CELEX: 62021CJ0089
Prejudiciële verwijzing
Levensmiddelenwetgeving
Verordening (EG) nr. 2073/2005
Microbiologische criteria voor levensmiddelen
Artikel 1
Bijlage I
Vers pluimveevlees
Controle door de bevoegde nationale autoriteiten op de aanwezigheid van de in rij 1.28 van hoofdstuk 1 van die bijlage genoemde salmonella
Controle op de aanwezigheid van andere pathogene micro-organismen
Verordening (EG) nr. 178/2002
Artikel 14, lid 8
Beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten
Omvang

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1 en bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, van verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen (
PB 2005, L 338, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1086/2011 van de Commissie van 27 oktober 2011 (
PB 2011, L 281, blz. 7
) (hierna: „verordening nr. 2073/2005”), en van artikel 14, leden 1, 2 en 8, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (
PB 2002, L 31, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen „Romega” UAB, een groothandelaar in pluimveevlees, en de Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba (nationale dienst voor levensmiddelen en veterinaire aangelegenheden, Litouwen; hierna: „Litouwse autoriteit”) over de beslissing van deze autoriteit om Romega een geldboete op te leggen en haar te gelasten het pluimveevlees waarin bepaalde salmonellaserotypen zijn aangetroffen uit de handel te nemen.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 178/2002
Artikel 1 („Doel en toepassingsgebied”) van verordening nr. 178/2002 bepaalt in lid 1:
„Deze verordening verschaft de grondslag voor een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen, met name rekening houdend met de diversiteit van de voedselvoorziening, met inbegrip van traditionele producten, waarbĳ de goede werking van de interne markt gewaarborgd wordt. [...]”
Artikel 14 („Voedselveiligheidsvoorschriften”) van die verordening bepaalt:
„1.   Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
2.   Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
a)
schadelijk voor de gezondheid;
b)
ongeschikt voor menselijke consumptie.
3.   Bij de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:
a)
de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument, alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en
b)
de informatie die aan de consument wordt verstrekt, inclusief de informatie op het etiket, of andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermijden van specifieke nadelige gezondheidseffecten van een bepaald levensmiddel of een categorie levensmiddelen.
4.   Bij de beoordeling of een levensmiddel schadelijk voor de gezondheid is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:
a)
niet alleen het vermoedelijke onmiddellijke en/of kortetermijn- en/of langetermijneffect dat het levensmiddel heeft op de gezondheid van iemand die het consumeert, maar ook het effect op diens nakomelingen;
b)
de vermoedelijke cumulatieve toxische effecten;
c)
de bijzondere fysieke gevoeligheden van een specifieke categorie consumenten ingeval het levensmiddel voor die categorie consumenten bestemd is.
5.   Bij de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie, wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselijke consumptie, gelet op het gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.
[...]
7.   Levensmiddelen die aan specifieke communautaire bepalingen betreffende voedselveiligheid voldoen, worden veilig geacht voor zover het de aspecten betreft die onder die specifieke communautaire bepalingen vallen.
8.   Het feit dat een levensmiddel voldoet aan de voor dat levensmiddel geldende specifieke bepalingen belet de bevoegde autoriteiten niet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zijn om te vermoeden dat het levensmiddel onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen.
[...]”
Verordening nr. 2073/2005
In de overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 2073/2005 staat te lezen:
„(1)
Een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid is een van de fundamentele doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving, zoals vastgelegd in verordening [nr. 178/2002]. Microbiologische gevaren in levensmiddelen zijn een belangrijke oorzaak van door voedsel overgedragen ziekten bij de mens.
[...]
(3)
[...] Om bij te dragen aan de bescherming van de volksgezondheid en uiteenlopende interpretaties te voorkomen, moeten er geharmoniseerde veiligheidscriteria voor de aanvaardbaarheid van levensmiddelen worden vastgesteld, met name wat betreft de aanwezigheid van bepaalde pathogene micro-organismen.”
Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van deze verordening bepaalt:
„Bij deze verordening worden de microbiologische criteria voor bepaalde micro-organismen en de bijbehorende uitvoeringsbepalingen vastgesteld waaraan exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten voldoen bij de toepassing van de algemene en specifieke hygiënemaatregelen [...]. De bevoegde autoriteit gaat [...] na of de voorschriften en criteria van deze verordening worden nageleefd, onverminderd haar bevoegdheid om nadere bemonstering en analysen uit te voeren ter opsporing en bepaling van andere micro-organismen of toxinen of metabolieten daarvan, teneinde processen te controleren, in geval van vermoedelijk onveilige levensmiddelen of in het kader van een risicoanalyse.
[...]”
Artikel 3 („Algemene voorschriften”) van die verordening verplicht in lid 1 exploitanten van levensmiddelenbedrijven om ervoor te zorgen dat levensmiddelen voldoen aan de desbetreffende microbiologische criteria zoals aangegeven in bijlage I. Deze bijlage bevat een hoofdstuk 1 („Voedselveiligheidscriteria”), dat – zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/229 van de Commissie van 7 februari 2019 (
PB 2019, L 37, blz. 106
) – het volgende bepaalt in rij 1.28:
„Levensmiddelen-categorie
Micro-organismen/toxinen en metabolieten
Bemonsterings-schema (
)
Grenswaarden (
)
Referentie-analyse-methode (
)
Stadium waarvoor het criterium geldt
n
c
m
M
1.28 Vers pluimveevlees (
)
Salmonella
Typhimurium (
)
Salmonella
Enteritidis
Niet aangetoond in 25 g
EN/ISO 6579‑1 (voor detectie) White-Kauffmann-Le Minor schema (voor serotypering)
Producten die in de handel zijn gebracht, voor de duur van de houdbaarheids-termijn
[...]
(
) Dit criterium is van toepassing op vers vlees van fokkoppels van
Gallus gallus
, legkippen, vleeskuikens en koppels fok- en mestkalkoenen.
[...]”
Verordening nr. 1086/2011
In de overwegingen 9 en 10 van verordening nr. 1086/2011 staat te lezen:
„(9)
Volgens het Community Summary Report on trends and sources of zoonoses, zoonotic agents and food-borne outbreaks in the European Union in 2008 (samenvattend verslag over trends en bronnen van zoönoses, zoönoseverwekkers en uitbraken van door voedsel overgedragen zoönoses in de Europese Unie in 2008) [The EFSA Journal (2010); 8(1): 1496] van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) wordt ongeveer 80 % van de menselijke gevallen van salmonellose veroorzaakt door
Salmonella
Enteritidis en
Salmonella
Typhimurium; dit percentage is gelijk aan dat van voorafgaande jaren. Pluimveevlees blijft een belangrijke bron van menselijke salmonellose.
(10)
Door de vaststelling van een criterium voor
Salmonella
Enteritidis en
Salmonella
Typhimurium kan het juiste evenwicht worden bereikt tussen de vermindering van menselijke salmonellose als gevolg van de consumptie van pluimveevlees enerzijds en de economische gevolgen van de toepassing van dat criterium anderzijds. Tegelijkertijd zet het exploitanten van levensmiddelenbedrijven aan tot maatregelen in eerdere stadia van de pluimveeproductie ter vermindering van salmonellaserotypen die van belang zijn voor de volksgezondheid. Bijzondere aandacht voor deze beide serotypen is ook in overeenstemming met de voor de primaire productie van pluimveevlees vastgestelde doelstellingen van de Unie.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Na een kennisgeving via een systeem voor snelle waarschuwingen dat pathogene micro-organismen van de soort
Salmonella
Kentucky waren aangetroffen in vers pluimveevlees uit Polen, heeft de Litouwse autoriteit op 19 oktober 2018 een controle verricht bij Romega. Tijdens deze controle werd dit salmonellaserotype aangetroffen in het verse pluimveevlees dat Romega in de handel had gebracht. Bij beschikking van 4 april 2019 heeft deze autoriteit Romega een geldboete van 540 EUR opgelegd wegens schending van met name artikel 14, lid 1, en lid 2, onder a) en b), van verordening nr. 178/2002.
Na
Salmonella
Infantis te hebben aangetroffen in het door Romega in de handel gebrachte verse pluimveevlees, heeft de Litouwse autoriteit bij besluit van 12 april 2019 Romega verboden om dergelijk vlees in de handel te blijven brengen en haar gelast het reeds in de handel gebrachte vlees terug te roepen en te vernietigen.
Romega heeft bij de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking van 4 april 2019 en het besluit van 12 april 2019. Dit beroep is verworpen bij vonnis van 2 juli 2019, waartegen Romega hoger beroep heeft ingesteld bij de verwijzende rechter. Zij betoogt in wezen dat bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005 enkel de aanwezigheid van
Salmonella
Enteritidis en
Salmonella
Typhimurium in vers pluimveevlees verbiedt. Volgens Romega kan de aanwezigheid van andere salmonellaserotypen, zoals
Salmonella
Kentucky of
Salmonella
Infantis, in dat vlees er niet toe leiden dat het vlees als een onveilig levensmiddel in de zin van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 178/2002 wordt aangemerkt.
De Litouwse autoriteit is van mening dat zij niet alleen bevoegd is om te controleren op de aanwezigheid van de in bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005 vermelde salmonellaserotypen in vers pluimveevlees, maar ook op die van de aldaar niet genoemde salmonellaserotypen, aangezien haar bevoegdheid om toe te zien op de naleving van de voorschriften en criteria van deze verordening overeenkomstig artikel 1 geen afbreuk doet aan haar bevoegdheid om nadere bemonstering en analysen uit te voeren. Dat de in die rij 1.28 opgesomde salmonellaserotypen niet aanwezig zijn in dat vlees, betekent niet dat dit vlees automatisch veilig voor menselijke consumptie kan worden geacht.
De verwijzende rechter merkt op dat vers pluimveevlees, om in overeenstemming te zijn met rij 1.28 van hoofdstuk 1 van bijlage I bij verordening nr. 2073/2005, geen van de twee daarin bedoelde salmonellaserotypen, namelijk
Salmonella
Typhimurium en
Salmonella
Enteritidis, mag bevatten. Aangezien dit criterium bij verordening nr. 1086/2011 is ingevoerd, vraagt deze rechter zich echter af, met name gelet op de in overweging 10 van laatstgenoemde verordening vermelde doelstelling om de gevallen van menselijke salmonellose veroorzaakt door de consumptie van vers pluimveevlees te verminderen, wat de omvang is van de beoordelingsbevoegdheid waarover de bevoegde autoriteiten beschikken om te controleren of dit vlees andere salmonellaserotypen dan die welke in rij 1.28 van verordening nr. 2073/2005 zijn genoemd of andere pathogene micro-organismen bevat.
In dit verband merkt de verwijzende rechter ten eerste op dat de in die bijlage vastgestelde criteria weliswaar slechts van toepassing zijn op twee salmonellaserotypen, maar dat artikel 1 van verordening nr. 2073/2005 duidelijk aangeeft dat de bevoegde autoriteit andere bemonstering en analysen kan uitvoeren ter opsporing en bepaling van andere micro-organismen of toxinen of metabolieten daarvan, teneinde processen te controleren, in geval van vermoedelijk onveilige levensmiddelen of in het kader van een risicoanalyse. Ten tweede merkt deze rechter op dat artikel 14, lid 1, van verordening nr. 178/2002 het in de handel brengen van onveilige levensmiddelen verbiedt, waarbij lid 8 van dit artikel de bevoegde autoriteiten daartoe een ruime beoordelingsbevoegdheid verleent.
Tegen deze achtergrond heeft de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moeten artikel 1 van verordening [nr. 2073/2005] en artikel 14, lid 8, van verordening [nr. 178/2002] aldus worden uitgelegd dat zij de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een beoordelingsbevoegdheid verlenen om vast te stellen dat vers pluimveevlees dat voldoet aan de criteria van bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005, niet voldoet aan de voorschriften van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 178/2002, indien een levensmiddel uit die categorie besmet is met andere salmonellaserotypen dan die welke zijn vermeld in bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005, zoals in casu het geval is?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1 van verordening nr. 2073/2005, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 8, van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat de levensmiddelencategorie bestaande in vers pluimveevlees waarin andere pathogene micro-organismen dan de in bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005 bedoelde salmonellaserotypen zijn aangetroffen, als onveilig in de zin van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 178/2002 mag behandelen.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat verordening nr. 2073/2005 overeenkomstig artikel 1 „de microbiologische criteria voor bepaalde micro-organismen” in de levensmiddelensector vaststelt en de bevoegde autoriteit niet alleen machtigt om na te gaan of deze criteria worden nageleefd, maar ook om „nadere bemonstering en analysen uit te voeren ter opsporing en bepaling van andere micro-organismen of toxinen of metabolieten daarvan, teneinde processen te controleren, in geval van vermoedelijk onveilige levensmiddelen of in het kader van een risicoanalyse”.
Uit deze bepaling, gelezen in het licht van overweging 3 van verordening nr. 2073/2005, vloeit dus voort dat de in deze verordening vastgestelde microbiologische criteria weliswaar enkel van toepassing zijn op de in bijlage I bij die verordening genoemde pathogene micro-organismen, maar dat de bevoegde autoriteit zich bij de analysen van levensmiddelen die zij uitvoert niet hoeft te beperken tot de controle op de aanwezigheid van alleen deze micro-organismen.
Voorts legt artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2073/2005 de exploitanten van levensmiddelen weliswaar de verplichting op om ervoor te zorgen dat levensmiddelen voldoen aan de microbiologische criteria zoals aangegeven in bijlage I bij die verordening, maar deze verplichting belet de bevoegde autoriteiten niet om, overeenkomstig de in overweging 1 van die verordening genoemde doelstelling om een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid te bereiken, andere pathogene micro-organismen te zoeken dan die welke in die bijlage zijn vermeld. Zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt, moeten de exploitanten van levensmiddelen stelselmatige controles op besmetting door bepaalde micro-organismen opnemen in de door hen toegepaste procedures teneinde rekening te houden met de in hoofdstuk 1 van deze bijlage vastgestelde voedselveiligheidscriteria, zonder dat een dergelijke verplichting betekent dat alleen de pathogene micro-organismen waarop die criteria betrekking hebben, een gevaar opleveren voor de volksgezondheid.
Deze analyse wordt bevestigd door verordening nr. 178/2002, die volgens artikel 1, lid 1, de basisbepalingen van de levensmiddelenwetgeving van de Unie vaststelt. Artikel 14, lid 8, van die verordening bepaalt uitdrukkelijk dat „[h]et feit dat een levensmiddel voldoet aan de voor dat levensmiddel geldende specifieke bepalingen [...] de bevoegde autoriteiten niet [belet] de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zijn om te vermoeden dat het levensmiddel onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen”.
Uit artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 178/2002 volgt dat een verbod moet worden gesteld op het in de handel brengen van ieder onveilig levensmiddel, te weten een levensmiddel dat schadelijk is voor de gezondheid of ongeschikt is voor menselijke consumptie (arrest van 19 januari 2017, Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, punt
).
In dit verband verduidelijkt artikel 14, lid 7, van deze verordening dat de kwalificatie van een levensmiddel als veilig krachtens specifieke Unierechtelijke bepalingen betreffende voedselveiligheid, zoals in casu die van verordening nr. 2073/2005, slechts geldt „voor zover het de aspecten betreft die onder die [...] bepalingen vallen”.
Op grond van artikel 14, leden 1, 2, 7 en 8, van verordening nr. 178/2002 kunnen de bevoegde nationale autoriteiten dus de nodige maatregelen nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen van levensmiddelen of te eisen dat levensmiddelen uit de handel worden genomen indien er voor die autoriteiten objectieve redenen zijn om te vermoeden dat deze levensmiddelen onveilig zijn, al voldoen zij aan de ervoor geldende specifieke Unierechtelijke bepalingen. Bovengenoemde bepaling moet ruim worden uitgelegd gelet op het belang ervan voor het bereiken van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument overeenkomstig artikel 1, lid 1, van die verordening.
Hieruit volgt dat verordening nr. 2073/2005 niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de bevoegde autoriteit belet om de in artikel 14, lid 8, van verordening nr. 178/2002 bedoelde nodige maatregelen te nemen wanneer een levensmiddelencategorie, zoals vers pluimveevlees, zich in de in het vorige punt van dit arrest beschreven omstandigheden bevindt.
Hieraan moet worden toegevoegd dat uit overweging 9 van verordening nr. 1086/2011 blijkt dat in 2008, net zoals in de voorafgaande jaren, ongeveer 80 % van de menselijke gevallen van salmonellose veroorzaakt werd door
Salmonella
Enteritidis en
Salmonella
Typhimurium, en dat pluimveevlees een belangrijke bron blijft van menselijke salmonellose. Overweging 10 van deze verordening verduidelijkt evenwel dat de bijzondere aandacht voor deze twee serotypen de exploitanten van levensmiddelenbedrijven tegelijkertijd moet aanzetten om in eerdere stadia van de pluimveeproductie maatregelen te nemen ter vermindering van alle salmonellaserotypen die van belang zijn voor de volksgezondheid.
Zoals de Litouwse, de Tsjechische en de Italiaanse regering alsook de Commissie in wezen benadrukken, lijken de serotypen die in casu door de Litouwse autoriteit in vers pluimveevlees zijn aangetroffen, te weten
Salmonella
Kentucky en/of
Salmonella
Infantis, weliswaar minder vaak voor te komen dan
Salmonella
Typhimurium en
Salmonella
Enteritidis, maar kan het schadelijke effect van de eerste twee serotypen op de gezondheid daarom nog niet worden uitgesloten.
Het staat aan de bevoegde nationale rechter om overeenkomstig artikel 14, lid 8, van verordening nr. 178/2002, zoals uitgelegd in punt 23 van het onderhavige arrest, na te gaan of op grond van de aanwezigheid van deze serotypen, die niet in bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005 worden vermeld, kan worden vermoed dat het betrokken verse pluimveevlees onveilig is in de zin van artikel 14, leden 2 tot en met 5, van verordening nr. 178/2002, en of die aanwezigheid de door deze autoriteit vastgestelde maatregelen kan rechtvaardigen als „nodige maatregelen” die op grond van eerstgenoemde bepaling zijn genomen.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 1 van verordening nr. 2073/2005, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 8, van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat de levensmiddelencategorie bestaande in vers pluimveevlees waarin andere pathogene micro-organismen dan de in bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005 bedoelde salmonellaserotypen zijn aangetroffen, als onveilig in de zin van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 178/2002 mag behandelen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 1 van verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1086/2011 van de Commissie van 27 oktober 2011, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 8, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat de levensmiddelencategorie bestaande in vers pluimveevlees waarin andere pathogene micro-organismen dan de in bijlage I, hoofdstuk 1, rij 1.28, bij verordening nr. 2073/2005 – zoals gewijzigd bij verordening nr. 1086/2011 – bedoelde salmonellaserotypen zijn aangetroffen, als onveilig in de zin van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 178/2002 mag behandelen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Litouws.