CELEX: 62019TJ0275
Politica economica e monetaria
Vigilanza prudenziale sugli enti creditizi
Poteri della BCE
Poteri di indagine
Ispezioni in loco
Articolo 12 del regolamento (UE) n. 1024/2013
Decisione della BCE di condurre un’ispezione nei locali di un ente creditizio meno significativo
Ricorso di annullamento
Atto impugnabile
Ricevibilità
Competenza della BCE
Obbligo di motivazione
Elementi tali da giustificare un’ispezione
Articolo 106 del regolamento di procedura
Domanda di udienza priva di motivazione

Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la PNB Banka AS, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione della Banca centrale europea (BCE), notificata con lettera del 14 febbraio 2019, di condurre un’ispezione in loco presso i suoi locali.
I.

Contesto normativo
Il regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (
GU 2013, L 287, pag. 63
), contiene un capo III, intitolato «Poteri della BCE». La sezione 1 di tale capo, intitolata «Poteri di indagine», comprende l’articolo 12, intitolato «Ispezioni in loco», che è così formulato:
«1.   Ai fini dell’assolvimento dei compiti attribuitile dal presente regolamento e fatte salve altre condizioni stabilite dal pertinente diritto dell’Unione, la BCE può svolgere, a norma dell’articolo 13 e previa notifica all’autorità nazionale competente interessata, tutte le necessarie ispezioni in loco presso i locali commerciali delle persone giuridiche di cui all’articolo 10, paragrafo 1, e di qualsiasi altra impresa inclusa nella vigilanza su base consolidata esercitata dalla BCE in qualità di autorità di vigilanza su base consolidata a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera g). Se necessario ai fini di un’ispezione corretta ed efficace, la BCE può svolgere l’ispezione in loco senza preavviso alle suddette persone giuridiche.
2.   I funzionari della BCE e le altre persone da essa autorizzate a svolgere ispezioni in loco possono accedere a tutti i locali commerciali e ai terreni delle persone giuridiche soggette alla decisione di indagine adottata dalla BCE e possono esercitare tutti i poteri loro conferiti conformemente all’articolo 11, paragrafo 1.
3.   Le persone giuridiche di cui all’articolo 10, paragrafo 1, sono tenute a sottoporsi alle ispezioni in loco sulla base di una decisione della BCE.
4.   I funzionari e le altre persone che li accompagnano autorizzate o incaricate dall’autorità nazionale competente dello Stato membro nel cui territorio deve essere effettuata l’ispezione prestano, sotto la vigilanza e il coordinamento della BCE, attivamente assistenza ai funzionari della BCE e alle altre persone autorizzate da quest’ultima. Essi dispongono a tal fine dei poteri di cui al paragrafo 2. Anche i funzionari dell’autorità nazionale competente dello Stato membro partecipante in questione hanno diritto di partecipare alle ispezioni in loco.
5.   Qualora i funzionari della BCE e le altre persone da essa autorizzate o incaricate che li accompagnano constatino che un soggetto si oppone ad un’ispezione ordinata a norma del presente articolo, l’autorità nazionale competente dello Stato membro partecipante interessato presta loro l’assistenza necessaria conformemente al diritto nazionale. Nella misura necessaria all’espletamento dell’ispezione, tale assistenza include l’apposizione di sigilli su tutti i locali commerciali e ai libri e ai registri contabili. Qualora non disponga di tale potere, l’autorità nazionale competente interessata utilizza le proprie competenze per chiedere l’assistenza necessaria delle altre autorità nazionali».
L’articolo 13 di tale regolamento, intitolato «Autorizzazione giudiziaria», così dispone:
«1.   Se l’ispezione in loco di cui all’articolo 12, paragrafi 1 e 2, o l’assistenza di cui all’articolo 12, paragrafo 5, richiede l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria secondo le regole nazionali, tale autorizzazione è richiesta.
2.   Qualora sia richiesta l’autorizzazione di cui al paragrafo 1 del presente articolo, l’autorità giudiziaria nazionale controlla l’autenticità della decisione della BCE e verifica che le misure coercitive previste non siano né arbitrarie né sproporzionate rispetto all’oggetto dell’ispezione. Nel verificare la proporzionalità delle misure coercitive, l’autorità giudiziaria nazionale può chiedere alla BCE di fornire spiegazioni dettagliate, in particolare sui motivi per i quali questa sospetta una violazione degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, sulla gravità della sospetta violazione e sulla natura del coinvolgimento della persona oggetto delle misure coercitive. Tuttavia, l’autorità giudiziaria nazionale non può mettere in discussione la necessità dell’ispezione né esigere che le siano fornite le informazioni contenute nel fascicolo della BCE. Solo la [Corte di giustizia dell’Unione europea] esercita il controllo di legittimità sulla decisione della BCE».
Il regolamento (UE) n. 468/2014 della BCE, del 16 aprile 2014, che istituisce il quadro di cooperazione nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico tra la BCE e le autorità nazionali competenti e con le autorità nazionali designate (
GU 2014, L 141, pag. 1
), contiene una parte XI, intitolata «Accesso a informazioni, segnalazioni, indagini e ispezioni in loco», il cui titolo 5, che contiene gli articoli da 143 a 146, è dedicato alle ispezioni in loco. L’articolo 143, intitolato «Decisione della BCE di svolgere un’ispezione in loco ai sensi dell’articolo 12 del regolamento [n. 1024/2013]», dispone, al paragrafo 2, quanto segue:
«Fatto salvo l’articolo 142, e ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, del regolamento [n. 1024/2013], le ispezioni in loco sono svolte sulla base di una decisione della BCE che specifica almeno i seguenti elementi:
a)
l’oggetto e lo scopo dell’ispezione in loco; e
b)
il fatto che qualsiasi ostacolo all’ispezione in loco da parte della persona giuridica sottoposta all’ispezione costituisce una violazione della decisione della BCE ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 7, del regolamento [n. 1024/2013], fatto salvo il diritto nazionale come sancito dall’articolo 11, paragrafo 2 del regolamento [n. 1024/2013]».
L’articolo 145 del regolamento n. 468/2014, intitolato «Procedura e notifica di un’ispezione in loco», dispone quanto segue:
«1.   La BCE notifica alla persona giuridica oggetto di un’ispezione in loco la decisione della BCE di cui all’articolo 143, paragrafo 2, e l’identità dei membri del gruppo per l’ispezione in loco almeno cinque giorni lavorativi prima dell’inizio dell’ispezione in loco. La BCE notifica l’ispezione in loco all’[autorità nazionale competente] dello Stato membro in cui tale ispezione deve essere svolta almeno una settimana prima di effettuare la notifica alla persona giuridica oggetto dell’ispezione in loco.
2.   Se necessario ai fini di un’ispezione corretta ed efficace, la BCE può svolgere l’ispezione in loco senza previa notifica al soggetto vigilato. L’[autorità nazionale competente] ne è informata appena possibile, prima dell’inizio dell’ispezione in loco».
II.

Fatti
Alla data della decisione impugnata, la ricorrente era un ente creditizio meno significativo ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 1024/2013 (in prosieguo: un «ente creditizio meno significativo») con sede in Lettonia. Essa era quindi sottoposta alla vigilanza prudenziale diretta della Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commissione dei mercati finanziari e dei capitali, Lettonia; in prosieguo: la «CMFC»).
Il modello di attività della ricorrente era quello di una banca universale che esercita una parte significativa della propria attività con non residenti. Le sue principali esposizioni ai rischi riguardavano controparti situate in Russia, in Ucraina e in altri paesi della Comunità degli Stati indipendenti.
Alla data di proposizione del ricorso, CR era il principale azionista della ricorrente.
Nel febbraio 2016 la CMFC ha imposto alla ricorrente accantonamenti aggiuntivi per perdite su crediti nonché restrizioni di attività. Essa le ha inoltre richiesto, da un lato, di porre rimedio alle violazioni dei limiti delle grandi esposizioni e, dall’altro, di rafforzare i fondi propri e di trasmettere periodicamente una relazione sulla liquidità.
Il 25 agosto 2017 la ricorrente nonché CR e altri membri della famiglia di quest’ultimo, azionisti della ricorrente, hanno, secondo la ricorrente, «notificato» alla Repubblica di Lettonia una controversia relativa alla protezione dei loro investimenti. Essi lamentavano il carattere ingiustificato e irragionevole dei requisiti prudenziali imposti dalla CMFC alla ricorrente.
Nell’agosto 2017, secondo la ricorrente, CR ha presentato una denuncia alle autorità del Regno Unito riguardante fatti di corruzione di cui si sarebbe reso colpevole A, governatore della Latvijas Banka (Banca centrale di Lettonia). I fatti di corruzione denunciati consistevano nei tentativi di quest’ultimo di ottenere, grazie alla sua influenza sulla CMFC, tangenti da CR.
Il 31 agosto 2017 la CMFC ha notificato alla ricorrente una decisione che le imponeva accantonamenti aggiuntivi per perdite su crediti, dopo avere constatato, a seguito di un’ispezione in loco, una persistente violazione dei limiti delle grandi esposizioni.
Nel settembre 2017 la ricorrente è stata classificata come «ente meno significativo in crisi», ai sensi del quadro di cooperazione per la gestione delle crisi degli enti meno significativi, il che ha avuto come conseguenza una vigilanza specifica della ricorrente da parte di un gruppo di gestione delle crisi composto dalla CMFC e dalla BCE.
Il 12 dicembre 2017 la ricorrente nonché CR e altri membri della famiglia di quest’ultimo, azionisti della ricorrente, hanno avviato un procedimento arbitrale nei confronti della Repubblica di Lettonia dinanzi al Centro internazionale per la risoluzione delle controversie in materia di investimenti (ICSID), sulla base del Trattato del 24 gennaio 1994 per la promozione e la tutela degli investimenti tra il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Repubblica di Lettonia (in prosieguo: il «procedimento arbitrale»). Essi sostenevano che la ricorrente era soggetta, dalla fine del 2015, a una vigilanza prudenziale eccessiva e arbitraria da parte della CMFC, che comportava aumenti del capitale regolamentare e restrizioni di attività. Essi hanno indicato che tale vigilanza prudenziale eccessiva e arbitraria era dovuta all’influenza che A esercitava sulla CMFC al fine di ottenere tangenti dalla ricorrente e da CR.
Nel dicembre 2017, secondo la ricorrente, CR ha denunciato alle autorità lettoni i fatti di corruzione menzionati al punto 11 supra.
Il 17 febbraio 2018 A è stato arrestato in seguito all’avvio, il 15 febbraio 2018, di un’indagine penale preliminare a suo carico da parte del Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (Ufficio per la prevenzione e la lotta alla corruzione, Lettonia; in prosieguo: il «KNAB»). Tale indagine aveva ad oggetto accuse di corruzione in relazione alla procedura di vigilanza prudenziale nei confronti di una banca lettone diversa dalla ricorrente. Con decisione del 19 febbraio 2018, allorché A è stato rilasciato, il KNAB gli ha imposto varie misure di sicurezza, tra cui il divieto di svolgere le sue funzioni di governatore della Banca centrale di Lettonia.
Il 28 giugno 2018 A è stato incriminato dalla procuratrice incaricata dell’indagine menzionata al punto 16 supra. L’atto di imputazione, integrato il 24 maggio 2019, conteneva tre capi di accusa. Il primo capo di accusa riguardava l’accettazione, nel 2010, di un’offerta di tangente proposta dal presidente del consiglio di vigilanza di una banca lettone diversa dalla ricorrente, e della tangente stessa, in cambio della quale A avrebbe fornito consigli per consentire a tale banca di sottrarsi alla vigilanza della CMFC e si sarebbe astenuto dal partecipare alle riunioni della CMFC nelle quali sono state affrontate le questioni relative alla vigilanza di tale banca. Il secondo capo di accusa riguardava, da un lato, l’accettazione, dopo il 23 agosto 2012, di un’offerta di tangente proposta dal vicepresidente del consiglio di amministrazione della medesima banca, in cambio di consigli da parte di A per ottenere la revoca delle restrizioni delle attività disposte dalla CMFC e di evitare altre restrizioni, e, dall’altro, l’accettazione da parte di A del pagamento della metà di tale tangente. Il terzo capo di accusa riguardava il riciclaggio di denaro destinato ad occultare l’origine, i trasferimenti e la proprietà dei fondi versati ad A corrispondenti alla tangente di cui al secondo capo di accusa.
Con lettere del 5 luglio e del 12 settembre 2018, la ricorrente e CR hanno informato la presidente del consiglio di vigilanza della BCE che era in corso l’indagine sui fatti di corruzione menzionati al punto 11 supra. Essi hanno affermato che, dopo il suo arresto nel febbraio 2018, A aveva rilasciato dichiarazioni pubbliche ostili ed erronee nei loro confronti, sostenendo che l’acquisizione della ricorrente da parte di CR presentava un carattere fraudolento. Hanno sostenuto che i requisiti prudenziali applicati dalla CMFC nei confronti della ricorrente erano eccessivi e discriminatori. Hanno chiesto alla BCE di intervenire conducendo un’indagine e adottando misure adeguate, quali appropriate sostituzioni del personale incaricato della vigilanza prudenziale sulla ricorrente. In tale occasione hanno scritto quanto segue: «Una delle idee sottese al [Meccanismo di vigilanza unico (MVU)] era che una vigilanza più obiettiva e imparziale può essere assicurata dalla BCE piuttosto che dalle autorità di vigilanza locali. La [ricorrente] e [CR] sono ansiosi di collaborare con la BCE a tal fine» (lettera del 5 luglio 2018, pagina 13).
Il 30 settembre 2018 l’ICSID ha emanato misure provvisorie con le quali ha raccomandato alla Repubblica di Lettonia di astenersi dall’adottare provvedimenti per la revoca dell’autorizzazione della ricorrente riferendosi ad un’asserita non conformità ad uno dei requisiti regolamentari soggetti al termine ultimo fissato in una decisione della CMFC del 27 febbraio 2018 (in prosieguo: la «raccomandazione dell’ICSID»).
L’8 ottobre 2018 la presidente del consiglio di vigilanza della BCE ha comunicato alla ricorrente e a CR, in risposta alle loro lettere del 5 luglio e del 12 settembre 2018, che, nell’ambito del suo compito di controllo del funzionamento del MVU, la BCE condivideva il parere della CMFC secondo cui la situazione della ricorrente in termini di capitali propri richiedeva una vigilanza specifica. Ella ha indicato che la ricorrente aveva beneficiato di ripetute proroghe dei termini per adottare misure in materia di capitali propri e che, nonostante la persistenza dei problemi di tale natura, la ricorrente non era stata oggetto, da parte della CMFC, di misure di vigilanza severe diverse dalle richieste di rafforzamento di capitali propri, da misure di recupero e da accantonamenti aggiuntivi. Ha considerato che la ricorrente aveva violato per vari anni il limite delle grandi esposizioni verso un terzo e aveva beneficiato di ripetute proroghe del termine per porvi rimedio. Ella ha ritenuto di non avere alcuna indicazione del fatto che le misure di vigilanza imposte alla ricorrente fossero eccessive o sproporzionate. Ha concluso annunciando che intendeva svolgere il proprio compito di controllo prestando particolare attenzione alle misure adottate dalla ricorrente per rimediare alle violazioni dei requisiti prudenziali.
Il 21 dicembre 2018 la CMFC ha chiesto alla BCE di assumere la vigilanza prudenziale diretta della ricorrente.
Il 10 gennaio 2019 il consiglio di vigilanza ha approvato il progetto di decisione di effettuare un’ispezione in loco presso i locali della ricorrente. Tale progetto è stato sottoposto al consiglio direttivo per l’adozione secondo la procedura di non obiezione. Poiché il consiglio direttivo non aveva sollevato obiezioni, il progetto di decisione è stato ritenuto adottato il 21 gennaio 2019 (in prosieguo: il «progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo» o la «decisione impugnata»).
Il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo indica, per quanto riguarda i motivi dell’ispezione, da un lato, che varie carenze e violazioni delle disposizioni applicabili sono state individuate negli anni precedenti e non sono state oggetto di misure adeguate. In primo luogo, a partire dal 2016, la ricorrente avrebbe violato i limiti delle grandi esposizioni di cui all’articolo 395 del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (
GU 2013, L 176, pag. 1
). In secondo luogo, dal febbraio 2018 la ricorrente avrebbe violato i limiti alle operazioni con parti correlate previsti dalla normativa lettone, a motivo delle esposizioni verso il suo principale azionista. In terzo luogo, dal 2012 la CMFC sarebbe stata obbligata ad adottare misure ricorrenti nei confronti della ricorrente per quanto riguarda la prevenzione del riciclaggio di denaro. Nonostante un’ammenda inflitta dalla CMFC nel luglio 2017, la ricorrente avrebbe continuato a violare i requisiti relativi alla prevenzione del riciclaggio e alla lotta contro il finanziamento del terrorismo. Infine, in quarto luogo, l’andamento dei coefficienti patrimoniali negli ultimi tre anni dimostrerebbe che, a più riprese, la ricorrente è stata vicina a violare i requisiti patrimoniali minimi del primo pilastro a livello di gruppo. A partire dal 2018 la ricorrente avrebbe periodicamente violato i requisiti patrimoniali del secondo pilastro. Il revisore dei conti non avrebbe espresso un parere nel 2015, menzionando problemi di valutazione degli attivi, mentre il revisore dei conti di nuova nomina avrebbe espresso pareri con riserva nel 2016 e nel 2017, menzionando a propria volta problemi di valutazione degli attivi.
Dall’altro lato, il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo indica che la raccomandazione dell’ICSID impedisce alla CMFC di attuare tutte le misure di vigilanza nei confronti della ricorrente. Esso espone che, su richiesta della CMFC, la BCE sta preparando l’assunzione della vigilanza prudenziale diretta sulla ricorrente. Esso sottolinea che un’ispezione in loco consentirà alla BCE di effettuare la propria analisi della situazione della ricorrente e precisa che tale ispezione in loco è possibile indipendentemente dall’assunzione della vigilanza prudenziale diretta da parte della BCE. Esso specifica che, in concomitanza con l’assunzione della vigilanza diretta, la BCE sarà in grado di adottare le misure di vigilanza necessarie per garantire che la ricorrente rispetti i requisiti prudenziali.
Per quanto riguarda l’ambito e il calendario dell’ispezione, il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo indica che si prevede che la BCE conduca un’ispezione in loco avente come scopo un’indagine approfondita dei rischi, del controllo dei rischi e della governance della ricorrente, in modo da valutare, tra l’altro, le sue procedure e i suoi sistemi nonché la qualità della sua gestione. Esso specifica che tale ispezione in loco sarà incentrata principalmente sul rischio di credito.
Il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo indica inoltre che, sulla base dei risultati dell’ispezione in loco e delle più recenti analisi prudenziali della CMFC, verrà predisposto un piano di azione a scadenza sufficientemente breve. In tale progetto viene precisato che, qualora le irregolarità riscontrate durante l’ispezione in loco fossero talmente gravi e persistenti che nessuna misura di vigilanza prudenziale potrebbe garantire la conformità alle norme entro un periodo di tempo ragionevole, la BCE avvierebbe il procedimento di revoca dell’autorizzazione.
Il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo contiene inoltre un allegato dal titolo «Sintesi dei trascorsi prudenziali recenti [della ricorrente] come notificata alla BCE».
Con lettera del 14 febbraio 2019, il direttore generale della Direzione Generale Vigilanza microprudenziale III (in prosieguo: il «direttore generale») ha informato la ricorrente che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera d), del regolamento n. 1024/2013, in combinato disposto con l’articolo 12 di quest’ultimo e con gli articoli da 143 a 146 del regolamento n. 468/2014, e in base a una decisione del consiglio di vigilanza del 10 gennaio 2019, sarebbe stata condotta un’ispezione in loco all’interno del gruppo con lo scopo di esaminare il rischio di credito. Egli ha precisato che l’ambito di detto controllo avrebbe potuto essere esteso, se necessario, nel corso dell’indagine e che in tal caso la ricorrente sarebbe stata informata dal capomissione a nome della BCE.
Nella suddetta lettera del 14 febbraio 2019, il direttore generale ha indicato che l’ispezione in loco era prevista per il marzo 2019 e ha specificato il nome del capo della missione di ispezione. Egli ha precisato che quest’ultimo avrebbe informato la ricorrente, a nome della BCE, dell’identità dei membri del gruppo per l’ispezione e l’avrebbe contattata nei giorni successivi per organizzare un primo incontro.
Con la suddetta lettera del 14 febbraio 2019, il direttore generale ha chiesto alla ricorrente di assicurarsi che gli enti interessati fossero informati del contenuto di tale lettera e di ogni eventuale modifica successiva. Egli le ha chiesto di cooperare pienamente all’ispezione e le ha ricordato che, ai sensi dell’articolo 143, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 468/2014, qualsiasi ostacolo all’ispezione in loco da parte della persona giuridica che vi è sottoposta costituiva una violazione di una decisione della BCE ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 7, del regolamento n. 1024/2013, fatto salvo il diritto nazionale come sancito dall’articolo 11, paragrafo 2 di detto regolamento.
Con sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
), la Corte ha annullato la decisione del KNAB del 19 febbraio 2018 nella parte in cui vietava ad A di esercitare le sue funzioni di governatore della Banca centrale di Lettonia. Essa ha considerato che la Repubblica di Lettonia non aveva dimostrato che il sollevamento di A dall’incarico di governatore della Banca centrale di Lettonia fosse fondato sull’esistenza di indizi sufficienti del fatto che egli aveva commesso gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2, secondo comma, del protocollo n. 4 sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della BCE.
Con lettera del 1
o
marzo 2019, la BCE ha comunicato alla ricorrente che aveva deciso di classificarla come ente significativo sottoposto alla sua vigilanza prudenziale diretta, ai sensi delle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), del regolamento n. 1024/2013 e dell’articolo 39, paragrafo 5, del regolamento n. 468/2014. Tale decisione è entrata in vigore il 4 aprile 2019.
Il 5 marzo 2019 il capo della missione di ispezione si è incontrato con la direzione della ricorrente nell’ambito di una prima riunione, cosiddetta «riunione di avvio». Egli ha presentato, mediante un documento consegnato alla ricorrente, l’ambito della missione, intitolato «rischio [di] credito e governance», vale a dire la classificazione e gli accantonamenti, il registro di inventario (attività pignorate vendute), la valutazione delle garanzie e i fondi (attività possedute per la vendita), la qualità dei dati e la governance nonché il modello di impresa. Ha presentato, per ciascuna parte della missione, i membri del gruppo per l’ispezione. Ha specificato la documentazione richiesta alla ricorrente, in particolare le pratiche di credito e la documentazione generale, e ha presentato il metodo di scambio di informazioni attraverso una piattaforma sicura. Ha indicato le riunioni da pianificare sui temi dell’ispezione in loco. Ha precisato l’organizzazione dell’ispezione in loco, segnatamente i poteri del gruppo per l’ispezione (accesso ai locali, richiesta di informazioni o di documenti nell’ambito dell’ispezione, accesso in sola lettura a tutti i sistemi informatici pertinenti, colloqui con qualsiasi persona, scambio di informazioni con i revisori dei conti) e il calendario dell’ispezione. Tale calendario menzionava la lettera del 14 febbraio 2019 del direttore generale, una prima richiesta di informazioni del 26 febbraio 2019, la riunione di avvio, le operazioni in loco dall’11 marzo al 10 maggio 2019, la trasmissione di un progetto di relazione il 12 luglio 2019, una «riunione di uscita» il 19 luglio 2019, una relazione finale, una «riunione di chiusura» e infine il monitoraggio del piano di azione della ricorrente.
L’ispezione ha avuto inizio l’11 marzo 2019.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 aprile 2019, la ricorrente, CR e CT hanno proposto il ricorso in esame.
III.

Fatti successivi alla proposizione del ricorso
Il 14 maggio 2019 la CMFC ha inflitto alla ricorrente un’ammenda di EUR 4260 per violazioni delle disposizioni della Kredītiestāžu likums (legge sugli enti creditizi,
Latvijas Vēstnesis
, 1995, n. 163) imponendo il deposito e la pubblicazione dei bilanci annuali e dei bilanci consolidati annuali unitamente alla relazione di un revisore giurato.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 maggio 2019 (causa T‑301/19), la ricorrente, CR e CT hanno chiesto l’annullamento della decisione della BCE, notificata con lettera del 1
o
marzo 2019, di classificare la ricorrente come ente significativo sottoposto alla sua vigilanza prudenziale diretta (v. punto 32 supra).
Il 12 agosto 2019 si è conclusa l’ispezione in loco presso i locali della ricorrente.
Il 15 agosto 2019 la BCE ha concluso che la ricorrente era in dissesto o a rischio di dissesto, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (
GU 2014, L 225, pag. 1
). In pari data, il Comitato di risoluzione unico (CRU) ha deciso di non adottare un programma di risoluzione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, di tale regolamento nei confronti della ricorrente.
Il 22 agosto 2019 la CMFC ha chiesto al Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (Tribunale cittadino di Riga, circoscrizione suburbana di Vidzeme, Lettonia) di dichiarare l’insolvenza della ricorrente.
Il 12 settembre 2019 il Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (Tribunale cittadino di Riga, circoscrizione suburbana di Vidzeme) ha dichiarato l’insolvenza della ricorrente. Esso ha nominato un curatore fallimentare incaricato della procedura di insolvenza (in prosieguo: il «curatore fallimentare») e gli ha trasferito tutti i poteri della ricorrente e del suo consiglio di amministrazione. Esso ha respinto la richiesta del consiglio di amministrazione della ricorrente di mantenere i propri diritti di rappresentare quest’ultima nell’ambito del ricorso avverso la valutazione della BCE, del 15 agosto 2019, che constatava che la ricorrente era in dissesto o a rischio di dissesto, avverso la decisione del CRU, dello stesso giorno, di non adottare un programma di risoluzione nei confronti della ricorrente stessa e avverso la decisione della CMFC di avviare una procedura di insolvenza. Detto giudice ha aggiunto che ciò non escludeva la possibilità per il consiglio di amministrazione della ricorrente di sottoporre una domanda separata al curatore fallimentare in relazione ai diritti di rappresentanza nell’ambito di specifici compiti.
Parimenti il 12 settembre 2019 la CMFC ha chiesto alla BCE di revocare l’autorizzazione della ricorrente.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 ottobre 2019 (causa T‑732/19), la ricorrente e altri azionisti o potenziali azionisti della ricorrente hanno chiesto l’annullamento della decisione del CRU del 15 agosto 2019 di non adottare un programma di risoluzione nei confronti della ricorrente.
Il 21 dicembre 2019 A ha cessato di svolgere le sue funzioni di governatore della Banca centrale di Lettonia.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 gennaio 2020 (causa T‑50/20), la ricorrente ha chiesto l’annullamento della decisione della BCE del 19 novembre 2019 recante diniego di ingiungere al curatore fallimentare di concedere all’avvocato nominato dal consiglio di amministrazione della ricorrente l’accesso ai suoi locali, alle informazioni da essa detenute nonché al suo personale e alle sue risorse.
Il 17 febbraio 2020 la BCE ha proceduto alla revoca dell’autorizzazione della ricorrente. Tale revoca ha preso effetto il giorno seguente.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 aprile 2020 (causa T‑230/20), la ricorrente ha proposto un ricorso avverso tale decisione.
IV.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 luglio 2019, la Commissione europea ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della BCE. Con decisione del 28 agosto 2019, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento della Commissione.
Il 16 luglio 2019 la BCE ha depositato un controricorso presso la cancelleria del Tribunale.
Il 10 settembre 2019 la Commissione ha depositato una memoria di intervento presso la cancelleria del Tribunale.
Il 19 dicembre 2019 il Tribunale (Quarta Sezione) ha chiesto alla BCE, nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, di produrre il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo.
Il 10 gennaio 2020 la BCE ha prodotto una versione integrale riservata del documento richiesto, destinata al Tribunale (allegato D.1), nonché una versione non riservata di tale documento. Il 29 gennaio 2020 il presidente della Quarta Sezione ha deciso di non versare al fascicolo detto documento nella sua versione riservata.
Il 28 aprile 2020 il presidente della Quarta Sezione ha deciso, sulla base dell’articolo 69, lettera d), del regolamento di procedura del Tribunale, di sospendere il procedimento fino alla pronuncia della decisione del Tribunale nella causa T‑50/20. Con ordinanza del 12 marzo 2021, PNB Banka/BCE (
T‑50/20
,
EU:T:2021:141
), il Tribunale ha reso la propria decisione in detta causa e il procedimento nella presente causa è ripreso a tale data.
Il 28 aprile 2021, e successivamente il 28 giugno 2021, la ricorrente, CR e CT hanno chiesto la sospensione del procedimento fino alla pronuncia della Corte nella causa C‑321/21 P, relativa all’impugnazione proposta avverso l’ordinanza del 12 marzo 2021, PNB Banka/BCE (
T‑50/20
,
EU:T:2021:141
). Il 20 maggio 2021, e successivamente il 6 agosto 2021, il presidente della Quarta Sezione, sentita la BCE, ha deciso di non sospendere il procedimento.
Con lettera dell’8 luglio 2021, il rappresentante della parte ricorrente ha informato il Tribunale che non rappresentava più CR e CT. Con ordinanza del 21 dicembre 2021, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso, sulla base dell’articolo 131, paragrafo 2, del regolamento di procedura, che non vi era più luogo a statuire sul presente ricorso nei limiti in cui era stato proposto da CR e CT.
Il termine per il deposito della replica è stato fissato da ultimo al 30 settembre 2021. La ricorrente non ha depositato una replica entro il termine impartito.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione della BCE, «del 14 febbraio 2019», di condurre un’ispezione in loco presso i suoi locali e le società del suo gruppo;
–
condannare la BCE alle spese.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare la ricorrente alle spese.
V.

In diritto
A.

Sull’esistenza di un mandato del rappresentante che ha proposto il ricorso a nome della ricorrente
Ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 3, del regolamento di procedura, gli avvocati, quando la parte che rappresentano è una persona giuridica di diritto privato, sono tenuti a depositare in cancelleria un mandato rilasciato da quest’ultima.
Nel fascicolo figura un mandato rilasciato dal presidente del consiglio di amministrazione della ricorrente il 5 marzo 2019 (allegato A.2).
La ricorrente afferma che il curatore fallimentare ha negato all’avvocato da essa designato per rappresentarla l’accesso ai suoi documenti, ai suoi locali, al suo personale e alle sue risorse. Nell’ambito della sua risposta del 13 marzo 2020 a un quesito del Tribunale, essa ha prodotto una lettera del curatore fallimentare del 16 settembre 2019 indicante che il suo avvocato doveva, in primo luogo, «sottoporre al curatore [fallimentare] una relazione scritta sullo stato di avanzamento dell’accordo [relativo alla fornitura di servizi giuridici], specificando nel dettaglio le istruzioni ricevute dalla [ricorrente], i compiti svolti [dall’avvocato] e se vi fossero effettivamente lavori in corso», in secondo luogo, «informare il curatore [fallimentare] in merito ai pagamenti (...)», in terzo luogo, «astenersi da qualsiasi attività a nome della [ricorrente] senza previa consultazione con il curatore [fallimentare], in particolare cessare di fornire servizi fatturabili alla [ricorrente]».
Nonostante la suddetta lettera del curatore fallimentare del 16 settembre 2019, dai documenti del fascicolo non risulta e non viene affermato né dalla ricorrente né dalla BCE che il curatore fallimentare abbia proceduto alla revoca del mandato conferito dal presidente del consiglio di amministrazione della ricorrente il 5 marzo 2019. Detta lettera non menziona una revoca siffatta, pur indicando che l’avvocato designato dal presidente del consiglio di amministrazione deve astenersi da qualsiasi attività a nome della ricorrente senza previa consultazione con il curatore fallimentare.
Pertanto, il Tribunale constata che la ricorrente ha depositato un mandato che autorizza il suo avvocato a presentare un ricorso ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 3, del regolamento di procedura.
B.

Sulle domande di sospensione del procedimento presentate il 28 aprile 2021 e successivamente il 28 giugno 2021
Il 28 aprile 2021, e successivamente il 28 giugno 2021, la ricorrente ha chiesto la sospensione del procedimento. A sostegno delle sue domande di sospensione, essa ha sostenuto che le occorreva accedere ai propri locali, ai propri fascicoli e alle proprie risorse finanziarie e che il curatore fallimentare non cooperava al fine di assicurare la sua rappresentanza effettiva, nonostante la sentenza del 5 novembre 2019, BCE e a./Trasta Komercbanka e a. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P e C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
).
Pur non essendo tenuto ad esporre i motivi per i quali decide di sospendere o meno un procedimento, sulla base dell’articolo 69, lettere c) o d), del regolamento di procedura, il Tribunale ritiene utile, in via eccezionale, precisare quanto segue.
La decisione di sospendere o meno un procedimento, sul fondamento dell’articolo 69, lettere c) o d), del regolamento di procedura, rientra nella competenza discrezionale del Tribunale (v., in tal senso, ordinanze del 20 ottobre 2011, DTL/UAMI,
C‑67/11 P
, non pubblicata,
EU:C:2011:683
, punti
e
; del 15 ottobre 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione,
C‑554/11 P
, non pubblicata,
EU:C:2012:629
, punto
, e del 17 gennaio 2018, Josel/EUIPO,
C‑536/17 P
, non pubblicata,
EU:C:2018:14
, punto
).
Nel caso di specie, il 28 aprile 2020, il procedimento è stato sospeso fino alla pronuncia della decisione del Tribunale nella causa T‑50/20, in cui la ricorrente aveva chiesto l’annullamento della decisione della BCE del 19 novembre 2019 recante diniego di ingiungere al curatore fallimentare di consentire all’avvocato nominato dal consiglio di amministrazione della ricorrente l’accesso ai suoi locali, alle informazioni da essa detenute, al suo personale e alle sue risorse.
Con ordinanza del 12 marzo 2021, PNB Banka/BCE (
T‑50/20
,
EU:T:2021:141
), il Tribunale ha respinto il ricorso della ricorrente. Esso ha considerato in particolare che la BCE era manifestamente priva della competenza per dare seguito alla domanda del consiglio di amministrazione della ricorrente di ordinare al curatore fallimentare di consentire all’avvocato nominato da detto consiglio di accedere ai locali, alle informazioni, al personale e alle risorse della ricorrente (punto 73). Esso ha inoltre ritenuto che le decisioni adottate dalle autorità nazionali nel contesto di una procedura d’insolvenza, come quella di cui la ricorrente è oggetto, in risposta a un’eventuale domanda di accesso ai documenti, ai locali, al personale o alle risorse dell’ente creditizio di cui trattasi siano, in linea di principio, soggette al sindacato dei giudici nazionali che possono, se del caso, sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE qualora incontrino difficoltà nell’interpretare o nell’applicare il diritto dell’Unione (punto 72).
Si deve inoltre constatare che, nonostante, in particolare, la sospensione del procedimento dal 28 aprile 2020 al 12 marzo 2021, la ricorrente non dimostra né tantomeno afferma, nemmeno nella sua domanda di sospensione del procedimento del 28 giugno 2021, di avere avviato un procedimento giurisdizionale nei confronti del curatore fallimentare, al quale addebita tuttavia, dinanzi al Tribunale, di privare l’avvocato nominato dal suo consiglio di amministrazione dell’accesso ai suoi locali, alle sue informazioni, al suo personale e alle sue risorse fin dalla fine del 2019.
Dopo avere prodotto scambi di lettere e di messaggi di posta elettronica con il curatore fallimentare avvenuti il 12 e il 16 settembre 2019 nonché nel novembre 2019, la ricorrente si è limitata a sostenere, nella sua domanda di sospensione del procedimento depositata presso la cancelleria del Tribunale il 28 aprile 2021, che stava «intensificando i propri sforzi» nei riguardi del curatore fallimentare e dei giudici lettoni, senza fornire precisazioni in merito alla natura di tali sforzi.
Inoltre, dalla decisione del 12 settembre 2019 del Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (Tribunale cittadino di Riga, circoscrizione suburbana di Vidzeme), menzionata al punto 41 supra, non risulta che alla ricorrente sia precluso di sottoporre ai giudici lettoni un’eventuale controversia con il curatore fallimentare. Non solo la suddetta decisione indica che non è esclusa la possibilità per il consiglio di amministrazione della ricorrente di presentare una domanda separata al curatore fallimentare per quanto riguarda i diritti di rappresentanza nell’ambito di specifici compiti, ma la sentenza del 5 novembre 2019, BCE e a./ Trasta Komercbanka e a. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P e C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), invocata dalla ricorrente per sostenere che il curatore fallimentare non coopera in modo soddisfacente per garantire la sua rappresentanza effettiva, è successiva alla suddetta decisione, di modo che la ricorrente poteva a priori far valere detta sentenza come elemento nuovo dinanzi al giudice nazionale.
Di conseguenza, il Tribunale ritiene che non occorra sospendere nuovamente il procedimento.
C.

Sulla fase orale del procedimento
A termini dell’articolo 106 del regolamento di procedura:
«1.   Il procedimento dinanzi al Tribunale comporta, nella sua fase orale, un’udienza di discussione organizzata d’ufficio o su domanda di una parte principale.
2.   La domanda di udienza di discussione presentata da una parte principale indica i motivi per i quali quest’ultima desidera essere ascoltata. (…)
3.   In assenza di una domanda ai sensi del paragrafo 2, il Tribunale, qualora si ritenga sufficientemente edotto alla luce degli atti del fascicolo di causa, può decidere di statuire su un ricorso senza fase orale. (…)».
Dalla formulazione dell’articolo 106 del regolamento di procedura risulta quindi che, in mancanza di una domanda di udienza di discussione che indichi i motivi per i quali una parte principale desidera essere ascoltata, il Tribunale, qualora si ritenga sufficientemente edotto, può decidere di statuire sul ricorso senza fase orale.
La motivazione del progetto di regolamento di procedura del 14 marzo 2014, accessibile al pubblico sul sito Internet della Corte di giustizia dell’Unione europea, conferma peraltro che, tenuto conto in particolare delle esigenze di buona amministrazione della giustizia e di economia processuale, «il Tribunale intende potersi esimere dall’organizzazione di un’udienza qualora non la ritenga necessaria, a meno che una parte principale non presenti una domanda, indicando i motivi per i quali essa desidera essere ascoltata».
Le norme pratiche di esecuzione del regolamento di procedura (in prosieguo: le «NPE») enunciano, al punto 142, che la parte principale che desidera essere sentita in un’udienza di discussione deve presentare, entro il termine di tre settimane dalla notifica alle parti della chiusura della fase scritta del procedimento, una domanda motivata in tal senso. Detto punto precisa che tale motivazione deve risultare da una valutazione concreta dell’utilità di un’udienza di discussione per la parte in causa e indicare gli elementi del fascicolo di causa «o» dell’argomentazione che tale parte ritiene necessario esporre «o» confutare più ampiamente in un’udienza di discussione. Esso indica che, al fine di meglio orientare la discussione nell’ambito di quest’ultima, è «auspicabile» che la motivazione non sia generica e che non si limiti, ad esempio, a fare riferimento all’importanza della causa. Il punto 143 delle NPE prevede che, qualora nessuna parte principale presenti una domanda motivata entro il termine impartitole, il Tribunale può decidere di statuire sul ricorso senza fase orale del procedimento.
Dall’articolo 106 del regolamento di procedura nonché dai punti 142 e 143 delle NPE risulta quindi che, in assenza di una domanda di udienza di discussione o in presenza di una domanda di udienza di discussione priva di motivazione, il Tribunale può decidere di statuire sul ricorso senza fase orale del procedimento, qualora si ritenga sufficientemente edotto alla luce degli atti del fascicolo di causa.
Nel caso di specie, la ricorrente, con lettera del 29 novembre 2021, ha preso posizione nei seguenti termini sullo svolgimento di un’udienza:
«1. Confermo che, per le ragioni che ho già esposto in modo dettagliato, non vi è attualmente alcuna rappresentanza effettiva della [ricorrente]. Al solo fine di rispettare il termine applicabile, con la presente chiedo che si tenga un’udienza. Tuttavia, occorrerebbe prima ripristinare la rappresentanza effettiva [della ricorrente].
2. Non è possibile preparare o partecipare a un’udienza nelle attuali circostanze».
Da detta lettera del 29 novembre 2021 risulta che la domanda di svolgimento di un’udienza formulata dalla ricorrente è priva di motivazione. Tale domanda non indica infatti alcun motivo per il quale la ricorrente desidera essere ascoltata.
Per di più, nella lettera del 25 ottobre 2021 con cui ha informato le parti principali della chiusura della fase scritta del procedimento, il cancelliere del Tribunale ha ricordato le disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del regolamento di procedura nonché quelle del punto 142 delle NPE e ha richiamato l’attenzione delle parti principali sul fatto che, nel contesto della crisi sanitaria, la motivazione doveva soddisfare i requisiti di cui al suddetto punto delle NPE.
È vero che la ricorrente ha fatto valere, nella sua domanda di udienza, che si riteneva privata di una rappresentanza effettiva.
Anche supponendo che la ricorrente tenti, così facendo, di giustificare implicitamente l’assenza di motivazione della sua domanda di udienza, il che tuttavia non risulta da detta domanda, si deve ritenere che la sua argomentazione relativa a un’assenza di rappresentanza effettiva non possa essere considerata una giustificazione dell’assenza di motivazione di tale domanda. In particolare, la circostanza che la ricorrente sia privata di rappresentanza effettiva, nel senso da essa esposto, non le impediva affatto di dedurre elementi circostanziati a sostegno di una domanda di udienza.
Di conseguenza, dal momento che la ricorrente non ha presentato alcuna motivazione nella sua domanda di udienza e, inoltre, l’obbligo di motivare tale domanda le era stato espressamente ricordato dal cancelliere del Tribunale, si deve ritenere che detta domanda di udienza non soddisfi l’articolo 106, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
In tali circostanze, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto alla luce degli atti del fascicolo di causa, decide di statuire sul ricorso senza la fase orale del procedimento, conformemente all’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura.
D.

Sull’oggetto del ricorso
Nell’atto introduttivo, la ricorrente chiede l’annullamento della decisione della BCE «del 14 febbraio 2019» di svolgere un’ispezione in loco presso i suoi locali e delle società del suo gruppo. Essa afferma che la lettera del 14 febbraio 2019 del direttore generale rinvia alla decisione del consiglio di vigilanza del 10 gennaio 2019, ma che quest’ultima decisione non le è stata comunicata. Essa precisa di chiedere l’annullamento della decisione di svolgere l’ispezione in loco di cui la BCE l’ha informata con lettera del 14 febbraio 2019«a prescindere dalla data dell’adozione interna di tale decisione in seno alla BCE».
Dalla suddetta lettera del 14 febbraio 2019, dal controricorso e dalla risposta della BCE alla misura di organizzazione del procedimento del 19 dicembre 2019 risulta che il progetto di decisione di effettuare un’ispezione in loco presso i locali della ricorrente, approvato dal consiglio di vigilanza il 10 gennaio 2019, è stato ritenuto adottato dal consiglio direttivo il 21 gennaio 2019, nell’ambito della procedura di non obiezione di cui all’articolo 26, paragrafo 8, del regolamento n. 1024/2013.
Si deve considerare che il progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo il 21 gennaio 2019, i cui principali punti della motivazione sono stati ricordati ai punti da 23 a 27 supra, costituisce formalmente la decisione di effettuare un’ispezione in loco presso i locali della ricorrente approvata dal consiglio direttivo, fermo restando che la ricorrente ha avuto accesso a tale documento, in una versione in cui talune informazioni erano state omesse, solo a seguito della misura di organizzazione del procedimento adottata dal Tribunale il 19 dicembre 2019.
La decisione di effettuare un’ispezione in loco, tenuto conto degli obblighi di riservatezza inerenti alle deliberazioni del consiglio direttivo, è stata notificata con la lettera del direttore generale del 14 febbraio 2019 alla ricorrente, nel suo contenuto essenziale, riassunto ai punti da 28 a 30 supra.
Di conseguenza, il ricorso deve essere considerato diretto all’annullamento della decisione di effettuare un’ispezione in loco adottata dalla BCE il 21 gennaio 2019 e notificata, nel suo contenuto essenziale, con lettera del 14 febbraio 2019.
E.

Sul motivo di irricevibilità, sollevata dalla Commissione, basata sul fatto che una decisione di ispezione in loco non modifica la situazione giuridica della persona sottoposta all’indagine
La Commissione sostiene che le ispezioni effettuate nell’ambito della vigilanza degli enti creditizi costituiscono uno strumento con il quale l’autorità competente assicura una vigilanza continua, ossia raccoglie elementi di fatto sulla base dei quali adotterà poi eventualmente provvedimenti mediante una decisione, la quale sarà certamente un atto che produce effetti giuridici nei confronti della persona sottoposta all’ispezione. La misura di ispezione non chiuderebbe alcun procedimento e non stabilirebbe la posizione che deve prendere l’autorità incaricata dell’indagine. Si tratterebbe di una fase di un procedimento, che comprende eventualmente più fasi, la quale potrebbe essere contestata con un ricorso diretto contro la decisione finale. La decisione di ispezione non modificherebbe ancora, in quanto tale, la situazione giuridica della persona sottoposta all’indagine. Di conseguenza, il ricorso dovrebbe essere respinto in quanto irricevibile.
La ricorrente sostiene al contrario che la decisione impugnata costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Per quanto riguarda la legittimazione della Commissione a sollevare detto motivo di irricevibilità, si deve rilevare che, secondo l’articolo 142, paragrafo 1, del regolamento di procedura, l’intervento può avere come oggetto soltanto l’adesione, totale o parziale, alle conclusioni di una delle parti principali. Inoltre, secondo l’articolo 142, paragrafo 3, di tale regolamento, l’interveniente accetta di assumere la causa nello stato in cui essa si trova all’atto del suo intervento.
Da tali disposizioni risulta che una parte ammessa ad intervenire a sostegno del convenuto non è legittimata a sollevare un motivo di irricevibilità che non sia stato formulato nelle conclusioni di quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza del 1o luglio 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e a.,
C‑341/06 P e C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che la Commissione non è legittimata a sollevare tale motivo di irricevibilità e che, pertanto, il Tribunale non è tenuto a rispondervi esplicitamente nel merito.
Tuttavia, dato che, conformemente all’articolo 129 del regolamento di procedura, il Tribunale può decidere d’ufficio, in qualsiasi momento, sentite le parti principali, di statuire sui motivi di irricevibilità di ordine pubblico, occorre, nel caso di specie, nell’interesse della buona amministrazione della giustizia, procedere all’esame di detto motivo di irricevibilità di ordine pubblico [v., in tal senso, sentenze del 24 marzo 1993, CIRFS e a./Commissione,
C‑313/90
,
EU:C:1993:111
, punto
, e del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione,
T‑68/15
,
EU:T:2018:563
, punto
(non pubblicata)].
Qualora il ricorso di annullamento avverso un atto adottato da un’istituzione sia proposto da una persona fisica o giuridica, tale ricorso è esperibile solo se gli effetti giuridici vincolanti di tale atto sono idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punto
, e del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punto
).
Non risulta da alcuna disposizione né da alcun principio che ogni ispezione presso i locali di un’impresa debba essere oggetto, a prescindere dalla sua natura, di una decisione amministrativa soggetta a sindacato giurisdizionale né a fortiori di un’autorizzazione da parte di un’autorità giudiziaria.
Infatti, sebbene, «in talune circostanze», i diritti garantiti sotto il profilo dell’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), relativo alla vita privata e familiare, possano essere interpretati nel senso che comprendono, per una società, il diritto al rispetto della sua sede sociale, delle sue filiali o dei suoi locali commerciali (v., in tal senso, Corte EDU, 16 aprile 2002, Société Colas Est e a. c. Francia, CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, § 41), alcuni obiettivi di interesse generale, quali la sicurezza, la salute, la protezione dei diritti fondamentali dei lavoratori o del pubblico presenti nei locali di tale società, l’ordine pubblico economico o il corretto utilizzo dei fondi pubblici, sono idonei a giustificare l’esecuzione di ispezioni previste dal legislatore. A tal riguardo, il legislatore dispone di un margine di discrezionalità più ampio quando il provvedimento riguardi persone giuridiche, e non individui (v., in tal senso, Corte EDU, 2 ottobre 2014, Delta Pekárny a.s. c. Repubblica ceca, CE:ECHR:2014:1002JUD000009711, § 82).
Quando il legislatore prevede che l’amministrazione effettui ispezioni nei locali di un’impresa, deve definire, tenuto conto in particolare dello scopo perseguito nonché della natura dell’attività svolta e dei locali di cui trattasi, i poteri conferiti ai funzionari incaricati dell’ispezione nonché le relative garanzie, segnatamente giurisdizionali, in modo che l’eventuale ingerenza nel diritto di una società al rispetto dei suoi locali causato dall’ispezione presenti un carattere necessario e proporzionato.
Sebbene talune ispezioni, quali le ispezioni in materia di concorrenza previste all’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 e 102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
), presuppongano l’adozione di una decisione impugnabile con ricorso giurisdizionale, ciò non vale per altri tipi di ispezioni, in particolare quando l’amministrazione non disponga del potere di procedere all’esecuzione coattiva dell’ispezione, e ciò anche nel caso in cui l’ispezione abbia carattere obbligatorio e l’impresa possa essere oggetto di sanzioni amministrative o penali in caso di opposizione all’ispezione.
Ad esempio, le ispezioni in materia di concorrenza previste dall’articolo 20, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, i controlli in loco previsti dal regolamento di esecuzione (UE) n. 809/2014 della Commissione, del 17 luglio 2014, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità (
GU 2014, L 227, pag. 69
), e i controlli effettuati negli Stati membri ai sensi dell’articolo 12 della Convenzione n. 81 dell’Organizzazione internazionale del lavoro dell’11 luglio 1947 sull’ispezione del lavoro non presuppongono l’adozione di una decisione amministrativa soggetta a sindacato giurisdizionale.
Nella fattispecie, adottando l’articolo 12, paragrafo 3, del regolamento n. 1024/2013, il legislatore dell’Unione ha tuttavia deciso, come era nelle sue facoltà, che le ispezioni delle persone giuridiche di cui all’articolo 10, paragrafo 1, di tale regolamento, in particolare degli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti, devono essere effettuate dalla BCE sulla base di una decisione.
A tale proposito, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 288 TFUE, una decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi.
Stabilendo che le persone giuridiche sono sottoposte all’ispezione di cui all’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 sulla base di una decisione, il legislatore dell’Unione ha quindi attribuito effetti giuridici vincolanti all’atto che prevede tale ispezione.
Inoltre, l’articolo 143, paragrafo 2, del regolamento n. 468/2014 specifica le indicazioni minime che la decisione di ispezione deve contenere, vale a dire l’oggetto e lo scopo dell’ispezione in loco nonché il fatto che qualsiasi ostacolo all’ispezione in loco da parte della persona giuridica sottoposta all’ispezione costituisce una violazione della decisione della BCE ai sensi della normativa dell’Unione, fatto salvo il diritto nazionale. L’articolo 145, paragrafo 1, di tale regolamento precisa che la decisione deve essere notificata alla persona oggetto dell’ispezione in loco.
In tali circostanze, una decisione di ispezione in loco adottata sul fondamento dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 comporta effetti giuridici vincolanti nei confronti dell’ente creditizio al quale è stata notificata, sottoponendo quest’ultimo a un’ispezione di cui essa definisce l’oggetto e lo scopo.
Certamente, occorre rilevare che, a differenza delle disposizioni dell’articolo 21 del regolamento n. 1/2003, relativo agli «[a]ccertamenti in altri locali» previsti per l’applicazione delle regole di concorrenza, l’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 dispone che le ispezioni in loco si svolgono presso «i locali commerciali delle persone giuridiche» interessate, e non in «altri locali, terreni e mezzi di trasporto, compreso il domicilio di amministratori, direttori e altri membri del personale delle imprese o associazioni di imprese interessate». Sotto tale profilo, le ispezioni in loco presso gli enti creditizi non possono ledere il diritto al rispetto della vita privata allo stesso modo delle ispezioni presso altri locali previste per l’applicazione delle regole di concorrenza.
Altrettanto certamente, sebbene una decisione della BCE adottata sulla base dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 comporti effetti giuridici vincolanti nei confronti dell’ente creditizio al quale è stata notificata, la possibilità di ricorrere a misure coercitive per attuare tale decisione è subordinata, come previsto dall’articolo 13 del citato regolamento, all’autorizzazione di un’autorità giudiziaria nazionale.
Inoltre, occorre certamente rilevare che, a differenza anche dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, l’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 non menziona l’esistenza di un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione avverso una decisione di ispezione in loco della BCE. Soltanto le disposizioni dell’articolo 13 di tale regolamento, relative all’autorizzazione da parte di un’autorità giudiziaria nazionale, prevedono che solo la Corte di giustizia dell’Unione europea esercita il controllo di legittimità sulla decisione di ispezione della BCE.
Tuttavia, dalle disposizioni dell’articolo 13 del regolamento n. 1024/2013 risulta necessariamente che, quanto meno quando la BCE chiede l’autorizzazione di un’autorità giudiziaria dopo avere adottato una decisione di ispezione in loco, tale decisione può essere impugnata dinanzi al Tribunale.
Inoltre, dal momento che il legislatore dell’Unione ha deciso, a differenza del meccanismo previsto all’articolo 20, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 1/2003, di conferire la qualità di decisione a tutti gli atti che consentono alla BCE di effettuare ispezioni in loco presso gli enti creditizi, non occorre distinguere il regime di controllo giurisdizionale di tali atti a seconda che venga presentata o meno dalla BCE una domanda di autorizzazione ad un’autorità giudiziaria. Infatti, da un lato, la possibilità di proporre ricorso dinanzi al Tribunale contro un atto di un’istituzione non è subordinata all’esistenza di un’espressa indicazione in tal senso nella normativa. Dall’altro lato, una diversa soluzione potrebbe ledere il principio della certezza del diritto, dato che la possibilità di proporre un ricorso dinanzi al Tribunale avverso una decisione di ispezione in loco della BCE dipenderebbe in tal caso dalla scelta di detta istituzione di chiedere o meno, dopo l’adozione di tale decisione, l’autorizzazione di un’autorità giudiziaria nazionale ai sensi dell’articolo 13 del regolamento n. 1024/2013.
È vero infine che, come ricordato dalla Commissione, provvedimenti intermedi destinati a preparare la decisione finale non costituiscono, in linea di principio, atti che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenza dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punto
).
Tuttavia, gli atti intermedi in questione sono innanzitutto atti che esprimono un punto di vista provvisorio dell’istituzione (v. sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punto
e giurisprudenza ivi citata), il che non si verifica nel caso delle decisioni di ispezione della BCE.
Inoltre, un ricorso di annullamento avverso la decisione con cui la BCE decide di effettuare un’ispezione in loco presso i locali di un ente creditizio non comporta alcun rischio di confusione delle diverse fasi amministrativa e giurisdizionale. Infatti, un ricorso siffatto non dovrebbe indurre il Tribunale a pronunciarsi sull’esistenza di una violazione delle norme relative alla vigilanza prudenziale commessa dall’impresa interessata (v., in tal senso, sentenza dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punto
).
Di conseguenza, tenendo presente che il legislatore ha deciso, nell’ambito del suo margine di discrezionalità, di qualificare come decisioni gli atti adottati sulla base dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 indipendentemente dall’esistenza di un’autorizzazione rilasciata da un’autorità giudiziaria nazionale e di menzionare l’esistenza di un controllo di legittimità da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea all’articolo 13 di tale regolamento, le decisioni di ispezione in loco della BCE non possono essere considerate provvedimenti intermedi non soggetti a ricorso giurisdizionale.
Da quanto precede risulta che una decisione di ispezione in loco adottata sul fondamento dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013, come la decisione impugnata, è idonea a incidere sugli interessi della persona giuridica alla quale è notificata, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica, di modo che può essere oggetto di un ricorso di annullamento proposto da detta persona dinanzi al Tribunale sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, il che non è peraltro contestato dalle parti principali.
Di conseguenza, il ricorso è ricevibile.
F.

Nel merito
La ricorrente solleva dieci motivi nell’ambito del presente ricorso: il primo motivo, vertente su un difetto di competenza della BCE ad adottare la decisione impugnata; il secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, in quanto la decisione impugnata non era necessaria ai sensi di tale disposizione; il terzo motivo, vertente sulla violazione della medesima disposizione, in quanto la BCE non ha debitamente esercitato il suo potere discrezionale; il quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità; il quinto motivo, vertente sulla violazione del diritto della ricorrente di essere ascoltata; il sesto motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo della BCE di esaminare e di valutare in modo accurato e imparziale tutti gli aspetti rilevanti del caso di specie; il settimo motivo, vertente su una carenza di motivazione; l’ottavo motivo, vertente sulla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto; il nono motivo, vertente sulla violazione dei principi della parità di trattamento e di non discriminazione; il decimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013 nonché su uno sviamento di potere.
Occorre esaminare i motivi riguardanti la legittimità formale della decisione impugnata prima di quelli relativi alla sua fondatezza.
1.

Sul primo motivo, vertente sul difetto di competenza della BCE
La ricorrente sostiene che la BCE non era l’autorità di vigilanza competente alla data della decisione impugnata. Secondo l’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013, la BCE potrebbe effettuare ispezioni in loco solo presso enti creditizi significativi. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale regolamento, un ente creditizio meno significativo sarebbe sottoposto alla vigilanza diretta dell’autorità nazionale competente, salvo che la BCE decida di assumere la vigilanza diretta considerando l’ente creditizio come significativo.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomentazione.
Risulta dal testo dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013 che la BCE dispone di una competenza esclusiva per esercitare i compiti elencati in tale disposizione nei confronti di «tutti» gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti senza distinzione tra gli enti significativi e gli enti meno significativi (v., in tal senso, sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punti
e
).
In forza dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, la BCE assolve i suoi compiti nel quadro del MVU, composto dalla stessa e dalle autorità nazionali competenti ed è responsabile del funzionamento efficace e coerente dello stesso (sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
).
Le autorità nazionali competenti assistono la BCE nell’esercizio dei compiti che il regolamento n. 1024/2013 le conferisce, mediante un’attuazione decentralizzata di alcuni compiti nei confronti di enti creditizi meno significativi (sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
).
L’articolo 6, paragrafo 5, lettera d), del regolamento n. 1024/2013 dispone che, riguardo agli enti creditizi di cui al paragrafo 4 di tale articolo, vale a dire gli enti creditizi meno significativi, la BCE può avvalersi in qualsiasi momento dei poteri di indagine di cui agli articoli da 10 a 13 di detto regolamento, ossia rivolgere richieste di informazioni, svolgere indagini generali ed effettuare ispezioni in loco.
La circostanza che, conformemente alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 1024/2013, le autorità nazionali competenti assolvano, in modo decentrato e sotto il controllo della BCE, taluni compiti definiti all’articolo 4, paragrafo 1, di detto regolamento nei confronti degli enti creditizi meno significativi è irrilevante con riguardo alla competenza della BCE ad esercitare i propri poteri di indagine nei confronti di tali enti, in quanto dette disposizioni, secondo la loro stessa formulazione, fanno «salvo» il paragrafo 5 dell’articolo 6 del citato regolamento, le cui disposizioni pertinenti nel caso di specie sono state ricordate al punto 125 supra. Analogamente, secondo il suddetto articolo 6, paragrafo 6, secondo comma, il potere delle autorità nazionali competenti di svolgere, conformemente al loro diritto nazionale, ispezioni in loco presso gli enti in parola fa parimenti «salvi» gli articoli da 10 a 13 del regolamento in questione, relativi ai poteri di indagine della BCE.
La competenza della BCE ad effettuare ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi è confermata dall’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013. Infatti, tale articolo dispone che la BCE può svolgere ispezioni in loco presso i locali commerciali delle persone giuridiche di cui all’articolo 10, paragrafo 1, di detto regolamento, la cui lettera a) menziona gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti, senza distinzione tra enti significativi ed enti meno significativi.
La circostanza, fatta valere dalla ricorrente, che l’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 disponga che la BCE può svolgere ispezioni in loco presso qualsiasi altra impresa inclusa nella vigilanza su base consolidata esercitata dalla BCE in qualità di autorità di vigilanza su base consolidata a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera g), di detto regolamento non modifica tale conclusione, in quanto il menzionato articolo 12 si limita ad aggiungere alle persone giuridiche menzionate all’articolo 10, paragrafo 1, del citato regolamento altri soggetti presso i quali la BCE può effettuare ispezioni in loco.
Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 5, lettera d), del regolamento n. 1024/2013, nella parte in cui conferisce alla BCE il potere di effettuare un’ispezione in loco presso un ente creditizio meno significativo, è coerente con il considerando 16 del citato regolamento, secondo cui è opportuno che la BCE possa esercitare i compiti di vigilanza su «tutti» gli enti creditizi nonché con il considerando 47 di detto regolamento, secondo cui, per assolvere efficacemente tali compiti, è necessario che la BCE possa svolgere ispezioni in loco, «ove appropriato» in collaborazione con le autorità nazionali competenti.
Di conseguenza, dalle disposizioni del regolamento n. 1024/2013 sopra ricordate risulta che la BCE è competente ad esercitare, nei confronti di un ente creditizio meno significativo, i poteri di indagine previsti agli articoli da 10 a 13 di detto regolamento, in particolare il potere di effettuare un’ispezione in loco.
La possibilità per la BCE di effettuare ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi è inoltre espressamente ricordata dall’articolo 138, seconda frase, del regolamento n. 468/2014.
Peraltro, la competenza della BCE ad effettuare ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi non è invalidata da talune pubblicazioni di tale istituzione, come la Guida alla vigilanza bancaria pubblicata nel novembre 2014, la Guida alle ispezioni in loco e alle indagini sui modelli interni pubblicata nel settembre 2018 o la consultazione pubblica svolta dalla BCE prima dell’adozione di quest’ultima guida. A tale proposito, è sufficiente constatare che dette pubblicazioni, che sono prive di carattere cogente, come peraltro ricordato da ciascuna di esse, non possono limitare in alcun modo le competenze conferite alla BCE dal legislatore dell’Unione. Inoltre, nessuna delle suddette pubblicazioni esclude che la BCE possa svolgere ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi. Al contrario, la Guida alla vigilanza bancaria (punto 75) e il documento intitolato «Vigilanza degli enti meno significativi nell’ambito dell’MVU», pubblicato nel novembre 2017 (pagg. 3 e 10), rammentano tale possibilità.
Gli altri argomenti della ricorrente devono quindi essere respinti.
Sotto un primo profilo, la ricorrente non può fondatamente sostenere, per dimostrare che la competenza della BCE per svolgere ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi costituisce un’«anomalia» nel MVU, che la BCE non può imporre obblighi agli enti interessati per rimediare alle carenze individuate durante le ispezioni.
Infatti, la competenza conferita dal legislatore dell’Unione alla BCE per effettuare ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi è coerente con l’istituzione del MVU, costituito dalla stessa e dalle autorità nazionali competenti, e con il controllo esercitato dalla BCE sull’esecuzione da parte delle autorità nazionali competenti, nei confronti degli enti creditizi meno significativi, di taluni compiti previsti all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, che rientrano nella sua competenza esclusiva, ma di cui l’articolo 6 di tale regolamento consente l’attuazione decentrata (v., in tal senso, sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
).
Conformemente alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013, la BCE dispone peraltro, oltre che della possibilità di effettuare in qualsiasi momento richieste di informazioni, indagini generali o ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi, di varie prerogative inerenti alla vigilanza prudenziale di tali enti, come ad esempio quella di richiedere, in casi specifici o in via permanente, informazioni alle autorità nazionali competenti in merito all’assolvimento dei loro compiti o ancora, allorché necessario per garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati, quella di decidere in qualsiasi momento di esercitare direttamente tutti i pertinenti poteri per uno o più enti creditizi meno significativi. L’articolo 6, paragrafo 6, di tale regolamento prevede inoltre che, sebbene le autorità nazionali competenti mantengano il potere, conformemente al diritto nazionale, di ottenere informazioni e di svolgere ispezioni in loco presso gli enti creditizi meno significativi, esse informano la BCE delle misure adottate e coordinano «strettamente» tali misure con la BCE.
Sotto un secondo profilo, non è fondata l’affermazione della ricorrente secondo cui la BCE si è resa conto di non essere competente ad adottare la decisione impugnata e, «in parte per tale motivo», ha deciso, con una decisione notificata mediante lettera del 1
o
marzo 2019, di classificare la ricorrente come ente significativo. Infatti, nessuna disposizione e nessun principio vietano alla BCE di effettuare un’ispezione presso i locali di un ente meno significativo e di classificare simultaneamente o successivamente quest’ultimo come ente significativo. Peraltro, l’affermazione della ricorrente secondo cui la BCE si è resa conto di non essere competente è contraddetta dalla decisione impugnata, la quale menziona a due riprese il fatto che la BCE è competente ad adottare una decisione di ispezione nei confronti di un ente creditizio meno significativo (v. pagg. 1 e 4 di tale decisione).
Il primo motivo deve quindi essere respinto in quanto infondato.
2.

Sul settimo motivo, vertente su una carenza di motivazione
La ricorrente sostiene che la BCE è venuta meno all’obbligo di motivazione ad essa incombente in quanto la lettera del 14 febbraio 2019 non esporrebbe affatto le ragioni per le quali la BCE ha deciso di svolgere un’ispezione in loco.
La BCE sostiene che tale motivo deve essere respinto.
La motivazione richiesta in particolare dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v. sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o soggetti terzi, da questo colpiti direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento dell’osservanza, da parte della motivazione di un atto, degli obblighi imposti dall’articolo 296 TFUE deve essere effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’obbligo di motivazione degli atti delle istituzioni dell’Unione previsto all’articolo 296 TFUE costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, attinente alla legittimità nel merito dell’atto controverso (v. sentenza del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda le decisioni di ispezione adottate a norma dell’articolo 12 del regolamento n. 2014/2013, l’articolo 143, paragrafo 2, del regolamento n. 468/2014 dispone quanto segue:
«Fatto salvo l’articolo 142 [del regolamento n. 468/2014], e ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, del regolamento [n. 1024/2013], le ispezioni in loco sono svolte sulla base di una decisione della BCE che specifica almeno i seguenti elementi:
a)
l’oggetto e lo scopo dell’ispezione in loco; e
b)
il fatto che qualsiasi ostacolo all’ispezione in loco da parte della persona giuridica sottoposta all’ispezione costituisce una violazione della decisione della BCE ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 7, del regolamento [n. 1024/2013], fatto salvo il diritto nazionale come sancito dall’articolo 11, paragrafo 2 del regolamento [n. 1024/2013]».
Nel caso di specie, la lettera del 14 febbraio 2019 che notifica alla ricorrente la decisione impugnata indica che sarà svolta un’ispezione, fondata sull’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 e sugli articoli da 143 a 146 del regolamento n. 468/2014, conformemente a una decisione del consiglio di vigilanza del 10 gennaio 2019. Essa indica che tale ispezione ha come scopo il rischio di credito e precisa che riguarda la ricorrente e le società del suo gruppo. Esso specifica che tale ispezione è prevista per il marzo 2019 e che il capo della missione di ispezione contatterà la ricorrente per organizzare una prima riunione.
Si deve osservare che, poiché detta lettera del 14 febbraio 2019 indica che l’ispezione in loco ha per scopo il rischio di credito, essa menziona in modo effettivamente sommario ma sufficientemente chiaro, in conformità con l’articolo 143, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 468/2014, sia l’oggetto dell’ispezione, vale a dire il rischio di credito, sia il suo scopo, vale a dire l’analisi di tale rischio da parte della BCE. A tale proposito, la BCE non era tenuta a menzionare in detta lettera un sospetto di infrazione, il che non è peraltro asserito dalla ricorrente (v. punti 188 e 226 infra).
La nozione di rischio di credito è una nozione fondamentale dell’attività bancaria, priva di ambiguità e che corrisponde in sostanza al rischio che un mutuatario non rimborsi il suo debito. Essa è menzionata all’articolo 1 del regolamento n. 575/2013, all’articolo 79 della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (
GU 2013, L 176, pag. 338
), e forma peraltro oggetto del principio 17 dei Principi fondamentali per un’efficace vigilanza bancaria elaborati dal Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria e pubblicati nel settembre 2012 (in prosieguo: i «Principi fondamentali per un’efficace vigilanza bancaria»), i quali non sono vincolanti ma, secondo i loro stessi termini, costituiscono «di fatto lo standard minimo per una solida vigilanza e regolamentazione prudenziale delle banche e dei sistemi bancari».
Si deve inoltre sottolineare che, durante la riunione organizzata il 5 marzo 2019, ossia vari giorni prima dell’inizio dell’ispezione, il capo della missione di ispezione ha fornito chiarimenti sull’ispezione di cui trattasi, mediante un documento consegnato alla ricorrente. Egli ha in particolare precisato l’ambito della missione, intitolato «rischio [di] credito e governance», specificando il contenuto dell’ispezione per quanto riguarda la classificazione e gli accantonamenti, il registro di inventario (attività pignorate vendute), la valutazione delle garanzie e i fondi (attività possedute per la vendita), la qualità dei dati, la governance e il modello di impresa (v. pag. 2 di tale documento).
La decisione impugnata è inoltre intervenuta in un contesto noto alla ricorrente. Quest’ultima era regolarmente in contatto con la CMFC, la quale monitorava attentamente da diversi anni i rischi di credito cui la ricorrente era esposta e aveva adottato nei suoi confronti, come si è indicato ai punti 9 e 12 supra, decisioni di vigilanza prudenziale relative in particolare a tali rischi nel 2016 e nel 2017. La ricorrente era in contatto diretto con la BCE, dato che le aveva scritto il 5 luglio e il 12 settembre 2018 per chiederle di intervenire nella sua vigilanza prudenziale e la presidente del consiglio di vigilanza della BCE le aveva risposto, con lettera dell’8 ottobre 2018, che condivideva il parere della CMFC secondo cui la sua situazione richiedeva una vigilanza prudenziale specifica. La ricorrente conosceva tutti gli aspetti del procedimento arbitrale, che aveva avviato essa stessa. Infine, essa era stata informata del procedimento volto all’assunzione da parte delle BCE della sua vigilanza prudenziale diretta, dato che il relativo progetto di decisione le era stato comunicato con lettera della BCE dell’11 febbraio 2019.
Pertanto, sebbene la ricorrente non disponesse, alla data in cui ha proposto il ricorso, del progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo, il quale aveva carattere di riservatezza ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 4, del protocollo n. 4 sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della BCE [v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal),
C‑442/18 P
,
EU:C:2019:1117
, punti da
a
], essa conosceva a sufficienza la motivazione della decisione impugnata per valutarne la fondatezza.
Oltre a ciò, si deve rilevare che alla ricorrente è stata comunicata una versione non riservata del progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo a seguito di una misura di organizzazione del procedimento adottata dal Tribunale. Tale progetto, i cui principali punti della motivazione sono stati esposti ai punti da 23 a 27 supra, ricorda i trascorsi prudenziali recenti della ricorrente e indica che negli anni precedenti sono state individuate carenze e violazioni delle disposizioni applicabili, che esso illustra in modo dettagliato, le quali non sono state oggetto di misure adeguate da parte della ricorrente. Esso indica che la raccomandazione dell’ICSID impedisce alla CMFC di attuare tutte le misure di vigilanza nei confronti della ricorrente, che la BCE sta preparando l’assunzione della vigilanza prudenziale diretta sulla ricorrente e che un’ispezione in loco consentirà alla BCE di svolgere la propria analisi della situazione della ricorrente. Esso aggiunge che, in concomitanza con la prevista assunzione della vigilanza diretta sulla ricorrente, la BCE sarà in grado di adottare le misure di vigilanza necessarie per garantire che la ricorrente rispetti i requisiti prudenziali.
Detta comunicazione ha quindi consentito alla ricorrente di ottenere precisazioni in merito alla motivazione della decisione impugnata, sulla quale è stata messa in condizione di presentare osservazioni in fase di replica.
Di conseguenza, il settimo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
3.

Sul quinto motivo, vertente sulla violazione del diritto della ricorrente di essere ascoltata
La ricorrente sostiene che la BCE ha violato il suo diritto di essere ascoltata non mettendola in grado di esprimersi sulla prevista ispezione in loco prima di adottare la decisione impugnata.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomentazione.
In limine, il Tribunale constata che, a sostegno del motivo vertente sulla violazione del diritto di essere ascoltata, la ricorrente si limita ad affermare sommariamente che non è stata messa in grado di esprimersi sulla prevista ispezione in loco prima dell’adozione della decisione impugnata.
Ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, della Carta, il diritto ad una buona amministrazione implica il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio.
Nel caso di specie, nessuna disposizione del regolamento n. 1024/2013 o del regolamento n. 468/2014 prevede che una decisione di ispezione presso un ente creditizio sia preceduta dalla possibilità per detto ente di essere ascoltato. Tuttavia, tale circostanza non è idonea, di per sé, ad esimere la BCE dal suo obbligo di ascoltare l’ente destinatario di una decisione di ispezione prima dell’adozione di quest’ultima. Infatti, il diritto di essere ascoltati, diritto fondamentale garantito dalla Carta, si impone alla BCE senza che un’altra disposizione lo preveda espressamente.
Tuttavia, in primo luogo, sebbene l’articolo 22 del regolamento n. 1024/2013, intitolato «Garanzie procedurali per l’adozione di decisioni di vigilanza», preveda, al paragrafo 1, che la BCE conceda la possibilità di essere sentite alle persone oggetto di decisioni in materia di vigilanza ai sensi dell’articolo 4 e della sezione 2 del capo III, intitolata «Poteri di vigilanza specifici», di detto regolamento, il citato articolo 22 non fa riferimento alle misure adottate conformemente alle disposizioni della sezione 1 di tale capo, intitolata «Poteri di indagine».
Inoltre, l’articolo 145 del regolamento n. 468/2014, intitolato «Procedura e notifica di un’ispezione in loco», prevede, al paragrafo 1, prima frase, che la BCE notifichi alla persona giuridica oggetto di un’ispezione in loco la decisione della BCE e l’identità dei membri del gruppo per l’ispezione in loco almeno cinque giorni lavorativi prima dell’inizio dell’ispezione in loco, ma non indica che la persona interessata ha il diritto di essere ascoltata.
Soprattutto, l’articolo 31 del regolamento n. 468/2014, intitolato «Diritto a essere sentiti», dispone espressamente, al paragrafo 1, ultima frase, che la sezione 1 del capo III del regolamento n. 1024/2013 non è soggetta alle disposizioni di detto articolo.
Di conseguenza, il regolamento applicabile prevede che le persone giuridiche oggetto di una delle misure di indagine di cui alla sezione 1 del capo III del regolamento n. 1024/2013, tra cui l’ispezione in loco, non godono del diritto di essere ascoltate prima dell’adozione di tale misura.
Prevedendo che le persone interessate non siano ascoltate prima dell’adozione di una misura di indagine, la normativa applicabile è coerente con la natura di una misura siffatta, il cui unico scopo consiste nel raccogliere informazioni (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 26 giugno 1980, National Panasonic/Commissione,
136/79
,
EU:C:1980:169
, punto
, e conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Italmobiliare/Commissione,
C‑268/14 P
, non pubblicate,
EU:C:2015:697
, paragrafo
).
Inoltre, dall’articolo 22, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013 si evince che le decisioni con cui la BCE decide, se del caso, di imporre misure prudenziali alla luce delle informazioni raccolte nel corso di un’indagine devono essere oggetto di un procedimento che preveda il diritto delle persone interessate di essere sentite.
Occorre inoltre rammentare che il fatto che un procedimento d’ispezione si svolga nel corso di più mesi, comporti verifiche in loco e l’audizione dell’impresa coinvolta le cui dichiarazioni sono verbalizzate consente di presumere che la predetta impresa sia stata sentita, con cognizione di causa, nel corso dell’ispezione (v., in tal senso, sentenza del 18 dicembre 2008, Sopropé,
C‑349/07
,
EU:C:2008:746
, punti
e
).
Il Tribunale constata che, nel caso di specie, secondo la presentazione effettuata dal capo della missione di ispezione il 5 marzo 2019, dovevano essere programmati vari incontri sulle materie pertinenti tra i membri del gruppo per l’ispezione e i dirigenti della ricorrente (v. pag. 5 di detta presentazione). Da tale presentazione risulta inoltre che erano previsti l’invio di un progetto di relazione di ispezione e una riunione «di uscita» prima dell’invio della relazione finale e della riunione «di chiusura» (v. pag. 7 di detta presentazione).
Ne consegue che una decisione della BCE di effettuare un’ispezione in loco presso un ente creditizio ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 non è soggetta al diritto dell’ente interessato di essere ascoltato prima dell’adozione di detta decisione.
È dopo la decisione di svolgere un’ispezione in loco e prima dell’eventuale adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 4 e della sezione 2 del capo III del regolamento n. 1024/2013 che la BCE è tenuta a dare alle persone interessate la possibilità di essere ascoltate.
Ad abundantiam, supponendo che la BCE fosse tenuta ad ascoltare la ricorrente prima di adottare la decisione impugnata, occorre ricordare che una violazione dei diritti della difesa, in particolare del diritto di essere ascoltati, giustifica l’annullamento della decisione adottata al termine del procedimento amministrativo di cui trattasi solo qualora, in assenza di tale irregolarità, detto procedimento potesse avere un esito diverso (v. sentenza del 4 aprile 2019, OZ/BEI,
C‑558/17 P
,
EU:C:2019:289
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nel caso di specie, dai documenti del fascicolo non risulta che, se la ricorrente fosse stata ascoltata prima dell’adozione della decisione impugnata, il procedimento avrebbe potuto avere un esito diverso. A tale proposito, il Tribunale rileva che la ricorrente non lo afferma e che la decisione impugnata è intervenuta in un contesto a lei noto, come si è rilevato al punto 149 supra.
Il quinto motivo deve pertanto essere respinto.
4.

Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013 in quanto la decisione impugnata non era necessaria ai sensi di tale disposizione, e sul quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
Nell’ambito del secondo motivo, la ricorrente sostiene che, ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013, un’ispezione in loco deve essere necessaria. Orbene, l’ispezione in loco cui essa è stata sottoposta sarebbe stata una misura di ritorsione con cui la BCE avrebbe dimostrato di non tollerare alcuna critica. Nella lettera del 14 febbraio 2019, la BCE non avrebbe definito chiaramente l’ambito e la finalità dell’ispezione in loco. Essa non avrebbe spiegato per quale motivo un’ispezione in loco fosse necessaria per analizzare il rischio di credito. Tale rischio sarebbe tuttavia oggetto di un attento monitoraggio da parte della CMFC da molti anni. Tutte le decisioni della ricorrente in materia di credito sarebbero state monitorate dalla CMFC e tutte quelle riguardanti un importo superiore a EUR 50000 sarebbero state sottoposte alla sua approvazione. Da molto tempo non sarebbe stata apportata alcuna modifica al portafoglio di crediti della ricorrente senza l’approvazione della CMFC.
Nell’ambito del quarto motivo, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola il principio di proporzionalità. La BCE avrebbe dovuto utilizzare il mezzo meno intrusivo per raggiungere l’obiettivo perseguito. La ricorrente sarebbe sempre stata disposta a fornire alla BCE e alla CMFC tutte le informazioni necessarie. Non sarebbe dimostrato che un’ispezione in loco, in particolare condotta dalla BCE, non potesse essere evitata con altre misure di indagine adeguate. Le ispezioni in loco svolte dalla BCE sarebbero più gravose di quelle svolte dalle autorità nazionali competenti, segnatamente in quanto sarebbero condotte da funzionari che non parlano la lingua del paese interessato. Ciò varrebbe in particolare per la Lettonia, la cui lingua non sarebbe diffusamente parlata al di fuori dei suoi confini. Inoltre, il calendario dell’ispezione sarebbe stato abusivo, dato che, al momento dell’ispezione, la ricorrente stava effettuando la propria revisione annuale dei conti con un’impresa terza e la BCE avrebbe rifiutato di posticipare l’ispezione di un mese. La ricorrente non avrebbe potuto completare la sua revisione contabile annuale in tempo utile e la CMFC le avrebbe inflitto un’ammenda per tale motivo.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomentazione.
Tenuto conto dei collegamenti tra il secondo e il quarto motivo, è opportuno esaminare questi due motivi congiuntamente.
A termini dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, la BCE può svolgere tutte le necessarie ispezioni in loco presso i locali commerciali dei soggetti sottoposti alla sua vigilanza prudenziale, in particolare gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti.
L’aggettivo «necessarie», impiegato all’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, è coerente con il principio di proporzionalità, il quale esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano i limiti di quanto è necessario alla realizzazione di tali obiettivi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere eccessivi rispetto agli scopi perseguiti (sentenze del 22 gennaio 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punto
, e del 6 settembre 2017, Slovacchia e Ungheria/Consiglio,
C‑643/15 e C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punto
).
La valutazione della proporzionalità di una misura deve conciliarsi con il rispetto del margine di discrezionalità eventualmente riconosciuto alle istituzioni dell’Unione in occasione della sua adozione (v. sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Orbene, la BCE dispone di un ampio margine di discrezionalità quando adotta, come nel caso di specie, un atto relativo alla vigilanza prudenziale su un ente creditizio (v., in tal senso, sentenza dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punto
).
Conformemente alla giurisprudenza citata al punto 177 supra, la necessità e la proporzionalità di un’ispezione in loco devono essere valutate alla luce degli obiettivi perseguiti dalla normativa.
A tale proposito, si deve ricordare che l’obiettivo della vigilanza prudenziale sugli enti creditizi è di assicurare la sicurezza e la solidità di tali enti, la stabilità del sistema finanziario e la tutela dei depositanti (v. considerando 30 e 65 del regolamento n. 1024/2013).
L’adeguata gestione del rischio di credito da parte degli enti creditizi costituisce uno dei principali obiettivi della vigilanza prudenziale, come risulta dall’articolo 1 del regolamento n. 575/2013, dall’articolo 79 della direttiva 2013/36 nonché dal principio 17 dei Principi fondamentali per un’efficace vigilanza bancaria.
Inoltre, si deve rilevare che i singoli enti creditizi sono sottoposti ad una vigilanza prudenziale «permanente» da parte delle autorità competenti (v. considerando 37 del regolamento n. 1024/2013, considerando 3 della direttiva 2013/36 e considerando 25 del regolamento n. 575/2013).
Ai sensi degli articoli da 14 a 16 del regolamento n. 1024/2013 e dell’articolo 104 della direttiva 2013/36, le autorità competenti dispongono di poteri che consentono loro di revocare ad un ente creditizio l’autorizzazione necessaria per esercitare la sua attività, di vietare l’acquisizione di una partecipazione in tale ente e di imporre misure di vigilanza, tra cui il rafforzamento della sua governance, il miglioramento della sua situazione in materia di fondi propri o di liquidità, la limitazione delle attività, la cessione di attività o la rimozione dei membri dell’organo di amministrazione.
Le autorità competenti dispongono inoltre, ai sensi degli articoli da 9 a 13 del regolamento n. 1024/2013 e dell’articolo 65, paragrafo 3, della direttiva 2013/36, di poteri di indagine che consentono loro di esigere tutte le informazioni necessarie per assolvere i loro compiti, comprese le informazioni da fornire con frequenza periodica e in formati specifici a fini di vigilanza e ai relativi fini statistici, svolgere indagini ed effettuare ispezioni in loco. Il considerando 47 del regolamento n. 1024/2013 indica che è necessario che la BCE possa richiedere tutte le informazioni necessarie e svolgere indagini e ispezioni in loco «per assolvere efficacemente i suoi compiti di vigilanza».
Le autorità competenti procedono, conformemente agli articoli 97 e 99 della direttiva 2013/36, ad una revisione e ad una valutazione prudenziale. Esse stabiliscono la frequenza e l’intensità della revisione e della valutazione tenendo conto delle dimensioni, dell’importanza sistemica, della natura, dell’ampiezza e della complessità delle attività dell’ente in questione, e tenendo conto altresì del principio di proporzionalità. La revisione e la valutazione sono aggiornate almeno una volta l’anno per gli enti soggetti al programma di revisione prudenziale. Tale programma, che comprende un piano di ispezioni in loco, riguarda gli enti per i quali i risultati delle prove di stress o il risultato del processo di revisione e valutazione prudenziale indicano rischi significativi per la loro solidità finanziaria continua o indicano eventuali violazioni delle disposizioni pertinenti, gli enti che presentano un rischio sistemico per il sistema finanziario e ogni altro ente per il quale le autorità competenti lo ritengano necessario. Le autorità competenti possono attuare, se opportuno alla luce del menzionato articolo 97, misure quali l’aumento del numero o della frequenza delle ispezioni in loco presso l’ente o la presenza permanente dell’autorità competente presso l’ente.
I principi 9 e 10 dei Principi fondamentali per un’efficace vigilanza bancaria prevedono, inoltre, che l’autorità di vigilanza fa uso delle proprie risorse in modo proporzionale, commisurato al profilo di rischio e alla rilevanza sistemica delle banche. Essi indicano che tale autorità ricorre a un’appropriata combinazione di ispezioni in loco e controlli a distanza. Da un lato, l’autorità di vigilanza analizza le segnalazioni prudenziali e le informazioni statistiche fornite dalle banche. Dall’altro, essa verifica le informazioni fornite dalle banche, su richiesta e/o su base periodica, in modo indipendente, mediante ispezioni in loco o il ricorso a esperti esterni. Essa mantiene contatti con il consiglio di amministrazione, i consiglieri non esecutivi e l’alta e media direzione. Incontra all’occorrenza l’alta direzione e il consiglio di amministrazione. Ha la facoltà di ricorrere a parti terze indipendenti, ma non può affidare a terzi le proprie funzioni prudenziali.
Dai considerando, dalle disposizioni e dai principi richiamati ai punti da 182 a 186 supra si evince che gli enti creditizi sono sottoposti a una vigilanza prudenziale «permanente», fondata su una combinazione di controlli a distanza, effettuati sulla base delle informazioni comunicate periodicamente alle autorità competenti, e di controlli in loco, che consentono di verificare le informazioni comunicate. I controlli a distanza non possono, in linea di principio, sostituire le ispezioni in loco, le quali consentono all’autorità competente, in particolare, di verificare in modo indipendente le informazioni comunicate da tali enti.
Occorre precisare che, a differenza delle ispezioni effettuate dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, che sono finalizzate a individuare le violazioni degli articoli 101 e 102 TFUE, le ispezioni in loco effettuate dalla BCE sono intese a verificare, nel contesto di una vigilanza permanente che combina controlli a distanza e controlli in loco, che gli enti creditizi assicurino una gestione ed una copertura adeguate dei loro rischi e che le informazioni comunicate siano attendibili, cosicché l’attuazione di tali ispezioni non è subordinata all’esistenza di un sospetto di infrazione. La ricorrente peraltro non lo contesta.
La conclusione di cui al punto 188 supra non è contraddetta dal dettato dell’articolo 13, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 1024/2013, secondo cui, nel verificare la proporzionalità delle misure coercitive, l’autorità giudiziaria nazionale può chiedere alla BCE di fornire spiegazioni dettagliate, in particolare sui motivi per i quali questa sospetta una violazione degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, di detto regolamento, sulla gravità della sospetta violazione e sulla natura del coinvolgimento della persona oggetto delle misure coercitive.
Infatti l’articolo 13, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 1024/2013 non riguarda la necessità dell’ispezione in loco, bensì la verifica della proporzionalità delle misure coercitive previste, in particolare quando si constati che una persona si oppone a un’ispezione.
Infine, dalle disposizioni, dai considerando e dai principi ricordati ai punti da 182 a 186 supra risulta che la frequenza e l’intensità delle ispezioni in loco vengono stabilite tenendo conto del principio di proporzionalità.
Nel caso di specie, in primo luogo, dalla decisione impugnata risulta che la CMFC ha individuato carenze e violazioni delle disposizioni applicabili negli anni precedenti all’ispezione e che la ricorrente non ha adottato misure adeguate per rimediare alle preoccupazioni prudenziali derivanti da tali riscontri.
A tal riguardo, occorre constatare che, a sostegno del secondo e del quarto motivo, la ricorrente non sviluppa alcun argomento volto a contestare la sussistenza delle carenze e delle violazioni delle disposizioni applicabili menzionate nella decisione impugnata. In particolare, essa non afferma di avere impugnato dinanzi ai giudici nazionali le decisioni della CMFC adottate nel febbraio 2016 e nell’agosto 2017, e non espone l’esito di eventuali procedimenti giurisdizionali. Essa non contesta la constatazione contenuta nella decisione impugnata secondo cui non ha adottato misure adeguate per rimediare alle preoccupazioni prudenziali in questione.
In secondo luogo, l’argomento della ricorrente secondo cui essa era disposta a fornire alla BCE tutte le informazioni necessarie non può essere accolto, in quanto una comunicazione siffatta non equivaleva alla possibilità per la BCE di verificare in loco l’integrità e l’attendibilità delle informazioni trasmesse e di tenere riunioni su vari temi con i rappresentanti della ricorrente.
In terzo luogo, il fatto che il rischio di credito cui la ricorrente era esposta sia stato attentamente monitorato dalla CMFC per molti anni, il che implica in particolare che tutte le decisioni della ricorrente riguardanti un importo superiore a EUR 50000 siano state sottoposte all’approvazione della CMFC, non rimette in discussione la necessità dell’ispezione in loco. Tale monitoraggio conferma l’attenzione prestata dalla CMFC al rischio di credito e non contraddice la motivazione della decisione impugnata secondo cui la ricorrente non ha adottato le misure adeguate per rimediare alle carenze e alle violazioni già individuate di disposizioni applicabili.
In quarto luogo, la ricorrente non può fondatamente sostenere che la decisione impugnata costituisce una misura di ritorsione verso di lei. A questo proposito, le dichiarazioni di un membro della commissione amministrativa del riesame della BCE, formulate durante una conferenza del 21 novembre 2017, secondo le quali, in caso di avvio di un procedimento formale da parte di ente creditizio nei suoi confronti, l’autorità competente potrebbe reagire intensificando la propria vigilanza, non costituiscono una prova sufficiente del fatto che la decisione impugnata sia una misura di ritorsione, dato che tali brevi dichiarazioni sono state rese «a titolo personale», non implicano necessariamente l’esistenza di ritorsioni e non sono circostanziate.
In quinto luogo, deve essere respinto l’argomento secondo cui, nella lettera del 14 febbraio 2019 del direttore generale, la BCE non avrebbe indicato chiaramente l’ambito e la finalità dell’ispezione in loco e non avrebbe spiegato perché fosse necessaria un’ispezione per analizzare il rischio di credito. Infatti, la questione se detta lettera del 14 febbraio 2019 sia sufficientemente motivata è già stata esaminata ai punti da 145 a 150 supra e riguarda in ogni caso una formalità di notifica, prevista dall’articolo 145 del regolamento n. 468/2014, che deve essere tenuta distinta dalla questione della fondatezza della decisione impugnata, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 143 supra.
In sesto luogo, l’argomento della ricorrente secondo cui le ispezioni della BCE sarebbero più gravose di quelle delle autorità nazionali competenti deve essere respinta in quanto carente in punto di fatto.
Infatti, da un lato, come fa valere la BCE, le ispezioni svolte da quest’ultima e quelle condotte dalle autorità nazionali competenti si basano sulle medesime norme. La ricorrente peraltro non lo contesta. Dall’altro, come parimenti sostenuto dalla BCE, l’uso della lingua inglese da parte dei funzionari incaricati dell’ispezione non può essere considerato un onere significativo nel caso di specie, dato che i rappresentanti della ricorrente non erano tenuti a comunicare in tale lingua con i funzionari del gruppo per l’ispezione e, inoltre, la ricorrente ha successivamente scelto l’inglese come unica lingua di comunicazione con la BCE.
Oltre a ciò, la circostanza che le ispezioni della BCE siano più gravose di quelle delle autorità nazionali competenti non è, in ogni caso, tale da dimostrare che esse siano sproporzionate.
Infine, in settimo luogo, il carattere abusivo del calendario dell’ispezione non è dimostrato. A questo proposito, il Tribunale osserva che l’ispezione è iniziata oltre tre settimane dopo il ricevimento della lettera del 14 febbraio 2019 ed è stata preceduta da una riunione di avvio in cui sono state fornite precisazioni sul suo svolgimento, il che consentiva alla ricorrente di adottare misure di organizzazione prima dell’inizio dell’ispezione. La circostanza che la ricorrente abbia proceduto alla revisione annuale dei suoi conti durante l’ispezione non consente di dimostrare il carattere abusivo di tale calendario. Da un lato, imporre alla BCE di rinviare un’ispezione per il solo motivo che l’ente creditizio deve effettuare la revisione annuale dei propri conti rischierebbe di compromettere l’obiettivo della stabilità finanziaria, mentre l’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013 prevede al contrario che la BCE possa avvalersi «in qualsiasi momento» del suo potere di effettuare un’ispezione in loco. Dall’altro lato, non è dimostrato che l’ispezione abbia impedito alla ricorrente di completare in tempo utile la revisione annuale dei suoi conti. A questo proposito, si deve constatare che, anzitutto, spetta agli enti creditizi adottare le misure necessarie al fine di rispettare i termini legali per il deposito dei loro conti sottoposti a revisione; inoltre, secondo la decisione della CMFC del 14 maggio 2019 che infligge una sanzione alla ricorrente, quest’ultima aveva già presentato in ritardo i suoi conti nel 2017 e, infine, il ritardo della ricorrente nella presentazione dei conti annuali sottoposti a revisione può anche spiegarsi, se del caso, con la scarsità dei mezzi utilizzati dal gruppo di revisori.
In tali circostanze, la BCE ha potuto legittimamente ritenere, nell’esercizio del suo ampio margine di discrezionalità, che lo svolgimento di un’ispezione in loco presso i locali della ricorrente fosse necessario, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, per effettuare un esame del rischio di credito cui la ricorrente era esposta e, più in generale, per garantire la solidità di tale ente, la stabilità del sistema finanziario e la tutela dei depositanti. Inoltre, non è dimostrato che la BCE avrebbe potuto ricorrere ad una misura meno restrittiva dell’ispezione in loco cui essa ha proceduto né che i disagi causati da tale misura di ispezione fossero smisurati rispetto allo scopo perseguito.
Dalle precedenti considerazioni risulta che il secondo e il quarto motivo devono essere respinti in quanto infondati.
5.

Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, in quanto la BCE non ha esercitato correttamente il proprio potere discrezionale, e sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo della BCE di esaminare e di valutare in modo accurato e imparziale tutti gli aspetti rilevanti del caso di specie
Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente sostiene che la BCE non ha tenuto conto della natura discrezionale della decisione di svolgere un’ispezione in loco. Non sarebbe dimostrato che la BCE abbia esercitato il suo potere discrezionale riguardo alla questione se un’ispezione in loco fosse adeguata. L’assenza di qualsiasi considerazione «pertinente» risulterebbe dalla natura molto insolita di una decisione della BCE di svolgere un’ispezione in loco presso un ente creditizio meno significativo.
Nell’ambito del sesto motivo, la ricorrente sostiene che la BCE è venuta meno all’obbligo ad essa incombente, secondo la giurisprudenza, di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli aspetti «rilevanti» del caso di specie. La BCE non avrebbe preso in considerazione le ampie informazioni pertinenti di cui disponeva la CMFC riguardo a tutti gli eventuali rischi di credito.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, sostiene che il terzo e il sesto motivo devono essere respinti.
In limine, occorre ritenere che il terzo motivo debba essere considerato vertente su un errore di diritto, in quanto la BCE non si sarebbe avvalsa del suo potere discrezionale per stabilire se un’ispezione in loco fosse adeguata, come richiesto dall’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, il che risulterebbe in particolare dal fatto che la lettera del 14 febbraio 2019 del direttore generale non menziona alcuna circostanza «rilevante».
Con il sesto motivo, la ricorrente solleva nuovamente un motivo vertente su un errore di diritto, in quanto la decisione impugnata sarebbe viziata dalla mancanza di un esame, accurato e imparziale, degli aspetti «rilevanti» del caso di specie.
Occorre esaminare questi due motivi congiuntamente, in quanto sono entrambi diretti ad addebitare alla BCE un errore di diritto commesso nel non esaminare o valutare gli elementi rilevanti del caso di specie.
A questo proposito, si deve sottolineare che, quando un ricorrente solleva motivi vertenti su errori di diritto di tale natura, è tenuto a fornire gli elementi che consentano di concludere per la sussistenza di un errore siffatto.
Orbene, a sostegno di tali motivi, la ricorrente fa valere, in modo sommario, che la lettera del 14 febbraio 2019 del direttore generale è priva di «qualsiasi considerazione pertinente». Essa sottolinea che un’ispezione in loco presso un ente creditizio meno significativo da parte della BCE è insolita e che la BCE non ha tenuto conto delle numerose informazioni di cui disponeva la CMFC relativamente al rischio di credito cui essa era esposta.
Tuttavia, dal progetto di decisione ritenuto adottato dal consiglio direttivo, in particolare dal suo allegato, emerge che la BCE ha tenuto conto delle informazioni di cui disponeva la CMFC relativamente al rischio cui era esposta la ricorrente. Ne emerge altresì che la BCE ha tenuto conto della circostanza che la ricorrente era un ente creditizio meno significativo, considerando a due riprese che ciò non ostava allo svolgimento dell’ispezione in loco, come si è rilevato al punto 137 supra. Ne emerge infine che la BCE ha debitamente valutato se un’ispezione in loco fosse adeguata e ha concluso in senso affermativo, tenuto conto segnatamente delle carenze e delle violazioni delle disposizioni applicabili che erano state individuate negli anni precedenti e del fatto che la ricorrente non aveva adottato le misure adeguate per porvi rimedio.
Da quanto precede, nonché dalla risposta ai motivi secondo e quarto, risulta che la ricorrente non può fondatamente sostenere che la BCE non ha esaminato le circostanze rilevanti della sua situazione o non ha valutato se fosse necessaria un’ispezione in loco tenendo conto di dette circostanze.
Il terzo e il sesto motivo devono quindi essere respinti in quanto infondati.
6.

Sull’ottavo motivo, vertente sulla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola i principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, in quanto la sua portata e la sua finalità non sarebbero chiare. Dal momento che la lettera del direttore generale del 14 febbraio 2019 menziona solamente il rischio di credito, la ricorrente non sarebbe in grado di conoscere la portata del suo effetto vincolante e di sapere in quale misura il mancato rispetto di una richiesta dei funzionari incaricati dell’ispezione potrebbe essere considerato un ostacolo. Tale lettera indicherebbe inoltre che l’ambito dell’ispezione poteva essere esteso senza limiti durante la stessa. Tuttavia, la Guida alla vigilanza bancaria sottolineerebbe che un’ispezione in loco deve avere un ambito prestabilito. Le domande poste dai funzionari incaricati dell’ispezione avrebbero riguardato molti settori non rilevanti per l’analisi del rischio di credito. Alcune domande non avrebbero avuto un obiettivo riconoscibile di vigilanza prudenziale, ma sarebbero piuttosto rientrate in un’indagine approfondita in materia di lotta al riciclaggio, settore nel quale la BCE non è l’autorità competente, nemmeno nei confronti degli enti significativi. Peraltro, anche nell’ambito di un’indagine in materia di lotta al riciclaggio di denaro, la richiesta alla ricorrente di fornire informazioni su tutti i pagamenti in entrata e in uscita per tutti i suoi clienti negli ultimi due anni sarebbe stata irragionevole.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomentazione.
Il principio della certezza del diritto esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese [v. sentenza del 30 aprile 2019, Italia/Consiglio (Quota di pesca del pesce spada nel Mediterraneo),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Quale corollario del principio della certezza del diritto, il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a qualunque soggetto che si trovi in una situazione dalla quale risulti che l’amministrazione dell’Unione ha fatto nascere in lui fondate aspettative. Costituiscono assicurazioni idonee a far nascere siffatte aspettative, quale che sia la forma in cui vengono comunicate, eventuali informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanino da fonti autorizzate ed affidabili. Per contro, nessuno può invocare una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento in assenza di precise assicurazioni che gli siano state fornite dall’amministrazione [sentenza del 30 aprile 2019, Italia/Consiglio (Quota di pesca del pesce spada nel Mediterraneo),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, punto
].
La decisione impugnata indica che l’ispezione ha come scopo un’indagine approfondita sui rischi, sul controllo dei rischi e sulla governance della ricorrente, al fine di valutare, tra l’altro, le sue procedure, i suoi sistemi e la qualità della sua gestione, e che tale ispezione si sarebbe concentrata principalmente sul rischio di credito.
Il fatto che la lettera del direttore generale del 14 febbraio 2019 indicasse che l’ispezione in loco avrebbe avuto come scopo il rischio di credito non lede i principi della certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
Infatti, il rischio di credito è una nozione fondamentale dell’attività bancaria, come si è rilevato al punto 147 supra, che è compresa da tutti gli operatori del settore. L’ambito dell’ispezione è stato peraltro illustrato in modo più preciso nella riunione del 5 marzo 2019, vari giorni prima dell’inizio dell’ispezione. Come si è rilevato al punto 33 supra, il capo della missione di ispezione ha precisato, con un documento consegnato alla ricorrente, l’ambito della missione, intitolato «rischio [di] credito e governance», vale a dire la classificazione e gli accantonamenti, il registro di inventario (attività pignorate vendute), la valutazione delle garanzie e i fondi (attività possedute per la vendita), la qualità dei dati e la governance nonché il modello di impresa.
In tali circostanze, la ricorrente non può fondatamente sostenere che detta lettera del 14 febbraio 2019, nella parte in cui menzionava il rischio di credito, non era chiara e che, di conseguenza, essa non poteva sapere in quale misura l’inosservanza di una richiesta dei funzionari incaricati dell’ispezione avrebbe potuto essere considerata un ostacolo all’ispezione.
Inoltre, il fatto che la lettera del direttore generale del 14 febbraio 2019 indicasse che l’ambito dell’ispezione avrebbe potuto essere esteso durante la stessa e che, in tal caso, la ricorrente ne sarebbe stata informata dal capomissione a nome della BCE non viola i principi della certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
Infatti, la suddetta lettera del 14 febbraio 2019 indicava che la ricorrente sarebbe stata previamente informata di siffatta estensione dell’ambito dell’ispezione. Da detta lettera risulta quindi che, in assenza di tale informazione, l’oggetto dell’ispezione sarebbe rimasto circoscritto al rischio di credito.
Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui il punto 69 della Guida alla vigilanza bancaria indica che le ispezioni in loco devono avere un ambito prestabilito, si deve considerare che ciò si è verificato nel caso dell’ispezione di cui trattasi, dato che essa era incentrata su un rischio specifico.
Peraltro, secondo il punto 73 della Guida alla vigilanza bancaria, le ispezioni in loco possono essere «generali», ossia coprire un ampio spettro di rischi e attività al fine di tracciare un quadro olistico dell’ente creditizio, «mirate», ossia concentrarsi su una particolare parte dell’operato di un ente creditizio oppure su un problema o rischio specifico, o «tematiche», ossia concentrarsi su una questione (per esempio un’area operativa o tipi di transazioni) in un gruppo di enti creditizi di pari rango. Essa precisa che i gruppi di vigilanza congiunti, che comprendono personale della BCE e delle autorità nazionali competenti, possono richiedere un riesame tematico di una particolare attività di controllo dei rischi o del processo di governance degli enti. Essa indica che i riesami tematici possono anche scaturire da analisi macroprudenziali e settoriali che individuano minacce alla stabilità finanziaria, a causa dell’indebolimento di settori economici o del diffondersi di prassi rischiose nel settore bancario.
La censura fondata sull’affermazione secondo cui, durante l’ispezione, alcuni funzionari incaricati dell’ispezione hanno chiesto la comunicazione di informazioni che non riguardavano il rischio di credito deve essere respinta in quanto inoperante.
Infatti, le condizioni di esecuzione di una decisione di ispezione fondata sull’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 non incidono, di per sé, sulla legittimità di detta decisione, dato che riguardano fatti successivi ad essa (v., in tal senso, sentenza del 28 gennaio 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Commissione,
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
, punto
e giurisprudenza ivi citata). La legittimità di una decisione di tale natura non può quindi dipendere dal modo in cui la eseguono i funzionari incaricati dell’ispezione.
Occorre precisare che, qualora i funzionari incaricati dell’ispezione chiedano informazioni che eccedono l’oggetto dell’ispezione, l’ente interessato ha il diritto di rifiutarsi di fornire siffatte informazioni, a meno che la BCE proceda, ricorrendo a misure coercitive, all’esecuzione coattiva della decisione di cui trattasi.
Supponendo che la BCE decida di adottare una decisione che impone una sanzione nei confronti di una persona giuridica per avere ostacolato un’ispezione, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 7, del regolamento n. 1024/2013, tale decisione può essere oggetto di ricorso dinanzi al Tribunale. Nell’ambito di un siffatto ricorso, la persona giuridica interessata può far valere, se ritiene di averne i motivi, che i funzionari incaricati dell’ispezione hanno chiesto la comunicazione di informazioni eccedenti l’oggetto dell’ispezione.
Inoltre, l’ente interessato può, senza opporre un rifiuto ad una richiesta di comunicazione di informazioni nell’ambito di un’ispezione, sollevare obiezioni a tale comunicazione e chiedere alla BCE di non utilizzare le informazioni di cui trattasi per il motivo che esse non rientrano nell’oggetto dell’ispezione. Il rifiuto della BCE di accogliere le richieste legittime della persona giuridica interessata può comportare la responsabilità della BCE ed eventualmente viziare di irregolarità gli atti successivamente adottati dalla stessa.
In ogni caso, a sostegno del suo argomento secondo cui taluni funzionari incaricati dell’ispezione avrebbero chiesto la comunicazione di informazioni che non riguardavano il rischio di credito, la ricorrente rinvia, anzitutto, in generale, all’allegato A.12, che contiene le richieste di informazioni rivolte per iscritto alla ricorrente dai funzionari incaricati dell’ispezione nel marzo e nell’aprile 2019. Limitandosi a sostenere che detto allegato, di una decina di pagine, contiene esempi di domande prive di nesso con il rischio di credito, senza individuare le domande di cui trattasi e senza indicare i motivi per i quali tali domande sono irrilevanti ai fini dell’analisi del rischio di credito, la ricorrente non mette il Tribunale in condizione di valutare la fondatezza del suo argomento (v., in tal senso, sentenza del 13 giugno 2013, Versalis/Commissione,
C‑511/11 P
,
EU:C:2013:386
, punto
).
Sebbene la ricorrente sostenga poi, in concreto, che la BCE le ha chiesto di fornire informazioni sui pagamenti in entrata e in uscita dei clienti della banca negli ultimi due anni, il che risulta effettivamente dall’allegato A.12, essa non indica di avere sollevato obiezioni a tale richiesta scritta dei funzionari incaricati dell’ispezione. Supponendo tuttavia che detta richiesta eccedesse l’ambito dell’ispezione o fosse sproporzionata tenuto conto della quantità di informazioni richieste, essa non consente di dimostrare che la stessa decisione impugnata, la quale è priva di ambiguità, violi i principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
L’ottavo motivo deve pertanto essere respinto.
7.

Sul nono motivo, vertente sulla violazione dei principi della parità di trattamento e di non discriminazione
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola il principio della parità di trattamento. Le ispezioni in loco presso un ente creditizio meno significativo sarebbero molto rare e la BCE non avrebbe spiegato per quale motivo avesse adottato tale misura insolita nel caso di specie. Si dovrebbe inoltre tenere conto del fatto che la BCE non ha risposto alle questioni sollevate dalla ricorrente nelle sue lettere del 5 luglio e del 12 settembre 2018 in relazione ai problemi di corruzione e ai commenti ostili espressi pubblicamente da funzionari lettoni. La BCE non dimostrerebbe di avere svolto un’indagine a tale proposito e non avrebbe riconosciuto che le minacce pubbliche di A erano inappropriate. La sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
), non avrebbe risolto il problema, in quanto la Corte ha annullato le misure imposte dalla Repubblica di Lettonia nei confronti di A perché quest’ultima non aveva presentato in tempo utile le prove dei fatti di corruzione. La decisione impugnata sarebbe quindi stata adottata sebbene esistessero prove solide a sostegno delle censure di corruzione e di comportamenti illeciti e la BCE rifiutasse di indagare e di porre rimedio a tale situazione. La ricorrente ne trae la conclusione che, in assenza di qualsiasi giustificazione, il trattamento insolito di cui è stata oggetto deve essere interpretato come un atto discriminatorio, fermo restando che, nel frattempo, A è stato reintegrato nelle sue funzioni di governatore della Banca centrale di Lettonia.
La BCE contesta l’argomentazione della ricorrente.
Il principio generale della parità di trattamento, quale principio generale del diritto dell’Unione, impone che situazioni comparabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza del 6 giugno 2019, P.M. e a.,
C‑264/18
,
EU:C:2019:472
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La violazione del principio di parità di trattamento a causa di un trattamento differenziato presuppone che le situazioni considerate siano comparabili alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano (sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, punto
).
In primo luogo, la ricorrente non indica quali enti si trovassero in una situazione comparabile alla sua e non siano stati oggetto di un trattamento dello stesso tipo.
In secondo luogo, supponendo che la ricorrente lamenti un trattamento discriminatorio rispetto agli enti creditizi meno significativi che non sarebbero stati oggetto di un’ispezione condotta dalla BCE stessa, si deve ricordare che la BCE non solo ha il potere di effettuare ispezioni presso gli enti creditizi meno significativi, ma vi ha effettivamente proceduto presso enti diversi dalla ricorrente, come fa valere la BCE e come peraltro riconosce la ricorrente.
Sebbene dai documenti del fascicolo emerga che le ispezioni condotte dalla BCE stessa presso gli enti creditizi meno significativi sono effettivamente molto meno frequenti di quelle che essa effettua presso gli enti creditizi considerati significativi, si deve constatare che la motivazione della decisione impugnata, in particolare il punto della motivazione secondo cui la raccomandazione dell’ICSID impedisce alla CMFC di attuare tutte le misure di vigilanza nei confronti della ricorrente, è idonea a spiegare come la situazione della ricorrente fosse particolare, e pertanto non comparabile a quelle degli altri enti creditizi meno significativi che non sono stati oggetto di un’ispezione in loco da parte della BCE e quindi perché la BCE abbia deciso, nel caso di specie, di procedere essa stessa ad un’ispezione siffatta.
Supponendo che la ricorrente lamenti un comportamento discriminatorio rispetto ad enti creditizi il cui principale azionista, contrariamente ad essa, non ha denunciato fatti di corruzione, si deve considerare che dalla motivazione della decisione impugnata risulta che quest’ultima non si è fondata sull’esistenza di una simile denuncia.
Inoltre, in primo luogo, si deve constatare che, da un lato, l’indagine penale sfociata nell’incriminazione di A non riguarda la ricorrente, bensì una banca lettone terza, e, dall’altro, per quanto riguarda i fatti di corruzione denunciati da CR, la ricorrente indica senza ulteriori precisazioni che l’indagine è in corso.
In secondo luogo, sebbene la ricorrente ritenga che la BCE fosse tenuta a condurre un’indagine in relazione ai fatti di corruzione denunciati da CR, la BCE fa giustamente valere di non essere competente a svolgere essa stessa un’indagine su fatti del genere e che essa coopera a tale riguardo con le autorità nazionali competenti.
Inoltre, anche supponendo che la BCE abbia commesso un errore omettendo di condurre un’indagine sui fatti di corruzione denunciati da CR o sulle dichiarazioni rese da A in relazione alla ricorrente, non è dimostrato che detto errore fosse tale da rendere illegittima la decisione impugnata, la quale si pronuncia non già sull’opportunità di svolgere una simile indagine, bensì su quella di effettuare un’ispezione in loco.
In terzo luogo, si deve constatare che la decisione impugnata sembra rispondere in parte favorevolmente alle richieste della ricorrente, esposte nelle sue lettere del 5 luglio e del 12 settembre 2018 menzionate al punto 18 supra, in quanto tale decisione ha determinato un maggiore intervento della BCE nella vigilanza prudenziale sulla ricorrente.
Di conseguenza, poiché la decisione impugnata non è in contrasto con il principio della parità di trattamento, il nono motivo deve essere respinto in quanto infondato.
8.

Sul decimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013 nonché su uno sviamento di potere
La ricorrente fa valere che l’articolo 19 e il considerando 75 del regolamento n. 1024/2013 impongono alla BCE di assolvere efficacemente i compiti di vigilanza attribuitile libera da indebite influenze politiche. Le decisioni della BCE non dovrebbero essere influenzate da considerazioni diverse da quelle prudenziali.
La ricorrente afferma che la decisione impugnata è una misura di ritorsione adottata in quanto essa e i suoi azionisti hanno denunciato il comportamento illecito di un membro del consiglio direttivo della BCE. Ciò emergerebbe dalla decisione con cui la BCE ha deciso di assumere la vigilanza prudenziale diretta della ricorrente, il cui unico motivo sarebbe l’avvio del procedimento arbitrale da parte della ricorrente, vale a dire il legittimo esercizio di un mezzo di ricorso. Ciò emergerebbe altresì dalla lettera del 14 febbraio 2019 del direttore generale, che non fornirebbe alcun motivo a sostegno dell’insolita decisione di svolgere un’ispezione in loco presso un ente creditizio meno significativo.
La ricorrente sostiene che occorre tenere conto della mancata risposta della BCE ai suoi tentativi di avviare un dialogo sui problemi di corruzione, del trattamento regolamentare ingiusto di cui sarebbe stata oggetto e dei commenti ostili e inappropriati che sarebbero stati espressi pubblicamente da funzionari lettoni, in particolare la minaccia di revoca dell’autorizzazione proferita da A. Tali problemi di corruzione sarebbero ampiamente riconosciuti, anche dalle autorità lettoni, dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e dagli Stati Uniti d’America. Nel febbraio 2018 detti problemi di corruzione avrebbero condotto alla detenzione di A e a misure di sicurezza, che hanno praticamente impedito a quest’ultimo di esercitare le sue funzioni di governatore della Banca centrale di Lettonia e di membro del consiglio direttivo della BCE. La sola reazione della BCE sarebbe consistita nel proporre un ricorso dinanzi alla Corte (causa C‑238/18) per difendere la propria indipendenza contro una presunta ingerenza da parte della Repubblica di Lettonia. La BCE non avrebbe fatto nulla per indagare e porre rimedio ai problemi in questione al fine di ripristinare la fiducia nel processo di regolamentazione. In risposta a detto ricorso della BCE, la Repubblica di Lettonia avrebbe confermato l’esistenza di elementi che dimostravano i fatti di corruzione commessi da A, ma non avrebbe presentato tali elementi. La ricorrente ritiene che, nel caso di specie, incomba alla BCE, e non alla ricorrente stessa, dimostrare che la vigilanza prudenziale viene attuata in modo regolare.
La ricorrente ne trae la conclusione che, nel caso di specie, la BCE non ha indagato su gravi problemi relativi alla qualità della vigilanza prudenziale, bensì ha adottato l’insolita decisione di effettuare un’ispezione in loco presso un ente creditizio meno significativo senza fornire alcuna motivazione. Ciò dovrebbe essere interpretato nel senso che trasmette il messaggio secondo cui criticare le autorità di regolamentazione porta a pesanti ritorsioni.
La ricorrente chiede al Tribunale di ingiungere alla BCE e alla Repubblica di Lettonia di divulgare l’intera corrispondenza pertinente tra la BCE e la CMFC affinché si possa stabilire la vera motivazione della decisione impugnata.
La BCE contesta tale argomentazione.
Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, nell’assolvimento dei compiti ad esse attribuiti da tale regolamento, la BCE e le autorità nazionali competenti che operano nel quadro del MVU agiscono in modo indipendente e i membri del consiglio di vigilanza e del comitato direttivo agiscono in piena indipendenza e obiettività nell’interesse dell’Unione nel suo complesso, senza chiedere né ricevere istruzioni da parte di istituzioni od organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri o da altri soggetti pubblici o privati.
Il considerando 75 di detto regolamento indica che, per assolvere efficacemente i suoi compiti di vigilanza, la BCE dovrebbe esercitare i compiti di vigilanza attribuitile in piena indipendenza, in particolare libera da indebite influenze politiche e da qualsiasi ingerenza degli operatori del settore, che potrebbero comprometterne l’indipendenza operativa.
Un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base a indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta essere stato adottato esclusivamente o quanto meno in maniera determinante per fini diversi da quelli per i quali il potere di cui trattasi è stato conferito o allo scopo di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato FUE per far fronte alle circostanze del caso di specie (sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punto
, e dell’8 dicembre 2020, Ungheria/Parlamento e Consiglio,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, punto
).
In primo luogo, la ricorrente, per tentare di dimostrare che la decisione impugnata è una misura di ritorsione adottata in quanto essa e i suoi azionisti hanno denunciato il comportamento illecito di un membro del consiglio direttivo della BCE, invoca la motivazione della decisione della BCE, notificata con lettera del 1
o
marzo 2019, che classifica la ricorrente come ente significativo sottoposto alla vigilanza prudenziale diretta della BCE.
Tuttavia, supponendo che detta decisione della BCE sia viziata da illegittimità, ciò non inciderebbe sulla legittimità della decisione impugnata, la quale non si basa sulla decisione invocata dalla ricorrente.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la decisione della BCE di assumere la vigilanza prudenziale diretta della ricorrente non è stata adottata per il motivo che la ricorrente ha avviato il procedimento arbitrale. Infatti, nella menzionata decisione, la BCE non si è basata sull’avvio di detto procedimento in quanto tale, bensì, in sostanza, sul fatto che, a seguito della raccomandazione dell’ICSID intervenuta nel contesto di detto procedimento, la CMFC si considerava essa stessa del tutto privata della capacità di esercitare una vigilanza di alto livello nei confronti della ricorrente e aveva chiesto alla BCE di assumerne la vigilanza prudenziale.
La ricorrente non può quindi fondatamente sostenere che la decisione della BCE di assumere la sua vigilanza prudenziale diretta si basa sul legittimo esercizio di un mezzo di ricorso, vale a dire l’avvio del procedimento arbitrale, né, in ogni caso, che la motivazione della decisione stessa dimostrerebbe la volontà della BCE di adottare misure di ritorsione nei suoi confronti per avere avviato un simile procedimento.
In secondo luogo, la decisione impugnata espone i motivi per i quali la BCE ha deciso di svolgere un’ispezione in loco presso i locali della ricorrente.
Orbene, da tale motivazione si evince che la decisione impugnata è stata adottata per uno scopo conforme alla regolamentazione prudenziale. Infatti, dal momento che si basa su carenze e violazioni relative a requisiti prudenziali individuate negli anni precedenti, la decisione impugnata è coerente con l’obiettivo della stabilità finanziaria. Dal momento che ha tenuto conto del fatto che la raccomandazione dell’ICSID impediva alla CMFC di attuare tutte le misure di vigilanza nei confronti della ricorrente e ha deciso di svolgere essa stessa un’ispezione in loco presso i locali della ricorrente, la BCE non ha perseguito un obiettivo estraneo al suo compito di vigilanza prudenziale, ma si è limitata ad attuare, tenendo conto di tale raccomandazione, una modalità di vigilanza prudenziale espressamente prevista dall’articolo 6, paragrafo 5, lettera d), del regolamento n. 1024/2013.
Inoltre, dalla risposta al secondo e al quarto motivo risulta che la BCE non ha travisato la portata del proprio margine di discrezionalità ritenendo che un’ispezione in loco fosse necessaria ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013 e conforme al principio di proporzionalità, il che costituisce un ulteriore elemento a sostegno della constatazione che la BCE non ha commesso, con la sua decisione, uno sviamento di potere.
In terzo luogo, per le stesse ragioni indicate ai punti da 243 a 245 supra, l’argomento della ricorrente secondo cui la BCE non ha avviato un’indagine sui fatti di corruzione denunciati da CR o sulle dichiarazioni rese da A dopo il suo arresto non costituisce un elemento probatorio idoneo a dimostrare che la BCE, assumendo la decisione impugnata, intendesse adottare una misura di ritorsione nei confronti della ricorrente in relazione alla denuncia di tali fatti di corruzione.
In quarto luogo, per quanto riguarda l’asserito trattamento regolamentare iniquo associato ai fatti di corruzione denunciati dalla ricorrente, essa non espone con precisione quali atti amministrativi siano, a suo avviso, viziati da illegittimità, né, in ogni caso, in che modo l’illegittimità di tali atti, supponendola dimostrata, sia tale da inficiare la legittimità della decisione impugnata.
In quinto luogo, sebbene la ricorrente sostenga che A era membro del consiglio direttivo della BCE, la decisione impugnata è stata adottata il 21 gennaio 2019, mentre, secondo la ricorrente, a tale data le misure di sicurezza adottate dal KNAB il 19 febbraio 2018 impedivano in pratica ad A di esercitare le sue funzioni di membro del consiglio direttivo della BCE e di far parte di detto organo.
Infine, alla luce delle considerazioni esposte ai punti da 257 a 266 supra, non può essere accolta la richiesta della ricorrente diretta ad ottenere che il Tribunale ingiunga alla BCE e alla Repubblica di Lettonia di divulgare «tutta la corrispondenza pertinente tra la BCE e la CMFC riguardante la ricorrente affinché si possa stabilire la vera motivazione della decisione impugnata».
Infatti, il Tribunale dispone degli elementi che gli consentono di dirimere la presente controversia e ritiene, in particolare, che la motivazione della decisione impugnata risulti da detta decisione.
Così, dai documenti del fascicolo non emerge che la decisione impugnata sia stata adottata in violazione dell’articolo 19 del regolamento n. 1024/2013. Non risulta neppure, sulla base di una serie di indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, che la decisione impugnata sia stata adottata al fine di esercitare ritorsioni nei confronti della ricorrente in relazione alla denuncia del comportamento asseritamente illecito di A e che detta decisione sia pertanto viziata da uno sviamento di potere.
Il decimo motivo deve essere quindi respinto in quanto infondato.
Da tutto quanto precede risulta che il ricorso deve essere respinto.
VI.

Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese sostenute dalla BCE, conformemente alla domanda di quest’ultima.
La Commissione si farà carico delle proprie spese, ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La PNB Banka AS sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Banca centrale europea (BCE).

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 dicembre 2022.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.