CELEX: 62020CJ0118
Преюдициално запитване
Гражданство на Съюза
Членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС
Приложно поле
Отказ от гражданството на една държава членка с оглед на получаването на гражданството на друга държава членка в съответствие с уверението на последната, че ще натурализира заинтересованото лице
Оттегляне на това уверение по съображения за обществен ред или обществена сигурност
Принцип на пропорционалност
Положение на лице без гражданство

Преюдициалното запитване се отнася по същество до тълкуването на член 20 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между JY и Wiener Landesregierung (правителството на провинция Виена, Австрия) по повод решението на последната да оттегли уверението за предоставяне на австрийско гражданство на JY и да отхвърли нейното искане за получаване на това гражданство.

Правна уредба

Международното право

Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство
Член 7, точка 2 от Конвенцията на Организацията на обединените нации за намаляване на случаите на лица без гражданство, приета на 30 август 1961 г. в Ню Йорк и влязла в сила на 13 декември 1975 г. (наричана по-нататък „Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство“), предвижда:
„Гражданин на договаряща се държава, който моли за натурализация в чужда страна, не губи гражданството си, освен когато получава гражданството на тази чужда страна или му е дадено уверение, че ще го получи“.

Европейска конвенция за гражданството
Европейската конвенция за гражданството, приета на 6 ноември 1997 г. в рамките на Съвета на Европа, е влязла в сила на 1 март 2000 г. и се прилага за Република Австрия от тази дата.
Член 4 от тази конвенция, озаглавен „Принципи“, гласи:
„Разпоредбите по гражданството на всяка държава — страна по конвенцията, трябва да се основават на следните принципи:
а)      всяко лице има право на гражданство;
б)      липсата на гражданство трябва да се избягва;
[…]“.
Член 7 от посочената конвенция, озаглавен „Загубване на гражданството ex lege или по инициатива на държавата — страна по конвенцията“, предвижда:
„1.      Държава — страна по конвенцията, не може да предвиди във вътрешното си законодателство разпоредби относно загубването на нейното гражданство ex lege или по инициатива на държавата, освен в следните случаи:
а)      доброволно придобиване на друго гражданство;
б)      придобиване на гражданството на държавата — страна по конвенцията, чрез измама, чрез невярна информация или укриване на някакъв относим факт от страна на подателя на молбата;
[…]
г)      поведение, нанасящо сериозен ущърб на жизненоважни интереси на държавата — страна по конвенцията;
[…]
3.      Държава — страна по конвенцията, не може да предвиди текстове в своето вътрешно законодателство относно загубването на нейното гражданство по силата на т. 1 и 2 на този член в случаите, в които съответното лице по този начин остане без гражданство, с изключение на случаите, посочени в т. 1, буква „б“ на този член“.
Член 8 от същата конвенция е озаглавен „Загубване на гражданството по инициатива на лицето“ и параграф 1 от него гласи:
„Всяка държава — страна по конвенцията, трябва да разрешава освобождаване от нейното гражданство, при условие че въпросните лица не остават без гражданство“.
Член 15 от Европейската конвенция за гражданството предвижда:
„Разпоредбите на тази конвенция не ограничават правото на всяка държава — страна по нея, да определя в своето вътрешно законодателство това, дали:
а)      нейните граждани, които придобиват или притежават гражданството на друга държава, запазват или загубват гражданството на съответната държава — страна по конвенцията;
б)      придобиването или запазването на нейното гражданство се обуславя от освобождаването или загубването на друго гражданство“.
В съответствие с член 16 от тази конвенция:
„Държавите — страни по конвенцията, не трябва да поставят освобождаването или загубването на друго гражданство като условие за придобиването или запазването на тяхното гражданство в случаите, в които такова освобождаване или загубване е невъзможно и не може да бъде разумно изисквано“.

Правото на Съюза
Член 20 ДФЕС гласи:
„1.      Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.
2.      Гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите. Те имат, inter alia:
а)      правото да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки;
[…]“.

Австрийското право
Член 10 от Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (Закон за гражданството от 1985 г.) (BGBl. 311/1985) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Законът за гражданството“), гласи:
„(1)      Освен ако в този федерален закон не е предвидено друго, на чужденец може да се предостави гражданство само ако:
[…]
6.      с оглед на досегашното му поведение има гаранция, че проявява положително отношение към републиката и че не представлява опасност нито за обществения мир, ред и сигурност, нито за други, посочени в член 8, параграф 2 от [Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.] обществени интереси;
[…]
(2)      Не се предоставя гражданство на чужденец, ако:
[…]
2.      има повече от едно подлежащи на изпълнение наказателни постановления за особено тежки административни нарушения […]
[…]
(3)      Не се предоставя гражданство на чужденец, който притежава чуждо гражданство, ако:
1.      не предприеме необходимите действия, за да бъде освободен от досегашното си гражданство, въпреки че те са възможни и допустими […]
[…]“.
Член 20, параграфи 1 и 3 от Закона за гражданството предвижда:
„(1)      Първоначално чужденецът получава уверение за предоставянето на гражданство, под условие че в двугодишен срок представи доказателство за освобождаване от досегашното си гражданство по произход, ако:
1.      не е без гражданство;
2.      […] и
3.      това уверение ще позволи или би могло да улесни освобождаването от досегашното му гражданство по произход.
(2)      Уверението се оттегля, ако по отношение на чужденеца отпадне дори и само едно от условията за предоставянето на гражданството, с изключение на условието по член 10, параграф 1, точка 7.
(3)      Гражданството, за което е получено уверение, се предоставя, след като чужденецът:
1.      бъде освободен от досегашното си гражданство по произход или
2.      докаже, че е било невъзможно или че не би могло разумно да се очаква той да извърши необходимите действия, за да бъде освободен от досегашното си гражданство“.

Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
С писмо от 15 декември 2008 г. JY, по това време естонска гражданка, подава молба за австрийско гражданство.
С решение от 11 март 2014 г. Niederösterreichische Landesregierung (правителство на провинция Долна Австрия, Австрия), дава на JY уверение, по-конкретно в съответствие с член 20 от Закона за гражданството, че ще ѝ бъде предоставено австрийско гражданство, при условие че в двугодишен срок представи доказателство, че е освободена от естонското си гражданство.
JY, която оттогава е преместила основното си местоживеене във Виена (Австрия), представя в предвидения двугодишен срок потвърждението от Република Естония, че с решение на правителството на тази държава членка от 27 август 2015 г. е била освободена от естонското си гражданство. От момента на това освобождаване JY е лице без гражданство.
С решение от 6 юли 2017 г. органът, който междувременно е придобил компетентност да разгледа молбата на JY — Wiener Landesregierung (правителство на провинция Виена, Австрия), отменя решението на Niederösterreichische Landesregierung (правителство на провинция Долна Австрия) от 11 март 2014 г., в съответствие с член 20, параграф 2 от Закона за гражданството, и отхвърля на основание член 10, параграф 1, точка 6 от този закон молбата на JY за предоставяне на австрийско гражданство.
Wiener Landesregierung (правителство на провинция Виена) мотивира това решение, като посочва на JY, че след получаване на уверението за предоставянето на австрийско гражданство е извършила две тежки административни нарушения, изразяващи се в непоставяне на стикер за технически преглед върху нейното моторно превозно средство и в управление на моторно превозно средство след употреба на алкохол, и че освен това носи отговорност за осем административни нарушения, извършени от нея в периода от 2007 г. до 2013 г., преди получаването на това уверение. Вследствие на това според този административен орган JY вече не отговаря на условията за придобиване на гражданство, предвидени в член 10, параграф 1, точка 6 от Закона за гражданството.
С решение от 23 януари 2018 г. Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд Виена, Австрия) отхвърля подадената от JY жалба срещу посоченото решение. След като приема, че уверението за предоставяне на австрийско гражданство може в съответствие с член 20, параграф 2 от Закона за гражданството да се оттегли и в случаи като настоящия, когато след представяне на доказателството за освобождаване от предходното гражданство възникне основание за отказ, тази юрисдикция подчертава, че двете тежки административни нарушения, извършени от JY, можели да застрашат, първото, гарантирането на безопасността на движението по пътищата, а второто — конкретно безопасността на останалите участници в движението. Така според посочената юрисдикция тези две тежки административни нарушения, разглеждани заедно с осемте административни нарушения, извършени в периода от 2007 г. до 2013 г., вече не позволявали да се направи благоприятна за JY прогноза за в бъдеще по смисъла на член 10, параграф 1, точка 6 от този закон. Продължителният престой в Австрия на JY и нейната професионална и лична интеграция в тази държава членка не можели да опровергаят този извод.
Освен това Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд Виена) счита, че предвид съществуването на тези нарушения разглежданото по главното производство решение е пропорционално в светлината на Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство. Тази юрисдикция приема също, че разглежданото по главното производство дело не попада в приложното поле на правото на Съюза.
Срещу това решение JY подава
ревизионна
жалба пред Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия).
Тази юрисдикция обяснява, че австрийското законодателство относно гражданството се основава по-специално на разбирането, че трябва по възможност да се избягват случаите на множество гражданства. Впрочем за да се избегне липсата на гражданство, различни чуждестранни правни системи не допускали предварителното освобождаване от гражданство. Те обаче не изисквали най-напред да бъде придобито другото гражданство (в случая австрийското гражданство), а само уверение, че това друго гражданство ще бъде предоставено.
Посочената юрисдикция изтъква, че предвиденото в член 20, параграф 1 от Закона за гражданството уверение поражда право на предоставяне на гражданство, което е обусловено само от доказването на освобождаването от чуждо гражданство. По силата на член 20, параграф 2 от този закон обаче това уверение трябва да бъде оттеглено, когато чужденецът вече не отговаря на едно от необходимите условия за посоченото предоставяне.
В случая обаче, като се имат предвид административните нарушения, извършени от JY преди и след даването на уверението, че ще ѝ бъде предоставено австрийско гражданство, запитващата юрисдикция подчертава, че по силата на австрийското право условията за оттегляне на това уверение са изпълнени по смисъла на член 20, параграф 2 от Закона за гражданството, тъй като заинтересованото лице вече не отговаря на едно от изискванията за предоставяне на австрийско гражданство, а именно посоченото в член 10, параграф 1, точка 6 от този закон.
Същевременно възниква въпросът дали по естеството и последиците си положението на JY попада в приложното поле на правото на Съюза и дали при приемането на решението, разглеждано по главното производство, компетентният административен орган е следвало да се съобрази с това право и по-конкретно закрепения в него принцип на пропорционалност.
В това отношение, подобно на постановеното от Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд Виена), запитващата юрисдикция счита, че такова положение не попада в приложното поле на правото на Съюза.
Всъщност към датата на приемане на разглежданото по главното производство решение за оттегляне — тъй като тази дата е определяща за преценката на основателността на решението на Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд Виена) — JY вече не е имала статут на гражданин на Съюза. Следователно за разлика от положенията по делата, по които са постановени решения от 2 март 2010 г., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), и от 12 март 2019 г., Tjebbes и др. (C‑221/17, EU:C:2019:189), загубата на гражданството на Съюза не е взаимосвързана с това решение. Напротив, с оттеглянето на уверението за предоставяне на австрийско гражданство, придружено от отхвърляне на нейната молба за предоставяне на австрийско гражданство, JY е загубила придобитото под условие право да си възстанови гражданството на Съюза, от което тя самата вече се е отказала.
Ако обаче случай като този на JY попада в приложното поле на правото на Съюза, запитващата юрисдикция си задава въпроса дали компетентните национални органи и юрисдикции трябва да проверят в съответствие с практиката на Съда дали оттеглянето на уверението за предоставяне на съответното гражданство, което е пречка отново да бъде придобито гражданството на Съюза, е съвместимо от гледна точка на правото на Съюза с принципа на пропорционалност, като се вземат предвид последиците от такова решение за положението на заинтересованото лице. Тази юрисдикция счита, че в подобна хипотеза би било логично да се изисква такъв контрол за пропорционалност, и иска да се установи дали в случая само фактът, че JY се е отказала от гражданството на Съюза, което е притежавала, като сама е сложила край на особеното отношение на солидарност и лоялност, свързвало я с Естония, както и на взаимността на правата и задълженията спрямо тази държава членка, които са в основата на гражданството (вж. в този смисъл решение от 12 март 2019 г., Tjebbes и др., C‑221/17, EU:C:2019:189, т. 33), е решаващ в това отношение.
При тези условия Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„(1)      Попада ли по естеството и последиците си в приложното поле на правото на Съюза положението на физическо лице, което — както жалбоподателката в производството по ревизионно обжалване, се е отказало от гражданството си на една-единствена държава — членка на Съюза, а следователно и от своето гражданство на Съюза, за да получи гражданството на друга държава членка съгласно уверението по подадена от него молба за предоставяне на гражданството на другата държава членка, и което впоследствие чрез оттеглянето на това уверение е лишено от възможността да възстанови гражданството на Съюза — като поради това при оттеглянето на уверението за предоставяне на гражданството е необходимо да се спазва правото на Съюза?
При утвърдителен отговор на първия въпрос:
2)      Следва ли в рамките на решение относно оттеглянето на уверението за предоставяне на гражданството на държавата членка компетентните национални органи, включително съответните национални съдилища, да установят дали от гледна точка на правото на Съюза оттеглянето на уверението, с което се премахва възможността за възстановяването на гражданството на Съюза, е съвместимо с принципа на пропорционалност с оглед на неговите последици за положението на засегнатото лице?“.

По преюдициалните въпроси

По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали по естеството и последиците си попада в приложното поле на правото на Съюза положението на лице, гражданин на една-единствена държава членка, което се отказва от това гражданство и поради това загубва статута си на гражданин на Съюза, за да получи гражданството на друга държава членка вследствие на уверението, дадено от органите на последната, че това гражданство ще му бъде предоставено, когато това уверение е оттеглено, с последицата, че възпрепятства това лице да си възстанови статута на гражданин на Съюза.
В самото начало следва да се подчертае, че съгласно член 20, параграф 1 от Закона за гражданството чужденец, който отговаря на предвидените в тази разпоредба условия, получава уверение, че ще му бъде предоставено австрийско гражданство, ако в срок от две години установи, че е освободен от гражданството на неговата държава по произход. От това следва, че в рамките на производството по натурализация предоставянето на австрийско гражданство на този чужденец вследствие на такова уверение налага като предварително условие загубването на предишното му гражданство.
Следователно първоначално загубването — поне временно — на статута на гражданин на Съюза на лице като JY, което притежава само гражданството на държавата членка по произход и което започва процедура по натурализация с цел получаване на австрийско гражданство, произтича пряко от това, че по искане на това лице правителството на държавата членка по произход го е освободило от гражданството на същата.
Едва след това решението на австрийските компетентни органи да отменят уверението за предоставяне на австрийско гражданство води до окончателно загубване на статута на гражданин на Съюза на такова лице.
При това положение към момента, в който според запитващата юрисдикция трябва да разгледа основателността на жалбата, с която е сезирана, а именно на решението за оттегляне на уверението за предоставяне на австрийско гражданство, JY вече е станала лице без гражданство и следователно е загубила статута си на гражданин на Съюза.
От това тази юрисдикция и австрийското правителство правят извода, че разглежданото по главното производство положение не попада в приложното поле на правото на Съюза, и уточняват в това отношение, че това положение се различава от тези, по които са постановени решения от 2 март 2010 г., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), и от 12 март 2019 г., Tjebbes и др. (C‑221/17, EU:C:2019:189).
Важно е обаче, на първо място, да се отбележи, че в положение като това на JY, макар загубването на статута на гражданин на Съюза да произтича от факта, че по искане на това лице държавата членка по произход на същото го е освободила от гражданството си, това искане е направено в рамките на процедура по натурализация с цел получаване на австрийско гражданство и представлява последица от това, че посоченото лице, като се има предвид даденото му уверение, че ще му бъде предоставено австрийско гражданство, се е съобразило с изискванията, съдържащи се както в Закона за гражданството, така и в решението относно това уверение.
При тези условия не може да се приеме, че лице като JY доброволно се е отказало от статута на гражданин на Съюза. Напротив, след като е получила уверение от страна на приемащата държава членка, че нейното гражданство ще ѝ бъде предоставено, искането за освобождаване от гражданството на държавата членка, от която произхожда, има за цел да ѝ позволи да изпълни условие за придобиване на това гражданство, а след получаването му — да продължи да се ползва от статута на гражданин на Съюза и от свързаните с него права.
На второ място, важно е да се припомни, от една страна, че в съответствие с международното право определянето на условията за придобиване и загубване на гражданство е от компетентността на всяка държава членка, и от друга страна, че в положения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, съответните национални правила трябва да зачитат последното (решение от 14 декември 2021 г., V.М.А., C‑490/20, EU:C:2021:1008, т. 38 и цитираната съдебна практика).
По-нататък, член 20, параграф 1 ДФЕС предоставя на всяко лице, което притежава гражданството на една държава членка, статут на гражданин на Съюза, който е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки, съгласно постоянната съдебна практика (решение от 15 юли 2021 г., A (Soins de santé publics), C‑535/19, EU:C:2021:595, т. 41 и цитираната съдебна практика).
Когато обаче в рамките на процедура по натурализация компетентните органи на приемащата държава членка оттеглят уверението за предоставяне на гражданството на тази държава, заинтересованото лице, което е било гражданин само на една друга държава членка и се е отказало от гражданството си по произход, за да изпълни изискванията, свързани с тази процедура, се намира в положение, в което за него е невъзможно да продължи да се позовава на правата, произтичащи от статута му на гражданин на Съюза.
Следователно такава процедура, взета в нейната цялост, дори ако в рамките на същата се приема административно решение на държава членка, различна от тази, чието гражданство се иска, засяга статута, предоставен от член 20 ДФЕС на гражданите на държавите членки, тъй като може да доведе до лишаване на лице в положение като това на JY от всички свързани с този статут права, въпреки че към момента, в който е започнала процедурата по натурализация, това лице е притежавало гражданството на държава членка и следователно е имало статут на гражданин на Съюза.
На трето място, безспорно е, че в качеството си на естонска гражданка JY е упражнила правото си на свободно движение и пребиваване на основание член 21, параграф 1 ДФЕС, като се е установила в Австрия, където пребивава от няколко години.
Съдът обаче вече е постановил, че правата, предоставени на гражданина на Съюза с член 21, параграф 1 ДФЕС, целят по-специално да стимулират постепенното интегриране на съответния гражданин на Съюза в обществото на приемащата държава членка (решение от 14 ноември 2017 г., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, т. 56).
Така логиката на постепенно интегриране, насърчавана от тази разпоредба на Договора за функционирането на ЕС, изисква положението на гражданин на Съюза, на когото са предоставени права по силата на посочената разпоредба поради упражняването на правото му на свободно движение в рамките на Съюза и който рискува да загуби не само упражняването на тези права, но и самото качество на гражданин на Съюза, въпреки че е поискал чрез натурализация в приемащата държава членка да се интегрира в по-голяма степен в обществото на същата, да попада в приложното поле на разпоредбите на Договора, отнасящи се до гражданството на Съюза.
С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че положението на лице, което притежава гражданството само на една държава членка, отказва се от това гражданство и поради това губи статута си на гражданин на Съюза, за да получи гражданството на друга държава членка — вследствие на уверението, дадено от органите на последната държава, че това гражданство ще му бъде предоставено — по естеството и последиците си попада в обхвата на правото на Съюза, когато това уверение е оттеглено, което има за последица възпрепятстването на това лице да си възстанови статута на гражданин на Съюза.

По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че компетентните национални органи и съответно националните юрисдикции на приемащата държава членка са длъжни да проверят дали решението за оттегляне на уверението за предоставяне на гражданството на тази държава членка, което прави окончателна загубата на статута на гражданин на Съюза за засегнатото лице, е съвместимо с принципа на пропорционалност с оглед на последиците, които то поражда за положението на това лице.
Както бе припомнено в точка 38 от настоящото решение, статутът на гражданин на Съюза, предоставен с член 20, параграф 1 ДФЕС на всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки. В това отношение член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС предвижда, че гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени в Договорите, и в частност имат право свободно да се движат и да пребивават на територията на държавите членки.
Когато обаче в рамките на процедура по натурализация, започната в една държава членка, последната, по силата на притежаваната от нея компетентност да определя условията за придобиване и загубване на гражданство, изисква от гражданина на Съюза да се откаже от гражданството на своята държава членка по произход, упражняването и полезното действие на правата, които този гражданин на Съюза черпи от член 20 ДФЕС, изисква в нито един момент той да не бъде изложен на  риска от загуба на неговия основен статут на гражданин на Съюза поради самия факт на прилагане на тази процедура.
Всъщност всяка загуба, дори и временна, на този статут означава, че съответното лице е лишено за неопределено време от възможността да се ползва от всички права, които посоченият статут му предоставя.
В това отношение следва да се припомни, че произтичащите от настоящото решение принципи относно компетентността на държавите членки в областта на гражданството, както и задължението им да упражняват тази компетентност при спазване на правото на Съюза, важат както за приемащата държава членка, така и за държавата членка на гражданството по произход (вж. в този смисъл решение от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 62).
От това следва, че когато гражданин на държава членка иска да бъде освободен от гражданството си, за да може да придобие гражданството на друга държава членка и по този начин да продължи да се ползва от статута на гражданин на Съюза, държавата членка по произход не би трябвало да приема — въз основа на уверение, дадено от тази друга държава членка, че нейното гражданство ще бъде предоставено на заинтересованото лице — окончателно решение относно загубването на гражданство, без да се увери, че това решение влиза в сила едва след като новото гражданство действително е придобито.
При това положение, когато статутът на гражданин на Съюза вече е временно загубен поради факта, че в рамките на процедура по натурализация държавата членка по произход е освободила от своето гражданство съответното лице, преди то ефективно да е придобило гражданството на приемащата държава членка, задължението да се осигури полезното действие на член 20 ДФЕС тежи преди всичко върху последната държава членка. Това задължение се налага по-конкретно когато посочената държава членка реши да оттегли предоставеното по-рано на това лице уверение за предоставяне на гражданство, щом като това решение може да има за последица да направи окончателна загубата на статута на гражданин на Съюза. Следователно такова решение може да бъде взето само на легитимни основания и при спазване на принципа на пропорционалност.
В това отношение Съдът вече е постановил, че е оправдано държава членка да иска да защити особеното отношение на солидарност и лоялност между нея и нейните граждани, както и взаимността на правата и задълженията, които са в основата на гражданството (решения от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 51 и от 12 март 2019 г., Tjebbes и др., C‑221/17, EU:C:2019:189, т. 33).
В случая, както посочва австрийското правителство и както следва от член 10, параграф 3 от Закона за гражданството, целта на този закон е по-специално да се избегне притежаването от едно и също лице на множество гражданства. Член 20, параграф 1 от посочения закон е част от разпоредбите, насочени именно към постигането на тази цел.
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че при упражняване на компетентността си да определя условията за придобиване и загубване на гражданство е легитимно държава членка като Република Австрия да приеме, че следва да се избегнат нежелателните последици от притежаването на множество гражданства.
Принципната легитимност на тази цел се потвърждава от член 15, буква б) от Европейската конвенция за гражданството, според който разпоредбите на тази конвенция не ограничават правото на всяка държава — страна по конвенцията, да определя във вътрешното си право дали придобиването или запазването на нейното гражданство е обусловено от отказа или загубването на друго гражданство. Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 92 от заключението си, тази легитимност се потвърждава и от член 7, параграф 2 от Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство, съгласно който лице, което е гражданин на договаряща държава и иска натурализация в чужда държава, загубва гражданството си само ако придобие или е получило уверение, че ще придобие гражданството на тази страна.
От друга страна, член 20, параграф 2 от Закона за гражданството предвижда оттеглянето на уверението за предоставяне на австрийско гражданство, когато заинтересованото лице вече не отговаря дори на едно от необходимите условия за това. Сред тези условия е и това по член 10, параграф 1, точка 6 от този закон, според който заинтересованото лице трябва да представи гаранция с оглед на предходното си поведение, че има положително отношение към Република Австрия и че не представлява опасност нито за обществения мир, ред и сигурност, нито за други, посочени в член 8, параграф 2 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, обществени интереси.
Впрочем решението да се оттегли уверението за предоставяне на гражданство, с мотива че заинтересованото лице няма положително отношение спрямо държавата членка, чието гражданство иска да придобие, и че поведението му може да застраши обществения ред и обществената сигурност на тази държава членка, се основава на съображение от общ интерес (вж. по аналогия решение от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 51).
При това положение с оглед на значението, което първичното право придава на статута на гражданин на Съюза, който, както бе припомнено в точки 38 и 46 от настоящото решение, представлява основният статут на гражданите на държавите членки, компетентните национални органи и националните юрисдикции следва да проверяват дали решението за оттегляне на уверението за предоставяне на гражданство, когато то води до загубване на статута на гражданин на Съюза и на произтичащите от него права, е съобразено с принципа на пропорционалност, що се отнася до последиците, които поражда за положението на съответното лице и евентуално на членовете на семейството му от гледна точка на правото на Съюза (вж. по аналогия решения от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 55 и 56 и от 12 март 2019 г., Tjebbes и др., C‑221/17, EU:C:2019:189, т. 40).
Проверката за спазване на принципа на пропорционалност, закрепен в правото на Съюза, изисква да се прецени индивидуалното положение на съответното лице, както и положението на семейството му, за да се определи дали решението за оттегляне на уверението за предоставяне на гражданство, когато води до загубване на статута на гражданин на Съюза, поражда последици, които биха засегнали нормалното развитие на семейния и професионалния живот на това лице по несъразмерен с целите на националния законодател начин от гледна точка на правото на Съюза. Тези последици не бива да са хипотетични или евентуални (вж. по аналогия решение от 12 март 2019 г., Tjebbes и др., C‑221/17, EU:C:2019:189, т. 44).
В това отношение следва по-специално да се провери дали това решение е обосновано с оглед на тежестта на извършеното от съответното лице нарушение, както и на възможността на съответното лице да бъде възстановено гражданството по произход (вж. по аналогия решение от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 56).
По-нататък, в рамките на тази преценка за пропорционалност задача на компетентните национални административни органи, а евентуално и на националните съдилища, е да се уверят, че такова решение е съвместимо с гарантираните от Хартата на основните права на Европейския съюз права, за чието спазване следи Съдът, и особено с правото на зачитане на семейния живот, установено в член 7 от тази харта, съответно при прочита му във връзка със задължението да се взема предвид висшият интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от посочената харта (вж. по аналогия решение от 12 март 2019 г., Tjebbes и др., C‑221/17, EU:C:2019:189, т. 45 и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай, що се отнася, първо, до възможността JY да си възстанови естонското гражданство, запитващата юрисдикция трябва да вземе предвид факта, че според дадените от естонското правителство в съдебно заседание индикации естонското право изисква от лицето, което е освободено от правно-политическата си връзка с Република Естония, по-конкретно, да пребивава в тази държава членка в продължение на осем години, за да може да си възстанови гражданството на последната.
Важно е обаче да се подчертае, че държава членка не може да бъде възпрепятствана да оттегли уверението за предоставяне на гражданство само поради това че заинтересованото лице, което вече не отговаря на условията за придобиване на това гражданство, трудно може да си възстанови гражданството на своята държава членка по произход (вж. по аналогия решение от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 57).
Второ, що се отнася до тежестта на извършените от JY нарушения, от акта за преюдициално запитване е видно, че тя е упрекната, че след като ѝ е било предоставено уверение, че ще получи австрийско гражданство, е извършила две тежки административни нарушения, първото от които е свързано с непоставянето на стикер за технически преглед върху нейното моторно превозно средство, а второто — с управлението на моторно превозно средство след употреба на алкохол, както и че е отговорна за осем административни нарушения, извършени в периода от 2007 г. до 2013 г.
От една страна, що се отнася до тези осем административни нарушения, е важно да се отбележи, че те са били известни към датата, на която е било дадено посоченото уверение, и не са попречили то да бъде дадено. При това положение посочените нарушения не могат повече да се вземат предвид за обосноваване на решението за оттегляне на същото уверение.
Що се отнася, от друга страна, до двете административни нарушения, извършени от JY след като ѝ е дадено уверението за предоставяне на австрийско гражданство, Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд Виена) приема, че те са съответно „застрашаващо гарантирането на безопасността на движението по пътищата“ и „застрашаващо конкретно безопасността на останалите участници в движението“. Според запитващата юрисдикция последното нарушение представлява „тежко нарушение на разпоредби за защита, които служат за гарантиране на реда и безопасността на движението по пътищата“ и може „само по себе си да установи, че условията за предоставяне на гражданство, предвидени в член 10, параграф 1, точка 6 от Закона за гражданството, не са изпълнени […], без степента на алкохолно опиянение да е решаващо“.
В писменото си становище австрийското правителство посочва, че по силата на постоянната практика на Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) в рамките на производството по член 20, параграф 2 от Закона за гражданството във връзка с член 10, параграф 1, точка 6 от този закон следва да се вземе предвид цялостното поведение на лицето, което иска гражданство, и по-конкретно извършените от него правонарушения. Определящият въпрос бил дали става дума за неправомерни действия, които позволяват да се направи извода, че кандидатът за гражданство и в бъдеще няма да спазва съществени разпоредби, приети за защита от опасности за живота, здравето, обществения мир, ред и сигурност, или на други, посочени в член 8, параграф 2 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи) правно защитени интереси.
В това отношение следва да се припомни, че като обосновка на решение, водещо до загубване на статута на гражданин на Съюза, предоставен с член 20 ДФЕС на гражданите на държавите членки, понятията „обществен ред“ и „обществена сигурност“ следва да се разбират стриктно, така че обхватът им да не може да бъде определян едностранно от държавите членки без контрол от страна на институциите на Съюза (вж. по аналогия решение от 13 септември 2016 г., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 82).
Така Съдът е приел, че понятието „обществен ред“ във всички случаи предполага, освен смущаването на социалния ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес. Що се отнася до понятието „обществена сигурност“, от практиката на Съда следва, че това понятие обхваща вътрешната и външната сигурност на държава членка и че следователно накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби, както и заплахата за оцеляването на населението, а също и опасността от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите или накърняването на военните интереси могат да засегнат обществената сигурност (решение от 13 септември 2016 г., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 83 и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се отбележи, че с оглед на естеството и тежестта на двете административни нарушения, посочени в точка 66 от настоящото решение, както и на изискването понятията „обществен ред“ и „обществена сигурност“ да се разбират стриктно, не изглежда JY да представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес или засягане на обществената сигурност на Република Австрия. Несъмнено тези нарушения са в разрез с разпоредбите на Кодекса за движение по пътищата, което накърнява безопасността на движението. Същевременно, както от представеното от JY писмено становище, така и от отговора на австрийското правителство на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание, следва, че тези две административни нарушения, които освен това са довели до относително минимални глоби съответно от 112 EUR и 300 EUR, не са от естество да доведат до отнемане на свидетелството за правоуправление на JY и следователно — до забрана за същата да управлява моторно превозно средство по обществените пътища.
Не може да се приеме, че нарушения на Кодекса за движение по пътищата, наказуеми само с глоба, налагана по административен ред, могат да докажат, че отговорното за тези нарушения лице представлява заплаха за обществения ред и обществената сигурност, която може да обоснове окончателното загубване на статута му на гражданин на Съюза. Това важи в още по-голяма степен в настоящия случай, тъй като тези нарушения са довели до административни глоби в минимален размер и не са лишили JY от правото да продължи да управлява моторно превозно средство по обществените пътища.
Освен това следва да се добави, че ако запитващата юрисдикция установи, че в съответствие с уверението за предоставяне на австрийско гражданство то вече е било предоставено на заинтересованото лице, такива нарушения сами по себе си не могат да доведат до отмяна на натурализацията.
Така с оглед на важните последици за положението на JY, що се отнася в частност до нормалното развитие на нейния семеен и професионален живот, които съдържа решението за оттегляне на уверението за предоставяне на австрийско гражданство, което води до окончателно загубване на статута на гражданин на Съюза, това решение не изглежда пропорционално на тежестта на извършените от това лице правонарушения.
С оглед на гореизложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че компетентните национални органи и съответно националните юрисдикции на приемащата държава членка са длъжни да проверят дали решението за оттегляне на уверението за предоставяне на гражданството на тази държава членка, което прави окончателно загубването на статута на гражданин на Съюза за съответното лице, е съвместимо с принципа на пропорционалност с оглед на последиците, които то поражда за положението на това лице. Това изискване за съвместимост с принципа на пропорционалност не е изпълнено, когато такова решение е мотивирано от административни нарушения на Кодекса за движение по пътищата, които според приложимото национално право водят само до налагането на имуществена санкция.

По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Поради изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Положението на лице, което притежава гражданството само на една държава членка, отказва се от това гражданство и поради това губи статута си на гражданин на Съюза, за да получи гражданството на друга държава членка — вследствие на уверението, дадено от органите на последната държава, че това гражданство ще му бъде предоставено — по естеството и последиците си попада в обхвата на правото на Съюза, когато това уверение е оттеглено, което има за последица възпрепятстването на това лице да си възстанови статута на гражданин на Съюза.
2)
Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че компетентните национални органи и съответно националните юрисдикции на приемащата държава членка са длъжни да проверят дали решението за оттегляне на уверението за предоставяне на гражданството на тази държава членка, което прави окончателно загубването на статута на гражданин на Съюза за съответното лице, е съвместимо с принципа на пропорционалност с оглед на последиците, които то поражда за положението на това лице. Това изискване за съвместимост с принципа на пропорционалност не е изпълнено, когато такова решение е мотивирано от административни нарушения на Кодекса за движение по пътищата, които според приложимото национално право водят само до налагането на имуществена санкция.
Подписи
*
Език на производството: немски.