CELEX: 62013TJ0167
Ajutoare de stat
Servicii de handling la sol
Injecții de capital efectuate de SEA în favoarea Sea Handling
Decizie prin care ajutorul a fost declarat incompatibil cu piața internă și prin care s-a dispus recuperarea
Noțiunea de ajutor
Imputabilitate statului
Criteriul investitorului privat
Principiul contradictorialităţii
Dreptul la apărare
Dreptul la bună administrare
Încredere legitimă

)
I.

Istoricul cauzei
A.

Contextul general
SEA SpA este societatea care gestionează aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa (Italia). Între anii 2002 și 2010 (denumită în continuare „perioada în cauză”), capitalul său a fost deținut aproape în exclusivitate de autoritățile publice, și anume în proporție de 84,56 % de reclamantă, Comune di Milano (Italia), în proporție de 14,56 % de Provincia di Milano (Italia) și în proporție de 0,88 % de alți acționari publici și privați. În luna decembrie a anului 2011, F2i – Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA (denumită în continuare „F2i”) a dobândit, pentru cele două fonduri gestionate de aceasta, 44,31 % din capitalul SEA, inclusiv o parte din capitalul deținut de reclamantă (29,75 %) și capitalul integral deținut de Provincia di Milano (14,56 %).
Până la 1 iunie 2002, SEA însăși a furnizat servicii de handling la sol pentru aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa. În urma intrării în vigoare a Decretului legislativ nr. 18/99 din 13 ianuarie 1999 (
Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana
nr. 28 din 4 februarie 1999), prin care s‑a transpus în dreptul italian Directiva 96/67/CE a Consiliului din 15 octombrie 1996 privind accesul la piața serviciilor de handling la sol în aeroporturile Comunității (
JO 1996, L 272, p. 36
, Ediție specială, 07/vol. 4, p. 98), SEA a procedat, în conformitate cu obligația prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din această directivă, la o separare din punct de vedere contabil și juridic între activitățile legate de furnizarea serviciilor de handling la sol și celelalte activități ale sale. În acest scop, SEA a înființat o nouă societate, controlată în întregime de ea și denumită Sea Handling SpA. SEA Handling a furnizat servicii de handling la sol pentru aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa de la 1 iunie 2002.
B.

Procedura administrativă
Prin scrisoarea din 13 iulie 2006, Comisia Comunităților Europene a primit o plângere cu privire la presupusele măsuri de ajutor care ar fi fost acordate în favoarea Sea Handling (denumite în continuare „măsurile în cauză”).
Prin scrisoarea din 6 octombrie 2006, Comisia a solicitat autorităților italiene să ofere clarificări cu privire la plângere. După ce au solicitat și au obținut o prelungire a termenului de răspuns, autoritățile italiene au prezentat clarificările solicitate prin scrisoarea din 9 februarie 2007.
Prin scrisoarea din 30 mai 2007, Comisia a informat reclamanta că nu dispunea de suficiente informații pentru a demonstra un transfer de resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și că, prin urmare, în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), nu existau motive suficiente pentru a examina mai mult măsurile în cauză. Prin scrisoarea din 24 iulie 2007, reclamanta a furnizat Comisiei informații suplimentare. Ulterior, aceasta din urmă a decis să reanalizeze plângerea.
Prin scrisoarea din 3 martie 2008, Comisia a solicitat autorităților italiene să îi furnizeze o copie a acordului sindical semnat la 26 martie 2002 (denumit în continuare „acordul sindical din 26 martie 2002”). Prin scrisoarea din 10 aprilie 2008, autoritățile italiene au furnizat documentul solicitat.
Prin scrisoarea din 20 noiembrie 2008, autoritățile italiene au transmis Comisiei un alt acord sindical încheiat la 13 iunie 2008 (denumit în continuare „acordul sindical din 13 iunie 2008”).
Prin scrisoarea din 23 iunie 2010, Comisia a informat autoritățile italiene că a decis să inițieze procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE (denumită în continuare „decizia de inițiere”) și a solicitat autorităților italiene să îi furnizeze toate datele și informațiile necesare pentru a evalua compatibilitatea măsurilor în cauză cu piața internă. Prin publicarea deciziei de inițiere în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, care a avut loc la 29 ianuarie 2011 (
JO 2011, C 29, p. 10
), Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză, în termen de o lună de la data acestei publicări.
După ce au solicitat și au obținut o prelungire a termenului de răspuns, autoritățile italiene au prezentat observațiile reclamantei cu privire la decizia de inițiere prin scrisoarea din 20 septembrie 2010.
După ce au solicitat și au obținut o prelungire a termenului care le privea, Sea Handling și SEA au prezentat observații cu privire la decizia de inițiere prin scrisoarea din 21 martie 2011.
Prin scrisoarea din 7 aprilie 2011, Comisia a transmis observațiile părților interesate autorităților italiene și le‑a solicitat să își prezinte observațiile. După ce au solicitat și au obținut o prelungire a termenului care le privește, autoritățile italiene au prezentat observațiile lor la comentariile părților interesate și au furnizat noi argumente bazate pe un studiu efectuat de un birou de consultanță.
Prin scrisoarea din 11 iulie 2011, Comisia a solicitat autorităților italiene să îi furnizeze informațiile pe care le solicitase deja în decizia de inițiere. După ce a solicitat în două rânduri, însă a obținut o singură dată o prelungire a termenului de răspuns, autoritățile italiene au furnizat informațiile solicitate prin scrisoarea din 15 septembrie 2011.
Prin scrisoarea din 21 octombrie 2011, autoritățile italiene și‑au completat observațiile anterioare.
La 19 iunie și la 23 noiembrie 2012, au avut loc două reuniuni între serviciile Comisiei și autoritățile italiene. În urma primei reuniuni, autoritățile italiene au prezentat argumente noi prin scrisorile din 2 și din 10 iulie 2012.
C.

Decizia atacată
La 19 decembrie 2012, Comisia a adoptat Decizia (UE) 2015/1225 privind majorarea de capital efectuată de SEA în favoarea Sea [Handling] [cazul SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)], notificată cu numărul C(2012) 9448 (
JO 2015, L 201, p. 1
, denumită în continuare „decizia atacată”).
În dispozitivul deciziei atacate, Comisia a considerat în special că „[i]njecțiile de capital efectuate de SEA în […] Sea Handling, pentru fiecare dintre exercițiile fiscale din perioada [cuprinsă între] 2002 [și] 2010 (care se ridică la o valoare estimată totală de aproximativ 359,644 milioane [de euro], la care se adaugă dobânda de recuperare), constitui[au] ajutor de stat în sensul articolului 107 [TFUE]” (articolul 1) și că „[a]jutorul de stat respectiv a fost acordat cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) [TFUE] și e[ra] incompatibil cu piața internă” (articolul 2). În consecință, aceasta a dispus că „[Republica Italiană] recuperează de la beneficiar ajutorul menționat la articolul 1” [articolul 3 alineatul (1)].
II.

Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 18 martie 2013, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
Prin act separat depus la grefa Tribunalului la 21 martie 2013, reclamanta a introdus o cerere de măsuri provizorii înregistrată cu numărul de cauză T‑167/13 R. Întrucât reclamanta a renunțat la cererea sa de măsuri provizorii, cauza T‑167/13 R a fost radiată din registrul Tribunalului prin Ordonanța din 20 iunie 2013, Comune di Milano/Comisia (
T‑167/13 R
, nepublicată,
EU:T:2013:331
), dispunându‑se soluționarea cererii privind cheltuielile de judecată odată cu fondul.
Prin actul depus la grefa Tribunalului la 10 mai 2013, F2i a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamantei. Prin Ordonanța din 4 noiembrie 2014, Comune di Milano/Comisia (
T‑167/13
, nepublicată,
EU:T:2014:936
), președintele Camerei a patra a Tribunalului a respins această cerere de intervenție.
Prin actul separat depus la grefa Tribunalului la 5 iunie 2013, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură al Tribunalului din 2 mai 1991. Reclamanta a depus observații cu privire la această excepție la 22 iulie 2013. Prin Ordonanța Tribunalului din 9 septembrie 2014, excepția a fost unită cu fondul și s‑a dispus soluționarea cererii privind cheltuielile de judecată odată cu fondul.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, în aplicarea articolului 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a treia, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
Întrucât un membru al Camerei a treia a fost împiedicat să facă parte din complet, președintele Tribunalului a desemnat un alt judecător pentru a completa camera.
La propunerea Camerei a treia, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită prezenta cauză, precum și cauzele T‑125/13, Republica Italiană/Comisia, și T‑152/13, Sea Handling/Comisia, în care a fost solicitată și anularea deciziei atacate, în fața unui complet de judecată extins.
Având în vedere împiedicarea unui membru al Camerei a treia menționată la punctul 22 de mai sus, președintele Tribunalului l‑a desemnat pe vicepreședintele Tribunalului pentru a completa Camera a treia extinsă.
Prin Ordonanța președintelui Camerei a treia extinse a Tribunalului din 21 aprilie 2017, după ascultarea părților principale, cauzele T‑125/13, T‑152/13 și T‑167/13 au fost conexate pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii și pronunțarea deciziei prin care se finalizează judecata, în conformitate cu articolul 68 din Regulamentul de procedură.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a treia extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
În conformitate cu articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, președintele Camerei a treia extinse a Tribunalului a înaintat camerei deciziile privind disjungerea cauzelor T‑125/13, T‑152/13 și T‑167/13 pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii și pronunțarea deciziei prin care se finalizează judecata și radierea din registrul Tribunalului a cauzei T‑125/13.
Prin Ordonanța din 22 ianuarie 2018, Italia și alții/Comisia (
T‑125/13, T‑152/13 și T‑167/13
, nepublicată,
EU:T:2018:35
), Tribunalul, în primul rând, a disjuns cauzele T‑125/13, T‑152/13 și T‑167/13 pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii și pronunțarea deciziei prin care se finalizează judecata, în conformitate cu articolul 68 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în al doilea rând, a radiat cauza T‑125/13 din registrul Tribunalului, în al treilea rând, a constatat că nu mai era necesar să se pronunțe cu privire la acțiunea formulată de Sea Handling în cauza T‑152/13 și, în al patrulea rând, a amânat pronunțarea cu privire la cheltuielile de judecată în cauza T‑167/13.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 28 februarie 2018.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
cu titlu subsidiar, anularea articolelor 3, 4 și 5 din decizia atacată;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
III.

În drept
A.

Cu privire la admisibilitate
Comisia contestă admisibilitatea prezentei acțiuni, arătând că reclamanta nu este vizată în mod individual de decizia atacată și că nu justifică un „interes specific și autonom de a exercita acțiunea”.
În ceea ce privește, în primul rând, problema dacă reclamanta este vizată în mod individual de decizia atacată, este necesar să se amintească faptul că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că alte subiecte decât destinatarii nu pot pretinde că sunt vizate individual decât dacă această decizie le afectează în considerarea anumitor calități care le sunt specifice sau a unei situații de fapt care le caracterizează în raport cu orice altă persoană și, pentru acest motiv, le individualizează într‑un mod analog situației în care ar fi destinatarul unei decizii (Hotărârea din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 197, Hotărârea din 28 ianuarie 1986, Cofaz și alții/Comisia,
169/84
,
EU:C:1986:42
, punctul
, și Hotărârea din 13 decembrie 2005, Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C‑78/03 P
,
EU:C:2005:761
, punctul
).
Reiese de asemenea din jurisprudență că poziția juridică a altui organism decât un stat membru, care are personalitate juridică și care a adoptat o măsură calificată drept ajutor de stat într‑o decizie finală a Comisiei (denumit în continuare „furnizorul ajutorului”), poate fi afectată în mod individual de această decizie dacă aceasta îl împiedică să își exercite așa cum intenționează competențele proprii, constând printre altele în acordarea ajutorului în cauză (a se vedea Hotărârea din 17 iulie 2014, Westfälisch‑Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Comisia,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, punctul
și jurisprudența citată).
În esență, Comisia consideră că, deși măsurile în cauză sunt imputabile reclamantei, aceasta din urmă nu poate fi considerată furnizor al ajutorului în sensul jurisprudenței citate la punctul 34 de mai sus.
Reclamanta contestă argumentele Comisiei pe care le califică drept contradictorii. Potrivit reclamantei, în cazul în care, în decizia atacată, Comisia consideră că măsurile în cauză sunt imputabile reclamantei, aceasta din urmă ar trebui să fie considerată în mod logic ca furnizor al ajutorului.
Reiese din articolul 1 din decizia atacată că Comisia consideră că „[i]njecțiile de capital efectuate de SEA în filiala sa, Sea Handling, […] constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 […] TFUE” și, în consecință, că SEA a pus în aplicare măsurile în cauză.
Cu toate acestea, reiese din considerentele (190)-(217) ale deciziei atacate că Comisia a putut constata existența unor ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE numai întemeindu‑se pe aprecierea sa potrivit căreia măsurile în cauză, puse în aplicare de SEA, sunt imputabile reclamantei și, prin urmare, Republicii Italiene.
Potrivit unei jurisprudențe constante, imputabilitatea în sarcina statului, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, nu poate fi dedusă din simplul fapt că garanțiile au fost acordate de o întreprindere publică controlată de stat. Astfel, deși statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor acesteia, exercitarea efectivă a acestui control într‑un caz concret nu poate fi prezumată în mod automat. Este de asemenea necesar să se analizeze dacă trebuie considerat că autoritățile publice ar fi fost implicate, într‑un mod sau în altul, în adoptarea măsurilor respective. În această privință, nu se poate pretinde să se demonstreze, pe baza unor instrucțiuni precise, că autoritățile publice au incitat în mod concret întreprinderea publică să adopte măsurile de ajutor în cauză. Astfel, imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o întreprindere publică poate fi dedusă dintr‑un ansamblu de indicii care rezultă din împrejurările cauzei și din contextul în care a intervenit această măsură. În special, este pertinent orice indiciu care evidențiază, în cazul concret, fie o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea neimplicării în adoptarea unei măsuri, având în vedere și amploarea acesteia, conținutul său sau condițiile pe care le presupune, fie neimplicarea autorităților respective în adoptarea măsurii menționate (a se vedea Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punctele
-
și jurisprudența citată).
Or, se impune constatarea că, în cazul în care ar trebui acceptat, argumentul Comisiei potrivit căruia „simpla” implicare a unei colectivități teritoriale în deciziile unei societăți controlate de aceasta nu poate fi suficientă pentru a considera această entitate ca fiind vizată în mod individual de o decizie prin care se dispune recuperarea ca ajutor de stat nelegal a unui avantaj acordat printr‑o asemenea decizie, acesteia i‑ar fi fost imposibil să constate că, în speță, măsurile în cauză erau imputabile statului italian. Astfel, reiese din jurisprudența citată la punctul 39 de mai sus că această imputabilitate în sarcina statului presupune ca implicarea autorităților publice să fie atât de specifică încât s‑ar asemăna cu o instrucțiune dată de respectivele autorități. Rezultă că, apreciind că măsurile în cauză sunt imputabile reclamantei în calitate de autoritate publică, Comisia îi acordă în mod necesar un rol decisiv în procesul de adoptare a măsurilor respective.
În aceste condiții, reclamanta critică în mod întemeiat ca fiind contradictorie în sine argumentația Comisiei potrivit căreia, deși măsurile în cauză sunt imputabile reclamantei, aceasta din urmă nu este furnizorul ajutorului. Dimpotrivă, dacă reclamanta este autoritatea publică care a fost implicată în adoptarea măsurilor în cauză într‑o astfel de măsură încât îi sunt imputabile în conformitate cu criteriile enunțate la punctul 39 de mai sus, reclamanta trebuie considerată ca fiind furnizorul ajutorului (a se vedea punctul 34 de mai sus). În acest context, este irelevant dacă aceste măsuri au fost puse în aplicare de SEA, întrucât, chiar în opinia Comisiei, societatea în cauză acționa la instigarea reclamantei.
Reclamanta susține că decizia atacată are un impact semnificativ asupra competențelor pe care i le recunoaște Constituția italiană, fără ca acest lucru să fie contestat de Comisie. În calitate de colectivitate locală cea mai apropiată de nevoile populației sale, îi revine obligația de a garanta interesele și bunăstarea acesteia, în special prin evitarea consecințelor grave în materie de ocupare a forței de muncă care decurg din insolvabilitatea Sea Handling și prin asigurarea continuității activității la aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa ca element esențial al economiei milaneze.
Astfel, decizia atacată afectează în mod individual reclamanta în sensul jurisprudenței citate la punctul 34 de mai sus, în măsura în care o împiedică să își exercite așa cum intenționează competențele proprii care i‑au fost conferite de Constituția italiană, care constau, în speță, în măsuri prin care se urmărește garantarea stabilității financiare a Sea Handling și, în consecință, în menținerea locurilor de muncă în această întreprindere și, pe de altă parte, în asigurarea continuității activității aeroportuare la Milano‑Linate și la Milano‑Malpensa.
Prin urmare, este necesar să se respingă cauza de inadmisibilitate invocată de Comisie în măsura în care aceasta urmărește să se constate că reclamanta nu este vizată în mod individual de decizia atacată.
În ceea ce privește, în al doilea rând, argumentul Comisiei întemeiat pe faptul că reclamanta nu justifică un „interes specific și autonom de a exercita acțiunea”, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că o acțiune în anulare introdusă de o persoană fizică sau juridică nu este admisibilă decât în măsura în care această persoană are un interes să obțină anularea actului atacat. Un astfel de interes presupune ca anularea acestui act să poată avea, în sine, consecințe juridice și ca acțiunea să poată astfel aduce, prin rezultatul său, un beneficiu părții care a introdus‑o. Interesul unui reclamant de a exercita acțiunea trebuie să fie născut și actual. În raport cu obiectul acțiunii, interesul reclamantei de a exercita acțiunea trebuie să existe la momentul introducerii acesteia, sub sancțiunea inadmisibilității, și trebuie să existe în continuare, până la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului (a se vedea Hotărârea din 17 septembrie 2015, Mory și alții/Comisia,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punctele
-
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, niciun element din jurisprudență nu indică că interesul de a exercita acțiunea trebuie nu numai să îndeplinească condițiile amintite la punctul 45 de mai sus, ci și să fie „specific și autonom”, astfel cum susține totuși Comisia.
În speță, ca răspuns la o măsură de organizare a procedurii Tribunalului, reclamanta a arătat că SEA și ea însăși fuseseră citate în fața Tribunale di Milano (Tribunalul din Milano, Italia) de către o societate care își desfășoară activitatea în sectorul serviciilor de handling la sol. Această societate ar solicita despăgubiri pentru prejudiciile pretins suferite (în cuantum de aproximativ 93 de milioane de euro) pentru măsurile luate de SEA în favoarea Sea Handling care fac obiectul deciziei atacate. În ședință, reclamanta a precizat că această procedură în fața Tribunale di Milano (Tribunalul din Milano) era „în mod informal” suspendată, în așteptarea deciziei Tribunalului în prezenta cauză.
Se impune constatarea că anularea deciziei atacate în prezenta cauză ar permite reclamantei să se apere în fața Tribunale di Milano (Tribunalul din Milano), arătând că măsurile în cauză nu constituie ajutoare de stat incompatibile cu piața internă, astfel cum a constatat Comisia în această decizie. Astfel, această anulare este susceptibilă, prin ea însăși, de a avea consecințe juridice semnificative asupra apărării reclamantei în fața Tribunale di Milano (Tribunalul din Milano), astfel încât prezenta acțiune este de natură să îi aducă, prin rezultatul său, un beneficiu.
În consecință, este necesar să se respingă și cauza de inadmisibilitate a Comisiei în măsura în care prin aceasta se contestă existența unui „interes specific și autonom de a exercita acțiunea” al reclamantei.
B.

Cu privire la fond
1.

Rezumatul motivelor de anulare
În susținerea acțiunii, reclamanta invocă patru motive.
Primul motiv este întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât Comisia ar fi constatat în mod eronat că a avut loc un transfer de resurse de stat și că măsurile în cauză erau imputabile statului italian.
Prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamanta invocă o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât Comisia nu ar fi respectat criteriul investitorului privat.
Al treilea motiv este întemeiat pe o nerespectare a condițiilor de compatibilitate a măsurilor în cauză cu piața internă, în special în măsura în care Comisia ar fi încălcat Liniile directoare privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (
JO 1999, C 288, p. 2
, denumite în continuare „Liniile directoare din 1999”), Liniile directoare privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (
JO 2004, C 244, p. 2
, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 187, denumite în continuare „Liniile directoare din 2004”), precum și Orientările comunitare privind finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare pentru companiile aeriene cu plecare de pe aeroporturi regionale (
JO 2005, C 312, p. 1
, Ediție specială, 07/vol. 14, p. 188, denumite în continuare „Orientările privind sectorul aeroportuar”).
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, reclamanta invocă o încălcare a principiilor contradictorialității și dreptului la apărare, „bunei administrări” și protecției încrederii legitime.
2.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, pentru nerespectarea criteriilor de transfer al resurselor de stat și de imputabilitate a măsurilor în cauză în sarcina statului, precum și pe o încălcare a obligației de motivare
a)

Întinderea motivului
Prin intermediul primului motiv, reclamanta consideră că Comisia a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE atunci când a considerat în esență că măsurile în cauză îi erau imputabile și, prin urmare, de natură statală. În special, aceasta nu ar fi îndeplinit standardul de probă necesar pentru a demonstra că deciziile SEA de compensare a pierderilor suferite de Sea Handling erau imputabile reclamantei.
Potrivit reclamantei, pentru a demonstra că criteriul imputabilității în sarcina statului era îndeplinit, era necesar să se dovedească implicarea concretă a statului în gestionarea societăților pe care le controla. Atunci când probele sunt de natură judiciară, acestea ar trebui să se întemeieze pe „indicii precise și pertinente în lumina circumstanțelor speței”. În cazul în care, precum în speță, măsurile s‑au referit la o perioadă care se derula pe mai mulți ani, și anume perioada în cauză, dovada nu ar putea fi oferită de „indicii disparate adunate în această perioadă”. Ar reveni Comisiei sarcina de a demonstra logica și coerența dintre diferitele măsuri adoptate în perioada în cauză. Implicarea statului ar fi trebuit să fie dovedită în raport cu măsurile specifice care constituie ajutoare de stat. Sarcina probei Comisiei ar fi cu atât mai importantă cu cât, în luna mai a anului 2007, aceasta a pus capăt examinării preliminare din cauza lipsei de dovezi.
În special, reclamanta consideră că niciunul dintre indiciile reținute în decizia atacată, luat în considerare în mod izolat sau în comun, nu putea constitui în mod rezonabil temeiul imputabilității măsurilor în cauză în sarcina statului italian. În schimb, potrivit reclamantei, Comisia nu a apreciat în mod corespunzător, „dovezile contrare” pe care aceasta le invocase în cursul procedurii administrative, și anume refuzul reiterat opus de conducerea SEA la cererile de acces la informațiile prezentate de unii consilieri municipali și susținute de președintele Consiliului Municipal. Aceste refuzuri ar demonstra lipsa unui oarecare rol major jucat de reclamantă în cadrul SEA. Astfel, Comisia nu și‑ar fi îndeplinit nici obligația de motivare.
Comisia contestă argumentele reclamantei.
În această privință, este necesar să se analizeze, în primul rând, existența unui transfer de resurse de stat, în al doilea rând, argumentele reclamantei întemeiate pe faptul că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de a demonstra logica și coerența dintre diferitele indicii despre care Comisia consideră că dovedesc imputabilitatea în sarcina statului italian a tuturor măsurilor în cauză și, în al treilea rând, argumentele întemeiate pe faptul că Comisia nu ar fi îndeplinit standardul de probă necesar pentru a demonstra că deciziile SEA de compensare a pierderilor suferite de Sea Handling erau imputabile reclamantei.
b)

Cu privire la transferul de resurse de stat
Reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, pentru ca avantajele să poată fi calificate drept ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acestea trebuie, pe de o parte, să fie acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat și, pe de altă parte, să fie imputabile statului (Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctul
, și Hotărârea din 19 decembrie 2013, Association Vent De Colère și alții,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punctul
). Reiese astfel din jurisprudență că este vorba despre condiții distincte și cumulative (a se vedea Hotărârea din 5 aprilie 2006, Deutsche Bahn/Comisia,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, punctul
și jurisprudența citată).
Noțiunea de intervenție prin intermediul resurselor de stat vizează includerea, pe lângă avantajele care sunt acordate direct de stat, a celor acordate prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau înființat de acest stat în vederea gestionării ajutorului (a se vedea Hotărârea din 19 decembrie 2013, Association Vent De Colère și alții,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punctul
și jurisprudența citată). Astfel, dreptul Uniunii nu poate admite ca simplul fapt de a crea instituții autonome responsabile de distribuirea ajutoarelor să permită eludarea normelor privind ajutoarele de stat (Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctul
).
În plus, articolul 107 alineatul (1) TFUE cuprinde toate mijloacele pecuniare pe care autoritățile publice le pot utiliza în mod efectiv pentru a susține anumite întreprinderi, fără a fi relevant dacă aceste mijloace aparțin sau nu aparțin în mod permanent patrimoniului statului. În consecință, chiar dacă sumele aferente măsurii în cauză nu sunt permanent în posesia Trezoreriei, faptul că rămân în mod constant sub control public și, așadar, la dispoziția autorităților naționale competente este suficient pentru calificarea lor drept resurse de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctul
, Hotărârea din 19 decembrie 2013, Association Vent De Colère și alții,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 10 mai 2016, Germania/Comisia,
T‑47/15
,
EU:T:2016:281
, punctul
).
Cu privire la noțiunea de resurse de stat, după ce a amintit punctul 37 din Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) [considerentul (190) al deciziei atacate; a se vedea de asemenea punctul (55) din decizia de inițiere], Comisia a considerat că, în speță, „[r]esursele utilizate pentru acoperirea pierderilor Sea Handling [erau] de origine publică, deoarece acestea au venit de la SEA, 99,12 % din capitalul social al acesteia fiind deținut în perioada [în cauză] de către [reclamantă] și [de către Provincia di Milano]” [considerentul (191) al deciziei atacate, al cărui conținut corespunde celui al punctului 56 din decizia de inițiere]. În această privință, considerentul (25) al deciziei atacate prevede în esență că SEA este o societate de drept privat (societate anonimă) al cărei capital era deținut în perioada relevantă aproape în întregime de organisme publice, și anume în proporție de 84,56 % de reclamantă, în proporție de 14,56 % de Provincia di Milano și în proporție de 0,88 % de alți acționari publici și privați.
Reclamanta nu invocă niciun argument concret care să repună în discuție această apreciere a Comisiei care nu este afectată de nicio eroare.
Astfel, având în vedere principiile jurisprudențiale menționate la punctele 60-62 de mai sus, Comisia a subliniat în mod întemeiat că părțile sociale ale SEA, entitatea care furniza toate injecțiile de capital în litigiu, erau aproape în întregime și în mod direct deținute de autoritățile publice, și anume de către reclamantă și de către Provincia di Milano. Asemenea situației în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctul
), rezultă că SEA constituie o „întreprindere publică” în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (
JO 2006, L 318, p. 17
, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 66), și anume „[o] întreprindere asupra căreia autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în temeiul dreptului de proprietate asupra acestora, a participației deținute de autorități în aceste întreprinderi sau în temeiul normelor care le reglementează”. Astfel, din articolul 2 litera (b) punctul (i) din Directiva 2006/111 reiese că „[s]e presupune că există o influență dominantă atunci când autoritățile, în mod direct sau indirect, în legătură cu întreprinderile publice […] dețin majoritatea capitalului subscris al întreprinderii respective”, ceea ce se regăsește în speță.
În plus, în conformitate cu criteriile recunoscute la punctele 33-38 din Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), în considerentele (192) și (208) ale deciziei atacate, Comisia s‑a întemeiat pe elemente suplimentare de control, constatând că, potrivit propriilor afirmații ale autorităților italiene, „[reclamantul] ar fi exercitat control asupra SEA, numind membrii Consiliului de administrație al acesteia și [ai] Comisi[ei] de audit”, a căror existență nu este contestată de reclamantă. Or, se impune constatarea că rezultă din competența reclamantei de a numi fie în mod direct, fie prin intermediul majorității sale în adunarea generală membrii Consiliului de administrație și ai Comisiei de audit a SEA, precum și din faptul că părțile sociale ale SEA erau deținute aproape în întregime de autoritățile publice că mijloacele financiare acordate de SEA filialei sale Sea Handling se aflau în mod constant sub controlul acestor autorități și, prin urmare, erau la dispoziția lor în sensul Hotărârii din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
Prin urmare, Comisia a concluzionat în mod întemeiat, în decizia atacată, că injecțiile de capital acordate de SEA filialei sale Sea Handling constituiau resurse ale statului în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
c)

Cu privire la logica și coerența dintre diferitele indicii
În ceea ce privește examinarea tuturor măsurilor în cauză în vederea aprecierii criteriului imputabilității în sarcina statului a măsurii în cauză, trebuie amintit că decizia atacată prevede, în considerentele (211)-(216), în esență următoarele:
„(211)
[…] măsurile pentru acoperirea pierderilor, puse în aplicare prin măriri ale capitalului SEA Handling, nu erau măsuri de gestionare obișnuite, ci măsuri excepționale. Caracterul extraordinar al măsurilor se reflectă atât în termeni economici, având în vedere amploarea sumelor în cauză (fiecare absorbție a pierderilor a fost compensată prin intermediul unei majorări a capitalului cu mai multe milioane de euro) și, din punct de vedere politic, având în vedere impactul anticipat al măsurilor asupra păstrării locurilor de muncă.
(212)
Având în vedere caracterul lor excepțional, măsurile nu au fost adoptate de către Consiliului de administrație al SEA, exercitând competențele sale proprii: în conformitate cu actul constitutiv al SEA și cu principiile prevăzute de Codul civil [italian] acestea trebuiau să fie aprobate în mod expres de adunarea generală, la care [reclamanta] este acționar majoritar. Prin urmare, nu există nicio îndoială că [reclamanta] a fost pe deplin informată cu privire la măsuri și le‑a aprobat, după cum este indicat în procesul‑verbal al adunării generale. Nu numai că măsurile au fost adoptate de aceasta, ca urmare a participării sale la acordul [sindical] din 26 martie 2002, ci a fost și informată cu privire la fiecare măsură de acoperire a pierderilor SEA Handling, pe care le‑a aprobat în mod sistematic. Astfel de măsuri excepționale sunt, prin urmare, neapărat imputabile statului.
[…]
(215)
În acel caz, având în vedere amploarea măsurilor și a celorlalți factori identificați în prezenta decizie și în decizia de inițiere a procedurii, Comisia consideră că dispune de suficiente dovezi pentru a demonstra imputabilitatea măsurilor în cauză statului italian, având în vedere implicarea [reclamantei] în măsurile pentru acoperirea pierderilor SEA Handling, sau improbabilitatea neimplicării autorităților publice.
(216)
În consecință, Comisia trebuie să respingă sugestia autorităților italiene conform căreia Comisia ar trebui să analizeze fiecare dintre măsurile adoptate cu privire la capitalul SEA Handlin[g] în mod individual, pentru a verifica existența ajutorului și, în special, imputabilitatea ajutorul[ui] către [reclamantă]. Factorii descriși la punctele 174-186 și analiza măsurilor din punctul de vedere al unui investitor privat oferă suficiente dovezi că acoperirea pierderilor prin injecțiile de capital nu poate fi decât rezultatul unei strategii și a implicării autorităților publice în cursul întregii perioade [în cauză]. Autoritățile italiene au afirmat că, deși deciziile de acoperire a pierderilor au fost adoptate în mod formal în mod anual, a existat o strategie multianuală pentru acoperirea pierderilor în cursul perioadei necesare pentru restructurare (a se vedea punctele 225-232).”
În ceea ce privește aplicarea criteriului investitorului privat, sub titlul „Strategia acoperirii pierderilor multianuale”, Comisia a amintit printre altele, în considerentul (222) al deciziei atacate, argumentele autorităților italiene și ale SEA potrivit cărora, „în timp ce deciziile de acoperire a pierderilor erau adoptate în mod formal la intervale anuale, strategia multianuală de absorbire a pierderilor în cursul perioadei necesare pentru restructurare nu ar fi putut fi discutate din nou în fiecare an, iar rezultatele puteau fi evaluate doar pe o perioadă multianuală”. În plus, în considerentul (223) al acestei decizii, Comisia a interpretat aceste argumente în sensul că „decizia de acoperire a pierderilor viitoare a fost adoptată inițial în 2002, apoi în 2007, când, având în vedere neîndeplinirea obiectivelor preconizate, a fost luată decizia de a revizui strategia inițial[ă], solicitând acoperirea pierderilor, după care s‑a hotărât să se meargă mai departe conform planificării inițiale”, și că, „[î]n esență, [autoritățile italiene și SEA] par să prezinte măsurile în cauză ca fiind două injecții de capital care ar trebui făcute în plăți anuale, dar care au fost stabilite în 2002 și 2007”.
Reiese din considerentele (225)-(232) ale deciziei atacate că, pentru a concluziona în sensul imputabilității măsurilor în cauză autorităților italiene, Comisia a efectuat o analiză globală a tuturor acestor măsuri, constatând că diferitele majorări de capital era legate unele de celelalte și că acestea făceau, conform opiniei autorităților italiene înseși, obiectul unei strategii unice pe termen lung. Se face trimitere în mod sistematic la aceste „măsuri” prin utilizarea pluralului și ca fiind consecințele acordului sindical din 26 martie 2002 [a se vedea în special considerentele (211) și (212) ale deciziei atacate]. Potrivit Comisiei, având în vedere caracterul lor excepțional, toate aceste măsuri nu au fost adoptate „de către Consiliul de administrație al SEA, exercitând competențele sale proprii: […] acestea trebuiau să fie aprobate în mod expres de adunarea generală” a acționarilor SEA, în deplină cunoștință de cauză, cu participarea și aprobarea reclamantei, acționarul său majoritar. Pe de altă parte, referindu‑se la faptele care stabilesc, în opinia sa, că Sea Handling era o întreprindere aflată în dificultate în sensul Liniilor directoare din 1999 și 2004 [considerentele (174)-(186) ale deciziei atacate] și în sensul considerațiilor prezentate în cadrul aprecierii sale cu privire la criteriul investitorului privat [considerentele (222), (223) și (225)-(232) ale deciziei atacate], Comisia a respins în mod explicit argumentul autorităților italiene potrivit căruia, în acest scop, aceasta ar fi fost obligată să analizeze în mod individual fiecare dintre aceste măsuri, care sunt doar rezultatul „unei strategi[i] și a implicării autorităților publice în cursul întregii perioade examinate” [considerentul (216) al deciziei atacate]. Astfel, autoritățile italiene însele ar fi admis că exista „o strategie multianuală pentru acoperirea pierderilor în cursul perioadei necesare pentru restructurare” [considerentul (222) al deciziei atacate], ale cărei măsuri au fost„strâns legate între ele” și „urmăreau același obiectiv, și anume compensarea pierderilor SEA Handling pentru a asigura supraviețuirea [sa], precum și restabilirea rentabilității sale” [considerentul (231) al deciziei atacate].
În această privință, asemenea Comisiei, este necesar să se arate că Curtea a statuat deja că, întrucât intervențiile de stat iau forme diverse și trebuie analizate în funcție de efectele lor, nu ar fi exclus ca mai multe intervenții succesive ale statului să trebuiască, în vederea aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE, să fie privite ca o intervenție unică. O astfel de situație poate apărea printre altele atunci când mai multe intervenții consecutive sunt, în special având în vedere succesiunea lor în timp, finalitatea lor și situația întreprinderii la momentul acestor intervenții, atât de strâns legate între ele încât este imposibilă separarea lor (a se vedea, în ceea ce privește criteriul privind transferul resurselor de stat, Hotărârea din 19 martie 2013, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia și alții și Comisia/Franța și alții,
C‑399/10 P și C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punctele
și
, și Hotărârea din 4 iunie 2015, Comisia/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, punctul
; a se vedea de asemenea, în ceea ce privește aplicarea criteriului investitorului privat, Hotărârea din 15 septembrie 1998, BP Chemicals/Comisia,
T‑11/95
,
EU:T:1998:199
, punctele
și
, și Hotărârea din 15 ianuarie 2015, Franța/Comisia,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, punctele
și
).
În speță, se impune constatarea că reclamanta nu numai că se limitează să afirme, fără a furniza explicații, că Comisia nu ar fi demonstrat logica și coerența dintre indiciile pe care le‑a invocat pentru a imputa ansamblul măsurilor luate în perioada în cauză statului italian, dar contrazice și observațiile autoritățile italiene și ale SEA efectuate în cadrul procedurii administrative cu privire la acest aspect și astfel cum au fost amintite în considerentul (222) al deciziei atacate. Astfel, rezultă din aceste observații, care nu au fost contrazise de reclamantă, că deciziile de investiții ale SEA cu privire la Sea Handling se bazau pe o strategie multianuală pentru acoperirea pierderilor în perioada necesară pentru restructurare. În plus, caracterul repetitiv, coerent și uniform al acestei abordări în cursul unei perioade de opt ani indică faptul că aceste decizii și aprobarea reclamantei se bazau efectiv pe o alegere strategică adoptată în prealabil și care data din anul 2002.
Din considerațiile care precedă reiese că Comisia putea considera în mod întemeiat că injecțiile de capital consecutive, astfel cum au fost acordate de SEA filialei sale Sea Handling în fiecare an, în perioada în cauză, aveau – în raport cu succesiunea lor în timp, cu finalitatea lor și cu situația analogă a întreprinderii beneficiare, ale cărei pierderi substanțiale depășeau în mod regulat o treime din capitalul său social – legături atât de strânse între ele încât era imposibil, în scopul aplicării criteriilor privind transferul resurselor de stat și imputabilitatea, să le separe în sensul jurisprudenței avute în vedere la punctul 71 de mai sus.
În consecință, trebuie să se respingă argumentele reclamantei întemeiate pe faptul că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de a demonstra logica și coerența dintre diferitele indicii care justificau luarea acestora în considerare în ansamblu pentru a demonstra imputabilitatea în sarcina statului italian a tuturor măsurilor adoptate în perioada în cauză.
d)

Cu privire la imputabilitatea măsurilor în cauză
Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă, începând cu Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), că imputabilitatea unei măsuri în sarcina statului nu se poate deduce din simplul fapt că măsura în cauză a fost luată de o întreprindere publică. Astfel, chiar dacă statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor acesteia, exercitarea efectivă a controlului respectiv într‑un caz concret nu poate fi prezumată în mod automat. O întreprindere publică poate acționa cu mai multă sau mai puțină independență, în funcție de gradul de autonomie lăsat de către stat. Prin urmare, simplul fapt că o întreprindere publică se află sub controlul statului nu este suficient pentru a imputa statului măsurile luate de aceasta. Este de asemenea necesar să se examineze dacă autoritățile publice trebuie considerate ca fiind implicate, într‑un mod sau în altul, în adoptarea măsurilor respective. În această privință, nu se poate impune să se demonstreze, pe baza unor instrucțiuni precise, că autoritățile publice au încurajat în mod concret întreprinderea publică să ia măsurile de ajutor în cauză. Astfel, pe de o parte, având în vedere faptul că relațiile dintre stat și întreprinderile publice sunt strânse, există un risc real ca ajutoarele de stat să fie acordate prin intermediul acestor întreprinderi, într‑un mod netransparent și cu nerespectarea regimului ajutoarelor de stat prevăzut de tratat. Pe de altă parte, ca regulă generală, va fi foarte dificil pentru un terț, tocmai din cauza relațiilor privilegiate existente între stat și o întreprindere publică, să demonstreze într‑un caz concret că măsurile de ajutor luate de o asemenea întreprindere au fost efectiv adoptate în urma instrucțiunilor autorităților publice. Pentru aceste motive, este necesar să se admită faptul că imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o întreprindere publică poate fi dedusă dintr‑un ansamblu de indicii care rezultă din circumstanțele speței și din contextul în care a intervenit această măsură. În plus, în Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), Curtea a precizat că orice alt indiciu care evidențiază, în cazul concret, o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea neimplicării în adoptarea unei măsuri, având în vedere și amploarea acesteia, conținutul său sau condițiile pe care le presupune, ar putea fi, după caz, pertinent pentru a concluziona în sensul imputabilității în sarcina statului a unei măsuri luate de o întreprindere publică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctele
-
, și Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punctele
-
, Hotărârea din 10 noiembrie 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki și alții/Comisia,
T‑384/08
, nepublicată,
EU:T:2011:650
, punctele
-
, și Hotărârea din 28 ianuarie 2016, Slovenia/Comisia,
T‑507/12
, nepublicată,
EU:T:2016:35
, punctele
-
).
Este cert că, în considerentele 192-216 ale deciziei atacate, ținând seama de criteriile pertinente recunoscute în Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), Comisia s‑a întemeiat pe un ansamblu de indicii care rezultă din circumstanțele speței și din contextul în care au intervenit măsurile în cauză pentru a concluziona că acestea erau imputabile reclamantei și, în consecință, statului italian. Având în vedere jurisprudența citată anterior, trebuie să se aprecieze dacă indiciile respective sunt suficient de probante, atât individual, cât și luate în ansamblu, pentru a justifica această concluzie.
1)

Cu privire la valoarea probatorie a principalelor elemente de probă (acorduri sindicale)
Este necesar să se aprecieze, mai întâi, principalele indicii de imputabilitate pe care Comisia le‑a examinat în considerentele (195)-(200) ale deciziei atacate coroborate cu punctele 43-48 și 62-66 din decizia de inițiere [considerentul (197) al deciziei atacate], și anume în special acordurile sindicale din 26 martie și din 4 aprilie 2002, pentru a concluziona că reclamanta era „implicată” în adoptarea măsurilor în cauză. În conformitate cu evaluarea Comisiei, nu se contestă că reclamanta a participat la negocierea acordului sindical din 26 martie 2002 și l‑a semnat, chiar dacă susține că această semnătură provenea de la un reprezentant care nu este abilitat să îl angajeze din punct de vedere bugetar. Este de asemenea cert că acest acord sindical prevede o obligație clară și precisă care revine SEA, în special de a menține, pentru perioada de cel puțin cinci ani, „echilibrul costurilor/veniturilor și a cadrului economic general” al Sea Handling „păstrându‑și capacitățile de gestionare și îmbunătățindu‑și în mod semnificativ posibilitățile de a opera pe piețele naționale și internaționale”. Comisia a concluzionat în mod întemeiat că, în temeiul acestei obligații, SEA era obligată să compenseze eventuale pierderi ale Sea Handling care pot afecta continuitatea activității sale economice, ceea ce este confirmat de termenii chiar mai preciși ai acordului sindical din 4 aprilie 2002, la care, desigur, reclamanta nu a participat în mod direct. Astfel, potrivit acestui din urmă acord, care face trimitere în mod expres la acordul sindical din 26 martie 2002, în special, „SEA se angajează […] să suporte […] acoperirea pierderilor pentru a echilibra finanțele și activele SEA Handling SpA”. Pe de altă parte, tot potrivit acordului respectiv, aceste angajamente sunt garantate de „acordul semnat de [reclamantă], printre altele, în calitatea sa de acționar majoritar absolut [al SEA], prin contribuțiile făcute, de resursele financiare care nu fac obiectul limitărilor juridice transferabile de la SEA […] la Sea Handling […] și prin soliditatea activelor și finanțelor SEA” [considerentul (196) al deciziei atacate]. Pe de altă parte, acordul sindical din 19 iunie 2003, la care reclamanta nu este nici o parte cocontractantă directă, reiterează conținutul acordului sindical din 4 aprilie 2002, subliniind printre altele că „echilibrul economic al Sea Handling trebuia, în esență, să fie menținut printr‑o acțiune concertată privind costurile și veniturile sale”, și „confirmă obligația subscrisă din 26 martie 2002 cu privire la furnizarea de garanții necesare cu caracter societal și financiar și menținerea locurilor de muncă în privința angajaților Sea Handling”.
Rezultă că, în temeiul acordului sindical din 26 martie 2002, exista o obligație care revine SEA, astfel cum a fost confirmată prin acordul sindical din 4 aprilie 2002, de compensare a eventualelor pierderi viitoare ale Sea Handling, cel puțin pentru o perioadă de cinci ani. Reclamanta nu poate repune în discuție această constatare, invocând că era vorba despre documente de natură politică și sindicală cu caracter vag și general. În plus, având în vedere injecțiile de capital succesive efectuate de SEA în favoarea Sea Handling în perioada în cauză pentru compensarea pierderilor sale, este cert că, în calitatea sa de acționar unic al Sea Handling, SEA a interpretat în mod efectiv aceste acorduri în sensul că prevăd o asemenea obligație (a se vedea punctul 92 de mai jos). Chiar dacă durata minimă a angajamentului prevăzut în acordul sindical din 26 martie 2002 ar fi de numai cinci ani, se impune constatarea că SEA a continuat să îl aplice până în 2010.
Astfel, Comisia putea concluziona în mod întemeiat că această obligație de compensare a pierderilor Sea Handling, în temeiul acordului sindical din 26 martie 2002, constituia temeiul contractual pe care se bazau măsurile de recapitalizare ulterioare. Prin urmare, aceasta avea de asemenea dreptul să arate, în considerentele (198) și (200) ale deciziei atacate, în esență că „măsurile luate de către autoritățile italiene, în special la reuniunea din 26 martie 2002, au ghidat deciziile luate de SEA cu privire la filiala sa SEA Handling” și că acordul sindical din 26 martie 2002 avea o influență determinantă în acest scop, astfel cum a fost confirmată de acordurile sindicale din 4 aprilie 2002 și din 19 iunie 2003, fără să fi fost necesar ca reprezentanții reclamantei să participe personal la semnarea acestor din urmă acorduri sindicale.
În plus, trebuie să se aprecieze dacă Comisia era îndreptățită să considere că simpla participare activă dovedită a reclamantei la încheierea acordului sindical din 26 martie 2002 era suficientă pentru a justifica faptul că aceasta a fost de asemenea implicată în acordarea măsurilor de recapitalizare ulterioare în cauză. În această privință, trebuie amintit că demonstrarea de către Comisie a unei asemenea implicări a autorităților publice în acordarea unui ajutor nu impune stabilirea unei dovezi pozitive, ci este suficient să se demonstreze improbabilitatea neimplicării în adoptarea măsurii (Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctul
), ținând seama de riscul real de eludare a normelor privind ajutoarele de stat din tratat prin intermediul unor întreprinderi publice sau controlate de autorități publice (Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punctele
și
). Acest risc de eludare și necesitatea de a asigura eficacitatea normelor în materia ajutoarelor de stat au fost subliniate de Curte și în Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland (
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punctele
și
).
Astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, participarea activă a reclamantei la negocierea și la încheierea acordului sindical din 26 martie 2002 constituie un element de probă esențial pentru implicarea autorităților italiene în acordarea măsurilor în cauză. Pe lângă faptul că termenii acestui acord creează o obligație clară și precisă pentru SEA de compensare, cel puțin pentru o perioadă de cinci ani, a pierderilor Sea Handling (a se vedea punctul 78 de mai sus), este cert că, prin semnarea acestui acord ca parte cocontractantă, administrația reclamantei și‑a dat aprobarea în mod formal, inclusiv în calitatea sa de acționar majoritar al SEA, nu numai pentru a stabili această obligație, ci și în ceea ce privește respectarea sa și punerea sa ulterioară în aplicare de către SEA. Această apreciere este confirmată de modul de redactare a acordului sindical din 4 aprilie 2002, care face trimitere în mod explicit și se întemeiază pe acordul sindical din 26 martie 2002, menționând printre altele faptul că acest acord a fost „subscris de [reclamantă] și în calitate de acționar majoritar absolut [al SEA]”.
În aceste condiții, reclamanta nu poate pretinde în mod valabil că s‑ar fi limitat să acționeze în calitate de mediator, că participarea sa la acordul sindical din 26 martie 2002 avea o natură exclusiv politică, socială și, în consecință, neeconomică, iar calitatea sa de acționar majoritar al SEA era pur accesorie și secundară în acest context. Este de asemenea lipsit de forță probantă argumentul său potrivit căruia neimplicarea economică a reclamantei ar fi confirmată, pe de o parte, de faptul că semnătura aplicată era cea a domnului M., viceprimarul responsabil în materie de personal, de încadrare în muncă și de resurse care dispune de delegări specifice în materie de personal, de organizare, de servicii statistice, de supraveghere în materie de încadrare în muncă și de ocupare a forței de muncă, de aprovizionare și de servicii de economat, iar nu cea a viceprimarului responsabil în materie de buget, de control al gestiunii și privatizărilor sau a viceprimarului responsabil în materie de transporturi și de mobilitate și, pe de altă parte, de lipsa unei linii de angajament în bugetul său. Astfel, asemenea argumente nu pot fi admise, sub sancțiunea de a permite autorităților publice implicate în acordarea unui ajutor să eludeze aplicarea interdicției în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE prin intermediul unor măsuri care țin de organizarea sau de contabilitatea lor internă, cu atât mai mult cu cât astfel de măsuri sunt de asemenea de natură să influențeze modul lor de participare la întreprinderi publice sau private. Tocmai ca urmare a acestui risc de eludare și a interesului unei puneri eficiente în aplicare a normelor în materia ajutoarelor de stat, Curtea a statuat că, atunci când, la acordarea unui ajutor, un administrator se comportă în mod nelegal, în sensul reglementării naționale relevante, iar nu în conformitate cu intenția prezumată a autorității publice în cauză, acest fapt nu este de natură,
per se
, să excludă o implicare a acestei autorități publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punctele
-
). Un asemenea raționament se impune cu atât mai mult în cazul în care, precum în speță, un administrator acționează în mod regulat, în sensul dispozițiilor naționale relevante și cu aprobarea autorității publice în numele căreia ar trebui să se angajeze față de terți. Astfel, în această privință, trebuie să se precizeze că reclamanta nu a repus în discuție caracterul regulat sau conform cu intenția sa al acțiunilor reprezentantului său cu ocazia negocierii și încheierii acordului sindical din 26 martie 2002.
Rezultă că acordul sindical din 26 martie 2002, interpretat în lumina modului de redactare a acordului sindical din 4 aprilie 2002, constituie în sine un indiciu determinant pentru a demonstra implicarea reclamantei în decizia de a acorda Sea Handling măsurile de recapitalizare în cauză. Contrar celor susținute de reclamantă, acest element de probă cu privire la imputabilitate se adaugă, în mod decisiv, la legăturile organizatorice și de control care existau între reclamantă și SEA, inclusiv faptul că reclamanta era acționarul majoritar al SEA care deținea astfel majoritatea drepturilor de vot și care desemnase membrii Consiliului de administrație, care creau în sine un risc sau o anumită probabilitate a unei ingerințe în deciziile strategice financiare ale SEA. Decurge de aici și că Comisia, departe de a denatura aceste elemente de probă, a efectuat o apreciere corectă a elementelor respective și a motivat‑o suficient în considerentele (195)-(200) ale deciziei atacate coroborate cu punctele 43-48 și 62-66 din decizia de inițiere, pentru a permite reclamantei să o conteste și Tribunalului să verifice legalitatea sa pe fond (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 decembrie 2009, Comisia/Irlanda și alții,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, punctul
).
2)

Cu privire la valoarea probantă a elementelor de probă suplimentare
Pe de altă parte, elementele de probă suplimentare pe care s‑a întemeiat Comisia în decizia atacată pentru a concluziona în sensul imputabilității măsurilor în cauză în sarcina statului italian consolidează temeinicia acestei concluzii.
Astfel, în primul rând, este, desigur, adevărat că conținutul exact al proceselor‑verbale ale reuniunilor Consiliului de administrație al Sea Handling, iar nu ale SEA, din 31 mai și din 13 iunie 2008 [considerentul (201) al deciziei atacate], care se contestă între părți, prezintă doar o valoare probantă redusă. Cu toate acestea, având în vedere existența unei concordanțe a intențiilor, în temeiul acordului sindical din 26 martie 2002, între reclamantă, SEA și sindicate, cu privire la acoperirea pierderilor Sea Handling pentru anii următori (a se vedea punctele 78-83 de mai sus) și legăturile organizatorice și de control existente între reclamantă și SEA, este coerentă și credibilă interpretarea Comisiei potrivit căreia expresia italiană „è condiviso dall’azionista di maggioranza”, care figurează în ultimul dintre aceste procese‑verbale, înseamnă că planul de dezvoltare comercială pentru Sea Handling pentru perioada începând cu 2007 a ajuns la „acordul acționarului majoritar”, și anume al reclamantei. În orice caz, astfel cum arată Comisia, pare puțin probabil ca SEA să prezinte un plan de dezvoltare comercială strategică și de o importanță vitală pentru filiala sa, fără să fi încercat să obțină în prealabil aprobarea acționarului său majoritar. De altfel, această constatare urmărește să confirme aprecierea Comisiei potrivit căreia reclamanta a continuat să fie implicată în deciziile strategice privind Sea Handling chiar și în faza de după 2007.
În al doilea rând, trebuie să se respingă de asemenea argumentul reclamantei prin care se urmărește reducerea importanței faptului – pretins pur punctual, însă necontestat de acesta ca atare – că primarul orașului Milano a solicitat și a securizat demisia președintelui Consiliului de administrație al SEA în 2006 [considerentul (203) al deciziei atacate]. În această privință, simplul argument al reclamantei potrivit căruia ar fi perfect normal ca acționarul majoritar să aibă competența de a controla președintele Consiliului de administrație este puțin convingător, întrucât, în speță, un asemenea fapt urmărește însă să demonstreze existența unei ingerințe proactive din partea reclamantei în gestionarea SEA și, prin urmare, constituie un indiciu de imputabilitate pertinent care se adaugă la celelalte indicii.
În al treilea rând, aceasta este situația „demisiilor în alb” pe care membrii Consiliului de administrație le‑ar fi prezentat primarului reclamantei [considerentul (206) al deciziei atacate], fapt în legătură cu care reclamanta susține, în mod eronat, că ar fi menționat doar în rapoartele de presă și neprobat de Comisie. Astfel, din coroborarea considerentelor (63), (98) și (206) ale deciziei atacate reiese că SEA a admis existența acestor scrisori, contestând pertinența acestora.
În al patrulea rând, contrar celor susținute de reclamantă, având în vedere considerațiile anterioare, considerentul (210) al deciziei atacate arată în mod convingător că măsurile în cauză implicau „decizii importante” sau că „măsurile pentru acoperirea pierderilor SEA Handling au fost cel puțin parte integrantă a strategiei grupului SEA”. În special, nici importanța diferitelor injecții de capital anuale, care erau necesare în raport cu articolul 2446 din Codul civil italian și asigurau supraviețuirea sa economică în perioada în cauză, nici relevanța acestei caracterizări în vederea aprecierii criteriului imputabilității nu pot fi relativizate.
3)

Cu privire la valoarea probantă a pretinselor „dovezi contrare”
Se impune constatarea că pretinsele „dovezi contrare” invocate de reclamantă nu sunt de natură fie individual, fie luate împreună, să repună în discuție valoarea probantă a seriei de indicii de imputabilitate apreciate mai sus.
Astfel, în primul rând, în conformitate cu cele prezentate în considerentul (209) al deciziei atacate și cu cele susținute de Comisie în înscrisurile sale, refuzul SEA de a acorda unui membru al Consiliului Municipal al reclamantei, pentru motive de confidențialitate, accesul la anumite documente, inclusiv planul de dezvoltare comercială a grupului SEA pentru perioada cuprinsă între 2005 și 2009, se întemeia pe articolele 2422 și 2429 din Codul civil italian și nu era îndreptat împotriva unei cereri a reclamantei înseși, în calitatea sa de acționar majoritar. Astfel, un membru al executivului local, autor al acestei cereri de acces, era la acel moment coordonatorul opoziției. În plus, această cerere a fost adresată serviciului însărcinat cu probleme de bilanț, de control al gestiunii și de privatizare a reclamantei, și nu în mod direct SEA. Ulterior, directorul însărcinat cu sectorul de programare și de punere în aplicare a privatizărilor din cadrul reclamantei s‑a limitat să transmită cererea societății SEA, fără a și‑o însuși.
În al doilea rând, corespondența între reclamantă și SEA care este ulterioară acestui refuz de acces, și anume scrisorile din 7, 9, 15, 20 și 27 septembrie și din 5 și 6 octombrie 2005, privește, desigur, măsurile care au fost luate în urma cererii de acces menționate mai sus a unui membru al executivului local. Reiese de aici printre altele că președintele Consiliului Municipal al reclamantei s‑a opus refuzului de acces exprimat de SEA, pentru motivul că acest refuz era contrar reglementării relevante în dreptul comunitar, și a comunicat SEA intenția sa de a‑l contesta în fața tribunalului administrativ regional. Or, chiar dacă se presupune că acest litigiu dintre administrația locală, în speță președintele Consiliului Municipal, și SEA poate fi calificat drept element prin care se urmărește să se coroboreze gestionarea independentă și autonomă de către SEA a activității sale economice, se impune constatarea că este vorba despre un aspect punctual care nu este, în sine, de natură să repună în discuție seria de dovezi cu privire la existența unei influențe decisive din partea reclamantei asupra chestiunilor strategice în general și în special asupra compensării anuale a pierderilor Sea Handling, ceea ce corespunde în esență motivelor prezentate în considerentul (209) al deciziei atacate.
În al treilea rând, reclamanta invocă o scrisoare din 4 noiembrie 2003 pe care SEA a adresat‑o viceprimarului responsabil în materie de transporturi și de mobilitate din cadrul reclamantei ca răspuns la scrisoarea sa din 23 septembrie 2003, transmițând o cerere a consilierului municipal O – potrivit Comisiei, un membru al partidului de opoziție al reformării comuniste – cu privire la o „consultare a angajaților SEA”. Cu privire la acest aspect, Comisia consideră în mod întemeiat că această corespondență nu constituie o „dovadă contrară” de imputabilitate pertinentă pentru simplul motiv că, în partea introductivă a acestei scrisori, SEA afirmă că „controlul legitim exercitat de acționar asupra societăților în care deține o participare se exerc[ita] deja prin numirea membrilor Consiliului de administrație și ai Consiliului de supraveghere, astfel încât alte forme de control se doved[eau] străine de aceste norme”. Astfel, în această scrisoare, SEA respinge ideea unei asemenea consultări a angajaților pentru motivul că acordul sindical din 19 iunie 2003 nu ar fi prevăzut‑o drept o condiție a validității sale juridice, ceea ce confirmă mai degrabă existența unor obligații care decurg
ipso facto
din acest acord, inclusiv obligația de compensare a pierderilor Sea Handling.
În al patrulea rând, împrejurarea că, în cadrul consiliului municipal din 16 iunie 2003, viceprimarul responsabil cu mobilitatea și cu transporturile reclamantei i‑ar fi informat pe membrii Consiliului Municipal cu privire la faptul că acestuia i s‑a refuzat de către SEA cererea de a‑i furniza „informațiile necesare” referitoare la o negociere sindicală nu are o importanță atât de mare încât să poată, având în vedere ansamblul indiciilor apreciate, repune în discuție concluzia de imputabilitate la care a ajuns Comisia.
În consecință, privite atât individual, cât și în ansamblu, „dovezile contrare” invocate de reclamantă nu sunt suficiente pentru a repune în discuție valoarea probantă a indiciilor de imputabilitate examinate la punctul 77 și următoarele de mai sus. Prin urmare, este necesar să se concluzioneze că Comisia și‑a îndeplinit sarcina de a demonstra imputabilitatea măsurilor în cauză în sarcina statului italian, întemeindu‑se pe o serie de indicii serioase, precise și concordante.
În măsura în care reclamanta invocă o motivare insuficientă în această privință, rezultă de asemenea că Comisia a respins în mod necesar, chiar dacă doar în mod implicit, valoarea probantă a acestor „dovezi contrare”, furnizând o motivare adecvată și suficientă în această privință în considerentul (209) al deciziei atacate. Această motivare permite reclamantei, precum și Tribunalului să înțeleagă raționamentul Comisiei cu privire la imputabilitatea măsurilor în cauză statului italian, inclusiv în ceea ce privește valoarea probantă pe care Comisia o asocia „dovezilor contrare” și, în consecință, acestuia din urmă să statueze cu privire la legalitatea pe fond în vederea efectuării unui control jurisdicțional (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 decembrie 2009, Comisia/Irlanda și alții,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, punctul
).
Rezultă că primul motiv trebuie respins.
3.

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE pentru nerespectarea criteriului investitorului privat
În decizia atacată, Comisia a apreciat că un investitor privat nu ar fi acționat în același mod ca SEA pentru a asigura restabilirea rentabilității filialei sale Sea Handling. Astfel, Comisia a considerat în esență că, în primul rând, „strategia multianuală de acoperire a pierderilor” nu corespundea „comportamentului unui investitor privat prudent” [considerentul (225) al deciziei atacate], întrucât acesta nu a semnat „orbește un angajament [obligatoriu din punct de vedere juridic] multianual”, ci a reapreciat strategia ulterior în lumina rezultatelor cu privire la încercările de reorganizare înainte de fiecare nouă investiție de capital [considerentul (226) al deciziei atacate]; în al doilea rând, în pofida importanței sale, planurile de dezvoltare comercială a SEA și a Sea Handling nu ar fi evocat această decizie de acoperire a pierderilor pe mai mulți ani, nici nu ar fi prezentat o analiză a unor scenarii alternative pe care un investitor privat avizat le‑ar fi așteptat într‑o situație similară, ci s‑ar fi axat pe aspectul restructurării și, în orice caz, un asemenea investitor nu ar fi luat o asemenea decizie legată de investiții fără a avea cel puțin o estimare preliminară a costului aferent capitalurilor de investit sau al unui audit detaliat [considerentele (228), (229), (268), (289) și (296) ale deciziei atacate]; în al treilea rând, un asemenea investitor „ar fi evaluat riscul conform căruia, de la prima injecție de capital, este posibil ca măsurile să constituie ajutor de stat ilegal și incompatibil și, ar fi studiat, prin urmare, impactul pe care eventuala recuperare a unor astfel de ajutoare l‑ar avea asupra rentabilității investiției sale” [considerentul (232) al deciziei atacate]; în al patrulea rând, un asemenea investitor „nu ar fi efectuat injecțiile de capital din 2002 fără un plan de afaceri suficient de detaliat pe baza unor ipoteze solide, fiabile, care să descrie precis măsurile necesare pentru restabilirea rentabilității întreprinderii, să analizeze diferitele scenarii posibile și să demonstreze că investiția ar genera un randament satisfăcător pentru investitor (ținând seama de riscul intrinsec) în ceea ce privește dividendele, creșterea cotei de piață sau alte avantaje” [considerentul (236) al deciziei atacate]; în al cincilea rând, un asemenea investitor nu ar fi satisfăcut de perspectiva restabilirii rentabilității la finalul unei perioade de restructurare de aproximativ zece ani fără a dispune înainte de „o proiecție care să arate că beneficiul estimat al strategiei de acoperire a pierderilor pe termen mediu și lung – în ceea ce privește dividendele, creșterea cotei de piață, evitarea afectării imaginii etc. – ar depăși aportul de capital efectuat pentru a compensa aceste pierderi”, în loc să procedeze la „retragerea investiției din SEA Handling” sau la „[dispoziții prin] care [se] încearcă să [se] reducă perioada de restructurare pentru a reveni la profitabilitate într‑un interval rezonabil de timp și să [se] reducă la minimum pierderile” [considerentele (290), (294) și (309) ale deciziei atacate] și, în al șaselea rând, în „absența oricărei evaluări a daunelor asupra imaginii SEA [legată de transferul serviciilor de handling la sol către un furnizor terț] sau a răspunderii sale potențiale sau a previziunilor unei rentabilități indirecte pe termen lung”, un investitor prudent s‑ar fi abținut să investească o sumă atât de semnificativă precum cea care face obiectul ordinului de recuperare [considerentele (292) și (293) ale deciziei atacate].
Reclamanta apreciază că considerațiile dezvoltate în decizia atacată în ceea ce privește aplicarea criteriului investitorului privat sunt nefondate și că Comisia nu a respectat sarcina probei care îi revenea în această privință. Ar fi necesar să se reconstituie diferite etape ale comportamentului SEA pentru a evalua caracterul rațional din punct de vedere economic din perspectiva criteriului investitorului privat astfel cum a fost interpretat de jurisprudență.
Potrivit reclamantei, decizia SEA de a proceda la cedarea activităților legate de serviciile de handling la sol prin încredințarea acestora unei noi societăți controlate în întregime de ea avea ca obiect, pe de o parte, respectarea obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, profitarea de ocaziile de dezvoltare oferite de liberalizarea sectorului considerată necesară prin Directiva 96/67. Totuși, Sea Handling ar fi trebuit să se confrunte inițial cu o situație economică deosebit de delicată. Pentru a‑i face față, SEA ar fi lansat un program de reorganizare a sectorului serviciilor de handling la sol, pe baza a trei piloni, și anume, în primul rând, căutarea unui partener strategic, în al doilea rând, reducerea treptată a costurilor de personal, în al treilea rând, reorganizarea acestui sector din punct de vedere strict economic prin punerea în aplicare a planului de afaceri al Sea Handling pentru perioada cuprinsă între 2003 și 2007. Prin punerea în aplicare a acestor măsuri, SEA ar fi sperat să redobândească rentabilitatea activităților sale de handling la sol în cei trei ani sau, cel târziu, până în 2007. Rezultatele obținute în anii 2003 și 2004 ar fi demonstrat validitatea acțiunii SEA.
Cu toate acestea, diverse evenimente, independente de voința SEA, au intervenit, potrivit reclamantei, și au încetinit realizarea obiectivului de reorganizare. Aprecierile economice efectuate în perioada în cauză indicau însă că strategia SEA era rațională din punct de vedere economic în măsura în care permitea reorganizarea Sea Handling. Studiul economic din 1 iunie 2011, intitulat „Sea Handling – Aplicarea principiului investitorului în economia de piață” (denumit în continuare „studiul economic invocat de reclamantă”), ar confirma această apreciere.
Comisia contestă argumentele reclamantei.
Condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o măsură pentru a se încadra în noțiunea „ajutor” în sensul articolului 107 TFUE nu sunt îndeplinite dacă întreprinderea publică beneficiară putea obține același avantaj precum cel care i‑a fost pus la dispoziție prin intermediul resurselor statului în împrejurări care corespund condițiilor normale de piață, această apreciere realizându‑se cu aplicarea, în principiu, a criteriului investitorului privat în economia de piață (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punctul
, Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punctul
, și Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punctul
).
Aplicarea criteriului investitorului privat urmărește astfel să determine dacă avantajul economic acordat unei întreprinderi prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, este, ca urmare a efectelor sale, capabil să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre (Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punctul
; a se vedea de asemenea Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punctul
și jurisprudența citată). Mai precis, trebuie să se aprecieze dacă, în împrejurări similare, un investitor privat care operează în condițiile normale ale unei economii de piață, având o dimensiune care poate fi comparată cu cea a organismelor care administrează sectorul public, ar fi putut fi determinat să procedeze la injecțiile de capital în discuție. În special, este pertinent să se ridice problema dacă un investitor privat ar fi efectuat operațiunile în cauză în aceleași condiții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein‑Westfalen/Comisia,
T‑228/99 și T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, punctul
și jurisprudența citată).
Pentru a verifica dacă statul membru sau entitatea publică în cauză a adoptat comportamentul unui operator privat avizat într‑o economie de piață, este necesară reîncadrarea în contextul perioadei în care au fost luate măsurile în cauză, pentru a evalua raționalitatea economică a comportamentului statului membru sau al entității publice și, așadar, a se abține de la orice apreciere întemeiată pe o situație ulterioară. Comparația dintre comportamentele operatorilor publici și privați trebuie, astfel, să fie efectuată în raport cu atitudinea pe care ar fi avut‑o în împrejurări similare, în cadrul operațiunii în cauză, un operator privat, având în vedere informațiile disponibile și evoluțiile previzibile la acel moment, care sunt singurele relevante în vederea aplicării criteriului investitorului privat. În consecință, constatarea retrospectivă a rentabilității efective a operațiunii realizate de statul membru sau de entitatea publică vizată sau justificările ulterioare cu privire la alegerea procedeului reținut efectiv nu sunt suficiente în acest scop și sunt lipsite de pertinență. Astfel se întâmplă în special atunci când, precum în speță, Comisia examinează existența unui ajutor de stat în raport cu măsurile care nu i‑au fost notificate și care au fost deja puse în aplicare de entitatea publică respectivă la momentul la care realizează această examinare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punctele
,
și
, Hotărârea din 30 noiembrie 2016, Comisia/Franța și Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punctele
și
, și Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În această privință, jurisprudența a precizat, pe de o parte, că, atunci când Comisia verifica dacă sunt îndeplinite condițiile pentru aplicabilitatea și pentru aplicarea criteriului investitorului privat, ea nu putea refuza examinarea informațiilor relevante prezentate de statul membru în cauză decât dacă probele administrate erau ulterioare adoptării deciziei de a efectua investiția în cauză și, pe de altă parte, că informațiile referitoare la evenimente din perioada anterioară datei adoptării unei măsuri de stat și care erau disponibile la acea dată se puteau dovedi relevante în măsura în care aceste informații erau susceptibile să clarifice dacă această măsură constituia un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 octombrie 2015, Electrabel și Dunamenti Erőmű/Comisia,
C‑357/14 P
,
EU:C:2015:642
, punctele
-
, și Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punctul
și jurisprudența citată).
În conformitate cu principiile privind sarcina probei în materie de ajutoare de stat, revine Comisiei sarcina de a prezenta dovada existenței unui ajutor. În această privință, Comisia are obligația să conducă procedura de investigare a măsurilor incriminate cu diligență și imparțialitate, pentru ca, la momentul adoptării deciziei finale privind existența și, dacă este cazul, incompatibilitatea sau ilegalitatea ajutorului, să dispună de cele mai complete și fiabile elemente posibile. În ceea ce privește nivelul de probă necesar, natura elementelor de probă care trebuie prezentate de Comisie depinde în mare măsură de natura măsurii de stat preconizate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 aprilie 2014, Franța/Comisia,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punctele
și
, și Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punctul
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, examinarea de către Comisie a întrebării dacă anumite măsuri pot fi calificate drept ajutor de stat, din cauza faptului că autoritățile publice nu ar fi acționat în același fel precum un investitor privat, impune efectuarea unei aprecieri economice complexe. Or, în cadrul controlului pe care instanța Uniunii îl exercită cu privire la aprecierile economice complexe efectuate de Comisie în domeniul ajutoarelor de stat, nu ține de competența instanței Uniunii să substituie aprecierea Comisiei cu propria apreciere economică (a se vedea Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punctele
și
și jurisprudența citată, Hotărârea din 21 martie 2013, Comisia/Buczek Automotive,
C‑405/11 P
, nepublicată,
EU:C:2013:186
, punctele
și
, Hotărârea din 30 noiembrie 2016, Comisia/Franța și Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punctul
, și Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punctele
și
) și aceasta trebuie să își limiteze controlul la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a situației de fapt reținute și a lipsei unei erori vădite în aprecierea acestor fapte, precum și a lipsei unui abuz de putere (a se vedea Hotărârea din 15 ianuarie 2015, Franța/Comisia,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 16 martie 2016, Frucona Košice/Comisia,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punctele
-
și jurisprudența citată).
Pentru a stabili că a fost săvârșită o eroare vădită de către Comisie în aprecierea faptelor, de natură să justifice anularea deciziei atacate, elementele de probă prezentate de reclamante trebuie să fie suficiente pentru a lipsi de plauzibilitate aprecierile faptelor reținute în decizie (a se vedea Hotărârea din 9 decembrie 2015, Grecia și Ellinikos Chrysos/Comisia,
T‑233/11 și T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, punctul
și jurisprudența citată).
Instanțele Uniunii trebuie să verifice nu numai exactitatea prezentării elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența lor, ci și să controleze dacă aceste elemente reprezintă toate datele pertinente ce trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă acestea sunt de natură să susțină concluziile deduse (a se vedea Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punctul
și jurisprudența citată, Hotărârea din 21 martie 2013, Comisia/Buczek Automotive,
C‑405/11 P
, nepublicată,
EU:C:2013:186
, punctul
, Hotărârea din 30 noiembrie 2016, Comisia/Franța și Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punctul
, și Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punctul
).
Curtea a mai precizat că, atunci când aplică criteriul creditorului privat, Comisiei îi revine sarcina de a efectua o apreciere globală, ținând seama de orice element relevant în speță care să îi permită să stabilească dacă întreprinderea beneficiară nu ar fi obținut în mod evident facilități comparabile cu cele ale unui creditor privat. În această privință, pe de o parte, trebuie considerată relevantă orice informație susceptibilă să influențeze în mod semnificativ procesul decizional al unui creditor privat suficient de prudent și de diligent, aflat într‑o situație cât mai apropiată de cea a creditorului public și care urmărește să obțină plata sumelor pe care i le datorează un debitor cu dificultăți de plată. Pe de altă parte, în vederea aplicării criteriului creditorului privat, sunt relevante numai elementele disponibile și evoluțiile previzibile la data la care a fost adoptată această decizie (a se vedea Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punctele
-
și jurisprudența citată). Astfel, Comisia nu are obligația de a examina o informație în cazul în care elementele de probă prezentate au fost ulterioare adoptării deciziei de a efectua investiția în cauză, iar acestea nu exonerează statul membru în cauză de efectuarea unei evaluări prealabile adecvate a rentabilității investiției sale, înainte de a proceda la această investiție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 noiembrie 2017, SACE și Sace BT/Comisia,
C‑472/15 P
, nepublicată,
EU:C:2017:885
, punctul
și jurisprudența citată).
Având în vedere aceste criterii jurisprudențiale, este necesar să se examineze dacă Comisia avea dreptul să considere că un investitor privat aflat în situația SEA în 2002 s‑ar fi angajat în mod similar pentru a asigura supraviețuirea economică a filialei sale Sea Handling și pentru a permite restabilirea rentabilității sale.
În această privință, este necesar să se arate că autoritățile italiene au încercat, desigur, să demonstreze respectarea de către ele a criteriului investitorului privat prin prezentarea pe larg și în mod repetat a strategiei lor complexe de restructurare pe termen lung a Sea Handling în cadrul grupului SEA, susținută de diverse planuri de dezvoltare comercială și de restructurare, de studiul economic invocat de reclamantă, precum și de investiții care oferă, în opinia lor, o perspectivă de rentabilitate pe termen lung în sensul Hotărârii din 21 martie 1991, Italia/Comisia (
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, punctele
și
). În acest scop, ele au subliniat necesitatea păstrării imaginii grupului SEA, în special prin asigurarea calității serviciilor, necesitatea maximizării rezultatului său global, probabilitatea de a obține un profit indirect semnificativ din separarea sectorului serviciilor de handling la sol și cedarea acestuia în cele mai bune condiții economice.
În schimb, asemenea Comisiei, trebuie să se constate că autoritățile italiene au omis în mod evident să prezinte, în cursul procedurii administrative, pe de o parte, previziunile sau estimările în cifre ale nevoilor de capital ale Sea Handling, din punctul de vedere al unui investitor care se află în situația din 2002, cel puțin pentru prima perioadă de cinci ani, precum și potențialele beneficii pe care un astfel de investitor le‑ar putea aștepta în mod rezonabil în sensul unui „randament al investițiilor”, care ar putea fi comparate cu cheltuielile ocazionate de măsurile de recapitalizare în cauză. Pe de altă parte, acestea nu au reușit să demonstreze lipsa raționalității economice a unor eventuale soluții alternative, cum ar fi lichidarea sau externalizarea (parțială sau completă) a sectorului serviciilor de handling la sol, pentru care nu au evaluat suficient, cu ajutorul unor cifre și calcule concrete, nici costurile și nici avantajele potențiale. Din aceasta rezultă în mod necesar că autoritățile italiene, SEA și Sea Handling au renunțat de asemenea să efectueze și să prezinte Comisiei o comparație a raporturilor „costuri‑beneficii” prezentate de fiecare dintre diferitele scenarii alternative de comportament al unui investitor privat.
Astfel, în primul rând, studiul economic invocat de reclamantă care se întemeiază pe planul comercial pentru perioada cuprinsă între anii 2003 și 2007 (și anume „planul de afaceri 2003-2007”) se limitează să menționeze pe scurt eventuale scenarii alternative, inclusiv lichidarea Sea Handling, și să afirme că o asemenea abordare ar fi generat „costuri de ieșire considerabile”, fără a încerca să le cuantifice și să le compare cu costurile ocazionate de măsurile de recapitalizare în cauză, în pofida faptului că s‑a subliniat că un investitor privat avizat ar fi efectuat o asemenea comparație. Aceste informații lapidare și contradictorii în studiul economic invocat de reclamantă fac dovada neexaminării de către SEA și de către autoritățile italiene, în 2002, a oricărei alte opțiuni raționale din punct de vedere economic decât cea a unei recapitalizări necondiționate a Sea Handling în cadrul grupului SEA, astfel cum a fost aleasă de SEA, mai întâi pentru o perioadă de cinci ani, care ar fi ulterior continuată chiar și după 2007. În plus, astfel cum a constatat Comisia în mod întemeiat în considerentul (308) al deciziei atacate, acest studiu este singura analiză adevărată a unui „expert economic” extern care a fost solicitată de autoritățile italiene, dar care a fost elaborată după adoptarea măsurilor în cauză. Or, data la care trebuie să se aprecieze raționalitatea economică a unei măsuri din perspectiva criteriului investitorului privat este data adoptării acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punctele
,
și
, Hotărârea din 30 noiembrie 2016, Comisia/Franța și Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punctele
și
, și Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punctele
și
și jurisprudența citată). Prin urmare, studiul economic invocat de reclamantă nu poate să le ofere o justificare „retroactivă” pe baza îmbunătățirii situației economice a SEA Handling constatate în 2011. Astfel, autoritățile italiene, inclusiv reclamanta, nu au contestat nici în cadrul procedurii administrative [considerentul (308)
in fine
al deciziei atacate], nici în cursul judecății că, în 2002 sau, cel puțin, înainte de data pretinsă de separare din 2007 acestea ar fi efectuat un audit cu privire la situația financiară a Sea Handling [considerentele (268) și (289) ale deciziei atacate] sau ar fi solicitat efectuarea unei analize economice analoge, de această dată prospectivă, pentru a verifica raționalitatea economică a comportamentului acestora.
În al doilea rând, această apreciere este confirmată de planurile de dezvoltare comercială și de restructurare a SEA și a SEA Handling, și anume „planul de afaceri consolidat 2002-2006” (Business Plan Consolidato 2002-2006), „planul de afaceri pentru perioada 2003-2007”, „planul strategic pentru perioada 2007-2012”, „planul strategic pentru perioada 2009-2016” și „planul de afaceri pentru perioada 2011-2013” [considerentele (269)-(296) ale deciziei atacate]. Astfel cum a arătat Comisia în esență în considerentele (226), (229) și (290) ale deciziei atacate, fără a se contesta în această privință de către reclamantă, aceste diferite planuri nu menționează strategia de recapitalizare a SEA, chiar dacă aceasta ar fi fost necesară pentru reușita restructurării avute în vedere de Sea Handling, asigurând provizoriu supraviețuirea sa economică, ci se concentrează doar pe aspectul restructurării destinat restabilirii rentabilității. Astfel cum s‑a rezumat în considerentul (290) al deciziei atacate, prin faptul că au omis să ia în considerare măsurile de recapitalizare în cauză, aceste planuri nu prevedeau nici o estimare sau o proiecție pe termen mediu sau lung a costurilor lor totale (ajungând în cele din urmă la o sumă totală de recapitalizare de aproximativ 360 de milioane de euro) și a câștigurilor eventuale, dacă este cazul în ceea ce privește dividendele, menținerea sau creșterea cotei de piață, evitarea afectării imaginii.
De asemenea, reiese din considerentele (292) și (293) ale deciziei atacate că autoritățile italiene și SEA nu au cuantificat pretinsul prejudiciu legat de pierderea imaginii pe care SEA l‑ar fi suferit în caz de transfer al serviciilor de handling la sol către un furnizor terț care nu garantează același nivel de calitate, chiar dacă SEA „[ar fi] recunoscut faptul că o asemenea pierdere ar fi putea cu ușurință fi confirmată de un studiu de piață”. Astfel, acestea s‑au limitat să prezinte un calcul al costurilor de externalizare, a căror temeinicie a fost repusă în discuție de Comisie, în considerentele (257)-(259) ale deciziei atacate.
În al treilea rând, în ceea ce privește, mai precis, sumele necesare ale aporturilor de capital din punctul de vedere al unui investitor privat prudent care se află în situația din 2002, se impune constatarea că reclamanta nu a adus precizări suplimentare în cursul judecății. Astfel, pe lângă decizia de recapitalizare luată sub forma acordului sindical din 26 martie 2002, nu există nicio informație, nici măcar o estimare prospectivă, în legătură cu sumele pe care, în această etapă, SEA și autoritățile italiene au preconizat, dacă este cazul, să le investească în Sea Handling în prima perioadă de cinci ani. Studiul economic invocat de reclamantă confirmă mai degrabă faptul că, în 2002, o astfel de proiecție nu a fost efectuată până în 2005, și anume la data restabilirii rentabilității avute în vedere inițial în „planul de afaceri pentru perioada 2003-2007”. În schimb, reclamanta se limitează să invoce considerații vagi și generale legate de o strategie globală de restructurare și de pretinsa necesitate de a reorganiza Sea Handling în cadrul grupului SEA pentru a permite restabilirea rentabilității. Or, necesitatea de a prevedea un plan precis cu o estimare realistă a randamentului investiției cu privire la recapitalizări succesive se impunea cu atât mai mult ca urmare a caracterului multianual al angajamentelor prevăzute de acordul sindical din 26 martie 2002. Prin urmare, Comisia a considerat în mod întemeiat că decizia de recapitalizare din 2002 a fost luată în mod necondiționat și independent de previziunile concrete ale nevoii eventuale de capital a SEA Handling pentru o anumită perioadă și în funcție doar de pierderile și de nevoia anuală de acoperire a acestora în viitor, indiferent de volumul lor, precum și de modul, de durata și de obiectivul precis de restructurare a Sea Handling. În plus, și după separarea intervenită în 2006/2007, ca urmare a deciziei de „de‑hubbing” a Alitalia, SEA și Sea Handling au omis să precizeze dacă și în ce măsură continuarea strategiei de recapitalizare era efectiv de natură să permită vânzarea Sea Handling, la un moment dat, în cele mai bune condiții, protejarea imaginii grupului SEA în ansamblu sau oferirea, cel puțin pentru o perioadă tranzitorie, a unor garanții mai bune în ceea ce privește furnizarea acestor servicii ca urmare a menținerii integrării verticale.
În al patrulea rând, reclamanta a afirmat că, pe lângă componenta intervențiilor dificile de restructurare, planurile de dezvoltare comercială și de restructurare în cauză vizau de asemenea componenta de recapitalizare. Astfel, aceasta a susținut în esență doar că componenta de restructurare ar fi fost supusă, de‑a lungul anilor și în funcție de schimbările semnificative ale circumstanțelor, unor modificări substanțiale pretins neprevizibile, fără să invoce totuși un argument similar în ceea ce privește măsurile de recapitalizare, a căror întindere depindea în mod necesar de volumul pierderilor anuale suferite de Sea Handling.
Or, în aceste condiții, argumentele reclamantei care se referă doar la componenta de restructurare, precum și la pretinsele erori și omisiuni pe care Comisia le‑ar fi săvârșit în acest context nu pot demonstra existența unor erori vădite în aprecierea nerespectării criteriului investitorului privat în ceea ce privește măsurile de recapitalizare în cauză, care se întemeiau pe o decizie de principiu adoptată în 2002, nici să repună în discuție temeinicia tezei Comisiei potrivit căreia SEA ar fi putut adopta și pune în aplicare un plan de restructurare mai riguros sau mai scurt pentru a limita pierderile Sea Handling la un nivel minim [considerentele (247), (290), (294) și (309) ale deciziei atacate].
Având în vedere considerațiile de mai sus, Comisia putea, fără a săvârși o eroare vădită de apreciere, să efectueze constatările amintite la punctul 97 de mai sus.
Niciunul dintre argumentele invocate de reclamantă nu permite să se pună sub semnul întrebării această concluzie.
În primul rând, în ceea ce privește lipsa altor soluții, inclusiv cesiunea activității legate de serviciile de handling la sol, reiese din considerentele (248)-(255) ale deciziei atacate că Comisia a respins obiecțiile SEA ca fiind în esență nedetaliate, necredibile și, în parte, inoperante. Pe de o parte, Comisia a respins astfel afirmația potrivit căreia operatorii externi sunt interesați doar de anumite servicii mai profitabile, ceea ce, pe lângă faptul că două proceduri de vânzare parțială au eșuat, nu ar fi susținut „de nicio dovadă specifică, în timp ce o serie de operatori [erau] autorizați să‑și ofere serviciile în Italia și în special pe aeroporturile Malpensa și Linate” [considerentele (248)-(250) ale deciziei atacate]. Pe de altă parte, în ceea ce privește capacitatea operatorilor externi, Comisia a repus în discuție caracterul operant și credibil în special al „[d]eclarațiil[or] relativ ambigue ale societății SEA privind situația presupus negativă a situației economice a altor furnizori activi la aeroporturile din Milano sau la nivelul resurselor pe care le utilizează efectiv pe aceste aeroporturi” și al „afirmați[ei] conform căreia niciun operator nu avea resursele necesare”, chiar dacă, „[c]onform SEA, 84 de furnizori [erau] autorizați să opereze pe Linate și Malpensa”. Aceasta a precizat, în plus, lipsa unei dovezi concrete „că un operator extern nu ar fi capabil să satisfacă cerințele de calitate considerate esențiale pentru funcționarea corectă a modelului comercial SEA” [considerentele (251), (252) și (254) ale deciziei atacate]. În sfârșit, Comisia a reproșat SEA că nu a demonstrat că nu este „posibil să se externalizeze o parte din activități, mai degrabă decât totalitatea acestora” [considerentele (253) și (254) ale deciziei atacate].
La această analiză detaliată, reclamanta nu opune decât afirmații vagi și nesusținute. Astfel, aceasta se limitează să afirme, în mod nedetaliat, că nu existau operatori în măsură să prezinte o ofertă globală a serviciilor de handling la sol și că serviciile pe care operatorii de handling la sol prezenți în aeroporturile din Milano erau în măsură să le ofere erau de o fiabilitate și de o calitate redusă. Astfel, aceasta se limitează să repete argumentele deja prezentate în cursul procedurii administrative pe care Comisia avea dreptul să le respingă în decizia atacată.
În al doilea rând, în ceea ce privește caracterul inadecvat al externalizării serviciilor oferite de Sea Handling, reiese din rezumatul argumentelor autorităților italiene prezentate în considerentul (81) al deciziei atacate că:
„Pe lângă această probabilitate de a obține profit material indirect din acoperirea pierderilor SEA Handling, există și alte aspecte care trebuie avute în vedere, printre care: (a) posibilitatea de a obține avantaje economice indirecte din relațiile comerciale cu filiala; (b) dificultățile externalizării în contextul național de referință, având în vedere obligațiile economice asumate și angajamentele făcute autorităților publice; (c) protejarea imaginii grupului și (d) îndeplinirea obligațiilor față de stat care se derivă din acord și din lege.”
De asemenea, în cursul procedurii administrative, SEA a afirmat, potrivit rezumatului prezentat în considerentul (115) al deciziei atacate, că „separarea activităților de handling la sol a condus la o creștere a costurilor, din cauza obligației inerente cu privire la gestionarea situațiilor de urgență și a evenimentelor neprevăzute”, și că aceasta considera, „[c]u titlu de exemplu, că economiile pe care le‑a obținut de la economiile de scară derivate din capacitatea sa de utilizare a costului marginal al personalului SEA Handling pentru un serviciu continuu, mai degrabă decât la suportarea costurilor de înființare și de menținere a unui grup specializat, s‑au ridicat la 10,7 milioane [de euro] în 2003 și 8,7 milioane [de euro] în 2010”.
Rezultă din considerentele (256)-(260) ale deciziei atacate că Comisia a repus în discuție temeinicia calculelor cu privire la costurile de externalizare prezentate de SEA, pentru motivul că acestea erau bazate pe un factor de multiplicare „arbitrar” și pe un număr de unități de personal echivalent normă întreagă (ENI) „nerealist”. În acest context, ea a subliniat lipsa unei estimări mai realiste bazate pe un calcul al costului efectiv pe care Sea Handling l‑ar fi facturat în mod normal SEA pentru serviciile sale și al numărului de ENI suportat efectiv, în medie, în cursul unui an. Pe de altă parte, Comisia a reproșat SEA că nu a comparat pretinsele costuri de externalizare cu cele legate de măsurile de recapitalizare în cauză (acoperirea pierderilor), „care ar fi putut fi evitate prin externalizarea unor activități de handling la sol unui operator mai competitiv”.
În înscrisurile sale în fața Tribunalului, reclamanta s‑a limitat în esență să amintească argumentele deja invocate de autoritățile italiene în cursul procedurii administrative, astfel cum au fost amintite în considerentul (81) al deciziei atacate (a se vedea punctul 124 de mai sus), fără a invoca totuși argumente precise de natură să repună în discuție aprecierea efectuată de Comisie în decizia atacată. În special, trebuie amintit că autoritățile italiene, SEA sau Sea Handling nu au precizat niciodată care ar fi fost costurile și câștigurile ipotetice ale unei externalizări și, în consecință, ale furnizării serviciilor de handling la sol de către un operator extern, nici nu au prezentat o comparație a unui asemenea bilanț cost‑beneficii cu costurile și câștigurile legate atât de măsurile de recapitalizare în cauză, cât și de menținerea soluției de integrare verticală a Sea Handling în cadrul grupului SEA.
În plus, astfel cum s‑a precizat în considerentul (293) al deciziei atacate, care nu este contestat de reclamantă ca atare, autoritățile italiene și SEA au renunțat să precizeze în cursul procedurii administrative, cu ajutorul unor cifre concrete, întinderea pretinsei pierderi de imagine în defavoarea grupului SEA în cazul externalizării serviciilor de handling la sol al căror nivel de calitate necesar nu ar fi garantat sau controlat de SEA [considerentul (292) al deciziei atacate; a se vedea punctul 116 de mai sus].
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia efectele opțiunilor de afaceri ale SEA ar putea fi evaluate doar pe termen lung, astfel încât SEA nu ar putea renunța la alegerea sa, fără a aștepta timpul necesar pentru a evalua rezultatul acesteia, este suficient să se constate că problema relevantă din perspectiva criteriului investitorului privat nu este aceea dacă SEA trebuia să renunțe la anumite alegeri fără a cunoaște impactul lor pe termen lung, ci dacă ar fi făcut estimări ale costurilor și beneficiilor în momentul luării deciziei sale de majorare a capitalului în favoarea filialei sale Sea Handling, ceea ce nu era în mod evident cazul în speță (a se vedea punctele 112-116 de mai sus). De asemenea, rezultatele obținute de Sea Handling, oricât de pozitive ar putea fi începând cu 2008, care sunt ulterioare deciziei legate de investiții din 2002, nu pot nici să fie luate în considerare în scopul examinării respectării criteriului investitorului privat (a se vedea punctele 104 și 110 de mai sus), nici să atenueze lipsa evaluării
ex ante
a costurilor și a beneficiilor strategiei alese de SEA.
În al patrulea rând, faptul că strategia de reorganizare a Sea Handling nu a afectat stabilitatea financiară a SEA și că aceasta din urmă a oferit dividende nu este suficient pentru a demonstra că majorările de capital ar fi fost efectuate în conformitate cu cele ale unui investitor privat și, prin urmare, este inoperant.
În al cincilea și în ultimul rând, studiul economic invocat de reclamantă nu demonstrează că majorările de capital îndeplineau criteriul investitorului privat. Astfel cum s‑a amintit la punctul 114 de mai sus, acest studiu se limitează să prezinte pe scurt posibilele scenarii alternative, inclusiv lichidarea Sea Handling, și să susțină că o asemenea abordare ar fi generat „costuri de ieșire considerabile”, fără a încerca măcar să le cuantifice și să le compare cu cheltuielile ocazionate de măsurile în cauză, în pofida faptului că s‑a subliniat că un investitor privat avizat ar fi efectuat o astfel de comparație.
În consecință, reclamanta nu a demonstrat că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că a respins argumentul potrivit căruia criteriul investitorului privat a fost respectat în speță. Prin urmare, al doilea motiv trebuie respins.
[
omissis
]
IV.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor aferente procedurii măsurilor provizorii, în conformitate cu concluziile Comisiei.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Obligă Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor aferente procedurii privind măsurile provizorii.

Van der Woude
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 13 decembrie 2018.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.
(
)	Sunt redate numai punctele din prezenta hotărâre a căror publicare este considerată utilă de către Tribunal.