CELEX: 62013CJ0176
Överklagande
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Bekämpande av kärnvapenspridning
Restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran
Frysning av en iransk banks tillgångar
Motiveringsskyldighet
Förfarandet för att anta rättsakten
Uppenbart oriktig bedömning

Europeiska unionens råd har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 29 januari 2013, Bank Mellat/rådet (
T‑496/10
,
EU:T:2013:39
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen följande åtgärder i den del de avsåg Bank Mellat (nedan även kallad banken):
—
punkt 4 i tabell B i bilaga II till rådets beslut 2010/413/Gusp av den 26 juli 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp (
EUT L 195, s. 39
, rättelse,
EUT L 197, s. 19
),
—
punkt 2 i tabell B i bilagan till rådets genomförandeförordning (EU) nr 668/2010 av den 26 juli 2010 om genomförande av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 195, s. 25
),
—
punkt 4 i tabell B i avsnitt I i bilagan till rådets beslut 2010/644/Gusp av den 25 oktober 2010 om ändring av beslut 2010/413 (
EUT L 281, s. 81
),
—
punkt 4 i tabell B i bilaga VIII till rådets förordning (EU) nr 961/2010 av den 25 oktober 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning (EG) nr 423/2007 (
EUT L 281, s. 1
),
—
rådets beslut 2011/783/Gusp av den 1 december 2011 om ändring av beslut 2010/413 (
EUT L 319, s.71
),
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 1245/2011 av den 1 december 2011 om genomförande av förordning nr 961/2011 (
EUT L 319, s. 1
), och
—
punkt 4 i tabell B i avsnitt I i bilaga IX till rådets förordning (EU) nr 267/2012 av den 23 mars 2012 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning nr 961/2010 (
EUT L 88, s. 1
),
i den del Bank Mellat är upptagen i förteckningarna över de personer, grupper och enheter på vilka de i dessa rättsakter beslutade restriktiva åtgärderna är tillämpliga (nedan tillsammans kallade de omtvistade rättsakterna).
Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
Med anledning av de många rapporterna från generaldirektören för Internationella atomenergiorganet (nedan kallat IAEA) och de resolutioner som IAEA:s styrelse antagit avseende Islamiska republiken Irans kärnvapenprogram, antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1737 (2006) den 23 december 2006. I punkt 12 i resolutionen, i förening med bilagan, förtecknas en rad personer och enheter som anges delta i spridning av kärnvapen och vars tillgångar och ekonomiska resurser ska frysas.
I syfte att genomföra resolution 1737 (2006) i Europeiska unionen antog Europeiska unionens råd den 27 februari 2007 gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 61, s. 49
)
I artikel 5.1 i gemensam ståndpunkt 2007/140 föreskrevs att alla tillgångar och ekonomiska resurser för vissa personkategorier och enheter som nämns i punkterna a och b i denna bestämmelse skulle frysas. Artikel 5.1 a avsåg de personer och enheter som anges i bilagan till resolution 1737 (2006) samt de ytterligare personer och enheter som angetts av säkerhetsrådet eller den kommitté som inrättats vid säkerhetsrådet i enlighet med artikel 18 i resolution 1737 (2006). I bilaga I till gemensam ståndpunkt 2007/140 fanns en förteckning över dessa personer och enheter. I artikel 5.1 b avsågs de personer och enheter som inte omfattas av bilaga I och som bland annat är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Islamiska republiken Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet. Förteckningen över dessa personer och enheter återfanns i bilaga II till nämnda gemensamma ståndpunkt.
Vad gäller Europeiska gemenskapens befogenheter genomfördes resolution 1737 (2006) genom rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 103, s. 1
), vilken antogs med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och avsåg gemensam ståndpunkt 2007/140. Förordningens innehåll påminner i sak om innehållet i den gemensamma ståndpunkten. Namnen på samma enheter och fysiska personer återfinns i förordningens bilaga IV avseende de personer, enheter och organ som uppgetts av säkerhetsrådet eller sanktionskommittén samt i förordningens bilaga V avseende andra personer, enheter och organ än de som återfinns i bilaga IV.
Artikel 7.2 a i förordning nr 423/2007 hade följande lydelse:
”Alla tillgångar … som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga V skall frysas. Bilaga V skall omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ som inte omfattas av bilaga IV men om vilka det i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp har fastställts att dessa
a)
deltar i, är direkt knutna till eller stöder Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet …”
Efter att ha konstaterat att Islamiska republiken Iran fortsatte sin verksamhet med anrikning av kärnbränsle och inte samarbetade med IAEA, antog säkerhetsrådet resolution 1803 (2008) av den 3 mars 2008. I punkt 10 i denna resolution anges att säkerhetsrådet
”[u]ppmanar alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt Bank Melli och Bank Saderat, samt deras filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till spridningskänslig kärnteknisk verksamhet och utveckling av kärnvapenbärare, såsom anges i resolution 1737 (2006)”.
Genom resolution 1929 (2010) av den 9 juni 2010 beslutade säkerhetsrådet om strängare åtgärder, däribland frysning av olika finansinstituts tillgångar. I punkt 21 i resolutionen uppmanade säkerhetsrådet staterna bland annat ”att förhindra tillhandahållande av finansiella tjänster, inbegripet försäkrings- och återförsäkringstjänster, samt överföring till, genom eller från deras territorium, till eller genom försorg av deras medborgare eller enheter som inrättats enligt deras lagar (inbegripet filialer utomlands), eller personer eller finansinstitut på deras territorium, av alla finansiella eller andra tillgångar eller resurser, om de har rimliga skäl att anta att dessa tjänster, tillgångar eller resurser skulle kunna bidra till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till att utveckla ett system för kärnvapenbärare, bland annat genom att frysa finansiella eller andra tillgångar och resurser som finns på deras territorium eller senare kommer att finnas på deras territorium, eller som omfattas av deras jurisdiktion eller senare kommer att omfattas av deras jurisdiktion, och är knutna till sådana program eller sådan verksamhet, och genom att förstärka övervakningen för att förhindra sådana transaktioner, i samråd med de nationella myndigheterna och i enlighet med den nationella lagstiftningen”.
Bank Mellat omnämns i punkt 6 i bilaga I till resolution 1929 (2010), i motiveringen till upptagande av First East Export Bank plc (nedan kallat FEE), enligt följande:
”Denna bank ägs eller kontrolleras av eller agerar på uppdrag av Bank Mellat. Bank Mellat har under de senaste sju åren låtit iranska enheter med anknytning till kärnvapenprogrammet och missil- och försvarsprogrammen utföra transaktioner som omfattar flera hundratals miljoner dollar.”
I ett uttalande som bilagts Europeiska rådets slutsatser av den 17 juni 2010 betonar Europeiska rådet sin allt djupare oro över Irans kärnenergiprogram och välkomnar att säkerhetsrådet antagit resolution 1929 (2010). Vidare noteras IAEA:s senaste rapport av den 31 maj 2010 och det meddelas att det kommer att antas nya restriktiva åtgärder som bland annat rör finanssektorn.
Rådet genomförde uttalandet genom beslut 2010/413 av den 26 juli 2010 varigenom det upphävde gemensam ståndpunkt 2007/140 och antog ytterligare restriktiva åtgärder i förhållande till sistnämnda ståndpunkt. I skälen 17–20 i beslut 2010/413, avseende finansiell verksamhet, erinras det om säkerhetsrådets beslut i resolution 1929 (2010) och Europeiska rådets uttalande av den 17 juni 2010. Kapitel 2 i beslut 2010/413 handlar om finanssektorn. I artikel 10.1 i beslutet föreskrivs att för att förhindra tillhandahållande av finansiella tjänster eller överföring till, genom eller från medlemsstaternas territorium eller till eller genom försorg av medlemsstaternas medborgare eller enheter som inrättats enligt deras lagar (inbegripet filialer utomlands), eller personer eller finansinstitut på medlemsstaternas territorium, av finansiella eller andra tillgångar eller resurser som kan bidra till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller utvecklingen av system för kärnvapenbärare, ska medlemsstaterna stärka kontrollen över finansiella institutioners hela verksamhet inom deras jurisdiktion i deras kontakter med banker med hemvist i Iran, filialer, dotterbolag eller enheter som kontrolleras av dessa.
I artikel 20.1 i beslut 2010/413 föreskrivs frysning av penningmedel för flera kategorier av personer och enheter. Artikel 20.1 a avser de personer och enheter som angetts av säkerhetsrådet och som förtecknas i bilaga I till beslutet. Artikel 20.1 b avser ”de personer och enheter som inte omfattas av bilaga I och som är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare, inklusive genom att medverka i upphandling av förbjudna artiklar och varor och förbjuden utrustning, materiel och teknik, och de personer eller enheter som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag, eller de enheter som ägs eller kontrolleras av dem, inbegripet genom olagliga medel, samt personer och enheter som har bistått angivna personer eller enheter med att kringgå eller bryta mot bestämmelser i FN:s säkerhetsråds resolutioner 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) och 1929 (2010) eller i detta beslut samt andra högre funktionärer och enheter inom Islamiska revolutionsgardet och Islamic Republic of Iran Shipping Lines liksom enheter som ägs, kontrolleras av dem eller agerar på deras vägnar, enligt förteckningen i bilaga II”.
Flera finansinstitut eller grupper av sådana institut omnämns i bilaga II till beslut 2010/413. Bank Mellat är upptagen i punkt 4 i avsnitt I B i denna bilaga. Följande motivering anges:
”Bank Mellat är en statsägd iransk bank. Bankens beteende stödde och främjade Irans kärnteknikprogram och missilprogram. Banken tillhandahöll banktjänster åt enheter som förekom i FN:s och EU:s förteckningar, åt enheter som agerade för förstnämnda enheters räkning eller på deras uppdrag eller åt enheter som ägdes eller kontrollerades av förstnämnda enheter. Den är moderbank till [FEE] som anges inom ramen för resolution 1929 från FN:s säkerhetsråd.”
Genom genomförandeförordning nr 668/2010, som antogs den 26 juli 2010 för att verkställa artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, lades namnet Bank Mellat, som finns upptaget i punkt 2 i avsnitt I B i bilagan till denna genomförandeförordning, till i den förteckning över juridiska personer, enheter och organ som finns i tabell I i bilaga V till förordning nr 423/2007.
Motiveringen till varför Bank Mellat upptagits i nämnda förteckning är i stort sett identisk med motiveringen i beslut 2010/413.
Genom skrivelse av den 27 juli 2010 informerade rådet Bank Mellat om att banken hade upptagits i förteckningen i bilaga II till beslut 2010/413 och i bilaga V till förordning nr 423/2007.
Genom skrivelser av den 16 och den 24 augusti 2010 samt av den 2 och den 9 september 2010 hemställde Bank Mellat om att rådet skulle redogöra för grunderna för de restriktiva åtgärderna gentemot den.
Som svar på ansökningar om tillgång till handlingar tillställde rådet, den 13 september 2010, kopior av två förslag till beslut om restriktiva åtgärder som presenterats av medlemsstaterna. Rådet anmodade vidare Bank Mellat att senast den 25 september 2010 yttra sig i frågan om eventuella restriktiva åtgärder mot den.
Bilaga II i beslut 2010/413 har omarbetats och getts en ny lydelse genom beslut 2010/644, som antogs den 25 oktober 2010. I skäl 2 i detta beslut anger rådet att det beaktat de synpunkter som det erhållit från de berörda.
Bank Mellat uppfördes i punkt 4 i förteckningen över enheter som återfinns i tabell I i bilaga II till beslut 2010/413, i dess lydelse enligt beslut 2010/644. I motiveringen anges inte längre att det rör sig om en statsägd bank. I övriga delar är motiveringen densamma som i beslut 2010/413.
Förordning nr 423/2007 upphävdes och ersattes av förordning nr 961/2010, som antogs den 25 oktober 2010. I artikel 16.2 i denna förordning anges följande:
”Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga VIII ska frysas. Bilaga VIII ska omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ … om vilka det i enlighet med artikel 20.1 b i [beslut 2010/413] har fastställts att de
a)
är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till Irans utveckling av system för kärnvapenbärare, inklusive genom att medverka i upphandling av förbjudna varor och teknik, eller ägs eller kontrolleras av en sådan person eller enhet eller ett sådant organ, inbegripet genom olagliga medel, eller agerar för deras räkning eller på deras uppdrag,
b)
är en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som har hjälpt förtecknade personer, enheter eller organ att kringgå eller bryta mot bestämmelserna i denna förordning, [beslut 2010/413] … eller … säkerhetsråd[et]s resolutioner 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) och 1929 (2010),
…”
Rådet upptog Bank Mellat i punkt 4 i förteckningen över juridiska personer, enheter och organ som räknas upp i bilaga VIII B till förordning nr 961/2010. Skälen är nästan identiska med de skäl som anges i beslut 2010/413, i dess lydelse enligt beslut 2010/644.
Den 31 maj 2011 sände rådet Bank Mellat, som bilaga till dupliken i det mål som avgjordes genom den överklagade domen, en handling från rådet daterad den 27 maj 2011, vilken innehöll ett utdrag från det tredje förslaget om att uppta Bank Mellat i förteckningen över enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna (nedan kallat det tredje förslaget).
Den 1 december 2011 beslutade rådet, efter omprövning, att Bank Mellat skulle kvarstå i förteckningen i beslut 2010/413, genom beslut 2011/783, och i förteckningen i förordning nr 961/2010, genom genomförandeförordning nr 1245/2011.
Med hänvisning till Europeiska rådets slutsatser av den 9 december 2011 antog rådet nya åtgärder genom beslut 2012/35/Gusp av den 23 januari 2012 om ändring av beslut 2010/413 (
EUT L 19, s. 22
).
Den 23 mars 2012 antog rådet nya åtgärder genom förordning nr 267/2012, som upphäver och ersätter förordning nr 961/2010. Bestämmelser om frysning av tillgångar och ekonomiska resurser återfinns i artikel 23 i förordning nr 267/2012. I artikel 23.2 anges följande:
”Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga IX ska frysas. Bilaga IX ska omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ om vilka det i enlighet med artikel 20.1 b och c i [beslut 2010/413] har fastställts att de
a)
är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till Irans utveckling av system för kärnvapenbärare, inbegripet genom att medverka i upphandling av förbjudna varor och teknik, eller ägs eller kontrolleras av en sådan person eller enhet eller ett sådant organ, inbegripet genom olagliga medel, eller agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag,
b)
är en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som har hjälpt förtecknade personer, enheter eller organ att kringgå eller bryta mot bestämmelserna i denna förordning, [beslut 2010/413] eller … resolutioner[na] 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) och 1929 (2010),
…
d)
är andra personer, enheter eller organ som tillhandahåller stöd, t.ex. materiellt, logistiskt eller ekonomiskt stöd till Irans regering, och personer och enheter som är associerade med dem,
…”
Bank Mellat har upptagits i punkt 4 i tabell B i avdelning I i bilaga IX till förordning nr 267/2012. Skälen är nästan identiska med de skäl som anges i beslut 2010/413, i dess lydelse enligt beslut 2010/644.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 7 oktober 2010 väckte Bank Mellat talan om ogiltigförklaring av beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010. Senare utvidgade Bank Mellat sina yrkanden till att även omfatta ogiltigförklaring av beslut 2010/644, av förordning nr 961/2010, av beslut 2011/783, av genomförandeförordning nr 1245/2011 och av förordning nr 267/2012, i den del som rör banken.
Tribunalen avfärdade till att börja med rådets och kommissionens argument att Bank Mellat inte kunde göra gällande det skydd och de garantier som följer av de grundläggande rättigheterna.
Tribunalen prövade därefter Bank Mellats talan. Banken hade anfört tre grunder. Den första grunden rörde åsidosättande av motiveringsskyldigheten, av rätten till försvar och av rätten till ett effektivt domstolsskydd. I den andra grunden gjordes gällande att rådet gjort sig skyldigt till uppenbart oriktig bedömning när det antog de restriktiva åtgärderna mot banken. I den tredje grunden gjordes gällande att rådet åsidosatt bankens rätt till egendom och proportionalitetsprincipen.
Tribunalen prövade, vad avser den första grunden angående åsidosättande av motiveringsskyldigheten, rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd, vart och ett av de skäl som rör Bank Mellat i de omtvistade rättsakterna och i förslagen till antagande av restriktiva åtgärder. Tribunalen fann att rådet åsidosatt motiveringsskyldigheten i vissa av de angivna skälen, eftersom de saknar preciseringar. Bank Mellats rätt till domstolsskydd ansågs härigenom också ha åsidosatts vad avser dessa skäl. Denna rätt ansågs dessutom ha åsidosatts vad avser beslut 2010/413, genomförandeförordning nr 668/2010, beslut 2010/644 och förordning nr 961/2010 genom att det tredje förslaget om antagande av restriktiva åtgärder meddelats för sent. Tribunalen ansåg slutligen att det gjorts en felaktig prövning av beslut 2010/413 och av genomförandeförordning nr 668/2010, eftersom handlingarna i ärendet inte innehöll några uppgifter som tydde på att rådet hade undersökt huruvida inkomna uppgifter rörande Bank Mellat var relevanta och korrekta. Tribunalen fann således att Bank Mellat skulle vinna framgång med den första grunden i den del som rör beslut 2010/413, genomförandeförordning nr 668/2010, beslut 2010/644 och förordning nr 961/2010.
Tribunalen prövade därefter den andra grunden, rörande uppenbart oriktig bedömning när de restriktiva åtgärderna antogs gentemot Bank Mellat. Denna prövning rörde skäl som ansågs vara tillräckligt preciserade och som därmed inte stred mot motiveringsskyldigheten. Eftersom inget av de skäl rådet anfört gentemot Bank Mellat motiverade restriktiva åtgärderna mot den biföll tribunalen därför talan med stöd av den andra grunden och ogiltigförklarade de omtvistade rättsakterna i den del som rör banken. Tribunalen förklarade vidare att det saknas anledning att pröva den tredje grunden, som rör åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Parternas yrkanden
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen,
—
slutgiltigt avgöra målet och ogilla den talan som Bank Mellat väckt mot de omtvistade rättsakterna, samt
—
förplikta Bank Mellat att ersätta rådets rättegångskostnader såväl vid tribunalen som vid domstolen.
Bank Mellat har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen stöder helt rådets yrkanden i dess överklagande.
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har yrkat att domstolen ska bifalla överklagandet, upphäva den överklagade domen och ogilla Bank Mellats talan mot de omtvistade rättsakterna.
Prövning av överklagandet
Invändningen om rättegångshinder avseende överklagandet
Parternas argument
Bank Mellat har hävdat att överklagandet inkom för sent. Banken har gjort gällande att tidsfristen med hänsyn till avstånd enligt domstolens rättegångsregler inte var tillämplig. Rådet har inte något långt avstånd till domstolen, eftersom rådet kommunicerar med domstolen elektroniskt.
Rådet har hänvisat till artikel 51 i rättegångsreglerna, enligt vilken tidsfristen med hänsyn till avstånd är schablonmässigt bestämd.
Domstolens bedömning
Domstolen ansluter sig till generaladvokatens påpekande, i punkterna 32 och 33 i dennes förslag till avgörande, att den terminologi som använts angående tidsfristerna i artikel 51 i rättegångsreglerna visar att dessa är tänkta att kompensera för den tid postgången kräver beroende på avståndet till domstolen, och att dessa tidsfrister numera uppgår till ett schablonmässigt bestämt antal dagar efter ändringarna i domstolens rättegångsregler per den 28 november 2000 (
EGT L 322, s. 1
) (se, för ett liknande resonemang, dom Gbagbo m.fl./rådet,
C‑478/11 P‐C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, punkt
).
Detta innebär att artikel 51 i rättegångsreglerna var tillämplig i förevarande fall, trots att rådet kommunicerade elektroniskt med domstolen. Överklagandet har således inkommit inom föreskriven tidsfrist och invändningen om rättegångshinder ska därför avslås.
Prövning i sak
Rådet har gjort gällande att den överklagade domen innehåller flera fall av felaktig rättstillämpning.
Invändningen om rättegångshinder beträffande grunder avseende åsidosättande av grundläggande rättigheter
– Den överklagade domen
I punkt 46 i den överklagade domen avfärdade tribunalen rådets och kommissionens argument om att Bank Mellat inte kunde göra gällande det skydd och de garantier som följer av de grundläggande rättigheterna. Tribunalen förklarade i punkt 41 i denna dom att unionsrätten inte innehåller någon regel som hindrar en juridisk person som är ett organ som kan hänföras till staten i ett tredjeland från att åberopa skydd och garantier som är knutna till de grundläggande rättigheterna. I punkt 42 i samma dom förklarade tribunalen att rådet och kommissionen hursomhelst inte anfört några omständigheter som visar att Bank Mellat verkligen är ett organ som kan hänföras till iranska staten.
– Parternas argument
Rådet har till att börja med kritiserat punkterna 35‐41 i den överklagade domen. Rådet anser att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning genom att anse att även om Bank Mellat skulle anses vara ett organ som kan hänföras till iranska staten, så har banken ändå rätt att vid unionsdomstolen åberopa skydd och garantier som är knutna till de grundläggande rättigheterna.
Rådet har hänvisat till artikel 34 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), i vilken det utesluts att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna kan uppta en talan som väcks av regeringsorgan eller liknande enheter till sakprövning, och andra motsvarande bestämmelser, såsom artikel 44 i den amerikanska konventionen av den 22 november 1969 om de mänskliga rättigheterna.
Ratio legis
är att en stat inte kan omfattas av de grundläggande rättigheterna. Även om Europeiska unionens fördrag och dess stadga om de grundläggande rättigheterna inte innehåller några bestämmelser identiska med artikel 34 i Europakonventionen, ska samma princip tillämpas.
Rådet anser att tribunalen också har gjort en felaktig rättstillämpning genom att anse att det inte anförts någon uppgift som gör det möjligt att fastslå att Bank Mellat utgör ett regeringsorgan. Rådet har i detta hänseende hänvisat till följande:
—
Europadomstolens rättspraxis enligt vilken varje faktisk och juridisk omständighet ska prövas med omsorg för att avgöra huruvida en enhet är en offentlig organisation eller enhet eller en icke-offentlig organisation eller enhet,
—
arbeten av Förenta nationernas folkrättskommission, och bland annat kommentarer angående artikel 2 b i Förenta nationernas konvention om immunitet för stater och deras egendom, som antogs den 2 december 2004, enligt vilka begreppet ”statliga organ och institutioner och andra enheter” kan omfatta statliga företag eller andra av staten bildade enheter som utför handelstransaktioner, och
—
domstolens rättspraxis om stöd (dom Frankrike/kommissionen,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkt
).
Tribunalen har således fel i sin slutsats att eftersom Bank Mellat ägnar sig åt kommersiella transaktioner som regleras av allmänna rättsregler, kan denna verksamhet inte anses utgöra ”samhällsnyttig verksamhet” även om de är nödvändiga för en stats ekonomis funktion. Tribunalen har inte heller tagit vederbörlig hänsyn till den iranska regeringens inflytande över Bank Mellat, trots att denna stat har en ägarandel på 20 procent och det i övrigt inte finns någon annan dominerande aktieägare.
Bank Mellat har avfärdat rådets argument.
– Domstolens bedömning
Domstolen vill påpeka att Bank Mellats talan omfattas av artikel 275 andra stycket FEUF (dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
).
Bank Mellat har gjort gällande att dess rätt till försvar och rätt till ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts. Sådana rättigheter kan åberopas av varje fysisk person eller enhet som väckt talan vid unionsdomstolarna.
Samma sak gäller grunderna som rör åsidosättande av väsentliga formkrav, såsom åsidosättande av skyldigheten att motivera en rättsakt.
Vad avser grunderna om uppenbart oriktig bedömning eller åsidosättande av den allmänna proportionalitetsprincipen, konstaterar domstolen att frågan huruvida en statlig enhet har möjlighet att åberopa sådana grunder gäller målet i sak (dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
).
Mot denna bakgrund finner domstolen att rådets grund saknar stöd, utan att domstolen behöver pröva argumentet att tribunalen begått ett fel när den förklarade att det inte styrkts att Bank Mellat är en statlig enhet, eftersom detta argument är verkningslöst.
Motiveringsskyldigheten, rätten till försvar, rätten till ett effektivt domstolsskydd och rätten till att få tillgång till handlingarna i målet
– Den överklagade domen
I punkterna 49‐51 i den överklagade domen erinrade tribunalen om rättspraxis rörande skyldigheten att motivera rättsakter enligt artikel 296 andra stycket FEUF. I punkterna 52‐55 i samma dom erinrades om rättspraxis rörande rätten till försvar och skyldigheten att ange de omständigheter som läggs den berörda enheten till last, så att denna på ett ändamålsenligt sätt kan yttra sig över dessa omständigheter.
I punkterna 63 och 64 i den överklagade domen ansåg tribunalen att för att bedöma huruvida motiveringsskyldigheten och skyldigheten att meddela Bank Mellat vilka omständigheter som läggs den till last ska – förutom de skäl som anges i de angripna rättsakterna – hänsyn tas till de två förslag till beslut om restriktiva åtgärder som rådet har sänt till banken genom skrivelse av den 13 september 2010, samt ett tredje förslag som rådet bifogat sin duplik, som ingavs den 31 maj 2011. Enligt tribunalen presenterades dessa förslag för medlemsstaternas delegationer i samband med planeringen av de restriktiva åtgärderna gentemot banken och de ingick således i underlaget för dessa åtgärder.
I punkt 65 i den överklagade domen fastslog tribunalen följande:
”Det tredje förslaget sändes till [Bank Mellat] både efter det att talan väckts och efter det att yrkandena justerats på grund av att beslut 2010/644 och förordning nr 961/2010 antogs. Det kan således inte anses komplettera motiveringarna till beslut 2010/413, genomförandeförordning nr 668/2010, beslut 2010/644 och förordning nr 961/2010. Det kan dock beaktas vid bedömningen av huruvida senare rättsakter är lagenliga. Det rör sig härvid om beslut 2011/783, genomförandeförordning nr 1245/2011 och förordning nr 267/2012.”
I punkterna 66‐76 i den överklagade domen prövade tribunalen vart och ett av skälen i de omtvistade rättsakterna och i förslagen om antagande av restriktiva åtgärder. I punkterna 66‐69 anges följande:
”66
I de [omtvistade] rättsakterna anges följande fyra skäl vad rör [Bank Mellat]
—
Enligt beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 är [Bank Mellat] en statsägd bank (nedan kallat det första skälet).
—
[Bankens] beteende stöder och främjar Irans kärnteknikprogram och missilprogram (nedan kallat det andra skälet).
—
[Banken] tillhandahåller banktjänster åt enheter som förekommer i Förenta nationernas och EU:s förteckningar, åt enheter som agerar för förstnämnda enheters räkning eller på deras uppdrag eller åt enheter som ägs eller kontrolleras av förstnämnda enheter (nedan kalla[t] det tredje skälet).
—
[Banken] är moderbolag till [FEE], som anges i … resolution 1929 (2010) (nedan kallat det fjärde skälet).
Det första av de två förslagen till restriktiva åtgärder, vilka översändes den 13 september 2010, innehåller delvis det andra skälet i de [omtvistade] rättsakterna. Följande skäl har tillagts:
—
[Banken] tillhandahåller banktjänster åt den iranska atomenergiorganisationen (nedan kallad AEOI) och åt Novin Energy Company (nedan kallat Novin), vilka omfattas av [säkerhetsrådets] restriktiva åtgärder (nedan kallat det femte skälet).
—
[Banken] förvaltar konton för högt uppsatta personer inom organisationen för flyg- och rymdindustrin och för en upphandlingsansvarig person (nedan kallat det sjätte skälet).
Det andra förslaget, som översändes den 13 september 2010, innehåller i huvudsak samma skäl som de [omtvistade] rättakterna. Som enda ytterligare skäl anges att [banken] har främjat överföringar av miljontals dollar inom ramen för det iranska kärnteknikprogrammet sedan år 2003 (nedan kallat det sjunde skälet).
Det tredje förslaget till restriktiva åtgärder, vilket bifogats dupliken, innehåller inga omständigheter utöver de som förekommer i de [omtvistade] rättsakterna och i de två förslag som översändes den 13 september 2010.”
I punkt 77 fann tribunalen att rådet åsidosatt motiveringsskyldigheten och skyldigheten att meddela Bank Mellat vilka omständigheter som läggs den till last vad rör det andra, det tredje, det sjätte och det sjunde skälet, eftersom de inte är tillräckligt preciserade, men att dessa skyldigheter däremot uppfyllts vad avser de andra skälen.
Vad avser tillgången till handlingarna i ärendet anmärkte tribunalen, i punkt 81 i den överklagade domen, att det inte framgår av handlingarna i målet att rådet, när det antog de omtvistade rättsakterna, grundade sig på andra omständigheter än de tre förslagen från medlemsstaterna om restriktiva åtgärder mot Bank Mellat. Tribunalen konstaterade emellertid, i punkt 82 i samma dom, att det tredje förslaget skickades först som en bilaga till rådets duplik, det vill säga efter utgången av den tidsfrist som rådet hade beviljat banken för att yttra sig över beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010, vilka antogs efter det att banken hade väckt sin talan och efter det att beslut 2010/644 och förordning nr 961/2010 antagits.
I punkt 84 i samma dom avfärdade tribunalen rådets argument om att det sänt banken det tredje förslaget så snart det fått den berörda medlemsstatens samtycke därtill. Tribunalen angav vidare att när rådet har för avsikt att grunda sig på omständigheter som kommer från en medlemsstat för att vidta restriktiva åtgärder mot en enhet, måste rådet, innan det vidtar nämnda åtgärder, försäkra sig om att dessa uppgifter kan meddelas den berörda enheten i god tid dessförinnan, så att enheten på ett verksamt sätt kan yttra sig över uppgifterna. Tribunalen fann, i punkt 85 i samma dom, att rådet inte lämnat tillgång till denna uppgift i ärendet i rätt tid, vilket strider mot rätten till försvar.
Vad rör frågan huruvida Bank Mellat beretts tillfälle att yttra sig på ett verksamt sätt ansåg tribunalen, i punkt 89 i den överklagade domen, att banken beretts tillfälle att yttra sig på ett verksamt sätt utom vad rör rådets andra, tredje, sjätte och sjunde skäl, vilka är alltför vaga, och vad rör det förslag till beslut om restriktiva åtgärder som delgavs som bilaga till dupliken, i den del banken inte hade tillgång till denna handling när den yttrade sig.
I punkt 90 i den överklagade domen förklarade tribunalen att det framgår av rådets skrivelser att rådet beaktat Bank Mellats påpekanden. Som exempel angav tribunalen i punkt 91 i samma dom att rådet strukit uppgiften att Bank Mellat är en statsägd bank, vilket den bestritt.
I punkt 96 i den överklagade domen förklarade tribunalen att bankens rätt till ett effektivt domstolsskydd åsidosatts genom att rådets andra, tredje, sjätte och sjunde skäl är för vaga och genom att rådet alltför sent meddelat banken ett av förslagen om restriktiva åtgärder. Denna rätt hade däremot inte åsidosatts vad gäller rådets första, fjärde och femte skäl.
– Parternas argument
Rådet har i sitt överklagande, under rubriken ”Motiveringsskyldigheten”, gjort gällande att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning genom att bedöma vart och ett av skälen separat istället för att pröva dem tillsammans. Rådet menar att sambandet mellan skälen är uppenbart. Rådet har särskilt påpekat att det tredje skälet utgör en närmare beskrivning av det beteende som beskrivs i det andra skälet. Tribunalen har dessutom fel i sin slutsats i punkt 73 i den överklagade domen att det i de två sistnämnda skälen ”inte preciseras vilket beteende som läggs [banken] till last”. Även om det i det tredje skälet inte anges namnet på de enheter som är upptagna i FN:s och EU:s förteckningar och vilka Bank Mellat tillhandahåller banktjänster, hade banken möjlighet att leta efter dessa enheter i sitt kundregister och bestrida skälet om ingen av dess kunder förekommer i FN:s eller EU:s förteckningar.
Vad avser det sjätte skälet, som förekommer i en medlemsstats förslag på upptagande, där det nämns att Bank Mellat förvaltar konton för högt uppsatta personer inom organisationen för flyg- och rymdindustrin och för en upphandlingsansvarig person, anser rådet att tribunalen har fel i sin slutsats att detta skäl inte är tillräckligt detaljerat. Eftersom informationen om en banks kunder omfattar namnet på kundernas arbetsgivare, hade Bank Mellat kunnat kontrollera huruvida någon av dess kunder var anställd vid denna organisation eller var upphandlingsansvarig. Detta skäl uppfyller således de krav som uppställts i rättspraxis genom att det ger tillräckliga upplysningar för att den berörde ska kunna avgöra huruvida de omtvistade rättsakterna var välgrundade.
Kommissionen har hävdat att tribunalens ståndpunkt i punkt 77 i den överklagade domen, nämligen att talan om ogiltigförklaring ska bifallas vad avser vissa skäl men inte vad avser andra skäl, inte är försvarbar. Rådet kan inte anses ha åsidosatt motiveringsskyldigheten och meddelandeskyldigheten gentemot banken vad avser varje skäl för sig.
Förenade kungariket har i sin interventionsinlaga även ifrågasatt tribunalens slutsats att det andra skälet är alltför vagt, eftersom detta skäl måste förstås utifrån det sammanhang som framgår av därpå följande skäl.
Rådet har vidare, under rubriken ”Tillgång till handlingarna i ärendet”, ifrågasatt tribunalens ståndpunkt, i punkt 63 i den överklagade domen, att ”[f]ör att bedöma huruvida motiveringsskyldigheten och skyldigheten att meddela den berörda enheten vilka omständigheter som läggs den till last ska – förutom de skäl som anges i de [omtvistade] rättsakterna – hänsyn tas till de tre förslag till beslut om restriktiva åtgärder som rådet har sänt till [banken]”.
Rådet har gjort gällande att tribunalen tillämpat den rättspraxis den hänvisat till i punkt 54 i den överklagade domen felaktigt. Nämnda rättspraxis har utvecklats i de första målen rörande terrorism. Inga skäl har lämnats som stöder ett beslut angående förteckningen över personer, enheter och organ som ska bli föremål för restriktiva åtgärder. Uttrycken ”skäl” och ”uppgifter” är utbytbara. I förevarande fall innehöll rättsakterna skäl, samtidigt som det saknades anledning att meddela förslag till antagande av restriktiva åtgärder, vilka hursomhelst inte lämnar något mervärde.
Vad avser de upplysningar som inte förekom i rådets utveckling av skälen bör de inte heller meddelas separat, eftersom man inte utan vidare kan presumera att rådet använt dessa upplysningar som skäl och som bevisning. Enligt rådet borde tribunalen ha tillämpat den rättspraxis den hänvisat till i punkt 55 i den överklagade domen, enligt vilken rådet, om skälen är tillräckligt preciserade, endast på begäran av den berörda parten är skyldigt att ge tillgång till samtliga administrativa icke-konfidentiella handlingar som rör åtgärden i fråga (dom Bank Melli Iran/rådet,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, punkt
).
Förenade kungariket har med hänvisning till punkt 111 i dom kommissionen m.fl./Kadi (
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
), gjort gällande att vad rör förteckningar över enheter som ska bli föremål för restriktiva åtgärder, behöver endast de av rådet angivna skälen till varför enheterna upptagits i sådan förteckning lämnas ut och inte förslagen om upptagande av de berörda enheterna.
Bank Mellat har anslutit sig till tribunalens argument. Banken har gjort gällande att även om det andra och det tredje skälet bedöms tillsammans, så är dessa skäl inte tillräckligt preciserade, eftersom det tredje skälet, som påstås vara mer specifikt, även det med rätta har betecknats som ”allt för vagt”. Vad avser det sjätte skälet har Bank Mellat gjort gällande att rådet inte styrkt sitt påstående att bankens kundregister innehåller upplysningar om kundernas arbetsgivare. Rådet har i sitt överklagande inte försvarat det sjunde skälet.
Bank Mellat har gjort gällande att rådet var skyldigt att lämna ut förslagen till upptagande i nämnda förteckningar den dag berörda enheter upptogs i förteckningarna eller kort därefter, eftersom det var de enda upplysningar som förekom i ärendet. Vad avser rådets påstående att Bank Mellat inte kunde ha någon nytta av dessa förslag till upptagande, har banken svarat att det inte ankommer på rådet att avgöra vilka uppgifter i ärendet som kan vara av relevans för en sökande. Det skulle strida mot rätten till försvar att tillåta rådet att besluta vilka upplysningar i ärendet som inte ska lämnas ut.
Bank Mellat har bestritt argumentet att den rättspraxis som följer av dom Bank Melli Iran/rådet (
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
) borde ha tillämpats i förevarande fall, eftersom banken inte förfogade över tillräckligt exakta uppgifter som ger banken möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt beträffande de omständigheter som rådet lagt banken till last. Banken har understrukit att såväl tribunalen som rådet grundat sig på den omständigheten att förslagen till förteckningar över enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna utgjorde bevis, vilket emellertid inte är fallet.
– Domstolens bedömning
Enligt fast rättspraxis följer skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot av principen om iakttagande av rätten till försvar, och den syftar till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad eller om den eventuellt är behäftat med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se dom rådet/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det aktuella området (se dom rådet/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punkt
och där angiven rättspraxis). En rättsakt som går någon emot ska således anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
).
Vad gäller restriktiva åtgärder har domstolen slagit fast att även om motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF inte sträcker sig så långt att det krävs ett detaljerat svar på den berörda personens yttrande, innebär den under alla omständigheter, inklusive i de fall då motiveringen av en unionsrättsakt motsvarar skäl som har anförts av ett internationellt organ, att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för sådana åtgärder. Unionsdomstolen ska härvid kontrollera att de anförda skälen är tillräckligt precisa och konkreta (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkterna
och
).
Tribunalen har inte gjort en felaktig rättstillämpning vid sin prövning av det andra och det tredje skälet, eftersom rådet vid tribunalen inte gjort gällande att dessa skäl ska läsas tillsammans.
Inte ens om man går på rådets linje att det tredje skälet ska förstås som en närmare beskrivning av det beteende som kritiseras i det andra skälet kan Bank Mellat anses haft möjlighet att genom en gemensam läsning av nämnda skäl få konkret visshet om vilka banktjänster banken anses ha tillhandahållit till vilka enheter ”som förekom i FN:s och EU:s förteckningar” eller ”som agerade för förstnämnda enheters räkning eller på deras uppdrag eller åt enheter som ägdes eller kontrollerades av förstnämnda enheter”. Tribunalen kan således inte anses ha begått ett fel genom att i punkt 73 i den överklagade domen förklara att det andra och det tredje skälet för upptagande vara för vaga.
Tribunalen gjorde dessutom rätt när den i punkt 76 i den överklagade domen förklarade att det sjätte skälet inte är tillräckligt precist, eftersom det inte identifierar vilka personers konton Bank Mellat anses ha förvaltat.
Tvärtemot vad rådet hävdat i sitt överklagande, ankommer det inte på Bank Mellat att, i samband med förfarandet för att besluta om frysning av tillgångar, för att kunna försvara sig, kontrollera sina kundregister för att se om banken har kunder som förekommer i FN:s eller EU:s förteckningar och än mindre kontrollera om någon av dess kunder är anställd hos organisationen för flyg- och rymdindustrin.
En sådan ståndpunkt skulle strida mot i punkt 76 ovan angiven rättspraxis, av vilken det framgår att motiveringen till en rättsakt ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder.
Vad slutligen rör tillgång till handlingarna i ärendet ansluter sig domstolen till tribunalens ståndpunkt i punkterna 84, 85 och 105 i den överklagade domen, nämligen att rådet var skyldigt att, innan det vidtog de restriktiva åtgärderna, försäkra sig om att de uppgifter som gjordes gällande mot Bank Mellat kunde meddelas banken i god tid dessförinnan, så att banken kunde yttra sig över uppgifterna på ett verksamt sätt, och att bankens rätt till försvar och rätt till ett effektivt domstolsskydd åsidosatts genom att det tredje förslaget, som bifogats rådets duplik, meddelats banken för sent, vilket således gör att beslut 2010/413, genomförandeförordning nr 668/2010, beslut 2010/644 och förordning nr 961/2010 ska anses rättsstridiga, i den del som rör Bank Mellat.
Felaktigheter i rådets prövning
– Den överklagade domen
Vad fortfarande rör grunden om åsidosättande av motiveringsskyldigheten, rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd, sammanfattade tribunalen Bank Mellats argument enligt följande:
”97
[Bank Mellat] har hävdat att rådet inte har gjort någon verklig prövning av de faktiska omständigheterna i ärendet, utan i stället endast antagit de förslag som lämnats av medlemsstaterna. Detta fel vidrör både den föregående prövning som ska ske innan restriktiva åtgärder vidtas och den återkommande omprövningen av samma åtgärder.”
Tribunalen konstaterade följande:
”101
I förevarande fall innehåller handlingarna i ärendet inga uppgifter som tyder på att rådet har undersökt huruvida inkomna uppgifter rörande [banken] är relevanta och korrekta innan rådet antog beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010. Tvärtom tyder den felaktiga uppgiften i dessa rättsakter om att [Bank Mellat] är en statsägd bank, på att ingen sådan kontroll har skett. Rådet har inte bestritt att förstnämnda uppgift är felaktig.
Det framgår vidare av punkterna 90‐92 ovan att rådet, när det antog de senare [omtvistade] rättsakterna, gjort en omprövning av de faktiska omständigheterna med hänsyn till [bankens] anmärkningar. Rådet strök nämligen uppgiften att sökanden är en statsägd bank och har uttalat sig angående sökandens argument om banktjänster som tillhandahållits enheter som är inblandade i kärnvapenspridning.
…
Tribunalen finner således att [Bank Mellat] har stöd för sina argument angående felaktigheter i rådets prövning vad rör beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010, och att sökandens argument i övrigt saknar stöd.”
I punkt 106 i den överklagade domen förklarade tribunalen att när rådet antog beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 iakttog det inte skyldigheten att pröva huruvida inkomna upplysningar och bevishandlingar rörande Bank Mellat var relevanta och välgrundade, varför nämnda rättsakter är rättsstridiga.
– Parternas argument
Rådet anser att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning genom att i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen kräva att det i ärendet måste framgå att rådet kontrollerat ingivna upplysningar. Rådet har gjort gällande att det inte går att avgöra vilka upplysningar som måste ha inkommit för att visa att rådets medlemsstater gjort en sådan kontroll. Dessutom kom en del upplysningar från konfidentiella källor som inte samtliga medlemmar av rådet har tillgång till.
Bank Mellat har gjort gällande att den inte ifrågasätter rättsprincipen att rådet måste bedöma att upplysningar och bevisning är relevanta och korrekta. Banken anser att tribunalen hade rätt att beakta den omständigheten att det inte förelåg någon bevisning om att rådet på ett rimligt sätt prövat sin slutsats att så inte var fallet. Banken har dessutom anfört att rådet medgett att det inte kontrollerat de påstående som förekommer i förslagen om att Bank Mellat ska bli föremål för restriktiva åtgärder, just eftersom det inte hade tillgång till bevisningen därför, vilken ansågs vara konfidentiell.
– Domstolens bedömning
Det framgår av den överklagade domen att Bank Mellat upptagits i förteckningarna över enheter som ska bli föremål för restriktiva åtgärder genom beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 med medlemsstaternas förslag till upptagande som enda grund. Tribunalen har emellertid inte visat på vilket sätt denna omständighet kan utgöra skäl för ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF.
Såsom generaladvokaten påpekat i punkt 95 i sitt förslag till avgörande finns det inget som talar för slutsatsen att det föreligger ett väsentligt formkrav att det kontrolleras att de upplysningar som ingavs till rådet innan beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 rörande banken antogs är relevanta och korrekta, och att dessa rättsakter är rättsstridiga om så inte är fallet. Tribunalen har inte visat att EUF‑fördraget eller någon sekundärrättslig rättsakt innehåller ett sådant formkrav.
Tribunalen har inte heller visat på vilket sätt denna omständighet kan anses visa att motiveringsskyldigheten, rätten till försvar eller rätten till ett effektivt domstolsskydd åsidosatts i förhållande till Bank Mellat, såsom denna påstått i den första grunden, eller att någon annans rättsregel åsidosatts.
Eftersom tribunalen inte visat att någon ogiltighetsgrund enligt artikel 263 FEUF påverkat giltigheten av beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 genom att det inte kontrollerats att upplysningarna om Bank Mellat är relevanta och korrekta, konstaterar domstolen att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning genom att i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen förklara att rådet, när det antar en första rättsakt med beslut om restriktiva åtgärder gentemot enheter som påstås ägna sig åt kärnvapenspridning, måste undersöka om tillgängliga upplysningar och bevishandlingar är relevanta och korrekta, när dessa har ingetts av en medlemsstat eller av unionens höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik. Tribunalen har således på samma sätt gjort en felaktig rättstillämpning genom att i punkt 106 i den överklagade domen förklara att rådet, när det antog beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010, inte iakttog skyldigheten att pröva huruvida inkomna upplysningar och bevishandlingar rörande Bank Mellat var relevanta och välgrundade, varför nämnda rättsakter är rättsstridiga.
Uppenbart oriktig bedömning
– Den överklagade domen
I punkt 112 i den överklagade domen förklarade tribunalen att med hänsyn till bristen på motivering till det andra, det tredje, det sjätte och det sjunde skälet som rådet åberopat gentemot Bank Mellat, så skulle den endast pröva det första, det fjärde och det femte skälet.
I punkt 113 i samma dom förklarade tribunalen att det första skälet, enligt vilket Bank Mellat är en statsägd bank, bygger på en felaktig uppgift avseende de faktiska omständigheterna och det kan således inte utgöra grund för de restriktiva åtgärder som vidtogs gentemot banken genom beslut 2010/413 och genom genomförandeförordning nr 668/2010.
Vad avser det fjärde skälet rörande FEE, som är ett dotterbolag till Bank Mellat, förklarade tribunalen i punkt 117 i samma dom att detta skäl grundas på rena påståenden och att det inte är självständigt i förhållande till de skäl som direkt syftar på banken.
Vad rör det femte skälet fann tribunalen i punkt 118 i den överklagade domen att rådet inte anfört någon bevisning eller några upplysningar till styrkande av att Bank Mellat tillhandahållit tjänster åt AEOI. Vad rör de tjänster som tillhandahållits Novin fann tribunalen i punkt 128 i samma dom att hänsyn skulle tas till Bank Mellats påstående att banken inte kände till Novins inblandning i kärnvapenspridning innan säkerhetrådet antog restriktiva åtgärder mot detta bolag.
I punkt 131 i den överklagade domen förklarade tribunalen dessutom att Bank Mellat visat att den utan dröjsmål upphört med att tillhandahålla finansiella tjänster åt Novin så snart den fick kännedom om detta bolags inblandning i kärnvapenspridning. Tribunalen ansåg i punkt 137 i samma dom att varken de tjänster banken tillhandahållit Novin innan restriktiva åtgärder antogs mot detta bolag eller det sätt på vilket banken avslutade sina kommersiella relationer med Novin utgör något stöd till kärnvapenspridning, i den mening som avses i beslut 2010/413, förordning nr 423/2007, förordning nr 961/2010 och förordning nr 267/2012.
Tribunalen ansåg därför i punkt 139 i den överklagade domen att varken det första, det fjärde eller det femte skäl som åberopats av rådet gentemot Bank Mellat rättfärdigar de restriktiva åtgärderna mot densamme, varför talan således skulle bifallas såvitt avser den andra grunden.
– Parternas argument
Vad rör det fjärde skälet angående att FEE, som är ett helägt dotterbolag till Bank Mellat, omfattas av säkerhetsrådets resolution 1929 (2010), har rådet erinrat om att det skäl som anförts för att uppta FEE som en enhet som ska bli föremål för restriktiva åtgärder är att Bank Mellat ”under de senaste sju åren låtit iranska enheter med anknytning till kärnvapenprogrammet och missil- och försvarsprogrammen utföra transaktioner som omfattar flera hundratals miljoner dollar”. Enligt rådet har tribunalen fel i sin slutsats, i punkt 117 i den överklagade domen, att detta skäl bara grundas på rena påståenden och inte är självständigt i förhållande till de skäl som direkt syftar på Bank Mellat. Rådet har erinrat om den särskilda vikt som ska ges åt säkerhetsrådets resolutioner enligt kapitel VII i FN-stadgan och fördragens bestämmelser.
Rådet har dessutom gjort gällande att tribunalen inte på ett korrekt sätt har tagit hänsyn till att verksamheten skedde i det fördolda och att bevisningen kommer från konfidentiella källor, varför de inte kan offentliggöras i samtliga fall. Rådet har även betonat principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och institutionerna samt principen om lojalt samarbete. Rådet har dessutom gjort gällande att det enligt Europadomstolens rättspraxis inte föreligger någon absolut rätt att få del av bevisningen. Om en sådan princip gäller anklagelser om brott, så måste den i än högre grad gälla de aktuella restriktiva åtgärderna som är säkerhetsåtgärder.
Detta argument gäller även för de banktjänster som tillhandahölls AEOI.
Vad gäller Bank Mellats erkännande att den tillhandahållit banktjänster åt Novin, vilket omfattas av säkerhetsrådets resolution 1747(2007), anser rådet att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning genom att ersätta rådets bedömning med sin egen bedömning genom att anse att den omständigheten att Bank Mellat tidigare tillhandahållit Novin banktjänster inte rättfärdigar de omtvistade rättsakterna, eftersom Bank Mellat progressivt minskat och senare helt avslutat sina relationer med Novin efter att ha fått kännedom om att detta bolag utpekats av FN:s säkerhetsråd. Enligt rådet visar den omständigheten att banktjänster tillhandahölls innan Novin utpekades som en enhet som skulle bli föremål för restriktiva åtgärder ‐ det vill säga under perioden då det visade sig att Novin var inblandat i Irans spridningskänsliga verksamhet ‐ att Bank Mellat kan tänkas även framdeles tillhandahålla tjänster till andra enheter som ägnar sig åt sådan verksamhet. Rådet gjorde således rätt när det som en säkerhetsåtgärd fryste Bank Mellats tillgångar. Frågan huruvida Bank Mellat var medveten om dessa enheters inblandning i denna verksamhet eller huruvida Bank Mellats banktjänster används just inom denna verksamhet är inte avgörande i detta avseende.
Rådet har tillagt att tribunalen använt en alltför strikt tolkning av begreppet stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet, i den mening som avses i beslut 2010/413, förordning nr 961/2010 och förordning nr 267/2012, och därigenom ersatt rådets bedömning med sin egen bedömning vad rör skälen för att som en säkerhetsåtgärd frysa tillgångarna, och därmed åsidosatt sin egen rättspraxis (dom People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punkt
).
Kommissionen har gjort gällande att Bank Mellats verksamhet måste ses i ett övergripande sammanhang och inte kan ses som individuella transaktioner utan sammanhang. Kommissionen har erinrat om att säkerhetsrådet ligger bakom beslutet att uppta Bank Mellat i förteckningarna. Kommissionen har härvid betonat vikten av säkerhetsrådets resolutioner enligt FN-stadgan.
Kommissionen har även erinrat om att de restriktiva åtgärderna ingår som en viktig del i svaret på Irans kärntekniska program, som utvecklats utan samarbete med IAEA. Beslutet att uppta banker i förteckningarna förklaras av att Iran måste använda banktjänster vid import av uran, teknologi och andra material. Enligt kommissionen är det med hänsyn till det internationella samfundets mål att förhindra utveckling och spridning av kärnvapen rationellt att undanta en bank som Bank Mellat från en av de viktigaste finansmarknaderna där denna typ av transaktioner sker. Den omständigheten att Bank Mellat tillhandahöll Novin banktjänster innan detta bolag utpekades av säkerhetsrådet utgör ett tydligt indicium på att Bank Mellat är kapabel att tillhandahålla denna typ av tjänster.
Enligt kommissionen behöver rådet inte visa att just de här aktuella tjänsterna eller transaktionerna var ”direkt” knutna till kärnvapenspridning, såsom tribunalen angett i punkterna 135 och 137 i den överklagade domen. Den balans som måste råda mellan skyddet av grundläggande rättigheter för de personer som är upptagna i förteckningarna och nödvändigheten att skydda unionens uppenbara säkerhetsintressen gör att rådet förfogar över ett visst utrymme för eget skön vad gäller bedömningen huruvida en enhet genom finansiella tjänster bistår enheter som är upptagna i förteckningarna över enheter som ska bli föremål för restriktiva åtgärder i verksamhet som innebär risk för kärnvapenspridning, även om transaktionerna i fråga inte i sig är så direkta som tribunalen verkar önska. Kommissionen har gjort gällande att domstolsprövningen bör inskränka sig till en kontroll av huruvida rådet gjort sig skyldigt till en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk. Enligt kommissionen kan det inte påstås att rådet gjort sig skyldigt till maktmissbruk genom att i aktuella förteckningar uppta en bank som delvis ägs av iranska staten och som till och med FN:s säkerhetsråd har uppmärksammat.
Förenade kungariket har anslutit sig till rådets och kommissionens analys rörande tillhandahållande av banktjänster till Novin.
Bank Mellat har bestritt rådets, kommissionens och Förenade kungarikets argument.
– Domstolens bedömning
Rådets argument rör endast tribunalens bedömning i sak av det fjärde och det femte skälet.
Vad gäller de omständigheter som angetts som skäl för att uppta Bank Mellat i nämnda förteckningar och bevisningen därför, ska det erinras om att det för en effektiv domstolsprövning i enlighet med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna krävs att unionsdomstolen försäkrar sig om att beslutet, som är individuellt i förhållande till den berörda personen eller enheten, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har angetts i skälen för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggda (se, för ett liknande resonemang, domkommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
, dom rådet/Fulmen och Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punkt
, dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
, dom Anbouba/rådet,
C-605/13 P
,
EU:C:2015:248
, punkt
, dom Anbouba/rådet,
C‑630/13 P
,
EU:C:2015:248
, punkt
, och dom Ipatau/rådet,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, punkt
).
Härvid ankommer det på unionsdomstolen att vid denna prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om de är hemliga eller inte, som är av relevans för denna prövning (se dom kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
, och dom rådet/Fulmen och Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punkt
).
Om den behöriga unionsmyndigheten inte är i stånd att efterkomma unionsdomstolens begäran, ska unionsdomstolen grunda sin bedömning enbart på de omständigheter som den har upplysts om (se dom kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
, och rådet/Fulmen och Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punkt
).
Vad rör det fjärde skälet rörande att FEE, som är ett helägt dotterbolag till Bank Mellat, omfattas av resolution 1929 (2010), konstaterade tribunalen, i punkt 117 i den överklagade domen, att detta skäl bygger på rena påståenden. Rådet har nämligen inte anfört någon uppgift som gör att tribunalen kan kontrollera att det finns stöd för detta skäl. I en sådan situation har unionsdomstolen, på vilken det ankommer att mot bakgrund av de yttranden och eventuell bevisning som ingetts av den berörda personen, och den behöriga unionsmyndighetens svar därpå, ingen möjlighet pröva de skäl som anges för beslutet om upptagande. Detta betyder att skälen inte kan godtas som grund för det angripna beslutet om upptagande (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
).
I den del rådet har kritiserat tribunalen för att den i punkt 117 i den överklagade domen konstaterat att det fjärde skälet inte är självständigt i förhållande till övriga skäl, räcker det att påpeka att denna invändning helt saknar stöd.
Att anföra frysningen av FEE:s tillgångar som skäl för att frysa Bank Mellats tillgångar, trots att FEE omnämns i FN-resolutionen på grund av Bank Mellats verksamhet, innebär vidare ett cirkelresonemang. Frysningen av bankens tillgångar kan således inte anses motiveras av att FEE utpekats i denna resolution. Domstolen finner slutligen, i motsats till vad rådet hävdat, att den enda omständigheten att Bank Mellat omnämns i denna resolution, med uppgiften att banken ”låtit iranska enheter med anknytning till kärnvapenprogrammet och missil- och försvarsprogrammen utföra transaktioner som omfattar flera hundratals miljoner dollar” enligt i punkterna 109 och 112 ovan angiven rättspraxis inte kan anses utgöra tillräckliga skäl för att unionen ska vidta åtgärder.
Rådet har i sitt överklagande gjort gällande att bevisningen om att Bank Mellat stött Irans utveckling av kärnvapen kommer från hemliga uppgiftslämnare som skulle sättas i fara för liv och säkerhet om de avslöjas. Det kan dessutom förekomma att bevisningen kommer från tredjeland som motsätter sig att uppgifterna sprids. Konfidentialiteten måste enligt rådet beaktas för att det internationella samarbetet inte ska äventyras.
Vad beträffar frågan om hemlig bevisning konstaterar domstolen att detta argument anförts först i målet om överklagande. Av fast rättspraxis framgår emellertid att om en part tillåts att vid domstolen för första gången åberopa en ny grund och argument som denna inte har åberopat vid tribunalen, innebär detta att denna vid domstolen, som har en begränsad behörighet i samband med ett överklagande, kan anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats i den lägre instansen (dom Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Argumentet om hemlig bevisning kan således inte tas upp till sakprövning.
Tribunalen gjorde således ingen felaktig rättstillämpning när den i punkt 117 i den överklagade domen slog fast att det fjärde skälet inte kunde rättfärdiga de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot Bank Mellat.
Vad avser det femte skälet, i den del som rör finansiella tjänster som tillhandahållits AEOI, konstaterade tribunalen i punkt 118 i den överklagade domen att rådet inte anfört någon bevisning eller några upplysningar till styrkande av att sådana tjänster har tillhandahållits. Rådet har i sitt överklagande emellertid även gjort gällande att det rör sig om hemlig verksamhet, varför det inte går att avslöja bevisning som kommer från konfidentiella källor. Rådet har vidare hänvisat till principerna om ömsesidigt förtroende och lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och institutionerna, samt till att det inte föreligger någon absolut rätt att få ta del av bevisning.
Eftersom detta argument åberopats först i överklagandet kan det, såsom framgår av i punkt 116 angiven rättspraxis, inte upptas till sakprövning.
Tribunalens slutsats i punkt 118 i den överklagade domen att påståendena rörande AEOI inte rättfärdigar de restriktiva åtgärder som vidtogs mot Bank Mellat, innebär således inte någon felaktig rättstillämpning vad avser bevisbördan och bevisningen.
Vad avser det femte skälet, i den del som rör de finansiella tjänster som tillhandahållits Novin, gjorde tribunalen ett antal konstateranden och bedömningar av de faktiska omständigheterna som domstolen inte har rätt att överpröva. I punkt 126 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att tjänsterna till Novin tillhandahållits i Iran. I punkt 128 förklarade tribunalen att hänsyn ska tas till Bank Mellats påstående att den inte var medveten om att Novin var inblandat i kärnvapenspridning innan säkerhetsrådet införde restriktiva åtgärder mot detta bolag, eftersom rådet inte anfört någon precis och konkret bevisning eller information till stöd för sitt eget påstående. I punkt 129 beskrivs hur Bank Mellat avslutade Novins konton efter det att restriktiva åtgärder antagits mot denna enhet. Tribunalen ansåg med hänsyn till tillämplig lagstiftning, i punkterna 134 och 135 i den överklagade domen, att de sista finansiella transaktioner som Bank Mellat genomförde för Novin var godkända och påpekade att rådet och kommissionen inte ens påstått att utbetalningarna i fråga var knutna till kärnvapenspridning.
Tribunalen ansåg därför i punkt 137 i den överklagade domen att varken de tjänster Bank Mellat tillhandahållit Novin innan restriktiva åtgärder antogs mot detta bolag, eller det sätt på vilket banken avslutade sina kommersiella relationer med Novin, utgör något stöd till kärnvapenspridning, i den mening som avses i beslut 2010/413, förordning nr 423/2007, förordning nr 961/2010 och förordning nr 267/2012.
Denna slutsats har ifrågasatts av rådet, kommissionen och Förenade kungariket med motiveringen att det är av föga vikt huruvida Bank Mellat visste om att Novin var inblandad i kärnvapenrelaterad verksamhet, dock utan att några invändningar riktats mot tribunalens konstateranden och bedömningar. Kommissionen har bland annat gjort gällande att anledningen till att banker som tillhandahåller finansiella tjänster knutna till internationell handel upptagits i förteckningarna över enheter som ska bli föremål för restriktiva åtgärder är knuten till det internationella samfundets mål att förhindra utveckling och spridning av kärnvapen.
De omtvistade rättsakterna rör frysning av Bank Mellats tillgångar med motiveringen att banken genom sitt beteende stött Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet. Trots att Bank Mellat anfört invändningar mot det femte skälet avgav rådet ingen precis bevisning eller information som visar att de tjänster Bank Mellat tillhandahållit Novin utgjorde ett sådant stöd. Tribunalens slutsats i punkt 138 i den överklagade domen, att de omständigheter som avses i punkt 137 i samma dom inte rättfärdigar de restriktiva åtgärder som vidtogs gentemot Bank Mellat, innebär således inte någon felaktig rättstillämpning.
Av detta följer att rådets argument angående tribunalens bedömning avseende det fjärde och det femte skälet saknar stöd.
Slutsatser av prövningen av överklagandet
Prövningen av överklagandet visar att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning i sitt resonemang genom att i punkt 106 i den överklagade domen förklara att när rådet antog beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 iakttog rådet inte skyldigheten att pröva huruvida inkomna upplysningar och bevishandlingar rörande Bank Mellat var relevanta och välgrundade. Domstolen måste emellertid även pröva huruvida domslutet i den överklagade domen kan vidhållas med stöd av andra skäl i den överklagade domen, som inte visar på felaktig rättstillämpning.
Det framgår av den överklagade domen att tribunalen ogiltigförklarat de omtvistade rättsakterna med hänvisning till flera kombinerade skäl.
Även om tribunalen hade fel i sin slutsats i punkt 106 i den överklagade domen att rådet begått ett fel som motiverar att beslut 2010/413 och genomförandeförordning nr 668/2010 ska ogiltigförklaras vad avser Bank Mellat, så framgår det av punkterna 105 och 107 i den överklagade domen att tribunalen ogiltigförklarat nämnda rättsakter med hänvisning till andra fel. Domstolen har inte funnit något exempel på felaktig rättstillämpning i detta avseende. Det fel som begåtts i punkt 106 i den överklagade domen påverkar således inte domslutet i samma dom.
Av det anförda följer sammantaget att överklagandet inte kan bifallas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas.
Artikel 138 i rättegångsreglerna ska enligt artikel 184.1 tillämpas i mål om överklagande. Enligt artikel 138.1 ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Bank Mellat har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska rådet bära sina rättegångskostnader och ersätta Bank Mellats rättegångskostnader i båda instanserna.
I artikel 140.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler också ska tillämpas i mål om överklagande, föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
Förenade kungariket och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i båda instanserna.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.
2)
Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Bank Mellats rättegångskostnader i båda instanserna.
3)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i båda instanserna.

Underskrifter
(
*1
)   Rättegångsspråk: engelska.