CELEX: 62019CJ0942
Zahtjev za prethodnu odluku
Socijalna politika
Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP
Članak 4.
Načelo nediskriminacije
Odbijanje zahtjeva za upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru predviđeno za javne službenike zaposlene na neodređeno vrijeme
Nacionalni propis koji isključuje pravo na to upućivanje u slučaju zapošljavanja na određeno vrijeme
Područje primjene
Neprimjenjivost članka 4.
Nenadležnost Suda

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, sklopljenog 18. ožujka 1999. (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum), koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (
SL 1999., L 175, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Servicija Aragonés de Salud (Zdravstvena služba u Aragonu, Španjolska; u daljnjem tekstu: Zdravstvena služba) i osobe LB u vezi s odbijanjem zahtjeva potonje da je se uputi na radno mjesto na kojem bi trebala biti zaposlena na temelju ugovora na određeno vrijeme.
Pravni okvir
Pravo Unije
Iz uvodne izjave 14. Direktive 1999/70 proizlazi da su „[s]tranke potpisnice željele zaključiti Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme, utvrđujući opća načela i minimalne zahtjeve za ugovore o radnim odnosima i radu na određeno vrijeme; potpisnice su iskazale želju za poboljšanjem kvalitete rada na određeno vrijeme putem osiguranja primjene načela nediskriminacije te za uspostavljanjem okvira za sprečavanje zlouporaba koje proizlaze iz uzastopne primjene ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme”.
U skladu s člankom 1. Okvirnog sporazuma njegova je svrha:
„(a)
poboljšati kvalitetu rada na određeno vrijeme osiguranjem primjene načela nediskriminacije;
[…]”
Članak 2. Okvirnog sporazuma naslovljen „Područje primjene” glasi:
„1.
Ovaj Sporazum se primjenjuje na radnike koji rade na određeno vrijeme, koji su sklopili ugovor o radu ili se nalaze u radnom odnosu na način utvrđen zakonom, kolektivnim ugovorima ili praksom u svakoj pojedinoj državi članici.
2.
Države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, i/ili socijalni partneri, mogu odlučiti da se ovaj Sporazum ne primjenjuje na:
(a)
početno strukovno osposobljavanje i programe naukovanja;
(b)
ugovore o radu i radne odnose, koji su zaključeni u okviru posebnog obrazovanja na teret države ili obrazovanja koje subvencionira država, programa integracije i programa stručne prekvalifikacije.”
Članak 3. Okvirnog sporazuma glasi:
„U smislu ovog Sporazuma pojam:
1.
‚radnik zaposlen na određeno vrijeme’ znači osoba koja je zaključila ugovor o radu ili se nalazi u radnom odnosu, koji je sklopljen neposredno između poslodavca i radnika, a u kojem je prestanak ugovora o radu ili radnog odnosa utvrđen objektivnim okolnostima, kao što je određeni datum, dovršenje određenog posla ili nastupanje određenog događaja.
2.
‚usporedivi radnik zaposlen na neodređeno vrijeme’ znači radnik koji je zaključio ugovor o radu ili se nalazi u radnom odnosu na neodređeno vrijeme, u istom poduzeću, koji obavlja isti ili slični posao/zanimanje, pri čemu se u obzir uzima stručna osposobljenost/vještine. U poduzeću u kojem nema usporedivog radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, za usporedbu se koristi važeći kolektivni ugovor ili, ako nema primjenjivog kolektivnog ugovora, nacionalno pravo, kolektivni ugovori ili praksa.”
Članak 4. Okvirnog sporazuma, naslovljen „Načelo nediskriminacije”, predviđa:
„1.
U pogledu uvjeta zapošljavanja, prema radnicima zaposlenim na određeno vrijeme ne smije se postupati na nepovoljniji način nego prema usporedivim radnicima zaposlenim na neodređeno vrijeme, jedino zato što prvi imaju ugovor ili se nalaze u radnom odnosu na određeno vrijeme, osim ako drukčije postupanje nije opravdano iz objektivnih razloga.
[…]
3.
Način primjene ovog članka utvrđuju države članice nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima i/ili socijalni partneri, uzimajući u obzir pravo Zajednice, nacionalno pravo, kolektivne ugovore i praksu.
4.
Vrijeme potrebno za stjecanje kvalifikacija, u vezi s posebnim uvjetima zapošljavanja, jednako je za radnike zaposlene na određeno vrijeme kao za radnike zaposlene na neodređeno vrijeme, osim u slučaju kada su različite kvalifikacije, stečene za obavljanje rada u određenom vremenu, opravdane iz objektivnih razloga.”
Španjolsko pravo
Članak 2. Leya 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de Salud (Zakon 55/2003 o okvirnom propisu o javnim službenicima u zdravstvenim službama) od 16. prosinca 2003. (BOE br. 301 od 17. prosinca 2003., str. 44742.) u stavku 1. predviđa da se taj zakon primjenjuje na javne službenike zaposlene u centrima ili ustanovama zdravstvenih službi autonomnih zajednica ili u centrima i zdravstvenim službama opće državne uprave.
Članak 62. navedenog zakona, naslovljen „Upravni status”, glasi:
„Na temelju općeg sustava, javni službenici zaposleni na neodređeno vrijeme u zdravstvenim službama imaju jedan od sljedećih upravnih statusa:
(a)
aktivno zaposlenje;
(b)
poseban dopust;
(c)
zaposlenje u okviru drugog pravnog sustava;
(d)
upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru;
(e)
dopust iz osobnih razloga;
(f)
suspenzija.
[…]”
U skladu s člankom 66. Zakona 55/2003, naslovljenim „Upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru”:
„1.   Javni službenici zaposleni u zdravstvenim službama upućuju se na radno mjesto u javnom sektoru:
(a)
ako obavlja dužnosti u drugoj kategoriji statutarnog osoblja, kao što je dužnosnik ili član ugovornog osoblja u javnoj upravi, osim ako je dobio odgovarajuće odobrenje za prevladavanje nespojivosti funkcija;
[…]
3.   Javni službenici zaposleni u zdravstvenim službama upućeni na radno mjesto u javnom sektoru ne primaju plaću, a trajanje tog upravnog statusa uzima se u obzir za potrebe trogodišnjih naknada za radni staž i napredovanje u službi, prema potrebi, ako se vrate u aktivno zaposlenje.”
Člankom 67. tog zakona, naslovljenim „Dopust iz osobnih razloga”, propisuje se:
„1.   Predmetnoj osobi odobrava se, po službenoj dužnosti ili na njezin zahtjev, dopust iz osobnih razloga u skladu sa sljedećim pravilima:
(a)
dopust iz osobnih razloga može se odobriti službeniku kada to zatraži na temelju osobnog interesa.
Da bi se stekao taj status, potrebno je obavljati poslove u javnoj upravi pet godina neposredno prije podnošenja zahtjeva.
Odobravanje dopusta iz osobnih razloga zbog privatnog interesa ovisi o potrebama službe; prema potrebi, njegovo odbijanje mora biti obrazloženo.
Dopust iz osobnih razloga ne može se odobriti dužnosniku protiv kojeg se vodi stegovni postupak.
[…]
2.   U slučajevima predviđenima u točkama (a) i (c) prethodnog stavka, najmanje trajanje dopusta iz osobnih razloga je dvije godine.
3.   Javni službenici zaposleni u zdravstvenim službama na dopustu iz osobnih razloga ne primaju plaću, a razdoblje navedenog dopusta ne uzima se u obzir za napredovanje u službi ili trogodišnje naknade za radni staž […]”
Članak 15. Reglamento de situaciones Administrativas de los Funcionarios civiles de la Administración General del Estado (Uredba o upravnim statusima javnih službenika opće državne uprave), u verziji koja proizlazi iz Reala decreto 365/1995 por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado (Kraljevska uredba 365/1995 kojom se potvrđuje Uredba o upravnim statusima javnih službenika opće državne uprave) od 10. ožujka 1995. (BOE br. 85 od 10. travnja 1995., str. 10636.) (u daljnjem tekstu: uredba o upravnim statusima) naslovljen „Upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru”, u stavku 1. predviđa:
„Dužnosnici koji su aktivno zaposleni u drugom tijelu javne uprave, osim ako su dobili odobrenje za prevladavanje te nespojivosti, kao i oni koji počinju raditi kao stalno osoblje u organima ili tijelima javnog sektora i koji nemaju pravo na upravni status aktivnog zaposlenja ili poseban dopust, moraju biti upućeni na radno mjesto u javnom sektoru po službenoj dužnosti ili na zahtjev. Ako je to radno mjesto radno mjesto službenika ili osoblja zaposlenog na određeno vrijeme, ne može se steći pravo na taj upravni status. […]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Osoba LB je od 14. prosinca 2010. do 20. prosinca 2017. radila kao javni službenik zaposlen na neodređeno vrijeme zdravstvene službe u kategoriji zubari‑stomatolozi.
Odlukom od 25. studenoga 2016. sveučilište Complutense u Madridu (Španjolska) predložilo je imenovanje osobe LB na radno mjesto profesora na određeno vrijeme. Budući da je taj prijedlog ratificirao rektorat tog sveučilišta, osoba LB je 21. prosinca 2017. pozvana da započne s radom na tom radnom mjestu. U tu svrhu, dostavljen joj je ugovor na određeno vrijeme.
Zbog nespojivosti obavljanja tih dužnosti i radnog mjesta na kojem je bila zaposlena u zdravstvenoj službi, osoba LB je 1. prosinca 2017. od potonje zatražila upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru, na temelju članka 66. stavka 1. točke (a) Zakona 55/2003.
Odlukom od 4. prosinca 2017. zdravstvena služba odbila je taj zahtjev s obrazloženjem da je riječ o privremenom radnom mjestu na kojem bi osoba LB radila. Međutim, članak 15. Uredbe o upravnim statusima isključuje upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru kada se na novom radnom mjestu zapošljava na temelju ugovora na određeno vrijeme.
Nakon tog odbijanja osoba LB podnijela je zahtjev za dopust iz osobnih razloga u skladu s člankom 67. stavkom 1. točkom (a) Zakona 55/2003 koji je prihvaćen.
Osoba LB je također podnijela žalbu protiv odluke od 4. prosinca 2017. Nakon što je ta žalba odbijena, osoba LB je Juzgadu de lo Contencioso‑Administrativo n
o
4 de Zaragoza (Sud za upravne sporove br. 4 u Zaragozi, Španjolska) podnijela tužbu za poništenje odluke od 4. prosinca 2017. i odluke kojom se potvrđuje ta odluka. U prilog svojem zahtjevu osoba LB u biti tvrdi da su navedene odluke, među ostalim, protivne načelima jednakosti i nediskriminacije, kako su zajamčena člankom 4. Okvirnog sporazuma.
Presudom od 9. svibnja 2019. navedeni sud prihvatio je taj zahtjev. U toj je presudi pojašnjeno da odbijanje da se osobi LB odobri pravo na upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru zbog toga što je radno mjesto u upravi odredišta na određeno vrijeme predstavlja povredu načela nediskriminacije između radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme i radnika zaposlenih na određeno vrijeme, kako je predviđeno tim člankom 4.
Zdravstvena služba podnijela je žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev, Tribunalu Superior de Justicia de Aragón (Visoki sud Aragona, Španjolska). Zdravstvena služba smatra da je različito postupanje prema radnicima zaposlenima na određeno vrijeme i radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, koje je utvrđeno člankom 15. Uredbe o upravnim statusima, opravdano objektivnim razlozima, odnosno osobito potrebom da se zajamči stabilnost pružanja usluga zdravstvenog sustava Aragona.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti tog članka 15. s člankom 4. Okvirnog sporazuma, kako ga tumači Sud, s obzirom na to da se navedeni članak 15. protivi upućivanju javnog službenika kada on dobije radno mjesto na određeno vrijeme u upravi koja nije matična uprava, dok taj isti članak dopušta upućivanje kada taj javni službenik u istim okolnostima dobije radno mjesto na neodređeno vrijeme. Štoviše, javni službenik koji je koristio takvo upućivanje imao bi pravo na određene prednosti, za razliku od javnog službenika koji je zbog odbijanja tog prava bio prisiljen koristiti dopust iz osobnih razloga kako bi mogao raditi na svojem novom radnom mjestu.
U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se upućivanje na radno mjesto u upravi koja nije matična uprava predmetnog službenika ne može odbiti zbog potreba službe i da službenici u tom statusu zadržavaju svoje svojstvo dužnosnika matične uprave i pravo sudjelovanja u postupcima dodjele radnih mjesta koja ona organizira. Štoviše, trajanje upućivanja u odredišnu upravu uzima se u obzir kao aktivno zaposlenje u matičnoj upravi. Tako službenici koji se, nakon upućivanja, vrate u svoju matičnu upravu imaju pravo da im se uzme u obzir napredovanje postignuto u upravi u koju su bili upućeni. Osim toga, nije predviđeno nikakvo najkraće trajanje tog statusa.
Nasuprot tomu, najkraće razdoblje aktivnog zaposlenja mora se ispuniti prije nego što je moguće koristiti dopust iz osobnih razloga. Osim toga, on se može odbiti zbog potreba službe. Štoviše, službenici koji se nalaze u tom upravnom statusu ne primaju plaću. Isto tako, razdoblje provedeno u takvom statusu ne uzima se u obzir u matičnoj upravi za potrebe napredovanja, trogodišnje naknade i prava iz sustava socijalnog osiguranja. Naposljetku, dopust iz osobnih razloga dodjeljuje se na najkraće razdoblje.
U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev pita se, kao prvo, je li pravo na upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru „uvjet zapošljavanja” na radno mjesto na određeno vrijeme kojemu službenik želi pristupiti. U tom pogledu on navodi da je, prema sudskoj praksi Suda, uvjet zapošljavanja koji treba uzeti u obzir onaj radnog mjesta ili zapošljavanja na određeno vrijeme gdje je službenik bio zaposlen. Međutim, u predmetu koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev uvjet zapošljavanja koji treba ispitati jest onaj radnog mjesta na određeno vrijeme koje još nije popunjeno, a na kojem se službenik želi zaposliti. Stoga ta sudska praksa nije primjenjiva u ovom slučaju.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita može li se razlozima na koje se poziva uprava – a to su važnost izbjegavanja poremećaja i šteta povezanih s nestalnošću osoblja u tako osjetljivom sektoru kao što je sektor pružanja zdravstvene skrbi – opravdati različito postupanje između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme.
U tim je okolnostima Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Visoki sud Aragona) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 4. [Okvirnog sporazuma] tumačiti na način da je pravo koje se stječe zapošljavanjem u javnom sektoru radi priznavanja određenog upravnog statusa na radnom mjestu, koje također pripada javnom sektoru i na kojem je zaposlen do tog datuma, uvjet zapošljavanja u odnosu na koji se prema radnicima zaposlenim na temelju ugovora na određeno i neodređeno vrijeme ne smije različito postupati?
2.
Treba li članak 4. [Okvirnog sporazuma] tumačiti na način da opravdanje različitog postupanja iz objektivnih razloga prema radnicima zaposlenima na temelju ugovora na određeno vrijeme i radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme uključuje cilj izbjegavanja znatnih nepravilnosti i štete u smislu nestabilnosti radnih mjesta u tako osjetljivom području kao što je pružanje zdravstvene skrbi na temelju ustavnog prava na zdravstvenu zaštitu, tako da može biti osnova za odbijanje konkretnog mirovanja radnog odnosa osobama koje su zaposlene na određeno vrijeme, ali ne i osobama koje su zaposlene na neodređeno vrijeme?
3.
Protivi li se članku 4. [Okvirnog sporazuma] pravilo poput onog utvrđenog u članku 15. Uredbe o upravnim statusima, kojim se obavljanje poslova privremenog službenika ili osoblja zaposlenog na određeno vrijeme izuzima od mogućnosti odobravanja mirovanja radnog odnosa radi pružanja usluga u javnom sektoru ako taj status treba priznati osobama koje u javnom sektoru stupaju u stalni radni odnos koji je za javnog službenika povoljniji od drugih alternativnih upravnih statusa za koje bi morao podnijeti zahtjev kako bi mogao preuzeti novo radno mjesto na koje je imenovan?”
Nadležnost Suda
Španjolska vlada i Europska komisija u biti tvrde da, s obzirom na to da je osoba LB zatražila upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru kad je bila zaposlena na radnom mjestu na neodređeno vrijeme, ta situacija, u skladu s člankom 2. točkom 1. Okvirnog sporazuma, nije obuhvaćena njegovim područjem primjene, tako da članak 4. Okvirnog sporazuma nije primjenjiv na predmet u glavnom postupku.
U tom pogledu uvodno treba istaknuti da je na Sudu da ispita uvjete pod kojima je nacionalni sudac uputio pitanja kako bi provjerio postojanje vlastite nadležnosti (presuda od 7. rujna 2017., Schottelius,
C‑247/16
,
EU:C:2017:638
, t.
24.
).
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi i da je Sud u načelu nadležan samo za tumačenje odredaba prava Unije koje su stvarno primjenjive u glavnom postupku (presuda od 7. rujna 2017., Schottelius,
C‑247/16
,
EU:C:2017:638
, t.
25.
).
Kako bi se utvrdilo je li Sud nadležan za davanje odgovora na pitanja suda koji je uputio zahtjev, valja podsjetiti na to da je osobno područje primjene Okvirnog sporazuma definirano njegovim člankom 2. točkom 1.
U tom pogledu iz teksta navedene odredbe proizlazi da je njezino područje primjene široko određeno jer se općenito odnosi na „radnike na određeno vrijeme koji imaju ugovor ili radni odnos uređen zakonom, kolektivnim ugovorom ili praksom na snazi u svakoj državi članici”. Usto, definicija pojma „radnici zaposleni na određeno vrijeme” u smislu članka 3. točke 1. Okvirnog sporazuma obuhvaća sve radnike, neovisno o tome je li riječ o poslodavcu iz javnog ili privatnog sektora za kojeg su vezani i o tome kako je njihov ugovor klasificiran prema nacionalnom pravu (presuda od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, t.
115.
i navedena sudska praksa).
Okvirni sporazum primjenjuje se, prema tome, na sve radnike koji isporučuju usluge uz naknadu u okviru radnog odnosa na određeno vrijeme koji ih veže za njihova poslodavca, pod uvjetom da je s njima sklopljen ugovor o radu ili radni odnos u smislu nacionalnog prava i uz jedini pridržaj margine prosudbe koja je državama članicama priznata člankom 2. točkom 2. Okvirnog sporazuma glede primjene tog sporazuma na određene kategorije ugovora ili radnih odnosa kao i isključenja privremenih radnika, u skladu s četvrtim stavkom preambule Okvirnog sporazuma (presuda od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, t.
116.
i navedena sudska praksa).
Nadalje, u skladu s člankom 1. točkom (a) Okvirnog sporazuma, jedan od njegovih ciljeva je poboljšanje kvalitete rada na određeno vrijeme osiguranjem poštovanja načela nediskriminacije. Jednako tako, u trećem stavku preambule Okvirnog sporazuma pojašnjeno je da on „prikazuje pripremljenost socijalnih partnera da uspostave opći okvir za osiguranje jednakog postupanja s radnicima zaposlenima na određeno vrijeme, kako bi ih se zaštitilo od diskriminacije”. Uvodna izjava 14. Direktive 1999/70 u tom smislu upućuje na to da je cilj Okvirnog sporazuma, među ostalim, poboljšanje kvalitete rada na određeno vrijeme određivanjem minimalnih zahtjeva za osiguranje primjene načela nediskriminacije (presuda od 17. ožujka 2021., Consulmarketing,
C‑652/19
,
EU:C:2021:208
, t.
48.
i navedena sudska praksa).
Svrha je Okvirnog sporazuma, osobito njegova članka 4., primjena navedenog načela na radnike zaposlene na određeno vrijeme kako bi se spriječilo poslodavca da se radnim odnosom takve prirode koristi za uskratu tim radnicima prava koja se priznaju radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme (presuda od 17. ožujka 2021., Consulmarketing,
C‑652/19
,
EU:C:2021:208
, t.
49.
i navedena sudska praksa).
Slijedom toga, kako iz samog teksta članka 2. točke 1. Okvirnog sporazuma tako i iz cilja Okvirnog sporazuma, točnije iz njegova članka 4., proizlazi da se načelo nediskriminacije, kako je predviđeno u potonjem članku, primjenjuje samo na sve radnike koji pružaju usluge uz naknadu u okviru radnog odnosa na određeno vrijeme koji ih veže za njihova poslodavca.
Međutim, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je osoba LB, kad je zatražila upućivanje na radno mjesto u javnom sektoru kako bi se na određeno vrijeme zaposlila na radnom mjestu profesora na Sveučilištu Complutense u Madridu, radila za zdravstvenu službu kao javni službenik zaposlen na neodređeno vrijeme. Stoga je u trenutku podnošenja tog zahtjeva pružala usluge uz naknadu u okviru radnog odnosa na neodređeno vrijeme.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da članak 4. Okvirnog sporazuma, u vezi s njegovim člankom 2. točkom 1., treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na situaciju u kojoj javna uprava odbija korištenje upućivanja radniku zaposlenom na temelju ugovora na neodređeno vrijeme zato što to upućivanje ima za cilj uspostaviti radni odnos na određeno vrijeme.
Sud stoga nije nadležan za davanje odgovora na pitanja suda koji je uputio zahtjev.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) proglašava i presuđuje:

Sud Europske unije nije nadležan za davanje odgovora na pitanja koja je uputio Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Visoki sud Aragona, Španjolska), odlukom od 17. prosinca 2019.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski