CELEX: 62018CJ0386
Προδικαστική παραπομπή
Κοινή αλιευτική πολιτική
Κανονισμοί (ΕΕ) 1303/2013, 1379/2013 και 508/2014
Οργανώσεις παραγωγών προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας
Σχέδια παραγωγής και εμπορίας
Χρηματοδοτική στήριξη για την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων αυτών
Όροι επιλεξιμότητας των δαπανών
Διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών
Έλλειψη δυνατότητας, κατά το εθνικό δίκαιο, προς υποβολή αίτησης στήριξης

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 28 του κανονισμού (ΕΕ) 1379/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, για την κοινή οργάνωση των αγορών των προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, την τροποποίηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1184/2006 και (ΕΚ) αριθ. 1224/2009 και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 104/2000 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 354, σ. 1
, στο εξής: κανονισμός ΚΟΑ), του άρθρου 65, παράγραφος 6, του κανονισμού (ΕΕ) 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 320
, στο εξής: κανονισμός ΚΣΠ), και του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 508/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 2328/2003, (ΕΚ) αριθ. 861/2006, (ΕΚ) αριθ. 1198/2006 και (ΕΚ) αριθ. 791/2007 και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1255/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (
ΕΕ 2014, L 149, σ. 1
, στο εξής: κανονισμός ΕΤΘΑ).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (στο εξής: PO Texel) και του minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Υπουργού Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων, Κάτω Χώρες), σχετικά με απόφαση του Υπουργού να απορρίψει την αίτηση επιχορήγησης της PO Texel στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός ΚΟΑ
Οι αιτιολογικές σκέψεις 7 και 14 του κανονισμού ΚΟΑ έχουν ως εξής:
«(7)
Οι οργανώσεις παραγωγών προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας (αμφότερες καλούμενες “οργανώσεις παραγωγών”) είναι το κλειδί για την επίτευξη των στόχων της [Κοινής Αλιευτικής Πολιτικής (στο εξής: ΚΑΠ)] και για τη διασφάλιση της κατάλληλης διαχείρισης της [κοινής οργάνωσης των αγορών στον τομέα των προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας (στο εξής: ΚΟΑ)]. Συνεπώς, είναι απαραίτητο να ενισχυθούν οι ευθύνες τους και να παρασχεθεί η αναγκαία χρηματοδότηση που θα τους επιτρέψει να διαδραματίσουν ουσιαστικότερο ρόλο στην καθημερινή διαχείριση της αλιείας, ενεργώντας εντός ενός πλαισίου προσδιοριζόμενου από τους στόχους της ΚΑΠ. […]
[…]
(14)
Για να είναι σε θέση οι οργανώσεις παραγωγών να κατευθύνουν τα μέλη τους προς βιώσιμες δραστηριότητες αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, θα πρέπει να ετοιμάσουν και να υποβάλουν στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών τους σχέδιο παραγωγής και εμπορίας που περιλαμβάνει τα απαραίτητα μέτρα για την επίτευξη των στόχων τους από αυτές.»
Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού:
«Οι οργανώσεις παραγωγών […] μπορούν να συγκροτούνται κατόπιν ιδίας πρωτοβουλίας των παραγωγών προϊόντων αλιείας ή υδατοκαλλιέργειας, αντίστοιχα, σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη […]».
Το άρθρο 28 του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Σχέδιο παραγωγής και εμπορίας», ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε οργάνωση παραγωγών υποβάλλει στις αρμόδιες εθνικές αρχές της για έγκριση σχέδιο παραγωγής και εμπορίας τουλάχιστον για το είδος που αποτελεί το κύριο αντικείμενο εμπορίας της. […]
[…]
3.   Το σχέδιο παραγωγής και εμπορίας εγκρίνεται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Η οργάνωση παραγωγών θέτει αμέσως σε εφαρμογή το σχέδιο μόλις εγκριθεί.
[…]
5.   Η οργάνωση παραγωγών ετοιμάζει ετήσια έκθεση των δραστηριοτήτων της στο πλαίσιο του σχεδίου παραγωγής και εμπορίας και την υποβάλλει προς έγκριση στις αρμόδιες εθνικές αρχές της.
6.   Οι οργανώσεις παραγωγών μπορούν να λαμβάνουν χρηματοδοτική στήριξη για την εκπόνηση και εφαρμογή σχεδίων παραγωγής και εμπορίας σύμφωνα με μία μελλοντική νομική πράξη της Ένωσης που θα καθορίζει τους όρους για τη χρηματοδοτική ενίσχυση της θαλάσσιας πολιτικής και της πολιτικής αλιείας για την περίοδο 2014-2020.
[…]»
Ο κανονισμός ΚΑΠ
Ο κανονισμός (ΕΕ) 1380/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με την Κοινή Αλιευτική Πολιτική, την τροποποίηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1954/2003 και (ΕΚ) αριθ. 1224/2009 και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 2371/2002 και (ΕΚ) αριθ. 639/2004 και της απόφασης 2004/585/ΕΚ του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 354, σ. 22
, στο εξής: κανονισμός ΚΑΠ), ορίζει στο άρθρο 35 τα ακόλουθα:
«1.
Δημιουργείται [ΚΟΑ] […]
[…]
3.
Η [ΚΟΑ] περιλαμβάνει ιδίως:
[…]
β)
σχέδια παραγωγής και εμπορίας των οργανώσεων παραγωγών του κλάδου της αλιείας και υδατοκαλλιέργειας·
[…]».
Ο κανονισμός ΚΣΠ
Το άρθρο 2, σημείο 14, του κανονισμού ΚΣΠ ορίζει την έννοια «περατωθείσα πράξη» ως «πράξη που έχει ολοκληρωθεί φυσικά η εφαρμοστεί πλήρως και για την οποία έχουν καταβληθεί όλες οι σχετικές πληρωμές από τους δικαιούχους και έχει καταβληθεί στους δικαιούχους η αντίστοιχη δημόσια συμμετοχή».
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού αυτού:
«Τα κράτη μέλη, στο κατάλληλο χωρικό επίπεδο, σύμφωνα με το θεσμικό, νομικό και δημοσιονομικό τους πλαίσιο, και οι φορείς οι οποίοι ορίζονται από αυτά γι’ αυτόν τον σκοπό είναι υπεύθυνα για την εκπόνηση και εφαρμογή των προγραμμάτων και την εκτέλεση των καθηκόντων τους, […] σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό και τους ειδικούς κανόνες για κάθε [ευρωπαϊκό διαρθρωτικό και επενδυτικό] Ταμείο [στο εξής: ΕΔΕΤ].»
Υπό τον τίτλο «Επιλεξιμότητα», το άρθρο 65, παράγραφοι 1, 2 και 6, του εν λόγω κανονισμού ορίζει τα εξής:
«1.   Η επιλεξιμότητα των δαπανών καθορίζεται βάσει εθνικών κανόνων, εκτός εάν θεσπίζονται ειδικοί κανόνες είτε στον παρόντα κανονισμό ή τους ειδικούς κανόνες των Ταμείων είτε επί τη βάσει αυτών.
2.   Μια δαπάνη είναι επιλέξιμη για χρηματοδότηση από τα ΕΔΕΤ εφόσον έχει πραγματοποιηθεί από έναν δικαιούχο και έχει πληρωθεί το διάστημα από την ημερομηνία υποβολής του προγράμματος στην Επιτροπή ή από την 1η Ιανουαρίου 2014, αναλόγως του ποια ημερομηνία προηγείται, έως τις 31 Δεκεμβρίου 2023. […]
[…]
6.   Οι πράξεις δεν επιλέγονται για χρηματοδότηση από τα ΕΔΕΤ σε περίπτωση που έχουν περατωθεί φυσικά ή εκτελεστεί πλήρως πριν να υποβάλει ο δικαιούχος στη διαχειριστική αρχή την αίτηση χρηματοδότησης βάσει του προγράμματος, ανεξάρτητα αν ο δικαιούχος έχει εκτελέσει όλες τις σχετικές πληρωμές.»
Ο κανονισμός ΕΤΘΑ
Το άρθρο 6 του κανονισμού ΕΤΘΑ, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προτεραιότητες της Ένωσης», προβλέπει στην παράγραφο 5 τα εξής:
«Το ΕΤΘΑ συμβάλλει στη στρατηγική “Ευρώπη 2020” και στην εφαρμογή της ΚΑλΠ. Επιδιώκει τις ακόλουθες προτεραιότητες της Ένωσης για τη βιώσιμη ανάπτυξη της αλιείας και της υδατοκαλλιέργειας καθώς και των σχετικών δραστηριοτήτων, οι οποίες αντικατοπτρίζουν τους σχετικούς θεματικούς στόχους του κανονισμού [ΚΣΠ]:
[…]
5.
Ενίσχυση της εμπορίας και της μεταποίησης μέσω των ακόλουθων ειδικών στόχων:
α)
της βελτίωσης της οργάνωσης της αγοράς για προϊόντα αλιείας και υδατοκαλλιέργειας,
β)
της ενθάρρυνσης των επενδύσεων στους τομείς της μεταποίησης και της εμπορίας.
[…]»
Τιτλοφορούμενο «Σχέδια παραγωγής και εμπορίας», το άρθρο 66 του κανονισμού ΕΤΘΑ έχει ως εξής:
«1.   Το [ΕΤΘΑ] στηρίζει την κατάρτιση και υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας που αναφέρονται στο άρθρο 28 του κανονισμού [ΚΟΑ].
2.   Οι δαπάνες που αφορούν τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας είναι επιλέξιμες για στήριξη από το ΕΤΘΑ μόνο κατόπιν έγκρισης από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους της ετήσιας έκθεσης που αναφέρεται στο άρθρο 28 παράγραφος 5 του κανονισμού [ΚΟΑ].
3.   Η ετήσια ενίσχυση που χορηγείται ανά οργάνωση παραγωγών κατ’ έτος δυνάμει του παρόντος άρθρου δεν υπερβαίνει το 3 % της μέσης ετήσιας αξίας της διατεθείσας στο εμπόριο παραγωγής από την εν λόγω οργάνωση παραγωγών κατά τα τρία προηγούμενα ημερολογιακά έτη. […]
4.   Το οικείο κράτος μέλος δύναται να χορηγήσει προκαταβολή που θα ανέρχεται στο 50 % της στήριξης κατόπιν έγκρισης του σχεδίου παραγωγής και εμπορίας σύμφωνα με το άρθρο 28 παράγραφος 3 του κανονισμού [ΚΟΑ].
5.   Η ενίσχυση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 χορηγείται μόνο σε οργανώσεις παραγωγών και σε ενώσεις οργανώσεων παραγωγών.»
Το άρθρο 68 του κανονισμού ΕΤΘΑ, που φέρει τον τίτλο «Μέτρα εμπορίας», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Το ΕΤΘΑ μπορεί να στηρίξει μέτρα εμπορίας για τα προϊόντα αλιείας και υδατοκαλλιέργειας […]».
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 1418/2013
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 1418/2013 της Επιτροπής, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας, σύμφωνα με τον κανονισμό 1379/2013 (
ΕΕ 2013, L 353, σ. 40
), ορίζει στο άρθρο 2, παράγραφος 1, τα εξής:
«Οι οργανώσεις παραγωγών υποβάλλουν τα πρώτα τους σχέδια στις αρμόδιες εθνικές αρχές τους έως τα τέλη Φεβρουαρίου 2014. […]»
Οι κατευθυντήριες γραμμές 2014/2
Το σημείο 3.3 των κατευθυντηρίων γραμμών 2014/2 της Επιτροπής, της 13ης Ιουνίου 2014, για την ενσωμάτωση της διάστασης της αγοράς στα επιχειρησιακά προγράμματα του ΕΤΘΑ, αναφέρει τα εξής:
«Το περιεχόμενο, η επικύρωση και η απόφαση σχετικά με το επίπεδο χρηματοδότησης των [σχεδίων παραγωγής και εμπορίας] εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών: Τα κράτη μέλη οφείλουν να εγκρίνουν τα [σχέδια παραγωγής και εμπορίας] και να καθορίζουν το ποσό της χρηματοδότησης για καθένα από αυτά. […]»
Το ολλανδικό δίκαιο
Ο γενικός νόμος περί διοικητικού δικαίου
Δυνάμει του άρθρου 4:23, παράγραφος 1, του wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) [νόμου περί των γενικών κανόνων του διοικητικού δικαίου (γενικού νόμου περί διοικητικού δικαίου)], της 4ης Ιουνίου 1992, (Stb. 1992, αριθ. 315), τα διοικητικά όργανα παρέχουν επιχορηγήσεις μόνο βάσει νομικής διάταξης που προσδιορίζει τις δραστηριότητες για τις οποίες δύναται να παρασχεθεί η επιχορήγηση.
Η απόφαση για τις ευρωπαϊκές επιχορηγήσεις στον τομέα της οικονομίας
Την 1η Ιουλίου 2015 τέθηκε σε ισχύ στις Κάτω Χώρες η Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ-subsidies) [απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας αριθ. WJZ/15083650, περί θέσπισης μορφών επιχορήγησης στο πλαίσιο των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων στον τομέα της οικονομίας (απόφαση για τις ευρωπαϊκές επιχορηγήσεις στον τομέα της οικονομίας)], της 28ης Ιουνίου 2015 (Stcrt. 2015, αριθ. 18094).
Κατά το άρθρο 2.2 της απόφασης αυτής, ο Υπουργός Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων δύναται να επιχορηγεί τις προβλεπόμενες στον κανονισμό ΕΤΘΑ δραστηριότητες, κατόπιν υποβολής αίτησης.
Δυνάμει του άρθρου 2.3, παράγραφος 1, της εν λόγω απόφασης, ο Υπουργός δύναται να παρέχει επιχορηγήσεις μόνον εφόσον έχει προβλέψει τη δυνατότητα υποβολής αιτήσεως επιχορήγησης, ορίζοντας παράλληλα το ελάχιστο όριο επιχορήγησης και την προθεσμία για την υποβολή της αιτήσεως.
Η απόφαση περί διαδικασίας επιχορηγήσεων σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας
Με τη regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ-subsidies en de Regeling openstelling EZ-subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας αριθ. WJZ/16105576, περί τροποποίησης της απόφασης για τις ευρωπαϊκές επιχορηγήσεις στον τομέα της οικονομίας και της απόφασης για τη διάθεση επιχορηγήσεων στον τομέα της οικονομίας για το έτος 2016 όσον αφορά τη διαδικασία επιχορήγησης σχεδίων παραγωγής και εμπορίας και περί λοιπών τροποποιήσεων στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Θάλασσας και Αλιείας), της 25ης Αυγούστου 2016 (Stcrt. 2016, n
o
43926, στο εξής: απόφαση περί διαδικασίας επιχορηγήσεων σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας), το Βασίλειο των Κάτω Χωρών προέβλεψε τη διαδικασία επιχορηγήσεων σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας για την περίοδο από 29 Αυγούστου έως 16 Σεπτεμβρίου 2016.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η PO Texel είναι οργάνωση παραγωγών, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού ΚΟΑ, σκοπός της οποίας είναι η λήψη μέτρων για τον εξορθολογισμό της αλιείας και τη βελτίωση των όρων πώλησης των αλιευτικών προϊόντων.
Στις 29 Απριλίου 2014, η οργάνωση αυτή υπέβαλε, σύμφωνα με το άρθρο 28, παράγραφος 1, του κανονισμού ΚΟΑ, το οικείο σχέδιο παραγωγής και εμπορίας για το έτος 2014 προς έγκριση στον Υπουργό Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων.
Με απόφαση της 9ης Ιουλίου 2014 ο Υπουργός ενέκρινε, σύμφωνα με το άρθρο 28, παράγραφος 3, του κανονισμού ΚΟΑ, το ως άνω σχέδιο, το οποίο η PO Texel, συμμορφούμενη προς την εν λόγω διάταξη, έθεσε αμέσως σε εφαρμογή.
Τον Οκτώβριο του 2014 το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υπέβαλε στην Επιτροπή το επιχειρησιακό πρόγραμμα για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2014 έως 31 Δεκεμβρίου 2020.
Κατόπιν της έγκρισης από την Επιτροπή, στις 25 Φεβρουαρίου 2015, του υποβληθέντος από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επιχειρησιακού προγράμματος, η PO Texel απηύθυνε, στις 19 Μαΐου 2015, αίτηση επιχορήγησης στον Υπουργό Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων, βάσει του σχεδίου παραγωγής και εμπορίας του 2014, προκειμένου να καταστεί επιλέξιμη προς στήριξη από το ΕΤΘΑ για τις δαπάνες που πραγματοποίησε τόσο για την κατάρτιση και την υλοποίηση του σχεδίου αυτού όσο και για τις δαπάνες που αφορούσαν τα μέτρα εμπορίας που είχε λάβει.
Με απόφαση της 10ης Ιουλίου 2015, ο Υπουργός απέρριψε την αίτηση της PO Texel. Έκρινε, αφενός, ότι, κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης επιχορήγησης της PO Texel, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν είχε προβλέψει τη δυνατότητα υποβολής τέτοιας αίτησης ούτε για την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας δυνάμει του άρθρου 66 του κανονισμού ΕΤΘΑ ούτε για τα μέτρα εμπορίας προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας που λαμβάνουν οι οργανώσεις παραγωγών σύμφωνα με το άρθρο 68 του ίδιου κανονισμού. Εκτίμησε, αφετέρου, ότι η PO Texel υπέβαλε την αίτηση επιχορήγησης μόνον αφότου κατάρτισε και υλοποίησε το σχέδιο παραγωγής και εμπορίας του 2014, κατόπιν της έγκρισής του από τον Υπουργό.
Η ένσταση που υπέβαλε η PO Texel κατά της απόφασης αυτής απορρίφθηκε ως αβάσιμη από τον Υπουργό Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων, με απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2015.
Προς στήριξη της προσφυγής που άσκησε κατά της ως άνω απόφασης ενώπιον του College van Beroep voor het bedrijfsleven (διοικητικού εφετείου αρμόδιου επί οικονομικών υποθέσεων, Κάτω Χώρες), η PO Texel υποστηρίζει, μεταξύ άλλων, ότι δυνάμει των άρθρων 66 και 68 του κανονισμού ΕΤΘΑ δικαιούται να λάβει τη χρηματοδοτική στήριξη του ΕΤΘΑ για τις δαπάνες που πραγματοποίησε για την κατάρτιση και υλοποίηση του εκπονηθέντος από αυτήν σχεδίου παραγωγής και εμπορίας για το 2014. Υπογραμμίζει συναφώς ότι υποχρεούνταν να υποβάλει σχέδιο παραγωγής και εμπορίας δυνάμει του άρθρου 28, παράγραφος 1, του κανονισμού ΚΟΑ.
Από την πλευρά του, ο Υπουργός Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι δεν μπορούσε να εγκρίνει την υποβληθείσα από το PO Texel αίτηση επιχορήγησης, δεδομένου ότι, κατά την ημερομηνία κατάθεσης της αίτησης αυτής, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν είχε προβλέψει τη δυνατότητα υποβολής τέτοιας αίτησης και ότι, εν πάση περιπτώσει, το κεφάλαιο του κανονισμού ΕΤΘΑ στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 66 αφήνει ευρεία διακριτική ευχέρεια στα κράτη μέλη.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, το College van Beroep voor het bedrijfsleven (διοικητικό εφετείο αρμόδιο επί οικονομικών υποθέσεων) ανέστειλε τη δίκη και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
α)
Αποκλείει το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού [ΕΤΘΑ], καθόσον προβλέπει ότι το [ΕΤΘΑ] στηρίζει την κατάρτιση και υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας που αναφέρονται στο άρθρο 28 του κανονισμού [ΚΟΑ], το ενδεχόμενο να αντιτάξει κράτος μέλος σε οργάνωση παραγωγών, η οποία υπέβαλε αίτηση παροχής τέτοιας επιχορήγησης ότι, κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης, το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε προβλέψει, ούτε στο εγκριθέν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιχειρησιακό πρόγραμμά του ούτε στις εθνικές διατάξεις περί προσδιορισμού της επιλεξιμότητας των δαπανών, τη δυνατότητα υποβολής τέτοιας αίτησης για ορισμένη κατηγορία δαπανών (εν προκειμένω, έξοδα κατάρτισης και υλοποίησης σχεδίων παραγωγής και εμπορίας) ή για ορισμένο χρονικό διάστημα (εν προκειμένω, το έτος 2014);
β)
Έχει σημασία για την απάντηση στο [πρώτο ερώτημα, στοιχείο αʹ,] ότι η οργάνωση παραγωγών υποχρεούται βάσει του άρθρου 28 του κανονισμού [ΚΟΑ] να εκπονήσει σχέδιο παραγωγής και εμπορίας και, μόλις εγκριθεί το σχέδιο αυτό από το κράτος μέλος, να το εφαρμόσει;
2)
Εάν στο [πρώτο ερώτημα, στοιχείο αʹ,] δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού [ΕΤΘΑ] αποκλείει το ενδεχόμενο να αντιτάξει κράτος μέλος σε οργάνωση παραγωγών η οποία υπέβαλε αίτηση παροχής επιχορήγησης για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίων παραγωγής και εμπορίας ότι, κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης, το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε προβλέψει τη δυνατότητα υποβολής τέτοιας αίτησης, μπορεί ο αιτών την επιχορήγηση να αντλήσει ευθέως από το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού [ΕΤΘΑ] τη νομική βάση αξίωσης έναντι του κράτους μέλους του για την παροχή της εν λόγω επιχορήγησης;
3)
Αν στο [δεύτερο ερώτημα] δοθεί η απάντηση ότι ο αιτών την επιχορήγηση μπορεί, στην περίπτωση που περιγράφεται στο ερώτημα 2, να αντλήσει ευθέως από το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού [ΕΤΘΑ] τη νομική βάση αξίωσης έναντι του κράτους μέλους για την παροχή της εν λόγω επιχορήγησης, αποκλείει το άρθρο 65, παράγραφος 6, του κανονισμού [ΚΣΠ] την παροχή επιχορήγησης για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας όταν η αίτηση επιχορήγησης υποβάλλεται μετά την κατάρτιση και υλοποίηση του σχεδίου παραγωγής και εμπορίας;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Επισημαίνεται, καταρχάς, ότι, με τη θέση σε ισχύ των κανονισμών ΚΟΑ, ΚΑΠ και ΕΤΘΑ, πραγματοποιήθηκε η τελευταία μεταρρύθμιση στον τομέα της ΚΑΠ, με έναρξη ισχύος την 1η Ιανουαρίου 2014.
Προς επίτευξη των αποτελεσμάτων της ως άνω μεταρρύθμισης, ο νομοθέτης της Ένωσης τόνισε ρητώς την ανάγκη να παρέχεται στις οργανώσεις παραγωγών η απαραίτητη χρηματοδοτική στήριξη προς τούτο, έχοντας ταυτόχρονα θέσει στη διάθεσή τους συγκεκριμένα εργαλεία στήριξης, ήτοι τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας.
Οι όροι που διέπουν την κατάρτιση και την υλοποίηση των εν λόγω σχεδίων προβλέπονται στο άρθρο 28 του κανονισμού ΚΟΑ, το οποίο επιβάλλει ορισμένες υποχρεώσεις στις οργανώσεις παραγωγών, όπως, πρώτον, την υποβολή ενός τέτοιου σχεδίου προς έγκριση στις αρμόδιες εθνικές αρχές, δεύτερον, μόλις εγκριθεί το σχέδιο από τις αρχές αυτές, την άμεση εφαρμογή του και, τρίτον, την κατάρτιση από τις οργανώσεις ετήσιας έκθεσης των δραστηριοτήτων τους στο πλαίσιο του εν λόγω σχεδίου και την υποβολή της προς έγκριση στις αρμόδιες εθνικές αρχές. Μόνον κατόπιν της έγκρισης από τις αρχές αυτές της ως άνω ετήσιας έκθεσης καθίστανται επιλέξιμες προς στήριξη από το ΕΤΘΑ οι δαπάνες στις οποίες υποβάλλονται οι οργανώσεις παραγωγών για την κατάρτιση και την υλοποίηση των αντίστοιχων σχεδίων παραγωγής και εμπορίας.
Ο τρόπος χρηματοδότησης των σχεδίων διέπεται από τον κανονισμό ΕΤΘΑ, ο οποίος αποτελεί το χρηματοδοτικό μέσο της ΚΑΠ για την προγραμματική περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2014 έως 31 Δεκεμβρίου 2020, και ειδικότερα από το άρθρο 66 του κανονισμού αυτού.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι η χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ εφαρμόζεται με βάση τα ενιαία επιχειρησιακά προγράμματα που καταρτίζει κάθε κράτος μέλος και καλύπτει όλη την προγραμματική περίοδο. Τα προγράμματα αυτά, τα οποία υποβάλλονται στην Επιτροπή, πρέπει να περιέχουν σχέδιο χρηματοδότησης και περιγραφή της εφαρμοστέας στρατηγικής, προκειμένου να αποδειχθεί ότι η χρήση χρηματικών πόρων υπέρ των προτεραιοτήτων της Ένωσης που διαλαμβάνονται στο άρθρο 6 του εν λόγω κανονισμού είναι σε θέση να συμβάλει δεόντως στην επίτευξη των στόχων που καθορίζονται στα εν λόγω προγράμματα. Κατόπιν της έγκρισης των προγραμμάτων από την Επιτροπή, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν τα εθνικά κριτήρια επιλεξιμότητας των δαπανών και να προβλέψουν τη δυνατότητα υποβολής αίτησης επιχορήγησης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ. Εν προκειμένω, η δυνατότητα αυτή προβλέφθηκε από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών μόλις στις 25 Αυγούστου 2016, με την απόφαση περί διαδικασίας επιχορηγήσεων σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας.
Πρέπει να σημειωθεί, εξάλλου, ότι, λόγω της καθυστερημένης έκδοσης του κανονισμού ΕΤΘΑ, η οποία έλαβε χώρα στις 15 Μαΐου 2014, με αναδρομική εφαρμογή από 1ης Ιανουαρίου 2014, και λόγω του ότι τα επιχειρησιακά προγράμματα, ως εκ τούτου, υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη στην Επιτροπή μόνον κατόπιν της ημερομηνίας αυτής, οι οργανώσεις παραγωγών έπρεπε να καταρτίσουν και να υλοποιήσουν τα οικεία σχέδια παραγωγής και εμπορίας για το 2014 ενώ δεν είχε ακόμη προβλεφθεί τυπικώς η δυνατότητα λήψης της χρηματοδοτικής στήριξης του άρθρου 66 του κανονισμού ΕΤΘΑ. Πράγματι, οι εν λόγω οργανώσεις όφειλαν, σύμφωνα με το άρθρο 2 του εκτελεστικού κανονισμού 1418/2013, να υποβάλουν τα αντίστοιχα σχέδιά τους για το έτος 2014 πριν από τα τέλη Φεβρουαρίου του έτους αυτού. Εν προκειμένω, η PO Texel υπέβαλε το σχέδιό της στον αρμόδιο εθνικό υπουργό μόλις στις 29 Απριλίου 2014.
Συναφώς, μολονότι ο εκτελεστικός κανονισμός 1418/2013 συνεπάγεται υποχρέωση των οργανώσεων παραγωγών να υποβάλουν τα οικεία σχέδια παραγωγής και εμπορίας για το έτος 2014 πριν από το τέλος Φεβρουαρίου του έτους αυτού, εφόσον ο κανονισμός αυτός δεν προέβλεπε συνέπειες σε περίπτωση μη τήρησης της χρονικής αυτής προϋπόθεσης, οι ολλανδικές αρχές δεν θεώρησαν σκόπιμο να προσδώσουν σημασία στην καθυστερημένη υποβολή του σχεδίου της PO Texel. Η Ολλανδική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε ότι, εν πάση περιπτώσει, η καθυστέρηση αυτή δεν μπορεί να επιφέρει συνέπειες έναντι της οργάνωσης αυτής παραγωγών, όπως η στέρηση του δικαιώματός της να λάβει επιχορήγηση στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ.
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να απορρίπτει αίτηση επιχορήγησης υποβληθείσα από οργάνωση παραγωγών σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποίησε για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας, με την αιτιολογία ότι, κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, το κράτος αυτό δεν είχε ακόμη προβλέψει, στην εσωτερική έννομη τάξη του, τη δυνατότητα εξέτασης μιας τέτοιας αίτησης. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατά πόσον το γεγονός ότι το άρθρο 28 του κανονισμού ΚΟΑ επιβάλλει στις οργανώσεις αυτές να εκπονούν τέτοια σχέδια και να τα εφαρμόζουν κατόπιν της έγκρισης των σχεδίων από τις αρμόδιες εθνικές αρχές ενδέχεται να επηρεάσει την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αυτό.
Συναφώς, πρέπει να καθοριστεί εκ προοιμίου κατά πόσον, ορίζοντας στο άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ ότι το ΕΤΘΑ «στηρίζει» την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να θεσπίσει υποχρέωση των κρατών μελών να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι οργανώσεις παραγωγών να μπορούν να επωφελούνται από τη στήριξη του ΕΤΘΑ για την κατάρτιση και την υλοποίηση τέτοιων σχεδίων.
Κατά το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ, το ΕΤΘΑ «στηρίζει» την κατάρτιση και υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας που διαλαμβάνονται στο άρθρο 28 του κανονισμού ΚΟΑ.
Η χρήση της επιτακτικής διατύπωσης «στηρίζει» συνηγορεί υπέρ μιας ερμηνείας του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ κατά την οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση, τηρουμένων των όρων που θέτει το εν λόγω άρθρο, να προβλέπουν τη χορήγηση στήριξης για την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας που αναφέρονται στο άρθρο 28 του κανονισμού ΚΟΑ.
Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται τόσο από το ιστορικό της θέσπισης του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ όσο και από το πλαίσιο και τους σκοπούς που επιδιώκει η ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος.
Καταρχάς, όσον αφορά το ιστορικό θέσπισης της διάταξης αυτής, πρέπει να υπογραμμιστεί, αφενός, ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 46 των προτάσεών του και όπως υποστήριξε η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της, ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε σκοπίμως να χρησιμοποιήσει επιτακτική διατύπωση στο άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ. Πράγματι, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της διάταξης αυτής προκύπτει ότι, μολονότι στην πρόταση κανονισμού ΕΤΘΑ [COM(2011) 804 τελικό] που υπέβαλε η Επιτροπή προτάθηκε η διατύπωση ότι το ΕΤΘΑ «μπορεί να στηρίξει», εντούτοις η διατύπωση αυτή δεν έγινε δεκτή στο τελικό κείμενο της εν λόγω διάταξης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είχε επιμείνει στην έκφραση το «[ΕΤΘΑ] στηρίζει», προκειμένου να διασφαλιστεί η χορήγηση χρηματοδοτικής στήριξης στις οργανώσεις παραγωγών στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ, για την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας.
Αφετέρου, η ίδια αυτή ερμηνεία αντανακλάται τόσο στο σημείο 3.3 των κατευθυντηρίων γραμμών 2014/2 της Επιτροπής, δυνάμει του οποίου τα κράτη μέλη «οφείλουν» να εγκρίνουν τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας και να καθορίζουν το ποσό της χρηματοδότησης για κάθε ένα από αυτά, όσο και στις κατευθύνσεις που δίνει η Επιτροπή στη στήλη «συχνές ερωτήσεις» του ιστοτόπου της, όπου επισημαίνεται, κατ’ ουσίαν, ότι οι εθνικές αρχές «οφείλουν να στηρίζουν» την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας μέσω χρηματοδότησης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ, εφόσον τα σχέδια αυτά εγκρίθηκαν από την αρμόδια εθνική αρχή και η στήριξη δεν υπερβαίνει το όριο που προβλέπονται στο άρθρο 66, παράγραφος 3, του κανονισμού ΕΤΘΑ.
Είναι αληθές ότι ούτε οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής ούτε οι κατευθύνσεις που παρέχει η Επιτροπή στη στήλη «συχνές ερωτήσεις» στον ιστότοπό της δεσμεύουν το Δικαστήριο. Ωστόσο, μπορούν να αποτελέσουν χρήσιμη πηγή έμπνευσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Στη συνέχεια, όσον αφορά το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ, πρέπει να γίνει δεκτό, αφενός, ότι η διάταξη αυτή διακρίνεται από την πλειονότητα των λοιπών διατάξεων του κανονισμού ΕΤΘΑ, όπως τα άρθρα 48 και 68 του κανονισμού αυτού, τα οποία ορίζουν, κατά τρόπο μη επιτακτικό, ότι «στήριξη μπορεί να δίνεται» ή, ακόμη, ότι το ΕΤΘΑ «μπορεί να στηρίξει» ορισμένα μέτρα ή ενέργειες.
Αφετέρου, επισημαίνεται ότι το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ παραπέμπει ρητώς στο άρθρο 28 του κανονισμού ΚΟΑ, του οποίου η παράγραφος 6 αποσκοπεί στο να διασφαλίσει ότι, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις των παραγράφων 1, 3 και 5 του άρθρου αυτού, οι οργανώσεις παραγωγών πρέπει να μπορούν να λάβουν χρηματοδοτική στήριξη για την εκπόνηση και εφαρμογή των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας.
Τον επιτακτικό χαρακτήρα του γράμματος του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ δεν κλονίζει η παρατήρηση της Ολλανδικής Κυβέρνησης ότι η διατύπωση που χρησιμοποιεί ο νομοθέτης της Ένωσης στο άρθρο 28, παράγραφος 6, του κανονισμού ΚΟΑ, καθόσον αυτό ορίζει ότι οι οργανώσεις παραγωγών «μπορούν να λαμβάνουν χρηματοδοτική στήριξη […] σύμφωνα με μία μελλοντική νομική πράξη της Ένωσης», συνεπάγεται, κατ’ ουσίαν, ότι ο νομοθέτης θέλησε να αφήσει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να παράσχουν τέτοια στήριξη στις οργανώσεις αυτές. Πράγματι, η χρήση του ρήματος «μπορούν» στη διάταξη αυτή δεν παραπέμπει σε προαιρετικό χαρακτήρα, αλλά πρέπει να ερμηνευθεί με μια μακροπρόθεσμη οπτική, βάσει ερμηνείας κατά την οποία στις εν λόγω οργανώσεις θα χορηγούνταν χρηματοδοτική στήριξη δυνάμει μελλοντικής πράξης της Ένωσης, η οποία τελικά ήταν ο κανονισμός ΕΤΘΑ.
Επιπλέον, ο επιτακτικός χαρακτήρας του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ αποτελεί επίσης λογική συνέπεια του τρόπου με τον οποίο η διάταξη αυτή διαρθρώνεται με τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στις οργανώσεις παραγωγών βάσει του άρθρου 28, παράγραφοι 1, 3 και 5, του κανονισμού ΚΟΑ, όπως υπομνήσθηκαν στη σκέψη 32 της παρούσας απόφασης.
Τέλος, ο επιτακτικός χαρακτήρας του γράμματος του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ επιβεβαιώνεται, επίσης, υπό το πρίσμα των σκοπών που επιδιώκει η τελευταία μεταρρύθμιση στον τομέα της ΚΑΠ, καθώς και λόγω του σκοπού και της εν γένει οικονομίας του κανονισμού ΕΤΘΑ.
Συναφώς, υπενθυμίζεται, πρώτον, ότι ο νομοθέτης της Ένωσης τόνισε ρητώς, στις αιτιολογικές σκέψεις 7 και 14 του κανονισμού ΚΟΑ, την ανάγκη να ενισχυθούν οι ευθύνες των οργανώσεων παραγωγών, καθώς και να παρασχεθεί σε αυτές η αναγκαία χρηματοδοτική στήριξη για να έχουν τη δυνατότητα να διαδραματίζουν ουσιαστικότερο ρόλο στην καθημερινή διαχείριση της αλιείας, ώστε να μπορούν τα μέλη τους να ασκούν τις οικείες δραστηριότητες αλιείας και υδατοκαλλιέργειας κατά τρόπο βιώσιμο, σύμφωνα με το πλαίσιο που καθορίζεται από τους σκοπούς της ΚΑΠ. Όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 49 έως 51 των προτάσεών του, ο σκοπός που επιδιώκεται με τη χρηματοδοτική στήριξη που προβλέπει το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ και, γενικότερα, το σύστημα χρηματοδότησης που έχει καθιερωθεί στο πλαίσιο της τελευταίας μεταρρύθμισης στον τομέα της ΚΑΠ πρέπει να συσχετιστεί με τον μείζονα ρόλο που έχει ανατεθεί στις οργανώσεις αυτές, στο μέτρο που φέρουν την ευθύνη ουσιαστικής συμβολής στην εκτέλεση μιας αποστολής γενικού συμφέροντος.
Δεύτερον, πρέπει να σημειωθεί ότι, κατά το άρθρο 66, παράγραφος 5, του κανονισμού ΕΤΘΑ, η ενίσχυση που μνημονεύεται στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού χορηγείται μόνο στις οργανώσεις παραγωγών ή σε ενώσεις τέτοιων οργανώσεων. Προς τούτο, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 50 των προτάσεών του, το σύστημα χρηματοδότησης που θεσπίζεται στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ διαφοροποιείται ουσιωδώς από εκείνα που εμπίπτουν στα άλλα ΕΔΕΤ.
Τρίτον, σημειώνεται ότι η σημασία που προσδίδεται στην αναγκαιότητα παροχής στήριξης στις οργανώσεις αυτές από το ΕΤΘΑ, για την κατάρτιση και την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας, ενισχύεται από το ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε ρητώς, στο άρθρο 66, παράγραφος 4, του κανονισμού ΕΤΘΑ, τη δυνατότητα να τους χορηγήσουν τα κράτη μέλη προκαταβολή που ανέρχεται στο 50 % της ζητηθείσας χρηματοδοτικής στήριξης στο πλαίσιο των ως άνω σχεδίων, ιδίως λόγω του ότι μεσολαβεί διάστημα τουλάχιστον ενός έτους από την ημερομηνία κατάρτισης και υλοποίησης των σχεδίων αυτών μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία οι εν λόγω οργανώσεις μπορούν να ζητήσουν χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ κατόπιν της έγκρισης της ετήσιας έκθεσής τους από τις αρμόδιες εθνικές αρχές.
Από το σύνολο των ανωτέρω προκύπτει ότι το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ έχει την έννοια ότι επιβάλλει υποχρέωση στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι οργανώσεις παραγωγών να μπορούν να λάβουν χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ τόσο για την κατάρτιση όσο και για την υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας.
Προκειμένου να εκπληρώσουν την υποχρέωση αυτή, τα κράτη μέλη πρέπει να προβλέπουν στην εσωτερική έννομη τάξη τους ότι οι οργανώσεις παραγωγών διαθέτουν δυνατότητα υποβολής των αιτήσεων επιχορήγησής τους στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ για την κατάρτιση και την υλοποίηση των οικείων σχεδίων παραγωγής και εμπορίας. Πρέπει, επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 66, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού ΕΤΘΑ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 4, και το άρθρο 65, παράγραφος 1, του κανονισμού ΚΣΠ, να θεσπίζουν τα μέτρα εφαρμογής του κανονισμού ΕΤΘΑ όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών και, ειδικότερα, να καθορίζουν τα κριτήρια σχετικά με την ημερομηνία έναρξης της επιλεξιμότητας των δαπανών και τη μέθοδο υπολογισμού του ποσού που πρέπει να χορηγηθεί σε κάθε μία από τις οργανώσεις αυτές.
Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, οι εθνικές αρχές, κατά τη λήψη μέτρων εφαρμογής κανονιστικής ρύθμισης της Ένωσης, υποχρεούνται να ασκούν τη διακριτική τους ευχέρεια τηρώντας τις γενικές αρχές του δικαίου, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (πρβλ. απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2006, Slob,
C‑496/04
,
EU:C:2006:570
, σκέψη
). Οι εθνικές αρχές υποχρεούνται επίσης να ασκούν τη διακριτική τους ευχέρεια τηρώντας τη γενική υποχρέωση επιμέλειας που υπέχουν από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 19 και 34 της παρούσας απόφασης, μόλις στις 25 Αυγούστου 2016, με την έκδοση της υπουργικής απόφασης με την οποία προβλέπεται η διαδικασία επιχορηγήσεων σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας, προέβλεψε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στην εσωτερική έννομη τάξη του τη δυνατότητα των οργανώσεων παραγωγών να υποβάλουν τις αιτήσεις επιχορήγησης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ. Επιπλέον, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η απόρριψη, από τον Υπουργό Γεωργίας, Φυσικού Περιβάλλοντος και Ποιότητας Τροφίμων, της αίτησης που υπέβαλε η PO Texel για τη χορήγηση χρηματοδοτικής στήριξης βάσει του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ για το σχέδιό της παραγωγής και εμπορίας για το έτος 2014 αιτιολογήθηκε, κατ’ ουσίαν, από το γεγονός ότι, κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης αυτής, ήτοι στις 19 Μαΐου 2015, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν είχε ακόμη προβλέψει τη δυνατότητα εξέτασης μιας τέτοιας αίτησης.
Εξάλλου, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, αφενός, λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, η προοπτική στήριξης των οργανώσεων παραγωγών είχε προβλεφθεί, τουλάχιστον όσον αφορά την εκπόνηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας, στο επιχειρησιακό πρόγραμμα που υποβλήθηκε στην Επιτροπή από το ως άνω κράτος μέλος. Αφετέρου, πρέπει να επισημανθεί ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση, ερωτηθείσα επ’ αυτού κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, επιβεβαίωσε ότι η απόφαση που προέβλεπε τη διαδικασία επιχορηγήσεων σχετικά με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας δεν είχε αναδρομική ισχύ και, επομένως, δεν μπορούσε να ρυθμίζει τις αιτήσεις στήριξης του ΕΤΘΑ που είχαν υποβάλει οι οργανώσεις παραγωγών πριν από την έκδοσή της.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να θεωρηθεί ότι η αδράνεια των εθνικών αρχών, όπως αυτή την οποία επέδειξαν οι ολλανδικές αρχές στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεν καλύπτεται από τη διακριτική ευχέρεια που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή των αντίστοιχων επιχειρησιακών προγραμμάτων, μολονότι η εφαρμογή αυτή πρέπει να πραγματοποιείται δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, του κανονισμού ΚΣΠ σύμφωνα με το θεσμικό, νομικό και δημοσιονομικό πλαίσιο των κρατών μελών.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των προεκτεθέντων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να απορρίπτει αίτηση επιχορήγησης υποβληθείσα από οργάνωση παραγωγών σχετικά με τις δαπάνες που αυτή πραγματοποίησε για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας, με την αιτιολογία ότι, κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, το κράτος αυτό δεν είχε ακόμη προβλέψει, στην εσωτερική έννομη τάξη του, τη δυνατότητα εξέτασης μιας τέτοιας αίτησης.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ έχει την έννοια ότι παρέχει απευθείας στις οργανώσεις παραγωγών, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, δικαίωμα χρηματοδοτικής στήριξης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ για τις δαπάνες που πραγματοποίησαν για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας.
Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι διάταξη κανονισμού της Ένωσης μπορεί να ιδρύει δικαιώματα υπέρ των διοικουμένων, τα οποία αυτοί μπορούν να προβάλλουν ενώπιον δικαστηρίου, μόνον αν, αφενός, είναι σαφής, ακριβής και απαλλαγμένη αιρέσεων και, αφετέρου, δεν αφήνει κανένα περιθώριο εκτίμησης στις αρχές στις οποίες έχει ανατεθεί η εφαρμογή της (πρβλ. απόφαση της 24ης Οκτωβρίου 1973, Schlüter,
9/73
,
EU:C:1973:110
, σκέψη
).
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει επίσης ότι διάταξη του δικαίου της Ένωσης είναι απαλλαγμένη αιρέσεων όταν θέτει υποχρέωση η οποία δεν συνοδεύεται από καμία προϋπόθεση και δεν εξαρτάται, όσον αφορά την εκτέλεσή της ή τα αποτελέσματά της, από την έκδοση καμίας πράξης είτε των οργάνων της Ένωσης είτε των κρατών μελών (απόφαση της 26ης Μαΐου 2011, Stichting Natuur en Milieu κ.λπ.,
C‑165/09 έως C‑167/09
,
EU:C:2011:348
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, πρέπει να επισημανθεί ότι, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 84 των προτάσεών του, από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ προκύπτει ότι αυτή καθαυτή η εν λόγω διάταξη περιορίζεται στην πρόβλεψη μιας γενικής αρχής περί χρηματοδότησης υπό πολύ γενικούς όρους και ότι, ως εκ τούτου, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι διευκρινίσεις που παρέχονται σε άλλες διατάξεις του κανονισμού αυτού και, ειδικότερα, οι διευκρινίσεις του άρθρου 66, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού.
Διαπιστώνεται συναφώς ότι οι παράγραφοι αυτές προβλέπουν ορισμένες προϋποθέσεις που αφορούν, αφενός, το ότι οι δαπάνες που πραγματοποιούνται από οργανώσεις παραγωγών και συνδέονται με τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας είναι επιλέξιμες προς στήριξη από το ΕΤΘΑ μόνον κατόπιν έγκρισης, από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, της ετήσιας έκθεσης που αναφέρεται στο άρθρο 28, παράγραφος 5, του κανονισμού ΚΟΑ και, αφετέρου, το ότι η ετήσια ενίσχυση που χορηγείται ανά οργάνωση παραγωγών δεν πρέπει να υπερβαίνει το 3 % της μέσης ετήσιας αξίας της παραγωγής που η οργάνωση έχει διαθέσει στην αγορά κατά τα τρία προηγούμενα ημερολογιακά έτη. Επομένως, το ακριβές ποσό της ενίσχυσης δεν καθορίζεται από το άρθρο 66 του κανονισμού ΕΤΘΑ. Ως εκ τούτου, η χορήγηση της ενίσχυσης εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από τον καθορισμό του ακριβούς ύψους της από τα κράτη μέλη.
Κατά συνέπεια, το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ δεν πληροί το κριτήριο της απουσίας αιρέσεων που προκύπτει από τη νομολογία που παρατίθεται στη σκέψη 62 της παρούσας απόφασης.
Κατόπιν των ανωτέρω διευκρινίσεων, πρέπει να προστεθεί ότι, εάν το αιτούν δικαστήριο αδυνατεί να προβεί σε ερμηνεία των διατάξεων του εθνικού δικαίου κατά τρόπο που του παρέχει τη δυνατότητα να καταλήξει σε λύση σύμφωνη με τους σκοπούς που επιδιώκει η τελευταία μεταρρύθμιση στον τομέα της ΚΑΠ και να διασφαλίσει, ως εκ τούτου, την πλήρη αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης, σε μια τέτοια περίπτωση, ο διάδικος που θίγεται από το γεγονός ότι το εθνικό δίκαιο δεν είναι σύμφωνο με το δίκαιο της Ένωσης μπορεί να επικαλεστεί τη νομολογία που απορρέει από την απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 1991, Francovich κ.λπ. (
C‑6/90 και C‑9/90
,
EU:C:1991:428
), προκειμένου, κατά περίπτωση, να αποκατασταθεί η ζημία που υπέστη (πρβλ. απόφαση της 7ης Αυγούστου 2018, Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Βάσει των ανωτέρω, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ έχει την έννοια ότι δεν παρέχει απευθείας στις οργανώσεις παραγωγών δικαίωμα χρηματοδοτικής στήριξης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ για τις δαπάνες που πραγματοποίησαν για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 65, παράγραφος 6, του κανονισμού ΚΣΠ έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει την παροχή επιχορήγησης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας σε περίπτωση που η αίτηση επιχορήγησης υποβλήθηκε κατόπιν της κατάρτισης και της υλοποίησης του σχεδίου.
Κατά τη διάταξη αυτή, οι πράξεις δεν επιλέγονται για χρηματοδότηση από τα ΕΔΕΤ σε περίπτωση που έχουν περατωθεί φυσικά ή εκτελεστεί πλήρως πριν ο δικαιούχος υποβάλει στη διαχειριστική αρχή την αίτηση χρηματοδότησης βάσει του προγράμματος, ανεξαρτήτως αν ο δικαιούχος έχει εκτελέσει όλες τις σχετικές πληρωμές.
Συναφώς, επισημαίνεται, αφενός, ότι η κατάρτιση και υλοποίηση των σχεδίων παραγωγής και εμπορίας πρέπει να θεωρούνται ότι αποτελούν διαρκή δράση, καθόλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού από 1ης Ιανουαρίου 2014 έως 31 Δεκεμβρίου 2020. Σύμφωνα με το άρθρο 28 του κανονισμού ΚΟΑ, η προετοιμασία ενός τέτοιου σχεδίου δεν θεωρείται ως σειρά μεμονωμένων δράσεων, αλλά ως μία και μόνο συνεχής δράση με συνεχείς λειτουργικές δαπάνες. Μολονότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 28, παράγραφος 5, του κανονισμού αυτού, επί ενός τέτοιου σχεδίου πρέπει να εκπονείται ετήσια έκθεση, το σχέδιο αυτό ολοκληρώνεται μόνο με τη λήξη της προγραμματικής περιόδου. Ως εκ τούτου, η κατάρτιση και η υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας που λαμβάνει χώρα κατά τη διάρκεια της επίμαχης προγραμματικής περιόδου δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι έχουν «περατωθεί […] πλήρως» κατά την έννοια του άρθρου 65, παράγραφος 6, του κανονισμού ΚΣΠ.
Αφετέρου, υπό το πρίσμα του ορισμού που έδωσε ο νομοθέτης της Ένωσης στο άρθρο 2, σημείο 14, του κανονισμού ΚΣΠ, μια συγκεκριμένη πράξη θεωρείται «περατωθείσα» μόνον όταν, μεταξύ άλλων, έχουν καταβληθεί όλες οι σχετικές πληρωμές από τους δικαιούχους και έχει καταβληθεί στους δικαιούχους η αντίστοιχη δημόσια συμμετοχή. Πλην όμως, δυνάμει του άρθρου 28, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού ΚΟΑ, οι οργανώσεις παραγωγών υποχρεούνται να υποβάλουν τα σχέδια παραγωγής και εμπορίας προς έγκριση στις αρμόδιες εθνικές αρχές και οφείλουν να θέσουν σε εφαρμογή τα σχέδια μόλις εγκριθούν. Κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 5 του άρθρου 28, οι οργανώσεις αυτές πρέπει να καταρτίζουν ετήσια έκθεση των δραστηριοτήτων τους στο πλαίσιο των εν λόγω σχεδίων και να την υποβάλουν στις αρμόδιες εθνικές αρχές. Μόνον κατόπιν της έγκρισης της ετήσιας αυτής έκθεσης από τις ως άνω αρχές καθίστανται επιλέξιμες για στήριξη από το ΕΤΘΑ, δυνάμει του άρθρου 66, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΘΑ, οι δαπάνες στις οποίες υποβλήθηκαν οι οργανώσεις παραγωγών για την κατάρτιση και υλοποίηση των αντίστοιχων σχεδίων παραγωγής και εμπορίας.
Εξάλλου, ερμηνεία του άρθρου 65, παράγραφος 6, του κανονισμού ΚΟΑ κατά την οποία δεν επιτρέπεται η παροχή επιχορήγησης δυνάμει του άρθρου 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας σε περίπτωση που η αίτηση επιχορήγησης υποβλήθηκε κατόπιν της κατάρτισης και υλοποίησης ενός τέτοιου σχεδίου καθιστά πρακτικά αδύνατο για τις οργανώσεις να λάβουν την επιχορήγηση. Επομένως, η ερμηνεία αυτή θα είχε ως συνέπεια να στερήσει από το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΘΑ την πρακτική αποτελεσματικότητά του.
Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 65, παράγραφος 6, του κανονισμού ΚΣΠ έχει την έννοια ότι επιτρέπει την παροχή επιχορήγησης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας σε περίπτωση που η αίτηση επιχορήγησης υποβλήθηκε κατόπιν της κατάρτισης και της υλοποίησης του σχεδίου αυτού.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 508/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 2328/2003, (ΕΚ) αριθ. 861/2006, (ΕΚ) αριθ. 1198/2006 και (ΕΚ) αριθ. 791/2007 και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1255/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να απορρίπτει αίτηση επιχορήγησης υποβληθείσα από οργάνωση παραγωγών σχετικά με τις δαπάνες που αυτή πραγματοποίησε για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας, με την αιτιολογία ότι, κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, το κράτος αυτό δεν είχε ακόμη προβλέψει, στην εσωτερική έννομη τάξη του, τη δυνατότητα εξέτασης μιας τέτοιας αίτησης.

2)
Το άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού 508/2014 έχει την έννοια ότι δεν παρέχει απευθείας στις οργανώσεις παραγωγών προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας δικαίωμα χρηματοδοτικής στήριξης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Θάλασσας και Αλιείας για τις δαπάνες που πραγματοποίησαν για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας.

3)
Το άρθρο 65, παράγραφος 6, του κανονισμού (ΕΕ) 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, έχει την έννοια ότι επιτρέπει την παροχή επιχορήγησης στο πλαίσιο του ΕΤΘΑ για την κατάρτιση και υλοποίηση σχεδίου παραγωγής και εμπορίας σε περίπτωση που η αίτηση επιχορήγησης υποβλήθηκε κατόπιν της κατάρτισης και της υλοποίησης του σχεδίου αυτού.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.