CELEX: 62017TJ0330
Pomoc państwa
System pomocy wprowadzony przez Francję w latach 1994-2008
Dotacje inwestycyjne przyznane przez region Île-de-France
Decyzja uznająca system pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym
Pojęcia pomocy istniejącej i nowej pomocy
Artykuł 107 TFUE
Artykuł 108 TFUE
Artykuł 1 lit. b) ppkt (i) i (v) rozporządzenia (UE) 2015/1589
Termin przedawnienia
Artykuł 17 rozporządzenia 2015/1589

I.

Okoliczności powstania sporu
W ramach niniejszej skargi Ceobus oraz pozostałe skarżące, których nazwy figurują w załączniku, wnoszą o stwierdzenie nieważności części decyzji Komisji (UE) 2017/1470 z dnia 2 lutego 2017 r. dotyczącej programów pomocy SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) przyznanej przez Francję na rzecz przedsiębiorstw świadczących usługi transportu autobusowego w regionie Île-de-France (
Dz.U. 2017, L 209, s. 24
, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Skarżące są przedsiębiorstwami prawa francuskiego, które prowadzą działalność na obszarze regionu Île-de-France (Francja, zwanego dalej „regionem”), gdzie obsługują sieci pasażerskiego transportu drogowego.
W dniu 20 października 1994 r. rada regionu Île-de-France przyjęła uchwałę CR 34-94 dotyczącą pomocy na rzecz polepszenia usług publicznego transportu drogowego świadczonych przez przedsiębiorstwa prywatne lub przedsiębiorstwa zarządzane przez państwo w celu przedłużenia wszystkich środków pomocy, które wdrożono wcześniej na rzecz tych przedsiębiorstw. Dwie uchwały, mianowicie uchwała CR 44-98 i uchwała CR 47-01 (zwane dalej łącznie z uchwałą CR 34-94 „spornymi uchwałami”), zastąpiły uchwałę CR 34-94, odpowiednio w 1998 r. i w 2001 r., zanim rozpatrywany system pomocy uchylono w 2008 r.
Na podstawie spornych uchwał region przyznawał pomoc finansową jednostkom samorządu terytorialnego na jego terytorium, które zawarły umowy w sprawie obsługi regularnych połączeń autobusowych z prywatnymi przedsiębiorstwami zajmującymi się regularnym zbiorowym transportem drogowym lub z zarządzanymi przez państwo przedsiębiorstwami obsługującymi takie połączenia. Jednostki samorządu terytorialnego wypłacały następnie pomoc wspomnianym przedsiębiorstwom transportowym (zwanym dalej „beneficjentami końcowymi”).
Pomoc była przyznawana w formie dotacji inwestycyjnych i miała na celu ułatwienie nabywania przez beneficjentów końcowych nowych pojazdów oraz instalacji przez nich nowych urządzeń w celu poprawy oferty transportu zbiorowego i zaradzenia negatywnym efektom zewnętrznym związanym ze szczególnie natężonym ruchem drogowym w regionie.
Według władz francuskich 135 przedsiębiorstw, w tym wszystkie skarżące, skorzystało w latach 1994–2008 z rozpatrywanego systemu pomocy. Wykorzystanie pomocy było uregulowane w aneksach do umów w sprawie obsługi połączeń zawieranych między jednostkami samorządu terytorialnego a beneficjentami końcowymi. Aneksy były kontrasygnowane przez przewodniczącego rady regionu Île-de-France i określały szczegółowo zobowiązania ciążące na beneficjentach końcowych w zamian za wypłatę pomocy.
W dniu 17 października 2008 r. do Komisji Europejskiej złożono skargę w sprawie podobno niezgodnych z prawem systemów pomocy państwa obejmujących środki wsparcia wdrożone na rzecz niektórych przedsiębiorstw z sektora usług transportu autobusowego w latach 1994–2008 przez region na jego terytorium, a następnie od 2008 r. przez syndicat des transports d’Île-de-France (zrzeszenie przewoźników w regionie Île-de-France, STIF, Francja).
Pismem z dnia 11 marca 2014 r. Komisja powiadomiła Republikę Francuską o swojej decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. Publikując tę decyzję w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(
Dz.U. 2014, C 141, s. 38
), Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w przedmiocie spornych środków.
W dniu 30 kwietnia 2014 r. Republika Francuska przekazała Komisji swoje uwagi. Wszystkie uwagi zaprezentowane przez zainteresowane strony przekazano Republice Francuskiej, która nie przedstawiła w ich zakresie żadnych uwag.
W dniu 21 czerwca 2016 r. Komisja otrzymała wspólną notę od czterech z siedmiu zainteresowanych stron, mającą na celu wyjaśnienie ich stanowiska w następstwie wydania wyroku z dnia 6 października 2015 r., Komisja/Andersen (
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
). W dniu 9 listopada 2016 r. region, jako zainteresowana strona, uzupełnił swoje uwagi.
W dniu 2 lutego 2017 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję i zamknęła formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE.
W zaskarżonej decyzji Komisja uznała w szczególności, że dotacje inwestycyjne przyznane przez region w ramach rozpatrywanego systemu pomocy w latach 1994–2008 stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która nie miała wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, w związku z czym była zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 TFUE. Komisja uznała natomiast, że w zakresie, w jakim pomocy tej nie zgłoszono i powinno się uznać ją za „nową pomoc”, została ona bezprawnie wprowadzona w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Program pomocy wdrożony niezgodnie z prawem przez [Republikę Francuską] w latach 1994–2008 w formie dotacji inwestycyjnych przyznawanych przez region Île-de-France w ramach uchwał CR 34-94, CR 44-98 i CR 47-01 jest zgodny z rynkiem wewnętrznym.
[…]
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Francuskiej”.
II.

Postępowanie przed sądami krajowymi
W maju 2004 r. syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (niezależne zrzeszenie przewoźników osób, zwane dalej „SATV”) wniosło do przewodniczącego rady regionu Île-de-France o uchylenie spornych uchwał. W następstwie oddalenia tego wniosku SATV wniosło w dniu 17 czerwca 2004 r. do tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu, Francja) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji przewodniczącego rady regionu Île-de-France.
Wyrokiem nr 0417015 z dnia 10 lipca 2008 r. tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny w Paryżu) uwzględnił skargę SATV i zobowiązał region do przedłożenia radzie regionu Île-de-France nowej uchwały z tego względu, że nie zgłoszono Komisji systemu pomocy wdrożonego na podstawie spornych uchwał. Tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny w Paryżu) nakazał ponadto regionowi uchylenie spornych uchwał.
Region wniósł odwołanie od tego wyroku, ale uchylił sporne uchwały uchwałą CR 80-08 z dnia 16 października 2008 r.
Wyrokiem nr 08PA04753 z dnia 12 lipca 2010 r. cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu, Francja) utrzymał w mocy wyrok tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu) nr 0417015 z dnia 10 lipca 2008 r. Region wniósł skargę kasacyjną na ten wyrok do Conseil d’État (rady stanu, Francja). Wyrokiem nr 343440 z dnia 23 lipca 2012 r. Conseil d’État (rada stanu) oddaliła tę skargę kasacyjną.
W lutym 2015 r. skarżące wniosły skargę osoby trzeciej przeciwko wyrokowi wydanemu przez cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu) z dnia 12 lipca 2010 r.
W związku z nieuwzględnieniem skargi osoby trzeciej przez cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu) w dniu 27 listopada 2015 r. (wyrok nr 15PA00927) skarżące wniosły skargę kasacyjną do Conseil d’État (rady stanu), która była w dalszym ciągu rozpoznawana w chwili wniesienia skargi.
W następstwie kolejnej skargi wniesionej przez SATV w dniu 27 października 2008 r. tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny w Paryżu) nakazał regionowi wyrokiem nr 0817138 z dnia 4 czerwca 2013 r. wydanie tytułów egzekucyjnych umożliwiających odzyskanie pomocy wypłaconej na podstawie spornych uchwał. W dniu 27 listopada 2015 r. cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu) oddalił odwołanie wniesione przez region od tego wyroku (wyrok nr 13PA03172). Region wniósł skargę kasacyjną do Conseil d’État (rady stanu), która była w dalszym ciągu rozpoznawana w chwili wniesienia skargi.
III.

Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 maja 2017 r. skarżące wniosły na podstawie art. 263 TFUE niniejszą skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności części zaskarżonej decyzji.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie, że skarga jest dopuszczalna;
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja stwierdziła w niej tytułem głównym, że system pomocy wdrożony na podstawie uchwał CR 34-94, CR 44-98 i CR 47-01 stanowi nowy system pomocy, który został „wdrożony niezgodnie z prawem”, i tytułem posiłkowym, że przedawnienie dotyczy jedynie dotacji wypłaconych przed majem 1994 r.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
tytułem żądania głównego – stwierdzenie niedopuszczalności skargi;
–
tytułem żądania ewentualnego – oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
IV.

Co do prawa
A.

W przedmiocie dopuszczalności
Komisja, która nie podniosła zarzutu niedopuszczalności w odrębnym piśmie na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności skargi ze względu na brak czynnej legitymacji procesowej i interesu prawnego skarżących.
Skarżące twierdzą, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ posiadają one zarówno czynną legitymację procesową, jak i interes prawny we wniesieniu skargi na zaskarżoną decyzję.
W tym względzie należy przypomnieć, że sąd Unii Europejskiej ma prawo ocenić w świetle okoliczności każdej konkretnej sprawy, czy względy prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości uzasadniają oddalenie skargi co do istoty bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności (wyroki: z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, pkt
,
; z dnia 14 września 2015 r., Brouillard/Trybunał Sprawiedliwości,
T‑420/13
, niepublikowany,
EU:T:2015:633
, pkt
).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uważa, że w trosce o ekonomię postępowania należy od razu zbadać zasadność skargi, bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności.
B.

Co do istoty
Na poparcie skargi skarżące podnoszą zasadniczo dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 108 ust. 1 TFUE w związku z art. 1 lit. b) ppkt (i) i (v) rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (
Dz.U. 2015, L 249, s. 9
), ponieważ Komisja błędnie uznała w zaskarżonej decyzji, że pomoc przyznana na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy w latach 1994–2008 stanowiła nową pomoc, która w braku zgłoszenia została wdrożona niezgodnie z prawem. Zarzut drugi, podniesiony posiłkowo, dotyczy naruszenia art. 17 ust. 2 tego rozporządzenia ze względu na to, że Komisja błędnie stwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż jedynie pomoc wypłacona w ramach rozpatrywanego systemu pomocy przed majem 1994 r. była przedawniona.
1.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 108 ust. 1 TFUE w związku z art. 1 lit. b) ppkt (i) i (v) rozporządzenia 2015/1589
a)

W przedmiocie dopuszczalności zarzutu pierwszego
Komisja uważa, że zarzut pierwszy jest w części niedopuszczalny w zakresie, w jakim skarżące nie podniosły argumentów dotyczących zastrzeżenia opartego na naruszeniu art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589 w ramach postępowań krajowych dotyczących rozpatrywanego systemu pomocy, a w części bezskuteczny, ponieważ te same argumenty nie mogą podważyć wniosków sądów krajowych dotyczących nowego charakteru wspomnianego systemu.
Skarżące podważają argumenty Komisji.
W tym względzie należy przypomnieć, że – wbrew temu, co Komisja podniosła w swoich pismach – do Sądu nie należy ocena, czy podniesione przed nim zarzuty lub argumenty są przedmiotem skargi kasacyjnej lub postępowania przed sądami krajowymi. Wystarczy bowiem, by w wyniku skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do sądu Unii strona skarżąca mogła uzyskać korzyść oraz by stwierdzenie nieważności aktu mogło samo w sobie wywołać skutki prawne względem strony skarżącej (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE jeżeli pomoc została przyznana niezgodnie z prawem, sądy krajowe są zobowiązane wyciągnąć wszelkie konsekwencje prawne z tej niezgodności z prawem stosownie do ich prawa krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2005 r., Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że nawet gdyby kwestia, czy rozpatrywany system pomocy jest systemem nowym lub istniejącym, nie została podniesiona w ramach postępowań zawisłych przed sądami krajowymi, stwierdzenie nieważności części zaskarżonej decyzji na podstawie niniejszego zarzutu mogłoby wywołać skutki prawne w stosunku do skarżących i przyznać im korzyść ze względu na to, że skutkowałoby zwolnieniem sądów krajowych z obowiązku spoczywającego na nich na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE.
W związku z tym należy uznać, że zarzut pierwszy jest dopuszczalny. Ponadto w zakresie, w jakim zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 32 powyżej spoczywający na sądach krajowych obowiązek wyciągnięcia przez nie wszelkich konsekwencji ze stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji mógłby w szczególności zmusić je do zakwestionowania wniosków, do których wcześniej doszły w odniesieniu do rozpatrywanego systemu pomocy w orzeczeniach wydanych przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, należy oddalić argumentację Komisji zmierzającą do stwierdzenia, że niniejszy zarzut jest bezskuteczny.
b)

W przedmiocie zasadności zarzutu pierwszego
Skarżące twierdzą zasadniczo, że Komisja błędnie zakwalifikowała w zaskarżonej decyzji dotacje inwestycyjne przyznane przez region w latach 1994–2008 jako nowy system pomocy.
Na poparcie swoich twierdzeń skarżące podnoszą dwa główne zastrzeżenia. Po pierwsze, twierdzą one, że rozpatrywany system pomocy należy uznać za istniejący system pomocy na podstawie art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589 ze względu na to, że możliwość przyznawania dotacji przedsiębiorstwom z sektora publicznego transportu drogowego osób przez jednostki samorządu terytorialnego wprowadzono w art. 19 décret n
o
49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (dekretu nr 49-1473 z dnia 14 listopada 1949 r. w sprawie koordynacji i harmonizacji transportu kolejowego i drogowego, JORF z dnia 15 listopada 1949 r., s. 11104, zwanego dalej „dekretem z 1949 r.”) przed wejściem w życie we Francji w dniu 1 stycznia 1958 r. Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie traktatu FUE). Po drugie, uważają one, że ponieważ rynki transportu publicznego państw członkowskich Unii były zamknięte dla konkurencji przed 1995 r., czyli datą przyjętą w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), dotyczącym otwarcia tych rynków, Komisja nie mogła uznać, że pomoc przyznana w ramach rozpatrywanego systemu pomocy stanowiła już pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w chwili jej wprowadzenia i z tego powodu nie mogła stanowić pomocy istniejącej na podstawie art. 1 lit. b) ppkt (v) zdanie pierwsze rozporządzenia 2015/1589.
1)

W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589
Skarżące twierdzą, że rozpatrywany system pomocy jest istniejącym systemem pomocy, którego podstawą prawną jest dekret z 1949 r. i który wprowadzono przed dniem wejścia w życie we Francji w dniu 1 stycznia 1958 r. Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Przypominają one, że zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589 pomoc wprowadzoną przed wejściem w życie traktatu FUE w danym państwie członkowskim uważa się za istniejącą.
Komisja kwestionuje argumenty skarżących. Przypomina ona, że w motywie 236 zaskarżonej decyzji stwierdziła, iż dekret z 1949 r. nie określał żadnego z kluczowych parametrów rozpatrywanego systemu pomocy, czyli czasu jego trwania, budżetu, beneficjentów, charakteru towarów kwalifikujących się do objęcia dotacją i stawki dotacji, oraz że nie stwarzał on żadnego prawa do otrzymania dotacji.
Dekret z 1949 r. przewidywał, co następuje:
„Artykuł 2
Usługami transportu pasażerskiego, które są objęte środkami koordynującymi i harmonizującymi na podstawie przepisów art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 1949 r., są:
[…]
2. Usługi publiczne w zakresie pasażerskiego transportu drogowego wymienione poniżej […]:
Usługi regularne, w tym usługi sezonowe i okresowe […];
Usługi okazjonalne, czyli usługi, które choć są świadczone na żądanie, zaspokajają ogólne potrzeby publiczne i odnawiają się w pewnych okresach każdego roku […]
Artykuł 19
Jednostka samorządu terytorialnego może przyznać dotację na świadczenie usługi drogowej, zawierając z przedsiębiorstwem umowę określającą obowiązki spoczywające na tym ostatnim, poza obowiązkami wynikającymi z jego regulaminu użytkowania.
Taryfa określona na podstawie tej umowy powinna być zgodna z wszystkimi przepisami zawartymi w poprzednich artykułach”.
Co się tyczy kwestii, czy pomoc przyznana na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy ma swe źródło w dekrecie z 1949 r., po pierwsze, należy uściślić, że zasady przyznania dotacji przewidziane w dekrecie z 1949 r. różnią się od zasad przyznania pomocy na podstawie uchwały CR 34-94. Jak słusznie podnosi Komisja, w ramach uchwały CR 34-94 region przyznawał dotacje inwestycyjne jednostkom samorządu terytorialnego, a następnie były one przekazywane beneficjentom końcowym. Taki mechanizm przekazania nie istniał w przypadku dekretu z 1949 r.
Po drugie, z wyroku Conseil d’État (rady stanu) nr 343440 z dnia 23 lipca 2012 r. wynika, że dotacje przyznane na podstawie uchwały CR 34-94 miały na celu jedynie ułatwienie nabycia sprzętu przez przedsiębiorstwa transportu publicznego w Île-de-France, zaś celem lub skutkiem rozpatrywanego systemu pomocy nie było nałożenie w zamian na beneficjentów końcowych zobowiązań taryfowych. Inaczej było w przypadku art. 19 dekretu z 1949 r., który przewidując generalnie możliwość zawierania przez francuskie jednostki samorządu terytorialnego umów o udzielenie dotacji z tymi samymi przedsiębiorstwami, zakładał kontrolę stosowanych taryf. Artykuł 11 tego dekretu stanowił bowiem, że „w odniesieniu do usług objętych umową z jednostką samorządu terytorialnego taryfy są ustalane […] zgodnie z umową zawartą między przedsiębiorstwem a jednostką wypłacającą dotację”.
Po trzecie, sporne uchwały nie zawierały żadnej wzmianki o dekrecie z 1949 r. Uchwały te wspominały jedynie o code général des collectivités territoriales (ogólnym kodeksie jednostek samorządu terytorialnego), o loi n
o
82-1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (ustawie nr 82-1153 z dnia 30 grudnia 1982 r. o orientacji transportu krajowego, JORF z dnia 31 grudnia 1982 r., s. 4004) oraz o kilku wcześniejszych uchwałach oraz dekretach przyjętych zgodnie z prawem krajowym, wśród których nie figurował dekret z 1949 r.
Po czwarte, sporne uchwały wpisywały się w specyficzne ramy prawne dotyczące organizacji transportu w Île-de-France, które doprecyzowano po raz pierwszy w ordonnance n
o
59-151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (zarządzeniu nr 59-151 z dnia 7 stycznia 1959 r. w sprawie organizacji transportu pasażerskiego w regionie paryskim, JORF z dnia 10 stycznia 1959 r., s. 696), prawie dziesięć lat po wydaniu dekretu z 1949 r.
Z całości powyższych rozważań wynika, że dekret z 1949 r. nie stanowił podstawy prawnej rozpatrywanego systemu pomocy.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że skarżące nie przedstawiły przed Sądem wystarczających dowodów, aby wykazać, że rozpatrywany system pomocy należy uznać za istniejący system pomocy na podstawie art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589.
W konsekwencji należy oddalić zastrzeżenie dotyczące naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589.
2)

W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589
Skarżące podnoszą zasadniczo, że Komisja dopuściła się naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589, ponieważ nie uznała w zaskarżonej decyzji, że pomoc przyznana przez region stanowiła na podstawie tego przepisu istniejący system pomocy. W tym względzie uważają one w szczególności, że ponieważ rynki transportu publicznego państw członkowskich Unii zostały otwarte na konkurencję dopiero od 1995 r., czyli od daty przyjętej w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), dotyczącym otwarcia tych rynków, dotacje przyznane na podstawie spornych uchwał nie mogły stanowić systemu pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, gdy udzielono ich po raz pierwszy. Ich zdaniem zakładając nawet, że rozpatrywanego systemu pomocy nie ustanowiono w 1949 r., wprowadzono go w każdym razie w 1984 r. i nie zmieniono go następnie w istotny sposób.
Komisja podnosi, że – jak stwierdził tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny w Paryżu) w wyroku nr 0417015 z dnia 10 lipca 2008 r. – beneficjenci końcowi prowadzili działalność jednocześnie na rynku regularnego transportu pasażerów oraz na rynku okazjonalnego transportu pasażerów. Tymczasem rynek okazjonalnego transportu pasażerów zliberalizowano już w 1979 r. Wynika z tego, że rozpatrywany system pomocy mógł mieć wpływ na konkurencję między państwami członkowskimi na tym rynku bez względu na datę jej wprowadzenia, o ile sytuuje się ona między 1979 r. a 2008 r.
Komisja dodaje, że datą, którą należy uwzględnić w kwestii otwarcia rynku regularnego transportu pasażerskiego, jest data wejścia w życie loi n
o
93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (ustawy nr 93-122 z dnia 29 stycznia 1993 r. o zapobieganiu korupcji i o przejrzystości życia gospodarczego oraz procedur publicznych, JORF z dnia 30 stycznia 1993 r., s. 1588, zwanej dalej „ustawą Sapin”), która pozwoliła na wejście inwestorów i operatorów na rynek francuski i dokonała transpozycji do prawa francuskiego dyrektywy Rady 93/38/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (
Dz.U. 1993, L 199, s. 84
).
Zdaniem Komisji okoliczność, że z wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), wynika, iż niektóre państwa członkowskie otwarły swe rynki na konkurencję w 1995 r., nie oznacza, że Francja nie mogła otworzyć swego rynku już w 1993 r.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589 za istniejącą uznaje się pomoc, która w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój rynku wewnętrznego bez wprowadzenia w niej zmian przez państwo członkowskie. Natomiast środki, które stają się pomocą po liberalizacji danego rodzaju działalności przez prawo Unii, nie są uznawane za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji.
Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie „rozwoju rynku wewnętrznego” zawarte w art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589 można rozumieć jako odnoszące się do zmiany kontekstu gospodarczego i prawnego w sektorze, którego dotyczy dany środek. Zmiana taka może w szczególności być wynikiem liberalizacji rynku początkowo zamkniętego na konkurencję (zob. podobnie wyrok z dnia 24 marca 2011 r., Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisja,
T‑443/08 i T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, pkt
).
Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589 data liberalizacji danego rodzaju działalności przez prawo Unii powinna zostać uwzględniona jedynie w celu wykluczenia sytuacji, w której środek, który nie stanowił pomocy przed liberalizacją, zostanie następnie uznany po tej dacie za pomoc istniejącą (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 stycznia 2018 r., EDF/Komisja,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, pkt
).
W niniejszej sprawie z zaskarżonej decyzji, a w szczególności z jej motywów 18 lit. a) oraz 19, 183 i 186 wynika, że Komisja uznała, iż rozpatrywany system pomocy wprowadzono w 1994 r. i uchylono w 2008 r., w związku z czym początkowy mechanizm pomocy z 1979 r. należy uznać za system pomocy odrębny od systemu wprowadzonego w życie na podstawie uchwały CR 34-94 i kolejnych uchwał.
Co się tyczy kwestii, czy rozpatrywany system pomocy należy zakwalifikować jako istniejący system pomocy zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589 lub zgodnie z orzecznictwem, na podstawie którego system pomocy ustanowiony na rynku początkowo zamkniętym dla konkurencji powinno się uznać w chwili liberalizacji tego rynku za istniejący system pomocy (wyrok z dnia 15 czerwca 2000 r., Alzetta i in./Komisja,
T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, od T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, od T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98
,
EU:T:2000:151
, pkt
), należy przypomnieć, że ustawę Sapin, którą dokonano liberalizacji rynku regularnego transportu pasażerskiego na całym obszarze Francji z wyjątkiem Île-de-France, uchwalono w 1993 r., czyli przed datą wejścia w życie uchwały CR 34-94, i że ta ostatnia data jest zbieżna – zgodnie z przeprowadzoną przez Komisję w zaskarżonej decyzji analizą, o której mowa w pkt 54 powyżej – z datą wprowadzenia rozpatrywanego systemu pomocy.
Mając na względzie te okoliczności, Komisja słusznie uznała w zaskarżonej decyzji, że beneficjenci końcowi mogli, począwszy od 1994 r., korzystać ze sprzętu finansowanego dzięki pomocy przyznanej na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy na innych rynkach regularnego transportu pasażerskiego otwartych na konkurencję, w związku z czym pomoc ta mogła mieć wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz stanowić nową pomoc od tej daty.
Wniosku tego nie podważa twierdzenie skarżących, zgodnie z którym ustawę Sapin przyjęto przed jakąkolwiek formalną liberalizacją rynku transportu regularnego przez prawo Unii. Artykuł 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589 należy bowiem interpretować w ten sposób, że samo wyznaczenie terminu liberalizacji, wynikające z wejścia w życie uregulowań europejskich, nie wystarczy do wykluczenia możliwości uznania środka za nową pomoc, w przypadku gdy na podstawie kryterium rozwoju rynku istnieją dowody na to, że środek został przyjęty na rynku, który był już w całości lub w części otwarty dla konkurencji przed datą liberalizacji danego rodzaju działalności przez prawo Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 stycznia 2018 r., EDF/Komisja,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, pkt
).
W tym względzie należy podkreślić, że skarżące nie zakwestionowały kwalifikacji dotacji przyznanych na podstawie spornych uchwał jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w odniesieniu do okresu 1994–2008. Ponadto wniosek Komisji, zgodnie z którym wszystkie kryteria przewidziane w art. 107 ust. 1 TFUE zostały spełnione w odniesieniu do tego okresu, jest zgodny z analizą znajdującą się w orzeczeniach sądów krajowych, zwłaszcza w wyroku tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu) nr 0417015 z dnia 10 lipca 2008 r. oraz w wyroku cour administrative d’appel de Paris (apelacyjnego sądu administracyjnego w Paryżu) nr 08PA04753 z dnia 12 lipca 2010 r., cytowanych w szczególności w motywie 226 zaskarżonej decyzji.
Poza tym nawet gdyby – jak twierdzą skarżące – Komisja popełniła błąd, uznając, że rozpatrywany system pomocy wprowadzono dopiero w 1994 r., sam ten błąd nie może wystarczyć do podważenia wniosku, zgodnie z którym system ów należy uznać za nowy system pomocy. Z motywów 226 i 237 zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że nawet przy założeniu, iż rozpatrywany system pomocy powinno się uznać za ustanowiony od 1979 r. lub nie później niż w 1994 r., czyli w roku, w którym rynek regularnego transportu pasażerskiego był jeszcze zamknięty na konkurencję, beneficjenci końcowi mogli korzystać ze sprzętu finansowanego częściowo przez region w ramach działalności transportu okazjonalnego otwartej na konkurencję.
W niniejszej sprawie skarżące nie przedstawiły żadnego konkretnego dowodu w celu wykazania, że rynek transportu okazjonalnego nie był objęty wymianą handlową między państwami członkowskimi w okresie poprzedzającym wprowadzenie rozpatrywanego systemu pomocy lub w momencie jego wprowadzenia.
Ponadto cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu) podkreślił już znaczenie rynku okazjonalnego transportu pasażerów w wyroku nr 15PA00385 z dnia 27 listopada 2015 r. Tak więc Komisja, opierając się na orzeczeniach sądów krajowych, stwierdziła, że należy uznać, iż rozpatrywany system pomocy naruszał od chwili jego wprowadzenia wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz konkurencję, w tym również jeśli wprowadzono go w 1979 r.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy oddalić zastrzeżenie dotyczące naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589, podobnie jak cały zarzut pierwszy.
2.

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589
Skarżące podważają zasadniczo wniosek zawarty w motywie 239 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym skoro pierwszą skargę do sądów krajowych wniesiono w maju 2004 r., to jedynie pomoc przyznana na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy przed majem 1994 r. jest przedawniona. Podnoszą ponadto, że Komisja naruszyła zasady dobrej administracji, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Skarżące twierdzą konkretnie, że wbrew temu, co Komisja uznała w motywie 239 zaskarżonej decyzji, w maju 2004 r. nie wniesiono do sądów krajowych żadnej skargi mogącej przerwać bieg terminu przedawnienia zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589.
Zdaniem skarżących Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób skarga do sądu krajowego może być utożsamiana z „działaniem podejmowanym przez Komisję lub przez państwo członkowskie działające na wniosek Komisji” w rozumieniu art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/1589. W niniejszym przypadku pierwszym działaniem podjętym przez Komisję było żądanie udzielenia informacji skierowane do władz francuskich w dniu 25 listopada 2008 r. Jeśli chodzi o władze francuskie, nie podjęły one żadnego działania na żądanie Komisji.
Ponadto skarżące uważają, że Komisja odeszła od treści pisma z dnia 11 marca 2014 r., które skierowała do nich po zakończeniu wstępnego etapu badania, a z którego wynikało, że tylko pomoc przyznana po 1998 r. nie była przedawniona.
Komisja twierdzi, że zarzut drugi jest niedopuszczalny, zważywszy na brak interesu prawnego skarżących. Uważa ona, że dokonana przez nią analiza przedawnienia pomocy przyznanej na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy w świetle orzeczeń sądów krajowych nie wchodzi w zakres wykładni art. 17 rozporządzenia 2015/1589, lecz w zakres wykładni art. 108 ust. 3 TFUE.
Zdaniem Komisji art. 108 ust. 3 TFUE ma na celu zapewnienie, by sądy krajowe zachowały jej wyłączną kompetencję do wydawania zezwoleń na pomoc i jej uprawnienie do odzyskania pomocy. Termin przedawnienia jest określony przez prawo krajowe i jego bieg może ulec przerwaniu w wyniku pierwszej skargi wniesionej do sądów krajowych przez konkurenta beneficjentów końcowych.
Należy przypomnieć, że art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 określa zasady obliczania dziesięcioletniego terminu przedawnienia, któremu podlegają uprawnienia Komisji w zakresie odzyskania pomocy, podczas gdy art. 17 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że „[j]akąkolwiek pomoc, w odniesieniu do której upłynął okres [termin] przedawnienia, uznaje się za pomoc istniejącą”. Artykuł 1 lit. b) ppkt (iv) rzeczonego rozporządzenia stanowi, że pomoc istniejąca obejmuje „pomoc uznaną za pomoc istniejącą na podstawie art. 17”.
W tym względzie z motywów 238–240 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja zbadała kwestię przedawnienia spornej pomocy wyłącznie w celu sprawdzenia, czy zaprezentowany wcześniej w tej decyzji wniosek, że rozpatrywany system pomocy był nowy, mógł zostać podważony z powodu przedawnienia części tej pomocy. W szczególności motyw 239 zaskarżonej decyzji potwierdza, że „wszelkie środki pomocy wypłacone przez region po maju 1994 r. […] należy […] uznać za nowe środki pomocy w świetle niniejszego postępowania”.
Wynika stąd, że rozważania przedstawione w motywie 239 zaskarżonej decyzji mają wyraźny związek z analizą przeprowadzoną w tej decyzji w odniesieniu do kwestii, czy rozpatrywany system pomocy był nowy lub istniejący, tak że wbrew twierdzeniom Komisji instytucja ta zamierzała zastosować w tym motywie art. 1 lit. b) ppkt (iv) rozporządzenia 2015/1589 w związku z art. 17 tego rozporządzenia.
Ponadto należy stwierdzić, że przepisy dotyczące przedawnienia określone w art. 17 rozporządzenia 2015/1589 odnoszą się wyłącznie do „uprawnień Komisji w zakresie windykacji [odzyskania] pomocy”. Przepis ten należy bowiem interpretować w związku z art. 16 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, który przewiduje zasadniczo, że wyłącznie w przypadku wydania decyzji negatywnej w sprawie pomocy przyznanej bezprawnie, czyli po stwierdzeniu niezgodności spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym, Komisja może wydać decyzję o odzyskaniu pomocy.
Z powyższego wynika, że przepisy dotyczące przedawnienia przewidziane w art. 17 rozporządzenia 2015/1589, podobnie jak art. 1 lit. b) ppkt (iv) tego rozporządzenia, nie mają zastosowania w przypadkach, w których – tak jak w niniejszej sprawie – Komisja uznała zgodność bezprawnie przyznanej pomocy z rynkiem wewnętrznym po jej przyznaniu.
Tak samo dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 17 rozporządzenia 2015/1589 nie może być interpretowany w ten sposób, że obejmuje on uprawnienia władz krajowych do odzyskania odsetek za okres, w którym sporna pomoc była wypłacana niezgodnie z prawem.
W tym względzie z samego brzmienia art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 wynika, że przepis ten ma na celu całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia w przypadku decyzji o odzyskaniu pomocy przez Komisję. Wniesienie przez konkurenta skargi do sądów krajowych nie może zatem stanowić „działania podejmowanego przez Komisję lub przez państwo członkowskie działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy niezgodnej z prawem” w rozumieniu art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589.
W tych okolicznościach nawet jeśli sądy krajowe postanowiły w odniesieniu do rozpatrywanego systemu pomocy, że pomoc przyznana na jego podstawie uległa przedawnieniu po wniesieniu do nich pierwszej skargi przez konkurenta beneficjentów końcowych, to decyzja ta nie może być wiążąca dla Komisji.
Natomiast uprawnienia władz krajowych podlegają wyłącznie przepisom prawa krajowego dotyczącym przedawnienia, obowiązującym przed sądem krajowym.
W pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
), Trybunał wyjaśnił bowiem, że w zakresie w jakim rozporządzenie 2015/1589 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które mają zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, normuje ono oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane postanowieniami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał.
W niniejszej sprawie należy przypomnieć, po pierwsze, że – jak wynika z pkt 73 powyżej – Komisja nie była w stanie wykonać swoich uprawnień do odzyskania pomocy w stosunku do beneficjentów końcowych pomocy przyznanej na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy, ponieważ w art. 1 sentencji zaskarżonej decyzji stwierdziła, że ów system był zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Po drugie, należy przypomnieć, że w przypadku gdy Komisja stwierdza – tak jak w zaskarżonej decyzji – niezgodność pomocy z prawem, prawo Unii nakłada na sądy krajowe obowiązek nakazania beneficjentowi tej pomocy zapłaty odsetek za okres, w którym sporną pomoc wypłacono niezgodnie z prawem (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lutego 2008 r., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, pkt
,
i
; z dnia 16 października 2014 r., Alpiq RomIndustries i Alpiq RomEnergie/Komisja,
T‑129/13
, niepublikowany,
EU:T:2014:895
, pkt
). Jednakże nawet w braku wyjątkowych okoliczności prawo Unii nie zobowiązuje ich do odzyskania również pomocy przyznanej bezprawnie, jeżeli pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. W takim przypadku sąd krajowy może więc ewentualnie nakazać odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy wyłącznie na podstawie prawa krajowego, bez uszczerbku dla prawa danego państwa członkowskiego do ponownego wprowadzenia tej pomocy w życie w późniejszym terminie, lub uwzględnić żądania naprawienia szkód wyrządzonych wskutek bezprawnego charakteru pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, pkt
).
W konsekwencji zakładając, że w motywie 239 zaskarżonej decyzji Komisja popełniła błąd przy stosowaniu art. 1 lit. b) ppkt (iv) i art. 17 rozporządzenia 2015/1589, taka okoliczność nie może wywoływać skutków prawnych w stosunku do skarżących.
W świetle wszystkich powyższych rozważań zarzut drugi należy uznać za bezskuteczny ze względu na to, że art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę zgodność rozpatrywanego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym.
Ponieważ wszystkie zarzuty podniesione na poparcie niniejszej skargi podlegają oddaleniu, należy oddalić tę skargę.
V.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżące przegrały sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć je własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Ceobus oraz pozostałe skarżące, których nazwy figurują w załączniku, pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 lipca 2019 r.
Podpisy
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu

II. Postępowanie przed sądami krajowymi

III. Postępowanie i żądania stron

IV. Co do prawa

A. W przedmiocie dopuszczalności

B. Co do istoty

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 108 ust. 1 TFUE w związku z art. 1 lit. b) ppkt (i) i (v) rozporządzenia 2015/1589

a) W przedmiocie dopuszczalności zarzutu pierwszego

b) W przedmiocie zasadności zarzutu pierwszego

1) W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589

2) W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia 2015/1589

2. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589

V. W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: francuski.
(
)	Punkty 49 i 50 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.
(
)	Wykaz pozostałych skarżących jest załączony jedynie do wersji doręczonej stronom.