CELEX: 62015CJ0489
Præjudiciel forelæggelse
transport med jernbane
direktiv 2001/14/EF
infrastrukturafgifter
opkrævning af afgifter
nationalt tilsynsorgan, der sikrer, at infrastrukturafgifterne er i overensstemmelse med dette direktiv
aftaler om benyttelse af infrastruktur indgået mellem en jernbaneinfrastrukturforvalter og en jernbanevirksomhed
princippet om forbud mod forskelsbehandling
tilbagebetaling af afgifterne uden indgreb fra dette organ og uden for de klageprocedurer, som omfatter dette
national lovgivning, der giver de civile retsinstanser mulighed for at fastsætte et rimeligt beløb, hvis afgifterne var i strid med rimeligheden

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1 og 5, artikel 6, stk. 1, artikel 8, stk. 1, og artikel 30, stk. 1-3, 5 og 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur (
EFT 2001, L 75, s. 29
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004 (
EUT 2004, L 220, s. 16
, herefter »direktiv 2001/14«).
Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem CTL Logistics GmbH og DB Netz AG vedrørende tilbagebetaling af afbestillings- og ændringsafgifter som led i anvendelsen af den jernbaneinfrastruktur, der forvaltes af DB Netz.
Retsforskrifter
EU-retten
I 5., 7., 11., 12., 16., 20., 32., 34., 35., 40. og 46. betragtning til direktiv 2001/14 angives direktivets mål som følger vedrørende jernbaneinfrastrukturafgifterne:
»(5)
For at sikre gennemsigtighed og ikke-diskriminerende adgang til jernbaneinfrastrukturen for alle jernbanevirksomheder bør alle oplysninger, der er nødvendige for at kunne udnytte adgangsretten, offentliggøres i en netvejledning.
[…]
(7)
Tilskyndelse til optimal udnyttelse af jernbaneinfrastrukturen medvirker til at nedbringe samfundets omkostninger ved transport.
[…]
(11)
Afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne skal give alle virksomheder lige adgang uden forskelsbehandling og i videst muligt omfang imødekomme alle brugeres og trafiktypers behov på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde.
(12)
Inden for de rammer, der fastlægges af medlemsstaterne, bør afgifts- og kapacitetstildelingsordninger tilskynde jernbaneinfrastrukturforvaltere til at optimere udnyttelsen af deres infrastruktur.
[…]
(16)
Afgifts- og kapacitetstildelingsordninger skal tillade loyal konkurrence inden for jernbanetransporten.
[…]
(20)
Infrastrukturforvaltere har behov for en vis fleksibilitet for at opnå en mere effektiv udnyttelse af infrastrukturnettet.
[…]
(32)
Det er vigtigt at minimere de konkurrencefordrejninger, der kan opstå mellem jernbaneinfrastrukturer eller mellem transportformer som følger af væsentlige forskelle i afgiftsprincipperne.
[…]
(34)
Der bør investeres i jernbaneinfrastruktur, og infrastrukturafgiftsordningerne bør give infrastrukturforvaltere incitamenter til at foretage de fornødne investeringer, hvis de er økonomisk rentable.
(35)
Enhver afgiftsordning vil sende økonomiske signaler til brugerne. Det er vigtigt, at signalerne til jernbanevirksomhederne er konsekvente og kan danne grundlag for rationelle beslutninger.
[…]
(40)
Jernbaneinfrastruktur er et naturligt monopol, og det er derfor nødvendigt at give infrastrukturforvaltere incitamenter til at nedbringe omkostningerne og forvalte deres infrastruktur effektivt.
[…]
(46)
For at sikre en effektiv forvaltning og en rimelig og ikke-diskriminerende anvendelse af jernbaneinfrastrukturen er det påkrævet, at der oprettes et tilsynsorgan, der tilser, at disse fællesskabsbestemmelser overholdes, og fungerer som klageinstans uanset muligheden for at foretage en retlig prøvelse.«
Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2001/14 er affattet således:
»Dette direktiv fastlægger de principper og procedurer, der skal anvendes ved fastsættelse og opkrævning af jernbaneinfrastrukturafgifter og tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet.
Medlemsstaterne sikrer, at afgifts- og kapacitetstildelingsordninger for relevant jernbaneinfrastruktur overholder de i direktivet fastsatte principper, og giver således infrastrukturforvalteren mulighed for at markedsføre den disponible infrastrukturkapacitet og udnytte den så effektivt som muligt.«
Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Netvejledning« har følgende ordlyd:
»1.   Efter høring af de berørte parter udarbejder og offentliggør infrastrukturforvalteren en netvejledning, der skal kunne anskaffes til en pris, som ikke overstiger udgivelsesomkostningerne.
2.   I netvejledningen redegøres der for karakteren af den infrastruktur, som er til rådighed for jernbanevirksomheder. Den indeholder oplysninger om vilkårene for adgang til den relevante jernbaneinfrastruktur. Netvejledningens indhold er fastlagt i bilag I.
3.   Netvejledningen ajourføres og ændres i nødvendigt omfang.
4.   Netvejledningen offentliggøres mindst fire måneder inden udløbet af fristen for ansøgninger om infrastrukturkapacitet.«
Kapitel II i direktiv 2001/14, der omfatter artikel 4-12, vedrører »infrastrukturafgifter«.
Direktivets artikel 4 med overskriften »Fastsættelse, opkrævning og inddrivelse af afgifter« bestemmer følgende i stk. 1, 4 og 5:
»1.   Medlemsstaterne fastlægger overordnede principper for afgifterne under overholdelse af kravet om forvaltningsmæssig uafhængighed i artikel 4 i [Rådets direktiv 91/440/EØF af 29. juli 1991 om udvikling af Fællesskabets jernbaner (
EFT 1991, L 237, s. 25
)].
Under overholdelse af nævnte krav om forvaltningsmæssig uafhængighed fastsætter medlemsstaterne også de nærmere regler for afgifterne eller overdrager beføjelserne hertil til infrastrukturforvalteren. Infrastrukturforvalteren fastlægger afgiften for brugen af infrastruktur og opkræver den.
[…]
4.   Medmindre der er truffet særlige ordninger i henhold til artikel 8, stk. 2, sikrer infrastrukturforvaltere, at den gældende afgiftsordning er baseret på de samme principper for hele deres net.
5.   Infrastrukturforvaltere sikrer, at anvendelsen af afgiftsordningen resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige jernbanevirksomheder, som udfører samme form for transport på en tilsvarende del af markedet, og at de afgifter, der faktisk anvendes, er i overensstemmelse med netvejledningen.«
I artikel 7-12 i direktiv 2001/14 fastsættes, hvilke afgifter der kan opkræves, og hvordan de beregnes.
Direktivets artikel 7, der har overskriften »Afgiftsprincipper«, fastsætter følgende i stk. 3-5:
»3.   Med forbehold af stk. 4 eller 5 eller artikel 8 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.
4.   Infrastrukturafgiften kan forhøjes med en afgift, som afspejler eventuel knaphed på kapacitet i det klart afgrænsede afsnit af infrastrukturen i perioder med overbelastning.
5.   Infrastrukturafgiften kan ændres for at tage hensyn til omkostningerne ved de miljøvirkninger, der følger af togets drift. En sådan ændring skal differentieres efter omfanget af den forårsagede virkning.
Betaling for miljøomkostninger, der resulterer i en stigning i infrastrukturforvalterens samlede indtægter, er således kun tilladt, hvis en lignende betaling også kræves ved andre konkurrerende transportformer.
Hvis der ikke tilsvarende kræves betaling for miljøomkostninger ved andre konkurrerende transportformer, må den nævnte ændring ikke resultere i, at der samlet sker nogen ændring i infrastrukturforvalterens indtægter. Hvis der tilsvarende kræves betaling for miljøomkostninger for jernbanetransport og konkurrerende transportmåder, og hvis dette resulterer i ekstra indtægter, afgør medlemsstaterne, hvordan indtægterne skal anvendes.«
Nævnte direktivs artikel 8 med overskriften »Undtagelser fra afgiftsprincipperne« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   En medlemsstat kan med henblik på at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud, hvis markedet kan bære det, opkræve tillæg på grundlag af effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper, samtidig med at der sikres navnlig den internationale jernbanegodstransport størst mulig konkurrenceevne. Afgiftsordningen skal respektere de produktivitetsstigninger, som jernbanevirksomhederne opnår.
Afgiftsniveauet må dog ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften, samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge infrastrukturerne.
2.   For særlige fremtidige investeringsprojekter, eller projekter, der er afsluttet højst 15 år før dette direktivs ikrafttræden, kan infrastrukturforvalteren fastsætte eller fortsat fastsætte højere afgifter på grundlag af omkostningerne ved sådanne projekter på lang sigt, hvis de øger effektiviteten og/eller omkostningseffektiviteten og ellers ikke kan eller ikke kunne være blevet iværksat. En sådan afgiftsordning kan også omfatte aftaler om deling af risikoen ved nye investeringer.«
Samme direktivs artikel 9, stk. 5, er affattet således:
»Der skal gælde samme rabatordninger for samme transporttjenester.«
Artikel 12 i direktiv 2001/14 med overskriften »Reservationsafgifter« har følgende ordlyd:
»Infrastrukturforvaltere kan opkræve en passende afgift for kapacitet, hvorom der ansøges, men som ikke udnyttes. Denne afgift skal tilskynde til effektiv udnyttelse af kapaciteten.
Infrastrukturforvalterne skal til enhver tid kunne oplyse alle berørte parter om, hvilken infrastrukturkapacitet der er tildelt brugervirksomhederne.«
Kapitel IV i direktiv 2001/14 med overskriften »Almindelige bestemmelser« bestemmer i artikel 30 under overskriften »Tilsynsorgan«:
»1.   Med forbehold af artikel 21, stk. 6, opretter medlemsstaterne et tilsynsorgan. Dette organ, der kan være ministeriet med ansvar for transportspørgsmål eller et andet organ, skal med hensyn til organisation, finansieringsbeslutninger, retlig struktur og beslutningstagning være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan og tildelingsorgan og enhver ansøger. Organet virker i overensstemmelse med principperne i nærværende artikel, hvorefter klage- og tilsynsfunktioner kan lægges over på separate organer.
2.   En ansøger kan indgive klage til tilsynsorganet, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især ved en af infrastrukturforvalteren eller, hvis det er relevant, jernbanevirksomheden truffet afgørelse vedrørende:
a)
netvejledningen
b)
kriterier i netvejledning[en]
c)
tildelingsproceduren og dens resultat
d)
afgiftsordninger
e)
niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter, som virksomheden skal eller kan komme til at skulle betale
[…]
3.   Tilsynsorganet sikrer, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel II og ikke indebærer forskelsbehandling. Forhandlinger mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter er kun tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet. Tilsynsorganet griber ind, hvis forhandlingerne kan forventes at stride mod dette direktiv.
4.   Tilsynsorganet er beføjet til fra infrastrukturforvalteren, ansøgere og alle involverede tredjeparter i den pågældende medlemsstat at forlange relevante oplysninger, som skal afgives hurtigst muligt.
5.   Tilsynsorganet anmodes om at behandle alle klager og træffe de fornødne foranstaltninger senest to måneder efter modtagelsen af alle oplysninger.
Uanset stk. 6 er en afgørelse truffet af tilsynsorganet bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter.
I tilfælde af en klage vedrørende afslag på en ansøgning om infrastrukturkapacitet eller vedrørende vilkårene for et tilbud om kapacitet bekræfter tilsynsorganet enten, at en ændring af infrastrukturforvalterens beslutning ikke er påkrævet, eller forlanger afgørelsen ændret i overensstemmelse med de af tilsynsorganet angivne retningslinjer.
6.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at afgørelser truffet af tilsynsorganet kan prøves ved en domstol.«
I henhold til bilag I til direktiv 2001/14, hvortil henvises i direktivets artikel 3, stk. 2, indeholder netvejledningen bl.a. følgende oplysninger:
»[…]
2.   Et afsnit om afgiftsprincipper og tariffer. Afsnittet skal indeholde de fornødne detaljerede oplysninger om afgiftsordningen og tilstrækkelige oplysninger om afgifter for de i bilag II anførte tjenesteydelser, der kun leveres af en enkelt leverandør. Det skal i detaljer beskrive den metodologi og de regler og, hvor det er relevant, skalaer, der anvendes i forbindelse med gennemførelsen af artikel 7, stk. 4 og 5, samt artikel 8 og 9. Det skal indeholde oplysninger om allerede besluttede eller planlagte afgiftsændringer.
[…]«
Tysk ret
AEG
I § 14, stk. 4-6, i Allgemeines Eisenbahngesetz (den almindelige lov om jernbaner) af 27. december 1993 (BGBl. 1993, s. 2378) i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer følgende:
»(4)   Jernbaneforvalterne skal fastsætte deres afgifter i overensstemmelse med en bekendtgørelse udstedt i henhold til § 26, stk. 1, nr. 6) og 7), på en sådan måde, at de dækker jernbaneforvalternes udgifter til at levere de obligatoriske ydelser som omhandlet i stk. 1, første punktum, forhøjet med en forrentning, som kan opnås på markedet. Jernbaneforvalterne kan i denne forbindelse fastsætte og opkræve tillæg, der direkte kan henføres til jernbanedriften, og de kan sondre alt efter, om der er tale om jernbanepassagertransport i form af fjerntrafik, jernbanepassagertransport i form af nærtrafik eller godstransport, og efter markedssegment inden for hver af disse transportformer, og konkurrenceevnen bør sikres, navnlig for den internationale jernbanegodstransport. I det ovenfor i andet punktum anførte tilfælde må afgifterne med hensyn til et markedssegment imidlertid ikke overstige de direkte omkostninger til jernbanetransporten, forhøjet med en forrentning, som kan opnås på markedet. I medfør af § 26, stk. 1, nr. 6 og 7,
1.
kan fravigelser af afgiftsfastsættelsen ifølge første punktum kun tillades, hvis omkostningerne dækkes på anden måde, eller
2.
kan der ved en generel afgørelse og i samråd med forbundsorganet for elektricitet, gas, telekommunikation, post og jernbaner (tilsynsorganet) meddeles den kompetente tilsynsmyndighed tilladelse til at fritage alle jernbaneforvaltere for de krav, som er fastsat i første punktum.
(5)   De virksomheder, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, fastsætter deres afgift for adgang til faciliteterne, herunder til de dertil hørende tjenesteydelser, således at de ikke ulovligt skader konkurrenceevnen for de adgangsberettigede. Der foreligger bl.a. en ulovlig skade, såfremt:
1.
forvalteren opkræver afgifter, som på upassende vis overstiger omkostningerne til levering af de i første punktum nævnte tjenesteydelser, eller
2.
visse adgangsberettigede behandles fordelagtigt i forhold til andre adgangsberettigede, uden at dette er støttet på en objektiv grund.
(6)   Detaljer vedrørende adgangen, navnlig vedrørende tidspunkt for og varighed af brugen, samt den afgift, der skal betales, og de øvrige adgangsbetingelser inklusive driftssikkerhedsmæssige bestemmelser aftales mellem den adgangsberettigede og de virksomheder, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, i henhold til den i stk. 1 nævnte bekendtgørelse.«
AEG’s § 14b, stk. 1, i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer:
»Tilsynsorganet skal sikre overholdelse af bestemmelserne i jernbanelovgivningen vedrørende adgangen til jernbaneinfrastrukturen, navnlig hvad angår:
1.
udarbejdelse af køreplaner, navnlig vedrørende beslutninger om tildeling af kanaler i køreplanerne, herunder obligatoriske ydelser
2.
andre beslutninger om tildeling af kanaler, herunder obligatoriske ydelser
3.
adgang til servicefaciliteterne, herunder de dertil hørende tjenesteydelser
4.
betingelserne for anvendelse, principperne for afgiftsfastsættelsen og afgiftens størrelse.«
AEG’s § 14c i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer følgende:
»(1)   Ved udøvelsen af sine funktioner kan tilsynsorganet træffe de foranstaltninger i forhold til de offentlige virksomheder, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, som er nødvendige for at afhjælpe fastslåede og forebygge fremtidige overtrædelser af jernbanelovgivningens bestemmelser om adgang til jernbaneinfrastrukturen.
(2)   Enheder, som er godkendt til at få adgang til infrastrukturen, offentlige jernbaneinfrastrukturvirksomheder og deres personale, skal, når tilsynsorganet og dets repræsentanter udfører deres opgaver, give dem adgang:
1.
til forretningslokaler og anlæg inden for normal åbningstid, og
2.
til at gennemgå bøger, forretningsdokumenter, filer og andre dokumenter og lagre disse på passende datamedier.
(3)   Enheder, som er godkendt til at få adgang til infrastrukturen, offentlige jernbaneinfrastrukturvirksomheder og deres personale, skal give tilsynsorganet og dets repræsentanter:
1.
alle oplysninger
2.
al dokumentation
3.
alle de hjælpemidler og al den bistand, som er nødvendig(e) for, at de kan løse deres opgaver.
Denne bestemmelse gælder også for løbende eller afsluttede forhandlinger om størrelsen af afgifter for brug af infrastrukturen og andre afgifter. De afgivne oplysninger skal være korrekte og udarbejdet i god tro. Alle, som har pligt til at meddele oplysninger, kan nægte at besvare spørgsmål, hvis svaret vil udsætte dem eller en af personer, som er angivet i civilproceslovens § 383, stk. 1, nr. 1-3, for risiko for strafforfølgning eller en sag om en administrativ overtrædelse.
(4)   I henhold til denne lov kan tilsynsorganet sikre, at dets påbud efterkommes i overensstemmelse med bestemmelserne om gennemførelse af administrative foranstaltninger. Bøden kan andrage indtil 500000 EUR.«
AEG’s § 14d i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer følgende:
»De offentlige virksomheder, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, oplyser tilsynsorganet om:
1.
den påtænkte beslutning vedrørende fordelingen af kanaler under køreplanerne, herunder de obligatoriske ydelser, for så vidt som anmodningerne skal afvises
2.
den påtænkte beslutning vedrørende fordelingen af kanaler, herunder de obligatoriske ydelser, uden for udarbejdelsen af køreplanerne, for så vidt som anmodningerne skal afvises
3.
den påtænkte beslutning vedrørende adgangen til servicefaciliteterne, herunder de dertil hørende ydelser, for så vidt som anmodningerne skal afvises
4.
den påtænkte beslutning vedrørende indgåelsen af en rammeaftale
5.
den påtænkte beslutning om at anmode de adgangsberettigede om at tilbyde en højere sats end den, der skulle anvendes på grundlag af betingelserne for adgang til jernbanenettet
6.
den nye affattelse eller påtænkte ændring af betingelserne for adgang til jernbanenettet eller af betingelserne for adgang til servicefaciliteterne, herunder afgiftsfastsættelsen og afgiftens størrelse.
De i stk. 1, nr. 1)-5), omhandlede beslutninger skal begrundes. Jernbaneforvalterne skal endvidere godtgøre, at deres afgiftsfastsættelse er i overensstemmelse med § 14, stk. 4.«
AEG’s § 14e i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer følgende:
»(1)   Tilsynsorganet kan efter modtagelse af en meddelelse i henhold til § 14d gøre indsigelser mod:
1.
en påtænkt beslutning i henhold til § 14d, første punktum, nr. 1), 3) og 5), inden for en frist på 10 arbejdsdage
2.
en påtænkt beslutning i henhold til § 14d, første punktum, nr. 2), inden for en frist på en arbejdsdag
3.
en påtænkt beslutning i henhold til § 14d, første punktum, nr. 4), inden for en frist på fire uger
4.
en påtænkt ny affattelse eller ændring i henhold til § 14d, første punktum, nr. 6), inden for en frist på fire uger
hvis de påtænkte afgørelser ikke er i overensstemmelse med de jernbaneretlige bestemmelser om adgang til jernbaneinfrastruktur.
(2)   Inden udløbet af den frist,
1.
der er fastsat i stk. 1, nr. 1)-3), må den påtænkte beslutning ikke effektivt meddeles de adgangsberettigede.
2.
der er fastsat i stk. 1, nr. 4), kan betingelserne for adgang til jernbanenettet eller betingelserne for adgang til servicefaciliteterne, samt principperne for afgiftsfastsættelsen ikke træde i kraft.
(3)   Hvis tilsynsorganet gør brug af sin indsigelsesret,
1.
vedtages, i det i stk. 1, nr. 1)-3), omhandlede tilfælde, en beslutning i henhold til tilsynsorganets vejledning
2.
træder, i det i stk. 1, nr. 4), omhandlede tilfælde, betingelserne for adgang til jernbanenettet eller til servicefaciliteterne, herunder principperne for afgiftsfastsættelsen og afgifterne, ikke i kraft.
(4)   Tilsynsorganet kan give helt eller delvist afkald på den i § 14d omhandlede meddelelse. Det kan begrænse dette afkald til bestemte offentlige virksomheder, der forvalter jernbaneinfrastrukturen. Dette gælder navnlig, hvis der ikke forventes en konkurrenceforvridning.«
AEG’s § 14f er affattet således:
»(1)   Tilsynsorganet kan af egen drift kontrollere:
1.
betingelserne for adgang til jernbanenettet og betingelserne for adgang til servicefaciliteterne
2.
bestemmelserne vedrørende størrelsen og opbygningen af jernbaneinfrastrukturforvalternes infrastrukturafgifter og andre afgifter.
Tilsynsorganet kan med virkning for fremtiden
1.
pålægge de virksomheder, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, efter organets angivelser at ændre de i første punktum, nr. 1), omhandlede betingelser eller de i første punktum, nr. 2), omhandlede regler for afgiftsfastsættelse, eller
2.
annullere de i første punktum, nr. 1), omhandlede betingelser eller de i første punktum, nr. 2), omhandlede regler for afgiftsfastsættelse, eller
for så vidt som disse betingelser ikke er i overensstemmelse med de jernbaneretlige bestemmelser om adgang til jernbaneinfrastruktur.
(2)   Hvis en aftale om adgang i henhold til § 14, stk. 6, eller om en rammeaftale i henhold til § 14a ikke kommer i stand, kan tilsynsorganet efter anmodning eller på eget initiativ efterprøve jernbaneinfrastrukturvirksomhedens afgørelser. Anmodninger herom kan fremsættes af de adgangsberettigede, hvis ret til adgang til jernbaneinfrastrukturen kan være forringet. Anmodningerne skal fremsættes inden for den frist, inden for hvilken et tilbud om indgåelse af en aftale kan accepteres i overensstemmelse med første punktum. Kontrollen kan navnlig vedrøre:
1.
betingelserne for adgang til jernbanenettet og betingelserne for adgang til servicefaciliteterne,
2.
tildelingsproceduren og dens resultat
3.
størrelsen og opbygningen af infrastrukturafgifterne og andre afgifter.
Tilsynsorganet opfordrer parterne til at fremlægge alle relevante oplysninger inden for en rimelig frist, der ikke kan overstige to uger. Tilsynsorganet træffer efter udløbet af denne frist afgørelse inden for en frist på to måneder.
(3)   Hvis en jernbaneinfrastrukturvirksomheds afgørelse i det i stk. 2 omhandlede tilfælde forringer ansøgerens ret til adgang til jernbaneinfrastrukturen,
1.
pålægger tilsynsorganet jernbaneinfrastrukturvirksomheden at ændre afgørelsen, eller
2.
fastsætter tilsynsorganet selv aftalevilkårene, træffer afgørelse om aftalens ugyldighed og erklærer aftaler, der er i strid med de pågældende betingelser, for ugyldige.«
EIBV
§ 4 i Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (jernbaneinfrastruktur-benyttelsesbekendtgørelse) af 3. juni 2005 (BGBl. 2005, s. 1566) bestemmer i sin ændrede udgave af 3. juni 2009 (BGBl. 2009, s. 1235) (herefter »EIBV«):
»(1)   Forvalteren af jernbanenettet skal fastsætte de adgangsbetingelser (adgangsbetingelser for jernbanenettet), der gælder for leveringen af de i bilag 1, nr. 1), omhandlede tjenesteydelser, og:
1.
offentliggøre dem i det officielle tidende, eller
2.
offentliggøre dem på internettet og i det officielle tidende angive den adresse, hvorpå de kan findes.
På de adgangsberettigedes anmodning fremsender forvalteren af jernbanenettet dem betingelserne for adgang til jernbanenettet mod betaling af fremsendelsesomkostningerne.
(2)   Betingelserne for adgang til jernbanenettet skal i hvert fald indeholde de i bilag 2 til og de øvrige bestemmelser i denne bekendtgørelse nævnte oplysninger samt de almindelige betingelser for anvendelsen af kanalerne. Prislisten er ikke en del af betingelserne for adgang til jernbanenettet.
[…]
(5)   Betingelserne for adgang til jernbanenettet skal offentliggøres senest fire måneder før udløbet af den i § 8, stk. 1, nr. 2, fastsatte frist for at fremsætte anmodninger om tildeling af kanaler inden for køreplanerne. Betingelserne for adgang til jernbanenettet træder i kraft ved udløbet af den i § 8, stk. 1, nr. 2, fastsatte frist for at fremsætte anmodninger.
(6)   Betingelserne for adgang til jernbanenettet gælder ensartet for alle ansøgere. De er bindende for alle parter uanset de heri indeholdte almindelige betingelser.
[…]«
EIBV’s § 21 bestemmer følgende:
»(1)   Jernbaneforvalteren skal udforme sine afgifter for de obligatoriske ydelser på en sådan måde, at de ved en præstationsordning tilskynder jernbanetransportvirksomheder og jernbaneforvalterne til at minimere forstyrrelser på jernbanenettet og forbedre jernbanenettets ydeevne. Principperne om afgiftsfastsættelse på grundlag af præstationer finder anvendelse på hele jernbaneforvalterens net.
(2)   Infrastrukturafgiften kan omfatte en afgift, der tager hensyn til omkostningerne ved de miljøvirkninger, der følger af togdriften, og der skal i denne sammenhæng foretages en differentiering på grundlag af de skabte miljøvirkninger. Dette kan ikke medføre, at jernbaneforvalterens samlede fortjeneste ændres.
(3)   Infrastrukturafgiften kan omfatte en afgift, som afspejler eventuel knaphed på jernbanekapacitet i et klart afgrænset afsnit af jernbaneinfrastrukturen i perioder med overbelastning.
(4)   Såfremt en transporttjeneste medfører supplerende omkostninger i forhold til andre transporttjenester, kan der kun tages hensyn til disse omkostninger hvad angår denne transporttjeneste.
(5)   Med henblik på at undgå store og uforholdsmæssige variationer kan de i stk. 2-4 omtalte afgifter og afgifter for obligatoriske ydelser udmåles over passende perioder.
(6)   Med forbehold for andre bestemmelser i nærværende bekendtgørelse beregnes afgifterne på samme måde for alle adgangsberettigede. Afgifterne nedsættes, såfremt jernbanenettet, skiftespors- og sikkerhedssystemer samt tilhørende installationer til forsyning med kørestrøm langs ruten ikke er i overensstemmelse med kontraktbestemmelserne.
(7)   De af jernbaneforvalteren opkrævede afgifter skal i henhold til § 4, stk. 1, offentliggøres eller meddeles en måned inden, den i § 8, stk. 1, nr. 2), omtalte frist begynder at løbe. Afgifterne gælder for hele den nye køreplansperiode.«
BGB
§ 315 i Bürgerliches Gesetzbuch (den civile lovbog, herefter »BGB«), med overskriften »En parts fastsættelse af ydelsen« bestemmer følgende i stk. 1 og 3:
»(1)   Hvis ydelsen skal fastsættes af en af de kontraherende parter, skal det i tvivlstilfælde lægges til grund, at fastsættelsen skal ske ud fra et rimeligt skøn.
[…]
(3)   Hvis fastsættelsen skal ske ud fra et rimeligt skøn, er fastsættelsen kun bindende for den anden part, hvis den opfylder kravet om rimelighed. Hvis den ikke opfylder kravet om rimelighed, sker fastsættelsen ved dom […]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
CTL Logistics er en privat jernbanevirksomhed, som anvender den jernbaneinfrastruktur, der forvaltes af DB Netz, som er en godkendt offentlig jernbaneinfrastrukturvirksomhed.
DB Netz giver sine kunder adgang til at benytte sin jernbaneinfrastruktur mod betaling af en afgift på grundlag af såkaldte »infrastrukturbenyttelsesaftaler«. De sidstnævnte er formularbaserede aftaler, som regulerer principperne for aftaleforholdet mellem den enkelte jernbanevirksomhed og DB Netz, og som danner grundlag for de individuelle infrastrukturbenyttelsesaftaler, der indgås for kanalbenyttelsen. Disse aftalers bestemmelser inddrages i den enkelte individuelle aftale.
Ifølge disse infrastrukturbenyttelsesaftaler skulle CTL Logistics for brugen af DB Netz’ jernbanenet betale kanalpriser, som blev beregnet på grundlag af den til enhver tid gældende prisliste. Denne sats, som betegnes »kanalprissystemet« (herefter »TPS«), fastsættes af DB Netz uden jernbanevirksomhedernes medvirken forud for bestemte perioder.
Parterne i hovedsagen er uenige om visse afbestillings- og ændringsafgifter, som DB Netz ensidigt fastsatte som poster i TPS, og som blev pålagt, når CTL Logistics ønskede at ændre eller afbestille en bestilt kanal. I perioden 2004-2011 betalte CTL Logistics disse afbestillings- og ændringsafgifter i henhold til TPS, men har herefter krævet afgifterne tilbagebetalt.
Med henblik herpå har CTL Logistics uden forudgående klage til tilsynsorganet indbragt sagen for Landgericht Berlin (den regionale ret i første instans i Berlin, Tyskland).
Efter dette selskabs opfattelse er de pågældende afbestillings- og ændringsafgifter på urimelig vis fastsat ensidigt DB Netz. I henhold til BGB’s § 315 er DB Netz’ fastsættelse af disse afgifter ugyldig, og det tilkommer retten at fastsætte en afgift ud fra et rimeligt skøn. Det afgiftsbeløb, der er betalt for meget, er betalt uden retsgrundlag og kan derfor kræves tilbage.
Den forelæggende ret har bekræftet, at det følger af praksis fra de tyske appeldomstole og Bundesgerichtshof (forbundsdomstolen, Tyskland), at de civile domstole i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede kan undersøge, om det TPS, der gælder for sagsøgte, er rimeligt, og eventuelt selv træffe deres egen afgørelse ved at foretage et rimeligt skøn. Ifølge denne retspraksis er hverken AEG eller EIBV til hinder for en civilretlig kontrol i henhold til BGB’s § 315, eftersom der stadig er et privatautonomt råderum i forbindelse med fastsættelsen af jernbaneinfrastrukturafgiften trods tilsynsorganets kontroller.
Det følger endvidere af denne retspraksis, at BGB’s § 315 og den tyske jernbanelovgivning af processuelle årsager skal finde parallel anvendelse. Et søgsmål i henhold til BGB’s § 315 medfører nødvendigvis en efterprøvelse af den afgift, som er fastsat af den virksomhed, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, og eventuelt en nedsættelse heraf til det loft, der måtte følge af en rimelighedsvurdering, og med tilbagevirkende kraft.
Den forelæggende ret har derimod fundet, at den kontrol støttet på rimeligheden, der foretages i henhold til BGB’s § 315, ikke kan anvendes parallelt med forskrifterne i direktiv 2001/14. Det er den forelæggende rets opfattelse, at anvendelsen af BGB’s § 315 faktisk udfolder en reguleringsfunktion, som hverken er forenelig med princippet om henvisning til kun et tilsynsorgan i medfør af dette direktivs artikel 30, stk. 1, første punktum, eller tager tilstrækkeligt hensyn til de i direktivet fremsatte principper for beregningen af afgiften for brug af infrastrukturen.
På denne baggrund har Landgericht Berlin (den regionale ret i første instans i Berlin) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1)
Skal EU-retlige bestemmelser, navnlig artikel 30, stk. 1, første punktum, [artikel 30,] stk. 2 [og] 3, [artikel 30,] stk. 5, første afsnit, [og artikel 30,] stk. 6, i direktiv [2001/14], fortolkes således, at krav om tilbagebetaling af afgifter for benyttelse af infrastruktur, som er aftalt eller fastsat mellem en infrastrukturforvalter og en ansøger i en rammeaftale, er udelukket, hvis sådanne krav ikke gøres gældende ved de procedurer, der er fastsat for det nationale tilsynsorgan, og de tilsvarende retslige procedurer, i forbindelse med hvilke disse afgørelser fra tilsynsorganet efterprøves?
2)
Skal EU-retlige bestemmelser, navnlig artikel 30, stk. 1, første punktum, [artikel 30,] stk. 2 [og] 3, [artikel 30,] stk. 5, første afsnit, [og artikel 30,] stk. 6, i direktiv [2001/14], fortolkes således, at krav om tilbagebetaling af afgifter for benyttelse af infrastruktur, som er aftalt eller fastsat mellem en infrastrukturforvalter og en ansøger i en rammeaftale, er udelukket, hvis de omtvistede afgifter ikke forudgående er blevet forelagt det nationale tilsynsorgan?
3)
Er en civilretlig efterprøvelse af rimeligheden af afgifter for benyttelse af infrastruktur på grundlag af en national civilretlig bestemmelse, som giver domstolene mulighed for at kontrollere rimeligheden af fastsættelsen af en ydelse, når denne fastsættes ensidigt af den ene part, og eventuelt selv ved egen afgørelse at fastsætte den ud fra et rimeligt skøn, forenelig med EU-rettens bestemmelser, som forpligter infrastrukturforvalteren til at overholde generelle retningslinjer for fastsættelsen af afgiften, såsom kravet om omkostningsdækning (artikel 6, stk. 1, i [direktiv 2001/14]) eller kriterierne vedrørende markedsbæredygtigheden (artikel 8, stk. 1, direktiv [2001/14])?
4)
Hvis [det] tredje spørgsmål besvares bekræftende: Skal den civile domstol ved sin skønsudøvelse overholde kriterierne i direktiv [2001/14] vedrørende fastsættelsen af afgifterne for benyttelse af infrastruktur, og i givet fald hvilke?
5)
Er den civilretlige efterprøvelse af afgifters rimelighed på grundlag af den i tredje spørgsmål nævnte nationale bestemmelse forenelig med EU-retten, for så vidt som de civile domstole fastsætter afgiften under afvigelse fra jernbaneforvalterens generelle afgiftsprincipper og ‑størrelser, selv om jernbaneforvalteren ifølge EU-retten er forpligtet til at sikre ikke-diskriminerende ligebehandling af alle adgangsberettigede (artikel 4, stk. 5, i direktiv [2001/14])?
6)
Er den civilretlige rimelighedsefterprøvelse af en infrastrukturforvalters afgifter forenelig med EU-retten i betragtning af den omstændighed, at EU-retten lægger til grund, at tilsynsorganet har kompetence til at træffe afgørelse om uenigheder mellem infrastrukturforvalteren og den adgangsberettigede om afgifterne for benyttelse af infrastruktur eller om størrelsen eller strukturen af de afgifter for benyttelse af infrastruktur, som den adgangsberettigede skal betale eller ville skulle betale (artikel 30, stk. 5, tredje afsnit, i direktiv [2001/14]), og at tilsynsorganet i lyset af potentielt mange tvister ved forskellige civile domstole ikke længere ville kunne sikre en ensartet anvendelse af jernbanelovgivningen (artikel 30, stk. 3, i direktiv [2001/14])?
7)
Er det foreneligt med EU-retten, navnlig artikel 4, stk. 1, i direktiv [2001/14], hvis nationale bestemmelser forlanger en beregning af samtlige infrastrukturforvalterens afgifter for benyttelse af infrastruktur, som udelukkende er baseret på direkte omkostninger?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første, det andet, det femte og det sjette spørgsmål
Med det første, det andet, det femte og det sjette spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i direktiv 2001/14, navnlig dets artikel 4, stk. 5, og artikel 30, stk. 1, 3, 5 og 6, skal fortolkes således, at de er til hinder for en nationale lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i hvert enkelt tilfælde foreskriver en kontrol af rimeligheden af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen ved de almindelige retsinstanser og eventuelt en mulighed for at ændre disse afgifter uafhængigt af det tilsyn, som føres af det i direktivets artikel 30 omhandlede tilsynsorgan.
Med henblik på at besvare dette spørgsmål henvises indledningsvis til de mål, der forfølges med direktiv 2001/14, samt de principper samt materielle og formelle betingelser, der er fastsat heri vedrørende afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur.
De mål, som forfølges med direktiv 2001/14
Blandt målene med direktiv 2001/14 er navnlig målet om at sikre adgang uden forskelsbehandling til infrastrukturen, som det bl.a. fremgår af 5. og 11. betragtning til dette direktiv (jf. i denne retning dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Ungarn,
C-473/10
,
EU:C:2013:113
, præmis
, og af 18.4.2013, Kommissionen mod Frankrig,
C-625/10
,
EU:C:2013:243
, præmis
).
Endvidere forfølger direktiv 2001/14 et mål om at sikre en loyal konkurrence. I 16. betragtning til dette direktiv anføres i denne henseende, at afgifts- og kapacitetstildelingsordninger skal tillade loyal konkurrence inden for jernbanetransporten.
Den afgiftsordning, som er gennemført med direktiv 2001/14 som et ledelsesredskab, tjener ligeledes til at forfølge et andet mål, nemlig jernbaneinfrastrukturforvalterens uafhængighed (jf. i denne retning dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
, og af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland,
C-556/10
,
EU:C:2013:116
, præmis
).
Det fremgår desuden af 12. betragtning til dette direktiv, at med henblik på at gennemføre målet om en effektiv udnyttelse af jernbaneinfrastrukturen bør afgifts- og kapacitetstildelingsordninger inden for de rammer, der fastlægges af medlemsstaterne, tilskynde jernbaneinfrastrukturforvaltere til at optimere udnyttelsen af deres infrastruktur (jf. i denne retning dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland,
C-556/10
,
EU:C:2013:116
, præmis
).
Med henblik på at gennemføre dette mål bør infrastrukturforvalterne overlades en vis fleksibilitet, som det fremgår af 20. betragtning til nævnte direktiv 2001/14 (jf. i denne retning dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
, og af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland,
C-556/10
,
EU:C:2013:116
, præmis
).
Ligeledes fremgår det af 34. betragtning til dette direktiv, at der bør investeres i jernbaneinfrastruktur, og infrastrukturafgiftsordningerne bør give infrastrukturforvaltere incitamenter til at foretage de fornødne investeringer, hvis de er økonomisk rentable. Forvalterne gives ikke incitamenter til at investere i infrastruktur, hvis de ikke har et vist råderum inden for rammerne af afgiftsordningen (jf. dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
).
Eftersom jernbaneinfrastruktur er et monopol, anføres det derfor endelig i 40. betragtning til den nævnte direktiv, at det er nødvendigt at give infrastrukturforvaltere incitamenter til at nedbringe omkostningerne og forvalte deres infrastruktur effektivt.
En sådan en effektiv forvaltning samt en rimelig og ikke-diskriminerende anvendelse af jernbaneinfrastrukturen kræver ifølge 46. betragtning til dette direktiv, at der oprettes et tilsynsorgan, der tilser, at de relevante gældende EU-regler overholdes, og som fungerer som klageinstans uanset muligheden for at foretage en retlig prøvelse.
De materielle principper, der er fastlagt i direktiv 2001/14
I henhold til artikel 1, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/14 sikrer medlemsstaterne med henblik på at give infrastrukturforvalteren mulighed for at markedsføre og udnytte jernbaneinfrastrukturen så effektivt som muligt, at afgifts- og kapacitetstildelingsordninger for denne overholder de i dette direktiv fastsatte principper.
I denne henseende gælder, at eftersom en grundlæggende betingelse for indførelse af en loyal konkurrence i sektoren for levering af jernbanetjenesteydelser er ligebehandling af jernbanevirksomhederne, skal infrastrukturforvalteren i medfør af det nævnte direktivs artikel 4, stk. 5, sikre, at anvendelsen af afgiftsordningen resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige jernbanevirksomheder, som udfører samme form for transport på en tilsvarende del af markedet, og at de afgifter, der faktisk anvendes, er i overensstemmelse med netvejledningen.
Det skal bemærkes, at denne bestemmelse gennemfører det i 11. betragtning til samme direktiv fastsatte princip om, at afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne bør give alle virksomheder lige adgang uden forskelsbehandling og i videst muligt omfang bør imødekomme alle brugeres og trafiktypers behov på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde.
Dette princip, der fremgår af 11. betragtning til og artikel 9, stk. 5, i direktiv 2001/14, som foreskriver, at lignende nedsættelsesordninger gælder for tilsvarende tjenesteydelser, udgør derfor det centrale kriterium for fastlæggelse og opkrævning af afgiften for brugen af infrastrukturen.
For at sikre det således forfulgte mål og med ønsket om gennemsigtighed pålægger artikel 3 i direktiv 2001/14, der gentager indholdet af femte betragtning hertil, infrastrukturforvalteren at udarbejde og offentliggøre en netvejledning, der i overensstemmelse med bilag I til direktiv 2001/14 bl.a. skal anføre principperne og niveauet for afgiftsfastsættelsen.
Som led i fastsættelsen og inddrivelsen af afgifter for brug af jernbaneinfrastrukturen foreskriver artikel 4, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/14, at fastsættelsen af afgifterne for brug af infrastrukturen og inddrivelsen heraf påhviler infrastrukturforvalterne, som skal sikre en anvendelse af ensartede principper, hvilket bl.a. følger af dette direktivs artikel 4, stk. 4 og 5 (jf. i denne retning dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland,
C-556/10
,
EU:C:2013:116
, præmis
, og af 3.10.2013, Kommissionen mod Italien,
C-369/11
,
EU:C:2013:636
, præmis
).
Følgelig skal de infrastrukturforvaltere, der er forpligtede til at inddrive afgifterne uden forskelsbehandling, ikke alene anvende adgangsbetingelserne for jernbanenettet lige på alle brugere af dette net, men de skal ligeledes sikre, at de faktisk inddrevne afgifter er i overensstemmelse med disse betingelser.
Det i direktiv 2001/14 fastsatte princip om forbud mod forskelsbehandling, som er fremlagt ovenfor, er den logiske følge af den skønsmargen, der er tildelt ved dette direktiv med henblik på fastsættelse og inddrivelse af afgifter for anvendelse af jernbaneinfrastrukturen. Ud over den skønsbeføjelse, der er overladt medlemsstaterne med henblik på at gennemføre og anvende artikel 7 ff. i direktiv 2001/14, bestemmer dette direktivs artikel 4, stk. 1, andet afsnit, i denne henseende, at afgiftsberegningen påhviler infrastrukturforvalteren, som dermed er indrømmet en egen skønsbeføjelse.
Såfremt den nævnte forvalter, som ikke er forpligtet til at inddrive afbestillingsafgifter, alligevel beslutter at inddrive disse, følger det i denne sammenhæng af artikel 12 i direktiv 2001/14, at disse afgifter tilskynder til en effektiv udnyttelse af kapaciteten, forudsat at de er passende og fastsat i overensstemmelse med det princip, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, andet afsnit.
Affattelsen af syvende betragtning til direktiv 2001/14 er i samme retning, idet det anføres, at tilskyndelse til optimal udnyttelse af jernbaneinfrastrukturen medvirker til at nedbringe samfundets omkostninger ved transport.
Endelig skal det bemærkes, at det følger af 35. betragtning til dette direktiv, at enhver afgiftsordning vil sende økonomiske signaler til brugerne, og at det er vigtigt, at disse signaler er konsekvente og tilskynder brugerne til at træffe rationelle beslutninger. Det følger heraf, at disse tilskyndelser kun kan have den tilsigtede virkning, hvis infrastrukturforvalteren rent faktisk har mulighed for at tilpasse sin kommercielle adfærd til markedsvilkårene. Derfor indrømmer direktiv 2001/14 infrastrukturforvalteren en vis skønsbeføjelse med henblik på, at han gennemfører de med dette direktiv forfulgte mål. En hensyntagen til disse mål afspejler sig i den ensartede fastsættelse og kontrol af alle former for afgifter, bl.a. afgifter opkrævet for ansøgte, men ikke anvendte kapaciteter.
De processuelle principper, der er fastlagt i direktiv 2001/14
Hvad angår tilsynsorganet fremgår det af 46. betragtning til direktiv 2001/14, at det for at sikre en effektiv forvaltning og en rimelig og ikke-diskriminerende anvendelse af jernbaneinfrastrukturen er påkrævet, at der oprettes et tilsynsorgan, der tilser, at disse EU-retlige bestemmelser overholdes, og fungerer som klageinstans uanset muligheden for at foretage en retlig prøvelse.
I henhold til dette direktivs artikel 30, stk. 1, er medlemsstaterne følgelig forpligtede til at oprette et sådant organ, som i medfør af direktivets artikel 30, stk. 2, kan forelægges en klage fra en ansøger, der mener at være blevet »uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket«. En klage indgivet i denne henseende vedrører i henhold til denne bestemmelse bl.a. infrastrukturforvalterens afgørelser om afgiftsordningen eller om størrelsen eller opbygningen af de afgifter for brug af infrastrukturen, som ansøgeren er eller kan være forpligtet til at betale, idet tilsynsorganet i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2001/14 skal behandle alle klager og træffe de fornødne foranstaltninger efter senest to måneder.
Det følger deraf, at dette organ ud over at vurdere de afgifter, der gælder i et bestemt tilfælde, skal sikre, at alle afgifterne, for så vidt som de udgør afgiftsordningen, er i overensstemmelse med dette direktivs bestemmelser.
Det centrale tilsyn, som udføres af tilsynsorganet, der sikrer, at afgifterne ikke har karakter af forskelsbehandling, svarer dermed til princippet om, at forvalteren foretager en central fastsættelse af de nævnte afgifter under overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Bestemmelserne vedrørende virkningerne af de afgørelser, der vedtages af tilsynsorganet, samt rækkevidden af dette organs kontroller skal således ses i dette perspektiv.
I denne retning følger det af artikel 30, stk. 3, i direktiv 2001/14, at tilsynsorganet sikrer, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med direktivets kapitel II og ikke indebærer forskelsbehandling. Endvidere foreskriver dette direktivs artikel 30, stk. 3, andet punktum, at forhandlinger mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter kun er tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet, som griber ind, hvis forhandlingerne kan forventes at stride mod direktivets bestemmelser.
Ifølge artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2001/14 er afgørelser truffet af tilsynsorganet bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter, hvorfor disse afgørelser således gælder for alle.
I overensstemmelse med artikel 30, stk. 6, i direktiv 2001/14 skal disse afgørelser kunne prøves ved en domstol.
Det er i lyset af disse principper, at den forelæggende rets første, andet, femte og sjette spørgsmål, som de er omformuleret i denne doms præmis 34, skal besvares.
BGB’s § 315 som fortolket af den forelæggende ret
Hvad angår BGB’s § 315 fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at denne bestemmelse i tysk civilret foreskriver, at når en part som en infrastrukturforvalter ved lov eller ved aftale indrømmes ret til ensidigt at fastsætte den skyldige ydelse i henhold til en aftale, skal denne ret imidlertid i tvivlstilfælde udøves ud fra et rimeligt skøn. Overholdelsen af det rimelige skøn kan efterprøves af de civile domstole, som, hvis de fastslår, at fastsættelsen af ydelsen er urimelig, erstatter den med en rimelig retsafgørelse, der vedtages på grundlag af et skøn. Formålet med BGB’s § 315 er følgelig i konkrete tilfælde at afhjælpe ydelsens overdrevne eller uforholdsmæssige karakter i forhold til kontraktens genstand.
Den forelæggende ret har endvidere fastslået, at det følger af de tyske civile retsinstansers praksis, at de bestemmelser i kontrakter om brug af DB Netz’ infrastruktur, som henviser til afgiftsordningen for kanaler, dels foreskriver en ret til at fastsætte den ydelse, der følger af en kontrakt, dels at den lovbestemte pligt til at oprette en prisliste indebærer en ret til at fastsætte den ydelse, der følger af loven. Disse retter har heraf udledt, at de havde kompetence til at efterprøve afgifterne i henhold til BGB’s § 315, stk. 3, og til eventuelt at træffe deres egne afgørelser efter at have foretaget en vurdering ud fra et rimeligt skøn.
Ifølge den forelæggende ret fortolker de tyske retsinstanser den tyske jernbanelovgivning, dvs. bestemmelserne i AEG og EIBV, som gennemfører direktiv 2001/14, således, at den ikke er til hinder for at anvendelsen af en civilretlig kontrol, der er støttet på BGB’s § 315. En sådan kontrol kan ikke udelukkes, eftersom det følger af princippet om privatautonom aftalefrihed, at infrastrukturforvalteren har et vidt råderum ved fastsættelsen af jernbaneinfrastrukturafgiften trods tilsynsorganets kontroller.
Det følger endvidere af denne retspraksis, at det af processuelle årsager ligeledes er berettiget at anvende BGB’s § 315 og den tyske jernbanelovgivning parallelt. Jernbanevirksomheden kan uden yderligere forudsætninger anlægge et søgsmål i henhold til denne bestemmelse med påstand om, at retten fastsætter afgiften til et rimeligt beløb. Et sådant søgsmål indebærer nødvendigvis en efterprøvelse af den afgift, som jernbaneforvalteren har fastsat, og eventuelt en nedsættelse heraf efter en vurdering ud fra et rimeligt skøn, hvilket gælder med tilbagevirkende kraft, hvorimod en sådan virkning ville være usikker hvad angår afgørelser, der træffes af tilsynsorganet.
Endelig følger det af den nævnte retspraksis, at BGB’s § 315 kan anvendes, selv når afgifterne er fastsat som en almindelig sats, eftersom den retlige forbindelse mellem den virksomhed, der forvalter jernbaneinfrastrukturen, og jernbanetransportvirksomheden i civilretlig henseende er omfattet af AEG’s § 14, stk. 6.
Domstolens besvarelse
Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den kontrol, som er støttet på rimeligheden, og som de nationale civile retsinstanser udøver i henhold til BGB’s § 315, stk. 3, er et almindeligt civilretligt, nærmere bestemt kontraktretligt, instrument, der ikke har nogen konkret forbindelse med den ved direktiv 2001/14 fastsatte kontrol af de afgifter, som infrastrukturforvalterne opkræver. Denne bestemmelse tilsigter således at fastlægge et rimeligt forhold i hver sag.
Det skal for det første fastslås, at en rimelighedsvurdering i hvert konkret tilfælde er i strid med det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 4, stk. 5, i og 11. betragtning til direktiv 2001/14, som det er anført i denne doms præmis 45-54.
I denne henseende fremgår det af sagsakterne, at de civile tyske retsinstansers praksis tager udgangspunkt i princippet om, at BGB’s § 315 har et »selvstændigt anvendelsesområde« parallelt med jernbanelovgivningens anvendelsesområde, og at det dermed skal efterprøves, om infrastrukturforvalteren inden for rammerne af det råderum, som vedkommende er indrømmet i national ret vedrørende fastsættelsen af afgifterne, ligeledes har taget passende hensyn til den sagsøgende jernbanevirksomheds interesser, som går ud over, at betingelserne for adgang til nettet skal være ikke-diskriminerende.
Det skal i denne henseende blot fastslås, at denne retspraksis fører til en anvendelse af de materielle vurderingskriterier vedrørende ydelsernes ligeværd, hvilke kriterier ikke er foreskrevet i de relevante bestemmelser i direktiv 2001/14.
Disse kriterier, der anvendes inden for rammerne af den rimelighedskontrol, som den civile retsinstans udøver i henhold til BGB’s § 315, truer således gennemførelsen af de mål, der forfølges med direktiv 2001/14, eftersom der ikke findes samlede kriterier, som er anerkendt ved den nævnte retspraksis, idet disse kriterier anvendes fra sag til sag under hensyntagen til kontraktens genstand og tvistens parters interesser.
Ved udelukkende at lægge vægt på den enkelte kontrakts økonomiske rationalitet ses der ved anvendelsen af BGB’s § 315 bort fra den omstændighed, at alene en fastsættelse af afgifterne på grundlag af ensartede kriterier kan sikre, at afgiftspolitikken anvendes på samme måde for alle jernbanevirksomheder.
Den rimelighedsvurdering, der foretages i medfør af BGB’s § 315, i forbindelse med en kontrakt, på den ene side, og jernbanelovgivningen, som den fremgår af direktiv 2001/14, på den anden side, vedrører forskellige overvejelser, der – såfremt de anvendes på én og samme kontrakt – kan føre til modstridende resultater.
Derfor er de tyske retsinstansers anvendelse af rimelighedsprincippet i strid med de principper, der er fastlagt i direktiv 2001/14, bl.a. med princippet om ligebehandling af jernbanevirksomhederne.
For det andet skal det nævnes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2001/14 skal fastlægge overordnede principper for afgifterne. De kan også under overholdelse af kravet om infrastrukturforvalterens forvaltningsmæssige uafhængighed fastsætte nærmere regler for afgifterne. I henhold til denne bestemmelse tilkommer det sidstnævnte dels at fastlægge afgiften for brugen af infrastruktur, dels at opkræve den (jf. bl.a. dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
, og af 3.10.2013, Kommissionen mod Italien,
C-369/11
,
EU:C:2013:636
, præmis
).
Denne bestemmelse fastsætter således en kompetencefordeling mellem medlemsstaterne og infrastrukturforvalteren hvad angår afgiftsordningerne. Det tilkommer således medlemsstaterne at fastlægge de overordnede principper for afgifterne, mens fastlæggelsen af afgiften og opkrævningen heraf i princippet tilkommer infrastrukturforvalteren (dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
, af 11.7.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik,
C-545/10
,
EU:C:2013:509
, præmis
, og af 3.10.2013, Kommissionen mod Italien,
C-369/11
,
EU:C:2013:636
, præmis
).
For at målet om at sikre infrastrukturforvalterens forvaltningsmæssige uafhængighed sikres, skal infrastrukturforvalteren inden for rammerne af fastsættelsen af afgifter som defineret af medlemsstaterne have et vist råderum ved fastlæggelsen af størrelsen af afgifterne, som sætter ham i stand til at anvende denne som forvaltningsredskab (dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
og
, samt af 11.7.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik,
C-545/10
,
EU:C:2013:509
, præmis
).
Det fremgår således af 12. betragtning til direktiv 2001/14, at inden for de rammer, der fastlægges af medlemsstaterne, bør afgifts- og kapacitetstildelingsordninger tilskynde jernbaneinfrastrukturforvaltere til at optimere udnyttelsen af deres infrastruktur (dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-483/10
,
EU:C:2013:114
, præmis
).
Selv om det i princippet er korrekt, at disse forvaltere kan beregne afgiften ved hjælp af en afgiftsordning, der finder anvendelse på alle jernbanevirksomheder, vil de ikke kunne opnå den optimering, der følger af en sådan ordning, hvis de til enhver tid risikerer, at en civil domstol i medfør af BGB’s § 315 ud fra rimelighedshensyn fastsætter en afgift, som alene gælder for den ene jernbanevirksomhed, der er part i sagen, idet den nævnte retsinstans’ fastsættelse af afgiften således begrænser infrastrukturforvalterens råderum i et omfang, der er uforeneligt med de mål, der forfølges med direktiv 2001/14 (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Kommissionen mod Italien,
C-369/11
,
EU:C:2013:636
, præmis
).
Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at dette direktivs artikel 8, stk. 2, bestemmer, at med henblik på at tilskynde infrastrukturforvalteren til at optimere udnyttelsen af sin infrastruktur skal denne kunne fastsætte eller opretholde højere afgifter på grundlag af omkostningerne ved visse investeringsprojekter på lang sigt (dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland,
C-556/10
,
EU:C:2013:116
, præmis
).
Det skal således konkluderes, at en kontrol af afgifterne på grundlag af rimelighedsprincippet og den eventuelle vedtagelse af en afgørelse ud fra et rimeligt skøn i henhold til BGB’s § 315, stk. 3, er i strid med de mål, der forfølges med artikel 4, stk. 1, i direktiv 2001/14.
For det tredje skal det fastslås, at den materielle vurdering i henhold til BGB’s § 315 enten er uforenelig med de vurderingskriterier, der er fastsat i artikel 4, 7 og 8 i direktiv 2001/14, eller, såfremt disse krav forudsættes at stemme overens med de i dette direktiv fastsatte, ville føre de civile retsinstanser til at foretage en direkte anvendelse af jernbanelovgivningen og dermed påtage sig tilsynsorganets beføjelser.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at princippet om jernbaneforvalterens fastsættelse af afgifterne for brug af infrastrukturen, hvilken forvalter skal overholde princippet om forbud mod forskelsbehandling, modsvares af tilsynsorganets kontrol, hvilket organ for sit vedkommende skal sikre, at afgifternes ikke-diskriminerende karakter overholdes.
Når de nationale retsinstanser, der er forelagt sager om afgifter for udnyttelse af jernbaneinfrastruktur, som led i deres rimelighedskontrol i henhold til BGB’s § 315 anvender bestemmelserne i den sektorlovgivning, der følger af AEG og EIBV, med henblik på at vurdere beregningsmetoden og størrelsen af afgifterne, underlægges den jernbanelovgivning, der følger af direktiv 2001/14, således ikke blot det kompetente tilsynsorgans vurdering og den efterfølgende efterprøvelse, der foretages af en retsinstans, for hvilken dette organs afgørelser indbringes, men nævnte lovgivning anvendes og præciseres ligeledes af alle kompetente nationale domstole, for hvilke sager indbringes, hvilket er i strid med den enekompetence, som tilsynsorganet er tillagt i henhold til artikel 30 i direktiv 2001/14.
Følgelig vil forskellige afgørelser fra uafhængige civile retsinstanser, som eventuelt ikke er harmoniseret af højere retter, erstatte det kompetente tilsynsorgans ensartede kontrol med eventuelt forbehold for den senere kontrol foretaget af de retsinstanser, der skal træffe afgørelse om et søgsmål anlagt til prøvelse af dette organs afgørelser – i det foreliggende tilfælde de administrative retter, således som det ligeledes foreskrives i artikel 30 i direktiv 2001/14. Heraf følger en sidestilling af to ikke-koordinerede afgørelsesmetoder, hvilket er i åbenbar strid med det mål, der forfølges med artikel 30 i direktiv 2001/14.
For det fjerde har den forelæggende ret med føje fremhævet de praktisk talt uoverkommelige vanskeligheder, som en hurtig integration af forskellige, individuelle retsafgørelser, truffet af civile retter, i en ikke-diskriminerende ordning indebærer, selv om tilsynsorganet bestræber sig på at handle efter disse afgørelser.
For det første følger heraf, i hvert fald indtil en højere retsinstans’ indgriben, en forskelsbehandling, alt efter om jernbanevirksomhederne har indbragt sagen for en civil retsinstans eller ej, og alt efter rækkevidden af den afgørelse, der træffes af denne retsinstans, hvilket udgør en åbenbar tilsidesættelse af det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 4, stk. 5, i direktiv 2001/14.
For det andet fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den kontrol støttet på rimeligheden, der foretages i henhold til BGB’s § 315, indebærer, at infrastrukturforvalteren eller tilsynsorganet med henblik på at undgå en eventuel forskelsbehandling mellem jernbanevirksomhederne foretager en effektiv tilpasning af afgiften, og at denne tilpasning anvendes på alle andre jernbanevirksomheder som følge af vedtagelsen af en afgørelse fra en civil domstol, som ændrer denne afgift på grundlag af en enkelt virksomheds påstand.
Der fremgår ingen forpligtelse af denne art af bestemmelserne om tilsynsorganet i direktiv 2001/14.
Endvidere er argumentet om, at denne metode gør det muligt at give en løsning, som sikrer, at jernbanevirksomheder ikke forskelsbehandles, støttet på en teori om, at tilsynsorganet alene skal reagere på individuelle afgørelser, som de civile domstole tidligere har truffet i henhold til BGB’s § 315. En sådan teori er i åbenbar strid med den opgave, som tilsynsorganet er tillagt, og som den fremgår af artikel 30, stk. 2 og 5, i direktiv 2001/14.
Endelig er denne teori til skade for jernbaneinfrastrukturforvalternes uafhængighed, eftersom disse som reaktion på en civil retsinstans’ afgørelse ville være forpligtet til at imødekomme de »rimelige« faste afgifter, der måtte følge af gennemgangen af enkeltsager, hvilket er i strid med den opgave, som disse infrastrukturforvaltere er tillagt ved direktiv 2001/14.
Det skal i denne forbindelse for det femte fastslås, at tilsynsorganets afgørelsers bindende karakter for alle berørte parter, som det fremgår af artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2001/14, ikke ville blive overholdt. Det følger nemlig af denne bestemmelse, at tilsynsorganets afgørelser, der eventuelt er underkastet retslig kontrol, skaber retsvirkninger for alle de berørte parter i jernbanesektoren, uanset om de er transportvirksomheder eller infrastrukturforvaltere. Det ville være i strid med dette princip, at de domme, som afsiges af de civile retsinstanser, eventuelt på grundlag af de kriterier, der er fastsat i lovgivningen om beregning af afgifterne, kun har virkning for parterne i den sag, der er forelagt disse retter.
Den adgangsberettigede, som anlægger en sag mod en infrastrukturforvalter med påstand om tilbagebetaling af en del af den afgift, der anses for urimelig, ville således nødvendigvis opnå en fordel i forhold til sine konkurrenter, som ikke har anlagt et sådant søgsmål. Den civile ret, for hvilken sagen er indbragt, har i modsætning til tilsynsorganet ikke mulighed for at udvide tvisten til andre kontrakter om udnyttelse af infrastrukturen eller at afsige en dom, der vil gælde for hele den pågældende sektor.
Denne situation ville ikke alene rejse tvivl om det princip, der fremgår af lovgivningen om adgang til jernbaneinfrastrukturen, hvorefter virkningen af de vedtagne afgørelser er bindende for alle berørte parter, og ville nødvendigvis medføre en ulige behandling af de adgangsberettigede, hvilket direktiv 2001/14 netop tilsigter at undgå, men ville ligeledes skade målet om at sikre en loyal konkurrence i sektoren for levering af jernbanetjenesteydelser.
Derfor kan en tilbagebetaling af afgifter i henhold til civilretlige bestemmelser kun ske, såfremt afgiftens ulovlige karakter, henset til lovgivningen om adgang til jernbaneinfrastrukturen, i overensstemmelse med bestemmelserne i national ret først er blevet fastslået af tilsynsorganet eller af en national ret, der har efterprøvet dette organs afgørelse, og for så vidt som dette krav om tilbagebetaling kan gøres til genstand for et søgsmål for de civile nationale domstole i stedet for den i denne lovgivning fastsatte klage.
For det sjette fremgår det af det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at et forlig som led i et civilt søgsmål og følgelig i en sag anlagt i henhold til BGB’s § 315 ikke er udelukket. Argumentet om, at BGB’s § 315 har et »selvstændigt anvendelsesområde« parallelt med lovgivningen om adgang til jernbaneinfrastrukturen, indebærer, at forligsforhandlingerne kan finde sted uden deltagelse af tilsynsorganet, som ikke er part i en sådan sag.
Denne udelukkelse af tilsynsorganet er i strid med affattelsen af og formålet med artikel 30, stk. 3, andet og tredje punktum, i direktiv 2001/14, som dels foreskriver, at forhandlinger indledt mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter kun er tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet, dels at dette organ skal gribe ind, hvis disse forhandlinger kan forventes at stride mod direktivets bestemmelser.
For det syvende synes de tyske retters anvendelse af BGB’s § 315 ikke at være forenelig med det mål, der forfølges med direktiv 2001/14, som er at tilskynde forvalterne til at optimere udnyttelsen af deres infrastruktur, bl.a. i medfør af det nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, som bestemmer, at infrastrukturforvalteren kan opkræve en afgift for kapacitet, hvorom der ansøges, men som ikke udnyttes. Den begrundelse, som anvendelsen af BGB’s § 315 er støttet på, om, at denne bestemmelse har et »selvstændigt anvendelsesområde«, parallelt med anvendelsesområdet for lovgivningen om udnyttelse af jernbaneinfrastrukturen, må føre til den konklusion, at der ikke er taget hensyn til de konkrete mål, som tilsigtes med bestemmelserne i denne lovgivning.
Selv om det forudsættes, at anvendelsen af BGB’s § 315 tillader, at de konkrete formål, der forfølges med direktiv 2001/14, tages i betragtning, er der en åbenbar risiko for, at en nedsættelse af de afgifter, der fastsættes fra sag til sag, kan medføre forskelle hvad angår den opnåede tilskyndende virkning, og at jernbanetransportvirksomhederne vil blive tilskyndet til med civile søgsmål at opnå fordele, som andre virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende situation, ikke vil have.
Denne tilskyndelse kan ligeledes skade den interesse, som findes i at bidrage til en optimal udnyttelse af infrastrukturen ved hjælp af en foranstaltning med henblik på en passende organisation eller så hurtig en afbestilling som muligt af en reservering af kapacitet, hvilket er i strid med det mål, der forfølges med artikel 12, stk. 1, i direktiv 2001/14.
Henset til det ovenstående skal bestemmelserne i direktiv 2001/14, navnlig dets artikel 4, stk. 5, og artikel 30, stk. 1, 3, 5 og 6, fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i hvert enkelt tilfælde foreskriver en kontrol af rimeligheden af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen ved de almindelige retsinstanser og eventuelt en mulighed for at ændre disse afgifter uafhængigt af det tilsyn, som føres af det i direktivets artikel 30 omhandlede tilsynsorgan.
Det tredje, det fjerde og det syvende spørgsmål
Det tredje, det fjerde og det syvende spørgsmål er alene fremsat, såfremt det første, det andet, det femte og det sjette spørgsmål skulle besvares bekræftende.
Eftersom det det første, andet, femte og sjette spørgsmål skal besvares benægtende, er det ufornødent at besvare det tredje, fjerde og syvende spørgsmål.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Bestemmelserne i Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004, navnlig dette direktivs artikel 4, stk. 5, og artikel 30, stk. 1, 3, 5 og 6, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i hvert enkelt tilfælde foreskriver en kontrol af rimeligheden af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen ved de almindelige retsinstanser og eventuelt en mulighed for at ændre disse afgifter uafhængigt af det tilsyn, som føres af det i artikel 30 i direktiv 2001/14, som ændret ved direktiv 2004/49, omhandlede tilsynsorgan.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.