poza zakres danej UOIG, w szczególności tych rodzajów działalności, które są uzależnione od infrastruktury niezbędnej do oferowania danej UOIG, muszą być przypisane w całości lub w części do finansowania danej UOIG.
Tymczasem ze wszystkich tych punktów wynika przede wszystkim, że dodatkowa działalność, która sama w sobie nie wchodzi w zakres UOIG, nie może zostać uznana za niezbędną dla UOIG ze względu na sam fakt, iż generowane zyski są przeznaczone na finansowanie UOIG, a nadto, że jedynie dodatkowa działalność niezbędna do wykonywania UOIG może zostać uznana za stanowiącą jej część i wreszcie, że rekompensaty przyznawane ze względu na dodatkową działalność, która nie jest niezbędna do wykonywania UOIG, stanowią, jako nadwyżki rekompensaty, pomoc państwa.
Sąd nie naruszył zatem prawa, wymagając od Komisji, aby dysponowała ona dodatkowymi dowodami świadczącymi o tym, że dodatkowa działalność gospodarcza OZT jest niezbędna do wykonywania UOIG w rozumieniu pkt 11 zasad ramowych UOIG lub że działalność ta sama w sobie należy do zakresu UOIG.
W świetle tych elementów należy również oddalić argument OZT dotyczący rzekomo błędnego uwzględnienia przez Sąd pkt 41 wyroku z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanego,
EU:T:2013:418
), z którego wywnioskował on, że okoliczność, iż dodatkowa działalność, o której mowa w niniejszej sprawie, wynikała zdaniem Komisji z głównej działalności w zakresie ochrony środowiska naturalnego, nie oznacza, że owa działalność stała się niezbędna dla wykonywania działalności głównej, ponieważ te dwa rodzaje działalności OZT nie stanowią nierozłącznej całości.
Stwierdziwszy bowiem, że Komisja powołała się w spornej decyzji na wspomniany pkt 41, Sąd mógł przede wszystkim oprzeć się na tym elemencie w celu zrozumienia dokonanej przez tę instytucję analizy związku między dodatkową działalnością OZT a ich główną działalnością, następnie wyciągnąć na tej podstawie wniosek, że Komisja przyjęła rozumowanie przedstawione w tymże pkt 41 i włączyła je w drodze analogii do własnej analizy niniejszego przypadku i wreszcie stwierdzić, że analiza ta opiera się na niewystarczających dowodach.
Z całości powyższych rozważań wynika, że Sąd nie naruszył prawa, gdy orzekł, iż zakwalifikowanie przez Komisję działalności OZT jako „ogólnej” lub „nietypowej” UOIG stanowi wskazówkę co do poważnych trudności, jakie instytucja ta napotkała w trakcie wstępnego etapu badania systemu PNB.
W trzeciej kolejności, argumentację Komisji opartą na przeinaczeniu okoliczności faktycznych w odniesieniu do niezbędnego charakteru dodatkowej działalności OZT należy odrzucić jako niedopuszczalną ze względów identycznych z tymi, które zostały już przywołane w pkt 47–49 niniejszego wyroku.
W czwartej kolejności jest bezsporne, że OZT nie zakwestionowały w odwołaniu uwzględnionych przez Sąd w pkt 107 zaskarżonego wyroku wskazówek co do czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego i skutków wyroku z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja (
T‑347/09
, niepublikowanego,
EU:T:2013:418
).
Tymczasem, po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 168 § 1 lit. d) i art. 169 § 2 regulaminu postępowania wynika, że odwołanie musi dokładnie wskazywać zakwestionowane części wyroku, którego uchylenia wnoszący je się domaga, oraz argumenty prawne, które szczegółowo uzasadniają to żądanie (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., 3F/Komisja,
C‑646/11 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:36
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, w zakresie, w jakim wskazówki te zostały podważone przez OZT w replice, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z art. 127 § 1 regulaminu postępowania, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 190 § 1 tego regulaminu, nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach faktycznych lub prawnych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Z niniejszego postępowania nie wynika jednak, że argumentacja przedstawiona w tym względzie przez OZT w replice opiera się na okolicznościach prawnych lub faktycznych, które nie były znane tym organizacjom w dniu wniesienia odwołania. W związku z tym argumentację, w ramach której OZT kwestionują wskazówki uwzględnione przez Sąd w pkt 107 zaskarżonego wyroku, należy uznać za niedopuszczalną.
Podobnie argumentację Komisji w tym względzie należy odrzucić jako niedopuszczalną ze względów identycznych z przedstawionymi już w pkt 47–49 niniejszego wyroku.
W piątej kolejności, ponieważ Sąd mógł w ten sposób uwzględnić kilka wskazówek co do istnienia poważnych trudności związanych z postępowaniem, czasem jego trwania i treścią spornej decyzji, należy uznać, że argumenty przedstawione w ramach drugiej i trzeciej części zarzutu drugiego są bezskuteczne, jak słusznie podnoszą VGG i in.
W świetle tych wskazówek i orzecznictwa przypomnianego w pkt 82 niniejszego wyroku Sąd mógł bowiem słusznie orzec, że VGG i in. przedstawiły dowód istnienia wątpliwości co do zgodności spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut drugi, a w konsekwencji całe odwołanie.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ VGG i in. wniosły o obciążenie OZT kosztami postępowania, a te ostatnie przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Komisja i Królestwo Niderlandów pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie zostaje oddalone.

2)
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap oraz Stichting Het Limburgs Landschap zostają obciążone kosztami postępowania.

3)
Komisja Europejska i Królestwo Niderlandów pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.