CELEX: 62018CJ0384
Niet-nakoming
Artikel 49 VWEU
Diensten op de interne markt
Richtlijn 2006/123/EG
Artikel 25, leden 1 en 2
Beperkingen op multidisciplinaire activiteiten van boekhouders

De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk België, door een verbod in te stellen op het gezamenlijk uitoefenen van de activiteiten van boekhouder en die van verzekeringsmakelaar, verzekeringsagent of vastgoedmakelaar dan wel bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening, en door de kamers van het Beroepsinstituut van Erkende Boekhouders en Fiscalisten (hierna: „BIBF”) toe te staan het gezamenlijk uitoefenen van de activiteiten van boekhouder en elke ambachts-, landbouw- en handelsactiviteit te verbieden, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 25 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB 2006, L 376, blz. 36
) en artikel 49 VWEU.
I.

Toepasselijke bepalingen
A.

Unierecht
De overwegingen 97 en 101 van richtlijn 2006/123 luiden:
„(97)
Het is noodzakelijk om in deze richtlijn te voorzien in bepaalde voorschriften met betrekking tot een hoge dienstenkwaliteit, met name ter waarborging van informatie- en transparantie-eisen. Deze voorschriften moeten gelden zowel voor grensoverschrijdende dienstverrichting tussen lidstaten als voor diensten die in een lidstaat worden verricht door een aldaar gevestigde dienstverrichter, zonder de kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) onnodig te belasten. Zij beletten de lidstaten geenszins om overeenkomstig deze richtlijn en andere communautaire wetgeving aanvullende of andere kwaliteitseisen toe te passen.
[...]
(101)
Het is nodig en in het belang van de afnemers, in het bijzonder de consumenten, erop toe te zien dat dienstverrichters multidisciplinaire diensten kunnen aanbieden en dat beperkingen dienaangaande niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit van de gereglementeerde beroepen te waarborgen. Dit doet geen afbreuk aan beperkingen of verbodsbepalingen met betrekking tot het verrichten van bepaalde activiteiten, die ertoe strekken de onafhankelijkheid te garanderen in gevallen waarin een lidstaat een dienstverrichter belast met bepaalde taken, met name op het gebied van de stadsontwikkeling, noch aan de toepassing van mededingingsvoorschriften.”
Artikel 25 van deze richtlijn, met als opschrift „Multidisciplinaire activiteiten”, bepaalt:
„1.   De lidstaten zien erop toe dat op dienstverrichters geen eisen van toepassing zijn die hen ertoe verplichten uitsluitend een bepaalde specifieke activiteit uit te oefenen of die het gezamenlijk of in partnerschap uitoefenen van verschillende activiteiten beperken.
Dergelijke eisen kunnen echter wel aan de volgende dienstverrichters worden opgelegd:
a)
beoefenaren van gereglementeerde beroepen, voor zover dergelijke eisen gerechtvaardigd zijn om naleving van de beroeps- en gedragsregels, die naar gelang van de specifieke kenmerken van elk beroep verschillen, te waarborgen, en voor zover zij nodig zijn om hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen;
b)
dienstverrichters wier diensten bestaan uit certificering, accreditatie, technische controle, tests of proeven, voor zover dergelijke eisen gerechtvaardigd zijn om hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen.
2.   Wanneer multidisciplinaire activiteiten tussen de in lid 1, onder a) en b), bedoelde dienstverrichters zijn toegestaan, zien de lidstaten erop toe dat:
a)
belangenconflicten en onverenigbaarheden tussen bepaalde activiteiten worden voorkomen;
b)
de voor bepaalde activiteiten vereiste onafhankelijkheid en onpartijdigheid gewaarborgd zijn;
c)
de beroeps- en gedragsregels voor verschillende activiteiten onderling verenigbaar zijn, met name wat het beroepsgeheim betreft.
3.   In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag vermelden de lidstaten aan welke dienstverrichters eisen als bedoeld in lid 1 van onderhavig artikel zijn gesteld, wat deze eisen inhouden en waarom ze volgens hen gerechtvaardigd zijn.”
In overweging 10 van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (
PB 2015, L 141, blz. 73
), staat het volgende te lezen:
„Rechtstreeks vergelijkbare diensten moeten op dezelfde wijze worden behandeld ongeacht welke onder deze richtlijn vallende beroepsbeoefenaren de diensten verstrekken. Met het oog op de eerbiediging van de bij het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het ‘Handvest’) gewaarborgde rechten mag, in het geval van bedrijfsrevisoren, externe accountants en belastingadviseurs, die in sommige lidstaten gemachtigd zijn een cliënt in rechte te verdedigen of te vertegenwoordigen, of zijn rechtspositie te bepalen, de informatie die zij bij de uitoefening van deze taken ontvangen, niet onder de in deze richtlijn neergelegde meldingsplicht vallen.”
B.

Belgisch recht
Artikel 21 van het reglement van plichtenleer van het BIBF, in de versie die is goedgekeurd bij koninklijk besluit van 22 oktober 2013 (
Belgisch Staatsblad
, 21 november 2013, blz. 86547; hierna: „BIBF-reglement”), bepaalde:
„§ 1.   Het beroep van extern boekhouder BIBF is onverenigbaar met elke ambachtelijke, landbouw- of handelsactiviteit welke rechtstreeks of onrechtstreeks, individueel of in verenigings- of vennootschapsverband als zaakvoerder, bestuurder, bedrijfsleider of werkend vennoot op zelfstandige basis wordt uitgeoefend.
§ 2.   Behoudens voor de activiteiten vermeld in § 3 kunnen de [beroepskamers van het BIBF] op voorafgaandelijk en schriftelijk verzoek van een extern boekhouder BIBF, van deze bepaling afwijken voor zover de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van het lid niet in het gevaar kan gebracht worden en voor zover deze activiteit bijkomstig is. Deze beslissing is steeds herroepbaar door de Kamers.
De Raad kan bovendien steeds via een algemene richtlijn afwijkingen voorzien voor bepaalde ambachtelijke, landbouw of handelsactiviteit andere dan deze vermeld in § 3. De Raad kan tevens richtlijnen bepalen waarbij de onverenigbaarheden tijdelijk niet van toepassing zijn bij erfopvolging. De externe boekhouder BIBF, die onder de door de Raad vastgestelde richtlijnen valt, dient de Kamer hiervan schriftelijk op de hoogte te brengen.
§ 3.   Volgende beroepsactiviteiten worden geacht steeds de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de externe boekhouder in het gedrang te brengen: de activiteiten van verzekeringsmakelaar of -agent, deze van vastgoedmakelaar uitgezonderd de syndicusactiviteit, en alle bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening waarvoor de inschrijving bij de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten (FSMA) vereist is.”
Artikel 21 van het reglement van plichtenleer van het BIBF, in de versie die is goedgekeurd bij koninklijk besluit van 18 juli 2017 (
Belgisch Staatsblad
, 14 augustus 2017, blz. 79692; hierna: „nieuw BIBF-reglement”), luidt:
„§ 1.   Behoudens voor de activiteiten vermeld in paragraaf 2, wordt de uitoefening, als natuurlijke persoon of als rechtspersoon, van multidisciplinaire activiteiten toegestaan door de Kamers, op schriftelijk verzoek van een extern boekhouder BIBF, voor zover de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van het lid niet in gevaar komen.
§ 2.   Volgende beroepsactiviteiten, uitgeoefend als natuurlijk persoon of als rechtspersoon, worden altijd beschouwd als activiteiten die de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de externe boekhouder BIBF in het gedrang brengen: de activiteiten van verzekeringsmakelaar of -agent, deze van vastgoedmakelaar uitgezonderd de syndicusactiviteit, alsook alle bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening waarvoor de inschrijving bij de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten vereist is.”
Artikel 458 van het Strafwetboek van 8 juni 1867 (
Belgisch Staatsblad
, 9 juni 1867, blz. 3133), in de ten tijde van de feiten geldende versie (hierna: „Belgisch Strafwetboek”), bepaalt:
„Geneesheren, heelkundigen, officieren van gezondheid, apothekers, vroedvrouwen en alle andere personen die uit hoofde van hun staat of beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in rechte (of voor een parlementaire onderzoekscommissie) getuigenis af te leggen en buiten het geval dat de wet hen verplicht die geheimen bekend te maken, worden gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van honderd euro tot vijfhonderd euro.”
II.

Precontentieuze procedure
Op 17 maart 2015 heeft Commissie de procedure „EU Pilot 7402/15/GROW” ingeleid en de Belgische autoriteiten verzocht om haar informatie te verstrekken over het verbod voor erkende boekhouders om hun activiteiten met bepaalde andere activiteiten te combineren, en ook om aan te geven om welke redenen ambachts-, landbouw- en handelsactiviteiten als onverenigbaar met het beroep van boekhouder konden worden beschouwd.
Het Koninkrijk België heeft de vragen van de Commissie beantwoord bij brief van 29 mei 2015.
Aangezien de Commissie de rechtvaardigingsgronden die werden aangevoerd voor de door de nationale regeling vastgestelde beperkingen niet toereikend achtte, heeft zij het Koninkrijk België op 11 december 2015 bij aanmaningsbrief te kennen gegeven dat artikel 21 van het BIBF-reglement niet in overeenstemming was met artikel 25 van richtlijn 2006/123 en artikel 49 VWEU.
Bij brieven van 12 april en 6 juli 2016 heeft het Koninkrijk België de verweten inbreuk betwist en uitgelegd waarom de nationale regeling naar zijn mening met het Unierecht in overeenstemming was.
Op 18 november 2016 heeft de Commissie het Koninkrijk België een met redenen omkleed advies gestuurd waarop deze lidstaat op 12 januari en 13 februari 2017 heeft geantwoord.
Aangezien de Commissie geen genoegen kon nemen met dit antwoord heeft zij op 13 juli 2017 besloten een niet-nakomingsprocedure in te stellen.
Op 4 augustus 2017 heeft het Koninkrijk België de Commissie van het nieuwe BIBF-reglement in kennis gesteld en aangegeven dat dit reglement in overeenstemming met het Unierecht was.
Omdat de Commissie het oneens was met het standpunt van het Koninkrijk België, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
III.

Beroep
A.

Omvang van het beroep
1.

Argumenten van de partijen
De Commissie stelt dat met de vaststelling van het nieuwe BIBF-reglement – na de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn – de beperking van artikel 21 van het BIBF-reglement niet is opgeheven en de verweten inbreuk dus niet is beëindigd. Volgens deze instelling is artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement immers niet alleen identiek aan artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement, maar heeft artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement bovendien de verweten niet-nakoming verergerd door de verplichting om toestemming te verkrijgen om multidisciplinaire activiteiten uit te oefenen tot een algemene verplichting te maken.
Het Koninkrijk België betwist niet dat artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement in wezen identiek is aan artikel 21, § 3, van het oude BIBF-reglement. Wat daarentegen artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement betreft, stelt die lidstaat dat deze bepaling de niet-nakoming niet heeft verergerd, aangezien het daarbij ingestelde systeem thans berust op het beginsel van toestemming en een dergelijke toestemming slechts uitzonderlijk wordt geweigerd.
2.

Beoordeling door het Hof
Teneinde de omvang van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming vast te stellen, dient te worden opgemerkt dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie van de lidstaat aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, en dat het Hof geen rekening kan houden met sindsdien opgetreden eventuele wijzigingen (arrest van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland,
C‑729/17
,
EU:C:2019:534
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In geval van een latere wijziging van de nationale regeling die in het kader van een niet-nakomingsprocedure aan de orde is gesteld, wijzigt de Commissie het voorwerp van haar beroep niet wanneer zij de tegen de eerdere regeling geformuleerde grieven toepast op de regeling die voortvloeit uit de vastgestelde wijziging, wanneer de twee versies van de nationale regeling dezelfde inhoud hebben (arrest van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland,
C‑729/17
,
EU:C:2019:534
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarentegen mag het voorwerp van het geding niet worden uitgebreid tot verplichtingen die voortvloeien uit nieuwe bepalingen die niet hun tegenhanger vinden in de oorspronkelijke versie van de betrokken handeling, daar dit schending zou opleveren van de wezenlijke vormvoorschriften van de regelmatigheid van de niet-nakomingsprocedure (arrest van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland,
C‑729/17
,
EU:C:2019:534
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de Commissie in haar verzoekschrift en in haar memorie van repliek haar oorspronkelijke grieven uit het met redenen omklede advies ook heeft toegepast op het nieuwe BIBF-reglement, moet worden nagegaan of het voorwerp van het beroep hierdoor wordt gewijzigd.
In casu moet in de eerste plaats worden opgemerkt – en dit wordt door de partijen niet betwist – dat de draagwijdte van artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement identiek is aan die van artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement. Deze twee artikelen bepalen immers in wezen dat de activiteiten van verzekeringsmakelaar of -agent, deze van vastgoedmakelaar uitgezonderd de syndicusactiviteit, alsook alle bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening waarvoor inschrijving bij de Autoriteit voor financiële diensten en markten vereist is, altijd worden beschouwd als activiteiten die de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de externe „boekhouder BIBF” in het gedrang brengen.
In de tweede plaats bepaalt artikel 21, § 2, van het BIBF-reglement dat de uitvoerende kamers van het BIBF (hierna: „beroepskamers”) door het verlenen van toestemming kunnen afwijken van het verbod om de activiteit van boekhouder BIBF te combineren met ambachts-, landbouw- en handelsactiviteiten, voor zover daardoor de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouder BIBF niet in gevaar wordt gebracht en voor zover deze activiteit bijkomstig is, terwijl artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement op algemene wijze bepaalt dat de uitoefening van multidisciplinaire activiteiten door een externe boekhouder BIBF wordt toegestaan door de beroepskamers, voor zover zijn onafhankelijkheid en zijn onpartijdigheid niet in gevaar komen.
Uit de bewoordingen van deze laatste bepaling blijkt dat daarin, in vergelijking met artikel 21, § 2, van het BIBF-reglement, niet meer de beroepsactiviteiten worden opgesomd waarvoor een boekhouder BIBF toestemming moet vragen om ze naast het beroep van boekhouder BIBF te mogen uitoefenen, waardoor er meer activiteiten worden bestreken, en dat daarin niet meer is bepaald dat een dergelijke activiteit op bijkomstige wijze moet worden uitgeoefend.
Aangezien artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement aanzienlijke wijzigingen heeft aangebracht in het systeem van toestemming om het beroep van boekhouder met andere beroepsactiviteiten te combineren, kan de inhoud van deze bepaling dus niet worden geacht identiek te zijn aan die van artikel 21, §§ 1 en 2, van het BIBF-reglement.
Voor zover de grieven van de Commissie eveneens zien op artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement, wijzigt zij het voorwerp van het geding zodat zij moeten worden onderzocht zonder rekening te houden met de uitbreiding ervan, wat dat artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement betreft, in het verzoekschrift en de memorie van repliek.
Derhalve moeten de grieven inzake schending van artikel 49 VWEU en artikel 25 van richtlijn 2006/123 niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover deze grieven betrekking hebben op artikel 21, § 1, van het nieuwe BIBF-reglement, en dient alleen te worden onderzocht of artikel 21, §§ 1 tot en met 3, van het BIBF-reglement en artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement verenigbaar zijn met artikel 25 van richtlijn 2006/123 en artikel 49 VWEU.
B.

Ten gronde
1.

Eerste grief: schending van artikel 25 van richtlijn 2006/123
De grief inzake schending van artikel 25 van richtlijn 2006/123 bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel heeft betrekking op artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement en artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement, en het tweede onderdeel heeft betrekking op artikel 21, §§ 1 en 2, van het BIBF-reglement.
a)

Eerste onderdeel van de eerste grief, inzake schending van artikel 25 van richtlijn 2006/123 door artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement en artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement
1)

Argumenten van de partijen
De Commissie betoogt dat met artikel 25 van richtlijn 2006/123 wordt beoogd ervoor te zorgen dat de lidstaten de uitoefening van multidisciplinaire diensten niet belemmeren. Volgens die instelling verbiedt artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement, waarin de inhoud van artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement zonder wezenlijke wijzigingen is overgenomen, dat boekhouders BIBF hun beroep combineren met activiteiten van verzekeringsmakelaar of -agent, die van vastgoedmakelaar of met bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening.
De Commissie merkt op dat in artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123 is vastgesteld dat de eisen waaraan de gereglementeerde beroepen zijn onderworpen worden geëvalueerd, en wel zo dat die eisen alleen kunnen worden gesteld voor zover dit gerechtvaardigd is ter waarborging van de naleving van beroepsregels die van elkaar verschillen vanwege de specifieke aard van elk beroep, en noodzakelijk om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van deze beroepen te waarborgen. Volgens de Commissie bestaan er minder beperkende maatregelen dan het algehele verbod op multidisciplinaire activiteiten, en is dit verbod dus in strijd met artikel 25 van richtlijn 2006/123.
In dit verband stelt de Commissie dat het algehele verbod om het beroep van boekhouder BIBF te combineren met de activiteiten van verzekeringsmakelaar, verzekeringsagent of vastgoedmakelaar dan wel met bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening, naar zijn aard verder dan noodzakelijk is voor de naleving van de beroeps- en gedragsregels van het beroep van boekhouder.
Volgens de Commissie zijn maatregelen zoals interne procedures waarmee belangenconflicten op het gebied van de informatieoverdracht kunnen worden voorkomen en een juiste toepassing van de regels inzake het beroepsgeheim kan worden gewaarborgd, minder beperkende maatregelen waarmee de doelstelling om de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van het beroep van boekhouder BIBF te waarborgen, kan worden verwezenlijkt. De Commissie voegt hieraan toe dat het verbod evenmin noodzakelijk is om het risico op het witwassen van geld en het risico op belangenconflicten te vermijden, of om een correcte beoordeling van de prijzen van de dienstverlening of de kwaliteit ervan te waarborgen.
Deze instelling betoogt dat lidstaten ondernemingen met multidisciplinaire activiteiten zouden kunnen verplichten om interne kwaliteitscontrolemechanismen en doeltreffende risicobeoordelingsmaatregelen in te voeren om ervoor te zorgen dat binnen dezelfde onderneming de algemene activiteiten geen weerslag hebben op de activiteiten waarop de antiwitwasregels van toepassing zijn of waarvoor de regels inzake het beroepsgeheim in acht moeten worden genomen. Voorts benadrukt zij dat boekhouders slechts verplicht zijn om melding te doen bij de nationale autoriteiten in het geval van vermoeden van witwassen van geld of financiering van terrorisme wanneer de boekhouder zelf aan dergelijke activiteiten deelneemt.
Wat betreft de noodzaak om ervoor te zorgen dat de prijzen van diensten transparant zijn, is de Commissie van mening dat een boekhouder in staat is om zijn activiteiten van elkaar te scheiden en om afzonderlijke berekeningen te maken voor de werkelijke kosten van iedere dienst enerzijds en voor de totaalkosten van de diensten anderzijds.
Wat ten slotte de noodzaak betreft om de kwaliteit van de boekhouddiensten te waarborgen, kan volgens de Commissie geen enkel argument betreffende het beroep van advocaat worden toegepast op het beroep van boekhouder BIBF, aangezien de twee beroepen niet vergelijkbaar zijn. Zij voert aan dat de redenering van het Hof in het arrest van 19 februari 2002, Wouters e.a. (
C‑309/99
,
EU:C:2002:98
), niet op de onderhavige zaak kan worden toegepast, aangezien de motivering van dat arrest, die betrekking heeft op de onafhankelijkheid van de advocaat en voorts op de eerbiediging van het beroepsgeheim en de noodzaak om belangenconflicten te vermijden, gebaseerd is op de bijzondere aard van het beroep van advocaat waardoor het zich van andere beroepen onderscheidt. Deze instelling is dus van mening dat niet is bewezen dat er een belangenconflict bestaat tussen, enerzijds, de activiteit van boekhouder BIBF en, anderzijds, de activiteiten van verzekeringsmakelaar, verzekeringsagent of vastgoedmakelaar dan wel bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening, en dat dit conflict in elk geval niet ernstiger kan zijn dan het in dat arrest in aanmerking genomen belangenconflict.
De Commissie komt tot de slotsom dat een algeheel verbod, hoe doeltreffend ook, duidelijk in strijd is met het in artikel 25 van richtlijn 2006/123 neergelegde evenredigheidsbeginsel en dat de Belgische regering niet heeft aangetoond dat alternatieven zoals het invoeren van interne maatregelen en procedures en een controle achteraf, ondoeltreffend zouden zijn.
Ter verdediging betwist het Koninkrijk België de verweten niet-nakoming door te stellen dat de beperkingen op multidisciplinaire activiteiten moeten worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is om de onpartijdigheid, de onafhankelijkheid en de integriteit van gereglementeerde beroepen te waarborgen, en dat artikel 25 van richtlijn 2006/123 de lidstaten niet belet om onder bepaalde voorwaarden de gezamenlijke uitoefening van gereglementeerde beroepen te verbieden.
Deze lidstaat betoogt dat het betrokken verbod noodzakelijk is om de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouders BIBF te waarborgen en om te verzekeren dat het beroepsgeheim, waarvan de schending wordt bestraft door artikel 458 van het Belgische Strafwetboek, strikt in acht wordt genomen. Aangezien het beginsel van onafhankelijkheid de verplichting inhoudt om uitsluitend voor rekening van de cliënt te handelen, is het Koninkrijk België van mening dat de uitoefening van andere activiteiten door een boekhouder BIBF ertoe kan leiden dat hij overwegingen laat meespelen die niet in het belang van zijn cliënt zijn. In dit verband benadrukt die lidstaat dat vastgoed-, verzekerings- en beursmakelaars op basis van een provisie worden betaald, die hoger kan zijn dan het honorarium dat zij voor hun boekhoudactiviteit ontvangen, zodat er een belangenconflict kan ontstaan indien de boekhouder andere overwegingen laat meespelen dan die welke uitsluitend het belang van zijn cliënt dienen.
Volgens het Koninkrijk België kan in casu toepassing worden gemaakt van de redenering in het arrest van 19 februari 2002, Wouters e.a. (
C‑309/99
,
EU:C:2002:98
), volgens welke het bestaan van een „zekere onverenigbaarheid” tussen de respectieve verplichtingen die voortvloeien uit het beroep van advocaat en dat van accountant volstaat om het verbod op het gezamenlijk uitoefenen van deze beroepen te rechtvaardigen.
Die lidstaat voert namelijk aan dat de boekhouders BIBF een rol van openbaar nut vervullen, in het bijzonder bij het opstellen van betrouwbare rekeningen voor kleine en middelgrote ondernemingen, die 99,3 % van de ondernemingen in België uitmaken, alsook bij het opstellen van financiële plannen bij de oprichting van bepaalde vennootschapsvormen. Bovendien treden de boekhouders BIBF, die onder het beroepsgeheim vallen en daarom overeenkomstig overweging 10 van richtlijn 2015/849 zijn vrijgesteld van de meldingsplicht inzake witwassen, op in de administratieve fase van belastinggeschillen en blijven zij in de praktijk in de gerechtelijke fase hun cliënten adviseren als deskundige, hoewel een advocaat de vertegenwoordiging in rechte op zich neemt.
Wat de evenredigheid van het betrokken verbod betreft, is het Koninkrijk België van mening dat artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123 niet bepaalt dat een verbod naar zijn aard als niet-gerechtvaardigd kan worden beschouwd. In casu is het verbod evenredig aangezien het niet gaat om een algemeen en absoluut verbod van alle multidisciplinaire activiteiten, en het enkel betrekking heeft op bepaalde strikt afgebakende activiteiten.
Tot slot is het Koninkrijk België van mening dat alternatieven zoals interne maatregelen niet even doeltreffend zijn om de onafhankelijkheid van het beroep van boekhouder BIBF te waarborgen en te verzekeren dat de met dit beroep gepaard gaande verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen in acht wordt genomen. Los van het feit dat de meeste boekhoudkantoren in België niet meer dan vier personen tellen, zouden dergelijke interne maatregelen immers moeilijk uit te voeren zijn en zouden zij de nationale autoriteiten niet in staat stellen de uitvoering ervan doeltreffend te controleren.
2)

Beoordeling door het Hof
Volgens artikel 25, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2006/123 zien de lidstaten erop toe dat op dienstverrichters geen eisen van toepassing zijn die hen ertoe verplichten uitsluitend een bepaalde specifieke activiteit uit te oefenen of die het gezamenlijk of in partnerschap uitoefenen van verschillende activiteiten beperken. In artikel 25, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn wordt echter gepreciseerd dat dergelijke eisen wel kunnen worden opgelegd aan de onder a) en b) van die alinea bedoelde dienstverrichters overeenkomstig de daarin gestelde voorwaarden.
In casu verbiedt artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement, net als artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement, dat de boekhouder BIBF zijn beroep combineert met een aantal activiteiten die op zichzelf worden geacht de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouder BIBF in gevaar te brengen, te weten de activiteiten van verzekeringsmakelaar, verzekeringsagent of vastgoedmakelaar uitgezonderd de syndicusactiviteit, dan wel bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening waarvoor de inschrijving bij de Autoriteit voor financiële diensten en markten vereist is.
Deze bepalingen onderwerpen de boekhouders BIBF dus aan eisen zoals bedoeld in artikel 25, lid 1, van richtlijn 2006/123. Daarom moet worden onderzocht of die eisen kunnen worden toegestaan op grond van artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123.
In dat verband bepaalt artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123 dat de eisen voor gereglementeerde beroepen slechts worden toegestaan voor zover zij gerechtvaardigd zijn om naleving van de beroeps- en gedragsregels te waarborgen, die naargelang van de specifieke kenmerken van elk beroep verschillen, en voor zover zij nodig zijn om hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen.
Het Koninkrijk België betoogt in casu dat het noodzakelijk is om de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouders BIBF te waarborgen, en in het bijzonder om ervoor te zorgen dat zij hun verplichting om strikt hun beroepsgeheim te eerbiedigen nakomen. Deze verplichting is onderdeel van de ruimere doelstelling die erin bestaat te verzekeren dat de beroeps- en gedragsregels van het beroep van boekhouder BIBF worden nageleefd.
Daarbij zij eraan herinnerd dat een lidstaat die een dwingende reden van algemeen belang aanvoert of, zoals in casu, de uitzondering van artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123, om aan te tonen dat het door hem ingevoerde verbod op multidisciplinaire activiteiten noodzakelijk is om de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouders BIBF te waarborgen, specifiek bewijs ter onderbouwing van zijn betoog moet leveren (zie in die zin arrest van 4 juli 2019, Commissie/Duitsland,
C‑377/17
,
EU:C:2019:562
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in casu in de eerste plaats de relevantie betreft van het arrest van 19 februari 2002, Wouters e.a. (
C‑309/99
,
EU:C:2002:98
), moet worden opgemerkt dat de redenering van dat arrest niet op de onderhavige zaak kan worden toegepast. Zoals de advocaat-generaal in de punten 56 tot en met 58 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft het Hof zich in dat arrest immers uitgesproken over het beroep van accountant in het kader van een vergelijking tussen het beroep van advocaat en dat van accountant, waarbij het Hof een onderscheid tussen deze twee beroepen heeft gemaakt en zijn onderzoek heeft beperkt tot de specifieke situatie van advocaten en accountants in Nederland.
Zoals ook de advocaat-generaal in de punten 60 tot en met 62 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan het beroep van boekhouder BIBF bovendien niet worden gelijkgesteld met dat van advocaat. In tegenstelling tot het beroep van advocaat omvat het beroep van boekhouder BIBF immers niet de bevoegdheid om cliënten in rechte te vertegenwoordigen, aangezien, zoals het Koninkrijk België ter terechtzitting heeft erkend, boekhouders BIBF eventueel wel als vakdeskundigen kunnen optreden maar geen wettelijke volmacht hebben om hun cliënten voor de rechter te vertegenwoordigen.
Derhalve is niet aangetoond dat het verbod op multidisciplinaire activiteiten waarin de Belgische regeling voorziet, vergelijkbaar is met het verbod dat aan de orde was in het arrest van 19 februari 2002, Wouters e.a. (
C‑309/99
,
EU:C:2002:98
).
In de tweede plaats moet het betoog van het Koninkrijk België worden verworpen dat, ten eerste, het betrokken verbod evenredig is omdat het uitsluitend betrekking heeft op strikt afgebakende activiteiten waarvoor wordt vermoed dat er zich een belangenconflict kan voordoen en, ten tweede, alternatieve maatregelen wegens de structuur van de Belgische markt minder doeltreffend zouden zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
Om te beginnen heeft het betrokken verbod weliswaar uitsluitend betrekking op strikt afgebakende activiteiten, maar levert het Koninkrijk België onvoldoende argumenten voor zijn betoog dat het bestaan van een belangenconflict wordt vermoed indien een boekhouder BIBF zijn beroep combineert met de activiteit van vastgoedmakelaar of verzekeringsmakelaar of met bancaire diensten en financiële dienstverlening. Weliswaar worden genoemde activiteiten vergoed op basis van een provisie die hoger kan zijn dan de erelonen verkregen met het beroep van boekhouder, maar dit is met name ook mogelijk voor andere beroepen die niet onder een soortgelijk verbod vallen en die samen met het beroep van boekhouder BIBF mogen worden uitgeoefend mits daarvoor toestemming wordt verleend.
Vervolgens moet worden opgemerkt dat deze lidstaat niet heeft aangetoond – door zijn betoog met precieze gegevens te onderbouwen – waarom het betrokken verbod de enige maatregel is waarmee de nagestreefde doelstellingen kunnen worden bereikt, zodat geen enkele van de door de Commissie gesuggereerde maatregelen die het vrije dienstverkeer minder belemmeren doeltreffend genoeg zou zijn om deze doelstellingen te bereiken.
Ofschoon het vaste rechtspraak is dat de op een lidstaat rustende bewijslast weliswaar niet zo zwaar kan zijn dat deze lidstaat positief moet aantonen dat met geen enkele andere voorstelbare maatregel die doelstelling onder dezelfde omstandigheden kan worden verwezenlijkt (zie in die zin arrest van 4 juli 2019, Commissie/Duitsland,
C‑377/17
,
EU:C:2019:562
, punt
), neemt dat immers niet weg dat die lidstaat de door de Commissie overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd moet bestrijden (zie in die zin arresten van 28 januari 2016, Commissie/Portugal,
C‑398/14
,
EU:C:2016:61
, punt
, en 24 januari 2018, Commissie/Italië,
C‑433/15
,
EU:C:2018:31
, punt
).
Zoals het Koninkrijk België aanvoert is het in casu juist dat de ondernemingen van boekhouders BIBF vanwege hun geringe omvang bijzonder moeilijk maatregelen van interne organisatie zouden kunnen uitvoeren, waardoor de bescherming van de door dit beroep in acht te nemen waarborg op onafhankelijkheid en onpartijdigheid zo goed als uitgesloten zou zijn.
Het Koninkrijk België heeft echter niet op overtuigende wijze het betoog van de Commissie ontkracht, volgens hetwelk de controle achteraf door de beroepskamers een minder beperkende maatregel is waarmee kan worden voldaan aan de doelstelling om de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouders BIBF te waarborgen, aangezien de argumentatie van deze lidstaat dat een dergelijke maatregel minder doeltreffend is, op zich niet volstaat om aan te tonen dat een dergelijke controle niet geschikt is om deze doelstelling te bereiken.
Voor zover het Koninkrijk België aanvoert dat het in de praktijk moeilijk is om alternatieve maatregelen zoals door de Commissie gesuggereerd uit te voeren, staat ten slotte vast dat een lidstaat zich niet kan beroepen op praktische, administratieve of financiële moeilijkheden om te rechtvaardigen dat de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen niet worden nageleefd (zie in die zin arrest van 17 juli 2014, Commissie/Griekenland,
C‑600/12
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:2086
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve moet het eerste onderdeel van de eerste grief, dat betrekking heeft op schending van artikel 25 van richtlijn 2006/123 door artikel 21, § 3, van het BIBF-reglement en artikel 21, § 2, van het nieuwe BIBF-reglement, worden aanvaard.
b)

Tweede onderdeel van de eerste grief, inzake schending van artikel 25 van richtlijn 2006/123 door artikel 21, §§ 1 en 2, van het BIBF-reglement
1)

Argumenten van de partijen
Volgens de Commissie schond artikel 21, §§ 1 en 2, van het BIBF-reglement artikel 25 van richtlijn 2006/123, doordat in eerstgenoemde bepaling een regel was opgenomen die stelde dat het beroep van boekhouder BIBF onverenigbaar is met elke ambachtelijke, landbouw- of handelsactiviteit, hoewel bij beslissing van de beroepskamers van deze regel kon worden afgeweken op verzoek van de betrokken boekhouder BIBF.
Met betrekking tot de noodzaak en de evenredigheid van een dergelijk principieel verbod betoogt de Commissie dat niet kan worden gesteld dat de gezamenlijke uitoefening door een boekhouder BIBF van elke ambachts-, landbouw- en handelsactiviteit leidt tot belangenconflicten en altijd nadelig uitvalt voor cliënten, andere dienstverrichters en de samenleving in haar geheel. Zelfs indien dit het geval zou zijn, kan een dergelijke beperking volgens deze instelling niet worden aanvaard om dezelfde redenen als die welke zijn aangevoerd in het eerste onderdeel van de eerste grief.
Als verweer voert het Koninkrijk België aan dat het principiële verbod in artikel 21, § 1, van het BIBF-reglement betrekking had op een beperkt aantal limitatief opgesomde activiteiten die het risico inhielden dat de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouders BIBF werden ondermijnd, en dat het verbod dus niet verder ging dan nodig was om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
Deze lidstaat voegt hieraan toe dat artikel 21, § 2, van het BIBF-reglement bepaalde dat van genoemd gebod kon worden afgeweken met een door de beroepskamers verleende toestemming, voor zover de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de betrokken boekhouder niet in gevaar werden gebracht en voor zover deze samen met het beroep van boekhouder uitgeoefende activiteit bijkomstig was.
Deze lidstaat stelt dat de toestemming in de praktijk steeds werd verleend en dat een dergelijke procedure tot doel had om na te gaan of de boekhouder onafhankelijk en onpartijdig zou blijven en om de consument te beschermen.
2)

Beoordeling door het Hof
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat artikel 21, §§ 1 en 2, van het BIBF-reglement, voor zover het verbood om het beroep van boekhouder BIBF te combineren met elke ambachtelijke, landbouw- of handelsactiviteit behoudens toestemming van de beroepskamers, de daarin bedoelde dienstverrichters onderwierp aan eisen als bedoeld in artikel 25, lid 1, van richtlijn 2006/123.
Daarom moet worden onderzocht of deze eisen kunnen worden gerechtvaardigd op grond van artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123.
In casu bepaalde artikel 21, § 2, van het BIBF-reglement dat de beroepskamers toestemming konden verlenen om het beroep van boekhouder BIBF te combineren met een in artikel 21, § 1, van dat reglement bedoelde activiteit, onder de tweevoudige voorwaarde dat de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de boekhouder BIBF niet in gevaar werden gebracht en deze activiteit bijkomstig was.
Ten eerste moet worden opgemerkt dat artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123 niet voorziet in de mogelijkheid om de gezamenlijke uitoefening van een gereglementeerd beroep met een andere activiteit afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat die activiteit bijkomstig is. Ten tweede betoogt het Koninkrijk België weliswaar dat in de praktijk steeds toestemming werd gegeven voor gezamenlijke uitoefening, maar uit de bewoordingen van artikel 21, § 2, van het BIBF-reglement blijkt dat de beroepskamers dienaangaande beschikten over een beoordelingsbevoegdheid die aan geen enkel criterium was onderworpen, waardoor zij een zeer grote vrijheid hadden om een toestemmingsaanvraag te weigeren of een eerder verleende toestemming in te trekken.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat artikel 21, § 2, van het BIBF-reglement voorbijging aan de grenzen die artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 2006/123 aan de lidstaten stelt wanneer zij voornemens zijn dienstverrichters eisen inzake multidisciplinaire activiteiten op te leggen.
Derhalve moet het tweede onderdeel van de eerste grief, betreffende artikel 21, §§ 1 en 2, van het BIBF-reglement, worden aanvaard, en daarmee de eerste grief in zijn geheel.
2.

Tweede grief: schending van artikel 49 VWEU
1)

Argumenten van de partijen
De Commissie betoogt dat uit alle argumenten met betrekking tot artikel 25 van richtlijn 2006/123 blijkt dat de beperkingen van de mogelijkheid om multidisciplinaire activiteiten uit te uitoefenen, verhinderen dat in andere lidstaten dan het Koninkrijk België gevestigde dienstverrichters zich voor het eerst in die lidstaat vestigen. Zij is bovendien van mening dat deze beperkingen eraan in de weg staan dat dienstverrichters een nevenvestiging oprichten in de vorm van een bijkantoor, een dochteronderneming of een agentschap. Bijgevolg meent deze instelling dat ook schending van artikel 49 VWEU moet worden vastgesteld.
Het Koninkrijk België antwoordt dat artikel 49 VWEU niet van toepassing is op het onderhavige geval, daar de Commissie het bestaan van een grensoverschrijdend element niet heeft aangetoond. Zelfs indien dit artikel van toepassing zou zijn, zou de door de Commissie aangevoerde schending hoe dan ook niet bewezen zijn, om dezelfde redenen als die welke met betrekking tot de eerste grief zijn uiteengezet.
2)

Beoordeling door het Hof
Om te beginnen moet het argument van het Koninkrijk België worden verworpen volgens hetwelk artikel 49 VWEU in het onderhavige geval niet van toepassing is omdat de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake is van een grensoverschrijdend element.
Bij een beroep wegens niet-nakoming moet het Hof immers toetsen of de door de Commissie ter discussie gestelde nationale maatregel er in het algemeen toe kan leiden dat ondernemers uit andere lidstaten ervan afzien om gebruik te maken van de desbetreffende fundamentele vrijheid, ongeacht of het bestaan van een grensoverschrijdend element al dan niet is aangetoond (zie in die zin arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, punt
).
Wat de gegrondheid van deze grief betreft, zij opgemerkt dat artikel 49 VWEU in de weg staat aan elke nationale regeling die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de door het VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging door Unieburgers kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (arrest van 11 december 2014, Commissie/Spanje,
C‑576/13
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:2430
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu kunnen de door de betrokken Belgische regeling opgelegde vereisten, ook al zijn zij op dezelfde wijze van toepassing op zowel in België gevestigde boekhouders als boekhouders uit andere lidstaten, ertoe leiden dat laatstgenoemde categorie wordt belet zich in België te vestigen. Met name het absolute verbod om het beroep van boekhouder BIBF met bepaalde activiteiten te combineren en het systeem van voorafgaande toestemming om dat beroep met elke ambachtelijke, landbouw- en handelsactiviteit te combineren, leggen de in andere lidstaten gevestigde boekhouders mogelijk beperkingen op die financiële gevolgen kunnen hebben en hun werkzaamheden kunnen verstoren, waardoor zij worden ontmoedigd om zich in België te vestigen.
Bijgevolg vormen de in de betrokken Belgische regeling gestelde eisen een beperking op de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU.
Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat nationale maatregelen die de uitoefening van de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, niettemin toelaatbaar kunnen zijn mits zij hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (arrest van 18 mei 2017, Lahorgue,
C‑99/16
,
EU:C:2017:391
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de rechtvaardiging van deze beperkingen betreft, verwijst het Koninkrijk België naar de argumenten die het bij het onderzoek van de eerste grief heeft ontwikkeld.
Derhalve en om dezelfde redenen als die welke respectievelijk in de punten 49 tot en met 58, en de punten 67 en 68 van dit arrest zijn uiteengezet, moeten de door het Koninkrijk België aangevoerde rechtvaardigingsgronden voor de beperkingen van de vrijheid van vestiging worden verworpen en moet bijgevolg de grief betreffende artikel 49 VWEU gegrond worden verklaard.
Uit een en ander volgt dat het Koninkrijk België, door een verbod in te stellen op het gezamenlijk uitoefenen van de activiteiten van boekhouder en die van verzekeringsmakelaar, verzekeringsagent of vastgoedmakelaar dan wel bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening, en door de kamers van het Beroepsinstituut van Erkende Boekhouders en Fiscalisten toe te staan het gezamenlijk uitoefenen van de activiteiten van boekhouder en elke ambachts-, landbouw- en handelsactiviteit te verbieden, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 25 van richtlijn 2006/123 en artikel 49 VWEU.
IV.

Kosten
Krachtens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België grotendeels in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in zijn eigen kosten en in de kosten van de Commissie worden verwezen.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
Door een verbod in te stellen op het gezamenlijk uitoefenen van de activiteiten van boekhouder en die van verzekeringsmakelaar, verzekeringsagent of vastgoedmakelaar dan wel bancaire activiteiten en activiteiten van financiële dienstverlening, en door de kamers van het Beroepsinstituut van Erkende Boekhouders en Fiscalisten toe te staan het gezamenlijk uitoefenen van de activiteiten van boekhouder en elke ambachts-, landbouw- en handelsactiviteit te verbieden, is het Koninkrijk België de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 25 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt en artikel 49 VWEU.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Het Koninkrijk België wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.