CELEX: 62018CJ0508
Renvoi préjudiciel
Procédure préjudicielle d’urgence
Coopération policière et judiciaire en matière pénale
Mandat d’arrêt européen
Décision-cadre 2002/584/JAI
Article 6, paragraphe 1
Notion d’"autorité judiciaire d’émission”
Mandat d’arrêt européen émis par le parquet d’un État membre
Statut
Existence d’un lien de subordination à l’égard d’un organe du pouvoir exécutif
Pouvoir d’instruction individuelle du ministre de la Justice
Absence de garantie d’indépendance

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (
JO 2002, L 190, p. 1
), telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009 (
JO 2009, L 81, p. 24
) (ci-après la « décision-cadre 2002/584 »).
Ces demandes ont été présentées dans le cadre de l’exécution, en Irlande, de deux mandats d’arrêt européens émis respectivement, dans l’affaire C‑508/18, le 13 mai 2016 par la Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Lübeck (parquet près le tribunal régional de Lübeck, Allemagne) (ci-après le « parquet de Lübeck ») aux fins de poursuites pénales engagées à l’encontre d’OG et, dans l’affaire C‑82/19 PPU, le 15 mars 2018 par la Staatsanwaltschaft Zwickau (parquet de Zwickau, Allemagne) aux fins de poursuites pénales engagées à l’encontre de PI.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Les considérants 5, 6, 8 et 10 de la décision-cadre 2002/584 sont libellés comme suit :
« (5)
L’objectif assigné à l’Union de devenir un espace de liberté, de sécurité et de justice conduit à supprimer l’extradition entre États membres et à la remplacer par un système de remise entre autorités judiciaires. Par ailleurs, l’instauration d’un nouveau système simplifié de remise des personnes condamnées ou soupçonnées, aux fins d’exécution des jugements ou de poursuites, en matière pénale permet de supprimer la complexité et les risques de retard inhérents aux procédures d’extradition actuelles. Aux relations de coopération classiques qui ont prévalu jusqu’ici entre États membres, il convient de substituer un système de libre circulation des décisions judiciaires en matière pénale, tant pré-sentencielles que définitives, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
(6)
Le mandat d’arrêt européen prévu par la présente décision-cadre constitue la première concrétisation, dans le domaine du droit pénal, du principe de reconnaissance mutuelle que le Conseil européen a qualifié de “pierre angulaire” de la coopération judiciaire.
[...]
(8)
Les décisions relatives à l’exécution du mandat d’arrêt européen doivent faire l’objet de contrôles suffisants, ce qui implique qu’une autorité judiciaire de l’État membre où la personne recherchée a été arrêtée devra prendre la décision de remise de cette dernière.
[...]
(10)
Le mécanisme du mandat d’arrêt européen repose sur un degré de confiance élevé entre les États membres. La mise en œuvre de celui-ci ne peut être suspendue qu’en cas de violation grave et persistante par un des États membres des principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, [UE], constatée par le Conseil en application de l’article 7, paragraphe 1, [UE] avec les conséquences prévues au paragraphe 2 du même article. »
L’article 1
er
de cette décision-cadre, intitulé « Définition du mandat d’arrêt européen et obligation de l’exécuter », dispose :
« 1.   Le mandat d’arrêt européen est une décision judiciaire émise par un État membre en vue de l’arrestation et de la remise par un autre État membre d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales ou pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté.
2.   Les États membres exécutent tout mandat d’arrêt européen sur la base du principe de reconnaissance mutuelle et conformément aux dispositions de la présente décision-cadre.
3.   La présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 [UE]. »
Les articles 3, 4 et 4 bis de ladite décision-cadre énumèrent les motifs de non-exécution obligatoire et facultative du mandat d’arrêt européen. L’article 5 de la même décision-cadre prévoit les garanties à fournir par l’État membre d’émission dans des cas particuliers.
Aux termes de l’article 6 de la décision-cadre 2002/584, intitulé « Détermination des autorités judiciaires compétentes » :
« 1.   L’autorité judiciaire d’émission est l’autorité judiciaire de l’État membre d’émission qui est compétente pour délivrer un mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État.
2.   L’autorité judiciaire d’exécution est l’autorité judiciaire de l’État membre d’exécution qui est compétente pour exécuter le mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État.
3.   Chaque État membre informe le secrétariat général du Conseil de l’autorité judiciaire compétente selon son droit interne. »
Le droit irlandais
L’European Arrest Warrant Act 2003 (loi irlandaise relative au mandat d’arrêt européen de 2003), dans sa version applicable aux litiges au principal (ci-après l’« EAW Act »), transpose la décision-cadre 2002/584 dans le droit irlandais. L’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de l’EAW Act dispose :
« “autorité judiciaire”, signifie le juge, le magistrat ou toute autre personne autorisée par la loi de l’État membre concerné à assurer des fonctions identiques ou similaires à celles exécutées par une juridiction [d’Irlande] conformément à l’article 33. »
L’article 20 de l’EAW Act dispose :
« (1)   Dans les procédures auxquelles la présente loi s’applique, la High Court [(Haute Cour, Irlande)] peut, si elle estime que la documentation ou les informations qui lui ont été fournies ne sont pas suffisantes pour lui permettre d’exercer ses fonctions au titre de la présente loi, exiger de l’autorité judiciaire d’émission ou de l’État d’émission, le cas échéant, de lui fournir les documents ou informations additionnelles qu’elle précise, dans le délai qu’elle détermine.
(2)   L’autorité centrale de l’État, si elle estime que la documentation ou les informations qui lui ont été fournies ne sont pas suffisantes pour lui permettre ou permettre à la High Court [(Haute Cour)] d’exercer ses fonctions au titre de la présente loi, peut exiger de l’autorité judiciaire d’émission ou de l’État d’émission, le cas échéant, de lui fournir les documents ou informations additionnelles qu’elle précise, dans le délai qu’elle détermine. […] »
Le droit allemand
Aux termes de l’article 146 du Gerichtsverfassungsgesetz (loi sur l’organisation judiciaire, ci-après le « GVG ») :
« Les agents du ministère public doivent respecter les instructions officielles de leurs supérieurs. »
L’article 147 du GVG dispose :
« Le pouvoir de contrôle et de direction appartient :
1.   au Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz [(ministre fédéral de la justice et de la protection des consommateurs)] en ce qui concerne le procureur général fédéral et les procureurs fédéraux ;
2.   à la Landesjustizverwaltung [(administration de la justice du Land)] en ce qui concerne l’ensemble des agents du ministère public du Land concerné ;
3.   au plus haut fonctionnaire du ministère public près les tribunaux régionaux supérieurs et les tribunaux régionaux en ce qui concerne l’ensemble des agents du ministère public de l’arrondissement de la juridiction concernée. »
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
L’affaire C‑508/18
OG est un ressortissant lituanien séjournant en Irlande. Le 13 mai 2016, sa remise a été demandée en application d’un mandat d’arrêt européen émis par le parquet de Lübeck aux fins de poursuites pénales pour des faits que OG aurait commis au cours de l’année 1995 et que ce parquet a qualifiés d’« homicide volontaire, coups et blessures graves ».
OG a saisi la High Court (Haute Cour) d’un recours tendant à contester la validité de ce mandat d’arrêt européen, en invoquant, notamment, le fait que le parquet de Lübeck n’est pas une « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584.
Au soutien de cette allégation, OG s’est fondé sur un avis juridique établi par un avocat allemand, dont il ressortait, notamment, que, en droit allemand, le ministère public ne bénéficierait pas du statut autonome ou indépendant d’une juridiction, mais relèverait d’une hiérarchie administrative dirigée par le ministre de la Justice, de sorte qu’il existerait un risque d’ingérence politique dans les procédures de remise. En outre, le ministère public ne serait pas une autorité judiciaire ayant la compétence d’ordonner la détention ou l’arrestation d’une personne, hormis dans des cas exceptionnels. Seul un juge ou une juridiction disposerait de cette compétence. Le ministère public serait, pour sa part, compétent pour exécuter un mandat d’arrêt national délivré par un juge ou une juridiction, le cas échéant, en émettant un mandat d’arrêt européen. Par conséquent, aucune « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, n’aurait été impliquée dans la délivrance du mandat d’arrêt européen à l’encontre d’OG.
Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) s’est adressée au parquet de Lübeck, par l’intermédiaire de l’autorité centrale irlandaise, aux fins d’obtenir des informations supplémentaires relatives aux éléments soumis par OG en ce qui concerne la qualité d’« autorité judiciaire » de ce parquet, au regard notamment des arrêts du 10 novembre 2016, Poltorak (
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
), et du 10 novembre 2016, Özçelik (
C‑453/16 PPU
,
EU:C:2016:860
).
Le 8 décembre 2016, le parquet de Lübeck a répondu à cette demande et a indiqué que, selon le droit allemand, le ministère public est un organe de la justice pénale au même titre que les juridictions nationales et qu’il est chargé des poursuites ainsi que de la participation à la procédure pénale. Il aurait notamment pour rôle d’assurer la légalité, la régularité et le bon déroulement de la procédure d’enquête. Le ministère public créerait les conditions préalables à l’exercice du pouvoir judiciaire et exécuterait les décisions judiciaires. Il disposerait du droit d’entamer des procédures d’enquête, contrairement aux juges.
S’agissant de ses liens avec le Schleswig-Holsteinischer Minister für Justiz (ministre de la Justice du Land de Schleswig-Holstein, Allemagne), le parquet de Lübeck a indiqué que ce ministre ne dispose d’aucun pouvoir d’instruction à son égard. En vertu du droit national, seule la Staatsanwaltschaft beim Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht (procureur général du parquet près le tribunal régional supérieur du Land de Schleswig-Holstein, Allemagne) (ci-après le « procureur général »), qui est à la tête du ministère public de ce Land, pourrait donner une instruction au Leitenden Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft Lübeck (premier procureur du parquet de Lübeck, Allemagne). De plus, le pouvoir d’instruction serait encadré par la loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne et par le principe de légalité régissant la procédure pénale, ce principe découlant lui-même de celui de l’État de droit. Bien que ledit ministre puisse, le cas échéant, exercer un pouvoir d’instruction « externe » envers le procureur général, il serait tenu de respecter ces principes. En outre, dans le Land de Schleswig-Holstein, il serait tenu d’informer le président du Landtag (parlement régional, Allemagne) lorsqu’il donne une instruction au procureur général. En l’occurrence, en ce qui concerne OG, aucune instruction n’aurait été donnée par le même ministre au procureur général, ni par ce dernier au parquet de Lübeck.
Le 20 mars 2017, la High Court (Haute Cour) a rejeté l’argument d’OG tiré du fait que le parquet de Lübeck n’est pas une « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584. La Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande) a été saisie d’un recours contre cet arrêt de la High Court (Haute Cour), qu’elle a confirmé.
La juridiction de renvoi, la Supreme Court (Cour suprême, Irlande), a autorisé l’introduction d’un recours contre l’arrêt de la Court of Appeal (Cour d’appel).
Compte tenu des éléments de preuve dont elle dispose, la juridiction de renvoi nourrit des doutes quant au fait que le parquet de Lübeck remplit la condition d’indépendance et la condition relative au rôle dans l’administration de la justice pénale, telles qu’elles découlent de la jurisprudence de la Cour issue des arrêts du 29 juin 2016, Kossowski (
C‑486/14
,
EU:C:2016:483
), du 10 novembre 2016, Poltorak (
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
), du 10 novembre 2016, Özçelik (
C‑453/16 PPU
,
EU:C:2016:860
), et du 10 novembre 2016, Kovalkovas (
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
), pour pouvoir être considéré comme une « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584.
Selon cette juridiction, au regard de la situation institutionnelle du ministère public allemand, le parquet de Lübeck semble être subordonné à l’autorité et aux instructions du pouvoir exécutif. Elle a ainsi des doutes quant au fait que ce parquet satisfait aux principes dégagés par cette jurisprudence et que, dans l’affaire dont elle est saisie, son indépendance puisse être établie au regard du seul fait qu’aucun ordre ou instruction n’a été donné par le pouvoir exécutif en ce qui concerne le mandat d’arrêt européen émis à l’encontre d’OG.
En outre, la juridiction de renvoi relève que, bien que le ministère public ait, en Allemagne, un rôle essentiel dans l’administration de la justice, il exerce des fonctions distinctes de celles des juridictions ou des juges. Ainsi, à supposer que la condition relative à l’indépendance soit remplie, il n’est pas certain que ce ministère public remplisse la condition relative à l’administration de la justice ou à la participation à l’administration de la justice nécessaire pour être qualifié d’« autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584.
Dans ces conditions, la Supreme Court (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
L’indépendance d’un parquet à l’égard du pouvoir exécutif doit-elle être déterminée en fonction du statut que ce parquet occupe au sein de l’ordre juridique national en cause ? En cas de réponse négative, quels sont les critères d’appréciation permettant d’établir son indépendance par rapport au pouvoir exécutif ?
2)
Un parquet qui, en vertu du droit national, peut être soumis, directement ou indirectement, à un ordre ou une instruction d’un ministère de la Justice est-il suffisamment indépendant à l’égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être considéré comme une “autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ?
3)
En cas de réponse affirmative, le parquet doit-il être indépendant du pouvoir exécutif également du point de vue fonctionnel et quels sont les critères pour déterminer cette indépendance fonctionnelle ?
4)
S’il peut être considéré comme indépendant du pouvoir exécutif, un parquet dont les fonctions sont limitées à engager et à mener des enquêtes, à veiller à ce que celles-ci soient menées de façon objective et licite, à déclencher l’action publique, à exécuter des décisions judiciaires et à engager des poursuites pénales et dont les compétences ne s’étendent pas à l’émission de mandats d’arrêt nationaux ni à l’exercice de fonctions judiciaires peut-il être considéré comme une “autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ?
5)
Le parquet de Lübeck est-il une “autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ? »
L’affaire C‑82/19 PPU
Le 15 mars 2018, PI, un ressortissant roumain, a fait l’objet d’un mandat d’arrêt européen émis par le parquet de Zwickau (Allemagne) en vue de sa remise aux fins de poursuites pénales pour des faits qualifiés de « vol organisé ou vol à main armée ». Ce mandat a été contresigné par la juridiction de renvoi, la High Court (Haute Cour), le 12 septembre 2018 pour exécution. PI a été arrêté le 15 octobre 2018 sur le fondement dudit mandat et se trouve en détention depuis cette date.
La juridiction de renvoi expose qu’elle est confrontée au même problème que celui qui a été soulevé par la Supreme Court (Cour suprême) dans l’affaire C‑508/18.
PI a contesté sa remise en exécution du mandat d’arrêt européen le concernant en invoquant, notamment, le fait que le parquet de Zwickau n’est pas une « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, compétente pour émettre un tel mandat d’arrêt européen.
Au soutien de cette allégation, PI s’est fondé sur le même avis juridique que celui visé au point 13 du présent arrêt, au sujet du parquet de Lübeck, ainsi que sur un avis de ce même avocat en ce qui concerne le parquet de Zwickau.
Dans ces conditions, la juridiction de renvoi s’est adressée au parquet de Zwickau, par l’intermédiaire de l’autorité centrale irlandaise, afin d’obtenir des informations supplémentaires relatives aux éléments de preuve soumis par PI en ce qui concerne le statut de ce parquet.
Dans le cadre de sa réponse du 24 janvier 2019, ce dernier a transmis à la juridiction de renvoi le mandat d’arrêt national émanant de l’Amtsgericht Zwickau (tribunal de district de Zwickau, Allemagne), sur lequel est fondé le mandat d’arrêt européen qui vise PI, et a précisé que ce premier mandat d’arrêt avait été émis par un juge indépendant. En outre, le parquet de Zwickau a indiqué qu’il était, conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, l’autorité compétente pour l’émission d’un mandat d’arrêt européen.
Une nouvelle demande a été adressée au parquet de Zwickau, pour déterminer si celui-ci adoptait la même approche que le parquet de Lübeck dans l’affaire C‑508/18. Le parquet de Zwickau a répondu en ces termes, le 31 janvier 2019 :
« En réponse à votre courrier du 28 janvier 2019 auquel vous avez joint les documents transmis par le parquet de Lübeck [(Allemagne)], je vous confirme que je partage la position du parquet de Lübeck s’agissant du statut du parquet dans l’ordre juridique de la République fédérale d’Allemagne. Je souhaite ajouter que les enquêtes menées par le parquet de Zwickau sur la personne poursuivie sont effectuées de façon indépendante, sans aucune ingérence politique. Ni la [Generalstaatsanwaltschaft Dresden (procureur général de Dresde, Allemagne)] ni le [Justizminister des Freistaats Sachsen (ministre de la Justice du Land de Saxe, Allemagne)] n’ont à aucun moment communiqué de quelconques instructions. »
Dans ce contexte, la High Court (Haute Cour) s’interroge, à l’instar de la Supreme Court (Cour suprême) dans le cadre de l’affaire C‑508/18, sur les critères qu’une juridiction nationale doit appliquer pour déterminer si un parquet est ou non une « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584.
Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
L’indépendance d’un parquet à l’égard du pouvoir exécutif doit-elle être déterminée en fonction du statut que ce parquet occupe au sein de l’ordre juridique national en cause ? En cas de réponse négative, quels sont les critères d’appréciation permettant d’établir son indépendance par rapport au pouvoir exécutif ?
2)
Un parquet qui, en vertu du droit national, peut être soumis, directement ou indirectement, à un ordre ou à une instruction d’un ministère de la Justice est-il suffisamment indépendant à l’égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être considéré comme une “autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ?
3)
En cas de réponse affirmative, le parquet doit-il être indépendant du pouvoir exécutif également du point de vue fonctionnel et quels sont les critères pour déterminer cette indépendance fonctionnelle ?
4)
S’il peut être considéré comme indépendant du pouvoir exécutif, un parquet dont les fonctions sont limitées à engager et à mener des enquêtes, à veiller à ce que celles-ci soient menées de façon objective et licite, à déclencher l’action publique, à exécuter des décisions judiciaires et à engager des poursuites pénales et dont les compétences ne s’étendent pas à l’émission de mandats d’arrêt nationaux ni à l’exercice de fonctions judiciaires peut-il être considéré comme une “autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ?
5)
Le parquet de Zwickau est-il une autorité judiciaire, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ? »
La procédure devant la Cour
L’affaire C‑508/18
La juridiction de renvoi dans l’affaire C‑508/18 a demandé l’application de la procédure accélérée visée à l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour.
Cette demande a été rejetée par l’ordonnance du président de la Cour du 20 septembre 2018, Minister for Justice and Equality (
C‑508/18 et C‑509/18
, non publiée,
EU:C:2018:766
).
Par décision du président de la Cour, l’affaire C‑508/18 a été soumise à un traitement prioritaire.
L’affaire C‑82/19 PPU
La juridiction de renvoi dans l’affaire C‑82/19 PPU a demandé l’application de la procédure préjudicielle d’urgence, prévue à l’article 107 du règlement de procédure.
À l’appui de cette demande, elle a notamment invoqué le fait que PI est actuellement privé de sa liberté, dans l’attente de sa remise effective aux autorités allemandes.
Il convient de relever, en premier lieu, que le renvoi préjudiciel dans cette affaire porte sur l’interprétation de la décision-cadre 2002/584, qui relève des domaines visés au titre V de la troisième partie du traité FUE, relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Il est, par conséquent, susceptible d’être soumis à la procédure préjudicielle d’urgence.
En second lieu, il importe, selon la jurisprudence de la Cour, de prendre en considération la circonstance que la personne concernée par l’affaire au principal est actuellement privée de liberté et que son maintien en détention dépend de la solution du litige au principal (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, point
et jurisprudence citée). En effet, la mesure de détention dont PI fait l’objet a été ordonnée, selon les explications fournies par la juridiction de renvoi, dans le cadre de l’exécution du mandat d’arrêt européen émis à l’encontre de l’intéressé.
Dans ces conditions, la quatrième chambre de la Cour a décidé, le 14 février 2019, sur proposition de la juge rapporteure, l’avocat général entendu, de faire droit à la demande de la juridiction de renvoi visant à soumettre le renvoi préjudiciel dans l’affaire C‑82/19 PPU à la procédure préjudicielle d’urgence.
Il a, par ailleurs, été décidé de renvoyer cette affaire devant la Cour aux fins de son attribution à la grande chambre.
Étant donné la connexité entre les affaires C‑508/18 et C‑82/19 PPU, il convient de les joindre aux fins de l’arrêt.
Sur les questions préjudicielles
Par leurs questions respectives, qu’il convient d’examiner ensemble, les juridictions de renvoi demandent, en substance, si la notion d’« autorité judiciaire d’émission », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, doit être interprétée en ce sens qu’elle vise les parquets d’un État membre qui sont compétents pour exercer les poursuites pénales et entretiennent un rapport de subordination à l’égard d’un organe du pouvoir exécutif de cet État membre, tel qu’un ministre de la Justice, et peuvent être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuels de la part de ce dernier dans le cadre de l’adoption d’une décision relative à l’émission d’un mandat d’arrêt européen.
À titre liminaire, il convient de rappeler que tant le principe de confiance mutuelle entre les États membres que le principe de reconnaissance mutuelle, qui repose lui-même sur la confiance réciproque entre ces derniers, ont, dans le droit de l’Union, une importance fondamentale, étant donné qu’ils permettent la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures. Plus spécifiquement, le principe de confiance mutuelle impose, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à chacun de ces États de considérer, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit [arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, point
ainsi que jurisprudence citée].
S’agissant, en particulier, de la décision-cadre 2002/584, il ressort du considérant 6 de celle-ci que le mandat d’arrêt européen qu’elle instaure constitue la première concrétisation, dans le domaine du droit pénal, du principe de reconnaissance mutuelle.
Ce principe trouve application à l’article 1
er
, paragraphe 2, de cette décision-cadre qui consacre la règle selon laquelle les États membres sont tenus d’exécuter tout mandat d’arrêt européen sur la base dudit principe et conformément aux dispositions de ladite décision-cadre. Les autorités judiciaires d’exécution ne peuvent donc, en principe, refuser d’exécuter un tel mandat que pour les motifs, exhaustivement énumérés, de non-exécution prévus aux articles 3, 4 et 4 bis de la même décision-cadre. De même, l’exécution du mandat d’arrêt européen ne saurait être subordonnée qu’à l’une des conditions limitativement prévues à l’article 5 de celle-ci. Par conséquent, alors que l’exécution du mandat d’arrêt européen constitue le principe, le refus d’exécution est conçu comme une exception qui doit faire l’objet d’une interprétation stricte [voir, en ce sens, arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, point
ainsi que jurisprudence citée].
Toutefois, le principe de reconnaissance mutuelle présuppose que seuls les mandats d’arrêt européens, au sens de l’article 1
er
, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, doivent être exécutés conformément aux dispositions de celle-ci. Or, il ressort de cet article qu’un tel mandat d’arrêt constitue une « décision judiciaire », ce qui requiert qu’il soit émis par une « autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de cette décision-cadre (voir, en ce sens, arrêts du 10 novembre 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, point
, et du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, point
).
Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, de ladite décision-cadre, l’autorité judiciaire d’émission est l’autorité judiciaire de l’État membre d’émission qui est compétente pour délivrer un mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État.
Si, conformément au principe d’autonomie procédurale, les États membres peuvent désigner, selon leur droit national, l’« autorité judiciaire » ayant compétence pour émettre un mandat d’arrêt européen, le sens et la portée de cette notion ne sauraient être laissés à l’appréciation de chaque État membre (voir, en ce sens, arrêts du 10 novembre 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, points
et
, ainsi que du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, points
et
).
Ladite notion requiert, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, doit être recherchée en tenant compte à la fois des termes de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, du contexte dans lequel il s’insère et de l’objectif poursuivi par cette décision-cadre (voir, en ce sens, arrêts du 10 novembre 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, point
, et du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, point
).
À cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que la Cour a déjà jugé que les termes « autorité judiciaire », figurant à cette disposition, ne se limitent pas à désigner les seuls juges ou juridictions d’un État membre, mais doivent s’entendre comme désignant, plus largement, les autorités participant à l’administration de la justice pénale de cet État membre, à la différence, notamment, des ministères ou des services de police, qui relèvent du pouvoir exécutif (voir, en ce sens, arrêts du 10 novembre 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, points
et
, ainsi que du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, points
et
).
Il en découle que la notion d’« autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, est susceptible d’englober les autorités d’un État membre qui, sans nécessairement être des juges ou des juridictions, participent à l’administration de la justice pénale de cet État membre.
Cette interprétation est corroborée, d’une part, par le contexte dans lequel s’insère l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584. À cet égard, il convient de relever que cette dernière est un instrument de la coopération judiciaire en matière pénale, laquelle porte sur la reconnaissance mutuelle non pas uniquement des décisions définitives rendues par les juridictions pénales, mais plus largement des décisions adoptées par les autorités judiciaires des États membres dans le cadre de la procédure pénale, en ce compris la phase de cette procédure relative aux poursuites pénales.
En effet, la coopération judiciaire en matière pénale, telle qu’elle était prévue à l’article 31 UE, lequel constitue la base juridique de la décision-cadre 2002/584, visait notamment la coopération entre les autorités judiciaires des États membres tant pour ce qui est de la procédure que de l’exécution des décisions.
Le terme « procédure », qui s’entend largement, est susceptible de couvrir la procédure pénale dans son ensemble, à savoir la phase préalable au procès pénal, le procès pénal lui-même et la phase d’exécution de la décision définitive d’une juridiction pénale rendue à l’encontre d’une personne reconnue coupable d’une infraction pénale.
Cette interprétation est confortée par le libellé de l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE, qui a remplacé l’article 31 UE, et qui précise désormais que la coopération judiciaire en matière pénale porte sur la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l’exécution des décisions.
D’autre part, l’interprétation qui précède est également confirmée par l’objectif que poursuit la décision-cadre 2002/584, cette dernière visant, ainsi qu’il ressort de son considérant 5, l’instauration d’un système de libre circulation des décisions judiciaires en matière pénale, tant pré-sentencielles que définitives, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
En effet, la décision-cadre 2002/584 a pour objet, par l’instauration d’un système simplifié et efficace de remise des personnes condamnées ou soupçonnées d’avoir enfreint la loi pénale, de faciliter et d’accélérer la coopération judiciaire en vue de contribuer à réaliser l’objectif assigné à l’Union de devenir un espace de liberté, de sécurité et de justice en se fondant sur le degré de confiance élevé qui doit exister entre les États membres, conformément au principe de reconnaissance mutuelle (arrêt du 22 décembre 2017, Ardic,
C‑571/17 PPU
,
EU:C:2017:1026
, point
et jurisprudence citée).
L’émission d’un mandat d’arrêt européen peut ainsi viser, comme le prévoit l’article 1
er
, paragraphe 1, de cette décision-cadre, deux objets distincts. Ce mandat d’arrêt peut être délivré soit pour l’exercice de poursuites pénales dans l’État membre d’émission, soit pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté dans ce même État (voir, en ce sens, arrêt du 21 octobre 2010, B.,
C‑306/09
,
EU:C:2010:626
, point
).
Dès lors, dans la mesure où le mandat d’arrêt européen facilite la libre circulation des décisions judiciaires, préalables au jugement, relatives à l’exercice des poursuites pénales, il y a lieu de considérer que les autorités qui, en vertu du droit national, sont compétentes pour adopter de telles décisions sont susceptibles de relever du champ d’application de ladite décision-cadre.
Il découle des considérations exposées aux points 50 à 59 du présent arrêt qu’une autorité, telle qu’un parquet, qui dispose de la compétence, dans le cadre de la procédure pénale, pour exercer des poursuites à l’égard d’une personne soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale aux fins qu’elle soit attraite devant une juridiction, doit être considérée comme participant à l’administration de la justice de l’État membre concerné.
En l’occurrence, il ressort des éléments du dossier dont dispose la Cour que, en Allemagne, les parquets jouent un rôle essentiel dans la conduite de la procédure pénale.
À cet égard, dans ses observations soumises à la Cour, le gouvernement allemand a indiqué que, conformément aux dispositions du droit allemand régissant la procédure pénale, le déclenchement de l’action publique relève des parquets, de telle sorte qu’ils sont les seuls compétents pour entamer les poursuites pénales. En outre, en vertu du principe de légalité, ces parquets sont, en principe, soumis à l’obligation d’ouvrir une enquête portant sur toute personne soupçonnée d’une infraction pénale. Ainsi, il découle de ces indications que, d’une manière générale, lesdits parquets sont amenés, dans le cadre de la procédure pénale, à mettre en place les conditions préalables à l’exercice du pouvoir judiciaire par les juridictions pénales de cet État membre.
Dans ces conditions, de tels parquets sont susceptibles d’être considérés comme participant à l’administration de la justice pénale dans l’État membre concerné.
En second lieu, en se référant à l’exigence d’indépendance des juridictions, les juridictions de renvoi nourrissent des doutes quant au point de savoir si les parquets en cause au principal répondent à cette exigence, dans la mesure où ces derniers appartiennent à une structure hiérarchisée qui dépend du ministre de la Justice du Land concerné et dans laquelle ce ministre dispose d’un pouvoir de contrôle et de direction, voire d’instruction, à l’égard des entités qui, comme ces parquets, lui sont subordonnées.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que la décision-cadre 2002/584 vise à instaurer un système simplifié de remise directement entre autorités judiciaires, destiné à se substituer à un système de coopération classique entre États souverains, lequel implique l’intervention et l’appréciation du pouvoir politique, aux fins d’assurer la libre circulation des décisions judiciaires en matière pénale, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, point
).
Dans ce cadre, lorsqu’un mandat d’arrêt européen est émis en vue de l’arrestation et de la remise par un autre État membre d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales, cette personne doit avoir bénéficié, à un premier stade de la procédure, des garanties procédurales et des droits fondamentaux, dont la protection doit être assurée par les autorités judiciaires de l’État membre d’émission, selon le droit national applicable, notamment en vue de l’adoption d’un mandat d’arrêt national (arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi,
C‑241/15
,
EU:C:2016:385
, point
).
Le système du mandat d’arrêt européen comporte ainsi une protection à deux niveaux des droits en matière de procédure et des droits fondamentaux dont doit bénéficier la personne recherchée, dès lors que, à la protection judiciaire prévue au premier niveau, lors de l’adoption d’une décision nationale, telle qu’un mandat d’arrêt national, s’ajoute celle devant être assurée au second niveau, lors de l’émission du mandat d’arrêt européen, laquelle peut intervenir, le cas échéant, dans des délais brefs, après l’adoption de ladite décision judiciaire nationale (arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi,
C‑241/15
,
EU:C:2016:385
, point
).
S’agissant d’une mesure qui, telle que l’émission d’un mandat d’arrêt européen, est de nature à porter atteinte au droit à la liberté de la personne concernée, consacré à l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, cette protection implique qu’une décision satisfaisant aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective soit adoptée, à tout le moins, à l’un des deux niveaux de ladite protection.
Il s’ensuit que, lorsque le droit de l’État membre d’émission attribue la compétence pour émettre un mandat d’arrêt européen à une autorité qui, tout en participant à l’administration de la justice de cet État membre, n’est pas un juge ou une juridiction, la décision judiciaire nationale, telle qu’un mandat d’arrêt national, sur laquelle se greffe le mandat d’arrêt européen, doit, pour sa part, satisfaire à de telles exigences.
La satisfaction de ces exigences permet ainsi de garantir à l’autorité judiciaire d’exécution que la décision d’émettre un mandat d’arrêt européen aux fins de poursuites pénales est fondée sur une procédure nationale soumise à un contrôle juridictionnel et que la personne qui a fait l’objet de ce mandat d’arrêt national a bénéficié de toutes les garanties propres à l’adoption de ce type de décisions, notamment de celles résultant des droits fondamentaux et des principes juridiques fondamentaux visés à l’article 1
er
, paragraphe 3, de la décision-cadre 2002/584.
Le second niveau de protection des droits de la personne concernée, mentionné au point 67 du présent arrêt, implique que l’autorité judiciaire compétente, en vertu du droit national, pour émettre un mandat d’arrêt européen contrôle, en particulier, le respect des conditions nécessaires à cette émission et examine le point de savoir si, au regard des spécificités de chaque espèce, ladite émission revêt un caractère proportionné (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, point
).
C’est, en effet, à l’« autorité judiciaire d’émission », visée à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, à savoir l’entité qui, in fine, prend la décision d’émettre le mandat d’arrêt européen, qu’il incombe d’assurer ce second niveau de protection, et ce même lorsque ce mandat d’arrêt européen se fonde sur une décision nationale rendue par un juge ou une juridiction.
Ainsi, l’« autorité judiciaire d’émission », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, doit être en mesure d’exercer cette fonction de façon objective, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge, et sans être exposée au risque que son pouvoir décisionnel fasse l’objet d’ordres ou d’instructions extérieurs, notamment de la part du pouvoir exécutif, de telle sorte qu’il n’existe aucun doute quant au fait que la décision d’émettre le mandat d’arrêt européen revienne à cette autorité et non pas, en définitive, audit pouvoir (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, point
).
Par conséquent, l’autorité judiciaire d’émission doit pouvoir apporter à l’autorité judiciaire d’exécution l’assurance que, au regard des garanties offertes par l’ordre juridique de l’État membre d’émission, elle agit de manière indépendante dans l’exercice de ses fonctions inhérentes à l’émission d’un mandat d’arrêt européen. Cette indépendance exige qu’il existe des règles statutaires et organisationnelles propres à garantir que l’autorité judiciaire d’émission ne soit pas exposée, dans le cadre de l’adoption d’une décision d’émettre un tel mandat d’arrêt, à un quelconque risque d’être soumise notamment à une instruction individuelle de la part du pouvoir exécutif.
En outre, lorsque le droit de l’État membre d’émission attribue la compétence pour émettre un mandat d’arrêt européen à une autorité qui, tout en participant à l’administration de la justice de cet État membre, n’est pas elle-même une juridiction, la décision d’émettre un tel mandat d’arrêt et, notamment, le caractère proportionné d’une telle décision doivent pouvoir être soumis, dans ledit État membre, à un recours juridictionnel qui satisfait pleinement aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective.
En l’occurrence, il ressort, certes, des indications figurant dans les décisions de renvoi et confirmées par le gouvernement allemand lors de l’audience devant la Cour, que les parquets allemands sont tenus à l’objectivité et doivent enquêter non seulement à charge, mais également à décharge. Il n’en demeure pas moins que, selon lesdites indications, conformément aux articles 146 et 147 du GVG, le ministre de la Justice dispose d’un pouvoir d’instruction « externe » à l’égard de ces parquets.
Ainsi que ce gouvernement l’a confirmé lors de l’audience devant la Cour, ce pouvoir d’instruction confère à ce ministre la faculté d’influer directement sur la décision d’un parquet d’émettre ou, le cas échéant, de ne pas émettre un mandat d’arrêt européen. Ledit gouvernement a précisé que ce pouvoir d’instruction pouvait s’exercer, en particulier, au stade de l’examen de la proportionnalité de l’émission d’un tel mandat d’arrêt européen.
Certes, il y a lieu de relever que, comme l’a fait valoir le gouvernement allemand, le droit allemand prévoit des garanties permettant d’encadrer le pouvoir d’instruction dont dispose le ministre de la Justice à l’égard du ministère public, de telle sorte que les situations dans lesquelles ce pouvoir pourrait être exercé seraient extrêmement rares.
Ainsi, d’une part, ce gouvernement a indiqué que le principe de légalité qui s’applique à l’action du parquet permet de garantir que les éventuelles instructions individuelles que celui-ci pourrait recevoir du ministre de la Justice ne sauraient en tout état de cause excéder les limites de la loi et du droit. Les membres des parquets du Land du Schleswig-Holstein et du Land de Saxe seraient, en outre, des fonctionnaires ne pouvant pas être révoqués de leurs fonctions en raison d’une simple inobservation d’une instruction. D’autre part, ledit gouvernement a indiqué que, dans le Land du Schleswig-Holstein, les instructions du ministre à l’égard des parquets doivent être formulées par écrit et communiquées au président du parlement régional. Dans le Land de Saxe, le contrat de coalition du gouvernement de ce Land prévoirait que le pouvoir d’instruction du ministre de la Justice ne sera plus exercé dans un certain nombre de cas individuels tant que ce contrat sera en vigueur.
Toutefois, il convient de constater que de telles garanties, fussent-elles avérées, ne permettent pas, en tout état de cause, d’exclure pleinement que la décision d’un parquet, tel que ceux en cause dans les affaires au principal, d’émettre un mandat d’arrêt européen puisse, dans un cas individuel, être soumise à une instruction du ministre de la Justice du Land concerné.
Tout d’abord, si, en vertu du principe de légalité, une instruction du ministre qui serait manifestement illicite ne devrait pas, en principe, être suivie par le parquet concerné, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort du point 76 du présent arrêt, le pouvoir d’instruction de ce ministre est reconnu par le GVG et que celui-ci ne précise pas les conditions dans lesquelles ce pouvoir peut être exercé. Ainsi, l’existence de ce principe n’est pas de nature, à elle seule, à empêcher le ministre de la Justice d’un Land d’influer sur le pouvoir d’appréciation dont disposent les parquets de ce Land lorsqu’ils décident d’émettre un mandat d’arrêt européen, ce que, d’ailleurs, le gouvernement allemand a confirmé lors de l’audience devant la Cour.
Ensuite, si dans certains Länder, tels que le Land du Schleswig-Holstein, les instructions du ministre doivent prendre une forme écrite, il n’en demeure pas moins que, comme il a été souligné au point précédent, celles-ci restent autorisées par le GVG. En outre, il est ressorti des débats qui se sont tenus lors de l’audience devant la Cour que, eu égard à la formulation générale de ladite loi, il ne pouvait, en tout état de cause, être exclu que ces instructions puissent être données oralement.
Enfin, s’agissant du Land de Saxe, si, à l’heure actuelle, le pouvoir exécutif a décidé de ne pas faire usage du pouvoir d’instruction dans certains cas individuels, force est de constater que cette garantie ne semble pas couvrir tous les cas. En tout état de cause, ladite garantie n’est pas inscrite dans la loi, de telle sorte qu’il n’est pas à exclure que cette situation puisse être modifiée à l’avenir par une décision politique.
Or, ainsi qu’il a été relevé au point 73 du présent arrêt, le risque que le pouvoir exécutif puisse exercer une telle influence sur le parquet dans un cas individuel ne permet pas de garantir que, dans le cadre de l’exercice de ses fonctions aux fins de l’émission d’un mandat d’arrêt européen, ce parquet réponde aux garanties mentionnées au point 74 du présent arrêt.
Cette considération ne saurait être remise en cause par le fait que, comme l’a fait valoir le gouvernement allemand lors de l’audience devant la Cour, la décision des parquets, tels que ceux en cause au principal, d’émettre un mandat d’arrêt européen peut faire l’objet d’un recours par la personne concernée devant les juridictions allemandes compétentes.
Au regard des indications fournies par ce gouvernement, il n’apparaît en effet pas que l’existence de cette voie de recours soit de nature, en soi, à prémunir les parquets contre le risque que leurs décisions soient soumises à une instruction individuelle du ministre de la Justice dans le cadre de l’émission d’un mandat d’arrêt européen.
En effet, si une telle voie de recours permet d’assurer que l’exercice des fonctions du parquet est soumis à la possibilité d’un contrôle juridictionnel a posteriori, une éventuelle instruction individuelle du ministre de la Justice à l’égard des parquets lors de l’émission du mandat d’arrêt européen demeure, en tout état de cause, permise par la loi allemande.
Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où les parquets en cause au principal sont exposés au risque d’être influencés par le pouvoir exécutif dans leur décision d’émettre un mandat d’arrêt européen, ces parquets ne paraissent pas répondre à l’une des exigences requises pour pouvoir être qualifiés d’« autorité judiciaire d’émission », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, à savoir celle de présenter la garantie d’agir de manière indépendante dans le cadre de l’émission d’un tel mandat d’arrêt.
En l’occurrence, il est, à cet égard, sans pertinence, pour les motifs figurant au point 73 du présent arrêt, que, dans le cadre de l’émission des mandats d’arrêt européens en cause au principal, les parquets de Lübeck et de Zwickau ne se soient vu adresser aucune instruction individuelle de la part des ministres de la Justice des Länder concernés.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que la notion d’« autorité judiciaire d’émission », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne vise pas les parquets d’un État membre qui sont exposés au risque d’être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuels de la part du pouvoir exécutif, tel qu’un ministre de la Justice, dans le cadre de l’adoption d’une décision relative à l’émission d’un mandat d’arrêt européen.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant les juridictions de renvoi, il appartient à celles-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :

1)
Les affaires C‑508/18 et C‑82/19 PPU sont jointes aux fins de l’arrêt.

2)
La notion d’« autorité judiciaire d’émission », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne vise pas les parquets d’un État membre qui sont exposés au risque d’être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuels de la part du pouvoir exécutif, tel qu’un ministre de la Justice, dans le cadre de l’adoption d’une décision relative à l’émission d’un mandat d’arrêt européen.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.