CELEX: 62021CJ0604
Procedimiento prejudicial
Procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información
Directiva 98/34/CE
Artículo 1, punto 4
Concepto de “otros requisitos”
Artículo 1, punto 11
Concepto de “reglamento técnico”
Artículo 8, apartado 1
Obligación de los Estados miembros de comunicar a la Comisión Europea todo proyecto de reglamento técnico
Disposición nacional que prevé la incorporación de un determinado porcentaje de biocarburantes en los carburantes de automoción
Artículo 10, apartado 1, tercer guion
Concepto de “cláusula de salvaguardia prevista en un acto vinculante de la Unión”
No inclusión del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30/CE

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, punto 3, 8, apartado 1, y 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 1998, L 204, p. 37), en su versión modificada por la Directiva 2006/96/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (DO 2006, L 363, p. 81) (en lo sucesivo, «Directiva 98/34»); del artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1998, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE del Consejo (DO 1998, L 350, p. 58), en su versión modificada por la Directiva 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (DO 2009, L 140, p. 88) (en lo sucesivo, «Directiva 98/70»); del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30, y del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO 2009, L 140, p. 16).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Vapo Atlantic, S. A., y la Entidade Nacional para o Setor Energético, E.P.E. (Entidad Nacional para el Sector Energético; en lo sucesivo, «ENSE»), en relación con una resolución de esta que imponía una compensación económica a Vapo Atlantic por no haber acreditado la incorporación de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo en el segundo trimestre de 2020.

Marco jurídico

Derecho de la Unió
n

Directiva  98/34
El artículo 1 de la Directiva 98/34 establecía:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
3)      “especificación técnica”: una especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad.
[…]
4)      “otro requisito”: un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización;
[…]
6)      “norma”: una especificación técnica aprobada por un organismo reconocido de actividad normativa para aplicación repetida o continua, cuya observancia no es obligatoria, y que está incluida en una de las categorías siguientes:
–        norma internacional: norma adoptada por una organización internacional de normalización y puesta a disposición del público,
–        norma europea: norma adoptada por un organismo europeo de normalización y puesta a disposición del público,
–        norma nacional: norma adoptada por un organismo nacional de normalización y puesta a disposición del público;
[…]
11)      “Reglamento técnico”: las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio,
de iure
o
de facto
, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 10, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios.
Constituyen especialmente reglamentos técnicos
de facto
:
–        las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de un Estado miembro que remiten ya sea a especificaciones técnicas, a otros requisitos o a reglas relativas a los servicios, ya sea a códigos profesionales o de buenas prácticas que a su vez se refieran a especificaciones técnicas, a otros requisitos o a reglas relativas a los servicios, cuya observancia confiere una presunción de conformidad a lo establecido por dichas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
[…]».
El artículo 8, apartado 1, párrafo primero, de esa Directiva disponía:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.»
A tenor del artículo 10, apartado 1, tercer guion, de dicha Directiva:
«Los artículos 8 y 9 no se aplicarán a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o a los acuerdos voluntarios en virtud de los cuales los Estados miembros:
[…]
–      se acojan a cláusulas de salvaguardia previstas en actos comunitarios vinculantes».

Directiva  98/70
El artículo 7
bis
de la Directiva 98/70, titulado «Reducción de emisiones de gases de efecto invernadero», dispone en sus apartados 1 y 2:
«1.      Los Estados miembros designarán al suministrador o suministradores encargados de controlar y notificar las emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida por unidad de energía suministrada. En el caso de […] los proveedores de electricidad para su uso en vehículos de carretera, los Estados miembros velarán por que estos proveedores puedan optar por contribuir a la obligación de reducción contemplada en el apartado 2 si pueden demostrar que son capaces de medir y verificar adecuadamente la electricidad suministrada para su uso en dichos vehículos.
Con efectos a partir del 1 de enero de 2011, los suministradores informarán cada año, a la autoridad designada por el Estado miembro de que se trate, sobre la intensidad de los gases de efecto invernadero de los combustibles y la energía suministrados en ese Estado miembro y aportarán como mínimo la información siguiente:
a)      el volumen total de cada tipo de combustible o la energía suministrada, con indicación del lugar de compra y de su origen, y
b)      las emisiones de gases de efecto invernadero del ciclo de vida por unidad de energía.
Los Estados miembros se harán cargo de que los informes se sometan a verificación.
La Comisión, si procede, elaborará directrices para la aplicación del presente apartado.
2.      Los Estados miembros exigirán a los proveedores que reduzcan de la forma más gradual posible las emisiones de gases de efecto invernadero del ciclo de vida por unidad de energía suministrada del combustible y la energía suministrada hasta un 10 % antes del 31 de diciembre de 2020, en comparación con las normas mínimas para combustibles mencionadas en el apartado 5, letra b). Esa reducción consistirá en:
a)      un 6 % a más tardar el 31 de diciembre de 2020. Los Estados miembros podrán exigir a los proveedores que, para esta reducción, cumplan los siguientes objetivos intermedios: 2 % para el 31 de diciembre de 2014 y 4 % para el 31 de diciembre de 2017;
b)      un objetivo indicativo adicional del 2 % para el 31 de diciembre de 2020, a reserva de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, letra h), logrado mediante al menos uno de los métodos siguientes:
i)      el suministro de energía destinada al transporte para su uso en cualquier tipo de vehículo de carretera, de máquinas móviles no de carretera (incluidos los buques de navegación interior), tractores agrícolas y forestales o embarcaciones de recreo,
ii)      el uso de cualquier tecnología (incluida la captura y el almacenamiento del carbono) capaz de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del ciclo de vida por unidad de energía del combustible o por energía suministrada;
c)      un objetivo indicativo adicional del 2 % para el 31 de diciembre de 2020, a reserva de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, letra i), logrado mediante la compra de créditos con arreglo al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, conforme a las condiciones fijadas en la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad [y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32)], para las reducciones en el sector del suministro de combustible.»

Directiva 2009/30
En los considerandos 8 y 9 de la Directiva 2009/30, se expone lo siguiente:
«(8)      La combustión de combustibles para el transporte por carretera es responsable de cerca del 20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Comunidad. Un método para limitar esas emisiones consiste en reducirlas durante el ciclo de vida de esos combustibles. Esto puede realizarse de varias maneras. Teniendo en cuenta el objetivo de la Comunidad de reducir aún más las emisiones de gases de efecto invernadero y la importante contribución que representan las emisiones del transporte por carretera, conviene establecer un mecanismo por el que se exija a los proveedores de combustible que notifiquen las emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de los combustibles que suministran y las reduzcan a partir de 2011. La metodología de cálculo del efecto de los biocarburantes en el ciclo de vida de las emisiones de gases de efecto invernadero debe ser idéntica a la establecida a efectos del cálculo de los efectos de los gases de efecto invernadero de la [Directiva 2009/28].
(9)      Los proveedores deben reducir gradualmente, a más tardar el 31 de diciembre de 2020, las emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de los combustibles hasta el 10 % por unidad de energía del combustible o por energía suministrada. Esta reducción debe alcanzar al menos el 6 % antes del 31 de diciembre de 2020, en comparación con el nivel medio de emisiones de gases de efecto invernadero del ciclo de vida en la UE por unidad de energía de los combustibles fósiles en 2010, mediante el uso de biocarburantes, combustibles alternativos y reducciones en la quema en antorcha (
flaring
) y ventilación en los emplazamientos de producción. Sobre la base de una revisión, debe incluir otra reducción del 2 % obtenida mediante el uso de tecnologías respetuosas con el medio ambiente de captura y el almacenamiento de carbono y vehículos eléctricos, así como una nueva reducción del 2 % obtenida mediante la compra de créditos con arreglo al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto. Estas reducciones adicionales no deben ser obligatorias para los Estados miembros ni para los proveedores de combustible en el momento de entrada en vigor de la presente Directiva. La revisión debe tratar su carácter no vinculante.»
El artículo 4 de la Directiva 2009/30, titulado «Transposición», dispone:
«1.      Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 31 de diciembre de 2010.
Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.
2.      Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.»

Directiva 2009/28
La Directiva 2009/28 fue derogada por la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO 2018, L 328, p. 82), con efecto a 1 de julio de 2021. No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos de que se trata, el litigio principal sigue rigiéndose por lo dispuesto en la Directiva 2009/28.
En los considerandos 8 y 9 de la Directiva 2009/28, se exponía lo siguiente:
«(8)      La Comunicación de la Comisión, de 10 de enero de 2007, titulada “Programa de trabajo de la energía renovable — Las energías renovables en el siglo XXI: construcción de un futuro más sostenible”, concluyó que un objetivo del 20 % para la cuota global de energía procedente de fuentes renovables y un objetivo del 10 % para las energías procedentes de fuentes renovables en el transporte serían metas adecuadas y factibles, y que un marco que prevea objetivos obligatorios debería proporcionar al sector la estabilidad a largo plazo que necesita para poder realizar inversiones razonables y sostenibles en el campo de las energías renovables, capaces de reducir la dependencia con respecto a los combustibles fósiles importados y de impulsar las nuevas tecnologías en el sector de la energía. Esos objetivos existen en el contexto de una mejora del 20 % de la eficiencia energética hasta 2020 que se establecía en la Comunicación de la Comisión de 19 de octubre de 2006 titulada “Plan de acción para la eficiencia energética: realizar el potencial”, que recibió el respaldo del Consejo Europeo de marzo de 2007, y del Parlamento Europeo en su Resolución, de 31 de enero de 2008, sobre dicho Plan de acción.
(9)      El Consejo Europeo de marzo de 2007 reafirmó el compromiso de la Comunidad con el desarrollo de la energía procedente de fuentes renovables, a escala de la Unión, más allá de 2010. Aprobó el objetivo obligatorio de alcanzar una cuota del 20 % de energía procedente de fuentes renovables en el consumo total de energía de la UE en 2020 y un objetivo vinculante mínimo del 10 %, para todos los Estados miembros, con relación al porcentaje de biocarburantes sobre el conjunto de los combustibles (gasóleo y gasolina) de transporte consumidos en 2020, que debe introducirse respetando la relación coste-eficacia. Declaró que el carácter vinculante del objetivo para los biocarburantes es adecuado, siempre y cuando la producción sea sostenible, los biocarburantes de segunda generación estén disponibles comercialmente y la [Directiva 98/70] se modifique en consecuencia para permitir niveles de mezcla adecuados. El Consejo Europeo de marzo de 2008 reiteró que es esencial desarrollar y cumplir criterios de sostenibilidad eficaces para los biocarburantes y garantizar la disponibilidad comercial de biocarburantes de segunda generación. El Consejo Europeo de junio de 2008 volvió a referirse a los criterios de sostenibilidad y al desarrollo de biocarburantes de segunda generación, y destacó la necesidad de evaluar las posibles repercusiones de la producción de biocarburantes en los productos alimenticios agrícolas y de tomar medidas, en caso necesario, para paliar las deficiencias. Además, declaró que debería realizarse una evaluación ulterior de las consecuencias medioambientales y sociales de la producción y el consumo de biocarburantes.»
El artículo 1 de la Directiva 2009/28, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», disponía:
«La presente Directiva establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables. Fija objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía y con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el transporte. […]»
El artículo 3 de la Directiva 2009/28, titulado «Objetivos globales nacionales obligatorios y medidas para el uso de energía procedente de fuentes renovables», establecía en su apartado 4:
«Cada Estado miembro velará por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en todos los tipos de transporte en 2020 sea como mínimo equivalente al 10 % de su consumo final de energía en el transporte.
[…]»
La última versión en vigor de la Directiva 2009/28 fue la modificada por la Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015 (DO 2015, L 239, p. 1), que establecía, en su artículo 4, apartado 1, que los Estados miembros debían transponer las modificaciones introducidas por esa última Directiva a más tardar el 10 de septiembre de 2017 y comunicar inmediatamente a la Comisión cualquier medida de transposición.

Derecho portugué
s
El artículo 11 del Decreto-Lei n.º 117/2010 (Decreto-ley n.º 117/2010), de 25 de octubre en su versión modificada por el Decreto-Lei n.º 6/2012 (Decreto‑ley n.º 6/2012), de 17 de enero (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.º 117/2010»), dispone, en su apartado 1:
«Las entidades que procedan a la puesta a consumo de carburante de automoción mediante la presentación de las declaraciones de puesta a consumo (DPC) de conformidad con lo dispuesto en el Código de Impuestos Especiales sobre el Consumo, aprobado por el Decreto-ley n.º 73/2010, de 21 de junio, modificado por la Ley n.º 55-A/2010, de 31 de diciembre, […] deben contribuir al cumplimiento de los objetivos de incorporación de biocarburante en los siguientes porcentajes, en contenido energético, con respecto a las cantidades de carburantes de automoción que hayan puesto a consumo, con excepción del gas de petróleo licuado (GPL) y del gas natural:
a)      2011 y 2012 — 5,0 %;
b)      2013 y 2014 — 5,5 %;
c)      2015 y 2016 — 7,5 %;
d)      2017 y 2018 — 9,0 %;
e)      2019 y 2020 — 10,0 %.»
El preámbulo del Decreto-ley n.º 6/2012 puntualiza que «el Decreto-ley n.º 117/2010 […], que transpone parcialmente [la Directiva 2009/28] y [la Directiva 2009/30] al ordenamiento jurídico nacional, establece los criterios de sostenibilidad para la producción y el uso de biocarburantes y biolíquidos y los mecanismos para la promoción de los biocarburantes en el transporte terrestre, y fija los límites de la incorporación obligatoria de biocarburantes.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Vapo Atlantic es una sociedad que ejerce su actividad en el mercado de los carburantes en Portugal.
Al tener el estatuto fiscal de destinatario registrado, no cumple los requisitos legales para proceder a la incorporación física de biocarburantes en los carburantes de automoción que pone a consumo en Portugal. Por consiguiente, compra a una sociedad establecida en España carburantes que contienen biocarburantes en proporciones conformes con lo establecido en la legislación española.
Vapo Atlantic no ha presentado a la ENSE ninguna prueba de la aprobación por parte de la Comisión Europea del sistema de certificación voluntario aplicado por la sociedad a la que adquiere los carburantes de automoción en España.
Durante el segundo trimestre del año 2020, Vapo Atlantic puso a consumo 7 582 toneladas de carburantes de automoción.
La ENSE constató que Vapo Atlantic, a pesar de la obligación que le impone el Decreto-ley n.º 117/2010, no disponía de ningún certificado sobre biocarburantes, cuando debería haber tenido al menos 758 para demostrar que respetaba la obligación de incorporar el 10 % de biocarburantes en los carburantes de automoción que puso a consumo en el segundo trimestre del año 2020.
Por consiguiente, la ENSE adoptó una resolución mediante la que se impuso a Vapo Atlantic el pago de un importe de 908 084 euros, en concepto de compensación económica por la falta de prueba de la incorporación de biocarburantes en los carburantes que puso a consumo durante el segundo trimestre de 2020, lo que constituye una infracción del artículo 11, apartado 1, del Decreto-ley n.º 117/2010.
Vapo Atlantic impugnó dicha resolución ante el Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Tributario de Braga, Portugal), que es el órgano jurisdiccional remitente.
Ese órgano jurisdiccional subraya que el proyecto de la normativa nacional a la que hace referencia el apartado 21 de la presente sentencia no parece haber sido notificado a la Comisión antes de que esa normativa fuese publicada y entrase en vigor.
Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas, en esencia, sobre la interpretación de lo dispuesto en la Directiva 98/34 a efectos de determinar si dicha normativa constituye un «reglamento técnico» que debería haber sido notificado a la Comisión.
En primer lugar, ese mismo órgano jurisdiccional se pregunta si el artículo 11, apartado 1, del Decreto-ley n.º 117/2010, que se limita a determinar los porcentajes de incorporación de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo sin determinar ninguna característica de esos biocarburantes, puede considerarse un «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34, y, más concretamente, si se trata de «otro requisito», en el sentido de ese artículo 1, punto 4.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 11, apartado 1, del Decreto-ley n.º 117/2010 puede estar comprendido en la excepción del artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva, toda vez que esta disposición de Derecho nacional constituye una «simple transposición íntegra de una norma […] europea». En efecto, el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70 impone a los Estados miembros la obligación de exigir a los proveedores que reduzcan de la forma más gradual posible las emisiones de gases de efecto invernadero hasta un 10 %.
En tercer lugar, ese órgano jurisdiccional se pregunta si el artículo 11, apartado 1, del Decreto-ley n.º 117/2010 se subsume en lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34, habida cuenta del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30 y del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2015/1513, ya que estas dos últimas disposiciones pueden considerarse «cláusulas de salvaguardia previstas en actos comunitarios vinculantes», en el sentido del artículo 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34.
En cuarto lugar, dicho órgano jurisdiccional se pregunta, a título subsidiario, sobre las consecuencias que se derivan del incumplimiento de la obligación de comunicación del proyecto de normativa, establecida en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34. El órgano jurisdiccional remitente reconoce que, en principio, la falta de notificación de la normativa nacional con arreglo a esta disposición comporta la imposibilidad de invocar dicha normativa. Sin embargo, alberga dudas a este respecto, dado que esa interpretación llevaría al incumplimiento generalizado de la obligación de incorporación de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo. Esta misma interpretación comprometería no solo el objetivo nacional, sino también el propio objetivo europeo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de promoción de las fuentes de energía renovables.
En estas circunstancias, el Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Tributario de Braga) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el artículo l, punto 3, de la Directiva 98/34 en el sentido de que corresponde al concepto de “otro requisito”, a efectos de lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, de la misma Directiva, la definición del porcentaje de biocarburantes que, de acuerdo con el artículo 7
bis
de la Directiva 98/70, introducido por la Directiva 2009/30, y en consonancia con el objetivo enunciado en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28, un determinado operador económico está obligado a incorporar en los carburantes que ponga a consumo, como sucede en el caso de la legislación nacional controvertida?
2)      ¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, en concreto la expresión “salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea”, en el sentido de que excluye una norma de Derecho nacional que define los porcentajes de incorporación de biocarburantes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70, introducido por la Directiva 2009/30, en consonancia con el objetivo enunciado en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28?
3)      ¿Debe interpretarse lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30, así como lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2015/1513, en el sentido de que se trata de cláusulas de salvaguardia previstas en actos comunitarios vinculantes, a los efectos previstos en el artículo 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34?
4)      Si la respuesta a esta cuestión no resulta innecesaria a la luz de la respuesta a las anteriores cuestiones, ¿debe interpretarse lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34 en el sentido de que no puede oponerse al operador económico una disposición nacional, como la controvertida en el presente litigio, que define el porcentaje de incorporación de biocarburantes, en transposición del artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70, introducido por la Directiva 2009/30?»

Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
La ENSE considera que la petición de decisión prejudicial es inadmisible, ya que el tenor de las disposiciones cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente es claro y, por tanto, no hay duda alguna que esclarecer.
A este respecto, es jurisprudencia reiterada que, en el procedimiento establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio principal y que debe asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación de una norma de Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está obligado, en principio, a pronunciarse (sentencia de 6 de octubre de 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, apartado 27 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, basta con señalar que, como se desprende de la petición de decisión prejudicial, las cuestiones prejudiciales planteadas tienen una relación directa con el litigio principal y son pertinentes para que el órgano jurisdiccional remitente pueda resolverlo. Esta petición contiene, además, elementos suficientes para determinar el alcance de estas cuestiones prejudiciales y ofrecer a las mismas una respuesta útil.
En cualquier caso, nada impide a un órgano jurisdiccional nacional plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales cuya respuesta, según una de las partes del litigio principal, no deje lugar a duda razonable alguna. Por lo tanto, aun suponiendo que así fuera, no por ello resultaría inadmisible la petición de decisión prejudicial que contuviese tales cuestiones (sentencia de 14 de octubre de 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas, C‑683/19, EU:C:2021:847, apartado 26).
Por consiguiente, la petición de decisión prejudicial es admisible.

Sobre las cuestiones prejudiciales

Cuestiones prejudiciales primera y cuart
a
Con carácter preliminar, cabe recordar que, en el litigio principal, se impuso a Vapo Atlantic el pago de una compensación económica por haber infringido el artículo 11, apartado 1, del Decreto-ley n.º 117/2010, ya que esta sociedad incumplió su obligación de presentar certificados que permitieran acreditar la incorporación de biocarburantes en los carburantes de automoción que puso a consumo durante el segundo trimestre de 2020.
A este respecto, si bien el órgano jurisdiccional remitente se refiere formalmente, en su primera cuestión, al artículo 1, punto 3, de la Directiva 98/34, del tenor de esta cuestión se desprende que pregunta si la obligación impuesta por la normativa nacional está comprendida en el concepto de «otro requisito», en el sentido del artículo 1, punto 4, de esta Directiva, y constituye, por tanto, un «reglamento técnico» en el sentido del artículo 1, punto 11, de dicha Directiva.
Por consiguiente, procede considerar que, mediante sus cuestiones prejudiciales primera y cuarta, que se examinarán conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que establece el objetivo de incorporar un 10 % de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo por un operador económico en un año determinado está comprendida en el concepto de «otro requisito», en el sentido del artículo 1, punto 4, de esta Directiva, y constituye, por tanto, un «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, punto 11, de dicha Directiva, que solo podrá invocarse contra los particulares si su proyecto se notificó con arreglo al artículo 8, apartado 1, de la misma Directiva.
En primer lugar, es preciso recordar que el concepto de «otro requisito» se define en el artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34 como «un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización».
Según reiterada jurisprudencia, pertenece a esta categoría una normativa que establezca una condición que pueda afectar significativamente a la composición, la naturaleza o la comercialización de un producto, dado que esos «otros requisitos» se refieren a las exigencias nacidas al tener en cuenta el ciclo de vida del producto de que se trate con posterioridad a su comercialización y conciernen, en particular, a su utilización (sentencia de 28 de mayo de 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, apartado 40 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, las preguntas del órgano jurisdiccional remitente tienen por objeto una normativa nacional que exige a los operadores económicos que ponen a consumo carburantes de automoción, a excepción del GLP y del gas natural, que contribuyan al cumplimiento de los objetivos de incorporación de biocarburantes a las cantidades anuales de carburantes de automoción que ponen a consumo, a saber, un objetivo del 10 % para el año 2020. Aunque tal normativa no precisa el tipo de carburante de automoción de que se trata, no fija un porcentaje de biocarburantes que deba incorporarse físicamente en los carburantes de automoción y tampoco especifica el tipo de biocarburantes que ha de incorporarse, el requisito que establece, adoptado con fines de protección del medio ambiente, se refiere al ciclo de vida de los carburantes de automoción después de su comercialización y puede afectar significativamente a la comercialización de dichos productos, en la medida en que el incumplimiento de la obligación de incorporación de biocarburantes que exige puede dar lugar a la imposición de una compensación económica.
De ello se desprende que una normativa nacional que establece un objetivo relativo a la incorporación del 10 % de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo por un operador económico para el año 2020 está comprendida en el concepto de «otro requisito», en el sentido del artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34, y constituye, por tanto, un «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, punto 11, de esa Directiva.
En segundo lugar, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia, la Directiva 98/34 tiene como finalidad, mediante un control preventivo, proteger la libre circulación de mercancías, que es uno de los fundamentos de la Unión. Este control es útil en la medida en que reglamentos técnicos contemplados por la Directiva pueden constituir obstáculos a los intercambios de mercancías entre Estados miembros, y estos obstáculos solo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas que persigan un objetivo de interés general (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, apartado 40, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros, C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11, EU:C:2012:495, apartado 26 y jurisprudencia citada).
En este contexto, el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34 obliga, en principio, a los Estados miembros a comunicar inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico. A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el incumplimiento de la obligación de notificación establecida en ese artículo 8, apartado 1, constituye un vicio sustancial de procedimiento que puede dar lugar a la inaplicabilidad de los reglamentos técnicos de que se trate, de modo que estos no pueden ser invocados contra los particulares (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, apartado 54).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y cuarta que el artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que establece el objetivo de incorporar un 10 % de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo por un operador económico en un año determinado está comprendida en el concepto de «otro requisito», en el sentido del artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34, y constituye, por tanto, un «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, punto 11, de esta Directiva, que solo podrá invocarse contra los particulares si su proyecto se notificó con arreglo al artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva.

Segunda cuestión prejudicia
l
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que tiene por objeto transponer el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70 conforme al objetivo que recoge el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28 puede constituir una simple transposición íntegra de una norma europea, en el sentido del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, y, en consecuencia, quedar exenta de la obligación de notificación establecida en esta última disposición.
A este respecto, con arreglo al artículo 1, punto 6, de la Directiva 98/34, una «norma» es, a efectos de esta Directiva, una especificación técnica aprobada por un organismo reconocido de actividad normativa, cuya observancia no es obligatoria, y que está incluida en la categoría de normas internacionales, de normas europeas o de normas nacionales. La «norma europea» se define en este precepto como la norma adoptada por un organismo europeo de normalización y puesta a disposición del público.
Así pues, de estas definiciones se sigue que, en el contexto de los reglamentos técnicos y, más concretamente, de la Directiva 98/34, el concepto de «norma europea» se limita al ámbito de las normas adoptadas por un organismo europeo de normalización.
Ahora bien, ni del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28 ni del artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70 se desprende que el legislador de la Unión haya adoptado, mediante estas disposiciones, «normas europeas», en el sentido del artículo 1, punto 6, de la Directiva 98/34.
En efecto, por una parte, el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28, en relación con los considerandos 8 y 9 y con el artículo 1 de esta, se limita a determinar los objetivos obligatorios según los cuales la cuota de energía procedente de fuentes renovables en todos los tipos de transporte en 2020 deberá ser como mínimo equivalente al 10 % del consumo final de energía en el transporte de cada Estado miembro, y deja a los Estados miembros un margen de apreciación en cuanto a las medidas que consideren adecuadas para alcanzar esos objetivos.
Por otra parte, el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70 concreta la voluntad del legislador de la Unión de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en el conjunto del ciclo de vida del carburante o de la energía suministrados, por unidad de energía, hasta un 10 %. No obstante, como se desprende de esta disposición, en relación con los considerandos 8 y 9 de la Directiva 2009/30, los Estados miembros conservan un margen de apreciación para lograr esta reducción, mediante el uso de biocarburantes o de combustibles alternativos o incluso mediante reducciones en la quema en antorcha (
flaring
).
De ello se deduce que ni el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28 ni el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70 imponen una «norma», en el sentido del artículo 1, punto 6, de la Directiva 98/34.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que tiene por objeto transponer el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70 conforme al objetivo que recoge el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28 no puede constituir una simple transposición íntegra de una norma europea, en el sentido del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, y, en consecuencia, no puede quedar exenta de la obligación de notificación establecida en esta última disposición.

Tercera cuestión prejudicia
l
Con carácter preliminar, debe señalarse que la normativa nacional controvertida en el litigio principal entró en vigor el 18 de enero de 2012, mientras que la Directiva 2015/1513, a la que el órgano jurisdiccional remitente se refiere en la tercera cuestión prejudicial, entró en vigor, conforme a su artículo 5, el 5 de octubre de 2015. En estas circunstancias, no procede tomar en consideración esta Directiva para responder a esta cuestión prejudicial.
Por lo tanto, procede considerar que, mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición constituye una cláusula de salvaguardia prevista en un acto vinculante de la Unión, en el sentido del artículo 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34.
Cabe indicar que los dos primeros párrafos del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/30 se limitan a establecer un plazo para que los Estados miembros transpongan esta Directiva a su Derecho interno, a saber, antes del 31 de diciembre de 2010, mediante las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para ello, y piden a los Estados miembros que comuniquen inmediatamente a la Comisión el texto de esas disposiciones. El párrafo tercero del artículo 4, apartado 1, establece, por su parte, que, cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la Directiva 2009/30.
Ahora bien, nada en el texto del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/30 permite pensar que el legislador de la Unión haya pretendido introducir en esta Directiva una cláusula de salvaguardia, en el sentido del artículo 114 TFUE, apartado 10, de la que los Estados miembros puedan hacer uso.
A este respecto, esta última disposición establece que las medidas de armonización incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por uno o varios de los motivos no económicos contemplados en el artículo 36 TFUE, medidas provisionales sometidas a un procedimiento de control de la Unión. De ello se deduce que tal cláusula de salvaguardia debe estar expresamente prevista en el acto de armonización. Ahora bien, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/30 no responde a estas características y, por tanto, no puede constituir una cláusula de salvaguardia de esa índole.
Según se deduce de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición no constituye una cláusula de salvaguardia prevista en un acto vinculante de la Unión, en el sentido del artículo 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del procedimiento principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1)
El artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, en su versión modificada por la Directiva 2006/96/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006,
debe interpretarse en el sentido de que
una normativa nacional que establece el objetivo de incorporar un 10 % de biocarburantes en los carburantes de automoción puestos a consumo por un operador económico en un año determinado está comprendida en el concepto de «otro requisito», en el sentido del artículo 1, punto 4, de la Directiva 98/34, en su versión modificada, y constituye, por tanto, un «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34, en su versión modificada, que solo podrá invocarse contra los particulares si su proyecto se notificó con arreglo al artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, en su versión modificada.
2)
El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 2006/96,
debe interpretarse en el sentido de que
una normativa nacional que tiene por objeto transponer el artículo 7
bis
, apartado 2, de la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1998, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, conforme al objetivo que recoge el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, no puede constituir una simple transposición íntegra de una norma europea, en el sentido del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, en su versión modificada, y, en consecuencia, no puede quedar exenta de la obligación de notificación establecida en esta última disposición.
3)
El artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2009/30
debe interpretarse en el sentido de que
esta disposición no constituye una cláusula de salvaguardia prevista en un acto vinculante de la Unión, en el sentido del artículo 10, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 2006/96.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: portugués.