CELEX: 62015TJ0554
Aiuti di Stato
Aiuti concessi in forza della legge ungherese n. XCIV del 2014 sul contributo sanitario delle imprese del settore del tabacco
Aiuti risultanti da una modifica apportata nel 2014 alla legge ungherese del 2008 sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale di quest’ultima
Imposte sul fatturato annuo con aliquote progressive
Decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE
Adozione simultanea di un’ingiunzione di sospensione
Ricorso di annullamento
Separabilità dell’ingiunzione di sospensione
Interesse ad agire
Ricevibilità
Obbligo di motivazione
Proporzionalità
Parità di trattamento
Diritti della difesa
Principio di leale cooperazione
Articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999

Fatti
Nel mese di dicembre del 2014 il Parlamento ungherese adottava, da un lato, la legge n. XCIV del 2014 sul contributo sanitario delle imprese del settore del tabacco e, dall’altro, introduceva modifiche alla legge n. XLVI del 2008 sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale di quest’ultima. Tali atti entravano in vigore, rispettivamente, il 1
o
febbraio 2015 e il 1
o
gennaio 2015.
La legge n. XCIV del 2014 sul contributo sanitario delle imprese del settore del tabacco introduceva una nuova tassa, applicabile ai depositari, importatori o commercianti autorizzati di prodotti del tabacco che ricavavano almeno il 50% del loro fatturato annuo totale dalla produzione o dal commercio di tali prodotti (in prosieguo: il «contributo sanitario»). Il contributo sanitario doveva essere percepito sul fatturato annuo dei soggetti passivi secondo un’aliquota progressiva che si presentava come segue:
–
0% sulla parte di fatturato che non superava i 30 milioni di fiorini ungheresi (HUF) (circa EUR 96500);
–
0,2% sulla parte di fatturato che superava i 30 milioni di HUF e che non eccedeva i 30 miliardi di HUF (circa EUR 96,5 milioni);
–
2,5% sulla parte di fatturato che superava i 30 miliardi di HUF e che non eccedeva i 60 miliardi di HUF (circa EUR 193 milioni);
–
4,5% sulla parte di fatturato al di sopra di 60 miliardi di HUF.
La suddetta legge prevedeva inoltre una riduzione del debito fiscale risultante dal contributo sanitario in una proporzione che poteva arrivare fino all’80% del contributo da versare, se l’impresa avesse realizzato investimenti ammissibili in beni materiali (in prosieguo: la «riduzione del contributo sanitario in caso di investimenti»).
La modifica della legge n. XLVI sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale di quest’ultima mirava, a sua volta, a ridefinire la struttura della tassa di ispezione della filiera alimentare applicabile, in forza della suddetta legge, a tutti gli operatori della filiera alimentare. Prima di tale modifica, gli operatori della filiera alimentare dovevano versare la tassa di ispezione della filiera alimentare calcolata secondo un’aliquota forfettaria unica dello 0,1% del fatturato al netto di imposte realizzato l’anno precedente. La modifica di cui trattasi consisteva nell’introduzione di un’aliquota progressiva di detta tassa applicabile specificamente ai negozi che commercializzavano i beni di largo consumo (in prosieguo: la «tassa di ispezione della filiera alimentare modificata»). Tale nuova aliquota progressiva si presentava come segue:
–
lo 0% sulla parte di fatturato che non superava i 500 milioni di HUF (circa EUR 1,6 milioni);
–
lo 0,1% sulla parte di fatturato che superava i 500 milioni di HUF e che non eccedeva i 50 miliardi di HUF (circa EUR 160,6 milioni);
–
l’1% sulla parte di fatturato che superava i 50 miliardi di HUF e che non eccedeva i 100 miliardi di HUF (circa EUR 321,2 milioni);
–
il 2% sulla parte di fatturato che superava i 100 miliardi di HUF e che non eccedeva i 150 miliardi di HUF (circa EUR 481,8 milioni);
–
il 3% sulla parte di fatturato che superava i 150 miliardi di HUF e che non eccedeva i 200 miliardi di HUF (circa EUR 642,4 milioni);
–
il 4% sulla parte di fatturato che superava i 200 miliardi di HUF e che non eccedeva i 250 miliardi di HUF (circa EUR 803 milioni);
–
il 5% sulla parte di fatturato che superava i 250 miliardi di HUF e che non eccedeva i 300 miliardi di HUF (circa EUR 963,5 milioni);
–
il 6% sulla parte di fatturato al di sopra di 300 miliardi di HUF.
Nel mese di dicembre del 2014 la Commissione europea prendeva conoscenza della modifica della legge n. XLVI sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale di quest’ultima. Nel mese di marzo del 2015 essa riceveva una denuncia relativa a tale modifica. Nello stesso periodo la Commissione riceveva una denuncia relativa all’introduzione del contributo sanitario. Con lettere, rispettivamente, del 17 marzo 2015 e del 13 aprile 2015 (in prosieguo: le «lettere di informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015»), la Commissione trasmetteva le suddette denunce alle autorità ungheresi, invitandole a presentare le loro osservazioni e a fornire informazioni. In tali lettere, formulate in termini sostanzialmente simili, la Commissione informava le autorità ungheresi che, a suo parere, la differenziazione tra le imprese che si trovavano in una situazione analoga, derivante, da un lato, dall’aliquota progressiva della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata e, dall’altro, dall’aliquota progressiva del contributo sanitario, nonché dalla riduzione del contributo sanitario in caso di investimenti, poteva comportare un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno. In ciascuna di queste lettere, la Commissione indicava la possibilità di inviare all’Ungheria un’ingiunzione di sospensione, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
GU 1999, L 83, pag. 1
) e la invitava a presentare le sue osservazioni sull’eventuale applicazione di tale ingiunzione entro il termine di 20 giorni lavorativi.
Le autorità ungheresi rispondevano, rispettivamente, con lettere del 16 aprile e del 12 maggio 2015.
Il 15 luglio 2015 la Commissione adottava, da un lato, la decisione C(2015) 4805 final, relativa all’aiuto di Stato SA.41187 (2015/NN) – Ungheria – Contributo alle spese sanitarie per le imprese dell’industria del tabacco (
GU 2015, C 277, pag. 24
; in prosieguo: la «decisione relativa al contributo alle spese sanitarie»), e, dall’altro, la decisione C(2015) 4808 final, relativa all’aiuto di Stato SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – 2014 Modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare ungherese (
GU 2015, C 277, pag. 12
; in prosieguo: la «decisione relativa alla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare») (in prosieguo, congiuntamente considerate: le «decisioni controverse»).
In primo luogo, con le decisioni controverse, la Commissione ha considerato che l’aliquota progressiva della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata, da un lato, e l’aliquota progressiva del contributo sanitario nonché la riduzione del contributo sanitario in caso di investimenti, dall’altro (in prosieguo: le «misure nazionali di cui trattasi»), comportavano un elemento di aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e ha espresso dubbi circa la compatibilità di detti aiuti di Stato con il mercato interno. Tenuto conto di questi dubbi, la Commissione avviava, con le decisioni controverse, due procedimenti formali di esame in forza dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e invitava l’Ungheria, nonché le parti interessate, a presentare le loro osservazioni.
In secondo luogo, per quanto concerne l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Commissione ha considerato che le misure nazionali di cui trattasi costituivano aiuti illegittimi, in quanto non le erano state notificate e che, alla data di adozione delle decisioni controverse, tali misure continuavano ad essere applicate. La Commissione ha rilevato che le suddette misure potevano influire sostanzialmente sulla concorrenza sul mercato e, tenuto conto del fatto che continuavano ad essere applicate, essa adottava ingiunzioni di sospensione, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, ingiungendo all’Ungheria di sospendere, da un lato, l’applicazione dell’aliquota progressiva della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata e, dall’altro, l’applicazione dell’aliquota progressiva del contributo sanitario, nonché della riduzione del contributo sanitario in caso di investimenti, fino al momento in cui la Commissione non si fosse pronunciata sulla compatibilità di tali misure con il mercato interno (in prosieguo: le «ingiunzioni impugnate»).
Il 4 luglio 2016 la Commissione adottava due decisioni che ponevano fine ai procedimenti formali di esame avviati con le decisioni controverse, vale a dire la decisione (UE) 2016/1846 relativa alla misura SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) «contributo sanitario delle imprese del settore del tabacco» alla quale l’Ungheria ha dato esecuzione (
GU 2016, L 282, pag. 43
), e la decisione (UE) 2016/1848 relativa alla misura SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) relativa alla modifica del 2014 della tassa di ispezione della filiera alimentare ungherese alla quale l’Ungheria ha dato esecuzione (
GU 2016, L 282, pag. 63
) (in prosieguo, congiuntamente considerate: le «decisioni finali»).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 25 settembre 2015, l’Ungheria proponeva i presenti ricorsi, diretti avverso la decisione relativa al contributo sanitario (T‑554/15) e la decisione sulla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare (T‑555/15).
Il 14 e il 15 gennaio 2016 la Commissione depositava i controricorsi in ciascuna causa.
Con lettera dell’11 novembre 2016, il Tribunale, sul fondamento dell’articolo 131, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, invitava le parti a rispondere ai quesiti scritti relativi alla persistenza dell’oggetto dei presenti ricorsi. Le parti rispondevano a tali quesiti entro il termine impartito.
Con ordinanza del presidente della Nona Sezione del Tribunale del 24 maggio 2017, sentite le parti, le cause T‑554/15 e T‑555/15 venivano riunite ai fini della fase orale del procedimento, conformemente all’articolo 68, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
All’udienza del 12 ottobre 2017, sentite le parti, il presidente della Nona Sezione del Tribunale decideva che le cause T‑554/15 e T‑555/15 sarebbero state riunite anche ai fini della decisione che poneva fine al procedimento.
Nella causa T‑554/15, l’Ungheria chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare parzialmente la decisione relativa al contributo sanitario, nella misura in cui dispone la sospensione dell’applicazione dell’aliquota progressiva del contributo sanitario e della riduzione del contributo sanitario in caso di investimento;
–
condannare la Commissione alle spese.
Nella causa T‑555/15, l’Ungheria chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare parzialmente la decisione relativa alla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare, nella misura in cui dispone la sospensione dell’applicazione dell’aliquota progressiva della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata;
–
condannare la Commissione alle spese.
In ciascuna causa la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare l’Ungheria alle spese.
In diritto
Osservazioni preliminari
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
L’articolo 108 TFUE stabilisce il procedimento di controllo degli aiuti concessi dagli Stati membri, al fine di prevenire le distorsioni della concorrenza causate dagli aiuti incompatibili con il mercato interno.
Così, da un lato, l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE dispone che, qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante risorse statali, non è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107 TFUE, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
Dall’altro lato, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE prevede che gli Stati membri informino la Commissione, in tempo utile per presentare le sue osservazioni, sui progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107 TFUE, la Commissione avvia senza indugio il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedimento abbia condotto a una decisione finale.
La copiosa giurisprudenza della Corte e del Tribunale che precisa le disposizioni dell’articolo 108 TFUE è stata ampiamente ripresa nel regolamento n. 659/1999, abrogato e sostituito con effetto dal 14 ottobre 2015 dal regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (
GU 2015, L 248, pag. 9
).
In base all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, la Commissione avvia il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE qualora constati, dopo un esame preliminare, che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata. La decisione adottata sul fondamento di tale articolo è denominata decisione di avvio del procedimento formale di esame.
L’avvio di un procedimento formale di esame è possibile non soltanto quando la Commissione esamina una misura notificata, ma anche, in forza dell’articolo 13 del regolamento n. 659/1999, quando esamina un presunto aiuto illegale, vale a dire, conformemente all’articolo 1, lettera f), di detto regolamento, una misura che la Commissione considera, in tale fase del procedimento, come aiuto nuovo attuato in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
L’adozione di una decisione di avvio del procedimento formale di esame in ordine a una misura nazionale nell’ipotesi prevista all’articolo 13 del regolamento n. 659/1999 modifica la situazione giuridica di tale misura, tenuto conto della conclusione provvisoria della Commissione sul suo carattere di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e sul suo carattere illegittimo, derivante dalla possibile violazione dell’obbligo di notifica di ogni progetto di aiuto nuovo, previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Fino all’adozione di tale decisione, lo Stato membro che ha adottato la misura, le imprese beneficiarie e gli altri operatori economici possono ritenere che la misura sia legittimamente eseguita, per esempio in quanto misura generale non rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, o in quanto aiuto esistente, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 1, lettera b), del regolamento n. 659/1999, la cui ulteriore attuazione continua ad essere legale in tale fase. Viceversa, dopo l’adozione di una siffatta decisione, esiste quanto meno un notevole dubbio sulla legittimità della misura di cui trattasi, dubbio che, fatta salva la facoltà di sollecitare provvedimenti provvisori presso il giudice del procedimento sommario, deve indurre lo Stato membro a sospenderne l’applicazione, dato che l’avvio del procedimento formale di esame esclude una decisione immediata nel senso della compatibilità con il mercato comune il quale consentirebbe di proseguire legittimamente l’esecuzione di detta misura (v., in tal senso, sentenza del 16 ottobre 2014, Alro/Commissione,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La qualificazione della misura nazionale oggetto di una decisione di avviare il procedimento formale di esame come aiuto di Stato illegittimo obbliga quindi lo Stato membro destinatario di tale decisione a sospendere immediatamente l’esecuzione di tale misura (v., in tal senso, sentenze del 10 maggio 2005, Italia/Commissione,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, punto
, e del 16 ottobre 2014, Alro/Commissione,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’obbligo di sospendere l’esecuzione della misura nazionale non notificata e qualificata come aiuto di Stato illegittimo si basa sull’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, che istituisce un controllo preventivo sui progetti di nuovi aiuti il cui obiettivo consiste nel garantire che venga data esecuzione solo ad aiuti compatibili con il mercato interno. Al fine di conseguire tale obiettivo, l’esecuzione di tale progetto d’aiuto dev’essere quindi sospesa finché, con la decisione definitiva della Commissione, non venga dissipato il dubbio circa la sua compatibilità (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
L’obbligo di sospendere l’esecuzione di una misura nazionale qualificata come aiuto di Stato illegittimo dalla decisione di avvio del procedimento formale di esame deriva automaticamente da tale decisione, nel senso che lo Stato membro è tenuto esso stesso a trarre tutte le conseguenze da detta decisione (v., in tal senso, sentenza del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punto
).
Per consentire alla Commissione di ostacolare l’inosservanza delle norme di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Corte le ha riconosciuto inoltre la facoltà di ingiungere allo Stato membro interessato di sospendere immediatamente il versamento di un aiuto che essa ritiene illegittimo, dopo aver posto tale Stato membro in condizione di presentare le proprie osservazioni (sentenze del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punti da
a
; del 21 marzo 1990, Belgio/Commissione,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, punti da
a
e
, e del 21 marzo 1991, Italia/Commissione,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, punti da
a
).
Né da tale giurisprudenza ne dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, che l’ha ripresa, risulta che la Commissione sarebbe tenuta a ingiungere automaticamente allo Stato membro interessato di sospendere il versamento di un aiuto che non sia stato notificato conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Infatti la soluzione inversa finirebbe con il privare del suo interesse l’obbligo legale imposto allo Stato membro dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di non dare esecuzione agli aiuti progettati prima della decisione finale della Commissione e avrebbe come conseguenza di rovesciare i ruoli degli Stati membri e della Commissione (v., in tal senso, sentenza del 17 giugno 1999, Belgio/Commissione,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Sussistono differenze di natura procedurale tra, da un lato, la sospensione di una misura in corso di esecuzione derivante dalla decisione di avviare il procedimento formale di esame che qualifica tale misura come aiuto di Stato illegittimo e, dall’altro, un’ingiunzione di sospensione adottata nei confronti di detta misura. In particolare, in forza dell’articolo 12 del regolamento n. 659/1999, in caso di inosservanza dell’ingiunzione di sospensione, la Commissione può adire direttamente la Corte di giustizia dell’Unione europea, senza preventivo sollecito, affinché essa dichiari che il mancato rispetto della decisione configura una violazione del Trattato FUE.
Dette differenze di natura procedurale non incidono tuttavia sul principale effetto giuridico che comportano sia la decisione di avviare un procedimento formale di esame sia l’ingiunzione di sospensione, consistente nell’obbligo a carico dello Stato membro di sospendere l’esecuzione della misura oggetto di tali decisioni, fondata sull’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punto
).
Sulla ricevibilità del ricorso
Con i suoi ricorsi, l’Ungheria chiede l’annullamento delle sole ingiunzioni di sospensione previste nelle decisioni controverse. Pertanto, i ricorsi proposti dall’Ungheria non sono diretti all’annullamento delle decisioni controverse, nella misura in cui, mediante le medesime, la Commissione ha avviato procedimenti formali di esame. L’Ungheria ritiene che tale annullamento parziale sia possibile nel caso di specie, poiché le ingiunzioni impugnate sono separabili dalle decisioni controverse alla luce del criterio di separabilità dell’atto stabilito nella giurisprudenza.
L’annullamento parziale di un atto dell’Unione europea è possibile solo qualora gli elementi di cui è chiesto l’annullamento siano separabili dal resto dell’atto. La Corte ha ripetutamente dichiarato che tale requisito della separabilità non è soddisfatto quando l’annullamento parziale di un atto avrebbe l’effetto di modificare la sostanza dell’atto medesimo (v. sentenza del 18 marzo 2014, Commissione/Parlamento e Consiglio,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, l’ingiunzione di sospensione di una misura che può costituire un aiuto di Stato, prevista all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, può intervenire contemporaneamente alla decisione di avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, o essere successiva (sentenza del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punto
).
Sebbene intervengano contemporaneamente, come nel caso di specie, la decisione di avviare un procedimento formale di esame e l’ingiunzione di sospensione costituiscono atti distinti e disciplinati da disposizioni differenti del regolamento n. 659/1999, vale a dire, da un lato, l’articolo 4, paragrafo 4, e, dall’altro, l’articolo 11, paragrafo 1, e l’articolo 12 di quest’ultimo.
Inoltre, dal tenore dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 risulta che il legislatore dell’Unione ha inteso conferire all’ingiunzione di sospensione la forma di «decisione» ai sensi dell’articolo 288 TFUE. Orbene, secondo la giurisprudenza, tale atto dev’essere considerato come un atto che produce effetti giuridici vincolanti e che, di conseguenza, costituisce un atto impugnabile (sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punti da
a
).
Ne consegue che, quando, come nel caso di specie, la Commissione decide con un solo atto di avviare un procedimento formale di esame e di adottare un’ingiunzione di sospensione, tale ingiunzione è separabile dal resto dell’atto e può quindi essere, di per sé, oggetto di un ricorso di annullamento.
Inoltre, come risulta dalle osservazioni presentate in via preliminare ai punti da 26 a 33 supra, gli effetti giuridici dell’avvio del procedimento formale di esame e quelli dell’adozione dell’ingiunzione di sospensione si sovrappongono parzialmente.
Orbene, nell’ambito dei presenti ricorsi, l’Ungheria non chiede l’annullamento delle decisioni controverse nella misura in cui, mediante esse, la Commissione ha avviato procedimenti formali di esame. Va inoltre rilevato che i ricorsi proposti dall’Ungheria non contengono alcun motivo relativo a un’eventuale qualificazione erronea delle misure nazionali di cui trattasi come aiuti di Stato o aiuti nuovi, illegittimamente eseguiti. Pertanto, anche supponendo che detti motivi dedotti a sostegno dei presenti ricorsi siano fondati, ciò non esonererebbe l’Ungheria dal suo obbligo di sospendere l’esecuzione delle misure nazionali di cui trattasi.
Tuttavia, è sufficiente ricordare, in proposito, che gli Stati membri non sono tenuti a dimostrare il loro interesse ad agire quando propongono un ricorso basato sull’articolo 263 TFUE (v. sentenze del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Alla luce di quanto precede, i presenti ricorsi devono essere dichiarati ricevibili.
Sulla persistenza dell’oggetto dei ricorsi
Il 4 luglio 2016 la Commissione ha concluso i procedimenti formali di esame avviati mediante le decisioni controverse adottando le decisioni finali. In tali decisioni finali essa ha confermato la valutazione effettuata in via provvisoria nelle decisioni controverse e ha considerato che le misure nazionali di cui trattasi costituivano aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno. L’Ungheria non ha contestato le decisioni finali entro il termine di ricorso. Poiché tali decisioni non sono state nemmeno impugnate da un terzo a seguito della loro pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 19 ottobre 2016 (
GU 2016, L 282
, pagg. 43 e 63), esse sono diventate ormai definitive.
In tali circostanze, e tenuto conto dei motivi dedotti a sostegno dei presenti ricorsi, il Tribunale ha deciso di sentire le parti sulla questione se tali ricorsi continuassero a mantenere il loro oggetto.
Le parti hanno risposto ai quesiti del Tribunale in senso affermativo. Esse hanno fatto valere, in particolare, i motivi attinenti all’incertezza del diritto riguardo alle condizioni in cui la Commissione è legittimata ad applicare l’ingiunzione di sospensione, alle differenze tra gli effetti giuridici delle decisioni controverse e delle decisioni finali e la necessità di garantire il controllo giurisdizionale delle illegittimità che possono inficiare le ingiunzioni impugnate, nonché allo status privilegiato degli Stati membri nell’ambito dei ricorsi proposti sulla base dell’articolo 263 TFUE.
Dalla giurisprudenza del Tribunale risulta che, quando si propongono ricorsi, da un lato, avverso una decisione di avviare un procedimento formale di esame nei confronti di una misura nazionale e, dall’altro, avverso una decisione finale che ponga fine a detto procedimento e dichiari che la misura nazionale esaminata costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno, il rigetto del ricorso avverso quest’ultima decisione comporta il venir meno dell’oggetto del ricorso proposto avverso la decisione di avviare il procedimento formale di esame (v., in tal senso, sentenze del 13 giugno 2000, EPAC/Commissione,
T‑204/97 e T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, punti da
a
; del 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, punti da
a
, e del 9 settembre 2009, Diputación Foral de Álava e a./Commissione,
da T‑30/01 a T‑32/01 e da T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punti da
a
). Secondo tale giurisprudenza, quando la valutazione della Commissione contenuta in una decisione finale è convalidata dal giudice dell’Unione europea, anche per quanto concerne la qualificazione della misura nazionale esaminata come aiuto di Stato nuovo, tale misura dev’essere soppressa e gli aiuti recuperati ab initio. Di conseguenza, in un caso del genere, non si deve più statuire sulla questione se la stessa misura, che doveva essere sospesa a seguito della decisione di avvio del procedimento formale di esame, dovesse o meno essere legittimamente sospesa (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2009, Diputación Foral de Álava e a./Commissione,
da T‑30/01 a T‑32/01 e da T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punto
).
Tale giurisprudenza non può essere applicata ai presenti ricorsi.
Infatti, da un lato, dalle sentenze citate al punto 47 supra (v., in particolare, sentenze del 13 giugno 2000, EPAC/Commissione,
T‑204/97 e T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, punti da
a
, e del 9 settembre 2009, Diputación Foral de Álava e a./Commissione,
da T‑30/01 a T‑32/01 e da T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punti
,
e
) risulta che, nell’ipotesi quale descritta al punto 47 della presente sentenza, la questione del venir meno dell’oggetto del ricorso si confonde in realtà con quella del venir meno dell’interesse ad agire del ricorrente. Orbene, come ricordato al punto 42 supra, gli Stati membri non sono tenuti a dimostrare il loro interesse ad agire quando propongono un ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE.
Dall’altro lato, non si può escludere che un’ingiunzione di sospensione possa essere inficiata da illegittimità diverse da quelle derivanti dall’erronea qualificazione della misura esaminata dalla Commissione come aiuto di Stato illegittimo. Il controllo giurisdizionale di tali illegittimità non potrebbe essere effettuato se l’adozione di una decisione che pone fine al procedimento formale di esame dovesse comportare il venir meno dell’oggetto del ricorso proposto avverso l’ingiunzione di sospensione. Orbene, in una comunità di diritto, come l’Unione, né gli Stati membri né le istituzioni possono sottrarsi al controllo della conformità dei loro atti alla Carta costituzionale di base costituita dal Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punto
).
Alla luce di quanto precede, occorre esaminare nel merito i presenti ricorsi.
Nel merito
A sostegno di entrambi i ricorsi, l’Ungheria deduce quattro motivi essenzialmente identici, riguardanti, il primo, un «abuso del potere discrezionale» e un errore manifesto di valutazione nell’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 nonché una violazione del principio di proporzionalità; il secondo, una violazione dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento; il terzo, una violazione dell’obbligo di motivazione nonché dei diritti della difesa dell’Ungheria e, il quarto, una violazione dell’obbligo di leale cooperazione, del principio di buona amministrazione e del diritto a un ricorso effettivo.
Inoltre, in udienza, l’Ungheria ha dedicato una parte significativa della propria difesa orale alla tesi secondo cui la Commissione avrebbe erroneamente identificato il quadro di riferimento cui derogavano le misure nazionali di cui trattasi. Tale errore della Commissione impedirebbe di ammettere che dette misure fossero selettive e che, di conseguenza, potessero essere qualificate come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Si deve considerare che, nel formulare tale argomento, l’Ungheria solleva essenzialmente un motivo relativo a una violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE dovuta a una qualificazione erronea delle misure nazionali di cui trattasi come aiuto di Stato.
In proposito è giocoforza rilevare, in primo luogo, che i ricorsi proposti dall’Ungheria non contengono un motivo del genere. Inoltre, gli argomenti sviluppati dall’Ungheria in detti ricorsi hanno unicamente ad oggetto le ingiunzioni impugnate e non rimettono in discussione le ragioni che hanno indotto la Commissione ad avviare nel caso di specie i procedimenti formali di esame. È vero che, con il primo motivo dei suoi ricorsi, l’Ungheria rileva che la Commissione non ha definito nelle decisioni controverse la cerchia dei beneficiari esclusivi delle misure nazionali in questione, sebbene, in base alla giurisprudenza, la determinazione di una categoria di imprese del genere costituisca una condizione necessaria per riconoscere il carattere selettivo di tali misure. Tuttavia, tale argomento dev’essere considerato nell’ambito di detto motivo, con il quale l’Ungheria non contesta la qualificazione delle misure nazionali di cui trattasi come aiuto di Stato, bensì fa valere sostanzialmente che, ai fini dell’adozione di un’ingiunzione di sospensione, tale qualificazione dovrebbe essere più chiara rispetto all’ipotesi dell’avvio di un procedimento formale di esame che non sia accompagnato da tale ingiunzione e dovrebbe basarsi su una prassi consolidata della Commissione nonché sulla giurisprudenza. Ciò detto, l’argomento sollevato in udienza non può essere considerato come un’estensione del primo motivo dei ricorsi.
In secondo luogo, le osservazioni formulate dall’Ungheria in udienza non si basano su elementi di diritto e di fatto che sarebbero emersi nel corso del procedimento.
Di conseguenza, in forza dell’articolo 84 del regolamento di procedura, che vieta la produzione di motivi nuovi in corso di causa, l’argomento addotto dall’Ungheria in udienza dev’essere considerato irricevibile.
Sul primo motivo
Il primo motivo è suddiviso in due parti, riguardanti, la prima, una violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, risultante da un «abuso del potere discrezionale» e da un errore manifesto di valutazione nell’applicazione di tale disposizione e, la seconda, una violazione del principio di proporzionalità.
–
Sulla prima parte
Con la prima parte del presente motivo, l’Ungheria fa valere sostanzialmente che, per poter adottare un’ingiunzione di sospensione conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, la Commissione deve dimostrare la sussistenza di condizioni supplementari oltre a quelle che figurano in tale disposizione.
In proposito essa sostiene che, nel diritto dell’Unione, l’applicazione di misure provvisorie è soggetta a tre condizioni generali, vale a dire, l’urgenza, il grave rischio di danno sostanziale e irreparabile e il fumus boni juris, ossia il probabile carattere illegittimo della misura di cui viene chiesta la sospensione. Dette tre condizioni sarebbero applicabili, in particolare, alla sospensione e alle altre misure provvisorie che i giudici dell’Unione possono disporre conformemente agli articoli 278 TFUE e 279 TFUE, alle misure provvisorie applicabili in materia di concorrenza sul fondamento degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE, alle misure che i giudici nazionali possono applicare sulla base dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e, infine, alle ingiunzioni di recupero che la Commissione può adottare in forza dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999.
A parere dell’Ungheria, sebbene l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non preveda queste tre condizioni, la loro sussistenza sarebbe richiesta ai fini dell’adozione dell’ingiunzione di sospensione, poiché, in loro assenza, il potere discrezionale della Commissione per adottare tali ingiunzioni non sarebbe soggetto ad alcun limite. Non si può inoltre ammettere che il legislatore dell’Unione abbia omesso intenzionalmente di assoggettare l’adozione delle ingiunzioni di sospensione a dette tre condizioni, né che, a causa di tale omissione, il giudice dell’Unione non possa fissare limiti al potere discrezionale della Commissione, stabilendo le condizioni di applicazione delle ingiunzioni di sospensione. L’Ungheria precisa al riguardo che, con la presente parte del primo motivo, essa non intende invocare l’inapplicabilità dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, in forza dell’articolo 277 TFUE.
Per quanto concerne la condizione del fumus boni juris, l’Ungheria afferma che, per poter adottare un’ingiunzione di sospensione, il carattere di aiuto di Stato della misura nazionale in questione non dovrebbe essere messo in dubbio alla luce della prassi consolidata della Commissione o della giurisprudenza del giudice dell’Unione. Orbene, nel caso di specie, non esisterebbe una prassi della Commissione né una giurisprudenza che possa confermare inequivocabilmente la qualificazione come aiuto di Stato di un’aliquota progressiva come l’aliquota del contributo sanitario o quella della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata. Inoltre, dalla giurisprudenza risulterebbe che, per poter qualificare una misura fiscale come aiuto di Stato, la Commissione dovrebbe determinare una categoria di imprese che beneficino in maniera esclusiva di una misura del genere. Orbene, le decisioni controverse non definirebbero le imprese favorite né le imprese penalizzate dalle misure nazionali di cui trattasi.
Riguardo alle altre due condizioni, l’Ungheria sostiene che l’adozione delle ingiunzioni impugnate non è necessaria, poiché, in loro mancanza, non sussisterebbe il rischio che le misure nazionali di cui trattasi comportino in modo immediato un danno finanziario grave e irreparabile, ed è in tale aspetto che le decisioni controverse contrastano con la decisione (2007) 4313 della Commissione, del 27 settembre 2007, relativa all’aiuto di Stato C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Romania – Privatizzazione di Tractorul (
GU 2007, C 249, pag. 21
), in cui la Commissione avrebbe invocato un rischio del genere per giustificare un’ingiunzione di sospensione rivolta alla Romania. L’Ungheria prosegue affermando che, per accertare l’esistenza del rischio di un danno finanziario grave e irreparabile nel caso di specie, la Commissione avrebbe dovuto dimostrare che, in assenza delle ingiunzioni impugnate, le imprese pregiudicate dalle misure nazionali in questione potessero trovarsi, prima della fine del procedimento formale di esame, in una situazione che avrebbe compromesso la loro sostenibilità finanziaria. Orbene, non solo la Commissione non avrebbe fornito una dimostrazione del genere, ma dalle decisioni controverse risulterebbe che è possibile porre rimedio a un eventuale danno, prevedendo nelle decisioni finali un obbligo di recupero dell’aiuto illegittimamente versato.
Infine, a parere dell’Ungheria, l’eventualità che la Commissione disponga la sospensione di una misura fiscale nazionale per il solo motivo che tale misura costituisce un aiuto di Stato, senza dover dimostrare la sussistenza delle tre condizioni di adozione di misure provvisorie, pregiudicherebbe la condivisione dei ruoli definita dalla giurisprudenza della Corte tra i giudici nazionali e la Commissione. Spetterebbe, infatti, ai soli giudici nazionali trarre eventuali conseguenze da una violazione dell’obbligo di sospensione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. La chiara condivisione dei ruoli tra la Commissione e i giudici nazionali confermerebbe il carattere eccezionale delle ingiunzioni di sospensione e impedirebbe alla Commissione di adottare ingiunzioni del genere per il solo motivo che un aiuto continui ad essere versato nel corso del procedimento formale di esame. Ciò comporterebbe altresì la possibilità che la Commissione disponga la sospensione di una misura nazionale solo nei casi in cui le misure provvisorie adottate dai giudici nazionali in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE risultino insufficienti.
La Commissione contesta tali argomenti.
Dall’esposizione delle norme di procedura che figurano nei punti da 24 a 29 della presente sentenza risulta che, quando la Commissione decide di avviare un procedimento formale di esame ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 nei confronti di una misura nazionale che non le è stata notificata, lo Stato membro è tenuto a sospendere immediatamente l’esecuzione di tale misura. Il fatto che la qualificazione della misura nazionale in questione come aiuto di Stato illegittimo sia provvisoria non incide in alcun modo su tale obbligo di sospensione.
Contrariamente a quanto sostiene l’Ungheria, la giurisprudenza della Corte, che ha da tempo riconosciuto l’effetto diretto dell’obbligo di sospendere il versamento degli aiuti statali prima che la loro compatibilità con il mercato interno sia esaminata dalla Commissione (sentenze del 15 luglio 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, pag. 1162, e dell’11 dicembre 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, pag. 8), non riserva esclusivamente ai giudici nazionali il compito di trarre eventuali conseguenze da una violazione dell’obbligo di sospensione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Secondo la giurisprudenza, gli articoli 107 TFUE e 108 TFUE riservano alla Commissione il ruolo centrale ed esclusivo ai fini dell’accertamento dell’eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, mentre i giudici nazionali hanno la funzione di salvaguardare i diritti che spettano alle parti in considerazione dell’effetto diretto del divieto sancito nell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, punto
). Le competenze riconosciute ai giudici nazionali nel settore del controllo degli aiuti di Stato non possono quindi limitare i poteri di cui dispone la Commissione in tale ambito. Al contrario, secondo la giurisprudenza, è il potere dei giudici nazionali ad essere limitato quando la Commissione adotta una decisione di avvio di un procedimento formale di esame (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punti
e
).
Come ricordato al punto 30 della presente sentenza, per consentire alla Commissione di garantire l’osservanza delle norme dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, è stata riconosciuta alla Commissione la facoltà di ingiungere allo Stato membro interessato di sospendere immediatamente il versamento di un aiuto illegittimo, dopo aver posto tale Stato membro in condizione di presentare le sue osservazioni.
Le condizioni di adozione di tale ingiunzione, fissate nell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, si limitano a una condizione sostanziale, ossia la qualificazione da parte della Commissione, in tale fase del procedimento, della misura nazionale di cui trattasi come aiuto di Stato illegittimo, e a una condizione procedurale, vale a dire il fatto di offrire allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni.
Non è richiesta alcun’altra condizione affinché la Commissione sia legittimata ad adottare un’ingiunzione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, e occorre sottolineare che tale situazione è il risultato della volontà del legislatore, e non, come sostiene l’Ungheria, una dimenticanza da parte di quest’ultimo. Infatti, il tenore di detto articolo, che riflette il regime giuridico risultante dalla costante giurisprudenza citata al punto 30 della presente sentenza, non è stato modificato dagli emendamenti al regolamento n. 659/1999 ed è stato ripreso come tale nel nuovo regolamento n. 2015/1589.
In particolare, contrariamente a quanto sostiene l’Ungheria, l’adozione di un’ingiunzione di sospensione non può essere soggetta alle condizioni previste per l’adozione di un’ingiunzione di recupero ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 o a condizioni altrimenti basate su tale disposizione.
Infatti, in primo luogo, l’ingiunzione di sospensione costituisce uno strumento diretto a prevenire la prosecuzione della violazione dell’obbligo, previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, di mancata attuazione dei progetti volti a istituire o a modificare aiuti. Poiché, nel caso degli aiuti non notificati, tale obbligo si concretizza nel momento dell’avvio del procedimento formale di esame e della qualificazione provvisoria della misura nazionale di cui trattasi come aiuto di Stato illegittimo, il fatto di sottoporre l’adozione dell’ingiunzione di sospensione a condizioni sostanziali supplementari comprometterebbe l’efficacia di tale meccanismo, concepito per garantire il pieno rispetto dell’obbligo legale imposto allo Stato membro dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
In secondo luogo, le condizioni previste per l’adozione di un’ingiunzione di recupero sono giustificate dalla natura di tale ingiunzione e dalla sua collocazione nel sistema di controllo preventivo sui progetti di aiuti nuovi introdotto dall’articolo 108 TFUE.
Infatti, conformemente all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, solo gli aiuti incompatibili devono essere soppressi dagli Stati membri, il che comporta l’obbligo di recupero degli aiuti incompatibili già versati. Per contro, secondo la giurisprudenza, il diritto dell’Unione non impone un obbligo di recupero integrale di tutti gli aiuti illegittimi (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punti
e
).
Secondo la giurisprudenza, gli aiuti versati dagli Stati membri non possono essere considerati incompatibili per il solo motivo di essere stati attuati in violazione degli obblighi di notifica e di sospensione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punti da
a
,
e
). Per tale motivo, sebbene l’avvio del procedimento formale di esame nei confronti di una misura nazionale nell’ipotesi prevista all’articolo 13 del regolamento n. 659/1999 obblighi lo Stato membro interessato a sospendere immediatamente il versamento dell’aiuto, esso, tuttavia, non lo obbliga a recuperarlo.
Ciò non toglie che il diritto dell’Unione non escluda la possibilità di recuperare gli aiuti versati illegittimamente prima che la Commissione si pronunci sulla loro compatibilità.
Da un lato, per dare piena efficacia alle disposizioni dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, spetta ai giudici nazionali, in caso di violazione di tale disposizione, trarne tutte le conseguenze, conformemente al loro diritto nazionale, sia per quanto riguarda la validità degli atti che comportano l’attuazione delle misure di aiuto, sia per quanto attiene al recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma (v. sentenza del 21 luglio 2005, Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, punto
e giurisprudenza ivi citata). In particolare, il fatto di constatare che un aiuto è stato concesso in violazione dell’ultima frase dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE può comportare, a seconda delle circostanze, il suo rimborso conformemente alle norme procedurali nazionali, sebbene tale aiuto sia successivamente dichiarato compatibile con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punti
e
).
Dall’altro lato, il legislatore dell’Unione ha previsto la possibilità che la Commissione, prima della fine del procedimento formale di esame, adotti ingiunzioni dirette a recuperare gli aiuti illegittimamente versati. Tuttavia, in ragione del fatto che un’ingiunzione del genere incide sulla situazione del beneficiario, ha sottoposto la loro applicazione a condizioni rigorose, definite all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999.
Da quanto precede risulta che, in primo luogo, la Commissione non era tenuta a invocare nelle decisioni controverse una prassi consolidata o una giurisprudenza alla luce delle quali non sussisteva alcun dubbio circa il carattere di aiuto di Stato delle misure nazionali di cui trattasi.
Tuttavia, dagli atti risulta che, vari mesi prima dell’adozione delle decisioni controverse, la Commissione, mediante la decisione C(2015) 1520, del 12 marzo 2015, relativa alla misura SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungheria – Imposta sulla pubblicità (
GU 2015, C 136, pag. 7
), ha avviato un procedimento formale di esame nei confronti di una tassa introdotta dall’Ungheria nel settore della pubblicità, caratterizzata da un’aliquota progressiva applicabile al fatturato realizzato con le prestazioni pubblicitarie dalle imprese operanti nel settore dei media e che, di conseguenza, era simile al contributo sanitario e alla tassa di ispezione della filiera alimentare modificata. L’adozione di detta decisione è stata preceduta e seguita da scambi di informazioni tra la Commissione e le autorità ungheresi, alla luce dei quali l’Ungheria non può validamente sostenere di non essere al corrente di alcuna prassi della Commissione consistente nel qualificare le misure fiscali nazionali contenenti tale aliquota progressiva come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Inoltre, l’Ungheria non può contestare alla Commissione di non aver determinato nelle decisioni controverse una categoria di imprese che fosse l’unica beneficiaria delle misure nazionali di cui trattasi. Infatti, per poter qualificare tale misura come aiuto di Stato, non si richiede alla Commissione di determinare una categoria di imprese che sia l’unica beneficiaria di una misura fiscale (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Commissione/World Duty Free Group SA e a.,
C‑20/15 P e C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punto
).
In secondo luogo, nelle decisioni controverse la Commissione non era nemmeno tenuta a dimostrare che, in mancanza delle ingiunzioni impugnate, sussistesse il rischio che la misura nazionale di cui trattasi comportasse in modo immediato un danno finanziario grave e irreparabile o che le imprese penalizzate da tali misure potessero trovarsi in una situazione che avrebbe compromesso la loro sostenibilità finanziaria.
In proposito, per quanto concerne l’argomento relativo alla decisione (2007) 4313 della Commissione (v. punto 63 supra), è sufficiente ricordare che la validità delle ingiunzioni impugnate dev’essere esaminata alla luce del solo articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, e non in relazione alla prassi precedente della Commissione (v., per analogia, sentenza del 21 luglio 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione,
C‑459/10 P
, non pubblicata,
EU:C:2011:515
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In terzo luogo, contrariamente a quanto sostiene l’Ungheria, il fatto che le tre condizioni cui essa fa riferimento nella sua argomentazione non siano richieste dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non significa che il potere discrezionale attribuito alla Commissione dalla giurisprudenza e dal legislatore dell’Unione riguardo all’adozione delle ingiunzioni di sospensione sia illimitato o che non sia sottoposto ad alcun controllo.
Infatti, da un lato, i limiti entro i quali la Commissione può applicare le ingiunzioni di sospensione sono definiti dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, da cui risulta che la Commissione deve presentare le ragioni che la inducono a considerare che la misura nazionale in corso di esecuzione costituisce un aiuto di Stato nuovo ed è tenuta a consultare lo Stato membro interessato in merito all’ingiunzione prevista. Il rispetto da parte della Commissione di tali condizioni procedurale e sostanziale di adozione di un’ingiunzione di sospensione può essere sottoposto al controllo del giudice dell’Unione dallo Stato membro interessato. Dall’altro lato, come rilevato al punto 50 supra, il controllo del giudice dell’Unione non si limita alle sole condizioni previste all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e può estendersi, in particolare, alla conformità dell’ingiunzione di sospensione al Trattato FUE e ai principi generali del diritto (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, E ed F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Dall’insieme dei suesposti rilievi risulta che, adottando le ingiunzioni impugnate, la Commissione non ha violato l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Pertanto, la prima parte del primo motivo dev’essere respinta.
–
Sulla seconda parte
Con la seconda parte del primo motivo, l’Ungheria fa valere, in sostanza, che l’aggiunta di condizioni supplementari a quelle già contenute nell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 è necessaria alla luce del principio di proporzionalità.
A parere dell’Ungheria, l’ingiunzione di sospensione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non è l’unico mezzo per correggere gli effetti di una misura fiscale nazionale che possa essere qualificata come aiuto di Stato al termine del procedimento formale di esame. Inoltre, un’ingiunzione del genere costituirebbe un’ingerenza nell’ordinamento giuridico nazionale di tal portata da dover essere utilizzata unicamente in mancanza di altri strumenti meno radicali.
Nel caso di specie, anzitutto, la violazione del principio di proporzionalità si concretizzerebbe nel fatto che la Commissione sembra ammettere nelle decisioni controverse che gli unici criteri di adozione delle ingiunzioni impugnate consisterebbero nell’esistenza di una distorsione della concorrenza risultante dalle misure nazionali di cui trattasi e nella circostanza che esse continuassero ad essere applicate al momento dell’adozione delle ingiunzioni impugnate. Orbene, la Commissione dovrebbe altresì esaminare la questione se la distorsione della concorrenza risultante dalle misure nazionali di cui trattasi avesse carattere duraturo e irreversibile. L’Ungheria rileva in proposito che, in numerose decisioni adottate nel corso degli ultimi anni, la Commissione non è ricorsa alle ingiunzioni di sospensione, sebbene dall’inizio del procedimento risultasse evidente che la misura nazionale in questione si sarebbe rivelata un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
La violazione del principio di proporzionalità si concretizzerebbe, poi, nel fatto che, nelle lettere di informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015 inviate alle autorità ungheresi prima dell’adozione delle ingiunzioni impugnate (v. punto 5 supra), la Commissione si sarebbe limitata a informarle in modo molto vago e succinto della sua intenzione di adottare un’ingiunzione qualora le informazioni fornite da dette autorità nell’ambito del procedimento formale di esame fossero risultate insufficienti per dissipare i suoi dubbi circa la compatibilità delle misure nazionali in questione con il mercato interno. Tale formulazione comporterebbe che i soli dubbi della Commissione circa la compatibilità di una misura potrebbero giustificare un’ingiunzione di sospensione.
Infine, la violazione del principio di proporzionalità si concretizzerebbe nel fatto che la Commissione ha affermato nelle decisioni controverse che solo la natura altamente progressiva delle misure nazionali di cui trattasi poteva incidere negativamente sulla concorrenza. Tuttavia, le ingiunzioni impugnate non riguarderebbero soltanto l’aliquota altamente progressiva, bensì il «sistema progressivo» nel suo complesso, il che sarebbe chiaramente sproporzionato.
La Commissione contesta tali argomenti.
Il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, richiede che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza del 24 maggio 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, punto
).
Al riguardo, in primo luogo, occorre rilevare che l’argomento dell’Ungheria addotto nell’ambito della presente parte si basa sullo stesso concetto espresso nella prima parte, secondo cui, per adottare un’ingiunzione di sospensione, la Commissione dovrebbe dimostrare la sussistenza di condizioni che non siano esplicitamente previste all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Tale argomento non può essere accolto per i motivi indicati ai punti da 70 a 86 della presente sentenza.
In secondo luogo, sebbene l’argomento addotto nei suoi atti processuali sia ambiguo al riguardo, l’Ungheria sembra sostenere che, nonostante l’avvio dei procedimenti formali di esame concernenti le misure nazionali di cui trattasi, le autorità ungheresi continuerebbero ad essere autorizzate ad applicarle e che ciò che lo impedirebbe sarebbero le ingiunzioni impugnate. Pertanto, dagli atti processuali dell’Ungheria risulta che l’effetto sospensivo delle misure nazionali in questione non deriverebbe dall’avvio dei procedimenti formali di esame, bensì, unicamente, dalle ingiunzioni impugnate. È giocoforza rilevare che un’argomentazione del genere, basata su una concezione erronea degli effetti della decisione di avvio del procedimento formale di esame e soprattutto degli obblighi imposti agli Stati membri dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, va rigettata.
Tuttavia, l’Ungheria ha affermato in udienza, in risposta a un quesito posto dal Tribunale, che l’avvio dei procedimenti formali di esame nel caso di specie comportava l’obbligo di sospendere le misure nazionali in questione, che essa ha dovuto rispettare. L’Ungheria ha cionondimeno rilevato che tale elemento non era pertinente ai fini della valutazione della fondatezza della presente parte del primo motivo.
Dalle decisioni controverse (punto 45 della decisione relativa al contributo sanitario e punto 54 della decisione relativa alla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare), non contestate al riguardo dall’Ungheria, risulta che, in risposta alle lettere d’informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015, nelle quali la Commissione ha espresso dubbi circa la compatibilità con il mercato interno delle misure nazionali in questione e ha indicato la possibilità di applicare ingiunzioni di sospensione, le autorità ungheresi non hanno presentato osservazioni in merito alle ingiunzioni menzionate. Inoltre, dalla decisione relativa alla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare (punto 54) risulta che le autorità ungheresi si sono limitate a dichiarare che, a loro parere, l’aliquota progressiva della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata non costituiva un aiuto di Stato. Tenuto conto di tali elementi, che la Commissione ha giustamente interpretato come rifiuto di adempiere all’obbligo di sospensione, l’adozione delle ingiunzioni impugnate dev’essere considerata appropriata e necessaria alla realizzazione degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, vale a dire, nel caso di specie, gli articoli 107 TFUE e 108 TFUE.
Inoltre, sebbene l’ingiunzione di sospensione costituisca una misura più vincolante rispetto all’avvio del procedimento formale di esame (v. punto 32 supra), questi due atti producono sostanzialmente lo stesso effetto giuridico, ossia l’obbligo di sospendere immediatamente il versamento dell’aiuto di Stato in questione. Pertanto, gli inconvenienti causati allo Stato membro da un’ingiunzione di sospensione non sono sproporzionati rispetto agli obiettivi di cui agli articoli 107 TFUE e 108 TFUE.
In terzo luogo, l’argomento dell’Ungheria secondo cui la Commissione le avrebbe ingiunto di sospendere il «sistema progressivo» nel suo complesso è privo di fondamento di fatto. Invero, al punto 53 della decisione relativa al contributo sanitario e al punto 62 della decisione relativa alla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare, la Commissione non ha ingiunto la sospensione di misure diverse da quelle che aveva provvisoriamente considerato come aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nelle sezioni 4.1 di dette decisioni, come confermano chiaramente i punti 46 e 48 della prima decisione e i punti 55 e 57 della seconda, che figurano nelle loro parti relative alla motivazione delle ingiunzioni impugnate.
Infine, l’argomento riguardante la prassi anteriore della Commissione non può essere accolto per i motivi già esposti al punto 84 della presente sentenza. In ogni caso va ricordato che in ciascuna delle cause citate dall’Ungheria, gli Stati membri interessati erano tenuti a sospendere l’esecuzione delle misure fiscali di cui trattasi non appena la Commissione avesse avviato i procedimenti formali di esame nei confronti di tali misure.
Da quanto precede risulta che la Commissione, adottando le ingiunzioni impugnate, non ha violato il principio di proporzionalità. Pertanto, la seconda parte del presente motivo dev’essere respinta.
Ne consegue che il primo motivo dev’essere respinto.
Sul secondo motivo
Il secondo motivo riguarda una violazione dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento.
Da un lato, la violazione di tali principi deriverebbe dal fatto che la Commissione ha deciso di utilizzare le ingiunzioni di sospensione nei confronti dell’Ungheria, mentre non ha utilizzato tale misura nei confronti degli altri Stati membri, nemmeno nelle decisioni concernenti le misure fiscali, come le tasse aeroportuali o le misure note sotto la denominazione generale di
tax rulings
. Inoltre, mentre in passato la Commissione ha adottato solo sporadicamente misure di sospensione, solo nel 2015 ha adottato nei confronti dell’Ungheria tre ingiunzioni, tra cui le due ingiunzioni impugnate.
L’Ungheria rileva, in proposito, che la Commissione ha già esaminato misure fiscali basate sul medesimo schema di imposta progressiva sul fatturato e adottate in Ungheria, nell’ambito dei procedimenti avviati in forza dell’articolo 258 TFUE. Essa sostiene che le ingiunzioni di sospensione adottate nei suoi confronti riflettono l’intenzione della Commissione di eludere detti procedimenti e di provocare un effetto immediato nell’ordinamento giuridico nazionale.
Dall’altro lato, la violazione dei principi summenzionati, nonché una violazione dell’obbligo di motivazione, risulterebbero dalla circostanza che, nei rari casi in cui la Commissione ha adottato ingiunzioni di sospensione, essa lo ha fatto basandosi su criteri giuridici diversi da quelli applicati nel caso di specie. In particolare, nelle decisioni precedenti la Commissione avrebbe esaminato il carattere irreparabile del danno che potrebbe risultare dalla misura nazionale in questione in mancanza di un’ordinanza di sospensione.
La Commissione contesta tali argomenti.
In primo luogo va ricordato che il principio di non discriminazione o di parità di trattamento richiede, secondo una giurisprudenza consolidata, che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che un siffatto trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza del 26 settembre 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie l’Ungheria fa valere la prima parte di tale principio, secondo cui situazioni analoghe non devono essere trattate in maniera diversa. Di conseguenza, per poter constatare l’esistenza di un’eventuale discriminazione, occorrerà anzitutto esaminare la questione se le situazioni invocate dall’Ungheria siano effettivamente comparabili.
In proposito è giocoforza rilevare che l’Ungheria si limita a rinviare nei suoi atti processuali a una serie di decisioni adottate dalla Commissione nel corso degli ultimi anni, identificate unicamente con il loro titolo. Per una parte di dette decisioni non viene nemmeno precisato se si tratti di decisioni di avvio di procedimenti formali di esame o di decisioni finali che pongano fine a tali procedimenti. L’unico criterio comune a dette decisioni, al di là del fatto che riguardano tutte aiuti di Stato, è la circostanza che ciascuna di esse verte su misure fiscali. Per contro, l’Ungheria non precisa se, e in caso affermativo in che cosa, tali misure fiscali fossero simili alle misure nazionali di cui trattasi. Essa non precisa nemmeno se le decisioni che menziona riguardino misure che sono state notificate alla Commissione e se gli Stati membri destinatari di tali decisioni abbiano rispettato l’obbligo di sospensione. In tali circostanze, occorre considerare che l’Ungheria non è riuscita a dimostrare che le situazioni da essa invocate siano effettivamente paragonabili alla sua.
Va inoltre rilevato che la facoltà di adottare ingiunzioni di sospensione di cui dispone la Commissione non comporta l’obbligo di intimare automaticamente allo Stato membro interessato di sospendere il versamento di un aiuto che non è stato notificato in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (v. sentenza del 17 giugno 1999, Belgio/Commissione,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Contrariamente a quanto sostiene l’Ungheria, la Commissione ha giustamente concluso, sulla base di tale giurisprudenza, che essa non è tenuta a motivare la propria scelta di non adottare un’ingiunzione di sospensione in un determinato caso.
Pertanto, il solo fatto che la Commissione abbia avviato procedimenti formali di esame in merito a misure fiscali esistenti in alcuni Stati membri senza aver adottato ingiunzioni di sospensione, mentre, avviando procedimenti formali di esame nei confronti di misure fiscali esistenti in altri Stati membri, ha adottato tali ingiunzioni, non può essere sufficiente per dimostrare una violazione dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento.
In secondo luogo, per quanto concerne i procedimenti per inadempimento avviati dalla Commissione nei confronti dell’Ungheria e aventi ad oggetto gli oneri pubblici basati su uno schema di imposta progressiva sul fatturato, occorre ricordare che la Corte ha già avuto occasione di conoscere situazioni in cui le misure adottate da uno Stato membro rientravano al contempo nelle disposizioni del Trattato FUE relative al controllo degli aiuti di Stato e nelle disposizioni del Trattato FUE vertenti sugli altri aspetti del funzionamento del mercato interno.
La Corte ha quindi considerato che le differenze tra le condizioni di applicazione di tali disposizioni, da un lato, e la portata della facoltà di cui dispone la Commissione nella loro attuazione, dall’altro, non impediscono che una misura nazionale rientri nella sfera di applicazione sia dell’articolo 110, primo comma, TFUE sia delle norme relative agli aiuti di Stato e che, per questo motivo, sia oggetto di due procedure distinte, una avviata in forza dell’articolo 258 TFUE e l’altra ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 21 maggio 1980, Commissione/Italia,
73/79
,
EU:C:1980:129
, punti da
a
).
Da tale giurisprudenza risulta che non si può contestare alla Commissione di aver avviato un procedimento formale di esame, a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, nei confronti di una misura nazionale che essa esamina contemporaneamente nell’ambito di una procedura di cui all’articolo 258 TFUE.
In terzo luogo, per quanto concerne l’argomento dell’Ungheria vertente sul confronto delle ingiunzioni impugnate con una decisione precedente nella quale la Commissione, prima di adottare l’ingiunzione di sospensione, avrebbe esaminato il carattere irreparabile del danno che potrebbe risultare dalla misura nazionale in questione, è sufficiente ricordare, come è stato fatto al punto 84 della presente sentenza, che la validità delle ingiunzioni impugnate dev’essere esaminata alla luce del solo articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, e non alla luce della prassi anteriore della Commissione.
Da quanto precede risulta che, adottando le ingiunzioni impugnate, la Commissione non ha violato i principi di non discriminazione e di parità di trattamento.
Pertanto, occorre respingere il secondo motivo.
Sul terzo motivo
Il terzo motivo riguarda una violazione dell’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché dei diritti della difesa.
A parere dell’Ungheria, anzitutto, le decisioni controverse sono inficiate da un difetto di motivazione in quanto la Commissione non ha chiarito il motivo per cui l’adozione delle ingiunzioni impugnate fosse necessaria nel caso di specie. L’Ungheria sostiene che il criterio di motivazione richiesto per l’adozione di un’ingiunzione di sospensione dovrebbe essere più rigoroso rispetto all’ipotesi dell’avvio di un procedimento formale di esame. Orbene, la Commissione si sarebbe limitata nelle decisioni controverse a osservare che le misure nazionali di cui trattasi costituivano un aiuto di Stato, che esse erano in corso di esecuzione e che la natura altamente progressiva delle aliquote del contributo sanitario e della tassa di ispezione della filiera alimentare modificata poteva avere effetti negativi sulla concorrenza.
Le decisioni controverse sarebbero poi inficiate da un difetto di motivazione in quanto la Commissione non ha esposto le ragioni per le quali, nel caso di specie, ha basato le ingiunzioni di sospensione su criteri diversi da quelli che aveva applicato in altre cause in cui ha adottato ingiunzioni del genere. Inoltre, contrariamente alla sua prassi anteriore e all’approccio adottato in altre cause, nel caso di specie la Commissione non avrebbe dato la possibilità alle autorità ungheresi di presentare le loro osservazioni in merito alle ingiunzioni impugnate.
L’Ungheria aggiunge che la Commissione si sarebbe limitata a individuare le categorie di imprese aventi un fatturato più o meno elevato e, non tenendo conto dei requisiti posti dalla giurisprudenza, non avrebbe definito la cerchia dei beneficiari esclusivi delle misure nazionali di cui trattasi.
Infine, la Commissione si sarebbe limitata ad affermare che le misure nazionali in questione potevano avere un impatto significativo sulla concorrenza all’interno del mercato, senza precisare di quale mercato si trattasse, quali fossero gli operatori economici presenti su tale mercato e in che modo le misure nazionali in esame avrebbero potuto incidere su di esso.
Inoltre, nell’ambito del ricorso nella causa T‑554/15, l’Ungheria sostiene che la Commissione ha violato il suo obbligo di motivazione, poiché i motivi contenuti nella decisione relativa al contributo sanitario, in particolare i suoi punti 48 e 53, sono contraddittori e non sufficientemente precisi. Sulla base di tale decisione, non sarebbe possibile determinare quali disposizioni della legge che introducono il contributo sanitario dovrebbero essere sospese.
La Commissione contesta tali argomenti.
In via preliminare, senza che occorra pronunciarsi sulla questione, sollevata dalla Commissione, se le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali possano essere applicate a uno Stato membro, occorre ricordare, da un lato, che l’obbligo di motivazione degli atti giuridici adottati dalle istituzioni è previsto dal Trattato FUE e, dall’altro, che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento a carico di una persona e che possa concludersi con un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto dell’Unione e dev’essere garantito anche se non vi è una normativa specifica. Il rispetto dei diritti della difesa degli Stati membri dev’essere garantito anche nell’ambito dei procedimenti relativi al controllo degli aiuti di Stato (v., in tal senso, sentenze dell’11 novembre 1987, Francia/Commissione,
259/85
,
EU:C:1987:478
, punto
, e del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punti da
a
).
Secondo una costante giurisprudenza, anche se la motivazione richiesta dall’articolo 296, paragrafo 2, TFUE deve far apparire in maniera chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’autore dell’atto di cui trattasi, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al Tribunale di esercitare il proprio controllo, tuttavia non si richiede che la motivazione contenga tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti. Peraltro, l’osservanza dell’obbligo di motivazione deve essere valutata non solo con riferimento al testo dell’atto, ma anche al contesto e all’insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi. In particolare, un atto è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto allo Stato membro interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato (v., in tal senso, sentenza del 19 novembre 2013, Commissione/Consiglio,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto concerne il criterio di motivazione di un’ingiunzione di sospensione, si deve rilevare che un’ingiunzione del genere è adottata prima che la Commissione si pronunci in modo definitivo sulla compatibilità con il mercato interno della misura in questione, indipendentemente dal fatto che tale ingiunzione intervenga nello stesso momento della decisione di avviare il procedimento formale di esame o in un momento successivo a quest’ultima. Ciò considerato, tenuto conto dell’obiettivo delle ingiunzioni di sospensione (v. punti 30 e 69 supra), occorre considerare che, per quanto concerne la qualificazione della misura di cui trattasi come aiuto di Stato illegittimo, il criterio di motivazione dell’ingiunzione di sospensione deve corrispondere a quello richiesto dalla giurisprudenza per le decisioni di avvio del procedimento formale di esame. Orbene, in questo tipo di decisioni, la Commissione può limitarsi ad esporre sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, ad includere una valutazione provvisoria della misura volta a determinare se quest’ultima configuri un aiuto e ad esporre i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato interno (sentenza del 21 luglio 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissione,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punti
e
).
Occorre rammentare, infine, che la Commissione, quando adotta un’ingiunzione di sospensione, deve dimostrare la sussistenza delle sole condizioni richieste dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 (v. punti 71 e da 80 a 84 della presente sentenza) e che essa non è tenuta a motivare la sua scelta di non adottare un’ingiunzione di sospensione in un determinato caso (v. punto 112 supra).
Nel caso di specie, in primo luogo, per quanto concerne la motivazione relativa alle condizioni sostanziali di adozione delle ingiunzioni impugnate, è giocoforza rilevare che, ai punti da 10 a 37 della decisione riguardante il contributo sanitario e ai punti da 20 a 42 della decisione vertente sulla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare, la Commissione ha esposto le ragioni che giustificano la sua constatazione provvisoria secondo cui le misure nazionali di cui trattasi costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ai punti, rispettivamente, 42 e 51 delle suddette decisioni, essa ha indicato che tali misure costituivano aiuti nuovi che non le erano stati notificati, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e che le stesse misure dovevano quindi essere considerate aiuti illegittimi. Tali elementi di motivazione sono stati ripresi in maniera succinta, rispettivamente, ai punti 46 e 55 delle decisioni summenzionate che figurano nelle parti di queste ultime relative alle ingiunzioni impugnate.
Tale motivazione è sufficiente alla luce dei requisiti stabiliti dalla giurisprudenza citata ai punti 128 e 129 della presente sentenza. In proposito, da un lato, l’addebito dell’Ungheria concernente la definizione della categoria di imprese che erano le sole beneficiarie delle misure nazionali in questione non può essere accolto per le ragioni esposte al punto 82 della presente sentenza. Dall’altro, riguardo all’insufficienza della motivazione delle decisioni controverse circa la definizione del mercato di cui trattasi, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostiene l’Ungheria, la Commissione ha sufficientemente esposto, nel contesto di una decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, al punto 36 della decisione relativa al contributo sanitario e al punto 41 della decisione vertente sulla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare, le possibili conseguenze delle misure nazionali in questione sul mercato della produzione e della vendita dei prodotti del tabacco e sul mercato della vendita al dettaglio dei beni di largo consumo.
In secondo luogo, per quanto concerne la motivazione circa la condizione procedurale di adozione delle ingiunzioni impugnate, è giocoforza constatare che, contrariamente a quanto fa valere l’Ungheria, la Commissione le ha dato la possibilità di presentare le sue osservazioni sulle ingiunzioni impugnate prima della loro adozione. Infatti, le lettere di informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015, allegate dall’Ungheria ai suoi ricorsi, fanno chiaramente riferimento al fatto che la Commissione prende in considerazione la possibilità di utilizzare le ingiunzioni di cui all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e che, conformemente a tale disposizione, essa invita l’Ungheria a presentare le sue osservazioni entro il termine di 20 giorni lavorativi. Dalle decisioni controverse risulta altresì, senza che l’Ungheria lo contesti, che le autorità ungheresi non hanno presentato in tempo utile le loro osservazioni sulle ingiunzioni previste.
In terzo luogo, per quanto concerne la motivazione relativa alla necessità di adottare le ingiunzioni impugnate, si deve osservare che, se è vero che dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 risulta che la Commissione deve presentare le ragioni che la inducono a considerare che la misura nazionale in corso di esecuzione costituisce un aiuto di Stato nuovo, tale disposizione non impone tuttavia alla Commissione di giustificare specificamente l’opportunità dell’adozione di un’ingiunzione in un determinato caso. L’opportunità di tale misura si giustifica, infatti, per l’esistenza di una violazione accertata dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE da parte di uno Stato membro.
Tuttavia, in una situazione come quella del caso di specie, in cui l’ingiunzione di sospensione è inclusa in una decisione di avviare il procedimento formale di esame, occorre rilevare, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui dispone la Commissione in forza dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 nonché dell’effetto giuridico specifico che produce un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’articolo 12 dello stesso regolamento, che la decisione di adozione di un’ingiunzione del genere deve consentire di comprendere le ragioni per cui, a parere della Commissione, lo Stato membro interessato non avrebbe rispettato l’obbligo di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e di sospendere l’esecuzione delle misure esaminate a seguito dell’avvio del procedimento formale di esame.
Nel caso di specie, dalle decisioni controverse discende che, in risposta alle lettere di informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015, le autorità ungheresi hanno sostenuto che le misure nazionali in questione non costituivano aiuti di Stato. Inoltre, come rilevato al punto 133 della presente sentenza, dalle decisioni controverse emerge altresì che dette autorità non hanno ottemperato all’invito della Commissione a presentare osservazioni sulle ingiunzioni di sospensione di cui era prevista l’adozione. Orbene, tali elementi sono sufficienti per comprendere che la Commissione riteneva, alla luce delle circostanze, che sussistesse un rischio di esecuzione delle misure nazionali in questione nonostante l’avvio del procedimento formale di esame.
Infine, dagli atti risulta che, alcuni mesi prima dell’adozione delle ingiunzioni impugnate, la Commissione aveva avviato un procedimento formale di esame nei confronti di misure fiscali ungheresi basate sullo stesso schema delle misure nazionali di cui trattasi (v. punto 81 supra) e che tali misure non erano state sospese nonostante l’avvio di detto procedimento. Sebbene tale elemento non sia menzionato nelle decisioni controverse, esso rientra nell’ambito di adozione delle ingiunzioni impugnate e le autorità ungheresi non potevano ignorarlo.
In tale contesto si deve considerare che le autorità ungheresi erano in grado di comprendere le ragioni per cui la Commissione aveva deciso, nelle decisioni controverse, di ricorrere effettivamente a ingiunzioni di sospensione, tanto più che, in mancanza di osservazioni particolari da parte delle stesse autorità sull’eventuale adozione di tali ingiunzioni, la Commissione non era tenuta a rispondere ad argomenti specifici in dette decisioni.
In quarto luogo, per quanto concerne l’argomento addotto dall’Ungheria nell’ambito del ricorso nella causa T‑554/15, è sufficiente rilevare che la lettura della decisione relativa al contributo sanitario non lascia alcun dubbio circa la portata dell’ingiunzione di sospensione. Tale portata è precisata, come conclusione, al punto 53 di tale decisione, nel quale la Commissione invita l’Ungheria a sospendere l’applicazione delle aliquote progressive del contributo sanitario nonché della riduzione di quest’ultimo applicabile in caso di investimenti.
Da quanto precede risulta che, tenuto conto dei requisiti posti dalla giurisprudenza per quanto concerne l’osservanza dell’obbligo di motivazione, richiamati al punto 128 della presente sentenza, la Commissione ha sufficientemente motivato le decisioni controverse.
Inoltre, l’addebito vertente su una violazione dei diritti della difesa dev’essere respinto, poiché l’Ungheria non adduce alcun argomento a sostegno. In ogni caso, come indicato al punto 133 supra, la Commissione ha dato all’Ungheria, contrariamente a quanto sostiene quest’ultima, la possibilità di presentare osservazioni sulle ingiunzioni impugnate prima della loro adozione.
Pertanto, occorre respingere il terzo motivo.
Sul quarto motivo
Il quarto motivo concerne una violazione dell’obbligo di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE del principio di buona amministrazione e del diritto a un ricorso effettivo.
L’Ungheria fa valere che, nelle lettere di informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015, la Commissione si è limitata a evocare la possibilità di adottare un’ingiunzione di sospensione, senza indicare, in sostanza, le ragioni che avrebbero giustificato la necessità di adottare tale ingiunzione. Orbene, l’osservanza dell’obbligo di leale cooperazione richiede che la Commissione e l’Ungheria trovino insieme una soluzione che consenta di eliminare gli effetti anticoncorrenziali delle misure nazionali in questione. L’Ungheria aggiunge al riguardo che, nel caso di specie, la Commissione ha adottato le ingiunzioni impugnate al termine di un procedimento estremamente breve, limitato a un unico scambio di corrispondenza.
Le circostanze suindicate rivelano altresì una violazione dei diritti della difesa, in particolare del diritto al contraddittorio, nonché del principio di buona amministrazione, sanciti dagli articoli 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali. Infatti, poiché la Commissione non ha presentato alle autorità ungheresi la sua posizione nel merito circa la necessità di un’ingiunzione, tali autorità non hanno potuto far valere i loro argomenti prima dell’adozione delle decisioni controverse.
Inoltre, l’Ungheria sostiene che le ingiunzioni impugnate l’hanno indotta a modificare la propria normativa ancor prima che fosse esaminata la qualificazione delle misure nazionali di cui trattasi come aiuti di Stato illegittimi. Se l’Ungheria avesse eliminato tali misure per rispettare le ingiunzioni impugnate, la Commissione avrebbe posto fine al procedimento formale di esame, privandola così della possibilità di contestare dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione la qualificazione di dette misure come aiuti illegittimi.
La Commissione contesta tali argomenti.
In virtù del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati. Il medesimo principio obbliga gli Stati membri ad adottare ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione. Gli Stati membri sono altresì tenuti a facilitare all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e ad astenersi da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.
L’articolo 108, paragrafo 3, TFUE prevede che gli Stati membri informino la Commissione, in tempo utile per presentare le sue osservazioni, sui progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Gli Stati membri sono tenuti a non dare esecuzione agli aiuti notificati fino alla pronuncia della Commissione in merito alla loro compatibilità con il mercato interno, anche durante la fase preliminare del procedimento, anteriore all’eventuale avvio di un procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (v., in tal senso, sentenza dell’11 dicembre 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, pag. 8).
Da un lato, occorre ricordare altresì che, per non bloccare l’azione legislativa degli Stati membri, il regolamento n. 659/1999 prevede un termine breve di due mesi entro cui la Commissione deve terminare l’esame preliminare della notifica. Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 6, dello stesso regolamento prevede che, se la Commissione non provvede ad adottare una decisione che ponga fine alla fase preliminare del procedimento entro il termine di due mesi, si ritiene che l’aiuto sia stato autorizzato e che lo Stato membro interessato possa darvi esecuzione. Dall’altro lato, la Commissione ha adottato regolamenti che dichiarano determinate categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 TFUE e 108 TFUE, fissano le condizioni in cui alcune categorie di aiuti non devono più essere notificate e consentono in tal modo agli Stati membri di valutare la necessità di notifica. La normativa applicabile nel caso di specie ratione temporis è il regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 [TFUE] e 108 [TFUE] (
GU 2014, L 187, pag. 1
).
Infine, come rammentato ai punti da 25 a 29 della presente sentenza, conformemente all’articolo 13 del regolamento n. 659/1999, l’esame degli aiuti non notificati, in violazione dell’obbligo derivante dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, può sfociare in una decisione di avvio del procedimento formale di esame che obbliga lo Stato membro a sospendere immediatamente l’esecuzione dell’aiuto di cui trattasi. Se uno Stato membro continua a dare esecuzione a un aiuto di Stato non notificato, la Commissione è autorizzata a emettere nei suoi confronti un’ingiunzione di sospensione conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Tale ingiunzione può anche essere inclusa nella decisione di avvio del procedimento formale di esame, a condizione che sia stata data allo Stato membro interessato l’opportunità di pronunciarsi in merito prima dell’adozione di tale decisione (v., in tal senso, sentenza del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, punto
).
Come risulta dalle decisioni controverse, non contestate al riguardo dall’Ungheria, nel caso di specie le autorità ungheresi si sono limitate a dichiarare, in risposta alle lettere di informazione del 17 marzo e del 13 aprile 2015, che, a loro parere, le misure nazionali in questione non costituivano aiuti di Stato. Esse non hanno presentato osservazioni in merito alle ingiunzioni di sospensione la cui adozione da parte della Commissione è stata resa nota nelle sue lettere. È giocoforza rilevare – alla luce di tali elementi, che la Commissione poteva interpretare nel senso che creavano un rischio che le autorità ungheresi si rifiutassero di collaborare nell’ambito del procedimento introdotto dall’articolo 108 TFUE sottoponendosi all’obbligo di sospensione – che la Commissione, senza violare il principio di leale cooperazione, ha potuto utilizzare i mezzi previsti dal legislatore dell’Unione per garantire l’osservanza degli articoli 107 TFUE e 108 TFUE.
Contrariamente a quanto sostiene l’Ungheria, l’utilizzo di tali mezzi da parte della Commissione non comporta una violazione del diritto a un ricorso effettivo. Infatti, secondo la giurisprudenza, gli Stati membri possono proporre un ricorso dinanzi al Tribunale sia avverso le decisioni di avvio del procedimento formale di esame sia avverso le ingiunzioni di sospensione (v. punti 39 e 50 supra).
Nell’ambito di tale ricorso, gli Stati membri possono contestare sia la qualificazione della misura nazionale di cui trattasi come aiuto di Stato sia la sua qualificazione come aiuto nuovo soggetto all’obbligo di sospensione, il che consente loro di dimostrare che tale misura non era soggetta all’obbligo di notifica né a quello di sospensione.
Parimenti, gli Stati membri, allo stesso modo dell’Ungheria nel caso di specie, possono astenersi dal contestare la qualificazione della misura in questione come aiuto di Stato illegittimo e limitarsi a denunciare i vizi dell’ingiunzione di sospensione. Tuttavia, in un caso del genere, anche supponendo che tale ricorso sia accolto, esso non potrà comportare il venir meno dell’obbligo di sospensione, dato che quest’ultimo è anche collegato alla decisione di avvio del procedimento formale di esame.
Inoltre, riguardo all’addebito relativo a una violazione del principio di buona amministrazione, è sufficiente rilevare che l’Ungheria non adduce alcun argomento a sostegno. Pertanto, tale addebito va respinto.
Alla luce di tutti i rilievi suesposti, occorre respingere il quarto motivo e, di conseguenza, i ricorsi nella loro totalità.
Sulle spese
A norma dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Nel caso di specie, poiché l’Ungheria è rimasta soccombente nelle sue conclusioni sia nella causa T‑554/15 sia nella causa T‑555/15, occorre condannarla alle spese sostenute in ciascuna di esse, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
I ricorsi sono respinti.

2)
L’Ungheria è condannata alle spese.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 aprile 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.