CELEX: 62018TJ0351
Politică economică și monetară
Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit
Atribuții specifice de supraveghere conferite BCE
Decizie de retragere a autorizației unei instituții de credit
Încălcare a legislației în materie de combatere a spălării banilor și a finanțării terorismului
Admisibilitate
Competențe ale autorităților naționale competente (ANC) ale statelor membre participante și ale BCE în cadrul Mecanismului unic de supraveghere (MUS)
Egalitate de tratament
Proporționalitate
Protecția încrederii legitime
Securitate juridică
Abuz de putere
Dreptul la apărare
Obligația de motivare

I.

Istoricul litigiului
Versobank AS, cea de a doua reclamantă, este o instituție de credit cu sediul în Estonia. Principalul acționar al acesteia este Ukrselhosprom PCF LLC, prima reclamantă, care deține 85,2622 % din capitalul său.
Cea de a doua reclamantă a fost clasificată ca fiind o instituție mai puțin semnificativă în sensul articolului 6 din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice Băncii Centrale Europene (BCE) în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit (
JO 2013, L 287, p. 63
, denumit în continuare „Regulamentul de bază privind MUS”).
În calitate de instituție de credit mai puțin semnificativă, cea de a doua reclamantă se afla sub supravegherea prudențială a Finantsinspektsioon (FSA, Estonia), acționând în calitate de autoritate națională competentă (ANC), în sensul articolului 2 punctul 2 din Regulamentul de bază privind MUS. Pe de altă parte, aceasta din urmă era de asemenea competentă în ceea ce privește supravegherea respectării normelor privind combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului (denumite în continuare „CSB/FT”).
Începând cu anul 2015, FSA a constatat în mod repetat încălcări săvârșite de cea de a doua reclamantă, legate, pe de o parte, de ineficacitatea regimului său în materie de CSB/FT în ceea ce privește administrarea riscurilor care decurg din modelul său de afaceri și, pe de altă parte, de inadecvarea cadrului său de administrare în acest domeniu.
FSA a efectuat mai multe inspecții la fața locului. Prima dintre acestea a avut loc între 13 aprilie și 12 iunie 2015.
Având în vedere încălcările repetate constatate, FSA a adoptat un precept la 8 august 2016, după ce i‑a trimis celei de a doua reclamante mai multe solicitări de a se conforma cerințelor de reglementare.
Preceptul în discuție, prin care se solicita corectarea imediată a deficiențelor identificate în cursul inspecției la fața locului efectuate în anul 2015, impunea celei de a doua reclamante adoptarea anumitor măsuri: în primul rând, punerea în aplicare a politicilor și procedurilor interne existente în materie de CSB/FT, dar care nu erau urmate în mod corespunzător, în al doilea rând, punerea în aplicare a măsurilor de precauție prevăzute la articolul 13 alineatul (1) punctele 3-5 din Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (Legea în materie de CSB/FT estoniană) din 19 decembrie 2007, de transpunere a Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (
JO 2015, L 141, p. 73
), în versiunea în vigoare la data faptelor din prezentele cauze, în al treilea rând, verificarea aplicării corecte a măsurilor de precauție prevăzute la articolul 13 alineatul (1) punctele 3-5 din Legea în materie de CSB/FT estoniană, în al patrulea rând, refuzul de a executa tranzacții în cazul în care articolul 27 alineatul (2) din această lege, în versiunea în vigoare la data faptelor din prezentele cauze, îi impunea să exercite acest drept și, în al cincilea rând, conformarea imediată cu obligația de notificare prevăzută la articolul 32 din legea menționată, în versiunea în vigoare la momentul faptelor în cauză, care prevedea obligația de a raporta suspiciunile de spălare de bani și de finanțare a terorismului atunci când erau îndeplinite condițiile corespunzătoare. În plus, acest precept prevedea ca reclamanta menționată să prezinte în scris, până la 9 decembrie 2016, informații privind modul în care își îndeplinea obligațiile.
FSA a efectuat o a doua inspecție la fața locului între 13 septembrie și 11 noiembrie 2016.
În plus, între 5 septembrie și 14 noiembrie 2016, FSA a efectuat o a treia inspecție la fața locului. Obiectul acestei inspecții a fost reprezentat de deficiențele constatate în legătură cu operarea de către cea de a doua reclamantă a unei sucursale sau filiale presupus ilegale în Letonia.
Prin scrisoarea din 9 decembrie 2016, a doua reclamantă a transmis FSA observațiile sale scrise cu privire la preceptul în discuție.
Prin scrisoarea din 28 februarie 2017, FSA i‑a comunicat celei de a doua reclamante că aceasta nu își îndeplinise încă toate obligațiile prevăzute în preceptul în discuție. La 10 aprilie 2017, FSA a adoptat o declarație privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla cea de a doua reclamantă (denumită în continuare „decizia FOLTF”).
În urma informațiilor primite de la cea de a doua reclamantă, FSA a considerat că este necesar să efectueze o investigație aprofundată. Aceasta a efectuat o a patra inspecție la fața locului între 4 și 22 septembrie 2017. În cursul acestei inspecții, FSA a constatat încălcări grave și semnificative ale legislației în materie de CSB/FT, similare celor constatate în timpul celor două inspecții anterioare, și a constatat că sistemul de control intern al reclamantei menționate era mediocru și insuficient.
La data de 8 februarie 2018, BCE a primit din partea FSA o propunere de retragere a autorizației celei de a doua reclamante în temeiul articolului 80 din Regulamentul (UE) nr. 468/2014 al Băncii Centrale Europene din 16 aprilie 2014 de instituire a cadrului de cooperare la nivelul Mecanismului unic de supraveghere între Banca Centrală Europeană și autoritățile naționale competente și cu autoritățile naționale desemnate (denumit în continuare „Regulamentul‑cadru privind MUS”) (
JO 2014, L 141, p. 1
).
În cadrul obligației de cooperare prevăzute la articolul 80 alineatul (2) din Regulamentul‑cadru privind MUS, FSA a acționat în temeiul articolului 3 din Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (Legea privind prevenirea și rezoluția crizelor financiare estoniană) din 18 februarie 2015 și în calitate de autoritate națională de rezoluție competentă pentru instituțiile de credit, prin intermediul departamentului său de rezoluție. La 7 februarie 2018, consiliul său de administrație a aprobat evaluarea realizată de departamentul de rezoluție menționat, conform căreia nu exista un interes general în exercitarea competențelor de rezoluție, în temeiul articolului 39 alineatele (1), (3) și (4) din legea menționată, care transpune articolul 32 alineatul (1) litera (c) și alineatul (5) din Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului (
JO 2014, L 173, p. 190
).
La data de 6 martie 2018, Consiliul de supraveghere al BCE a aprobat proiectul de decizie de retragere a autorizației celei de a doua reclamante și i‑a acordat acesteia din urmă un termen pentru a‑și prezenta observațiile cu privire la proiectul menționat, în conformitate cu articolul 31 din Regulamentul‑cadru privind MUS. După retragerea autorizației, a fost inițiată procedura de lichidare împotriva reclamantei și au fost desemnați lichidatori.
La 14 martie 2018, cea de a doua reclamantă a prezentat observațiile sale, care au fost luate în considerare în cadrul deciziei definitive. După ce a analizat observațiile menționate, BCE a concluzionat că este necesar să retragă autorizația reclamantei menționate.
În temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) și al articolului 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS, al articolului 83 din Regulamentul‑cadru privind MUS și al articolului 17 din Krediidiasutuste seadus (Legea privind instituțiile de credit estoniană) din 9 februarie 1999, care transpune Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE (
JO 2013, L 176, p. 338
), BCE a adoptat și a notificat celei de a doua reclamante decizia sa din 26 martie 2018 de retragere a autorizației acesteia (denumită în continuare „decizia din 26 martie 2018”).
La 27 martie 2018, instanța estoniană competentă a adoptat o decizie de deschidere a procedurii de lichidare a celei de a doua reclamante.
La data de 26 aprilie 2018, comitetul administrativ de control al BCE a primit din partea primei reclamante o cerere de revizuire a deciziei din 26 martie 2018. Acesta a considerat cererea de revizuire admisibilă, având în vedere că reclamanta menționată a fost afectată în mod direct și individual de decizia respectivă.
La data de 22 iunie 2018, comitetul administrativ de control a adoptat și a comunicat Consiliului de supraveghere al BCE Avizul AB/2018/03 prin care propunea acestuia să considere neîntemeiate încălcările de fond și de procedură invocate și să adopte o decizie cu același conținut precum decizia din 26 martie 2018.
Consiliul guvernatorilor BCE a urmat acest aviz și a adoptat decizia din 17 iulie 2018 (denumită în continuare „decizia din 17 iulie 2018”), care a fost notificată lichidatorilor celei de a doua reclamante, care, între timp, intrase în lichidare.
Prin decizia din 26 martie 2018, BCE a retras autorizația ca instituție de credit celei de a doua reclamante. Prin decizia din 17 iulie 2018, aceasta a abrogat și înlocuit decizia sa din 26 martie 2018. Prin decizia privind cheltuielile, a obligat de asemenea prima reclamantă la plata cheltuielilor aferente procedurii de control.
La punctul 3.2 din decizia din 17 iulie 2018, BCE reamintește, în primul rând, că propunerea de retragere a autorizației privind inițierea activității unei instituții de credit a celei de a doua reclamante a fost adoptată după o perioadă lungă și continuă de deficiențe și încălcări ale dispozițiilor aplicabile din partea acesteia, în al doilea rând, că ANC a efectuat patru inspecții la fața locului începând cu anul 2015 și a adoptat un precept în anul 2016 și, în al treilea rând, că, întrucât reclamanta menționată nu a dat curs nici solicitărilor informale, nici preceptului în discuție, ANC nu putea face o apreciere pozitivă cu privire la respectarea în viitor de către această reclamantă a cerințelor de reglementare care îi erau impuse.
De asemenea, la punctul 3.2 din decizia din 17 iulie 2018, BCE a apreciat că, pe baza dovezilor colectate și a rezultatelor inspecțiilor la fața locului efectuate de FSA, condițiile de retragere a autorizației, prevăzute la articolul 18 litera (f) din Directiva 2013/36, astfel cum a fost transpus în dreptul estonian, trebuiau considerate ca fiind îndeplinite în ceea ce o privește pe cea de a doua reclamantă. Motivele pentru o astfel de retragere a autorizației au fost următoarele:
–
inexistența în cadrul reclamantei menționate a cadrului de administrare solicitat de FSA, în conformitate cu dispozițiile naționale de transpunere a articolului 74 din Directiva 2013/36;
–
inexistența în cadrul acestei reclamante a unui regim eficace în materie de CSB/FT, pentru a administra riscurile care decurg din modelul său de afaceri, în pofida a trei inspecții la fața locului în această materie, a mai multor reuniuni și avertismente, a preceptului în cauză și a unei scrisori privind nerespectarea preceptului menționat;
–
neaplicarea de către aceeași reclamantă a acestui precept în termenele și măsura prevăzute;
–
prezentarea de către reclamanta în cauză a unor documente și informații înșelătoare și inexacte către FSA și încălcarea de către aceeași reclamantă a condițiilor prevăzute de legislația unui stat membru al Spațiului Economic European (în speță, Republica Letonia).
În special, în ceea ce privește primul motiv care a stat la baza retragerii autorizației, și anume inexistența în cadrul celei de a doua reclamante a cadrului de administrare solicitat de FSA, în conformitate cu dispozițiile naționale de transpunere a articolului 74 din Directiva 2013/36, BCE a precizat, la punctul 3.3.1 litera (a) din decizia din 17 iulie 2018, că sistemul de control era deficitar și inadecvat având în vedere tipul, obiectivele și complexitatea modelului de afaceri al reclamantei menționate.
În ceea ce privește al doilea motiv de retragere a autorizației, BCE a precizat la punctul 3.3.1 litera (b) din decizia din 17 iulie 2018 că modelul de afaceri al celei de a doua reclamante se axa pe prestarea de servicii către clienți profesioniști nerezidenți cu valoare netă ridicată și că, în timpul primelor trei inspecții la fața locului efectuate de FSA între anii 2015 și 2017, a fost observat un număr important de tranzacții neobișnuite.
În plus, potrivit BCE, activitățile în materie de CSB/FT și administrare a riscurilor ale consiliului de administrație și ale consiliului de supraveghere ale celei de a doua reclamante au fost considerate deficitare, întrucât consiliul de administrație menționat nu a determinat nivelul de toleranță la riscuri al reclamantei menționate, nici nu a instituit un sistem separat de evaluare a riscurilor în această materie și nici nu a pregătit o analiză a riscurilor operaționale, inclusiv o analiză aprofundată a riscurilor în respectiva materie, încălcând astfel articolul 55 alineatul (2) punctele 2 și 3 din Legea privind instituțiile de credit estoniană.
Astfel, în opinia BCE, cea de a doua reclamantă nu dispunea de cadrul de administrare impus de articolul 67 alineatul (1) litera (o) din Directiva 2013/36 și, prin urmare, îndeplinea condiția pentru a face obiectul retragerii autorizației, prevăzută la articolul 18 litera (f) din aceeași directivă. În plus, având în vedere performanțele anterioare ale reclamantei menționate, BCE a împărtășit opinia FSA potrivit căreia era foarte puțin probabil ca noul consiliu de administrație al acestei reclamante, al patrulea începând cu anul 2015, să pună în aplicare cu seriozitate modificările anunțate în ceea ce privește sistemul său de administrare a riscurilor în materie de CSB/FT.
În ceea ce privește al treilea motiv de retragere a autorizației, BCE a constatat la punctul 3.3.1 litera (c) din decizia din 17 iulie 2018 că cea de a doua reclamantă nu a respectat preceptul în cauză în termenul stabilit de 9 decembrie 2016. Potrivit acesteia, prin preceptul menționat, FSA obliga printre altele reclamanta menționată, în primul rând, să aplice normele de procedură, în al doilea rând, să aplice în mod corect în viitor articolul 13 alineatul (1) punctele 3-5 din Legea în materie de CSB/FT estoniană, în versiunea în vigoare la momentul adoptării preceptului, și să evite inițierea unor relații de afaceri, în cazul în care acest lucru s‑ar dovedi necesar, în al treilea rând, să verifice dacă dispozițiile menționate au fost aplicate corect în cazul relațiilor de afaceri existente și, dacă este necesar, să aplice din nou măsurile de precauție privind clientela, în al patrulea rând, să evite, dacă este cazul, efectuarea de operațiuni în conformitate cu articolul 27 alineatul (2) din legea menționată, în versiunea în vigoare la momentul adoptării preceptului în cauză, în al cincilea rând, să sesizeze unitatea de informații financiare atunci când o activitate sau alte împrejurări ar putea fi un indiciu al săvârșirii sau al tentativei de săvârșire a infracțiunii de spălare de bani sau de finanțare a terorismului sau în cazul în care reclamanta respectivă a avut motive să creadă sau a cunoscut că a avut loc o infracțiune de spălare de bani sau de finanțare a terorismului și, în al șaselea rând, să furnizeze FSA un raport cu privire la măsurile luate pentru a pune în aplicare obligațiile de mai sus. Cu toate acestea, în timpul celei de a treia inspecții la fața locului, FSA ar fi constatat că obligațiile sus‑menționate nu au fost respectate în totalitate și că deficiențele reproșate persistau. În consecință, BCE a concluzionat că neexecutarea preceptului în cauză constituia un motiv suplimentar de retragere a autorizației în temeiul articolului 18 litera (f) din Directiva 2013/36.
În ceea ce privește al patrulea motiv de retragere a autorizației, BCE a menționat la punctul 3.3 litera (d) din decizia din 17 iulie 2018 că cea de a doua reclamantă a furnizat FSA informații și documente înșelătoare și inexacte cu privire la activitățile sale în Letonia, susținând, pe de o parte, că nu avea o filială în Letonia și indicând, pe de altă parte, în comunicarea sa din 9 februarie 2016 către această ANC, că își închisese sediul din Letonia, deși acesta era încă operațional. Potrivit BCE, rezultatele inspecției la fața locului efectuate de această ANC între 5 septembrie și 14 noiembrie 2016 au demonstrat de fapt că reclamanta menționată a furnizat servicii financiare în Letonia fără întrerupere din octombrie 2013. Aceasta a observat că, potrivit informațiilor furnizate de autoritatea națională de supraveghere letonă către FSA, reclamanta și‑a înființat „filiala” în Letonia cu încălcarea dispozițiilor legislației letone, care transpuneau articolele 35-38 din Directiva 2013/36 privind procedura de „pașaport”. Potrivit acesteia, un astfel de comportament constituia o încălcare a articolului 17 alineatul (1) punctele 2 și 15 din Legea privind instituțiile de credit estoniană. Astfel, BCE a concluzionat că un astfel de comportament constituia un motiv suplimentar de retragere a autorizației în temeiul articolului 18 litera (e) din directiva menționată.
În ceea ce privește examinarea caracterului proporțional al retragerii autorizației și, în primul rând, a caracterului adecvat al unei astfel de retrageri, BCE a subliniat că scopul retragerii autorizației acordate unei instituții de credit era de a pune capăt încălcărilor dispozițiilor legale relevante săvârșite de aceasta și că necesitatea ca o astfel de instituție să dispună de un sistem de guvernanță adecvat rezulta din faptul că deficiențele unui astfel de sistem pot conduce la falimentul aceleiași instituții, precum și la probleme sistemice în statele membre și la nivel mondial. Aceasta a considerat că, având în vedere încălcările de lungă durată ale legislației privind combaterea spălării banilor reproșate celei de a doua reclamante, FSA trebuia să intervină și că, în speță, FSA a adoptat mai întâi un precept și numai după încălcarea preceptului a propus retragerea autorizației, ceea ce, în aceste împrejurări, trebuie considerată o măsură adecvată și proporțională. Acesta a considerat că măsura menționată este adecvată și în ceea ce privește încălcarea procedurii de notificare, cunoscută sub numele de procedură de „pașaport”, care trebuie urmată pentru a deschide o sucursală într‑un alt stat membru.
În al doilea rând, în ceea ce privește examinarea caracterului necesar al retragerii autorizației, BCE a luat în considerare nu numai gravitatea încălcărilor constatate, ci și toate măsurile mai puțin oneroase care fuseseră deja luate pentru a remedia deficiențele imputabile celei de a doua reclamante. Având în vedere repetarea comportamentului ilicit al reclamantei menționate, informațiile incorecte furnizate de aceasta din urmă cu privire la activitățile sale în Letonia și ineficacitatea acțiunii extinse de monitorizare și de inspecție efectuate deja de FSA, aceasta a reținut, după ce a analizat nu numai acțiunile deja întreprinse de FSA, ci și toate celelalte măsuri disponibile în temeiul legislației naționale aplicabile, și anume Legea privind instituțiile de credit estoniană, că nu existau alte măsuri mai puțin oneroase care puteau fi eficace pentru restabilirea legalității.
În special, BCE a considerat că opțiunea vânzării silite (lichidare) a celei de a doua reclamante nu era posibilă din punct de vedere juridic. În continuare, aceasta a enumerat diferitele măsuri analizate, subliniind motivele pentru care a considerat că acestea nu erau eficace în scopul restabilirii legalității. În primul rând, o nouă modificare a componenței consiliului de administrație al reclamantei menționate nu a fost considerată o măsură eficace, întrucât,
primo
, această reclamantă a efectuat deja mai multe modificări ale consiliului de administrație fără niciun efect în ceea ce privește respectarea obligațiilor legale în cauză,
secundo
, aceeași reclamantă a anunțat în mai multe rânduri, începând cu anul 2015, o schimbare a strategiei comerciale, fără ca aceste anunțuri să fie urmate de fapte concrete,
tertio
, în conformitate cu dreptul estonian, chiar dacă consiliul de administrație are puterea de a influența strategia comercială a unei instituții de credit, acesta nu are competența de a defini în mod autonom strategia respectivă, întrucât responsabilitatea sa se limitează la gestionarea activităților curente ale instituției, și,
quarto
, în speță șansele ca o schimbare în consiliul de administrație să conducă la o schimbare de strategie erau reduse, având în vedere că cele două poziții‑cheie din acest consiliu sunt deținute de cei doi acționari principali ai instituției de credit, care ar fi în măsură să influențeze informal strategia și să mențină astfel statu‑quoul.
În al doilea rând, în ceea ce privește încetarea sau suspendarea drepturilor de vot ale anumitor acționari în temeiul dispoziției din dreptul estonian care transpune articolul 26 alineatul (2) din Directiva 2013/36, BCE a arătat că, întrucât acționariatul celei de a doua reclamante era foarte concentrat, această măsură ar fi avut drept consecință abandonarea administrării băncii în mâinile acționarilor care dețineau participații minoritare, care aveau un nivel mai scăzut de implicare în funcționarea instituției de credit și care, pe de altă parte, erau strâns legați de acționarii majoritari prin legături de familie sau interese financiare comune, ceea ce ar fi putut conduce la o influență indirectă a acelorași acționari asupra orientării strategice a reclamantei menționate, în pofida măsurii adoptate.
În al treilea rând, în ceea ce privește adoptarea unui alt precept prin care s‑ar interzice celei de a doua reclamante să furnizeze servicii financiare, cel puțin clienților nerezidenți cu un nivel de risc ridicat, BCE a considerat această măsură inadecvată, întrucât, pe de o parte, neexecutarea preceptului anterior ridica semne de întrebare cu privire la capacitatea și voința reclamantei de a se conforma unui eventual al doilea precept și, pe de altă parte, restricționarea activităților băncii ar fi determinat‑o să înregistreze pierderi operaționale lunare foarte mari, punând în pericol lichiditatea acesteia și, prin urmare, economiile clienților săi.
În al patrulea rând, în ceea ce privește autolichidarea, BCE a recunoscut că o astfel de soluție a fost propusă de cea de a doua reclamantă în observațiile sale privind proiectul de decizie din 26 martie 2018, că o astfel de posibilitate exista în temeiul dreptului estonian și că aceasta ar fi condus în orice caz la o retragere a autorizației, însă, cu toate acestea, BCE a decis să nu opteze pentru această cale, întrucât,
primo
, autolichidarea ar fi ascuns motivele de fond pentru care FSA a propus retragerea autorizației,
secundo
, retragerea autorizației s‑ar fi întemeiat pe articolul 16 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de credit estoniană și nu pe articolul 17 din această lege,
tertio
, autolichidarea ar fi oferit astfel o imagine inexactă a gravității încălcărilor legislației aplicabile săvârșite de reclamanta menționată, care, în opinia BCE, justificau o retragere forțată a autorizației, și,
quarto
, în temeiul articolului 20 alineatul (5) din Directiva 2013/36, comunicarea privind retragerea autorizației trebuie să se refere nu numai la retragerea propriu‑zisă, ci și la motivele pe care aceasta se bazează.
În al cincilea rând, în ceea ce privește achiziția de către o altă societate estoniană, BCE nu a acceptat această soluție întrucât, pe de o parte, aceasta nu a furnizat dovezi documentare privind existența unui angajament concret din partea niciunuia dintre investitori și, pe de altă parte, proiectul de plan de afaceri prezentat de cea de a doua reclamantă furniza suficiente informații pentru a stabili dacă tranzacția ar fi condus la o schimbare a strategiei comerciale. Pe de altă parte, în pofida timpului suplimentar acordat reclamantei menționate pentru a prezenta documentația, aceasta nu ar fi furnizat informațiile necesare.
În al treilea rând, în ceea ce privește analiza caracterului rezonabil al retragerii autorizației, BCE a considerat că, având în vedere gravitatea și durata încălcărilor, faptul că cea de a doua reclamantă și‑a repetat comportamentul ilicit în pofida diferitelor avertismente primite și prejudiciul cauzat de comportamentul acesteia asupra încrederii publice în sistemul financiar estonian și european, interesul public în ceea ce privește restabilirea legalității prevala asupra intereselor private ale reclamantei menționate de a nu i se retrage autorizația.
În ceea ce privește compatibilitatea retragerii autorizației cu principiul protecției încrederii legitime, BCE a apreciat că cea de a doua reclamantă nu se putea prevala de acest principiu, întrucât,
primo
, aceasta a primit numeroase avertismente în mai multe rânduri (patru inspecții la fața locului, un precept și diferite avertismente), fără a lua măsuri adecvate pentru a pune capăt comportamentului său ilicit,
secundo
, FSA nu i‑a indicat niciodată că nu îi va fi retrasă autorizația și,
tertio
, nimeni nu se poate prevala de încrederea legitimă pentru a adopta sau a menține un comportament ilicit.
Ținând seama de tot ceea ce precedă, BCE a concluzionat că existau motive în temeiul articolului 18 din Directiva 2013/36 pentru retragerea autorizației celei de a doua reclamante și că o astfel de măsură trebuia considerată proporțională (adecvată, necesară și rezonabilă), având în vedere circumstanțele cauzei și principiul protecției încrederii legitime.
II.

Procedura și concluziile părților
A.

Începutul procedurii și concluziile părților în cauza T‑351/18
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 5 iunie 2018, reclamantele au introdus o acțiune.
BCE a depus memoriul în apărare la 21 septembrie 2018.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 9 octombrie 2018, Comisia Europeană a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor BCE.
Prin Decizia din 26 noiembrie 2018, președintele Camerei a doua a Tribunalului a admis cererea de intervenție.
Reclamantele au depus replica la 12 decembrie 2018. BCE a depus duplica la 18 februarie 2019.
Comisia a depus memoriul în intervenție la 20 decembrie 2018. Reclamantele și‑au depus observațiile cu privire la memoriul menționat la 25 februarie 2019.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 1 aprilie 2019, reclamantele au solicitat organizarea unei ședințe, audierea martorilor și adoptarea anumitor măsuri de cercetare judecătorească.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 29 aprilie 2019, BCE și Comisia și‑au prezentat observațiile cu privire la cererea reclamantelor privind audierea martorilor și măsurile de cercetare judecătorească.
Reclamantele solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei din 26 martie 2018;
–
obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
BCE solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă în ceea ce o privește pe prima reclamantă;
–
cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată în ceea ce o privește pe prima reclamantă;
–
respingerea acțiunii ca nefondată în ceea ce o privește pe cea de a doua reclamantă;
–
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă în ceea ce o privește pe prima reclamantă;
–
în orice caz, respingerea acțiunii ca nefondată;
–
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
B.

Începutul procedurii și concluziile părților în cauza T‑584/18
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 27 septembrie 2018, reclamantele au introdus o acțiune.
BCE a depus memoriul în apărare la 20 decembrie 2018.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 23 ianuarie 2019, Comisia a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor BCE.
Prin Decizia din 25 februarie 2019, președintele Camerei a doua a Tribunalului a admis cererea de intervenție.
Reclamantele au depus replica la 28 martie 2019. BCE a depus duplica la 3 iunie 2019.
Comisia a depus memoriul în intervenție la 5 aprilie 2019. Reclamantele și‑au depus observațiile cu privire la memoriul menționat la 27 mai 2019.
Reclamantele solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei din 17 iulie 2018;
–
anularea deciziei privind cheltuielile de judecată;
–
obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
BCE solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă în ceea ce o privește pe prima reclamantă;
–
cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată în ceea ce o privește pe prima reclamantă;
–
respingerea celui de al douăzeci și cincilea motiv ca inadmisibil, în măsura în care a fost invocat de cea de a doua reclamantă;
–
respingerea acțiunii ca nefondată în ceea ce o privește pe cea de a doua reclamantă, inclusiv al douăzeci și cincilea motiv, în cazul în care Tribunalul nu îl declară inadmisibil;
–
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă în ceea ce o privește pe prima reclamantă;
–
în orice caz, respingerea acțiunii ca neîntemeiată;
–
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
În înscrisurile lor, reclamantele au formulat cereri de măsuri de cercetare judecătorească și în special o cerere de prezentare a mai multor documente și o cerere de audiere de martori.
C.

Continuarea procedurii în ambele cauze
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, în temeiul articolului 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a noua, căreia, în consecință, i‑au fost atribuite prezentele cauze.
La propunerea Camerei a noua, Tribunalul a decis la 5 februarie 2020, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită prezentele cauze în fața unui complet extins.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a noua extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din Regulamentul de procedură, a adresat întrebări scrise părților, la care Comisia, BCE și reclamantele au răspuns prin înscrisuri depuse la grefa Tribunalului la 13 martie și, respectiv, la 16 și 17 aprilie 2020.
Prin Decizia președintei Camerei a noua din 27 aprilie 2020, prezentele cauze au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale.
În ședința din 25 septembrie 2020, au fost ascultate pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal. Părțile au fost audiate de asemenea cu privire la o eventuală conexare a acestor cauze în scopul pronunțării hotărârii prin care se finalizează judecata.
În urma decesului domnului judecător Berke la 1 august 2021, cei trei judecători care au semnat prezenta hotărâre au continuat deliberările în conformitate cu articolul 22 și cu articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
Prin Decizia președintelui Tribunalului din 13 august 2021, prezenta cauză a fost repartizată unei noi judecătoare raportoare, care face parte din Camera a noua.
III.

În drept
Conexează cauzele T‑351/18 și T‑584/18 în vederea pronunțării hotărârii.
A.

Cu privire la existența în continuare a obiectului litigiului și a interesului reclamantelor de a exercita acțiunea în cauza T‑351/18
Potrivit unei jurisprudențe constante, o acțiune în anulare introdusă de o persoană fizică sau juridică nu este admisibilă decât în măsura în care această persoană are un interes să obțină anularea actului atacat. Un astfel de interes, condiție esențială și primordială a oricărei acțiuni în justiție, presupune ca anularea acestui act să poată avea, în sine, consecințe juridice și ca acțiunea să poată astfel aduce, prin rezultatul său, un beneficiu părții care a introdus‑o (a se vedea Hotărârea din 17 septembrie 2015, Mory și alții/Comisia,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Interesul reclamantului de a exercita acțiunea trebuie să existe la momentul introducerii acesteia, sub sancțiunea inadmisibilității. Acest obiect al litigiului trebuie să continue să existe, ca și interesul de a exercita acțiunea, până la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului, ceea ce presupune ca acțiunea să fie susceptibilă, prin rezultatul său, să aducă un beneficiu părții care a formulat‑o (a se vedea Hotărârea din 7 iunie 2007, Wunenburger/Comisia,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, punctul
și jurisprudența citată).
Problema nepronunțării asupra fondului din cauza lipsei persistenței interesului de a exercita acțiunea poate fi invocată din oficiu de instanțele Uniunii Europene (Hotărârea din 6 septembrie 2018, Bank Mellat/Consiliul,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, punctul
).
În această privință, prin măsura de organizare a procedurii din 3 martie 2020, Tribunalul a solicitat părților să se pronunțe cu privire la menținerea interesului reclamantelor de a exercita acțiunea, ca urmare a adoptării de către BCE a deciziei din 17 iulie 2018, potrivit căreia aceasta din urmă ar fi abrogat cu efect retroactiv decizia din 26 martie 2018.
Reclamantele consideră că, după adoptarea deciziei din 17 iulie 2018, își păstrează interesul de a exercita acțiunea împotriva deciziei din 26 martie 2018. Potrivit acestora, în primul rând, abrogarea unei măsuri nu poate fi asimilată în mod sistematic cu anularea de către instanța Uniunii, întrucât, prin definiție, aceasta nu echivalează cu o recunoaștere a nelegalității deciziei. În al doilea rând, nu se poate permite BCE să împiedice constatarea judiciară a nelegalității unei decizii prin adoptarea unei noi decizii și abrogarea deciziei anterioare. Posibilitatea de a acționa astfel ar putea face obiectul unui abuz într‑un mod contrar statului de drept. În al treilea rând, pretinsa și presupusa înlocuire a deciziei inițiale cu decizia ulterioară la un moment dat în trecut ar fi o ficțiune care nu este în concordanță cu legea. În al patrulea rând, reclamantele arată că au solicitat anularea deciziei din 26 martie 2018 printre altele pentru a‑și proteja reputația și ca urmare a interesului acestora de a obține o compensație financiară. Legitimitatea acestor interese ar fi fost recunoscută în Ordonanța din 12 septembrie 2017, Fursin și alții/BCE (
T‑247/16
, nepublicată,
EU:T:2017:623
, punctele
-
), iar această parte a ordonanței Tribunalului nu ar fi făcut obiectul unui recurs și, prin urmare, ar fi valabilă din punct de vedere juridic. Curtea ar fi confirmat această parte a ordonanței Tribunalului. Faptul că acest aspect nu a fost analizat în mod explicit de Curte ar fi irelevant. Nu ar fi fost necesar să se procedeze astfel, întrucât această parte a ordonanței nu ar fi făcut obiectul unui recurs al BCE sau al Comisiei. În al cincilea rând, o decizie care modifică situația juridică a destinatarului cu efect
ex tunc
ar fi permisă numai în împrejurări foarte limitate, în special atunci când are un efect pozitiv asupra destinatarului. În consecință, o retragere a autorizației cu un presupus efect anterior datei deciziei nu ar fi niciodată posibilă.
BCE susține că nu există niciun interes al reclamantelor care să nu poată fi respectat în cadrul controlului jurisdicțional al deciziei din 17 iulie 2018. În consecință, reclamantele și‑ar fi pierdut interesul de a exercita o acțiune împotriva deciziei din 26 martie 2018.
Astfel cum rezultă din articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul de bază privind MUS, BCE instituie un comitet administrativ de control pentru efectuarea controlului administrativ intern al deciziilor luate de BCE în exercitarea prerogativelor care îi sunt conferite prin regulamentul menționat. În conformitate cu alineatul (2) al articolului respectiv, comitetul administrativ de control este alcătuit din cinci persoane de înaltă reputație din statele membre, care au făcut dovada cunoștințelor și a experienței profesionale relevante, excluzând personalul existent al BCE, al autorităților competente sau al altor instituții naționale sau instituții, organe, oficii și agenții ale Uniunii. Prin Decizia 2014/360/UE din 14 aprilie 2014 privind instituirea unui comitet administrativ de control și normele de funcționare ale acestuia (
JO 2014, L 175, p. 47
), adoptată în temeiul articolului 24 din Regulamentul de bază privind MUS, BCE a instituit comitetul administrativ de control.
Pe de altă parte, astfel cum rezultă din articolul 24 alineatul (7) din Regulamentul de bază privind MUS, controlul administrativ intern al deciziilor BCE privind supravegherea prudențială constă în trei etape. În primul rând, comitetul administrativ de control formulează un aviz pentru Consiliul de supraveghere în vederea pregătirii unui nou proiect de decizie. În al doilea rând, Consiliul de supraveghere ia în considerare avizul comitetului administrativ de control și transmite un nou proiect de decizie Consiliului guvernatorilor în termenele prevăzute la articolul 17 alineatul (2) din Decizia 2014/360. Noul proiect de decizie „fie abrogă decizia inițială, fie o înlocuiește cu o decizie cu un conținut identic, fie o înlocuiește cu o decizie modificată”. În al treilea rând, noul proiect de decizie este considerat ca fiind adoptat, cu excepția cazului în care Consiliul guvernatorilor ridică obiecții în termen de zece zile lucrătoare.
În sfârșit, în conformitate cu articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul de bază privind MUS, sfera de aplicare a controlului administrativ intern se referă la conformitatea procedurală și de fond cu acest regulament a deciziilor adoptate de BCE în exercitarea competențelor pe care i le conferă regulamentul respectiv. Este adevărat că, în conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Decizia 2014/360, comitetul administrativ de control se limitează la examinarea motivelor pe care se bazează solicitantul, astfel cum sunt descrise în cererea de control. Cu toate acestea, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) din aceeași decizie, evaluarea Consiliului de supraveghere nu se limitează la motivele pe care se bazează solicitantul, astfel cum sunt prezentate în cererea de control, ci poate ține seama și de alte elemente în propunerea sa pentru un nou proiect de decizie.
Rezultă dintr‑o interpretare coroborată a dispozițiilor menționate la punctele 76-78 de mai sus că controlul administrativ intern al deciziilor adoptate de BCE în exercitarea competențelor sale în temeiul Regulamentului de bază privind MUS constă, în ansamblul său, într‑o reevaluare completă a cauzei, care nu se limitează la motivele invocate în sprijinul cererii de control. Această particularitate a procedurii de control administrativ se reflectă în faptul că, în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Decizia 2014/360, Consiliul de supraveghere, după ce ia în considerare avizul comitetului administrativ de control, care a fost instituit în scopul controlării deciziilor BCE în condiții sporite de independență și expertiză (a se vedea punctul 76 de mai sus), este el însuși investit cu o competență extinsă.
În acest context, articolul 24 alineatul (7) din Regulamentul de bază privind MUS prevede că procedura de control poate conduce la trei rezultate. Primul constă pur și simplu în abrogarea deciziei inițiale. Al doilea constă în înlocuirea deciziei inițiale cu o decizie identică. Al treilea constă în înlocuirea deciziei inițiale cu o decizie modificată.
Pentru motivele care vor fi prezentate la punctele 82-85 de mai jos, articolul 24 alineatul (7) din Regulamentul de bază privind MUS stabilește în sarcina BCE o obligație de a adopta în urma controlului o decizie care să retroactiveze de la momentul intrării în vigoare a deciziei inițiale, indiferent de rezultatul controlului menționat.
În special, în cazul în care Consiliul de supraveghere și Consiliul guvernatorilor consideră că decizia inițială în temeiul căreia a fost retrasă autorizația instituției de credit este valabilă, Consiliul guvernatorilor nu respinge pur și simplu pe fond cererea de control, ci, în conformitate cu articolul 24 alineatul (7) din Regulamentul de bază privind MUS, adoptă o decizie identică cu cea care face obiectul controlului menționat. Or, într‑o astfel de ipoteză, nu se poate concepe retragerea aceleiași autorizații a doua oară. Prin urmare, decizia care are un conținut identic cu decizia controlată poate să o înlocuiască pe aceasta din urmă numai cu efect retroactiv de la momentul în care a intrat în vigoare decizia care a făcut obiectul controlului.
Această interpretare, impusă de natura măsurilor în cauză, este valabilă și atunci când Consiliul de supraveghere și Consiliul guvernatorilor consideră că retragerea autorizației nu este justificată sau că deficiențele constatate pot fi remediate prin intermediul unor măsuri mai puțin restrictive. Astfel, într‑o asemenea ipoteză, actul de abrogare a retragerii autorizației sau de impunere a acestor măsuri trebuie să aibă în mod obligatoriu efect retroactiv, astfel încât să elimine
ex tunc
retragerea autorizației instituției de credit și, dacă este cazul, să o înlocuiască cu măsura considerată cea mai adecvată. În lipsa unui astfel de efect retroactiv, decizia pronunțată cu ocazia controlului și‑ar putea produce efectele numai cu condiția acordării unei noi autorizații, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 14 din Regulamentul de bază privind MUS.
Această apreciere este confirmată în mod indirect, dar necesar, de articolul 24 alineatul (8) din Regulamentul de bază privind MUS, precum și de articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2014/360, potrivit cărora cererea de control nu are efect suspensiv asupra aplicării deciziei contestate. Rezultă că înlocuirea deciziei controlate cu o decizie modificată trebuie să se facă cu efect retroactiv de la momentul în care decizia controlată a intrat în vigoare, în caz contrar decizia finală nu ar putea produce efect util.
Din analiza de mai sus rezultă de asemenea că înlocuirea deciziei inițiale cu o decizie identică sau modificată la finalul procedurii de control conduce la dispariția definitivă a deciziei inițiale din ordinea juridică.
În speță, pe de o parte, potrivit părții introductive a deciziei din 26 martie 2018, actul atacat în cauza T‑351/18, această decizie a intrat în vigoare la ora 23.00 în ziua notificării sale celei de a doua reclamante, în conformitate cu articolul 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE. Pe de altă parte, potrivit părții introductive a deciziei din 17 iulie 2018, și anume actul atacat în cauza T‑584/18, „decizia [din 26 martie 2018] se abrogă și se înlocuiește cu prezenta decizie începând cu ora 23.00 de la data la care a avut loc notificarea deciziei [din 26 martie 2018]”.
Decizia din 17 iulie 2018 a fost adoptată ca urmare a controlului administrativ al deciziei din 26 martie 2018 și are un conținut identic cu aceasta din urmă, în sensul articolului 24 alineatul (7) din Regulamentul de bază privind MUS.
Rezultă că, în temeiul deciziei din 17 iulie 2018, BCE a procedat, în conformitate cu cadrul juridic care guvernează procedura de control administrativ (a se vedea punctele 76-81 de mai sus) la înlocuirea deciziei din 26 martie 2018 cu efect retroactiv de la momentul la care aceasta din urmă a intrat în vigoare, și nu, astfel cum par să susțină reclamantele, la o simplă abrogare a acesteia din urmă pentru viitor.
Or, rămânerea fără obiect a litigiului se poate datora în special retragerii sau înlocuirii actului atacat pe parcursul judecății (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iunie 1961, Meroni și alții/Înalta Autoritate,
5/60, 7/60 și 8/60
,
EU:C:1961:10
, p. 211-213, Ordonanța din 17 septembrie 1997, Antillean Rice Mills/Comisia,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, punctele
și
, și Ordonanța din 12 ianuarie 2011, Terezakis/Comisia,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, punctul
).
Astfel, un act retras și înlocuit dispare complet și
ex tunc
din ordinea juridică a Uniunii, astfel încât o hotărâre de anulare a actului retras nu ar atrage consecințe juridice suplimentare față de consecințele retragerii (a se vedea în acest sens Ordonanța din 28 mai 1997, Proderec/Comisia,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, punctul
, Ordonanța din 6 decembrie 1999, Elder/Comisia,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, punctul
, și Ordonanța din 9 septembrie 2010, Phoenix‑Reisen și DRV/Comisia,
T‑120/09
, nepublicată,
EU:T:2010:381
, punctul
).
Rezultă că, în cazul în care actul atacat este retras, reclamantul nu își mai menține niciun interes în obținerea anulării acestuia și acțiunea împotriva acestui act devine lipsită de obiect, astfel încât nu mai este necesară pronunțarea unei hotărâri (Hotărârea din 1 iunie 1961, Meroni și alții/Înalta Autoritate,
5/60, 7/60 și 8/60
,
EU:C:1961:10
, p. 211-213, Ordonanța din 6 decembrie 1999, Elder/Comisia,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, punctele
și
, Ordonanța din 9 septembrie 2010, Phoenix‑Reisen și DRV/Comisia,
T‑120/09
, nepublicată,
EU:T:2010:381
, punctele
-
, și Ordonanța din 24 martie 2011, Internationaler Hilfsfonds/Comisia,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, punctele
,
și
).
Această concluzie este cu atât mai evidentă atunci când, precum în speță, actul atacat a fost înlocuit, cu efect retroactiv, cu un act identic, care nu ar fi afectat de eventuala anulare a primului act.
În plus, reclamantele nu se pot întemeia în mod valabil pe Ordonanța din 12 septembrie 2017, Fursin și alții/BCE (
T‑247/16
, nepublicată,
EU:T:2017:623
). Astfel, această ordonanță a fost anulată prin Hotărârea din 5 noiembrie 2019, BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții (
C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), fără ca dispariția interesului reclamanților de a exercita acțiunea, ca urmare a înlocuirii actului atacat cu efect retroactiv cu o nouă decizie cu conținut identic, adoptată în urma unui control administrativ, să fi făcut obiectul recursurilor.
În consecință, contrar celor susținute de reclamante, într‑un context juridic care organizează un control administrativ care conduce la adoptarea unor acte destinate să înlocuiască, cu efect retroactiv, actele care au făcut obiectul acestui control, interesele părților afectate sunt pe deplin protejate prin posibilitatea de a solicita anularea actului adoptat ca urmare a controlului în cauză, precum și repararea oricărui prejudiciu cauzat de adoptarea acestuia.
Rezultă că acțiunea în cauza T‑351/18 a devenit lipsită de obiect după introducerea acțiunii și că, în consecință, reclamantele și‑au pierdut interesul de a solicita anularea deciziei atacate în această cauză. Prin urmare, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la acțiune.
B.

Cu privire la admisibilitate în cauza T‑584/18
BCE, chiar dacă nu invocă în mod formal o excepție de inadmisibilitate, contestă, pe de o parte, admisibilitatea acțiunilor numai în măsura în care au fost introduse de prima reclamantă și, pe de altă parte, în cadrul cauzei T‑584/18, admisibilitatea celei de a doua reclamante în ceea ce privește al douăzeci și cincilea motiv prin care se solicită anularea deciziei privind cheltuielile aferente procedurii de control. Comisia susține această poziție.
În primul rând, reclamantele susțin că prima reclamantă are calitatea procesuală pentru a contesta deciziile din 26 martie și din 17 iulie 2018, în calitate de acționar principal al celei de a doua reclamante, cu 85 % din drepturile de vot, invocând Ordonanța din 12 septembrie 2017, Fursin și alții/BCE (
T‑247/16
, nepublicată,
EU:T:2017:623
).
Pe de altă parte, reclamantele consideră că, în măsura în care BCE admite admisibilitatea primei reclamante în ceea ce privește cererea de anulare a deciziei privind cheltuielile, întrucât această cerere se întemeiază pe nelegalitatea deciziilor din 26 martie și din 17 iulie 2018, nu se poate exclude calitatea procesuală activă împotriva deciziei privind cheltuielile. În continuare, acestea enumeră celelalte interese distincte ale primei reclamante, precum în special interesul de a evita lichidarea silită, interesul legat de posibilitatea de a vinde banca unui alt investitor, interesul pentru propria reputație distinctă de cea a băncii, în plus față de impactul financiar pe care retragerea autorizației îl produce asupra sa, care este distinct de cel produs asupra băncii.
1.

Cu privire la admisibilitatea cererii de anulare a deciziei din 17 iulie 2018
În primul rând, trebuie să se constate că cea de a doua reclamantă poate introduce cererea de anulare a deciziei din 17 iulie 2018. Astfel, reclamanta menționată este titularul autorizației retrase și destinatarul acestei decizii. În plus, fostul director general al celei de a doua reclamante a acordat un mandat
ad litem
reprezentanților, fără ca validitatea sa să fie repusă în discuție de lichidatorii acesteia. Pe de altă parte, BCE nu contestă admisibilitatea cererii de anulare a deciziei menționate, în măsura în care a fost introdusă de această reclamantă.
În al doilea rând, în ceea ce privește prima reclamantă, trebuie amintit că Curtea a statuat că acționarii unei instituții de credit nu aveau dreptul de a introduce o acțiune împotriva unei decizii a BCE de retragere a autorizației, în măsura în care o astfel de decizie nu îi privea direct. Pe de o parte, Curtea a considerat că, în urma retragerii autorizației, instituția de credit nu mai era în măsură să își continue activitatea și, în consecință, capacitatea sa de a distribui dividende era echivocă, dar că acest efect negativ al retragerii avea un caracter economic, în timp ce dreptul acționarilor de a primi dividende, precum și dreptul lor de a participa la gestionarea societății nu era afectat de decizia de retragere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 noiembrie 2019, BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții,
C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punctul
). Pe de altă parte, aceasta a considerat că, deși lichidarea afectează în mod direct dreptul acționarilor de a participa la gestionarea societății, aceasta nu constituia punerea în aplicare pur automată și decurgând numai din reglementarea Uniunii a deciziei din 17 iulie 2018 în sensul jurisprudenței aplicabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 noiembrie 2019, BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții,
C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punctele
și
).
Prin urmare, cererea de anulare a deciziei din 17 iulie 2018 este admisibilă numai în ce o privește pe cea de a doua reclamantă.
2.

Cu privire la admisibilitatea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile
În ceea ce privește admisibilitatea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile, trebuie afirmat că prima reclamantă are dreptul să formuleze o astfel de cerere de anulare, întrucât este singura destinatară a acestei decizii care îi impune obligația de a plăti cheltuielile aferente procedurii de control pe care a inițiat‑o și la care numai aceasta a participat. Pe de altă parte, BCE nu contestă admisibilitatea cererii de anulare menționate, în măsura în care a fost introdusă de această reclamantă.
În schimb, cea de a doua reclamantă, care a ales să nu formuleze o cerere de control în fața comitetului administrativ de control, chiar dacă avea acest drept, nu are niciun interes să introducă o acțiune în anulare împotriva deciziei privind cheltuielile, întrucât această decizie nu produce niciun efect în ceea ce o privește. Pe de altă parte, reclamanta nu este destinatarul acestei decizii și nu se poate considera că o privea direct și individual.
În consecință, cererea de anulare a deciziei privind cheltuielile de judecată este admisibilă numai în ce privește prima reclamantă.
C.

Cu privire la fond
În susținerea acțiunii introduse în cauza T‑584/18, reclamantele au invocat 25 de motive: primul-al douăzeci și patrulea motiv în susținerea cererii de anulare a deciziei din 17 iulie 2018 și al douăzeci și cincilea motiv, întemeiat pe nelegalitatea deciziei din 17 iulie 2018, în susținerea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile. Aceste motive trebuie grupate, având în vedere fondul și natura lor, după cum urmează:
–
primul, al doilea, al paisprezecelea, al cincisprezecelea și al nouăsprezecelea motiv, întemeiate pe faptul că BCE nu avea competența de a adopta o decizie privind retragerea autorizației și lichidarea, de a evalua aspectele legate de spălarea banilor și finanțarea terorismului, de a refuza autolichidarea și de a refuza posibilitatea unei vânzări a celei de a doua reclamante către alți investitori potențiali; în același grup de motive se poate înscrie și al nouăsprezecelea motiv, întemeiat pe un abuz de putere, în măsura în care argumentele invocate în susținerea acestui motiv se confundă cu cele invocate în cadrul celorlalte motive menționate mai sus referitoare la lipsa de competență a BCE;
–
al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligațiilor de diligență și de imparțialitate în cadrul evaluării efectuate de BCE;
–
al patrulea și al cincilea motiv, întemeiate pe erori de apreciere sau pe neluarea în considerare a anumitor aspecte relevante ale cauzei;
–
al șaselea, al doisprezecelea și al optsprezecelea motiv, întemeiate pe o eroare de apreciere, în măsura în care BCE s‑a bazat în mod eronat pe încălcarea preceptului FSA și pe încălcarea principiului securității juridice;
–
motivele al șaptelea‑al unsprezecelea, motivele al treisprezecelea‑al cincisprezecelea și al șaptesprezecelea motiv, întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității;
–
al șaisprezecelea și al optsprezecelea motiv, întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării, protecției încrederii legitime și securității juridice;
–
motivele al douăzecilea‑al douăzeci și doilea, întemeiate pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură și, respectiv, a dreptului de a fi ascultat, a dreptului la apărare și a obligației de motivare;
–
al douăzeci și treilea și al douăzeci și patrulea motiv, întemeiate în special pe încălcarea dreptului de acces la dosar al celei de a doua reclamante și a drepturilor acționarilor în cadrul procedurii de control;
–
al douăzeci și cincilea motiv, invocat în susținerea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile, întemeiat pe nelegalitatea deciziei din 17 iulie 2018.
1.

Cu privire la primul, al doilea, al paisprezecelea, al cincisprezecelea și al nouăsprezecelea motiv
În primul rând, în cadrul primului, al celui de al paisprezecelea și al celui de al cincisprezecelea motiv, reclamantele susțin că BCE și‑a depășit atribuțiile prin faptul că nu le‑a oferit posibilitatea de a efectua autolichidarea celei de a doua reclamante, astfel cum ar reieși de la punctul 3.3 2 litera (b) punctul (i) din decizia din 17 iulie 2018, în timp ce, în conformitate cu repartizarea de bază a responsabilităților între ANC și BCE în cadrul Mecanismului unic de supraveghere (MUS) și al Mecanismului unic de rezoluție (denumit în continuare „MUR”), BCE nu are nicio competență în acest sens. Același lucru ar fi valabil și în cazul refuzului BCE de a permite vânzarea reclamantei menționate unui alt potențial investitor interesat, astfel cum rezultă de la punctul 3.3.2 litera (b) punctul (ii) din această decizie.
În al doilea rând, BCE nu ar fi avut competența de a adopta o decizie de retragere a autorizației, întrucât FSA adoptase deja decizia FOLTF la 7 februarie 2018, care stabilea dacă instituția de credit „se afla sau era susceptibilă de a se afla într‑o situație de dificultate”, exercitându‑și astfel opțiunea între măsura de rezoluție și retragerea autorizației, opțiune pentru care FSA avea competență exclusivă. Reclamantele contestă de asemenea afirmația BCE potrivit căreia decizia menționată ar fi irelevantă și confidențială și, prin urmare, nu ar trebui comunicată instituției de credit.
Pe de altă parte, reclamantele resping argumentul BCE potrivit căruia nu a existat o cerere oficială de autolichidare din partea celei de a doua reclamante. Potrivit acestora, BCE a refuzat în decizia din 17 iulie 2018, indiferent de o astfel de cerere, să autorizeze respectiva autolichidare, în condițiile în care aceasta ar fi putut invita reclamantele să depună o astfel de cerere sau ar fi putut invita FSA să ia o decizie în această privință. Astfel, unicul obstacol în calea unei astfel de autolichidări ar fi fost preferința negativă exprimată de BCE. Noul regim „MUS‑MUR” ar fi introdus un sistem de intervenție timpurie care ar avea loc înainte de situația efectivă de dificultate a unei bănci, prin care ANC de rezoluție ar avea posibilitatea de a analiza dacă o instituție de credit se află sau este susceptibilă de a se afla în dificultate și de a verifica dacă sunt disponibile alte soluții de supraveghere înainte de a lua în considerare dacă măsurile de rezoluție sunt în interesul public. În opinia reclamantelor, în cazul în care respectivele ANC ar considera că nu acesta este situația, întrucât insolvența băncii nu ar constitui o problemă sistemică, analiza s‑ar încheia în ceea ce privește regimul de rezoluție. În continuare, aceste ANC ar trebui să stabilească dacă entitatea care este susceptibilă de a se afla în dificultate se va afla în mod efectiv în dificultate. În acest caz, situația de dificultate, și anume insolvența, ar putea fi remediată în mod adecvat prin intermediul procedurii naționale de insolvență. Ar rezulta de aici că niciodată nu ar putea avea loc o lichidare obligatorie. Pe de altă parte, acest sistem nu ar afecta posibilitatea unei autolichidări, care ar fi recunoscută de orice legislație națională, cu condiția ca societatea în cauză să fie solvabilă.
În al treilea rând, reclamantele susțin că BCE nu avea competența să adopte decizia din 17 iulie 2018, întrucât aceasta din urmă se întemeia exclusiv pe presupuse încălcări în materie de CSB/FT, un domeniu în care BCE nu are nicio competență. Retragerea autorizației în speță nu ar fi justificată din motive prudențiale, ci ar fi servit numai pentru a satisface interesul FSA și al BCE privind o publicitate facilă.
În al patrulea rând, în cadrul celui de al doilea și, implicit, al celui de al treilea motiv, reclamantele reproșează BCE faptul că nu a analizat aspectele care au stat la baza deciziei din 17 iulie 2018 în materie de CSB/FT și nici nu a verificat evaluările făcute de FSA. BCE nu poate fi responsabilă pentru stabilitatea instituțiilor de credit și să excludă în mod artificial din evaluarea sa domenii întregi care ar reprezenta surse de risc. Pe de altă parte, orice deficiență a deciziei menționate, datorată proiectului redactat de FSA, ar trebui să poată fi invocată într‑o acțiune în anularea acestei decizii.
În plus, obiectivul de restabilire a legalității, urmărit de BCE în decizia din 17 iulie 2018, nu ar fi un obiectiv legitim al retragerii autorizației, întrucât autorizația ar putea fi retrasă numai în vederea atingerii unor obiective prudențiale. Cu toate acestea, întrucât ar fi teoretic posibil ca aspectele în materie de CSB/FT să fie relevante pentru o retragere a autorizației, în măsura în care aceste aspecte ar genera riscuri prudențiale, repartizarea responsabilităților între ANC și BCE, pe de o parte, și principiul proporționalității, pe de altă parte, ar presupune că a fost mai întâi epuizat întregul arsenal de măsuri în domeniul respectiv (amenzi, interdicția de a desfășura anumite tipuri de activități, urmărire penală).
BCE, susținută de Comisie, contestă argumentele reclamantelor.
Trebuie remarcat că, în cadrul prezentului grup de motive, reclamantele invocă în esență două motive, întemeiate, primul, pe necompetența BCE de a adopta decizia din 17 iulie 2018 și, al doilea, pe un abuz de putere. Înainte de a le analiza, Tribunalul consideră că este oportun să reamintească repartizarea competențelor între BCE și ANC.
a)

Cu privire la repartizarea competențelor între BCE și ANC ale statelor membre participante în cadrul MUS în ceea ce privește retragerea autorizației pentru încălcări ale normelor în materie de CSB/FT
În primul rând, din considerentele (15) și (28) ale Regulamentul de bază privind MUS rezultă că atribuțiile care nu sunt conferite BCE rămân în competența ANC.
În special, considerentul (28) al Regulamentului de bază privind MUS enumeră, printre „[a]tribuțiile de supraveghere care nu sunt conferite BCE” și care ar trebui să rămână în competența autorităților naționale, „preveni[rea] utilizarea sistemului financiar în scopul spălării banilor și al finanțării terorismului și […] asigura[rea] protecți[ei] consumatorilor”.
Cu toate acestea, articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul de bază privind MUS prevede că „[î]n cadrul articolului 6 […] BCE deține competența exclusivă să exercite, în scopuri de supraveghere prudențială, următoarele atribuții în legătură cu toate instituțiile de credit cu sediile în statele membre participante”. Urmează o listă de nouă atribuții, inclusiv autorizarea și retragerea autorizațiilor instituțiilor de credit. Astfel, în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament, competența de a retrage autorizația este rezervată exclusiv BCE.
În conformitate cu articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul de bază privind MUS, „[î]n scopul îndeplinirii atribuțiilor care îi sunt conferite în temeiul [acestui] regulament și în vederea realizării obiectivului de a asigura standarde ridicate de supraveghere, BCE aplică integral dreptul relevant al Uniunii și, în cazul în care acesta cuprinde directive, legislația națională care transpune respectivele directive. În cazul în care legislația relevantă a Uniunii constă în regulamente și acolo unde, în prezent, respectivele regulamente acordă în mod explicit opțiuni pentru statele membre, BCE aplică și legislația națională de exercitare a acestor opțiuni”.
Articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind MUS prevede că „[a]tât BCE, cât și [ANC] sunt supuse obligației de a coopera cu bună‑credință, precum și obligației de a face schimb de informații”.
Din articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul de bază privind MUS rezultă că, în ceea ce privește atribuțiile stabilite la articolul 4, cu excepția alineatului (1) literele (a) și (c) din regulamentul menționat, BCE și ANC au competențele prevăzute la alineatele (5) și, respectiv, (6) din articolul respectiv. În temeiul alineatului (6) al aceluiași articol, ANC exercită supravegherea directă asupra instituțiilor de credit mai puțin semnificative, în conformitate cu criteriile prevăzute la alineatul respectiv, și informează BCE, în conformitate cu cadrul stabilit la alineatul (7) din același articol, cu privire la măsurile adoptate în temeiul alineatului (6) și coordonează îndeaproape măsurile respective cu BCE.
Cu toate acestea, rezultă din articolul 6 alineatul (5) literele (b)-(d) din Regulamentul de bază privind MUS că, în primul rând, „atunci când este necesar pentru a asigura aplicarea consecventă a unor standarde înalte de supraveghere, BCE poate, în orice moment și din inițiativă proprie, după consultarea autorităților naționale competente sau la solicitarea unei autorități naționale competente, să decidă să exercite în mod direct toate competențele relevante în legătură cu una sau mai multe instituții de credit menționate la alineatul (4)”, în al doilea rând, BCE monitorizează funcționarea sistemului, pe baza responsabilităților și procedurilor stabilite la acest articol, și, în al treilea rând, aceasta poate oricând să facă uz de prerogativele menționate la articolele 10-13 din regulamentul menționat în ceea ce privește prerogativele de investigare pe care BCE le poate exercita direct.
Articolul 6 alineatul (7) din Regulamentul de bază privind MUS prevede că BCE adoptă și publică cadrul de organizare a modalităților practice de punere în aplicare a acestui articol, care constituie temeiul juridic pentru adoptarea Regulamentului‑cadru privind MUS.
Articolul 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS prevede:
„Sub rezerva alineatului (6), BCE poate retrage autorizația în cazurile prevăzute în dreptul relevant al Uniunii, din proprie inițiativă, în urma consultărilor cu [ANC] din statul membru participant în care își are sediul instituția de credit, sau la propunerea acelei [ANC]. Consultările respective asigură în special că, înaintea luării de decizii cu privire la retragere, BCE acordă suficient timp autorităților naționale pentru a decide asupra măsurilor de remediere necesare, inclusiv asupra eventualelor măsuri de rezoluție, și ține seama de acestea.
Atunci când [ANC] care a propus autorizarea în conformitate cu alineatul (1) consideră că autorizația trebuie retrasă în conformitate cu dreptul național relevant, aceasta înaintează o propunere BCE în acest sens. În acest caz, BCE ia o decizie în legătură cu retragerea propusă, ținând cont pe deplin de motivarea propunerii de retragere prezentată de [ANC].”
Articolul 14 alineatul (6) din Regulamentul de bază privind MUS prevede că, „[î]n măsura în care autoritățile naționale își păstrează prerogativa de rezoluție a instituțiilor de credit, în cazurile în care consideră că retragerea autorizației ar aduce atingere punerii în aplicare adecvate sau acțiunilor necesare pentru rezoluție sau pentru menținerea stabilității financiare, acestea își notifică obiecția în mod corespunzător către BCE, explicând în detaliu prejudiciul pe care o retragere l‑ar genera în sensul respectiv”, că, „[î]n aceste cazuri, BCE se abține de la a proceda la retragere pentru o perioadă convenită împreună cu autoritățile naționale”, și că „BCE poate decide să extindă respectiva perioadă dacă este de părere că s‑au înregistrat suficiente progrese. Cu toate acestea, dacă BCE determină printr‑o decizie motivată că autoritățile naționale nu au pus în aplicare acțiuni corespunzătoare pentru menținerea stabilității financiare, retragerea autorizațiilor se aplică imediat”.
Articolul 80 din Regulamentul‑cadru privind MUS, intitulat „Propunerea ANC de a retrage o autorizație”, are următorul conținut:
„(1)   În cazul în care ANC relevantă consideră că autorizația unei instituții de credit ar trebui retrasă în întregime sau parțial în conformitate cu legislația națională sau a Uniunii relevantă, inclusiv o retragere la solicitarea instituției de credit, aceasta transmite BCE un proiect de decizie prin care propune retragerea unei autorizații (denumită în continuare «proiect de decizie de retragere»), împreună cu orice documente justificative relevante.
(2)   ANC se coordonează cu autoritatea națională competentă pentru rezoluția instituțiilor de credit (denumită în continuare «autoritate națională de rezoluție») în ceea ce privește orice proiect de decizie de retragere cu relevanță pentru autoritatea națională de rezoluție.”
În conformitate cu articolul 81 din Regulamentul‑cadru privind MUS:
„(1)   BCE evaluează fără întârzieri nejustificate proiectul de decizie de retragere. În special, aceasta ține seama de motivele de urgență invocate de ANC.
(2)   Dreptul de a fi audiat prevăzut la articolul 31 este aplicabil.”
Articolul 83 din Regulamentul‑cadru privind MUS prevede:
„(1)   BCE ia o decizie privind retragerea unei autorizații fără întârzieri nejustificate. În acest sens, poate accepta sau respinge proiectul relevant de decizie de retragere.
(2)   În luarea deciziei, BCE ține cont de toate aspectele următoare: (a) propria evaluare a circumstanțelor care justifică retragerea; (b) dacă este cazul, proiectul ANC de decizie de retragere; (c) consultarea cu ANC relevantă și, atunci când ANC nu este autoritatea națională de rezoluție, autoritatea națională de rezoluție (împreună cu ANC, «autorități naționale»); (d) orice observații transmise de instituția de credit în conformitate cu articolul 81 alineatul (2) și articolul 82 alineatul (3).
(3)   De asemenea, BCE adoptă o decizie în cazurile descrise la articolul 84 în cazul în care autoritatea națională de rezoluție relevantă nu obiectează față de retragerea autorizației sau BCE stabilește că acțiunile corespunzătoare necesare pentru menținerea stabilității financiare nu au fost puse în aplicare de autoritățile naționale.”
Articolul 84 din Regulamentul‑cadru privind MUS prevede:
„(1)   În cazul în care autoritatea națională de rezoluție notifică obiecția sa față de intenția BCE de a retrage o autorizație, BCE și autoritatea națională de rezoluție stabilesc de comun acord un interval în care BCE se abține de la a proceda la retragerea autorizației. BCE informează ANC imediat după inițierea contactului cu autoritatea națională de rezoluție în vederea ajungerii la acest acord.
(2)   După expirarea perioadei de timp convenite, BCE analizează dacă urmărește să procedeze la retragerea autorizației sau să prelungească intervalul convenit în conformitate cu articolul 14 alineatul (6) din Regulamentul privind MUS, ținând seama de orice progrese făcute. BCE se consultă atât cu ANC relevantă, cât și cu autoritatea națională de rezoluție, dacă este diferită de ANC. ANC informează BCE cu privire la măsurile luate de aceste autorități și cu propria evaluare a consecințelor unei retrageri.
(3)   În cazul în care autoritatea națională de rezoluție nu obiectează față de retragerea unei autorizații sau BCE stabilește că autoritățile naționale nu au pus în aplicare măsurile corespunzătoare pentru menținerea stabilității financiare, se aplică articolul 83.”
Articolul 18 din Directiva 2013/36, care stabilește cazurile în care ANC pot propune retragerea autorizației în ceea ce privește instituțiile mai puțin semnificative, are următorul cuprins:
„Autoritățile competente pot retrage autorizația acordată unei instituții de credit în cazul în care instituția de credit:
[…]
(e)
se încadrează în una dintre situațiile pentru care dreptul intern prevede retragerea autorizației sau
(f)
comite una dintre încălcările menționate la articolul 67 alineatul (1).”
Articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2013/36 prevede:
„Prezentul articol se aplică cel puțin în oricare dintre situațiile următoare:
[…]
(d)
o instituție nu aplică măsurile în materie de guvernanță cerute de autoritățile competente, în conformitate cu dispozițiile naționale de transpunere a articolului 74;
(e)
o instituție nu transmite autorităților competente informații sau furnizează informații incomplete sau inexacte privind respectarea obligației îndeplinirii cerințelor de fonduri proprii prevăzute la articolul 92 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 [al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 (
JO 2013, L 176, p. 1
)], încălcând articolul 99 alineatul (1) primul paragraf din regulamentul menționat;
[…]
(o)
o instituție este găsită vinovată de o încălcare gravă a dispozițiilor naționale adoptate în temeiul Directivei 2005/60/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 26 octombrie 2005 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului (
JO 2005, L 309, p. 15
, Ediție specială, 09/vol. 2, p. 214)];
[…]”
Articolul 74 alineatul (1) din Directiva 2013/36 prevede că „[i]nstituțiile aplică măsuri solide în materie de guvernanță, care includ o structură organizatorică clară cu linii de responsabilitate bine definite, transparente și coerente, procese eficace de identificare, gestionare, monitorizare și raportare a riscurilor la care sunt sau pot fi expuse, mecanisme adecvate de control intern, inclusiv proceduri administrative și contabile riguroase, precum și politici și practici de remunerare care să promoveze și să fie în concordanță cu o gestionare adecvată și eficace a riscurilor”.
Din dispozițiile amintite la punctele 115-118 de mai sus rezultă că MUS centralizează funcțiile prudențiale la nivelul BCE, prevăzând în același timp o punere în aplicare descentralizată de către ANC ale statelor membre participante, sub supravegherea BCE, cu care acestea cooperează și pe care o asistă. Astfel, în cadrul MUS, pe de o parte, BCE exercită anumite competențe exclusive: supravegherea prudențială „directă” a instituțiilor de credit semnificative și competențele care îi sunt rezervate prin articolul 4 din Regulamentul de bază privind MUS în ceea ce privește toate instituțiile, indiferent de caracterul semnificativ al acestora. Pe de altă parte, supravegherea prudențială a instituțiilor mai puțin semnificative este exercitată în mod descentralizat de către ANC menționate și este încadrată și supravegheată, în ultimă instanță, de BCE, care este responsabilă pentru asigurarea bunei funcționări și a eficacității sistemului de supraveghere prudențială și pentru aplicarea coerentă și uniformă a normelor prudențiale în toate statele membre participante. BCE exercită o supraveghere „indirectă” asupra instituțiilor mai puțin semnificative, în cadrul căreia aceste ANC oferă cooperare și asistență BCE. În plus, aceleași ANC rămân competente pentru aspectele care nu sunt reglementate de Regulamentul de bază privind MUS: protecția consumatorilor, piețele instrumentelor financiare, CSB/FT, lupta împotriva corupției.
În special, în cadrul acestui MUS, rezultă din economia articolului 6 alineatele (4)-(6) din Regulamentul de bază privind MUS o diferențiere între supravegherea prudențială a entităților „semnificative” și cea a entităților „mai puțin semnificative”, în ceea ce privește șapte dintre cele nouă atribuții enumerate la articolul 4 alineatul (1) din regulamentul menționat.
Rezultă, în primul rând, că supravegherea prudențială a entităților „semnificative” este responsabilitatea exclusivă a BCE. Același lucru este valabil și pentru supravegherea prudențială a entităților „mai puțin semnificative”, în ceea ce privește atribuția enumerată la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul de bază privind MUS referitoare la autorizarea și retragerea autorizațiilor instituțiilor de credit.
În al doilea rând, în ceea ce privește entitățile „mai puțin semnificative” și referitor la celelalte atribuții prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul de bază privind MUS, rezultă din interpretarea coroborată a articolului 6 alineatele (5) și (6) din regulamentul menționat că punerea în aplicare a acestora este conferită, sub supravegherea BCE, ANC ale statelor membre participante, care exercită astfel supravegherea prudențială directă a entităților menționate.
Astfel, Tribunalul a reținut că reiese din examinarea interacțiunii care există între dispozițiile articolului 4 alineatul (1) și cele ale articolului 6 din Regulamentul de bază privind MUS, astfel cum sunt precizate la punctele 116-121 de mai sus, că logica legăturii dintre acestea constă în a permite ca competențele exclusive delegate BCE să poată fi puse în aplicare într‑un cadru descentralizat, mai degrabă decât să se organizeze o repartizare a competențelor între BCE și ANC ale statelor membre participante în exercitarea atribuțiilor avute în vedere la articolul 4 alineatul (1) din acest regulament. Această constatare este sprijinită de lectura considerentelor regulamentului menționat. Pe de o parte, reiese din considerentele (15) și (28) ale aceluiași regulament că doar atribuțiile conferite expres BCE sunt înlăturate din competența statelor membre și că supravegherea prudențială a instituțiilor financiare pentru alte motive decât cele enumerate la articolul 4 alineatul (1) din regulamentul menționat rămâne în continuare în competența statelor membre. Rezultă în mod necesar că repartizarea competențelor între BCE și ANC menționate a fost efectuată la momentul definirii atribuțiilor conferite BCE de articolul 4 alineatul (1) din regulamentul în cauză. Pe de altă parte, trebuie arătat că, deși considerentul (28) al Regulamentului de bază privind MUS furnizează o listă de atribuții de supraveghere care trebuie să rămână în competența autorităților naționale, acesta nu include niciuna dintre atribuțiile enumerate la articolul 4 alineatul (1) din acest regulament. Mai mult, considerentul menționat nu prezintă supravegherea directă a entităților mai puțin semnificative ca reprezentând exercitarea unei competențe care aparține autorităților naționale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctele
-
).
În al treilea rând, în cadrul MUS alcătuit din BCE și din ANC ale statelor membre participante, pe de o parte, rezultă din economia articolului 6 alineatele (2) și (3) din Regulamentul de bază privind MUS că atât BCE, cât și ANC menționate sunt supuse obligației de a coopera cu bună‑credință, precum și obligației de a face schimb de informații. În special, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) al doilea paragraf din regulamentul menționat, „[ANC] furnizează BCE în special toate informațiile necesare în scopul de a îndeplini atribuțiile conferite BCE”. În plus, în temeiul alineatului (3) al articolului respectiv, ANC menționate sunt responsabile să sprijine BCE în ceea ce privește pregătirea și punerea în aplicare a oricăror acte referitoare la atribuțiile prevăzute la articolul 4 din acest regulament privind toate instituțiile de credit, inclusiv să acorde sprijin în activitățile de verificare.
Astfel, s‑a statuat că supravegherea instituțiilor calificate ca „mai puțin semnificative” era menționată în considerentele (38)-(40) ale Regulamentului de bază privind MUS, și anume imediat după considerentul (37) al aceluiași regulament, care subliniază că „[ANC] ar trebui să aibă responsabilitatea de a sprijini BCE în pregătirea și în punerea în aplicare a oricăror acte referitoare la exercitarea atribuțiilor de supraveghere ale BCE” și că „[a]ceasta ar trebui să includă mai ales evaluările curente ale situației unei instituții de credit și verificările la fața locului aferente”. Această succesiune a considerentelor regulamentului menționat urmărește să implice că supravegherea prudențială directă exercitată de ANC în cadrul MUS a fost avută în vedere de Consiliul Uniunii Europene ca o modalitate de asistență a BCE, mai degrabă decât ca exercitarea unei competențe autonome (Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
).
Pe de altă parte, exercitarea supravegherii prudențiale directe de către ANC este încadrată de BCE, care are, în conformitate cu articolul 6 alineatul (5) literele (a) și (b) din Regulamentul de bază privind MUS, competența, pe de o parte, de a emite „regulamente, orientări sau instrucțiuni de ordin general pentru [ANC menționate], în conformitate cu care [ANC] desfășoară atribuțiile prevăzute la articolul 4” din regulamentul respectiv, și, în al doilea rând, să decidă „să exercite în mod direct toate competențele relevante în legătură cu una sau mai multe instituții de credit”. Pe de altă parte, această încadrare de către BCE a supravegherii directe exercitate de ANC include de asemenea, pe de o parte, competențele de monitorizare prevăzute la articolul 6 alineatul (5) litera (c) din acest regulament, care face trimitere la alineatul (7) litera (c) din articolul menționat, și, pe de altă parte, competențele de supraveghere și prerogativele de investigare prevăzute la articolele 10-13 din regulamentul în cauză, pe care BCE poate decide să le exercite în mod direct în ceea ce privește instituțiile de credit mai puțin semnificative, în temeiul articolului 4 alineatul (6) litera (d) din același regulament.
Astfel, trebuie arătat că BCE rămâne titulara unor prerogative importante chiar în cazurile în care ANC își exercită atribuțiile de supraveghere avute în vedere la articolul 4 alineatul (1) literele (b) și (d)-(i) din Regulamentul de bază privind MUS și că existența unor asemenea prerogative relevă caracterul subordonat al intervenției autorităților naționale atunci când acestea pun în aplicare atribuțiile menționate (Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
).
În al patrulea rând, în ceea ce privește în special retragerea autorizației unei instituții de credit, prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul de bază privind MUS, cooperarea dintre BCE și ANC este exprimată, în conformitate cu articolul 14 alineatul (5) din regulamentul menționat, pe de o parte, prin obligația de consultare a acestor ANC în cazul în care BCE retrage autorizația din proprie inițiativă și, pe de altă parte, prin posibilitatea ca aceste autorități să propună BCE o astfel de retragere.
În cazul în care o ANC propune retragerea autorizației în temeiul articolului 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS, BCE, în conformitate cu al doilea paragraf al acestei dispoziții și cu articolul 83 alineatul (2) din Regulamentul‑cadru privind MUS, trebuie să țină cont pe deplin de motivarea propunerii de retragere prezentată de această ANC, de consultările cu aceasta din urmă și, dacă este cazul, cu autoritatea națională de rezoluție, precum și de observațiile instituției de credit în cauză. De asemenea, aceasta trebuie să efectueze propria evaluare a existenței circumstanțelor care justifică retragerea și, prin urmare, să decidă dacă acceptă sau respinge proiectul ANC de decizie de retragere a autorizației.
În al cincilea rând, trebuie subliniat faptul că rezultă din considerentele (28) și (29) ale Regulamentului de bază privind MUS că atribuția de a preveni utilizarea sistemului financiar în scopul spălării banilor și al finanțării terorismului rămâne o responsabilitate națională și că BCE are obligația de a coopera cu autoritățile naționale în această privință.
În al șaselea rând, în ceea ce privește legătura dintre CSB/FT și supravegherea prudențială, trebuie constatat că, printre circumstanțele care justifică retragerea autorizației bancare, pe de o parte, articolul 18 litera (f) din Directiva 2013/36 face trimitere la încălcările menționate la articolul 67 alineatul (1) din această directivă, printre care se numără încălcările grave ale dispozițiilor naționale adoptate în temeiul Directivei 2005/60 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului. Pe de altă parte, articolul 18 litera (e) din directiva menționată menționează celelalte cazuri de retragere a autorizației prevăzute de dreptul național.
În această privință, trebuie subliniat faptul că, deși articolul 18 din Directiva 2013/36 se referă la competența ANC de a retrage autorizația, având în vedere repartizarea sarcinilor între ANC menționate și BCE, prevăzută la articolul 4 din Regulamentul de bază privind MUS, în special faptul că competența de retragere a autorizației a devenit o competență exclusivă a BCE, pe care aceasta din urmă o poate exercita, în temeiul articolului 14 alineatul (5) din regulamentul menționat, pe baza unei propuneri din partea ANC, articolul 18 din această directivă trebuie interpretat ca referindu‑se la competența de a propune retragerea autorizației, care rămâne în sarcina ANC.
În al șaptelea rând, în ceea ce privește interacțiunile dintre MUS și MUR, rezultă din considerentul (11) al Regulamentului (UE) nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2014 de stabilire a unor norme uniforme și a unei proceduri uniforme de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții în cadrul unui mecanism unic de rezoluție și al unui fond unic de rezoluție și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 (
JO 2014, L 255, p. 1
, denumit în continuare „Regulamentul privind MUR”), că supravegherea și rezoluția sunt două aspecte complementare în cadrul Uniunii bancare europene și, prin urmare, acestea nu sunt, în principiu, alternative.
Astfel, trebuie arătat că obiectivele MUS și MUR sunt diferite. Astfel cum se reamintește în considerentul (7) din Regulamentul privind MUR, MUS urmărește garantarea unei politici referitoare la supravegherea prudențială a instituțiilor de credit la nivel european și punerea în aplicare în mod coerent și eficace a acesteia în toate statele membre din zona euro și în acele state membre care nu fac parte din zona euro, însă aleg să participe la MUS. Acesta vizează de asemenea supravegherea macroprudențială și, în ultimă instanță, stabilitatea financiară a Uniunii. În schimb, sarcina esențială a MUR este gestionarea situațiilor de criză care deja s‑au concretizat, crearea unor mecanisme de rezoluție mai eficace pentru a preveni propagarea daunelor provocate de intrarea în dificultate a băncilor, în conformitate cu norme uniforme și o procedură uniformă, astfel cum reiese din cuprinsul considerentelor (6) și (8) și al articolului 1 din regulamentul menționat. Astfel, deși ambele sisteme colaborează în vederea atingerii obiectivului final de soliditate și stabilitate a sistemului financiar al Uniunii, MUS acționează pentru prevenirea crizelor, în timp ce MUR acționează pentru rezoluția crizelor.
În al optulea rând, declarațiile privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o instituție de credit care pot fi emise de BCE sau de Comitetul unic de rezoluție (denumit în continuare „comitetul”), în cazul instituțiilor de credit semnificative, sau de ANC sau de autoritățile naționale de rezoluție în cazul instituțiilor de credit mai puțin semnificative, astfel cum se prevede la articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul privind MUR, sunt acte pregătitoare care precedă, dar nu conduc neapărat la adoptarea unei scheme de rezoluție. Adoptarea unei scheme de rezoluție este de competența exclusivă a comitetului sau a autorităților naționale de rezoluție, în funcție de importanța instituției de credit.
În plus, evaluările situației de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o instituție de credit nu sunt în niciun caz decizii formale cu privire la neîndeplinirea de către aceasta a obligațiilor legale, ci acte pregătitoare care nu modifică situația juridică a instituției de credit în cauză. Astfel, aceste acte prezintă o evaluare a faptelor de către BCE (sau de către ANC) din perspectiva situație de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția respectivă, care nu este nicidecum obligatorie, ci constituie baza adoptării de către Comitetul unic de rezoluție (sau de către autoritatea națională de rezoluție) a schemelor de rezoluție sau a deciziilor prin care se stabilește că o rezoluție nu este în interes public (a se vedea în acest sens Ordonanța din 6 mai 2019, ABLV Bank/BCE,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, punctele
,
și
).
Astfel, rezultă din cuprinsul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul privind MUR că o astfel de schemă este adoptată numai dacă sunt îndeplinite anumite condiții. În special, nu numai că instituția de credit trebuie să se afle sau să fie susceptibilă de a se afla într‑o situație de dificultate, dar nu trebuie să existe nicio perspectivă rezonabilă ca eventuale măsuri alternative din sectorul privat sau măsuri de supraveghere să împiedice intrarea acesteia în dificultate în timp util. În plus, o măsură de rezoluție trebuie să fie necesară în interes public.
În acest sens, potrivit jurisprudenței, în conformitate cu considerentul (26) al Regulamentului privind MUR, deși BCE (și prin analogie ANC) și Comitetul unic de rezoluție (și prin analogie autoritățile naționale de rezoluție) trebuie să poată determina dacă o instituție de credit se află sau este susceptibilă de a se afla într‑o situație de dificultate, este de competența exclusivă a Comitetului unic de rezoluție (și prin analogie a autorităților naționale de rezoluție) să aprecieze condițiile necesare pentru o rezoluție și să adopte o schemă de rezoluție în cazul în care consideră că sunt întrunite toate condițiile, astfel cum rezultă de asemenea în mod explicit din cuprinsul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul privind MUR. Desigur, BCE are competența de a comunica o evaluare privind prima condiție, și anume situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate, dar este vorba mai precis doar despre o evaluare care nu obligă în niciun fel Comitetul unic de rezoluție (și, prin analogie, autoritățile naționale de rezoluție) (a se vedea în acest sens Ordonanța din 6 mai 2019, ABLV Bank/BCE,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, punctul
).
În al nouălea rând, reiese din considerentul (57) al Regulamentului privind MUR că faptul că o entitate nu îndeplinește condițiile de autorizare nu ar trebui să justifice în sine declanșarea procedurii de rezoluție, mai ales dacă entitatea rămâne sau ar putea rămâne viabilă. Pe de altă parte, entitatea ar trebui considerată ca aflată sau susceptibilă să se afle într‑o situație de dificultate atunci când ea nu respectă sau când este susceptibilă să nu respecte, în viitorul apropiat, cerințele pentru continuarea autorizării.
Nu există o echivalență funcțională între o evaluare a situației de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate și o retragere a autorizației. Astfel, deși este adevărat că o astfel de evaluare se poate întemeia pe aprecierea faptului că nu mai sunt îndeplinite condițiile menținerii autorizației în temeiul articolului 18 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul privind MUR, aceste două acte nu sunt nicidecum echivalente. În această privință, este suficient să se constate că condițiile retragerii autorizației enumerate la articolul 18 din Directiva 2013/36 diferă în mod vădit de considerațiile care stau la baza evaluării situației de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate, astfel cum sunt prezentate la articolul 18 alineatul (4) din regulamentul menționat (Ordonanța din 6 mai 2019, ABLV Bank/BCE,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, punctul
).
Acestea sunt considerațiile în lumina cărora trebuie să se analizeze prezentul grup de motive.
b)

Cu privire la primul aspect, referitor la lipsa de competență a BCE de a retrage autorizația ca instituție de credit, având în vedere că ANC a adoptat deja o declarație privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția de credit
În speță, în primul rând, trebuie observat că decizia din 17 iulie 2018 se referă la retragerea autorizației privind inițierea activității unei instituții de credit a celei de a doua reclamante pentru încălcarea dispozițiilor dreptului național estonian care sancționează, prin intermediul acestei măsuri, inexistența unor mecanisme de guvernanță și a unui sistem eficace în materie de CSB/FT, neexecutarea unei instrucțiuni emise de ANC și comunicarea de informații sau de documente înșelătoare.
În al doilea rând, trebuie observat faptul că BCE a adoptat decizia din 26 martie 2018 și, ulterior, decizia din 17 iulie 2018 la propunerea FSA, ANC estoniană, în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) și al articolului 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS, precum și al articolului 83 alineatul (1) din Regulamentul‑cadru privind MUS.
În al treilea rând, în contextul unei astfel de decizii și al punerii în aplicare descentralizate a competenței sale exclusive de retragere a autorizației, întrucât cea de a doua reclamantă este o instituție de credit mai puțin semnificativă, BCE avea obligația, în temeiul articolului 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS și al articolului 83 alineatul (2) literele (b) și (c) din Regulamentul‑cadru privind MUS, să țină seama pe deplin de motivele retragerii prezentate de ANC și să coopereze cu aceasta din urmă prin consultări cu privire la eventualele măsuri de rezoluție pe care autoritatea națională de rezoluție le‑ar fi considerat necesare.
În al patrulea rând, reiese din cuprinsul punctului 3.2 litera (d) din decizia din 17 iulie 2018 că FSA, care este în Estonia atât ANC în cadrul MUS, cât și autoritatea națională de rezoluție în cadrul MUR (articolul 3 din Legea privind prevenirea și soluționarea crizelor financiare estoniană), a adoptat la 10 aprilie 2017 decizia FOLTF pentru motivul că cea de a doua reclamantă săvârșise mai multe încălcări ale condițiilor necesare pentru autorizare, astfel încât autorizația i‑ar fi putut fi retrasă, astfel cum se prevede în considerentul (57) al Regulamentului privind MUR.
Astfel, potrivit considerentului (57) al Regulamentului privind MUR, o entitate ar trebui considerată ca aflată sau susceptibilă să se afle într‑o situație de dificultate atunci când ea nu respectă sau când este susceptibilă să nu respecte cerințele pentru continuarea autorizării.
În continuare, reiese din cuprinsul punctului 3.1 litera (b) din decizia din 17 iulie 2018 faptul că, la 7 februarie 2018, FSA, acționând în calitatea sa de autoritate națională de rezoluție, a adoptat o decizie prin care a stabilit că o rezoluție nu era în interes public. Aceasta este decizia la care reclamantele fac referire în înscrisurile lor ca fiind „a doua decizie FOLTF”.
Astfel, chiar dacă FSA a adoptat decizia FOLTF, pentru care era competentă, și, prin urmare, a fost îndeplinită prima condiție prevăzută la articolul 18 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind MUR, s‑a considerat că nu exista un interes public în ceea ce privește punerea în aplicare a măsurilor de rezoluție, astfel încât cea de a treia condiție prevăzută la articolul 18 alineatul (1) litera (c) din acest regulament nu era îndeplinită. Prin urmare, decizia menționată nu a determinat în speță autoritatea națională de rezoluție (FSA) să adopte o schemă de rezoluție, întrucât condițiile prevăzute nu erau îndeplinite cumulativ.
În schimb, reiese din cuprinsul punctului 3.1 litera (c) din decizia din 17 iulie 2018 că FSA a adoptat la 6 martie 2018 o propunere de decizie de retragere a autorizației și că BCE, în urma primirii acestei propuneri, a oferit celei de a doua reclamante posibilitatea de a‑și prezenta observațiile cu privire la aceasta și a adoptat ulterior decizia din 26 martie 2018 și apoi decizia din 17 iulie 2018, care se bazează pe motivele și aprecierile de fapt și pe rezultatele verificărilor și inspecțiilor efectuate de FSA.
Or, în primul rând, BCE a considerat în mod întemeiat la punctul 2.1 din decizia din 17 iulie 2018 că avea competența exclusivă de a adopta o decizie de retragere a autorizației. O astfel de concluzie este în concordanță, pe de o parte, cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) și cu articolul 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS și cu articolul 83 din Regulamentul‑cadru privind MUS și, pe de altă parte, cu jurisprudența amintită la punctul 135 de mai sus.
În al doilea rând, în conformitate cu repartizarea în cadrul MUS a competențelor între ANC ale statelor membre participante și BCE, cu dispozițiile aplicabile și cu jurisprudența menționate la punctele 136, 137, 140 și 141 de mai sus, FSA a transmis BCE o propunere de decizie de retragere a autorizației, iar BCE și‑a întemeiat propria decizie pe motivele acestei propuneri.
Având în vedere că cea de a doua reclamantă era o instituție de credit mai puțin semnificativă, pe de o parte, era responsabilitatea FSA, și anume a ANC estoniene, să efectueze verificările de fapt necesare și să asiste BCE în pregătirea și punerea în aplicare a oricărui act legat de atribuțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul de bază privind MUS, inclusiv a deciziei de retragere a autorizației.
Pe de altă parte, în conformitate cu dispozițiile și cu jurisprudența amintite la punctele 138 și 139 de mai sus, BCE avea competența de a încadra acțiunea de supraveghere directă exercitată de FSA, pe care BCE a utilizat‑o în speță prin efectuarea de diverse consultări cu FSA, în special începând cu luna aprilie 2017 și după ultima inspecție, astfel cum a confirmat BCE în ședință.
În al treilea rând, BCE avea în mod cert competența de a adopta decizia din 17 iulie 2018, în pofida deciziilor invocate de reclamante și independent de acestea.
În această privință, argumentele reclamantelor potrivit cărora BCE nu avea competența de a adopta decizia din 17 iulie 2018, întrucât ANC adoptase o decizie referitoare la situația de dificultate în care se afla sau era susceptibilă de a se afla cea de a doua reclamantă, rezultă dintr‑o interpretare eronată a interacțiunii dintre MUS, pe de o parte, și MUR, pe de altă parte, precum și din anumite erori de fapt.
Astfel, reclamantele susțin că MUS și MUR sunt sisteme alternative, că, spre deosebire de ceea ce prevedea anterior dreptul național, neadoptarea unei măsuri de rezoluție nu are drept consecință lichidarea instituției de credit în temeiul dreptului național și că BCE nu ar avea competența de a decide retragerea autorizației ca urmare a unei decizii FOLTF.
Cu toate acestea, contrar celor susținute de reclamante, FSA nu a adoptat două decizii, ci, pe de o parte, decizia FOLTF, și anume o declarație privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția de credit, la 10 aprilie 2017, și, pe de altă parte, acționând în calitate de autoritate națională de rezoluție, o decizie prin care se stabilea că o rezoluție nu era în interes public, la 7 februarie 2018, astfel cum reiese cu claritate din decizia din 17 iulie 2018, ale cărei paragrafe sunt amintite la punctele 157 și 159 de mai sus.
Actele în cauză sunt distincte, o declarație referitoare la situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția de credit fiind una dintre condițiile prealabile pentru adoptarea unei decizii finale privind rezoluția, și anume o schemă de rezoluție în temeiul articolului 18 alineatul (6) din Regulamentul privind MUR. Cu toate acestea, această condiție este una necesară, dar nu și suficientă pentru adoptarea unei măsuri de rezoluție, astfel cum reiese de la punctul 149 de mai sus.
Această interpretare a fost confirmată de jurisprudența menționată la punctul 148 de mai sus, potrivit căreia declarația privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o instituție de credit prezintă o evaluare a faptelor de către ANC în ceea ce privește chestiunea situației de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția, care nu este în niciun caz obligatorie, dar care stă la baza adoptării de către autoritatea națională de rezoluție a unor scheme de rezoluție sau a unor decizii prin care se stabilește că o rezoluție nu este în interesul public.
În speță, FSA, acționând în calitate de autoritate națională de rezoluție, a adoptat tocmai o decizie de acest al doilea tip.
Or, contrar celor afirmate de reclamante, o astfel de decizie nu interzice în niciun fel BCE să adopte ulterior o decizie de retragere a autorizației.
Dimpotrivă, trebuie să se rețină că, în măsura în care declarația privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o instituție de credit, care poate fi adoptată printre altele atunci când sunt îndeplinite condițiile de retragere a autorizației, astfel cum rezultă din considerentul (57) al Regulamentului privind MUR și cum recunoaște de asemenea cea de a doua reclamantă, și care poate fi utilizată ca bază pentru adoptarea unei măsuri de rezoluție, nu dă naștere unei astfel de măsuri potrivit autorității naționale de rezoluție competente să o adopte în temeiul articolului 7 alineatul (3) litera (e) din regulamentul menționat (în ceea ce privește o instituție de credit mai puțin semnificativă), BCE poate decide să retragă autorizația instituției de credit care nu mai îndeplinește condițiile pentru menținerea unei astfel de autorizații.
Astfel, chiar dacă MUR are aceeași sarcină ca și cea vizată de MUS, de protejare a stabilității și securității sistemului financiar al Uniunii și este, prin urmare, complementar acestuia, astfel cum se menționează în considerentul (11) al Regulamentului privind MUR, acesta este totuși destinat să fie aplicat atunci când o entitate se află într‑o situație de insolvență sau de risc de insolvență și vizează gestionarea crizelor financiare odată ce acestea au avut loc, astfel cum rezultă din considerentul (7) al regulamentului menționat.
Această concluzie este confirmată, pe de altă parte, de considerentul (57) al Regulamentul privind MUR, potrivit căruia „[f]aptul că o entitate nu îndeplinește condițiile de autorizare nu ar trebui să justifice în sine declanșarea procedurii de rezoluție, mai ales dacă entitatea rămâne sau ar putea rămâne viabilă”, precum și de jurisprudența amintită la punctul 152 de mai sus.
Măsurile adoptate în cadrul MUS și al MUR s‑ar putea exclude reciproc, astfel cum susțin reclamantele, numai în cazul în care o entitate nu numai că nu ar mai îndeplini condițiile pentru menținerea autorizației, ci nici nu ar mai fi solvabilă.
Numai în acest caz, BCE ar trebui să acorde prioritate unei măsuri de rezoluție adoptate de Comitetul unic de rezoluție sau de o autoritate națională de rezoluție (în funcție de importanța instituției de credit), în temeiul mecanismului de coordonare și de cooperare cu aceste autorități distincte, prezentat la articolul 14 alineatele (5) și (6) din Regulamentul de bază privind MUS, precum și la articolul 83 alineatul (3) și articolul 84 din Regulamentul‑cadru privind MUS. În plus, BCE este obligată în temeiul articolului 83 alineatul (2) din regulamentul‑cadru menționat să țină cont în mod corespunzător de consultările cu autoritățile naționale de rezoluție înainte de a adopta decizia de retragere a autorizației.
Coexistența MUS și MUR nu poate fi înțeleasă ca excluzând posibilitatea ca autoritatea de supraveghere competentă, și anume BCE, să retragă autorizația în lipsa condițiilor pentru adoptarea unei măsuri de rezoluție, și anume atunci când instituția de credit în cauză nu riscă să devină neviabilă.
Astfel, acest lucru ar echivala cu scutirea instituțiilor de credit solide din punct de vedere financiar de la obligația de a respecta celelalte norme prudențiale care le sunt impuse în scopul menținerii autorizației lor.
În ceea ce privește argumentul reclamantelor potrivit căruia „deciziile FOLTF” ar trebui comunicate acestora, este suficient să se precizeze că decizia finală prin care autoritatea națională de rezoluție a stabilit că nu exista un interes public pentru rezoluție și declarația FSA privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția de credit fac parte dintr‑o procedură distinctă de cea care a condus la decizia din 17 iulie 2018, astfel încât lipsa notificării deciziei FOLTF către cea de a doua reclamantă nu are niciun impact asupra legalității deciziei din 17 iulie 2018. Pe de altă parte, în măsura în care motivele pe care se întemeiază decizia FOLTF coincid cu motivele pe care se întemeiază propunerea FSA de decizie de retragere a autorizației, astfel cum este reluată în decizia din 17 iulie 2018, acestea trebuie considerate ca fiind cunoscute de către reclamanta menționată, care este destinatarul acestor din urmă decizii.
Pe de altă parte, având în vedere precizările furnizate la punctele 173-180 de mai sus cu privire la interacțiunea dintre sistemele MUS și MUR, argumentele reclamantelor referitoare la trimiterea, în decizia din 17 iulie 2018, la o dispoziție de drept național pretins abrogată prin intrarea în vigoare a acestor două sisteme, în special la articolul 118 din Legea privind instituțiile de credit estoniană, trebuie considerate ca fiind inoperante.
Rezultă din tot ceea ce precedă că prezentul aspect nu poate fi admis.
c)

Cu privire la al doilea aspect, referitor la lipsa de competență a BCE în ceea ce privește evaluarea problemelor în materie de CSB/FT
Reclamantele contestă în esență competența BCE de a adopta o decizie de retragere a autorizației ca urmare a încălcării dispozițiilor în materie de CSB/FT, un domeniu în care aceasta nu este competentă. Pe de altă parte, retragerea autorizației s‑ar justifica exclusiv din motive prudențiale.
În primul rând, astfel cum rezultă din cuprinsul articolului 67 din Directiva 2013/36, retragerea autorizației este prevăzută și în cazul nerespectării de către instituția de credit a obligațiilor în materie de CSB/FT. Astfel, respectarea acestor obligații este în mod clar relevantă în contextul supravegherii prudențiale, întrucât, astfel cum se subliniază în considerentele (1) și (2) ale Directivei 2005/60, utilizarea sistemului financiar în scopul spălării banilor este susceptibilă să amenințe stabilitatea, integritatea și reputația acestuia, precum și ale pieței unice.
Faptul că formularea articolului 18 din Directiva 2013/36 menționează de asemenea competența autorităților naționale de supraveghere de a retrage autorizația nu poate repune în discuție voința legiuitorului Uniunii, astfel cum rezultă aceasta din dispozițiile Regulamentului de bază privind MUS în vigoare în prezent.
Astfel, chiar dacă statele membre rămân competente pentru punerea în aplicare a dispozițiilor în materie de CSB/FT, astfel cum se prevede în mod explicit în considerentul (28) al Regulamentului de bază privind MSU, BCE are competența exclusivă de a retrage autorizația pentru toate instituțiile de credit, indiferent de importanța acestora, chiar și atunci când această competență se întemeiază, precum în speță, pe motivele prevăzute la articolul 67 alineatul (1) literele (d), (e) și (o) din Directiva 2013/36, la care face referire articolul 18 din această directivă, întrucât articolul 14 alineatul (5) din regulamentul menționat prevede, ca o condiție pentru retragerea autorizației, existența unuia sau a mai multor motive care să justifice retragerea în temeiul articolului 18 din directiva menționată. Astfel, în mod întemeiat, reclamantele nu pot repune în discuție pentru acest motiv competența BCE de a adopta decizia din 17 iulie 2018.
În al doilea rând, în ceea ce privește motivele de retragere a autorizației în speță, reclamantele nu pot contesta în mod valabil faptul că aceste motive corespund într‑adevăr unora dintre motivele care justifică retragerea autorizației, în special celor prevăzute la articolul 18 literele (e) și (f) din Directiva 2013/36, astfel cum impune articolul 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS. În special, articolul 18 litera (f) din directiva respectivă se referă la cazul încălcărilor săvârșite de instituția de credit menționate la articolul 67 alineatul (1) din această directivă.
În speță, încălcările enumerate la articolul 67 alineatul (1) literele (d), (e) și (o) din Directiva 2013/36 au fost imputate celei de a doua reclamante în cadrul deciziei din 17 iulie 2018. Aceste încălcări se referă la inexistența cadrului de administrare impus de ANC în conformitate cu dispozițiile naționale de transpunere a articolului 74 din directiva respectivă, la omisiunea de a transmite informații sau la transmiterea de informații inexacte sau incomplete către ANC privind respectarea obligației de îndeplinire a cerințelor de fonduri proprii și, respectiv, la săvârșirea unei încălcări grave a dispozițiilor naționale adoptate în materie de CSB/FT în temeiul Directivei 2005/60.
Prin urmare și având în vedere de asemenea considerațiile prezentate la punctele 185 și 187 de mai sus, trebuie respinse argumentele reclamantelor referitoare la lipsa de competență a BCE în ceea ce privește utilizarea instrumentului de retragere a autorizației în cazul încălcărilor în materie de CSB/FT.
Pe de altă parte, în ceea ce privește în special argumentul reclamantelor potrivit căruia repartizarea competențelor în cadrul MUS între ANC ale statelor membre participante și BCE și principiul proporționalității ar impune ca, înainte de a retrage autorizația bancară pentru încălcări ale legislației în materie de CSB/FT, să fie epuizat întregul arsenal constând în alte măsuri disponibile (amenzi, interzicerea desfășurării anumitor tipuri de activități, urmărire penală), acesta trebuie respins.
Astfel, reiese din dosar că FSA i‑a oferit celei de a doua reclamante mai multe ocazii pentru a se conforma cerințelor de reglementare în materie de CSB/FT, astfel cum au fost prezentate la punctele 25, 26 și 29 de mai sus, inclusiv prin adoptarea unui precept, care de asemenea nu a fost respectat de reclamanta menționată. În aceste împrejurări, reclamantele nu pot reproșa în mod valabil BCE că a adoptat o decizie de retragere a autorizației în mod prematur sau cu încălcarea principiului proporționalității.
În al treilea rând, în măsura în care punerea în aplicare și controlul respectării de către o instituție de credit a dispozițiilor în materie de CSB/FT ține, fără îndoială, de competențele autorităților naționale și întrucât în speță FSA a fost cea care le‑a exercitat, reclamantele nu pot invoca în mod valabil o încălcare de către BCE a competențelor proprii ale acesteia din urmă.
Astfel, pe de o parte, FSA și‑a îndeplinit obligația de a coopera cu BCE și de a o sprijini, astfel cum este prevăzută la articolul 6 alineatul (2) al doilea paragraf și alineatul (3) din Regulamentul de bază privind MUS, în conformitate cu repartizarea competențelor între ANC ale statelor membre participante și BCE în cadrul MUS, subliniată la punctele 131, 136, 137 și 140 de mai sus, în special cu exercitarea descentralizată a competențelor exclusive în ceea ce privește retragerea autorizației, recunoscută de jurisprudența menționată la punctul 135 de mai sus, în primul rând, prin efectuarea controalelor și verificărilor materiale necesare, în al doilea rând, prin inițierea unei comunicări cu instituția de credit în cauză în vederea soluționării problemelor într‑un stadiu incipient, inclusiv prin consultarea autorității naționale de rezoluție constituite tot în cadrul FSA, și, în al treilea rând, prin pregătirea unui proiect de decizie de retragere a autorizației, în conformitate cu articolul 14 alineatul (5) din regulamentul menționat.
Pe de altă parte, reclamantele nu pot reproșa în mod întemeiat BCE faptul că a întemeiat decizia din 17 iulie 2018 pe această propunere a FSA de decizie de retragere a autorizației, întrucât, atunci când o ANC propune BCE retragerea autorizației, rezultă din cuprinsul articolului 14 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul de bază privind MUS, precum și din articolul 83 alineatul (2) din Regulamentul‑cadru privind MUS că BCE este obligată să țină cont pe deplin de motivele invocate de această ANC pentru justificarea retragerii autorizației.
Pe de altă parte, trebuie remarcat faptul că BCE a solicitat de asemenea observațiile celei de a doua reclamante cu privire la proiectul FSA de decizie de retragere a autorizației și a ținut cont de acestea, în conformitate cu articolul 83 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul‑cadru privind MUS.
Prin urmare, în speță, fără a încălca repartizarea competențelor între ANC ale statelor membre participante și BCE în cadrul MUS, faptele care constituie încălcări ale legislației în materie de CSB/FT au fost stabilite de FSA, în timp ce aprecierea juridică a faptului dacă aceste fapte justificau retragerea autorizației, precum și evaluarea proporționalității au fost rezervate în schimb în competența BCE.
Pe de altă parte, având în vedere cele de mai sus, argumentele dezvoltate de reclamante în cadrul prezentului grup de motive, referitoare la lipsa unei expertize și a unei competențe organizate în cadrul BCE în domeniul CSB/FT sunt lipsite de obiect.
Având în vedere ceea ce precedă, prezentul aspect trebuie respins.
d)

Cu privire la al treilea aspect, referitor la lipsa competenței BCE de a refuza autolichidarea celei de a doua reclamante și vânzarea băncii unui alt investitor
Reclamantele reproșează în esență BCE faptul că a adoptat o decizie prin care a refuzat autolichidarea celei de a doua reclamante sau vânzarea instituției de credit altor investitori.
Cu titlu introductiv, în ceea ce privește autolichidarea celei de a doua reclamante, trebuie arătat că, în conformitate cu articolul 117 din Legea privind instituțiile de credit estoniană, pentru a se autolichida, o instituție de credit trebuie să depună o cerere de dizolvare voluntară la FSA, care este, prin urmare, autoritatea competentă să accepte sau să respingă o astfel de cerere.
Rezultă din dosar că, pe de o parte, cea de a doua reclamantă nu susține că a depus o cerere de autolichidare și, pe de altă parte, că aceasta reproșează BCE că nu i‑a oferit posibilitatea de a o depune. Or, reclamanta nu a depus o astfel de cerere. În plus, cu siguranță, BCE nu este obligată să încurajeze o instituție de credit să prezinte o cerere de autolichidare unei autorități naționale și nici nu este competentă să ia o decizie oficială de autorizare sau de respingere a unei cereri de autolichidare, astfel cum recunosc părțile.
Rezultă că argumentele reclamantelor sunt relevante numai în măsura în care vizează, de fapt, aprecierea BCE cu privire la proporționalitatea deciziei de retragere a autorizației, efectuată la punctul 3.3.2 din decizia din 17 iulie 2018, și acestea vor fi examinate în cadrul analizei dedicate proporționalității acestei retrageri (a se vedea punctele 306-344 de mai jos). Același lucru este valabil și pentru argumentele referitoare la lipsa de competență a BCE de a împiedica vânzarea instituției de credit către alți investitori, formulate în cadrul celui de al cincisprezecelea motiv al cererii introductive.
Având în vedere ceea ce precedă, prezentul aspect trebuie respins.
e)

Cu privire la al patrulea aspect, referitor la abuzul de putere
În susținerea prezentului aspect, reclamantele susțin în esență că BCE nu a autorizat autolichidarea celei de a doua reclamante (nici vânzarea acesteia către alți investitori sau alte măsuri mai puțin intruzive) și a retras autorizația sa din motive care nu au legătură cu supravegherea prudențială, în special din cauza consecințelor în materie de publicitate favorabilă pe care BCE și FSA le‑ar fi dedus de aici, cu încălcarea considerentului (75) și a articolului 19 din Regulamentul de bază privind MUS, care impun ca BCE să își îndeplinească atribuțiile independent de orice influență politică.
BCE, susținută de Comisie, susține că acest motiv este în mod vădit nefondat.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în conformitate cu considerentul (75) al Regulamentului de bază privind MUS, „[p]entru a‑și putea îndeplini atribuțiile de supraveghere în mod eficace, BCE ar trebui să‑și exercite atribuțiile de supraveghere care îi sunt conferite în mod complet independent, în special față de influența politică nejustificată și față de ingerința industriei de profil, care i‑ar afecta independența operațională”.
Pe de altă parte, din considerentul (15) al Regulamentului de bază privind MUS rezultă că BCE are atribuții specifice de supraveghere care sunt esențiale pentru a asigura punerea în aplicare coerentă și eficace a politicii Uniunii în materie de supraveghere prudențială a instituțiilor de credit, inclusiv luarea de măsuri pentru asigurarea stabilității macroprudențiale, sub rezerva unor acorduri specifice care să reflecte rolul autorităților naționale. Articolul 19 alineatul (1) din regulamentul respectiv are următorul cuprins:
„La îndeplinirea atribuțiilor conferite prin prezentul regulament, BCE și [ANC] cu responsabilități în cadrul MUS acționează independent. Membrii Consiliului de supraveghere și ai comitetului director acționează independent și obiectiv, în interesul întregii Uniuni, și nu solicită, nici nu primesc instrucțiuni din partea instituțiilor sau a organelor Uniunii, din partea vreunui guvern al unui stat membru sau a altui organism public sau privat.”
În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, noțiunea de abuz de putere se referă la fapta unei autorități administrative de a‑și fi exercitat competențele în alt scop decât cel în vederea căruia i‑au fost conferite. O decizie este afectată de abuz de putere numai dacă rezultă din indicii obiective, pertinente și concordante că a fost adoptată cu un astfel de scop. În plus, în cazul în care se urmăresc mai multe scopuri, chiar dacă la motivele valabile se adaugă un motiv nejustificat, decizia nu va fi afectată din această cauză de un abuz de putere, cu condiția să nu sacrifice scopul esențial (a se vedea Hotărârea din 13 decembrie 2017, Crédit Mutuel Arkéa/BCE,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, este suficient să se constate că reclamantele nu au reușit să dovedească faptul că BCE, prin adoptarea deciziei din 17 iulie 2018, a urmărit un alt scop decât punerea în aplicare a misiunii sale de supraveghere prudențială a instituțiilor de credit. În plus, acestea nu au prezentat nicio dovadă care să demonstreze o eventuală lipsă de independență în ceea ce privește BCE, cu încălcarea articolului 19 din Regulamentul de bază privind MUS.
În orice caz, decizia din 17 iulie 2018 se întemeiază pe o serie de motive de retragere a autorizației prevăzute la articolul 18 din Directiva 2013/36, care se referă la încălcări grave ale legislației în materie de CSB/FT. Rezultă că motivarea deciziei menționate este în conformitate cu obiectivele urmărite prin atribuțiile în materie de supraveghere conferite BCE.
În consecință, prezentul aspect trebuie de asemenea respins.
Prin urmare, prezentul grup de motive trebuie respins în întregime.
2.

Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligațiilor de diligență și de imparțialitate în cadrul evaluării realizate de BCE
Potrivit reclamantelor, BCE nu a evaluat cu atenție și imparțialitate toate aspectele relevante ale cauzei. Totuși, acestea se limitează să reproșeze BCE că a acceptat pur și simplu concluziile FSA, care se bazau pe informații înșelătoare furnizate de această ANC, fără a efectua propria examinare a motivelor care au stat la baza proiectului de decizie de retragere a autorizației.
BCE contestă argumentele reclamantelor.
Potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de diligență implică obligația instituției competente de a examina atent și imparțial toate elementele relevante ale cauzei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, punctul
, și Hotărârea din 16 septembrie 2013, ATC și alții/Comisia,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, punctul
).
În speță, în primul rând, trebuie observat, în acord cu BCE, că decizia din 17 iulie 2018 conține o expunere completă și clară a motivelor care justifică retragerea, care, pe de o parte, se bazează pe evaluările FSA în calitate de ANC pentru supravegherea prudențială a celei de a doua reclamante (o instituție de credit mai puțin semnificativă) și, pe de altă parte, se referă la o evaluare autonomă a BCE cu privire la îndeplinirea celorlalte condiții pentru a decide retragerea autorizației, inclusiv evaluarea proporționalității măsurii de retragere.
În al doilea rând, critica formulată în termeni generali cu privire la pretinsa lipsă de diligență și de imparțialitate a BCE poate fi reținută numai în cazul în care se contestă în mod detaliat eventualele nereguli care ar fi fost săvârșite de BCE în cadrul adoptării deciziei din 17 iulie 2018.
În al treilea rând, trebuie remarcat, în acord cu BCE, că constatările cu privire la încălcări săvârșite de FSA, care nu au fost contestate în mod util de cea de a doua reclamantă, trebuiau tratate de BCE ca fapte dovedite și care, în consecință, nu impuneau un control din partea acesteia. Astfel, aceasta din urmă s‑a limitat în mod întemeiat la a verifica dacă aceste încălcări au constituit într‑adevăr motive care să justifice retragerea autorizației. Această evaluare a fost efectuată la punctele 3.3.1 și 3.3.2 din decizia din 17 iulie 2018.
În al patrulea rând, simplele afirmații ale reclamantelor potrivit cărora BCE s‑ar fi limitat să se bazeze pe concluziile ANC trebuie de asemenea respinse pentru aceleași motive ca cele dezvoltate la punctele 194-198 de mai sus.
Pe de altă parte, trebuie observat că susținerea reclamantelor potrivit căreia decizia din 17 iulie 2018 se bazează pe informații înșelătoare furnizate de FSA constituie o simplă afirmație care nu se întemeiază pe niciun element de probă și, prin urmare, trebuie respinsă.
Rezultă din ceea ce precedă că al treilea motiv trebuie respins.
În măsura în care al treilea motiv vizează existența unor erori de apreciere în propunerea de decizie a FSA, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței recente a Curții, în cazul în care dreptul Uniunii nu viza instituirea unei repartizări între două competențe, una națională, cealaltă a Uniunii, care ar avea obiecte distincte, ci consacra, dimpotrivă, puterea decizională exclusivă a unei instituții a Uniunii, revenea în sarcina instanței Uniunii, în temeiul competenței sale exclusive de a controla legalitatea actelor Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE, să statueze asupra legalității deciziei finale adoptate de instituția Uniunii în cauză și să examineze, pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă a persoanelor interesate, eventualele vicii care afectau actele pregătitoare sau propunerile care emanau de la autoritățile naționale care ar fi de natură să afecteze validitatea acestei decizii finale (a se vedea Hotărârea din 19 decembrie 2018, Berlusconi și Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, punctul
și jurisprudența citată).
În astfel de împrejurări, instanța Uniunii trebuie să verifice eventualele vicii care afectează legalitatea proiectului de decizie al FSA, astfel cum a fost reluat în decizia din 17 iulie 2018, în măsura în care aceste vicii sunt contestate de reclamante în cadrul celorlalte motive ale acestora.
Prin urmare, trebuie să se analizeze dacă cea de a doua reclamantă a reușit să repună în discuție aprecierile efectuate în decizia din 17 iulie 2018.
3.

Cu privire la al patrulea și al cincilea motiv, întemeiate pe erori de apreciere sau pe neluarea în considerare a anumitor aspecte relevante ale cauzei
a)

Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe neluarea în considerare a rolului pozitiv jucat de noua conducere a celei de a doua reclamante
Reclamantele susțin că decizia din 17 iulie 2018 nu ia în considerare rolul pozitiv jucat de noua conducere a celei de a doua reclamante și că, având în vedere competența și buna reputație a acestei conduceri, instalată din noiembrie 2017, BCE nu ar fi trebuit să îi retragă autorizația în martie 2018.
BCE contestă argumentele reclamantelor.
În primul rând, în măsura în care reclamantele invocă faptul că BCE nu a luat în considerare un element relevant, trebuie să se constate că, la punctul 3.3.1 litera (b) subpunctul (ii) din decizia din 17 iulie 2018, schimbarea conducerii celei de a doua reclamante a fost luată în considerare în mod corespunzător și că motivele pentru care această schimbare nu a fost considerată suficientă pentru a remedia problemele identificate în sistemul de administrare a riscurilor în materie de CSB/FT au fost analizate în detaliu în decizia menționată.
Astfel,
primo
, în decizia din 17 iulie 2018, BCE a considerat printre altele că, deși noua conducere a celei de a doua reclamante, aflată în funcție de la 1 noiembrie 2017, a fost de acord cu obiecțiile FSA cu privire la incapacitatea reclamantei menționate de a prezenta o strategie lipsită de ambiguitate în ceea ce privește clientela sa, o definiție detaliată a riscurilor pentru această clientelă și o evaluare financiară a riscurilor operaționale, iar conducerea menționată și‑a luat angajamentul de a schimba strategia comercială a acestei reclamante în perioada 2018-2021, aceasta a confirmat de asemenea că va continua să vizeze piețele din Rusia și Ucraina în cadrul activității sale principale.
Secundo
, s‑a arătat în decizia din 17 iulie 2018 că, în conformitate cu legislația națională aplicabilă [articolul 52 alineatul (4) și articolul 55 alineatul (1) din Legea privind instituțiile de credit estoniană], strategia comercială a unei instituții de credit era stabilită de consiliul de supraveghere, iar nu de consiliul de administrație.
Tertio
, în decizia din 17 iulie 2018 s‑a reținut de asemenea că, în pofida schimbărilor membrilor consiliului de supraveghere al celei de a doua reclamante, care au avut loc de asemenea între anii 2012 și 2018, cei doi acționari majoritari ai reclamantei menționate continuau să fie membri ai consiliului de supraveghere menționat și că FSA nu identificase nicio schimbare de strategie în ceea ce privește principiile de administrare a riscurilor, ceea ce a condus la concluzia rezonabilă că acestea au fost mai degrabă influențate de cei doi acționari menționați mai sus. Această influență ar putea fi confirmată și de faptul că, în pofida a trei schimbări de conducere între anii 2012 și 2017, reclamanta menționată nu și‑a schimbat niciodată modelul de afaceri și atitudinea față de nerespectarea cerințelor de reglementare în materie de CSB/FT.
Pentru toate aceste motive, FSA și BCE au concluzionat, în proiectul de decizie și, respectiv, în decizia din 17 iulie 2018, că îmbunătățirile observate în urma schimbării conducerii celei de a doua reclamante nu erau suficiente pentru a asigura respectarea de către aceasta din urmă a legislației în materie de CSB/FT.
Or, aceste motive, care, de altfel, nu au fost contestate în detaliu de reclamante în cadrul acțiunii introduse în cauza T‑584/18, pe de o parte, arată că BCE a luat într‑adevăr în considerare noua conducere a reclamantei ca fiind un element relevant al cauzei și, pe de altă parte, nu sunt viciate de o eroare de apreciere.
În al doilea rând, în măsura în care reclamantele susțin că BCE a săvârșit o eroare de apreciere în ceea ce privește decizia din 17 iulie 2018, trebuie subliniat că retragerea autorizației celei de a doua reclamante nu se întemeia pe o deficiență a consiliului de administrație în temeiul articolului 18 litera (c) din Directiva 2013/36 coroborat cu articolul 13 alineatul (1) din această directivă, ci pe neadoptarea de către această reclamantă a măsurilor necesare pentru a se conforma cerințelor de reglementare în materie de CSB/FT, fapt pe care, astfel cum s‑a arătat la punctul 231 de mai sus, în pofida noii conduceri a acestei reclamante, reclamantele nu au reușit totuși să îl conteste în mod valabil.
În al treilea rând, în măsura în care argumentele reclamantelor se referă la o eroare de apreciere săvârșită de BCE în evaluarea proporționalității deciziei din 17 iulie 2018, în raport cu alte măsuri mai puțin intruzive decât retragerea autorizației, este necesar să se facă referire la examinarea aprecierii proporționalității (a se vedea punctele 306-344 de mai jos).
Având în vedere ceea ce precedă, al cincilea motiv trebuie respins.
b)

Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere privind caracterul eronat al informațiilor referitoare la activitățile celei de a doua reclamante în Letonia
Reclamantele susțin că BCE nu putea întemeia decizia din 17 iulie 2018 pe furnizarea de informații incorecte către FSA cu privire la activitățile transfrontaliere ale celei de a doua reclamante în Letonia. În opinia acestora, în primul rând, declarațiile factuale pretins incorecte nu sunt precizate sau susținute prin elemente de probă, chiar dacă acestea nu au ascuns niciodată activitățile celei de a doua reclamante în Letonia, care au fost comunicate în mod deschis pe site‑ul de internet al acesteia din urmă. În al doilea rând, aceste afirmații s‑ar referi exclusiv la o chestiune de distincție terminologică între „birou de reprezentare” și „serviciu/birou transfrontalier” sau între „birou de sprijin” și „sucursală”. În al treilea rând, procedura de pașaport pentru a exercita activități financiare transfrontaliere în alte țări, pe care reclamanta nu a respectat‑o, ar fi o procedură pur formală, pe care aceeași reclamantă a respectat‑o în ceea ce privește activitățile sale în Germania, Suedia și Regatul Unit. În al patrulea rând, această problemă ar fi în prezent irelevantă, întrucât a făcut obiectul unui acord tranzacțional în fața unei instanțe administrative letone și nici FSA, nici ANC letonă nu ar fi impus sancțiuni celei de a doua reclamante din acest motiv. În al cincilea rând, ar fi necesară o gravitate deosebită pentru ca astfel de declarații să conducă la retragerea autorizației.
Pe de altă parte, reclamantele susțin că FSA a avut o atitudine ambivalentă încă de la momentul adoptării deciziei FOLTF și nu ar fi precizat celei de a doua reclamante că ea considera că problema era încă deschisă. În această privință, acestea se bazează pe comunicatul de presă emis de cea de a doua reclamantă la 28 iulie 2017, care ar rezuma acordul tranzacțional în fața ANC letone și ar preciza că dosarul privind activitățile celei de a doua reclamante în Letonia era închis. Acestea adaugă că ar fi absurd să se considere o simplă inexactitate ca fiind un motiv pentru retragerea autorizației unei instituții de credit. Acestea solicită Tribunalului să dispună ca FSA și BCE să identifice declarațiile pretins înșelătoare și să comunice documentele în care FSA și BCE ar fi invocat faptul că problema era în continuare suspendată, în pofida acordului tranzacțional în fața instanței administrative letone. Acestea solicită de asemenea ca reprezentanții FSA și ai BCE să fie obligați să depună mărturie cu privire la acest aspect.
BCE contestă argumentele reclamantelor.
Cu titlu introductiv, trebuie reamintit faptul că, potrivit considerentului (19) al Directivei 2013/36, „[i]nstituțiile de credit autorizate în statul membru de origine ar trebui să poată desfășura, pe întreg teritoriul Uniunii, oricare dintre activitățile menționate în lista de activități care face obiectul recunoașterii reciproce, prin deschiderea de sucursale sau prin prestarea de servicii”.
Potrivit considerentului (20) al Directivei 2013/36, „[e]ste oportun să se extindă recunoașterea reciprocă asupra acelor activități, în situația în care acestea sunt desfășurate de instituții financiare care sunt filiale ale unor instituții de credit, cu condiția ca filialele respective să fie incluse în supravegherea pe bază consolidată a întreprinderilor‑mamă și să îndeplinească anumite criterii stricte”.
În cadrul capitolului 2 din titlul V din Directiva 2013/36 privind dreptul de stabilire al instituțiilor de credit, articolele 35 și 36 prevăd o obligație de notificare și reglementează interacțiunea dintre autoritățile competente.
Articolul 35 din Directiva 2013/36 prevede că orice instituție de credit care dorește să își deschidă o sucursală pe teritoriul unui alt stat membru notifică autoritățile competente din statul membru de origine [alineatul (1)]. Această notificare trebuie să fie însoțită de informații privind printre altele statul membru pe teritoriul căruia instituția de credit respectivă intenționează să își deschidă o sucursală, un program de activitate care să specifice tipurile de activități anticipate și organizarea structurală a sucursalei respective, adresa la care pot fi solicitate documente în statul membru gazdă și numele celor care răspund de administrarea sucursalei [alineatul (2)].
Articolul 35 alineatul (4) din Directiva 2013/36 prevede că, „[î]n cazul în care autoritățile competente din statul membru de origine refuză să comunice informațiile prevăzute la alineatul (2) autorităților competente din statul membru gazdă, refuzul este motivat în fața instituției de credit în cauză în termen de trei luni de la primirea tuturor informațiilor”.
Articolul 36 alineatele (1)-(4) din Directiva 2013/36 are următorul cuprins:
„(1)   Înainte ca sucursala unei instituții de credit să își înceapă activitatea, autoritățile competente din statul membru gazdă, în termen de două luni de la primirea informațiilor menționate la articolul 35, organizează supravegherea instituției de credit în conformitate cu capitolul 4 indicând, în cazul în care este necesar, și condițiile în care, din motive de interes general, pot fi desfășurate activitățile respective în statul membru gazdă.
(2)   La primirea unei comunicări din partea autorităților competente din statul membru gazdă sau în cazul în care perioada menționată la alineatul (1) expiră fără a se primi nicio comunicare din partea statului membru gazdă, sucursala poate fi înființată și își poate începe activitatea.
(3)   În cazul modificării oricăreia dintre informațiile comunicate în conformitate cu articolul 35 alineatul (2) literele (b), (c) sau (d), instituția de credit notifică în scris autoritățile competente din statul membru de origine și statul membru gazdă, cu cel puțin o lună înainte de modificarea respectivă, pentru a permite autorităților competente din statul membru de origine să ia o decizie în urma unei notificări în temeiul articolului 35 și, de asemenea, pentru a permite autorităților competente din statul membru gazdă să ia o decizie de stabilire a condițiilor pentru efectuarea modificării, în conformitate cu dispozițiile alineatului (1) din prezentul articol.
(4)   Se consideră că sucursalele care și‑au început deja activitatea, în conformitate cu dispozițiile în vigoare în statele membre gazdă, înainte de 1 ianuarie 1993, au făcut deja obiectul procedurilor prevăzute la articolul 35 și la alineatele (1) și (2) din prezentul articol. Începând cu 1 ianuarie 1993, sucursalele respective intră sub incidența alineatului (3) din prezentul articol, a articolelor 33 și 52, precum și a capitolului 4.”
Articolul 39 din Directiva 2013/36, intitulat „Procedura de notificare”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1)   Orice instituție de credit care dorește să își exercite pentru prima dată libertatea de a presta servicii pe teritoriul unui alt stat membru notifică în acest sens autoritățile competente din statul membru de origine în legătură cu activitățile menționate în anexa I pe care dorește să le desfășoare.
(2)   În termen de o lună de la primirea notificării menționate la alineatul (1), autoritățile competente din statul membru de origine trimit notificarea respectivă autorităților competente din statul membru gazdă.”
Articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2013/36 este formulat după cum urmează:
„Prezentul articol se aplică cel puțin în oricare dintre situațiile următoare:
(a)
o instituție a obținut autorizația prin declarații false sau prin orice alte mijloace nelegitime;
[…]
(e)
o instituție nu transmite autorităților competente informații sau furnizează informații incomplete sau inexacte privind respectarea obligației îndeplinirii cerințelor de fonduri proprii prevăzute la articolul 92 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013, încălcând articolul 99 alineatul (1) primul paragraf din regulamentul menționat;
(f)
o instituție nu transmite autorităților competente date sau furnizează informații incomplete sau inexacte cu privire la datele menționate la articolul 101 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013;
(g)
o instituție nu transmite autorităților competente informații sau furnizează informații incomplete sau inexacte privind o expunere mare, încălcând articolul 394 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013;
(h)
o instituție nu transmite autorităților competente informații sau furnizează informații incomplete sau inexacte privind lichiditatea, încălcând articolul 415 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013;
(i)
o instituție nu transmite autorităților competente informații sau furnizează informații incomplete sau inexacte privind rata efectului de levier, încălcând articolul 430 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013;
[…]
(m)
o instituție nu comunică informații sau furnizează informații incomplete sau inexacte, încălcând articolului 431 alineatele (1), (2) și (3) sau articolul 451 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013;
[…]”
La punctul 3.3.1 litera (d) din decizia din 17 iulie 2018, pe baza proiectului FSA de decizie de retragere a autorizației, BCE a considerat că cea de a doua reclamantă a încălcat legislația letonă care transpune articolele 35-38 din Directiva 2013/36 prin faptul că și‑a deschis o sucursală în Letonia fără a fi respectat procedurile prevăzute și, prin urmare, în mod nelegal, precum și prin furnizarea de informații false către FSA cu privire la stabilirea sa în Letonia. Pe de o parte, FSA s‑a bazat pe două scrisori primite de la reclamanta menționată: în prima scrisoare, aceasta nega că ar fi operat o sucursală în Letonia, în pofida faptului că fusese dovedit contrariul, iar în cea de a doua scrisoare reclamanta susținea că și‑a închis sucursala din Letonia, deși aceasta era încă operațională. Pe de altă parte, FSA a luat în considerare elementele de probă colectate în timpul unei inspecții la fața locului pe care a efectuat‑o în perioada 5 septembrie-14 noiembrie 2016, din care rezulta că această reclamantă a furnizat servicii financiare prin intermediul unei sucursale deschise în Letonia începând cu octombrie 2013.
Reclamantele contestă în esență caracterul obligatoriu al procedurii de notificare (cunoscută sub denumirea de „pașaport”), menționată la articolele 35 și 36 din Directiva 2013/36.
În această privință, trebuie observat că scopul Directivei 2013/36 este de a armoniza condițiile de acordare a autorizației privind inițierea activităților financiare ale instituțiilor de credit pe întreg teritoriul Uniunii, pentru a permite ca o instituție autorizată în propriul stat membru să fie autorizată să desfășoare toate sau o parte din activitățile sale pe întreg teritoriul Uniunii prin deschiderea unei sucursale sau prin prestarea de servicii, beneficiind de recunoaștere reciprocă, astfel cum reiese de asemenea din considerentul (19) al acestei directive.
În plus, rezultă din cuprinsul articolelor 35-38 din Directiva 2013/36 că legiuitorul Uniunii a intenționat să creeze, pentru instituțiile de credit care doresc să deschidă o sucursală într‑un alt stat membru, un sistem de notificare a autorității competente din statul membru de origine. Prin urmare, aceasta din urmă este autoritatea competentă pentru a evalua existența condițiilor privind inițierea activităților financiare de către sucursala respectivă într‑un alt stat membru.
Puterea de decizie a autorității competente din statul membru de origine se referă în special la caracterul suficient și complet al informațiilor enumerate la articolul 35 alineatul (2) din Directiva 2013/36, care trebuie comunicate autorității naționale competente din statul gazdă, și la verificarea caracterului adecvat al structurii administrative sau al situației financiare a instituției de credit care dorește să deschidă o sucursală într‑un alt stat membru. În caz de îndoială, aceste informații nu sunt comunicate, iar instituția de credit în cauză este informată cu privire la motivele refuzului.
Competența de a refuza comunicarea și marja de apreciere de care dispune autoritatea competentă din statul membru de origine pentru a aprecia informațiile pe care trebuie să le furnizeze instituția de credit care dorește să deschidă o sucursală într‑un alt stat membru reprezintă motivul pentru care procedura de notificare cunoscută sub denumirea de „pașaport” nu este o simplă formalitate.
În plus, rezultă din cuprinsul articolului 36 alineatul (1) din Directiva 2013/36 că autoritatea națională competentă din statul membru gazdă organizează supravegherea sucursalei numai după primirea informațiilor menționate la articolul 35 din aceeași directivă. Rezultă că notificarea acestor informații este o cerință de formă esențială pentru ca autoritatea competentă respectivă să își poată exercita activitatea de supraveghere asupra sucursalei unei instituții de credit dintr‑un alt stat membru.
Această concluzie este susținută de o interpretare teleologică și sistematică a Directivei 2013/36 și în special a capitolelor 2 și 3 din titlul V din această directivă. Astfel, rațiunea de a fi a acestor dispoziții este de a armoniza posibilitatea ca o instituție de credit autorizată într‑un stat membru să își exercite libertatea de a presta servicii și dreptul de stabilire în alte state membre cu cerința de supraveghere prudențială a oricăror sucursale ale instituției respective în alte state membre. În vederea facilitării exercitării acestui drept și a recunoașterii reciproce a autorizațiilor în cadrul Uniunii, într‑un moment în care competența de acordare a unor astfel de autorizații revenea autorităților naționale, legiuitorul a ales, în Directiva 2013/36, să concentreze în mâinile autorității competente a statului membru de origine responsabilitatea de a verifica existența condițiilor pentru exercitarea activităților financiare ale unei sucursale a unei instituții de credit. Această autoritate este astfel cea mai în măsură să cunoască structura organizatorică și politica comercială a instituției de credit și să asiste autoritatea competentă din statul membru gazdă, prin furnizarea acestor informații, în sarcina sa de a supraveghea sucursala stabilită pe teritoriul său.
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se considere că procedura de notificare denumită de „pașaport” are un caracter obligatoriu.
Or, reclamantele nu contestă faptul că cea de a doua reclamantă nu a inițiat procedura de notificare, ci doar pun în discuție gravitatea comportamentului său, pe care îl consideră o simplă nerespectare a unor cerințe pur formale. Cu toate acestea, din considerațiile prezentate la punctele 248-256 de mai sus rezultă că procedura de notificare pe care reclamanta a încălcat‑o nu este o simplă formalitate, ci o obligație legală. În consecință, reclamanta a deschis o sucursală în Letonia și a desfășurat activități financiare în mod nelegal.
În plus, în măsura în care FSA a furnizat BCE o explicație detaliată a rezultatelor investigațiilor sale cu privire la această chestiune, din care reiese, pe de altă parte, că cea de a doua reclamantă furniza servicii financiare în Letonia atât unor clienți letoni, cât și unor clienți din țări terțe și că acești clienți recrutați în Letonia au generat, între noiembrie 2013 și august 2016, 66 % din veniturile totale provenite din serviciile prestate de cea de a doua reclamantă și că aceste rezultate nu au fost în niciun fel repuse în discuție în mod detaliat de simplele afirmații neîntemeiate ale celei de a doua reclamante, aceste fapte trebuie considerate ca fiind demonstrate.
Or, furnizarea de servicii financiare clienților letoni și partea semnificativă pe care aceasta o reprezenta în veniturile celei de a doua reclamante demonstrează că sucursala din Letonia nu putea constitui un simplu birou de reprezentare sau de sprijin.
În aceste împrejurări, aprecierile FSA cu privire la caracterul fals al informațiilor care i‑au fost furnizate în cele două scrisori din 26 septembrie 2013 și 9 februarie 2016 nu pot fi considerate greșite. Astfel, în timp ce reclamantele susțin că activitățile sucursalei menționate nu se adresau letonilor, ci clienților din țări terțe, rezultă din elementele de probă detaliate colectate de FSA în cursul inspecției la fața locului că 66 % din veniturile reclamantei menționate proveneau din activitățile sucursalei respective și că 3 % din conturile deschise la această sucursală erau deținute de rezidenți letoni. Trebuie să se constate că reclamantele nici măcar nu au încercat să conteste cifrele furnizate de FSA către BCE.
În sfârșit, trebuie respinse argumentele prin care reclamantele reproșează BCE că nu a analizat gravitatea comportamentului celei de a doua reclamante.
În acest sens, pe de o parte, trebuie subliniat faptul că furnizarea de informații false unei autorități naționale de supraveghere prezintă o gravitate intrinsecă, întrucât este susceptibilă să pună sub semnul întrebării fiabilitatea informațiilor furnizate de instituțiile de credit supuse supravegherii, care este necesară pentru a garanta efectivitatea și eficacitatea misiunii acestora, precum și sistemul de încredere reciprocă între diferitele ANC, pe care crearea procedurii de notificare, denumită procedura de „pașaport”, este menită să îl garanteze în cadrul MUS.
Importanța pentru ANC a faptului de a dispune de informațiile necesare și de a se putea baza pe informații corecte pentru a‑și îndeplini funcțiile de supraveghere prudențială și, prin urmare, gravitatea comportamentului unei instituții de credit care nu își respectă obligațiile de informare este confirmată și de formularea articolului 67 alineatul (1) literele (a), (e)-(i) și (m) din Directiva 2013/36, care prevede, ca motive de retragere a autorizației [în temeiul trimiterii făcute de articolul 18 litera (f) din aceeași directivă la această dispoziție], omisiunea de a furniza informații în cazurile prevăzute la literele (e)-(i) și (m) din acest din urmă articol și comunicarea de informații incorecte în scopul obținerii unei autorizații în cazul prevăzut la litera (a) din același articol.
Pe de altă parte, este adevărat că BCE trebuia, în cadrul aprecierii proporționalității măsurii de retragere a autorizației, să ia în considerare existența unui „acord tranzacțional” între instituția de credit și autoritatea competentă din statul membru gazdă, prin care instituția de credit se angaja să pună capăt încălcărilor în cauză, nefiind suficient în acest scop să se precizeze că încălcările menționate constituie motive pentru o astfel de retragere în temeiul legislației naționale estoniene [articolul 17 alineatul (1) punctele 2 și 15 din Legea privind instituțiile de credit estoniană].
Cu toate acestea, este necesar să se constate că, în cadrul „acordului tranzacțional” în discuție, cea de a doua reclamantă s‑a angajat să respecte pe deplin decizia ANC letone prin care i s‑a interzis să furnizeze servicii financiare în Letonia și să recruteze noi clienți în această țară și prin care a fost obligată să înceteze relațiile sale contractuale cu clienții existenți în Letonia și relațiile sale comerciale cu clienții recrutați în temeiul principiului libertății de a presta servicii în Letonia.
În plus, pe de o parte, „acordul tranzacțional” în cauză nu poate legaliza retroactiv comportamentul nelegal al celei de a doua reclamante, ci doar să prevină eventuale măsuri suplimentare, inclusiv sancțiuni, pentru viitor.
Pe de altă parte, rezultă din comunicatul de presă al ANC letone că, pentru a continua să furnizeze servicii în Letonia, cea de a doua reclamantă ar fi trebuit să obțină mai întâi o autorizație în conformitate cu procedurile prevăzute de legislație. Acest lucru arată că situația nu a fost complet rezolvată, în măsura în care reclamanta menționată nu inițiase încă o procedură de obținere a autorizației.
Rezultă din cele menționate anterior că al patrulea motiv nu poate fi admis. Prin urmare, prezentul grup de motive trebuie respins.
4.

Cu privire la al șaselea, al doisprezecelea și al optsprezecelea motiv, întemeiate pe o eroare de apreciere, în măsura în care BCE s‑a bazat în mod eronat pe încălcarea preceptului FSA și pe încălcarea principiului securității juridice
Prin intermediul celui de al optsprezecelea motiv, reclamantele invocă încălcarea principiului securității juridice, în măsura în care FSA nu a precizat în precept așteptările sale în ceea ce privește cerințele de reglementare care trebuie respectate în materie de CSB/FT. Dispozitivul preceptului ar fi prevăzut o amendă de 32000 de euro în caz de nerespectare a acestor cerințe, ceea ce era de natură să genereze o așteptare legitimă din partea celei de a doua reclamante în sensul că, înainte de retragerea autorizației, ANC menționată ar fi luat măsuri de supraveghere mai puțin intruzive. În cadrul celui de al șaselea motiv, reclamantele arată că ANC, în proiectul său de decizie de retragere a autorizației, și BCE, în decizia din 17 iulie 2018, nu au definit cerințele de reglementare și criteriile standardizate pe care reclamanta menționată nu le‑ar fi respectat și în raport cu care a fost efectuată evaluarea neconformității.
În cadrul celui de al doisprezecelea motiv, reclamantele susțin că încălcarea unui precept al unei ANC nu constituie un motiv valabil de retragere a autorizației, în special atunci când, precum în speță, preceptul este formulat în mod vag, fără a preciza ce măsuri corective concrete trebuie adoptate. Textul preceptului FSA anexat la memoriul în apărare al BCE face referire la conținutul unui raport al inspecției la fața locului desfășurate în perioada 13 aprilie-12 iunie 2015, care însă nu ar fi fost atașat la dosar. Reclamantele susțin că revine BCE sarcina de a demonstra că investigația avea un conținut specific. Decizia din 17 iulie 2018 ar sugera în mod vag că preceptul menționat nu a fost respectat în totalitate sau nu a fost respectat în termenul prevăzut. Un astfel de motiv nu ar justifica cea mai intruzivă măsură de supraveghere, și anume retragerea autorizației. În sfârșit, reclamantele susțin că cea de a doua reclamantă a solicitat clarificări cu privire la conținutul concret al cerințelor de reglementare în materie de CSB/FT, dar nu a primit nicio clarificare în acest sens.
BCE respinge argumentele reclamantelor.
Trebuie reamintit faptul că, în conformitate cu articolul 74 alineatele (1) și (2) din Directiva 2013/36:
„(1)   Instituțiile aplică măsuri solide în materie de guvernanță, care includ o structură organizatorică clară cu linii de responsabilitate bine definite, transparente și coerente, procese eficace de identificare, gestionare, monitorizare și raportare a riscurilor la care sunt sau pot fi expuse, mecanisme adecvate de control intern, inclusiv proceduri administrative și contabile riguroase, precum și politici și practici de remunerare care să promoveze și să fie în concordanță cu o gestionare adecvată și eficace a riscurilor.
(2)   Dispozițiile, procesele și mecanismele menționate la alineatul (1) sunt cuprinzătoare și proporționale cu natura, amploarea și complexitatea riscurilor inerente modelului de afaceri și activităților instituției. Criteriile tehnice stabilite la articolele 76-95 sunt luate în considerare.”
Potrivit jurisprudenței, principiul securității juridice impune să se facă trimitere la stadiul dreptului în vigoare la momentul aplicării dispoziției în litigiu (Hotărârea din 14 iulie 1971, Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, punctul
) și impune ca orice act al instituțiilor care produce efecte juridice să fie clar, precis și adus la cunoștința persoanei interesate, astfel încât aceasta să poată cunoaște cu certitudine momentul de la care actul menționat există și începe să producă efecte juridice (a se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 1997, Opel Austria/Consiliul,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, la punctul 3.3.1 litera (c) din decizia din 17 iulie 2018, BCE a constatat, pe baza proiectului de decizie al FSA, că a doua reclamantă nu a respectat preceptul în cauză, adoptat la 8 august 2016, prin care aceasta din urmă era obligată, în primul rând, să aplice normele de procedură, în al doilea rând, să aplice corect articolul 13 alineatul (1) punctele 3-5 din Legea în materie de CSB/FT estoniană, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării preceptului, și să evite să intre în relații comerciale, dacă este cazul, în al treilea rând, să verifice dacă aceste dispoziții au fost aplicate corect în cadrul relațiilor comerciale existente și, dacă este necesar, să aplice din nou procedurile de precauție privind clientela, în al patrulea rând, să evite efectuarea de tranzacții, dacă este cazul, în conformitate cu articolul 27 alineatul (2) din legea menționată, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării preceptului respectiv, în al cincilea rând, să sesizeze unitatea de informații financiare atunci când o activitate sau alte împrejurări ar putea fi un indiciu al săvârșirii sau al tentativei de săvârșire a infracțiunii de spălare de bani sau de finanțare a terorismului sau în cazul în care reclamanta menționată avea motive să creadă sau avea cunoștință de faptul că este vorba de spălare de bani sau de finanțare a terorismului și, în al șaselea rând, să furnizeze FSA un raport până la 9 decembrie 2016 cu privire la modul în care reclamanta respectivă s‑a conformat acestui precept. BCE a concluzionat că, prin nerespectarea integrală a preceptului în cauză în termenul prevăzut, cea de a doua reclamantă a încălcat astfel articolul 17 alineatul (1) punctul 14 din Legea privind instituțiile de credit estoniană și că această încălcare a legislației naționale a constituit un motiv suplimentar de retragere a autorizației în temeiul articolului 18 litera (f) din Directiva 2013/36.
Reclamantele consideră în esență că preceptul în cauză nu putea fi respectat, întrucât acesta se limita să reamintească dispozițiile pe care trebuia să le respecte cea de a doua reclamantă și că obiectivul de restabilire a legalității nu este un obiectiv legitim pentru retragerea autorizației unei instituții de credit.
În primul rând, contrar celor susținute de reclamante, obiectivul unei măsuri de retragere a autorizației este acela de a pune capăt unor încălcări repetate ale cerințelor de reglementare pe care toate instituțiile de credit sunt obligate să le respecte. În acest cadru, adoptarea unui precept de către ANC nu face decât să confirme faptul că destinatarul său a avut mai multe posibilități de a se conforma acestuia și că măsura cea mai intruzivă, retragerea autorizației, a fost adoptată doar în ultimă instanță.
În al doilea rând, nu este plauzibil ca, în urma mai multor avertismente din partea ANC și a numeroaselor schimburi cu aceasta din urmă pe această temă, inclusiv a posibilității de a prezenta observații cu privire la rapoartele de inspecție care i‑au fost comunicate și de a solicita informații în mod formal sau informal în cursul procedurii, o instituție de credit să nu înțeleagă cum să pună în aplicare dispoziții legale precum cele în vigoare în materie de CSB/FT. Pe de altă parte, trebuie respinsă afirmația reclamanților potrivit căreia FSA și BCE au refuzat să le furnizeze informațiile pe care acestea le‑au solicitat, întrucât nu este dovedită în niciun fel.
În acest sens, trebuie precizat că FSA a efectuat patru inspecții la fața locului. Preceptul în cauză a fost adoptat la 8 august 2016, în urma primei inspecții la fața locului efectuate în anul 2015. În timpul celei de a doua inspecții la fața locului, în toamna anului 2016, FSA a constatat că deficiențele identificate continuau și că cea de a doua reclamantă încă nu se conformase preceptului menționat. În urma acestei a doua inspecții la fața locului, această reclamantă a avut posibilitatea de a face observații și au avut loc mai multe întâlniri cu FSA în toamna anului 2016. FSA a efectuat o a treia inspecție la fața locului în septembrie 2017, al cărei raport a fost comunicat reclamantei menționate la 4 octombrie 2017, aceasta având posibilitatea de a prezenta observații. Pe lângă faptul că reclamanta a avut mereu posibilitatea de a cere explicații din partea FSA în cazul în care nu îi erau suficiente indicațiile date în mod repetat cu privire la unitățile structurale care trebuiau create, unitățile de personal necesare, normele de procedură necesare, normele de separare între unitățile specifice care trebuiau menținute și fluxurile de informații care trebuiau puse în aplicare, trebuie să se constate că reclamanta în cauză a avut la dispoziție 14 luni între acest precept și comunicarea raportului menționat și încă șase luni până la retragerea autorizației pentru a înțelege și a se conforma cerințelor de reglementare.
În al treilea rând, chiar dacă BCE observă că preceptul în cauză trebuie coroborat cu raportul celei de a doua inspecții la fața locului, care a fost comunicat celei de a doua reclamante, trebuie să se constate că decizia din 17 iulie 2018 este suficient de clară și precisă în ceea ce privește cerințele de reglementare pe care cea de a doua reclamantă trebuia să le respecte.
În ceea ce privește insuficiența invocată a cadrului de administrare, decizia din 17 iulie 2018 precizează că, în pofida existenței, în cadrul celei de a doua reclamante, a unor unități organizatorice și a unor norme de procedură adecvate, aceste unități erau lipsite de personal și supraîncărcate de funcții, iar normele procedurale interne nu erau aplicate în mod corespunzător. Aceste deficiențe au fost observate în ceea ce privește cele trei linii de apărare referitoare la controlul tranzacțiilor individuale efectuate de managerii relației cu clienții, la funcțiile de detectare, gestionare și monitorizare a riscurilor, lipsa unei separări efective între prima și cea de a doua linie de apărare (asumarea riscurilor și administrarea riscurilor) conducând la situații grave de conflict de interese, și, respectiv, la funcțiile de audit intern. Deși persoanele responsabile cu detectarea, gestionarea și monitorizarea riscurilor identificaseră și raportaseră consiliului de administrație încă din anii 2013 și 2014 faptul că dispozițiile interne nu erau respectate, consiliul de administrație nu a reacționat în mod adecvat, încălcând astfel articolul 55 alineatul (2) punctul 31 din Legea privind instituțiile de credit estoniană, care transpune articolul 88 din Directiva 2013/36. În plus, consiliul de administrație nu a prevăzut personalul necesar pentru ofițerii de conformitate, care reprezintă a doua linie de apărare, încălcând astfel articolul 31 alineatul (2) din Legea în materie de CSB/FT estoniană care transpune Directiva 2015/849, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării preceptului în cauză.
În ceea ce privește presupusele deficiențe în materie de CSB/FT, în decizia din 17 iulie 2018 se precizează că a fost observat un număr semnificativ de tranzacții neobișnuite. În anul 2015, plățile medii ale celei de a doua reclamante au fost de patru ori mai mari, iar încasările medii de șapte ori mai mari decât media sistemului bancar estonian. Aceste plăți au fost efectuate în principal de clienți cu risc ridicat în materie și au reprezentat aproximativ 97 % din toate transferurile efectuate în Estonia în anul 2015. În pofida avertismentelor repetate ale FSA cu privire la necesitatea ca reclamanta să pună în aplicare o nouă strategie comercială pentru a răspunde preocupărilor exprimate și în pofida anunțurilor făcute de trei consilii de administrație diferite ale reclamantei cu privire la dorința de a‑și schimba modelul de afaceri, rezultatele celei de a treia inspecții la fața locului au arătat că strategia de afaceri a reclamantei nu s‑a schimbat în mod semnificativ și că, prin urmare, acesta continua să opereze pe un segment de piață caracterizat de riscuri mai mari în acest domeniu.
S‑a precizat în continuare că lipsa unor norme eficace în materie de CSB/FT pentru a gestiona riscurile asociate modelului de afaceri al celei de a doua reclamante a fost observată, pe de o parte, în ceea ce privește măsurile de precauție privind clientela la momentul stabilirii unei noi relații contractuale, precum și lipsa unei monitorizări constante a relațiilor comerciale existente și, pe de altă parte, în ceea ce privește monitorizarea tranzacțiilor efectuate și a profilului de risc al clienților implicați. Deficiențele observate au fost considerate a fi de natură structurală, și nu doar cazuri izolate.
În plus, în pofida anumitor modificări ale politicilor de control al riscurilor în materie de CSB/FT și a reducerii numărului de clienți cu risc ridicat de către cea de a doua reclamantă, aceste măsuri au fost considerate ineficace, în măsura în care nu au asigurat un control constant al relațiilor comerciale existente, inclusiv în ceea ce privește originea fondurilor utilizate în tranzacțiile efectuate, și nu au identificat sau verificat tranzacțiile complexe, legate între ele și care implicau sume neobișnuit de mari sau tranzacțiile fără un scop economic clar.
În plus, activitățile consiliului de administrație și ale consiliului de supraveghere ale celei de a doua reclamante în materie de CSB/FT și administrarea riscurilor au fost considerate deficitare, întrucât consiliul de administrație nu a determinat nivelul de toleranță la risc al reclamantei menționate, nu a instituit un sistem separat de evaluare a riscurilor în această privință și nici nu a pregătit o analiză a riscului operațional, inclusiv o analiză aprofundată a riscurilor în această privință, cu încălcarea articolului 55 alineatul (2) punctele 2 și 3 din Legea privind instituțiile de credit estoniană.
Într‑adevăr, BCE a luat în considerare schimbarea consiliului de administrație al celei de a doua reclamante în noiembrie 2017 și declarațiile consiliului de administrație prin care acesta s‑a distanțat de politicile comerciale anterioare, recunoscând lipsa persistentă a unei strategii lipsite de ambiguitate în ceea ce privește clientela sa și anunțându‑și intenția de a elabora o nouă strategie comercială pentru anii 2018-2021. Cu toate acestea, BCE a observat, pe de o parte, că noul consiliu de administrație a confirmat intenția reclamantei menționate de a continua strategia sa comercială anterioară, ceea ce a ridicat îndoieli cu privire la posibilitatea concretă ca această reclamantă să poată pune în aplicare efectiv schimbările anunțate.
Pe de altă parte, BCE a reamintit că, deși o schimbare în cadrul consiliului de administrație putea influența strategia unei instituții de credit, aprobarea deciziilor strategice ale instituției de credit în conformitate cu articolul 52 alineatul (4) din Legea privind instituțiile de credit estoniană ținea mai degrabă de competența consiliului de supraveghere. Cu toate acestea, în speță modificarea componenței consiliului de supraveghere nu a afectat doi membri, doi acționari majoritari ai celei de a doua reclamante, care au avut probabil o influență asupra strategiei și principiilor de administrare a riscurilor ale reclamantei menționate, astfel încât nu a putut fi introdusă sau avută în vedere în mod rezonabil nicio schimbare radicală și substanțială pentru viitor. În acest sens, îmbunătățirile de sistem prezentate de această reclamantă în fața FSA au fost considerate insuficiente în ceea ce privește respectarea deplină a prevederilor legale aplicabile în materie de CSB/FT.
Astfel, este evident că cerințele de reglementare încălcate sunt descrise într‑un mod foarte detaliat în legătură cu situații concrete, în special în ceea ce privește, în primul rând, inexistența unui cadru de administrare adaptat la modelul de afaceri al celei de a doua reclamante, care se axa pe furnizarea de servicii financiare către clienți profesioniști nerezidenți cu disponibilități financiare ridicate și cu un profil de risc ridicat, astfel cum impuneau dispozițiile naționale de transpunere a articolului 74 din Directiva 2013/36, în al doilea rând, insuficiența unităților organizatorice responsabile de punerea în aplicare a normelor procedurale de apărare și de administrare a riscurilor în materie de CSB/FT, în special în ceea ce privește detectarea, gestionarea și monitorizarea riscurilor, identificarea clienților înainte de începerea relațiilor contractuale, precum și în timpul relațiilor contractuale, verificările privind tranzacțiile individuale efectuate de persoanele responsabile pentru relațiile cu clienții, lipsa unei separări între funcțiile de control al asumării riscurilor, pe de o parte, și de administrare a riscurilor, pe de altă parte, ceea ce ar putea conduce la conflicte de interese, în al treilea rând, deficiențele privind funcțiile de audit intern, în al patrulea rând, lipsa unor proceduri interne sau nerespectarea procedurilor interne existente, în al cincilea rând, existența unui număr semnificativ de tranzacții neobișnuite legate de clienți cu risc ridicat, care au reprezentat aproximativ 97 % din toate transferurile realizate în Estonia (în anul 2015), în al șaselea rând, lipsa unor măsuri de precauție privind clientela atunci când se intra într‑o nouă relație contractuală, precum și lipsa unei monitorizări constante a relațiilor contractuale existente, inclusiv în ceea ce privește originea fondurilor și identificarea tranzacțiilor complexe, cu un cuantum neobișnuit de ridicat sau fără un scop economic clar, și, în al șaptelea rând, activitățile deficitare ale consiliilor de administrație și de supraveghere în ceea ce privește administrarea riscurilor în materie de CSB/FT, care nici nu au determinat nivelul de risc tolerabil al celei de a doua reclamante, nici nu au instituit un sistem separat de evaluare a riscurilor în materie de CSB/FT și nici nu au pregătit o analiză a riscurilor operaționale.
Prin urmare, în aceste împrejurări, cea de a doua reclamantă nu poate invoca în mod valabil nicio încălcare a principiului securității juridice în sensul jurisprudenței menționate la punctul 273 de mai sus.
În al patrulea rând, este necesar să se constate că cea de a doua reclamantă nu a contestat în niciun moment faptul că nu a respectat întreg preceptul în cauză în termenul prevăzut sau că, potrivit dreptului național estonian, nerespectarea unui precept al FSA constituie un motiv care justifică retragerea autorizației.
În această privință, reiese din dosar că toate aceste deficiențe în materie de CSB/FT, amintite la punctul 287 de mai sus, având în vedere persistența lor pe parcursul mai multor ani și amploarea acestora, au fost considerate ca fiind structurale și nu au fost remediate în mod corespunzător prin măsurile de îmbunătățire adoptate de cea de a doua reclamantă. În special, simpla „reducere” a numărului de clienți cu risc ridicat nu putea rezolva toate problemele menționate mai sus. În plus, schimbările succesive ale consiliului de administrație nu au produs efectele dorite, întrucât strategia comercială a celei de a doua reclamante nu s‑a schimbat în mod substanțial și nici nu părea probabil ca aceasta să se schimbe într‑un termen rezonabil, din motivele prezentate la punctele 229-232 de mai sus.
Cu excepția referirilor la îmbunătățirile aduse în ceea ce privește reducerea numărului de clienți cu risc ridicat și schimbarea consiliului de administrație, cea de a doua reclamantă nu contestă în detaliu toate deficiențele menționate la punctul 287 de mai sus.
Rezultă că, întrucât nerespectarea preceptului în cauză constituie într‑adevăr un motiv de retragere a autorizației în temeiul dreptului intern și, prin urmare, în temeiul articolului 18 litera (f) din Directiva 2013/36 și întrucât cea de a doua reclamantă nu a respectat în totalitate preceptul în cauză în termenul prevăzut, trebuie să se concluzioneze că BCE nu a săvârșit nicio eroare de apreciere atunci când s‑a întemeiat și pe acest motiv pentru a justifica retragerea autorizației.
În al cincilea rând, în măsura în care reclamantele reproșează BCE că nu a definit cerințele de reglementare în raport cu care trebuie să se aprecieze nerespectarea preceptului în discuție de către cea de a doua reclamantă, trebuie să se constate că aceste cerințe sunt prevăzute în dispozițiile legale cuprinse în dreptul intern estonian care transpune directivele în materie de CSB/FT. Aceste dispoziții trebuie puse în aplicare în funcție de specificul fiecărei instituții de credit. Prin urmare, modalitatea de conformare la acestea trebuie adaptată la aceasta din urmă și este o chestiune care intră în sfera de competență a instituției de credit propriu‑zise. În cazul în care autoritatea de supraveghere competentă, în speță FSA, consideră că măsurile adoptate de instituția de credit în cauză nu sunt adecvate, aceasta comunică acest lucru instituției de credit și sugerează măsuri corective. În speță, astfel cum s‑a subliniat la punctul 278 de mai sus, reclamanta menționată a avut posibilitatea de a înțelege, în cursul numeroaselor sale schimburi cu FSA, măsurile corective adecvate pe care ar fi putut și ar fi trebuit să le ia pentru a se conforma cerințelor respective.
În al șaselea rând, în măsura în care reclamantele susțin că preceptul în discuție nu permitea să se înțeleagă că retragerea autorizației celei de a doua reclamante era o posibilitate în cazul nerespectării cerințelor de reglementare în materie de CSB/FT și în esență consideră că reclamanta menționată putea fi sancționată numai cu amendă, trebuie remarcat, în acord cu BCE, că punctul 4.8 din preceptul menționat afirmă în mod explicit că „sancțiunea pe care FSA o putea adopta pentru încălcările constatate era retragerea autorizației în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Legea privind instituțiile de credit estoniană și că, cu toate acestea, în conformitate cu alineatul (2) al aceleiași dispoziții, înainte de a decide cu privire la retragerea unei autorizații, FSA putea emite un precept adresat instituției de credit și putea stabili un termen limită pentru remedierea deficiențelor care se aflau la baza retragerii licenței”.
Trebuie să se concluzioneze că cea de a doua reclamantă avea cunoștință, ca urmare a preceptului în cauză, de deficiențele constatate, de ceea ce trebuia să facă pentru a le remedia, precum și de riscul ca autorizația sa să fie pusă în pericol în caz de neconformare.
În consecință, prezentul grup de motive trebuie respins.
5.

Cu privire la motivele al șaptelea‑al unsprezecelea, motivele al treisprezecelea‑al cincisprezecelea și al șaptesprezecelea motiv, întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității
Prin intermediul celui de al șaptesprezecelea motiv, reclamantele invocă încălcarea principiului proporționalității, susținând că decizia din 17 iulie 2018 aplică o măsură de ultimă instanță, și anume retragerea autorizației, care este disproporționată în raport cu nerespectarea cerințelor de reglementare. În primul rând, acestea neagă faptul că obiectivul de „restabilire a legalității” unei astfel de măsuri este un obiectiv legitim, întrucât acesta ar fi prea abstract. În schimb, această măsură ar trebui justificată de un obiectiv de reglementare legitim și specific. În al doilea rând, reclamantele se opun analizei oportunității măsurii în cauză, susținând, pe de o parte, că, întrucât FSA este ANC în materie de CSB/FT, respectarea normelor în materie ar trebui pusă în aplicare în principal prin măsuri de reglementare în această materie, iar nu prin măsuri de supraveghere bancară. Pe de altă parte, măsura în cauză nu ar fi un mijloc adecvat pentru a sancționa o încălcare săvârșită în trecut, întrucât măsurile de reglementare ar trebui să vizeze numai situațiile actuale sau să fie concepute pentru a preveni situații de neconformitate în viitor. Având în vedere că problema activităților celei de a doua reclamante în Letonia a fost închisă prin acord tranzacțional, o astfel de măsură ar fi în mod clar disproporționată în raport cu această presupusă încălcare din trecut. În al treilea rând, potrivit reclamantelor, BCE a interpretat în mod eronat criteriul privind necesitatea măsurii în cauză. În al patrulea rând, acestea consideră că analiza de către BCE a caracterului rezonabil al aceleiași măsuri este de asemenea abstractă și inutilă, întrucât s‑a limitat la o comparație abstractă a interesului public de a menține legalitatea cu interesele private ale unei bănci, cu toate că ar fi trebuit să compare un obiectiv de reglementare concret, precum prevenirea unui risc specific, cu aceste interese private. În plus, acestea consideră că BCE ar fi trebuit să susțină gravitatea acuzațiilor de nerespectare a normelor prin compararea acestora cu alte cazuri de nerespectare a normelor din sectorul bancar. În sfârșit, acestea susțin că BCE nu a luat în considerare alte măsuri alternative, mai puțin intruzive, precum impunerea de măsuri concrete cu privire la anumite aspecte, în termene specifice, sau simpla impunere a unor sancțiuni sau amenzi ori măsuri împotriva directorilor instituției de credit sau desemnarea unei persoane competente care să încadreze eforturile depuse de reclamanta menționată pentru a se conforma cerințelor de reglementare încălcate.
Prin intermediul motivelor al șaptelea-al nouălea, reclamantele contestă în esență aprecierea BCE, susținând că aceasta nu a acordat suficientă importanță faptului că o parte semnificativă a activităților celei de a doua reclamante nu a generat un risc semnificativ în materie de CSB/FT și nici reducerii semnificative a numărului de clienți din categoriile de risc mai ridicat, concluzionând în mod eronat că, în pofida progreselor sale, nu se putea aștepta în mod rezonabil ca reclamanta să remedieze problemele identificate într‑un termen rezonabil.
În special, în cadrul celui de al șaptelea motiv, reclamantele arată că, întrucât încălcarea s‑a limitat la o parte a activităților lor, BCE ar fi trebuit să impună încetarea numai a acelor activități care prezentau cel mai mare risc, în loc să îi retragă autorizația.
În cadrul celui de al optulea motiv, reclamantele susțin că BCE nu a acordat suficientă importanță reducerii semnificative a numărului de clienți ai celei de a doua reclamante din categoriile de risc ridicat și că, deși este adevărat că orice încălcare trebuie remediată, ar fi vădit incorect să se afirme că orice încălcare justifică retragerea autorizației.
În cadrul celui de al nouălea motiv, reclamantele consideră că respectarea cerințelor de reglementare a fost întotdeauna posibilă și, prin urmare, BCE nu putea concluziona că orice altă soluție decât retragerea autorizației ar fi fost nerealistă.
În cadrul celui de al zecelea și al celui de al unsprezecelea motiv, reclamantele critică luarea în considerare, ca măsuri alternative la retragerea autorizației, evaluate de către BCE în cadrul analizei proporționalității măsurii de retragere a autorizației la punctul 3.3.2 litera (b) punctul (ii) din decizia din 17 iulie 2018, a schimbării ulterioare a consiliului de administrație al celei de a doua reclamante, în condițiile în care ar fi fost suficient să fie lăsat să își continue activitatea consiliul de administrație care tocmai fusese numit în noiembrie 2017, și, respectiv, a suspendării drepturilor de vot ale acționarilor, în condițiile în care acționarii se retrăseseră deja din orice implicare directă în administrarea reclamantei menționate.
În cadrul celui de al treisprezecelea motiv, prin care se contestă aprecierea făcută de BCE la punctul 3.3.2 litera (b) punctul (iv) din decizia din 17 iulie 2018, în ceea ce privește măsura alternativă constând în adoptarea unui al doilea precept al FSA care interzice furnizarea de servicii financiare, reclamantele susțin că o astfel de interdicție generală ar echivala
de facto
cu o retragere a autorizației și că FSA nu ar fi avut competența de a o adopta. În schimb, acestea reiterează că un al doilea precept al FSA, care să interzică o parte din activitățile celei de a doua reclamante, și anume furnizarea de servicii financiare exclusiv clienților nerezidenți, ar fi fost posibil și mai puțin intruziv decât retragerea licenței. Acestea contestă faptul că o astfel de interdicție ar fi pus capăt viabilității financiare a celei de a doua reclamante.
În sfârșit, prin intermediul argumentelor dezvoltate în cadrul celui de al paisprezecelea și al celui de al cincisprezecelea motiv, potrivit cărora BCE nu ar fi avut competența de a refuza autolichidarea celei de a doua reclamante și vânzarea acesteia către un alt investitor, reclamantele repun în discuție aprecierea BCE cu privire la caracterul neadecvat al acestor măsuri în cadrul analizei proporționalității retragerii autorizației. Pe de altă parte, potrivit reclamantelor, BCE a acționat în mod arbitrar, întrucât nu a acordat timpul necesar pentru ca cesiunea să aibă loc. De asemenea, acestea consideră că autolichidarea menționată a fost exclusă pentru simplul motiv că BCE a dorit să obțină un efect de publicitate pozitivă.
BCE contestă argumentele reclamantelor.
Cu titlu introductiv, trebuie reamintit faptul că, în conformitate cu articolul 5 alineatul (4) TUE, în temeiul principiului proporționalității, acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Instituțiile Uniunii aplică principiul proporționalității în conformitate cu Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexat la Tratatul FUE.
Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să fie de natură să atingă obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, potrivit Curții, aprecierea proporționalității unei măsuri trebuie să se concilieze cu respectarea marjei de apreciere eventual recunoscute instituțiilor Uniunii cu ocazia adoptării sale (a se vedea Hotărârea din 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, după ce a stabilit că existau mai multe motive care justificau retragerea autorizației pe baza dispozițiilor aplicabile, la punctul 3.3.2 din decizia din 17 iulie 2018, BCE a analizat proporționalitatea măsurii de retragere a autorizației.
În primul rând, BCE a analizat caracterul adecvat al măsurii de retragere a autorizației pentru atingerea obiectivului de a pune capăt încălcărilor grave și prelungite săvârșite de cea de a doua reclamantă, concluzionând că, având în vedere încălcările referitoare la inexistența unui sistem solid de guvernanță corporativă, încălcarea dispozițiilor în materie de CSB/FT, nerespectarea unei decizii obligatorii a unei autorități naționale de supraveghere, transmiterea de informații înșelătoare către această autoritate și funcționarea ilegală a unei sucursale într‑un alt stat membru, retragerea autorizației era în măsură să atingă acest obiectiv.
În al doilea rând, BCE a analizat necesitatea măsurii de retragere a autorizației, în special dacă existau alte măsuri alternative, mai puțin intruzive, apte să atingă în mod similar obiectivul de restabilire a legalității. Acesta a luat în considerare următoarele opțiuni:
primo
, revocarea consiliului de administrație al celei de a doua reclamante, concluzionând că această măsură nu ar fi fost adecvată, întrucât modificările anterioare ale strategiei de afaceri, care au avut loc sub conducerea a trei consilii de administrație diferite, nu au asigurat conformitatea cu legislația relevantă,
secundo
, încetarea sau suspendarea drepturilor de vot ale anumitor acționari ai reclamantei menționate, concluzionând că această măsură nu ar fi fost eficace, având în vedere că acționarii majoritari erau membri ai consiliului de supraveghere și ar fi putut continua să exercite o influență decisivă asupra strategiei reclamantei, chiar dacă ar fi fost lipsiți de drepturile lor de vot,
tertio
, emiterea unui nou precept de către FSA, pe care BCE a respins‑o, având în vedere că, pe de o parte, reclamanta nu a respectat primul precept și, prin urmare, nu existau așteptări rezonabile ca aceasta să îl respecte pe al doilea și, pe de altă parte, faptul că un precept care viza să impună încetarea activităților cu risc ridicat nu ar fi fost viabil pentru reclamanta în cauză, a cărei strategie comercială era axată tocmai pe clienții cu un nivel de risc ridicat,
quarto
, autolichidarea reclamantei în cauză, concluzionând totuși în sensul că această măsură nu ar fi putut atinge obiectivul de restabilire a legalității și de protecție a drepturilor deponenților și că, într‑un astfel de caz, decizia de a ieși de pe piață ar fi fost lăsată la latitudinea acționarilor, și,
quinto
, vânzarea unei astfel de reclamante către un alt investitor, care a fost respinsă pentru motivul că nu părea să existe un angajament concret și că planul de afaceri prezentat de potențialul cumpărător nu a furnizat suficiente informații pentru a evalua dacă tranzacția ar fi condus la o schimbare semnificativă a modelului de afaceri al unei astfel de reclamante.
În al treilea rând, BCE a analizat caracterul rezonabil al măsurii de retragere a autorizației și a efectuat evaluarea comparativă a interesului public de restabilire a legalității și a interesului privat al celei de a doua reclamante de a evita măsura de retragere și de a‑și continua activitățile.
Or, trebuie reținut că analiza desfășurată de BCE cu privire la proporționalitatea măsurii de retragere a autorizației a fost structurată și realizată în mod complet. Aceasta nu este viciată de nelegalitate și nu conține erori de apreciere. În orice caz, acest raționament nu este repus în discuție de obiecțiile formulate de reclamante.
Reclamantele contestă fără succes toate etapele analizei efectuate de BCE cu privire la proporționalitatea măsurii de retragere a autorizației.
În primul rând, reclamantele contestă faptul că obiectivul de restabilire a legalității constituia un obiectiv legitim pentru adoptarea unei măsuri de retragere a autorizației. Cu toate acestea, în sprijinul argumentului lor, acestea se limitează să reitereze faptul că o simplă nelegalitate nu ar trebui să conducă la cea mai intruzivă măsură. În această privință, trebuie observat că încălcările și deficiențele enumerate la paginile 5, 6 și 10-20 din decizia din 17 iulie 2018 și menționate la punctul 279 de mai sus, care, astfel cum rezultă de la punctul 289 de mai sus, nu sunt contestate în mod detaliat de către reclamante, nu pot fi considerate o „simplă nelegalitate” sau o nelegalitate minoră, având în vedere de asemenea numărul acestora, gravitatea și durata lor în timp, precum și numeroasele posibilități de remediere a acestor încălcări și deficiențe pe care cea de a doua reclamantă nu le‑a valorificat.
În al doilea rând, reclamantele contestă analiza BCE cu privire la caracterul adecvat al măsurii de retragere a autorizației. În această privință, pe de o parte, argumentul acestora potrivit căruia măsura menționată nu ar fi adecvată pentru remedierea încălcărilor în materie de CSB/FT trebuie respins pentru aceleași motive ca cele expuse la punctele 185-195 de mai sus. Pe de altă parte, este adevărat că această măsură nu ar trebui utilizată pentru a sancționa încălcările săvârșite în trecut, astfel cum se arată la punctul 267 de mai sus. Astfel, în cazul în care BCE și‑ar fi bazat evaluarea proporționalității măsurii în cauză doar pe încălcarea referitoare la înființarea unei „filiale” în Letonia fără respectarea procedurii de „pașaport”, măsura ar putea fi pusă sub semnul întrebării. Cu toate acestea, în speță, o astfel de eroare nu ar putea afecta de nelegalitate întregul raționament al BCE privind proporționalitatea măsurii în cauză, întrucât BCE a considerat că măsura este proporțională având în vedere toate încălcările imputate celei de a doua reclamante.
Astfel, având în vedere marja de apreciere de care dispune BCE în adoptarea unei măsuri de retragere a autorizației, aprecierea caracterului adecvat al măsurii menționate în prezenta cauză nu poate fi considerată vădit eronată în raport cu jurisprudența menționată la punctul 308 de mai sus, precum și numărul, gravitatea și durata încălcărilor săvârșite de cea de a doua reclamantă și probabilitatea redusă ca aceasta din urmă să se conformeze pe deplin cerințelor de reglementare într‑un termen acceptabil, care justifică aplicarea celei mai intruzive măsuri și nu permit să se concluzioneze că o eventuală eroare în aprecierea proporționalității în ceea ce privește încălcările procedurii de „pașaport” ar putea avea o influență decisivă asupra rezultatului aprecierii globale efectuate de BCE.
În al treilea rând, reclamantele repun în discuție concluziile BCE cu privire la caracterul rezonabil al măsurii de retragere a autorizației. În această privință, pe de o parte, acuzația potrivit căreia BCE ar fi efectuat o analiză excesiv de vagă între un interes general abstract de menținere a legalității și interesele private ale celei de a doua reclamante este neîntemeiată în fapt, întrucât s‑a stabilit la punctul 315 de mai sus că BCE a analizat gravitatea încălcărilor, durata lungă a acestora, numeroasele posibilități de a le remedia, pe care cea de a doua reclamantă nu le‑a utilizat, precum și pierderea încrederii publice în piețele financiare estoniană și europeană și a concluzionat că interesul public în restabilirea legalității prevala asupra interesului privat al acestei reclamante de a nu face obiectul măsurii menționate. Pe de altă parte, argumentul potrivit căruia BCE nu a fundamentat gravitatea acuzațiilor de nerespectare printr‑o analiză comparativă a situației altor instituții de credit în ceea ce privește respectarea de către acestea a normelor în materie de CSB/FT trebuie respins din aceleași motive ca cele prezentate la punctul 315 de mai sus, precum și cele prezentate în analiza motivului întemeiat pe încălcarea principiului egalității de tratament (a se vedea punctul 353 de mai jos).
În al patrulea rând, reclamantele contestă analiza necesității măsurii de retragere a autorizației. Pe de o parte, acestea contestă interpretarea dată de BCE criteriului necesității.
În această privință, este adevărat că, potrivit jurisprudenței citate la punctul 307 de mai sus, în cazul în care există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri adecvate, ar trebui să fie utilizată cea mai puțin restrictivă. Cu toate acestea, pentru ca măsurile alternative să poată fi considerate adecvate, acestea trebuie să fie la fel de eficiente (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, Comisia/Franța,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, punctul
, și Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul,
C‑643/15 și C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punctul
).
Or, întrucât BCE a luat în considerare singurele măsuri alternative care puteau fi la fel de eficiente ca măsura de retragere a autorizației, trebuie să se considere, contrar celor susținute de reclamante, că aceasta a interpretat corect criteriul necesității.
Pe de altă parte, reclamantele contestă analiza diferitelor măsuri alternative la măsura de retragere a autorizației și susțin că BCE nu a luat în considerare alte măsuri alternative mai puțin intruzive, precum impunerea unor măsuri concrete cu privire la aspecte specifice în termene precise sau impunerea de sancțiuni sau amenzi, ori măsuri împotriva administratorilor instituției de credit ori numirea unei persoane competente care să încadreze eforturile depuse de cea de a doua reclamantă pentru a se conforma cerințelor de reglementare care au fost încălcate.
În ceea ce privește, în primul rând, impunerea unor măsuri concrete în termene stricte, acest argument coincide în esență cu argumentul privind impunerea unui al doilea precept, care va fi tratat la punctele 331-333 de mai jos. În al doilea rând, în ceea ce privește sancțiunile sau amenzile, trebuie constatat, în acord cu BCE, că sancțiunile pecuniare administrative nu se numără printre măsurile prudențiale pe care BCE le‑ar fi putut analiza ca alternative la retragerea autorizației. În al treilea rând, în ceea ce privește celelalte măsuri sugerate de reclamante, în special în ceea ce privește administratorii instituției de credit, trebuie să se constate că aceste măsuri prezentau aceleași dezavantaje precum celelalte măsuri excluse de BCE, și anume că nu ar fi permis atingerea obiectivului de restabilire a încrederii pe piețele financiare estoniană și europeană în cel mai scurt timp posibil, având în vedere durata lungă a încălcărilor anterioare, astfel cum s‑a arătat la punctul 3.3.2 litera (b) din decizia din 17 iulie 2018.
În această privință, trebuie să se țină seama de gravitatea, de caracterul structural și iremediabil și de persistența încălcărilor pe o perioadă îndelungată, precum și de pierderea încrederii în capacitatea și în voința reală a celei de a doua reclamante de a remedia pretinsele deficiențe, astfel cum s‑au manifestat prin inerția acesteia din urmă de a se conforma cerințelor de reglementare și prin săvârșirea de încălcări ulterioare după diferitele intervenții ale FSA între anii 2015 și 2018. Comportamentul reclamantei menționate a fost de asemenea luat în considerare la evaluarea perspectivei rezonabile a fiecăreia dintre măsurile alternative de a pune capăt încălcărilor săvârșite. Nerespectarea unui precept al FSA, inexistența unei schimbări în strategia comercială, în pofida diferitelor schimbări în cadrul consiliului de administrație, influența (chiar dacă indirectă) exercitată de acționarii majoritari care au făcut parte din consiliul de supraveghere al acestei reclamante, care nu era de natură să înceteze, chiar și în cazul suspendării sau al încetării drepturilor de vot ale acestora, orientarea principală și persistentă a activităților aceleiași reclamante asupra unei clientele nerezidente cu un nivel ridicat de risc, combinată cu inexistența cadrului de administrare și a unor norme procedurale de administrare a riscurilor adecvate acestui model de afaceri, toate acestea au constituit elemente de natură să repună în discuție eficacitatea măsurilor alternative analizate. Acesta a fost cazul, cel puțin, pentru toate măsurile care nu puteau conduce la încetarea totală a activităților reclamantei în cauză (și anume revocarea consiliului de administrație, suspendarea sau încetarea drepturilor de vot ale anumitor acționari și emiterea de către FSA a unui nou precept).
În aceste împrejurări, măsura de retragere a autorizației nu a depășit ceea ce era adecvat și necesar pentru a atinge obiectivele de încetare a încălcărilor săvârșite de cea de a doua reclamantă.
Desigur, autolichidarea celei de a doua reclamante sau vânzarea acesteia din urmă unui alt investitor erau măsuri care puteau de asemenea să garanteze un astfel de efect. Aceste opțiuni, care nu erau interzise, ar fi putut fi de altfel exercitate de reclamante înainte de adoptarea deciziei din 26 martie 2018.
Cu toate acestea, este necesar să se constate, în primul rând, că factorul „timp” a fost luat în considerare de BCE în cadrul evaluării proporționalității și a capacității acestor măsuri de a soluționa încălcările constatate, aceasta considerând în mod evident ca fiind tardive aceste propuneri ale reclamantelor, formulate numai în cadrul observațiilor lor cu privire la proiectul FSA de decizie de retragere a autorizației care le fusese notificat de BCE și a cărui punere în aplicare nu era iminentă. Pe de altă parte, realitatea acestor încălcări nu a fost repusă în discuție prin diferitele motive invocate de reclamante în fața Tribunalului.
În al doilea rând, adoptarea de către BCE a măsurii de retragere a autorizației în prezenta cauză a urmărit de asemenea un obiectiv de descurajare, de „prevenție generală” a repetării pe piața serviciilor financiare a unor comportamente precum încălcările legislației în materie de CSB/FT. Astfel, reiese din cuprinsul punctului 3.3.2 litera (b) punctul (i) din decizia din 17 iulie 2018, intitulat „self‑liquidation”, în care BCE a considerat că autolichidarea celei de a doua reclamante ar ascunde motivele de fond pentru care ar fi retrasă autorizația acesteia și că o astfel de autolichidare ar trebui să se întemeieze pe articolul 16 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de credit estoniană, mai degrabă decât pe articolul 17 din această lege, care ar ascunde faptul că cea de a doua reclamantă a săvârșit încălcări grave, care justifică faptul ca încetarea activităților sale să fie silită, iar nu voluntară. În opinia BCE, divulgarea de asemenea a temeiului juridic al acțiunii sale reprezintă un obiectiv legitim în aplicarea legii, astfel cum se prevede la articolul 20 alineatul (5) din Directiva 2013/36.
Astfel, în speță opțiunile de autolichidare și de vânzare către un alt investitor nu au constituit măsuri alternative la retragerea autorizației în scopul atingerii obiectivelor urmărite în mod legal de BCE, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 320 de mai sus.
În ceea ce privește al șaptelea și al treisprezecelea motiv, acestea trebuie analizate împreună, întrucât sunt strâns legate între ele. Astfel, prin intermediul celui de al șaptelea motiv, reclamantele reproșează BCE că nu a ținut seama de faptul că cea de a doua reclamantă a desfășurat și activități care nu prezentau risc. În opinia acestora, BCE ar fi putut, prin urmare, să adopte măsura mai puțin intruzivă de a pune capăt numai acelei părți din activități care prezenta risc. Chiar dacă este formulat ca o neluare în considerare a unui element relevant al cauzei, motivul menționat urmărește, de fapt, să repună în discuție proporționalitatea măsurii de retragere a autorizației, având în vedere existența altor măsuri mai puțin intruzive, inclusiv încetarea numai a părții care constă în activități ilicite. Prin intermediul celui de al treisprezecelea motiv, reclamantele contestă excluderea de către BCE a unei astfel de opțiuni, și anume adoptarea de către FSA a unui al doilea precept, care ar impune încetarea numai a activităților destinate unor clienți nerezidenți care prezintă un nivel de risc ridicat.
Astfel cum observă în mod corect BCE, reiese din cuprinsul punctului 3.2.2 litera (b) punctul (iv) din decizia din 17 iulie 2018 că aceasta a luat în considerare posibilitatea ca FSA să adopte un alt precept (care constituie o măsură administrativă cu caracter obligatoriu), prin care să interzică celei de a doua reclamante să furnizeze servicii financiare sau să limiteze această interdicție la furnizarea de servicii către clienți nerezidenți cu risc ridicat, ceea ce ar fi echivalat cu încetarea activităților ilicite.
Astfel, BCE a respins această măsură ca fiind inadecvată întrucât, pe de o parte, cea de a doua reclamantă fusese deja destinatara unui precept în cauză și nu se conformase acestuia, ceea ce a pus la îndoială capacitatea sau dorința reală a reclamantei menționate de a se conforma, și, pe de altă parte, activitățile cu risc ridicat constituiau cea mai importantă parte a veniturilor acestei reclamante și, prin urmare, încetarea acestora ar fi cauzat pierderi de exploatare lunare semnificative, ceea ce ar fi condus la un risc pentru viabilitatea acesteia și, prin urmare, pentru deponenții săi.
Prin urmare, în primul rând, reclamantele nu pot reproșa în mod valabil BCE că nu ar fi ținut seama în mod suficient de faptul că cea de a doua reclamantă avea activități care nu prezentau risc și să susțină că BCE ar fi putut, prin urmare, să adopte măsura mai puțin intruzivă a încetării doar a unei părți din activitățile sale, întrucât această măsură nu fusese considerată în prealabil ca fiind eficace. În al doilea rând, este necesar să se constate că reclamantele, prin afirmația lor generală și nesusținută cu dovezi care vizează negarea riscului pentru viabilitate generat de această opțiune și invocat de BCE, nu repun în discuție o astfel de apreciere, care este absolut rezonabilă.
Pe de altă parte, în ceea ce privește argumentele reclamantelor care vizează contestarea faptului că cea de a doua reclamantă nu era dispusă să respecte preceptul în cauză, care se reflectă în simpla afirmație potrivit căreia acest precept ar fi avut un caracter vag și nu ar fi fost posibilă respectarea sa, acestea trebuie respinse pentru aceleași motive ca și cele expuse la punctele 276-288 de mai sus. În plus, trebuie observat că reclamantele nu contestă realitatea nerespectării acestui precept, astfel cum a fost constatată în decizia din 17 iulie 2018, și nici nu prezintă argumente de natură să demonstreze cum ar fi putut reclamanta menționată să se conformeze în mod concret unui al doilea precept al FSA care ar fi interzis exercitarea activităților sale cu risc ridicat.
În consecință, al șaptelea și al treisprezecelea motiv trebuie respinse.
În cadrul celui de al optulea motiv, reclamantele reproșează în esență BCE că nu a acordat suficientă importanță reducerii semnificative a numărului de clienți din categoriile de risc ridicat ai celei de a doua reclamante.
În speță, este suficient să se constate că, la punctul 3.3.1 litera (b) punctul (i) din decizia din 17 iulie 2018, BCE a luat într‑adevăr în considerare reducerea numărului de clienți din categoriile de risc ridicat ai celei de a doua reclamante și închiderea conturilor bancare ale acestora, în special în ceea ce privește conturile referitoare la cunoștințele și asociații acționarilor reclamantei menționate, precum și alte măsuri adoptate în mod efectiv de reclamantă pentru a se conforma cerințelor de reglementare care au fost încălcate. Cu toate acestea, trebuie remarcat faptul că BCE a subliniat, pe baza constatărilor FSA, că problema nu se limita la acest grup de clienți, ci avea un caracter structural. În plus, au continuat să existe alte încălcări ale mai multor cerințe de reglementare referitoare la inexistența unui cadru de administrare suficient și adecvat modelului său de afaceri, care a rămas în mod substanțial neschimbat chiar și în condițiile reducerii numărului de clienți cu risc ridicat sau ale modificării consiliului de administrație, aspect pe care reclamantele nu îl contestă.
Astfel, reclamantele se limitează la a contesta faptul că BCE ar fi trebuit să solicite o conformitate deplină, considerând că aceasta ar fi trebuit să se mulțumească cu o conformitate parțială și cu eforturile întreprinse de cea de a doua reclamantă, chiar și după toate avertismentele pe care FSA le adresase deja reclamantei menționate și după oportunitățile pe care aceasta din urmă le avusese de a se conforma acestora, înainte de adoptarea proiectului de decizie de retragere a autorizației. În plus, trebuie constatat că reclamantele nu repun în discuție concluzia BCE potrivit căreia au continuat să existe alte încălcări. În plus, teza potrivit căreia nu a fost posibilă conformitatea deplină a cerințelor de reglementare este în contradicție cu critica potrivit căreia BCE nu a acordat celei de a doua reclamante suficient timp pentru a realiza o astfel de conformitate deplină.
În aceste condiții, al optulea motiv trebuie de asemenea respins.
În ceea ce privește al nouălea motiv, este necesar să se constate că acesta este formulat în termeni generali și nu prezintă o expunere suficient de clară și de precisă, astfel încât nu îndeplinește condițiile minime de formă prevăzute la articolul 76 din Regulamentul de procedură. În orice caz, presupunând că acest motiv este admisibil, în cazul în care se referă la neluarea în considerare a oricărei alte măsuri, fără o identificare reală a măsurii acesteia, este suficient să se reamintească, în acord cu BCE, că aceasta din urmă nu este obligată să analizeze toate măsurile teoretic posibile, ci numai pe cele care sunt relevante și care au o perspectivă rezonabilă de a atinge aceleași obiective. Or, reiese de la punctul 311 de mai sus [precum și de la punctul 3.3.2 litera (b) din decizia din 17 iulie 2018] că BCE a efectuat o astfel de analiză detaliată. În schimb, în cazul în care cea de a doua reclamantă dorește să critice concluziile BCE prin care aceasta respinge celelalte măsuri alternative luate în considerare și analizate, trebuie să se facă referire la considerațiile dezvoltate în cadrul analizei celorlalte motive, în care cea de a doua reclamantă formulează critici mai concrete cu privire la aprecierea fiecăreia din aceste măsuri alternative.
În consecință, al nouălea motiv trebuie respins ca inadmisibil sau, în orice caz, ca nefondat.
Prin intermediul celui de al zecelea și al celui de al unsprezecelea motiv, reclamantele contestă luarea în considerare de către BCE a unor măsuri alternative la măsura de retragere a autorizației, referitoare la revocarea consiliului de administrație al celei de a doua reclamante și la încetarea drepturilor de vot ale unora dintre acționarii acestei reclamante.
În această privință, este suficient să se constate că măsurile alternative în cauză au fost luate în considerare și apoi respinse de BCE. În consecință, acestea nu pot afecta în mod negativ cea de a doua reclamantă. Rezultă că al zecelea și al unsprezecelea motiv trebuie respinse ca inoperante.
În sfârșit, în ceea ce privește al paisprezecelea și al cincisprezecelea motiv, în măsura în care acestea urmăresc, mai degrabă decât o problemă de necompetență a BCE (a se vedea punctul 203 de mai sus), să repună în discuție evaluarea proporționalității realizată de BCE în ceea ce privește măsurile alternative la măsura de retragere a autorizației, referitoare la autolichidarea celei de a doua reclamante și vânzarea acesteia din urmă către un alt investitor, acestea trebuie respinse pentru aceleași motive ca cele prezentate la punctele 326-329 de mai sus.
Ținând seama de tot ceea ce precedă, trebuie să se concluzioneze că analiza proporționalității măsurii de retragere a autorizației nu este afectată de erori de apreciere.
În consecință, prezentul grup de motive trebuie respins.
6.

Cu privire la al șaisprezecelea și al optsprezecelea motiv, întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării, a principiului protecției încrederii legitime și a principiului securității juridice
În cadrul celui de al șaisprezecelea motiv, reclamantele susțin că decizia din 17 iulie 2018 încalcă principiul egalității de tratament și nediscriminării în măsura în care nu conține nicio analiză comparativă a situației celei de a doua reclamante în domeniul CSB/FT cu cea a altor bănci comparabile, în Estonia sau în alte țări. Acestea susțin că decizia menționată nu conține nicio informație relevantă din partea FSA în această privință și că FSA a ales reclamanta menționată pentru a da un exemplu nu din cauza gravității încălcărilor sale, ci mai degrabă din cauza dimensiunii sale reduse, a solidității sale financiare care ar fi facilitat lichidarea, precum și a faptului că era deținută de străini, cărora le‑ar fi fost mai greu să se opună măsurilor luate.
BCE contestă argumentele reclamantelor.
Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul egalității de tratament constituie un principiu general al dreptului Uniunii, consacrat în prezent la articolele 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv [a se vedea Hotărârea din 9 martie 2017, Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, punctul
și jurisprudența citată, și Avizul 1/17 (Acordul ECG UE‑Canada) din 30 aprilie 2019,
EU:C:2019:341
, punctul
și jurisprudența citată].
În plus, respectarea principiului egalității de tratament trebuie să fie în concordanță cu cea a principiului legalității, ceea ce implică faptul că nimeni nu poate invoca, în interesul său, o ilegalitate comisă în favoarea altei persoane (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, s‑a statuat, în special în ceea ce privește sancțiunile pentru încălcări ale normelor de concurență, că practica decizională anterioară a unei instituții nu constituia un cadru juridic pentru amenzile în materie de concurență și că deciziile privind alte cauze au un caracter pur indicativ în ceea ce privește existența discriminărilor (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 11 iulie 2013, Ziegler/Comisia,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, trebuie subliniat faptul că reclamantele invocă o încălcare a principiului egalității de tratament prin simpla invocare a inexistenței unei analize comparative între încălcările imputate celei de a doua reclamante și cele săvârșite de alte instituții de credit.
Or, în primul rând, trebuie constatat că o analiză comparativă între persoana responsabilă de o faptă ilicită și alte persoane care au săvârșit fapte ilicite similare nu este necesară pentru a contesta o faptă ilicită săvârșită de o persoană fizică sau juridică. Singura analiză care trebuie efectuată este aprecierea realității faptelor care constituie încălcări în raport cu o dispoziție legală care impune un anumit comportament. Gravitatea unui comportament nu trebuie evaluată în raport cu gravitatea comportamentului altor persoane, ci doar în raport cu standardele juridice impuse de dispozițiile legale aplicabile, această gravitate fiind relevantă doar pentru a determina sancțiunea adecvată. Pe de altă parte, rezultă din jurisprudența menționată la punctul 351 de mai sus că, chiar dacă ar fi existat alte decizii privind retragerea autorizației altor instituții de credit pentru încălcări ale cerințelor de reglementare în materie de CSB/FT, BCE nu ar avea obligația de a respecta astfel de decizii.
În al doilea rând, în măsura în care reclamantele reiterează faptul că BCE nu putea utiliza normele în materie de CSB/FT în scopuri prudențiale, întrucât nu avea competență în acest domeniu, acest argument trebuie respins pentru motivele prezentate la punctele 185-190 de mai sus și trebuie amintit că o încălcare a normelor în materie de CSB/FT constituie un motiv de retragere a autorizației în temeiul articolului 18 litera (f) din Directiva 2013/36 coroborat cu articolul 67 alineatul (1) din directiva menționată.
În sfârșit, trebuie respinse de asemenea simplele afirmații nicidecum susținute cu dovezi ale reclamantelor cu privire la presupusele motive pentru care BCE ar fi ales cea de a doua reclamantă drept prima instituție de credit care să fie sancționată în Estonia pentru încălcarea normelor în materie de CSB/FT.
Rezultă că nici prezentul motiv nu poate fi admis.
În cadrul celui de al optsprezecelea motiv, reclamantele susțin că decizia din 17 iulie 2018 încalcă de asemenea principiile încrederii legitime și securității juridice, în măsura în care FSA a evitat orice analiză concretă a preocupărilor invocate și a indus în eroare noua echipă de conducere a celei de a doua reclamante prin faptul că nu i‑a dezvăluit pretinsele evaluări care urmăreau să stabilească dacă instituția de credit se afla sau era susceptibilă de a se afla într‑o situație de dificultate. În plus, reclamanta menționată nu ar fi fost în măsură să se aștepte la o retragere a autorizației ca urmare a preceptului FSA.
BCE, susținută de Comisie, contestă argumentele reclamantelor.
Potrivit unei jurisprudențe constante, dreptul de a se baza pe principiul protecției încrederii legitime revine oricărei persoane aflate în situația în care o instituție a Uniunii i‑a creat așteptări justificate. Dreptul de a invoca acest principiu presupune totuși îndeplinirea a trei condiții cumulative. În primul rând, administrația Uniunii trebuie să fi furnizat persoanei interesate asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere. În al doilea rând, aceste asigurări trebuie să fie de natură să dea naștere unei așteptări legitime în percepția persoanei căreia îi sunt adresate. În al treilea rând, asigurările furnizate trebuie să fie conforme normelor aplicabile (a se vedea Hotărârea din 7 octombrie 2015, Accorinti și alții/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, trebuie amintit că, deși posibilitatea de a invoca protecția încrederii legitime, în calitate de principiu fundamental al dreptului Uniunii, aparține oricărui operator economic căruia o instituție i‑a creat așteptări justificate, totuși, atunci când un operator economic prudent și avizat este în măsură să prevadă adoptarea unei măsuri a Uniunii de natură să îi afecteze interesele, acesta nu poate invoca beneficiul principiului amintit atunci când această măsură este adoptată. În plus, operatorii economici nu își pot plasa încrederea legitimă în menținerea unei situații existente care poate fi modificată în temeiul puterii de apreciere a instituțiilor Uniunii, în special într‑un domeniu precum cel al politicii monetare, al cărui obiect presupune o adaptare constantă în funcție de fluctuațiile situației economice (a se vedea Hotărârea din 7 octombrie 2015, Accorinti și alții/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, punctul
și jurisprudența citată).
În sfârșit, principiul protecției încrederii legitime nu poate fi invocat de o persoană care a încălcat dreptul în vigoare (a se vedea Hotărârea din 23 ianuarie 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, cu titlu introductiv, trebuie constatat că reclamantele invocă încălcarea principiului încrederii legitime pe baza acelorași argumente ca cele invocate în susținerea acuzației de încălcare a principiului securității juridice, fără a invoca în niciun fel că cea de a doua reclamantă ar fi primit asigurări precise și necondiționate din partea FSA sau a BCE cu privire la menținerea autorizației sale. Pe de altă parte, comportamentul reclamat este unul al ANC, iar nu al BCE.
În plus, în primul rând, trebuie să se constate că nu numai că cea de a doua reclamantă nu a primit nicio asigurare precisă, în sensul jurisprudenței menționate la punctul 359 de mai sus, că autorizația sa nu va fi retrasă, dar a primit și suficiente avertismente în sens contrar din partea FSA.
Astfel, rezultă din cuprinsul punctului 3.2 litera (d) din Decizia din 17 iulie 2018 că,
primo
, FSA a avut două reuniuni cu consiliul de supraveghere și cu consiliul de administrație ale celei de a doua reclamante, la 2 septembrie și la 30 octombrie 2015, precum și o reuniune cu proprietarul și cu consiliul de administrație la 30 noiembrie 2015, în cursul căreia FSA a avertizat că reclamanta menționată trebuia să își modifice cadrul de administrare și procedurile de precauție privind clientela și că, în cazul în care încălcările în materie de CSB/FT ar fi continuat, ar fi fost posibilă adoptarea oricărei măsuri de supraveghere.
Secundo
, după adoptarea preceptului, la 9 august 2016, FSA a avut o altă reuniune cu un membru al consiliului de supraveghere al acestei reclamante, în cadrul căreia a discutat despre înființarea ilegală a unei sucursale în Letonia și a precizat că a considerat că încălcările constatate sunt grave și că va lua în considerare retragerea licenței reclamantei menționate în cazul în care aceasta nu remediază problemele contestate.
Tertio
, FSA a avut alte două reuniuni cu consiliul de administrație al reclamantei în cauză în noiembrie 2016 și una în ianuarie 2017, în cadrul cărora a subliniat necesitatea de a modifica cadrul de administrare al acesteia din urmă și a indicat din nou că, în cazul în care încălcările nu încetează, ar putea fi adoptată orice măsură prudențială.
Quarto
, la 28 februarie 2017, aceasta i‑a comunicat reclamantei în cauză că a considerat că preceptul menționat a fost parțial încălcat și, la 5 aprilie 2017, i‑a trimis o solicitare de informații cu privire la posibila implicare a acesteia într‑o schemă de spălare de bani, supranumită în mass‑media „Russian Laundromat” (spălătoria rusească).
Quinto
, la 10 aprilie 2017, aceasta a emis o declarație potrivit căreia reclamanta se afla în sau era susceptibilă de a se afla într‑o situație de dificultate. La 7 februarie 2018, aceasta a adoptat decizia FOLTF potrivit căreia nu exista un interes public pentru a se lua măsuri de rezoluție.
Sexto
, la 7 august 2017, FSA a refuzat să notifice 23 de țări cu privire la intenția reclamantei în cauză de a continua să furnizeze servicii financiare transfrontaliere.
Septimo
, în cadrul unei ultime inspecții la fața locului, între 4 și 22 septembrie 2017, aceasta a detectat noi încălcări în materie de CSB/FT. În sfârșit, abia la 8 februarie 2018, FSA a propus BCE retragerea autorizației reclamantei în cauză.
În al doilea rând, chiar dacă cea de a doua reclamantă ar fi primit astfel de asigurări, aceasta nu se putea prevala de ele, întrucât, pe de o parte, în împrejurările descrise la punctul 362 de mai sus, era în măsură să prevadă adoptarea unei măsuri a Uniunii susceptibile să îi afecteze interesele în sensul jurisprudenței menționate la punctul 360 de mai sus, și, pe de altă parte, se afla într‑o situație de nelegalitate, în sensul jurisprudenței menționate la punctul 361 de mai sus.
Rezultă din cele prezentate anterior că prezentul grup de motive trebuie respins.
7.

Cu privire la motivele al douăzecilea‑al douăzeci și doilea, întemeiate pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură
Prin intermediul celui de al douăzecilea și al celui de al douăzeci și unulea motiv, întemeiate pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului de a fi ascultat, reclamantele susțin, în primul rând, că termenul de cinci zile acordat celei de a doua reclamante pentru a‑și prezenta observațiile cu privire la propunerea de retragere a autorizației era insuficient, în al doilea rând, că declarațiile privind situația de dificultate în care se afla sau era susceptibilă de a se afla cea de a doua reclamantă nu le‑au fost comunicate în cursul procedurii și că aceste declarații erau relevante, contrar celor afirmate de BCE. În al treilea rând, acestea afirmă că BCE nu a explicat în ce consta urgența. În sfârșit, acestea susțin că dispozițiile din Regulamentul‑cadru privind MUS care prevăd un termen de trei zile pentru depunerea observațiilor cu privire la propunerea de retragere a autorizației reprezintă o limitare disproporționată și arbitrară a dreptului instituțiilor de credit la o cale de atac eficace și, prin urmare, sunt ilegale.
Prin intermediul celui de al douăzeci și doilea motiv, reclamantele invocă încălcarea obligației de motivare, în măsura în care raționamentul care stă la baza deciziei din 17 iulie 2018 este superficial și vag și nu indică în mod clar care sunt deficiențele deosebit de grave care ar justifica retragerea autorizației celei de a doua reclamante, în raport cu standardele de conformitate la nivelul sectorului bancar.
BCE, susținută de Comisie, respinge argumentele reclamantelor.
a)

Cu privire la încălcarea dreptului de a fi ascultat
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 31 din Regulamentul‑cadru privind MUS, intitulat „Dreptul de a fi audiat”:
„(1)   Înainte ca BCE să poată adopta o decizie a BCE în materie de supraveghere adresată unei părți care să afecteze negativ drepturile acestei părți, partea trebuie să aibă posibilitatea de a transmite BCE comentarii în scris cu privire la faptele, obiecțiile și temeiul juridic relevante pentru decizia BCE în materie de supraveghere. […]
[…]
(3)   În principiu, părții i se acordă posibilitatea de a transmite comentarii în scris în termen de două săptămâni de la primirea unei declarații în care sunt prezentate faptele, obiecțiile și temeiul juridic pe care BCE intenționează să‑și întemeieze decizia BCE în materie de supraveghere.
La cererea părții, BCE poate prelungi termenul, după caz.
În anumite circumstanțe, BCE poate scurta termenul la trei zile lucrătoare. În plus, termenul este scurtat la trei zile lucrătoare în situațiile acoperite de articolele 14 și 15 din Regulamentul [de bază] privind MUS.
(4)   Fără a aduce atingere alineatului (3) și sub rezerva alineatului (5), BCE poate adopta o decizie a BCE în materie de supraveghere adresată unei părți care să afecteze negativ drepturile acelei părți, fără a acorda părții posibilitatea de a prezenta comentarii cu privire la faptele, obiecțiile și temeiul juridic relevante pentru decizia BCE în materie de supraveghere înainte de adoptarea acesteia în cazul în care este considerată necesară adoptarea urgentă a unei decizii pentru a preveni prejudicii semnificative în sistemul financiar.
(5)   În cazul în care este adoptată o decizie a BCE urgentă în materie de supraveghere în conformitate cu alineatul (4), părții i se acordă posibilitatea de a prezenta în scris comentarii cu privire la faptele, obiecțiile și temeiul juridic relevante pentru decizia BCE în materie de supraveghere, fără întârzieri nejustificate, după adoptarea acesteia. În principiu, părții i se dă posibilitatea de a‑și transmite în scris comentariile în termen de două săptămâni de la primirea deciziei BCE în materie de supraveghere. La cererea părții, BCE poate prelungi termenul‑limită; totuși, acest termen nu poate să depășească șase luni. BCE verifică decizia BCE în materie de supraveghere pornind de la comentariile părților și o poate confirma, revoca, modifica sau o poate revoca și înlocui cu o nouă decizie a BCE în materie de supraveghere.
[…]”
Potrivit unei jurisprudențe constante, face parte integrantă din respectarea dreptului la apărare dreptul de a fi ascultat, care garantează oricărei persoane posibilitatea de a‑și exprima în mod util și efectiv punctul de vedere în cursul procedurii administrative și înainte de adoptarea oricărei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele. Potrivit jurisprudenței Curții, regula potrivit căreia destinatarul unei decizii cauzatoare de prejudicii trebuie să aibă posibilitatea să își susțină observațiile înainte de adoptarea deciziei are drept scop ca autoritatea competentă să poată să țină cont în mod util de ansamblul elementelor relevante (a se vedea Hotărârea din 16 octombrie 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, rezultă din cuprinsul punctului 3.1 litera (a) din decizia din 17 iulie 2018 că, întrucât decizia a fost adoptată în temeiul articolului 14 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS, termenul pentru transmiterea observațiilor era de trei zile și că BCE a decis să își exercite puterea discreționară de a prelungi acest termen la cinci zile lucrătoare.
Or, în primul rând, trebuie remarcat faptul că BCE a aplicat în mod corect dispozițiile relevante ale Regulamentului‑cadru privind MUS referitoare la dreptul de a fi ascultat al instituțiilor de credit cărora le este adresată o decizie a BCE, și anume articolul 31 alineatul (3) din regulamentul‑cadru menționat.
În al doilea rând, trebuie să se considere, în acord cu BCE, că legiuitorul Uniunii a efectuat o evaluare a caracterului rezonabil al termenului prevăzut de aceste dispoziții prin punerea în balanță a intereselor contrare, pe de o parte, interesele private ale instituțiilor de credit de a dispune de cât mai mult timp pentru a‑și prezenta observațiile și, pe de altă parte, interesul public de a se restabili legalitatea cât mai repede posibil. Prin urmare, reclamantele nu pot repune în discuție caracterul rezonabil al termenelor prevăzute în Regulamentul‑cadru privind MUS, cu excepția cazului în care acestea invocă o excepție de nelegalitate formală împotriva dispozițiilor în cauză.
În măsura în care reclamantele invocă o excepție de nelegalitate cu privire la dispozițiile Regulamentului‑cadru privind MUS, referitoare la caracterul disproporționat al termenului prevăzut pentru prezentarea observațiilor cu privire la o propunere de retragere a autorizației, această excepție trebuie respinsă ca inadmisibilă, întrucât a fost invocată tardiv. Astfel, reclamantele au invocat această excepție numai în etapa replicii. Or, din jurisprudență reiese în mod clar că obiectul litigiului este determinat de cererea introductivă și că o excepție de nelegalitate este inadmisibilă în stadiul replicii. În plus, în speță, excepția de nelegalitate nu se întemeiază pe niciun element de drept sau de fapt care ar fi apărut în cursul procedurii, în sensul articolului 84 alineatul (2) din Regulamentul de procedură (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 27 septembrie 2005, Common Market Fertilizers/Comisia,
T‑134/03 și T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, punctul
și jurisprudența citată).
În al treilea rând, afirmația reclamantelor referitoare la lipsa urgenței este inoperantă, întrucât BCE nu a aplicat în speță dispozițiile relevante ale Regulamentului‑cadru privind MUS, și anume articolul 31 alineatele (4) și (5) din regulamentul‑cadru menționat. În realitate, BCE a aplicat în mod corect articolul 31 alineatul (3) al treilea paragraf din acest regulament‑cadru, întrucât a adoptat decizia sa în temeiul articolului 14 din Regulamentul de bază privind MUS, situație în care termenul în care părțile trebuie să fie audiate este redus la trei zile lucrătoare.
b)

Cu privire la încălcarea dreptului la apărare
În ceea ce privește încălcarea dreptului la apărare, reclamantele adaugă doar că nu le‑au fost comunicate declarațiile privind situația de dificultate în care se afla sau era susceptibilă de a se afla o entitate.
În această privință, este suficient să se reamintească faptul că, astfel cum reiese din considerațiile prezentate la punctele 147-152 de mai sus, declarațiile privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate nu sunt decât acte pregătitoare neobligatorii care precedă eventuale scheme de rezoluție, a căror adoptare nu implică în mod necesar adoptarea unei astfel de scheme în temeiul Regulamentului privind MUR, și că nu există o echivalență funcțională între evaluarea situației de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate și o retragere a autorizației, chiar dacă faptele care stau la baza celor două acte se pot suprapune, întrucât condițiile de retragere a autorizației diferă în mod clar de considerentele care stau la baza evaluării unei situații de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate.
Astfel, în speță, după cum subliniază BCE în mod întemeiat, declarațiile privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate s‑au bazat pe motive diferite de cele care au stat la baza deciziei de retragere a autorizației. În schimb, în măsura în care s‑au suprapus, aceste motive au fost incluse în proiectul de decizie a FSA de retragere a autorizației, singura relevantă în speță, asupra căreia cea de a doua reclamantă a avut posibilitatea de a formula observații. În consecință, critica referitoare la necomunicarea acestor declarații poate fi respinsă ca inoperantă.
Pe de altă parte, reclamantele nu pot critica FSA pentru că nu a inițiat un dialog cu conducerea și cu acționarii entității supravegheate în vederea obținerii unei conformități depline. Astfel, reiese din cuprinsul punctelor 23, 39 și 278 de mai sus că cea de a doua reclamantă a primit în mod incontestabil mai multe avertismente și posibilități de dialog cu FSA și că aceasta din urmă a cooperat suficient pentru a explica, pe parcursul procedurii, în ce fel persistau deficiențele identificate.
c)

Cu privire la încălcarea obligației de motivare
Trebuie amintit cu titlu introductiv că, în conformitate cu articolul 22 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul de bază privind MUS, deciziile BCE menționează motivele pe care se întemeiază.
În conformitate cu articolul 33 alineatele (1) și (2) din Regulamentul‑cadru privind MUS, o decizie a BCE în materie de supraveghere este însoțită de motivarea acesteia. Motivarea conține faptele materiale și temeiurile juridice pe care se întemeiază decizia BCE în materie de supraveghere.
Articolul 39 alineatul (1) din Regulamentul‑cadru privind MES prevede că „[o] entitate supravegheată este considerată entitate supravegheată semnificativă în cazul în care BCE stabilește acest lucru într‑o decizie a BCE adresată entității supravegheate relevante […], explicând motivele unei astfel de decizii”.
Trebuie subliniat faptul că dispozițiile menționate la punctele 381-383 de mai sus nu fac decât să amintească, în corpul Regulamentului de bază și al Regulamentului‑cadru privind MUS, obligația de motivare la care sunt supuse instituțiile și organele Uniunii în temeiul articolului 296 al doilea paragraf TFUE (Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
).
Obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie diferențiată de temeinicia motivelor, aceasta din urmă ținând de legalitatea pe fond a actului în litigiu (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
și jurisprudența citată).
Din această perspectivă, pe de o parte, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. În ceea ce privește în special motivarea deciziilor individuale, obligația de a motiva asemenea decizii are astfel ca scop, în afară de a permite un control judiciar, să furnizeze persoanei interesate indicații suficiente pentru a cunoaște dacă decizia prezintă eventuale vicii care să permită să i se conteste validitatea (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, cerința de motivare trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului în cauză, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații propriu destinatarului actului sau altor persoane vizate în mod direct și individual de acesta. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, având în vedere că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului său de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, este suficient să constatăm că decizia din 17 iulie 2018 este structurată foarte clar (o parte procedurală, o parte care prezintă situația de fapt care a stat la baza cauzei, o parte care rezumă dificultățile identificate pe baza proiectului de decizie al FSA de retragere a autorizației și o parte care analizează proporționalitatea măsurii de retragere a autorizației pe baza analizei proprii a BCE) și prezintă în mod exhaustiv elementele de fapt și de drept pe care se întemeiază fiecare parte. În plus, trebuie subliniat faptul că această decizie se înscrie în contextul unui dialog de mai mulți ani între cea de a doua reclamantă și FSA, astfel cum a fost descris la punctul 364 de mai sus, ceea ce conduce la concluzia că cea de a doua reclamantă cunoștea, fără îndoială, contextul factual și procedural la care se face referire în această decizie, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 387 de mai sus. Pe de altă parte, trebuie arătat că motivarea acestei decizii a permis celei de a doua reclamante să înțeleagă motivele care au justificat adoptarea acesteia și să formuleze obiecțiile sale, iar instanței Uniunii să își exercite controlul, în conformitate cu jurisprudența menționată la punctul 386 de mai sus.
Din tot ceea ce precedă rezultă că prezentul grup de motive trebuie respins.
8.

Cu privire la al douăzeci și treilea și al douăzeci și patrulea motiv, întemeiate în special pe încălcarea dreptului de acces la dosar al celei de a doua reclamante și a drepturilor acționarilor în cadrul procedurii de control
În cadrul celui de al douăzeci și treilea motiv, reclamantele invocă o încălcare a dreptului de acces la dosar al celei de a doua reclamante. În opinia reclamantelor, BCE a refuzat în mod nelegal accesul solicitat înainte de introducerea cererii de control, deși documentele solicitate de prima reclamantă erau necesare pentru pregătirea cererii menționate, și a acordat în schimb un astfel de acces după ce comitetul administrativ de control a declarat admisibilă cererea de control, chiar dacă în realitate a redus la zero accesul, întrucât a furnizat doar 23 dintre cele 230 de documente din dosar, considerându‑le pe toate celelalte ca fiind confidențiale.
Prin intermediul celui de al douăzeci și patrulea motiv, reclamantele invocă o serie de încălcări ale drepturilor primei reclamante în cadrul procedurii de control care ar vicia legalitatea deciziei din 17 iulie 2018, până în punctul de a justifica anularea acesteia.
În primul rând, BCE ar fi săvârșit o eroare în decizia din 26 martie 2018 în măsura în care aceasta ar conține informația eronată potrivit căreia numai instituția de credit ar fi putut depune o cerere de control, în timp ce decizia comitetului administrativ de control ar fi considerat că și acționarul putea depune o astfel de cerere. În plus, BCE nu ar fi notificat decizia menționată primei reclamante, deși aceasta avea dreptul de a solicita controlul.
În al doilea rând, reclamantele reproșează BCE că nu i‑a acordat primei reclamante accesul la dosar înainte de ședința în fața comitetului administrativ de control, împiedicând‑o astfel să formuleze în mod corect și să își fundamenteze în mod corespunzător cererea de control pe baza unor pretinse motive de confidențialitate.
În al treilea rând, dreptul primei reclamante de a fi ascultată ar fi fost limitat de termenul excesiv de scurt care i‑a fost acordat pentru a prezenta observații suplimentare după accesul la dosar.
În al patrulea rând, reclamantele susțin că BCE nu a oferit comitetului administrativ de control accesul la versiunea integrală a deciziei din 26 martie 2018, care a fost depusă de prima reclamantă doar într‑o versiune cenzurată pe care aceasta a avut‑o la dispoziție ca urmare a faptului că a găsit‑o pe site‑ul FSA. Posibilitatea de a obține un control imparțial și obiectiv a fost subminată și mai mult de limitarea analizei efectuate de comitetul administrativ de control numai la motivele juridice și doar la criticile formulate în cererea de control, o limitare prevăzută la articolul 10 alineatul (2) din Decizia 2014/360, care nu are niciun temei în articolul 24 din Regulamentul de bază privind MUS.
În al cincilea rând, reclamantele reproșează BCE că nu i‑a implicat în procedura de control pe reprezentanții celei de a doua reclamante, nici pe lichidatori și nici pe foștii directori, ceea ce ar contraveni în mod vădit principiilor unui proces echitabil și ar încălca dreptul reclamantei menționate de a fi ascultată, care face obiectul acestei ultime decizii.
În al șaselea rând, reclamantele invocă lipsa de motivare a deciziei din 17 iulie 2018, întrucât aceasta nu ar cuprinde motivele respingerii cererii de control. Posibilitatea de a lua în considerare și motivarea cuprinsă în avizul acestei comisii nu poate compensa nemotivarea deciziei menționate, întrucât cerința prevăzută la articolul 24 alineatul (9) din Regulamentul de bază privind MUS nu poate fi îndeplinită printr‑o motivare
per relationem
.
BCE, susținută de Comisie, respinge argumentele reclamantelor.
Cu titlu introductiv, trebuie reamintit faptul că, în conformitate cu articolul 22 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind MUS, cu articolul 32 din Regulamentul‑cadru privind MUS și cu articolul 20 din Decizia 2014/360, drepturile la apărare ale persoanelor în cauză sunt pe deplin respectate în cadrul procedurilor. Acestea au drept de acces la dosarul BCE, sub rezerva interesului legitim al altor persoane de a‑și proteja secretele economice. Dreptul de acces la un dosar nu se referă și la informațiile confidențiale.
În plus, în temeiul articolului 24 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS, orice persoană fizică sau juridică poate solicita controlul unei decizii luate de BCE care vizează persoana respectivă sau care o privește în mod direct și individual.
În speță, trebuie remarcat, în primul rând, că cea de a doua reclamantă nu a depus o cerere de control în temeiul articolului 24 din Regulamentul de bază privind MUS, deși avea dreptul să facă acest lucru. În al doilea rând, în ceea ce privește prima cerere de acces formulată de prima reclamantă, aceasta a depus o cerere de acces la 15 aprilie 2018, după ce fusese finalizată procedura de monitorizare inițială care a condus la decizia din 26 martie 2018.
Decizia din 26 martie 2018 nu a fost adresată primei reclamante și nu se poate considera că aceasta din urmă a fost vizată în mod direct și individual de decizia menționată, în conformitate cu jurisprudența Curții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 noiembrie 2019, BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții,
C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punctele
-
și
).
În aceste împrejurări, BCE nu a săvârșit o eroare prin faptul că nu a acordat acces la dosar primei reclamante, care nu era o parte în cauză în sensul articolului 22 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind MUS și al articolelor 26 și 32 din Regulamentul‑cadru privind MUS la momentul depunerii primei sale cereri.
În ceea ce privește cea de a doua cerere de acces, depusă la 26 aprilie 2018, împreună cu cererea de control a deciziei din 26 martie 2018, precum și celelalte critici privind desfășurarea procedurii, trebuie subliniat că comitetul administrativ de control a acceptat ca admisibilă cererea de control a primei reclamante în temeiul articolului 24 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind MUS. Criteriile de admisibilitate stabilite de această dispoziție care coincid cu cele prevăzute la articolul 263 TFUE pentru căile de atac jurisdicționale au fost considerate ca fiind îndeplinite în cazul reclamantei menționate în temeiul Ordonanței din 12 septembrie 2017, Fursin și alții/BCE (
T‑247/16
, nepublicată,
EU:T:2017:623
). În consecință, comitetul administrativ de control a acceptat de asemenea cererea de acces la dosar a acestei reclamante, în calitate de reclamant în procedura de control, în temeiul articolului 20 din Decizia 2014/360.
Cu toate acestea, trebuie remarcat în această privință că nu s‑ar fi considerat că prima reclamantă are dreptul de a introduce o cerere de control în lipsa Ordonanței din 12 septembrie 2017, Fursin și alții/BCE (
T‑247/16
, nepublicată,
EU:T:2017:623
), și că aceasta din urmă a fost ulterior anulată de Curte prin Hotărârea din 5 noiembrie 2019, BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). În consecință, reclamanta menționată a beneficiat în realitate de posibilități, precum procedura de control, care este o cale de atac suplimentară față de calea de atac jurisdicțională, și de un acces la dosar de care nu ar fi trebuit să beneficieze.
În aceste împrejurări specifice, care nu sunt de natură să se repete, întrucât Ordonanța din 12 septembrie 2017, Fursin și alții/BCE (
T‑247/16
, nepublicată,
EU:T:2017:623
), pe care s‑a întemeiat comitetul administrativ de control, a fost anulată de Curte, și având în vedere că prima reclamantă nu avea dreptul de a introduce prezenta acțiune, în măsura în care aceasta se referă la cererea de anulare a deciziei din 17 iulie 2018, astfel cum rezultă din cele expuse la punctul 100 de mai sus, precum și faptul că cea de a doua reclamantă nu are dreptul de a invoca aceste împrejurări, întrucât nu a fost parte la procedura de control, deoarece a ales să nu introducă cererea, deși avea dreptul să facă acest lucru, motivele întemeiate pe încălcarea dreptului la apărare în cadrul procedurii de control trebuie respinse ca inadmisibile.
În orice caz, chiar dacă aceste motive trebuie considerate admisibile, ele nu pot conduce la anularea deciziei din 17 iulie 2018, întrucât, în lipsa acestor eventuale vicii de procedură, decizia nu ar fi putut conduce la un rezultat diferit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 1990, Franța/Comisia,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punctul
), fapt confirmat de analiza prezentată la punctele 105-389 de mai sus.
9.

Cu privire la al douăzeci și cincilea motiv, invocat în susținerea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile, întemeiat pe nelegalitatea deciziei din 17 iulie 2018
Al douăzeci și cincilea motiv, invocat în susținerea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile, este întemeiat pe nelegalitatea deciziei din 17 iulie 2018.
BCE, susținută de Comisie, contestă argumentele reclamantelor.
În speță, niciunul dintre motivele invocate în cauza T‑584/18 nu permite să se concluzioneze că decizia din 17 iulie 2018 este nelegală.
În consecință, prezentul motiv trebuie respins.
10.

Cu privire la cererea de măsuri de cercetare judecătorească
Reclamantele solicită Tribunalului, în mai multe rânduri în înscrisurile lor, să adopte diferite măsuri de cercetare judecătorească: în primul rând, obligarea BCE și a FSA să prezinte documente, inclusiv deciziile FOLTF, în al doilea rând, obligarea prezentării documentelor care dovedesc că BCE ar fi luat o decizie în materie de autolichidare și a mărturiilor funcționarilor BCE în cauză, în al treilea rând, obligarea BCE și a Republicii Estonia să comunice constatările privind încălcarea legislației în materie de CSB/FT și mărturiile președintelui FSA și ale funcționarilor BCE în cauză și, în al patrulea rând, obligarea BCE să identifice declarațiile înșelătoare concrete care ar fi fost făcute de reclamante și să comunice documentele prin care se stabilește că BCE și FSA au avut un schimb de corespondență cu privire la problema sucursalei din Letonia, care a rămas o problemă nerezolvată în acordul administrativ intervenit în Letonia, precum și să citeze ca martori pe președintele FSA și pe funcționarii în cauză ai BCE.
BCE se opune cererii de măsuri de cercetare judecătorească formulate de reclamante, întrucât măsurile solicitate nu îndeplinesc condițiile impuse de jurisprudență și de articolul 88 din Regulamentul de procedură, referitoare în special la relevanța și necesitatea informațiilor solicitate în scopul stabilirii anumitor fapte și al soluționării litigiului.
Cu titlu introductiv, este necesar să se constate că cererea reclamantelor constituie o cerere de măsuri de cercetare judecătorească în sensul articolului 91 literele (b)-(d) din Regulamentul de procedură, propusă în temeiul articolului 88 alineatul (1) din regulamentul menționat.
Din articolul 88 alineatul (2) din Regulamentul de procedură rezultă că cererea menționată la alineatul (1) al acestuia trebuie să indice cu precizie obiectul măsurilor solicitate și motivele de natură să le justifice. În plus, această dispoziție precizează că, în cazul în care această cerere este formulată după primul schimb de memorii, partea care depune cererea trebuie să expună motivele pentru care nu a putut să o depună anterior.
În speță, în primul rând, majoritatea cererilor de cercetare judecătorească, cu excepția cererii de prezentare a „deciziilor FOLTF”, au fost formulate pentru prima dată în stadiul replicii. Reclamantele nu explică în niciun fel în cererea lor motivele care justifică această întârziere. În consecință, acestea trebuie respinse ca inadmisibilă.
În orice caz, trebuie să se constate că cererile de măsuri de cercetare judecătorească nu sunt suficient de precise în ceea ce privește scopul lor și relevanța mărturiilor și a documentelor care urmează să fie prezentate.
Astfel, trebuie arătat, în acord cu BCE și Comisia, că punctele asupra cărora reclamantele solicită audierea martorilor nu au ca scop stabilirea faptelor, ci confirmarea unei serii de simple afirmații nesusținute de dovezi ale reclamantelor. Chiar dacă aceste afirmații ar fi confirmate, ele nu ar fi relevante pentru soluționarea litigiului. Pe de altă parte, trebuie remarcat faptul că cererea de audiere a martorilor este de asemenea parțial imprecisă în ceea ce privește identificarea persoanelor care urmează să fie audiate.
Pe de altă parte, referitor la privește cererile de prezentare de documente, în primul rând, în ceea ce privește „deciziile FOLTF” (singura cerere de cercetare judecătorească formulată în stadiul cererii introductive și care, prin urmare, nu este tardivă), aceasta trebuie respinsă pe baza considerațiilor prezentate la punctul 181 de mai sus. În al doilea rând, astfel cum s‑a stabilit la punctul 279 de mai sus, constatările de încălcare a legislației în materie de CSB/FT rezultă în mod suficient de clar din decizia din 17 iulie 2018. În al treilea rând, rezultă din cuprinsul punctului 267 de mai sus că stabilirea faptului dacă problema sucursalei din Letonia încă mai era sau nu o chestiune deschisă pentru FSA și BCE nu este un element necesar pentru soluționarea litigiului.
Rezultă din cele prezentate anterior că cererile de măsuri de cercetare judecătorească trebuie respinse ca fiind tardive și parțial nefondate sau, cu titlu subsidiar, ca fiind în întregime nefondate.
Ținând seama de tot ceea ce precedă, acțiunea în cauza T‑584/18 trebuie respinsă în întregime.
IV. Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 137 din Regulamentul de procedură, cheltuielile de judecată rămân la aprecierea Tribunalului în cazul în care acesta nu se pronunță asupra fondului.
Având în vedere considerațiile care au determinat Tribunalul să constate că nu mai era necesar să se pronunțe în cauza T‑351/18, se va face o justă apreciere a împrejurărilor cauzei și se va dispune că fiecare parte va suporta propriile cheltuieli de judecată.
În conformitate cu articolul 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În speță, întrucât reclamantele au căzut în pretenții în cauza T‑584/18, se impune obligarea acestora la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de BCE, conform concluziilor acesteia.
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată în cauza T‑584/18.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Conexează cauzele T‑351/18 și T‑584/18 în vederea pronunțării hotărârii.

2)
Nu mai este necesară pronunțarea în cauza T‑351/18.

3)
Respinge acțiunea în cauza T‑584/18.

4)
În cauza T‑351/18, Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, Banca Centrală Europeană (BCE) și Comisia Europeană vor suporta fiecare propriile cheltuieli de judecată.

5)
În cauza T‑584/18, obligă Ukrselhosprom PCF și Versobank să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de BCE.

6)
În cauza T‑584/18, Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 6 octombrie 2021.
Semnături
Cuprins

I. Istoricul litigiului

II. Procedura și concluziile părților

A. Începutul procedurii și concluziile părților în cauza T‑351/18

B. Începutul procedurii și concluziile părților în cauza T‑584/18

C. Continuarea procedurii în ambele cauze

III. În drept

A. Cu privire la existența în continuare a obiectului litigiului și a interesului reclamantelor de a exercita acțiunea în cauza T‑351/18

B. Cu privire la admisibilitate în cauza T‑584/18

1. Cu privire la admisibilitatea cererii de anulare a deciziei din 17 iulie 2018

2. Cu privire la admisibilitatea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile

C. Cu privire la fond

1. Cu privire la primul, al doilea, al paisprezecelea, al cincisprezecelea și al nouăsprezecelea motiv

a) Cu privire la repartizarea competențelor între BCE și ANC ale statelor membre participante în cadrul MUS în ceea ce privește retragerea autorizației pentru încălcări ale normelor în materie de CSB/FT

b) Cu privire la primul aspect, referitor la lipsa de competență a BCE de a retrage autorizația ca instituție de credit, având în vedere că ANC a adoptat deja o declarație privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla instituția de credit

c) Cu privire la al doilea aspect, referitor la lipsa de competență a BCE în ceea ce privește evaluarea problemelor în materie de CSB/FT

d) Cu privire la al treilea aspect, referitor la lipsa competenței BCE de a refuza autolichidarea celei de a doua reclamante și vânzarea băncii unui alt investitor

e) Cu privire la al patrulea aspect, referitor la abuzul de putere

2. Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligațiilor de diligență și de imparțialitate în cadrul evaluării realizate de BCE

3. Cu privire la al patrulea și al cincilea motiv, întemeiate pe erori de apreciere sau pe neluarea în considerare a anumitor aspecte relevante ale cauzei

a) Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe neluarea în considerare a rolului pozitiv jucat de noua conducere a celei de a doua reclamante

b) Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere privind caracterul eronat al informațiilor referitoare la activitățile celei de a doua reclamante în Letonia

4. Cu privire la al șaselea, al doisprezecelea și al optsprezecelea motiv, întemeiate pe o eroare de apreciere, în măsura în care BCE s‑a bazat în mod eronat pe încălcarea preceptului FSA și pe încălcarea principiului securității juridice

5. Cu privire la motivele al șaptelea‑al unsprezecelea, motivele al treisprezecelea‑al cincisprezecelea și al șaptesprezecelea motiv, întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității

6. Cu privire la al șaisprezecelea și al optsprezecelea motiv, întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării, a principiului protecției încrederii legitime și a principiului securității juridice

7. Cu privire la motivele al douăzecilea‑al douăzeci și doilea, întemeiate pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură

a) Cu privire la încălcarea dreptului de a fi ascultat

b) Cu privire la încălcarea dreptului la apărare

c) Cu privire la încălcarea obligației de motivare

8. Cu privire la al douăzeci și treilea și al douăzeci și patrulea motiv, întemeiate în special pe încălcarea dreptului de acces la dosar al celei de a doua reclamante și a drepturilor acționarilor în cadrul procedurii de control

9. Cu privire la al douăzeci și cincilea motiv, invocat în susținerea cererii de anulare a deciziei privind cheltuielile, întemeiat pe nelegalitatea deciziei din 17 iulie 2018

10. Cu privire la cererea de măsuri de cercetare judecătorească

IV. Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.