CELEX: 62016CJ0510
Procedimiento prejudicial
Ayudas de Estado
Artículo 108 TFUE, apartado 3
Reglamento (CE) n.º 794/2004
Regímenes de ayudas notificados
Artículo 4
Modificación de una ayuda existente
Aumento considerable de la recaudación de los impuestos afectos a la financiación de regímenes de ayudas en relación con las previsiones notificadas a la Comisión Europea
Umbral del 20 % del presupuesto inicial

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 108 TFUE, apartado 3, y del artículo 4 del Reglamento (CE) n.
o
794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 2004, L 140, p. 1
; corrección de errores en
DO 2005, L 25, p. 74
).
Esta petición se ha presentado en una serie de litigios entre Carrefour Hypermarchés SAS, Fnac Paris, Fnac Direct, Relais Fnac, Codirep y Fnac Périphérie, por una parte, y el ministre des Finances et des Comptes publics (Ministro de Hacienda, Francia), por otra, en relación con la restitución de un impuesto sobre las ventas y los alquileres de grabaciones en video pagado por dichas compañías.
Marco jurídico
Reglamento (CE) n
o
659/1999
El artículo 1 del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
), establece:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a)
“ayuda”: toda medida que reúna todos los requisitos establecidos en el apartado 1 del artículo [107 TFUE];
b)
“ayuda existente”:
i)
[…] toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del [TFUE] en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma;
ii)
la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
[…]
c)
“nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[…]»
Reglamento n
o
794/2004
De acuerdo con el considerando 4 del Reglamento n.
o
794/2004:
«Por motivos de seguridad jurídica, es preciso aclarar que los pequeños aumentos de hasta el 20 % del presupuesto inicial de un régimen de ayudas y, en particular, destinados a tener en cuenta los efectos de la inflación, no deben notificarse a la Comisión, ya que no es probable que afecten a su evaluación inicial de la compatibilidad del régimen de ayudas, siempre y cuando las demás condiciones del régimen de ayudas permanezcan sin cambios.»
Con arreglo al artículo 4 de este Reglamento, rubricado «Procedimiento de notificación simplificada de determinadas modificaciones de ayudas existentes»:
«1.   A efectos de la letra c) del artículo 1 del Reglamento [n.
o
659/1999], se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común. No obstante, un aumento con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas de hasta el 20 % no se considerará modificación de ayudas existentes.
2.   Las modificaciones de ayudas existentes que se enumeran a continuación se notificarán en el impreso de notificación simplificada establecido en el Anexo II:
a)
Un aumento de más del 20 % del presupuesto de una medida de ayuda autorizada.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante Decisión C(2006) 832 final, de 22 de marzo de 2006 (ayudas NN 84/2004 y N 95/2004 — Francia, Regímenes de ayudas al cine y a la producción audiovisual) (en lo sucesivo, «Decisión de 2006»), la Comisión declaró compatibles con el mercado interior varios regímenes de ayudas al cine y al audiovisual establecidos por la República Francesa. Estos regímenes son financiados por el Centre national du cinéma et de l’image animée (en lo sucesivo, «CNC»), y el presupuesto de este organismo procede fundamentalmente de la recaudación de tres impuestos, concretamente, el impuesto sobre las entradas de cine, el impuesto sobre los servicios de televisión y el impuesto sobre las ventas y alquileres de grabaciones de video para uso particular (en lo sucesivo, conjuntamente, los «tres impuestos»).
Mediante Decisión C(2007) 3230 final, de 10 de julio de 2007 (Ayuda de Estado N 192/2007 — Francia, Modificación de NN 84/2004 — Apoyo a los sectores del cine y de la producción audiovisual en Francia — Modernización del dispositivo de contribución del sector televisivo a la cuenta de apoyo al cine y al audiovisual) (en lo sucesivo, «Decisión de 2007»), la Comisión aprobó una modificación del modo de financiación de dichos regímenes de ayudas, a raíz de una reforma del impuesto sobre los servicios de televisión.
Las recurrentes en el procedimiento principal solicitaron la restitución del impuesto sobre las ventas y alquileres de grabaciones de video para uso particular que habían pagado en los años 2008 y 2009, por lo que se refiere a Carrefour Hypermarchés, y en los años 2009 a 2011, por lo que se refiere a las otras sociedades. Todas ellas alegan que dicho impuesto fue recaudado con infracción de lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, ya que la República Francesa no notificó a la Comisión el aumento en la recaudación conjunta de los tres impuestos entre los años 2007 y 2011 (en lo sucesivo, «período en cuestión»). Según las recurrentes en el litigio principal, que se basan en un informe de la Cour de comptes (Tribunal de Cuentas, Francia) emitido en agosto de 2012 acerca de la gestión y la financiación del CNC (en lo sucesivo, «informe del Tribunal de Cuentas»), este aumento supuso una modificación sustancial del modo de financiación de los regímenes de ayudas, al rebasar el umbral del 20 % establecido en el artículo 4 del Reglamento n.
o
794/2004.
En este contexto, el tribunal remitente expone que, mientras que la Decisión de 2007 mencionaba previsiones según las cuales la reforma del impuesto sobre los servicios de televisión, causa esencial del aumento de los recursos del CNC durante el período en cuestión, podía, en el supuesto más favorable, conducir al aumento de la recaudación de este impuesto hasta un importe de 16,5 millones de euros al año, este aumento, en realidad, de acuerdo con el informe del Tribunal de Cuentas, ascendió a 67 millones de euros por término medio durante el citado período. Por lo tanto, la Comisión basó la Decisión de 2007 en previsiones que, posteriormente, resultaron ser inexactas.
En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
En el caso de un régimen de ayudas financiado mediante recursos afectos, cuando un Estado miembro haya notificado regularmente con anterioridad a su aplicación las modificaciones jurídicas que tienen una incidencia sustancial sobre dicho régimen, y en particular aquellas relativas a su modo de financiación, ¿constituye un importante aumento de los ingresos generados por los recursos fiscales afectos al régimen en relación con las previsiones comunicadas a la Comisión Europea una modificación sustancial en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3, que justifique una nueva notificación?
2)
En este mismo caso, ¿cómo se aplica el artículo 4 del Reglamento n.
o
794/2004, en virtud del cual un aumento de más del 20 % del presupuesto inicial de un régimen de ayudas existente constituye una modificación de dicho régimen de ayudas y, en particular:
a)
¿Cómo se aplica en relación con la obligación de notificar previamente a la Comisión un régimen de ayudas conforme a lo previsto en el [artículo 108 TFUE, apartado 3]?
b)
Si la superación del umbral del 20 % del presupuesto inicial de un régimen de ayudas existente previsto en el artículo 4 del Reglamento n.
o
794/2004 justifica una nueva notificación, ¿debe apreciarse dicho umbral en relación con el importe de los ingresos afectos al régimen de ayudas o en relación con los gastos efectivamente concedidos a los beneficiarios, excluyendo los importes que se hayan integrado en un fondo de reserva o los que hayan sido objeto de recaudación en beneficio del Estado?
c)
suponiendo que el cumplimiento de este umbral del 20 % deba apreciarse en relación con los gastos destinados al régimen de ayudas, ¿debe tal apreciación realizarse comparando el límite máximo global de gasto que figura en la decisión de aprobación con el presupuesto global asignado posteriormente al conjunto de las ayudas por el organismo beneficiario de la afectación o comparando los límites máximos notificados para cada una de las categorías de ayudas identificadas en dicha decisión con la partida presupuestaria correspondiente de dicho organismo?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
El Gobierno italiano alega que estas cuestiones prejudiciales son de carácter hipotético y, por consiguiente, inadmisibles.
Sin embargo, mediante estas cuestiones prejudiciales, el tribunal remitente pretende, en esencia, determinar si los tres impuestos fueron recaudados durante el período en cuestión con infracción de lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3. Dichas cuestiones se han planteado en un litigio en el que se conoce de unas peticiones de reembolso de uno de esos impuestos, esto es, el impuesto sobre las ventas y el alquiler de grabaciones de video para uso particular. Ese tribunal, además, parte de la premisa de que ese impuesto es, en efecto, parte integrante de una medida de ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En dichas circunstancias, estas mismas cuestiones guardan relación directa con el objeto del litigio principal y, en consecuencia, no son meramente hipotéticas. Por lo tanto, las cuestiones prejudiciales son admisibles.
Sobre el fondo
Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si un aumento notable de la recaudación de los impuestos cuyo objeto es financiar varios regímenes de ayudas autorizados en relación con las previsiones notificadas a la Comisión, como ocurre en el litigio principal, es una modificación de una ayuda existente, a efectos del artículo 1, letra c), del Reglamento n.
o
659/1999 y del artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
794/2004, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3. En este sentido, ese tribunal pregunta al Tribunal de Justicia, en particular, sobre la forma en que debe valorarse el umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, del segundo Reglamento citado y si dicho umbral puede examinarse en relación con los ingresos afectos a los regímenes de ayudas en cuestión en el litigio principal o en relación con las ayudas efectivamente concedidas.
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia ha declarado de manera constante que los impuestos no entran en el ámbito de aplicación de las disposiciones del TFUE relativas a las ayudas estatales a menos que constituyan el modo de financiación de una medida de ayuda, de modo que formen parte integrante de dicha ayuda. Cuando el modo de financiación de una ayuda, mediante una tasa, forme parte integrante de la medida de ayuda, las consecuencias que se derivan de la inobservancia por las autoridades nacionales de la prohibición de ejecución a que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, alcanzan también a este aspecto de la medida de ayuda, de tal modo que las autoridades nacionales deben, en principio, reembolsar los impuestos recaudados con infracción del Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de enero de 2005, Streekgewest,
C‑174/02
,
EU:C:2005:10
, apartados
,
y
; de 27 de octubre de 2005, Distribution Casino France y otros,
C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04
,
EU:C:2005:657
, apartado
; de 7 de septiembre de 2006, Laboratoires Boiron,
C‑526/04
,
EU:C:2006:528
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, apartado
y jurisprudencia citada).
Puesto que el tribunal remitente se refiere, según el tenor de sus cuestiones dirigidas al Tribunal de Justicia, al caso de «un régimen de ayudas financiado mediante recursos afectos», cabe entender que las cuestiones prejudiciales parten de la premisa de que, durante el período en cuestión, los tres impuestos formaban parte integrante de los regímenes de ayudas de que se trata.
En su segunda cuestión prejudicial, ciertamente, el tribunal remitente distingue entre los ingresos del CNC afectos a los regímenes de ayudas objeto del litigio principal y los gastos efectivamente aprobados a los beneficiarios de esos regímenes, haciendo referencia a los créditos consignados en reserva y a las exacciones practicadas e ingresadas en los presupuestos generales del Estado. No obstante, si bien estos elementos también pueden resultar pertinentes para examinar si, durante el período en cuestión, los tres impuestos formaban parte integrante de dichos regímenes, el tribunal remitente solo los menciona para preguntar al Tribunal de Justicia sobre su pertinencia a efectos de examinar el respeto al umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
794/2004.
A este respecto, debe recordarse que, en el ámbito de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales prevista en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la resolución jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto pendiente ante él, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones prejudiciales que plantea al Tribunal de Justicia (sentencias de 23 de enero de 2018, F. Hoffmann-La Roche y otros,
C‑179/16
,
EU:C:2018:25
, apartado
, y de 29 de mayo de 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen y otros,
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
, apartado
y jurisprudencia citada). El Tribunal de Justicia puede, no obstante, proporcionar al tribunal remitente datos interpretativos del Derecho de la Unión que puedan resultarle útiles para comprobar la correcta fundamentación de la premisa de la que parten sus cuestiones prejudiciales (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2016, Bookit,
C‑607/14
,
EU:C:2016:355
, apartados
a
).
Ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno francés sostuvo que, en el período en cuestión, ninguno de los tres impuestos formaba parte integrante de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, ya que, en particular, no había nexo económico alguno entre la recaudación de esos impuestos y el importe de las ayudas otorgadas y que, a diferencia de esa recaudación, el importe de la ayuda no se había incrementado. Aun admitiendo que el Derecho nacional establece un precepto imperativo que destina esa recaudación al presupuesto del CNC, cuya finalidad es financiar esos regímenes, dicho Gobierno alegó, en concreto, que el excedente resultante de la diferencia entre la recaudación de los tres impuestos y las ayudas efectivamente otorgadas sirvió, según declara, para dotar un fondo de reserva, fue utilizado por el CNC para fines distintos de la financiación de dichos regímenes y dio lugar a una serie de exacciones, en virtud de una votación del Parlamento francés, en favor de los presupuestos generales del Estado. Estas alegaciones fueron rebatidas por las recurrentes en el litigio principal y por la Comisión.
Debe recordarse que, de acuerdo con jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para que se pueda considerar que un impuesto forma parte integrante de una ayuda, el destino del impuesto debe estar obligatoriamente vinculado a la ayuda con arreglo a la normativa nacional pertinente, en el sentido de que la recaudación del impuesto se destine necesariamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a la cuantía de esta y, en consecuencia, a la valoración de la compatibilidad de esta ayuda con el mercado interior (sentencias de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, apartado
).
Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en caso de que el órgano responsable de la concesión de las ayudas financiadas por medio de un impuesto disponga de la facultad discrecional de afectar la recaudación de dicho impuesto a medidas distintas de las que tienen todas las características de una ayuda a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, tal circunstancia puede excluir la existencia de una vinculación forzosa de destino entre el impuesto y la ayuda. En efecto, ante una facultad discrecional de esa naturaleza, la recaudación del impuesto no puede afectar directamente a la cuantía del beneficio concedido a los destinatarios de esas ayudas. En cambio, tal vinculación forzosa de destino puede existir cuando la recaudación del impuesto está destinada exclusiva e íntegramente a la concesión de las ayudas, aun cuando sean de distintos tipos (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de enero de 2005, Pape,
C‑175/02
,
EU:C:2005:11
, apartado
; de 27 de octubre de 2005, Distribution Casino France y otros,
C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04
,
EU:C:2005:657
, apartado
, y de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, apartados
y
).
Asimismo, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que esa vinculación forzosa de destino puede faltar cuando el importe de las ayudas otorgadas se determina únicamente con arreglo a criterios objetivos, sin relación entre las recaudaciones tributarias de que se trate, y está supeditado a un límite legal máximo imperativo (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2005, Distribution Casino France y otros,
C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04
,
EU:C:2005:657
, apartado
).
En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que no había vinculación forzosa de destino entre el impuesto y la ayuda en un asunto en el que el importe de las ayudas otorgadas estaba determinado según criterios no relacionados con los ingresos tributarios afectos, y en el que la legislación nacional establecía que el posible excedente de esos ingresos respecto de dichas ayudas debía ser reasignado, según los casos, a un fondo de reserva o al Tesoro Público, estando dichos ingresos, además, sometidos a un límite absoluto, de tal modo que cualquier excedente era asimismo reasignado a los presupuestos generales del Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, apartados
a
).
En el caso de autos, corresponde al tribunal remitente comprobar la fundamentación de su premisa de partida, según la cual, durante el período en cuestión, los tres impuestos formaban parte integrante de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, teniendo en cuenta asimismo lo expuesto en los apartados 16 a 22 de la presente sentencia. A este respecto, dicho tribunal deberá, en especial, examinar si la consignación como reservas de una parte de los ingresos del CNC da como resultado reorientar el importe de que se trate a una medida distinta de las que reúnen todas las características de una ayuda, en el sentido expresado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y valorar la repercusión que podría tener la reasignación de una parte de esos ingresos a los presupuestos generales del Estado, producida durante el período en cuestión, en la existencia de una vinculación forzosa de destino entre dichos impuestos y los citados regímenes.
Concretado lo anterior, las cuestiones prejudiciales han de examinarse partiendo de la premisa de que, durante el período en cuestión, los tres impuestos formaban parte integrante de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal (véanse, por analogía, las sentencias de 25 de octubre de 2017, Polbud — Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, apartados
a
, y de 17 de abril de 2018, B y Vomero,
C‑316/16 y C‑424/16
,
EU:C:2018:256
, apartado
).
A este respecto, procede recordar que, en el marco del sistema de control de ayudas estatales establecido en los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, el procedimiento difiere según se trate de ayudas existentes o de nuevas ayudas. En efecto, mientras que, conforme al artículo 108 TFUE, apartado 1, las ayudas existentes pueden seguir ejecutándose mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad, el artículo 108 TFUE, apartado 3, establece que los proyectos dirigidos a conceder ayudas nuevas o a modificar ayudas existentes deben notificarse a la Comisión con la suficiente antelación y no pueden ejecutarse antes de que en dicho procedimiento haya recaído una decisión definitiva (sentencias de 18 de julio de 2013, P,
C‑6/12
,
EU:C:2013:525
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, apartado
).
Según la letra c) del artículo 1 del Reglamento n
o
659/1999, se entiende por «nueva ayuda»: «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes». Por otra parte, el artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
794/2004 dispone al respecto que, «a efectos de la letra c) del artículo 1 del [Reglamento n.
o
659/1999], se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común». El artículo 4, apartado 1, segunda frase, de este segundo Reglamento, señala que: «No obstante, un aumento con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas de hasta el 20 % no se considerará modificación de ayudas existentes.»
Por lo tanto, con objeto de proporcionar una respuesta útil al tribunal remitente, ha de determinarse lo que procede entender mediante la expresión «presupuesto inicial de un régimen de ayudas existente», en el sentido de este precepto. Además, ha de comprobarse si, en este caso, debe considerarse que el aumento de la recaudación global de los tres impuestos es un aumento del presupuesto inicial de los regímenes de ayudas que deba ser notificado a la Comisión.
Sobre este particular, para determinar el concepto de «presupuesto de un régimen de ayudas» en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
794/2004, al no establecer una definición la normativa aplicable, hay que referirse al sentido habitual de este concepto en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta también el contexto en que se utiliza y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, por analogía, la sentencia de 12 de junio de 2018, Louboutin y Christian Louboutin,
C‑163/16
,
EU:C:2018:423
, apartado
y jurisprudencia citada).
Según su sentido habitual, el concepto de «presupuesto» se refiere a los créditos de que dispone una entidad para realizar sus gastos.
Por cuanto se refiere al contexto en que se utiliza este concepto y al objetivo perseguido por el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
794/2004, debe señalarse que este precepto aplica el sistema de control preventivo que establece el artículo 108 TFUE, apartado 3, en los proyectos destinados a modificar las ayudas existentes, con arreglo al cual la Comisión está obligada a examinar la compatibilidad de la ayuda proyectada con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, apartados
y
). Dicho control preventivo tiene por finalidad que solo se ejecuten las ayudas compatibles con el mercado interior (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, apartados
y
, y de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, para poder examinar si un régimen de ayudas proyectado por un Estado miembro puede ser considerado compatible con el mercado interior, la Comisión debe estar en condiciones de valorar las repercusiones de ese régimen en la competencia de acuerdo con, en particular, el presupuesto asignado por el Estado miembro a dicho régimen, y que, por lo tanto, la obligación de mencionar en las notificaciones las estimaciones de los importes globales de las ayudas previstas es inherente al sistema de control previo a la adopción de la medidas que aprueban ayudas estatales (véase, en este sentido, el auto de 22 de marzo de 2012, Italia/Comisión,
C‑200/11 P
, no publicado,
EU:C:2012:165
, apartados
a
).
Además, debe recordarse que, de acuerdo con jurisprudencia reiterada de este Tribunal, ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin encontrarse obligada a examinar cada caso concreto en que se aplique (sentencias de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
, y de 15 de noviembre de 2011, Comisión y España/Government of Gibraltar y Reino Unido,
C‑106/09 P y C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, apartado
).
Por lo tanto, incluso ante un régimen de ayudas ejecutado sin cumplir lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, el control de la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, y no es preciso que se refiera a las ayudas efectivamente abonadas (véase la sentencia de 29 de abril de 2004, Grecia/Comisión,
C‑278/00
,
EU:C:2004:239
, apartados
y
).
En estas circunstancias, el concepto de «presupuesto de un régimen de ayudas», en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
794/2004, no puede entenderse limitado al importe de las ayudas efectivamente concedidas, que no se conoce hasta la ejecución del régimen de ayudas en cuestión. Atendiendo al carácter preventivo del control establecido en el artículo 18 TFUE, apartado 3, debe entenderse, por el contrario, que este concepto se refiere a la previsión presupuestaria (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de mayo de 2010, Todaro Nunziatina & C.,
C‑138/09
,
EU:C:2010:291
, apartados
y
), es decir, las dotaciones de que disponga el organismo encargado de conceder las ayudas de que se trate a efectos de esa concesión, tal como las notificó a la Comisión el Estado miembro interesado y las aprobó dicha institución.
Ante un régimen de ayudas financiado mediante impuestos afectos, la recaudación de estos se pone a disposición del organismo encargado de ejecutar el régimen de que se trate y constituye, de este modo, el «presupuesto» de dicho régimen, a efectos de lo señalado en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
794/2004.
Puesto que los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, autorizados mediante las Decisiones de 2006 y 2007, se incluyen en el concepto de «ayuda existente», en el sentido del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento n.
o
659/1999, procede comprobar si la Comisión, mediante dichas Decisiones, aprobó el aumento que la recaudación conjunta de los tres impuestos experimentó durante el período en cuestión.
A este respecto, ha de recordarse que, como excepciones del principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, contemplado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, las Decisiones de la Comisión por las que se autoriza un régimen de ayudas deben interpretarse en sentido estricto (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, apartados
y
, y de 14 de octubre de 2010, Nuova Agricast y Cofra/Comisión,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, apartado
).
Asimismo, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para interpretar ese tipo de decisiones de la Comisión debe examinarse no solo el texto de estas, sino que también hay que tomar en consideración la notificación efectuada por el Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de mayo de 2010, Todaro Nunziatina & C.,
C‑138/09
,
EU:C:2010:291
, apartado
, y de 16 de diciembre de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión,
C‑537/08 P
,
EU:C:2010:769
, apartado
, y el auto de 22 de marzo de 2012, Italia/Comisión,
C‑200/11 P
, no publicado,
EU:C:2012:165
, apartado
). De este modo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el alcance de una decisión por la que se aprueba un régimen de ayudas se limita, en principio, a la previsión presupuestaria señalada por el Estado miembro en su notificación, aun cuando la previsión presupuestaria no se haya reproducido en el mismo texto de dicha decisión (véase, en este sentido, el auto de 22 de marzo de 2012, Italia/Comisión,
C‑200/11 P
, no publicado,
EU:C:2012:165
, apartados
y
).
En el caso de autos, el texto de las Decisiones de 2006 y de 2007 reproduce expresamente las previsiones de recaudación de los tres impuestos que las autoridades francesas notificaron a la Comisión en concepto de presupuesto de los regímenes de ayudas en cuestión. Más concretamente, la Decisión de 2007 menciona explícitamente las estimaciones de esas autoridades acerca de las consecuencias de la reforma del impuesto sobre los servicios de televisión, que es la que incrementó, en lo esencial, la recaudación conjunta de los tres impuestos durante el período en cuestión. El apartado 9 de esta Decisión menciona en efecto que, según esas estimaciones, esta reforma podía«llegar a producir un crecimiento de la cuenta de apoyo a lo largo del período [entre los años 2009 y 2011] del 2 al 3 % (entre 11 y 16,5 millones de euros) por año». Asimismo, en el apartado 20 de dicha Decisión, la Comisión reiteró nuevamente las mencionadas estimaciones cuando esa institución procedió a valorar las repercusiones de la reforma en la compatibilidad con el mercado interior de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal.
En estas circunstancias, se desprende de las Decisiones de 2006 y de 2007 que la recaudación de los tres impuestos es un elemento sobre el que la Comisión fundamentó su aprobación de los regímenes de ayudas de que se trata, y que esa institución no autorizó un aumento de esa recaudación por encima de las previsiones que se le habían notificado. En consecuencia, teniendo presente la jurisprudencia citada en los apartados 31, 37 y 38 de la presente sentencia, cabe considerar que el alcance de las autorizaciones de aplicar esos mismos regímenes, concedidos mediante esas Decisiones, se limita, respecto a la recaudación de los tres impuestos, al aumento tal como fue notificado a la Comisión.
Pues bien, según indica el tribunal remitente, el aumento real que la recaudación conjunta de los tres impuestos experimentó durante el período en cuestión rebasó claramente las previsiones trasladadas a la Comisión, esto es, 16,5 millones de euros anuales, pues dicho aumento ascendió, según el informe del Tribunal de Cuentas citado por ese tribunal, a 67 millones de euros por término medio durante dicho período. En la medida en que un aumento como ese respecto al presupuesto autorizado por la Comisión puede influir en la evaluación de la compatibilidad con el mercado interior de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, implica un cambio que no constituye una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa, en el sentido del artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
794/2004. Salvo que se mantenga por debajo del umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, del citado Reglamento, un aumento como ese es, por lo tanto, una modificación de una ayuda existente, en el sentido expresado en el artículo 1, letra c), del Reglamento n.
o
659/1999.
Dado que el tribunal remitente se plantea, a este respecto, si tiene alguna relevancia el hecho de que este aumento no se deba a una modificación jurídica de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, debe recordarse que el artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
794/2004 define el concepto de «modificación de una ayuda existente» como «cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado [interior]». Como se desprende de los términos «cualquier cambio», esta definición no puede limitarse exclusivamente a las modificaciones jurídicas de los regímenes de ayudas.
Además, este precepto debe interpretarse a la luz de la finalidad del sistema de control preventivo que establece, y que consiste, como se ha recordado en el apartado 30 de la presente sentencia, en garantizar que solo se ejecuten las ayudas compatibles con el mercado interior. Pues bien, el aumento del presupuesto de un régimen de ayudas puede tener repercusiones en la evaluación de su compatibilidad con el mercado interior, con independencia de que esa modificación se deba o no a una modificación del régimen jurídico de las ayudas de que se trate.
Tampoco el respeto exigible del principio de seguridad jurídica impide que un aumento del presupuesto de un régimen de ayudas respecto al presupuesto autorizado por la Comisión sea considerado, en circunstancias como las del litigio principal, equivalente a la modificación de una ayuda existente, en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3.
En efecto, se desprende del considerando 4 del Reglamento n.
o
794/2004 que, precisamente por razones de seguridad jurídica, el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de dicho Reglamento establece un límite máximo concreto por debajo del cual el aumento del presupuesto de un régimen de ayudas no se considera equivalente a una modificación de la ayuda existente. Al establecer ese umbral en el 20 %, esta disposición contempla un margen de seguridad que tiene suficientemente en cuenta la incertidumbre ligada a la aplicación del control preventivo instaurado en el artículo 108 TFUE, apartado 3, a los regímenes de ayudas cuyo presupuesto es variable, como los que son objeto del litigio principal.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un Estado miembro no puede invocar el principio de seguridad jurídica para apartarse de la información que haya proporcionado a la Comisión al notificar un régimen de ayudas y de la que depende el alcance de la decisión de la Comisión por la que se autoriza dicho régimen, sino que debe, por el contrario, tomar en consideración esa información y velar por que el régimen de ayudas se ejecute de conformidad con ella (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión,
C‑537/08 P
,
EU:C:2010:769
, apartado
).
Además, hay que señalar que, en el documento de la Comisión titulado «Autorización de las ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 87 y 88 del Tratado CE — Casos con respecto a los cuales la Comisión no presenta objeciones», publicado en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2007, C 246, p. 1
), las previsiones de las autoridades francesas respecto al aumento en la recaudación de los tres impuestos que tuvo lugar después de la reforma del impuesto sobre los servicios de televisión se presentaron como el «presupuesto» de la ayuda autorizada. Sin embargo, en el sistema de control preventivo instaurado en el artículo 108 TFUE, apartado 3, ni el Estado miembro autorizado ni los beneficiarios de un régimen de ayudas pueden invocar razonablemente una confianza legítima en que una decisión de autorización sea fidedigna más allá de la descripción de la medida publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Nuova Agricast y Cofra/Comisión,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, apartados
a
).
El tribunal remitente se plantea también en qué medida puede tenerse en cuenta en el litigio principal la sentencia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (
C‑44/93
,
EU:C:1994:311
), en la que el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que la ampliación del ámbito de actividad de una entidad pública, que disfruta de ayudas otorgadas por el Estado en virtud de una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado CEE, no podía considerarse modificación de una ayuda existente, en la medida en que esa ampliación no había afectado al régimen de ayudas establecido por dicha normativa.
Sin embargo, esta jurisprudencia no puede trasladarse al asunto que es objeto del litigio principal. En efecto, la ampliación del ámbito de actividad del beneficiario de la ayuda en cuestión en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (
C‑44/93
,
EU:C:1994:311
), que no afectaba al régimen de ayudas establecido por la legislación correspondiente, no puede compararse con el aumento del presupuesto de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, pues este aumento afecta por sí solo directamente a los regímenes de ayudas en cuestión.
De ello se deriva que un aumento de la recaudación de los impuestos que financian varios regímenes de ayudas autorizados respecto a las previsiones notificadas a la Comisión, como el examinado en el litigio principal, es una modificación de una ayuda existente, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento n.
o
659/1999 y del artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
794/2004, interpretados a la luz del artículo 108 TFUE, apartado 3, a menos que ese aumento permanezca por debajo del umbral del 20 %, establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de este último Reglamento.
En cuanto al cálculo de dicho umbral en circunstancias como las del litigio principal, del propio tenor del artículo 4, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
794/2004 se desprende que un aumento del «presupuesto inicial» de un régimen de ayudas existente que no rebase el 20 % no se considera una modificación de la ayuda existente. Por lo tanto, el umbral del 20 % establecido en dicho precepto se refiere al «presupuesto inicial» del régimen de ayudas de que se trate, es decir, al presupuesto de ese régimen tal como fue autorizado por la Comisión.
Además, se desprende de los apartados 28 a 35 de la presente sentencia que, ante un caso como el de autos, de un régimen de ayudas existente financiado mediante impuestos afectos, el presupuesto inicial de este régimen está condicionado por las previsiones de los ingresos tributarios afectos, tal como fueron autorizadas por la Comisión. Por lo tanto, la superación del umbral del 20 % debe apreciarse en relación con esos ingresos, y no en relación con las ayudas efectivamente concedidas.
En el caso de autos, se desprende de las Decisiones de 2006 y de 2007 que, respecto a la recaudación anual de los tres impuestos, la Comisión autorizó un importe máximo de hasta 557 millones de euros. Sin embargo, del informe del Tribunal de Cuentas —citado por el tribunal remitente en su petición de decisión prejudicial— se desprende que, durante el período en cuestión, el importe de la recaudación anual de esos impuestos aumentó hasta 806 millones de euros en el ejercicio 2011, debido, especialmente, a la fuerte progresión del impuesto sobre los servicios de televisión, que pasó de 362 millones de euros en 2007 a 631 millones en el ejercicio 2011. Por lo tanto, se evidencia que el aumento experimentado por el presupuesto del régimen de ayudas objeto del litigio principal durante ese período respecto al presupuesto autorizado en las Decisiones de 2006 y de 2007 rebasa claramente el umbral del 20 %. El año concreto en que se rebasó el umbral debe ser determinado por el tribunal remitente.
En este sentido, respecto a la consignación como reserva de una parte de la recaudación del CNC, que menciona el tribunal remitente, parece desprenderse del expediente remitido al Tribunal de Justicia que tal operación no reasignó el importe en cuestión a una medida distinta de las que reúnen todas las características de una ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, lo cual, no obstante, deberá comprobar el tribunal remitente.
Al no haber una reasignación de ese tipo que permita detraer la recaudación de los tres impuestos del presupuesto de los regímenes de ayudas de que se trata, la consignación como reservas deja esa recaudación a disposición del organismo encargado de ejecutar dichos regímenes para el abono de ayudas individuales, toda vez que, como ha puesto de relieve en la vista la Comisión, el único efecto de tal consignación consiste en una demora temporal de dicho abono. Puesto que dicha recaudación sigue integrada en el presupuesto, la consignación de reservas no puede, por sí sola, cuestionar que se ha rebasado el umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
794/2004.
En cuanto a las exacciones en favor de los presupuestos generales del Estado, asimismo mencionadas por el tribunal remitente, cabe señalar que, de acuerdo con los datos del expediente remitido al Tribunal de Justicia, se evidencia que, durante el período en cuestión, el Parlamento francés solo reasignó un importe de 20 millones de euros a dichos presupuestos, en diciembre de 2010, destinados al año 2011. Pues bien, a la vista de la información contenida en el informe del Tribunal de Cuentas, mencionada en el apartado 53 de la presente sentencia, se observa que, aun teniendo en cuenta dicha reasignación, el aumento que experimentó el presupuesto de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, respecto al presupuesto autorizado en las Decisiones de 2006 y de 2007, rebasa el umbral del 20 %.
Por consiguiente, sin perjuicio de las comprobaciones que efectúe el tribunal remitente, se evidencia que la simple consignación como reservas de una parte de la recaudación del CNC, sin reasignación del importe de que se trate a finalidades distintas de la concesión de ayudas, al igual que la exacción en favor de los presupuestos generales del Estado producida durante el período en cuestión, no pueden cuestionar la existencia de un aumento del presupuesto de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, durante ese período, con respecto al presupuesto autorizado en las Decisiones de 2006 y de 2007, que rebasa el umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
794/2004.
Sin embargo, como se desprende del apartado 23 de la presente sentencia, esta conclusión no impide que el tribunal remitente efectúe la apreciación que le corresponde sobre la consignación como reservas de una parte de la recaudación del CNC y sobre la exacción en favor de los presupuestos generales del Estado producida durante el período en cuestión al examinar la existencia de una vinculación forzosa de destino entre los tres impuestos y los regímenes de ayudas en cuestión.
Por lo tanto, sin perjuicio de dicha comprobación, con arreglo al sistema de control preventivo instaurado por el artículo 108 TFUE, apartado 3, el aumento del presupuesto de esos regímenes con respecto al presupuesto autorizado por la Comisión, como en el caso contemplado en el litigio principal, debería haber sido notificado a dicha institución con la suficiente antelación, esto es, desde el momento en que las autoridades francesas pudieron prever razonablemente que se rebasaría dicho umbral del 20 %.
Considerado lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales que el aumento de la recaudación de los impuestos que financian varios regímenes de ayudas autorizadas con respecto a las previsiones notificadas a la Comisión, como ocurre en el caso contemplado en el litigio principal, es una modificación de una ayuda existente, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento n.
o
659/1999 y del artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
794/2004, interpretados a la luz de lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, salvo que ese aumento permanezca por debajo del umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de este segundo Reglamento. En una situación como la del litigio principal, este umbral debe apreciarse en relación con la recaudación afectada a los regímenes de ayudas de que se trate, y no en relación con las ayudas efectivamente otorgadas.
Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la presente sentencia
En cuanto a la petición del Gobierno francés de limitar en el tiempo los efectos de la presente sentencia, debe recordarse que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, hace el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho de la Unión aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde la fecha de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma que ha sido interpretada puede y debe ser aplicada por el juez a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de que se haya dictado la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación si, además, se cumplen los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma (sentencia de 29 de septiembre de 2015, Gmina Wrocław,
C‑276/14
,
EU:C:2015:635
, apartado
y jurisprudencia citada).
Solo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen la disposición interpretada con el fin de cuestionar unas relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos criterios esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves (sentencia de 29 de septiembre de 2015, Gmina Wrocław,
C‑276/14
,
EU:C:2015:635
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, el Gobierno francés no ha demostrado que la declaración por parte del tribunal remitente, a raíz de la presente sentencia, de un incumplimiento del artículo 108 TFUE, apartado 3, implique el riesgo de trastornos graves.
Por consiguiente, y sin que sea preciso comprobar si se cumple el criterio de la buena fe de los círculos interesados, no procede limitar en el tiempo los efectos de la presente sentencia.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

El aumento de la recaudación de los impuestos que financian varios regímenes de ayudas autorizadas con respecto a las previsiones notificadas a la Comisión Europea, como ocurre en el caso contemplado en el litigio principal, es una modificación de una ayuda existente, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE], y del artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento (CE) n.
o
794/2004, de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.
o
659/1999, interpretados a la luz de lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, salvo que ese aumento permanezca por debajo del umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de este segundo Reglamento. En una situación como la del litigio principal, este umbral debe apreciarse en relación con la recaudación afectada a los regímenes de ayudas de que se trate, y no en relación con las ayudas efectivamente otorgadas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.