CELEX: 62017CJ0377
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Servicii în cadrul pieței interne
Directiva 2006/123/CE
Articolul 15
Articolul 49 TFUE
Libertatea de stabilire
Onorarii ale arhitecților și ale inginerilor pentru prestațiile de planificare
Tarife minime și maxime

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin menținerea unor tarife obligatorii pentru arhitecți și pentru ingineri, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 TFUE, precum și al articolului 15 alineatul (1) alineatul (2) litera (g) și alineatul (3) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (
JO 2006, L 376, p. 36
, Ediție specială 13/vol. 58, p. 50).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentul (40) al Directivei 2006/123 are următorul cuprins:
„Conceptul de «motive imperative de interes general» la care se face referire în anumite dispoziții din prezenta directivă a fost elaborat de către Curtea de Justiție în jurisprudența sa în legătură cu articolele 43 și 49 din tratat și ar putea evolua în continuare. Noțiunea, astfel cum este recunoscută în jurisprudența Curții de Justiție, cuprinde cel puțin următoarele justificări: […] protecția beneficiarilor de servicii; […] protecția mediului și a mediului urban, inclusiv amenajarea teritoriului, […] protecția proprietății intelectuale, obiectivele de politică culturală, […]”
Articolul 2 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.”
Articolul 15 din directiva menționată prevede:
„(1)   Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2)   Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
[…]
(g)
tarife obligatorii minime și/sau maxime pe care trebuie să le respecte prestatorul;
[…]
(3)   Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
[…]
(5)   În raportul de evaluare reciprocă prevăzut la articolul 39 alineatul (1), statele membre menționează următoarele:
(a)
cerințele pe care intenționează să le mențină și motivele pentru care acestea consideră că sunt conforme cu condițiile stabilite la alineatul (3);
(b)
cerințele care au fost eliminate sau simplificate.
(6)   Începând cu 28 decembrie 2006, statele membre nu introduc nicio cerință nouă de tipul celor menționate la alineatul (2), cu excepția cazului în care cerința respectivă îndeplinește condițiile stabilite la alineatul (3).
[…]”
Dreptul german
Tarifele arhitecților și ale inginerilor sunt reglementate de Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (Regulamentul privind onorariile arhitecților și ale inginerilor) din 10 iulie 2013 (BGBl. I, p. 2276, denumit în continuare „HOAI”).
Articolul 1 din HOAI are următorul cuprins:
„Prezentul regulament reglementează calculul remunerațiilor prestațiilor de bază ale arhitecților și ale inginerilor (mandatari) cu sediul în Germania, având în vedere că respectivele prestații de bază sunt menționate de prezentul regulament și sunt furnizate de pe teritoriul german.”
Potrivit articolului 3 din HOAI:
„1.   Onorariile pentru prestațiile de bază ale planificării de suprafețe, de lucrări și specializate sunt reglementate cu efect obligatoriu în părțile 2-4 din prezentul regulament. Onorariile pentru serviciile de consultanță menționate în anexa 1 nu sunt reglementate cu caracter obligatoriu.
2.   Serviciile de bază care sunt în general necesare pentru executarea conformă a unui mandat sunt incluse în profilurile de servicii. Profilurile de prestații sunt subdivizate în etape de prestații, în conformitate cu prevederile părților 2-4.
3.   Lista prestațiilor speciale menționate de prezentul decret și profilurile de servicii și anexele acestora nu sunt exhaustive. Prestațiile speciale pot fi de asemenea convenite pentru planurile de profiluri de prestații și pentru fazele de prestații în care acestea nu sunt incluse, cu condiția ca acestea să nu constituie prestații de bază. Onorariile pentru prestațiile speciale pot fi convenite în mod liber.
4.   Caracterul economic al prestației trebuie respectat întotdeauna.”
Articolul 7 din HOAI prevede:
„1.   Onorariile se bazează pe convenția scrisă adoptată de părțile contractante în momentul acordării mandatului și se încadrează în valorile minime și maxime stabilite de prezentul regulament.
2.   În cazul în care costurile sau suprafețele eligibile stabilite se situează în afara baremelor fixate în tabelele de onorarii din prezentul regulament, onorariile pot fi convenite în mod liber.
3.   Valorile minime stabilite în prezentul regulament pot fi reduse în cazuri excepționale, prin intermediul unui acord scris.
4.   Valorile maxime stabilite în prezentul regulament pot fi depășite numai în cazul unor prestații de bază extraordinare sau cu o durată neobișnuit de lungă, prin intermediul unui acord scris. În acest caz, nu sunt luate în considerare împrejurările care au fost deja determinante pentru clasificarea în grilele de onorarii sau pentru clasificarea în limitele valorilor minime și maxime.”
Părțile 2-4 din HOAI, menționate la articolul 3 alineatul 1 din acest regulament, conțin dispoziții detaliate privind valorile minime și maxime pentru planificarea de suprafețe, de lucrări și pentru planificarea specializată. Unele dintre aceste dispoziții permit reducerea tarifelor minime în cazurile excepționale, în conformitate cu articolul 7 alineatul 3 din regulamentul menționat.
Articolul 44 alineatul 7 din HOAI prevede:
„În cazul în care sarcina de planificare de construcții civile care au o mare extindere în lungime și sunt edificate în condiții egale de construcție este disproporționată în raport cu onorariile calculate, se aplică articolul 7 alineatul 3.”
Articolul 52 alineatul 5 din HOAI prevede:
„În cazul în care sarcina de planificare de structuri care suportă construcții civile care au o mare extindere în lungime și sunt edificate în condiții egale de construcție este disproporționată în raport cu onorariile calculate, se aplică articolul 7 alineatul 3.”
Articolul 56 alineatul 6 din HOAI are următorul cuprins:
„În cazul în care sarcina de planificare a echipamentelor tehnice de construcții civile care au o mare extindere în lungime și sunt edificate în condiții egale de construcție este disproporționată în raport cu onorariile calculate, se aplică articolul 7 alineatul 3.”
Procedura precontencioasă
După o evaluare a respectării obligațiilor prevăzute de Directiva 2006/123, Comisia a organizat reuniuni bilaterale cu anumite state membre cu privire, printre altele, la tarifele obligatorii prevăzute de legislațiile naționale. În acest context, Comisia a deschis o procedură EU Pilot, în cadrul căreia Republica Federală Germania a luat poziție la 10 martie 2015 pentru a justifica dispozițiile HOAI referitoare la tarifele arhitecților și ale inginerilor.
Prin scrisoarea de punere în întârziere din 18 iunie 2015, Comisia a atras atenția autorităților germane cu privire la faptul că dispozițiile HOAI referitoare la tarife puteau încălca articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (g) și alineatul (3) din Directiva 2006/123, precum și articolul 49 TFUE.
Prin scrisoarea din 22 septembrie 2015, Republica Federală Germania a contestat motivele care îi erau reproșate. Aceasta a susținut că HOAI nu restrângea libertatea de stabilire și că, chiar presupunând că acesta ar fi fost cazul, o eventuală restricție de acest tip ar fi fost justificată de motive imperative de interes general. Ea a arătat de asemenea că dispozițiile naționale în cauză nu reglementează decât situațiile pur interne, care nu ar fi putut fi apreciate în lumina Directivei 2006/123 și a articolului 49 TFUE.
La 25 februarie 2016, Comisia a emis un aviz motivat în care a reiterat argumentele pe care le prezentase în scrisoarea de punere în întârziere. Ea a invitat acest stat membru să ia măsurile necesare pentru a se conforma acestui aviz în termen de două luni de la primirea acestuia. Republica Federală Germania a răspuns la avizul respectiv la 13 mai 2016, menținându‑și argumentația.
Întrucât a considerat că Republica Federală Germania nu a remediat încălcarea reproșată, Comisia a decis să formuleze prezenta acțiune.
Prin decizia președintelui Curții din 7 noiembrie 2017, a fost admisă cererea de intervenție în litigiu a Ungariei în susținerea concluziilor Republicii Federale Germania.
Cu privire la acțiune
Argumentația părților
Comisia susține, în primul rând, că HOAI conține o restricție privind libertatea de stabilire garantată de articolul 49 TFUE și de Directiva 2006/123. Ea consideră că această reglementare, care instituie un sistem de tarife minime și maxime pentru prestațiile arhitecților și ale inginerilor, împiedică intrarea pe piața germană a unor noi furnizori provenind din alte state membre. În această privință, ea susține că HOAI limitează posibilitățile acestora, pentru care este mai puțin facil să atragă o clientelă pe piața germană, de a oferi servicii echivalente cu cele oferite de furnizorii deja stabiliți în Germania la prețuri inferioare celor prevăzute de tariful obligatoriu sau prestații superioare la prețuri care depășesc tarifele maxime prevăzute.
Această instituție consideră că densitatea ofertei de servicii furnizate de către arhitecții și de către inginerii din Germania nu are nicio incidență asupra existenței restricțiilor în discuție la libertatea de stabilire. În această privință, ea susține că articolul 15 din Directiva 2006/123 nu face referire la situația pieței și că Curtea, în Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții (
C‑94/04 și C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), a considerat că stabilirea unor onorarii minime pentru avocați constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor, în condițiile în care piața era caracterizată prin prezența unui număr extrem de ridicat de avocați.
Pe de altă parte, ea susține că, deși HOAI se referă la modalitățile de furnizare de servicii de către arhitecți și de către ingineri, acesta afectează, prin efectele sale, accesul ca atare pe piață.
În plus, Comisia deduce din modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2006/123 că aceasta se aplică și în cazul unor situații pur interne.
În al doilea rând, Comisia consideră că restricțiile privind libertatea de stabilire pe care le implică HOAI nu pot fi justificate prin motivele imperative de interes general invocate de Republica Federală Germania.
Primo
, Comisia apreciază că menținerea unui nivel ridicat de prestații nu poate, în speță, să justifice restricția în cauză. Nu se poate deduce din Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții (
C‑94/04 și C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), că Curtea a considerat ca fiind legală orice reglementare care stabilește tarife minime în cazul în care piața este caracterizată de un număr mare de furnizori ai serviciilor în cauză. Dovada că tarifele erau de natură să asigure calitatea acestor servicii trebuia să fie făcută de Republica Federală Germania.
În special, Comisia apreciază că acest stat membru ar fi trebuit să demonstreze că abandonarea tarifelor minime conducea la stabilirea unui nivel de preț pentru aceste prestații care putea genera incertitudini cu privire la calitatea acestora. Din datele Eurostat ar reieși că rata brută de exploatare în cazul prestațiilor de arhitectură în Germania este net mai mare decât în alte state membre, în condițiile în care nu ar exista niciun indiciu potrivit căruia calitatea prestațiilor furnizate în celelalte state membre ar fi mai redusă din cauza practicării de marje inferioare. În plus, Comisia arată că HOAI depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit, în măsura în care prestatorii care doresc să își ofere serviciile la un preț mai mic în raport cu tariful minim nu au posibilitatea de a dovedi că îndeplinesc toate cerințele impuse de reglementarea națională.
Comisia subliniază că recurgerea frecventă la facultatea, prevăzută de HOAI, de a încheia o convenție privind costurile de construcție și de a stabili onorarii inferioare tarifelor minime, fără o scădere a calității serviciilor, fragilizează argumentația Republicii Federale Germania.
Secundo
, Comisia respinge argumentația potrivit căreia obiectivul de protecție a consumatorilor prin eliminarea asimetriei de informare dintre consumatori și prestatori ar fi îndeplinit prin nivelul calitativ ridicat al serviciilor, care ar fi el însuși garantat prin impunerea unor tarife minime. Potrivit Comisiei, această argumentație ar fi întemeiată pe premisa eronată potrivit căreia astfel de tarife garantează calitatea serviciilor furnizate.
Pe de altă parte, Comisia observă că articolul 22 din Directiva 2006/123 obligă prestatorii să informeze destinatarii despre prețul unui serviciu sau despre metoda de calcul a acestui preț. Autoritățile naționale ar putea să prevadă publicarea de informații cu privire la prețurile practicate în mod curent ca indici ai practicilor pieței În plus, ea observă că Republica Federală Germania nu a explicat motivele pentru care o asimetrie de informare nu exista în cazul serviciilor de consultanță, care nu sunt supuse tarifelor obligatorii prevăzute de HOAI.
Această instituție consideră că studiile invocate de respectivul stat membru nu permit să se demonstreze existența unei corelații între prețurile serviciilor și calitatea acestora. Ea arată de asemenea că motivele pentru care pretinsul efect de stimulare al tarifelor minime ar conduce la consecințele descrise în termeni generali de Republica Federală Germania nu rezultă din explicațiile prezentate de statul membru menționat. Comisia consideră că scrisoarea Consiliului european al camerelor de ingineri din 5 noiembrie 2015 face trimitere la declarația consiliului menționat din 26 septembrie 2015, care descrie în mod pozitiv schemele care asigură o remunerație uniformă, previzibilă și transparentă pentru anumite tipuri de prestații, fără însă a limita în mod obligatoriu tarifele stabilite pentru acestea. Comisia este de părere că reiese din declarația menționată că măsuri mai puțin restrictive decât cele prevăzute de HOAI permit atingerea obiectivelor urmărite. Ea consideră că, pentru a atinge nivelul de calitate dorit, ar fi necesar să se adopte măsuri alternative celor prevăzute de HOAI, precum norme referitoare la calificările profesionale și la răspunderea profesională.
Tertio
, Comisia susține că obiectivele care constau în asigurarea menținerii și a perenității întreprinderilor prestatoare de servicii, precum și a venitului prestatorilor sunt de natură pur economică și nu constituie motive imperative de interes general.
În al treilea rând, Comisia consideră că, spre deosebire de ceea ce susține Republica Federală Germania, normele tarifare prevăzute de HOAI nu sunt apte să atingă obiectivul de protecție a consumatorilor, având în vedere că acestea nu îi informează cu privire la caracterul adecvat al prețurilor propuse și nici nu îi fac să fie în măsură să verifice, în pofida grilei tarifare prevăzute de HOAI, cuantumurile practicate. Potrivit acestei instituții, deși această grilă tarifară permite consumatorilor să distingă cu mai multă ușurință diferitele prestații care le sunt propuse și poate eventual fi utilă pentru a clasifica prestațiile în funcție de importanța lor, ea nu justifică însă obligația de a recurge la tarife minime și maxime stabilite în funcție de această subdiviziune.
În al patrulea rând, Comisia arată că articolul 7 alineatele 3 și 4 din HOAI, care permite o anumită flexibilitate în aplicarea tarifelor obligatorii, a fost conceput ca o excepție, interpretată în mod strict de către instanțele germane. Ar fi astfel posibil să se deroge, prin acord scris, de la tarifele maxime doar în cazul unor prestații de bază extraordinare sau cu o durată neobișnuit de lungă.
Ea susține de asemenea că, în temeiul articolului 7 alineatul 3 din HOAI, derogările de la tarifele minime sunt permise în cazuri specifice, referitoare la prestațiile furnizate de ingineri, iar nu de arhitecți.
Derogările de la tarifele minime sunt, potrivit Comisiei, de asemenea interpretate în mod strict de către instanțele germane. Citând jurisprudența Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție, Germania), Comisia susține că un furnizor nu poate să repercuteze asupra clienților săi economii de costuri realizate în întreprinderea sa, prin raționalizare, în cazul în care aceasta conduce la stabilirea unui preț care ar fi inferior tarifelor minime. În ceea ce privește, mai precis, Hotărârea Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție) din 22 mai 1997, Comisia susține că rezultă din aceasta că chiar și cazul unei colaborări durabile bazate pe o ofertă a unui arhitect sau a unui inginer care prevede tarife inferioare tarifelor minime constituie o încălcare a HOAI, deoarece fiecare contract trebuie să fie considerat separat. Comisia concluzionează că sistemul german nu este suficient de flexibil pentru a fi considerat conform cu dreptul Uniunii.
În plus, Comisia susține, pe de o parte, că Republica Federală Germania nu a prezentat motivele pentru care se presupune că tarifele maxime contribuie la eliminarea asimetriilor de informare dintre consumatori și prestatori cu privire la calitatea serviciilor furnizate. Instituția respectivă concluzionează, pe de altă parte, că obiectivul de protecție a clienților în ceea ce privește stabilirea de onorarii excesive poate fi atins prin punerea la dispoziția clientului a unei informări adecvate, cu ajutorul căreia acesta poate evalua modul în care prețul care îi este solicitat se situează în raport cu prețurile obișnuite de pe piață. O asemenea măsură ar fi mai puțin constrângătoare decât cea care rezultă din sistemul tarifar prevăzut de HOAI.
Republica Federală Germania arată, în primul rând, că HOAI nu încalcă nici articolul 49 TFUE, nici Directiva 2006/123, în măsura în care, pe de o parte, acesta nu prevede tarife minime și maxime în materie de onorarii decât pentru prestații de bază care țin de planificarea terenurilor, a clădirilor și de alte planificări specializate, pentru care garantarea unui standard de calitate înalt corespunde unui obiectiv de interes general, iar nu pentru prestații de consultanță, ale căror onorarii ar fi negociabile în mod liber între părți.
Pe de altă parte, HOAI ar prevedea numeroase excepții, pentru a garanta că se pot conveni onorarii corecte în fiecare caz particular, ceea ce ar echivala cu gradul ridicat de flexibilitate a acestei reglementări care ar permite unor operatori provenind din alte state membre ale Uniunii Europene să intre pe piața germană în condiții de concurență efectivă.
În această privință, Republica Federală Germania se întemeiază pe jurisprudența Curții, în special pe Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia (
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
), potrivit căreia tarife minime și maxime nu constituie o restricție privind libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor în cazul în care regimul care le prevede se caracterizează printr‑o flexibilitate care permite o anumită modulare a tarifelor în funcție de natura prestațiilor care au fost efectuate. Or, în speță, HOAI ar prevedea o astfel de flexibilitate atât în ceea ce privește tarifele minime, cât și tarifele maxime.
Pe de altă parte, ea susține că rezultă din Hotărârea din 15 noiembrie 2016, Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
), că situații pur interne nu trebuie să fie apreciate în lumina libertății de stabilire și a Directivei 2006/123, întrucât nici una, nici cealaltă nu sunt aplicabile unor astfel de situații.
În plus, acest stat membru consideră că Comisia nu a prezentat motivele pentru care accesul pe piață ar fi restrâns de tarife minime și maxime prevăzute de HOAI și nici nu a demonstrat existența unor restricții concrete privind libertatea de stabilire. Aceasta s‑ar fi referit doar la „restricții eventuale” și s‑ar fi limitat să susțină că situația pieței este „fără importanță”. Or, respectivul stat membru invocă în această privință jurisprudența Curții potrivit căreia nu ar exista o restricție atunci când efectele eventuale ale unei măsuri asupra libertății de stabilire sunt prea aleatorii și prea indirecte, precum și considerentul (69) al Directivei 2006/123, al cărui mod de redactare amintește în esență această jurisprudență. Prin urmare, acesta consideră că, în speță, măsura care trebuie evaluată, care nu vizează nici măcar accesul pe piață, nu produce niciun efect concret asupra libertății de stabilire și că Comisia nu a făcut dovada care îi revenea, a existenței unui astfel de efect.
Republica Federală Germania face referire, în continuare, la documente provenind de la organizațiile profesionale ale arhitecților și ale inginerilor, din care ar rezulta că HOAI nu împiedică accesul pe piața germană și nu constituie un obstacol în calea libertății de stabilire pe teritoriul acestui stat membru.
În al doilea rând și cu titlu subsidiar, Republica Federală Germania susține că sistemul tarifar prevăzut de HOAI este justificat de motive imperative de interes general, și anume garantarea calității prestațiilor de planificare, protecția consumatorilor, siguranța arhitecturală, conservarea culturii arhitecturale și construirea ecologică. Potrivit acestui stat membru, obiectivul principal al HOAI este de a garanta un standard de calitate ridicat al prestațiilor arhitecților și ale inginerilor.
Republica Federală Germania subliniază că o prestație de planificare de calitate corespunde obiectivului de protecție a consumatorului în două privințe, prin aceea că garantează siguranța clădirilor și prin aceea că urmărește să evite erorile la executarea lucrărilor, care ar fi, astfel, de asemenea mai rapidă și mai puțin costisitoare. Respectivul stat membru adaugă că stabilirea tarifelor minime este susținută atât de organizațiile profesionale ale constructorilor, cât și de asociațiile de consumatori.
Republica Federală Germania contestă argumentația Comisiei prin care aceasta apreciază că restricția în discuție a libertății de stabilire nu este justificată. Ea susține în special că menținerea unei structuri de piață bazată pe întreprinderi mici și mijlocii este un obiectiv dorit, în măsura în care are ca efect să garanteze existența unui număr ridicat de prestatori și să contribuie la o concurență bazată pe o „mai bună calitate”. Acest stat membru arată că constatarea Comisiei privind ratele brute de exploatare în Germania poate fi denaturată în mod semnificativ de structura întreprinderilor active pe teritoriul său. El adaugă că posibilitatea de a încheia o convenție privind costurile de construcție, care a existat între anii 2009 și 2014, a fost declarată ilegală de Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție, Germania) în anul 2014.
În al treilea rând, Republica Federală Germania consideră că stabilirea unor tarife minime este de natură să asigure obiectivul de garantare a unui nivel ridicat de calitate a prestațiilor. În această privință, ea amintește că Curtea, în Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții (
C‑94/04 și C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), a recunoscut, în principiu, existența unei legături, pe o piață caracterizată de o puternică asimetrie de informare între prestatorii și destinatarii de servicii, precum și prin prezența unui număr ridicat de prestatori de servicii, între introducerea unui tarif minim pentru prestări de servicii și menținerea calității acestora din urmă, chiar și în cazul în care a lăsat instanței naționale sarcina de a constata existența și pertinența acestei legături în litigiul principal. Curtea ar fi recunoscut de altfel statelor membre o marjă de apreciere în situații comparabile, astfel încât nu s‑ar putea impune ca acestea să demonstreze o legătură de cauzalitate în sensul unei condiții
sine qua non
între calitatea și prețul unei prestații pe piața națională. Statul membru menționat precizează că s‑a întemeiat, chiar în absența unor cerințe în acest sens, în cadrul adoptării HOAI, pe studii detaliate privind stabilirea de tarife minime și maxime și pe efectul acestora.
Potrivit Republicii Federale Germania, tarifele minime și maxime sunt adecvate pentru atingerea obiectivului de calitate urmărit, având în vedere că există o legătură între preț și calitate, în măsura în care o sarcină de lucru importantă efectuată de personal cu un nivel înalt de calificare se repercutează asupra prețului, care devine mai mare. Dacă prețul este sub un anumit nivel, se poate presupune că acest preț nu poate fi atins decât printr‑un nivel de calitate inferior al prestațiilor.
Ea subliniază în acest sens existența unui risc de „selecție adversă” pe piața prestațiilor de planificare în Germania. Astfel, în măsura în care consumatorii nu sunt suficient de informați și nu sunt în măsură să perceapă diferențele de calitate, aceștia ar opta în mod sistematic pentru cea mai puțin costisitoare ofertă, astfel încât concurența nu ar mai fi bazată decât pe prețuri. Având în vedere această asimetrie de informare între prestatori și consumatori, cumulată cu o prezență puternică a prestatorilor pe piață, nu ar mai fi practic posibil să se rămână competitiv și să se realizeze profit decât oferind prestații de o calitate mai slabă, ceea ce ar conduce la o situație de „hazard moral” sau de „selecție adversă”.
Statul membru menționat apreciază că, prin stabilirea legală a unor tarife minime, importanța prețului ca factor de concurență este redusă, ceea ce ar preveni o astfel de deteriorare a calității prestațiilor.
Republica Federală Germania susține în continuare că stabilirea de tarife minime prevăzute de HOAI nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor enunțate și că nu există o măsură mai puțin restrictivă, în măsura în care HOAI ține seama de natura prestațiilor în cauză, nu impune astfel de tarife decât prestațiilor de planificare și prevede numeroase excepții de la aplicarea sa.
Măsurile alternative propuse de Comisie nu ar fi adecvate pentru a înlocui tarifele obligatorii. Astfel, norme de acces la profesie ar garanta numai că membrii unei profesii dispun de calificarea necesară, în timp ce un sistem de tarife obligatorii ar permite să se asigure furnizarea de prestații de calitate. Astfel, pe de o parte, accesul la activitățile profesionale supuse HOAI nu ar fi limitat în Germania, întrucât orice persoană poate, în principiu, să exercite astfel de activități, în măsura în care respectă această reglementare. Pe de altă parte, introducerea unor eventuale reglementări care guvernează accesul la profesiile în cauză ar constitui o restricție a libertății de stabilire mult mai importantă decât cea care rezultă din HOAI.
În plus, Republica Federală Germania consideră că alternativa care constă în prevederea unor norme de răspundere și de asigurare de răspundere profesională obligatorie nu este mai convingătoare. Astfel, normele privind onorariile care figurează în HOAI ar trebui să asigure, în mod preventiv, o înaltă calitate a prestațiilor, în timp ce normele privind răspunderea și asigurarea, care se aplică numai în cazul în care s‑a produs un prejudiciu, ar fi, prin natura lor, inadecvate pentru a proteja interese generale precum securitatea clădirilor, cultura arhitecturală sau ecologia.
În ceea ce privește alternativa propusă de Comisie care constă în a prevedea norme referitoare la exercitarea profesiei, aceasta nu ar permite decât atingerea unei calități minime a prestațiilor efectuate, iar nu standardul calitativ ridicat urmărit de reglementarea în litigiu. Într‑adevăr, în scopul îndeplinirii obiectivului de calitate urmărit, ar trebui fie să fie obligați toți prestatorii în cauză să adere la organizații profesionale responsabile cu supravegherea calității prestațiilor furnizate, fie să fie excluși de pe piață cei care nu sunt membri ai unor astfel de organizații.
În sfârșit, Republica Federală Germania contestă alternativa care constă în publicarea de informații cu privire la prețurile practicate în mod curent ca indici ai practicilor pieței. Acest stat membru consideră că o astfel de publicare nu ar soluționa problema asimetriei de informare și ar putea chiar să consolideze „spirala” prețurilor în jos.
În al patrulea rând, Republica Federală Germania susține că tarifele maxime nu constituie un obstacol în calea libertății de stabilire și că acestea sunt, în orice caz, justificate de protecția consumatorilor, evitând ca aceștia să suporte o sarcină exagerat de grea care rezultă din onorarii excesive. Pe de altă parte, acestea ar fi apte să realizeze obiectivele stabilite.
Ungaria, intervenientă în susținerea concluziilor Republicii Federale Germania, împărtășește în esență argumentația acestui stat membru.
Aprecierea Curții
Este necesar, mai întâi, să se examineze reglementarea națională în discuție în lumina articolului 15 din Directiva 2006/123 înainte de a efectua, dacă este cazul, examinarea acestei reglementări în lumina dispozițiilor articolului 49 TFUE.
Cu titlu introductiv, trebuie să se respingă argumentația guvernului german potrivit căreia articolul 15 din Directiva 2006/123 nu este aplicabil situațiilor pur interne, cu alte cuvinte situațiilor în care faptele se limitează la interiorul unui singur stat membru.
Astfel, Curtea a statuat deja că dispozițiile capitolului III din Directiva 2006/123, referitoare la libertatea de stabilire a prestatorilor, trebuie interpretate în sensul că se aplică și unei situații în care toate elementele pertinente sunt limitate la interiorul unui singur stat membru (Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser,
C‑360/15 și C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punctul
).
Trebuie amintit în continuare că, potrivit articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2006/123, statele membre trebuie să examineze dacă, în cadrul sistemului lor juridic, se impun cerințe precum cele menționate la alineatul (2) al acestui articol și trebuie să se asigure că acestea sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3) al acestuia.
Articolul 15 alineatul (2) litera (g) din directiva menționată prevede cerințele care condiționează exercitarea unei activități de respectarea de către prestator a tarifelor minime și/sau maxime.
Din alineatele (5) și (6) ale articolului 15 menționat rezultă că statelor membre le este permis să mențină sau să introducă cerințe de tipul celor menționate la alineatul (2) al aceluiași articol, sub rezerva ca acestea să fie conforme cu condițiile prevăzute la alineatul (3) (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Rina Services și alții,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punctul
).
Condițiile menționate se referă, în primul rând, la caracterul nediscriminatoriu al cerințelor în discuție, care nu pot fi direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau de naționalitate ori, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social, în al doilea rând, la caracterul necesar al acestora, și anume la faptul că ele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general, și, în al treilea rând, la proporționalitatea acestora, întrucât cerințele menționate trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit, nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea lor cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
Articolul 15 din Directiva 2006/123 urmărește în acest sens să concilieze competența de reglementare a statelor membre în ceea ce privește cerințele care trebuie evaluate în aplicarea acestui articol, pe de o parte, și exercitarea efectivă a libertății de stabilire, pe de altă parte.
Rezultă în special că, deși revine, desigur, statului membru care invocă un motiv imperativ de interes general pentru a justifica o cerință în sensul articolului 15 menționat sarcina de a demonstra că reglementarea sa este adecvată și necesară pentru a atinge obiectivul legitim urmărit, această sarcină a probei nu poate merge până la a impune acestui stat membru să dovedească, în mod pozitiv, că nicio altă măsură imaginabilă nu permite realizarea obiectivului menționat în aceleași condiții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia,
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
, punctul
și jurisprudența citată, Hotărârea din 24 martie 2011, Comisia/Spania,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, punctul
, precum și Hotărârea din 23 decembrie 2015, Scotch Whisky Association și alții,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, punctul
). O astfel de cerință ar însemna astfel, în practică, să priveze statul membru în cauză de competența sa de reglementare în domeniul considerat.
Acest lucru se impune cu atât mai mult cu cât, astfel cum arată Republica Federală Germania, un stat membru trebuie să fie în măsură să justifice o „cerință care trebuie evaluată” printr‑un motiv imperativ de interes general încă de la introducerea cerinței respective și, așadar, prin ipoteză, fără a dispune în mod necesar de elemente de probă empirice în ceea ce privește rezultatul produs de aceasta, prin comparație cu cel produs de alte măsuri.
În speță, cerințele care decurg din HOAI, având în vedere că stabilesc tarifele minime și maxime în materie de prestații de planificare furnizate de arhitecți și de ingineri, intră în domeniul de aplicare al articolului 15 alineatul (2) litera (g) din Directiva 2006/123.
În consecință, ca cerințe prevăzute în această dispoziție, tarifele litigioase în cauză trebuie, pentru a fi conforme cu obiectivele acestei directive, să îndeplinească cele trei condiții enunțate la articolul 15 alineatul (3) din aceasta, și anume să fie nediscriminatorii, necesare și proporționale pentru realizarea unui motiv imperativ de interes general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 martie 2018, CMVRO,
C‑297/16
,
EU:C:2018:141
, punctul
).
În ceea ce privește prima condiție prevăzută la articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2006/123, trebuie să se constate că cerințele menționate la punctul 66 din prezenta hotărâre nu sunt nici direct, nici indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate ori, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social, în sensul literei (a) a acestei dispoziții, astfel încât această condiție este îndeplinită.
În ceea ce privește a doua condiție, Republica Federală Germania arată că tarifele minime vizează să atingă un obiectiv de calitate a prestațiilor de planificare, de protecție a consumatorilor, de siguranță a construcțiilor, conservare a culturii arhitecturale și de construire ecologică. În ceea ce privește tarifele maxime, acestea ar avea drept scop asigurarea protecției consumatorilor garantând o transparență a onorariilor având în vedere prestațiile corespunzătoare și împiedicând tarife excesive.
În această privință, este necesar să se constate că obiectivele privind calitatea lucrărilor și protecția consumatorilor au fost recunoscute de Curte ca fiind motive imperative de interes general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2000, Corsten,
C‑58/98
,
EU:C:2000:527
, punctul
, Hotărârea din 8 septembrie 2010, Stoß și alții,
C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punctul
, precum și Hotărârea din 15 octombrie 2015, Grupo Itevelesa și alții,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punctul
).
În ceea ce privește obiectivele de conservare a culturii arhitecturale și de construire ecologică, acestea pot fi atribuite obiectivelor mai generale de conservare a patrimoniului cultural și istoric, precum și de protecție a mediului care constituie de asemenea motive imperative de interes general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 februarie 1991, Comisia/Franța,
C‑154/89
,
EU:C:1991:76
, punctul
, și Hotărârea din 14 decembrie 2004, Comisia/Germania,
C‑463/01
,
EU:C:2004:797
, punctul
).
De altfel, trebuie să se sublinieze că considerentul (40) al Directivei 2006/123 confirmă faptul că protecția beneficiarilor de servicii, protecția mediului și obiectivele de politică culturală constituie motive imperative de interes general.
În ceea ce privește a treia condiție menționată la articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2006/123, aceasta presupune întrunirea a trei elemente, și anume faptul că cerința trebuie să fie adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge și că acest obiectiv nu poate fi atins printr‑o măsură mai puțin restrictivă.
În acest sens, un stat membru care, precum Republica Federală Germania în speță, invocă un motiv imperativ de interes general pentru a justifica o măsură pe care a adoptat‑o trebuie să prezinte elemente precise care să permită susținerea argumentației sale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 ianuarie 2014, Comisia/Belgia,
C‑296/12
,
EU:C:2014:24
, punctul
și jurisprudența citată).
În acest context, este necesar, cu titlu introductiv, să se sublinieze că, în măsura în care respectarea obiectivelor de siguranță a construcțiilor, de conservare a culturii arhitecturale și de construire ecologică este direct legată de calitatea lucrărilor de planificare, atât capacitatea HOAI de a atinge aceste prime trei obiective, cât și necesitatea sa în acest sens vor trebuie să fie acceptate dacă se stabilește că este adecvat și necesar pentru a asigura această calitate.
În ceea ce privește, în primul rând, aptitudinea HOAI de a atinge obiectivele menționate, Republica Federală Germania susține că, ca urmare a legăturii existente între prețul unui serviciu și calitatea acestuia din urmă, stabilirea tarifelor minime este aptă să atingă obiectivul constând în garantarea unui nivel calitativ ridicat al prestațiilor furnizate.
Pe de altă parte, stabilirea unor astfel de tarife ar fi de asemenea de natură să atingă obiectivul de protecție a consumatorilor, diminuând consecințele asimetriei de informare dintre arhitecți și ingineri, pe de o parte, și consumatori, pe de altă parte, care poate conduce la situația în care concurența să fie bazată exclusiv pe prețuri, iar consumatorii să nu își aleagă prestatorii decât în funcție de prețul prestațiilor lor.
În această privință, Curtea a statuat că nu se poate exclude
a priori
că stabilirea unui tarif minim permite să se evite ca prestatorii să fie încurajați, într‑un context precum cel al unei piețe caracterizate prin prezența unui număr extrem de ridicat de prestatori, să se implice într‑o concurență care s‑ar putea concretiza în oferirea de prestații la preț redus cu riscul unei deteriorări a calității serviciilor furnizate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții,
C‑94/04 și C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punctul
).
În speță, nu se contestă că, astfel cum susține Republica Federală Germania, un număr foarte mare de operatori intervine pe piața prestațiilor de planificare în domeniul construcțiilor în statul membru respectiv.
De asemenea, afirmația Republicii Federale Germania potrivit căreia această piață se caracterizează printr‑o puternică asimetrie de informare, legată de faptul că prestatorii de servicii dispun de competențe tehnice pe care cea mai mare parte a clienților lor nu le posedă, astfel încât aceștia din urmă întâmpină dificultăți pentru a aprecia calitatea prestațiilor de planificare oferite, nu este contestată în mod util de Comisie.
Rezultă că Republica Federală Germania a dovedit în mod corespunzător că, având în vedere particularitățile pieței și ale serviciilor în cauză, poate exista un risc ca prestatorii de planificare în domeniul construcțiilor care își desfășoară activitatea în acest stat membru să se angajeze într‑o concurență care s‑ar putea concretiza în oferirea de servicii la preț redus sau chiar în eliminarea operatorilor care oferă prestații de calitate prin intermediul unei selecții adverse.
În acest context, impunerea unor tarife minime poate fi de natură să contribuie la limitarea acestui risc, împiedicând faptul ca prestațiile să fie oferite la prețuri insuficiente pentru a asigura, pe termen lung, calitatea acestora.
În plus, Republica Federală Germania a prezentat diferite studii care îi susțin poziția potrivit căreia, pe o piață precum piața germană, caracterizată printr‑un număr mare de întreprinderi mici și mijlocii, stabilirea unor tarife minime în materie de prestații de planificare poate constitui o măsură adecvată în vederea garantării unui nivel calitativ ridicat al acestora.
În aceste condiții, argumentul Comisiei potrivit căruia prețul nu constituie, ca atare, o indicație a calității prestației nu poate fi suficient pentru a îndepărta riscul evocat de Republica Federală Germania ca convergența dintre cei doi factori menționați la punctele 79 și 80 din prezenta hotărâre să conducă la o deteriorare a calității serviciilor furnizate în materie de planificare, nici pentru a demonstra că acest risc nu ar putea fi limitat printr‑o măsură care exclude oferirea de prestații la prețuri prea mici.
În plus, deși Comisia reproșează Republicii Federale Germania faptul că nu a demonstrat că o eliminare a tarifelor minime ar conduce la o scădere a calității, trebuie subliniat că, astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 64 și 65 din prezenta hotărâre, nu revine acestui stat membru sarcina să prezinte o astfel de probă, ci numai să demonstreze că HOAI este susceptibil să contribuie în mod semnificativ la obiectivele urmărite prin limitarea riscului de deteriorare a calității prestațiilor de planificare.
Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul Comisiei potrivit căruia rata brută de exploatare în ceea ce privește serviciile arhitecților în Germania este considerabil mai mare decât în alte state membre, în condițiile în care nu există niciun indiciu potrivit căruia calitatea serviciilor furnizate în celelalte state membre ar fi mai scăzută ca urmare a practicării de marje inferioare.
Astfel, tabelul reprodus de Comisie indică rata brută de exploatare pentru prestațiile arhitecților în statele membre în cursul anului 2014, fără însă a opera, în ceea ce privește Republica Federală Germania, o distincție între prestațiile de planificare, supuse tarifelor minime, și cele de consiliere, care nu sunt supuse tarifelor minime. În plus, acest tabel reflectă situația pieței în cursul unui singur an, astfel încât nicio concluzie privind evoluția pieței după introducerea tarifelor minime nu poate fi dedusă din aceasta. În sfârșit, trebuie subliniat că, astfel cum susține Republica Federală Germania, rata brută de exploatare depinde de un anumit număr de factori, cum ar fi structura întreprinderilor, costul forței de muncă sau recurgerea la prestări de servicii în amonte, iar nu doar de presiunea concurențială pe piața în cauză.
Rezultă din constatările efectuate la punctele 75-87 din prezenta hotărâre că existența unor tarife minime pentru prestațiile de planificare este, în principiu, de natură, având în vedere caracteristicile pieței germane, să contribuie la un nivel ridicat de calitate a prestațiilor de planificare și, în consecință, să realizeze obiectivele urmărite de Republica Federală Germania.
Cu toate acestea, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o legislație națională nu este de natură să garanteze realizarea obiectivului urmărit decât în cazul în care răspunde în mod veritabil preocupării de a‑l atinge într‑un mod coerent și sistematic (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punctul
, și Hotărârea din 15 octombrie 2015, Grupo Itevelesa și alții,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punctul
, precum și Ordonanța din 30 iunie 2016, Sokoll‑Seebacher și Naderhirn,
C‑634/15
,
EU:C:2016:510
, punctul
).
În speță, Comisia arată în esență că reglementarea germană nu urmărește obiectivul constând în asigurarea unui nivel ridicat de calitate a prestațiilor de planificare în mod coerent și sistematic, din moment ce însăși efectuarea de prestații de planificare nu este rezervată, în Germania, unor persoane care desfășoară o activitate reglementată, astfel încât nu ar exista, în orice caz, nicio garanție că prestațiile de planificare sunt efectuate de prestatori care și‑au demonstrat aptitudinea profesională pentru aceasta.
În această privință, Republica Federală Germania a arătat astfel în înscrisurile sale că prestațiile de planificare nu erau rezervate anumitor profesii care fac obiectul supravegherii obligatorii în temeiul legislației profesionale sau prin camere de meserii, întrucât alți prestatori de servicii decât arhitecții și inginerii, care nu sunt supuși unor reglementări profesionale, au dreptul de a furniza astfel de prestații.
Or, împrejurarea că prestații de planificare pot fi furnizate în Germania de prestatori care nu și‑au demonstrat aptitudinea profesională pentru aceasta reflectă o incoerență în reglementarea germană în raport cu obiectivul de menținere a unui nivel ridicat de calitate a prestațiilor de planificare urmărit prin tarifele minime. Astfel, în pofida constatării efectuate la punctul 88 din prezenta hotărâre, trebuie să se constate că astfel de tarife minime nu pot fi de natură să atingă un asemenea obiectiv în cazul în care, astfel cum reiese din elementele prezentate Curții, efectuarea prestațiilor care fac obiectul acestora nu este ea însăși însoțită de garanții minime care permit să se asigure calitatea prestațiilor respective.
Prin urmare, trebuie să se constate că Republica Federală Germania nu a reușit să dovedească faptul că tarifele minime prevăzute de HOAI sunt de natură să garanteze realizarea obiectivului care constă în garantarea unui nivel ridicat de calitate a prestațiilor de planificare și în asigurarea protecției consumatorilor.
În schimb, în ceea ce privește tarifele maxime, acestea sunt de natură, astfel cum susține Republica Federală Germania, să contribuie la protecția consumatorilor prin creșterea transparenței tarifelor practicate de prestatori și prin împiedicarea acestora din urmă să practice onorarii excesive.
Cu toate acestea, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 111 din concluzii, Republica Federală Germania nu a demonstrat motivele pentru care faptul de a pune la dispoziția clienților o orientare în materie de prețuri pentru diferitele categorii de prestații prevăzute de HOAI, sugerată de Comisie ca măsură mai puțin restrictivă, nu ar fi suficientă pentru a atinge în mod adecvat obiectivul menționat. Rezultă că cerința care constă în stabilirea unor tarife maxime nu poate fi considerată proporțională cu acest obiectiv.
Reiese din ansamblul considerațiilor care precedă că, prin menținerea unor tarife obligatorii pentru prestațiile de planificare ale arhitecților și ale inginerilor, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (g) și alineatul (3) din Directiva 2006/123.
Ținând seama de ceea ce precedă, nu este necesar să se examineze reglementarea în discuție având în vedere articolul 49 TFUE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Comisie.
Potrivit articolului 140 alineatul (1) din regulamentul menționat, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Ungaria suportă, în consecință, propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară și hotărăște:

1)
Prin menținerea unor tarife obligatorii pentru prestațiile de planificare ale arhitecților și ale inginerilor, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (g) și alineatul (3) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne.

2)
Obligă Republica Federală Germania la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Comisia Europeană.

3)
Ungaria suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.