CELEX: 62020CJ0431
Обжалване
Институционално право
Единен статут на членовете на Европейския парламент
Членове на Европейския парламент, избрани в италиански избирателни райони
Изменение на пенсионните права
Увреждащ акт
Неокончателна позиция
Самостоятелни правни последици

С жалбата си г‑н Carlo Tognoli и др. искат да се отмени определение на Общия съд на Европейския съюз от 3 юли 2020 г., Tognoli и др./Парламент (T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, T‑458/19—T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 и T‑477/19, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното определение“,
EU:T:2020:302
), с което Общият съд отхвърля като явно недопустими жалбите им за отмяна на известията от 11 април 2019 г., изготвени от началника на отдел „Възнаграждения и социалноосигурителни права на членовете на ЕП“ в генерална дирекция „Финанси“ на Европейския парламент и отнасящи се до адаптирането на размера на получаваните от тях пенсии вследствие на влизането в сила на 1 януари 2019 г. на Решение № 14/2018 на Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Председателско бюро на Камарата на депутатите, Италия) (наричани по-нататък „спорните известия“).
Обстоятелствата по спора
Жалбоподателите са избрани в Италия бивши членове на Европейския парламент или преживели съпрузи на бивши членове на тази институция. На това основание всеки от тях получава пенсия за осигурителен стаж и възраст или наследствена пенсия.
На 12 юли 2018 г. Председателското бюро на Камарата на депутатите решава да преизчисли размера на пенсиите на бившите членове на Камарата за годините мандат до 31 декември 2011 г. в съответствие със системата на вноските (наричано по-нататък „Решение № 14/2018“).
Чрез отбелязване върху пенсионните фишове на жалбоподателите за януари 2019 г. Парламентът ги уведомява за възможността размерът на пенсиите им да бъде преразгледан в изпълнение на Решение № 14/2018 и това преизчисление евентуално да даде основание за събиране на недължимо платените суми.
С недатирано известие на началника на отдел „Възнаграждения и социалноосигурителни права на членовете на ЕП“ в генерална дирекция „Финанси“ на Парламента, приложено към пенсионните фишове на жалбоподателите за февруари 2019 г., Парламентът най-напред ги уведомява, че правната му служба е потвърдила, че Решение № 14/2018 се прилага автоматично за техните случаи. По-нататък в известието се добавя, че след като получи необходимата информация от Camera dei deputati (Камара на депутатите, Италия), Парламентът ще уведоми жалбоподателите за определения нов размер на пенсиите им и ще удържи евентуалната разлика през следващите 12 месеца. Накрая, със същото известие жалбоподателите са уведомени, че окончателният размер на пенсиите им ще бъде определен с изричен акт, срещу който може да се подаде възражение или жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС.
Впоследствие със спорните известия началникът на споменатия отдел уведомява жалбоподателите, че размерът на пенсиите им ще бъде съобразен с произтичащото от Решение № 14/2018 намаление на аналогичните пенсии, изплащани в Италия на бившите национални депутати. В тези известия се уточнява и че размерът на пенсиите на жалбоподателите ще бъде адаптиран от април 2019 г. съгласно изпратените като приложение към известията проекти за преизчисляване на пенсиите. Със същите известия освен това на жалбоподателите е даден 30‑дневен срок, считано от получаването им, в който да представят становища. При непредставяне на становища в определения срок последиците от спорните известия щели да се считат за окончателни и съответно известията щели в частност да са основание да се изиска връщане на недължимо получените суми за януари, февруари и март 2019 г.
С електронни писма, изпратени между 13 май и 4 юни 2019 г., жалбоподателите изпращат становищата си на компетентната служба на Парламента. С електронни писма, изпратени между 22 май и 24 юни 2019 г., Парламентът потвърждава получаването на тези становища и уведомява жалбоподателите, че ще им отговори, след като разгледа доводите им.
След подаването на жалбите до Общия съд, с писма с дати 20 юни (дело T‑396/19), 8 юли (дела T‑405/19, T‑408/19, T‑443/19 и T‑464/19), 15 юли (дела T‑419/19, T‑433/19, T‑455/19, T‑458/19—T‑462/19, T‑469/19 и T‑477/19) и 23 юли 2019 г. (дела T‑395/19, T‑423/19, T‑424/19 и T‑428/19) началникът на отдел „Възнаграждения и социалноосигурителни права на членовете на ЕП“ в генерална дирекция „Финанси“ на Парламента посочва, че становищата на жалбоподателите не съдържат данни, които да обосновават преразглеждане на изразената в спорните известия позиция на Парламента, и че следователно пенсионните права и планът за събиране на недължимо платеното, така както са преизчислени и съобщени като приложение към тези известия, са станали окончателни.
Поради особеностите на случая на г‑н Eugenio Melandri, който е поискал прилагане на изключение предвид размера на доходите му, към датата на обжалваното определение не е било налице окончателно произнасяне от страна на Парламента по неговия случай.
Жалбата пред Общия съд и обжалваното определение
С жалби, подадени в секретариата на Общия съд между 28 юни и 8 юли 2019 г., жалбоподателите искат отмяна на спорните известия.
На 16, 19 и 24 септември 2019 г. с отделни писмени молби Парламентът повдига възражения за недопустимост на тези жалби.
Между 19 септември и 4 октомври 2019 г. жалбоподателите, с изключение на г‑жа Emma Allione и г‑н Melandri, представят изявления за изменение на съответните им жалби.
На 15 януари 2020 г. Общият съд решава на съедини делата по жалбите, подадени от всеки от жалбоподателите.
С обжалваното определение, постановено на основание член 126 от Процедурния правилник, Общият съд отхвърля тези жалби като явно недопустими.
Най-напред, в точка 57 от обжалваното определение Общият съд приема, че спорните известия не са увреждащи актове и съответно не могат да са предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС. Затова в точка 63 от обжалваното определение той отхвърля като явно недопустимо искането на жалбоподателите за отмяна на посочените известия.
Той мотивира този извод, на първо място, като в точки 51—53 от обжалваното определение посочва, че макар новият начин за изчисляване на пенсиите да се прилага от април 2019 г., това обстоятелство не е достатъчно, за да се установи, че Парламентът е взел окончателна позиция по този въпрос. От една страна, спорните известия изрично са оформени като проекти. От друга страна, в тях се уточнява, че ще станат окончателни само ако адресатите не представят становища в 30‑дневен срок, считано от получаването им. Жалбоподателите обаче са представили становища в този срок.
На второ място, в точки 56 и 60 от обжалваното определение Общият съд приема, че по-късните писма на Парламента, посочени в точка 8 от настоящото решение, съдържат окончателните позиции на Парламента по отношение на жалбоподателите и не може да се смятат за чисто потвърдителни актове спрямо спорните известия.
На трето място, в точки 61 и 62 от обжалваното определение той постановява, че макар в спорните известия да не се посочва срокът, в който Парламентът ще отговори на становищата на жалбоподателите, това обстоятелство е ирелевантно, също както и оплакванията за непълнота на мотивите и нарушение на принципа на пропорционалност.
По-нататък, в точки 66 и 67 от обжалваното определение Общият съд отхвърля искането на жалбоподателите за отмяна на решенията, отразени в писмата, посочени в точка 8 от настоящото решение. В това отношение той приема, че представените от жалбоподателите изявления за изменение на жалбите са явно недопустими, понеже страните могат да изменят направените в първоначалната им жалба искания и посочените в нея основания само ако самата тази първоначална жалба е била допустима към момента на подаването ѝ.
Накрая, в точка 74 от обжалваното определение Общият съд отхвърля като явно недопустимо и искането на жалбоподателите Парламентът да бъде осъден да заплати удържаните без основание суми.
Искания на страните
С жалбата си жалбоподателите искат от Съда:
–
да отмени обжалваното определение,
–
да върне делото на Общия съд за ново разглеждане и
–
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски в производството по обжалване и да не се произнася по съдебните разноски в производството пред Общия съд.
Парламентът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски в производството по обжалване.
По жалбата
Доводи на страните
Жалбоподателите изтъкват три основания за обжалване, а именно съответно грешка на Общия съд при прилагането на правото във връзка с преценката дали спорните известия подлежат на обжалване, грешка при тълкуването на член 86 от Процедурния правилник на Общия съд и нарушение на състезателното начало и грешка при тълкуването на член 126 от Процедурния правилник на Общия съд. Второто и третото основание са посочени при условията на евентуалност.
Предвид доводите, които жалбоподателите излагат по тези основания, трябва да се приеме, че те всъщност искат отмяна на обжалваното определение в частта, в която Общият съд отхвърля исканията им за отмяна на спорните известия и на решенията, отразени в писмата, посочени в точка 8 от настоящото решение.
По първото посочено основание жалбоподателите твърдят, че спорните известия са обжалваеми актове.
Според жалбоподателите от практиката на Съда следва, че същественият критерий за преценката дали даден акт е обжалваем е свързан с правните последици на акта, а не с това дали е окончателен. В този смисъл се приемало, че и неокончателни актове са обжалваеми, защото пораждат такива последици.
В това отношение жалбоподателите поддържат, че спорните известия пораждат последици още от април 2019 г. Освен това тези известия причинявали на жалбоподателите много тежки вреди, които не можело изцяло да се поправят впоследствие. Нещо повече, неокончателният характер на тези известия не следвал от конкретно определено правно основание.
За изчерпателност жалбоподателите изтъкват и че няма ясни данни, въз основа на които да могат да приемат, че спорните известия са последвани от решения, които не са чисто потвърдителни. Те смятат, че потвърдителният им характер личи и от отговорите на Парламента на представените от тях становища, доколкото Парламентът посочил, че не е от компетентността му да се произнася по изложените в тези становища доводи.
Според жалбоподателите също така е нелогично да се приеме, че характерът на спорните известия може да е различен в зависимост от това дали има представено становище, или не. Всъщност в първия случай единствената последица от представянето на становище е промяната на датата, на която актът става окончателен, но самият акт оставал същият. Във втория случай съответният акт ставал окончателен, без да е необходимо никакво допълнително действие.
Парламентът поддържа, че намалението на размера на пенсиите на жалбоподателите е неокончателно и може да бъде преразгледано въз основа на представените от тях становища, без за това да има значение липсата на правно основание. Неокончателният му характер ясно личал от текста на спорните известия и от дадената на жалбоподателите възможност да представят становища, преди известията да станат окончателни, възможност, която те и използвали. Окончателната позиция на Парламента била приета едва по-късно.
Жалбоподателите предавали непълно практиката на Съда, от която следвало, че решаващият критерий за окачествяването на дадено междинно решение като обжалваем акт е фактът, че обжалването на крайното решение не би могло да осигури достатъчна съдебна защита. В настоящия случай обаче обжалването на приетото накрая решение на Парламента било годно да гарантира такава защита.
Освен това крайните решения на Парламента не били чисто потвърдителни, тъй като се основавали на анализ на доводите, изложени от жалбоподателите в техните становища. Обстоятелството, че в спорните известия не е посочен срок за отговор по становищата, било без значение в този контекст.
Съображения на Съда
Както отбелязва Общият съд в точка 49 от обжалваното определение, видно от постоянната практика на Съда, за „подлежащи на обжалване актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (решения от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, т.
и от 9 юли 2020 г., Чехия/Комисия,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, т.
и цитираната съдебна практика).
За да се определи дали обжалваният акт поражда такива последици, следва да се съобрази същността на акта и тези последици да се преценят с оглед на обективни критерии като съдържанието на акта, като евентуално се държи сметка и за контекста на приемането му и правомощията на издалата го институция (решения от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, т.
и от 9 юли 2020 г., Чехия/Комисия,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва също така да се припомни, че както по същество подчертава Общият съд в точка 50 от обжалваното определение, междинните мерки, чиято цел е да подготвят крайното решение като част от процедура с няколко фази, по принцип не са актове, които могат да бъдат обжалвани с жалба за отмяна (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
Тези междинни актове са най-вече актове, в които се изразява неокончателното становище на съответната институция (решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
В точки 51—55 от обжалваното определение обаче Общият съд констатира, че спорните известия не закрепват окончателната позиция на Парламента, тъй като изразената в тези известия позиция е можело да бъде изменена, за да се вземат предвид данните от становищата на жалбоподателите.
В това отношение не може да се приеме доводът на жалбоподателите, че спорните известия не са неокончателни, щом Парламентът в крайна сметка е приел, че не е от компетентността му да се произнася по доводите, изложени в тези становища.
От една страна, като приема, че не е в правомощията му да постановява дали е законосъобразно Решение № 14/2018, Парламентът се произнася по релевантността на представените от жалбоподателите становища и следователно преценява отново първоначалните си решения в светлината на тези становища.
От друга страна, квалифицирането на спорните известия като подготвителни актове при всички случаи не би могло да зависи от мотивите на по-късно приети решения на Парламента.
При все това констатацията, че даден акт на институция е междинна мярка, която не изразява крайната позиция на институцията, не може да е достатъчна, за да се приема систематично за установено, че актът не е „обжалваем“ по смисъла на член 263 ДФЕС.
В този смисъл от практиката на Съда следва, че междинен акт, който произвежда самостоятелни правни последици, може да бъде предмет на жалба за отмяна, когато незаконосъобразността, от която е засегнат този акт, не може да бъде отстранена при обжалване на крайното решение, по отношение на което той се явява подготвителен (решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
Затова, когато оспорването на законосъобразността на междинния акт в рамките на обжалването на крайното решение не е годно да осигури ефективна съдебна защита на жалбоподателя срещу последиците от този акт, трябва да е възможно да се подаде жалба за отмяна на самия междинен акт на основание член 263 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 9 октомври 2001 г., Италия/Комисия,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, т.
, от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия,
C‑463/10 P и C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, т.
и от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
).
В настоящия случай трябва да се подчертае, че както констатира Общият съд в точка 51 от обжалваното определение и както изтъкват жалбоподателите в жалбата си до Съда, спорните известия довеждат до незабавно намаляване на размера на пенсиите на жалбоподателите, считано от април 2019 г., като прилагането на намалението не е спряно за времето до приключването на водената от Парламента процедура.
Оттук следва, че спорните известия сами по себе си произвеждат самостоятелни правни последици за имуществената сфера на жалбоподателите.
Тези последици не бива да се приравняват на процесуалните последици от актовете, които изразяват неокончателна позиция на Европейската комисия, нито на последиците от такива актове, за които е признато, че не накърняват интересите на съответните лица, по повод на каквито последици Съдът е приел, че не биха могли да водят до допустимост на жалбата за отмяна на такива актове (вж. в този смисъл решение от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия,
60/81
,
EU:C:1981:264
, т.
и
).
Обстоятелството, което Общият съд отбелязва в точка 56 от обжалваното определение — че видно от спорните известия, Парламентът е щял да пристъпи към събиране на съответните суми за януари, февруари и март 2019 г. само ако жалбоподателите не представят становища в 30‑дневен срок от получаването на известията — не е годно да постави под съмнение наличието на незабавни правни последици от въпросните известия.
Освен това, въпреки че спорните известия предвиждат, че Парламентът трябва да приеме крайна позиция след получаването на становищата на жалбоподателите, безспорно е, че няма никакъв срок за приемането на тази позиция.
Затова самостоятелните правни последици на спорните известия е можело да се запазят в продължение на потенциално дълъг период от време с неопределен отнапред край.
Впрочем от обжалваното определение и от представената от Парламента информация следва, че за единия от жалбоподателите тази институция определя окончателната си позиция едва осем месеца след като той получава отнасящото се за него известие.
При тези условия, тъй като трайното намаление на размера на пенсията е годно да окаже потенциално необратими последици за положението на съответното лице, жалбоподателите е трябвало да получат възможността ефективно да обжалват спорните известия и така да се противопоставят на намаляването на пенсията им (вж. по аналогия решения от 30 юни 1992 г., Италия/Комисия,
C‑47/91
,
EU:C:1992:284
, т.
и от 9 октомври 2001 г., Италия/Комисия,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, т.
).
Оттук следва, че упражняването на правото да се обжалват крайните решения, които Парламентът е трябвало да приеме след получаването на становищата на жалбоподателите, не е било годно да осигури на жалбоподателите ефективна съдебна защита.
Възможността на заинтересованите лица да предявят срещу Парламента иск за установяване на неправомерно бездействие, ако той не отговори на представените от тях становища, също не е годна да им осигури ефективна съдебна защита.
Наистина Парламентът е длъжен да отговаря на такива становища в разумен срок (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ,
C‑334/12 RX-II
,
EU:C:2013:134
, т.
), а заинтересованите лица съответно разполагат с правото да предявят иск за установяване на неправомерно бездействие, ако тази институция не изпълни това свое задължение.
Освен това Съдът вече е постановил, че възможността за предявяване на иск за установяване на неправомерно бездействие може да е достатъчна, за да се изключи рискът от безкрайно бездействие на Комисията след приемането на междинна мярка от нейна страна (вж. в този смисъл решение от 18 март 1997 г., Guérin automobiles/Комисия,
C‑282/95 P
,
EU:C:1997:159
, т.
).
Тези съображения обаче не може да са определящи в настоящия случай, тъй като, от една страна, с предявяването на иск срещу Парламента за установяване на неправомерно бездействие не би могло да се оспорят самостоятелните правни последици на спорните известия, и от друга страна, необходимите срокове, за да може да се разгледа такъв иск, а след това евентуално и жалба за отмяна, биха били прекомерни в ситуация, при която известията водят до незабавно намаляване на размера на пенсиите, изплащани на физически лица.
Предвид тези обстоятелства Общият съд допуска грешка при прилагането на правото, когато в точка 57 от обжалваното определение постановява, че неокончателният характер на спорните известия позволява да се приеме, че те не са увреждащи актове и съответно не могат да са предмет на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС.
Ето защо следва да се приеме, че първото посочено основание за обжалване е налице, и обжалваното определение да се отмени в частта, в която се отхвърля искането на жалбоподателите за отмяна на спорните известия.
Оттук също така следва, че обжалваното определение трябва да се отмени и в частта, в която се отхвърля искането на жалбоподателите за отмяна на решенията, отразени в писмата, посочени в точка 8 от настоящото решение, тъй като отхвърлянето на това искане се основава единствено на констатацията за недопустимост на искането на жалбоподателите за отмяна на спорните известия.
При тези условия не е необходимо да се разглеждат второто и третото от посочените основания за обжалване, доколкото при всички положения те не биха могли да наложат по-широка отмяна на обжалваното определение.
По жалбите пред Общия съд
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато отменя решението на Общия съд, Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
На първо място, тъй като с повдигнатите пред Общия съд възражения за недопустимост Парламентът само поддържа, че първоинстанционните жалби на жалбоподателите са недопустими, тъй като спорните известия са подготвителни актове, тези възражения за недопустимост следва да се отхвърлят по съображенията, изложени в точки 41—57 от настоящото решение.
На второ място, понеже изводите на Общия съд се отнасят само до допустимостта на първоинстанционните жалби, като той ги отхвърля като явно недопустими, без да започне устната фаза на производството, Съдът не разполага с необходимите данни, за да постанови окончателно решение по тези жалби.
Ето защо делата следва да бъдат върнати на Общия съд, който да се произнесе по исканията на жалбоподателите за отмяна на спорните известия и на решенията, отразени в писмата, посочени в точка 8 от настоящото решение.
По съдебните разноски
Тъй като делата се връщат на Общия съд за ново разглеждане, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Отменя определение на Общия съд на Европейския съюз от 3 юли 2020 г., Tognoli и др./Парламент (
T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, T‑458/19—T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 и T‑477/19
, непубликувано,
EU:T:2020:302
), в частта, в която се отхвърлят исканията на г‑н Carlo Tognoli и др. за отмяна на известията от 11 април 2019 г., изготвени от началника на отдел „Възнаграждения и социалноосигурителни права на членовете на ЕП“ в генерална дирекция „Финанси“ на Европейския парламент и отнасящи се до адаптирането на размера на получаваните от тях пенсии вследствие на влизането в сила на 1 януари 2019 г. на Решение № 14/2018 на Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Председателско бюро на Камарата на депутатите, Италия), както и на решенията на Европейския парламент, отразени в писмата с дати 20 юни (дело T‑396/19), 8 юли (дела T‑405/19, T‑408/19, T‑443/19 и T‑464/19), 15 юли (дела T‑419/19, T‑433/19, T‑455/19, T‑458/19—T‑462/19, T‑469/19 и T‑477/19) и 23 юли 2019 г. (дела T‑395/19, T‑423/19, T‑424/19 и T‑428/19).

2)
Отхвърля възраженията за недопустимост, повдигнати от Европейския парламент пред Общия съд на Европейския съюз.

3)
Връща делата на Общия съд на Европейския съюз, който да се произнесе по исканията на г‑н Carlo Tognoli и др. за отмяна на посочените известия и на посочените решения.

4)
Не се произнася по съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.