CELEX: 62018CJ0572
Överklagande
Tullunionen
Förordning (EU) nr 952/2013
Artikel 211.6
Tillstånd för aktiv förädling av vissa produkter av kornorienterat elektrostål
Risk för att väsentliga intressen för tillverkare i unionen påverkas negativt
Undersökning av de ekonomiska villkoren
Genomförandeförordning (EU) 2015/2447
Artikel 259
Europeiska kommissionens slutsatser om de ekonomiska villkoren
Artikel 263 FEUF
Rättsakt mot vilken talan inte kan väckas

Thyssenkrupp Electrical Steel GmbH och Thyssenkrupp Electrical Steel Ugo har yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 2 juli 2018 i målet Thyssenkrupp Electrical Steel och Thyssenkrupp Electrical Steel Ugo mot kommissionen (T‑577/17, ej publicerat, nedan kallat det överklagade beslutet,
EU:T:2018:411
). Genom det beslutet avvisade tribunalen deras talan om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens slutsatser i protokollet från det sjätte sammanträdet som, den 2 maj 2017, hållits med sektionen ”Särskilda förfaranden för andra ändamål än transitering”, vilken ingår i tullexpertgruppen. Innebörden av dessa slutsatser var att ett sådant tillstånd för aktiv förädling av vissa produkter av kornorienterat elektrostål som begärts av Euro-Mit Staal BV (nedan kallat EMS) inte riskerade att inverka negativt på väsentliga intressen för tillverkarna i unionen.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 2913/92
Artiklarna 130–136 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (
EGT L 302, 1992, s. 1
; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2700/2000 av den 16 november 2000 (
EGT L 311, 2000, s. 17
) (nedan kallad förordning nr 2913/92) avsåg förfarandet för bearbetning under tullkontroll.
I artikel 130 i förordning nr 2913/92 föreskrivs följande:
”Förfarandet för bearbetning under tullkontroll skall medge att icke-gemenskapsvaror inom gemenskapens tullområde får genomgå processer som förändrar deras beskaffenhet eller skick utan att de underkastas importtullar eller handelspolitiska åtgärder och skall medge att de varor som härrör från dessa processer övergår till fri omsättning mot betalning av de importtullar som är tillämpliga på dem. Dessa produkter skall benämnas bearbetade produkter.”
Artikel 132 i denna förordning har följande lydelse:
”Tillstånd för bearbetning under tullkontroll skall beviljas på begäran av den person som utför bearbetningen eller som låter utföra den.”
I artikel 133 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Tillstånd skall endast beviljas
…
e)
om de nödvändiga villkoren är uppfyllda för att förfarandet skall kunna bidra till att skapa eller upprätthålla en verksamhet för bearbetning i gemenskapen, utan att motverka väsentliga intressen hos gemenskapens tillverkare av liknande varor (ekonomiska villkor). De fall där de ekonomiska villkoren skall anses vara uppfyllda får fastställas enligt kommittéförfarandet.”
I enlighet med vad som föreskrivs i artiklarna 247–249 i samma förordning biträddes kommissionen av en kommitté.
Förordning nr 2913/92 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen (Moderniserad tullkodex) (
EUT L 145, 2008, s. 1
), vilken i sin tur har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (
EUT L 269, 2013, s. 1
) (nedan kallad tullkodexen).
Förordning nr 2454/93
Följande föreskrivs i artikel 502.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2913/92 (
EGT L 253, 1993, s. 1
; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 16), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 993/2001 av den 4 maj 2001 (
EGT L 141, 2001, s. 1
) (nedan kallad förordning nr 2454/93):
”Ett tillstånd [för bearbetning under tullkontroll] får inte beviljas utan att tullmyndigheterna prövar de ekonomiska villkoren, utom när dessa anses vara uppfyllda enligt kapitel 3, 4 eller 6.”
I artikel 503 i denna förordning föreskrivs följande:
”En prövning av de ekonomiska villkoren kan ske med kommissionens medverkan
a)
om de berörda tullmyndigheterna önskar samråda före eller efter det att ett tillstånd utfärdats
b)
om en tullförvaltning invänder mot ett utfärdat tillstånd,
c)
på kommissionens initiativ.”
Följande föreskrivs i artikel 504.1 och 504.4 i nämnda förordning:
”1.   Om en prövning enligt artikel 503 inleds skall handlingarna i ärendet skickas till kommissionen. Dessa skall innehålla resultaten av den prövning som redan skett.
…
4.   Kommitténs slutsats skall beaktas av de berörda tullmyndigheterna och av andra tullmyndigheter som hanterar liknande tillstånd eller ansökningar.”
Förordning nr 2454/93 upphävdes genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/481 av den 1 april 2016 (
EUT L 87, 2016, s. 24
).
Tullkodexen
Artikel 5 i tullkodexen har rubriken ”Definitioner”, och där anges i led 39 att vid tillämpningen av kodexen ska ”beslut” förstås som ”varje åtgärd av tullmyndigheterna i fråga om tullagstiftningen för att ta ställning i ett visst fall, och då denna åtgärd har rättslig verkan för den eller de berörda personerna”.
Artikel 22 i kodexen, med rubriken ”Beslut som fattas på ansökan”, innehåller följande bestämmelser:
”1.   En person som ansöker om ett beslut som rör tillämpningen av tullag[s]tiftningen ska tillhandahålla alla uppgifter som de behöriga tullmyndigheterna behöver för att kunna fatta det beslutet.
…
2.   Tullmyndigheterna ska, utan dröjsmål och senast inom 30 dagar från det att ansökan om ett beslut mottagits, kontrollera om villkoren för godtagande av denna ansökan är uppfyllda.
Om tullmyndigheterna fastställer att ansökan innehåller alla de uppgifter som krävs för att de ska kunna fatta detta beslut, ska de meddela sitt godtagande till den sökande inom den tidsperiod som anges i första stycket.
3.   Den behöriga tullmyndigheten ska fatta ett beslut enligt punkt 1, och ska meddela den sökande utan dröjsmål och senast inom 120 dagar från den dag då ansökan har godtagits, om inget annat föreskrivs.
…
6.   Innan tullmyndigheterna fattar ett beslut som skulle vara negativt för den sökande, ska de meddela på vilka grunder de avser att basera sitt beslut till den sökande, som ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt inom en föreskriven tid från och med den dag då denne mottar meddelandet eller ska anses ha mottagit det. När den tiden löpt ut ska den sökande i lämplig form meddelas beslutet.
…
7.   Ett beslut som är negativt för den sökande ska innehålla en beskrivning av de grunder på vilka det baseras och ska innehålla en hänvisning till rätten att överklaga enligt artikel 44.”
I artikel 44 i nämnda kodex, med rubriken ”Rätt att överklaga”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 3:
”1.   Varje person ska ha rätt att överklaga beslut som fattats av tullmyndigheterna när det gäller tillämpningen av tullagstiftningen om beslutet eller sanktionen berör personen direkt och personligen.
Varje person som hos tullmyndigheterna ansökt om ett beslut och inte fått ett beslut med anledning av ansökan inom den tidsfrist som avses i artikel 22.3 ska också ha rätt att överklaga.
…
3.   Överklagandet ska inges i den medlemsstat där beslutet har fattats eller där ansökan om beslutet har ingetts.”
I artikel 211 i denna kodex föreskrivs följande:
”1.   Ett tillstånd från tullmyndigheterna krävs i följande fall:
a)
Användning av förfarandet för aktiv … förädling …
…
4.   Om inget annat föreskrivs och utöver vad som sägs i punkt 3, får ett tillstånd enligt punkt 1 beviljas endast om samtliga följande villkor är uppfyllda:
a)
Tullmyndigheterna kan utöva tullövervakning utan att behöva använda administrativa arrangemang som inte står i proportion till de ekonomiska behoven i fråga.
b)
Väsentliga intressen för tillverkare i unionen inte skulle påverkas negativt genom ett tillstånd till förädlingsförfarandet (ekonomiska villkor).
5.   Väsentliga intressen för tillverkare i unionen ska inte anses vara negativt påverkade enligt punkt 4 b, såvida det inte föreligger bevisning för motsatsen eller de ekonomiska villkoren anses vara uppfyllda.
6.   Om det föreligger bevisning för att väsentliga intressen för tillverkare i unionen sannolikt kommer att påverkas negativt, ska en undersökning av de ekonomiska villkoren göras på unionsnivå.”
Artikel 213 i tullkodexen har rubriken ”Tilldelning av genomförandebefogenheter”, och dess första stycke lyder på följande sätt:
”Kommissionen ska genom genomförandeakter specificera förfaranderegler för prövning av de ekonomiska villkor som avses i artikel 211.6.”
Den delegerade förordningen
Artikel 166.1 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av förordning nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (
EUT L 343, 2015, s. 1
) (nedan kallad den delegerade förordningen) innehåller den allmänna regeln att villkoret i artikel 211.4 b i tullkodexen inte är tillämpligt på tillstånd för aktiv förädling, samtidigt som det anges tre undantag från denna regel.
Genomförandeförordningen
Artikel 259 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i förordning nr 952/2013 (
EUT L 343, 2015, s. 558
) (nedan kallad genomförandeförordningen) har rubriken ”Undersökning av ekonomiska villkor” och lyder enligt följande:
”1.   Om i anslutning till en ansökan om ett tillstånd enligt artikel 211.1 a i [tullkodexen] en undersökning av de ekonomiska villkoren krävs i enlighet med artikel 211.6 i kodexen ska tullförvaltningen för den tullmyndighet som är behörig att fatta beslut om ansökan utan dröjsmål vidarebefordra ärendet till kommissionen och begära en sådan undersökning.
…
4.   Kommissionen ska inrätta en expertgrupp som består av företrädare för medlemsstaterna och som ska ge råd till kommissionen om huruvida de ekonomiska villkoren är uppfyllda eller ej.
5.   Den berörda tullmyndigheten och alla andra tullmyndigheter som hanterar liknande ansökningar eller tillstånd ska beakta den slutsats som nås angående de ekonomiska villkoren.
Det kan dock anges i de slutsatser som nåtts om de ekonomiska villkoren att det undersökta fallet är unikt och därför inte kan utgöra ett prejudikat för andra ansökningar eller tillstånd.
…”
Beslut C(2016) 3301 final
I artikel 3.1 c i kommissionens beslut av den 30 maj 2016 om horisontella bestämmelser om inrättandet av och arbetssättet för kommissionens expertgrupper (C(2016) 3301 final) föreskrivs att dessa grupper ska bistå kommissionen med råd och expertkunskaper om bland annat genomförandet av lagstiftningen samt samordningen och samarbetet med medlemsstaterna. Det framgår av artikel 5 i detta beslut att en expertgrupps uppdrag ska vara klart definierat och att dess uppgifter ska fastställas så exakt som möjligt.
Expertgruppen på tullområdet inrättades med stöd av artikel 259.4 i genomförandeförordningen och omfattas av de horisontella regler som nämns i föregående punkt. Gruppens roll består, enligt artikel 2 g i den ”uppdragsbeskrivning” som antogs den 3 maj 2016 (Ares (2016) 2109319), i att bistå kommissionen och dess avdelningar med råd vad gäller den undersökningen som syftar till att avgöra om de ekonomiska villkoren är uppfyllda.
Bakgrund till tvisten
Bakgrunden till tvisten beskrivs i punkterna 1–8 i det överklagade beslutet och kan, med avseende på förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
EMS ansökte den 21 februari 2017 hos den nederländska tullmyndigheten, i enlighet med artikel 211.1 a i tullkodexen, om tillstånd för aktiv förädling för vissa produkter av kornorienterat elektrostål med ursprung i Japan.
Den 27 februari 2017 överlämnade denna myndighet, med stöd av artikel 259.1 i genomförandeförordningen, handlingarna i ärendet till kommissionen och begärde att den skulle undersöka de ekonomiska villkoren.
Den 2 maj 2017 höll den sektion av tullexpertgruppen som går under namnet ”Särskilda förfaranden för andra ändamål än transitering” sitt sjätte möte. Där diskuterades frågan om de ekonomiska villkoren, varefter en omröstning ägde rum som visade att villkoren var uppfyllda. Kommissionen drog mot denna bakgrund slutsatsen att de ekonomiska villkoren för tillståndet för aktiv förädling var uppfyllda (nedan kallade de omtvistade slutsatserna).
Samma dag beviljade den nederländska tullmyndigheten EMS tillstånd för aktiv förädling för perioden från den 2 maj 2017 till den 1 maj 2020.
Den 12 juli 2017 inkom klagandena till den nederländska tullmyndigheten med invändningar mot beviljandet av detta tillstånd.
I sina preliminära beslut av den 11 december 2017 angående dessa invändningar, förklarade den nederländska tullmyndigheten sig ha varit ”tvungen”
(verplicht)
att bevilja det begärda tillståndet, eftersom den var skyldig att ”beakta [de omtvistade slutsatserna]”.
Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 augusti 2017 väckte klagandena talan om ogiltigförklaring av de omtvistade slutsatserna.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 6 november 2017 framställde kommissionen, med stöd av artikel 130 i tribunalens rättegångsregler, en invändning om rättegångshinder med åberopande av att det inte fanns någon rättsakt mot vilken talan kunde väckas, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, och, i andra hand, av att klagandena inte påverkades direkt och personligen i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Vid prövningen av invändningen om rättegångshinder fann tribunalen att de omtvistade slutsatserna inte utgjorde någon rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF och avvisade följaktligen talan utan att pröva frågan huruvida klagandena var direkt och personligen berörda i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Förfarandet och parternas yrkanden vid domstolen i målet om överklagande
Klagandena har yrkat att domstolen ska
–
upphäva det överklagade beslutet,
–
fastställa att överklagandet kan tas upp till prövning,
–
återförvisa målet till tribunalen för fortsatt handläggning och prövning i sak, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i målet vid domstolen.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Genom beslut av den 7 mars 2019, Thyssenkrupp Electrical Steel och Thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/kommissionen (
C‑572/18 P
, ej publicerat,
EU:C:2019:188
), avslog domstolens ordförande EMS ansökan om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden, med motiveringen att EMS inte hade styrkt något intresse av utgången av tvisten.
Prövning av överklagandet
Klagandena har åberopat fem grunder till stöd för överklagandet. Genom den första grunden har de gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att varken tullkodexen, den delegerade förordningen eller genomförandeförordningen ger kommissionen behörighet att fatta beslut som är bindande för de nationella tullmyndigheterna inom ramen för ett förfarande för beviljande av tillstånd för aktiv förädling. För det andra anser de att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionens roll vid undersökningen av de ekonomiska villkoren är av rent formell karaktär. För det tredje har klagandena hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att domen av den 11 maj 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (
C‑11/05
,
EU:C:2006:312
) (nedan kallad Friesland Coberco-domen) är rättsligt bindande vid tolkningen av artikel 259.5 i genomförandeförordningen. Enligt den fjärde grunden gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte, som bevis för att de omtvistade slutsatserna är bindande, beakta handlingen med rubriken ”Administrativ praxis för prövning av ekonomiska villkor enligt artikel 211.6 i [tullkodexen] och artikel 259 i [tillämpningsförordningen]”
(Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) (Union Customs Code (UCC)) and 259 (UCC Implementing Act (IA UCC)))
, av den 5 augusti 2016 (Ares(2016)4155451) (nedan kallad den administrativa ordningen). Genom den femte grunden har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte slå fast att klagandena var direkt och personligen berörda av de omtvistade slutsatserna.
Det ska inledningsvis påpekas att kommissionen i sin svarsskrivelse, utan att formellt framställa en invändning om rättegångshinder, anförde att om det förhöll sig så, att klagandena inte hade inlett något domstolsförfarande mot den nederländska tullmyndighetens avslag på deras invändningar mot det tillstånd för aktiv förädling som hade beviljats EMS, så skulle det betyda att tillståndet hade vunnit laga kraft, vilket i så fall skulle innebära att de inte hade styrkt något intresse av att vidhålla sitt överklagande.
Klaganden bekräftade emellertid i sin replik att de hade inlett sådana förfaranden vid nederländsk domstol, vilket kommissionen också medgav i sin duplik.
Således ska kommissionens argument att något intresse av att vidhålla överklagandet inte förelåg underkännas.
Den andra, den andra och den fjärde grunden
Parternas argument
Genom dessa grunder, som ska prövas gemensamt med hänsyn till sambandet dem emellan, har klagandena kritiserat tribunalen för att, inom ramen för sin bedömning av huruvida de omtvistade slutsatserna utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, ha gjort sig skyldig till tre fall av felaktig rättstillämpning avseende tolkningen och tillämpningen av dels bestämmelserna i tullkodexen, den delegerade förordningen och genomförandeförordningen beträffande förfarandet för undersökningen av de ekonomiska villkoren, dels den administrativa ordningen.
Till stöd för den första grunden, som riktar sig mot punkt 48 i det överklagade beslutet, har klagandena gjort gällande att kommissionen, inom ramen för sina genomförandebefogenheter, har inrättat ett förfarande i vilket frågan huruvida de ekonomiska villkoren är uppfyllda ska prövas på unionsnivå, eftersom de nationella tullmyndigheterna inte har tilldelats någon befogenhet att pröva dessa villkor. Inrättandet av ett sådant förfarande innebär en skillnad i förhållande till förordning nr 2913/92, såsom den tolkats av EU-domstolen i Friesland Coberco-domen.
Klagandena anser att eftersom beviljandet av ett tillstånd för aktiv förädling är beroende av att de ekonomiska villkoren är uppfyllda och eftersom de nationella tullmyndigheterna inte är behöriga att pröva denna fråga, är kommissionens slutsatser på området med nödvändighet bindande för dessa myndigheter. Denna slutsats stöds av den administrativa ordningen och av den nederländska tullmyndighetens preliminära beslut av den 11 december 2017 beträffande klagandenas invändningar.
Klagandena har även gjort gällande att kommissionens befogenhet att fatta bindande beslut efter att ha undersökt de ekonomiska villkoren inte kan ifrågasättas med anledning av vare sig den omständigheten att ”slutsatser” är den benämning som används i artikel 259 i genomförandeförordningen för att beteckna den rättsakt som undersökningen resulterar i, eller den omständigheten att denna institution bistås av tullexpertgruppen. De har i detta avseende understrukit att den form som väljs för att anta en rättsakt inte kan ändra på rättsaktens karaktär och att tullexpertgruppens yttranden enbart är rådgivande.
Klagandena har till stöd för den andra grunden, som tar sikte på punkterna 49 och 50 i det angripna beslutet, gjort gällande att det inte finns någon bestämmelse i tullkodexen, den delegerade förordningen eller genomförandeförordningen som begränsar kommissionens roll till att samla in rösterna från medlemsstaternas företrädare i expertgruppen på tullområdet och räkna dem. Eftersom kommissionen inte är skyldig att följa tullexpertgruppens råd anser klagandena att kommissionen ska vara ”juridiskt ansvarig” för sina slutsatser om de ekonomiska villkoren.
Klagandena anser därför att sådana slutsatser utgör en rättsakt som är avsedd att ha bindande rättsverkningar och att de följaktligen kan bli föremål för en talan enligt artikel 263 FEUF.
Till stöd för den fjärde grunden, som riktar sig mot punkt 66 i det överklagade beslutet, har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin prövning av innebörden av kommissionens slutsatser om de ekonomiska villkoren, genom att inte betrakta den administrativa ordningen som ett bevis för att dessa slutsatser var bindande, trots att det i punkt 3 första stycket i den administrativa ordningen anges att ”[k]ommissionens slutsatser är bindande för de behöriga tullmyndigheterna och … dessa får således inte göra avsteg därifrån”. Den nederländska tullmyndigheten har för övrigt uppgett att den på grund av de omtvistade slutsatserna var ”skyldig” (
verplicht
) att bevilja det begärda tillståndet.
Kommissionen har bestritt dessa grunder.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av unionsinstitutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning anses utgöra sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
, och dom av den 20 september 2016, Mallis m.fl./kommissionen och ECB,
C‑105/15 P–C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, punkt
och där angiven rättspraxis).
De rättsakter som inte har bindande rättsverkningar, såsom förberedande rättsakter och rättsakter som endast innebär ett verkställande, rena rekommendationer och yttranden samt, i princip, interna anvisningar, kan däremot inte bli föremål för den domstolsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, punkt
).
Det framgår av domstolens praxis att det, för att avgöra huruvida den angripna rättsakten har bindande rättsverkningar, är nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter (dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
).
Det förhåller sig annorlunda endast när de rättsakter som antas under det förberedande förfarandet själva utgör avslutningen på ett särskilt förfarande som skiljer sig från det förfarande som ska göra det möjligt för den berörda institutionen att avgöra ärendet i sak (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
).
Även om rent förberedande åtgärder inte som sådana kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan under alla omständigheter eventuella rättsstridigheter som förekommit i samband med dessa åtgärder åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de ingår (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
).
I det förevarande fallet framhöll tribunalen i punkt 48 i det överklagade beslutet att varken tullkodexen, den delegerade förordningen eller genomförandeförordningen ger kommissionen behörighet att fatta beslut, och än mindre beslut som är bindande för de nationella tullmyndigheterna inom ramen för undersökningen av de ekonomiska villkoren.
Tribunalen angav därefter, i punkt 49 i det överklagade beslutet, att tullkodexen inte på något sätt ålägger kommissionen att själv undersöka de ekonomiska villkoren, och beskrev denna institutions roll i samarbetet mellan å ena sidan kommissionen och medlemsstaternas experter, och å andra sidan de berörda tullmyndigheterna, som rent formell. Ett sådant samarbete är inte samma sak som ett beslutsfattande på unionsnivå inom ramen för vilket slutsatser som lämnats i ett informellt sammanhang blir bindande för medlemsstaterna.
Slutligen påpekade tribunalen, i punkt 50 i det överklagade beslutet, att det inte framgick av det förfarande som kommissionen inrättat, med stöd av sina genomförandebefogenheter enligt artikel 213 i tullkodexen, att denna institution måste uttrycka sin åsikt eller utöva ett utrymme för skönsmässig bedömning i frågan huruvida de ekonomiska villkoren är uppfyllda.
Tribunalen konstaterade dessutom, i punkt 66 i det överklagade beslutet, dels att den administrativa ordningen endast ersatte ett tidigare administrativt dokument om tillämpningen av de relevanta bestämmelserna i förordning nr 2454/93, dels att detta dokument – eftersom det inte hade anpassats till Friesland Coberco-domen – inte kunde tjäna som en giltig grund för tolkningen i den administrativa ordningen.
Inom ramen för den första och den andra grunden för överklagandet har klagandena i huvudsak anfört att de relevanta bestämmelserna i tullkodexen, den delegerade förordningen och genomförandeförordningen ska tolkas så, att det förfarande för undersökning av de ekonomiska villkoren som kommissionen genomför på unionsnivå i samarbete med tullexpertgruppen är självständigt och kan särskiljas från förfarandet för beviljande av tillstånd för aktiv förädling.
Domstolen konstaterar dock, för det första, att de slutsatser som kommissionen drar avseende de ekonomiska villkoren, såsom de omtvistade slutsatserna, ingår i förfarandet för tillstånd för aktiv förädling, som enligt artikel 211.1 a i tullkodexen innebär att det för att hänföra varor till förfarandet för aktiv förädling krävs ett tillstånd från de nationella tullmyndigheterna, vilka således ensamma utövar den slutliga beslutsrätten inom ramen för detta förfarande.
Detta konstaterande stöds av bestämmelserna i artikel 22 i tullkodexen. Enligt artikel 22.3 ankommer det nämligen på den behöriga tullmyndigheten att fatta beslutet till följd av en ansökan om tillämpning av tullagstiftningen och att delge sökanden detta beslut inom den föreskrivna fristen. Enligt artikel 22.6 ska tullmyndigheterna, innan de fattar ett beslut som kan vara negativt för den sökande, meddela på vilka grunder de avser att basera sitt beslut till den sökande, som ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt. Enligt artikel 22.7 ska ett beslut som är negativt för den sökande innehålla en beskrivning av de grunder på vilka det baseras och en hänvisning till ”rätten att överklaga enligt artikel 44 [i tullkodexen]”. Enligt artikel 44.3 ska överklagandet inges ”i den medlemsstat där beslutet har fattats eller där ansökan om beslutet har ingetts”.
Vad beträffar artikel 5 led 39 i tullkodexen, där beslutsbegreppet definieras som ”varje åtgärd av tullmyndigheterna i fråga om tullagstiftningen för att ta ställning i ett visst fall, och då denna åtgärd har rättslig verkan för den eller de berörda personerna”, lämnar denna bestämmelse inget utrymme för att betvivla att det är de nationella tullmyndigheterna som är behöriga att anta rättsakter med beslutskaraktär med tillämpning av tullkodexen.
Bland de kumulativa villkor som ska vara uppfyllda för att ett tillstånd för aktiv förädling ska beviljas krävs visserligen enligt artikel 211.4 b i tullkodexen att de ekonomiska villkoren är uppfyllda. I punkt 6 i den artikeln anges att när det är nödvändigt att undersöka dessa villkor ska undersökningen ”göras på unionsnivå”. Det framgår emellertid av artikel 211.1 a jämförd med artikel 211.4 b och artikel 211.6 i tullkodexen att en sådan undersökning ingår i det förfarande som leder fram till de nationella tullmyndigheternas antagande av ett slutligt beslut till följd av en ansökan om tillstånd med denna innebörd och endast utgör ett mellanliggande led i detta förfarande.
Således ger artikel 211.4 b och 211.6 i tullkodexen inte något EU-organ behörighet att fatta beslut inom ramen för undersökningen av de ekonomiska villkoren, samtidigt som artikel 211.1 a i tullkodexen uttryckligen ger de nationella tullmyndigheterna befogenhet att fatta beslut i frågor som rör förfarandet för aktiv förädling.
Detta konstaterande vinner stöd av den omständigheten att det – till skillnad från vad som föreskrivs i artiklarna 22 och 44.3 i tullkodexen när det gäller beslut som fattas av den behöriga tullmyndigheten till följd av en ansökan – inte finns någon bestämmelse i tullkodexen som ålägger det EU-organ som ska undersöka de ekonomiska villkoren att underrätta den sökande om resultatet av denna undersökning eller om skälen till resultatet. Det finns heller inte någon bestämmelse som i detta sammanhang ger den sökande rätt till överprövning av ett sådant resultat.
I motsats till vad sökandena har hävdat följer det inte heller av bestämmelserna i tullkodexen att den behöriga tullmyndighetens roll skulle vara begränsad till att genomföra det resultat som undersökningen av de ekonomiska villkoren på unionsnivå lett fram till. Denna kodex, bland annat artikel 211, ger nämligen inte det EU-organ som har i uppgift att undersöka de ekonomiska villkoren någon behörighet att vidta andra slags åtgärder än rent mellanliggande och förberedande åtgärder.
Vad för det andra gäller de förfaranderegler som är tillämpliga på undersökningen av de ekonomiska villkoren på unionsnivå, i den mening som avses i artikel 211.6 i tullkodexen, framgår det visserligen av artikel 259.1 och 259.4 i genomförandeförordningen att när en sådan undersökning är nödvändig ska denna genomföras av kommissionen i samarbete med en expertgrupp bestående av företrädare för medlemsstaterna, utifrån de uppgifter som den behöriga tullmyndigheten har ställt till kommissionens förfogande. Det framgår dessutom av artikel 259.5 i genomförandeförordningen att kommissionen ska ange resultatet av den undersökning av de ekonomiska villkoren som utförs på unionsnivå i ”slutsatser” och att dessa ”ska beaktas” av den berörda tullmyndigheten och alla andra tullmyndigheter som hanterar liknande ansökningar eller tillstånd.
Artikel 259 i genomförandeförordningen bekräftar således att de slutsatser som kommissionen kommer fram till efter undersökningen av de ekonomiska villkoren endast utgör en mellanliggande åtgärd som syftar till att förbereda tullmyndigheternas slutliga beslut avseende en ansökan om tillstånd för aktiv förädling.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 52 i sitt förslag till avgörande antyder ordet ”beakta” i artikel 259.5 första stycket i genomförandeförordningen, med hänsyn till dess gängse betydelse i vanligt språkbruk, nämligen att den behöriga tullmyndigheten har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur den ska förhålla sig till kommissionens slutsatser om de ekonomiska villkoren. Detta ordval innebär således att den behöriga tullmyndigheten studerar kommissionens slutsatser och, för det fall myndigheten inte instämmer i dessa, anger skälen till sitt beslut att inte följa dem (se, analogt, Friesland Coberco-domen, punkt 27).
Det är riktigt, såsom klagandena har påpekat, att den behöriga tullmyndigheten, som mottar en ansökan om tillstånd för aktiv förädling, enligt artikel 259.1 i genomförandeförordningen har en skyldighet att, när en undersökning av de ekonomiska villkoren på unionsnivå är nödvändig enligt artikel 211.6 i tullkodexen, överlämna handlingarna i ärendet till kommissionen och be kommissionen att genomföra en sådan undersökning.
I likhet med vad domstolen, i huvudsak, slog fast i punkterna 28 och 29 i Friesland Coberco-domen med avseende på förordning nr 2913/92, finner domstolen emellertid att den behöriga tullmyndighetens skyldighet att under vissa omständigheter överlämna handlingarna i ärendet till kommissionen, inte medför en skyldighet för denna myndighet att följa denna institutions slutsatser. Såsom tribunalen med rätta påpekade i punkterna 53 och 54 i det överklagade beslutet – vilka inte har kritiserats inom ramen för förevarande överklagande – påverkas denna slutsats inte av den omständigheten att slutsatserna beträffande de ekonomiska villkoren numera lämnas av kommissionen och inte längre, såsom var fallet enligt förordning nr 2913/92, av en kommitté som inrättats genom sistnämnda förordning. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande är syftet med nämnda undersökning fortfarande detsamma, och det är bara utföraren av undersökningen som är en annan.
Skyldigheten för de nationella tullmyndigheterna att, när de har för avsikt att avvika från kommissionens slutsatser, motivera sina beslut i detta avseende, bekräftar dessutom att dessa slutsatser inte har några bindande rättsverkningar som klart kan förändra sökandens rättsliga ställning. Såsom generaladvokaten i huvudsak har påpekat i punkt 70 i sitt förslag till avgörande är det nämligen riktigt att även om denna motiveringsskyldighet visar att kommissionens slutsatser har vissa rättsverkningar, räcker dessa inte för att slutsatserna ska anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
När det gäller de av klagandenas argument som grundar sig på ordalydelsen i artikel 259.5 andra stycket i genomförandeförordningen – i vilken kommissionen ges möjlighet att i sina slutsatser precisera att det undersökta fallet är unikt och inte kan utgöra ett prejudikat för andra ansökningar eller tillstånd – framgår det inte heller av denna bestämmelse att kommissionen har befogenhet att anta rättsakter som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning. Även i ett sådant fall kan de berörda nationella tullmyndigheterna nämligen avvika från dessa slutsatser, förutsatt att de motiverar sina beslut i detta avseende.
Slutligen har klagandena, till stöd för sin ståndpunkt att kommissionens slutsatser avseende de ekonomiska villkoren utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, åberopat den administrativa ordningen, vilket tribunalen med rätta erinrade om i punkt 67 i det överklagade beslutet, vilken inte har bestritts i förevarande överklagande. Domstolen konstaterar i detta avseende att även om en administrativ praxis kan anses utgöra ett godtagbart verktyg vid tolkningen av karaktären hos sådana slutsatser, så är en sådan praxis inte rättsligt bindande och den kan därför inte ändra innebörden hos den rättsakt som den hänför sig till.
Mot bakgrund av den tolkning av artikel 259 i genomförandeförordningen som det redogjorts för ovan i punkterna 63–69, gjorde tribunalen även en riktig bedömning när den i punkt 68 i det överklagade beslutet slog fast att tolkningen i den administrativa ordningen inte var förenlig med själva bestämmelserna i genomförandeförordningen.
Under dessa omständigheter kan den administrativa ordningen inte påverka den tolkning av bestämmelserna i tullkodexen och genomförandeförordningen som har gjorts ovan i punkterna 56–69. Klagandenas argument som grundar sig på denna överenskommelse kan därför inte godtas. Den omständigheten att den behöriga tullmyndigheten i förevarande fall har fattat sitt beslut i tron att den var bunden av de omtvistade slutsatserna medför inte, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 61 i sitt förslag till avgörande, att dessa slutsatser utgör en rättsligt bindande rättsakt.
Härav följer att klagandena inte kan vinna framgång med de argument som dessa har anfört för att visa att tribunalen, inom ramen för sin bedömning av huruvida de omtvistade slutsatserna utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, gjorde sig skyldig till tre fall av felaktig rättstillämpning avseende tolkningen och tillämpningen av dels bestämmelserna i tullkodexen, den delegerade förordningen och genomförandeförordningen beträffande förfarandet för undersökningen av de ekonomiska villkoren, dels den administrativa ordningen.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första, den andra eller den fjärde grunden.
Den tredje grunden
Parternas argument
Genom den tredje grunden har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 60 och 61 i det överklagade beslutet när den slog fast att domstolens tolkning av artikel 504.4 i förordning nr 2454/93 i Friesland Coberco-domen fortfarande var relevant för tolkningen av artikel 259.5 i genomförandeförordningen, vilken är tillämplig i förevarande fall. De har bestritt tribunalens konstaterande att dessa två bestämmelser ”kan anses likvärdiga”.
Till bestridande av nämnda konstaterande har klagandena gjort gällande att förfarandet för bearbetning under tullkontroll, som var i fråga i målet Friesland Coberco, inte längre förekommer i tullkodexen. Denna ändring ledde enligt klagandena dessutom till en ändring av definitionen av begreppet ”ekonomiska villkor”. Vidare har den kommitté som inrättades genom förordning nr 2913/92 förlorat sin roll vid undersökningen av de ekonomiska villkoren, eftersom slutsatserna om dessa villkor numera avges av kommissionen.
Klagandena har likaså lyft fram skillnaden i ordalydelse mellan, å ena sidan, artikel 502.1 i förordning nr 2454/93 och, å andra sidan, artikel 211.6 i tullkodexen och artikel 259.1 i genomförandeförordningen. Uttrycket ”ska beakta” i artikel 259.5 i genomförandeförordningen ska enligt klagandena således förstås så, att kommissionens slutsatser om de ekonomiska villkoren är bindande för de nationella tullmyndigheterna.
Kommissionen har bestritt att överklagandet kan vinna bifall på denna grund.
Domstolens bedömning
Genom förevarande grund, som avser punkterna 60 och 61 i det överklagade beslutet, har klagandena gjort gällande att tribunalen – med hänsyn till omfattningen av de ändringar som gjorts i tullagstiftningen sedan den tolkning av förordningarna nr 2913/92 och nr 2454/93 som gjordes i Friesland Coberco-domen – gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att artikel 504.4 i förordning nr 2454/93 och artikel 259.5 första stycket i genomförandeförordningen utgjorde likvärdiga bestämmelser och därvid tolkade den andra av dessa bestämmelser på samma sätt som domstolen hade tolkat den första bestämmelsen i Friesland Coberco-domen, det vill säga så att slutsatserna från den kommitté som inrättats genom förordning nr 2913/92 inte var bindande för de nationella tullmyndigheterna.
Det räcker i detta avseende att konstatera att det framgår av övervägandena ovan i punkterna 56–69 att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning i punkterna 60 och 61 i det överklagade beslutet när den slog fast att domstolens tolkning av artikel 504.4 i förordning nr 2454/93 i Friesland Coberco-domen fortfarande är relevant för tolkningen av artikel 259.5 första stycket i genomförandeförordningen, eftersom den första och den andra av dessa bestämmelser kan betecknas som likvärdiga.
Under dessa förhållanden kan klagandena inte heller vinna framgång med argumentet att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att domstolens tolkning av artikel 504.4 i förordning nr 2454/93 i Friesland Coberco-domen fortfarande är relevant för tolkningen av artikel 259.5 i genomförandeförordningen, vilken är tillämplig i förevarande fall.
Av detta följer att överklagandet inte heller kan bifallas på den tredje grunden.
Den femte grunden
Parternas argument
Genom förevarande grund har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte slå fast att klagandena var direkt och personligen berörda av de omtvistade slutsatserna, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Kommissionen anser att denna grund är verkningslös och att den i vart fall inte kan leda till bifall av överklagandet.
Domstolens bedömning
Eftersom tribunalen med rätta fann att de omtvistade slutsatserna inte utgör någon rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, kan tribunalen inte beskyllas för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att underlåta att pröva huruvida klagandena var direkt och personligen berörda av en sådan rättsakt, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det förelåg nämligen ingen annan möjlighet än att avvisa talan, då denna inte avsåg någon rättsakt mot vilken talan kunde väckas, och så även om klagandena, såsom de hävdar, var direkt och personligen berörda av de omtvistade slutsatserna.
Under dessa förhållanden kan överklagandet inte heller bifallas på den femte grunden.
Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de fem grunderna ska det ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, vilka enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klagandena har tappat målet, ska dessa förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Överklagandet i mål C‑572/18 P ogillas.

2)
Thyssenkrupp Electrical Steel GmbH och Thyssenkrupp Electrical Steel Ugo ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.