CELEX: 62018TJ0351
Икономическа и парична политика
Пруденциален надзор над кредитните институции
Конкретни надзорни задачи, възложени на ЕЦБ
Решение за отнемане на лиценза на кредитна институция
Нарушение на законодателството в областта на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма
Допустимост
Правомощия на националните компетентни органи (НКО) на участващите държави членки и на ЕЦБ в рамките на единния надзорен механизъм (ЕНМ)
Равно третиране
Пропорционалност
Защита на оправданите правни очаквания
Правна сигурност
Злоупотреба с власт
Право на защита
Задължение за мотивиране

I.

Обстоятелствата по спора
Versobank AS, вторият жалбоподател, е кредитна институция, установена в Естония. Основният ѝ акционер е Ukrselhosprom PCF LLC, първият жалбоподател, който притежава 85,2622 % от нейния капитал.
Вторият жалбоподател е класиран като по-малко значим по смисъла на член 6 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (
ОВ L 287, 2013 г., стр. 63
, наричан по-нататък „основният регламент за ЕНМ“).
В качеството си на по-малко значима кредитна институция вторият жалбоподател е поставен под пруденциалния надзор на Finantsinspektsioon (FSA, Естония), действащ в качеството си на национален компетентен орган (НКО) по смисъла на член 2, параграф 2 от основния регламент за ЕНМ. Освен това последният е компетентен и по отношение на надзора за спазване на правилата в областта на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм (наричана по-нататък „БИП/БФТ“).
От 2015 г. FSA многократно установява допуснати нарушения от страна на втория жалбоподател, свързани, от една страна, с неефективността на режима му в областта на БИП/БФТ при управлението на рисковете, произтичащи от неговия модел на стопанска дейност, и от друга страна, с неадекватността на неговите механизми за управление, въведени в тази област.
FSA извършва няколко проверки на място. Първата от тях е проведена между 13 април и 12 юни 2015 г.
Предвид повторността на наблюдаваните нарушения, на 8 август 2016 г. FSA приема предписание, след като отправя до втория жалбоподател редица искания да се съобрази законоустановените изисквания.
Посоченото предписание, което изисква незабавно отстраняване на установените при извършената през 2015 г. проверка на място пропуски, налага на втория жалбоподател да приеме определени мерки: първо, прилагането на съществуващите вътрешни политики и процедури в областта на БИП/БФТ, които не са били изпълнявани правилно, второ, прилагането на мерките за комплексна проверка, предвидени в член 13, параграф 1, точки 3—5 от Rahapesu ja terrorismi raastamis tõkestamis seadus (естонски закон в областта на БИП/БФТ) от 19 декември 2007 г., който транспонира Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари или финансирането на тероризъм, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (
ОВ L 141, 2015 г., стр. 73
), в редакцията в сила към момента на настъпване на фактите по делото, трето, контрол за правилно прилагане на мерките за комплексна проверка, предвидени в член 13, параграф 1, точки 3—5 от естонския закон в областта на БИП/БФТ, четвърто, отказ да се извършат сделки, ако член 27, параграф 2 от този закон, в редакцията му в сила към момента на настъпване на фактите по делото, го задължава да упражни това право, и пето, незабавното привеждане в съответствие със задължението за уведомяване по член 32 от посочения закон, в редакцията му в сила към момента на настъпване на фактите по делото, който предвижда задължение за подаване на сигнал в случай на подозрение за изпиране на пари и финансиране на тероризъм, когато са изпълнени съответните условия. Освен това посоченото предписание изисква от този жалбоподател да представи писмено информация не по-късно от 9 декември 2016 г. относно начина, по който той изпълнява тези задължения.
FSA извършва втора проверка на място между 13 септември и 11 ноември 2016 г.
Освен това между 5 септември и 14 ноември 2016 г. FSA извършва трета проверка на място. Тя има за предмет установени нередности във връзка с дейността на клон или дъщерно дружество на втория жалбоподател, за които се твърди, че са незаконосъобразни в Латвия.
С писмо от 9 декември 2016 г. вторият жалбоподател изпраща на FSA писменото си становище относно въпросното предписание.
С писмо от 28 февруари 2017 г. FSA съобщава на втория жалбоподател, че той все още не е изпълнил всички предвидени в разглежданото предписание задължения. На 10 април 2017 г. FSA приема декларация за наличието на неизпълнение или за вероятност от неизпълнение от страна на този жалбоподател (наричана по-нататък „решението FOLTF“).
Вследствие на получената от втория жалбоподател информация FSA счита за необходимо да проведе задълбочено разследване. Между 4 и 22 септември 2017 г. FSA извършва четвърта проверка на място. По време на последната установява сериозни и съществени нарушения на законодателството в областта на БИП/БФТ, аналогични на установените при предходните две проверки, и приема, че системата за вътрешен контрол на посочения жалбоподател е посредствена и недостатъчна.
На 8 февруари 2018 г. ЕЦБ получава от FSA предложение за отнемане на лиценза на втория жалбоподател в съответствие с член 80 от Регламент (ЕС) № 468/2014 на ЕЦБ от 16 април 2014 година за създаване на рамката за сътрудничество в единния надзорен механизъм между Европейската централна банка и националните компетентни органи и с определените на национално равнище органи (Рамков регламент за ЕНМ) (
ОВ L 141, 2014 г., стр. 1
).
В рамките на задължението за сътрудничество, предвидено в член 80, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ, FSA предприема действия, на основание член 3 от Finantskriisi ennetamis ja lahendamis seadus (естонски закон за предотвратяване и преодоляване на финансовите кризи) от 18 февруари 2015 г., също в качеството на национален орган за преструктуриране, компетентен за кредитните институции, чрез своя отдел за преструктуриране. На 7 февруари 2018 г. управителният съвет на FSA одобрява оценката на посочения отдел за преструктуриране, според която не е налице общ интерес от упражняването на правомощието за преструктуриране по смисъла на член 39, параграфи 1, 3 и 4 от посочения закон, транспониращ член 32, параграф 1, буква в) и параграф 5 от Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (
ОВ L 173, 2014 г., стр. 190
).
На 6 март 2018 г. Надзорният съвет на ЕЦБ одобрява проекта за решение за отнемане на лиценза на втория жалбоподател и дава на последния срок да представи писмено становище по този проект, в съответствие с член 31 от Рамковия регламент за ЕНМ. След отнемането на лиценза е образувано производство по ликвидация на посочения жалбоподател и са назначени ликвидатори.
На 14 март 2018 г. вторият жалбоподател представя становището си, което е взето предвид в окончателното решение. След като разглежда посоченото становище, ЕЦБ стига до извода, че е необходимо да се отнеме лицензът на посочения жалбоподател.
На основание член 4, параграф 1, буква а) и член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ, член 83 от Рамковия регламент за ЕНМ и член 17 от Krediidiasutuste seadus (естонски закон за кредитните институции) от 9 февруари 1999 г., транспониращ Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (
ОВ L 176, 2013 г., стр. 338
), ЕЦБ приема и съобщава на втория жалбоподател решението си от 26 март 2018 г. за отнемане на лиценза на последния (наричано по-нататък „решението от 26 март 2018 г.“).
На 27 март 2018 г. компетентният естонски съд приема решение за откриване на производство по ликвидация на втория жалбоподател.
На 26 април 2018 г. Административният съвет за преглед на ЕЦБ (наричан по-нататък „АСП“) получава искане от първия жалбоподател за преразглеждане на решението на ЕЦБ от 26 март 2018 г. Той приема това искане за преразглеждане за допустимо, като приема, че жалбоподателят е пряко и лично засегнат от посоченото решение.
На 22 юни 2018 г. АСП приема и изпраща на Надзорния съвет на ЕЦБ становище AB/2018/03, с което му предлага да обяви твърденията за материалноправни и процесуални нарушения за неоснователни и да приеме решение със съдържание, идентично на решението на ЕЦБ от 26 март 2018 г.
Управителният съвет на ЕЦБ възприема това становище и приема решение на 17 юли 2018 г. (наричано по-нататък „решението от 17 юли 2018 г.“), съобщено на ликвидаторите на втория жалбоподател, който междувременно е обявен в ликвидация.
С решение от 26 март 2018 г. ЕЦБ отнема на втория жалбоподател лиценза за кредитна институция. С решение от 17 юли 2018 г. тя отменя и заменя решението си от 26 март 2018 г. С решение относно разноските тя освен това възлага на първия жалбоподател да заплати разноските, направени в производството по преразглеждане.
В точка 3.2 от решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ припомня, първо, че предложението за оттегляне на лиценза за достъп до дейностите на кредитна институция, отнасящо се до втория жалбоподател, е прието след дълъг и непрекъснат период на нередности и нарушения на приложимите разпоредби от негова страна, второ, че НКО е извършил четири проверки на място, считано от 2015 г., и е приел предварително предписание през 2016 г. и трето, че след като посоченият жалбоподател не се е съобразил нито с неформалните искания, нито с разглежданото предварително предписание, ЕЦБ не е можела да даде положителна оценка, що се отнася до бъдещото спазване от страна на този жалбоподател на наложените му нормативни изисквания.
Отново в точка 3.2 от решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ приема, че въз основа на събраните доказателства и на резултатите от извършените от FSA проверки на място условията за отнемане на лиценза, предвидени в член 18, буква е) от Директива 2013/36, съответно транспониран в естонското право, трябва да се считат за изпълнени по отношение на втория жалбоподател. Причините за отнемането на лиценза са следните:
–
липсата, в рамките на посочения жалбоподател, на изискваните от FSA правила за управление в съответствие с националните разпоредби за транспониране на член 74 от Директива 2013/36,
–
липсата, в рамките на този жалбоподател, на ефикасен режим в областта на БИП/БФТ за управление на рисковете, произтичащи от неговия бизнес модел, въпреки три проверки на място в тази област, няколко срещи и предупреждения, разглежданото предписание и писмо относно неспазването на посоченото предписание,
–
неприлагането от страна на същия жалбоподател на това предписание в определения срок и обхват,
–
предоставянето от страна на разглеждания жалбоподател на неверни документи и подвеждаща информация на FSA и нарушението от страна на същия жалбоподател на условията, предвидени от законодателството на държава — членка на Европейското икономическо пространство (а именно Република Латвия).
По-специално, що се отнася до първото основание за отнемането на лиценза, а именно липсата, в рамките на втория жалбоподател, на изискваните от FSA правила за управление в съответствие с националните разпоредби, транспониращи член 74 от Директива 2013/36, ЕЦБ уточнява в точка 3.3.1, буква а) от решението от 17 юли 2018 г., че системата за контрол е неработеща и неподходяща с оглед на вида, целите и сложността на бизнес модела на посочения жалбоподател.
Що се отнася до второто съображение, обосноваващо оттеглянето на лиценза, ЕЦБ уточнява в точка 3.3.1, буква б) от решението от 17 юли 2018 г., че бизнес моделът на втория жалбоподател се съсредоточава върху предоставянето на услуги на чуждестранни професионални клиенти с висока нетна стойност и че през първите три проверки на място, извършени от FSA между 2015 г. и 2017 г., са били наблюдавани значителен брой необичайни сделки.
Освен това според ЕЦБ дейностите на управителния и надзорния съвет на втория жалбоподател в областта на БИП/БФТ и на управлението на рисковете са счетени за неправилни, тъй като посоченият управителен съвет не е определил равнището на толерантност на рисковете на посочения жалбоподател, нито е въвел система за оценка на риска в тази отделна област, нито е подготвил анализ на оперативните рискове, включващ задълбочен анализ на рисковете в тази област, в нарушение на член 55, параграф 2, точки 2 и 3 от Закона за кредитните институции.
Така според ЕЦБ вторият жалбоподател не разполага с изискваните от член 67, параграф 1, буква о) от Директива 2013/36 правила за управление и следователно отговаря на предвиденото в член 18, буква е) от същата директива условие за отнемане на лиценза. Освен това, предвид предходната работа на посочения жалбоподател, ЕЦБ споделя становището на FSA, че е твърде малко вероятно новият управителен съвет на този жалбоподател, четвърти, считано от 2015 г., да въведе сериозно обявените промени по отношение на системата му за управление на риска в областта на БИП/БФТ.
Що се отнася до третия мотив, който обосновава отнемането на лиценза, ЕЦБ отбелязва в точка 3.3.1, буква в) от решението от 17 юли 2018 г., че вторият жалбоподател не се е съобразил с разглежданото предписание в определения срок, 9 декември 2016 г. Според нея с посоченото предписание FSA е задължила по-специално въпросния жалбоподател, първо, да приложи процесуалните правила, второ, в бъдеще да приложи надлежно член 13, параграф 1, клаузи 3—5 от естонския закон в областта на БИП/БФТ, в редакцията му, която е в сила към момента на приемането на това предписание, и при необходимост да избягва започването на търговски отношения, трето, да провери дали посочените разпоредби са приложени правилно към съществуващите търговски отношения и ако е необходимо, да приложи отново мерките за комплексна проверка на клиентите, четвърто, при необходимост да избягва извършването на сделки по смисъла на член 27, параграф 2 от посочения закон, в редакцията му, която е в сила към момента на приемането на въпросното предписание, пето, да се обърне към звеното за финансово разузнаване, когато определена дейност или други обстоятелства указват възможно извършване или опит за изпиране на пари или финансиране на тероризма или когато този жалбоподател е имал основание да счита или е знаел, че става въпрос за изпиране на пари или финансиране на тероризма, и шесто, да представи на FSA доклад за действията, предприети за изпълнението на посочените по-горе задължения. При третата проверка на място обаче FSA отбелязала, че горепосочените задължения не са били изпълнени изцяло и че твърдените нередности продължават да съществуват. Поради това ЕЦБ стига до извода, че неизпълнението на въпросното предписание представлява друго основание, което обосновава отнемането на лиценза съгласно член 18, буква е) от Директива 2013/36.
Що се отнася до четвъртото основание, обосноваващо оттеглянето на лиценза, в точка 3.3, буква г) от решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ отбелязва, че вторият жалбоподател е предоставил на FSA неверни документи и подвеждаща информация относно дейността си в Латвия, като, от една страна, твърди, че не притежава там дъщерно дружество, а от друга страна, е посочил в съобщението си от 9 февруари 2016 г. до посочения НКО, че е затворил търговския си обект в Латвия, въпреки че последният все още е бил действащ. Според ЕЦБ резултатите от извършената от НКО проверка на място между 5 септември и 14 ноември 2016 г. всъщност доказвали, че от октомври 2013 г. посоченият жалбоподател е предоставял финансови услуги в Латвия без прекъсване. Тя отбелязва, че съгласно информацията, предоставена от латвийския национален надзорен орган на FSA, този жалбоподател е създал своето „дъщерно дружество“ в Латвия в нарушение на латвийските законови разпоредби, транспониращи членове 35—38 от Директива 2013/36 относно процедурата за „паспортизация“. Според ЕЦБ подобно действие представлява нарушение на член 17, параграф 1, точки 2 и 15 от естонския закон за кредитните институции. Така тя стига до извода, че посоченото действие представлява допълнително основание за отнемане на лиценза съгласно член 18, буква д) от посочената директива.
Що се отнася до проверката на пропорционалния характер на отнемането на лиценза и на първо място, на целесъобразността на такова отнемане, ЕЦБ подчертава, че целта за отнемане на лиценза, предоставен на кредитна институция, е да се преустановят нарушенията на приложимите законови разпоредби, извършени от последната, и че необходимостта за такава институция да въведе подходяща система на управление, произтича от факта, че слабостите на тази система могат да доведат до несъстоятелност на същата институция, както и до системни проблеми в държавите членки и на глобално равнище. ЕЦБ счита, че с оглед на продължителните нарушения на законодателство за борба с изпирането на пари, вменени на втория жалбоподател, FSA е трябвало да се намеси и че в случая той първо е приел предписание и едва след неговото нарушение е предложил отнемането на лиценза, което при тези обстоятелства трябва да се счита за подходяща и пропорционална мярка. Тя приема, че посочената мярка е подходяща и по отношение на нарушението на процедурата за уведомяване, известна като „паспортизация“, която трябва да се спазва, за да се учреди клон в друга държава членка.
На второ място, що се отнася до проверката на необходимостта от отнемането на лиценза, ЕЦБ взема предвид не само тежестта на наблюдаваните нарушения, но и всички по-леки мерки, които вече са били взети, за да се отстранят нередностите, за които отговаря вторият жалбоподател. С оглед на повторяемостта на неправомерното поведение на посочения жалбоподател, на представената от последния неточна информация по отношение на дейността му в Латвия, както и на неефективността на вече извършените от FSA значителни действия по наблюдение и проверка, ЕЦБ приема, след като анализира не само вече предприетите от FSA действия, но и всички останали налични мерки съгласно приложимото национално законодателство, а именно естонския закон за кредитните институции, че не съществуват други по-леки мерки, които могат да бъдат ефективни за възстановяването на законността.
ЕЦБ по-специално приема, че изборът на принудителна продан (ликвидация) на втория жалбоподател не е бил възможен от правна гледна точка. След това тя изброява различните анализирани мерки, като подчертава причините, поради които счита, че те не са ефикасни за възстановяването на законността. Първо, нова промяна в състава на управителния съвет на жалбоподателя не е счетена за ефикасна мярка, тъй като, първо, този жалбоподател вече е извършил няколко промени в управителния съвет, без това да е породило последици от гледна точка на съответствието с разглежданите законови задължения, второ, от 2015 г. нататък същият жалбоподател е обявил няколко пъти промяна на търговската стратегия, без тези обявления да са били последвани от конкретни факти, трето, съгласно естонското право, макар управителният съвет да има правомощие да влияе върху търговската стратегия на кредитна институция, той не може да я определя самостоятелно, тъй като отговаря само за управлението на текущата дейност на посочената институция, четвърто, в случая е било малко вероятно промяната на управителния съвет да доведе до промяна на стратегията, предвид факта че двете ключови позиции в този съвет са заемани от двата основни акционера на кредитната институция, които могат да влияят неформално върху стратегията и така да поддържат statu quo.
Второ, що се отнася до отнемането или временното спиране на правото на глас на някои акционери по силата на разпоредбата на естонското право, с която е транспониран член 26, параграф 2 от Директива 2013/36, ЕЦБ подчертава, че тъй като акционерите на втория жалбоподател са много концентрирани, тази мярка би довела до предаване на управлението на банката на акционерите, притежаващи миноритарни дялове, които имат по-малка степен на участие в дейността на кредитната институция и освен това са тясно свързани с мажоритарните акционери чрез семейни връзки или общи финансови интереси, от което може да последва непряко влияние на последните върху стратегическото управление на посочения жалбоподател въпреки приетата мярка.
Трето, що се отнася до приемането на друго предписание, забраняващо на втория жалбоподател да предоставя финансови услуги поне на чуждестранни високорискови клиенти, ЕЦБ счита тази мярка за неподходяща, тъй като, от една страна, неизпълнението на предишното предписание повдига въпроси относно способността и волята на посочения жалбоподател да се съобрази с евентуално второ предписание и от друга страна, ограничаването на дейността на банката би ѝ причинило значителни месечни оперативни загуби, застрашавайки ликвидността ѝ, а следователно и спестяванията на клиентите.
Четвърто, по отношение на доброволната ликвидация ЕЦБ отбелязва, че такова разрешение е било предложено от втория жалбоподател в рамките на становището му по проекта за решение от 26 март 2018 г., че естонското право е предвиждало тази възможност и че при всички случаи то би довело до отнемане на лиценза, но че все пак тя е избрала да не използва тази възможност, тъй като, първо, доброволната ликвидация би прикрила съществените съображения, поради които FSA е предложил отнемане на лиценза, второ, отнемането на лиценза би било на основание член 16, параграф 3, а не на основание член 17 от естонския закон за кредитните институции, трето, по този начин доброволната ликвидация би довела до неправилна представа за тежестта на нарушенията на приложимото право, допуснати от посочения жалбоподател, които според ЕЦБ обосновават принудително отнемане на лиценза, и четвърто, съгласно член 20, параграф 5 от Директива 2013/36 в уведомлението за отнемане на лиценза трябва да са посочени и мотивите, на които се основава.
Пето, що се отнася до придобиването от друго естонско дружество, ЕЦБ не възприема това разрешение, тъй като, от една страна, вторият жалбоподател не е представил писмено доказателство за наличието на конкретен ангажимент от страна на инвеститори и от друга страна, представеният от него бизнес проект не предоставя достатъчно информация, за да се определи дали сделката би довела до промяна на търговската стратегия. Освен това въпреки допълнителния срок, предоставен на жалбоподателя да представи документите, той не е представил необходимите сведения.
На трето място, що се отнася до проверката дали отнемането на лиценза е разумно, ЕЦБ приема, че предвид тежестта и продължителността на нарушенията обстоятелството, че вторият жалбоподател е продължил неправомерното си поведение въпреки различните получени предупреждения, както и вредата за общественото доверие в естонската и европейската финансова система, причинена от поведението му, общественият интерес от възстановяване на законността има предимство пред частните интереси на посочения жалбоподател да не бъде отнет лицензът му.
Що се отнася до съвместимостта на отнемането на лиценза с принципа на защита на оправданите правни очаквания, ЕЦБ счита, че вторият жалбоподател не може да се позовава на този принцип, тъй като, първо, той е получил многобройни предупреждения многократно (четири проверки на място, предписание и различни предупреждения), като не е взел подходящи мерки за преустановяване на неправомерното си поведение, второ, FSA не му е съобщавал, че лицензът му няма да бъде отнет, и трето, никой не може да твърди, че има оправдани правни очаквания да извърши или да продължи да извършва неправомерни действия.
С оглед на всичко изложено по-горе ЕЦБ стига до извода, че са налице основания съгласно член 18 от Директива 2013/36 за отнемане на лиценза на втория жалбоподател и че подобна мярка трябва да се счита за пропорционална (подходяща, необходима и разумна) предвид обстоятелствата по случая и принципа на защита на оправданите правни очаквания.
II.

Производството и исканията на страните
А.

Започване на производството и искания на страните по дело T‑351/18
На 5 юни 2018 г. жалбоподателите подават жалба в секретариата на Общия съд.
ЕЦБ представя писмената си защита на 21 септември 2018 г.
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 9 октомври 2018 г., Европейската комисия иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на ЕЦБ.
С решение от 26 ноември 2018 г. председателят на втори състав на Общия съд уважава молбата за встъпване.
Жалбоподателите представят репликата си на 12 декември 2018 г. На 18 февруари 2019 г. ЕЦБ подава писмена дуплика.
Комисията представя писмено становище при встъпване на 20 декември 2018 г. Жалбоподателите представят становището си по посоченото писмено становище на 25 февруари 2019 г.
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 1 април 2019 г., жалбоподателите искат провеждане на съдебно заседание, изслушване на свидетели и предприемане на някои действия по събиране на доказателства.
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 29 април 2019 г., ЕЦБ и Комисията представят становищата си по подаденото от жалбоподателите искане за изслушване на свидетелите и за събиране на доказателства.
Жалбоподателите молят Общия съд:
–
да отмени решението от 26 март 2018 г.,
–
да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
ЕЦБ моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима, що се отнася до първия жалбоподател,
–
при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна, що се отнася до първия жалбоподател,
–
да отхвърли жалбата като неоснователна, що се отнася до втория жалбоподател,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима, що се отнася до първия жалбоподател,
–
във всички случаи, да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
Б.

Започване на производството и искания на страните по дело T‑584/18
На 27 септември 2018 г. жалбоподателите подават жалба в секретариата на Общия съд.
ЕЦБ представя писмената си защита на 20 декември 2018 г.
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 23 януари 2019 г., Комисията иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на ЕЦБ.
С решение от 25 февруари 2019 г. председателят на втори състав на Общия съд уважава молбата за встъпване.
Жалбоподателите представят репликата си на 28 март 2019 г. На 3 юни 2019 г. ЕЦБ подава писмена дуплика.
Комисията представя писмено становище при встъпване на 5 април 2019 г. Жалбоподателите представят становището си по посоченото писмено становище на 27 май 2019 г.
Жалбоподателите молят Общия съд:
–
да отмени решението от 17 юли 2018 г.,
–
да отмени решението по разноските,
–
да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
ЕЦБ моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима, що се отнася до първия жалбоподател,
–
при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна, що се отнася до първия жалбоподател,
–
да отхвърли двадесет и петото основание като недопустимо, доколкото е повдигнато от втория жалбоподател,
–
да отхвърли жалбата като неоснователна, що се отнася до втория жалбоподател, включително що се отнася до двадесет и петото основание, ако Общият съд не го обяви за недопустимо,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима, що се отнася до първия жалбоподател,
–
във всички случаи, да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
В писмените си изявления жалбоподателите отправят искания за събиране на доказателства, и по-специално искане за представяне на няколко документа и искане за изслушване на свидетелски показания.
В.

Развитие на производството по двете дела
След промяна в съставите на Общия съд на основание член 27, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд съдията докладчик е включен във втори състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
На 5 февруари 2020 г. по предложение на девети състав Общият съд взема решение на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели настоящите дела на разширен състав.
По предложение на съдията докладчик Общият съд (девети разширен състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, поставя на страните писмени въпроси, на които Комисията, ЕЦБ и жалбоподателите отговарят с актове, постъпили в секретариата на Общия съд съответно на 13 март и на 16 и 17 април 2020 г.
С решение на председателя на девети състав от 27 април 2020 г. настоящите дела са съединени за целите на устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 25 септември 2020 г. Страните са изслушани и по евентуалното съединяване на тези дела за целите на съдебния акт, с който се слага край на производството.
След смъртта на съдия Berke на 1 август 2021 г., тримата съдии, подписали настоящото решение, продължават разискванията в съответствие с член 22 и член 24, параграф 1 от Процедурния правилник.
С решение на председателя на Общия съд от 13 август 2021 г., настоящото дело е разпределено на нов съдия докладчик, който е включен в девети състав.
III.

От правна страна
Съединява дела T‑351/18 и T‑584/18 за целите на съдебното решение.
А.

По запазването на предмета на спора и на правния интерес на жалбоподателите по дело T‑351/18
Съгласно постоянната съдебна практика жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес, който е основно и първостепенно изискване за всяка жалба по съдебен ред, предполага, че отмяната на този акт сама по себе си може да има правни последици и че по този начин жалбата може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (вж. решение от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Правният интерес на жалбоподателя трябва да съществува с оглед на предмета на жалбата към момента на подаването ѝ, тъй като в противен случай същата би била недопустима. Предметът на спора и правният интерес трябва да продължат да съществуват до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за произнасяне по същество, което предполага жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (вж. решение от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, т.
и цитираната съдебна практика).
Въпросът за липсата на основание за постановяване на съдебно решение по същество поради отпадане на правния интерес може да бъде повдигнат служебно от юрисдикциите на Европейския съюз (решение от 6 септември 2018 г., Bank Mellat/Съвет,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, т.
).
В това отношение с процесуално-организационно действие от 3 март 2020 г. Общият съд иска от страните да изразят становище относно запазването на правния интерес на жалбоподателите след приемането от ЕЦБ на решението от 17 юли 2018 г., съгласно което последната е отменила с обратно действие решението от 26 март 2018 г.
Жалбоподателите считат, че след приемането на решението от 17 юли 2018 г. те запазват правния си интерес да обжалват решението от 26 март 2018 г. Според тях, първо, отмяната на дадена мярка не може систематично да се приравнява на отмяна от съда на Съюза, тъй като по дефиниция тя не е равнозначна на признаване на незаконосъобразността на решението. Второ, ЕЦБ не може да бъде оправомощена да предотврати установяване на незаконосъобразността на дадено решение по съдебен ред, като приеме ново и като отмени предходното решение. Възможността за подобно действие би могла да бъде предмет на злоупотреба по начин, който противоречи на принципа на правовата държава. Трето, твърдяната и предполагаема замяна на първоначалното решение с последващо решение на каквато и да било дата в миналото била фикция, несъвместима с правото. Четвърто, жалбоподателите посочват, че са поискали отмяната на решението от 26 март 2018 г. именно за да защитят интересите си с оглед на доброто им име и поради интереса си да получат финансово обезщетение. Законосъобразността на тези интереси била призната в определение от 12 септември 2017 г., Fursin и др./ЕЦБ (
T‑247/16
, непубликувано,
EU:T:2017:623
, т.
—
) и тази част от определението на Общия съд не била предмет на обжалване и следователно била правно валидна. Съдът бил потвърдил тази част от определението на Общия съд. Фактът, че Съдът не е разгледал изрично този аспект, бил без значение. Това не било необходимо, тъй като тази част от определението не била обжалвана от страна на ЕЦБ или на Комисията. Пето, решение, изменящо правното положение на адресата с действие ex tunc, било допустимо само при много ограничени обстоятелства, по-специално когато има положителни последици за адресата. Следователно отнемането на лиценза с твърдяно действие преди датата на решението изобщо не било възможно.
ЕЦБ посочва, че не е налице никакъв интерес на жалбоподателите, който не може да бъде защитен в рамките на съдебния контрол върху решението от 17 юли 2018 г. Следователно жалбоподателите били изгубили правния си интерес да обжалват решението от 26 март 2018 г.
Както следва от член 24, параграф 1 от основния регламент за ЕНМ, ЕЦБ създава АСП, който да извършва вътрешен административен преглед на решенията, приети от ЕЦБ в изпълнение на възложените ѝ с този регламент правомощия. Съгласно параграф 2 от този член АСП се състои от петима членове от държавите членки, които се ползват с отлична репутация и притежават доказани знания и професионален опит в тази област, с изключение на членове на настоящия персонал на ЕЦБ, както и на настоящия персонал на компетентните органи или на други национални институции или институции, органи, служби и агенции на Съюза. С Решение 2014/360/ЕС от 14 април 2014 година относно създаването на Административен съвет за преглед и установяването на оперативните му правила (
ОВ L 175, 2014 г., стр. 47
), прието на основание член 24 от основния регламент за ЕНМ, ЕЦБ учредява АСП.
Освен това от член 24, параграф 7 от основния регламент за ЕНМ следва, че вътрешния административен преглед на решенията на ЕЦБ в областта на пруденциалния надзор включва три етапа. На първо място, АСП дава становище на надзорния съвет за изготвянето на нов проект за решение. На второ място, надзорният съвет взема предвид становището на АСП и представя на Управителния съвет нов проект за решение в сроковете, предвидени в член 17, параграф 2 от Решение 2014/360. Новият проект за решение „или отменя първоначалното решение, или го заменя с решение с идентично съдържание, или го заменя с изменено решение“. На трето място, новият проект за решение се смята за приет, освен ако Управителният съвет не възрази в срок от максимум десет работни дни.
Накрая, съгласно член 24, параграф 1 от основния регламент за ЕНМ вътрешният административен преглед се отнася до процесуалното и материалното съответствие с посочения регламент на решенията, взети от ЕЦБ при упражняване на правомощията, предоставени ѝ с този регламент. Вярно е, че съгласно член 10, параграф 2 от Решение 2014/360 АСП се ограничава до разглеждането на основанията, на които се позовава заявителят, така както те са изложени в известието за преглед. Съгласно член 17, параграф 1 от същото решение обаче надзорният съвет не е длъжен да се ограничава в оценката си до разглеждането на основанията, на които се позовава заявителят, така както те са изложени в известието за преглед, а може да вземе предвид и други елементи в своето предложение за нов проект на решение.
От съвместния прочит на посочените в точки 76—78 по-горе разпоредби следва, че вътрешният административен преглед на решенията, взети от ЕЦБ при упражняване на предоставените ѝ с основния регламент за ЕНМ правомощия, като цяло се състои в нова пълна оценка на случая, която не се ограничава до мотивите, изтъкнати в подкрепа на искането за преглед. Тази особеност на процедурата за административен преглед е отразена във факта, че съгласно член 17, параграф 1 от Решение 2014/360 самият надзорен съвет има широки правомощия, след като е взел предвид становището на АСП, който е създаден с цел преразглеждане на решенията на ЕЦБ при висока степен на независимост и експертни познания (вж. т. 76 по-горе).
В този контекст член 24, параграф 7 от основния регламент за ЕНМ предвижда, че процедурата по преглед може да доведе до три резултата. Първият се състои в обикновената отмяна на първоначалното решение. Вторият е замяната на първоначалното решение с решение с идентично съдържание. Третият се състои в замяна на първоначалното решение с изменено решение.
Поради причините, които ще бъдат изложени в точки 82—85 по-долу, член 24, параграф 7 от основния регламент за ЕНМ установява задължение за ЕЦБ да придава обратно действие на решението, прието след прегледа, от момента на влизане в сила на първоначалното решение, независимо от резултата от посочения преглед.
По-специално, ако надзорният и управителният съвет считат, че първоначалното решение, по силата на което е бил отменен лицензът на кредитната институция, е валидно, управителният съвет не просто отхвърля искането за преглед по същество, а съгласно член 24, параграф 7 от основния регламент за ЕНМ приема решение, идентично с това, което е предмет на посочения преглед. В подобна хипотеза обаче не е мислимо да се извърши повторно отнемане на същия лиценз. Следователно решението, което има идентично съдържание с преразглежданото решение, може да го замени само с обратна сила към момента на влизане в сила на решението, което е предмет на прегледа.
Това тълкуване, наложено от естеството на разглежданите мерки, е валидно и когато надзорният и управителният съвет считат, че отнемането на лиценза не е обосновано или че установените пропуски могат да бъдат отстранени чрез по-малко ограничителни мерки. Всъщност в подобна хипотеза актът, с който се отменя лицензът или се налагат тези мерки, задължително трябва да има обратно действие, така че да отмени ex tunc оттеглянето на лиценза на кредитната институция и евентуално да го замени с мярката, считана за най-подходяща. Ако няма такова обратно действие, постановеното при прегледа решение би могло да породи действие само при условие че се предостави нов лиценз в съответствие с процедурата, предвидена в член 14 от основния регламент за ЕНМ.
Тази преценка се потвърждава непряко, но безспорно от член 24, параграф 8 от основния регламент за ЕНМ, както и от член 9, параграф 1 от Решение 2014/360, съгласно които искането за преглед няма суспензивно действие по отношение на прилагането на оспорваното решение. От това следва, че замяната на преразглежданото решение с изменено решение трябва да има обратно действие към момента на влизане в сила на преразглежданото решение; в противен случай окончателното решение не би могло да породи полезното си действие.
От предходния анализ следва също, че замяната на първоначалното решение с идентично или изменено решение след приключване на процедурата по преглед води до окончателно отпадане на първоначалното решение от правния ред.
В случая, от една страна, според уводната част на решението от 26 март 2018 г., което е обжалваният акт по дело T‑351/18, то е влязло в сила в 23 часа в деня на съобщаването му на втория жалбоподател, в съответствие с член 297, параграф 2, трета алинея ДФЕС. От друга страна, според уводната част на решението от 17 юли 2018 г., което именно е актът, обжалван по дело T‑584/18, „решението [от 26 март 2018 г.] се отменя и заменя с настоящото решение, считано от 23 часа на датата, на която е съобщено решението [от 26 март 2018 г.]“.
Решението от 17 юли 2018 г. е прието след административен преглед на решението от 26 март 2018 г. и е с идентично съдържание с последното по смисъла на член 24, параграф 7 от основния регламент за ЕНМ.
От това следва, че по силата на решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ е извършила замяна на решението от 26 март 2018 г. с обратно действие от момента на влизане в сила на същото, в съответствие с правната уредба на процедурата за административен преглед (вж. т. 76—81 по-горе), а не просто отмяна на последното занапред, както, изглежда, поддържат жалбоподателите.
Отпадането на предмета на спора може да произтича по-специално от оттеглянето или замяната на обжалвания акт в хода на производството (вж. в този смисъл решение от 1 юни 1961 г., Meroni и др./Върховен орган,
5/60, 7/60 и 8/60
,
EU:C:1961:10
, стр. 211—213; определения от 17 септември 1997 г., Antillean Rice Mills/Комисия,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, т.
и
и от 12 януари 2011 г., Terezakis/Комисия,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, т.
).
Всъщност акт, който е оттеглен и заменен, отпада изцяло и ex tunc от правния ред на Съюза, така че съдебно решение, с което се отменя оттегленият акт, не би довело до никаква допълнителна правна последица спрямо последиците от извършеното оттегляне (вж. в този смисъл определения от 28 май 1997 г., Proderec/Комисия,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, т.
, от 6 декември 1999 г., Elder/Комисия,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, т.
и от 9 септември 2010 г., Phoenix-Reisen и DRV/Комисия,
T‑120/09
, непубликувано,
EU:T:2010:381
, т.
).
От това следва, че в случай на оттегляне на обжалвания акт жалбоподателят не запазва никакъв интерес от отмяната му и че жалбата срещу този акт става безпредметна, поради което липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество (решение от 1 юни 1961 г., Meroni и др./Върховен орган,
5/60, 7/60 и 8/60
,
EU:C:1961:10
, стр. 211—213, определения от 6 декември 1999 г., Elder/Комисия,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, т.
и
, от 9 септември 2010 г., Phoenix-Reisen и DRV/Комисия,
T‑120/09
, непубликувано,
EU:T:2010:381
, т.
—
и от 24 март 2011 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, т.
,
и
).
Този извод е още по-очевиден, когато, както в настоящия случай, обжалваният акт е заменен с обратно действие с идентичен акт, който не би бил засегнат от евентуалната отмяна на първия акт.
Освен това жалбоподателите нямат валидно основание да се позовават на определението от 12 септември 2017 г., Fursin и др./ЕЦБ (
T‑247/16
, непубликувано,
EU:T:2017:623
). Всъщност това определение е отменено с решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), което не е обжалвано в частта относно отпадането на правния интерес на жалбоподателите поради замяна на обжалвания акт с обратно действие с ново решение с идентично съдържание, прието след административен преглед.
Следователно, противно на твърденията на жалбоподателите, в правен контекст, който урежда административен преглед, водещ до приемането на актове, предназначени да заменят с обратно действие актовете, предмет на посочения преглед, интересите на засегнатите страни са напълно защитени благодарение на възможността да искат отмяната на акта, приет след въпросния преглед, както и поправяне на всички вреди, причинени от приемането му.
От това следва, че предметът на жалбата по дело T‑351/18 е отпаднал след подаването на жалбата и че вследствие на това жалбоподателите са загубили интереса си да искат отмяната на обжалваното по това дело решение. Следователно липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество по жалбата.
Б.

По допустимостта по дело T‑584/18
Без формално да прави възражение за недопустимост, ЕЦБ оспорва, от една страна, допустимостта на жалбите единствено доколкото са подадени от първия жалбоподател, и от друга страна, в рамките на дело T‑584/18, допустимостта на жалбата на втория жалбоподател, що се отнася до на двадесет и петото основание за отмяна на решението относно разноските в процедурата по преглед. Комисията поддържа тази позиция.
На първо място, жалбоподателите считат, че първият жалбоподател има право да оспорва решенията от 26 март и от 17 юли 2018 г. като основен акционер на втория жалбоподател, притежаващ 85 % от гласовете, като се позовават на определение от 12 септември 2017 г., Fursin и др./ЕЦБ (
T‑247/16
, непубликувано,
EU:T:2017:623
).
Освен това жалбоподателите считат, че след като ЕЦБ признава допустимостта на искането на първия жалбоподател за отмяна на решението по отношение на разноските, доколкото то се основава на незаконосъобразността на решенията от 26 март и от 17 юли 2018 г., не може да бъде изключена процесуалната легитимация по отношение на решението относно разноските. По-нататък те изброяват другите отделни интереси на първия жалбоподател, като по-специално интереса да се избегне принудителна ликвидация, интереса, свързан с възможността банката да бъде продадена на друг инвеститор, и интереса, свързан с неговата репутация, различна от тази на банката, освен това, че финансовото въздействие, което оттеглянето на лиценза оказва върху него, се различава от това, което оказва върху банката.
1.

По допустимостта на искането за отмяна на решението от 17 юли 2018 г.
На първо място, следва да се констатира, че жалбата на втория жалбоподател за отмяна на решението от 17 юли 2018 г. е допустима. Всъщност посоченият жалбоподател е притежател на лиценза, който е бил отнет, и адресат на това решение. Впрочем бившият генерален директор на втория жалбоподател е предоставил мандат ad litem на представителите, като валидността му не се поставя под въпрос от ликвидаторите на същия. Освен това ЕЦБ не оспорва допустимостта на искането за отмяна на посоченото решение, доколкото то е подадено от този жалбоподател.
На второ място, що се отнася до първия жалбоподател, следва да се припомни, че Съдът е постановил, че не е допустимо акционерите на кредитна институция да обжалват решение на ЕЦБ за отнемане на лиценза, доколкото те не са пряко засегнати от такова решение. От една страна, Съдът е приел, че след отнемане на лиценза кредитната институция вече не е в състояние да продължи дейността си и следователно способността ѝ да разпределя дивиденти, буди съмнения, но че отрицателният ефект от отнемането е с икономически характер, докато правото на акционерите да получават дивиденти, както и правото им да участват в управлението на дружеството не са засегнати от решението за отнемане (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, т.
). От друга, Съдът приема, че макар ликвидацията да засяга пряко правото на акционерите да участват в управлението на дружеството, тя не представлява чисто автоматично и произтичащо единствено от правната уредба на Съюза изпълнение на решението от 17 юли 2018 г. по смисъла на приложимата съдебна практика (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, т.
и
).
Следователно искането за отмяна на решението от 17 юли 2018 г. е допустимо само по отношение на втория жалбоподател.
2.

По допустимостта на искането за отмяна на решението относно разноските
Що се отнася до допустимостта на искането за отмяна на решението относно разноските, подаването на такова искане за отмяна от страна на първия жалбоподател следва да се обяви за допустимо, като се има предвид, че той е единственият адресат на това решение, което му налага задължение да заплати разноските за образуваното по негова молба производство по преглед, в което само той е участвал. Освен това ЕЦБ не оспорва допустимостта на посоченото искане за отмяна, доколкото то е подадено от този жалбоподател.
За сметка на това вторият жалбоподател, който е избрал да не подаде искане за преглед пред АСП, макар да е имал такова право, няма никакъв правен интерес от отмяната на решението относно разноските, тъй като то не поражда последици по отношение на него. Освен това посоченият жалбоподател не е адресат на това решение и не може да се приеме за пряко и лично засегнат.
Следователно искането за отмяна на решението относно разноските е допустимо само по отношение на първия жалбоподател.
В.

По същество
В подкрепа на жалбата по дело T‑584/18 жалбоподателите изтъкват 25 основания: първото до двадесет и четвъртото основание се отнасят до искането за отмяна на решението от 17 юли 2018 г., а двадесет и петото основание, изведено от незаконосъобразност на решението от 17 юли 2018 г., е в подкрепа на искането за отмяна на решението относно разноските. Те следва да бъдат групирани, с оглед на тяхното същество и естество, по следния начин:
–
първото, второто, четиринадесетото, петнадесетото и деветнадесетото основание, изведени от липсата на компетентност на ЕЦБ да приеме решение относно отнемането на лиценза и ликвидацията, да прецени въпросите, свързани с изпирането на пари и финансирането на тероризма, да откаже доброволната ликвидация и възможността за продажба на втория жалбоподател на други потенциални инвеститори; в същата група основания може да се впише и деветнадесетото основание, изведено от злоупотреба с власт, доколкото доводите, изтъкнати в подкрепа на последното основание, се смесват с изложените в рамките на другите посочени по-горе основания, свързани с липсата на компетентност на ЕЦБ,
–
третото основание, изведено от нарушение на задължението за полагане на дължимата грижа и за безпристрастност при извършената от ЕЦБ проверка,
–
четвъртото и петото основание, изведени от грешки в преценката или от неотчитане на някои релевантни обстоятелства по делото,
–
шестото, дванадесетото и осемнадесетото правно основание, изведени от грешка в преценката, доколкото ЕЦБ неправилно се е основала на нарушение на предписанието на FSA и на нарушението на принципа на правната сигурност,
–
седмото до единадесетото, тринадесетото до петнадесетото и седемнадесетото основание, изведени от нарушение на принципа на пропорционалност,
–
шестнадесетото и осемнадесетото основание, изведени от нарушение на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност,
–
двадесетото до двадесет и второто основание, изведени от съществено процесуално нарушение и съответно нарушение на правото на изслушване, на правото на защита, на задължението за мотивиране,
–
двадесет и трето и двадесет и четвърто основание, изведени по-специално от нарушение на правото на достъп до преписката на втория жалбоподател и на правата на акционера в процедурата по преглед,
–
двадесет и петото основание в подкрепа на искането за отмяна на решението относно разноски, изведено от незаконосъобразността на решението от 17 юли 2018 г.
1.

По първото, второто, четиринадесетото, петнадесетото и деветнадесетото основание
На първо място, в рамките на първото, четиринадесетото и петнадесетото основание жалбоподателите твърдят, че ЕЦБ е надвишила правомощията си, като не им е предоставила възможност да извършат доброволна ликвидация на втория жалбоподател, както личало от точки 3.3.2, буква б), подточка i) от решението от 17 юли 2018 г., въпреки че в рамките на основното разпределение на отговорностите между НКО и ЕЦБ съгласно единния надзорен механизъм (ЕНМ) и единния механизъм за преструктуриране (наричан по-нататък „ЕМП“) ЕЦБ нямала правомощия в този смисъл. Същото се отнасяло за отказа на ЕЦБ за продажба на посочения жалбоподател на евентуално заинтересован инвеститор, видно от точка 3.3.2, буква б), подточка ii) от това решение.
На второ място, ЕЦБ не можела да приеме решение за отнемане на лиценза, тъй като FSA вече е бил взел, на 7 февруари 2018 г., решението FOLTF, с което се определя дали кредитната институция е „проблемна или има вероятност да стане проблемна“, като по този начин е упражнил избора си между мярката за преструктуриране и отнемане на лиценза — избор, за който FSA има изключителна компетентност. Жалбоподателите оспорват и твърдението на ЕЦБ, че посоченото решение е ирелевантно и поверително и следователно не е трябвало да му бъде съобщавано.
Освен това жалбоподателите отхвърлят довода на ЕЦБ, че не е имало официално искане за доброволна ликвидация на втория жалбоподател. Според тях в решението от 17 юли 2018 г., независимо от искане в този смисъл, ЕЦБ е отказала да разреши посочената доброволна ликвидация, въпреки че е можела да ги покани да представят такова искане или да покани FSA да приеме решение по този въпрос. Всъщност единствената пречка за тази доброволна ликвидация било отрицателното становище, изразено от ЕЦБ. Новият режим „ЕНМ-ЕМП“ бил въвел система за ранна намеса, която се извършва, преди банка да е станала действително проблемна, като НКО по преструктуриране имали възможност да проверят дали дадена кредитна институция е проблемна, или има вероятност да стане проблемна и да проверят дали са налице други възможности за надзор, преди да преценят дали мерките за преструктуриране съответстват на обществения интерес. Жалбоподателите считат, че ако посочените НКО приемели, че случаят не е такъв, тъй като неплатежоспособността на банката не би представлявала системен проблем, анализът би приключил, що се отнася до режима на преструктуриране. По-нататък, тези НКО трябвало да определят дали образуванието, което може да се стане проблемно, действително ще стане такова. Ако това е така, би било възможно да се отстрани проблемността, тоест неплатежоспособността, по подходящ начин чрез националното производство по несъстоятелност. От това следвало, че в никакъв случай не можело да се извършва задължителна ликвидация. За сметка на това тази система не засягала възможността за доброволна ликвидация, призната във всяко национално право, стига съответното дружество да е платежоспособно.
На трето място, жалбоподателите поддържат, че ЕЦБ не била компетентна да приеме решението от 17 юли 2018 г., тъй като последното се основавало единствено на твърдени нарушения в областта на БИП/БФТ, в която област тя няма никаква компетентност. Отнемането на лиценза в случая не било оправдано от пруденциални съображения, а обслужвало единствено интереса на FSA и на ЕЦБ за лесна реклама.
На четвърто място, в рамките на второто и имплицитно на третото основание жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че не е разгледала въпросите, които стоят в основата на решението от 17 юли 2018 г. в областта на БИП/БФТ, нито е проверила преценката на FSA. ЕЦБ не можела да носи отговорност за стабилността на кредитните институции и да изключва изкуствено от своята преценка цели области, които били източник на рискове. Освен това всяка нередност на посоченото решение, дължаща се на изготвения от FSA проект, трябвало да може да бъде изтъкната в рамките на жалба за отмяна на това решение.
Освен това целта за възстановяване на законността, преследвана от ЕЦБ с решението от 17 юли 2018 г., не била законосъобразна цел за отнемане на лиценза, такива били само пруденциалните цели. При все това, тъй като теоретично било възможно въпроси в областта на БИП/БФТ да са релевантни за оттегляне на лиценза, доколкото тези въпроси водели до пруденциални рискове, разпределението на отговорностите между НКО и ЕЦБ, от една страна, и принципа на пропорционалност, от друга страна, предполагало, че най-напред са били изчерпани всички мерки в посочената област (глоби, забрана за извършване на определени видове дейности, наказателно преследване).
ЕЦБ, поддържана от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
Следва да се отбележи, че в рамките на настоящата група основания жалбоподателите изтъкват по същество две основания, първото от които е липса на компетентност на ЕЦБ да приеме решението от 17 юли 2018 г., а второто — злоупотреба с власт. Преди да ги разгледа, Общият съд счита за уместно да припомни разпределението на правомощията между ЕЦБ и НКО.
а)

По разпределянето на правомощията между ЕЦБ и НКО на участващите в ЕНМ държави членки във връзка с отнемането на лиценза за нарушаване на правилата в областта на БИП/БФТ
Първо, от съображения 15 и 28 от основния регламент за ЕНМ следва, че правомощията, които не са възложени на ЕЦБ, остават от компетентността на НКО.
По-специално в съображение 28 от основния регламент за ЕНМ сред „надзорни задачи, които не са възложени на ЕЦБ“ и които следва да останат в правомощията на националните органи, са посочени „предотвратяване на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, и защита на потребителите“.
Член 4 от основния регламент за ЕНМ, озаглавен „Задачи, възложени на ЕЦБ“, уточнява в параграф 1, че „[в] рамките на член 6, […] ЕЦБ е единственият орган, компетентен да извършва за целите на пруденциалния надзор следните задачи във връзка с всички кредитни институции, установени в участващите държави членки“. Следва списък с девет задачи, сред които са издаването и отнемането на лиценза на кредитните институции. Така по силата на член 4, параграф 1, буква а) от посочения регламент компетентността за отнемане на лиценза е запазена изключително за ЕЦБ.
Съгласно член 4, параграф 3 от основния регламент за ЕНМ „[з]а изпълнението на задачите, които са ѝ възложени по силата на [този] регламент, и с цел да гарантира високи стандарти на надзор, ЕЦБ прилага цялото приложимо право на Съюза, а когато то се състои от директиви — националното законодателство за транспониране на тези директиви. Когато приложимото право на Съюза се състои от регламенти и когато понастоящем тези регламенти изрично предвиждат възможност за избор от страна на държавите членки, ЕЦБ прилага и националното законодателство, с което се упражнява този избор“.
Освен това член 6, параграф 2 от основния регламент за ЕНМ уточнява, че „[к]акто ЕЦБ, така и [НКО] спазват задължението за добросъвестно сътрудничество и задължението за обмен на информация“.
От член 6, параграф 4 от основния регламент за ЕНМ следва, че по отношение на задачите, определени в член 4, с изключение на параграф 1, букви а) и в) от посочения регламент, ЕЦБ и НКО имат правомощия, закрепени съответно в параграфи 5 и 6 от този член. По силата на параграф 6 от същия член НКО упражняват пряко надзор над по-малко значимите кредитни институции съгласно критериите, установени в този параграф, и в съответствие с посочената в параграф 7 от този член рамка уведомяват ЕЦБ за мерките, приети по силата на параграф 6, и работят по тези мерки в тясно сътрудничество с ЕЦБ.
От член 6, параграф 5, букви б)—г) от основния регламент за ЕНМ обаче следва, първо, че „[к]огато е необходимо с оглед на последователното прилагане на високи стандарти на надзор, ЕЦБ може във всеки момент, по собствена инициатива след консултация с [НКО] или по искане на [НКО], да реши да упражни пряко всички съответни правомощия по отношение на една или повече кредитни институции, посочени в параграф 4“, второ, ЕЦБ упражнява надзор върху функционирането на системата въз основа на отговорностите и процедурите по този член и трето, ЕЦБ може по всяко време да използва правомощията, посочени в членове 10—13 от посочения регламент, отнасящи се до правомощия за провеждане на разследвания, които ЕЦБ може да упражнява пряко.
Член 6, параграф 7 от основния регламент за ЕНМ предвижда, че ЕЦБ приема и оповестява рамка за организиране на практическите ред и условия за прилагането на този член и представлява правното основание за приемане на Рамковия регламент за ЕНМ.
Член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ предвижда:
„При спазване на параграф 6 ЕЦБ може да отнеме лиценза в случаите, предвидени в приложимото право на Съюза, по собствена инициатива след консултации с [НКО] на участващата държава членка, в която е установена кредитната институция, или по предложение на този [НКО]. Тези консултации имат за цел да гарантират по-специално, че преди да вземе решение за отнемане на лиценз, ЕЦБ оставя достатъчно време на националните органи да вземат решение относно необходимите корективни действия, в т.ч. евентуални мерки за оздравяване, както и че ги взема предвид.
Когато[НКО], който е предложил лицензирането в съответствие с параграф 1, прецени, че съгласно приложимото национално право лицензът трябва да бъде отнет, той подава за тази цел предложение до ЕЦБ. В такъв случай ЕЦБ взема решение относно предложението за отнемане на лиценз, като отчита изцяло обосновката за отнемането му, дадена от [НКО]“.
Член 14, параграф 6 от основния регламент за ЕНМ гласи, че „[д]околкото националните органи продължават да имат компетентност за преструктуриране на кредитните институции, когато преценят, че с отнемането на лиценза ще бъде застрашено адекватното изпълнение на оздравяването или необходимите действия за оздравяване или за запазване на финансовата стабилност, те надлежно уведомяват ЕЦБ за своето възражение, като обясняват подробно заплахата, която ще възникне от отнемането на лиценза“, че „[в] такива случаи ЕЦБ се въздържа да пристъпи към отнемане на лиценза за срок, който е договорен взаимно с националните органи“, и че „ЕЦБ може да удължи този срок, ако прецени, че е постигнат достатъчен напредък. Ако обаче ЕЦБ определи в обосновано решение, че националните органи не са предприели подходящите действия, необходими за запазване на финансовата стабилност, отнемането на лицензите влиза в сила незабавно“.
Член 80 от Рамковия регламент за ЕНМ, озаглавен „Предложение на НКО за отнемане на лиценз“, гласи следното:
„1.   Ако счита, че лиценз на кредитна институция следва да бъде отнет изцяло или отчасти съгласно съответното право на Съюза или съответното национално право, включително отнемане по искане на кредитната институция, съответният НКО представя на ЕЦБ проект на решение, с което предлага отнемането на лиценза (наричан по-долу „проекта на решение за отнемане“), заедно с всички свързани придружителни документи.
2.   НКО координира своите действия с националния орган, компетентен за преструктуриране на кредитни институции (наричан по-долу „националния орган за преструктуриране“), във връзка с всеки проект на решение за отнемане, който е относим към националния орган за преструктуриране“.
Съгласно член 81 от Рамковия регламент за ЕНМ:
„1.   ЕЦБ оценява своевременно проекта на решение за отнемане. По-специално, ЕЦБ взема предвид причините за неотложност, изложени от НКО.
2.   Прилага се правото на изслушване, уредено в член 31“.
Член 83 от Рамковия регламент за ЕНМ предвижда:
„1.   ЕЦБ приема решение за отнемане на лиценз своевременно. При това ЕЦБ може да приеме или да отхвърли съответния проект на решение за отнемане.
2.   В процеса на приемане на своето решение ЕЦБ взема предвид всяко от следните: а) оценката си на обстоятелствата, обосноваващи отнемането; б) когато е приложимо, проекта на решение за отнемане на НКО; в) консултацията със съответния НКО и, когато НКО не е националният орган за преструктуриране, с националния орган за преструктуриране (наричани заедно с НКО „националните органи“); г) становищата, представени от кредитната институция по член 81, параграф 2 и член 82, параграф 3.
3.   ЕЦБ също така взема решение в случаите, описани в член 84, ако съответният национален орган за преструктуриране не възразява срещу отнемането на лиценза или ако ЕЦБ определи, че националните органи не са предприели подходящи действия, необходими за запазване на финансовата стабилност“.
Член 84 от Рамковия регламент за ЕНМ гласи:
„1.   Ако националният орган за преструктуриране представи своето възражение срещу намерението на ЕЦБ да отнеме лиценз, ЕЦБ и националният орган за преструктуриране постигат съгласие относно срока, в който ЕЦБ няма да пристъпва към отнемане на лиценза. ЕЦБ уведомява НКО, незабавно след като се свърже с националния орган за преструктуриране с оглед постигането на това съгласие.
2.   След изтичането на договорения срок ЕЦБ преценява дали възнамерява да пристъпи към отнемане на лиценза или да удължи договорения срок в съответствие с член 14, параграф 6 от [Основния регламент] за ЕНМ, като взема предвид постигнатия напредък. ЕЦБ се консултира със съответния НКО и с националния орган за преструктуриране, ако последният е различен от НКО. НКО уведомява ЕЦБ за мерките, предприети от тези органи, и за оценката му на последиците от отнемането.
3.   Ако националният орган за преструктуриране не възразява срещу отнемането на лиценза или ако ЕЦБ определи, че националните органи не са предприели подходящи действия, необходими за запазване на финансовата стабилност, се прилага член 83“.
Член 18 от Директива 2013/36, който урежда случаите, в които [НКО] може да предлага отнемане на лиценза по отношение на по-малките институции, гласи следното:
„Компетентните органи могат да отнемат лиценз, издаден на кредитна институция, само ако дадена кредитна институция:
[…]
д)
попада в един от другите случаи, при които по националното право се предвижда отнемане на лиценза; или
е)
извърши едно от нарушенията, посочени в член 67, параграф 1“.
Член 67, параграф 1 от Директива 2013/36 гласи:
„Настоящият член се прилага поне във всеки от следните случаи:
[…]
г)
институция не разполага с правила за управление, изисквани от компетентните органи съгласно националните разпоредби за транспониране на член 74;
д)
институция не представя информация или представя непълна или неточна информация на компетентните органи относно изпълнението на задължението за спазване на капиталовите изисквания по член 92 от Регламент (ЕС) № 575/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (
ОВ L 176, 2013 г., стр. 1
)], в нарушение на член 99, параграф 1, от същия регламент;
[…]
о)
е установено, че дадена институция е отговорна за сериозно нарушение на националните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/60/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 г. за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм (
ОВ L 309, 2005 г., стр. 15
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 214)];
[…]“.
Член 74, параграф 1 от Директива 2013/36 предвижда, че „[и]нституциите разполагат с надеждни правила за управление, включващи ясна организационна структура с точно определени, прозрачни и последователни нива на отговорност, ефективни процеси за установяване, управление, наблюдение и сигнализиране за рисковете, на които са изложени или могат да бъдат изложени, адекватни механизми за вътрешен контрол, включващи разумни административни и отчетни процедури, и политики и практики за възнагражденията, които са съобразени с разумното и ефективно управление на риска и го насърчават“.
От разпоредбите, припомнени в точки 115—118 по-горе, е видно, че ЕНМ централизира пруденциалните функции на равнище ЕЦБ, като същевременно предвижда децентрализирано изпълнение от НКО на участващите държави членки под надзора на ЕЦБ, с която те си сътрудничат и която подпомагат. Така в рамките на ЕНМ, от една страна, ЕЦБ упражнява някои изключителни компетенции: „пряк“ пруденциален надзор на значимите кредитни институции и компетенциите, предоставени ѝ с член 4 от основния регламент за ЕНМ по отношение на всички институции, независимо от техния размер. От друга страна, пруденциалният надзор над по-малките институции се упражнява децентрализирано от ACN и в крайна сметка е регулиран и контролиран от ЕЦБ, чиято задача е да следи за доброто функциониране и ефективността на системата за пруденциален надзор, както и за последователното и еднакво прилагане на пруденциалните правила във всички участващи държави членки. ЕЦБ упражнява по отношение на по-малко значимите институции „непряк“ надзор, в рамките на който тези НКО предоставят сътрудничество и съдействие на ЕЦБ. Освен това същите НКО остават компетентни по въпросите, които не са уредени от основния регламент за ЕНМ: защитата на потребителите, пазарите на финансови инструменти, БИП/БФТ, борбата срещу корупцията.
По-конкретно, в рамките на този ЕНМ от структурата на член 6, параграфи 4—6 от основния регламент за ЕНМ следва разграничение между пруденциалния надзор над образуванията, които са „значими“, и този над образуванията, класифицирани като „по-малко значими“, що се отнася до седем от деветте задачи, включени в списъка в член 4, параграф 1 от посочения регламент.
От това следва, на първо място, че пруденциалният надзор над образуванията, които са „значими“, е от компетентността единствено на ЕЦБ. Същото се отнася и за пруденциалния надзор над образуванията, които са „по-малко значими“, по отношение на задачата, посочена в член 4, параграф 1, буква a) от основния регламент за ЕНМ относно предоставянето и отнемането на лиценза на кредитните институции.
На второ място, що се отнася до образуванията, които са „по-малко значими“, и с оглед на останалите задачи, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент за ЕНМ, съвместният прочит на член 6, параграфи 5 и 6 от посочения регламент води до заключението, че изпълнението им е възложено на НКО на участващите държави членки, под контрола на ЕЦБ, които упражняват по този начин пряк пруденциален надзор над посочените образувания.
Общият съд отбелязва, на първо място, че от преценката на съществуващото взаимодействие между разпоредбите на член 4, параграф 1 и член 6 от основния регламент, подробно обяснено в точки 116—121 по-горе, следва, че логиката на отношението между тях се състои в това да се позволи делегираните на ЕЦБ изключителни компетенции да могат да бъдат прилагани по-скоро децентрализирано, отколкото да бъде организирано разпределение на компетенциите между ЕЦБ и НКО на участващите държави членки по повод на упражняването на задачите, посочени в член 4, параграф 1 от този регламент. Тази констатация се подкрепя от прочита на съображенията на посочения регламент. От една страна, от съображения 15 и 28 от същия регламент следва, че единствено изрично възложените на ЕЦБ задачи са изключени от компетентността на държавите членки и че пруденциалният надзор над финансовите институции по други съображения освен изброените в член 4, параграф 1 от посочения регламент продължава да бъде в компетентността на държавите членки. От това следва задължително, че разпределението на компетенциите между ЕЦБ и посочените НКО е извършено именно на стадия на определянето на задачите, възложени на ЕЦБ с член 4, параграф 1 от този регламент. От друга страна, следва да се отбележи, че макар съображение 28 от основния регламент за ЕНМ да предоставя списък с надзорни задачи, които трябва да останат в ресора на националните органи, то не включва никоя от задачите, изброени в член 4, параграф 1 от този регламент. Нещо повече, посоченото съображение не представя прекия надзор над по-малко значимите образувания като упражняване на компетентност на националните органи (вж. в този смисъл решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
—
).
На трето място, в рамките на ЕНМ, състоящ се от ЕЦБ и НКО на участващите държави членки, от една страна, от структурата на член 6, параграфи 2 и 3 от основния регламент за ЕНМ следва, че както ЕЦБ, така и посочените НКО са длъжни да сътрудничат и да обменят информация. По-специално съгласно член 6, параграф 2, втора алинея от посочения регламент „НКО предоставят по-конкретно на ЕЦБ цялата информация, необходима за изпълнението на възложените ѝ задачи“. Освен това съгласно параграф 3 от този член посочените НКО следва да оказват съдействие на ЕЦБ при изготвянето и изпълнението на актове, свързани с посочените в член 4 задачи, по отношение на всички кредитни институции, включително съдействие при осъществяване на дейности за проверка.
Всъщност постановено е, че надзорът над институциите, класифицирани като „по-малко значими“, е посочен в съображения 38—40 от основния регламент за ЕНМ, тоест веднага след съображение 37 от същия регламент, което подчертава, че „[НКО] следва да отговарят за подпомагането на ЕЦБ в подготовката и прилагането на всички актове, свързани с упражняването на надзорни задачи“, и че „[т]ова следва да включва по-специално текущата ежедневна оценка на състоянието на дадена кредитна институция и свързаните с това проверки на място“. Тази последователност на съображенията на основния регламент предполага, че прекият пруденциален надзор, упражняван от НКО в рамките на ЕНМ, е бил замислен от Съвета на Европейския съюз по-скоро като начин на съдействие на ЕЦБ, отколкото като упражняване на самостоятелна компетентност (решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
).
От друга страна, упражняването на прекия пруденциален надзор е ограничено от ЕЦБ, която разполага съгласно член 6, параграф 5, букви a) и б) от основния регламент за ЕНМ с правомощия, от една страна, да издава за посочените НКО „регламенти, насоки или общи инструкции, насочени към националните компетентни органи, съгласно които [НКО] изпълняват задачите по член 4“ от посочения регламент, и от друга страна, да „реши да упражни пряко всички съответни правомощия по отношение на една или повече кредитни институции“. Освен това в обхвата на този контрол на ЕЦБ върху прекия надзор, упражняван от НКО, попадат, от една страна, правомощията за надзор, предвидени в член 6, параграф 5, буква в) от този регламент, който препраща към параграф 7, буква в) от посочения член, и от друга страна, правомощията за надзор и разследване, предвидени в членове 10—13 от въпросния регламент, които ЕЦБ може да реши да упражнява пряко по отношение на по-малко значимите кредитни институции съгласно член 4, параграф 6, буква г) от същия регламент.
Следователно трябва да се отбележи, че ЕЦБ остава титуляр на важни прерогативи дори когато НКО изпълняват надзорните задачи, предвидени в член 4, параграф 1, букви б) и г)—и) от основния регламент за ЕНМ, и че съществуването на такива прерогативи е показателно за подчинения характер на намесата на националните органи, когато те изпълняват тези задачи (решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
).
На четвърто място, що се отнася по-специално до отнемането на лиценза на кредитна институция, предвидено в член 4, параграф 1, буква а) от основния регламент за ЕНМ, сътрудничеството между ЕЦБ и НКО се изразява съгласно член 14, параграф 5 от посочения регламент, от една страна, в задължението за консултиране с тези НКО, в случай че ЕЦБ отнема лиценза по собствена инициатива, а от друга страна, във възможността тези органи да предложат посоченото отнемане на ЕЦБ.
Когато по силата на член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ НКО предлага отнемане на лиценза в съответствие с втора алинея от тази разпоредба и с член 83, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ, ЕЦБ трябва да вземе предвид изцяло изтъкнатите от НКО мотиви, обосноваващи отнемането, консултациите с НКО и евентуално с националния орган за преструктуриране, както и становището на съответната кредитна институция. ЕЦБ трябва също да извърши собствена проверка за наличието на обстоятелствата, обосноваващи отнемането, и по този начин да реши дали да приеме, или отхвърли предложения от на НКО проект за решение за отнемане на лиценза.
На пето място, следва да се подчертае, че от съображения 28 и 29 от основния регламент за ЕНМ следва, че задачата за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм остава от компетентността на държавата и че в това отношение ЕЦБ има задължение за сътрудничество с националните органи.
На шесто място, що се отнася до връзката между БИП/БФТ и пруденциалния надзор, следва да се констатира, че сред обстоятелствата, които обосновават отнемането на банковия лиценз, от една страна, в член 18, буква е) от Директива 2013/36 са посочени нарушенията, изложени в член 67, параграф 1 от тази директива, сред които са изброени тежките нарушения на националните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/60 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм. От друга страна, член 18, буква д) от посочената директива споменава останалите случаи на отнемане на лиценза, предвидени в националното право.
В това отношение следва да се подчертае, че макар член 18 от Директива 2013/36 да посочва правомощието на НКО за отнемане на лиценза, предвид разпределението на задачите между посочените НКО и ЕЦБ, предвидено в член 4 от основния регламент за ЕНМ, и по-специално на факта, че компетентността за отнемане на лиценза вече принадлежи изключително на ЕЦБ, като по силата на член 14, параграф 5 от посочения регламент тя може да я упражнява по предложение на НКО, член 18 от тази директива трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до правомощието да се направи предложение за отнемане, което принадлежи на НКО.
На седмо място, що се отнася до взаимодействията между ЕНМ и ЕМП, от съображение 11 от Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 година за установяване на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (
ОВ L 255, 2014 г., стр. 1
, наричан по-нататък „Регламентът за ЕМП“) следва, че надзорът и преструктурирането са два допълващи се аспекта в рамките на Европейския банков съюз.
Всъщност следва да се отбележи, че целите на ЕНМ и на ЕМП са различни. Както се припомня в съображение 7 от Регламента за ЕМП, ЕНМ има за цел да гарантира политика на микропруденциален надзор на кредитните институции на европейско равнище и неговото последователно и ефективно прилагане във всички държави членки от еврозоната и в държавите членки, които не са част от еврозоната, но желаят да участват в нея. Негова цел е и макропруденциалният надзор, и в крайна сметка финансовата стабилност на Съюза. За сметка на това ЕМП има за основна задача управлението на вече установените кризисни ситуации, създаването на по-ефикасни механизми за преструктуриране, за да се избегне разпространяването на вредоносните последици от неплатежоспособността на банките в съответствие с еднообразни правила и еднообразна процедура, както следва от съображения 6 и 8 и от член 1 от посочения регламент. Така, макар и двете системи да си сътрудничат за постигането на крайната цел за устойчивост и стабилност на финансовата система на Съюза, ЕНМ действа за предотвратяване на кризи, докато ЕМП действа за преодоляване на кризи.
На осмо място, декларациите за наличие на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми, които могат да бъдат направени от ЕЦБ или от Единния съвет за преструктуриране (ЕСП), що се отнася до значимите кредитни институции, или от НКО или от националните органи за преструктуриране, що се отнася до по-малко значимите кредитни институции, както следва от член 7, параграф 3 от Регламента за ЕМП, са подготвителни актове, които обаче не водят непременно до приемането на схема за преструктуриране. Приемането на същата е от изключителната компетентност на ЕСП или на националните органи за преструктуриране в зависимост от значимостта на кредитната институция.
Освен това оценките за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми изобщо не представляват формални решения относно неизпълнението на нормативно установените задължения на кредитна институция, а подготвителни актове, които не променят правното положение на съответната кредитна институция. Всъщност тези актове представят оценка на фактите от страна на ЕЦБ (или на НКО) по въпроса за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми в посочената институция, която оценка по никакъв начин не е задължителна, но е в основата на приемането от ЕСП (или от националния орган за преструктуриране) на схеми за преструктуриране или на решения, с които се установява, че преструктурирането не е в обществен интерес (вж. в този смисъл определение от 6 май 2019 г., ABLV Bank/ЕЦБ,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, т.
,
и
).
Всъщност от член 18, параграф 1 от Регламента за ЕМП следва, че такава схема се приема само ако са изпълнени определени условия. По-специално кредитната институция не само трябва да е проблемна или да има вероятност да стане проблемна, но не трябва да съществува никаква реална вероятност алтернативни мерки от страна на частния сектор или действия на надзорните органи да предотвратят в разумен срок неизпълнението на задължения от нейна страна. Освен това мярката за преструктуриране трябва да е необходима в обществен интерес.
В това отношение, съгласно съдебната практика, по силата на съображение 26 от Регламента за ЕМП, въпреки че ЕЦБ (и по аналогия НКО) и ЕСП (и по аналогия националните органи за преструктуриране) трябва да могат да преценят дали дадена кредитна институция е проблемна, или има вероятност да стане проблемна, единствено на ЕСП (и по аналогия на националните органи за преструктуриране) са възложени преценката на необходимите условията за преструктуриране и приемането на схема за преструктуриране, ако счита, че всички условия са изпълнени, както следва изрично и от член 18 параграф 1 от Регламента за ЕМП. Безспорно в компетентността на ЕЦБ (и по аналогия НКО) е да направи оценка във връзка с първото условие, а именно наличието на проблеми или вероятност от възникване на проблеми, но става въпрос единствено за оценка, която по никакъв начин не обвързва ЕСП (и по аналогия националните органи за преструктуриране) (вж. в този смисъл определение от 6 май 2019 г., ABLV Bank/ЕЦБ,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, т.
).
На девето място, от съображение 57 от Регламента за ЕМП следва, от една страна, че фактът, че дадено образувание не отговаря на условията за лицензиране, не следва сам по себе си да обоснове започването на процедура по преструктуриране особено ако такова образувание продължава или е вероятно да продължи да бъде жизнеспособно. От друга страна, съответното образувание следва да се разглежда като проблемно или за него следва да се счита, че има вероятност да стане проблемно, ако то нарушава или е вероятно да наруши в близко бъдеще изискванията за продължаване на лиценза.
Не съществува функционална равнозначност между оценка за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми и отмяна на лиценз. Всъщност, макар да е вярно, че подобна оценка може да се основава на преценката, че условията за продължаване на лиценза вече не са изпълнени съгласно член 18, параграф 4, буква а) от Регламента за ЕМП, тези два акта изобщо не са равнозначни. В това отношение е достатъчно да се констатира, че условията за отнемане на лиценза, изброени в член 18 от Директива 2013/36, явно се различават от съображенията, на които се основава оценката за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми, така както са изложени в член 18, параграф 4 от посочения регламент (определение от 6 май 2019 г., ABLV Bank/ЕЦБ,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, т.
).
Настоящата група правни основания следва да се разгледа в светлината на тези съображения.
б)

По първата част, свързана с липсата на компетентност на ЕЦБ да отнеме лиценза на кредитна институция, след като НКО вече е обявил, че е проблемна или е налице вероятност да стане проблемна
В случая, на първо място, следва да се отбележи, че решението от 17 юли 2018 г. се отнася до отнемането на лиценза за достъп до дейността на кредитната институция на втория жалбоподател поради нарушение на разпоредбите на естонското национално право, които санкционират чрез тази мярка липсата на механизъм за управление и на ефикасна система в областта на БИП/БФТ, неизпълнението на дадени от НКО указания и предоставянето на неверни документи и подвеждаща информация.
На второ място, следва да се отбележи, че ЕЦБ приема решението от 26 март 2018 г., а след това решението от 17 юли 2018 г. по предложение на FSA — естонския НКО, по силата на член 4, параграф 1, буква а) и член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ, както и на член 83, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
На трето място, в рамките на такова решение и на децентрализирано прилагане на изключителната ѝ компетентност в областта на отнемането на лиценза, доколкото вторият жалбоподател е по-малка кредитна институция, ЕЦБ е била длъжна по силата на член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ и член 83, параграф 2, букви б) и в) от Рамковия регламент за ЕНМ да вземе изцяло предвид изтъкнатите от НКО мотиви, обосноваващи отнемането, както и да сътрудничи с последния чрез консултации относно евентуални мерки за преструктуриране, които националният орган за преструктуриране приеме за необходими.
На четвърто място, от точка 3.2, буква г) от решението от 17 юли 2018 г. е видно, че FSA, който в Естония е едновременно НКО в рамките на ЕНМ и националният орган за преструктуриране в рамките на ЕМП (член 3 от естонския закон за предотвратяване и преодоляване на финансовите кризи), е приел на 10 април 2017 г. решение FOLTF с мотива, че вторият жалбоподател е допуснал няколко нарушения на условията, необходими за издаването на лиценз, така че последният е можел да му бъде отнет, както предвижда съображение 57 от Регламента за ЕМП.
Всъщност, съгласно съображение 57 от Регламента за ЕМП дадено образувание следва да се разглежда като проблемно или за него следва да се счита, че има вероятност да стане проблемно, ако нарушава или е вероятно да наруши в близко бъдеще изискванията за продължаване на лиценза.
По-нататък, от точка 3.1, буква б) от решението от 17 юли 2018 г. е видно, че на 7 февруари 2018 г. FSA, действайки в качеството си на национален орган за преструктуриране, приема решение, с което установява, че преструктурирането не е в обществен интерес. В писмените си изявления жалбоподателите се позовават именно на това решение като „второ решение FOLTF“.
В този смисъл, въпреки че FSA е приел решението FOLTF в рамките не своята компетентност и следователно е изпълнено първото условие, предвидено в член 18, параграф 1, буква а) от Регламента за MRU за приемането на схема за преструктуриране, било е прието, че не е налице обществен интерес от прилагането на мерки за преструктуриране, поради което третото условие, предвидено в член 18, параграф 1, буква в) от посочения регламент, не е изпълнено. Следователно в случая след посоченото решение националният орган за преструктуриране (FSA) не е приел схема за преструктуриране, тъй като предвидените условия не са били кумулативно изпълнени.
За сметка на това от точка 3.1, буква в) от решението от 17 юли 2018 г. е видно, че на 6 март 2018 г. FSA е приел предложение за решение за отнемане на лиценза и че след получаването на това предложение ЕЦБ е дала възможност на втория жалбоподател да представи становището си по него, след което е приела решението от 26 март 2018 г., а след това и решението от 17 юли 2018 г., което се основава на мотивите и фактическите преценки и резултатите от извършените от FSA проверки и инспекции.
Така, първо, в точка 2.1 от решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ правилно приема, че има изключителна компетентност да приеме решение относно отнемането на лиценза. Този извод съответства, от една страна, на член 4, параграф 1, буква а) и член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ, както и на член 83 от Рамковия регламент за ЕНМ, а от друга страна, на съдебната практика, припомнена в точка 135 по-горе.
Второ, именно в съответствие с разпределението на правомощията между НКО на участващите държави членки и ЕЦБ в рамките на ЕНМ, с приложимите разпоредби и със съдебната практика, посочени в точки 136, 137, 140 и 141 по-горе, FSA изпраща на ЕЦБ предложение за решение за отнемане на лиценза, а последната се основава на мотивите на това предложение, за да обоснове собственото си решение.
Всъщност, тъй като вторият жалбоподател е по-малко значима кредитна институция, от една страна, FSA, а именно естонският НКО, следва да извърши необходимите фактически проверки, както и да подготви и подпомага ЕЦБ при изготвянето и изпълнението на всеки акт, свързан със задачите, посочени в член 4 от основния регламент за ЕНМ, сред които е и решението за отнемане на лиценза.
От друга страна, съгласно разпоредбите и съдебната практика, припомнени в точки 138 и 139 по-горе, ЕЦБ разполага с ръководни правомощия по отношение на извършваната от FSA дейност по пряк надзор, които ЕЦБ е упражнила в случая, като е провела различни консултации с FSA, особено след април 2017 г. и след последната проверка, както потвърждава ЕЦБ в съдебното заседание.
Трето, ЕЦБ несъмнено е разполагала с компетентност да приеме решението от 17 юли 2018 г. въпреки и независимо от решенията, на които се позовават жалбоподателите.
В това отношение доводите на жалбоподателите, че ЕЦБ не е компетентна да приеме решението от 17 юли 2018 г., тъй като НКО е приела решение, че вторият жалбоподател е проблемен или има вероятност да стане проблемен, произтичат от неправилен прочит на взаимодействието между ЕНМ, от една страна, и ЕМП, от друга страна, както и от някои фактически грешки.
Всъщност жалбоподателите считат по същество, че ЕНМ и ЕМП са алтернативни системи, че обратно на предходната уредба в националното право, неприемането на мярка за преструктуриране не води до ликвидация на кредитната институция по реда на националното право и че след решение FOLTF ЕЦБ не разполага с компетентност да вземе решение за оттегляне на лиценза.
Противно на поддържаното от жалбоподателите обаче, FSA не е приел две решения, а от една страна, решението FOLTF, а именно декларация от 10 април 2017 г. за наличие или за вероятност от възникване на проблеми, и от друга страна, действайки в качеството си на национален орган за преструктуриране, решение от 7 февруари 2018 г., с което се установява, че преструктурирането не е в обществен интерес, както ясно следва от решението от 17 юли 2018 г., пасажи от което са припомнени в точки 157 и 159 по-горе.
Разглежданите актове са различни, като декларацията за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми е едно от предварителните условия за приемане на окончателно решение относно преструктурирането, а именно схема за преструктуриране съгласно член 18, параграф 6 от Регламента за ЕМП. Това обаче е необходимо, но не е достатъчно условие за приемането на мярка за преструктуриране, както следва от точка 149 по-горе.
Това тълкуване се потвърждава от посочената в точка 148 по-горе съдебна практика, съгласно която обявяването на наличие на проблеми или на вероятност от възникване на проблеми представлява оценка на фактите от страна НКО по въпроса дали съответната институция е проблемна, или има вероятност да стане проблемна, която оценка съвсем не е задължителна, но стои в основата на приемането от страна на националния орган за преструктуриране на схеми за преструктуриране или на решения, с които се установява, че преструктурирането не е в обществен интерес.
В случая FSA приема решение от втория вид, като действа в качеството си на национален орган за преструктуриране.
Противно на твърденията на жалбоподателите обаче, подобно решение по никакъв начин не забранява на ЕЦБ впоследствие да приеме решение за отнемане на лиценза.
Напротив, следва да се приеме, че доколкото декларацията за наличие на проблеми и за вероятност от възникване на проблеми, която може да бъде приета по-специално когато са изпълнени условията за отнемане на лиценза, както е видно от съображение 57 от Регламента за MRU и както признава и вторият жалбоподател, и която може да бъде взета като основа за приемането на мярка за преструктуриране, не води до такава мярка според националния орган за преструктуриране, компетентен да я приеме по силата на член 7, параграф 3, буква д) от посочения регламент (по отношение на по-малки кредитни институции), ЕЦБ може да реши да отнеме лиценза на кредитната институция, която вече не изпълнява условията за запазване на лиценза.
Всъщност, макар ЕМП да споделя същата цел като преследваната с ЕНМ, а именно защита на стабилността и сигурността на финансовата система на Съюза, и следователно допълва последния, както следва от съображение 11 от Регламента за ЕМП, той все пак се прилага, когато дадено образувание се намира в положение на неплатежоспособност или на риск да се изпадне в неплатежоспособност, и е насочен към управление на финансовите кризи след тяхното възникване, както следва от съображение 7 от посочения регламент.
Този извод се потвърждава и от съображение 57 от Регламента за MRU, съгласно което „фактът, че даден субект не отговаря на изискванията за лицензиране, не следва сам по себе си да обосновава започването на преструктурирането му, особено ако продължава или е вероятно да продължи да бъде жизнеспособен“, както и от съдебната практика, припомнена в точка 152 по-горе.
Приетите по силата на ЕНМ и на ЕМП мерки биха могли да се изключат взаимно, както твърдят жалбоподателите, само в случай че дадено образувание не само не изпълнява условията за запазване на лиценза, но и вече е изпаднало в неплатежоспособност.
Само в този случай ЕЦБ трябва да даде приоритет на мярка за преструктуриране, приета от ЕСП или от национален орган за преструктуриране (в зависимост от значимостта на кредитната институция), по силата на механизма за координиране и сътрудничество с тези други органи, очертан в член 14, параграфи 5 и 6 от основния регламент за ЕНМ, както и в член 83, параграф 3 и член 84 от Рамковия регламент за ЕНМ. Освен това съгласно член 83, параграф 2 от посочения рамков регламент ЕЦБ е длъжна надлежно да вземе предвид консултациите с националните органи за преструктуриране, преди да приеме решението си за отнемане на лиценза.
Съвместното съществуване на ЕНМ и на ЕМП не може да се разбира в смисъл, че изключва възможността компетентният орган в областта на пруденциалния надзор, а именно ЕЦБ, да отнеме лиценза при липсата на условия за приемане на мярка за преструктуриране, а именно когато няма опасност съответната кредитна институция да стане нежизнеспособна.
Всъщност това би означавало да се освободят кредитните институции, които са солидни от финансова гледна точка, от задължението да спазват другите пруденциални правила, които са им наложени с оглед на запазването на лиценза им.
Що се отнася до довода на жалбоподателите, че е трябвало да им бъдат съобщени „решенията FOLTF“, достатъчно е да се подчертае, че окончателното решение, с което националният орган за преструктуриране е установил, че липсва обществен интерес от преструктурирането, и декларацията на FSA за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми се вписват в процедура, различна от тази, по която е прието решението от 17 юли 2018 г., така че несъобщаването на решението FOLTF на втория жалбоподател не оказва влияние върху законосъобразността на решението от 17 юли 2018 г. Освен това, доколкото мотивите, на които се основава решението FOLTF, съвпадат с мотивите, на които се основава предложението на FSA за решение за отнемане на лиценза, така както то е възпроизведено в решението от 17 юли 2018 г., същите трябва да се считат за известни на посочения жалбоподател, който е адресат на последните решения.
Освен това предвид направените в точки 173—180 по-горе уточнения относно взаимодействието между системите за ЕНМ и ЕМП следва да се приеме, че доводите на жалбоподателите относно позоваването в решението от 17 юли 2018 г. на разпоредба от националното право, за която твърдят, че е отменена с влизането в сила на тези две системи, и по-специално на член 118 от естонския закон за кредитните институции, са неотносими.
От всичко изложено по-горе следва, че настоящата част не може да се приеме.
в)

По втората част, свързана с липсата на компетентност на ЕЦБ да оценява въпросите в областта на БИП/БФТ
Жалбоподателите оспорват по същество компетентността на ЕЦБ да приеме решение за отнемане на лиценза поради нарушение на разпоредбите в областта на БИП/БФТ — област, в която тя няма компетентност. Те твърдят, че отнемането на лиценза може да се извърши единствено по пруденциални съображения.
На първо място, както следва от член 67 от Директива 2013/36, отнемаме на лиценза е предвидено и в случай на неизпълнение от страна на кредитната институция на задълженията в областта на БИП/БФТ. Ето защо спазването на задълженията в посочената област безспорно е релевантно в рамките на пруденциалния надзор, доколкото, както подчертават съображения 1 и 2 от Директива 2005/60, използването на финансовата система за целите на изпирането на пари може да застраши стабилността, целостта и репутацията на тази система, както и на общия пазар.
Обстоятелството, че в текста на член 18 от Директива 2013/36 се посочва и компетентността на националните надзорни органи да отнемат лиценза, не може да постави под въпрос волята на законодателя на Съюза, произтичаща от действащите понастоящем разпоредби на основния регламент за ЕНМ.
Всъщност, макар държавите членки да запазват компетентността си да прилагат разпоредбите в областта на БИП/БФТ, както изрично предвижда съображение 28 от основния регламент за ЕНМ, ЕЦБ има изключителна компетентност за отнемаме на лиценза по отношение на всички кредитни институции, независимо от размера им, дори когато, както в настоящия случай, то се извършва на основанията, предвидени в член 67, параграф 1, букви г), д) и o) от Директива 2013/36, към който препраща член 18 от тази директива, доколкото член 14, параграф 5 от посочения регламент определя като условие за отнемане на лиценза наличието на едно или няколко от основанията за отнемане по член 18 от посочената директива. Следователно този довод не дава основание на жалбоподателите да поставят под въпрос компетентността на ЕЦБ да приеме решението от 17 юли 2018 г.
На второ място, що се отнася до съображенията за отнемане на лиценза в настоящия случай, жалбоподателите не могат да оспорват валидно действителното им съответствие на някои от основанията за отнемането на лиценза, и по-специално на посочените в член 18, букви д) и е) от Директива 2013/36, съгласно изискванията на член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ. По-специално член 18, буква е) от посочената директива се отнася до случаите на нарушения от страна на кредитната институция, посочени в член 67, параграф 1 от тази директива.
В случая в решението от 17 юли 2018 г. вторият жалбоподател е упрекван, че е извършил нарушенията, изброени в член 67, параграф 1, букви г), д) и о) от Директива 2013/36. Тези нарушения се отнасят съответно до липсата на изискваните от НКО правила за управление съгласно националните разпоредби за транспониране на член 74 от посочената директива, до непредставяне на информация или представяне на непълна или неточна информация на НКО относно изпълнението на задължението за спазване на капиталовите изисквания и до извършването на сериозно нарушение на националните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/60 в областта на БИП/БФТ.
Следователно, като се имат предвид и съображенията, развити в точки 185 и 187 по-горе, доводите на жалбоподателите относно липсата на компетентност на ЕЦБ да използва инструмента за отнемане на лиценза за нарушения в областта на БИП/БФТ трябва да се отхвърлят.
Освен това, що се отнася по-специално до довода на жалбоподателите, че разпределението на правомощията между НКО на участващите държави членки и ЕЦБ в рамките на ЕНМ и принципът на пропорционалност налагат, преди да се отнеме банковият лиценз за нарушения на законодателството в областта на БИП/БФТ, да бъдат изчерпани всички други налични мерки (глоби, забрана за упражняване на определени видове дейности, наказателно преследване), той следва да бъде отхвърлен.
Всъщност от преписката е видно, че FSA е предоставил на втория жалбоподател няколко възможности да се съобрази с регулаторните изисквания в областта на БИП/БФТ, както следва от точки 25, 26 и 29 по-горе, включително като е приел предписание, което също не е било спазено от посочения жалбоподател. При тези обстоятелства жалбоподателите нямат основание да упрекват ЕЦБ, че е приела решение за отнемане на лиценза преждевременно или в нарушение на принципа на пропорционалност.
На трето място, доколкото прилагането и контролът за спазването от страна на кредитна институция на разпоредбите в областта на БИП/БФТ несъмнено попадат в обхвата на правомощията на националните органи и в случая те са били упражнени от FSA, жалбоподателите не могат валидно да се позовават на нарушение на правомощията на последния от страна на ЕЦБ.
Всъщност, от една страна, именно в съответствие с разпределението на правомощията между НКО на участващите държави членки и ЕЦБ в рамките на ЕНМ, изложено в точки 131, 136, 137 и 140 по-горе, и по-специално с децентрализираното упражняване на изключителната компетентност в областта на отнемането на лиценза, признато от съдебната практика, припомнена в точка 135 по-горе, FSA е изпълнил задължението си за сътрудничество и съдействие на ЕЦБ, предвидено в член 6, параграф 2, втора алинея и параграф 3 от основния регламент за ЕНМ, първо, като е извършил необходимите фактически проверки и инспекции, второ, като се е свързал с въпросната кредитна институция с цел ранно отстраняване на проблемите, включително чрез консултации с националният орган за преструктуриране, който също е съставен в рамките на FSA, и трето, като е приготвил проект за решение за отнемане на лиценза в съответствие с член 14, параграф 3 от посочения регламент.
От друга страна, жалбоподателите нямат основание да упрекват ЕЦБ, че е основала решението от 17 юли 2018 г. на това предложение на FSA за решение за оттегляне на лиценза, доколкото, когато НКО предлага на ЕЦБ отнемане на лиценза, от член 14, параграф 5, втора алинея от основния регламент за ЕНМ, както и от член 83, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ следва, че ЕЦБ е длъжна да вземе изцяло предвид изтъкнатите от НКО мотиви, обосноваващи оттеглянето.
Освен това следва да се отбележи, че ЕЦБ е поискала и становището на втория жалбоподател по проекторешението на FSA за отнемане на лиценза и ги е взела предвид в съответствие с член 83, параграф 2, буква г) от Рамковия регламент за ЕНМ.
Ето защо, без да е засегнато разпределението на правомощията между НКО на участващите държави членки и ЕЦБ в рамките на ЕНМ, в случая действията, съставляващи нарушенията на законодателството в областта на БИП/БФТ, са установени от FSA, докато правна преценка дали тези факти обосновават отнемане на лиценза, както и преценката на пропорционалността, са извършени от ЕЦБ.
Освен това с оглед на гореизложените съображения изтъкнатите от жалбоподателите доводи в рамките на настоящата група основания относно липсата на организирани експертни познания и компетентност в рамките на ЕЦБ в областта на БИП/БФТ са неотносими.
Предвид гореизложеното настоящата част следва да се отхвърли.
г)

По третата част, свързана с липсата на компетентност на ЕЦБ да откаже доброволната ликвидация на втория жалбоподател и продажбата на банката на друг инвеститор
По същество жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че е приела решение, с което отказва доброволната ликвидация на втория жалбоподател или продажбата на кредитната институция на други инвеститори.
В самото начало следва да се уточни, що се отнася до доброволната ликвидация на втория жалбоподател, че съгласно член 117 от естонския закон за кредитните институции, за да извърши доброволна ликвидация, кредитна институция трябва да подаде молба за доброволно прекратяване до FSA, който следователно е компетентният орган да приеме или отхвърли такова искане.
От преписката следва, от една страна, че вторият жалбоподател не твърди, че е подал молба за доброволна ликвидация, и от друга страна, че същият упреква ЕЦБ, че не му е дала възможност да я подаде. Посоченият жалбоподател обаче не е подал такава молба. Освен това ЕЦБ със сигурност не е длъжна да подтиква кредитната институция да подаде молба за доброволна ликвидация до национален орган, нито е компетентна да вземе формално решение за разрешаване или отхвърляне на молбата за доброволна ликвидация, както признават страните.
От това следва, че доводите на жалбоподателите са релевантни само доколкото в действителност се отнасят до преценката на ЕЦБ относно пропорционалността на решението за отнемане на лиценза, извършена в точка 3.3.2 от решението от 17 юли 2018 г., и ще бъдат разгледани в рамките на анализа, посветен на пропорционалността на посоченото отнемане (вж. т. 306—344 по-долу). Същото се отнася и за доводите относно липсата на компетентност на ЕЦБ да възпрепятства продажбата на кредитната институция на други инвеститори, формулирани в рамките на петнадесетото основание на жалбата.
Предвид гореизложеното настоящата част следва да се отхвърли.
д)

По четвъртата част, свързана със злоупотреба с власт
В подкрепа на настоящата част жалбоподателите поддържат по същество, че ЕЦБ не е допуснала доброволната ликвидация на втория жалбоподател (нито продажбата му на други инвеститори или други, по-малко ограничителни мерки) и е отнела лиценза му по съображения, които не са свързани с пруденциалния надзор, и по-специално за целите на положителната реклама, която твърди, че тя и FSA са извлекли от това, в нарушение на съображение 75 и член 19 от основния регламент за ЕНМ, които задължават ЕЦБ да изпълнява задачите си независимо от всякакво политическо влияние.
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, възразява, че това основание е явно необосновано.
В самото начало следва да се припомни, че съгласно съображение 75 от основния регламент за ЕНМ, „[з]а да изпълнява ефективно своите надзорни задачи, ЕЦБ следва да упражнява възложените ѝ надзорни задачи напълно независимо, по-специално от нежелано политическо влияние и от намеса от страна на финансовия сектор, които биха засегнали оперативната ѝ независимост“.
Освен това от съображение 15 от основния регламент за ЕНМ следва, че на ЕЦБ са възложени конкретни надзорни задачи, които са от съществено значение за осигуряване на съгласувано и ефективно прилагане на политиката на Съюза, свързана с пруденциалния надзор над кредитните институции, включително приемането на мерки в съответствие с макропруденциалната стабилност, при спазване на специфични правила, отразяващи ролята на националните органи. Член 19, параграф 1 от посочения регламент гласи следното:
„ЕЦБ и [НКО], действащи в рамките на ЕНМ, действат независимо при изпълнението на възложените им с настоящия регламент задачи. Членовете на Надзорния съвет и на ръководния комитет действат независимо и обективно в интерес на Съюза като цяло, като нямат право да искат, нито да приемат указания от институциите или органите на Съюза, от правителствата на държави членки или от друг публичен или частен орган“.
Освен това съгласно постоянната съдебна практика понятието за злоупотреба с власт се отнася до ситуация, при която административен орган е използвал правомощията си за цел, различна от тази, с оглед на която те са му предоставени. Дадено решение е опорочено поради злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и непротиворечиви индиции е явно, че то е било прието с подобна цел. Освен това, когато преследва няколко цели, дори наред с валидните мотиви за приемането му да има някой неоснователен мотив, решението не е опорочено от злоупотреба с власт, ако основната му цел не е засегната (вж. решение от 13 декември 2017 г., Crédit mutuel Arkéa/ЕЦБ,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая е достатъчно да се констатира, че жалбоподателите не доказват, че с приемането на решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ е преследвала цел, различна от изпълнението на нейната задача за пруденциален надзор над кредитните институции. Освен това те не представят никакво доказателство, годно да установи евентуална липса на независимост по отношение на ЕЦБ, в нарушение на член 19 от основния регламент за ЕНМ.
Във всички случаи решението от 17 юли 2018 г. е основано на съвкупност от съображения за отнемане на лиценз, предвидени в член 18 от Директива 2013/36, които се отнасят до съществени нарушения на законодателството в областта на БИП/БФТ. От това следва, че мотивите на посоченото решение са съобразени с целите, преследвани с възложените на ЕЦБ надзорни задачи.
Ето защо настоящата част също трябва да се отхвърли.
Следователно, настоящата група основания трябва да се отхвърли изцяло.
2.

По третото основание, изведено от нарушение на задължението за полагане на дължимата грижа и за безпристрастност при проверката на ЕЦБ
Според жалбоподателите ЕЦБ не е преценила грижливо и безпристрастно всички релевантни аспекти на случая. Те обаче само упрекват ЕЦБ, че се е задоволила с това да приеме изводите на FSA, основани на заблуждаваща информация, предоставена от този НКО, без да извърши собствена преценка на съображенията, стоящи в основата на проекта за решение за отнемане на лиценза.
ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателите.
Съгласно постоянната съдебна практика задължението за полагане на дължимата грижа предполага задължение за съответната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички релевантни обстоятелства по случая (вж. в този смисъл решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, т.
и от 16 септември 2013 г., ATC и др./Комисия,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, т.
).
В случая, първо, трябва да се констатира, както прави ЕЦБ, че решението от 17 юли 2018 г. съдържа пълно и ясно изложение на мотивите, обосноваващи отнемането, които, от една страна, се основават на преценките на FSA като НКО за пруденциалния надзор над втория жалбоподател (по-малко значима кредитна институция) и от друга страна, се отнасят до самостоятелна преценка на ЕЦБ относно спазването на другите условия за вземане на решение за отнемане на лиценза, включително оценката на пропорционалността на мярката за отнемане.
Второ, общо формулираната критика относно твърдяната липса на дължима грижа и на безпристрастност от страна на ЕЦБ не може да се приеме без изчерпателно и конкретно оспорване на евентуалните пропуски, за които се твърди, че са допуснати от ЕЦБ при приемането на решението от 17 юли 2018 г.
Трето, следва да се отбележи, както прави ЕЦБ, че констатациите на FSA за извършени нарушения, които не са оспорени надлежно от втория жалбоподател, следва да се разглеждат от ЕЦБ като установени факти, поради което не е необходимо ЕЦБ да ги преценява отново. Ето защо последната основателно е проверила само дали тези нарушения представляват съображения, обосноваващи отнемането на лиценза. Тази проверка е извършена в точки 3.3.1 и 3.3.2 от решението от 17 юли 2018 г.
Четвърто, твърденията на жалбоподателите относно факта, че ЕЦБ се е основала само на заключенията на НКО, също трябва да бъдат отхвърлени по същите съображения като изложените в точки 194—198 по-горе.
Освен това трябва да се констатира, че доводите на жалбоподателите, че решението от 17 юли 2018 г. се основава на заблуждаваща информация, предоставена от FSA, представляват обикновено твърдение, което не се подкрепя от никакво доказателство и следователно трябва да бъде отхвърлено.
От гореизложеното следва, че третото основание трябва да се отхвърли.
Доколкото третото основание се отнася до наличието на грешки в преценката в направеното от FSA предложение за решение, следва да се припомни, че Съдът неотдавна е постановил, че когато правото на Съюза не цели да установи поделяне между два вида компетентност, едната — национална, а другата — на Съюза, които биха имали отделни предмети, а напротив, установява изключително правомощие за вземане на решение в полза на институция на Съюза, съдът на Съюза, на основание изключителната си компетентност да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на Съюза съгласно член 263 ДФЕС, трябва да се произнесе по законосъобразността на окончателното решение, прието от съответната институция на Съюза, и да разгледа, с оглед гарантиране на ефективна съдебна защита на заинтересованите лица, евентуалните пороци на подготвителните актове или на предложенията на националните органи, които биха могли да засегнат валидността на окончателното решение (вж. решение от 19 декември 2018 г., Berlusconi и Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, т.
и цитираната съдебна практика).
При тези обстоятелства съдът на Съюза трябва да провери евентуалните пороци, които засягат законосъобразността на проекторешението на FSA, така както е възпроизведено в решението от 17 юли 2018 г., доколкото тези пороци са оспорени от жалбоподателите в рамките на другите им основания.
Поради това следва да се провери дали вторият жалбоподател е оспорил надлежно преценките, направени в решението от 17 юли 2018 г.
3.

По четвъртото и петото правно основание, изведени от грешки в преценката или от неотчитане на някои релевантни обстоятелства по делото
а)

По петото правно основание, изведено от неотчитането на положителната роля на новото ръководство на втория жалбоподател
Жалбоподателите твърдят, че решението от 17 юли 2018 г. не отчита положителната роля на новото ръководство на втория жалбоподател и че предвид компетентността и добрата репутация на това ръководство, назначено считано от ноември 2017 г., ЕЦБ не трябвало да отнема лиценза му през март 2018 г.
ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателите.
На първо място, доколкото жалбоподателите се позовават на неотчитане от страна на ЕЦБ на релевантно обстоятелство, трябва да се констатира, че в точка 3.3.1, буква б), подточка ii) от решението от 17 юли 2018 г. промяната в управлението на втория жалбоподател е надлежно отчетена и че причините, поради които тази промяна не е била счетена за достатъчна за отстраняването на проблемите, констатирани в системата за управление на риска в областта на БИП/БФТ, са подробно анализирани в посоченото решение.
Всъщност, първо, в решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ приема по-специално, че макар новото ръководство на втория жалбоподател, действащо от 1 ноември 2017 г., да се е съгласило с възраженията на FSA относно неспособността на посочения жалбоподател да представи недвусмислена стратегия относно клиентелата си, подробно определяне на рисковете за тази клиентела и финансова оценка на оперативните рискове и че посоченото ръководство е поело ангажимент да промени търговската стратегия на този жалбоподател в периода 2018—2021 г., то също така е потвърдило намерението си да продължи да насочва основната му дейност към руския и украинския пазар.
Второ, в решението от 17 юли 2018 г. се посочва, че съгласно приложимото национално право (член 52, параграф 4 и член 55, параграф 1 от естонския закон за кредитните институции) търговската стратегия на кредитна институция се определя от надзорния съвет, а не от управителния съвет.
Трето, в решението от 17 юли 2018 г. се посочва също, че въпреки смените на членовете на надзорния съвет, също извършени в периода между 2012 г. и 2018 г., двамата мажоритарни акционери на посочения жалбоподател продължават да се част от този надзорен съвет и че FSA не е установил каквато и да е промяна в стратегията с оглед на принципите за управление на рисковете, което е давало основание да се заключи, че те са по-скоро повлияни от горепосочените двама акционери Това влияние може да се потвърди и от обстоятелството, че въпреки три промени в управлението между 2012 г. и 2017 г., този жалбоподател никога не е сменял бизнес модела си и отношението си към неспазването на законоустановените изисквания в областта на БИП/БФТ.
Поради всички тези съображения FSA в проекторешението си и ЕЦБ в решението от 17 юли 2018 г. стигат до извода, че подобренията, наблюдавани вследствие на промяната на ръководството на втория жалбоподател, не са достатъчни, за да се осигури спазването от последния на законодателството в областта на БИП/БФТ.
Тези мотиви, които впрочем не са оспорени конкретно от жалбоподателите в рамките на жалбата по дело T‑584/18, от една страна, показват, че ЕЦБ действително е взела предвид новото ръководство на посочения жалбоподател като релевантно обстоятелство по случая, а от друга страна, не са опорочени от грешка в преценката.
На второ място, доколкото жалбоподателите се позовават на грешка в преценката на ЕЦБ, що се отнася до решението от 17 юли 2018 г., следва да се подчертае, че отнемането на лиценза на втория жалбоподател не се основава на липса на качества на управителния съвет съгласно член 18, буква в) от Директива 2013/36 във връзка с член 13, параграф 1 от същата директива, а на липсата на приемане от страна на посочения жалбоподател на необходимите мерки, за да се съобрази с регулаторните изисквания в областта на БИП/БФТ, което жалбоподателите не са оспорили надлежно, както бе отбелязано в точка 231 по-горе, въпреки новото ръководство на втория жалбоподател.
На трето място, доколкото доводите на жалбоподателите се отнасят до грешка в преценката на ЕЦБ при оценката ѝ на пропорционалността на решението от 17 юли 2018 г. спрямо други мерки, не толкова неблагоприятни като отнемането на лиценза, следва да се направи препращане към анализа на оценката на пропорционалността (вж. т. 306—344 по-долу).
Предвид изложените по-горе съображения петото основание трябва да се отхвърли.
б)

По четвъртото основание, изведено от грешка в преценката относно погрешния характер на информацията за дейностите на втория жалбоподател в Латвия
Жалбоподателите твърдят, че ЕЦБ не е могла да основе решението от 17 юли 2018 г. на неточна информация на FSA относно трансграничните дейности на втория жалбоподател в Латвия. Според тях, първо, твърдените неточни фактически декларации не са нито уточнени, нито подкрепени с доказателства, въпреки че те никога не са крили дейностите, които вторият жалбоподател е упражнявал в Латвия, посочени открито на уебсайта на последния. Второ, тези декларации се отнасяли единствено до терминологичен въпрос за разграничение между „представителство“ и „трансгранична служба/трансгранично бюро“ или между „спомагателните служби“ и „клон“. Трето, процедурата за паспортизация за извършване на трансгранични финансови дейности в други страни, която посоченият жалбоподателя не е спазил, била чисто формална процедура и същият жалбоподател я бил по отношение на дейността си в Германия, Швеция и Обединеното кралство. Четвърто, този въпрос вече бил ирелевантен, тъй като бил предмет на споразумение пред латвийска административна юрисдикция и нито FSA, нито латвийската НКО са наложили санкции на този жалбоподател поради тази причина. Пето, за да могат такива декларации да доведат до отнемане на лиценза, било необходимо те да са с особена тежест.
Освен това, според жалбоподателите след приемането на решение FOLTF отношението на FSA не било еднозначно и вторият жалбоподател не е разбрал, че този орган все още счита въпроса за отворен. В това отношение те се позовават на прессъобщението на посочения жалбоподател от 28 юли 2017 г., в което било обобщено споразумението пред латвийския НКО и от което било видно, че делото относно дейността на втория жалбоподател в Латвия било приключено. Те добавят, че било абсурдно обикновена неточност да се разглежда като основание за отнемане на лиценза на кредитна институция. Жалбоподателите искат от Общия съд да задължи FSA и ЕЦБ да посочат декларациите, за които твърдят, че са заблуждаващи, и да представят документите, в които FSA и ЕЦБ са повдигнали въпроса като все още висящ въпреки споразумението, сключено пред латвийската административна юрисдикция. Те искат също да се разпореди на представителите на FSA и на ЕЦБ да свидетелстват по този въпрос.
ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателите.
Най-напред следва да се припомни, че съгласно текста на съображение 19 от Директива 2013/36 „[н]а кредитните институции, лицензирани в техните държави членки по произход, следва да се разреши да извършват на цялата територия на Съюза всяка или всички дейности, посочени в списъка на дейностите, предмет на взаимно признаване, посредством създаване на клонове или предоставяне на услуги“.
Съображение 20 от Директива 2013/36 гласи: „[п]одходящо е принципът на взаимно признаване да се разшири, така че да обхване посочените дейности, когато те се извършват от финансови институции — дъщерни предприятия на кредитни институции, при условие че тези дъщерни предприятия са обхванати от надзора на консолидирана основа, упражняван върху предприятието майка, и отговарят на строго определени условия“.
В рамките на дял V, глава 2 от Директива 2013/36 относно правото на установяване на кредитните институции членове 35 и 36 въвеждат изискване за уведомяване и уреждат взаимодействието между компетентните органи.
Член 35 от Директива 2013/36 предвижда, че всяка кредитна институция, която желае да открие клон на територията на друга държава членка, уведомява компетентните органи на своята държава членка по произход (параграф 1). Към това уведомление трябва да се приложи информация, отнасяща се по-специално до държавата членка, на чиято територия предвижда да открие клон, план за дейността, в който да се посочват и предвижданите видове дейност, както и организационната структура на клона, адресът в приемащата държава членка, откъдето могат да се получават документи, и имената на лицата, които ще отговарят за управлението на клона (параграф 2).
Член 35, параграф 4 от Директива 2013/36 предвижда, че „[к]огато компетентните органи на държавата членка по произход откажат да предадат на компетентните органи на приемащата държава членка информацията по параграф 2, те представят на съответната кредитна институция основанията за отказа си в срок от три месеца след получаването на цялата информация“.
Член 36, параграфи 1—4 от Директива 2013/36 гласи:
„1.   Преди клонът на кредитна институция да започне дейността си, в срок от два месеца след получаването на информацията по член 35 компетентните органи на приемащата държава членка се подготвят за надзора върху кредитната институция в съответствие с глава 4 и при необходимост посочват условията, при които в интерес на общото благо следва да се извършва тази дейност в приемащата държава членка.
2.   След получаване на съобщение от компетентните органи на приемащата държава членка или при изтичане на срока по параграф 1 без да е получено съобщение от тези органи, клонът може да бъде открит и да започне дейността си.
3.   В случай на промяна на някое от сведенията, съобщени съгласно член 35, параграф 2, букви б), в) или г), кредитната институция изпраща на компетентните органи на държавата членка по произход и на приемащата държава членка писмено уведомление за тази промяна не по-късно от един месец преди извършването на промяната, за да се даде възможност на компетентните органи на държавата членка по произход да вземат решение вследствие на уведомлението по член 35 и на компетентните органи на приемащата държава членка да вземат решение за определяне на условията за промяната съгласно параграф 1 от настоящия член.
4.   Приема се, че спрямо клоновете, които са започнали дейността си в съответствие с действащите разпоредби в приемащите държави членки преди 1 януари 1993 г., е била прилагана процедурата, предвидена в член 35 и в параграфи 1 и 2 от настоящия член. От 1 януари 1993 г. за тях се прилагат разпоредбите на параграф 3 от настоящия член и на членове 33 и 52, както и на глава 4“.
Член 39 от Директива 2013/36, озаглавен „Процедура за уведомяване“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Всяка кредитна институция, която желае да упражни за първи път правото си на свободно предоставяне на услуги чрез извършване на дейности на територията на друга държава членка, уведомява компетентните органи на държавата членка по произход за дейностите от списъка в приложение I, които възнамерява да извършва.
2.   В срок от един месец след получаването на уведомлението по параграф 1 компетентните органи на държавата членка по произход изпращат това уведомление на компетентните органи на приемащата държава членка“.
Член 67 параграф 1 от Директива 2013/36 гласи следното:
„Настоящият член се прилага поне във всеки от следните случаи:
а)
институция е получила лиценз чрез представяне на невярна информация или по друг неправомерен начин;
[…]
д)
институция не представя информация или представя непълна или неточна информация на компетентните органи относно изпълнението на задължението за спазване на капиталовите изисквания по член 92 от Регламент (ЕС) № 575/2013, в нарушение на член 99, параграф 1, от същия регламент;
е)
институция не представя данните или представя непълна или неточна информация на компетентните органи във връзка с данните, посочени в член 101 от Регламент (ЕС) № 575/2013;
ж)
институция не представя информация или представя непълна или неточна информация на компетентните органи за голяма експозиция, в нарушение на член 394, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 575/2013;
з)
институция не представя информация или представя непълна или неточна информация на компетентните органи за ликвидността, в нарушение на член 415, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 575/2013;
и)
институция не представя информация или представя непълна или неточна информация на компетентните органи за коефициента на ливъридж, в нарушение на член 430, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 575/2013;
[…]
м)
институция не оповестява информацията или представя непълна или неточна информация в нарушение на член 431, параграфи 1, 2 и 3 или член 451, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 575/2013;
[…]“.
В точка 3.3.1, буква г) от решението от 17 юли 2018 г. въз основа на проекторешението на FSA за отнемане на лиценза ЕЦБ приема, че вторият жалбоподател е нарушил латвийското законодателство, транспониращо членове 35—38 от Директива 2013/36, като е учредил в Латвия клон, без да спази предвидените процедури, и следователно неправомерно, както и като е предоставил невярна информация на FSA във връзка с установяването си в Латвия. От една страна, FSA се основава на две писма от посочения жалбоподател: в първото последният отрича да е стопанисвал клон в Латвия, въпреки че това е доказано, а във второто твърди, че е закрил своя клон в Латвия, докато същият все още е функционирал. От друга страна, FSA е взел предвид доказателствата, събрани по време на извършена от него проверка на място от 5 септември до 14 ноември 2016 г., от която се установява, че този жалбоподател е предоставял финансови услуги чрез установен в Латвия клон от октомври 2013 г.
Жалбоподателите оспорват по същество задължителния характер на процедурата за уведомяване (наречена „паспортизация“), установена в членове 35 и 36 от Директива 2013/36.
В това отношение трябва да се отбележи, че Директива 2013/36 има за цел да хармонизира условията за предоставяне на лиценз за достъп до финансовата дейност на кредитните институции в целия Европейски съюз, за да се позволи на лицензирана в собствената си държава членка институция да упражнява цялата или част от дейността си в целия Съюз чрез учредяване на клон или чрез предоставяне на услуги, като се ползва от взаимното признаване, както следва и от съображение 19 от посочената директива.
Освен това от членове 35—38 от Директива 2013/36 следва, че законодателят на Съюза е възнамерявал да създаде система за уведомяване на компетентния орган на държавата членка по произход за кредитните институции, които желаят да установят клон в друга държава членка. Следователно последният е компетентният орган, който преценява дали са налице условията за достъп на този клон до финансови дейности в друга държава членка.
Правомощието за вземане на решения на компетентния орган на държавата членка по произход се отнася по-специално до достатъчния характер и до пълнотата на информацията, посочена в член 35, параграф 2 от Директива 2013/36, която трябва да бъде съобщена на националния компетентен орган на приемащата държава, и до контрола за съответствието на административната структура или на финансовото състояние на кредитната институция, която желае да учреди клон в друга държава членка. В случай на съмнение тази информация не се предоставя и съответната кредитна институция се уведомява за мотивите за отказа.
С оглед на правомощието на компетентния орган на държавата членка по произход да откаже да уведомяването и на свободата, с която разполага, за да прецени информацията, която трябва да бъде предоставена от кредитната институция, желаеща да учреди клон в друга държава членка, процедурата за уведомяване, известна като „паспортизация“, има неформалния характер.
Освен това от член 36, параграф 1 от Директива 2013/36 следва, че компетентният национален орган на приемащата държава членка организира надзора върху клона едва след получаване на информацията по член 35 от същата директива. От това следва, че съобщаването на тази информация представлява съществено изискване, за да може компетентният орган да упражнява дейността си по надзор върху клона на кредитна институция на друга държава членка.
Този извод се потвърждава от телеологичното и систематичното тълкуване на Директива 2013/36, и по-специално на глави 2 и 3 от дял V от тази директива. Всъщност смисълът на тези разпоредби е да се съвмести възможността за лицензирана в държава членка кредитна институция да упражнява свободата си на предоставяне на услуги и правото си на установяване в други държави членки с изискването за пруденциален надзор над евентуалните клонове на посочената институция в други държави членки. От гледна точка на улесняване на упражняването на това право, както и на взаимното признаване на лицензите в рамките на Съюза в момент, в който компетентни за издаване на тези лицензи са била националните органи, законодателят е решил в Директива 2013/36 да възложи на компетентния орган на държавата членка по произход отговорността да провери дали са налице условията за упражняване на финансовата дейност на клон на кредитна институция. Всъщност този орган може най-добре да провери организационната структура и търговската политика на последната и да съдейства на компетентния орган на приемащата държава членка при изпълнението на задачата му да упражнява надзор върху клона на нейната територия, като предостави тази информация.
С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че процедурата за уведомяване, наречена „паспортизация“, има задължителен характер.
Жалбоподателите обаче не оспорват факта, че вторият жалбоподател не е започнал процедурата за уведомяване, а само поставя под въпрос тежестта на поведението му, което те считат за обикновено неспазване на чисто формални изисквания. От изложените в точки 248—256 по-горе съображения обаче следва, че процедурата за уведомяване, която жалбоподателят е нарушил, не представлява обикновена формалност, а законово задължение. Следователно последният е учредил клон в Латвия и извършва финансови дейности незаконосъобразно.
Освен това, доколкото FSA предоставя на ЕЦБ подробно обяснение на резултатите от своите разследвания по този въпрос, от които впрочем следва, че вторият жалбоподател предоставя финансови услуги в Латвия едновременно на латвийски клиенти и на клиенти от трети страни, че тези клиенти, привлечени в Латвия, са генерирали между ноември 2013 г. и август 2016 г. 66 % от общия приход от предоставяните от втория жалбоподател услуги и че тези резултати по никакъв начин не са били конкретно оспорени от недоказаните обикновени твърдения на втория жалбоподател, тези факти трябва да бъдат приети за установени.
Предоставянето на финансови услуги на латвийските клиенти и обстоятелството, че те представляват значителната част от приходите на втория жалбоподател, обаче показват, че клонът в Латвия не може да представлява просто представителство или спомагателно бюро.
При тези обстоятелства не може да се приемат за погрешни преценките на FSA относно недостоверността на информацията, която му е предоставена в двете писма от 26 септември 2013 г. и 9 февруари 2016 г. Всъщност, макар жалбоподателите да твърдят, че дейностите на посочения клон не са били насочени към латвийските клиенти, а към клиенти от трети страни, от подробните данни, събрани от FSA при извършената от него проверка на място, е видно, че 66 % от приходите на посочения жалбоподател произхождат от дейностите на този клон и че 3 % от откритите в него сметки са на местни латвийски лица. Трябва да се констатира, че жалбоподателите дори не са опитали да оспорят цифрите, предоставени от FSA на ЕЦБ.
Накрая, следва да се отхвърлят доводите, с които жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че не е анализирала тежестта на действията на втория жалбоподател.
В това отношение, от една страна, следва да се подчертае, че предоставянето на невярна информация на национален надзорен орган е с присъща тежест, тъй като може да постави под въпрос надеждността на предоставената от наблюдаваните кредитни институции информация, необходима за гарантиране на ефективността и ефикасността на задачата на НКО, както и на системата на взаимно доверие между НКО, която създаването на процедурата за уведомяване, наречена „паспортизация“, цели да осигури в рамките на ЕНМ.
Значението на НКО да разполагат с необходимата информация и да могат да разчитат на точна информация за изпълнението на надзорните си функции и съответно тежестта на поведението на кредитна институция, която не изпълнява задълженията си за предоставяне на информация, се потвърждават и от текста на член 67, параграф 1, букви а), д)—и) и м) от Директива 2013/36, който предвижда като хипотези на отнемане на лиценза (съгласно препратката към тази разпоредба в член 18, буква е) от същата директива) непредоставянето на информация в случаите, посочени в букви д)—и) и м) от същия член, и предоставянето на невярна информация за целите на получаването на лиценз, посочено в буква а) от този член.
От друга страна, наличието на „административно съдебно споразумение“ между кредитната институция и компетентния орган на приемащата държава членка, с което посочената институция се задължава да прекрати съответните нарушения, несъмнено е трябвало да бъде взето предвид от ЕЦБ в рамките на преценката ѝ за пропорционалност на мярката за отнемане на лиценза, тъй като за тази цел не е достатъчно твърдението, че посочените нарушения представляват основания за такова отнемане съгласно естонското национално право (член 17, параграф 1, точки 2 и 15 от естонския закон за кредитните институции).
Налага се обаче изводът, че в рамките на разглежданото „административно съдебно споразумение“ вторият жалбоподател се задължава да спазва изцяло решението на латвийския НКО, което му забранява да предоставя финансови услуги и да набира нови клиенти в Латвия и го задължава да прекрати договорните си отношения със съществуващите клиенти в Латвия и търговските си отношения с клиентите, които обслужва в рамките на принципа на свобода на предоставяне на услуги в Латвия.
Освен това, от една страна, разглежданото „административно съдебно споразумение“ не може да узакони незаконосъобразните действия на втория жалбоподател в миналото, а само да предотврати евентуални други мерки, включително санкции, занапред.
От друга страна, от прессъобщението на латвийския НКО е видно, че за да продължи да предоставя услугите си в Латвия, вторият жалбоподател е трябвало първо да получи разрешение в съответствие с предвидените в правната уредба процедури. Това доказва, че положението не е било напълно разрешено, доколкото въпросният жалбоподател все още не е започнал процедура за получаване на разрешение.
От гореизложеното следва, че четвъртото основание не може да се приеме. Ето защо настоящата група основания трябва да се отхвърли.
4.

По шестото, дванадесетото и осемнадесетото правно основание, изведени от грешка в преценката, доколкото ЕЦБ неправилно се е основала на нарушение на предписанието на FSA и на нарушение на принципа на правната сигурност
С осемнадесетото си основание жалбоподателите твърдят нарушение на принципа на правната сигурност, доколкото в предписанието FSA не уточнява точно очакванията си с оглед на нормативните изисквания, които следва да се спазват в областта на БИП/БФТ. Диспозитивът на посоченото предписание предвиждал глоба в размер на 32000 EUR в случай на неизпълнение на предписаните разпореждания, което можело да породи у втория жалбоподател оправдано очакване, че посоченият НКО ще приеме по-леки пруденциални мерки преди отнемането на лиценза. В рамките на шестото основание жалбоподателите отбелязват, че посоченият НКО, в проекторешението си за отнемане на лиценза, и ЕЦБ, в решението от 17 юли 2018 г., не са определили нормативните изисквания и стандартизираните критерии, които посоченият жалбоподател не е спазил и по отношение на които е извършена оценката на несъответствието.
В рамките на дванадесетото основание жалбоподателите твърдят, че нарушението на предписание на НКО не представлява основателна причина за отнемане на лиценза още повече когато, както в случая, предписанието е формулирано неясно, без да се уточнява какви конкретни корективни мерки трябва да бъдат приети. Текстът на предписанието на FSA, приложен към писмената защита на ЕЦБ, препращал към съдържанието на доклад от извършената между 13 април и 12 юни 2015 г. проверка на място, който обаче не бил приложен към преписката. ЕЦБ носела тежестта да докаже конкретното съдържанието на предписанието. Решението от 17 юли 2018 г. само бегло указвало, че посоченото предписание не е изпълнено изцяло или че не е изпълнено в определения срок. Подобен мотив не обосновавал най-интензивната надзорна мярка, а именно отнемане на лиценза. Накрая жалбоподателите твърдят, че вторият жалбоподател е поискал разяснения относно конкретното съдържание на нормативните изисквания в областта на БИП/БФТ, но не ги е получил.
ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателите.
Следва да се припомни, че съгласно член 74, параграфи 1 и 2 от Директива 2013/36:
„1.   Институциите разполагат с надеждни правила за управление, включващи ясна организационна структура с точно определени, прозрачни и последователни нива на отговорност, ефективни процеси за установяване, управление, наблюдение и сигнализиране за рисковете, на които са изложени или могат да бъдат изложени, адекватни механизми за вътрешен контрол, включващи разумни административни и отчетни процедури, и политики и практики за възнагражденията, които са съобразени с разумното и ефективно управление на риска и го насърчават.
2.   Правилата, процесите и механизмите по параграф 1 са всеобхватни и пропорционални на естеството, мащаба и сложността на рисковете, присъщи за бизнес модела и дейностите на институцията. Отчитат се техническите критерии, определени в членове 76—95“.
Съгласно съдебната практика принципът на правната сигурност налага прилагането на спорния текст да се основава на действащото право (решение от 14 юли 1971 г., Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, т.
) и изисква всеки акт на институциите, който поражда правни последици, да бъде ясен, точен и доведен до знанието на заинтересованото лице, така че то да може да узнае със сигурност момента, от който посоченият акт съществува и започва да поражда правни последици (вж. решение от 22 януари 1997 г., Opel Austria/Съвет,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, в точка 3.3.1, буква в) от Решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ отбелязва, въз основа на проекта за решение на FSA, че вторият жалбоподател не е изпълнил разглежданото предписание, прието на 8 август 2016 г., което го е задължавало, първо, да приложи процесуалните правила, второ, да приложи надлежно член 13, параграф 1, точки 3—5 от естонския закон в областта на БИП/БФТ, в редакцията му, която е в сила към момента на приемането на това предписание, и при необходимост да избягва започването на търговски отношения, трето, да провери дали посочените разпоредби са приложени правилно към съществуващите търговски отношения и ако е необходимо, да приложи отново процедурите за комплексна проверка на клиентите, четвърто, при необходимост да избягва сключването на сделки по смисъла на член 27, параграф 2 от посочения закон, в редакцията му, която е в сила към момента на приемането на въпросното предписание, пето, да се обърне към звеното за финансово разузнаване, когато определена дейност или други обстоятелства указват възможно извършване или опит за изпиране на пари или финансиране на тероризма или когато този жалбоподател е имал основание да счита или е знаел, че става въпрос за изпиране на пари или финансиране на тероризма, и шесто, да представи на FSA преди 9 декември 2016 г. доклад за начина на изпълнение на това предписание. ЕЦБ стига до извода, че като не се е съобразил изцяло с разглежданото предписание в предвидения срок, вторият жалбоподател е нарушил член 17, параграф 1, точка 14 от естонския закон за кредитните институции и че това нарушение на националното право представлява друго основание за отнемане на лиценза по силата на член 18, буква е) от Директива 2013/36.
Жалбоподателите считат по същество, че разглежданото предписание не е можело да бъде изпълнено, тъй като само припомня разпоредбите, с които вторият жалбоподател е трябва да се съобрази, и че целта за възстановяване на законността не е легитимна цел, обосноваваща отнемане на лиценз на кредитна институция.
На първо място, противно на поддържаното от жалбоподателите, целта на мярка за отнемане на лиценза е да се сложи край на повтарящите се нарушения на нормативните изисквания, които всички кредитни институции са длъжни да спазват. С оглед на това приемането от НКО на предписание само потвърждава, че адресатът му многократно е имал възможност да се съобрази с него и че най-интензивната мярка, а именно отнемането на лиценза, е приета единствено като крайна мярка.
На второ място, не е правдоподобно, че след няколко предупреждения от страна на НКО и многобройна кореспонденция с последния на тази тема, включително след възможността да представи становище по представените ѝ доклади от извършените проверки и да поиска формално или неформално сведения в хода на процедурата, кредитната институция не е разбрала как следва да изпълни определени законови изисквания като действащите в областта на БИП/БФТ. Освен това твърдението на жалбоподателите, че FSA и ЕЦБ са им отказали поисканите от тях сведения, следва да се отхвърли, доколкото изобщо не е подкрепено от доказателства.
В това отношение следва да се уточни, че FSA извършва четири проверки на място. Въпросното предписание е прието на 8 август 2016 г. след първата проверка на място, извършена през 2015 г. По време на втората проверка на място през есента на 2016 г. FSA констатира, че установените нередности продължават и че вторият жалбоподател все още не се е съобразил с посоченото предписание. След тази втора проверка на място посоченият жалбоподател е имал възможност да представи становище, а през есента на 2016 г. са проведени няколко срещи със FSA. През септември 2017 г. FSA извършва трета проверка на място, докладът от която е съобщен на посочения жалбоподател на 4 октомври 2017 г. и му е предоставена възможност да представи становището си. Освен че този жалбоподател винаги е имал възможността да поиска обяснения от FSA, в случай че не е разбрал в достатъчна степен многократно предоставените указания относно структурните звена, които следва да се създадат, необходимите персонални единици, необходимите процедурни правила, правилата за разделение между отделните звена, които следва да се спазват, и потоците от информация, които следва да се поддържат, трябва да се констатира, че въпросният жалбоподател е разполагал с четиринадесет месеца между разглежданото предписание и съобщаването на посочения доклад и още шест месеца до отнемането на лиценза, за да си изясни нормативните изисквания и да ги изпълни.
На трето място, макар ЕЦБ да отбелязва, че въпросното предписание следва да се разглежда във връзка с доклада от втората проверка на място, съобщен на втория жалбоподател, трябва да се констатира, че решението от 17 юли 2018 г. е достатъчно ясно и точно по отношение на нормативните изисквания, с които посоченият жалбоподател е трябвало да се съобрази.
Що се отнася до упрека за липса на достатъчно механизми за управление, в решението от 17 юли 2018 г. се уточнява, че въпреки наличието в рамките на втория жалбоподател на организационни единици и на подходящи процедурни правила, тези единици са били засегнати от недостиг на персонал и натоварени с твърде много функции, а вътрешните процедурни правила не са били прилагани правилно. Тези недостатъци са били наблюдавани с оглед на три защитни линии, свързани съответно с контрола върху отделните сделки, извършван от отговорниците за управлението на клиентите, с функциите по откриване, управление и наблюдение на рисковете, като липсата на ефективно разделение между първата и втората линия на защита (поемането на рискове и управление на рисковете) води до ситуации на сериозен конфликт на интереси, и с функциите на вътрешен одит. Въпреки че още през 2013 г. и 2014 г. отговарящите за откриването, управлението и наблюдаването на рисковете са установили, че вътрешните правила не се спазват, и са уведомили за това управителния съвет, последният не е реагирал адекватно в нарушение на член 55, параграф 2, точка 31 от естонския закон за кредитните институции, транспониращ член 88 от Директива 2013/36. Освен това управителният съвет не е предоставил необходимия персонал на служителите, отговарящи за съответствието, а именно втората защитна линия, в нарушение на член 31, параграф 2 от естонския закон в областта на БИП/БФТ, транспониращ Директива 2015/849 в редакцията ѝ, приложима към момента на приемане на разглежданото предписание.
Що се отнася до твърдените недостатъци в областта на БИП/БФТ, в решението от 17 юли 2018 г. се уточнява, че са наблюдавани значителен брой необичайни сделки. Средният изходящ паричен поток на втория жалбоподател през 2015 г. е четири пъти по-висок, а средният входящ паричен поток е седем пъти по-високо от средната стойност за естонската банкова система. Тези плащания са извършени главно от клиенти с високо равнище на риск в тази област и представляват около 97 % от всички извършени преводи в Естония през 2015 г. Въпреки периодичните предупреждения от FSA относно необходимостта посоченият жалбоподател да въведе нова търговска стратегия, която да отговаря на изразените опасения, и въпреки изявленията на трите различни управителни съвета на този жалбоподател относно намерението за промяна на бизнес модела, резултатите от третата проверка на място доказват, че търговската стратегия на същия жалбоподател не се е променила значително и че следователно той е продължавал да действа в пазарен сегмент, характеризиращ се с по-големи рискове в тази област.
Уточнено е още, че е наблюдавана липсата на ефикасни правила в областта на БИП/БФТ за управление на рисковете, свързани с бизнес модела на втория жалбоподател, от една страна, що се отнася до мерките за комплексна проверка на клиентите към момента на установяването на ново договорно отношение, както и до липсата на постоянен контрол върху съществуващите търговски отношения и от друга страна, що се отнася до контрола на извършените сделки и на рисковия профил на съответните клиенти. Прието е, че наблюдаваните пропуски имат структурен характер и не се отнасят само до изолирани случаи.
Освен това въпреки някои изменения в политиките за контрол на риска в областта на БИП/БФТ и извършеното от втория жалбоподател намаляване на високорисковите клиенти тези мерки са счетени за неефективни, тъй като не гарантират постоянен контрол върху съществуващите търговски отношения, включително що се отнася до произхода на средствата, използвани при извършените сделки, и не идентифицират, нито проверяват сделките, които са сложни, свързани и с необичайно високи размери, или сделките без ясна икономическа цел.
Освен това дейностите на управителния и на надзорния съвет на втория жалбоподател в областта на БИП/БФТ и управлението на рисковете са счетени за неправилни, доколкото управителният съвет не е определил равнището на толерантност на рисковете на посочения жалбоподател, нито е въвел отделна система за оценка на риска в област, нито е извършил анализ на оперативните рискове, включващ задълбочен анализ на рисковете в тази област, в нарушение на член 55, параграф 2, точки 2 и 3 от естонския закон за кредитните институции.
ЕЦБ взема предвид промяната в управителния съвет на втория жалбоподател, извършена през ноември 2017 г., както и заявленията на този управителен съвет, че се разграничава от предходните търговски политики, признава продължаващата липса на недвусмислена стратегия по отношение на клиентите му и обявява желанието си да изработи нова търговска стратегия за периода 2018—2021 г. ЕЦБ обаче отбелязва, от една страна, че новият управителен съвет е потвърдил намерението на посочения жалбоподател да следва предходната си търговска стратегия, което оставя под съмнение конкретната възможност на този жалбоподател действително да осъществи обявените промени.
От друга страна, ЕЦБ припомня, че макар промяната в управителния съвет да може да повлияе на стратегията на дадена кредитна институция, одобряването на нейните стратегически решения попада по-скоро в компетентността на надзорния съвет съгласно член 52, параграф 4 от естонския закон за кредитните институции. В случая обаче промяната в състава на последния не е засегнала двама членове, а именно двама мажоритарни акционери на втория жалбоподател, които вероятно са имали влияние върху стратегията и принципите на управление на рисковете на посочения жалбоподател, така че никакви радикални и съществени промени не е можело да бъдат въведени или разумно предвидени занапред. В това отношение подобренията на системата, изтъкнати от този жалбоподател пред FSA, са счетени за недостатъчни от гледна точка на пълното съответствие със законовите разпоредби, приложими в областта на БИП/БФТ.
С оглед на това е ясно, че нарушените нормативни изисквания са описани много подробно спрямо конкретни положения, които са свързани по-специално, първо, с липсата на правила за управление, съобразени с бизнес модела на втория жалбоподател, насочен към предоставянето на финансови услуги на чуждестранни професионални клиенти с висока нетна стойност и с високорисков профил, както изискват националните разпоредби, транспониращи член 74 от Директива 2013/36, второ, с недостига на организационни единици, отговарящи за прилагането на процедурните правила за защита и за управление на риска в областта на БИП/БФТ, отнасящи се по-специално до откриването, управлението и наблюдаването на рисковете, идентифицирането на клиентите преди началото на договорните отношения, както и по време на договорните отношения, контрола върху отделните сделки, извършван от отговорниците за управлението на клиентите, с липсата на разделение между контролната функция при поемането на рискове, от една страна, и управлението на рисковете, от друга страна, от което може да последват ситуации на конфликт на интереси, трето, с нередностите относно функциите на вътрешен одит, четвърто, с липсата на вътрешни процедури или с неспазването на съществуващите вътрешни процедури, пето, с наличието на значителен брой необичайни сделки, свързани с високорискови клиенти и представляващи 97 % от всички извършени преводи в Естония (през 2015 г.), шесто, с липсата на комплексна проверка на клиентите към момента на установяването на ново договорно отношение, както и с липсата на постоянен контрол върху съществуващите търговски отношения, включително по отношение на произхода на средствата и идентифицирането на сложни сделки с необичайно високи размери или без ясна икономическа цел, и седмо, с неправилните дейностите на управителния съвет и на надзорния съвет що се отнася до управлението на рисковете в областта на БИП/БФТ, доколкото не са определили равнището на толерантност на рисковете на втория жалбоподател, нито са въвели отделна система за оценка на риска в областта на БИП/БФТ, нито са извършили анализ на оперативните рискове.
Следователно при тези обстоятелства вторият жалбоподател няма основание да твърди каквото и да било нарушение на принципа на правната сигурност по смисъла на припомнената в точка 273 по-горе съдебна практика.
На четвърто място, трябва да се констатира, че вторият жалбоподател в нито един момент не оспорва констатацията, че не е спазил изцяло разглежданото предписание в определения срок или че съгласно естонското национално право неспазването на предписание от FSA е основание за отнемане на лиценза.
В това отношение от преписката е видно, че всички тези недостатъци в областта на БИП/БФТ, припомнени в точка 287 по-горе, доколкото са продължили няколко години и с оглед на мащаба им, са приети за структурни и не са били надлежно отстранени с мерките за подобрение, приети от втория жалбоподател. По-специално простото „намаляване“ на високорисковите клиенти не е можело да разреши всички посочени по-горе въпроси. Освен това поредната промяна в управителния съвет не е произвела желаните последици, тъй като търговската стратегия на втория жалбоподател не се е променила съществено и не е изглеждало вероятно тя да се промени в разумен срок, поради изложените в точки 229—232 по-горе причини.
С изключение на позоваването на направените подобрения във връзка с намаляването на високорисковите клиенти и на промяната в управителния съвет, вторият жалбоподател не оспорва конкретно всички пропуски, посочени в точка 287 по-горе.
От това следва, че доколкото неспазването на въпросното предписание действително представлява основание за отнемане на лиценза съгласно националното право и следователно по силата на член 18, буква е) от Директива 2013/36, и тъй като вторият жалбоподател не е спазил изцяло разглежданото предписание в определения срок, трябва да се заключи, че ЕЦБ не е допуснала никаква грешка в преценката, като се е основала и на това съображение, за да обоснове отнемането на лиценза.
На пето място, доколкото жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че не е посочила нормативните изисквания, с оглед на които да следва да се оцени неспазването на разглежданото предписание от страна на втория жалбоподател, трябва да се отбележи, че тези изисквания са установени в правните разпоредби, съдържащи се в естонското национално право, транспониращо директивите в областта на БИП/БФТ. Тези разпоредби следва да се прилагат в зависимост от особеностите на всяка кредитна институция. Следователно начинът, по който те трябва да се изпълнят, трябва да е приспособен към последната и попада в сферата на компетентност на самата кредитна институция. Когато компетентният надзорен орган, в случая FSA, прецени, че конкретните правила, приети от съответната кредитна институция, не са подходящи, той съобщава това на последната и ѝ предлага корективни мерки. В случая, както бе подчертано в точка 278 по-горе, в рамките на многобройните си контакти със FSA посоченият жалбоподател е имал възможност да установи подходящите корективни мерки, които е можел и е трябвало да вземе, за да изпълни посочените изисквания.
На шесто място, доколкото жалбоподателите твърдят, че разглежданото предписание не е давало основание да се разбира в смисъл, че отнемането на лиценза е възможна последица в случай на неизпълнение на нормативните изисквания в областта на БИП/БФТ, и поради това считат, че по същество посоченият жалбоподател е рискувал само да му бъдат наложени глоби, следва да се отбележи, както прави ЕЦБ, че точка 4.8 от посоченото предписание изрично предвижда, че „санкцията, която FSA може да наложи за установените нарушения, е отнемането на лиценза по силата на член 17, параграф 1 от естонския закон за кредитните институции, като съгласно параграф 2 от същия член, преди да постанови отнемане на лиценза, FSA е можел да издаде предписание до кредитната институция и да установи срок за отстраняване на нередностите, които обосновават отнемането на лиценза“.
От това трябва да се заключи, че след въпросното предписание вторият жалбоподател е съзнавал констатираните пропуски, какво е следвало да предприеме, за да ги отстрани, както и риска, че в случай на неспазване лицензът му може да бъде застрашен.
От това следва, че настоящата група основания трябва да се отхвърли.
5.

По седмото, шестото, тринадесетото до петнадесетото и седемнадесетото правно основание, изведени от нарушение на принципа на пропорционалност
В рамките на седемнадесетото правно основание жалбоподателите се позовават на нарушение на принципа на пропорционалност, като твърдят, че решението от 17 юли 2018 г. прилага крайна мярка, а именно отнемане на лиценза, която е непропорционална спрямо несъобразяването с нормативните изисквания. Първо, те оспорват легитимния характер на целта за „възстановяване на законността“ на такава мярка, тъй като тя била твърде абстрактна. Тази мярка трябвало, обратно, да бъде обоснована от конкретна законосъобразна регулаторна цел. Второ, жалбоподателите се противопоставят на анализа на подходящия характер на въпросната мярка, като поддържат, от една страна, че тъй като FSA е НКО в областта на БИП/БФТ, съответствието с нормите в тази област трябвало да се осъществи главно чрез мерки, приети съгласно правната уредба в тази област, а не чрез мерки за банково надзор. От друга страна, разглежданата мярка не била подходящо средство за санкциониране на допуснато в миналото неизпълнение на задължения, тъй като регулаторните мерки трябвало да се отнасят само до актуални положения или да са предназначени да предотвратят случаи на несъответствие в бъдеще. Като се има предвид, че въпросът за дейността на втория жалбоподател в Латвия бил приключен със съдебно споразумение, подобна мярка била явно непропорционална спрямо твърдяното минало нарушение. Трето, според жалбоподателите ЕЦБ е тълкувала неправилно критерия за необходимост от разглежданата мярка. Четвърто, те считат, че извършената от ЕЦБ преценка на обосноваността на същата мярка също е абстрактна и безполезна, тъй като ЕЦБ само е сравнила абстрактно обществения интерес от запазване на законността с частните интереси на банка, при положение че трябвало да сравни конкретна регулаторна цел, като предотвратяването на специфичен риск, с посочените частни интереси. Освен това те считат, че ЕЦБ е трябвало да докаже тежестта на обвиненията за несъответствие с изискванията, като ги съпостави с други случаи на несъответствие в банковата индустрия. На последно място, те твърдят, че ЕЦБ не е взела предвид други по-леки алтернативни мерки, като налагането на конкретни мерки за специфични въпроси в точно определени срокове, санкции или глоби или още мерки срещу управителите на кредитната институция или назначаването на компетентно лице, което да ръководи усилията на посочения жалбоподател да се съобрази с нарушените нормативни изисквания.
Със седмото, осмото и деветото основание жалбоподателите оспорват по същество преценката на ЕЦБ, доколкото тя не е отчела в достатъчна степен факта, че голяма част от дейностите на втория жалбоподател не са довели до значителен риск в областта на БИП/БФТ, нито значителното намаляване на клиентите в категориите с по-висок риск, като погрешно заключила, че въпреки напредъка не е оправдано да се очаква, че посоченият жалбоподател ще отстрани констатираните проблеми в разумен срок.
По-конкретно, в рамките на седмото основание жалбоподателите уточняват, че тъй като нарушението се отнася само до част от дейността им, ЕЦБ е трябвало да наложи преустановяването само на дейностите, представляващи най-голям риск, вместо да отнеме лиценза.
В рамките на осмото основание жалбоподателите поддържат, че ЕЦБ не е отдала достатъчно значение на значителното намаление на клиентите на втория жалбоподател в категории с висок риск и че макар да е вярно, че всяко несъответствие с изискванията трябва да бъде отстранено, би било явно неправилно да се твърди, че всяко несъответствие обосновава отнемане на лиценза.
В рамките на деветото правно основание жалбоподателите считат, че постигането на съответствие с регулаторните изисквания винаги е било възможно и следователно ЕЦБ не можела да заключи, че всяко средство за защита, различно от отнемане на лиценза, би било нереалистично.
В рамките на десетото и единадесетото правно основание жалбоподателите критикуват вземането предвид като алтернативни на отнемането на лиценза мерки, преценени от ЕЦБ при разглеждането на пропорционалността на мярката за отнемане на лиценза в точка 3.3.2, буква б), подточка ii) от решението от 17 юли 2018 г., съответно на последващата промяна в управителния съвет на втория жалбоподател, при положение че било достатъчно да се остави да работи току-що назначеният през ноември 2017 г. управителен съвет, и на временното спиране на правото на глас на акционерите, доколкото те вече се били оттеглили от каквото и да е пряко участие в управлението на посочения жалбоподател.
В рамките на тринадесетото основание, като оспорват преценката на ЕЦБ в точка 3.3.2, буква б), подточка iv) от Решението от 17 юли 2018 г. относно алтернативната мярка, състояща се в приемането на второ предписание на FSA, което забранява предоставянето на финансови услуги, жалбоподателите твърдят, че подобна обща забрана de facto би била равнозначна на отнемане на лиценза и че FSA не е била компетентна да я приеме. За сметка на това те отново изтъкват, че второ предписание на FSA, забраняващо част от дейностите, а именно само предоставянето на финансови услуги на чуждестранните клиенти, би било възможно и не толкова интензивно, колкото отнемането на лиценза. Те оспорват констатацията, че такава забрана е щяла да сложи край на финансовата жизнеспособност на втория жалбоподател.
Накрая, с доводите си, развити в рамките на четиринадесетото и петнадесетото основание, за липсата на компетентност на ЕЦБ да откаже доброволна ликвидация на втория жалбоподател и продажбата му на друг инвеститор, жалбоподателите оспорват преценката на ЕЦБ относно неподходящия характер на тези мерки в рамките на проверката за пропорционалност на отнемането на лиценза. Според жалбоподателите ЕЦБ също така е действала произволно, като не е оставила необходимото време за извършване на прехвърлянето. Те считат също, че посочената доброволна ликвидация е била изключена единствено поради това че ЕЦБ е искала да постигне ефект на положителна реклама.
ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателите.
Най-напред следва да се припомни, че съгласно член 5, параграф 4 от ДЕС по силата на принципа на пропорционалност съдържанието и формата на дейност на Съюза не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите. Институциите на Съюза прилагат принципа на пропорционалност в съответствие с Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, приложен към ДФЕС.
Съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да бъдат годни да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за осъществяването на тези цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, според Съда преценката на пропорционалността на дадена мярка трябва да се съчетава със зачитане на евентуално признатата свобода на преценка на институциите на Съюза по повод на приемането ѝ (вж. решение от 8 май 2019 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, след като установява, в точка 3.3.2 от решението от 17 юли 2018 г., че са налице няколко основания за отнемане на лиценза въз основа на приложимите разпоредби, ЕЦБ анализира пропорционалността на тази мярка.
На първо място, ЕЦБ анализира дали мярката за отнемане на лиценза е подходяща, за да се постигне целта за преустановяване на допуснатите от втория жалбоподател тежки и продължителни нарушения, като стига до извода, че предвид нарушенията, свързани с липсата на солидна система за корпоративно управление, нарушението на разпоредбите в областта на БИП/БФТ, неспазването на обвързващо решение на национален надзорен орган, предоставянето на подвеждаща информация на този орган и незаконната експлоатация на клон в друга държава членка, отнемането на лиценза може да постигне тази цел.
На второ място, ЕЦБ разглежда необходимостта от мярката за отнемане на лиценза, и по-специално дали съществуват други алтернативни мерки с по-малка степен на намеса, годни да постигнат по същия начин целта за възстановяване на законността. ЕЦБ взема предвид следните възможности: първо, оттеглянето на управителния съвет на втория жалбоподател, като е стигнала до извода, че тази мярка не е подходяща, тъй като предходните промени в търговската стратегия, извършени при три различни управителни съвети, не са осигурили спазването на приложимото законодателство, второ, отнемането или временното спиране на правото на глас на някои акционери на посочения жалбоподател, като е приела, че тази мярка не би била ефикасна, доколкото предвид качеството на членове на надзорния съвет на мажоритарните акционери те биха могли да продължат да упражняват решаващо влияние върху стратегията на този жалбоподател, дори да са лишени от право на глас, трето, издаването на ново предписание от страна на FSA, което ЕЦБ отхвърля, тъй като, от една страна, същият жалбоподател не се е съобразил с първото предписание и следователно не е оправдано да се очаква, че ще се съобрази с второ такова, и от друга страна, предписание за преустановяване на високорисковите дейности не било осъществимо за този жалбоподател, чиято търговска стратегия е насочена именно към високорисковите клиенти, четвърто, доброволната ликвидация на посочения жалбоподател, като е заключила, че тази мярка не би могла да постигне целта за възстановяване на законосъобразността и за защита на правата на вложителите и че в такъв случай решението за излизане от пазара било от компетентността на акционерите и пето, продажбата на такъв жалбоподател на друг инвеститор, която е отхвърлена с мотива, че не личи да е налице каквото и да било конкретно споразумение и че бизнес планът, представен от потенциалния приобретател, не дава достатъчно доказателства, за да се прецени дали сделката би довела до значителна промяна на бизнес модела на този жалбоподател.
На трето място, ЕЦБ анализира разумния характер на мярката за оттегляне на разрешението и претегля обществения интерес от възстановяване на законността и частният интерес на втория жалбоподател да избегне мярката за отнемане на лиценза и да продължи дейността си.
Следва да се приеме, че извършената от ЕЦБ проверка на пропорционалността на мярката за отнемане на лиценза е структурирана и извършена цялостно. Тя не е опорочена от незаконосъобразност и от грешки в преценката. При всички положения тези изводи не се поставят под съмнение в твърденията на жалбоподателите.
Жалбоподателите неоснователно оспорват всички етапи от извършения от ЕЦБ анализ на пропорционалността на мярката за отнемане на разрешението.
На първо място, жалбоподателите оспорват, че целта за възстановяване на законността е легитимна цел за приемането на мярка за отнемане на лиценза. В подкрепа на доводите си те обаче само повтарят, че обикновената незаконосъобразност не би трябвало да доведе до най-строгата мярка. В това отношение се налага изводът, че нарушенията и пропуските, изброени на страници 5, 6 и 10—20 от решението от 17 юли 2018 г. и припомнени в точка 279 по-горе, които впрочем не са оспорени конкретно от жалбоподателите, както е видно от точка 289 по-горе, не могат да се разглеждат като „обикновена незаконосъобразност“ или маловажна незаконосъобразност, като се имат предвид и техният брой, тежестта им, продължителността им във времето, както и многобройните възможности за отстраняването им, които вторият жалбоподател не е използвал.
На второ място, жалбоподателите оспорват направения от ЕЦБ преглед на подходящия характер на мярката за отнемане на лиценза. В това отношение, от една страна, що се отнася до довода им, че посочената мярка не била подходяща за отстраняване на нарушенията в областта на БИП/БФТ, той трябва да бъде отхвърлен поради същите съображения като изложените в точки 185—195 по-горе. От друга страна, несъмнено тази мярка не трябва да се използва за санкциониране на минали нарушения, както бе посочено в точка 267 по-горе. Така, ако ЕЦБ бе основала преценката си за пропорционалност на въпросната мярка единствено на нарушението, свързано с учредяването на „дъщерно дружество“ в Латвия, без да се спази процедурата за „паспортизация“, тази преценка би могла да бъде поставена под въпрос. В случая обаче подобна грешка не може да доведе до незаконосъобразност на всички съображения на ЕЦБ относно пропорционалността на съответната мярка, тъй като ЕЦБ е счела последната за пропорционална с оглед на всички нарушения, в които е упрекван вторият жалбоподател.
Всъщност предвид свободата на преценка, с която разполага ЕЦБ при приемането на мярка за отнемане на лиценза, преценката за подходящия характер на посочената мярка в случая не може да се счита за явно неправилна с оглед на съдебната практика, припомнена в точка 308 по-горе, на броя, тежестта и продължителността на допуснатите от втория жалбоподател нарушения, както и на малката вероятност последният да се съобрази напълно с регулаторните изисквания в приемлив период от време, което обосновава прилагането на най-строгата мярка, и не позволява да се приеме, че евентуална грешки в преценката на пропорционалността по отношение на процедурата за „паспортизация“ би могла да окаже решаващо влияние върху резултата от извършената от ЕЦБ обща преценка.
На трето място, жалбоподателите оспорват заключенията на ЕЦБ относно разумния характер на мярката за отнемане на лиценза. В това отношение, от една страна, твърдението, че ЕЦБ е извършила твърде неясно претегляне между абстрактен общ интерес от законосъобразност частните интереси на посочения жалбоподател, не се подкрепя от фактите, тъй като в точка 315 по-горе бе установено, че ЕЦБ е анализирала тежестта на нарушенията, тяхната голяма продължителност, многобройните възможности за отстраняването им, които вторият жалбоподател не е използвал, както и загубата на общественото доверие в естонския и европейския финансов пазар, и въз основа на това е стигнала до извода, че общественият интерес, свързан с възстановяването на законосъобразността, надделява над частния интерес на този жалбоподател да не бъде подложен на тази мярка. От друга страна, доводът, че ЕЦБ не е обосновала тежестта на обвиненията за несъответствие със сравнително изследване на положението на други кредитни институции с оглед на съответствието им с нормите в областта на БИП/БФТ, трябва да се отхвърли поради същите съображения като изложените в точка 315 по-горе, както и с оглед на съображенията, изложени в рамките на анализа на правното основание, изведено от нарушение на принципа на равно третиране (вж. т. 353 по-горе).
На четвърто място, жалбоподателите оспорват анализа на необходимостта от мярката за отнемане на лиценза. От една страна, те оспорват тълкуването, което ЕЦБ е направила на критерия за необходимост.
В това отношение е вярно, че съгласно цитираната в точка 307 по-горе съдебна практика, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения. За да може обаче алтернативните мерки да се считат за подходящи, те трябва да бъдат също толкова ефикасни (вж. в този смисъл решения от 16 декември 2010 г., Комисия/Франция,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, т.
и от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет,
C‑643/15 и C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, т.
).
Тъй като ЕЦБ е взела предвид единствените алтернативни мерки, които могат да бъдат също толкова ефикасни като мярката за отнемане на лиценза, следва да се приеме, обратно на поддържаното от жалбоподателите, че тя е тълкувала правилно критерия за необходимост.
От друга страна, жалбоподателите оспорват анализа на различните мерки, алтернативни на мярката за отнемане на лиценза, и твърдят, че ЕЦБ не е взела предвид други алтернативни мерки, които са по-малко ограничителни, като налагането на конкретни мерки за специфични въпроси в точно определени срокове, санкции или глоби или още мерки срещу управителите на кредитната институция или назначаването на компетентно лице, което да ръководи усилията на посочения жалбоподател да се съобрази с нарушените нормативни изисквания.
Що се отнася, първо, до налагането на конкретни мерки в точно определени срокове, този довод съвпада по същество с довода относно налагането на второ предписание, който ще бъде разгледан в точки 331—333 по-горе. Що се отнася, второ, до санкциите или глобите, следва да се констатира, както прави ЕЦБ, че административните имуществени санкции не са част от пруденциалните мерки, които ЕЦБ би могла да анализира като алтернатива на отнемането на лиценза. Що се отнася, трето, до другите мерки, предложени от жалбоподателите, по-специално по отношение на управителите на кредитната институция, следва да се приеме, че те разкриват същите недостатъци като други мерки, изключени от ЕЦБ, а именно че не биха позволили да се постигне целта за възстановяване на доверието в естонския и европейския финансов пазар в най-кратки срокове предвид голямата продължителност на извършените по-рано нарушения, както е посочено в точка 3.3.2, буква б) от решението от 17 юли 2018 г.
В това отношение следва да се вземат предвид тежестта, структурният и непоправим характер на нарушенията и това, че са продължили през дълъг период, както и загубата на доверие в капацитета и действителната воля на втория жалбоподател да поправи твърдените пропуски, които се изразяват в инертността на последния при съобразяването с регулаторните изисквания и извършването на последващи нарушения след различните намеси на FSA между 2015 г. и 2018 г. Поведението на посочения жалбоподател е било взето предвид и при преценката на разумната перспектива за всяка от алтернативните мерки за преустановяване на извършените нарушения. Неспазването на предписание на FSA, липсата на промяна в търговската стратегия въпреки различните промени в управителния съвет, влиянието (дори косвено), упражнявано от мажоритарните акционери, които участват в надзорния съвет на този жалбоподател, което не може да бъде преустановено дори в случай на спиране или прекратяване на правата им на глас, основната и продължаваща концентрация на дейностите на същия жалбоподател върху чуждестранни високорискови клиенти, свързана с липсата на подходящи правила за управление и на процедурни правила за управление на рисковете, съобразени с този бизнес модел, са все обстоятелства, които могат да поставят под въпрос ефикасността на алтернативните мерки. Това важи най-малкото за всички мерки, които не могат да доведат до пълно прекратяване на дейността на въпросния жалбоподател (а именно освобождаването на управителния съвет, спиране или прекратяване на правото на глас на някои акционери и издаване на ново предписание от FSA).
При тези обстоятелства мярката за отнемане на лиценза не надхвърля това, което е подходящо и необходимо за постигане на целите за преустановяване на нарушенията, извършени от втория жалбоподател.
Наистина доброволната ликвидация на втория жалбоподател или прехвърлянето му на друг инвеститор са мерки, които също могат да гарантират подобен резултат. Тези възможности, които не са били забранени, впрочем са можел да бъдат осъществени от жалбоподателите преди приемането на решението от 26 март 2018 г.
Трябва обаче да се констатира, първо, че факторът „време“ е бил взет предвид при оценката на пропорционалността и способността на тези мерки да разрешат установените от ЕЦБ нарушения, като последната ясно приема за закъснели тези предложения на жалбоподателите, формулирани единствено в рамките на тяхното становище по проекта на FSA за решение за отнемане на лиценза, който им е бил съобщен от ЕЦБ и чието изпълнение не е било неминуемо. Освен това наличието на тези нарушения не се поставя под въпрос от различните правни основания, формулирани от жалбоподателите пред Общия съд.
На второ място, с приемането на мярка за отнемане на лиценза в случая ЕЦБ преследва и възпираща цел за „обща превенция“ срещу повтарянето на пазара на финансовите услуги на такова поведение каквото е нарушаването на правилата в областта на БИП/БФТ. Всъщност от точка 3.3.2, буква б), подточка i), озаглавена „доброволна ликвидация“, от решението от 17 юли 2018 г., в която ЕЦБ посочва, че доброволната ликвидация на втория жалбоподател би прикрила съществените съображения, поради които е бил отнет лицензът му, трябва да се основава по-скоро на член 16, параграф 3, а не на член 17 от естонския закон за кредитните институции, което ще скрие обстоятелството, че посоченият жалбоподател е извършил тежки нарушения, които обосновават принудително, а не доброволно прекратяване на дейността му. Според ЕЦБ съобщаването на правното основание на действията ѝ представлява легитимна цел при прилагането на закона, както предвижда член 20, параграф 5 от Директива 2013/36.
Така в случая възможностите за доброволна ликвидация и за продажба на друг инвеститор не представляват мерки, алтернативни на отнемането на лиценза, с оглед на постигането на законно преследваните от ЕЦБ, цели по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 320 по-горе.
Що се отнася до седмото и тринадесетото правно основание, те следва да бъдат разгледани заедно, доколкото са тясно свързани. Всъщност със седмото основание жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че не е взела предвид обстоятелството, че вторият жалбоподател е упражнявал и дейности, които не са рискови. Те считат, че ЕЦБ следователно е можела да приеме по-лека мярка а именно прекратяване само на рисковата част от дейността му. Макар да е формулирано като отнасящо се до неотчитане на релевантно за делото обстоятелство, с посоченото основание всъщност се цели да се постави под въпрос пропорционалността на мярката за отнемане на лиценза, като се има предвид наличието на други, по-малко ограничителни мерки, а именно прекратяването само на незаконосъобразната част от дейността му. В рамките на тринадесетото основание жалбоподателите оспорват изключването от страна на ЕЦБ на такава възможност, а именно приемането на второ предписание от FSA, което налага преустановяване само на дейностите им, които са насочена към чуждестранни клиенти с високо равнище на риск.
Както правилно отбелязва ЕЦБ, от точка 3.2.2, буква б), подточка iv) от решението от 17 юли 2018 г. следва, че възможността FSA да приеме друго предписание (което представлява задължителна административна мярка), за да забрани на втория жалбоподател да предоставя финансови услуги или да ограничи тази забрана до доставката на услуги на чуждестранни високорискови клиенти, което би съответствало на преустановяването на незаконната дейност, е взета предвид от ЕЦБ.
Всъщност ЕЦБ отхвърля тази мярка като неподходяща, тъй като, от една страна, вторият жалбоподател вече е бил адресат на едно предписание и не го е изпълнил, което поставя под съмнение способността или действителната воля на посочения жалбоподател да се съобрази с него, и от друга страна, високорисковите дейности представляват по-голямата част от приходите на този жалбоподател и следователно тяхното преустановяване би причинило значителни месечни оперативни загуби, което води до риск за жизнеспособността му и следователно за неговите вложители.
При това положение, първо, жалбоподателите нямат основание да упрекват ЕЦБ, че не е взела предвид в достатъчна степен обстоятелството, че вторият жалбоподател е имал нерискови дейности, и да поддържат, че поради това ЕЦБ е можела да приеме по-леката мярка за прекратяването само на част от дейността му, тъй като тази мярка не е била счетена за ефикасна. Второ, налага се изводът, че с общото си твърдение, което не е доказано по никакъв начин и с което целят да се отрече твърденият от ЕЦБ риск за жизнеспособността, породен от посочената възможност, жалбоподателите не могат да оспорят подобна преценка, която е напълно разумна.
Освен това, що се отнася до доводите на жалбоподателите, с които те оспорват липсата на воля на втория жалбоподател да се съобрази с въпросното предписание, което оспорване се изразява в простото твърдение, че посоченото предписание е било неясно и че не е било възможно да се съобрази с него, те трябва да бъдат отхвърлени по същите причини като изложените в точки 276—288 по-горе. По-нататък следва да се отбележи, че жалбоподателите не оспорват неизпълнението на това предписание, установено в решението от 17 юли 2018 г., нито представят доводи, с които да разкрият как посоченият жалбоподател би могъл конкретно да се съобрази с второ предписание на FSA, забраняващо упражняването на неговите високорискови дейности.
Ето защо седмото и тринадесетото основание трябва да се отхвърлят.
В рамките на осмото основание жалбоподателите по същество упрекват ЕЦБ, че не е придала достатъчно значение на значителното намаление на клиентите на втория жалбоподател в категории на висок риск.
В случая е достатъчно да се констатира, че в точка 3.3.1, буква б), подточка i) от решението от 17 юли 2018 г. ЕЦБ е взела предвид намалението на клиентите на втория жалбоподател в категориите на висок риск и затварянето на банковите им сметки, по-специално що се отнася до сметките на познати и съдружници на акционерите на посочения жалбоподател, заедно с други действително приети от този жалбоподател мерки за съобразяване с нарушените нормативни изисквания. Налага се обаче констатацията, че ЕЦБ изтъква, въз основа на изводите на FSA, че проблемът не се свежда само до тази група клиенти, а има структурен характер. Освен това жалбоподателите не оспорват, че все още е продължавало неизпълнението от страна на втория жалбоподател на редица нормативни изисквания, що се отнася до липсата на достатъчни управленски механизми, приспособени към бизнес модела на предприятието му, който по същество оставал непроменен дори при наличие на намаляване на високорисковите клиенти или на промяната в управителния съвет.
Всъщност жалбоподателите оспорват схващането, че ЕЦБ е трябвало да изисква пълно изпълнение на изискванията, като приемат, че тя е трябвало да се задоволи с частично изпълнение и с положените от втория жалбоподател усилия, при това дори след всички предупреждения, които FSA вече е изпратило на посочения жалбоподател, и след като последният е имал възможност да се съобрази с тях преди приемането на проекторешението за отмяна на лиценза. Освен това трябва да се констатира, че жалбоподателите не оспорват извода на ЕЦБ, че продължават да съществуват и други нарушения. Освен това тезата, че не е възможно пълно изпълнение на нормативните изисквания, е в противоречие с упрека, че ЕЦБ не е предоставила на втория жалбоподател достатъчно време, за да постигне това пълно изпълнение.
При тези условия осмото основание трябва да се отхвърли.
Що се отнася до деветото основание, следва да се констатира, че то е посочено общо и не съдържа достатъчно ясно и точно изложение, поради което не отговаря на минималните изисквания за форма, предвидени в член 76 от Процедурния правилник. Във всички случаи, ако се предположи, че това основание е допустимо, доколкото то се отнася до неотчитане на всяка друга мярка, без реалното ѝ посочване, достатъчно е да се припомни, както прави ЕЦБ, че последната не е длъжна да анализира всяка теоретично възможна мярка, а само тези, които са релевантни и за които има разумна перспектива за постигането на същите цели. От точка 311 по-горе (както и от точка 3.3.2, буква б) от решението от 17 юли 2018 г.) обаче е видно, че ЕЦБ е извършила обстойно такава проверка. Ако вторият жалбоподател обаче възнамерява да критикува заключенията на ЕЦБ, с които тя отказва другите алтернативни мерки, които са взети предвид и анализирани, следва да се препрати към съображенията, развити в рамките на анализа на другите правни основания, с които вторият жалбоподател отправя по-точни критики срещу преценката на всяка от тези други алтернативни мерки.
Следователно деветото основание трябва да се отхвърли като недопустимо или във всички случаи като необосновано.
С десетото и единадесетото основание жалбоподателите оспорват преценката на ЕЦБ на алтернативни мерки на мярката за отмяна на лиценза, отнасящи се до освобождаването на управителния съвет на втория жалбоподател и до прекратяването на правото на глас на някои акционери на посочения жалбоподател.
В това отношение е достатъчно да се констатира, че съответните алтернативни мерки са били взети предвид, след което са отхвърлени от ЕЦБ. Поради това те не могат да засегнат втория жалбоподател. От това следва, че десетото и единадесетото основание трябва да се отхвърлят като неотносими.
Накрая, що се отнася до четиринадесетото и петнадесетото основание, доколкото се отнасят не само до компетентността на ЕЦБ (вж. т. 203 по-горе), а целят още да поставят под въпрос оценката на последната за пропорционалността на отнемането на лиценза с оглед на алтернативните му мерки за доброволна ликвидация на втория жалбоподател и продажба на последния на друг инвеститор, тези основания следва трябва да се отхвърлят по същите съображения като изложените в точки 326—329 по-горе.
С оглед на всичко изложено по-горе следва да се заключи, че анализът на пропорционалността на мярката за отнемане на лиценза не е опорочен от грешки в преценката.
Ето защо настоящата група основания следва да се отхвърлят.
6.

По шестнадесетото и осемнадесетото основание, изведени от нарушение на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност
В рамките на шестнадесетото основание жалбоподателите считат, че решението от 17 юли 2018 г. нарушава принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, доколкото не съдържа никакъв сравнителен анализ на положението на втория жалбоподател в областта на БИП/БФТ по отношение на това на други сходни банки в Естония или на друго място. Те твърдят, че посоченото решение не съдържа произхождаща от FSA релевантна информация в това отношение, като последният избрал посочения жалбоподател за назидание и не поради значимостта на допуснатите от него нарушения, а по-скоро поради малкия му размер, солидното му финансово положение, улесняващо ликвидацията, както и поради това че се притежава от чуждестранни лица, за които е по-трудно да му се противопоставят.
ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателите.
Съгласно постоянната съдебна практика принципът на равно третиране представлява основен принцип на правото на Съюза, закрепен занапред в членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. решение от 9 март 2017 г., Милкова,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, т.
и цитираната съдебна практика и становище 1/17 (ВИТС ЕС—Канада), от 30 април 2019 г.,
EU:C:2019:341
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това зачитането на принципа на равно третиране трябва да се съчетава със спазването на принципа на законност, което означава, че никой не може да се позовава в своя полза на незаконосъобразност, допусната в полза на другиго (вж. решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
и цитираната съдебна практика).
По нататък, в областта на санкциите за нарушение на конкуренцията е постановено, че предходната административна практика на дадена институция не служи за правна уредба на глобите в областта на конкуренцията и че решенията по други дела имат само ориентировъчна стойност по отношение на наличието на дискриминация (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се подчертае, че жалбоподателите се позовават на нарушение на принципа на равно третиране, като изтъкват само на липсата на сравнителен анализ между нарушенията, за които е упрекван вторият жалбоподател, и тези, извършени от други кредитни институции.
На първо място трябва да се констатира, че сравнителен анализ между лицето, което носи отговорност за незаконосъобразност, и другите лица, които са отговорни за сходни случаи на незаконосъобразност, не е необходим, за да се оспори каквато и да било незаконосъобразност, допусната от физическо или юридическо лице. Единственият анализ, който е необходимо да се направи, е този, който се отнася до преценката на действителното извършване на нарушенията по отношение на законова разпоредба, налагаща определено поведение. Тежестта на дадено деяние трябва да се преценява не с оглед на тежестта на поведението на други лица, а само с оглед на законовите стандарти, изисквани от приложимите правни разпоредби, тъй като тази тежест е релевантна само за определянето на подходящата мярка като санкция. Освен това от припомнената в точка 351 по-горе съдебна практика следва, че дори да са били налице други решения относно отнемане на лиценза на други кредитни институции за нарушения на законоустановените изисквания в областта на БИП/БФТ, ЕЦБ не би била обвързана от такива решения.
На второ място, доколкото жалбоподателите повтарят, че ЕЦБ не може да използва нормите в областта на БИП/БФТ за пруденциални цели, тъй като не е компетентна в тази област, този довод следва да се отхвърли поради съображенията, изложени в точки 185—190 по-горе, както и да се припомни, че нарушаването на нормите в областта на БИП/БФТ представлява основание за отнемане на разрешението, предвидено в член 18, буква е) от Директива 2013/36 във връзка с член 67, параграф 1 от посочената директива.
Накрая, следва да се отхвърлят и обикновените недоказани твърдения на жалбоподателите относно причините, поради които ЕЦБ избрала втория жалбоподател за първа кредитна институция, която да санкционира в Естония за нарушение на нормите в областта на БИП/БФТ.
От това следва, че настоящото основание също не може да бъде уважено.
В рамките на осемнадесетото основание жалбоподателите твърдят, че решението от 17 юли 2018 г. нарушава и принципите на оправданите правни очаквания и на правна сигурност, тъй като FSA избягва всяко конкретно разглеждане на твърдените опасения и въвел в заблуждение новия ръководен екип на втория жалбоподател, като не му съобщил твърдените оценки, целящи да се определи дали кредитната институция се намира в положение на проблемна институция или вероятност от възникването на проблеми. Освен това посоченият жалбоподател не можел да очаква оттегляне на лиценза вследствие на предписанието на FSA.
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
Съгласно постоянната съдебна практика право да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания има всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди. Правото на позоваване на този принцип предполага обаче наличието на три кумулативни условия. Първо, администрацията на Съюза трябва да е предоставила на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Второ, тези уверения трябва да са от естество да породят легитимно очакване в съзнанието на този, до когото са адресирани. Трето, дадените уверения трябва да бъдат съобразени с приложимите норми (вж. решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-нататък, следва да се припомни, че макар и възможността за позоваване на защитата на оправданите правни очаквания като основен принцип на правото на Съюза да съществува за всеки икономически оператор, у когото дадена институция е породила основателни надежди, все пак, когато един предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на дадена мярка на Съюза, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на този принцип, ако мярката бъде приета. Освен това икономическите оператори не могат да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на едно съществуващо положение, което може да бъде променяно от институциите на Съюза в рамките на тяхното право на преценка, и то конкретно в област като тази на паричната политика, чийто предмет включва непрекъснато приспособяване в зависимост от промените в икономическото положение (вж. решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и цитираната съдебна практика).
Накрая, лице, нарушило действащото право, не може да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания (вж. решение от 23 януари 2019 г., Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая най-напред следва да се констатира, че жалбоподателите твърдят нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания въз основа на същите доводи като изтъкнатите в подкрепа на твърдението им за нарушение на принципа на правна сигурност, без по никакъв начин да се позовават на конкретни и безусловни уверения, дадени на втория жалбоподател от FSA или от ЕЦБ по отношение на запазването на лиценза му. Освен това оспореното действие е на НКО, а не на ЕЦБ.
Впрочем, на първо място, трябва да се констатира, че на втория жалбоподател не само не е дадено никакво конкретно уверение по смисъла на посочената в точка 359 по-горе съдебна практика, че няма да бъде отнет лиценза му, но освен това е получил достатъчно предупреждения за противното от FSA.
Всъщност от точка 3.2, буква г) от решението от 17 юли 2018 г. е видно, първо, че FSA е провел две срещи с надзорния съвет и с управителния съвет на втория жалбоподател на 2 септември и 30 октомври 2015 г. и среща със собственика и управителния съвет на 30 ноември 2015 г., на които FSA е предупредил, че посоченият жалбоподател трябва да промени своите управленски механизми и процедурите си за комплексна проверка на клиентите и че ако нарушенията в областта на БИП/БФТ продължават, може да се приложи всяка една пруденциална мярка. Второ, след приемането на предписанието, на 9 август 2016 г., FSA провежда друга среща с член на надзорния съвет на този жалбоподател, по време на която е обсъждано незаконното учредяване на клон в Латвия, и пояснява, че намира констатираните нарушения за тежки и че ще обсъди отнемането на лиценза на същия жалбоподател, ако той не отстрани спорните проблеми. Трето, FSA е провел още други две срещи през ноември 2016 г. и една през януари 2017 г. с управителния съвет на въпросния жалбоподател, по време на които е подчертал необходимостта от промяна на неговите управленски механизми и е посочил отново, че ако нарушенията не бъдат отстранени, може да се приложи всяка една пруденциална мярка. Четвърто, на 28 февруари 2017 г. FSA съобщава на засегнатия жалбоподател, че според него посоченото предписание е било частично нарушено, а на 5 април 2017 г. му изпраща искане за информация относно евентуалното му участие в план за изпиране на пари, наричан в медиите „Russian Laundromat“ („руска пералня“). Пето, на 10 април 2017 г. FSA обявява, че жалбоподателят е проблемна институция или е налице вероятност да стане проблемна институция. На 7 февруари 2018 г. FSA приема решението FOLFT, съгласно което няма обществен интерес от предприемане на мерки за оздравяване. Шесто, на 7 август 2017 г. FSA отказва да уведоми 23 страни за намерението на посочения жалбоподател да продължи да предоставя трансгранични финансови услуги. Седмо, в рамките на последна проверка на място, проведена между 4 и 22 септември 2017 г., FSA установява нови нарушения на правилата в областта на БИП/БФТ. Накрая, едва на 8 февруари 2018 г., FSA предлага на ЕЦБ да отнеме лиценза на въпросния жалбоподател.
На второ място, дори да се предположи, че вторият жалбоподател е получил такива уверения, той не би могъл да се позове на тях, тъй като, от една страна, при обстоятелствата, описани в точка 362 по-горе, той е бил в състояние да предвиди приемането на мярка на Съюза, която може да засегне неговите интереси по смисъла на припомнената в точка 360 по-горе съдебна практика, и от друга страна, той се е намирал в положение на незаконосъобразност по смисъла на припомнената в точка 361 по-горе съдебна практика.
От гореизложеното следва, че настоящата група основания трябва да се отхвърли.
7.

По двадесетото до двадесет и второто основание, изведени от съществено процесуално нарушение
С двадесетото и двадесет и първото правно основание, изведени от нарушение на правото на защита и на правото на изслушване, жалбоподателите считат, първо, че петдневният срок, предоставен на втория жалбоподател, за да представи становището си по проекта за отнемане на лиценза, е недостатъчен, второ, че декларациите за проблеми или за вероятност от възникването на проблеми не са им били съобщени в хода на процедурата и че те са релевантни, обратно на твърденията на ЕЦБ. Трето, те твърдят, че ЕЦБ не е обяснила в какво се състои неотложността. Накрая, те твърдят, че разпоредбите на Рамковия регламент за ЕНМ, които предвиждат срок от три дни за представяне на становище по проекта за отнемане на лиценза, представляват непропорционално и произволно ограничаване на правото на кредитните институции на ефективни правни средства за защита и следователно били незаконосъобразни.
В рамките на двадесет и второто правно основание жалбоподателите се позовават на нарушение на задължението за мотивиране, тъй като съображенията, на които се основава решението от 17 юли 2018 г., били повърхностни и неясни и не посочвали ясно кои са особено сериозните пропуски, обосноваващи отнемането на лиценза на втория жалбоподател, с оглед на приложимите стандарти за банковия сектор.
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
а)

По нарушението на правото на изслушване
В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 31 от Рамковия регламент за ЕНМ, озаглавен „Право на изслушване“:
„1.   Преди ЕЦБ да може да приеме надзорно решение на ЕЦБ, чийто адресат е страна и което би засегнало неблагоприятно правата на тази страна, на същата трябва да се даде възможност да представи на ЕЦБ писмено становище относно фактите, възраженията и правните основания, относими към надзорното решение на ЕЦБ. […]
[…]
3.   По правило на страната се дава възможност да представи писменото си становище в срок до две седмици след получаването на изложение, посочващо фактите, възраженията и правните основания, на които ЕЦБ възнамерява да основе надзорното решение на ЕЦБ.
По искане на страната ЕЦБ може да удължи срока при необходимост.
При особени обстоятелства ЕЦБ може да съкрати срока до три работни дни. Срокът се съкращава до три работни дни също и в случаите, обхванати от членове 14 и 15 от [Основния регламент] за ЕНМ.
4.   Независимо от параграф 3 и при спазване на параграф 5 ЕЦБ може да приеме надзорно решение на ЕЦБ, чийто адресат е страна и което би засегнало неблагоприятно правата на тази страна, без да ѝ дава възможност да представи становище относно фактите, възраженията и правните основания, относими към надзорното решение на ЕЦБ преди приемането му, ако се окаже необходимо приемане на неотложно решение, за да се предотврати значителна вреда за финансовата система.
5.   Ако в съответствие с параграф 4 е прието неотложно надзорно решение на ЕЦБ, на страната се дава възможността своевременно след приемането му да представи писмено становище относно фактите, възраженията и правните основания, относими към надзорното решение на ЕЦБ. По правило на страната се дава възможност да представи писменото си становище в срок до две седмици след получаването на надзорното решение на ЕЦБ. По искане от страната ЕЦБ може да удължи срока, като срокът обаче не може да надвишава шест месеца. ЕЦБ преглежда надзорното решение на ЕЦБ с оглед на становището на страната и може да го потвърди, отмени, измени или да го отмени и замени с ново надзорно решение на ЕЦБ.
[…]“.
Съгласно постоянната съдебна практика, неразделна част от зачитането на правото на защита е правото на изслушване, което гарантира на всяко лице възможността да изрази надлежно и ефективно становището си в хода на административното производство и преди приемането на всяко решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му. Съгласно практиката на Съда правилото, че на адресата на увреждащо решение трябва да бъде предоставена възможност да изложи своето становище, преди решението да бъде прието, има за цел компетентният орган да бъде в състояние да отчете надлежно всички релевантни елементи (вж. решение от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая от точка 3.1, буква а) от решението от 17 юли 2018 г. е видно, че доколкото последното е прието на основание член 14, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ, срокът за представяне на становище е три дни и ЕЦБ е решила да упражни дискреционните си правомощия, за да удължи този срок на пет работни дни.
Първо, следва да се отбележи, че ЕЦБ е приложила правилно релевантните разпоредби от Рамковия регламент за ЕНМ относно правото на изслушване на кредитните институции, адресати на решение на ЕЦБ, а именно член 31, параграф 3 от посочения рамков регламент.
Второ, следва да се приеме, както прави ЕЦБ, че законодателят на Съюза е направил оценка дали предвиденият в тези разпоредби срок е разумен, като е претеглил противоположните интереси, от една страна, частните интереси на кредитните институции да имат възможно най-много време, за да изразят своите становища, а от друга страна, обществения интерес възстановяването на законността да бъде възможно най-бързо. Ето защо жалбоподателите не могат да поставят под въпрос разумния характер на сроковете, определени в Рамковия регламент за ЕНМ, без да повдигнат възражение за формална незаконосъобразност на съответните разпоредби.
Доколкото жалбоподателите повдигат възражение за незаконосъобразност на разпоредбите на Рамковия регламент за ЕНМ, що се отнася до непропорционалния характер на срока, предвиден за представяне на становище по проект за отнемане на лиценз, то следва да се отхвърли като недопустимо, тъй като е просрочено. Всъщност жалбоподателите повдигат това възражение едва на етапа на репликата. От съдебната практика обаче следва, че обхватът на спора се определя от исковата молба или жалбата и че възражение за незаконосъобразност е недопустимо на етапа на репликата. Освен това в случая възражението за незаконосъобразност не се основава на никакво установено в хода на производството правно или фактическо обстоятелство по смисъла на член 84, параграф 2 от Процедурния правилник (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 27 септември 2005 г., Common Market Fertilizers/Комисия,
T‑134/03 и T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, т.
и цитираната съдебна практика).
Трето, твърдението на жалбоподателите относно липсата на неотложност е неотносимо, доколкото в случая ЕЦБ не е приложила съответните разпоредби на Рамковия регламент за ЕНМ, а именно член 31, параграфи 4 и 5 от посочения рамков регламент. Всъщност ЕЦБ правилно е приложила член 31, параграф 3, трета алинея от този рамков регламент, тъй като е приела решението си на основание член 14 от основния регламент за ЕНМ, положение, при което предоставеният на страните срок, за да бъдат изслушани, е сведен до три работни дни.
б)

Относно нарушението на правото на защита
Що се отнася до нарушението на правото на защита, жалбоподателите добавят само, че декларациите за наличие на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми не са им били съобщени.
В това отношение е достатъчно да се припомни, че както е видно от съображенията, изложени в точки 147—152 по-горе, декларациите за наличие на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми са само незадължителни подготвителни актове, предхождащи евентуални механизми за преструктуриране, чието приемане не предполага непременно приемането на такъв механизъм по силата на Регламента ЕМП, и че не съществува функционална равностойност между оценка за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми и отнемане на лиценза, макар фактите в основата на двата акта да могат да се припокриват, доколкото условията за отнемане на лиценза несъмнено се различават от съображенията, които обосновават преценката за наличието на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми.
Така в случая, както правилно отбелязва ЕЦБ, декларациите за наличие на проблеми или за вероятност от възникването на проблеми се основават на мотиви, различни от мотивите на решението за отнемане на лиценза. За сметка на това, доколкото се припокриват, тези мотиви са възпроизведени в проекторешението на FSA за отнемане на лиценза, единственото релевантно в случая решение, по което вторият жалбоподател е имал възможност да вземе отношение. Следователно оплакването, изведено от несъобщаването на посочените декларации, може да се отхвърли като неотносимо.
Освен това жалбоподателите не могат да упрекват FSA, че не е поддържал диалог с ръководството и с акционерите на поднадзорната институция, за да постигне пълно изпълнение на изискванията. Всъщност от точки 23, 39 и 278 по-горе е видно, че вторият жалбоподател безспорно е получил няколко предупреждения и възможности за обсъждане с FSA и че последният е сътрудничил в достатъчна степен, за да обясни в хода на цялото производство защо наблюдаваните недостатъци продължават да съществуват.
в)

По нарушаването на задължението за мотивиране
Най-напред следва да се припомни, че съгласно член 22, параграф 2, втора алинея от основния регламент за ЕНМ решенията на ЕЦБ съдържат мотивите, на които се основават.
Съгласно член 33, параграфи 1 и 2 от Рамковия регламент за ЕНМ надзорното решение на ЕЦБ се придружава от мотивите за приемането му. Мотивите съдържат основните факти и правните основания, на които се основава надзорното решение на ЕЦБ.
Член 39, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ уточнява, че „[п]однадзорно лице се счита за значимо поднадзорно лице, ако ЕЦБ определи това в решение на ЕЦБ, чийто адресат е съответното поднадзорно лице […], като посочва мотивите за такова решение“.
Следва да се подчертае, че посочените в точки 381—383 разпоредби само припомнят в текста на основния регламент за ЕНМ и на Рамковия регламент за ЕНМ задължението за мотивиране, с което институциите, органите, службите и агенциите на Съюза са обвързани по силата на член 296, втора алинея ДФЕС (решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
).
Предвиденото в член 296 от ДФЕС задължение за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от правилността на мотивите, от която зависи материалната законосъобразност на спорния акт (вж. решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
и цитираната съдебна практика).
В тази насока, от една страна, изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Що се отнася конкретно до мотивирането на индивидуалните решения, задължението за мотивирането на този тип решения има за цел, освен да позволи съдебен контрол, да предостави на заинтересованото лице достатъчно информация, за да може то да прецени дали решението евентуално страда от порок, който е основание за оспорване на неговата действителност (вж. решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая е достатъчно да се констатира, че решението от 17 юли 2018 г. е много ясно структурирано (една част относно процедурата, една част, в която се припомнят фактите в основата на делото, част, която обобщава установените слабости въз основа на проекторешението на FSA за отнемане на лиценза, и част относно пропорционалността на мярката за отнемане на лиценза, включваща извършения анализ от страна ЕЦБ) и изчерпателно излага фактическите и правните обстоятелства, на които те се основават частите. Освен това следва да се подчертае, че посоченото решение се вписва в контекст на многогодишен диалог между втория жалбоподател и FSA, както е описан в точка 364 по-горе, който позволява да се заключи, че вторият жалбоподател без никакво съмнение е бил запознат с фактическия и процесуален контекст, до който се отнася това решение, по смисъла на припомнената в точка 387 по-горе съдебна практика. Освен това следва да се отбележи, че мотивите на това решение са позволили на втория жалбоподател да разбере причините, обосноваващи приемането му, и да формулира възраженията си, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 386 по-горе.
От всичко изложено по-горе следва, че настоящата група правни основания трябва да се отхвърли.
8.

По двадесет и третото и двадесет и четвъртото правно основание, изведени по-специално от нарушение на правото на достъп до преписката на втория жалбоподател и на правата на акционера в процедурата по преглед
В рамките на двадесет и третото правно основание жалбоподателите твърдят, че е налице нарушение на правото на достъп до преписката на втория жалбоподател. Според тях ЕЦБ неправомерно е отказала поискания достъп преди подаването на заявлението за преглед, въпреки че исканите от първия жалбоподател документи са му били необходими, за да изготви посоченото заявление, и за сметка на това е предоставила такъв достъп, след като АСП е обявил искането за преглед за допустимо, но същевременно на практика отказва достъпа, предоставяйки само 23 от общо 230 документа, които се съдържат в преписката, като приема всички останали за поверителни.
С двадесет и четвъртото основание жалбоподателите изтъкват няколко нарушения на правата на първия жалбоподател в рамките на процедурата по преглед, които опорочавали законосъобразността на решението от 17 юли 2018 г. до такава степен, че обосноват неговата отмяна.
На първо място, ЕЦБ допуснала грешка в решението от 26 март 2018 г., доколкото в него се съдържали неточна информация, че само кредитната институция е можела да подаде искане за преглед, докато в решението на АСП се приема за допустимо и акционерът да подаде такова искане. Освен това ЕЦБ не била уведомила първия жалбоподател за това решение, въпреки че имал право да поиска преразглеждането му.
На второ място, жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че не е предоставила на първия жалбоподател достъп до преписката преди заседанието пред АСП, като по този начин му е попречила да формулира правилно и да обоснове в достатъчна степен искането си за преглед, позовавайки се на твърдени съображения за поверителност.
На трето място, правото на изслушване на първия жалбоподател било ограничено поради прекомерно краткия срок, който му бил предоставен за представяне на допълнително становище, след като е получил достъп до преписката.
На четвърто място, жалбоподателите твърдят, че ЕЦБ не е предоставила достъп на АСП до пълния текст на решението от 26 март 2018 г., който е бил представен от първия жалбоподател само във вариант със заличена информация, с който той разполагал, след като го намерил на уебсайта на FSA. Възможността за провеждане на безпристрастен и обективен преглед впоследствие била поставена под въпрос от ограничаването на разглеждането от страна на АСП само до правните съображения, както и само до твърденията за нарушения, изложени в заявлението за преглед — ограничение, предвидено в член 10, параграф 2 от Решение 2014/360, което не намирало никакво основание в член 24 от основния регламент за ЕНМ.
На пето място, жалбоподателите упрекват ЕЦБ, че не е привлякла в процедурата по преглед представителите на втория жалбоподател нито в лицето на ликвидаторите, нито на бившите директори, което явно противоречало на принципите на справедлив процес и нарушавало правото на изслушване на посочения жалбоподател, предмет на последното решение.
На шесто място, жалбоподателите твърдят, че решението от 17 юли 2018 г. не е мотивирано, тъй като мотивите за отхвърляне на заявлението за преглед не били посочени в него. Възможността да се вземат предвид и мотивите на становището на този съвет, не можела да компенсира липсата на мотиви в посоченото решение, тъй като изискването, установено в член 24, параграф 9 от основния регламент за ЕНМ, не може да бъде изпълнено с мотиви per relationem.
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 22, параграф 2 от основния регламент за ЕНМ, член 32 от Рамковия регламент за ЕНМ и член 20 от Решение 2014/360 правото на защита на засегнатите лица се съблюдава строго в хода на производството. Те имат право на достъп до преписката на ЕЦБ при зачитане на законния интерес на други лица във връзка с опазване на търговските им тайни. Правото на достъп до преписката не включва достъп до поверителна информация.
Освен това съгласно член 24, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ всяко физическо или юридическо лице може да поиска преглед на решение на ЕЦБ, на което то е адресат или което го засяга пряко и лично.
В случая следва да се констатира, на първо място, че вторият жалбоподател не е подал заявление за преглед на основание член 24 от основния регламент за ЕНМ, въпреки че е имал такова право. На второ място, що се отнася до първото заявление за достъп, подадено от първия жалбоподател, на 15 април 2018 г., той подава заявление за достъп след приключване на първоначалната процедура по наблюдение, довела до решението от 26 март 2018 г.
Решението от 26 март 2018 г. не е било адресирано до първия жалбоподател и той не може да се счита за пряко и лично засегнат от него съгласно практиката на Съда (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, т.
—
и
).
При тези обстоятелства ЕЦБ не е допуснала грешка, като не е предоставила достъп до преписката на първия жалбоподател, който не е засегната страна по смисъла на член 22, параграф 2 от основния регламент за ЕНМ и на членове 26 и 32 от Рамковия регламент за ЕНМ към момента на подаване на първото му заявление.
Що се отнася до второто заявление за достъп, подадено на 26 април 2018 г. във връзка с искането за преглед на решението от 26 март 2018 г., както и до другите твърдения за нарушения, свързани с развитието на производството, следва да се подчертае, че АСП приема за допустимо искането на първия жалбоподател за преглед на основание член 24, параграф 5 от основния регламент за ЕНМ. Тъй като критериите за допустимост, определени в тази разпоредба, съвпадат с критериите, предвидени в член 263 ДФЕС за исковете и жалбите по съдебен ред, е прието, че жалбоподателят отговаря на критериите за допустимост въз основа на определение от 12 септември 2017 г., Fursin и др./ЕЦБ (
T‑247/16
, непубликувано,
EU:T:2017:623
). Поради това АСП приема и заявлението за достъп до преписката на този жалбоподател в качеството му на жалбоподател в производството по преглед, съгласно член 20 от Решение 2014/360.
В това отношение обаче следва да се отбележи, че заявлението за преглед на първия жалбоподател не би било обявено за допустимо при липсата на определение от 12 септември 2017 г., Fursin и др./ЕЦБ (
T‑247/16
, непубликувано,
EU:T:2017:623
) и че понастоящем последното вече е отменено от Съда с решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). Следователно в действителност на посочения жалбоподател са предоставени възможности като производството по преглед, което е допълнителен способ спрямо обжалването по съдебен ред, и достъп до преписката, от които той не би трябвало да се ползва.
При тези особени обстоятелства, които не могат да се повторят, тъй като определението от 12 септември 2017 г., Fursin и др./ЕЦБ (
T‑247/16
, непубликувано,
EU:T:2017:623
), на което се е основал АСП, е отменено от Съда и предвид че първият жалбоподател не е легитимиран да подаде настоящата жалба, доколкото с нея се иска отмяна на решението от 17 юли 2018 г., както следва от изложеното в точка 100 по-горе, както и поради липсата на легитимация на втория жалбоподател, поради това че той не е бил страна в производството по преглед, тъй като е избрал да не подава заявление за преглед, въпреки че е имал право да го направи, основанията, свързани с нарушение на правото на защита в рамките на производството по преглед, следва да се отхвърлят като недопустими.
Във всички случаи, дори да се предположи, че тези основания трябва да се приемат за допустими, те не могат да доведат до отмяна на решението от 17 юли 2018 г., тъй като при липсата на тези евентуални процесуални нарушения решението не би могло да доведе до различен резултат (вж. в този смисъл решение от 14 февруари 1990 г., Франция/Комисия,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, т.
), което се потвърждава от анализа, изложен в точки 105—389 по-горе.
9.

По двадесет и петото правно основание, изтъкнато в подкрепа на искането за отмяна на решението относно разноските, изведено от незаконосъобразността на решението от 17 юли 2018 г.
Двадесет и петото правно основание, изтъкнато в подкрепа на искането за отмяна на решението по разноските, е изведено от незаконосъобразността на решението от 17 юли 2018 г.
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
В случая нито едно от основанията, изтъкнати по дело T‑584/18, не позволява да се заключи, че решението от 17 юли 2018 г. е незаконосъобразно.
Поради това настоящото основание трябва да бъде отхвърлено.
10.

По искането за събиране на доказателства
В писмените си становища жалбоподателите отправят няколко искания до Общия съд за приемане на различни мерки по събиране на доказателства: първо, да разпореди на ЕЦБ и на FSA да представят документи, сред които решенията FOLTF, второ, да разпореди да се представят актовете, доказващи, че ЕЦБ е приела решение относно доброволната ликвидация, и свидетелските показания на съответните служители на ЕЦБ, трето, да разпореди на ЕЦБ и на Република Естония да оповестят актовете за установяване на нарушение на законодателството в областта на БИП/БФТ и свидетелските показания на председателя на FSA и на съответните служители на ЕЦБ и четвърто, да разпореди на ЕЦБ да посочи конкретните подвеждащи декларации, за които се твърди, че са били представени от жалбоподателите, и да оповести документите, разкриващи кореспонденцията между ЕЦБ и FSA относно клона в Латвия, който въпрос оставал неразрешен след съдебното споразумение в Латвия, както и да призове председателят на FSA и съответните служители на ЕЦБ да дадат свидетелски показания.
ЕЦБ се противопоставя на искането на жалбоподателите за събиране на доказателства, тъй като поисканите мерки не отговарят на условията, установени в съдебната практика, както и в член 88 от Процедурния правилник, що се отнася по-специално до релевантността и необходимостта от поисканата информация за установяването на определени факти и за разрешаването на спора.
В самото начало следва да се отбележи, че искането на жалбоподателите представлява искане за събиране на доказателства по смисъла на член 91, букви б)—г) от Процедурния правилник, предложено съгласно член 88, параграф 1 от посочения правилник.
От член 88, параграф 2 от този процедурен правилник следва, че искането по параграф 1 от същия трябва точно да посочва предмета на исканите действия и причините, които ги обосновават. Освен това посочената разпоредба уточнява, че когато това искане е направено след първата размяна на писмени изявления, направилата го страна трябва да изложи причините, поради които не е могла да го представи по-рано.
В случая, на първо място, повечето искания за събиране на доказателства, с изключение на искането за представяне на „решенията FOLTF“, са подадени за първи път на етапа на репликата. Жалбоподателите по никакъв начин не обясняват в искането си причините, обосноваващи това закъснение. Следователно тези искания трябва да бъдат отхвърлени като недопустими.
Във всеки случай трябва да се констатира, че исканията за събиране на доказателства не са достатъчно точни по отношение на предмета и релевантността на свидетелските показания и на документите, които трябва да бъдат представени.
Всъщност следва да се отбележи, както правят ЕЦБ и Комисията, от една страна, че въпросите, по които жалбоподателите искат да изслушат свидетелите, нямат за цел да установят фактите, а да потвърдят поредица от твърдения на жалбоподателите, неподкрепени с доказателства. Тези твърдения обаче, дори да се предположи, че бъдат потвърдени, не биха били релевантни за разрешаването на спора. Освен това трябва да се констатира, че искането за изслушване на свидетели също е отчасти неточно с оглед на идентифицирането на лицата, които трябва да бъдат изслушани.
От друга страна, що се отнася до исканията за представяне на документи, първо, що се отнася до „решенията FOLTF“ (единствено искане за събиране на доказателства, подадено на етапа на жалбата и следователно своевременно), то трябва да се отхвърли въз основа на съображенията, изложени в точка 181 по-горе. Второ, както бе установено в точка 279 по-горе, констатациите за нарушения на законодателството в областта на БИП/БФТ следват в достатъчна степен от решението от 17 юли 2018 г. Трето, от точка 267 по-горе следва, че да се определи дали въпросът относно клона в Латвия все още е бил открит за FSA и ЕЦБ, не е необходим елемент за разрешаването на спора.
От гореизложеното следва, че исканията за събиране на доказателства трябва да бъдат отхвърлени отчасти като просрочени и отчасти като неоснователни или, при условията на евентуалност, като изцяло неоснователни.
С оглед на всичко изложено по-горе жалбата по дело T‑584/18 трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 137 от Процедурния правилник, когато липсва основание за произнасяне по същество, Общият съд определя съдебните разноски по своя преценка.
С оглед на съображенията, поради които приема, че липсва основание за произнасяне по същество по дело T‑351/18, Общият съд счита, че трябва да реши по справедливост всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като в случая жалбоподателите са загубил дело T‑584/18, те следва да понесат направените от тях съдебни разноски и разноските на ЕЦБ съгласно нейните искания.
По смисъла на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски по дело T‑584/18.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав)
реши:

1)
Съединява дела T‑351/18 и T‑584/18 за целите на съдебното решение.

2)
Липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество по дело T‑351/18.

3)
Отхвърля жалбата по дело T‑584/18.

4)
По дело T‑351/18 Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, Европейската централна банка (ЕЦБ) и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

5)
По дело T‑584/18 осъжда Ukrselhosprom PCF и Versobank да понесат освен направените от тях съдебни разноски и тези на ЕЦБ.

6)
По дело T‑584/18 Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски.

Costeira
Gratsias
Кънчева
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 6 октомври 2021 година.
Подписи
Съдържание

I. Обстоятелствата по спора

II. Производството и исканията на страните

А. Започване на производството и искания на страните по дело T‑351/18

Б. Започване на производството и искания на страните по дело T‑584/18

В. Развитие на производството по двете дела

III. От правна страна

А. По запазването на предмета на спора и на правния интерес на жалбоподателите по дело T‑351/18

Б. По допустимостта по дело T‑584/18

1. По допустимостта на искането за отмяна на решението от 17 юли 2018 г.

2. По допустимостта на искането за отмяна на решението относно разноските

В. По същество

1. По първото, второто, четиринадесетото, петнадесетото и деветнадесетото основание

а) По разпределянето на правомощията между ЕЦБ и ACN на участващите в ЕНМ държави членки във връзка с отнемането на лиценза за нарушаване на правилата в областта на БИП/БФТ

б) По първата част, свързана с липсата на компетентност на ЕЦБ да отнеме лиценза на кредитна институция, след като НКО вече е обявил, че е проблемна или е налице вероятност да стане проблемна

в) По втората част, свързана с липсата на компетентност на ЕЦБ да оценява въпросите в областта на БИП/БФТ

г) По третата част, свързана с липсата на компетентност на ЕЦБ да откаже доброволната ликвидация на втория жалбоподател и продажбата на банката на друг инвеститор

д) По четвъртата част, свързана със злоупотреба с власт

2. По третото основание, изведено от нарушение на задължението за полагане на дължимата грижа и за безпристрастност при проверката на ЕЦБ

3. По четвъртото и петото правно основание, изведени от грешки в преценката или от неотчитане на някои релевантни обстоятелства по делото

а) По петото правно основание, изведено от неотчитането на положителната роля на новото ръководство на втория жалбоподател

б) По четвъртото основание, изведено от грешка в преценката относно погрешния характер на информацията за дейностите на втория жалбоподател в Латвия

4. По шестото, дванадесетото и осемнадесетото правно основание, изведени от грешка в преценката, доколкото ЕЦБ неправилно се е основала на нарушение на предписанието на FSA и на нарушение на принципа на правната сигурност

5. По седмото, шестото, тринадесетото до петнадесетото и седемнадесетото правно основание, изведени от нарушение на принципа на пропорционалност

6. По шестнадесетото и осемнадесетото основание, изведени от нарушение на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност

7. По двадесетото до двадесет и второто основание, изведени от съществено процесуално нарушение

а) По нарушението на правото на изслушване

б) Относно нарушението на правото на защита

в) По нарушаването на задължението за мотивиране

8. По двадесет и третото и двадесет и четвъртото правно основание, изведени по-специално от нарушение на правото на достъп до преписката на втория жалбоподател и на правата на акционера в процедурата по преглед

9. По двадесет и петото правно основание, изтъкнато в подкрепа на искането за отмяна на решението относно разноските, изведено от незаконосъобразността на решението от 17 юли 2018 г.

10. По искането за събиране на доказателства

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: английски.