CELEX: 62019CJ0189
Eelotsusetaotlus
Keskkond
Kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteem Euroopa Liidus
Direktiiv 2003/87/EÜ
Artikkel 10a
Üleminekueeskirjad lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks
Otsus 2011/278/EL
Artikkel 9
Varasema tootmistaseme kindlaksmääramine
Käitise võimsuse oluline muutus enne võrdlusperioodi
Asjakohase võrdlusperioodi kindlaksmääramine

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsuse 2011/278/EL, millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks (
ELT 2011, L 130, lk 1
), artikli 9 lõikeid 1 ja 9 ning komisjoni 24. jaanuari 2017. aasta otsuse (EL) 2017/126, millega muudetakse otsust 2013/448/EL seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaselt kehtestatud ühtse sektoriülese paranduskoefitsiendiga (
ELT 2017, L 19, lk 93
), artiklit 1.
Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille pooled on Spenner GmbH & Co. KG ja Bundesrepublik Deutschland (Saksamaa Liitvabariik) ning mis puudutab taotlust kasvuhoonegaaside saastekvootide (edaspidi „lubatud heitkoguse ühikud“) tasuta eraldamiseks tsemendiklinkri tootmise käitisele.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2003/87
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (
ELT 2003, L 275, lk 32
; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ (
ELT 2009, L 140, lk 63
; parandus
ELT 2018, L 2, lk 16
) (edaspidi „direktiiv 2003/87“), artikli 10a lõikes 5 on sätestatud:
„Lubatud heitkoguse ühikute aastane maksimumkogus, mille alusel arvutatakse sellistele käitistele eraldatavad lubatud heitkoguse ühikud, mis ei ole hõlmatud lõikega 3 ja mis ei ole uued osalejad, ei ületa:
a)
ühenduse lubatud heitkoguse ühikute aastast üldkogust, mis on kindlaks määratud vastavalt artiklile 9 ning korrutatud heitkoguste osaga käitistest, mis ei ole hõlmatud lõikega 3, keskmisest tõendatud heitkoguste koguhulgast ajavahemikul 2005–2007 käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga ajavahemikul 2008–2012, ja
b)
keskmist tõendatud heitkoguste aastast üldkogust ajavahemikul 2005–2007, mis pärineb käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast ega ole hõlmatud lõikega 3, ning mida on kohandatud artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga.
Vajaduse korral kohaldatakse ühtset sektoriülest paranduskoefitsienti.“
Otsus 2011/278
Otsuse 2011/278 põhjendus 16 on sõnastatud järgmiselt:
„Tegevkäitistele tasuta eraldatavate saastekvootide kogus peaks põhinema varasematel tootmisandmetel. Selleks et võrdlusperiood kajastaks võimalikult täpselt tootmistsükleid, hõlmaks ajavahemikku, mille kohta on kättesaadavad kvaliteetsed andmed ning vähendaks selliste erandlike olukordade mõju nagu käitiste ajutine sulgemine, põhinevad varasemat tootmistaset käsitlevad andmed ajavahemiku 1. jaanuar 2005 kuni 31. detsember 2008 mediaansel toodangul, või kui see on suurem, siis ajavahemiku 1. jaanuar 2009 kuni 31. detsember 2010 mediaansel toodangul. Samuti on asjakohane arvesse võtta kõiki võimsuse olulisi muutusi, mis on asjaomasel perioodil aset leidnud. Uute osalejate tootmistase tuleks kindlaks määrata sektorile eriomasel teabel põhineva standardse võimsuskasutuse või käitisele eriomase võimsuskasutuse alusel.“
Otsuse 2011/278 artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva otsusega kehtestatakse kogu Euroopa Liitu hõlmavad üleminekueeskirjad direktiivi 2003/87/EÜ kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks alates 2013. aastast.“
Otsuse artiklis 3 on sätestatud:
„Käesolevas otsuses kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
„tegevkäitis“ – käitis, mis tegutseb direktiivi 2003/87/EÜ I lisas loetletud ühel või mitmel tegevusalal või tegevusalal, mis on lisatud ELi süsteemi esimest korda vastavalt direktiivi artiklile 24 ning mis
i)
on saanud kasvuhoonegaaside heiteloa enne 30. juunit 2011 või
ii)
töötab tegelikult, on 30. juuniks 2011 saanud kõik asjakohased keskkonnaload, sealhulgas vajaduse korral [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta] direktiivis 2008/1/EÜ [saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (
ELT 2008, L 24, lk 8
)] osutatud loa, ning täitnud 30. juuniks 2011 kõik muud asjaomase liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras ette nähtud tingimused, mille alusel on käitisel õigus saada kasvuhoonegaaside heiteluba;
[…]
i)
„võimsuse oluline suurenemine“ – käitiseosa esialgse installeeritud võimsuse oluline kasv, kui juhtunud on kõik järgmised asjaolud:
[…]
j)
„võimsuse oluline vähenemine“ – toimunud on üks või mitu kindlaks tehtavat muutust, mille tõttu on oluliselt kahanenud käitiseosa esialgne installeeritud võimsus ja tema tootmistase suurusjärgus, mis vastab võimsuse olulisele suurenemisele;
k)
„võimsuse oluline muutus“ – kas võimsuse oluline suurenemine või võimsuse oluline vähenemine;
l)
„lisatud võimsus“ – erinevus käitiseosa esialgse installeeritud võimsuse ja sellise installeeritud võimsuse vahel, mille sama käitiseosa saavutas pärast võimsuse olulist suurenemist ja mis on määratud pärast muutunud võimsusega tegevuse algust esimese kuue kuu kahe kõige suurema tootmismahuga kuu keskmise põhjal;
m)
„vähenenud võimsus“ – erinevus käitiseosa esialgse installeeritud võimsuse ja sellise installeeritud võimsuse vahel, mille sama käitiseosa saavutas pärast võimsuse olulist vähenemist ja mis on määratud pärast muutunud võimsusega tegevuse algust esimese kuue kuu kahe kõige suurema tootmismahuga kuu keskmise põhjal;
[…]
r)
„tõendaja“ – pädev, sõltumatu isik või tõendamisasutus, kes vastutab tõendamisprotsessi teostamise ja aruandluse eest vastavalt liikmesriigi poolt direktiivi 2003/87/EÜ V lisa alusel kehtestatud üksikasjalikele nõuetele;
[…]“.
Nimetatud otsuse artikli 6 lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesoleva otsuse kohaldamisel jagavad liikmesriigid direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a alusel tasuta saastekvootide saamise õigusega käitised nõuetekohaselt üheks või mitmeks järgmiseks käitiseosaks:
a)
tootepõhise võrdlusaluse käitiseosa;
b)
soojuspõhise võrdlusaluse käitiseosa;
c)
kütusepõhise võrdlusaluse käitiseosa;
d)
protsessiheite käitiseosa.
Käitiseosad vastavad võimalikult suurel määral käitise füüsilistele osadele.
[…]“.
Otsuse artikli 7 lõigetes 1, 2 ja 8 on sätestatud:
„1.   Iga tegevkäitise kohta, kellel on direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaselt õigus saada tasuta saastekvoote, sealhulgas selliste käitiste kohta, mida käitatakse aeg-ajalt, näiteks reservis või ooteseisundis olevad käitised või hooajaliselt tegutsevad käitised, koguvad liikmesriigid käitajalt kõikide IV lisas loetletud parameetritega seotud kogu asjakohase teabe ja andmed kõikide aastate kohta ajavahemikust, mis algab 1. jaanuaril 2005 ja lõpeb 31. detsembril 2008, või vajaduse korral algab 1. jaanuaril 2009 ja lõpeb 31. detsembril 2010 ja mille vältel käitis on tegutsenud.
2.   Liikmesriigid koguvad andmeid iga käitiseosa kohta eraldi. Vajaduse korral võivad liikmesriigid käitajatelt küsida rohkem teavet.
[…]
8.   Andmete puudumisel nõuavad liikmesriigid käitajalt andmete puudumise nõuetekohast põhjendamist.
Liikmesriigid nõuavad käitajalt puuduvate andmete asendamist konservatiivsete hinnangutega, mis põhinevad eelkõige headel tööstustavadel ja viimase aja teaduslikel ja tehnilistel teadmistel, ning seda tuleb teha enne tõendajapoolset tõendamist või vähemalt selle ajal.
[…]“.
Otsuse 2011/278 artikkel 8 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Artikli 7 kohases andmekogumisprotsessis võtavad liikmesriigid vastu üksnes sellised andmed, mille tõendaja on tunnistanud nõuetekohasteks. Tõendamisprotsess on seotud metoodikaaruande ja esitatud parameetritega, millele on osutatud artiklis 7 ja IV lisas. Tõendamisel käsitletakse käitaja poolt esitatud andmete usaldusväärsust, usutavust ja täpsust ning selle tulemusel valmib tõendamisotsus, milles antakse piisav kinnitus selle kohta, et tõendatavates andmetes ei ole olulist väärkajastamist.
[…]
4.   Liikmesriigid ei eralda käitisele tasuta saastekvoote, kui selle käitise andmed ei ole tõendamisega nõuetekohaseks tunnistatud.
[…]“.
Otsuse artiklis 9 on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid määravad artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal iga tegevkäitise varasemad tootmistasemed võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008, või kui need on siis kõrgemad, võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010.
2.   Varasem tootepõhine tootmistase viitab iga toote puhul, millele on määratud I lisas osutatud tootepõhine võrdlusalus, selle toote mediaansele aastasele varasemale toodangule, mis toodeti asjaomases käitises võrdlusperioodil.
3.   Varasem soojuspõhine tootmistase viitab sellise mõõdetava soojuse mediaansele aastasele varasemale tootmisele või selle impordile ELi süsteemis osalevast käitisest (või tootmisele ja impordile mõlemale) võrdlusperioodi jooksul, mida tarbiti käitise süsteemipiirides toodete tootmiseks või mehaanilise energia tootmiseks (mida ei kasutatud elektri tootmiseks), soojendamiseks või jahutamiseks (mida ei tarbitud elektri tootmiseks) või eksporditi teise, ELi süsteemi välisesse käitisesse või muusse üksusesse (välja arvatud eksport elektri tootmiseks), väljendatuna teradžaulides aasta kohta.
4.   Varasem kütusepõhine tootmistase viitab selliste kütuste mediaansele aastasele varasemale tarbimisele, mida kasutati sellise mõõdetamatu soojuse tootmiseks, mida tarbiti toodete tootmiseks, mehaanilise energia tootmiseks (mida ei kasutatud elektri tootmiseks), soojendamiseks või jahutamiseks (mida ei tarbitud elektri tootmiseks), sealhulgas ohutus-tõrvikpõletamiseks, võrdlusperioodi jooksul, väljendatuna teradžaulides aasta kohta.
5.   Protsessiheite puhul, mis toimus seoses toodete tootmisega asjaomases käitises lõikes 1 osutatud võrdlusperioodi jooksul, viitab varasem protsessiheitepõhine tootmistase mediaansele aastasele varasemale protsessiheitele, mida väljendatakse CO
‑ekvivalenttonnides.
[…]
9.   Kui tegevkäitise võimsus on oluliselt suurenenud või oluliselt vähenenud ajavahemikul 1. jaanuarist 2005 kuni 30. juunini 2011, on asjaomase käitise varasem tootmistase lõike 1 kohaselt ja ilma võimsuse olulise muutumiseta kindlaksmääratud mediaansete väärtuste ja lisatud või vähenenud võimsusega varasema tootmistaseme summa.
Lisatud või vähenenud võimsusega varasem tootmistase saadakse, kui iga käitiseosa, mis on läbi teinud võimsuse olulise muutuse, artikli 7 lõike 3 kohaselt määratud ja kuni muutunud võimsusega tegevuse alguseni olnud esialgse installeeritud võimsuse ja artikli 7 lõike 4 kohaselt määratud oluliselt muutunud installeeritud võimsuse vahe korrutatakse asjaomase käitise varasema keskmise võimsuskasutusega aastatel enne muutunud võimsusega tegevuse algust.“
Otsuse IV lisa näeb ette, et võrdlusandmete kogumiseks selle otsuse artikli 7 lõike 1 kohaselt nõuavad liikmesriigid käitajatelt vähemalt selles lisas loetletud „käitist ja käitiseosa käsitlevate andmete esitamist artikli 9 lõike 1 kohaselt valitud võrdlusperioodi (2005–2008 või 2009–2010) kõikide kalendriaastate kohta“. Nende andmete hulka kuuluvad „esialgne installeeritud võimsus“, „lisatud või vähenenud võimsus ning käitiseosa installeeritud võimsus pärast võimsuse olulist muutumist, juhul kui võimsust muudeti oluliselt ajavahemikul 1. jaanuarist 2009 kuni 30. juunini 2011“ ning „varasem tootmistase“. Varasema tootmistaseme kohta nähtub kõnealusest lisast, et see tuleb kindlaks määrata „vastavalt käitiseosa liigile“ ning aluseks tuleb võtta „tootepõhise võrdlusaluse käitiseosa kogu aastane tootmismaht, mille alusel on mediaan arvutatud“.
Otsus 2013/448/EL
Komisjoni 5. septembri 2013. aasta otsuse 2013/448/EL, milles käsitletakse riiklikke rakendusmeetmeid kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks üleminekuperioodil kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 11 lõikega 3 (
ELT 2013, L 240, lk 27
), artikkel 4 oli enne selle muutmist otsusega 2017/126 sõnastatud järgmiselt:
„Direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a lõikes 5 osutatud ühtne sektoriülene paranduskoefitsient, mis on kindlaks määratud vastavalt otsuse 2011/278/EL artikli 15 lõikele 3, on sätestatud käesoleva otsuse II lisas.“
Otsuse 2013/448 II lisas oli tabel, mille põhjal sai kindlaks teha sektoriülese paranduskoefitsiendi iga aasta kohta ajavahemikul 2013–2020.
Otsus 2017/126
Otsuse 2017/126 artiklis 1 on ette nähtud:
„Otsust 2013/448/EL muudetakse järgmiselt.
1)
Artikkel 4 asendatakse järgmisega:
„Artikkel 4
Direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a lõikes 5 osutatud ühtne sektoriülene paranduskoefitsient, mis on kindlaks määratud vastavalt otsuse 2011/278/EL artikli 15 lõikele 3, on sätestatud käesoleva otsuse II lisas.“
2)
II lisa asendatakse käesoleva otsuse lisas esitatud tekstiga.“
Otsuse 2017/126 lisas on tabel, mille põhjal saab kindlaks teha sektoriülese paranduskoefitsiendi iga aasta kohta ajavahemikul 2013–2020 ja mis asendab otsuse 2013/448 II lisas olnud tabeli.
Saksa õigus
Põhikohtuasjas kohaldatavad Saksa õigusnormid sisalduvad 26. septembri 2011. aasta määruses, mis käsitleb kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute eraldamist kauplemisperioodiks 2013–2020 (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020);
BGBl
. 2011 I, lk 1921), mida on muudetud 13. juuli 2017. aasta seadusega (
BGBl
. 2017 I, lk 2354) (edaspidi „ZuV 2020“). ZuV 2020 § 8 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)   Tegevkäitiste asjakohane tootmistase määratakse § 5 kohaselt kogutud andmete põhjal käitaja valikul ühtselt käitise kõikide käitiseosade kohta võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2005 kuni (k.a) 31. detsembrini 2008 või võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2009 kuni (k.a) 31. detsembrini 2010.
(2)   Asjakohane tootmistase viitab käitise iga toote puhul, millega seoses tuleb moodustada käitiseosa § 3 lõike 1 punkti 1 tähenduses, selle toote kõikide aastakoguste mediaanväärtustele lõike 1 kohaselt valitud võrdlusperioodil […]
[…]
(8)   Kui võimsus on ajavahemikul 1. jaanuarist 2005 kuni 30. juunini 2011 oluliselt suurenenud, on asjaomase käitiseosa määrav tootmistase lõigete 2–5 kohaselt ja ilma võimsuse olulise suurenemiseta kindlaksmääratud mediaanväärtuse ja lisatud võimsusega tootmistaseme summa. Lisatud võimsusega tootmistase saadakse, kui võimsuse olulise suurenemise läbi teinud käitiseosa installeeritud võimsuse ja muudetud käitiseosal kuni muutunud võimsusega tegevuse alguseni olnud esialgse installeeritud võimsuse vahe korrutatakse asjaomase käitiseosa keskmise võimsuskasutusega ajavahemikul 1. jaanuarist 2005 kuni selle kalendriaasta lõpuni, mis eelneb muutunud võimsusega tegevuse alguse aastale. 2005. aastal toimunud võimsuse olulist suurenemist ei käsitata käitaja asjaomase taotluse korral võimsuse olulise suurenemisena; vastasel juhul määratakse nendel juhtudel asjaomase käitiseosa keskmine võimsuskasutus 2005. aasta igakuise keskmise võimsuskasutuse põhjal enne muutunud võimsusega tegevuse algust. Võimsuse korduva suurenemise korral on asjakohane asjaomase käitiseosa keskmine võimsuskasutus enne esmakordse muutunud võimsusega tegevuse algust.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Tsemendiklinkrit toodavad tsemendiahjud. Seejärel tuleb see tsemendi koostisosa purustada pulbriks. Spenner on Saksa äriühing, kes käitab tsementklinkri tootmiseks ette nähtud pöördahjuseadet.
Deutsche Emissionshandelsstelle (Saksamaa lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise amet, edaspidi „DEHSt“) määras 17. veebruari 2014. aasta otsusega kindlaks lubatud heitkoguse ühikute koguse, mis tuleb kauplemisperioodiks 2020–2013 sellele äriühingule tema tsemendiklinkri tootmiskäitise jaoks tasuta eraldada. Spenner esitas selle otsuse peale rahuldamata jäetud vaide, et saavutada täiendavate lubatud heitkoguse ühikute eraldamine. Seejärel esitas ta kaebuse, mis jäeti esimeses kohtuastmes rahuldamata.
Spenner esitas Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) kassatsioonkaebuse, mille raames ta väitis, et esimeses kohtuastmes ZuV 2020 § 8 lõigetele 1, 2 ja 8 antud tõlgendus on vastuolus otsuse 2011/278 artikli 9 lõigetega 1 ja 9. Eeskätt leidis see äriühing, et DEHSt jättis valel alusel kohaldamata otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 ning et DEHSt oleks pidanud äriühingu valitud võrdlusperioodi kontrollima ja korrigeerima.
Otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 1 kohta leidis Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus), et see säte näeb ette käitise varasema tootmistaseme kindlaksmääramise lähtuvalt kõige kõrgemast tootmistasemest ühel kahest selles sättes ette nähtud võrdlusperioodist, nimelt ajavahemikul 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008 või ajavahemikul 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010.
Mis puudutab otsuse artikli 9 lõiget 9, siis see reguleerib võimsuse olulise muutuse arvessevõtmist käitise varasema tootmistaseme kindlaksmääramisel. Selle sätte esimene lõik näeb ette matemaatilise valemi, mille kohaselt tuleks liita esiteks käitise varasem tootmistase „ilma võimsuse olulise muutumiseta“ ja teiseks lisatud või vähenenud võimsusega varasem tootmistase. Käitise varasem tootmistase ilma muutusega seotud tootmismahuta määratakse kindlaks vastavalt otsuse 2011/278 artikli 9 lõikele 1. Lisatud või vähenenud võimsusega varasem tootmistase arvutatakse vastavalt otsuse artikli 9 lõike 9 teises lõigus ette nähtud reeglile.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et ZuV 2020 § 8 lõike 1 kohaselt määrab võrdlusperioodi kindlaks käitaja. Saksamaa valitsuse sõnul on käitaja valik talle siduv.
Käesoleval juhul valis Spenner oma tsemendiklinkri tootmiskäitisele võrdlusperioodi 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010. Selles käitises oli eelneval võrdlusperioodil, mis kestis 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008, toimunud võimsuse oluline suurenemine.
Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) sõnul väidab Spenner, et otsuse 2011/278 artikli 9 lõikest 1 tulenevalt valivad võrdlusperioodi liikmesriigi ametiasutused, mitte käitiste käitajad. Ametiasutused peavad valima kõrgeima tootmistasemega võrdlusperioodi.
Spenner väidab lisaks, et otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 kohaselt tuleb arvesse võtta kõiki võimsuse olulisi muutusi, isegi kui need ei toimunud valitud võrdlusperioodil.
Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) leiab, et viimati nimetatud säte ei ole selge, kuid seda tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav ainult valitud võrdlusperioodil toimunud võimsuse suurenemise suhtes. Mis puudutab varem toimunud võimsuse suurenemist, siis sellest tulenev tootmistaseme tõus sisaldub igal juhul selle võrdlusperioodi varasemas tootmistasemes. Võimsuse suurenemise veelkordne arvestamine otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 raames tähendaks selle kahekordset arvessevõtmist.
Juhul kui selle sätte alusel tuleks arvesse võtta võimsuse olulist suurenemist isegi siis, kui see toimus enne valitud võrdlusperioodi, tuleb lisaks uurida, kas selliselt lisatud võimsus tuleb maha arvata, et vältida selle kahekordset arvessevõtmist.
Kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et otsuse 2011/278 artikli 9 lõikes 9 on silmas peetud üksnes võimsuse olulist muutust pärast valitud võrdlusperioodi algust, siis on vaja tõlgendada ka selle artikli lõiget 1.
Vastavalt otsuse 2011/278 artikli 9 lõikele 1 peavad liikmesriigid määrama käitiste varasema tootmistaseme võrdlusperioodi alusel, mille jooksul see tase on kõige kõrgem. Ei ole aga välistatud, et lõppkokkuvõttes määravad asjaomase perioodi kindlaks käitiste käitajad. Vajaduse korral tuleb kindlaks teha, kas pädevad asutused on kohustatud omal algatusel korrigeerima käitaja ekslikku valikut. Saksamaal on selline kontroll võimalik, kuna käitiste käitajatel palutakse esitada andmeid kahe võrdlusperioodi kohta, samas kui otsuse 2011/278 artikli 7 lõige 1 nõuab üksnes andmete kogumist neist kahest perioodist ühe kohta.
Kui Euroopa Kohtu vastustest lähtuvalt peaks Spenneri kaebuse rahuldama, tuleb lisaks määrata kindlaks Spennerile eraldatav täiendavate lubatud heitkoguse ühikute kogus ja kohaldada seejuures sektoriülest paranduskoefitsienti. Algul määras Euroopa Komisjon paranduskoefitsiendi kindlaks otsuse 2013/448 artiklis 4 ja II lisas. Euroopa Kohus otsustas 28. aprilli 2016. aasta kohtuotsuses Borealis Polyolefine jt (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), et need otsuse 2013/448 sätted on kehtetud, piirates samas kehtetuse tuvastamise ajalist mõju, mistõttu esiteks ei saa juba võetud meetmeid vaidlustada ja teiseks on komisjonile antud tähtaeg, et võimaldada tal vastu võtta uus otsus. Otsuse 2017/126 vastuvõtmisega kehtestas komisjon uue sektoriülese paranduskoefitsiendi, mille kohaldatavus määrati kindlaks nimetatud kohtuotsusest tulenevate nõuete alusel.
Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) leiab, et otsusest 2017/126 tuleneb, et enne 1. märtsi 2017 eraldatud lubatud heitkoguse ühikute puhul jääb sektoriülene paranduskoefitsient kohaldatavaks otsuses 2013/448 sätestatud esialgsel kujul. Seevastu jääb lahtiseks küsimus, kas alates sellest kuupäevast kohtu määratud täiendavate lubatud heitkoguse ühikute puhul tuleb kohaldada otsuses 2017/126 kindlaks määratud sektoriülest paranduskoefitsienti kõikidele täiendavalt eraldatud lubatud heitkoguse ühikutele või ainult aastateks 2018–2020 täiendavalt eraldatud lubatud heitkoguse ühikutele.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [otsuse 2011/278] artikli 9 lõige 9 eeldab, et tegevkäitise võimsuse oluline suurenemine on toimunud võrdlusperioodil, mille on otsuse [2011/278] artikli 9 lõike 1 kohaselt määranud liikmesriik?
2.
Kas otsuse [2011/278] artikli 9 lõike 9 esimest lõiku koosmõjus lõikega 1 tuleb võimsuse olulise suurenemise korral tõlgendada nii, et 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 väldanud võrdlusperioodi varasema tootmistaseme määramisel tuleb jätta arvesse võtmata lisatud võimsusega varasem tootmistase, (isegi) kui võimsuse oluline suurenemine toimus võrdlusperioodil 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008?
3.
a)
Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt:
kas otsuse [2011/278] artikli 9 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädev asutus peab ise määrama, kas võtta aluseks võrdlusperiood 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008 või võrdlusperiood 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010, või võib liikmesriik anda võrdlusperioodi valiku õiguse käitajale?
b)
Kui liikmesriik võib anda valikuõiguse käitajale:
kas liikmesriik peab aluseks võtma võrdlusperioodi, mille varasem tootmistase on kõrgem, olgugi et liikmesriigi õiguse kohaselt võib käitaja võrdlusperioodide vahel vabalt valida ja teeb valiku madalama varasema tootmistasemega võrdlusperioodi kasuks?
4.
Kas otsust [2017/126] tuleb tõlgendada nii, et sektoriülest paranduskoefitsienti tuleb lubatud heitkoguse ühikutele, mis on eraldatud enne 1. märtsi 2017, kohaldada esialgses redaktsioonis, nagu see on aastateks 2013–2020 sätestatud otsuse [2013/448] artiklis 4 ja II lisas, ning kas pärast 28. veebruari 2017 täiendavalt eraldatud lubatud heitkoguse ühikute puhul tuleb seda paranduskoefitsienti kohtuotsuse põhjal kohaldada kõikidele aastateks 2013–2020 täiendavalt eraldatud lubatud heitkoguse ühikutele või ainult aastateks 2018–2020 täiendavalt eraldatud lubatud heitkoguse ühikutele?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Eelotsusetaotlusest nähtub, et Spenneri tsemendiklinkri tootmiskäitise varasem tootmistase määrati kindlaks võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010. Selles käitises oli eelneval võrdlusperioodil, mis kestis 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008, toimunud võimsuse oluline suurenemine. Seevastu ei ole täheldatud võimsuse olulisi muutusi pärast 1. jaanuari 2009.
Järelikult tuleb asuda seisukohale, et esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas otsuse 2011/278 artikli 9 lõiget 9 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav tegevkäitise võimsuse olulisele suurenemisele enne võrdlusperioodi, mis määrati kindlaks vastavalt selle otsuse artikli 9 lõikele 1.
Kõigepealt tuleb märkida, et enne 30. juunit 2011„tegevate“ käitiste puhul reguleerivad tasuta lubatud heitkoguse ühikute eraldamist otsuse 2011/278 artiklid 5–14. Neile eraldatav kogus sõltub eelkõige nende „varasemast“ tootmistasemest võrdlusperioodil ning see määratakse vastavalt otsuse artiklitele 7 ja 9.
Artikli 7 lõike 1 kohaselt koguvad liikmesriigid käitajalt kõikide selle otsuse IV lisas loetletud parameetritega seotud kogu asjakohase teabe ja andmed kõikide aastate kohta ajavahemikust, mis algab 1. jaanuaril 2005 ja lõpeb 31. detsembril 2008, või vajaduse korral algab 1. jaanuaril 2009 ja lõpeb 31. detsembril 2010 ja mille vältel käitis on tegutsenud. Nende parameetrite hulgas on käitise „esialgne installeeritud võimsus“, „lisatud või vähenenud võimsus“ ja „varasem tootmistase“.
Varasema tootmistaseme kohta nähtub artikli 9 lõikest 1, et liikmesriigid määravad artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal iga tegevkäitise varasemad tootmistasemed võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008, või kui need on siis kõrgemad, võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010.
Otsuse 2011/278 artikli 9 lõigetest 2–5 koostoimes otsuse IV lisaga nähtub, et käitise varasemad tootmistasemed määratakse kindlaks iga käitiseosa suhtes kohaldatavate võrdlusaluste põhjal. Seega võetakse arvesse varasema aastase toodangu, mõõdetava soojuse varasema aastase impordi, kütuste varasema aastase tarbimise ja varasema aastase protsessiheite mediaanseid väärtusi sama artikli lõike 1 alusel valitud võrdlusperioodil.
Kui otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 1 kohaselt kindlaks määratud võrdlusperioodil on võimsus oluliselt muutunud vastavalt selle artikli lõikele 9, ei võeta niiviisi lisatud või vähenenud võimsust arvesse mediaansete väärtuste kindlaksmääramisel selle artikli lõigete 2–5 alusel.
Nimelt nähtub otsuse artikli 9 lõike 9 esimesest lõigust, et sellisel juhul vastab asjaomase käitise varasem tootmistase lõike 1 kohaselt ja „ilma võimsuse olulise muutumiseta“ kindlaks määratud võrdlusperioodi mediaansete väärtuste ning selle artikli lõike 9 teise lõigu kohaselt kindlaks määratud lisatud või vähenenud võimsusega varasema tootmistaseme summale.
Vastupidi sellele, mida väidab põhikohtuasja kaebaja, ei reguleeri otsuse 2011/278 artikli 9 lõige 9 aga enne selle artikli lõike 1 alusel kindlaks määratud võrdlusperioodi toimunud võimsuse olulise muutumise käigus vähenenud või lisatud võimsuste arvessevõtmist.
Seoses sellega olgu märgitud, et otsuse artikli 9 lõike 9 esimene lõik viitab perioodile „1. jaanuarist 2005 kuni 30. juunini 2011“ üksnes kohaldamisala piiramiseks. Järelikult saab selle artikli lõiget 9 kohaldada vaid võimsuse olulisele muutumisele, mis on aset leidnud sel perioodil. Ent sellest ei tulene, et nimetatud sätte kohaldamisel peaks arvesse võtma kõiki olulisi muutusi sel perioodil.
Vastavalt otsuse 2011/278 artikli 9 lõigetele 2–5 põhinevad mediaansed väärtused käitise varasemal tootmistasemel selle artikli lõike 1 kohaselt kindlaks määratud võrdlusperioodi algusest kuni selle lõpuni.
Seega, kui võrdlusperiood on ajavahemik 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 nagu põhikohtuasjas, määravad 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008 toimunud olulised võimsuse muutused varasema tootmistaseme 1. jaanuaril 2009. Neid muutusi kajastavad seega mediaansed väärtused, mis arvutatakse vastavalt otsuse 2011/278 artikli 9 lõigetele 2–5, mistõttu selle artikli lõiget 9 ei kohaldata.
Sama kehtib enne esimest võrdlusperioodi toimunud muutuste kohta. Seetõttu kohaldatakse artikli 9 lõiget 9 alles alates 1. jaanuarist 2005.
Enne artikli 9 lõike 1 alusel kindlaks määratud võrdlusperioodi toimunud muutuste arvessevõtmine viimati nimetatud sätte alusel tooks pealegi kaasa lisatud või vähenenud võimsuse kahekordse arvessevõtmise.
Euroopa Kohus on aga otsustanud, et tuleb vältida käitise heitkoguste topeltarvestamist lubatud heitkoguse ühikute eraldamisel, sest direktiiviga 2003/87 ja otsusega 2011/278 on vastuolus nii heitkoguste topeltarvestamine kui ka lubatud heitkoguse ühikute kahekordne eraldamine (17. mai 2018. aasta kohtuotsus Evonik Degussa,
C‑229/17
,
EU:C:2018:323
, punkt
).
Otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 sellist tõlgendust kinnitavad dokumendid, mille komisjon esitas liikmesriikidele ja ettevõtjatele, et hõlbustada lubatud heitkoguse ühikutega kauplemist käsitlevate õigusnormide – mille hulka kuulub ka otsus 2011/278 – tõlgendamist ja kohaldamist.
Kuigi need dokumendid ei ole õiguslikult siduvad, kujutavad need endast siiski täiendavaid viiteid direktiivi 2003/87 ja otsuse 2011/278 üldise ülesehituse selgitamiseks (18. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus INEOS,
C‑58/17
,
EU:C:2018:19
, punkt
).
Selle kohta nähtub 14. aprilli ja 29. juuni 2011. aasta dokumendist „Guidance Document n
o
2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)“ (juhenddokument nr 2 Euroopa Liidus pärast 2012. aastat saastekvootide tasuta eraldamise ühtlustatud metoodika kohta (eraldamise metoodika suunised)) (lk 40 ja 41), et käitise varasemad tootmistasemed tuleb kindlaks määrata lähtuvalt võimsusest, mis on olemas otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 1 alusel määratud võrdlusperioodil.
Lisaks ilmneb sama dokumendi lehekülgedelt 28 ja 29, et otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 kohaselt tuleb arvesse võtta ainult üht olulist võimsuse muutust pärast võrdlusperioodi algust. Seda tõdemust on korratud dokumendi „Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012“ (Euroopa Liidus pärast 2012. aastat saastekvootide tasuta eraldamise ühtlustatud metoodikaga seotud küsimused ja vastused) leheküljel 6.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et otsuse 2011/278 artikli 9 lõiget 9 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav tegevkäitise võimsuse olulisele suurenemisele enne võrdlusperioodi, mis määrati kindlaks vastavalt selle otsuse artikli 9 lõikele 1.
Teine küsimus
Võttes arvesse esimesele küsimusele antud vastust, ei ole vaja vastata teisele küsimusele, mis käsitleb otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 kohaldamist juhul, kui võimsuse oluline suurenemine toimus enne otsuse artikli 9 lõike 1 kohaselt kindlaks määratud võrdlusperioodi.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas otsuse 2011/278 artikli 9 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see paneb liikmesriigi pädevale asutusele kohustuse ise kindlaks määrata võrdlusperiood, mis on asjakohane käitise varasema tootmistaseme hindamiseks.
Seoses sellega olgu meelde tuletatud, et vastavalt otsuse 2011/278 artikli 9 lõikele 1 määravad liikmesriigid otsuse artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal iga käitise varasemad tootmistasemed võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008, või kui need on siis kõrgemad, võrdlusperioodiks 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010.
Kuna artikli 9 lõige 1 on adresseeritud üldiselt liikmesriikidele, ei määra see kindlaks menetlusnorme, mis võimaldaksid neil täita selles sättes ette nähtud kohustusi.
Mis puudutab otsuse 2011/278 artikli 7 lõike 1 sõnastust, siis sellest nähtuvalt koguvad liikmesriigid käitajalt andmeid, mis võimaldavad kindlaks teha otsuse IV lisas nimetatud parameetrid, mille hulgas on käitise varasem tootmistase, ning see võimaldab asuda seisukohale, et asjakohased andmed tuleb esitada käitiste käitajatel, mida sõnaselgelt kinnitab IV lisa.
Peale selle nõuavad otsuse 2011/278 artikli 7 lõige 1 ja IV lisa andmete kogumist üksnes ühe võrdlusperioodi kohta. Ilma kahte võrdlusperioodi puudutavate andmeteta ei saa aga liikmesriigi pädevad asutused hinnata, kas käitise varasem tegevus oli suurem esimesel või teisel perioodil. Järelikult peavad käitiste käitajad otsustama, kas nad edastavad andmeid ajavahemiku kohta 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2008 või ajavahemiku kohta 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010.
On tõsi, et otsuse 2011/278 artikli 7 lõige 2 ja otsuse IV lisa võimaldavad liikmesriikidel vajaduse korral nõuda käitiste käitajatelt täiendavaid andmeid. Seega võivad pädevad asutused vajaduse korral läbi viia täiendava või tugevdatud kontrolli. Siiski ei tulene sellest kuidagi, et need asutused oleksid süstemaatiliselt kohustatud kontrollima, kas käitiste käitajad on tegelikult valinud võrdlusperioodi, mille jooksul oli varasem tootmistase kõige kõrgem. Seda enam ei saa neid sätteid tõlgendada nii, et need kohustavad pädevaid asutusi käitajate valikut korrigeerima.
Öeldu kehtib ka otsuse 2011/278 artikli 7 lõike 8 puhul, milles on täpsustatud, et andmete puudumisel nõuavad liikmesriigid käitajalt „andmete puudumise“ nõuetekohast põhjendamist ja „osaliselt kättesaadavate andmete“ asendamist konservatiivsete hinnangutega, kehtestamata siiski menetlust, mis võimaldaks esitatud andmeid parandada või täiendada (22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, punkt
).
Vastupidi sellele, mida väidab põhikohtuasja kaebaja, ei pane ka otsuse 2011/278 artikkel 8 liikmesriigi pädevatele asutustele kohustust kontrollida käitise käitaja poolset võrdlusperioodi valikut ja seda vajaduse korral korrigeerida. See säte nõuab esiteks, et tõendaja kontrolliks käitajatelt kogutud andmeid, eelkõige nende usaldusväärsust, usutavust ja täpsust, ning teiseks, et liikmesriigi pädevad asutused kiidaksid heaks üksnes need andmed, mida tõendaja on tunnistanud nõuetekohaseks.
Euroopa Kohus on selle kohta otsustanud, et kuigi otsuse 2011/278 artikkel 8 keelab liikmesriikidel võtta vastu andmeid, mida tõendaja ei ole tunnistanud nõuetekohaseks, ei kehtesta see säte nõuetele mittevastavate andmete parandamise menetlust (vt selle kohta 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, punkt
).
Otsuse 2011/278 artikli 7 lõike 1 ja artikli 9 lõike 1 sellist tõlgendust kinnitab käitise varasema tootmistasemega seotud andmete kogumise eesmärk. Nimelt nähtub otsuse põhjendusest 16, et eesmärk on tagada, et võrdlusperiood kajastaks võimalikult täpselt tootmistsükleid, hõlmaks ajavahemikku, mille kohta on kättesaadavad kvaliteetsed andmed, ning vähendaks selliste erandlike olukordade mõju nagu käitiste ajutine sulgemine. Neil põhjustel võib valida kahe võrdlusperioodi vahel.
Seega on valik käitiste käitajate ülesanne, kes saavad kõige paremini kontrollida andmete kättesaadavust ja võrrelda oma käitiste tootmistaset kahe võrdlusperioodi jooksul. Kui nad mis tahes põhjusel ei vali perioodi, mille jooksul käitiste tootmistase oli kõige kõrgem, ei kohusta otsus 2011/278 liikmesriigi pädevaid asutusi seda nende asemel tegema.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et otsuse 2011/278 artikli 9 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see ei pane liikmesriigi pädevale asutusele kohustust ise kindlaks määrata võrdlusperiood, mis on asjakohane käitise varasema tootmistaseme hindamiseks.
Neljas küsimus
Neljanda küsimuse puhul leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et juhul kui esimesele kuni kolmandale küsimusele antud vastustest lähtudes tuleks talle esitatud kaebus rahuldada, tuleb kindlaks määrata põhikohtuasja kaebajale eraldatavate täiendavate lubatud heitkoguse ühikute kogus ja kohaldada selle raames sektoriülest paranduskoefitsienti.
Seoses sellega olgu märgitud, et põhikohtuasja kaebaja heidab oma kaebuses DEHSt-le ette õigusnormi rikkumist 17. veebruari 2014. aasta otsuse vastuvõtmisel. Eeskätt jättis DEHSt kaebaja sõnul valel alusel kohaldamata otsuse 2011/278 artikli 9 lõike 9 ning ta oleks pidanud põhikohtuasja kaebaja valitud võrdlusperioodi kontrollima ja korrigeerima. Nende väidete põhjendatus on sisuliselt eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimese kuni kolmanda küsimuse ese.
Nagu nähtub aga esimesele küsimusele antud vastusest, ei saa liikmesriigi pädevale asutusele ette heita, et ta ei kohaldanud otsuse 2011/278 artikli 9 lõiget 9 tootmisvõimsuse olulisele muutusele, mis toimus enne käitise käitaja valitud võrdlusperioodi.
Lisaks nähtub kolmandale küsimusele antud vastusest, et otsus 2011/278 ei kohusta sellist asutust kontrollima ega korrigeerima asjaomase käitaja võrdlusperioodi valikut.
Seetõttu ei ole vaja neljandale küsimusele vastata.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kuues koda) otsustab:

1.
Komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsuse 2011/278//EL, millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks, artikli 9 lõiget 9 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav tegevkäitise võimsuse olulisele suurenemisele enne võrdlusperioodi, mis määrati kindlaks vastavalt selle otsuse artikli 9 lõikele 1.

2.
Otsuse 2011/278 artikli 9 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see ei pane liikmesriigi pädevale asutusele kohustust ise kindlaks määrata võrdlusperiood, mis on asjakohane käitise varasema tootmistaseme hindamiseks.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.