CELEX: 62015TJ0554
Statligt stöd
Stöd som beviljats enligt den ungerska lagen nr XCIV från år 2014 om hälsoavgift för företag inom tobaksbranschen
Stöd som följer av en ändring år 2014 av den ungerska lagen från år 2008 om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn över livsmedelskedjan
Progressiva satser för avgifter som tas ut på årsomsättningen
Beslut att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF
Samtidigt föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd
Talan om ogiltigförklaring
Huruvida föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd kan avskiljas
Berättigat intresse av att få saken prövad
Upptagande till sakprövning
Motiveringsskyldighet
Proportionalitet
Likabehandling
Rätten till försvar
Principen om lojalt samarbete
Artikel 11.1 i förordning (EG) nr 659/1999

Bakgrund till tvisten
I december 2014 antog det ungerska parlamentet lag nr XCIV från samma år om hälsoavgift för företag inom tobaksbranschen. Samtidigt införde parlamentet ändringar i lag nr XLVI från år 2008 om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn över livsmedelskedjan. Dessa lagstiftningsakter trädde i kraft den 1 februari 2015 och den 1 januari 2015.
Genom lag nr XCIV från år 2014 om hälsoavgift för företag inom tobaksbranschen infördes en ny avgift för upplagshavare, importörer eller handlare av tobaksprodukter vars omsättning från sådan verksamhet uppgår till minst 50 procent av deras respektive årsomsättning (nedan kallad hälsoavgiften). Hälsoavgiften skulle tas ut på de avgiftsskyldigas årsomsättning med progressiva satser enligt följande:
–
0 procent på den del av omsättningen som inte överstiger 30 miljoner ungerska forint (HUF) (cirka 96500 euro),
–
0,2 procent på den del av omsättningen som överstiger 30 miljoner HUF men som inte överstiger 30 miljarder HUF (cirka 96,5 miljoner euro),
–
2,5 procent på den del av omsättningen som överstiger 30 miljarder HUF men som inte överstiger 60 miljarder HUF (cirka 193 miljoner euro),
–
4,5 procent på den del av omsättningen som överstiger 60 miljarder HUF.
Enligt ovannämnda lag kunde hälsoavgiften dessutom minskas med upp till 80 procent om företaget gjorde stödberättigande investeringar i materiella anläggningstillgångar (nedan kallad minskningen av hälsoavgiften vid investeringar).
Vad gäller ändringen av lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn över livsmedelskedjan, syftade denna till att revidera strukturen på den inspektionsavgift avseende livsmedelskedjan som, enligt nämnda lag, tillämpas på samtliga aktörer i livsmedelskedjan. Före ändringen skulle aktörerna i livsmedelskedjan betala inspektionsavgiften i livsmedelskedjan beräknad enligt en schablonsats på 0,1 procent av föregående års omsättning före skatt. Den aktuella ändringen bestod i att det för denna avgift infördes en progressiv sats som särskilt tillämpas på butiker som säljer dagligvaror (nedan kallad den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan). Den nya progressiva satsen skulle tas ut enligt följande:
–
0 procent på den del av omsättningen som inte överstiger 500 miljoner HUF (cirka 1,6 miljoner euro),
–
0,1 procent på den del av omsättningen som överstiger 500 miljoner HUF men som inte överstiger 50 miljarder HUF (cirka 160,6 miljoner euro),
–
1 procent på den del av omsättningen som överstiger 50 miljarder HUF men som inte överstiger 100 miljarder HUF (cirka 321,2 miljoner euro),
–
2 procent på den del av omsättningen som överstiger 100 miljarder HUF men som inte överstiger 150 miljarder HUF (cirka 481,8 miljoner euro),
–
3 procent på den del av omsättningen som överstiger 150 miljarder HUF men som inte överstiger 200 miljarder HUF (cirka 642,4 miljoner euro),
–
4 procent på den del av omsättningen som överstiger 200 miljarder HUF men som inte överstiger 250 miljarder HUF (cirka 803 miljoner euro),
–
5 procent på den del av omsättningen som överstiger 250 miljarder HUF men som inte överstiger 300 miljarder HUF (cirka 963,5 miljoner euro),
–
6 procent på den del av omsättningen som överstiger 300 miljarder HUF.
Europeiska kommissionen fick i december 2014 kännedom om ändringen av lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn över livsmedelskedjan. I mars 2015 tog kommissionen emot ett klagomål angående ändringen. Vid samma tidpunkt tog kommissionen emot ett klagomål angående införandet av hälsoavgiften. Kommissionen översände klagomålen till de ungerska myndigheterna genom skrivelser av den 17 mars 2015 respektive av den 13 april 2015 (nedan kallade informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015), i vilka dessa myndigheter ombads att lämna kommentarer och uppmanades att inkomma med upplysningar. Kommissionen informerade de ungerska myndigheterna i dessa skrivelser, vilka hade formulerats på liknande sätt, om att den skillnad mellan företag som befann sig i en jämförbar situation som följde av dels den progressiva satsen för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, dels den progressiva satsen för hälsoavgiften samt minskningen av hälsoavgiften vid investeringar, enligt dess mening kunde utgöra statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. Kommissionen angav i båda skrivelserna att Ungern kunde föreläggas att avbryta utbetalningen av stöd, i den mening som avses i artikel 11.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, 1999, s. 1
), och uppmanade denna stat att inom 20 arbetsdagar lämna sina synpunkter på möjligheten att ett sådant föreläggande meddelades.
De ungerska myndigheterna svarade i skrivelser av den 16 april respektive den 12 maj 2015.
Den 15 juli 2015 antog kommissionen dels beslut C(2015) 4805 final om statligt stöd SA.41187 (2015/NN) – Ungern – Hälsoavgift för företag inom tobaksbranschen (
EUT C 277, 2015, s. 24
) (nedan kallat beslutet om hälsoavgiften), dels beslut C(2015) 4808 final om statligt stöd SA.40018 (2015/C) (f.d. 2014/NN) – 2014 ändring av inspektionsavgift i den ungerska livsmedelskedjan (
EUT C 277, 2015, s. 12
) (nedan kallat beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan) (nedan gemensamt kallade de omtvistade besluten).
Kommissionen ansåg, i de omtvistade besluten, att dels den progressiva satsen för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, dels den progressiva satsen för hälsoavgiften samt minskningen av hälsoavgiften vid investeringar (nedan kallade de aktuella nationella åtgärderna) utgjorde statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och gav uttryck för sina tvivel om huruvida det statliga stödet var förenligt med den inre marknaden. Mot bakgrund av sina tvivel inledde kommissionen, genom de omtvistade besluten, två formella granskningsförfaranden enligt artikel 108.2 FEUF, och den uppmanade Ungern samt berörda parter att lämna sina synpunkter.
Kommissionen ansåg vidare, såvitt avser tillämpningen av artikel 108.3 FEUF, att de aktuella nationella åtgärderna utgjorde olagligt stöd, eftersom de inte hade anmälts till kommissionen och eftersom åtgärderna fortfarande vidtogs när de omtvistade besluten antogs. Kommissionen påpekade att ovannämnda åtgärder väsentligt kunde påverka konkurrensen på marknaden och med beaktande av att åtgärderna fortfarande vidtogs meddelade den förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd, i den mening som avses i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999. Ungern förelades således att avbryta dels tillämpningen av den progressiva satsen för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, dels tillämpningen av den progressiva satsen för hälsoavgiften samt minskningen av hälsoavgiften vid investeringar, till dess att kommissionen meddelat ett beslut om huruvida dessa åtgärder var förenliga med den inte marknaden (nedan kallade de angripna föreläggandena).
De formella granskningsförfaranden som hade inletts genom de omtvistade besluten avslutades genom att kommissionen den 4 juli 2016 antog två beslut, nämligen beslut (EU) 2016/1846 om åtgärd SA.41187 (2015/C) (f.d. 2015/NN) som Ungern genomfört vad gäller hälsobidrag från företag inom tobaksindustrin (
EUT L 282, 2016, s. 43
) och beslut (EU) 2016/1848 om den åtgärd SA.40018 (2015/C) (f.d. 2015/NN) som Ungern har genomfört genom 2014 års ändring av inspektionsavgiften i den ungerska livsmedelskedjan (
EUT L 282, 2016, s. 63
) (nedan gemensamt kallade de slutgiltiga besluten).
Förfarandet och parternas yrkanden
Ungern väckte förevarande talan mot beslutet om hälsoavgiften (T‑554/15) och beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan (T‑555/15) genom ansökningar som inkom till tribunalens kansli den 25 september 2015.
Kommissionen inkom med svaromål i respektive mål den 14 och den 15 januari 2016.
Med stöd av artikel 131.1 i tribunalens rättegångsregler uppmanade tribunalen parterna, i skrivelse av den 11 november 2016, att besvara skriftliga frågor om huruvida föremålet för talan i de förevarande målen består. Parterna besvarade dessa frågor inom den angivna fristen.
Ordföranden på tribunalens nionde avdelning har genom beslut av den 24 maj 2017, sedan parterna hörts, förenat målen T‑554/15 och T‑555/15 vad gäller det muntliga förfarandet, i enlighet med artikel 68.2 i tribunalens rättegångsregler.
Ordföranden på tribunalens nionde avdelning har vid sammanträdet den 12 oktober 2017, sedan parterna hörts, beslutat att målen T‑554/15 och T‑555/15 ska förenas även vad gäller det avgörande genom vilket målet avgörs slutligt.
Ungern har i mål T‑555/15 yrkat att tribunalen ska
–
delvis ogiltigförklara beslutet om hälsoavgiften, i den del det innebär att tillämpningen av den progressiva satsen för hälsoavgiften och minskningen av hälsoavgiften vid investeringar ska avbrytas, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Ungern har i mål T‑554/15 yrkat att tribunalen ska
–
delvis ogiltigförklara beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, i den del det innebär att tillämpningen av den progressiva satsen för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan ska avbrytas, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har i båda målen yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Inledande synpunkter
I enlighet med artikel 107.1 FEUF är, om inte annat föreskrivs i fördragen, stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Genom artikel 108 FEUF organiseras förfarandet för kontroll av stöd som ges av medlemsstaterna, för att hindra snedvridningar av konkurrensen som orsakas av stöd som är oförenligt med den inre marknaden.
Det föreskrivs således, för det första, i artikel 108.2 FEUF att om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107 FEUF, ska den besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
Det föreskrivs, för det andra, i artikel 108.3 FEUF, att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om kommissionen anser att en plan inte är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107 FEUF, ska den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 FEUF. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.
Den rikliga praxis genom vilken domstolen och tribunalen har preciserat bestämmelserna i artikel 108 FEUF har till stor del återgetts i förordning nr 659/1999 vilken, med verkan från och med den 14 oktober 2015, har upphävts och ersatts med rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (
EUT L 248, 2015, s. 9
).
Enligt artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 ska kommissionen besluta om att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF om den efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden. Det beslut som antas på grundval av denna artikel kallas beslut att inleda det formella granskningsförfarandet.
Ett formellt granskningsförfarande kan inledas inte bara när kommissionen granskar en anmäld åtgärd, utan även, enligt artikel 13 i förordning nr 659/1999, när den undersöker ett eventuellt olagligt stöd, det vill säga, enligt artikel 1 f i nämnda förordning, en åtgärd som kommissionen på detta stadium av förfarandet anser utgör ett nytt stöd som genomförs i strid med artikel 108.3 FEUF.
När ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet med avseende på en nationell åtgärd meddelas i det fall som avses i artikel 13 i förordning nr 659/1999 ändras den rättsliga situationen för åtgärden, med beaktande av kommissionens preliminära bedömning av huruvida åtgärden är ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och av huruvida den är olaglig, till följd av att skyldigheten att anmäla varje plan om ett nytt stöd enligt artikel 108.3 FEUF kan ha åsidosatts. Fram till dess att ett sådant beslut meddelas kan medlemsstaten som beslutat införa åtgärden, de stödmottagande företagen och andra ekonomiska aktörer anta att åtgärden genomförs lagenligt, exempelvis såsom en allmän åtgärd som inte omfattas av artikel 107.1 FEUF eller såsom ett befintligt stöd, i den mening som avses i artikel 108.1 FEUF och i den mening som avses i artikel 1 b i förordning nr 659/1999, vars fortsatta genomförande på detta stadium är lagenligt. Efter det att ett sådant beslut meddelats, föreligger det däremot åtminstone allvarliga tvivel med avseende på åtgärdens rättsenlighet, som, utan att utesluta möjligheten att ansöka om interimistiska åtgärder hos domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, måste föranleda medlemsstaten att avbryta genomförandet av åtgärden. Ett omedelbart beslut om att åtgärden är förenlig med den inre marknaden, vilket skulle göra det möjligt att fortsätta genomförandet av åtgärden på ett lagenligt sätt, är nämligen uteslutet när ett formellt granskningsförfarande har inletts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2014, Alro/kommissionen,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den omständigheten att den nationella åtgärd som är föremål för ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet kvalificeras som olagligt statligt stöd innebär följaktligen att den medlemsstat som beslutet riktar sig till är tvungen att omedelbart avbryta genomförandet av åtgärden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2005, Italien/kommissionen,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, punkt
, och dom av den 16 oktober 2014, Alro/kommissionen,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Skyldigheten att avbryta genomförandet av en nationell åtgärd som inte anmälts och som kvalificerats som olagligt statligt stöd grundas på artikel 108.3 FEUF, genom vilken en förhandskontroll införs för planer på att bevilja nytt stöd och vars syfte är att säkerställa att endast stöd som är förenliga med den inre marknaden genomförs. För att uppnå detta syfte ska genomförandet av en sådan stödplan följaktligen skjutas upp till dess att tvivlen avseende dess förenlighet har skingrats genom kommissionens slutgiltiga beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Skyldigheten att avbryta genomförandet av en nationell åtgärd som kvalificerats som olagligt statligt stöd genom beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet följer automatiskt av detta beslut, i den meningen att medlemsstaten är skyldig att själv bedöma vilka följder beslutet får (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punkt
).
För att kommissionen ska kunna motverka varje åsidosättande av reglerna enligt artikel 108.3 FEUF har domstolen dessutom slagit fast att kommissionen har befogenhet att förelägga den berörda medlemsstaten att omedelbart avbryta utbetalningen av stöd som den anser är olagligt, efter att ha gett medlemsstaten tillfälle att yttra sig (dom av den 14 februari 1990, Frankrike/kommissionen,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punkterna
–
, dom av den 21 mars 1990, Belgien/kommissionen,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, punkterna
–
och
, och dom av den 21 mars 1991, Italien/kommissionen,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, punkterna
–
).
Det följer varken av denna rättspraxis eller av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, i vilken praxisen återges, att kommissionen skulle vara skyldig att automatiskt förelägga den berörda medlemsstaten att avbryta utbetalningen av stöd som inte har anmälts i enlighet med artikel 108.3 FEUF. Den motsatta lösningen skulle nämligen leda till att medlemsstatens rättsliga skyldighet enligt artikel 108.3 FEUF att inte genomföra ett planerat stöd förrän kommissionen har meddelat ett slutgiltigt beslut förlorade sitt intresse. Dessutom skulle en sådan lösning leda till att medlemsstaterna och kommissionen fick ombytta roller (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 1999, Belgien/kommissionen,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det finns processuella skillnader mellan, å ena sidan, avbrytande av en åtgärd som håller på att genomföras när avbrytandet följer av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och genom vilket beslut åtgärden har kvalificerats som olagligt statligt stöd och, å andra sidan, ett föreläggande om att nämnda åtgärd ska avbrytas. I synnerhet gäller enligt artikel 12 i förordning nr 659/1999, vid underlåtenhet att följa ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, att kommissionen har rätt att hänskjuta ärendet direkt till Europeiska unionens domstol utan någon föregående formell underrättelse och ansöka om en förklaring om att underlåtenheten strider mot EUF-fördraget.
Dessa processuella skillnader påverkar inte för den skull den viktigaste rättsverkan som både beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande och föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd har och som består i skyldigheten för medlemsstaten att avbryta genomförandet av den åtgärd som är föremål för dessa beslut, enligt artikel 108.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punkt
).
Huruvida talan kan tas upp till prövning
Ungern har genom talan i båda målen endast yrkat ogiltigförklaring av de förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd som meddelas i de omtvistade besluten. Den talan som Ungern har väckt i dessa mål avser således inte ogiltigförklaring av de omtvistade besluten i den del de innebar att kommissionen inledde formella granskningsförfaranden. Ungern anser att en sådan delvis ogiltigförklaring kan ske i detta fall, eftersom de angripna föreläggandena kan avskiljas från de omtvistade besluten med hänsyn till kriteriet om avskiljbarhet från en rättsakt vilket slagits fast i rättspraxis.
En del av en EU-rättsakt kan ogiltigförklaras endast om de delar för vilka ogiltigförklaring har yrkats kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte var uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades (se dom av den 18 mars 2014, kommissionen/parlamentet och rådet,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det föreläggande som föreskrivs i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 om att avbryta en åtgärd som kan utgöra ett statligt stöd kan meddelas samtidigt med beslutet att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF eller senare (dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punkt
).
Även om de meddelas samtidigt, såsom i förevarande fall, är beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd olika akter som regleras av olika bestämmelser i förordning nr 659/1999, nämligen dels artikel 4.4 i förordningen, dels artikel 11.1 och artikel 12 i förordningen.
Det framgår dessutom av lydelsen av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 att unionslagstiftaren har avsett att ge föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd formen av ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 288 FEUF. Enligt rättspraxis ska en sådan akt anses som en akt som har bindande rättsverkningar och mot vilken talan följaktligen kan väckas (dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkterna
–
).
Av detta följer att när kommissionen, såsom har skett i förevarande fall, genom en enda akt beslutar att inleda det formella granskningsförfarandet och att meddela ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, kan föreläggandet avskiljas från akten i övrigt och därmed i sig bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
Såsom framgår av de synpunkter som inledningsvis har angetts i punkterna 26–33 ovan är det dessutom så, att rättsverkningarna av att det formella granskningsförfarandet inleds och rättsverkningarna av att föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd meddelas delvis sammanfaller.
Ungern har genom sin talan i de förevarande målen inte yrkat ogiltigförklaring av de omtvistade besluten i den del de innebar att kommissionen inledde de formella granskningsförfarandena. Det ska även påpekas att de ansökningar som Ungern har ingett inte innehåller några grunder som avser en eventuell felaktig kvalificering av de aktuella nationella åtgärderna som statligt stöd eller nytt stöd, som genomförts olagligt. Även om det antas att de grunder som har åberopats till stöd för talan i de förevarande målen är befogade, skulle det inte befria Ungern från dess skyldighet att avbryta genomförandet av de aktuella nationella åtgärderna.
Det är tillräckligt att erinra om att medlemsstaterna inte behöver visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad när de väcker talan enligt artikel 263 FEUF (se dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av vad som ovan anförts följer att talan i de förevarande målen kan tas upp till prövning.
Huruvida föremålet för talan i de förevarande målen består
Den 4 juli 2016 avslutade kommissionen de formella granskningsförfaranden som hade inletts genom de omtvistade besluten genom att anta de slutgiltiga besluten. Kommissionen bekräftade däri den preliminära bedömning som hade gjorts i de omtvistade besluten och den ansåg att de aktuella nationella åtgärderna utgjorde olagligt statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. Ungern bestred inte de slutgiltiga besluten inom talefristen. Eftersom dessa beslut inte heller överklagats av tredje man efter att ha offentliggjorts i
Europeiska unionens officiella tidning
den 19 oktober 2016 (
EUT L 282, 2016, s. 43
och 63), har de vunnit laga kraft.
Under dessa omständigheter, och med beaktande av de grunder som åberopats i de förevarande målen, beslutade tribunalen att höra parterna i frågan huruvida föremålet för talan i målen består.
Parterna besvarade tribunalens frågor jakande. De har bland annat anfört skäl som avser rättsosäkerheten beträffande de villkor under vilka kommissionen har rätt att meddela ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, skillnaderna mellan de omtvistade beslutens och de slutgiltiga beslutens rättsverkningar och behovet av att säkerställa domstolsprövningen av de rättsstridigheter som de angripna föreläggandena kan vara behäftade med samt den privilegierade ställning som medlemsstaterna har i samband med en talan som väckts enligt artikel 263 FEUF.
Det framgår av tribunalens praxis att om talan har väckt mot dels ett beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande med avseende på en nationell åtgärd, dels ett slutgiltigt beslut genom vilket nämnda förfarande avslutats och den nationella åtgärd som undersökts förklarats utgöra ett statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden, medför den omständigheten att talan mot sistnämnda beslut ogillas att den talan som väckts mot beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet inte längre har kvar sitt föremål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2000, EPAC/kommissionen,
T‑204/97 och T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, punkterna
–
, dom av den 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava/kommissionen,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, punkterna
–
, och dom av den 9 september 2009, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen,
T‑30/01–T‑32/01 och T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punkterna
–
). Det följer av denna praxis att om unionsdomstolen godkänner den bedömning som kommissionen gjort i ett slutgiltigt beslut – även vad gäller kvalificeringen, av den nationella åtgärd som undersökts, som ett nytt statligt stöd – ska stödåtgärden upphävas och utbetalt stöd återkrävas från början. I ett sådant fall finns det följaktligen inte längre någon anledning att avgöra frågan huruvida det beträffande samma åtgärd, som skulle avbrytas till följd av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, var korrekt att avbryta den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2009, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen,
T‑30/01–T‑32/01 och T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punkt
).
Denna praxis kan inte överföras på talan i de förevarande målen.
För det första framgår det nämligen av de domar som nämns i punkt 47 ovan (se, bland annat, dom av den 13 juni 2000, EPAC/kommissionen,
T‑204/97 och T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, punkterna
–
, och dom av den 9 september 2009Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen,
T‑30/01–T‑32/01 och T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punkterna
,
och
) att de frågor som avser den omständigheten att talan inte längre har något föremål respektive den omständigheten att sökanden inte längre har något berättigat intresse av att få saken prövad förväxlas i ett sådant fall som det som beskrivs i punkt 47 ovan. Såsom det har erinrats om i punkt 42 ovan behöver medlemsstaterna inte visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad när de väcker talan enligt artikel 263 FEUF.
För det andra kan det inte uteslutas att ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd kan vara behäftat med andra rättsstridigheter än de som hänger samman med att kommissionen felaktigt har kvalificerat den undersökta åtgärden som olagligt statligt stöd. Domstolsprövningen av sådana rättsstridigheter skulle hindras om antagandet av ett beslut genom vilket det formella granskningsförfarandet avslutas skulle medföra att den talan som väckts mot föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd förlorade sitt föremål. I en sådan rättslig gemenskap som unionen utgör kan varken medlemsstaterna eller institutionerna undgå kontroll av om deras akter står i överensstämmelse med den grundläggande konstitutionella urkunden, det vill säga EUF-fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punkt
).
Av vad som ovan anförts följer att talan i de förevarande målen ska prövas i sak.
Prövning i sak
Till stöd för sin talan i de förevarande målen har Ungern åberopat fyra i huvudsak identiska grunder. Den första grunden avser ”missbruk av befogenheten att göra en skönsmässig bedömning” och en uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 samt åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Ungern har genom den andra grunden gjort gällande att principerna om icke-diskriminering och om likabehandling har åsidosatts. Den tredje grunden består i åsidosättande av motiveringsskyldigheten och Ungerns rätt till försvar. Den fjärde grunden avser åsidosättande av skyldigheten att samarbeta lojalt, principen om god förvaltningssed och rätten till ett effektivt rättsmedel.
Vid förhandlingen ägnade Ungern dessutom en betydande del av sin framställning åt att argumentera för att kommissionen felaktigt hade fastställt den referensram i förhållande till vilken de aktuella nationella åtgärderna utgjorde en avvikelse. Detta misstag från kommissionens sida utgjorde hinder för att anta att åtgärderna var selektiva och att de följaktligen kunde kvalificeras som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF.
Genom att anföra detta argument ska Ungern anses i huvudsak ha åberopat en grund som består i åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i det att de aktuella nationella åtgärderna felaktigt kvalificerats som statligt stöd.
I detta hänseende kan det för det första konstateras att de ansökningar som Ungern har inkommit med inte innehåller någon sådan grund. De argument som Ungern har redogjort för i ansökningarna avser dessutom endast de angripna föreläggandena och utgör inget ifrågasättande av de skäl som föranlett kommissionen att inleda de formella granskningsförfarandena i det aktuella fallet. Ungern har i samband med sin första grund visserligen påpekat att kommissionen i de omtvistade besluten inte definierade kretsen av de enda mottagarna av de aktuella nationella åtgärderna, trots att det enligt rättspraxis är en förutsättning att en sådan kategori av företag fastställs för att åtgärderna ska anses vara selektiva. Detta argument ska emellertid ses mot bakgrund av sammanhanget för nämnda grund, genom vilken Ungern inte har bestritt kvalificeringen av de aktuella nationella åtgärderna som statligt stöd, utan har hävdat att denna kvalificering, vid meddelande av ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, borde vara säkrare än i det fall där ett formellt granskningsförfarande inleds utan att följas av ett sådant föreläggande och grundas på kommissionens etablerade praxis samt rättspraxis. Det argument som anfördes vid förhandlingen kan följaktligen inte anses vara en vidareutveckling av den första grunden för talan i de förevarande målen.
För det andra grundas inte de synpunkter som Ungern framförde vid förhandlingen på rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet.
Enligt artikel 84 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången. Det argument som Ungern anförde vid förhandlingen kan följaktligen inte tas upp till prövning.
Den första grunden
Den första grunden består av två delar av vilka den första delgrunden avser åsidosättande av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 till följd av ”missbruk av befogenheten att göra en skönsmässig bedömning” och en uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av denna bestämmelse och den andra delgrunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
–
Första delgrunden
Ungern har genom den första grundens första del hävdat att kommissionen, för att kunna meddela ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, måste visa att ytterligare villkor, utöver de som anges i denna bestämmelse, är uppfyllda.
Ungern har gjort gällande att vidtagande av interimistiska åtgärder enligt unionsrätten kräver att tre allmänna villkor är uppfyllda, nämligen att det föreligger en situation som ställer krav på skyndsamhet, att det finns allvarlig risk för avsevärd och irreparabel skada samt att den interimistiska åtgärden vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogad (
fumus boni juris
), det vill säga att det är sannolikt att den åtgärd vars avbrytande har begärts är olaglig. De tre villkoren gäller bland annat för uppskov med verkställighet och andra interimistiska åtgärder som unionsdomstolarna kan förordna om enligt artiklarna 278 och 279 FEUF, interimistiska åtgärder som gäller i fråga om konkurrens på grundval av artiklarna 101 och 102 FEUF, åtgärder som de nationella domstolarna kan vidta på grundval av artikel 108.3 FEUF och, slutligen, förelägganden om återkrav som kommissionen kan besluta om enligt artikel 11.2 i förordning nr 659/1999.
Även om dessa tre villkor inte föreskrivs i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, ska de enligt Ungern vara uppfyllda när ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd meddelas, eftersom någon begränsning annars inte skulle gälla för det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har när den meddelar dessa förelägganden. Det kan inte heller anses att unionslagstiftaren avsiktligen skulle ha underlåtit att föreskriva de tre villkoren för meddelande av föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd eller att unionsdomstolen, på grund av denna underlåtenhet, inte skulle kunna fastställa gränser för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning genom att slå fast villkor för att meddela sådana förelägganden. Ungern har preciserat att den genom den första grundens första del inte avser att göra gällande att artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 inte kan tillämpas enligt artikel 277 FEUF.
Ungern har, såvitt avser villkoret att den interimistiska åtgärden vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogad (
fumus boni juris
), anfört att det mot bakgrund av kommissionens praxis eller unionsdomstolens rättspraxis inte får råda något tvivel om att den aktuella nationella åtgärden har karaktären av statligt stöd, för att ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd ska kunna meddelas. I detta fall finns det ingen praxis från kommissionen eller rättspraxis som otvetydigt kan bekräfta kvalificeringen som statligt stöd av en sådan progressiv sats som den för hälsoavgiften eller den för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan. Det framgår dessutom av rättspraxis att kommissionen, för att kunna kvalificera en skatteåtgärd som statligt stöd, måste fastställa en kategori av företag vilka är de enda som gynnas av en sådan åtgärd. I de omtvistade besluten definieras emellertid varken de företag som gynnas eller de företag som missgynnas av de aktuella nationella åtgärderna.
Vad beträffar de båda andra villkoren, har Ungern gjort gällande att det inte var nödvändigt att meddela de angripna föreläggandena, eftersom de aktuella nationella åtgärderna, om föreläggandena inte hade meddelats, inte skulle medföra någon omedelbar risk för allvarlig och irreparabel ekonomisk skada. I detta avseende skiljer sig de omtvistade besluten från kommissionens beslut (2007) 4313 av den 27 september 2007 om statligt stöd C 41/2007 (f.d. NN 49/2007) – Rumänien – Privatisering av Tractorul (
EUT C 249, 2007, s. 21
), i vilket kommissionen hänvisade till en sådan risk för att motivera ett föreläggande, riktat till Rumänien, om att avbryta utbetalningen av stöd. Ungern har vidare anfört att kommissionen, för att visa att det i detta fall förelåg risk för allvarlig och irreparabel ekonomisk skada, skulle ha styrkt att de företag som missgynnades av de aktuella nationella åtgärderna kunde komma att befinna sig i en situation som äventyrade deras ekonomiska överlevnad, om de angripna föreläggandena inte hade meddelats före utgången av det formella granskningsförfarandet. Det förhåller sig inte endast så, att detta inte har styrkts av kommissionen, utan det framgår av de omtvistade besluten att en eventuell skada kan avhjälpas genom en skyldighet i de slutgiltiga besluten att återkräva det stöd som betalats ut olagligt.
Enligt Ungern skulle slutligen en möjlighet för kommissionen att besluta att en nationell skatteåtgärd ska avbrytas av det enda skälet att åtgärden utgör statligt stöd, utan att behöva visa att de tre villkoren för att besluta om interimistiska åtgärder är uppfyllda, rubba den fördelning av uppgifter mellan de nationella domstolarna och kommissionen som har fastställts i domstolens praxis. Det ankommer nämligen endast på de nationella domstolarna att bedöma vilka följder ett åsidosättande av skyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF att avbryta en stödåtgärd eventuellt får. Den klara fördelningen av uppgifter mellan kommissionen och de nationella domstolarna bekräftar den karaktär av undantag som förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd har och hindrar kommissionen från att meddela sådana förelägganden av det enda skälet att stöd fortsätter att betalas ut under det formella granskningsförfarandet. Det innebär även att kommissionen endast kan besluta att en nationell åtgärd ska avbrytas i de fall där de interimistiska åtgärder som de nationella domstolarna har beslutat om enligt artikel 108.3 FEUF har visat sig vara otillräckliga.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Det framgår av redogörelsen för förfarandereglerna i punkterna 24–29 ovan att om kommissionen beslutar att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 mot en nationell åtgärd som inte har anmälts till kommissionen, är medlemsstaten skyldig att omedelbart avbryta genomförandet av åtgärden. Den omständigheten att kvalificeringen av den aktuella nationella åtgärden som olagligt statligt stöd är preliminär påverkar inte alls skyldigheten att avbryta utbetalningen av stödet.
Till skillnad från vad Ungern har hävdat innebär inte domstolens praxis, i vilken den direkta effekten av skyldigheten att avbryta utbetalningen av statligt stöd slagits fast mycket tidigt, innan kommissionen prövat huruvida sådant stöd var förenligt med den inre marknaden (dom av den 15 juli 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, s. 1162, och dom av den 11 december 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8), att endast de nationella domstolarna har till uppgift att bedöma vilka följder ett åsidosättande av skyldigheten att avbryta en stödåtgärd enligt artikel 108.3 FEUF eventuellt får.
Enligt rättspraxis innebär artiklarna 107 och 108 FEUF att kommissionen har den centrala och exklusiva rollen att avgöra ett stöds eventuella oförenlighet med den inre marknaden, medan det är de nationella domstolarnas roll att säkerställa de rättigheter som enskilda har till följd av den direkta effekten av förbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, punkt
). Den behörighet som de nationella domstolarna tillerkänns på området för kontroll av statligt stöd kan följaktligen inte medföra en begränsning av de befogenheter som kommissionen har på området. Det är, enligt rättspraxis, tvärtom de nationella domstolarnas befogenheter som begränsas när kommissionen antar ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punkterna
och
).
Såsom det har erinrats om i punkt 30 ovan har kommissionen, för att säkerställa iakttagandet av reglerna i artikel 108.3 FEUF, befogenhet att förelägga den berörda medlemsstaten att omedelbart avbryta utbetalningen av olagligt stöd, efter att ha gett medlemsstaten tillfälle att yttra sig.
Villkoren för att meddela ett sådant föreläggande, vilka fastställs i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, består endast i ett materiellt villkor, nämligen att kommissionen på detta stadium av förfarandet kvalificerar den aktuella nationella åtgärden som olagligt statligt stöd, och ett förfarandemässigt villkor, nämligen att den berörda medlemsstaten bereds tillfälle att lämna sina synpunkter.
Något annat villkor behöver inte vara uppfyllt för att kommissionen ska ha rätt att meddela ett föreläggande enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999. Det ska dessutom understrykas att denna situation är resultatet av lagstiftarens vilja och inte, såsom Ungern har hävdat, av ett förbiseende från lagstiftarens sida. Lydelsen av nämnda artikel, som återger rättsläget enligt den fasta rättspraxis som nämns i punkt 30 ovan, har nämligen inte ändrats genom de ändringar som gjorts i förordning nr 659/1999 och samma lydelse återges i den nya förordningen nr 2015/1589.
I synnerhet gäller, till skillnad från vad Ungern har hävdat, att meddelandet av ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd inte kan vara beroende av de villkor som gäller för att meddela ett föreläggande om återkrav i den mening som avses i artikel 11.2 i förordning nr 659/1999 eller av villkor som på annat sätt har införts mot bakgrund av denna bestämmelse.
Ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd är nämligen ett medel för att hindra ett fortsatt åsidosättande av skyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF att inte genomföra planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. I de fall där stöd inte anmälts konkretiseras denna skyldighet när det formella granskningsförfarandet inleds och den aktuella nationella åtgärden preliminärt kvalificeras som olagligt statligt stöd. Ordningen för meddelande av ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd – som utformats för att säkerställa att den rättsliga skyldigheten för medlemsstaten i artikel 108.3 FEUF fullt ut iakttas – skulle följaktligen bli mindre effektiv om den underkastades ytterligare materiella villkor.
De villkor som föreskrivs för att meddela ett föreläggande om återkrav motiveras vidare genom karaktären av detta föreläggande och dess plats i det system för förhandskontroll av planer för nya stöd som har införts genom artikel 108 FEUF.
Enligt artikel 108.2 FEUF är det nämligen endast oförenliga stöd som ska upphävas av medlemsstaterna, vilket innebär en skyldighet att återkräva oförenliga stöd som redan har betalats ut. Enligt rättspraxis innebär unionsrätten däremot inte att det föreligger en skyldighet att återkräva varje rättsstridigt stöd i sin helhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2008, CELF och ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punkterna
och
).
Stöd som medlemsstaterna har betalat ut kan, enligt rättspraxis, inte betraktas som oförenliga endast av den anledningen att de har genomförts i strid med den anmälningsskyldighet och den skyldighet att avbryta utbetalningen som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 1990, Frankrike/kommissionen,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punkterna
–
,
och
). Det är därför som den berörda medlemsstaten, även om den omständigheten att det formella granskningsförfarandet inleds med avseende på en nationell åtgärd i det fall som föreskrivs i artikel 13 i förordning nr 659/1999 medför att medlemsstaten är tvungen att omedelbart avbryta utbetalningen av stödet, inte för den skull är tvungen att återkräva stödet.
Det är inte desto mindre så, att unionsrätten inte utesluter möjligheten att återkräva olagligt utbetalt stöd innan kommissionen avgör frågan om stödets förenlighet.
För att artikel 108.3 FEUF ska ges full verkan ankommer det på de nationella domstolarna att, för det fall bestämmelsen åsidosätts, bedöma vilka följder åsidosättandet får enligt deras nationella rätt, i fråga om såväl giltigheten av de rättsakter genom vilka stödåtgärderna genomförs som återkravet av de ekonomiska stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse (se dom av den 21 juli 2005, Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, punkt
och där angiven rättspraxis). Den omständigheten att det konstaterats att ett stöd har beviljats i strid med artikel 108.3 sista meningen FEUF kan, beroende på omständigheterna, medföra att det återbetalas enligt nationella förfaranderegler, även om stödet senare förklaras vara förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2008, CELF och ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punkterna
och
).
Vidare har unionslagstiftaren gett kommissionen en möjlighet att meddela förelägganden om återkrav av olagligt utbetalt stöd före utgången av det formella granskningsförfarandet. På grund av den påverkan som ett sådant föreläggande medför på den situation som stödmottagaren befinner sig i har lagstiftaren emellertid föreskrivit att dessa förelägganden får meddelas under förutsättning att vissa stränga villkor, som anges i artikel 11.2 i förordning nr 659/1999, är uppfyllda.
Av det föregående följer, för det första, att kommissionen inte var skyldig att i de omtvistade besluten hänvisa till en etablerad praxis eller rättspraxis mot bakgrund av vilka det inte råder något tvivel om att de aktuella nationella åtgärderna har karaktären av statligt stöd.
Det framgår emellertid av handlingarna i målet att kommissionen, flera månader före antagandet av de omtvistade besluten, hade inlett ett formellt granskningsförfarande med avseende på en skatt som Ungern infört på reklamområdet genom beslut C(2015) 1520 av den 12 mars 2015 om åtgärden SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungern – Reklamskatt (
EUT C 136, 2015, s. 7
). Denna skatt kännetecknades av en progressiv sats som tillämpades på medieföretagens omsättning avseende reklamtjänster och den liknade därför hälsoavgiften och den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan. Antagandet av beslutet föregicks och följdes av skriftväxling mellan kommissionen och de ungerska myndigheterna mot bakgrund av vilken Ungern inte med fog kan hävda att den inte kände till någon praxis från kommissionen enligt vilken nationella skatteåtgärder med en sådan progressiv sats kvalificerades som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Ungern kan inte heller kritisera kommissionen för att, i de omtvistade besluten, inte ha fastställt en kategori av företag som var de enda som gynnades av de aktuella nationella åtgärderna. Det krävs nämligen inte att kommissionen fastställer en kategori av företag som är de enda som gynnas av en skatteåtgärd för att kunna kvalificera åtgärden som statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group SA m.fl.,
C‑20/15 P och C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
).
För det andra var kommissionen inte heller skyldig att i de omtvistade besluten visa att de aktuella nationella åtgärderna, om de angripna föreläggandena inte hade meddelats, skulle medföra en omedelbar risk för allvarlig och irreparabel ekonomisk skada eller att de företag som missgynnades av åtgärderna kunde komma att befinna sig i en situation som äventyrade deras ekonomiska överlevnad.
Vad beträffar det argument som avser kommissionens beslut (2007) 4313 (se punkt 63 ovan), är det tillräckligt att erinra om att de angripna föreläggandenas giltighet endast ska bedömas mot bakgrund av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 och inte mot bakgrund av kommissionens tidigare praxis (se, analogt, dom av den 21 juli 2011, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt/kommissionen,
C‑459/10 P
, ej publicerad,
EU:C:2011:515
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det tredje innebär inte den omständigheten att de tre villkor som Ungern har hänvisat till i sin argumentering inte krävs enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, tvärtemot vad denna stat har hävdat, att det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har beviljats i rättspraxis eller av unionslagstiftaren för att meddela förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd är obegränsat eller att det inte omfattas av någon kontroll.
De tidsgränser inom vilka kommissionen kan meddela förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd anges nämligen i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999. Det följer av denna bestämmelse att kommissionen måste redovisa skälen till att den anser att den nationella åtgärd som håller på att genomföras utgör ett nytt statligt stöd och samråda med den berörda medlemsstaten angående det föreläggande som övervägs. Frågan huruvida kommissionen har iakttagit dessa förfarandemässiga och materiella villkor för att meddela ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd kan av den berörda medlemsstaten hänskjutas till unionsdomstolen för prövning. Vidare inskränker sig inte, såsom har påpekats i punkt 50 ovan, unionsdomstolens prövning till att endast avse villkoren i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999, utan den kan bland annat utsträckas till frågan huruvida föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd är förenligt med EUF-fördraget och de allmänna rättsprinciperna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, E och F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av vad som ovan anförts följer att kommissionen – genom att meddela de angripna föreläggandena – inte har åsidosatt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999. Talan i båda målen kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
–
Den andra delgrunden
Ungern har genom den första grundens andra del hävdat att det, mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, är nödvändigt att lägga till ytterligare villkor förutom de som redan finns i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999.
Enligt Ungern är föreläggandet enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 om att avbryta utbetalningen av stöd inte det enda sättet för att korrigera verkningarna av en nationell skatteåtgärd som, efter utgången av det formella granskningsförfarandet, kan kvalificeras som statligt stöd. Ett sådant föreläggande utgör dessutom en inblandning i den nationella rättsordningen av sådan omfattning att det endast bör användas i avsaknad av andra mindre ingripande medel.
I förevarande fall har proportionalitetsprincipen först och främst åsidosatts genom att kommissionen i de omtvistade besluten förefaller ha ansett att de enda kriterierna för att meddela de angripna föreläggandena är att de aktuella nationella åtgärderna ger upphov till en snedvridning av konkurrensen och att dessa åtgärder fortsatte att genomföras när de överklagade föreläggandena meddelades. Kommissionen borde enligt Ungern även pröva huruvida den snedvridning av konkurrensen som de aktuella nationella åtgärderna gav upphov till var varaktig och oåterkallelig. Ungern har påpekat att kommissionen i ett flertal beslut som antagits under de senaste åren inte har använt sig av förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd, även om det i inledningen av förfarandet var uppenbart att den aktuella nationella åtgärden framstod som ett statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden.
Proportionalitetsprincipen har dessutom enligt Ungern åsidosatts genom att kommissionen, i informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015 vilka sändes till de ungerska myndigheterna före meddelandet av de angripna föreläggandena (se punkt 5 ovan), endast i mycket vaga ordalag och kortfattat informerade myndigheterna om sin avsikt att meddela ett föreläggande för det fall de upplysningar som dessa myndigheter lämnade i det formella granskningsförfarandet skulle visa sig vara otillräckliga för att skingra kommissionens tvivel om huruvida de aktuella nationella åtgärderna var förenliga med den inre marknaden. Den formuleringen innebär att ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd kan meddelas enbart av den anledningen att kommissionen tvivlar på huruvida en åtgärd är förenlig.
Proportionalitetsprincipen har slutligen åsidosatts genom att kommissionen i de omtvistade besluten angav att de aktuella nationella åtgärdernas mycket progressiva karaktär i sig kunde påverka konkurrensen negativt. De angripna föreläggandena avser emellertid inte endast den mycket progressiva satsen, utan det ”progressiva systemet” i sin helhet, vilket är klart oproportionerligt.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 24 maj 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, punkt
).
Det kan först konstateras att de argument som Ungern har anfört i samband med förevarande delgrund bygger på samma uppfattning som hävdats till stöd för den första delgrunden, enligt vilken kommissionen, för att meddela ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, skulle visa att villkor som inte uttryckligen föreskrivs i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 var uppfyllda. Ungern kan inte vinna framgång med dessa argument av de skäl som anges i punkterna 70–86 ovan.
Ungern förefaller vidare hävda, även om de argument som anförts i dess inlagor i detta avseende är oklara, att de ungerska myndigheterna, trots att de formella granskningsförfarandena avseende de aktuella nationella åtgärderna hade inletts, fortfarande fick vidta åtgärderna och att det var de angripna föreläggandena som hindrade dem från att göra detta. Det framgår således av Ungerns inlagor att det inte var inledandet av de formella granskningsförfarandena som medförde att de aktuella nationella åtgärderna fick suspensiv verkan, utan enbart de angripna föreläggandena. Ungern kan inte vinna framgång med sådana argument, som grundas på en felaktig uppfattning om verkan av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och, mer principiellt, om medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 108.3 FEUF.
Ungern uppgav emellertid vid förhandlingen, som svar på en fråga från tribunalen, att den omständigheten att formella granskningsförfaranden i förevarande fall inleddes medförde en skyldighet att avbryta de aktuella nationella åtgärderna, vilket denna stat skulle iaktta. Ungern konstaterade likväl att denna omständighet inte var relevant vid bedömningen av huruvida denna del av den första grunden är korrekt.
Det framgår av de omtvistade besluten (skäl 45 i beslutet om hälsoavgiften och skäl 54 i beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan), vilka i detta avseende inte har bestritts av Ungern, att de ungerska myndigheterna – som svar på informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015, i vilka kommissionen uttryckte tvivel i frågan huruvida de aktuella nationella åtgärderna var förenliga med den inre marknaden och erinrade om möjligheten att meddela förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd – inte hade lämnat några synpunkter på sådana förelägganden. Det framgår dessutom av beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan (skäl 54) att de ungerska myndigheterna endast hade uppgett att de inte ansåg att tillämpningen av den progressiva satsen för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan utgjorde ett statligt stöd. Mot bakgrund av dessa omständigheter, som kommissionen korrekt tolkade som en vägran att iaktta skyldigheten att avbryta stödåtgärden, ska de angripna föreläggandena anses vara ändamålsenliga och nödvändiga för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna, i detta fall artiklarna 107 och 108 FEUF.
Även om det är riktigt att ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd är en mer ingripande åtgärd än ett inledande av det formella granskningsförfarandet (se punkt 32 ovan), medför dessa båda handlingar i huvudsak samma rättsverkan, nämligen en skyldighet att omedelbart avbryta utbetalningen av det statliga stödet. De olägenheter som en medlemsstat orsakas genom ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd är följaktligen inte oproportionerliga i förhållande till de mål som eftersträvas med artiklarna 107 och 108 FEUF.
Ungerns argument, enligt vilket kommissionen skulle ha förelagt medlemsstaten att avbryta det ”progressiva systemet” i sin helhet, saknar vidare stöd i de faktiska omständigheterna. I skäl 53 i beslutet om hälsoavgiften och i skäl 62 i beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan förelade kommissionen nämligen inte något avbrytande av andra åtgärder än de som preliminärt ansågs utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, i avsnitten 4.1 i besluten. Detta bekräftas klart i skälen 46 och 48 i det förstnämnda beslutet och i skälen 55 och 57 i det sistnämnda beslutet, vilka skäl ingår i de delar som behandlar de angripna föreläggandenas motivering.
Ungern kan slutligen inte vinna framgång med det argument som avser kommissionens tidigare praxis, av de skäl som det har redogjorts för i punkt 84 ovan. I alla de ärenden som Ungern har hänvisat till var de berörda medlemsstaterna i vart fall skyldiga att avbryta genomförandet av de aktuella skatteåtgärderna så snart kommissionen hade inlett de formella granskningsförfarandena med avseende på dessa åtgärder.
Av det föregående följer att kommissionen – genom att meddela de angripna föreläggandena – inte har åsidosatt proportionalitetsprincipen. Talan i båda målen kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
Härav följer att den första grunden ska underkännas.
Den andra grunden
Den andra grunden avser åsidosättande av principerna om icke-diskriminering och om likabehandling.
Dessa principer har för det första enligt Ungern åsidosatts genom att kommissionen beslutade att använda sig av föreläggandena om att avbryta utbetalningen av stöd mot Ungern, trots att kommissionen inte hade vidtagit denna åtgärd mot andra medlemsstater, även i fråga om beslut om beskattningsåtgärder, såsom flygplatsavgifter eller åtgärder som är kända under den generiska beteckningen
tax rulings
. Medan kommissionen tidigare endast hade beslutat om sporadiska åtgärder för avbrytande, meddelade den dessutom tre förelägganden mot Ungern enbart under år 2015, däribland de båda angripna föreläggandena.
Ungern har i detta avseende påpekat att kommissionen, i förfaranden som inletts enligt artikel 258 FEUF, redan har bedömt skatteåtgärder som Ungern har beslutat om och som grundas på samma plan för progressiv omsättningsskatt. Ungern har hävdat att de förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd som meddelats mot denna stat ger uttryck för kommissionens avsikt att kringgå nämnda förfarande och framkalla en omedelbar verkan i den nationella rättsordningen.
Åsidosättandet av ovannämnda principer, liksom av motiveringsskyldigheten, följer dessutom av att kommissionen i de sällsynta fall där den har meddelat förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd har gjort det med stöd av andra rättsliga kriterier än de som har tillämpats i förevarande fall. I synnerhet prövade kommissionen, i de tidigare besluten, huruvida den skada som den aktuella nationella åtgärden kunde ge upphov till om ett beslut om avbrytande inte meddelades var irreparabel.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Principen om icke-diskriminering eller om likabehandling innebär, enligt fast rättspraxis, att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 26 september 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har Ungern åberopat det första ledet i denna princip, enligt vilket lika situationer inte får behandlas olika. För att kunna konstatera en eventuell diskriminering ska det följaktligen först prövas huruvida de situationer som Ungern har hänvisat till verkligen är lika.
Tribunlen konstaterar att Ungern i sina inlagor endast har hänvisat till ett bestämt antal beslut som kommissionen antagit de senaste åren och som endast identifieras genom deras rubrik. Beträffande en del av dessa beslut preciseras inte ens huruvida det rör sig om beslut om att inleda formella granskningsförfaranden eller om slutgiltiga beslut genom vilka dessa förfaranden avslutas. Det enda kriterium som innebär att dessa beslut liknar varandra, förutom att samtliga avser statligt stöd, är att alla rör skatteåtgärder. Ungern har emellertid inte preciserat om, och i så fall på vilket sätt, dessa skatteåtgärder liknade de aktuella nationella åtgärderna. Denna stat har inte heller angett huruvida de beslut som den har hänvisat till avser åtgärder som har anmälts till kommissionen och huruvida de medlemsstater som besluten riktar sig till har iakttagit skyldigheten att avbryta utbetalningen av stödet. Under dessa omständigheter finner tribunalen att Ungern inte har lyckats visa att de situationer som denna stat har hänvisat till verkligen är jämförbara med den situation som är aktuell för Ungern.
Dessutom innebär inte kommissionens befogenhet att meddela förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd en skyldighet att automatiskt förelägga den berörda medlemsstaten att upphöra med utbetalningen av stöd som inte har anmälts i enlighet med artikel 108.3 FEUF (se dom av den 17 juni 1999, Belgien/kommissionen,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, punkt
och där angiven rättspraxis). Till skillnad från vad Ungern har hävdat gjorde kommissionen en korrekt bedömning när den, på grundval av denna rättspraxis, drog slutsatsen att den inte är skyldig att motivera sitt val att inte meddela något föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd i ett visst fall.
Den omständigheten att kommissionen inlett formella granskningsförfaranden med avseende på förekommande skatteåtgärder i vissa medlemsstater utan att meddela något föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, medan den genom inledande av formella granskningsförfaranden med avseende på förekommande skatteåtgärder i andra medlemsstater har meddelat sådana förelägganden, är inte i sig tillräcklig för att fastställa ett åsidosättande av principerna om icke-diskriminering och om likabehandling.
Vad sedan avser fördragsbrottsförfaranden som kommissionen inlett mot Ungern avseende offentliga utgifter som grundas på en plan för progressiv omsättningsskatt, ska det erinras om att domstolen tidigare har prövat situationer i vilka de åtgärder som en medlemsstat vidtagit omfattades av både EUF-fördragets bestämmelser om kontroll av statligt stöd och EUF-fördragets bestämmelser om andra aspekter av den inre marknadens funktion.
Domstolen ansåg då att skillnaderna mellan villkoren för att tillämpa dessa bestämmelser, å ena sidan, och omfattningen av kommissionens befogenheter vid genomförandet av bestämmelserna, å andra sidan, inte hindrade att en nationell åtgärd samtidigt omfattades av bestämmelserna i artikel 110 första stycket FEUF och bestämmelserna om statligt stöd och att den därför var föremål för två olika förfaranden, ett som inletts enligt artikel 258 FEUF och ett annat som inletts enligt artikel 108.2 andra stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 1980, kommissionen/Italien,
73/79
,
EU:C:1980:129
, punkterna
–
).
Det följer av denna rättspraxis att kommissionen inte kan kritiseras för att ha inlett ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF med avseende på en nationell åtgärd som den samtidigt prövar i ett förfarande enligt artikel 258 FEUF.
Vad därefter avser Ungerns argument om jämförelsen mellan de angripna föreläggandena och ett tidigare beslut i vilket kommissionen prövat huruvida den skada som den aktuella nationella åtgärden kunde ge upphov till före meddelandet av ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd var irreparabel, är det tillräckligt att erinra om, såsom gjorts i punkt 84 ovan, att de angripna föreläggandenas giltighet endast ska bedömas mot bakgrund av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 och inte mot bakgrund av kommissionens tidigare praxis.
Av det föregående följer att kommissionen – genom att meddela de angripna föreläggandena – inte har åsidosatt principerna om icke-diskriminering och om likabehandling.
Talan i båda målen kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden
Den tredje grunden består i åsidosättande av artikel 296.2 FEUF, artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt rätten till försvar.
Enligt Ungern är de omtvistade besluten först och främst bristfälligt motiverade, eftersom kommissionen inte förklarade varför det var nödvändigt att meddela de angripna föreläggandena i detta fall. Ungern har hävdat att den motivering som normalt krävs i det fall där ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd meddelas måste vara mer strikt än i det fall där ett formellt granskningsförfarande inleds. I de omtvistade besluten påpekade kommissionen endast att de aktuella nationella åtgärderna utgjorde statligt stöd, att de höll på att genomföras och att den mycket progressiva satsen för hälsoavgiften och för den ändrade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan kunde påverka konkurrensen negativt.
De omtvistade besluten är vidare enligt Ungern bristfälligt motiverade, eftersom kommissionen inte angav varför den i detta fall grundade föreläggandena om att avbryta utbetalningen av stöd på andra kriterier än de som den hade tillämpat i andra ärenden i vilka den antagit sådana förelägganden. Till skillnad från kommissionens tidigare praxis och sin inställning i andra ärenden gav den inte heller de ungerska myndigheterna någon möjlighet att redovisa sin ståndpunkt beträffande de angripa föreläggandena.
Vidare fastställde kommissionen endast de kategorier av företag som hade en mer eller mindre betydande omsättning och den definierade inte kretsen av de enda mottagarna av de aktuella nationella åtgärderna, med bortseende från kraven i rättspraxis.
Slutligen angav kommissionen, enligt Ungern, endast att de aktuella nationella åtgärderna väsentligt kunde påverka konkurrensen på marknaden, utan att precisera vilken marknad det rör sig om, vilka de ekonomiska aktörerna på marknaden är och på vilket sätt nämnda åtgärder kunde påverka konkurrensen.
Såvitt avser mål T‑554/15 har Ungern dessutom hävdat att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att skälen i beslutet om hälsoavgiften, särskilt skälen 48 och 53, är motsägelsefulla och inte tillräckligt precisa. Det är inte möjligt att, på grundval av detta beslut, avgöra vilka bestämmelser i lagen om införande av hälsoavgiften som skulle upphävas.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Utan att kommissionens fråga huruvida bestämmelserna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna kan tillämpas på en medlemsstat behöver prövas, erinrar tribunalen om att dels skyldigheten att motivera de rättsakter som institutionerna antar föreskrivs i EUF-fördraget, dels rätten till försvar är en grundläggande unionsrättslig princip som ska säkerställas i varje förfarande som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot, även när det saknas särskilda bestämmelser. Iakttagandet av medlemsstaternas rätt till försvar ska även säkerställas i förfaranden för kontroll av statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1987, Frankrike/kommissionen,
259/85
,
EU:C:1987:478
, punkt
, och dom av den 14 februari 1990, Frankrike/kommissionen,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punkterna
–
).
Enligt fast rättspraxis ska det av den motivering som krävs enligt artikel 296.2 FEUF visserligen klart och tydligt framgå hur den som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att tribunalen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Iakttagandet av motiveringsskyldigheten ska inte ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. En rättsakt ska särskilt anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörda medlemsstaten, så att denna har möjlighet att förstå innebörden av den vidtagna åtgärden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2013, kommissionen/rådet,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar standardmotiveringen av ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, ska det påpekas att ett sådant föreläggande meddelas innan kommissionen slutgiltigt har avgjort huruvida den aktuella åtgärden är förenlig med den inre marknaden, oavsett om föreläggandet meddelas samtidigt med beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet eller senare. Under dessa omständigheter, och med beaktande av syftet med förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd (se punkterna 30 och 69 ovan), ska det anses, såvitt avser kvalificeringen av den aktuella åtgärden som olagligt statligt stöd, att standardmotiveringen av ett sådant föreläggande ska motsvara den motivering som enligt rättspraxis krävs för beslut att inleda det formella granskningsförfarandet. I denna typ av beslut får kommissionen begränsa sig till att sammanfatta de relevanta sak- och rättsfrågorna och göra en preliminär bedömning av huruvida åtgärden utgör stöd samt ange de skäl som ger upphov till tvivel om huruvida åtgärden är förenlig med den inre marknaden (dom av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punkterna
och
).
Det ska slutligen erinras om att kommissionen, när den meddelar ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, endast ska visa att de villkor som krävs i artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 är uppfyllda (se punkterna 71 och 80–84 ovan) och att den inte är skyldig att motivera sitt val att inte meddela något föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd i ett visst fall (se punkt 112 ovan).
I förevarande fall ska det först konstateras, såvitt avser motiveringen avseende de materiella villkoren för att meddela de angripna föreläggandena, att kommissionen, i skälen 10–37 i beslutet om hälsoavgiften och i skälen 20–42 i beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, förklarade vad den grundade sin preliminära bedömning på, enligt vilken de aktuella nationella åtgärderna utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Kommissionen angav, i skälen 42 respektive 51 i nämnda beslut, att dessa åtgärder utgjorde nytt stöd som inte hade anmälts till den, i strid med artikel 108.3 FEUF, och att de följaktligen skulle anses utgöra olagligt stöd. Dessa delar av motiveringen återgavs kortfattat i skäl 46 respektive i skäl 55 i ovannämnda beslut i de avsnitt som rör de angripna föreläggandena.
Dessa skäl är tillräckliga med hänsyn till kraven enligt den rättspraxis som anges i punkterna 128 och 129 ovan. I detta avseende följer det för det första av de skäl som anges i punkt 82 ovan att Ungern inte kan vinna framgång med den kritik som avser definitionen av den kategori av företag vilka var de enda som gynnades av de aktuella nationella åtgärderna. Det kan för det andra konstateras, såvitt avser en otillräcklig motivering av de omtvistade besluten vad gäller definitionen av den relevanta marknaden, till skillnad från vad Ungern har gjort gällande, att kommissionen i samband med ett beslut att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF, i skäl 36 i beslutet om hälsoavgiften och i skäl 41 i beslutet om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, tillräckligt har redogjort för de följder som de aktuella nationella åtgärderna kunde få för marknaden för produktion och försäljning av tobaksvaror och för marknaden för detaljhandelsförsäljning av dagligvaror.
Vad sedan beträffar den motivering som avser det förfarandemässiga villkoret för att meddela de angripna föreläggandena, ska det konstateras att, till skillnad från vad Ungern har hävdat, kommissionen beredde nämnda stat tillfälle att lämna sina synpunkter på de angripna föreläggandena innan de meddelades. I informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015, vilka Ungern bifogat sina ansökningar, hänvisas det nämligen klart till den omständigheten att kommissionen övervägde möjligheten att använda sig av förelägganden enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 och att kommissionen, i enlighet med denna bestämmelse, uppmanade Ungern att lämna sina synpunkter inom 20 arbetsdagar. Det framgår även av de omtvistade besluten, vilket Ungern inte har bestritt, att de ungerska myndigheterna inte i god tid har lämnat sina synpunkter på de förelägganden som övervägdes.
Vad därefter gäller den motivering som avser nödvändigheten av att meddela de angripna föreläggandena, ska det påpekas att även om det följer av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 att kommissionen måste redovisa skälen till att den anser att den nationella åtgärd som håller på att genomföras utgör ett nytt statligt stöd, innebär bestämmelsen inte för den skull att kommissionen är skyldig att särskilt motivera huruvida det är lämpligt att meddela ett föreläggande i ett visst fall. Lämpligheten av en sådan åtgärd motiveras nämligen av att det visat sig att en medlemsstat har åsidosatt artikel 108.3 FEUF.
I en situation som den förevarande, i vilken föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd har tagits in i ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet, med beaktande av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 samt den särskilda rättsverkan som ett sådant föreläggande medför enligt artikel 12 i den förordningen, bedömer tribunalen att beslutet att meddela föreläggandet inte desto mindre måste göra det möjligt att förstå varför den berörda medlemsstaten, enligt kommissionen, inte skulle iaktta skyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF och avbryta genomförandet av de undersökta åtgärderna till följd av att det formella granskningsförfarandet inletts.
Det framgår i förevarande fall av de omtvistade besluten att de ungerska myndigheterna, som svar på informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015, hävdade att de aktuella nationella åtgärderna inte utgjorde statligt stöd. Såsom har påpekats i punkt 133 ovan framgår det dessutom av de omtvistade besluten att nämnda myndigheter inte hörsammade kommissionens uppmaning att lämna synpunkter på de förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd som övervägdes. Dessa upplysningar är tillräckliga för att medge slutsatsen att kommissionen, mot bakgrund av omständigheterna, ansåg att det förelåg en risk för att de aktuella nationella åtgärderna skulle genomföras trots att det formella granskningsförfarandet inleddes.
Det framgår slutligen av handlingarna i målet att kommissionen, några månader före meddelandet av de angripna föreläggandena, hade inlett ett formellt granskningsförfarande med avseende på ungerska skatteåtgärder som grundades på samma plan som de aktuella nationella åtgärderna (se punkt 81 ovan) och att dessa åtgärder inte avbröts trots att nämnda förfarande hade inletts. Även om denna omständighet inte omnämns i de omtvistade besluten, ingår den i det sammanhang i vilket de angripna föreläggandena meddelades och de ungerska myndigheterna kunde inte vara ovetande om den.
Mot denna bakgrund finner tribunalen att de ungerska myndigheterna kunde förstå varför kommissionen, i de omtvistade besluten, hade bestämt sig för att verkligen meddela förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd, liksom att kommissionen, i avsaknad av särskilda synpunkter från deras sida på att dessa förelägganden kunde komma att meddelas, inte hade någon skyldighet att bemöta särskilda argument i nämnda beslut.
Vad därefter gäller det argument som Ungern har anfört angående talan i mål T‑554/15, är det tillräckligt att konstatera att det av beslutet om hälsoavgiften framgår att det inte råder något tvivel om räckvidden av föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd. Denna räckvidd preciseras genom slutsatsen i skäl 53 i beslutet till följd av vilken kommissionen uppmanar Ungern att avbryta tillämpningen av de progressiva satserna för hälsoavgiften samt minskningen av hälsoavgiften vid investeringar.
Av det ovan anförda följer, med beaktande av de krav som ställs i rättspraxis såvitt avser iakttagandet av motiveringsskyldigheten, vilka det erinras om i punkt 128 ovan, att kommissionen har motiverat de omtvistade besluten tillräckligt.
Den invändning som avser åsidosättande av rätten till försvar ska också underkännas, eftersom Ungern inte har anfört något argument till stöd för invändningen. Såsom har påpekats i punkt 133 ovan är det i vart fall så, till skillnad från vad Ungern har hävdat, att kommissionen beredde Ungern tillfälle att lämna sina synpunkter på de angripna föreläggandena innan de meddelades.
Talan i båda målen kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser det tredje grunden.
Den fjärde grunden
Den fjärde grunden avser åsidosättande av skyldigheten att samarbeta lojalt, som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, principen om god förvaltningssed och rätten till ett effektivt rättsmedel.
Ungern har hävdat att kommissionen, i informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015, endast hänvisade till möjligheten att meddela ett föreläggande om att avbryta utbetalningen av stöd, utan att i sak ange vilka skäl som skulle motivera nödvändigheten av att meddela detta föreläggande. Iakttagandet av skyldigheten att samarbeta lojalt krävde att kommissionen och Ungern gemensamt hittade en lösning som kunde undanröja de aktuella nationella åtgärdernas konkurrensbegränsande verkningar. Ungern har tillagt att kommissionen i förevarande fall meddelade de angripna föreläggandena efter ett extremt kort förfarande, som begränsats till en enda skriftväxling.
Av ovannämnda omständigheter framkommer, enligt Ungern, även att rätten till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, samt principen om god förvaltningssed, som stadfästs i artiklarna 41, 47 och 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, har åsidosatts. Eftersom kommissionen inte för de ungerska myndigheterna hade angett sin uppfattning i sak angående nödvändigheten av ett föreläggande, kunde dessa myndigheter nämligen inte göra gällande sina argument före antagandet av de omtvistade besluten.
Ungern har dessutom gjort gällande att de angripna föreläggandena tvingade denna stat att ändra sin lagstiftning redan innan kvalificeringen av de aktuella nationella åtgärderna som olagligt statligt stöd hade prövats. Om Ungern hade upphävt dessa åtgärder för att iaktta de angripna föreläggandena skulle kommissionen ha avslutat det formella granskningsförfarandet, vilket således skulle ha medfört att denna stat förlorade möjligheten att bestrida kvalificeringen av dessa åtgärder som olagligt stöd vid unionsdomstolarna.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Enligt principen om lojalt samarbete, som slås fast i artikel 4.3 FEU, ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska, enligt samma princip, vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Medlemsstaterna är även skyldiga att hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.
Det föreskrivs i artikel 108.3 FEUF att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Medlemsstaterna är skyldiga att inte genomföra stöd som anmälts förrän kommissionen har prövat huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden. Detta gäller även under den preliminära delen av förfarandet vilken föregår ett eventuellt inledande av det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8).
Det ska även erinras om att, för att medlemsstaternas lagstiftningsåtgärder inte ska hindras, det i förordning nr 659/1999 föreskrivs en kort frist på två månader inom vilken kommissionen ska slutföra den preliminära prövningen av anmälan. Det föreskrivs dessutom i artikel 4.6 i denna förordning att om kommissionen inte har fattat ett beslut som avslutar den preliminära delen av förfarandet inom två månader, ska stödet anses ha godkänts och den berörda medlemsstaten får genomföra stödet. Kommissionen har vidare antagit förordningar genom vilka vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 FEUF. I dessa förordningar fastställs villkoren under vilka vissa kategorier av stöd inte längre behöver anmälas och de innebär således att medlemsstaterna kan bedöma om en anmälan är nödvändig. Den förordning vars tillämpning i tiden (
ratione temporis
) är aktuell i förevarande fall är kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 [FEUF] (
EUT L 187, 2014, s. 1
).
Såsom det har erinrats om i punkterna 25–29 ovan kan, enligt artikel 13 i förordning nr 659/1999, prövningen av stöd som inte anmälts, med åsidosättande av skyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF, slutligen utmynna i ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet som medför att medlemsstaten är tvungen att omedelbart avbryta genomförandet av det aktuella stödet. Om en medlemsstat fortsätter att genomföra ett statligt stöd som inte anmälts, får kommissionen förelägga denna stat att avbryta utbetalningen av stödet enligt artikel 11.1 i förordning nr 659/1999. Föreläggandet kan även tas in i ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet, på villkor att den berörda medlemsstaten har kunnat yttra sig i denna fråga före antagandet av beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punkt
).
Såsom i förevarande fall framgår av de omtvistade besluten, vilka i detta avseende inte har bestritts av Ungern, förklarade de ungerska myndigheterna endast, som svar på informationsskrivelserna av den 17 mars och den 13 april 2015, att de inte ansåg att de aktuella nationella åtgärderna utgjorde statligt stöd. Nämnda myndigheter lämnade inga synpunkter på de förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd vilkas meddelande kommissionen hade tillkännagett i sina skrivelser. Tribunalen finner – mot bakgrund av dessa omständigheter, vilka kommissionen kunde tolka så att de innebar en risk för att de ungerska myndigheterna skulle vägra samarbeta i det förfarande som upprättats genom artikel 108 FEUF genom att underkasta sig skyldigheten att avbryta en stödåtgärd – att kommissionen, utan att åsidosätta principen om lojalt samarbete, kunde använda sig av de medel som föreskrivs av unionslagstiftaren för att säkerställa att artiklarna 107 och 108 FEUF iakttas.
Till skillnad från vad Ungern har hävdat har kommissionens användning av dessa medel inte lett till att rätten till ett effektivt rättsmedel har åsidosatts. Enligt rättspraxis kan medlemsstaterna nämligen väcka talan vid tribunalen såväl mot beslut att inleda det formella granskningsförfarandet som mot förelägganden om att avbryta utbetalningen av stöd (se punkterna 39 och 50 ovan).
Medlemsstaterna kan vid en sådan talan bestrida både kvalificeringen av den aktuella nationella åtgärden som statligt stöd och dess kvalificering som nytt stöd som omfattas av skyldigheten att avbryta utbetalningen av stödet, vilket ger dem möjlighet att visa att åtgärden varken omfattats av någon anmälningsplikt eller skyldighet att avbryta densamma.
Medlemsstaterna kan även, såsom Ungern har gjort, avhålla sig från att ifrågasätta kvalificeringen av den aktuella åtgärden som olagligt statligt stöd och endast påtala de fel som hänför sig till föreläggandet om att avbryta utbetalningen av stöd. Även om det antas att en sådan talan skulle bifallas, kan det emellertid inte få till följd att skyldigheten att avbryta stödet bortfaller, eftersom denna skyldighet även är kopplad till beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet.
Vad därefter beträffar den invändning som avser åsidosättande av principen om god förvaltningssed, är det tillräckligt att konstatera att Ungern inte har anfört något argument till stöd för den invändningen. Invändningen ska följaktligen underkännas.
Av det ovan anförda följer att talan i båda målen inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden. Talan i båda målen ska därmed ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna såväl i mål T‑554/15 som i mål T‑555/15. Eftersom Ungern har tappat båda dessa mål, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas i båda målen.

2)
Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 25 april 2018.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.