CELEX: 62018TJ0351
Política económica y monetaria
Supervisión prudencial de las entidades de crédito
Tareas específicas de supervisión encomendadas al BCE
Decisión por la que se revoca la autorización de una entidad de crédito
Violación de la legislación en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo
Admisibilidad
Competencias de las autoridades nacionales competentes (ANC) de los Estados miembros participantes y del BCE en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS)
Igualdad de trato
Proporcionalidad
Protección de la confianza legítima
Seguridad jurídica
Desviación de poder
Derecho de defensa
Obligación de motivación

I.

Antecedentes del litigio
Versobank AS, la segunda demandante, es una entidad de crédito con domicilio social en Estonia. Su accionista principal, Ukrselhosprom PCF LLC, la primera demandante, es titular del 85,2622 % de su capital.
La segunda demandante fue clasificada como entidad menos significativa, en el sentido del artículo 6 del Reglamento (UE) n.
o
1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (
DO 2013, L 287, p. 63
; en lo sucesivo, «Reglamento MUS de base»).
En su condición de entidad de crédito menos significativa, la segunda demandante fue sometida a la supervisión prudencial de la Finantsinspektsioon (en lo sucesivo, «FSA», Estonia), actuando en calidad de autoridad nacional competente (en lo sucesivo, «ANC»), en el sentido del artículo 2, punto 2, del Reglamento MUS de base. Además, la FSA también era competente en lo que atañe a la supervisión del cumplimiento de las normas en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (en lo sucesivo, «LBC/FT»).
Desde 2015, la FSA constató recurrentemente infracciones cometidas por la segunda demandante en relación, por una parte, con la ineficacia de su régimen en materia de LBC/FT en la gestión de los riesgos derivados de su modelo empresarial y, por otra parte, con la inadecuación de sus procedimientos de gobierno implantados en dicha materia.
La FSA llevó a cabo varias inspecciones
in situ
. La primera de ellas se efectuó entre el 13 de abril y el 12 de junio de 2015.
Habida cuenta de la reiteración de las infracciones constatadas, la FSA, tras requerir a la segunda demandante en varias ocasiones para que cumpliese los requisitos normativos, adoptó una orden de fecha 8 de agosto de 2016.
La orden en cuestión, que exigía que se corrigiesen inmediatamente las deficiencias que se habían apreciado en la inspección
in situ
llevada a cabo en 2015, imponía a la segunda demandante la adopción de una serie de medidas: en primer lugar, la aplicación de las políticas y de los procedimientos internos en materia de LBC/FT existentes, si bien no seguidos adecuadamente; en segundo lugar, la aplicación de las medidas de vigilancia previstas en el artículo 13, apartado 1, puntos 3 a 5, de la Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (Ley estonia en materia de LBC/FT), de 19 de diciembre de 2007, que transpone la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (
DO 2015, L 141, p. 73
), en su versión en vigor en el momento de los hechos del presente asunto; en tercer lugar, la verificación de la correcta aplicación de las medidas de vigilancia previstas en el artículo 13, apartado 1, puntos 3 a 5, de la Ley estonia en materia de LBC/FT; en cuarto lugar, la negativa a ejecutar operaciones si el artículo 27, apartado 2, de dicha Ley, en su versión en vigor en el momento de los hechos del presente asunto, la obligaba a ejercer tal derecho y, en quinto lugar, el cumplimiento inmediato de la obligación de notificación prevista en el artículo 32 de la citada Ley, en su versión en vigor en el momento de los hechos del presente asunto, que imponía una obligación de denunciar en caso de sospecha de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo cuando se cumplieran los requisitos correspondientes. Además, esta orden exigía a dicha demandante que informara por escrito a más tardar el 9 de diciembre de 2016 sobre la manera en que estaba dado cumplimiento a tales obligaciones.
La FSA llevó a cabo una segunda inspección
in situ
entre el 13 de septiembre y el 11 de noviembre de 2016.
Además, entre el 5 de septiembre y el 14 de noviembre de 2016, la FSA llevó a cabo una tercera inspección
in situ
. Esta tenía por objeto las deficiencias detectadas en relación con la explotación por la segunda demandante de una sucursal o filial presuntamente ilegal en Letonia.
Mediante escrito de 9 de diciembre de 2016, la segunda demandante transmitió a la FSA sus observaciones escritas sobre la orden en cuestión.
Mediante escrito de 28 de febrero de 2017, la FSA comunicó a la segunda demandante que todavía no había cumplido todas las obligaciones impuestas en la orden en cuestión. El 10 de abril de 2017, adoptó una declaración de inviabilidad cierta o previsible de dicha demandante («failing or likely to fail»; en lo sucesivo, «decisión FOLTF»).
A raíz de la información recibida de la segunda demandante, la FSA consideró necesario realizar una investigación en profundidad. Llevó a cabo la cuarta inspección
in situ
entre el 4 y el 22 de septiembre de 2017. En el marco de esta última inspección, la FSA constató una serie de infracciones graves e importantes de la normativa en materia de LBC/FT análogas a las que se habían observado en dos inspecciones anteriores y consideró que el sistema de control interno de dicha demandante era mediocre e insuficiente.
El 8 de febrero de 2018, el BCE recibió de la FSA una propuesta de revocación de la autorización de la segunda demandante, con arreglo al artículo 80 del Reglamento (UE) n.
o
468/2014 del Banco Central Europeo, de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el Banco Central Europeo y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (Reglamento Marco del MUS) (
DO 2014, L 141, p. 1
).
En el marco de la obligación de cooperación prevista en el artículo 80, apartado 2, del Reglamento Marco del MUS, la FSA actuó, en virtud del artículo 3 de la Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (Ley estonia sobre la Prevención y la Resolución de las Crisis Financieras), de 18 de febrero de 2015, asimismo en calidad de autoridad nacional de resolución competente para las entidades de crédito, a través de su departamento de resolución. El 7 de febrero de 2018, su consejo de administración aprobó la evaluación de dicho departamento de resolución según la cual no existía un interés general en ejercer las facultades de resolución, de conformidad con el artículo 39, apartados 1, 3 y 4, de dicha Ley, que transpone el artículo 32, apartados 1, letra c), y 5, de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.
o
1093/2010 y (UE) n.
o
648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO 2014, L 173, p. 190
).
El 6 de marzo de 2018, el Consejo de Supervisión del BCE aprobó el proyecto de decisión de revocar la autorización de la segunda demandante y le dio un plazo para presentar observaciones sobre dicho proyecto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento Marco del MUS. Tras la revocación de la autorización, se incoó un procedimiento de liquidación contra dicha demandante y se nombró a los liquidadores.
El 14 de marzo de 2018, la segunda demandante presentó sus observaciones, que se tomaron en consideración en el marco de la decisión final. Tras examinarlas, el BCE llegó a la conclusión de que era necesario revocar la autorización a dicha demandante.
Sobre la base de los artículos 4, apartado 1, letra a), y 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base, del artículo 83 del Reglamento Marco del MUS y del artículo 17 de la Krediidiasutuste seadus (Ley estonia sobre las Entidades de Crédito) de 9 de febrero de 1999, que transpone la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (
DO 2013, L 176, p. 338
), el BCE adoptó y notificó a la segunda demandante su Decisión de 26 de marzo de 2018, de revocación de su autorización (en lo sucesivo, «Decisión de 26 de marzo de 2018»).
El 27 de marzo de 2018, el juez estonio competente adoptó una decisión de incoación del procedimiento de liquidación de la segunda demandante.
El 26 de abril de 2018, el Comité Administrativo de Revisión del BCE (en lo sucesivo, «CAR») recibió una solicitud de la primera demandante al objeto de que se revisase la Decisión de 26 de marzo de 2018. El CAR declaró admisible la solicitud de revisión al considerar que tal demandante se veía afectada directa e individualmente por la citada Decisión.
El 22 de junio de 2018, el CAR adoptó y comunicó al Consejo de Supervisión del BCE el dictamen AB/2018/03, por el que le proponía considerar infundados los vicios sustanciales y de procedimiento invocados y adoptar una decisión de idéntico contenido al de la Decisión de 26 de marzo de 2018.
El Consejo de Gobierno del BCE siguió dicho dictamen y adoptó la Decisión de 17 de julio de 2018 (en lo sucesivo, «Decisión de 17 de julio de 2018»), que se notificó a los liquidadores de la segunda demandante, la cual, mientras tanto, había sido declarada en liquidación.
Mediante la Decisión de 26 de marzo de 2018, el BCE revocó a la segunda demandante la autorización de entidad de crédito. Mediante la Decisión de 17 de julio de 2018, derogó y sustituyó su Decisión de 26 de marzo de 2018. Mediante la Decisión relativa a los gastos, impuso asimismo a la primera demandante los gastos correspondientes al procedimiento de examen.
En el punto 3.2 de la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE recuerda, en primer lugar, que la propuesta de revocación de la autorización para el acceso a la actividad de las entidades de crédito que afectaba a la segunda demandante se adoptó tras un período largo y continuado de deficiencias y de infracciones de las disposiciones aplicables por su parte; en segundo lugar, que la ANC había llevado a cabo cuatro inspecciones
in situ
desde 2015 y había adoptado una orden en 2016 y, en tercer lugar, que, puesto que dicha demandante ni atendió las peticiones informales ni se adecuó a lo mandado en la orden en cuestión, no podía formular una evaluación positiva por lo que se refiere al cumplimiento futuro por ella de los requisitos normativos a cuyo cumplimiento venía obligada.
Asimismo, en el punto 3.2 de la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE consideró que, sobre la base de las pruebas recabadas y de los resultados de las inspecciones
in situ
efectuadas por la FSA, cabía considerar que, por lo que se refiere a la segunda demandante, se cumplían los requisitos para la revocación de la autorización previstos en el artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36, tal como se ha transpuesto al Derecho estonio. Dicha revocación de la autorización se fundamentaba en los siguientes motivos:
–
dicha demandante no disponía de los procedimientos de gobierno requeridos por la FSA, de conformidad con las disposiciones nacionales de transposición del artículo 74 de la Directiva 2013/36;
–
dicha demandante no disponía de un régimen eficaz en materia de LBC/FT para gestionar los riesgos derivados de su modelo empresarial, a pesar de tres inspecciones
in situ
en dicha materia, de varias reuniones y advertencias, de la orden en cuestión y de un escrito relativo al incumplimiento de dicha orden;
–
dicha demandante no había dado cumplimiento a esa orden en los plazos y en la medida que se habían fijado;
–
dicha demandante había presentado documentación e información engañosas e inexactas a la FSA e incumplido los requisitos previstos en la legislación de un Estado miembro del Espacio Económico Europeo (a saber, la República de Letonia).
En particular, por lo que se refiere al primer motivo en que se fundó la revocación de la autorización, a saber, que la segunda demandante no disponía de los procedimientos de gobierno requeridos por la FSA, de conformidad con las disposiciones nacionales de transposición del artículo 74 de la Directiva 2013/36, el BCE precisó, en el punto 3.3.1, letra a), de la Decisión de 17 de julio de 2018, que el sistema de controles era defectuoso e inadecuado habida cuenta del tipo, de la finalidad y de la complejidad de su modelo empresarial.
En lo tocante al segundo motivo en que se basó la revocación de la autorización, el BCE declaró, en el punto 3.3.1, letra b), de la Decisión de 17 de julio de 2018, que el modelo empresarial de la segunda demandante se centraba en la prestación de servicios a clientes profesionales no residentes con un elevado patrimonio y que, en las tres primeras inspecciones
in situ
llevadas a cabo por la FSA entre 2015 y 2017, se había detectado un número significativo de operaciones inhabituales.
Además, según el BCE, las actividades del consejo de administración y del consejo de supervisión de la segunda demandante en materia de LBC/FT y de gestión de riesgos se habían considerado defectuosas, puesto que dicho consejo de administración no había determinado el nivel de tolerancia de riesgos de esta demandante, ni implantado un sistema aparte de evaluación de riesgos en esa materia, ni elaborado un análisis de los riesgos operativos, incluido un análisis exhaustivo de los riesgos en dicha materia, infringiendo así el artículo 55, apartado 2, puntos 2 y 3, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito.
De este modo, según el BCE, la segunda demandante no disponía de los procedimientos de gobierno exigidos por el artículo 67, apartado 1, letra o), de la Directiva 2013/36 y, a resultas de ello, cumplía el requisito para que se la sometiese a la revocación de la autorización que se prevé en el artículo 18, letra f), de dicha Directiva. Además, habida cuenta de la actuación previa de esa demandante, se adhirió a la opinión de la FSA según la cual era altamente improbable que el nuevo consejo de administración de dicha demandante, el cuarto desde 2015, implementase de manera seria las modificaciones anunciadas en relación con su sistema de gestión de riesgos en materia de LBC/FT.
En lo que atañe al tercer motivo en que se fundamentó la revocación de la autorización, el BCE observó, en el punto 3.3.1, letra c), de la Decisión de 17 de julio de 2018, que la segunda demandante no había cumplido la orden en cuestión en el plazo dado, a saber, a más tardar el 9 de diciembre de 2016. A su modo de ver, mediante dicha orden, la FSA le exigía en particular, en primer lugar, que aplicase las normas de procedimiento; en segundo lugar, que aplicase correctamente, en el futuro, el artículo 13, apartado 1, puntos 3 a 5, de la Ley estonia en materia de LBC/FT, en su versión en vigor en el momento en que se adoptó dicha orden, y que evitase entablar relaciones comerciales en los casos en que fuese necesario; en tercer lugar, que comprobase si dichas disposiciones habían sido aplicadas correctamente a las relaciones comerciales existentes y, en su caso, que aplicase de nuevo las medidas de vigilancia con respecto a los clientes; en cuarto lugar, que evitase, en su caso, efectuar transacciones con arreglo al artículo 27, apartado 2, de la citada Ley, en su versión en vigor en el momento en que se adoptó dicha orden; en quinto lugar, que se dirigiese a la unidad de información financiera en caso de que una actividad u otras circunstancias pudieran constituir un indicio de la comisión o de una tentativa de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo, o en caso de que dicha demandante tuviera motivos para pensar o supiera que se trataba de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo y, en sexto lugar, que facilitase a la FSA un informe sobre las medidas adoptadas para conformarse a las obligaciones mencionadas. No obstante, en la tercera inspección
in situ
, la FSA señaló que no se habían cumplido dichas obligaciones íntegramente y que persistían las deficiencias imputadas. A resultas de ello, el BCE concluyó que el incumplimiento de la orden en cuestión constituía un motivo adicional que justificaba la revocación de la autorización, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36.
En cuanto al cuarto motivo que justificó la revocación de la autorización, el BCE puso de relieve, en el punto 3.3, letra d), de la Decisión de 17 de julio de 2018, que la segunda demandante había presentado documentación e información engañosas e inexactas a la FSA sobre sus actividades en Letonia al afirmar, por una parte, que no tenía ninguna filial en dicho país e indicar, por otra parte, en su comunicación de 9 de febrero de 2016 a dicha ANC, que había cerrado su establecimiento en Letonia, cuando este se encontraba aún operativo. Según el BCE, los resultados de la inspección
in situ
efectuada por esa ANC entre el 5 de septiembre y el 14 de noviembre de 2016 habían demostrado en realidad que había prestado ininterrumpidamente servicios financieros en Letonia desde octubre de 2013. Observó que, según la información facilitada por la autoridad nacional de supervisión letona a la FSA, dicha demandante había creado su «filial» en Letonia infringiendo las disposiciones legales letonas de transposición de los artículos 35 a 38 de la Directiva 2013/36, relativa al procedimiento de «pasaporte». En su opinión, esta actuación era constitutiva de infracción del artículo 17, apartado 1, puntos 2 y 15, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito. Así, concluyó que dicha actuación era un motivo adicional que justificaba la revocación de la autorización, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18, letra e), de la citada Directiva.
Por lo que atañe al examen de la proporcionalidad de la revocación de la autorización y, en primer lugar, de la adecuación de dicha revocación, el BCE subrayó que el objetivo de la revocación de la autorización concedida a una entidad de crédito era poner fin a las infracciones de las disposiciones legales aplicables cometidas por esta y que la necesidad de que dicha entidad contase con un procedimiento de gobierno adecuado se derivaba del hecho de que las deficiencias de tal sistema pueden llevar a la quiebra de la entidad, así como a problemas sistémicos en los Estados miembros y a escala mundial. Estimó que, habida cuenta de las infracciones prolongadas de la legislación relativa a la lucha contra el blanqueo de capitales que se imputaban a la segunda demandante, la FSA debía intervenir y que, en el presente asunto, esta había adoptado una orden, y tan solo después del incumplimiento de la misma había propuesto la revocación de la autorización, lo que, en tales circunstancias, debía considerarse una medida adecuada y proporcional. A su modo de ver, dicha medida también resultaba adecuada respecto de la vulneración del procedimiento de notificación, denominado «de pasaporte», que debía seguirse para establecer una sucursal en otro Estado miembro.
En segundo lugar, en lo que atañe al examen del carácter necesario de la revocación de la autorización, el BCE no solo tuvo en cuenta la gravedad de las infracciones constatadas, sino también todas las medidas menos onerosas que ya se habían adoptado para subsanar las deficiencias imputables a la segunda demandante. Habida cuenta de la persistencia del comportamiento ilegal de dicha demandante, de la información incorrecta que había facilitado en relación con sus actividades en Letonia y de la ineficacia de la considerable actividad de vigilancia y de inspección que ya había desplegado la FSA, consideró, tras analizar no solo las actuaciones ya llevadas a cabo por la FSA, sino también todas las demás medidas disponibles en virtud de la legislación nacional aplicable, a saber, la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, que no existían otras medidas menos onerosas que pudieran resultar eficaces para restablecer la legalidad.
En concreto, el BCE entendió que la opción de la venta forzosa (liquidación) de la segunda demandante no era jurídicamente posible. A continuación, enumeró las distintas medidas analizadas destacando las razones por las que consideraba que no eran eficaces para restablecer la legalidad. En primer término, una nueva modificación de la composición del consejo de administración de dicha demandante no se consideraba una medida eficaz puesto que, en un primer momento, esta ya había efectuado varias modificaciones del consejo de administración sin que ello hubiera surtido ningún efecto en cuanto al cumplimiento de las obligaciones legales en cuestión; en segundo término, dicha demandante había anunciado en varias ocasiones, a partir de 2015, un cambio de estrategia comercial sin que esos anuncios se hubieran materializado en hechos concretos; en tercer término, en virtud del Derecho estonio, si bien el consejo de administración tiene potestad para influir en la estrategia comercial de una entidad de crédito, no tiene potestad para definirla de manera autónoma, ya que su responsabilidad se limita a la dirección de la actividad corriente de dicha entidad, y, en cuarto término, en el presente asunto, las probabilidades de que una modificación del consejo de administración diera lugar a un cambio de estrategia eran mínimas, teniendo en cuenta que los dos puestos clave en dicho consejo los ocupaban los dos principales accionistas de la entidad de crédito, con capacidad para influir informalmente en la estrategia, manteniendo así el
statu quo
.
En segundo término, en lo tocante al cese o a la suspensión de los derechos de voto de determinados accionistas, con arreglo a la disposición de Derecho estonio que transpone el artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2013/36, el BCE subrayó que, dado que el accionariado de la segunda demandante estaba muy concentrado, tal medida habría tenido como consecuencia abandonar la gestión del banco en manos de accionistas titulares de participaciones minoritarias, menos implicados en los resultados de la entidad de crédito y que, además, estaban muy vinculados a los accionistas mayoritarios por lazos familiares o intereses financieros comunes, lo que habría podido dar lugar a una influencia indirecta de esos accionistas en la dirección estratégica de dicha demandante a pesar de la medida adoptada.
En tercer término, por lo que se refiere a la adopción de otra orden relativa a la prohibición a la segunda demandante de prestar servicios financieros, al menos a los clientes no residentes considerados de alto riesgo, el BCE estimó que tal medida era inadecuada dado que, por una parte, la falta de cumplimiento de la orden anterior planteaba una serie de cuestiones relativas a su capacidad y voluntad de cumplir una eventual segunda orden y, por otra parte, la restricción de las actividades del banco le habría causado pérdidas operativas mensuales muy elevadas que habrían puesto en peligro su liquidez y, en consecuencia, los ahorros de los clientes.
En cuarto término, en relación con la autoliquidación, el BCE admitió que la segunda demandante había propuesto esta solución en sus observaciones sobre el proyecto de decisión de 26 de marzo de 2018, que el Derecho estonio preveía tal posibilidad y que habría dado lugar, en cualquier caso, a la revocación de la autorización, pero que, sin embargo, decidió no optar por esa vía ya que, primero, la autoliquidación habría ensombrecido las razones de fondo que habían llevado a la FSA a proponer la revocación de la autorización; segundo, la revocación de la autorización se habría basado en el artículo 16, apartado 3, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, y no en el artículo 17 de esta última; tercero, la autoliquidación habría ofrecido, de esta forma, una visión incorrecta de la gravedad de las infracciones del Derecho aplicable cometidas por esa demandante, las cuales, según el BCE, justificaban una revocación forzosa de la autorización, y cuarto, con arreglo al artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/36, la comunicación relativa a la revocación de la autorización no solo debe referirse a la propia revocación, sino también a las razones en las que esta se fundamenta.
En quinto término, en lo que atañe a la adquisición por otra sociedad estonia, el BCE no acogió esta solución puesto que, por una parte, esta no había aportado ninguna prueba documental que demostrase que alguno de los inversores hubiera contraído un compromiso concreto y, por otra parte, el proyecto de plan empresarial presentado por la segunda demandante no ofrecía suficiente información para determinar si la operación habría dado lugar a una modificación de la estrategia comercial. Además, pese al plazo adicional que se concedió a dicha demandante para presentar la documentación, no aportó la información requerida.
En tercer lugar, por lo que se refiere al examen del carácter razonable de la revocación de la autorización, el BCE consideró que, habida cuenta de la gravedad y de la duración de las infracciones, del hecho de que la segunda demandante había reiterado su comportamiento ilegal pese a las distintas advertencias recibidas, así como del perjuicio para la confianza pública en el sistema financiero estonio y europeo causado por su comportamiento, el interés público en el restablecimiento de la legalidad prevalecía sobre los intereses privados de dicha demandante en que no se le revocara la autorización.
En cuanto a la compatibilidad de la revocación de la autorización con el principio de protección de la confianza legítima, el BCE estimó que la segunda demandante no podía invocar dicho principio dado que, en primer lugar, pese a haber recibido numerosas advertencias en varias ocasiones (cuatro inspecciones
in situ
, una orden y distintas advertencias), no adoptó las medidas adecuadas para poner fin a su comportamiento ilegal; en segundo lugar, la FSA no le había manifestado en ningún momento que no se le revocaría la autorización y, en tercer lugar, nadie podía invocar la confianza legítima en tener o en mantener un comportamiento ilegal.
Habida cuenta de todo lo anterior, el BCE concluyó que existían motivos, con arreglo al artículo 18 de la Directiva 2013/36, para revocar la autorización a la segunda demandante y que tal medida debía considerarse proporcionada (adecuada, necesaria y razonable) teniendo en cuenta las circunstancias del presente asunto y el principio de protección de la confianza legítima.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
A.

Iniciación del procedimiento y pretensiones de las partes en el asunto T‑351/18
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 5 de junio de 2018, las demandantes interpusieron un recurso.
El BCE presentó el escrito de contestación a la demanda el 21 de septiembre de 2018.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 9 de octubre de 2018, la Comisión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del BCE.
Mediante decisión de 26 de noviembre de 2018, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal General acogió la demanda de intervención.
Las demandantes presentaron el escrito de réplica el 12 de diciembre de 2018. El BCE presentó el escrito de dúplica el 18 de febrero de 2019.
La Comisión presentó el escrito de formalización de la intervención el 20 de diciembre de 2018. Las demandantes presentaron sus observaciones sobre dicho escrito el 25 de febrero de 2019.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 1 de abril de 2019, las demandantes solicitaron la celebración de una vista, el examen de testigos y la adopción de ciertas diligencias de prueba.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 29 de abril de 2019, el BCE y la Comisión presentaron sus observaciones sobre la petición de examen de testigos y de diligencias de prueba formulada por las demandantes.
Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
–
Anule la Decisión de 26 de marzo de 2018.
–
Condene en costas al BCE.
El BCE solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso por lo que se refiere a la primera demandante.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado por lo que se refiere a la primera demandante.
–
Desestime el recurso por infundado por lo que se refiere a la segunda demandante.
–
Condene en costas a las demandantes.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso por lo que se refiere a la primera demandante.
–
En cualquier caso, desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a las demandantes.
B.

Iniciación del procedimiento y pretensiones de las partes en el asunto T‑584/18
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 27 de septiembre de 2018, las demandantes interpusieron un recurso.
El BCE presentó el escrito de contestación a la demanda el 20 de diciembre de 2018.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 23 de enero de 2019, la Comisión solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del BCE.
Mediante decisión de 25 de febrero de 2019, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal General acogió la demanda de intervención.
Las demandantes presentaron el escrito de réplica el 28 de marzo de 2019. El BCE presentó el escrito de dúplica el 3 de junio de 2019.
La Comisión presentó el escrito de formalización de la intervención el 5 de abril de 2019. Las demandantes presentaron sus observaciones sobre dicho escrito el 27 de mayo de 2019.
Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
–
Anule la Decisión de 17 de julio de 2018.
–
Anule la Decisión relativa a los gastos.
–
Condene en costas al BCE.
El BCE solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso por lo que se refiere a la primera demandante.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado por lo que se refiere a la primera demandante.
–
Declare la inadmisibilidad del vigesimoquinto motivo en la medida en que lo esgrime la segunda demandante.
–
Desestime el recurso por infundado por lo que se refiere a la segunda demandante, incluido por lo que atañe al vigesimoquinto motivo, en caso de que el Tribunal General no lo declare inadmisible.
–
Condene en costas a las demandantes.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso por lo que se refiere a la primera demandante.
–
En cualquier caso, desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a las demandantes.
En sus escritos, las demandantes formularon ciertas solicitudes de diligencias de prueba y, en particular, una solicitud de aportación de varios documentos y una solicitud de prestación de testimonio.
C.

Continuación del procedimiento en los dos asuntos
Tras modificarse la composición de las Salas del Tribunal General, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Novena, a la que, por consiguiente, se atribuyeron los presentes asuntos, con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
A propuesta de la Sala Novena, el Tribunal General decidió, el 5 de febrero de 2020, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir los presentes asuntos a una Sala ampliada.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal General (Sala Novena ampliada) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, con arreglo al artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, formuló determinadas preguntas por escrito a las partes, a las que la Comisión, el BCE y las demandantes respondieron mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General, respectivamente, el 13 de marzo y el 16 y el 17 de abril de 2020.
Mediante decisión de la Presidenta de la Sala Novena de 27 de abril de 2020 se acumularon los presentes asuntos a efectos de la fase oral.
En la vista celebrada el 25 de septiembre de 2020 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal General. Las partes fueron oídas asimismo sobre la posible acumulación de estos asuntos a efectos de la resolución que ponga fin al proceso.
A raíz del fallecimiento del Juez Berke el 1 de agosto de 2021, los tres Jueces que firman la presente sentencia prosiguieron las deliberaciones, de conformidad con los artículos 22 y 24, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
Mediante decisión del Presidente del Tribunal General de 13 de agosto de 2021, el presente asunto se atribuyó a otra Juez Ponente adscrita a la Sala Novena.
III.

Fundamentos de Derecho
Se acuerda la acumulación de los asuntos T‑351/18 y T‑584/18 a efectos de la sentencia.
A.

Sobre la persistencia del objeto del litigio y del interés en ejercitar la acción de las demandantes en el asunto T‑351/18
Según reiterada jurisprudencia, un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica solo es admisible en la medida en que esta tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo, que constituye el primer y fundamental requisito para promover una acción judicial, presupone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
El interés del demandante en ejercitar la acción debe existir, habida cuenta del objeto del recurso, en el momento de la interposición, so pena de que se declare la inadmisibilidad. El objeto del litigio debe subsistir, al igual que el interés en ejercitar la acción, hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso ha de poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (véase la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, apartado
y jurisprudencia citada).
La cuestión del sobreseimiento por haber dejado de existir el interés en ejercitar la acción puede plantearse de oficio por los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea (sentencia de 6 de septiembre de 2018, Bank Mellat/Consejo,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, apartado
).
A este respecto, mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 3 de marzo de 2020, el Tribunal General solicitó a las partes que se pronunciasen sobre el mantenimiento del interés de las demandantes en ejercer la acción, a raíz de la adopción por parte del BCE de la Decisión de 17 de julio de 2018, en virtud de la cual este derogó con efectos retroactivos la Decisión de 26 de marzo de 2018.
Las demandantes consideran que conservan su interés en ejercer la acción contra la Decisión de 26 de marzo de 2018 tras la adopción de la Decisión de 17 de julio de 2018. En su opinión, en primer lugar, la derogación de un acto no puede equipararse sistemáticamente a una anulación por parte del juez de la Unión dado que, por definición, no equivale a un reconocimiento de la ilegalidad de la decisión. En segundo lugar, no puede permitirse que el BCE impida que se declare judicialmente la ilegalidad de una decisión adoptando una nueva decisión y derogando la decisión anterior. La posibilidad de actuar de este modo puede, a su modo de ver, constituir un abuso contrario al Estado de Derecho. En tercer lugar, la sustitución alegada y supuesta de la decisión inicial por la decisión posterior en una fecha pasada cualquiera es, a su parecer, una ficción incompatible con el Derecho. En cuarto lugar, las demandantes indican haber solicitado la anulación de la Decisión de 26 de marzo de 2018, en particular, para proteger sus intereses en cuanto a reputación y en razón de su interés en recibir una compensación económica. Aseveran que la legitimidad de estos intereses ha sido reconocida en el auto de 12 de septiembre de 2017, Fursin y otros/BCE (
T‑247/16
, no publicado,
EU:T:2017:623
), apartados
a
, y que, puesto que ese pasaje del auto del Tribunal General no fue objeto de recurso de casación, es jurídicamente válido. Afirman que el Tribunal de Justicia confirmó esa parte del auto del Tribunal General. El hecho de que el Tribunal de Justicia no examinara este aspecto explícitamente es irrelevante. No era necesario hacerlo, puesto que esa parte del auto no fue objeto de recurso de casación por el BCE o la Comisión. En quinto lugar, una decisión que modifica la situación jurídica del destinatario con efectos
ex tunc
únicamente está autorizada, desde su punto de vista, en circunstancias muy limitadas, concretamente cuando surte efectos favorables para el destinatario. Concluyen, en consecuencia, que no cabe en ningún caso revocar la autorización con un pretendido efecto anterior a la fecha de la decisión.
El BCE aduce que no existe ningún interés de las demandantes que no pueda satisfacerse en el marco del control judicial de la Decisión de 17 de julio de 2018. Afirma que, por consiguiente, las demandantes han perdido su interés en ejercitar la acción contra la Decisión de 26 de marzo de 2018.
Como se desprende del artículo 24, apartado 1, del Reglamento MUS de base, el BCE establecerá un CAR encargado de llevar a cabo el examen administrativo interno de las decisiones adoptadas por el BCE en el ejercicio de las competencias que le atribuye dicho Reglamento. Según el apartado 2 de ese artículo, el CAR estará compuesto por cinco personas de excelente reputación, procedentes de los Estados miembros, y que contarán con un demostrado historial de conocimientos pertinentes y de experiencia profesional, con exclusión del personal actual del BCE y del personal actual de las autoridades competentes u otras instituciones, órganos, oficinas y organismos nacionales o de la Unión. El BCE estableció el CAR mediante su Decisión 2014/360/UE, de 14 de abril de 2014, sobre el establecimiento del Comité Administrativo de Revisión y sus normas de funcionamiento (
DO 2014, L 175, p. 47
), adoptada sobre la base del artículo 24 del Reglamento MUS de base.
Además, del artículo 24, apartado 7, del Reglamento MUS de base se desprende que el examen administrativo interno de las decisiones del BCE en materia de supervisión prudencial consta de tres fases. En primer lugar, el CAR emitirá un dictamen a la atención del Consejo de Supervisión para la preparación de un nuevo proyecto de decisión. En segundo lugar, el Consejo de Supervisión tendrá en cuenta el dictamen del CAR y presentará un nuevo proyecto de decisión al Consejo de Gobierno en los plazos previstos en el artículo 17, apartado 2, de la Decisión 2014/360. El nuevo proyecto de decisión «derogará la decisión inicial, o bien la sustituirá por una decisión de idéntico contenido o por una decisión modificada». En tercer lugar, el nuevo proyecto de decisión se considerará adoptado a menos que el Consejo de Gobierno presente objeciones dentro de un plazo máximo de diez días hábiles.
Por último, según el artículo 24, apartado 1, del Reglamento MUS de base, el alcance del examen administrativo interno se ceñirá a la conformidad procedimental y material, con dicho Reglamento, de las decisiones adoptadas por el BCE en el ejercicio de las competencias que le atribuye el citado Reglamento. Es cierto que, a tenor del artículo 10, apartado 2, de la Decisión 2014/360, el examen del CAR se limitará al análisis de los motivos alegados por el solicitante, tal como se exponen en la solicitud de examen. No obstante, según el artículo 17, apartado 1, de dicha Decisión, la evaluación del Consejo de Supervisión no se limitará al análisis de los motivos aducidos por el solicitante tal como se indican en la solicitud de examen, sino que podrá tener en cuenta otros elementos para su propuesta de un nuevo proyecto de decisión.
De una lectura conjunta de las disposiciones citadas en los apartados 76 a 78 anteriores se desprende que el examen administrativo interno de las decisiones adoptadas por el BCE en el ejercicio de las competencias que le atribuye el Reglamento MUS de base consiste, considerado en su conjunto, en una nueva evaluación completa del asunto que no se limita a los motivos invocados en apoyo de la solicitud de examen. Esta particularidad del procedimiento de examen administrativo se refleja en el hecho de que, en virtud del artículo 17, apartado 1, de la Decisión 2014/360, el propio Consejo de Supervisión, tras tener en cuenta el dictamen del CAR, establecido a efectos de un reexamen de las decisiones del BCE en condiciones mejoradas de independencia y de experiencia (véase el apartado 76 anterior), está dotado de una competencia ampliada.
En este contexto, el artículo 24, apartado 7, del Reglamento MUS de base prevé que el procedimiento de examen puede dar lugar a tres resultados. El primero consiste en la derogación pura y simple de la decisión inicial. El segundo consiste en una sustitución de la decisión inicial por una decisión idéntica. El tercero consiste en una sustitución de la decisión inicial por una decisión modificada.
Por las razones que se expondrán en los apartados 82 a 85 siguientes, el artículo 24, apartado 7, del Reglamento MUS de base impone al BCE una obligación de retrotraer la decisión adoptada al término del examen al momento en que la decisión inicial comienza a surtir efectos, sea cual fuere el resultado de dicho examen.
En concreto, si el Consejo de Supervisión y el Consejo de Gobierno consideran que la decisión inicial en virtud de la cual se procedió a la revocación de la autorización de la entidad de crédito es válida, el Consejo de Gobierno no procederá a una simple denegación de la solicitud de examen en cuanto al fondo, sino, con arreglo al artículo 24, apartado 7, del Reglamento MUS de base, a la adopción de una decisión idéntica a la examinada. Pues bien, en tal supuesto, no es concebible proceder a una segunda revocación de la misma autorización. Por lo tanto, la decisión de idéntico contenido a la decisión examinada tan solo puede sustituir a esta última con efectos que se retrotraen al momento en que la decisión examinada devino efectiva.
Esta interpretación, que se impone por la naturaleza de las medidas en cuestión, también es válida cuando el Consejo de Supervisión y el Consejo de Gobierno consideran que la revocación de la autorización no está justificada o que es posible subsanar las deficiencias detectadas mediante medidas menos restrictivas. En efecto, en tal supuesto, el acto por el que se deroga la revocación de la autorización o por el que se imponen tales medidas debe ser obligatoriamente retroactivo, de modo que suprima
ex tunc
la revocación de la autorización de la entidad de crédito y, en su caso, la sustituya por la medida que se considere más adecuada. De no existir dicho efecto retroactivo, la decisión recaída en el examen solo podría desplegar sus efectos en caso de que se concediese una nueva autorización, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 14 del Reglamento MUS de base.
Esta apreciación se ve corroborada, indirecta pero necesariamente, por el artículo 24, apartado 8, del Reglamento MUS de base, así como por el artículo 9, apartado 1, de la Decisión 2014/360, con arreglo a los cuales la solicitud de examen no tiene efecto suspensivo respecto de la aplicación de la decisión impugnada. De ello se sigue que la sustitución de la decisión examinada por una decisión modificada debe realizarse con efectos que se retrotraen al momento en que la decisión examinada comenzó a surtir efectos, ya que, si no fuese así, la decisión final no podría desplegar su efecto útil.
De este análisis se desprende también que la sustitución de la decisión inicial por una decisión idéntica o modificada al término del procedimiento de examen entraña la desaparición definitiva de la decisión inicial del ordenamiento jurídico.
En el presente caso, por una parte, según la parte introductoria de la Decisión de 26 de marzo de 2018, el acto impugnado en el asunto T‑351/18, dicha Decisión devino efectiva a las 23 horas del día en que fue notificada a la segunda demandante, de conformidad con el artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero. Por otra parte, según la parte introductoria de la Decisión de 17 de julio de 2018, a saber, el acto impugnado en el asunto T‑584/18, «la Decisión [de 26 de marzo de 2018] queda derogada y es sustituida por la presente Decisión con efectos a las 23 horas del día en que se notificó la Decisión [de 26 de marzo de 2018]».
La Decisión de 17 de julio de 2018 se adoptó al término del examen administrativo promovido contra la Decisión de 26 de marzo de 2018 y su contenido es idéntico al de esta última, en el sentido del artículo 24, apartado 7, del Reglamento MUS de base.
De ello se sigue que, en virtud de la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE procedió, de conformidad con el marco jurídico que regula el procedimiento de examen administrativo (véanse los apartados 76 a 81 anteriores), a la sustitución de la Decisión de 26 de marzo de 2018 con efectos que se retrotraen al momento en que esta última comenzó a surtir efectos, y no, como parecen sostener las demandantes, a una simple derogación de la misma de cara al futuro.
Pues bien, la desaparición del objeto del litigio puede deberse en particular a la revocación o a la sustitución del acto impugnado durante el procedimiento (véanse, en este sentido, la sentencia de 1 de junio de 1961, Meroni y otros/Alta Autoridad,
5/60, 7/60 y 8/60
,
EU:C:1961:10
, pp. 211 a 213, y los autos de 17 de septiembre de 1997, Antillean Rice Mills/Comisión,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, apartados
y
, y de 12 de enero de 2011, Terezakis/Comisión,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, apartado
).
En efecto, un acto que es revocado y sustituido por otro desaparece totalmente y
ex tunc
del ordenamiento jurídico de la Unión, de modo que una sentencia que anulara el acto revocado no tendría ninguna consecuencia jurídica adicional en relación con los efectos de la revocación realizada (véanse, en este sentido, los autos de 28 de mayo de 1997, Proderec/Comisión,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, apartado
; de 6 de diciembre de 1999, Elder/Comisión,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, apartado
, y de 9 de septiembre de 2010, Phoenix-Reisen y DRV/Comisión,
T‑120/09
, no publicado,
EU:T:2010:381
, apartado
).
De ello se sigue que, en caso de revocación del acto impugnado, la demandante no conserva ningún interés en obtener su anulación y el recurso dirigido contra dicho acto queda sin objeto, de forma que procede sobreseer el asunto (sentencia de 1 de junio de 1961, Meroni y otros/Alta Autoridad,
5/60, 7/60 y 8/60
,
EU:C:1961:10
, pp. 211 a 213, y autos de 6 de diciembre de 1999, Elder/Comisión,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, apartados
y
; de 9 de septiembre de 2010, Phoenix-Reisen y DRV/Comisión,
T‑120/09
, no publicado,
EU:T:2010:381
, apartados
a
, y de 24 de marzo de 2011, Internationaler Hilfsfonds/Comisión,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, apartados
,
y
).
Esta conclusión se impone con aun mayor fuerza cuando, como sucede en el presente asunto, el acto impugnado ha sido sustituido con efectos retroactivos por un acto idéntico, que no se vería afectado por la eventual anulación del primer acto.
Además, las demandantes no pueden apoyarse en el auto de 12 de septiembre de 2017, Fursin y otros/BCE (
T‑247/16
, no publicado,
EU:T:2017:623
). En efecto, este auto fue anulado por la sentencia de 5 de noviembre de 2019, BCE y otros/Trasta Komercbanka y otros (
C‑663/17 P, C‑665/17 P y C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), sin que la desaparición del interés en ejercitar la acción de las demandantes como consecuencia de la sustitución del acto impugnado, con efectos retroactivos, por una nueva decisión de idéntico contenido adoptada al término de un examen administrativo fuera objeto de los recursos de casación.
En consecuencia, contrariamente a lo que alegan las demandantes, en un contexto jurídico que organiza un examen administrativo que da lugar a la adopción de actos dirigidos a sustituir, con efectos retroactivos, los actos sometidos a dicho examen, los intereses de las partes afectadas quedan plenamente protegidos gracias a la posibilidad de solicitar la anulación del acto adoptado al término del examen en cuestión y la reparación de cualquier perjuicio ocasionado por su adopción.
De lo anterior se sigue que el objeto del recurso en el asunto T‑351/18 desapareció con posterioridad a la interposición del recurso y que, en consecuencia, las demandantes han perdido su interés en solicitar la anulación de la decisión impugnada en dicho asunto. Por lo tanto, procede sobreseer el recurso.
B.

Sobre la admisibilidad en el asunto T‑584/18
El BCE, sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, impugna, por una parte, la admisibilidad de los recursos únicamente en la medida en que han sido interpuestos por la primera demandante y, por otra parte, en el marco del asunto T‑584/18, la legitimación de la segunda demandante por lo que se refiere al vigesimoquinto motivo, dirigido a la anulación de la Decisión relativa a los gastos del procedimiento de examen. La Comisión se adhiere a esta posición.
En primer lugar, las demandantes consideran que la primera demandante está legitimada para impugnar las Decisiones de 26 de marzo y de 17 de julio de 2018, en su condición de accionista principal de la segunda demandante que es titular del 85 % de los derechos de voto, basándose en el auto de 12 de septiembre de 2017, Fursin y otros/BCE (
T‑247/16
, no publicado,
EU:T:2017:623
).
Además, las demandantes consideran que, en la medida en que el BCE reconoce la legitimación de la primera demandante por lo que se refiere a la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos, debido a que esta se basa en la ilegalidad de las Decisiones de 26 de marzo y de17 de julio de 2018, no cabría excluir la legitimación frente a la Decisión relativa a los gastos. A continuación, las demandantes enumeran los otros intereses de que a su entender es titular la primera demandante, en particular el interés en evitar la liquidación forzosa, el interés ligado a la posibilidad de vender el banco a otro inversor y el interés en su propia reputación, diferenciada de la del banco, además de que el impacto económico que la revocación de la autorización produce en ella no coincide con el que produce en el banco.
1.

Admisibilidad de la pretensión de anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018
En primer lugar, es preciso observar que la segunda demandante está legitimada para solicitar la anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018. En efecto, ella es la titular de la autorización revocada y la destinataria de la citada Decisión. Además, el antiguo director general de la segunda demandante otorgó un poder
ad litem
a los representantes, sin que la validez de dicho poder fuera cuestionada por los liquidadores de la misma. Por lo demás, el BCE no impugna la admisibilidad de la pretensión de anulación de la citada Decisión en la medida en que la formula dicha demandante.
En segundo lugar, en lo referente a la primera demandante, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que los accionistas de una entidad de crédito no estaban legitimados para interponer un recurso contra una decisión del BCE de revocación de la autorización, en la medida en que no se veían directamente afectados por dicha decisión. Por una parte, el Tribunal de Justicia consideró que, tras la revocación de su autorización, la entidad de crédito ya no estaba en condiciones de continuar ejerciendo su actividad y, por consiguiente, su capacidad para repartir dividendos a sus accionistas era cuestionable, pero que ese efecto negativo de la revocación revestía carácter económico, por cuanto la decisión de revocación no afectaba al derecho de los accionistas a percibir dividendos, ni a su derecho a participar en la gestión de la citada sociedad (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de noviembre de 2019, BCE y otros/Trasta Komercbanka y otros,
C‑663/17 P, C‑665/17 P y C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, apartado
). Por otra parte, declaró que, aunque la liquidación afecta de manera directa al derecho de los accionistas a participar en la gestión de la sociedad, esta no suponía la ejecución puramente automática y derivada únicamente de la normativa de la Unión de la Decisión de 17 de julio de 2018, en el sentido de la jurisprudencia aplicable (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de noviembre de 2019, BCE y otros/Trasta Komercbanka y otros,
C‑663/17 P, C‑665/17 P y C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, apartados
y
).
En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de la pretensión de anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018 únicamente en cuanto afecta a la segunda demandante.
2.

Admisibilidad de la solicitud de anulación de la Decisión relativa a los gastos
En lo tocante a la admisibilidad de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos, es preciso declarar que la primera demandante está legitimada para formular tal pretensión de anulación, ya que es la única destinataria de la citada Decisión, por la que se le impone una obligación de pago de los gastos correspondientes al procedimiento de examen, promovido por ella y en el que solo ella participó. Por lo demás, el BCE no impugna la admisibilidad de dicha pretensión de anulación en la medida en que la formula esta demandante.
En cambio, la segunda demandante, que optó por no presentar una solicitud de examen ante el CAR, si bien tenía derecho a hacerlo, no tiene interés alguno en ejercitar la acción para solicitar la anulación de la Decisión relativa a los gastos, puesto que no surte efectos en lo que la concierne. Dicha demandante no es, por lo demás, la destinataria de esta Decisión ni puede considerarse que la afecte directa e individualmente.
En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos únicamente por lo que se refiere a la primera demandante.
C.

Sobre el fondo
En apoyo del recurso interpuesto en el asunto T‑584/18, las demandantes invocan veinticinco motivos: los motivos primero a vigesimocuarto se esgrimen en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018 y el motivo vigesimoquinto, basado en la ilegalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018, en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos. Conviene agruparlos, habida cuenta de su contenido y de su naturaleza, del siguiente modo:
–
los motivos primero, segundo, decimocuarto, decimoquinto y decimonoveno, basados en la falta de competencia del BCE para adoptar una decisión sobre la revocación de la autorización y la liquidación, para valorar las cuestiones relativas al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo, para denegar la autoliquidación y para rechazar la posibilidad de vender la segunda demandante a otros potenciales inversores; en el mismo grupo de motivos puede incluirse también el decimonoveno motivo, basado en la desviación de poder, en la medida en que las alegaciones esgrimidas en apoyo de este último motivo se confunden con las formuladas en el marco de los demás motivos citados relativos a la incompetencia del BCE;
–
el tercer motivo, basado en el incumplimiento del deber de diligencia y de imparcialidad en el examen efectuado por el BCE;
–
los motivos cuarto y quinto, basados en errores de apreciación o en la falta de consideración de determinados aspectos relevantes del asunto;
–
los motivos sexto, decimosegundo y decimoctavo, basados en un error de apreciación por haberse basado el BCE erróneamente en el incumplimiento de la orden de la FSA, así como en la violación del principio de seguridad jurídica;
–
los motivos séptimo a undécimo, decimotercero a decimoquinto y decimoséptimo, basados en la violación del principio de proporcionalidad;
–
los motivos decimosexto y decimoctavo, basados en la violación de los principios de igualdad de trato y de no discriminación, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica;
–
los motivos vigésimo a vigesimosegundo, basados en vicios sustanciales de forma y, respectivamente, en la vulneración del derecho a ser oído y del derecho de defensa y en el incumplimiento de la obligación de motivación;
–
los motivos vigesimotercero y vigesimocuarto, basados, en particular, en la vulneración del derecho de acceso al expediente de la segunda demandante y de los derechos del accionista en el marco del procedimiento de examen;
–
el motivo vigesimoquinto, invocado en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos y basado en la ilegalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018.
1.

Motivos primero, segundo, decimocuarto, decimoquinto y decimonoveno
En primer lugar, en el marco de sus motivos primero, decimocuarto y decimoquinto, las demandantes alegan que el BCE se extralimitó en sus competencias al no ofrecerles la posibilidad de proceder a la autoliquidación de la segunda demandante, como se desprende, a su juicio, del punto 3.3.2, letra b), inciso i), de la Decisión de 17 de julio de 2018, a pesar de que, conforme a la división fundamental de responsabilidades entre las ANC y el BCE en el marco del Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y del Mecanismo Único de Resolución (en lo sucesivo, «MUR»), el BCE no dispone de ninguna competencia en ese sentido. Lo mismo cabe decir de la negativa del BCE a la venta de dicha demandante a otro inversor que estuviera interesado en ello, tal como se desprende, a su modo de ver, del punto 3.3.2, letra b), inciso ii), de la citada Decisión.
En segundo lugar, afirman que el BCE no podía adoptar una decisión de revocación de la autorización puesto que la FSA ya había adoptado, el 7 de febrero de 2018, la decisión FOLTF, que determinaba si la entidad de crédito se encontraba en situación de «inviabilidad cierta o previsible», efectuando así su elección entre la medida de resolución y la revocación de la autorización, elección para la que la FSA tenía la competencia en exclusiva. Las demandantes rebaten asimismo la afirmación del BCE según la cual dicha decisión era irrelevante y confidencial y, en consecuencia, no debía comunicárseles.
Por otra parte, las demandantes refutan la alegación del BCE según la cual no se presentó una solicitud oficial de autoliquidación de la segunda demandante. El BCE, en la Decisión de 17 de julio de 2018, con independencia de dicha solicitud, se negó a autorizar la autoliquidación, siendo así que habría podido invitarlas a que presentaran tal solicitud o invitar a la FSA a que adoptara una decisión sobre esa cuestión. A su parecer, el único obstáculo para dicha autoliquidación fue, en efecto, la preferencia negativa expresada por el BCE. Afirman que el nuevo régimen «MUS-MUR» ha establecido un sistema de intervención precoz, que debe activarse antes de la quiebra efectiva del banco, conforme al cual las ANC de resolución tienen la posibilidad de examinar si una entidad de crédito se encuentra en situación de inviabilidad o previsible inviabilidad y de comprobar si están disponibles otras soluciones de supervisión antes de analizar si las medidas de resolución se corresponden con el interés público. Las demandantes consideran que, si dichas ANC estimaban que ese no era el caso, por no constituir la insolvencia del banco un problema sistémico, el análisis finalizaría por lo que se refiere al régimen de resolución. A continuación, esas ANC deben determinar si la entidad en riesgo de quiebra pudiera efectivamente quebrar. En caso afirmativo, es posible hacer frente a la quiebra, es decir, a la insolvencia, de manera adecuada mediante el procedimiento nacional de insolvencia. De ello se desprende que jamás puede producirse una liquidación obligatoria. Antes bien, este sistema no menoscaba la posibilidad de la autoliquidación, reconocida en todo Derecho nacional, siempre que la sociedad en cuestión sea solvente.
En tercer lugar, las demandantes sostienen que el BCE era incompetente para adoptar la Decisión de 17 de julio de 2018 puesto que esta última se fundamentaba únicamente en supuestas infracciones en materia de LBC/FT, ámbito en el que no tiene competencia alguna. La revocación de la autorización en el presente caso no se justificaba por motivos prudenciales, sino que únicamente contribuyó a satisfacer el interés de la FSA y del BCE en una publicidad fácil.
En cuarto lugar, en el marco del segundo e implícitamente del tercer motivo, las demandantes reprochan al BCE no haber examinado las cuestiones subyacentes a la Decisión de 17 de julio de 2018 en materia de LBC/FT ni haber verificado las apreciaciones de la FSA. Aducen que el BCE no puede ser responsable de la estabilidad de las entidades de crédito y excluir artificialmente de su evaluación ámbitos enteros que constituyen fuentes de riesgos. Además, consideran que cualquier vicio de dicha Decisión que traiga causa del proyecto elaborado por la FSA debe poder invocarse en el marco de un recurso de anulación interpuesto contra la citada Decisión.
Asimismo, entienden que el objetivo de restablecer la legalidad, perseguido por el BCE en la Decisión de 17 de julio de 2018, no es un objetivo legítimo de revocación de la autorización, ya que solo los objetivos prudenciales lo son. Sin embargo, como es teóricamente posible que las cuestiones en materia de LBC/FT sean pertinentes para una revocación de la autorización, en la medida en que estas cuestiones generen riesgos prudenciales, la división de responsabilidades entre las ANC y el BCE, por un lado, y el principio de proporcionalidad, por otro, exigen que previamente se haya agotado todo el arsenal de medidas en dicha materia (multas, prohibición de ejercer determinados tipos de actividades, acciones penales).
El BCE, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones de las demandantes.
Es preciso señalar que, en el marco del presente grupo de motivos, las demandantes invocan, en esencia, dos motivos basados, el primero, en la incompetencia del BCE para adoptar la Decisión de 17 de julio de 2018 y, el segundo, en la desviación de poder. Antes de examinarlos, el Tribunal General considera oportuno recordar la división de competencias entre el BCE y las ANC.
a)

División de competencias entre el BCE y las ANC de los Estados miembros participantes en el MUS en el ámbito de la revocación de la autorización por infracción de las normas en materia de LBC/FT
En primer lugar, de los considerandos 15 y 28 del Reglamento MUS de base se desprende que las competencias no atribuidas al BCE siguen perteneciendo a las ANC.
En particular, el considerando 28 del Reglamento MUS de base enumera, entre las «funciones de supervisión no atribuidas al BCE» y que deben seguir siendo competencia de las autoridades nacionales, «la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, y […] la protección del consumidor».
No obstante, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento MUS de base precisa que, «en el marco del artículo 6, […] el BCE tendrá competencias exclusivas para ejercer, con fines de supervisión prudencial, las siguientes funciones en relación con todas las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros participantes». A continuación se enumeran nueve funciones, entre las que figuran la autorización y la revocación de la autorización de las entidades de crédito. Así, en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento, la competencia en materia de revocación de la autorización se reserva exclusivamente al BCE.
Con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento MUS de base, «a los efectos de desempeñar las funciones que le atribuye [dicho] Reglamento, y con el objetivo de garantizar una supervisión rigurosa, el BCE aplicará toda la legislación aplicable de la Unión y, en los casos en que dicha legislación esté integrada por Directivas, la legislación nacional que las incorpore al ordenamiento jurídico nacional. Cuando la legislación aplicable de la Unión esté compuesta por Reglamentos y en los ámbitos en que en la actualidad dichos Reglamentos otorguen expresamente opciones a los Estados miembros, el BCE aplicará también la legislación nacional que incorpore esas opciones al ordenamiento jurídico nacional».
El artículo 6, apartado 2, del Reglamento MUS de base precisa que «tanto el BCE como las [ANC] estarán sujetas al deber de cooperación leal y a la obligación de intercambiar información».
Del artículo 6, apartado 4, del Reglamento MUS de base se desprende que, en relación con las funciones definidas en el artículo 4, con excepción de las letras a) y c) del apartado 1 de dicho Reglamento, el BCE y las ANC tienen las competencias establecidas respectivamente en los apartados 5 y 6 de dicho artículo. En virtud del apartado 6 del citado artículo, las ANC ejercerán directamente la supervisión de las entidades de crédito menos significativas, de conformidad con los criterios establecidos en dicho apartado, y comunicarán al BCE, de conformidad con el marco establecido en el apartado 7 del referido artículo, las medidas que adopten en virtud del apartado 6, y las coordinarán estrechamente con el BCE.
No obstante, del artículo 6, apartado 5, letras b) a d), del Reglamento MUS de base resulta que, en primer lugar, «cuando sea necesario para garantizar una aplicación coherente de normas de supervisión estrictas, el BCE podrá decidir en cualquier momento, por iniciativa propia previa consulta de las [ANC] o a instancia de una [ANC], ejercer por sí mismo directamente todos los poderes pertinentes por lo que respecta a una o varias de las entidades de crédito a que se refiere el artículo 4»; en segundo lugar, el BCE ejercerá la vigilancia del funcionamiento del sistema, basada en las competencias y procedimientos establecidos en dicho artículo, y, en tercer lugar, podrá hacer uso en cualquier momento de los poderes contemplados en los artículos 10 a 13 del citado Reglamento por lo que se refiere a las competencias de investigación que el BCE puede ejercer directamente.
El artículo 6, apartado 7, del Reglamento MUS de base prevé que el BCE adoptará y hará públicas unas disposiciones marco para organizar las modalidades prácticas de aplicación de dicho artículo y constituirá la base jurídica para la adopción del Reglamento Marco del MUS.
El artículo 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base dispone:
«A reserva de lo dispuesto en el apartado 6, el BCE podrá revocar la autorización en los casos previstos en el Derecho aplicable de la Unión bien por propia iniciativa, tras haber consultado a la [ANC] del Estado miembro participante en el que esté establecida la entidad de crédito, o bien a propuesta de dicha [ANC]. Dichas consultas garantizarán en particular que, antes de adoptar decisiones relativas a la revocación, el BCE deje a las autoridades nacionales tiempo suficiente para que decidan sobre las medidas correctoras necesarias, incluidas las posibles medidas de resolución, y que el BCE las tenga en cuenta.
Cuando la [ANC] que haya propuesto la autorización de conformidad con el apartado 1 considere que esta debe revocarse de conformidad con la legislación nacional pertinente, presentará una propuesta al efecto al BCE. En ese caso, el BCE adoptará una decisión sobre la propuesta de revocación teniendo plenamente en cuenta la justificación de la revocación presentada por la [ANC].»
El artículo 14, apartado 6, del Reglamento MUS de base prevé que, «mientras las competencias en materia de resolución de entidades de crédito sigan siendo competencias nacionales, en aquellos casos en que las autoridades nacionales consideren que la revocación de la autorización perjudicaría a la adecuada aplicación de las medidas necesarias para la resolución o para el mantenimiento de la estabilidad financiera, dichas autoridades deberán notificar debidamente su objeción al BCE, explicando detalladamente el perjuicio que podría causar a ese respecto la revocación», que, «en tales casos, el BCE se abstendrá de proceder a la revocación durante un período mutuamente acordado con las autoridades nacionales» y que «el BCE podrá ampliar ese período si considera que se han realizado suficientes progresos. No obstante, si el BCE determina en una decisión motivada que las autoridades nacionales no han aplicado las necesarias medidas adecuadas para mantener la estabilidad financiera, la revocación de las autorizaciones se aplicará inmediatamente».
El artículo 80 del Reglamento Marco del MUS, titulado «Propuesta de revocación de una autorización por parte de las ANC», tiene el siguiente tenor:
«1.   En el caso en que la ANC pertinente considere que deba revocarse en todo o en parte la autorización de una entidad de crédito con arreglo a la legislación nacional o de la Unión aplicable, incluso si la revocación es a petición de la entidad de crédito, presentará al BCE un proyecto de decisión en el que proponga la revocación de la autorización (en lo sucesivo, “el proyecto de decisión de revocación”), junto con la documentación justificativa pertinente.
2.   La ANC se coordinará con la autoridad nacional competente en materia de resolución de entidades de crédito (en lo sucesivo, “la autoridad nacional de resolución”) en relación con cualquier proyecto de decisión de revocación que afecte a la autoridad nacional de resolución.»
A tenor de lo dispuesto en el artículo 81 del Reglamento Marco del MUS:
«1.   El BCE evaluará el proyecto de decisión de revocación sin demora injustificada. En concreto, tendrá en cuenta los motivos de urgencia esgrimidos por la ANC.
2.   El derecho a ser oído previsto en el artículo 31 será de aplicación a estos efectos.»
El artículo 83 del Reglamento Marco del MUS establece:
«1.   El BCE tomará una decisión con respecto a la revocación de una autorización sin demora injustificada. Para ello, podrá aceptar o rechazar el proyecto de decisión de revocación pertinente.
2.   El BCE tomará su decisión teniendo en cuenta lo siguiente: a) su evaluación de las circunstancias que justifican la revocación; b) si procede, el proyecto de decisión de revocación de la ANC; c) la consulta con la ANC pertinente y, si la ANC no es además la autoridad nacional de resolución, con la autoridad nacional de resolución (en lo sucesivo, conjuntamente con la ANC, “las autoridades nacionales”), y d) cualesquiera comentarios formulados por la entidad de crédito con arreglo a lo dispuesto en el artículo 81, apartado 2, y el artículo 82, apartado 3.
3.   El BCE tomará asimismo una decisión en los casos descritos en el artículo 84 si la autoridad nacional de resolución pertinente no presenta objeciones a la revocación de la autorización, o si el BCE determina que las autoridades nacionales no han aplicado las medidas adecuadas necesarias para mantener la estabilidad financiera.»
El artículo 84 del Reglamento Marco del MUS está redactado en los siguientes términos:
«1.   Si la autoridad nacional de resolución notifica su objeción a la intención del BCE de revocar una autorización, el BCE y la citada autoridad acordarán un plazo durante el cual el BCE se abstendrá de proceder a la revocación. El BCE informará de ello a la ANC inmediatamente después de iniciar el contacto con la autoridad nacional de resolución para llegar a este acuerdo.
2.   Una vez transcurrido el plazo acordado, el BCE evaluará si procede con la revocación de la autorización o amplía el plazo acordado de conformidad con el artículo 14, apartado 6, del Reglamento del MUS [de base], teniendo en cuenta los progresos realizados. El BCE consultará con la ANC pertinente y con la autoridad nacional de resolución, si fuera distinta de la ANC. La ANC informará al BCE de las medidas adoptadas por estas autoridades y de su evaluación de las consecuencias de una revocación.
3.   Si la autoridad nacional de resolución no plantea objeciones a la revocación de una autorización, o si el BCE determina que las autoridades nacionales no han aplicado las medidas adecuadas necesarias para mantener la estabilidad financiera, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 83.»
El artículo 18 de la Directiva 2013/36, que prevé los casos en los que las ANC pueden proponer, por lo que se refiere a las entidades menos significativas, la revocación de la autorización, preceptúa que:
«Las autoridades competentes únicamente podrán revocar la autorización concedida a una entidad de crédito cuando esta:
[…]
e)
se encuentre en alguno de los restantes supuestos de revocación de la autorización previstos por el Derecho nacional; o
f)
cometa una de las infracciones a que se refiere el artículo 67, apartado 1.»
El artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2013/36 tiene el siguiente tenor:
«El presente artículo se aplicará al menos en alguno de los casos siguientes:
[…]
d)
cuando una entidad no disponga de los procedimientos de gobierno que exigen las autoridades competentes, de conformidad con las disposiciones nacionales de transposición del artículo 74;
e)
cuando una entidad no transmita información o transmita información incompleta o inexacta sobre el cumplimiento de la obligación de mantener fondos propios establecida en el artículo 92 del Reglamento (UE) n.
o
575/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 (
DO 2013, L 176, p. 1
)] a las autoridades competentes, incumpliendo con ello el artículo 99, apartado 1, de dicho Reglamento;
[…]
o)
cuando una entidad haya sido declarada culpable de una infracción grave de las disposiciones nacionales adoptadas en cumplimiento de la Directiva 2005/60/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo (
DO 2005, L 309, p. 15
)];
[…]».
El artículo 74, apartado 1, de la Directiva 2013/36 prevé que «las entidades se dotarán de sólidos procedimientos de gobierno corporativo, incluida una estructura organizativa clara con líneas de responsabilidad bien definidas, transparentes y coherentes, procedimientos eficaces de identificación, gestión, control y comunicación de los riesgos a los que esté expuesta o pueda estarlo, mecanismos adecuados de control interno, incluidos procedimientos administrativos y contables correctos, así como políticas y prácticas de remuneración que sean compatibles con una gestión adecuada y eficaz de riesgos y que la promuevan.»
De las disposiciones recordadas en los apartados 115 a 118 anteriores se desprende que el MUS centraliza las funciones prudenciales a nivel del BCE, estableciendo al mismo tiempo una ejecución descentralizada por las ANC de los Estados miembros participantes, bajo la supervisión del BCE, con el que estas cooperan y a quien prestan asistencia. Así, en el MUS, por una parte, el BCE ejerce determinadas competencias exclusivas: la supervisión prudencial «directa» de las entidades de crédito significativas y las competencias que le reserva el artículo 4 del Reglamento MUS de base en relación con todas las entidades independientemente de su significatividad. Por otra parte, la supervisión prudencial de las entidades menos significativas forma parte del ejercicio descentralizado por dichas ANC y está regulado y supervisado, en última instancia, por el BCE, cuya misión es garantizar el buen funcionamiento y la efectividad del sistema de supervisión prudencial, así como la aplicación coherente y uniforme de las normas prudenciales en todos los Estados miembros participantes. El BCE ejerce, por lo que se refiere a las entidades menos significativas, una supervisión «indirecta», en cuyo marco estas ANC ofrecen su cooperación y asistencia al BCE. Además, dichas ANC siguen siendo competentes respecto de las materias no reguladas por el Reglamento MUS de base: la protección de los consumidores, los mercados de instrumentos financieros, la LBC/FT y la lucha contra la corrupción.
Más concretamente, en el MUS, del sistema del artículo 6, apartados 4 a 6, del Reglamento MUS de base se infiere una diferencia entre la supervisión prudencial de las entidades «significativas» y la de las entidades calificadas de «menos significativas», por lo que se refiere a siete de las nueve funciones cuya lista figura en el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento.
De ello se colige, en primer lugar, que la supervisión prudencial de las entidades «significativas» es competencia exclusiva del BCE. Lo mismo puede decirse de la supervisión prudencial de las entidades «menos significativas» en lo que atañe a la función contemplada en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento MUS de base en relación con la autorización y la revocación de la autorización a las entidades de crédito.
En segundo lugar, en lo tocante a las entidades «menos significativas» y en relación con las otras funciones previstas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento MUS de base, de la lectura conjunta del artículo 6, apartados 5 y 6, de dicho Reglamento se deduce que su aplicación se encomienda, bajo el control del BCE, a las ANC de los Estados miembros participantes, que, de este modo, ejercen la supervisión prudencial directa de estas entidades.
En efecto, el Tribunal General ha declarado que del estudio del engarce lógico entre los artículos 4, apartado 1, y 6 del Reglamento MUS de base, cuyo tenor se ha recordado en los apartados 116 a 121 anteriores, resulta que dichos preceptos responden al principio del ejercicio descentralizado de las competencias exclusivas que han sido delegadas en el BCE, más que al de un reparto de competencias entre el BCE y las ANC de los Estados miembros participantes para el cumplimiento de las funciones descritas en el artículo 4, apartado 1, del citado Reglamento. El análisis de los considerandos de dicho Reglamento confirma esta conclusión. Por una parte, porque de los considerandos 15 y 28 de este Reglamento se infiere que solamente las funciones encomendadas expresamente al BCE se excluyen de la competencia de los Estados miembros y que la supervisión prudencial de las entidades financieras por motivos diferentes de los enumerados en el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento sigue siendo competencia de los Estados miembros. En consecuencia, la distribución de las competencias entre el BCE y las ANC se efectuó necesariamente al definir las funciones que, en virtud del artículo 4, apartado 1, del citado Reglamento, fueron encomendadas al BCE. Por otra parte, procede señalar que el considerando 28 del Reglamento MUS de base incluye una lista de funciones de supervisión que deben seguir siendo competencia de los Estados miembros, pero en ella no figura ninguna de las funciones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento. Más aún, el citado considerando no indica que la supervisión directa de las entidades menos significativas implique el ejercicio de una competencia reservada a las autoridades nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartados
a
).
En tercer lugar, en el MUS formado por el BCE y las ANC de los Estados miembros participantes, por una parte, del sistema del artículo 6, apartados 2 y 3, del Reglamento MUS de base se infiere que tanto el BCE como esas ANC están sujetas al deber de cooperación y a la obligación de intercambiar información. En particular, con arreglo al artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, de dicho Reglamento, «las [ACN] facilitarán en particular al BCE toda la información necesaria para que pueda ejercer las funciones que le atribuye el presente Reglamento». Además, de conformidad con el apartado 3 del citado artículo, dichas ANC asumirán la responsabilidad de prestar asistencia al BCE para la preparación y aplicación de todos los actos relacionados con las funciones contempladas en el artículo 4 de este Reglamento respecto de todas las entidades de crédito, incluida la asistencia en actividades de verificación.
En efecto, se ha declarado que la supervisión de las entidades clasificadas como «menos significativas» se mencionaba en los considerandos 38 a 40 del Reglamento MUS de base, es decir, inmediatamente después del considerando 37 de dicho Reglamento, a cuyo tenor debe asignarse a «las [ANC] la responsabilidad de prestar asistencia al BCE en la preparación y aplicación de todos los actos relativos al ejercicio de las funciones de supervisión del BCE» y que, «ello debe incluir en particular la evaluación diaria y permanente de la situación de las entidades de crédito y las correspondientes verificaciones
in situ
». Del sistema de los referidos considerandos de dicho Reglamento se deduce que el Consejo de la Unión Europea contempló la supervisión prudencial directa ejercida por las ANC con arreglo al MUS más como una prestación de asistencia al BCE que como el ejercicio de una competencia autónoma (sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
).
Por otra parte, el ejercicio de la supervisión prudencial directa por las ANC está regulado por el BCE, que dispone, con arreglo al artículo 6, apartado 5, letras a) y b), del Reglamento MUS de base, de potestades, por una parte, para dictar a dichas ANC «reglamentos, directrices o instrucciones generales, de conformidad con las cuales las [ANC] ejercerán las funciones definidas en el artículo 4» del citado Reglamento y, por otra parte, para decidir «ejercer por sí mismo directamente todos los poderes pertinentes por lo que respecta a una o varias de las entidades de crédito». Además, también forman parte de esta regulación por parte del BCE de la supervisión directa ejercida por las ANC, por un lado, las facultades de supervisión contempladas en el artículo 6, apartado 5, letra c), del citado Reglamento, que se remite al apartado 7, letra c), de dicho artículo, y, por otro lado, las facultades de supervisión e investigación, previstas en los artículos 10 a 13 del Reglamento en cuestión, que el BCE puede decidir ejercer por sí mismo directamente por lo que respecta a las entidades de crédito menos significativas, con arreglo al artículo 4, apartado 6, letra d), de este Reglamento.
De este modo, debe resaltarse que el BCE conserva la titularidad de importantes facultades incluso en las circunstancias en las que las ANC ejercen las funciones de supervisión del artículo 4, apartado 1, letras b) y d) a i), del Reglamento MUS de base, y que la existencia de tales facultades pone de manifiesto que cuando las autoridades nacionales ejecutan las citadas funciones intervienen con carácter subordinado (sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
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, apartado
).
En cuarto lugar, por lo que específicamente atañe a la revocación de la autorización a una entidad de crédito, prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento MUS de base, la cooperación entre el BCE y las ANC se concreta, de conformidad con el artículo 14, apartado 5, de dicho Reglamento, por una parte, en la obligación de consultar a estas ANC en caso de que el BCE revoque la autorización por iniciativa propia, y, por otra parte, en la posibilidad de que estas autoridades propongan tal revocación al BCE.
Cuando una ANC, con arreglo al artículo 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base, proponga la revocación de la autorización, el BCE, de conformidad con el párrafo segundo de esta disposición y el artículo 83, apartado 2, del Reglamento Marco del MUS, debe tener debidamente en cuenta la justificación de la revocación presentada por dicha ANC, las consultas mantenidas con esta última y, en su caso, con la autoridad nacional de resolución, así como las observaciones de la entidad de crédito de que se trate. Asimismo, el BCE debe efectuar su propio examen de la existencia de las circunstancias que justifican la revocación y, de este modo, decidir si acepta o rechaza el proyecto de decisión de revocación de la autorización de la ANC.
En quinto lugar, se ha de subrayar que de los considerandos 28 y 29 del Reglamento MUS de base se desprende que la tarea de la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo sigue siendo competencia nacional y que el BCE tiene, a este respecto, un deber de cooperación con las autoridades nacionales.
En sexto lugar, en cuanto a la relación entre la LBC/FT y la supervisión prudencial, es preciso constatar que, entre las circunstancias que justifican la revocación de la autorización bancaria, por una parte, el artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36 menciona las infracciones a que se refiere el artículo 67, apartado 1, de dicha Directiva, entre las que figuran las infracciones graves de las disposiciones nacionales adoptadas en cumplimiento de la Directiva 2005/60, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo. Por otra parte, el artículo 18, letra e), de la citada Directiva menciona los demás casos de revocación de la autorización previstos por el Derecho nacional.
A este respecto, cabe destacar que, aunque el artículo 18 de la Directiva 2013/36 hace referencia a la facultad de las ANC para revocar la autorización, habida cuenta del reparto de tareas entre esas ANC y el BCE, previsto en el artículo 4 del Reglamento MUS de base, y en particular del hecho de que la competencia para la revocación de la autorización se ha convertido en una competencia exclusiva del BCE, que este último puede ejercer, en virtud del artículo 14, apartado 5, de dicho Reglamento, a propuesta de la ANC, es preciso entender el artículo 18 de la citada Directiva en el sentido de que se refiere a la facultad para proponer la revocación de la autorización, que sigue siendo competencia de las ANC.
En séptimo lugar, en lo que atañe a las interacciones entre el MUS y el MUR, del considerando 11 del Reglamento (UE) n.
o
806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.
o
1093/2010 (
DO 2014, L 255, p. 1
; en lo sucesivo, «Reglamento MUR»), se desprende que la supervisión y la resolución son dos aspectos complementarios en el marco de la unión bancaria europea y, por lo tanto, no son por definición alternativos.
En efecto, debe ponerse de relieve que las finalidades del MUS y del MUR son diferentes. Como recuerda el considerando 7 del Reglamento MUR, el MUS tiene como objetivo garantizar una política de supervisión microprudencial de las entidades de crédito a nivel europeo y su aplicación coherente y eficaz en todos los Estados miembros de la zona del euro y en los Estados miembros no pertenecientes a dicha zona que opten por participar en el mismo. También contempla la supervisión macroprudencial y, en última instancia, la estabilidad financiera de la Unión. En cambio, el MUR tiene como misión principal la gestión de las situaciones de crisis ya existentes, la creación de mecanismos de resolución más eficaces, para evitar que los daños derivados de la inviabilidad de los bancos se propaguen, con arreglo a normas y a un procedimiento uniformes, como se desprende de los considerandos 6 y 8 y del artículo 1 de dicho Reglamento. Así, si bien ambos sistemas contribuyen al objetivo final de solidez y de estabilidad del sistema financiero de la Unión, el MUS actúa para prevenir las crisis, mientras que el MUR interviene para resolverlas.
En octavo lugar, las declaraciones sobre la existencia de una situación de inviabilidad o previsible inviabilidad que pueden formular el BCE o la Junta Única de Resolución (en lo sucesivo, «JUR»), por lo que se refiere a las entidades de crédito significativas, o las ANC o las autoridades nacionales de resolución, por lo que se refiere a las entidades de crédito menos significativas, como se desprende del artículo 7, apartado 3, del Reglamento MUR, son actos de trámite que preceden, pero que no necesariamente dan lugar, a la adopción de un dispositivo de resolución. La adopción de tal dispositivo es competencia exclusiva de la JUR o de las autoridades nacionales de resolución, según la significatividad de la entidad de crédito.
Además, las evaluaciones acerca de si una entidad se encuentra en una situación de inviabilidad cierta o previsible no constituyen de ningún modo decisiones formales de incumplimiento de las obligaciones normativas de una entidad de crédito, sino actos de trámite que no modifican la situación jurídica de la entidad de crédito en cuestión. En efecto, tales actos recogen una evaluación de los hechos realizada por el BCE (o por la ANC) sobre la cuestión de la inviabilidad o previsible inviabilidad de dicha entidad, evaluación que no es en absoluto obligatoria, sino que constituye la base para que la JUR (o la autoridad nacional de resolución) adopte dispositivos de resolución o decisiones en las que se establezca que el interés público no exige la resolución (véase, en este sentido, el auto de 6 de mayo de 2019, ABLV Bank/BCE,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, apartados
,
y
).
En efecto, del artículo 18, apartado 1, del Reglamento MUR se desprende que tal dispositivo se adoptará siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones. En particular, la entidad de crédito no solo deber estar en graves dificultades o probablemente vaya a estar en graves dificultades, sino que no han de existir perspectivas razonables de que otras medidas alternativas del sector privado o de supervisión puedan impedir su inviabilidad en un plazo de tiempo razonable. Además, la medida de resolución tiene que ser necesaria para el interés público.
A este respecto, según la jurisprudencia, conforme al considerando 26 del Reglamento MUR, aunque el BCE (y, por analogía, las ANC) y la JUR (y, por analogía, las autoridades nacionales de resolución) deben estar en condiciones de evaluar si una entidad de crédito está en graves dificultades o existe la probabilidad de que vaya a estar en graves dificultades, corresponde únicamente a la JUR (y, por analogía, a las autoridades nacionales de resolución) apreciar si concurren las condiciones necesarias para una resolución y adoptar un dispositivo de resolución si considera que todas ellas se cumplen, como resulta también expresamente del artículo 18, apartado 1, del Reglamento MUR. Es cierto que el BCE (y, por analogía, las ANC) es competente para comunicar su evaluación de la primera condición, a saber, la de que la entidad esté en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo, pero, precisamente, se trata solo de una evaluación, que no vincula en modo alguno a la JUR (y, por analogía, a las autoridades nacionales de resolución) (véase, en este sentido, el auto de 6 de mayo de 2019, ABLV Bank/BCE,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, apartado
).
En noveno lugar, del considerando 57 del Reglamento MUR resulta, por un lado, que el hecho de que una entidad no cumpla los requisitos de autorización no debe justificar en sí mismo el inicio de un procedimiento de resolución, especialmente si la entidad continúa siendo o podría continuar siendo viable. Por otro lado, debe considerarse que una entidad se encuentra en graves dificultades o que probablemente va a tenerlas cuando incumpla o vaya probablemente a incumplir en el futuro próximo los requisitos necesarios para conservar su autorización.
No existe una equivalencia funcional entre la evaluación de inviabilidad o previsible inviabilidad y la revocación de la autorización. En efecto, si bien es cierto que dicha evaluación puede basarse en la apreciación de que han dejado de cumplirse los requisitos necesarios para conservar dicha autorización conforme al artículo 18, apartado 4, letra a), del Reglamento MUR, ambos actos no son en absoluto equivalentes. A este respecto, basta con constatar que los requisitos para la revocación de la autorización enumerados en el artículo 18 de la Directiva 2013/36 difieren manifiestamente de las consideraciones en que se sustenta la evaluación de inviabilidad o previsible inviabilidad, tal y como se recogen en el artículo 18, apartado 4, de dicho Reglamento (auto de 6 de mayo de 2019, ABLV Bank/BCE,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, apartado
).
El presente grupo de motivos debe examinarse a la luz de estas consideraciones.
b)

Primera parte, relativa a la incompetencia del BCE para revocar la autorización de entidad de crédito por cuanto la ANC ya había formulado una declaración de inviabilidad cierta o previsible
En el presente caso, en primer lugar, procede señalar que la Decisión de 17 de julio de 2018 se refiere a la revocación de la autorización para el acceso a la actividad de las entidades de crédito a la segunda demandante por haber infringido disposiciones del Derecho nacional estonio que sanciona, con tal medida, la falta de procedimientos de gobierno y de un régimen eficaz en materia de LBC/FT, el incumplimiento de una instrucción dictada por la ANC y la presentación de documentación o información engañosa.
En segundo lugar, es preciso observar que el BCE adoptó la Decisión de 26 de marzo de 2018, y posteriormente la de 17 de julio de 2018, a propuesta de la FSA, la ANC estonia, con arreglo a los artículos 4, apartado 1, letra a), y 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base y al artículo 83, apartado 1, del Reglamento Marco del MUS.
En tercer lugar, en el marco de tal Decisión y del ejercicio descentralizado de su competencia exclusiva en materia de revocación de la autorización, al ser la segunda demandante una entidad de crédito menos significativa, el BCE estaba obligado, en virtud del artículo 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base y del artículo 83, apartado 2, letras b) y c), del Reglamento Marco del MUS, a tener plenamente en cuenta la justificación de la revocación presentada por la ANC, así como a cooperar con esta a través de consultas relativas a las posibles medidas de resolución que la autoridad nacional de resolución hubiese considerado necesarias.
En cuarto lugar, del punto 3.2, letra d), de la Decisión de 17 de julio de 2018 se desprende que la FSA, que es, en Estonia, a la vez la ANC en el marco del MUS y la autoridad nacional de resolución en el marco del MUR (artículo 3 de la Ley estonia sobre la Prevención y la Resolución de las Crisis Financieras), adoptó, el 10 de abril de 2017, la decisión FOLTF debido a que la segunda demandante había incurrido en varios incumplimientos de los requisitos para la autorización que podían dar lugar a su revocación, como prevé el considerando 57 del Reglamento MUR.
En efecto, a tenor del considerando 57 del Reglamento MUR, debe considerarse que una entidad se encuentra en graves dificultades o que probablemente va a tenerlas cuando incumpla o vaya probablemente a incumplir los requisitos necesarios para conservar su autorización.
A continuación, del punto 3.1, letra b), de la Decisión de 17 de julio de 2018 se desprende que, el 7 de febrero de 2018, la FSA, en el ejercicio de sus funciones como autoridad nacional de resolución, adoptó una decisión en la que se determinaba que el interés público no exigía la resolución. Es a esta decisión a la que las demandantes se refieren en sus escritos como «segunda decisión FOLTF».
Así, a pesar de que la FSA adoptó la decisión FOLTF, para la que tenía competencia, y que por lo tanto se cumplía la primera condición prevista en el artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento MUR para la adopción de un dispositivo de resolución, se consideró que el interés público no exigía aplicar medidas de resolución, por lo que no se cumplía la tercera condición prevista en el artículo 18, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento. En consecuencia, dicha decisión no llevó en el presente caso a que la autoridad nacional de resolución (la FSA) adoptase un dispositivo de resolución, puesto que no se cumplían todas y cada una de las condiciones establecidas.
En cambio, del punto 3.1, letra c), de la Decisión de 17 de julio de 2018 resulta que, el 6 de marzo de 2018, la FSA adoptó una propuesta de decisión de revocación de la autorización y que el BCE, a raíz de la recepción de dicha propuesta, dio a la segunda demandante la posibilidad de presentar observaciones sobre ella, para a continuación adoptar la Decisión de 26 de marzo de 2018, y posteriormente la de 17 de julio de 2018, que se fundamenta en los motivos y en las apreciaciones fácticas y los resultados de las verificaciones e inspecciones efectuadas por la FSA.
Pues bien, en primer lugar, el BCE consideró fundadamente en el punto 2.1 de la Decisión de 17 de julio de 2018 que tenía competencia exclusiva para adoptar una decisión en materia de revocación de la autorización. Tal conclusión es conforme, por una parte, con los artículos 4, apartado 1, letra a), y 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base y con el artículo 83 del Reglamento Marco del MUS y, por otra parte, con la jurisprudencia recordada en el apartado 135 anterior.
En segundo lugar, el hecho de que la FSA elevara al BCE una propuesta de decisión de revocación de la autorización y de que este se basara en la justificación de esa propuesta para fundamentar su propia decisión se ajustaba al reparto de competencias entre las ANC de los Estados miembros participantes y el BCE en el MUS, así como a las disposiciones aplicables y a la jurisprudencia que se han mencionado en los apartados 136, 137, 140 y 141 anteriores.
En efecto, al ser la segunda demandante una entidad de crédito menos significativa, por una parte, correspondía a la FSA, a saber, la ANC estonia, efectuar las verificaciones fácticas necesarias, así como preparar y prestar asistencia al BCE en la elaboración y aplicación de todos los actos relacionados con las funciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento MUS de base, entre las que figura la decisión de revocación de la autorización.
Por otra parte, en virtud de las disposiciones y de la jurisprudencia recordadas en los apartados 138 y 139 anteriores, el BCE disponía de una facultad para regular la acción de supervisión directa ejercida por la FSA, que el BCE utilizó, en el presente asunto, evacuando distintas consultas con la FSA, fundamentalmente desde abril de 2017, y tras la última inspección, como confirmó el BCE en la vista.
En tercer lugar, el BCE era sin duda alguna competente para adoptar la Decisión de 17 de julio de 2018, a pesar y con independencia de las decisiones invocadas por las demandantes.
A este respecto, las alegaciones de las demandantes de que el BCE no tenía competencia para adoptar la Decisión de 17 de julio de 2018 puesto que la ANC había adoptado una decisión sobre la inviabilidad cierta o previsible de la segunda demandante derivan de una lectura errónea de la interacción entre el MUS, por un lado, y el MUR, por otro, y de algunos errores de hecho.
En efecto, las demandantes consideran, en esencia, que el MUS y el MUR son sistemas alternativos, que, a diferencia de lo que establecía anteriormente el Derecho nacional, la falta de adopción de una medida de resolución no tiene como consecuencia que la entidad de crédito se liquide con arreglo al Derecho nacional y que el BCE no dispone, tras dictarse una decisión FOLTF, de la competencia para decidir la revocación de la autorización.
Sin embargo, contrariamente a lo que alegan las demandantes, la FSA no adoptó dos decisiones, sino, por un lado, la decisión FOLTF, a saber, una declaración de inviabilidad cierta o previsible, el 10 de abril de 2017, y, por otro lado, en el ejercicio de sus funciones como autoridad nacional de resolución, una decisión en la que determinaba que el interés público no exigía la resolución, el 7 de febrero de 2018, como se desprende claramente de la Decisión de 17 de julio de 2018, cuyos pasajes se han recordado en los apartados 157 y 159 anteriores.
Los actos en cuestión son distintos, puesto que una declaración de inviabilidad cierta o previsible es una de las condiciones previas para adoptar una decisión final sobre la resolución, a saber, un dispositivo de resolución con arreglo al artículo 18, apartado 6, del Reglamento MUR. Sin embargo, esta condición es necesaria pero no suficiente para la adopción de una medida de resolución, como se desprende del apartado 149 anterior.
Esta interpretación ha quedado confirmada por la jurisprudencia mencionada en el apartado 148 anterior, según la cual la declaración de inviabilidad o previsible inviabilidad recoge una evaluación de los hechos realizada por la ANC sobre la cuestión de la inviabilidad o previsible inviabilidad de dicha entidad, evaluación que no es en absoluto obligatoria, sino que constituye la base para que la autoridad nacional de resolución adopte dispositivos de resolución o decisiones en las que se determine que el interés público no exige la resolución.
En el presente asunto, la FSA, en el ejercicio de sus funciones como autoridad nacional de resolución, adoptó una decisión de este segundo tipo.
Pues bien, contrariamente a lo que afirman las demandantes, tal decisión no impide en modo alguno al BCE adoptar posteriormente una decisión de revocación de la autorización.
Antes bien, procede considerar que, en tanto en cuanto la declaración de inviabilidad o previsible inviabilidad, que puede adoptarse, en particular, cuando se cumplan las condiciones para la revocación de la autorización, como se desprende del considerando 57 del Reglamento MUR y como reconoce asimismo la segunda demandante, y que puede tomarse como base para la adopción de una medida de resolución, no da lugar a tal medida, según la autoridad nacional de resolución competente para adoptarla en virtud del artículo 7, apartado 3, letra e), del citado Reglamento (por lo que se refiere a una entidad de crédito menos significativa), el BCE puede decidir revocar la autorización de la entidad de crédito que deje de cumplir las condiciones para el mantenimiento de dicha autorización.
En efecto, si bien el MUR comparte la misma función que la prevista en el MUS de protección de la estabilidad y de la seguridad del sistema financiero de la Unión, y es, por lo tanto, complementario con respecto a este último, como se desprende del considerando 11 del Reglamento MUR, está no obstante destinado a aplicarse cuando una entidad se encuentre en una situación de insolvencia o de riesgo de devenir insolvente y tiene por objeto una gestión de las crisis financieras una vez que estas se hayan producido, como se desprende del considerando 7 del citado Reglamento.
Esta conclusión se ve corroborada asimismo por el considerando 57 del Reglamento MUR, a tenor del cual «el hecho de que un ente no cumpla los requisitos de autorización no debe justificar en sí mismo el inicio de una resolución, especialmente si el ente continúa siendo o podría continuar siendo viable», así como por la jurisprudencia recordada en el apartado 152 anterior.
Las medidas adoptadas con arreglo al MUS y al MUR solo podrían excluirse mutuamente, como han alegado las demandantes, en caso de que una entidad, además de dejar de cumplir las condiciones para el mantenimiento de la autorización, dejase también de ser solvente.
Solo en tal caso habría el BCE de dar prioridad a una medida de resolución adoptada por la JUR o por una autoridad nacional de resolución (según la significatividad de la entidad de crédito), en virtud del mecanismo de coordinación y de cooperación con estas otras autoridades que se describe en los artículos 14, apartados 5 y 6, del Reglamento MUS de base y en el artículo 83, apartado 3, y en el artículo 84 del Reglamento Marco del MUS. Además, el BCE está obligado, con arreglo al artículo 83, apartado 2, de dicho Reglamento Marco, a tener debidamente en cuenta las consultas con las autoridades nacionales de resolución antes de adoptar su decisión de revocación de la autorización.
La coexistencia del MUS y del MUR no puede entenderse en el sentido de que excluye la posibilidad de que la autoridad competente en materia de supervisión prudencial —a saber, el BCE— revoque la autorización si no concurren las condiciones para adoptar una medida de resolución, esto es, si no hay riesgo de que la entidad de crédito en cuestión devenga inviable.
En efecto, ello equivaldría a eximir a las entidades de crédito que son sólidas desde un punto de vista financiero de la obligación de cumplir las demás normas prudenciales que se les imponen a los efectos del mantenimiento de sus autorizaciones.
En lo que atañe a la alegación de las demandantes según la cual las «decisiones FOLTF» se les deberían haber comunicado, basta con subrayar que la decisión final mediante la que la autoridad nacional de resolución determinó que el interés público no exigía la resolución y la declaración de inviabilidad cierta o previsible de la FSA forman parte de un procedimiento distinto del que dio lugar a la Decisión de 17 de julio de 2018, de manera que la falta de comunicación de la decisión FOLTF a la segunda demandante no afecta a la legalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018. Además, en la medida en que los motivos en los que se basa la decisión FOLTF coinciden con los motivos en los que se fundamenta la propuesta de decisión de revocación de la autorización de la FSA, tal como se recoge en la Decisión de 17 de julio de 2018, estos deben considerarse conocidos por dicha demandante, que es la destinataria de estas últimas decisiones.
Por otra parte, habida cuenta de las precisiones que se han expuesto en los apartados 173 a 180 anteriores a propósito de las interacciones entre los sistemas MUS y MUR, procede considerar que las alegaciones de las demandantes relativas a que en la Decisión de 17 de julio de 2018 se hace referencia a una disposición de Derecho nacional supuestamente derogada por la entrada en vigor de estos dos sistemas, y en particular al artículo 118 de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, son inoperantes.
De todo lo anterior se desprende que la presente parte no puede prosperar.
c)

Segunda parte, relativa a la incompetencia del BCE para evaluar las cuestiones en materia de LBC/FT
Las demandantes cuestionan fundamentalmente que el BCE tenga competencia para adoptar una decisión de revocación de la autorización por infracción de las disposiciones en materia de LBC/FT, ámbito en el que carece de competencias. Antes bien, a su modo de ver, la revocación de la autorización se justifica exclusivamente por razones prudenciales.
En primer lugar, como se desprende del artículo 67 de la Directiva 2013/36, la revocación de la autorización se prevé asimismo en caso de incumplimiento por la entidad de crédito de las obligaciones en materia de LBC/FT. Así, el cumplimiento de las obligaciones en la materia es manifiestamente pertinente en el marco de la supervisión prudencial, ya que, como ponen de relieve los considerandos 1 y 2 de la Directiva 2005/60, la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales puede poner en peligro la estabilidad, la integridad y la reputación de este, así como del mercado único.
El hecho de que el tenor del artículo 18 de la Directiva 2013/36 mencione de nuevo la competencia de las autoridades nacionales de supervisión para revocar la autorización no pone en entredicho la voluntad del legislador de la Unión que se desprende de las disposiciones del Reglamento MUS de base actualmente en vigor.
En efecto, aunque los Estados miembros siguen siendo competentes en lo que respecta a la aplicación de las disposiciones en materia de LBC/FT, como prevé explícitamente el considerando 28 del Reglamento MUS de base, el BCE es competente en exclusiva para la revocación de la autorización, respecto de todas las entidades de crédito, con independencia de su significatividad, incluso cuando la revocación se fundamente, como en el presente asunto, en los motivos contemplados en el artículo 67, apartado 1, letras d), e) y o), de la Directiva 2013/36, al que se remite el artículo 18 de dicha Directiva, por cuanto el artículo 14, apartado 5, del citado Reglamento establece como condición para la revocación de la autorización la existencia de una o varias justificaciones de la revocación con arreglo al artículo 18 de dicha Directiva. Así pues, las demandantes no pueden cuestionar legítimamente, por esta razón, la competencia del BCE para adoptar la Decisión de 17 de julio de 2018.
En segundo lugar, en cuanto a los motivos justificativos de la revocación de la autorización en el presente caso, las demandantes no pueden poner en duda que se corresponden ciertamente con determinadas justificaciones de la revocación de la autorización, y en particular con las contempladas en el artículo 18, letras e) y f), de la Directiva 2013/36, como exige el artículo 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base. En particular, el artículo 18, letra f), de dicha Directiva alude a las infracciones cometidas por la entidad de crédito a las que se refiere el artículo 67, apartado 1, de la citada Directiva.
En el presente caso, las infracciones contempladas en el artículo 67, apartado 1, letras d), e) y o), de la Directiva 2013/36 se imputaron a la segunda demandante en la Decisión de 17 de julio de 2018. Estas infracciones se refieren respectivamente a la falta de procedimientos de gobierno que exigen las ANC, de conformidad con las disposiciones nacionales de transposición del artículo 74 de dicha Directiva, a la omisión de información o a la comunicación de información inexacta o incompleta, referida a la obligación de satisfacer los requisitos de fondos propios, a las ANC y a la comisión de una infracción grave de las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la Directiva 2005/60 en materia de LBC/FT.
En consecuencia, y habida cuenta asimismo de las consideraciones expuestas en los apartados 185 y 187 anteriores, procede desestimar las alegaciones de las demandantes sobre la incompetencia del BCE para utilizar el instrumento de la revocación de la autorización por infracciones en materia de LBC/FT.
Además, por lo que respecta más concretamente a la alegación de las demandantes según la cual el reparto de competencias entre las ANC de los Estados miembros participantes y el BCE en el MUS y el principio de proporcionalidad exigen que, antes de revocar la autorización bancaria por infracciones de la legislación en materia de LBC/FT, se haya agotado todo el arsenal de medidas disponibles (multas, prohibición de ejercer determinados tipos de actividades, acciones penales), procede desestimarla.
En efecto, de los autos resulta que la FSA brindó a la segunda demandante varias oportunidades para conformarse a los requisitos normativos en materia de LBC/FT, como se desprende de los apartados 25, 26 y 29 anteriores, incluido a través de una orden, que dicha demandante tampoco acató. En estas circunstancias, las demandantes no pueden reprochar al BCE haber adoptado una decisión de revocación de la autorización de manera prematura o violando el principio de proporcionalidad.
En tercer lugar, en la medida en que la aplicación y el control del cumplimiento por una entidad de crédito de las disposiciones en materia de LBC/FT forman indubitadamente parte de las competencias de las autoridades nacionales, y en que, en el presente asunto, es efectivamente la FSA quien las ejerció, las demandantes no pueden alegar eficazmente que el BCE invadió las competencias propias de la FSA.
En efecto, por una parte, se respetaron el reparto de competencias entre las ANC de los Estados miembros participantes y el BCE en el MUS —expuesto en los apartados 131, 136, 137 y 140 anteriores— y, en particular, el ejercicio descentralizado de las competencias exclusivas en materia de revocación de la autorización —reconocido por la jurisprudencia recordada en el apartado 135 anterior— en el cumplimiento por la FSA de su deber de cooperación y asistencia al BCE, consagrado en el artículo 6, apartados 2, párrafo segundo, y 3, del Reglamento MUS de base, en primer lugar, efectuando los controles y las verificaciones materiales necesarios, en segundo lugar, poniéndose en contacto con la entidad de crédito en cuestión para resolver los problemas de manera precoz, incluido consultando a la autoridad nacional de resolución constituida asimismo en su seno, y, en tercer lugar, elaborando un proyecto de decisión de revocación de la autorización con arreglo al artículo 14, apartado 5, de dicho Reglamento.
Por otra parte, las demandantes no pueden reprochar fundadamente al BCE que fundamentara la Decisión de 17 de julio de 2018 en dicha propuesta de decisión de revocación de la autorización de la FSA, pues, cuando una ANC propone al BCE la revocación de la autorización, del artículo 14, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento MUS de base y del artículo 83, apartado 2, del Reglamento Marco del MUS resulta que el BCE debe tener debidamente en cuenta la justificación de la revocación presentada por dicha ANC.
Por añadidura, es preciso señalar que el BCE también pidió a la segunda demandante que presentara observaciones sobre el proyecto de decisión de revocación de la autorización de la FSA y que las tuvo en cuenta, de conformidad con el artículo 83, apartado 2, letra d), del Reglamento Marco del MUS.
Por lo tanto, el que los hechos constitutivos de las infracciones de la legislación en materia LBC/FT los determinara la FSA, mientras que la apreciación jurídica por la que se dilucidó si tales hechos justificaban una revocación de la autorización y la apreciación de la proporcionalidad se reservaron, en cambio, al BCE, no transgredió en el presente caso el reparto de competencias entre las ANC de los Estados miembros participantes y el BCE en el MUS.
Además, habida cuenta de lo anterior, las alegaciones que formulan las demandantes en el marco del presente grupo de motivos a propósito de la falta de conocimiento especializado y de una competencia organizada en el BCE en materia de LBC/FT son inoperantes.
En atención a las anteriores consideraciones, procede desestimar la presente parte.
d)

Tercera parte, relativa a la falta de competencia del BCE para denegar la autoliquidación de la segunda demandante y la venta del banco a otro inversor
Las demandantes reprochan, en esencia, al BCE haber adoptado una decisión por la que se denegó la autoliquidación de la segunda demandante o la venta de la entidad de crédito a otros inversores.
Con carácter preliminar, por lo que se refiere a la autoliquidación de la segunda demandante, es preciso indicar que, con arreglo al artículo 117 de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, para proceder a su autoliquidación, una entidad de crédito debe presentar una solicitud de disolución voluntaria a la FSA, que es, así, la autoridad competente para aceptar o denegar tal solicitud.
De los autos resulta, por una parte, que la segunda demandante no alega haber presentado una solicitud de autoliquidación y, por otra, que reprocha al BCE no haberle brindado la oportunidad de presentarla. Pues bien, dicha demandante no presentó tal solicitud. Además, es evidente que el BCE no está obligado a instar a una entidad de crédito a presentar una solicitud de autoliquidación ante una autoridad nacional, ni tiene competencia para adoptar una decisión formal de autorización o de denegación de una solicitud de autoliquidación, como reconocen las partes.
De ello se sigue que las alegaciones de las demandantes solo son pertinentes en la medida en que se refieren en realidad a la evaluación del BCE sobre la proporcionalidad de la decisión de revocación de la autorización, efectuada en el punto 3.3.2 de la Decisión de 17 de julio de 2018, alegaciones que se examinarán en el marco del análisis dedicado a la proporcionalidad de dicha revocación (véanse los apartados 306 a 344 posteriores). Lo mismo cabe decir de las alegaciones formuladas en el marco del decimoquinto motivo de la demanda a propósito de la incompetencia del BCE para impedir la venta de la entidad de crédito a otros inversores.
Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar la presente parte.
e)

Cuarta parte, relativa a la desviación de poder
En apoyo de la presente parte, las demandantes sostienen fundamentalmente que el BCE no permitió la autoliquidación de la segunda demandante (ni su venta a otros inversores u otras medidas que supusieran una menor injerencia) y revocó su autorización por motivos ajenos a la supervisión prudencial, y en particular por las consecuencias de publicidad favorable que el BCE y la FSA extrajeron de ello, infringiendo así el considerando 75 y el artículo 19 del Reglamento MUS de base, que imponen al BCE que desempeñe sus funciones con independencia frente a cualquier influencia política.
El BCE, apoyado por la Comisión, contesta que este motivo es manifiestamente infundado.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, a tenor del considerando 75 del Reglamento MUS de base, «a fin de desempeñar sus funciones de supervisión con eficacia, el BCE debe ejercer las funciones de supervisión que se le atribuyen con total independencia, sin influencias políticas indebidas ni interferencias de sectores interesados que puedan afectar a su independencia funcional».
Además, del considerando 15 del Reglamento MUS de base se desprende que se encomiendan al BCE aquellas tareas de supervisión específicas cruciales para garantizar una aplicación coherente y eficaz de las políticas de la Unión en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito, incluida la adopción de medidas en pro de la estabilidad macroprudencial, a reserva de las disposiciones específicas que reflejen la función de las autoridades nacionales. El artículo 19, apartado 1, de dicho Reglamento está redactado en los siguientes términos:
«Al ejercer las funciones que le atribuye el presente Reglamento, el BCE y las [ANC] en el seno del MUS actuarán con independencia. Los miembros del Consejo de Supervisión y el comité director actuarán con independencia y objetividad en interés de la Unión en su conjunto y no pedirán ni aceptarán instrucción alguna de las instituciones u órganos de la Unión, de ningún Gobierno de un Estado miembro ni de ninguna otra entidad pública o privada.»
Por otra parte, de reiterada jurisprudencia se desprende que el concepto de desviación de poder se refiere al hecho de que una autoridad administrativa haga uso de sus facultades con una finalidad distinta de aquella para la que le fueron conferidas. Una decisión solamente está viciada de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que fue adoptada con tal finalidad. Además, en el caso de pluralidad de finalidades, aunque a los motivos válidos se una uno injustificado, no por ello la decisión estará viciada de desviación de poder, siempre y cuando no sacrifique la finalidad esencial (véase la sentencia de 13 de diciembre de 2017, Crédit mutuel Arkéa/BCE,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, basta observar que las demandantes no han acreditado que el BCE persiguiera, con la adopción de la Decisión de 17 de julio de 2018, una finalidad distinta del cumplimiento de su función de supervisión prudencial de las entidades de crédito. Además, no han aportado ninguna prueba que pudiese demostrar una posible falta de independencia del BCE en violación del artículo 19 del Reglamento MUS de base.
En cualquier caso, la Decisión de 17 de julio de 2018 se basa en un conjunto de motivos de revocación de la autorización previstos en el artículo 18 de la Directiva 2013/36 que se refieren a infracciones graves de la legislación en materia de LBC/FT. De ello se sigue que la motivación de dicha Decisión está en consonancia con los objetivos que persiguen las funciones de supervisión encomendadas al BCE.
Por consiguiente, la presente parte también debe rechazarse.
Por lo tanto, el presente grupo de motivos debe desestimarse en su totalidad.
2.

Tercer motivo, basado en el incumplimiento de los deberes de diligencia y de imparcialidad en el examen efectuado por el BCE
Según las demandantes, el BCE no apreció con minuciosidad e imparcialidad todos los aspectos pertinentes del asunto. Se ciñen no obstante a reprochar al BCE haberse limitado a aceptar las conclusiones de la FSA, basadas en informaciones engañosas facilitadas por esta ANC, sin efectuar su propio examen de las justificaciones subyacentes del proyecto de decisión de revocación de la autorización.
El BCE refuta las alegaciones de las demandantes.
Según jurisprudencia reiterada, el deber de diligencia implica la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, apartado
, y de 16 de septiembre de 2013, ATC y otros/Comisión,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, apartado
).
En el presente asunto, en primer término, es preciso hacer constar, al igual que el BCE, que la Decisión de 17 de julio de 2018 contiene una exposición completa y clara de los motivos que justifican la revocación, los cuales, por un lado, se fundamentan en las apreciaciones de la FSA en su condición de ANC para la supervisión prudencial de la segunda demandante (entidad de crédito menos significativa) y, por otro lado, se refieren a una apreciación autónoma del BCE en cuanto al cumplimiento de los demás requisitos para decidir la revocación de la autorización, incluida la evaluación de la proporcionalidad de la medida de revocación.
En segundo término, la crítica formulada de manera general por lo que atañe a una supuesta falta de diligencia y de imparcialidad del BCE no puede prosperar salvo que se cuestionen detalladamente las eventuales irregularidades que este habría cometido en el marco de la adopción de la Decisión de 17 de julio de 2018.
En tercer término, procede señalar, al igual que el BCE, que las constataciones de infracciones efectuadas por la FSA, que no han sido refutadas eficazmente por la segunda demandante, debían ser consideradas por el BCE como hechos establecidos que no requerían, en consecuencia, un examen por su parte. Así, el BCE se limitó acertadamente a verificar si esas infracciones constituían efectivamente motivos que justificaban la revocación de la autorización. Ese análisis se llevó a cabo en los puntos 3.3.1 y 3.3.2 de la Decisión de 17 de julio de 2018.
En cuarto término, las meras alegaciones de las demandantes sobre el hecho de que el BCE se limitó a basarse en las conclusiones de la ANC también deben desestimarse por los mismos motivos que los desarrollados en los apartados 194 a 198 anteriores.
Además, es preciso observar que la afirmación de las demandantes de que la Decisión de 17 de julio de 2018 se basó en información engañosa facilitada por la FSA constituye una mera alegación que no se sustenta en ninguna prueba y que, en consecuencia, debe desestimarse.
De lo anterior se desprende que procede desestimar el tercer motivo.
En la medida en que el tercer motivo se refiere a la existencia de errores de apreciación en la propuesta de decisión de la FSA, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que, en un supuesto en el que el Derecho de la Unión no establecía una división entre dos competencias, una nacional y otra de la Unión, con objetivos distintos, sino que consagraba, por el contrario, la facultad decisoria exclusiva de una institución de la Unión, correspondía al juez de la Unión, en virtud de su competencia exclusiva para controlar la legalidad de los actos de la Unión con arreglo al artículo 263 TFUE, pronunciarse sobre la legalidad de la decisión final adoptada por la institución de la Unión y examinar, para garantizar la tutela judicial efectiva de los interesados, los eventuales vicios de que adolezcan los actos de trámite o las propuestas procedentes de las autoridades nacionales y que puedan afectar a la validez de la decisión final (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2018, Berlusconi y Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, apartado
y jurisprudencia citada).
En estas circunstancias, el juez de la Unión debe comprobar los eventuales vicios de ilegalidad de los que adolezca el proyecto de decisión de la FSA tal como este se recoge en la Decisión de 17 de julio de 2018, en la medida en que las demandantes invocan tales vicios en el marco de sus demás motivos.
Procede, por lo tanto, examinar si la segunda demandante ha conseguido enervar las apreciaciones obrantes en la Decisión de 17 de julio de 2018.
3.

Motivos cuarto y quinto, basados en errores de apreciación o en la falta de consideración de determinados aspectos pertinentes del asunto
a)

Quinto motivo, basado en la falta de consideración del papel positivo desempeñado por el nuevo equipo directivo de la segunda demandante
Las demandantes alegan que la Decisión de 17 de julio de 2018 no tiene en cuenta el papel positivo desempeñado por el nuevo equipo directivo de la segunda demandante y que, habida cuenta de la competencia y de la buena reputación de dicho equipo directivo, establecido en noviembre de 2017, el BCE no debería haber revocado su autorización en marzo de 2018.
El BCE rebate las alegaciones de las demandantes.
En primer lugar, en tanto en cuanto las demandantes afirman que el BCE no tuvo en cuenta un aspecto pertinente, es preciso constatar que, en el punto 3.3.1, letra b), inciso ii), de la Decisión de 17 de julio de 2018, el cambio de equipo directivo de la segunda demandante se tuvo debidamente en cuenta y que las razones por las que ese cambio no se consideró suficiente para solucionar los problemas constatados en el sistema de gestión de los riesgos en materia de LBC/FT se analizaron exhaustivamente en dicha Decisión.
En efecto, en primer lugar, en la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE consideró concretamente que, si bien el nuevo equipo directivo de la segunda demandante, que se había establecido el 1 de noviembre de 2017, convenía con las imputaciones de la FSA relativas a la incapacidad de dicha demandante para presentar una estrategia no ambigua sobre su clientela, una definición detallada de los riesgos para dicha clientela y una evaluación financiera de los riesgos operativos, y se había comprometido a cambiar la estrategia comercial de esta demandante durante el período 2018‑2021, también había confirmado que quería seguir dirigiendo su actividad principal a los mercados ruso y ucraniano.
En segundo lugar, en la Decisión de 17 de julio de 2018 se puso de relieve que, según el Derecho nacional aplicable (artículos 52, apartado 4 y 55, apartado 1, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito), era al consejo de supervisión, y no al consejo de administración, a quien correspondía determinar la estrategia comercial de una entidad de crédito.
En tercer lugar, en la Decisión de 17 de julio de 2018 también se señaló que, pese a los cambios de miembros del consejo de supervisión de la segunda demandante, que también se produjeron entre 2012 y 2018, los dos accionistas mayoritarios de dicha demandante seguían formando parte de dicho consejo de supervisión y que la FSA no había identificado ningún cambio de estrategia habida cuenta de los principios de gestión de riesgos, lo que permitía razonablemente concluir que estos estaban influenciados en buena medida por los dos accionistas citados. Esta influencia podía quedar corroborada asimismo por el hecho de que, a pesar de los tres cambios de equipo directivo realizados entre 2012 y 2017, dicha demandante no había cambiado en ningún momento su modelo empresarial ni su actitud por lo que se refiere al incumplimiento de los requisitos normativos en materia de LBC/FT.
Por todos esos motivos, la FSA, en su proyecto de decisión, y el BCE, en la Decisión de 17 de julio de 2018, concluyeron que las mejoras observadas a raíz del cambio de equipo directivo de la segunda demandante no eran suficientes para garantizar que esta cumpliese la legislación en materia de LBC/FT.
Pues bien, estos motivos, que, por lo demás, no han sido rebatidos de forma detallada por las demandantes en el marco del recurso interpuesto en el asunto T‑584/18, por un lado, demuestran que el BCE tuvo debidamente en cuenta el nuevo equipo directivo de dicha demandante como aspecto pertinente del asunto y, por otro lado, no adolecen de ningún error de apreciación.
En segundo lugar, en la medida en que las demandantes invocan un error de apreciación del BCE en lo referente a la Decisión de 17 de julio de 2018, debe subrayarse que la revocación de la autorización de la segunda demandante no se fundamentaba en una falta de calidad del consejo de administración, con arreglo al artículo 18, letra c), de la Directiva 2013/36, en relación con su artículo 13, apartado 1, sino en el hecho de que la referida demandante no adoptó las medidas necesarias para cumplir los requisitos normativos en materia de LBC/FT, extremo que, como se ha señalado en el apartado 231 anterior, a pesar del nuevo equipo directivo de dicha demandante, las demandantes no han refutado eficazmente.
En tercer lugar, en la medida en que las alegaciones de las demandantes se refieren a un error de apreciación del BCE en su evaluación de la proporcionalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018 con respecto a otras medidas que entrañaran una menor injerencia que la revocación de la autorización, procede remitirse al examen de la evaluación de la proporcionalidad (véanse los apartados 306 a 344 siguientes).
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el quinto motivo.
b)

Cuarto motivo, basado en un error de apreciación por lo que se refiere al carácter erróneo de la información sobre las actividades de la segunda demandante en Letonia
Las demandantes alegan que el BCE no podía basar la Decisión de 17 de julio de 2018 en la comunicación de información incorrecta a la FSA sobre las actividades transfronterizas de la segunda demandante en Letonia. En su opinión, en primer lugar, las declaraciones de hechos supuestamente inexactas no se especifican ni respaldan en pruebas, siendo así que nunca ocultaron las actividades que la segunda demandante ejercía en Letonia, que se comunicaban abiertamente en el sitio de Internet de esta última. En segundo lugar, afirman que tales declaraciones se refieren únicamente a una cuestión de distinción terminológica entre «oficina de representación» y «servicio/oficina transfronteriza» o entre «oficina de apoyo» y «sucursal». En tercer lugar, arguyen que el procedimiento de pasaporte para ejercer actividades financieras transfronterizas en otros países que dicha demandante no siguió es un procedimiento puramente formal y la demandante lo siguió por lo que se refiere a sus actividades en Alemania, en Suecia y en el Reino Unido. En cuarto lugar, consideran que esta cuestión ha perdido su pertinencia puesto que fue objeto de una transacción ante un tribunal de lo contencioso-administrativo letón y ni la FSA ni la ANC letona impusieron sanciones a dicha demandante por esa razón. En quinto lugar, aducen que se requiere una gravedad particular para que tales declaraciones den lugar a la revocación de la autorización.
Además, las demandantes consideran que la FSA mantuvo una actitud ambivalente a partir de la adopción de la decisión FOLTF y no manifestó a la segunda demandante que consideraba que la cuestión aún seguía abierta. Las demandantes se basan a este respecto en el comunicado de prensa de dicha demandante de 28 de julio de 2017, en el que se resumía la transacción alcanzada ante la ANC letona y del que se desprendía que el asunto relativo a las actividades de la segunda demandante en Letonia se daba por concluido. Añaden que es absurdo considerar que una simple inexactitud sea un motivo de revocación de la autorización de una entidad de crédito. Solicitan al Tribunal General que ordene a la FSA y al BCE que identifiquen las declaraciones supuestamente engañosas y que comuniquen los documentos en los que la FSA y el BCE pretendidamente plantearon la cuestión como aún suspendida, a pesar de la transacción alcanzada ante el tribunal de lo contencioso-administrativo letón. Solicitan asimismo que se ordene a los representantes de la FSA y del BCE que testifiquen sobre este punto.
El BCE refuta las alegaciones de las demandantes.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que el considerando 19 de la Directiva 2013/36 señala que «debe permitirse a las entidades de crédito autorizadas en un Estado miembro de origen el ejercicio en toda la Unión de todas o parte de las actividades que figuran en la lista de actividades sujeta a reconocimiento mutuo, mediante el establecimiento de una sucursal, o por vía de prestación de servicios.»
A tenor del considerando 20 de la Directiva 2013/36, «conviene hacer extensivo el reconocimiento mutuo a aquellas actividades que sean ejercidas por una entidad financiera filial de una entidad de crédito, con la condición de que esta filial sea incluida en la supervisión consolidada a la que está sujeta su empresa matriz y responda a condiciones estrictas».
En el marco del capítulo 2 del título V de la Directiva 2013/36, relativo al derecho de establecimiento de las entidades de crédito, los artículos 35 y 36 imponen un requisito de notificación y regulan las interacciones entre las autoridades competentes.
El artículo 35 de la Directiva 2013/36 dispone que cualquier entidad de crédito que se proponga establecer una sucursal en el territorio de otro Estado miembro lo notificará a las autoridades competentes de su Estado miembro de origen (apartado 1). Junto con esta información deberá presentarse la información relativa, en particular, al Estado miembro en cuyo territorio se propone establecer una sucursal, un programa de actividades en el que se indique el tipo de las operaciones previstas y la estructura de la organización de la sucursal, la dirección en el Estado miembro de acogida en la que puedan serle requeridos documentos y el nombre de los directivos que serán responsables de la gestión de la sucursal (apartado 2).
El artículo 35, apartado 4, de la Directiva 2013/36 dispone que, «cuando las autoridades competentes del Estado miembro de origen se nieguen a transmitir las informaciones contempladas en el apartado 2 a las autoridades competentes del Estado miembro de acogida, comunicarán las razones de la denegación a la entidad de crédito correspondiente en los tres meses siguientes a la recepción de todas las informaciones».
El artículo 36, apartados 1 a 4, de la Directiva 2013/36 tiene el siguiente tenor:
«1.   Antes de que la sucursal de una entidad de crédito comience a ejercer sus actividades, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida dispondrán de dos meses a partir de la recepción de la información contemplada en el artículo 35 para organizar la supervisión de la entidad de crédito de conformidad con el capítulo 4 y para indicar, en su caso, en qué condiciones, por razones de interés general, deberán ejercerse dichas actividades en el Estado miembro de acogida.
2.   Desde la recepción de una comunicación de las autoridades competentes del Estado miembro de acogida o, en caso de silencio por parte de estas, a partir del vencimiento del plazo previsto en el apartado 1, la sucursal podrá establecerse e iniciar sus actividades.
3.   En caso de modificación del contenido de alguna de las informaciones notificadas de conformidad con el artículo 35, apartado 2, letras b), c) o d), la entidad de crédito notificará por escrito dicha modificación a las autoridades competentes del Estado miembro de origen y del Estado miembro de acogida, al menos un mes antes de efectuar el cambio, a fin de que las autoridades competentes del Estado miembro de origen puedan adoptar una decisión tras efectuarse una notificación en virtud del artículo 35 y las autoridades competentes del Estado miembro de acogida puedan adoptar una decisión estableciendo las condiciones de dicha modificación con arreglo al apartado 1 del presente artículo.
4.   Se considerará que las sucursales que hayan comenzado su actividad, con arreglo a las disposiciones en vigor del Estado miembro de acogida, antes del 1 de enero de 1993, han cumplido los procedimientos previstos en el artículo 35 y en los apartados 1 y 2 del presente artículo. A partir del 1 de enero de 1993, se regirán por lo dispuesto en el apartado 3 del presente artículo y en los artículos 33 y 52, así como en el capítulo 4.»
El artículo 39 de la Directiva 2013/36, titulado «Procedimiento de notificación», establece en sus apartados 1 y 2:
«1.   Toda entidad de crédito que desee ejercer, por primera vez, sus actividades en el territorio de otro Estado miembro en el marco de la libre prestación de servicios notificará a las autoridades competentes del Estado miembro de origen qué actividades, de las comprendidas en la lista del anexo I, se propone llevar a cabo.
2.   Las autoridades competentes del Estado miembro de origen transmitirán a las autoridades competentes del Estado miembro de acogida la notificación contemplada en el apartado 1, en el plazo de un mes a partir de la recepción de la misma.»
A tenor de lo dispuesto en el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2013/36:
«El presente artículo se aplicará al menos en alguno de los casos siguientes:
a)
cuando una entidad haya obtenido la autorización por medio de falsas declaraciones o por cualquier otro medio irregular;
[…]
e)
cuando una entidad no transmita información o transmita información incompleta o inexacta sobre el cumplimiento de la obligación de mantener fondos propios establecida en el artículo 92 del [Reglamento n.
o
575/2013] a las autoridades competentes, incumpliendo con ello el artículo 99, apartado 1, de dicho Reglamento;
f)
cuando una entidad no comunique a las autoridades competentes los datos mencionados en el artículo 101 del [Reglamento n.
o
575/2013], o les facilite información incompleta o inexacta al respecto;
g)
cuando una entidad no comunique a las autoridades competentes, incumpliendo con ello el artículo 394, apartado 1, del [Reglamento n.
o
575/2013], información sobre un gran riesgo, o les facilite información incompleta o inexacta al respecto;
h)
cuando una entidad no comunique a las autoridades competentes, incumpliendo con ello el artículo 415, apartados 1 y 2, del [Reglamento n.
o
575/2013], la información sobre liquidez, o les facilite información incompleta o inexacta al respecto;
i)
cuando una entidad no comunique a las autoridades competentes, incumpliendo con ello el artículo 430, apartado 1, del [Reglamento n.
o
575/2013], la información sobre el ratio de apalancamiento, o les facilite información incompleta o inexacta al respecto;
[…]
m)
cuando una entidad no haga pública la información exigida, incumpliendo con ello el artículo 431, apartados 1, 2 y 3, o el artículo 451, apartado 1, del [Reglamento n.
o
575/2013], o la facilite de forma incompleta o inexacta;
[…]».
En el punto 3.3.1, letra d), de la Decisión de 17 de julio de 2018, sobre la base del proyecto de decisión de revocación de la autorización de la FSA, el BCE consideró que la segunda demandante habría infringido la legislación letona de transposición de los artículos 35 a 38 de la Directiva 2013/36, al establecerse en Letonia mediante una sucursal sin haber seguido los procedimientos establecidos al efecto, y por lo tanto ilegalmente, así como al facilitar información falsa a la FSA en relación con su establecimiento en Letonia. Por una parte, la FSA se basó en dos escritos que le transmitió dicha demandante: en el primero, esta negaba haber explotado una sucursal en Letonia, cuando se había demostrado lo contrario, y, en el segundo, afirmaba haber cerrado su sucursal en Letonia, si bien esta seguía operativa. Por otra parte, tuvo en cuenta las pruebas recabadas durante una inspección
in situ
que había realizado entre el 5 de septiembre y el 14 de noviembre de 2016, de las que resultaba que dicha demandante venía prestando servicios financieros a través de una sucursal establecida en Letonia desde octubre de 2013.
Las demandantes cuestionan, en esencia, que el procedimiento de notificación (denominado de «pasaporte») previsto en los artículos 35 y 36 de la Directiva 2013/36 sea obligatorio.
A este respecto, procede observar que la Directiva 2013/36 tiene por objeto armonizar las condiciones para la concesión de la autorización para el acceso a la actividad financiera de las entidades de crédito en toda la Unión a fin de permitir a una entidad autorizada en su propio Estado miembro estar autorizada a ejercer todas o parte de sus actividades en toda la Unión mediante el establecimiento de una sucursal o a través de la prestación de servicios, disfrutando del reconocimiento mutuo, como se desprende asimismo del considerando 19 de dicha Directiva.
Además, de los artículos 35 a 38 de la Directiva 2013/36 se deduce que el legislador de la Unión quiso crear, para las entidades de crédito que deseaban establecer una sucursal en otro Estado miembro, un sistema de notificación a la autoridad competente del Estado miembro de origen. En consecuencia, esta es la autoridad competente para la evaluación del cumplimiento de las condiciones para el acceso de dicha sucursal a la actividad financiera en otro Estado miembro.
La facultad decisoria de la autoridad competente del Estado miembro de origen se refiere principalmente a la suficiencia y completitud de los datos enumerados en el apartado 2 del artículo 35 de la Directiva 2013/36, que deben comunicarse a la autoridad competente nacional del Estado de acogida, así como al control de la adecuación de la estructura administrativa o de la situación financiera de la entidad de crédito que quiere establecer una sucursal en otro Estado miembro. En caso de duda, no se comunican tales datos y se informa a la entidad de crédito de que se trate de los motivos de la denegación.
De la facultad para denegar la comunicación y del margen de que dispone la autoridad competente del Estado miembro de origen para valorar la información que debe comunicar la entidad de crédito que desee establecer una sucursal en otro Estado miembro se deduce que el procedimiento de notificación, denominado de «pasaporte», no tiene un carácter meramente formal.
Además, del artículo 36, apartado 1, de la Directiva 2013/36 resulta que la autoridad nacional competente del Estado miembro de acogida no organizará la supervisión de la sucursal hasta que se le comunique la información a que se hace referencia en el artículo 35 de dicha Directiva. De ello se sigue que la notificación de esta información constituye una formalidad esencial para que dicha autoridad competente pueda ejercer su actividad de supervisión sobre la sucursal de una entidad de crédito de otro Estado miembro.
Esta conclusión queda corroborada por una lectura teleológica y sistemática de la Directiva 2013/36 y, en particular, de los capítulos 2 y 3 del título V. En efecto, la razón de ser de estas disposiciones no es otra que conciliar la posibilidad de que una entidad de crédito autorizada en un Estado miembro ejerza su libre prestación de servicios y su derecho de establecimiento en otros Estados miembros con la exigencia de la supervisión prudencial de las eventuales sucursales de dicha entidad en otros Estados miembros. Con vistas a facilitar el ejercicio de este derecho y el reconocimiento mutuo de las autorizaciones en la Unión, en un momento en el que la competencia para la concesión de dichas autorizaciones correspondía a las autoridades nacionales, el legislador optó, en la Directiva 2013/36, por concentrar en la autoridad competente del Estado miembro de origen la responsabilidad de comprobar el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio de la actividad financiera de una sucursal de una entidad de crédito. Esta autoridad es, en efecto, la que mejor puede conocer la estructura organizativa y la política comercial de esa entidad, así como prestar asistencia, facilitando tal información, a la autoridad competente del Estado miembro de acogida en su función de supervisión de la sucursal establecida en su territorio.
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que el procedimiento de notificación, denominado de «pasaporte», tiene carácter vinculante.
Pues bien, las demandantes no rebaten que la segunda demandante no inició el procedimiento de notificación, sino que se limitan simplemente a poner en entredicho la gravedad del comportamiento de esta, comportamiento que, según ellas, constituye una mera inobservancia de requisitos meramente formales. Sin embargo, de las consideraciones que figuran en los apartados 248 a 256 anteriores se desprende que el procedimiento de notificación que dicha demandante incumplió no constituye una simple formalidad, sino una obligación legal. Por lo tanto, esta estableció una sucursal en Letonia y ejerció actividades financieras ilegalmente.
Además, en la medida en que la FSA facilitó al BCE una explicación detallada de los resultados de sus investigaciones sobre este punto, de la que se desprende, por lo demás, que la segunda demandante prestaba servicios financieros en Letonia tanto a clientes letones como de terceros países, y que dichos clientes captados en Letonia habían generado, entre los meses de noviembre de 2013 y agosto de 2016, el 66 % de los ingresos totales por los servicios prestados por la segunda demandante, resultados que no han sido cuestionados en modo alguno pormenorizadamente mediante las simples alegaciones no fundadas de la segunda demandante, esos hechos deben considerarse acreditados.
Pues bien, la prestación de servicios financieros a los clientes letones y la parte importante que representaba en los ingresos de la segunda demandante demuestran que la sucursal en Letonia no podía constituir una simple oficina de representación o de apoyo.
En estas circunstancias, no puede considerarse que las apreciaciones de la FSA en cuanto a la falsedad de la información que se le facilitó en los escritos de 26 de septiembre de 2013 y de 9 de febrero de 2016 sean erróneas. En efecto, mientras que las demandantes afirman que las actividades de dicha sucursal no se dirigían a los letones, sino a clientes de terceros países, de la información detallada recabada por la FSA en su inspección
in situ
se desprende que el 66 % de los ingresos de dicha demandante procedía de las actividades de esta sucursal y que el 3 % de las cuentas abiertas en dicha sucursal eran de titularidad de residentes letones. Es preciso hacer constar que las demandantes ni siquiera han tratado de refutar las cifras facilitadas por la FSA al BCE.
Por último, procede desestimar las alegaciones por las que las demandantes reprochan al BCE no haber analizado la gravedad de los comportamientos de la segunda demandante.
A este respecto, por una parte, procede subrayar que la comunicación de información falsa a una autoridad nacional de supervisión presenta una gravedad intrínseca por cuanto puede comprometer la fiabilidad de la información presentada por las entidades de crédito sujetas a supervisión, necesaria para asegurar la efectividad y la eficacia de su cometido y el sistema de confianza mutua entre las ANC, que la creación del procedimiento de notificación, denominado de «pasaporte», pretende garantizar en el MUS.
La importancia de que las ANC dispongan de la información necesaria y de que puedan contar con información correcta para llevar a cabo sus funciones de supervisión prudencial, y por lo tanto la gravedad del comportamiento de una entidad de crédito que incumple sus obligaciones de información, queda corroborada asimismo por el tenor del artículo 67, apartado 1, letras a), e) a i) y m), de la Directiva 2013/36, que prevé como casos de revocación de la autorización [en virtud de la remisión efectuada por el artículo 18, letra f), de dicha Directiva a esta disposición] la omisión de información en los supuestos previstos en las letras e) a i) y m) de este último artículo y la presentación de información incorrecta para obtener una autorización en el supuesto contemplado en la letra a) del citado artículo.
Por otra parte, ciertamente el BCE debía tener en cuenta la existencia de una «transacción contencioso-administrativa» entre la entidad de crédito y la autoridad competente del Estado miembro de acogida, mediante la que dicha entidad se comprometía a poner fin a las infracciones en cuestión, en el marco de su apreciación de la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización, sin que sea suficiente a tal fin afirmar que tales infracciones constituyen motivos para dicha revocación en virtud del Derecho nacional estonio (artículo 17, apartado 1, puntos 2 y 15, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito).
Sin embargo, debe señalarse que, en el marco de la «transacción contencioso-administrativa» en cuestión, la segunda demandante se comprometía a acatar plenamente la decisión de la ANC letona que le prohibía prestar servicios financieros en Letonia y captar nuevos clientes en este Estado miembro, y que la obligaba a poner fin a sus relaciones contractuales con los clientes que tenía en Letonia y a sus relaciones comerciales con los clientes captados en el marco del principio de libre prestación de servicios en Letonia.
Además, por un lado, no cabe que la «transacción contencioso-administrativa» regularice los comportamientos ilegales realizados por la segunda demandante en el pasado, sino que meramente puede evitar otras posibles medidas, incluidas sanciones, en el futuro.
Por otro lado, del comunicado de prensa de la ANC letona se infiere que, para seguir prestando sus servicios en Letonia, la segunda demandante debería haber obtenido antes la autorización siguiendo los procedimientos establecidos en la normativa. Ello demuestra que la situación no estaba completamente resuelta, puesto que aún no había iniciado ningún procedimiento a fin de obtener una autorización.
De lo anterior se desprende que el cuarto motivo no puede prosperar. En consecuencia, procede desestimar el presente grupo de motivos.
4.

Motivos sexto, decimosegundo y decimoctavo, basados en un error de apreciación por cuanto el BCE invocó incorrectamente el incumplimiento de la orden de la FSA, así como en la violación del principio de seguridad jurídica
Mediante su decimoctavo motivo, las demandantes arguyen que se violó el principio de seguridad jurídica por cuanto, en la orden, la FSA no expresó con precisión sus expectativas respecto de los requisitos normativos que debían cumplirse en materia de LBC/FT. Afirman que dicha orden fijaba en su parte dispositiva una multa de 32000 euros para el caso de que se incumplieran tales requisitos, lo que podía dar lugar a que la segunda demandante albergase una expectativa legítima de que, antes de que se procediera a revocar la autorización, la referida ANC adoptaría medidas prudenciales que supusieran una menor injerencia. En el marco del sexto motivo, las demandantes señalan que ni dicha ANC, en su proyecto de decisión de revocación de la autorización, ni el BCE, en la Decisión de 17 de julio de 2018, definieron los requisitos normativos y los criterios normalizados que dicha demandante supuestamente incumplió y a la luz de los cuales se procedió a la evaluación del incumplimiento.
En el marco del decimosegundo motivo, las demandantes alegan que el incumplimiento de una orden de una ANC no constituye un motivo válido para revocar la autorización, máxime cuando, como sucede en el presente caso, está redactada en términos vagos, sin especificar qué medidas correctivas concretas debían adoptarse. Arguyen que el texto de la orden de la FSA adjunto al escrito del BCE de contestación a la demanda se remite al contenido de un informe de la inspección
in situ
llevada a cabo entre el 13 de abril y el 12 de junio de 2015, informe que sin embargo no se adjuntó al expediente. En su opinión, la carga de la prueba del carácter concreto del contenido de la instrucción incumbe al BCE. Las demandantes aducen que la Decisión de 17 de julio de 2018 da a entender vagamente que dicha orden no se acató plenamente o que no se acató en el plazo dado. Tal motivo no justifica, a su modo de ver, la adopción de la medida de supervisión que supone la mayor injerencia, a saber, la revocación de la autorización. Por último, las demandantes afirman que la segunda demandante pidió aclaraciones sobre el contenido concreto de los requisitos normativos en materia de LBC/FT, pero que no las recibió.
El BCE rebate las alegaciones de las demandantes.
Es preciso recordar que el tenor del artículo 74, apartados 1 y 2, de la Directiva 2013/36:
«1.   Las entidades se dotarán de sólidos procedimientos de gobierno corporativo, incluida una estructura organizativa clara con líneas de responsabilidad bien definidas, transparentes y coherentes, procedimientos eficaces de identificación, gestión, control y comunicación de los riesgos a los que esté expuesta o pueda estarlo, mecanismos adecuados de control interno, incluidos procedimientos administrativos y contables correctos, así como políticas y prácticas de remuneración que sean compatibles con una gestión adecuada y eficaz de riesgos y que la promuevan.
2.   Los sistemas, procedimientos y mecanismos contemplados en el apartado 1 serán exhaustivos y proporcionados a la naturaleza, escala y complejidad de los riesgos inherentes al modelo empresarial y las actividades de la entidad. Se tomarán en consideración los criterios técnicos establecidos en los artículos 76 a 95.»
Según la jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica exige referirse al estado del derecho en vigor en el momento de la aplicación de la disposición controvertida (sentencia de 14 de julio de 1971, Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, apartado
) y que todo acto de las instituciones que produzca efectos jurídicos sea claro y preciso y sea notificado al interesado de forma que este pueda conocer con certeza el momento a partir del cual el citado acto existe y comienza a surtir efectos jurídicos (véase la sentencia de 22 de enero de 1997, Opel Austria/Consejo,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, en el punto 3.3.1, letra c), de la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE señaló, sobre la base del proyecto de decisión de la FSA, que la segunda demandante no había acatado la orden en cuestión, de 8 de agosto de 2016, por la que se le exigía, en primer lugar, que aplicase las normas de procedimiento; en segundo lugar, que aplicase correctamente el artículo 13, apartado 1, puntos 3 a 5, de la Ley estonia en materia de LBC/FT, en su versión en vigor en el momento en que se adoptó dicha orden, y que evitase entablar relaciones comerciales, en su caso; en tercer lugar, que comprobase que dichas disposiciones se habían aplicado correctamente a las relaciones comerciales existentes y, de ser necesario, que aplicase de nuevo las medidas de vigilancia con respecto a la clientela; en cuarto lugar, que evitase efectuar transacciones, en su caso, con arreglo al artículo 27, apartado 2, de la citada Ley, en su versión en vigor en el momento en que se adoptó dicha orden; en quinto lugar, que se dirigiese a la unidad de información financiera en caso de que una actividad u otras circunstancias pudieran constituir un indicio de comisión o tentativa de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo o en caso de que tuviera motivos para pensar o supiera que se trataba de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo, y, en sexto lugar, que facilitase a la FSA, antes del 9 de diciembre de 2016, un informe sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a dicha orden. El BCE concluyó que, al no haber acatado plenamente la orden en cuestión en el plazo dado, la segunda demandante había infringido el artículo 17, apartado 1, punto 14, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito y que esta infracción del Derecho nacional constituía otro motivo que justificaba la revocación de la autorización, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36.
Las demandantes consideran, en esencia, que era imposible conformarse a la orden en cuestión puesto que se limitaba a recordar las disposiciones que debía cumplir la segunda demandante, y que el objetivo de restablecer la legalidad no es un objetivo legítimo para revocar una autorización a una entidad de crédito.
En primer lugar, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, el objetivo de una medida de revocación de la autorización consiste en poner fin a los incumplimientos reiterados de los requisitos normativos que todas las entidades de crédito tienen obligación de cumplir. En este marco, la adopción por la ANC de una orden no hace sino confirmar que su destinatario tuvo varias ocasiones parar cumplirlos y que la medida que supone la mayor injerencia, es decir, la revocación de la autorización, se adoptó como
ultima ratio
.
En segundo lugar, no resulta plausible que, a raíz de varias advertencias por parte de la ANC y de los numerosos intercambios mantenidos con esta última sobre esta cuestión, incluida la posibilidad de presentar observaciones sobre los informes de las inspecciones que se le transmitieron y de solicitar información formal o informalmente en el procedimiento, una entidad de crédito no entienda cómo aplicar unas disposiciones legales como las vigentes en materia de LBC/FT. Por lo demás, procede desestimar la alegación de las demandantes según la cual la FSA y el BCE se negaron a facilitarles la información que habían solicitado, puesto que esta alegación no se sustenta en prueba alguna.
A este respecto, debe precisarse que la FSA efectuó cuatro inspecciones
in situ
. La orden en cuestión se dictó el 8 de agosto de 2016, tras la primera inspección
in situ
realizada en 2015. Durante la segunda inspección
in situ
llevada a cabo en el otoño de 2016, la FSA constató que seguían existiendo las deficiencias detectadas y que la segunda demandante todavía no había cumplido dicha orden. A raíz de esta segunda inspección
in situ
, dicha demandante tuvo la oportunidad de presentar observaciones, y se celebraron diversas reuniones con la FSA a lo largo del otoño de 2016. La FSA efectuó una tercera inspección
in situ
en septiembre de 2017, cuyo informe se remitió el 4 de octubre de 2017 a dicha demandante, que pudo presentar observaciones. Además de la posibilidad de que seguía disponiendo dicha demandante de solicitar explicaciones a la FSA si las indicaciones facilitadas en repetidas ocasiones sobre las unidades estructurales que habían de crearse, las unidades de personal necesarias, las normas de procedimiento requeridas, las normas de separación entre las unidades específicas que procedía mantener y los flujos de información que se debían establecer no le parecían suficientes, resulta obligado señalar que la demandante en cuestión dispuso de catorce meses entre dicha orden y la remisión de dicho informe y de seis meses adicionales hasta la revocación de la autorización para comprender los requisitos normativos y cumplirlos.
En tercer lugar, aunque el BCE observa que la orden en cuestión tiene que leerse junto con el informe de la segunda inspección
in situ
, remitido a la segunda demandante, ha de declararse que la Decisión de 17 de julio de 2018 es lo suficientemente clara y precisa en cuanto a los requisitos normativos que debía cumplir dicha demandante.
Por lo que atañe a la insuficiencia de los procedimientos de gobierno que se le imputaba, la Decisión de 17 de julio de 2018 precisa que, pese a la existencia, en el seno de la segunda demandante, de unidades de gestión y normas de procedimiento adecuadas, tales unidades disponían de poco personal y estaban sobrecargadas de funciones, y las normas procedimentales internas no se aplicaban correctamente. Tales deficiencias se habían apreciado en relación con tres líneas de defensa que se referían, respectivamente, a los controles de las operaciones individuales efectuadas por los gestores de los clientes, a las funciones de detección, gestión y seguimiento de los riesgos —considerándose que la falta de una separación efectiva entre las líneas de defensa primera y segunda (asunción de riesgos y gestión de riesgos) daba lugar a situaciones de conflicto de interés graves— y a las funciones de auditoría interna. Aunque ya en los años 2013 y 2014 los responsables de la detección, la gestión y el seguimiento de los riesgos habían identificado y advertido al consejo de administración de que no se respetaban las disposiciones internas, este no había reaccionado de manera adecuada, infringiendo así el artículo 55, apartado 2, punto 31, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, que transpone el artículo 88 de la Directiva 2013/36. Además, el consejo de administración no había dotado del personal necesario a los agentes responsables del cumplimiento, que representan la segunda línea de defensa, en violación del artículo 31, apartado 2, de la Ley estonia en materia de LBC/FT de transposición de la Directiva 2015/849, en su versión aplicable en el momento en que se dictó la orden en cuestión.
En cuanto a las deficiencias imputadas en materia de LBC/FT, la Decisión de 17 de julio de 2018 especifica que se habían detectado un número significativo de operaciones inhabituales. Las salidas de caja medias de la segunda demandante en 2015 habían sido cuatro veces más elevadas y la entrada media siete veces más elevada que la media del sistema bancario estonio. Estos pagos los habían efectuado principalmente clientes que presentaban un nivel de riesgo en la materia alto y representaban aproximadamente el 97 % de la totalidad de las transferencias realizadas en Estonia en 2015. A pesar de las recurrentes advertencias de la FSA en relación con la necesidad de que dicha demandante definiese una nueva estrategia comercial que respondiese a las inquietudes manifestadas y a pesar de los anuncios de los tres diferentes consejos de administración de esta demandante sobre la voluntad de modificar el modelo empresarial, los resultados de la tercera inspección
in situ
habían demostrado que la estrategia comercial de dicha demandante no había cambiado significativamente y que, por lo tanto, seguía operando en un segmento de mercado caracterizado por unos mayores riesgos en esta materia.
Se especificaba además que se observaba una falta de normas eficaces en materia de LBC/FT para gestionar los riesgos relacionados con el modelo empresarial de la segunda demandante, por una parte, en lo referente a las medidas de vigilancia con respecto a la clientela en el momento de entablarse nuevas relaciones contractuales, así como a la falta de control constante de las relaciones comerciales existentes, y, por otra parte, en lo atinente al control de las operaciones efectuadas y del perfil de riesgo de los clientes en cuestión. Se consideró que las deficiencias observadas tenían carácter estructural y no atañían únicamente a casos aislados.
Por añadidura, pese a algunas modificaciones en las políticas de control del riesgo en materia de LBC/FT y a la reducción de los clientes de alto riesgo acometidas por la segunda demandante, tales medidas se consideraron ineficaces por cuanto no garantizaban un control constante de las relaciones comerciales existentes, incluido en lo referente al origen de los fondos utilizados en las operaciones efectuadas, y no identificaban ni verificaban las operaciones complejas, relacionadas y de importe inusualmente elevado, o las operaciones carentes de un objetivo económico claro.
Asimismo, las actividades del consejo de administración y del consejo de supervisión de la segunda demandante en materia de LBC/FT y de gestión de riesgos se consideraron deficientes puesto que el consejo de administración no había determinado el nivel de tolerancia a los riesgos de dicha demandante ni había implantado un sistema aparte de evaluación de riesgos en la materia, ni había elaborado un análisis de los riesgos operativos, incluido un análisis exhaustivo de los riesgos en esta materia, infringiendo así el artículo 55, apartado 2, puntos 2 y 3, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito.
El BCE tuvo debidamente en cuenta la modificación del consejo de administración de la segunda demandante efectuada en noviembre de 2017, así como las declaraciones de dicho consejo por las que se apartaba de las políticas comerciales anteriores, reconocía la falta persistente de una estrategia no ambigua en relación con su clientela y anunciaba su voluntad de elaborar una nueva estrategia comercial para los años 2018 a 2021. Sin embargo, el BCE observó, por una parte, que el nuevo consejo de administración había confirmado la intención de dicha demandante de continuar con su estrategia comercial anterior, lo que permitía dudar de la posibilidad concreta de que esta fuera a implementar verdaderamente los cambios anunciados.
Por otra parte, el BCE recordó que, aunque la modificación del consejo de administración podía influir en la estrategia de una entidad de crédito, la aprobación de las decisiones estratégicas de dicha entidad, con arreglo al artículo 52, apartado 4, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, era competencia del consejo de supervisión. En el presente caso, sin embargo, la modificación de la composición de este último no había afectado a dos miembros, dos accionistas mayoritarios de la segunda demandante, que probablemente ejercían una influencia en la estrategia y los principios de gestión de los riesgos de dicha demandante, por lo que no podría aplicarse o preverse razonablemente en el futuro una modificación radical y sustancial. A este respecto, las mejoras del sistema, puestas de relieve por dicha demandante ante la FSA, se consideraron insuficientes para dar pleno cumplimiento a las disposiciones legales aplicables en materia de LBC/FT.
Así, resulta claramente que los requisitos normativos incumplidos se describen de manera exhaustiva respecto de situaciones concretas, que guardan concretamente relación, en primer lugar, con la falta de procedimientos de gobierno adaptados al modelo empresarial de la segunda demandante, centrado en la prestación de servicios financieros a clientes profesionales no residentes con un elevado patrimonio y considerados de alto riesgo, como exigían las disposiciones nacionales de transposición del artículo 74 de la Directiva 2013/36; en segundo lugar, con la insuficiencia de las unidades de gestión responsables de aplicar las normas procedimentales de defensa y de gestión de riesgos en materia de LBC/FT, en lo atinente, en particular, a la detección, la gestión y el seguimiento de los riesgos, la identificación de los clientes antes del comienzo de las relaciones contractuales y durante las relaciones contractuales, los controles de las operaciones individuales efectuadas por los gestores de los clientes, la falta de separación entre las funciones, por una parte, del control de la asunción de riesgos y, por otra, de la gestión de los riesgos, susceptible de provocar situaciones de conflictos de interés; en tercer lugar, con las deficiencias relativas a las funciones de auditoría interna; en cuarto lugar, con la falta de procedimientos internos o el incumplimiento de los procedimientos internos existentes; en quinto lugar, con la existencia de un número significativo de operaciones inhabituales relacionadas con clientes que presentaban un nivel de riesgo alto, que representaban aproximadamente el 97 % de la totalidad de las transferencias realizadas en Estonia (en 2015); en sexto lugar, con la falta de medidas de vigilancia con respecto a la clientela en el momento de entablarse nuevas relaciones contractuales, así como la falta de control constante de las relaciones comerciales existentes, en particular por lo que se refiere al origen de los fondos y a la identificación de las operaciones complejas, de importe inusualmente elevado o sin un objetivo económico claro, y, en séptimo lugar, con las actividades deficientes de los consejos de administración y de supervisión por lo que atañe a la gestión de los riesgos en materia de LBC/FT, que no habían ni determinado el nivel de riesgo tolerable de la segunda demandante ni implantado un sistema de evaluación aparte de los riesgos en materia de LBC/FT, ni elaborado un análisis de los riesgos operativos.
En consecuencia, en estas circunstancias, la segunda demandante no puede alegar eficazmente que se violó el principio de seguridad jurídica, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 273 anterior.
En cuarto lugar, es obligado hacer constar que la segunda demandante no ha rebatido en ningún momento que no había dado cumplimiento a la totalidad de la orden en cuestión en el plazo dado o que, conforme al Derecho nacional estonio, el incumplimiento de una orden de la FSA es un motivo que justifica la revocación de la autorización.
A este respecto, de los autos se desprende que todas estas deficiencias en materia de LBC/FT, recordadas en el apartado 287 anterior, habida cuenta de su persistencia a lo largo de varios años y de su extensión, se consideraron estructurales y no se habían corregido adecuadamente a través de las medidas de mejora adoptadas por la segunda demandante. En particular, la mera «reducción» de los clientes de alto riesgo no podía resolver todas las cuestiones citadas. Además, la enésima modificación del consejo de administración no había surtido los efectos deseados, puesto que la estrategia comercial de la segunda demandante no había cambiado sustancialmente y no parecía probable que cambiase en un plazo razonable, por las razones mencionadas en los apartados 229 a 232 anteriores.
A excepción de las referencias a las mejoras aceptadas en cuanto a la reducción de los clientes de alto riesgo y a la modificación del consejo de administración, la segunda demandante no rebate de forma específica todas las deficiencias que se han apuntado en el apartado 287 anterior.
De lo anterior se desprende que, puesto que el incumplimiento de la orden en cuestión constituye un motivo de revocación de la autorización en virtud del Derecho nacional, y por lo tanto en virtud del artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36, y que la segunda demandante no cumplió la totalidad de la orden en cuestión en el plazo dado, procede concluir que el BCE no incurrió en error de apreciación alguno al basarse también en dicho motivo para justificar la revocación de la autorización.
En quinto lugar, en la medida en que las demandantes reprochan al BCE no haber definido los requisitos normativos a la luz de los cuales debía apreciarse el incumplimiento de la orden en cuestión por parte de la segunda demandante, procede señalar que estos requisitos se establecen en las disposiciones legales del Derecho nacional estonio de transposición de las Directivas en materia de LBC/FT. Dichas disposiciones han de aplicarse atendiendo a las características específicas de cada entidad de crédito. En consecuencia, la manera de cumplir dichos requisitos debe adaptarse a tales características y compete a la propia entidad de crédito. Cuando la autoridad de supervisión competente, en el presente asunto la FSA, considera que el régimen adoptado por la entidad de crédito en cuestión no es adecuado, se lo comunica a esta y le propone medidas correctivas. En el presente caso, como se ha subrayado en el apartado 278 anterior, dicha demandante tuvo la ocasión de comprender, en el marco de los numerosos intercambios mantenidos con la FSA, las medidas correctivas adecuadas que habría podido y debido adoptar para cumplir tales requisitos.
En sexto lugar, en tanto en cuanto las demandantes afirman que la orden en cuestión no permitía comprender que la revocación de la autorización de la segunda demandante era una posibilidad en caso de incumplimiento de los requisitos normativos en materia de LBC/FT y consideran, en esencia, que dicha demandante únicamente se exponía a multas, procede subrayar, al igual que el BCE, que el punto 4.8 de dicha orden afirma expresamente que «la sanción que la FSA podía imponer por las infracciones constatadas era la revocación de la autorización con arreglo al artículo 17, apartado 1, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, y que, no obstante, en virtud del artículo 2 de dicha disposición, antes de pronunciarse sobre la revocación de una autorización, la FSA podía dictar una orden a la entidad de crédito y fijar un plazo para subsanar las deficiencias causantes de la revocación de la autorización».
Procede concluir de ello que la segunda demandante, a raíz de la orden en cuestión, era consciente de las deficiencias detectadas, de lo que debía hacer para subsanarlas y de que, en caso de incumplimiento, su autorización peligraba.
En consecuencia, procede desestimar el presente grupo de motivos.
5.

Motivos séptimo a undécimo, decimotercero a decimoquinto y decimoséptimo, basados en la violación del principio de proporcionalidad
En el marco del decimoséptimo motivo, las demandantes invocan la violación del principio de proporcionalidad afirmando que la Decisión de 17 de julio de 2018 aplica una medida de
ultima ratio
, a saber, la revocación de la autorización, que es desproporcionada respecto del incumplimiento de los requisitos normativos. En primer lugar, niegan que el objetivo de «restablecer la legalidad» de dicha medida sea un objetivo legítimo, pues resulta demasiado abstracto. Antes bien, esta medida debe, en su opinión, estar justificada por un objetivo específico legítimo de regulación. En segundo lugar, las demandantes se oponen al análisis del carácter adecuado de la medida en cuestión alegando, por una parte, que, dado que la FSA es la ANC en materia de LBC/FT, la conformidad con las normas en la materia debe llevarse a cabo principalmente mediante medidas adoptadas con arreglo a la normativa en esta materia, y no mediante medidas de supervisión bancaria. Por otra parte, estiman que la medida en cuestión no constituye un medio adecuado para sancionar un incumplimiento cometido en el pasado, puesto que las medidas reguladoras solo deben referirse a situaciones actuales o concebirse para prevenir situaciones de incumplimiento en el futuro. Dado que la cuestión de las actividades de la segunda demandante en Letonia se había dado por concluida mediante transacción judicial, tal medida resulta claramente desproporcionada respecto a ese supuesto incumplimiento cometido en el pasado. En tercer lugar, según las demandantes, el BCE interpretó incorrectamente el criterio de la necesidad de la medida en cuestión. En cuarto lugar, consideran que el examen del carácter razonable de dicha medida efectuado por el BCE también es abstracto y no tiene ninguna utilidad, por cuanto se limitó a comparar
in abstracto
el interés público en el mantenimiento de la legalidad con los intereses privados de un banco, cuando habría debido comparar un objetivo de regulación concreto, como la prevención de un riesgo específico, con dichos intereses privados. Además, estiman que el BCE debería haber fundamentado la gravedad de las acusaciones de incumplimiento comparándolas con otros casos de incumplimiento en el sector bancario. En último lugar, aducen que el BCE no tuvo en cuenta otras medidas alternativas que supusieran una menor injerencia, como la imposición de medidas concretas relativas a cuestiones específicas en plazos precisos, sanciones o multas, o incluso medidas contra los administradores de la entidad de crédito o el nombramiento de una persona competente para dirigir los esfuerzos de dicha demandante encaminados a cumplir los requisitos normativos que no se habían observado.
Mediante los motivos séptimo a noveno, las demandantes impugnan, en esencia, la apreciación del BCE, en la medida en que no tuvo suficientemente en cuenta ni el hecho de que una parte importante de las actividades de la segunda demandante no generaba un riesgo significativo en materia de LBC/FT, ni la reducción importante de clientes en las categorías que presentaban mayor riesgo, llegando a la conclusión errónea de que, a pesar de sus progresos, no cabía esperar razonablemente que resolviese los problemas detectados en un plazo razonable.
En particular, en el marco del séptimo motivo, las demandantes precisan que, puesto que la infracción se circunscribía a una parte de sus actividades, el BCE debería haber ordenado un cese limitado a las actividades que presentaban mayores riesgos, en lugar de revocar su autorización.
En el marco del octavo motivo, las demandantes sostienen que el BCE no concedió suficiente importancia a la reducción significativa de clientes de la segunda demandante en las categorías que presentaban mayor riesgo y que, si bien es cierto que todo incumplimiento debe corregirse, es manifiestamente incorrecto afirmar que cualquier incumplimiento justifica una revocación de la autorización.
En el marco del noveno motivo, las demandantes arguyen que el cumplimiento de los requisitos normativos siempre ha sido posible y, por lo tanto, que el BCE no podía concluir que cualquier solución que no fuera la revocación de la autorización era poco realista.
En el marco de los motivos décimo y undécimo, las demandantes critican que se considerasen, como medidas alternativas a la revocación de la autorización evaluadas por el BCE en su examen de la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización en el punto 3.3.2, letra b), inciso ii), de la Decisión de 17 de julio de 2018, respectivamente, la ulterior modificación del consejo de administración de la segunda demandante, cuando habría bastado con dejar trabajar al que acababa de nombrarse en noviembre de 2017, y la suspensión de los derechos de voto de los accionistas, puesto que estos ya se habían retirado de cualquier participación directa en la gestión de dicha demandante.
En el marco del decimotercer motivo, por el que impugnan la apreciación realizada por el BCE en el punto 3.3.2, letra b), inciso iv), de la Decisión de 17 de julio de 2018, por lo que se refiere a la medida alternativa consistente en la adopción de una segunda orden de la FSA que prohibiese la prestación de servicios financieros, las demandantes afirman que tal prohibición general equivaldría
de facto
a una revocación de la autorización y que la FSA no habría tenido competencia para imponerla. En cambio, insisten en que una segunda orden de la FSA que solo hubiese prohibido una parte de sus actividades, a saber, la referida a la prestación de servicios financieros a clientes no residentes, habría sido posible y habría supuesto una menor injerencia que la revocación de la autorización. Rebaten la afirmación de que dicha prohibición habría puesto fin a la viabilidad financiera de la segunda demandante.
Por último, mediante las alegaciones que formulan en los motivos decimocuarto y decimoquinto, basados en la incompetencia del BCE para denegar la autoliquidación de la segunda demandante y su venta a otro inversor, las demandantes cuestionan la valoración del BCE sobre el carácter inadecuado de esas medidas que se efectuó en el marco del examen de la proporcionalidad de la revocación de la autorización. Las demandantes añaden que el BCE actuó de manera arbitraria al no dejar el tiempo necesario para proceder a la cesión. Consideran también que la autoliquidación se descartó únicamente porque el BCE deseaba obtener una publicidad positiva.
El BCE refuta las alegaciones de las demandantes.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, según el artículo 5 TUE, apartado 4, en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo (n.
o
2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al TFUE.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, según el Tribunal de Justicia, la apreciación de la proporcionalidad de una medida debe conciliarse con el respeto del margen de apreciación que, en su caso, se haya reconocido a las instituciones de la Unión en su adopción (véase la sentencia de 8 de mayo de 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, tras determinar que existían varios motivos que justificaban, sobre la base de las disposiciones aplicables, la medida de revocación de la autorización, en el punto 3.3.2 de la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE examinó su proporcionalidad.
Para empezar, el BCE analizó si la medida de revocación de la autorización era adecuada para alcanzar el objetivo de poner fin a las infracciones graves y prolongadas de la segunda demandante, concluyendo que, habida cuenta de las infracciones relacionadas con la falta de un procedimiento de gobierno corporativo sólido, con la infracción de las disposiciones en materia de LBC/FT, con el incumplimiento de una decisión vinculante de una autoridad de supervisión nacional, con la presentación de información engañosa a esa autoridad y con la explotación ilegal de una sucursal en otro Estado miembro, la revocación de la autorización era idónea para alcanzar dicho objetivo.
Seguidamente, el BCE analizó si la medida de revocación de la autorización era necesaria, y en particular si existían otras medidas alternativas que supusieran una menor injerencia y fueran idóneas para alcanzar del mismo modo el objetivo de restablecer la legalidad. Consideró las siguientes opciones: en primer lugar, la destitución del consejo de administración de la segunda demandante, concluyendo que esta medida no habría sido adecuada puesto que los cambios de estrategia comercial previos, acometidos bajo la dirección de tres consejos de administración diferentes, no habían lugar a que se respetase la legislación aplicable; en segundo lugar, el cese o la suspensión de los derechos de voto de determinados accionistas de dicha demandante, concluyendo que esta medida no habría sido eficaz habida cuenta de la calidad de miembros del consejo de supervisión de los accionistas mayoritarios, que habrían podido seguir ejerciendo una influencia determinante en la estrategia de dicha demandante aun sin tener derecho de voto; en tercer lugar, que la FSA dictara una nueva orden, medida que descartó dado que, por una parte, dicha demandante no había acatado la primera orden, y por tanto no cabía albergar ninguna expectativa razonable de que acatase una segunda orden, y, por otra parte, una orden de cese de las actividades de alto riesgo no habría sido viable para la demandante en cuestión, cuya estrategia comercial se centraba precisamente en los clientes de alto riesgo; en cuarto lugar, la autoliquidación de la demandante en cuestión, concluyendo no obstante que con tal medida no se podría alcanzar el objetivo de restablecer la legalidad y proteger los derechos de los depositantes y que, en tal caso, la decisión de salir del mercado habría quedado en manos de los accionistas, y, en quinto lugar, la cesión de dicha demandante a otro inversor, que se descartó porque no parecía existir ningún compromiso concreto y porque el plan de empresa presentado por el potencial comprador no facilitaba suficiente información para apreciar si la operación habría dado lugar a una modificación sustancial del modelo empresarial de tal demandante.
Por último, el BCE analizó si la medida de revocación de la autorización era razonable y efectuó una ponderación entre el interés público en el restablecimiento de la legalidad y el interés privado de la segunda demandante en evitar la medida de revocación y proseguir sus actividades.
Pues bien, procede considerar que el examen realizado por el BCE sobre la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización se estructuró y realizó de manera completa. No adolece de ningún vicio de ilegalidad ni incurre en errores de apreciación. En cualquier caso, este razonamiento no queda desvirtuado por las imputaciones formuladas por las demandantes.
Las demandantes impugnan en vano todas las fases del análisis efectuado por el BCE sobre la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización.
En primer lugar, rechazan que el objetivo de restablecimiento de la legalidad fuera un objetivo legítimo para adoptar una medida de revocación de la autorización. En apoyo de su argumentación, se limitan no obstante a reiterar que una mera ilegalidad no debe dar lugar a la medida que supone una mayor injerencia. A este respecto, es obligado declarar que las infracciones y las deficiencias enumeradas en las páginas 5, 6 y 10 a 20 de la Decisión de 17 de julio de 2018 y que se han recordado en el apartado 279 anterior —las cuales, por lo demás, no han sido refutadas detalladamente por las demandantes, como se desprende del apartado 289 anterior— no pueden considerarse una «mera ilegalidad» o una ilegalidad menor, habida cuenta asimismo de su pluralidad, de su gravedad y de su duración, así como de las numerosas ocasiones para subsanarlas que la segunda demandante no aprovechó.
En segundo lugar, las demandantes impugnan el examen efectuado por el BCE sobre el carácter adecuado de la medida de revocación de la autorización. A este respecto, por una parte, en lo que se refiere a su alegación de que dicha medida no es adecuada para subsanar las infracciones en materia de LBC/FT, debe desestimarse por los motivos expresados en los apartados 185 a 195 anteriores. Por otra parte, es cierto que dicha medida no debe utilizarse para sancionar los incumplimientos cometidos en el pasado, como se ha expuesto en el apartado 267 anterior. Así, si el BCE solo hubiera fundamentado su apreciación sobre la proporcionalidad de la medida en cuestión en la infracción relativa al establecimiento de una «filial» en Letonia sin seguir el procedimiento de «pasaporte», tal apreciación podría cuestionarse. Sin embargo, en el presente caso, tal error no puede viciar de ilegalidad la totalidad del razonamiento del BCE en cuanto a la proporcionalidad de la medida en cuestión, dado que este consideró que era proporcionada a la luz del conjunto de las infracciones imputadas a la segunda demandante.
En efecto, habida cuenta del margen de apreciación de que dispone el BCE en el marco de la adopción de una medida de revocación de la autorización, la apreciación del carácter adecuado de dicha medida no puede considerarse en el presente caso manifiestamente errónea a la luz de la jurisprudencia recordada en el apartado 308 anterior, así como de la pluralidad, de la gravedad y de la duración de las infracciones cometidas por la segunda demandante, así como de la escasa probabilidad de que cumpliera plenamente los requisitos normativos en un plazo aceptable, circunstancias estas que justifican la aplicación de la medida que supone la mayor injerencia y que no permiten concluir que un posible error en la apreciación de la proporcionalidad en relación con las infracciones del procedimiento de «pasaporte» pudiera tener una influencia determinante en el resultado de la apreciación global efectuada por el BCE.
En tercer lugar, las demandantes ponen en entredicho las conclusiones del BCE sobre el carácter razonable de la medida de revocación de la autorización. A este respecto, por una parte, la alegación según la cual el BCE efectuó una ponderación excesivamente vaga entre un interés general abstracto en la legalidad y sus propios intereses privados no se ajusta a los hechos, puesto que en el apartado 315 anterior ha quedado acreditado que el BCE analizó la gravedad de las infracciones, su duración prolongada, las numerosas ocasiones para subsanarlas que la segunda demandante no aprovechó y la pérdida de confianza del público en los mercados financieros estonio y europeo, y concluyó a partir de estas circunstancias que el interés público relacionado con el restablecimiento de la legalidad prevalecía sobre el interés privado de dicha demandante en que no se la sometiera a esa medida. Por otra parte, la alegación según la cual el BCE no fundamentó la gravedad de las acusaciones de incumplimiento mediante un examen comparado de la situación de otras entidades de crédito a la luz de su cumplimiento de las normas en materia de LBC/FT debe desestimarse por los mismos motivos que los expuestos en el apartado 315 anterior, así como los que se expondrán en el marco del análisis del motivo basado en la violación del principio de igualdad de trato (véase el apartado 353 siguiente).
En cuarto lugar, las demandantes refutan el análisis sobre el carácter necesario de la medida de revocación de la autorización. Por una parte, ponen en entredicho la interpretación efectuada por el BCE sobre el criterio de la necesidad.
A este respecto, es cierto que, en virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 307 anterior, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa. No obstante, para que las medidas alternativas puedan considerarse adecuadas, también deben ser igualmente eficaces (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, apartado
, y de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo,
C‑643/15 y C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, apartado
).
Pues bien, dado que el BCE solo consideró las medidas alternativas que podían ser tan eficaces como la medida de revocación de la autorización, procede considerar, contrariamente a lo que alegan las demandantes, que interpretó correctamente el criterio de la necesidad.
Por otra parte, las demandantes se oponen al análisis de las distintas medidas alternativas a la medida de revocación de la autorización y alegan que el BCE no tomó en consideración otras medidas alternativas que supusieran una menor injerencia, como la imposición de medidas concretas relativas a cuestiones específicas en plazos precisos, sanciones o multas, o incluso medidas contra los administradores de la entidad de crédito o el nombramiento de una persona competente para dirigir los esfuerzos de la segunda demandante encaminados a cumplir los requisitos normativos que no se habían observado.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la imposición de medidas concretas en plazos estrictos, esta alegación coincide, en esencia, con la relativa al dictado de una segunda orden, que se examinará en los apartados 331 a 333 siguientes. En lo tocante, en segundo lugar, a las sanciones o multas, es preciso señalar, al igual que el BCE, que las sanciones administrativas pecuniarias no forman parte de las medidas prudenciales que el BCE habría podido examinar como alternativas a la revocación de la autorización. En lo que atañe, en tercer lugar, a las demás medidas que sugieren las demandantes, en particular en relación con los administradores de la entidad de crédito, es preciso considerar que presentaban los mismos inconvenientes que otras medidas descartadas por el BCE, a saber, que no habrían permitido alcanzar el objetivo de restablecer la confianza en los mercados financieros estonio y europeo a la mayor brevedad, habida cuenta de la duración prolongada de las infracciones cometidas anteriormente, como se puso de relieve en el punto 3.3.2, letra b), de la Decisión de 17 de julio de 2018.
A este respecto, han de tenerse en cuenta la gravedad, el carácter estructural e irremediable y la persistencia de las infracciones a lo largo de un período prolongado, así como la pérdida de la confianza en la capacidad y en la voluntad real de la segunda demandante de subsanar las deficiencias imputadas, como pone de manifiesto su falta de cumplimiento de los requisitos normativos y el hecho de que siguiera cometiendo infracciones después de las distintas intervenciones de la FSA entre 2015 y 2018. El comportamiento de dicha demandante también se tuvo en cuenta al evaluar si existía una perspectiva razonable de que cada una de las medidas alternativas pusiese fin a las infracciones cometidas. El incumplimiento de una orden de la FSA, la falta de cambio de estrategia comercial pese a las distintas modificaciones del consejo de administración, la influencia (aunque fuera indirecta) ejercida por los accionistas mayoritarios que formaban parte del consejo de supervisión de dicha demandante, que no habría dejado de ejercerse ni siquiera en caso de cese o suspensión de sus derechos de voto, la concentración principal y persistente de las actividades de dicha demandante en clientes no residentes considerados de alto riesgo, junto con la falta de procedimientos de gobierno y de normas procedimentales de gestión de riesgos adecuadas para ese modelo de empresa, constituían elementos que podían poner en entredicho la eficacia de las medidas alternativas analizadas. Ello era así, en particular, al menos por lo que se refiere a todas las medidas que no conllevaban el cese total de las actividades de la demandante en cuestión (a saber, la destitución del consejo de administración, la suspensión o el cese de los derechos de voto de determinados accionistas y el dictado de una nueva orden de la FSA).
En estas circunstancias, la medida de revocación de la autorización no excedía de lo adecuado y necesario para alcanzar los objetivos de poner fin a las infracciones de la segunda demandante.
Ciertamente, la autoliquidación de la segunda demandante o su cesión a otro inversor eran medidas que también podían lograr dicho efecto. Estas opciones, que no estaban prohibidas, podrían haber sido utilizadas asimismo por las demandantes antes de la adopción de la Decisión de 26 de marzo de 2018.
No obstante, procede observar, en primer lugar, que el factor «tiempo» se tuvo en cuenta, al evaluar la proporcionalidad y la capacidad de dichas medidas para subsanar las infracciones constatadas, por parte del BCE, que consideró que estas propuestas de las demandantes eran claramente tardías, las cuales únicamente se comunicaron en sus observaciones sobre el proyecto de decisión de revocación de la autorización de la FSA, que el BCE les notificó y cuya ejecución no era inminente. Por lo demás, la realidad de dichas infracciones no se ha puesto en entredicho en los distintos motivos invocados por las demandantes ante el Tribunal General.
En segundo lugar, la adopción por el BCE de la medida de revocación de la autorización también perseguía en el presente caso un objetivo disuasorio, de «prevención general» de la repetición en el mercado de los servicios financieros de comportamientos como las infracciones de la legislación en materia de LBC/FT. En efecto, así resulta del punto 3.3.2, letra b), inciso i), de la Decisión de 17 de julio de 2018, titulado «self-liquidation», en el que el BCE consideró que la autoliquidación de la segunda demandante habría ensombrecido las razones de fondo que justificaban la revocación de la autorización y que tal autoliquidación habría de basarse en el artículo 16, apartado 3, de la Ley estonia sobre las Entidades de Crédito, y no en su artículo 17, cosa que ocultaría que esta demandante había cometido infracciones graves que justificaban que el cese de sus actividades fuera forzoso y no voluntario. Según el BCE, es un objetivo legítimo en la aplicación de la ley que la base jurídica de su acción también se comunique, como prevé el artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/36.
Así, en el presente caso, las opciones de autoliquidación y de venta a otro inversor no constituían medidas alternativas a la revocación de la autorización para alcanzar los objetivos legalmente perseguidos por el BCE, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 320 anterior.
En cuanto a los motivos séptimo y decimotercero, procede examinarlos conjuntamente, por cuanto están estrechamente relacionados. En efecto, mediante el séptimo motivo, las demandantes reprochan al BCE no haber tenido en cuenta que la segunda demandante también ejercía actividades carentes de riesgo. Consideran que el BCE, por lo tanto, habría podido adoptar la medida que suponía una menor injerencia, a saber, un cese limitado a las actividades de alto riesgo. Aunque se ha formulado en el sentido de que se dirige contra la falta de consideración de un aspecto pertinente del asunto, dicho motivo tiene en realidad por objeto cuestionar la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización habida cuenta de la existencia de otras medidas que suponían una menor injerencia, en particular el cese limitado a la parte referida a sus actividades ilegales. En el marco del decimotercer motivo, las demandantes impugnan que el BCE descartara tal opción, a saber, que la FSA dictara una segunda orden en la que ordenara únicamente el cese de sus actividades dirigidas a clientes no residentes considerados de alto riesgo.
Como señala acertadamente el BCE, del punto 3.2.2, letra b), inciso iv), de la Decisión de 17 de julio de 2018 se desprende que este valoró la posibilidad de que la FSA dictase otra orden (que constituye un acto administrativo vinculante) en la que se prohibiese a la segunda demandante prestar servicios financieros o en la que esta prohibición se limitase a la prestación de servicios a los clientes no residentes considerados de alto riesgo, lo que se correspondería con el cese de las actividades ilegales.
En efecto, el BCE descartó esta medida por inadecuada dado que, por un lado, a la segunda demandante ya se le había dirigido una orden y no la había cumplido, lo que permitía dudar de su capacidad o de su voluntad real de cumplirla, y, por otro lado, las actividades de alto riesgo constituían la parte más importante de los ingresos de dicha demandante y, en consecuencia, el cese de esas actividades habría generado pérdidas operativas mensuales considerables, lo que habría entrañado un riesgo para su viabilidad y, por lo tanto, para sus depositantes.
Por consiguiente, en primer lugar, las demandantes no pueden reprochar eficazmente al BCE no haber tenido suficientemente en cuenta la circunstancia de que la segunda demandante ejercía actividades carentes de riesgo y sostener que el BCE, por lo tanto, habría podido adoptar la medida que suponía una menor injerencia, a saber, el cese limitado a solo una parte de sus actividades, puesto que tal medida no se había considerado eficaz en el pasado. En segundo lugar, es preciso observar que las demandantes, con su afirmación general, no probada en absoluto, por la que niegan que dicha opción a que se refiere el BCE generara un riesgo para su viabilidad, no logran desvirtuar tal apreciación, que es perfectamente razonable.
Por otra parte, en cuanto a los argumentos de las demandantes mediante los que rechazan que la segunda demandante no tuviese voluntad de cumplir la orden en cuestión, que se concretan en la mera alegación de que dicha orden tenía un carácter vago y que no había sido posible cumplirla, deben desestimarse por los mismos motivos que los que se han expuesto en los apartados 276 a 288 anteriores. Además, debe señalarse que las demandantes no niegan la realidad de la falta de cumplimiento de dicha orden, declarada en la Decisión de 17 de julio de 2018, ni formulan alegaciones que pudieran demostrar cómo dicha demandante habría podido cumplir concretamente una segunda orden de la FSA que prohibiese el ejercicio de sus actividades de alto riesgo.
Por tanto, procede desestimar los motivos séptimo y decimotercero.
En el marco del octavo motivo, las demandantes reprochan, en esencia, al BCE no haber concedido suficiente importancia a la reducción significativa de clientes de la segunda demandante en las categorías que presentaban un riesgo alto.
En el presente caso, basta con hacer constar que, en el punto 3.3.1, letra b), inciso i), de la Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE tuvo debidamente en cuenta la reducción de clientes de la segunda demandante en las categorías de riesgo alto y el cierre de sus cuentas bancarias, en particular en lo tocante a las cuentas relativas a conocidos y a asociados de los accionistas de dicha demandante, junto con otras medidas que efectivamente adoptó esta demandante a fin de cumplir los requisitos normativos que no se habían observado. Sin embargo, es obligado señalar que el BCE indicó, sobre la base de las constataciones de la FSA, que el problema no se limitaba a ese grupo de clientes, sino que presentaba carácter estructural. Además, seguían existiendo otros incumplimientos de diversos requisitos normativos, relativos a la falta de procedimientos de gobierno suficientes y adaptados a su modelo empresarial, en el que no se habían implementado cambios sustanciales, aun cuando se hubiera llevado a cabo una reducción de los clientes de riesgo alta y una modificación del consejo de administración, extremo que las demandantes no rebaten.
En efecto, las demandantes se limitan a rechazar que el BCE debiera exigir la conformidad total, considerando que debería haberse dado por satisfecho con una conformidad parcial y con los esfuerzos realizados por la segunda demandante, incluso después de todas las advertencias que la FSA ya le había dirigido y las ocasiones que había tenido para cumplir tales requisitos antes de la adopción del proyecto de decisión de revocación de la autorización. Asimismo, ha de observarse que las demandantes no ponen en entredicho la conclusión del BCE según la cual seguían existiendo otros incumplimientos. Además, la tesis según la cual no era posible conformarse plenamente a los requisitos normativos se contradice con la imputación según la cual el BCE no concedió a la segunda demandante suficiente tiempo para lograr la plena conformidad.
En estas circunstancias, procede desestimar asimismo el octavo motivo.
En cuanto al noveno motivo, debe observarse que está formulado en términos generales y no es lo suficientemente claro y preciso, por lo que no cumple los requisitos de forma mínimos que prescribe el artículo 76 del Reglamento de Procedimiento. En cualquier caso, suponiendo que este motivo fuera admisible, si versa sobre la falta de consideración de cualquier otra medida, sin identificación real, basta con recordar, al igual que el BCE, que este no tiene la obligación de analizar toda medida teóricamente posible, sino únicamente las que son pertinentes y tienen una perspectiva razonable de lograr los mismos objetivos. Pues bien, del apartado 311 anterior [así como del punto 3.3.2, letra b), de la Decisión de 17 de julio de 2018] se desprende que el BCE efectuó, de manera detallada, dicho examen. Si la segunda demandante pretende, en cambio, criticar las conclusiones del BCE por las que rechaza las restantes medidas alternativas consideradas y analizadas, procede remitirse a las consideraciones expuestas en el marco del análisis de los demás motivos en los que la segunda demandante formula críticas más precisas contra la apreciación de cada una de estas otras medidas alternativas.
Por lo tanto, procede desestimar el noveno motivo por inadmisible o, en cualquier caso, por infundado.
Mediante los motivos décimo y undécimo, las demandantes critican que el BCE considerase como medidas alternativas a la medida de revocación de la autorización la destitución del consejo de administración de la segunda demandante y el cese de los derechos de voto de determinados accionistas de dicha demandante.
A este respecto, basta con hacer constar que el BCE valoró las medidas alternativas en cuestión para seguidamente descartarlas. En consecuencia, no pueden considerarse lesivas para la segunda demandante. De ello se desprende que procede desestimar los motivos décimo y undécimo por inoperantes.
En lo tocante, por último, a los motivos decimocuarto y decimoquinto, en tanto en cuanto tienen por objeto, más que un problema de incompetencia del BCE (véase el apartado 203 anterior), cuestionar la evaluación de la proporcionalidad efectuada por el BCE en relación con las medidas alternativas a la medida de revocación de la autorización consistentes en la autoliquidación de la segunda demandante y en su venta a otro inversor, procede desestimarlos por los mismos motivos que los expuestos en los apartados 326 a 329 anteriores.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede concluir que el análisis de la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización no incurre en errores de apreciación.
En consecuencia, procede desestimar el presente grupo de motivos.
6.

Motivos decimosexto y decimoctavo, basados en la violación de los principios de igualdad de trato y de no discriminación, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica
En el marco del decimosexto motivo, las demandantes consideran que la Decisión de 17 de julio de 2018 viola el principio de igualdad de trato y de no discriminación en la medida en que no incluye ningún análisis comparativo entre la situación de la segunda demandante y la de otros bancos comparables, en Estonia o en otros lugares, en el ámbito de la LBC/FT. Afirman que dicha Decisión no contiene ninguna información pertinente procedente de la FSA a este respecto y que esta última eligió a dicha demandante con ánimo ejemplarizante, no a causa de la gravedad de sus deficiencias, sino en razón de su tamaño reducido, de su solidez financiera, lo que facilitó la liquidación, y del hecho de que pertenecía a extranjeros, que tenían mayores dificultades para oponerse a la actuación.
El BCE rebate las alegaciones de las demandantes.
De reiterada jurisprudencia se desprende que el principio de igualdad de trato constituye un principio general del Derecho de la Unión, actualmente consagrado en los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que exige que no se traten de manera diferente situaciones análogas y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que ese trato esté justificado objetivamente [véase la sentencia de 9 de marzo de 2017, Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, apartado
y jurisprudencia citada, y dictamen 1/17 (Acuerdo CETA UE-Canadá), de 30 de abril de 2019,
EU:C:2019:341
, apartado
y jurisprudencia citada].
Además, la observancia del principio de igualdad de trato debe conciliarse con el respeto del principio de legalidad, lo que significa que nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida a favor de otros (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, se ha declarado, en particular en materia de sanciones por las infracciones en el ámbito de la competencia, que la práctica decisoria anterior de una institución no sirve de marco jurídico para las multas en materia de competencia, y que las decisiones relativas a otros asuntos tienen carácter puramente indicativo en lo referente a la existencia de discriminaciones (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, procede subrayar que las demandantes invocan una violación del principio de igualdad de trato limitándose a alegar la falta de un análisis comparativo entre las infracciones imputadas a la segunda demandante y las cometidas por otras entidades de crédito.
Pues bien, en primer lugar, es obligado declarar que un análisis comparativo entre el responsable de una ilegalidad y las demás personas que han cometido otras ilegalidades similares no resulta necesario a fin de constatar una ilegalidad determinada de una persona física o jurídica. El único análisis que debe efectuarse consiste en apreciar la veracidad de los hechos que constituyen infracciones a la luz de una disposición legal que impone un comportamiento determinado. La gravedad de un comportamiento no debe apreciarse en relación con la gravedad del comportamiento de otras personas, sino únicamente en relación con las exigencias legales que imponen las disposiciones legales aplicables, gravedad que solo es pertinente para determinar la extensión apropiada de la sanción. Además, de la jurisprudencia recordada en el apartado 351 anterior se desprende que, incluso si hubieran existido otras decisiones relativas a la revocación de la autorización de otras entidades de crédito como consecuencia del incumplimiento de los requisitos normativos en materia de LBC/FT, el BCE no estaría vinculado por ellas.
En segundo lugar, en la medida en que las demandantes reiteran la alegación de que el BCE no podía utilizar las normas en materia de LBC/FT con fines prudenciales, por carecer de competencia en dicha materia, procede desestimarla por los motivos que se han expuesto en los apartados 185 a 190 anteriores y recordar que la infracción de las normas en materia de LBC/FT constituye un motivo de revocación de la autorización previsto en el artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36, en relación con su artículo 67, apartado 1.
Por último, deben desestimarse también las meras alegaciones no fundamentadas de las demandantes a propósito de las supuestas razones por las que el BCE eligió a la segunda demandante como primera entidad de crédito a la que debía sancionar en Estonia por infringir las normas en materia de LBC/FT.
De ello se sigue que el presente motivo tampoco puede prosperar.
En el marco del motivo decimoctavo, las demandantes arguyen que la Decisión de 17 de julio de 2018 viola asimismo los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica, por cuanto la FSA evitó cualquier examen concreto de las inquietudes manifestadas e indujo a error al nuevo equipo directivo de la segunda demandante al no comunicarle las supuestas evaluaciones dirigidas a determinar si la entidad de crédito se encontraba en situación de inviabilidad o previsible inviabilidad. Añaden que dicha demandante no estaba en condiciones de esperarse una revocación de la autorización a raíz de la orden de la FSA.
El BCE, apoyado por la Comisión, refuta las alegaciones de las demandantes.
Según reiterada jurisprudencia, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas. El derecho a invocar este principio implica, no obstante, que concurran tres requisitos acumulativos. En primer lugar, la administración de la Unión debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y concordantes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables (véase la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, debe recordarse que, si bien es cierto que la posibilidad de invocar la protección de la confianza legítima, por ser este un principio fundamental del Derecho de la Unión, está abierta a todo operador económico al que una institución haya infundido esperanzas fundadas, no es menos cierto que, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que pueda afectar a sus intereses, este no puede acogerse al principio de protección de la confianza legítima si se adopta dicha medida. Además, los operadores económicos no pueden albergar una confianza legítima en el mantenimiento de una situación existente que puede ser modificada por las instituciones de la Unión en virtud de su facultad de apreciación, especialmente en un ámbito como el de la política monetaria, cuyo objeto debe adaptarse constantemente a las variaciones de la situación económica (véase la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por último, el principio de protección de la confianza legítima no puede ser invocado por una persona que haya infringido el Derecho vigente (véase la sentencia de 23 de enero de 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, con carácter preliminar, es preciso señalar que las demandantes alegan una violación del principio de protección de la confianza legítima esgrimiendo meramente los mismos argumentos que los que formulan en apoyo de su alegación de violación del principio de seguridad jurídica, sin invocar en absoluto las garantías precisas e incondicionales que la segunda demandante hubiera podido recibir de la FSA o del BCE en relación con el mantenimiento de su autorización. Asimismo, el comportamiento imputado es un comportamiento de la ANC y no del BCE.
Además, en primer lugar, es preciso hacer constar que la segunda demandante no solo no recibió ninguna garantía precisa, en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 359 anterior, de que no se procedería a la revocación de su autorización, sino que recibió suficientes advertencias de la FSA en el sentido contrario.
En efecto, del punto 3.2, letra d), de la Decisión de 17 de julio de 2018 se desprende que, en un primer momento, la FSA mantuvo dos reuniones con el consejo de supervisión y el consejo de administración de la segunda demandante, el 2 de septiembre y el 30 de octubre de 2015, y una reunión con el propietario y el consejo de administración, el 30 de noviembre de 2015, en las que advirtió de que dicha demandante debía modificar sus procedimientos de gobierno y sus medidas de vigilancia con respecto a la clientela, así como de que, si persistían las infracciones en materia de LBC/FT, se podría adoptar cualquier medida prudencial. En un segundo momento, tras la adopción de la orden, el 9 de agosto de 2016, la FSA mantuvo otra reunión con un miembro del consejo de supervisión de dicha demandante en la que se discutió sobre el establecimiento ilegal de una sucursal en Letonia y dejó claro que consideraba que las infracciones constatadas eran graves y que contemplaría la revocación de la autorización de dicha demandante si no solucionaba los problemas detectados. En un tercer momento, mantuvo otras dos reuniones en noviembre de 2016 y una en enero de 2017 con el consejo de administración de la demandante en cuestión, en las que subrayó la necesidad de que cambiara los procedimientos de gobierno e indicó una vez más que, si no se ponía fin a las infracciones, podría adoptarse cualquier medida prudencial. En un cuarto momento, el 28 de febrero de 2017, comunicó a la demandante en cuestión que consideraba que dicha orden había sido parcialmente incumplida y, el 5 de abril de 2017, le envió una petición de información relativa a su eventual participación en un plan de blanqueo de capitales denominado en los medios de comunicación «Russian Laundromat» (lavandería rusa). En un quinto momento, el 10 de abril de 2017, emitió una declaración según la cual la demandante se encontraba en situación de inviabilidad o previsible inviabilidad. El 7 de febrero de 2018, adoptó la decisión FOLTF, en la que se señalaba que el interés público no exigía la resolución. En un sexto momento, el 7 de agosto de 2017, se negó a notificar a 23 países la intención de la demandante en cuestión de seguir prestando servicios financieros transfronterizos. En un séptimo momento, en el marco de una última inspección
in situ
entre el 4 y el 22 de septiembre de 2017, detectó nuevas infracciones en materia de LBC/FT. Por último, habría que esperar hasta el 8 de febrero de 2018 para que la FSA propusiera al BCE la revocación de la autorización de dicha demandante.
En segundo lugar, aun suponiendo que la segunda demandante hubiera recibido tales garantías, no podría invocarlas, dado que, por una parte, en las circunstancias descritas en el apartado 362 anterior, estaba en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que podía afectar a sus intereses, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 360 anterior, y, por otra parte, se encontraba en situación de ilegalidad, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 361 anterior.
Del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que procede desestimar el presente grupo de motivos.
7.

Motivos vigésimo a vigesimosegundo, basados en la comisión de vicios sustanciales de forma
Mediante los motivos vigésimo y vigesimoprimero, basados en la vulneración del derecho de defensa y del derecho a ser oído, las demandantes aducen, en primer lugar, que el plazo de cinco días que se concedió a la segunda demandante para presentar observaciones sobre el proyecto de revocación de la autorización era insuficiente y, en segundo lugar, que las declaraciones de inviabilidad cierta o previsible no se les habían comunicado durante el procedimiento y que eran pertinentes, contrariamente a lo que afirma el BCE. En tercer lugar, alegan que el BCE no explicó en qué consistía la urgencia. Por último, afirman que las disposiciones del Reglamento Marco del MUS en las que se establece un plazo de tres días para la presentación de observaciones sobre el proyecto de revocación de la autorización representan una limitación desproporcionada y arbitraria del derecho de las entidades de crédito a la tutela judicial efectiva y son, por lo tanto, ilegales.
En el marco del vigesimosegundo motivo, las demandantes invocan el incumplimiento de la obligación de motivación por cuanto el razonamiento subyacente a la Decisión de 17 de julio de 2018 es superficial y vago y no explica claramente cuáles son las deficiencias particularmente graves que justifican la revocación de la autorización de la segunda demandante, en relación con las normas de conformidad a escala del sector bancario.
El BCE, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones de las demandantes.
a)

Vulneración del derecho a ser oído
Con carácter preliminar, debe recordarse que, con arreglo al artículo 31 del Reglamento Marco del MUS, titulado «Derecho a ser oído»:
«1.   Antes de que el BCE pueda adoptar una decisión de supervisión dirigida a una parte y que afecte negativamente a sus derechos, se deberá dar a esa parte la oportunidad de comentar en un escrito al BCE los hechos, las objeciones y los fundamentos jurídicos pertinentes para la decisión de supervisión del BCE. […]
[…]
3.   En principio se dará a la parte la oportunidad de presentar comentarios por escrito en un plazo de dos semanas a partir de la recepción de una notificación que exponga los hechos, las objeciones y los fundamentos jurídicos en los que el BCE pretenda basar su decisión de supervisión.
A solicitud de la parte, el BCE podrá ampliar el plazo según proceda.
En determinadas circunstancias, el BCE podrá reducir el plazo a tres días hábiles. El plazo también se acortará a tres días hábiles en las situaciones contempladas en los artículos 14 y 15 del Reglamento del MUS [de base].
4.   No obstante lo establecido en el apartado 3 y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5, el BCE podrá adoptar una decisión de supervisión dirigida a una parte y que afecte negativamente a sus derechos sin dar a esa parte la oportunidad de comentar los hechos, las objeciones y los fundamentos jurídicos pertinentes para la decisión de supervisión antes de su adopción, en el caso de que se considere necesaria una decisión urgente para evitar un daño significativo al sistema financiero.
5.   En caso de que se adopte una decisión de supervisión urgente de conformidad con el apartado 4, se ofrecerá a la parte la posibilidad de exponer por escrito los hechos, las objeciones y los fundamentos jurídicos pertinentes para la decisión de supervisión del BCE sin demora injustificada tras su adopción. En principio, se dará a la parte la oportunidad de presentar sus comentarios por escrito en un plazo de dos semanas a partir de la recepción de la decisión de supervisión del BCE. A solicitud de la parte, el BCE podrá ampliar el plazo, el cual, no obstante, no podrá superar los seis meses. El BCE revisará su decisión de supervisión a la luz de los comentarios de la parte y podrá confirmarla, revocarla, enmendarla o revocarla y sustituirla por una nueva decisión de supervisión.
[…]»
Conforme a reiterada jurisprudencia, forma parte del respeto del derecho de defensa el derecho a ser oído, que garantiza a cualquier persona la posibilidad de dar a conocer oportunamente su punto de vista durante el procedimiento administrativo, antes de la adopción de cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la regla según la cual debe darse al destinatario de una decisión lesiva la oportunidad de formular sus observaciones antes de que esta se adopte tiene como finalidad que la autoridad competente pueda tener en cuenta oportunamente todos los factores pertinentes (véase la sentencia de 16 de octubre de 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, del punto 3.1, letra a), de la Decisión de 17 de julio de 2018 se desprende que, habida cuenta de que se adoptó al amparo del artículo 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base, el plazo para presentar observaciones era de tres días y que el BCE decidió ejercer su facultad discrecional para ampliarlo a cinco días hábiles.
Pues bien, en primer lugar, es preciso señalar que el BCE aplicó correctamente las disposiciones pertinentes del Reglamento Marco del MUS relativas al derecho de las entidades de crédito destinatarias de una decisión del BCE a ser oídas, a saber, el artículo 31, apartado 3, de dicho Reglamento Marco.
En segundo lugar, es preciso considerar, al igual que el BCE, que el legislador de la Unión efectuó una evaluación sobre el carácter razonable del plazo previsto en estas disposiciones ponderando los intereses opuestos, por una parte, los intereses privados de las entidades de crédito en disponer del mayor tiempo posible para formular sus observaciones y, por otra parte, el interés público en que el restablecimiento de la legalidad se produzca a la mayor brevedad. En consecuencia, las demandantes no pueden poner en entredicho el carácter razonable de los plazos que se contemplan en el Reglamento Marco del MUS salvo que propongan formalmente una excepción de ilegalidad contra las disposiciones en cuestión.
En la medida en que las demandantes proponen una excepción de ilegalidad frente a las disposiciones del Reglamento Marco del MUS en lo referente al carácter desproporcionado del plazo contemplado para presentar las observaciones sobre un proyecto de revocación de la autorización, debe declararse su inadmisibilidad por haberse propuesto extemporáneamente. En efecto, las demandantes no la propusieron hasta la fase de la réplica. Pues bien, de la jurisprudencia se desprende que el marco del litigio viene determinado por el escrito de interposición del recurso y que una excepción de ilegalidad no es admisible en la réplica. Además, la excepción de ilegalidad no se basa, en el presente asunto, en ningún elemento de Derecho o de hecho que se hubiera revelado durante el procedimiento, en el sentido del artículo 84, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 27 de septiembre de 2005, Common Market Fertilizers/Comisión,
T‑134/03 y T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, apartado
y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, la alegación de las demandantes sobre la inexistencia de urgencia es inoperante por cuanto el BCE no aplicó en el presente caso las correspondientes disposiciones del Reglamento Marco del MUS, a saber, el artículo 31, apartados 4 y 5, de dicho Reglamento Marco. En realidad, el BCE aplicó, correctamente, el artículo 31, apartado 3, párrafo tercero, del citado Reglamento Marco, dado que adoptó su decisión sobre la base del artículo 14 del Reglamento MUS de base, situación en la que el plazo concedido a las partes para ser oídas se acorta a tres días hábiles.
b)

Vulneración del derecho de defensa
En cuanto a la vulneración del derecho de defensa, las demandantes se limitan a añadir que no se les comunicaron las declaraciones de inviabilidad cierta o previsible.
A este respecto, basta recordar que, como se desprende de las consideraciones que figuran en los apartados 147 a 152 anteriores, las declaraciones de inviabilidad cierta o previsible son meros actos de trámite no obligatorios que preceden a posibles dispositivos de resolución, cuya adopción no implica necesariamente la adopción de dicho dispositivo en virtud del Reglamento MUR, y que no existe una equivalencia funcional entre la evaluación de inviabilidad cierta o previsible y la revocación de la autorización, aun cuando los hechos en que se basan uno y otro acto puedan solaparse, por cuanto los requisitos para la revocación de la autorización difieren manifiestamente de las consideraciones que subyacen a la evaluación de inviabilidad cierta o previsible.
Así, en el presente caso, como señala acertadamente el BCE, las declaraciones de inviabilidad cierta o previsible se basaban en motivos distintos de aquellos en los que se fundamentó la decisión de revocación de la autorización. En cambio, en la medida en que se solapaban, esos motivos se recogían en el proyecto de decisión de revocación de la autorización de la FSA, única pertinente en el presente caso, sobre el cual pudo pronunciarse la segunda demandante. Por consiguiente, la imputación basada en la falta de comunicación de dichas declaraciones puede desestimarse por inoperante.
Por lo demás, las demandantes no pueden reprochar a la FSA no haber mantenido un diálogo con el equipo directivo y los accionistas de la entidad sujeta a supervisión con vistas a lograr una plena conformidad. En efecto, de los apartados 23, 39 y 278 anteriores resulta que la segunda demandante recibió innegablemente diversas advertencias y gozó de oportunidades para dialogar con la FSA, y que esta última colaboró suficientemente para explicar durante todo el procedimiento de qué forma persistían las deficiencias detectadas.
c)

Incumplimiento de la obligación de motivación
Procede recordar, con carácter preliminar, que, según el artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento MUS de base, las decisiones del BCE estarán motivadas.
Con arreglo al artículo 33, apartados 1 y 2, del Reglamento Marco del MUS, toda decisión de supervisión del BCE irá acompañada de un escrito de motivación de la adopción de la decisión. El escrito de motivación incluirá los hechos materiales y los fundamentos jurídicos en los que se base la decisión de supervisión del BCE.
El artículo 39, apartado 1, del Reglamento Marco del MUS precisa que «una entidad supervisada se considerará entidad supervisada significativa si el BCE así lo determina en una decisión suya dirigida a la entidad supervisada pertinente […] en la que explique los motivos de dicha decisión.»
Procede señalar que las disposiciones mencionadas en los apartados 381 a 383 anteriores se limitan a recordar, en el cuerpo del Reglamento de base y del Reglamento marco del MUS, que las instituciones y los órganos de la Unión están sujetos a la obligación de motivación de conformidad con el artículo 296 TFUE, párrafo segundo (sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
).
La obligación de motivación prevista en el artículo 296 TFUE constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, que pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
y jurisprudencia citada).
Desde este punto de vista, por un lado, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. En particular, respecto a la motivación de las decisiones individuales, el deber de motivarlas tiene la finalidad, además de permitir el control jurisdiccional, de proporcionar al interesado una indicación suficiente para determinar si la decisión adolece eventualmente de algún vicio que permita impugnar su validez (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, basta señalar que la Decisión de 17 de julio de 2018 tiene una estructura muy clara (una sección dedicada a los aspectos procedimentales, una sección que relata los hechos que dieron lugar al asunto, una sección que resume las deficiencias detectadas basada en el proyecto de decisión de la FSA de revocación de la autorización y una sección que analiza la proporcionalidad de la medida de revocación de la autorización fundada en el análisis propio del BCE) y expone exhaustivamente los datos de hecho y de Derecho en los que se fundamentan dichas secciones. Además, procede señalar que dicha Decisión se inscribe en un contexto de diálogo plurianual entre la segunda demandante y la FSA, descrito en el apartado 364 anterior, que permite concluir que aquella conocía sin ningún género de duda el contexto fáctico y procedimental al que se hace referencia en dicha Decisión, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 387 anterior. Además, debe ponerse de relieve que la motivación de dicha Decisión permitió a la segunda demandante comprender las razones que justificaban su adopción y formular sus objeciones, y al juez de la Unión ejercer su control, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el apartado 386 anterior.
Del conjunto de consideraciones anteriores se sigue que procede desestimar el presente grupo de motivos.
8.

Motivos vigesimotercero y vigesimocuarto, basados, en particular, en la vulneración del derecho de acceso al expediente de la segunda demandante y de los derechos del accionista en el marco del procedimiento de examen
En el marco del vigesimotercer motivo, las demandantes alegan que se vulneró el derecho de acceso al expediente de la segunda demandante. Afirman que el BCE denegó ilegalmente el acceso pedido antes de la presentación de la solicitud de examen, a pesar de que necesitaba los documentos que había pedido la primera demandante para preparar la solicitud de examen, y, en cambio, concedió tal acceso después de que el CAR hubiera admitido a trámite la solicitud de examen, si bien vaciando de contenido el acceso, puesto que solo facilitó 23 de los 230 documentos que obraban en el expediente, considerando que los restantes eran confidenciales.
Mediante el vigesimocuarto motivo, las demandantes aducen que se cometieron diversas vulneraciones de los derechos de la primera demandante en el marco del procedimiento de examen que vician la Decisión de 17 de julio de 2018 hasta el punto de justificar su anulación.
En primer lugar, arguyen que el BCE incurrió en error en la Decisión de 26 de marzo de 2018 en la medida en que contiene la información incorrecta según la cual tan solo la entidad de crédito habría podido presentar una solicitud de examen, siendo así que la decisión del CAR también consideró que el accionista estaba legitimado para presentar tal solicitud. Además, el BCE no notificó esta decisión a la primera demandante pese a que ella tenía derecho a solicitar el examen.
En segundo lugar, las demandantes reprochan al BCE no haber concedido a la primera demandante, esgrimiendo supuestas razones de confidencialidad, acceso al expediente antes de la audiencia ante el CAR, lo que de tal manera le impidió presentar adecuadamente y fundamentar suficientemente su solicitud de examen.
En tercer lugar, afirman que se cercenó el derecho de la primera demandante a ser oída debido al plazo excesivamente breve que se le concedió para presentar observaciones adicionales tras acceder al expediente.
En cuarto lugar, las demandantes alegan que el BCE no dio al CAR traslado de la versión íntegra de la Decisión de 26 de marzo de 2018, que solo fue presentada por la primera demandante en una versión expurgada que tenía por haberla encontrado en el sitio de Internet de la FSA. En su opinión, la posibilidad de obtener un examen imparcial y objetivo se socavó posteriormente por limitarse el examen del CAR exclusivamente a los motivos jurídicos y a las imputaciones formulados en la solicitud de examen, limitación prevista en el artículo 10, apartado 2, de la Decisión 2014/360, que no halla fundamento alguno en el artículo 24 del Reglamento MUS de base.
En quinto lugar, las demandantes reprochan al BCE no haber incluido en el procedimiento de examen a los representantes de la segunda demandante, ni en la persona de los liquidadores ni en la de los antiguos directivos, lo que es manifiestamente contrario a los principios de procedimiento equitativo y vulnera el derecho a ser oído de dicha demandante, contra la que se dirige esta última Decisión.
En sexto lugar, las demandantes alegan una falta de motivación de la Decisión de 17 de julio de 2018 en la medida en que los motivos de la denegación de la solicitud de examen no figuran en ella. La posibilidad de tener en cuenta también la motivación del dictamen del CAR no puede compensar la falta de motivación en dicha Decisión, puesto que la exigencia fijada en el artículo 24, apartado 9, del Reglamento MUS de base no puede cumplirse mediante una motivación
per relationem
.
El BCE, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones de las demandantes.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 22, apartado 2, del Reglamento MUS de base, al artículo 32 del Reglamento Marco del MUS y al artículo 20 de la Decisión 2014/360, se respetarán plenamente en el procedimiento los derechos de defensa de las personas interesadas. Tendrán derecho de acceso al expediente del BCE, a reserva de los intereses legítimos de protección de los secretos comerciales de terceros. El derecho de acceso al expediente del BCE no se aplicará a la información confidencial.
Además, de conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento MUS de base, toda persona física o jurídica podrá solicitar que se examine una decisión del BCE de que sea destinataria o que la afecte directa e individualmente.
En el presente asunto, debe señalarse, en primer lugar, que la segunda demandante no interpuso recurso de revisión con arreglo al artículo 24 del Reglamento MUS de base, si bien tenía derecho a hacerlo. En segundo lugar, por lo que se refiere a la primera petición de acceso formulada por la primera demandante, esta presentó el 15 de abril de 2018 una petición de acceso tras finalizar el procedimiento de supervisión inicial que había dado lugar a la Decisión de 26 de marzo de 2018.
La primera demandante no era destinataria de la Decisión de 26 de marzo de 2018 y no puede considerarse directa e individualmente afectada por esa Decisión, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de noviembre de 2019, BCE y otros/Trasta Komercbanka y otros,
C‑663/17 P, C‑665/17 P y C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, apartados
a
y
).
En estas circunstancias, el BCE no incurrió en ningún error al no conceder acceso al expediente a la primera demandante, que no era parte interesada, en el sentido del artículo 22, apartado 2, del Reglamento MUS de base y de los artículos 26 y 32 del Reglamento Marco del MUS, en el momento en que presentó su primera petición de acceso.
Por lo que se refiere a la segunda petición de acceso, presentada el 26 de abril de 2018 junto con la solicitud de examen de la Decisión de 26 de marzo de 2018, así como a las demás imputaciones relativas al desarrollo del procedimiento, se ha de subrayar que el CAR admitió a trámite la solicitud de examen de la primera demandante sobre la base del artículo 24, apartado 5, del Reglamento MUS de base. Se consideró que, a la luz del auto de 12 de septiembre de 2017, Fursin y otros/BCE (
T‑247/16
, no publicado,
EU:T:2017:623
), dicha demandante cumplía los criterios de legitimación contemplados en la citada disposición, que coinciden con los que se establecen en el artículo 263 TFUE para los recursos judiciales. En consecuencia, el CAR también aceptó la petición de acceso al expediente de dicha demandante, en su calidad de recurrente en el procedimiento de examen, con arreglo al artículo 20 de la Decisión 2014/360.
Sin embargo, a este respecto, ha de resaltarse que no se habría considerado que la demandante estaba legitimada para presentar una solicitud de examen sin el auto de 12 de septiembre de 2017, Fursin y otros/BCE (
T‑247/16
, no publicado,
EU:T:2017:623
), y que dicho auto fue no obstante anulado por el Tribunal de Justicia mediante la sentencia de 5 de noviembre de 2019, BCE y otros/Trasta Komercbanka y otros (
C‑663/17 P, C‑665/17 P y C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). Por consiguiente, en realidad, se dieron a dicha demandante una serie de posibilidades —como el procedimiento de examen, que es una vía adicional a la del recurso judicial— y un acceso al expediente de que no debería haber disfrutado.
En estas circunstancias específicas y que no pueden repetirse, por cuanto el auto de 12 de septiembre de 2017, Fursin y otros/BCE (
T‑247/16
, no publicado,
EU:T:2017:623
), en el que se basó el CAR, fue anulado por el Tribunal de Justicia, y habida cuenta de la falta de legitimación de la primera demandante para interponer el presente recurso en la medida en que se refiere a la pretensión de anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018, como se desprende de lo expuesto en el apartado 100 anterior, así como de la falta de legitimación de la segunda demandante para invocarlas, puesto que no fue parte en el procedimiento de examen al haber optado por no presentar la solicitud pese a tener derecho a ello, procede declarar la inadmisibilidad de los motivos basados en la vulneración del derecho de defensa en el marco del procedimiento de examen.
En cualquier caso, suponiendo que hubieran de declararse admisibles estos motivos, no podrían dar lugar a la anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018, dado que, sin esos eventuales vicios de procedimiento, la Decisión no habría podido dar lugar a un resultado diferente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, apartado
), lo que queda confirmado por el análisis expuesto en los apartados 105 a 389 anteriores.
9.

Motivo vigesimoquinto, en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos, basado en la ilegalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018
El motivo vigesimoquinto, invocado en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos, se basa en la ilegalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018.
El BCE, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones de las demandantes.
En el presente asunto, ninguno de los motivos invocados en el asunto T‑584/18 permite concluir que la Decisión de 17 de julio de 2018 sea ilegal.
Por lo tanto, procede desestimar el presente motivo.
10.

Solicitud de diligencias de prueba
Las demandantes solicitan al Tribunal General en diversas ocasiones en sus escritos que adopte una serie de diligencias de prueba: en primer lugar, que inste al BCE y a la FSA a aportar determinados documentos, entre ellos las decisiones FOLTF; en segundo lugar, que ordene la presentación de los actos que demuestran que el BCE adoptó una decisión en materia de autoliquidación y la prestación de testimonio de los funcionarios del BCE en cuestión; en tercer lugar, que apremie al BCE y a la República de Estonia a divulgar las constataciones de infracción de la legislación en materia de LBC/FT y la prestación de testimonio del presidente de la FSA y de los funcionarios del BCE en cuestión, y, en cuarto lugar, que mande al BCE identificar las concretas declaraciones engañosas que supuestamente formularon las demandantes y divulgar los documentos acreditativos de que el BCE y la FSA mantuvieron intercambios sobre el problema de la sucursal en Letonia que seguía siendo un problema no resuelto por la transacción contencioso-administrativa en Letonia, así como que cite al presidente de la FSA y a los funcionarios del BCE en cuestión para testificar.
El BCE se opone a la solicitud de diligencias de prueba presentada por las demandantes por considerar que las diligencias solicitadas no cumplen los requisitos que imponen la jurisprudencia y el artículo 88 del Reglamento de Procedimiento en relación, en particular, con la pertinencia y la necesidad de la información solicitada para acreditar determinados hechos y resolver el litigio.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que la solicitud de las demandantes constituye una solicitud de diligencias de prueba, en el sentido del artículo 91, letras b) a d), del Reglamento de Procedimiento, instada con arreglo al artículo 88, apartado 1, de dicho Reglamento.
Del apartado 2 del artículo 88 de dicho Reglamento de Procedimiento se desprende que la solicitud a la que se hace referencia en su apartado 1 debe indicar con precisión el objeto de las diligencias solicitadas y las razones que las justifiquen. Además, la referida disposición precisa que, cuando esa solicitud se formule tras el primer turno de escritos de alegaciones, la parte que presente la solicitud deberá indicar las razones por las que no pudo presentarla anteriormente.
En el presente caso, en primer lugar, la mayor parte de las solicitudes de diligencias de prueba, con excepción de la que tiene por objeto que se aporten las «decisiones FOLTF», se formularon por primera vez en la fase de la réplica. Las demandantes no explican en absoluto en sus solicitudes las razones que justifican este retraso. En consecuencia, procede declarar su inadmisibilidad.
En cualquier caso, procede hacer constar que las solicitudes de diligencias de prueba no son lo suficientemente precisas en cuanto a su objeto y a la pertinencia de los testimonios y de los documentos cuya aportación se pide.
En efecto, es preciso señalar, al igual que el BCE y la Comisión, por una parte, que las cuestiones sobre las que las demandantes piden que se oiga a los testigos no tienen por objeto acreditar los hechos, sino confirmar una serie de simples alegaciones de las demandantes no fundadas. Pues bien, estas alegaciones, suponiendo que se confirmaran, no serían pertinentes para la resolución del litigio. Además, debe señalarse que la solicitud de examen de testigos también es parcialmente imprecisa en cuanto a la identificación de las personas a las que debería oírse.
Por otra parte, en lo que se refiere a las solicitudes de aportación de documentos, en primer lugar, en lo atinente a las «decisiones FOLTF» (única solicitud de diligencias de prueba presentada en la fase de la demanda y, por lo tanto, dentro de plazo), debe denegarse en atención a las consideraciones expuestas en el apartado 181 anterior. En segundo lugar, como ha quedado acreditado en el apartado 279 anterior, las constataciones de infracción de la legislación en materia de LBC/FT se desprenden suficientemente de la Decisión de 17 de julio de 2018. En tercer lugar, del apartado 267 anterior se sigue que la determinación de si la cuestión relativa a la sucursal en Letonia era o no una cuestión todavía abierta para la FSA y el BCE no es un elemento necesario para resolver el litigio.
Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que procede denegar las solicitudes de diligencias de prueba por ser extemporáneas y parcialmente infundadas o, con carácter subsidiario, por ser totalmente infundadas.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el recurso T‑584/18 en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 137 del Reglamento de Procedimiento, en caso de sobreseimiento, el Tribunal resolverá discrecionalmente sobre las costas.
Habida cuenta de las consideraciones que han llevado al Tribunal General a declarar que procede sobreseer el asunto T‑351/18, se realizará una justa apreciación de las circunstancias del presente asunto decidiendo que cada parte cargue con sus propias costas.
Según el artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse desestimado las pretensiones de las demandantes en el asunto T‑584/18, procede condenarlas a cargar con sus propias costas y con las del BCE, conforme a lo solicitado por este.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. La Comisión cargará por tanto con sus propias costas en el asunto T‑584/18.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada)
decide:

1)
Acumular los asuntos T‑351/18 y T‑584/18 a efectos de la sentencia.

2)
Sobreseer el asunto T‑351/18.

3)
Desestimar el recurso en el asunto T‑584/18.

4)
En el asunto T‑351/18, Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, el Banco Central Europeo (BCE) y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

5)
En el asunto T‑584/18, Ukrselhosprom PCF y Versobank cargarán, además de con sus propias costas, con las del BCE.

6)
En el asunto T‑584/18, la Comisión cargará con sus propias costas.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Dictada en audiencia pública en Luxemburgo el 6 de octubre de 2021.
Firmas
Índice

I. Antecedentes del litigio

II. Procedimiento y pretensiones de las partes

A. Iniciación del procedimiento y pretensiones de las partes en el asunto T‑351/18

B. Iniciación del procedimiento y pretensiones de las partes en el asunto T‑584/18

C. Continuación del procedimiento en los dos asuntos

III. Fundamentos de Derecho

A. Sobre la persistencia del objeto del litigio y del interés en ejercitar la acción de las demandantes en el asunto T‑351/18

B. Sobre la admisibilidad en el asunto T‑584/18

1. Admisibilidad de la pretensión de anulación de la Decisión de 17 de julio de 2018

2. Admisibilidad de la solicitud de anulación de la Decisión relativa a los gastos

C. Sobre el fondo

1. Motivos primero, segundo, decimocuarto, decimoquinto y decimonoveno

a) División de competencias entre el BCE y las ANC de los Estados miembros participantes en el MUS en el ámbito de la revocación de la autorización por infracción de las normas en materia de LBC/FT

b) Primera parte, relativa a la incompetencia del BCE para revocar la autorización de entidad de crédito por cuanto la ANC ya había formulado una declaración de inviabilidad cierta o previsible

c) Segunda parte, relativa a la incompetencia del BCE para evaluar las cuestiones en materia de LBC/FT

d) Tercera parte, relativa a la falta de competencia del BCE para denegar la autoliquidación de la segunda demandante y la venta del banco a otro inversor

e) Cuarta parte, relativa a la desviación de poder

2. Tercer motivo, basado en el incumplimiento de los deberes de diligencia y de imparcialidad en el examen efectuado por el BCE

3. Motivos cuarto y quinto, basados en errores de apreciación o en la falta de consideración de determinados aspectos pertinentes del asunto

a) Quinto motivo, basado en la falta de consideración del papel positivo desempeñado por el nuevo equipo directivo de la segunda demandante

b) Cuarto motivo, basado en un error de apreciación por lo que se refiere al carácter erróneo de la información sobre las actividades de la segunda demandante en Letonia

4. Motivos sexto, decimosegundo y decimoctavo, basados en un error de apreciación por cuanto el BCE invocó incorrectamente el incumplimiento de la orden de la FSA, así como en la violación del principio de seguridad jurídica

5. Motivos séptimo a undécimo, decimotercero a decimoquinto y decimoséptimo, basados en la violación del principio de proporcionalidad

6. Motivos decimosexto y decimoctavo, basados en la violación de los principios de igualdad de trato y de no discriminación, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica

7. Motivos vigésimo a vigesimosegundo, basados en la comisión de vicios sustanciales de forma

a) Vulneración del derecho a ser oído

b) Vulneración del derecho de defensa

c) Incumplimiento de la obligación de motivación

8. Motivos vigesimotercero y vigesimocuarto, basados, en particular, en la vulneración del derecho de acceso al expediente de la segunda demandante y de los derechos del accionista en el marco del procedimiento de examen

9. Motivo vigesimoquinto, en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión relativa a los gastos, basado en la ilegalidad de la Decisión de 17 de julio de 2018

10. Solicitud de diligencias de prueba

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.