CELEX: 62017CJ0680
Előzetes döntéshozatal
A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség
Közösségi Vízumkódex
810/2009/EK rendelet
5. cikk
A vízumkérelem megvizsgálására és elbírálására illetékes tagállam
8. cikk
Képviseleti megállapodás
A 32. cikk (3) bekezdése
Vízumkérelmet elutasító határozattal szembeni jogorvoslat
Képviseleti megállapodás esetén a jogorvoslat lefolytatására illetékes tagállam
Jogorvoslati eljárás kezdeményezésére jogosult személyek

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2013. június 26‑i 610/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (
HL 2013. L 182., 1. o.
; helyesbítések:
HL 2014. L 225., 91. o.
;
HL 2017. L 40., 78. o.
) módosított, a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2009. L 243., 1. o.
, helyesbítés:
HL 2018. L 284., 38. o.
; a továbbiakban: vízumkódex) 8. cikke (4) bekezdésének és 32. cikke (3) bekezdésének az értelmezésére irányul.
E kérelmet az egyfelől Sumanan Vethanayagam, Sobitha Sumanan és Kamalaranee Vethanayagam, másfelől a Minister van Buitenlandse Zaken (külügyminiszter, Hollandia, a továbbiakban: holland külügyminiszter) között S. Vethanayagamt és S. Sumanant rövid távú tartózkodásra feljogosító vízum iránti kérelmek elutasítása tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő.
Jogi háttér
A Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás
Az Európai Unió, az Európai Közösség és a Svájci Államszövetség között, a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásáról szóló megállapodás (
HL 2008. L 53., 52. o.
; a továbbiakban: a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás) nyolcadik és tizedik preambulumbekezdése a következőképpen szól:
„ [Abban a meggyőződésben], hogy a schengeni vívmányok végrehajtása, gyakorlati alkalmazása és továbbfejlesztése tekintetében szükség van az Európai Unió és a Svájci Államszövetség közötti együttműködés megszervezésére,
[…]
[mivel] a schengeni együttműködés különösen az 1950. november 4‑én megkötött, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény által garantált módon a szabadság, a demokrácia és a jogállamiság elvein és az emberi jogok tiszteletén alapul”.
A Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás 1. cikkének (2) bekezdése szerint:
„Ez a megállapodás – az itt meghatározott eljárásokkal összhangban – kölcsönös jogokat és kötelezettségeket teremt.”
E megállapodás 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Svájc végrehajtja és alkalmazza a schengeni vívmányoknak az Európai Unió tagállamaira – a továbbiakban: tagállamok – vonatkozó, az e megállapodás A. mellékletében felsorolt rendelkezéseit.
(2)   Svájc végrehajtja és alkalmazza az Európai Közösség jogi aktusainak az e megállapodás B. mellékletében felsorolt rendelkezéseit, olyan mértékben, amennyiben ezek a közös határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló megállapodás végrehajtásáról szóló, Schengenben 1990. június 19‑én aláírt egyezmény vonatkozó rendelkezései helyébe léptek, vagy ezeket annak értelmében fogadták el.
(3)   Svájc – a 8. cikk rendelkezéseinek sérelme nélkül – elfogadja, végrehajtja és alkalmazza azokat az Európai Unió által megtett – az A. és B. mellékletekben említett rendelkezéseket módosító vagy az azokra támaszkodó – jogi aktusokat és intézkedéseket, amelyekre az e megállapodásban meghatározott eljárásokat alkalmazták.”
A vízumkódex
A vízumkódex (4), (18), (28), (29) és (34) preambulumbekezdése a következőképp szól:
„(4)
Vízumkiadás céljából a tagállamoknak biztosítaniuk kellene minden olyan harmadik államban a jelenlétüket vagy képviseletüket, amelynek állampolgáraival szemben vízumkötelezettség áll fenn. Az adott harmadik országban vagy az adott harmadik ország meghatározott részén saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek, annak érdekében, hogy a vízumkérelmezőknek ne kelljen aránytalanul nagy erőfeszítést tenniük a konzulátus igénybevételéhez.
[…]
(18)
A helyi schengeni együttműködés elengedhetetlen jelentőségű a közös vízumpolitika harmonizált alkalmazása és a migrációs és/vagy biztonsági kockázatok megfelelő értékelése szempontjából. Az eltérő helyi körülmények miatt az egyes jogszabályi rendelkezések gyakorlati alkalmazását a tagállamok eltérő helyeken található diplomáciai és konzuli képviseleteinek együttesen kellene értékelnie, hogy a vízum‑shopping megelőzése és a vízumkérelmezőkkel szembeni eltérő bánásmód elkerülése érdekében biztosítsák a jogszabályi rendelkezések harmonizált alkalmazását.
[…]
(28)
Mivel e rendelet célját, nevezetesen a tagállamok területén való átutazásra vagy […] tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárások és feltételek megállapítását a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért az közösségi szinten jobban megvalósítható, a Közösség intézkedéseket hozhat a Szerződés 5. cikkében foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően. Az e cikkben meghatározott arányosság elvének megfelelően ez a rendelet nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.
(29)
E rendelet tiszteletben tartja különösen az Európa Tanácsnak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményében és az Európai Unió Alapjogi Chartájában elismert alapvető jogokat és elveket.
[…]
(34)
Svájc tekintetében ez a rendelet [a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás] értelmében a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, amelyek az említett megállapodás aláírásáról szóló, [2008. január 28‑i] 2008/146/EK tanácsi határozat 3. cikkének megfelelően értelmezett [az Európai Unió Tanácsa, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között, e két államnak a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásáról kötött megállapodás alkalmazását szolgáló egyes szabályokról szóló, 1999. május 17‑i] 1999/437/EK [tanácsi] határozat [(
HL 1999. L 176., 31. o.
; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 165. o.)] 1. cikke B pontjában említett területhez tartoznak.”
A vízumkódex 1. cikkének szövege a következő:
„Ez a rendelet létrehozza a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket.”
E kódex 2. cikkének 2. pontja szerint:
„Ezen rendelet alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
2.
»vízum« valamely tagállam által kiadott engedély a következőkre vonatkozóan:
a)
a tagállamok területén való átutazás vagy a tagállamok területén bármely 180 napos időtartamban 90 napot meg nem haladó, tervezett tartózkodás;
b)
a tagállamok nemzetközi repülőtéri tranzitterületén történő áthaladás;
[…]”
E kódex 4. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A konzulátusok vizsgálják meg a kérelmeket, és döntenek azokról.”
Ugyanezen kódex 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az egységes vízum iránti kérelem vizsgálatára és a kérelemre vonatkozó döntés meghozatalára illetékes tagállam:
a)
azon tagállam, amelynek területe a látogatás(ok) kizárólagos úti célját képezi;
[…]
(4)   A tagállamok együttműködnek annak megelőzése érdekében, hogy egy kérelem megvizsgálására vagy a kérelemre vonatkozó döntés meghozatalára azért ne kerülhessen sor, mert az (1)–(3) bekezdés szerint illetékes tagállam nincs jelen vagy nem rendelkezik képviselettel abban a harmadik országban, amelyben a kérelmező a kérelmet a 6. cikk szerint benyújtja.”
A vízumkódexnek „A konzulátusok területi illetékessége” című 6. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A vízumkérelmet azon illetékes tagállam konzulátusa vizsgálja meg és hoz róla döntést, amelynek illetékességi területén a kérelmező jogszerűen lakóhellyel rendelkezik.”
E kódexnek a képviseleti megállapodásokról szóló 8. cikke értelmében:
„(1)   Egy tagállam megállapodást köthet arról, hogy egy másik, az 5. cikk szerint illetékes tagállamot képvisel abból a célból, hogy az adott tagállam nevében a kérelmeket megvizsgálja és a vízumokat kiadja. A tagállamok kizárólag a kérelmek átvétele és a biometrikus azonosítók felvétele céljából, korlátozott mértékben is képviselhetnek más tagállamokat.
(2)   A képviselő tagállam konzulátusa – amennyiben előreláthatólag el kívánja azt utasítani – benyújtja a vízumkérelmet a képviselt tagállam megfelelő hatóságaihoz, hogy ők hozzák meg a kérelemről szóló végső döntést a 23. cikk (1), (2) vagy (3) bekezdésében megadott határidőn belül.
[…]
(4)   A képviselő tagállam és a képviselt tagállam kétoldalú megállapodást köt, amely a következő elemeket tartalmazza:
a)
meghatározza a képviselet időtartamát – amennyiben az csak ideiglenes –, továbbá a megszüntetésére vonatkozó eljárásokat;
b)
rendelkezhet – különösen ha a képviselt tagállam rendelkezik konzulátussal az érintett harmadik országban – a képviselt tagállam által biztosítandó helyiségekről, személyzetről és pénzügyi hozzájárulásról;
c)
kimondhatja, hogy a harmadik országbeli állampolgárok egyes kategóriáinak kérelmeit a képviselő tagállamnak előzetes egyeztetés érdekében továbbítania kell a képviselt tagállam központi hatóságaihoz, a 22. cikkben foglaltak szerint;
d)
a (2) bekezdéstől eltérve, engedélyezheti a képviselő tagállam konzulátusa számára, hogy a kérelem megvizsgálását követően elutasítsa a vízum kiadását.
(5)   A harmadik országban saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek azokkal a tagállamokkal, amelyek az adott országban rendelkeznek konzulátussal.
(6)   Annak biztosítása céljából, hogy egy adott régióban vagy földrajzi területen a fejletlen közlekedési infrastruktúra vagy a nagy távolságok miatt a vízumkérelmezőknek ne kelljen aránytalanul nagy erőfeszítést tenniük a konzulátus igénybevételéhez, az ilyen régiókban vagy területeken saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek azokkal a tagállamokkal, amelyek az adott régiókban vagy területeken rendelkeznek konzulátussal.
[…]”
Az említett kódex 32. cikkének (3) bekezdése előírja:
„Az elutasított vízum kérelmezője jogorvoslattal élhet. A jogorvoslati eljárást a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően kell lefolytatni. A tagállamok tájékoztatják a kérelmezőket a jogorvoslat esetén követendő, a VI. mellékletben meghatározott eljárásról.”
Ugyanezen rendelet 47. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A tagállamok központi hatóságai és konzulátusai tájékoztatják a nyilvánosságot a vízumkérelemmel kapcsolatos valamennyi lényeges információról és különösen a következőkről:
[…]
h)
hogy a kérelmekkel kapcsolatos elutasító döntésekről értesíteni kell a kérelmezőt, valamint hogy az ilyen döntéseknek tartalmazniuk kell az alapul szolgáló indokokat, továbbá hogy azon kérelmezők, akiknek kérelmét elutasították, jogorvoslattal élhetnek, tájékoztatást nyújtva a jogorvoslat esetén követendő eljárásról, ideértve az illetékes hatóságot, valamint a jogorvoslati kérelem benyújtásának határidejét is;
[…]”
A vízumkézikönyv
A vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv, amelyet a 2010. március 19‑i C(2010) 1620 végleges bizottsági határozat hozott létre, kifejti, hogy „[a] vízumkódex és ezen kézikönyv alkalmazásában a »tagállam« kifejezés a schengeni vívmányokat teljeskörűen alkalmazó tagállamokra és társult államokra vonatkozik, a »tagállami terület« […] pedig ezen »Tagállamok« területére vonatkozik.”
A Holland Királyság és a Svájci Államszövetség által kötött képviseleti megállapodás
A Holland Királyság és a Svájci Államszövetség által kötött képviseleti megállapodás, amely a tényállás idején volt alkalmazandó, 2014. október 1‑jén lépett hatályba. E szerint többek között Srí Lankán is minden schengeni vízum vonatkozásában a Svájci Államszövetség képviseli a Holland Királyságot.
Az említett megállapodás 2. pontja értelmében a „képviselet” fogalmába egyebek mellett beletartozik „a vízum kiadásának elutasítása, ha az a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja értelmében indokolt, valamint a jogorvoslati eljárásnak a képviselő fél nemzeti joga szerinti lefolytatása (a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése)”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A Srí Lanka‑i állampolgárságú, Srí Lankán élő házaspár, S. Vethanayagam és S. Sumanan 2016. augusztus 16‑án rövid távú hollandiai tartózkodásra jogosító vízum iránti kérelmet terjesztett elő abból a célból, hogy meglátogassák S. Vethanayagam Amszterdamban (Hollandia) élő, holland állampolgárságú nővérét, K. Vethanayagamot. E kérelmeket a colombói (Srí Lanka) svájci konzulátuson működő szolgáltatón, a VFS Globalon keresztül a Holland Királyság és a Svájci Államszövetség által kötött képviseleti megállapodás alapján nyújtották be.
A Holland Királyság képviseletében eljáró svájci konzuli hatóságok 2016. augusztus 19‑i határozatikkal elutasították a vízumkérelmeket azzal az indokkal, hogy S. Vethanayagam és S. Sumanan nem bizonyította, hogy mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási országukba való visszatérésük biztosításához megfelelő fedezettel rendelkeznek.
S. Vethanayagam és S. Sumanan fellebbezést nyújtott be e határozatokkal szemben a holland külügyminiszterhez. E miniszter a 2016. szeptember 28‑i határozataival megállapította az e fellebbezés elbírálására vonatkozó illetékessége hiányát.
Ezenkívül a 2016. augusztus 19‑i határozatok ellen az érintett személyek által a svájci hatóságoknál benyújtott panaszt a Staatssekretariat für Migration (migrációs államtitkár, Svájc) 2016. december 2‑i határozatával elutasította. A Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Svájc) mindenekelőtt elutasította a felperesek költségmentességi kérelmét, és a költségek megelőlegezéséhez szükséges összeg meg nem fizetése miatt megtagadta az e határozattal szemben benyújtott kereset vizsgálatát.
S. Vethanayagam és S. Sumanan, valamint költségviselő személyként K. Vethanayagam új, rövid távú tartózkodására jogosító vízum iránti kérelmet nyújtott be az első két személyre vonatkozóan a Visadienstnél (vízumszolgálat, Hollandia). Ezt a kérelmet a holland külügyminiszter 2016. október 18‑i határozatával elutasította.
2016. november 23‑i határozatával a holland külügyminiszter mint elfogadhatatlant elutasította az alapeljárás felperesei által a 2016. október 18‑i határozat ellen benyújtott panaszt.
Az alapeljárás felperesei a 2016. szeptember 28‑i és 2016. november 23‑i határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezték a Rechtbank den Haag, zittingsplaats Utrecht (Utrechtben eljáró hágai bíróság) előtt, azt állítva, hogy a Holland Királyságnak kell megvizsgálnia panaszaikat és vízumkérelmeiket, és hogy a Svájci Államszövetség csak a Holland Királyság képviselőjeként avatkozott be. Az alapeljárás felpereseinek álláspontja szerint az uniós jog értelmében jogosultak arra, hogy a vízumkérelmeket a fő úti cél szerinti országban nyújtsák be, valamint azt állítják, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikkében foglalt hatékony jogorvoslat elvével ellentétes az, hogy a vízumkérelmezési eljárásokat teljes mértékben egy másik államra ruházzák.
A holland külügyminiszter azzal érvel, hogy nem illetékes az alapeljárás felperesei vízumkérelmeinek elbírálására.
Először is a Srí Lankán benyújtott vízumkérelmek vizsgálatára vonatkozó illetékességet – a vízumkódex 8. cikkének (4) bekezdése és az e rendelkezésen alapuló szóbeli jegyzék alapján – a Svájci Államszövetségre ruházták.
Másodszor, mivel a colombói svájci konzuli hatóságok illetékesek a vízum kiadásának megtagadására, a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése értelmében az alapeljárás felpereseinek a Svájci Államszövetséggel szemben kellett volna benyújtaniuk a jogorvoslati kérelmüket, mivel ezen állam hozta meg kérelmükre vonatkozóan a végső döntést.
Harmadszor, a Srí Lankán lakóhellyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok vízumkérelmeit nem lehetett közvetlenül a hollandiai vízumszolgálatnál benyújtani. Mivel a Holland Királyságot Srí Lankán a Svájci Államszövetség képviseli, a vízumkódex 6. cikkének (1) bekezdése értelmében az ilyen kérelmeket a svájci konzuli hatóságoknál kell előterjeszteni.
Ezen összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróságnak kételyei vannak a vízumkódex értelmezését illetően, elsősorban a költségviselő személyeknek a vízumeljárásokban elfoglalt helye, majd a „képviselet” fogalma, végül pedig a konzuli képviseleti rendszernek a Charta 47. cikkében elismert hatékony bírói jogvédelemhez való joggal való összeegyeztethetősége tekintetében.
E körülmények között a Rechtbank den Haag, zittingsplaats Utrecht (Utrechtben eljáró hágai bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésével, hogy a költségviselő [személy] mint a felperesek vízumkérelmének érintettje saját nevében panaszt és keresetet nyújthat be a vízum elutasításával szemben?
2)
A vízumkódex 8. cikkének (4) bekezdésében szabályozott képviseletet úgy kell‑e értelmezni, hogy az alapján illetékes marad a képviselt állam (is), avagy úgy, hogy az illetékesség teljes egészében átszáll a képviselő államra oly módon, hogy a képviselt állam a továbbiakban már nem lesz illetékes?
3)
Amennyiben a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének b) pontja szerint a 2. pontban szereplő mindkét képviseleti forma lehetséges, melyik tagállamot kell azon tagállamnak tekinteni, amely a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése értelmében véglegesen dönt?
4)
Összeegyeztethető‑e a Charta 47. cikke értelmében vett hatékony bírói jogvédelemhez való joggal a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének és 32. cikke (3) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint a vízumkérelmező kérelmének elutasításával szemben kizárólag a képviselő tagállamban élhet jogorvoslattal valamely hatóságánál vagy bíróságánál, és nem a képviselt tagállamban, amelyre vonatkozóan a vízumot kérelmezik. Releváns‑e a kérdés megválaszolásához, hogy a felkínált jogorvoslat biztosítja a kérelmező számára a meghallgatáshoz való jogot, hogy joga van ahhoz, hogy az eljárás valamely tagállam nyelvén folyjon, hogy a kérelmező számára a panasz‑ vagy peres eljárás költségei nem aránytalanul magasak, és hogy lehetőség van a költségmentesség biztosítására? Tekintettel az állam vízumügyekben fennálló mérlegelési mozgásterére, lényeges‑e a kérdésre adandó válasz szempontjából, hogy egy svájci bíróságnak elegendő rálátása van a hollandiai helyzetre ahhoz, hogy hatékony jogvédelmet biztosíthasson?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
Az előterjesztő bíróság első kérdése lényegében arra irányul, hogy a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az lehetővé teszi a költségviselő személy számára, hogy saját nevében keresetet indítson a vízumkérelmet elutasító határozat ellen.
Az elfogadhatóságról
Az Európai Bizottság előzetesen vitatja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elfogadhatóságát, azt állítva, hogy a holland jogszabályok nem alkalmazandók az alapügyre, mivel a jelen ügyben a svájci, és nem a holland hatóságok fogadták el a vízumkérelemről szóló végső döntést.
Ennek az érvelésnek nem lehet helyt adni.
Egyrészt meg kell jegyezni, hogy azon állam meghatározása, amellyel szemben a vízumkérelmet elutasító határozattal szembeni jogorvoslatot a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerint be kell nyújtani a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képező egyik kérdés, és így az e kérdésre adandó választ nem lehet előre meghatározni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elfogadhatóságának elemzése keretében.
Másrészt a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikk alapján létrehozott együttműködés keretében kizárólag az alapügyben eljáró és a meghozandó bírósági határozatért felelős nemzeti bíróság feladata, hogy az ügy sajátosságaira tekintettel megítélje mind az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szükségességét az ügydöntő határozat meghozatala szempontjából, mind a Bíróság elé terjesztett kérdések relevanciáját. Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni (2018. december 4‑iMinister for Justice and Equality és Commissioner of An Garda Síochána ítélet,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
,26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből következik, hogy az uniós jogra vonatkozó kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (2018. december 4‑iMinister for Justice and Equality és Commissioner of An Garda Síochána ítélet,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
,
27.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés az uniós jog értelmezésére vonatkozik, konkrétan arra, hogy a költségviselő személy a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerinti jogorvoslat keretében rendelkezik‑e a vízumkérelmet elutasító határozattal szemben jogorvoslat kezdeményezéséhez való joggal.
Továbbá, azon felül, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat kellőképpen kifejti a ténybeli és jogi hátteret ahhoz, hogy az előterjesztett kérdések tárgyát meg lehessen határozni, nem nyilvánvaló, hogy az uniós jog kért értelmezése nincs összefüggésben az alapügy tényállásával vagy tárgyával, vagy hogy a probléma hipotetikus jellegű.
Amint ugyanis az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, a költségviselő személy, K. Vethanayam, aki a vízumkérelmezők Hollandiában élő nővére, illetve sógornője, a kérelmezőkhöz hasonlóan maga is keresetet indított a vízumkérelem vízumszolgálat általi elutasításával szemben e kérelmezők javára.
Következésképpen a Bíróságnak a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezésre adandó válasza szükséges e bíróság számára ahhoz, hogy meg tudja hozni az ítéletét.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés ezért elfogadható.
Az ügy érdeméről
A vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének értelmezését illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (2018. február 7‑iAmerican Express ítélet,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
,
54.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Először is, ami a vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének szövegét illeti, e rendelkezés első mondata kimondja, hogy „[a]z elutasított vízum kérelmezője jogorvoslattal élhet”. Az említett rendelkezés megfogalmazásából következik, hogy az kifejezetten elismeri a vízumkérelmet elutasító határozattal szembeni jogorvoslat kezdeményezéséhez való jogot az érintett vízumkérelmező számára.
E jog elismerésének nem mond ellent az, hogy a vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének második mondata úgy rendelkezik, hogy a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati eljárást a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és „ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően” kell kezdeményezni.
A Bíróság e tekintetben már kimondta, hogy az uniós jogalkotó a tagállami jogra való hivatkozással a tagállamokra bízta a döntést a vízumkérelmezők számára elérhető jogorvoslati lehetőségek fajtája és az azzal kapcsolatos konkrét intézkedések tekintetében (2017. december 13‑iEl Hassani ítélet,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
,
25.
pont).
Ebből következik, hogy a tagállamok nemzeti jogára való hivatkozás az eljárási részletszabályok meghatározására korlátozódik, míg azon személy meghatározása, akinek joga van jogorvoslati kérelmet benyújtani, kifejezetten szerepel a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésében.
Másodszor, ezt a megállapítást megerősíti azon összefüggés, amelybe a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése illeszkedik. E tekintetben e kódex 47. cikke (1) bekezdésének h) pontjából következik, hogy a tagállamok központi hatóságai és konzulátusai tájékoztatják a nyilvánosságot a vízumkérelemmel kapcsolatos valamennyi lényeges információról, és különösen arról, hogy a kérelmekkel kapcsolatos döntésekről értesíteni kell a kérelmezőt, és e személyek jogorvoslattal élhetnek.
Amint továbbá a vízumkódex VI. mellékletéből kiderül, a vízum elutasításáról, megsemmisítéséről vagy visszavonásáról szóló határozat értesítésére és indokolására szolgáló, e mellékletben szereplő formanyomtatvány címzettje a vízum kérelmezője vagy birtokosa. E formanyomtatvány tartalmazza azon indokok felsorolását is, amelyek a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdésének megfelelően igazolhatják az elutasító határozatot. Ebből következik, hogy az ilyen határozatot kizárólag a vízumkérelmezőre jellemző indokokkal kell indokolni.
Az illetékes hatóságnak ugyanis, azt követően, hogy az általa kitöltendő formanyomtatványon feltüntette azt, hogy az adott esetnek megfelelően „megvizsgált[a] a vízumkérelm[e]t” vagy „megvizsgált[a] [a] vízum[o]t”, meg kell határoznia a formanyomtatványon szereplő tizenegy indok közül a vízumkérelem elutasítását, vagy a vízum megsemmisítését vagy visszavonását alátámasztó indokot vagy indokokat, nevezetesen a kérelmező hamis, hamisított vagy csalárd módon felhasznált úti okmányt mutatott be; nem igazolta a tervezett tartózkodás célját és feltételeit; nem nyújtotta be a tervezett tartózkodás időtartamára a megélhetéséhez szükséges anyagi fedezet bizonyítékát; a folyó 180 napos időszakban már 90 napot a tagállamok területén tartózkodott egységes vízummal vagy korlátozott területi érvényességű vízummal; olyan személy, akire vonatkozóan beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzést adtak ki a Schengeni Információs Rendszerben (SIS); egy vagy több tagállam úgy tekinti, hogy a kérelmező a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyezteti, illetve nemzetközi kapcsolatait fenyegeti; a kérelmező nem igazolta, hogy rendelkezik megfelelő és érvényes utazási egészségbiztosítással; a tervezett tartózkodás céljának és feltételeinek indokolására benyújtott információ nem tekinthető megbízhatónak; nem lehetett megbizonyosodni arról, hogy a kérelmező a vízum lejárta előtt el szándékozik hagyni a tagállamok területét; a határon történő vízumkérelmezés alátámasztására a kérelmező nem nyújtott megfelelő bizonyítékot arra, hogy nem állt módjában előzetesen vízumot igényelni; valamint a vízum birtokosa kérte a vízum visszavonását.
A vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének összefüggéseiből tehát az következik, hogy kizárólag a vízum kérelmezője jogosult arra, hogy jogorvoslatot kezdeményezzen a vízumkérelmet elutasító határozattal szemben.
Harmadszor, ami a vízumkódex célkitűzéseit illeti, a kódex (18) és (28) preambulumbekezdésével összhangban értelmezett 1. cikkéből az következik, hogy a kódex célja – a közös vízumpolitika harmonizált alkalmazásának biztosítása érdekében – a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárások és feltételek megállapítása.
E tekintetben a vízumkódex 2. cikke 2. pontjának a) és b) pontja értelmében a vízum a tagállamok területén való átutazás vagy bármely 180 napos időtartamban 90 napot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra vagy a tagállamok nemzetközi repülőtéri tranzitterületén történő áthaladásra vonatkozóan valamely tagállam által kiadott engedély. Ezen engedély így különleges jogokat keletkeztet a vízumkérelmező számára.
Mivel a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerinti jogorvoslat a vízumkérelmet elutasító határozat megváltoztatására irányul, a vízum kérelmezője – mint e határozat címzettje – az, akinek közvetlen és egyedi érdeke fűződik az e határozat elleni jogorvoslat kezdeményezéséhez.
Ez a megállapítás – a jelen ítélet 45. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlattal összhangban – nem zárja ki azt, hogy a tagállamok a vízumkérelmezők rendelkezésére álló jogorvoslati eszközök jellegének és részletes szabályainak meghatározásakor felhatalmazzák a költségviselő személyt arra, hogy a vízumkérelmezővel együtt beavatkozzon a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerinti jogorvoslati eljárásba.
A jelen ítélet 47. pontjában foglaltakra tekintettel azonban a költségviselő személy csak a vízumkérelmezőhöz képes alárendelt és járulékos félként járhat el, önállóan nem.
A fenti megfontolásokat figyelembe véve továbbá a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése azt sem zárja ki, hogy a vízumkérelmet elutasító határozat címzettje harmadik személyt hatalmazzon meg a bíróság előtti képviseletével.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az első kérdésre azt kell válaszolni, hogy a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a költségviselő személy számára, hogy saját nevében jogorvoslatot kezdeményezzen a vízumkérelmet elutasító határozat ellen.
A második és a harmadik kérdésről
Az előterjesztő bíróság második és harmadik kérdése, amelyekre együttesen kell válaszolni, lényegében arra irányul, hogy a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontját és 32. cikkének (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy amennyiben olyan kétoldalú képviseleti megállapodás áll fenn, amely előírja, hogy a képviselő tagállam konzuli hatóságai jogosultak vízumkérelmet elutasító határozatot hozni, ezen állam illetékes hatóságainak kell a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati kérelmeket elbírálniuk.
E kérdések megválaszolása érdekében meg kell jegyezni, hogy a vízumkódex III. címe megállapítja a vízumkiadásra vonatkozó eljárásokra és feltételekre irányadó előírásokat.
Amennyiben ezen előírások a tagállamokra utalnak, a Svájci Államszövetségre is vonatkoznak, amint az különösen következik a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodásnak – a vízumkódex (34) preambulumbekezdésével együttesen értelmezett – 2. cikkéből.
Márpedig először is a vízumkódex 4. cikkének (1) bekezdéséből kiderül, hogy főszabály szerint a konzulátusok vizsgálják meg a vízumkérelmeket.
Ezt követően az egységes vízum iránti kérelem vizsgálatára és az arra vonatkozó döntés meghozatalára illetékes tagállamot illetően a vízumkódex 5. cikkének (1) bekezdése azt a tagállamot jelöli ki, amelynek a területe az utazás(ok) kizárólagos úti célját képezi, vagy amennyiben a látogatásnak egynél több úti célja van, azon tagállam, amelynek területe a tartózkodás hosszát vagy célját tekintve a látogatás(ok) fő úti célját képezi; vagy ha a fő úti cél nem határozható meg, azon tagállamot, amelynek külső határát a kérelmező átlépni szándékozik annak érdekében, hogy a tagállamok területére beutazzon.
A konzulátusok területi illetékességét illetően a vízumkódex 6. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a vízumkérelmet főszabály szerint azon illetékes tagállam konzulátusához kell benyújtani, amelynek illetékességi területén a kérelmező jogszerűen lakóhellyel rendelkezik.
A vízumkódex – (4) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett – 8. cikkének (5) és (6) bekezdéséből azonban az következik, hogy az adott harmadik országban vagy az adott harmadik ország meghatározott részén saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek, annak érdekében, hogy a vízumkérelmezőknek ne kelljen aránytalanul nagy erőfeszítést tenniük a konzulátus igénybevételéhez.
A vízumkódex e célból kifejezetten kimondja, hogy a tagállamok egymás között kétoldalú megállapodásokat köthetnek, amelyekben az egyik elismeri a másiknak a vízumkérelmekkel kapcsolatban meghozandó határozatok keretében való képviseletét.
E 8. cikk továbbá – a vízumkérelemről szóló tervezett határozattól és a képviseleti megállapodás kikötéseitől függően – különböző helyzeteket ír elő a képviselet terjedelme tekintetében.
Egyfelől, a vízumkérelem átvételének esetére, a vízumkódex 8. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy „[e]gy tagállam megállapodást köthet arról, hogy egy másik, az 5. cikk szerint illetékes tagállamot képvisel abból a célból, hogy az adott tagállam nevében a kérelmeket megvizsgálja és a vízumokat kiadja”, illetve hozzáteszi, hogy „[a] tagállamok kizárólag a kérelmek átvétele és a biometrikus azonosítók felvétele céljából, korlátozott mértékben is képviselhetnek más tagállamokat”.
Következésképpen a vízumok kiadása esetén a vízumkódex 8. cikkének (1) bekezdése kétszintű képviseletet irányoz elő, nevezetesen az első szintet, amely magában foglalja a vizsgálatot és vízum kiadását, valamint egy második, korlátozottabb szintet, amely a kérelmek átvételére korlátozódik.
Másfelől azokban az esetekben, amikor a határozat előreláthatólag majd elutasítja a vízumkérelmet, a vízumkódex 8. cikke szintén a képviselet két szintjéről rendelkezik, amelyek közül az első az általános értékű szabály, a második pedig a különös szabály.
Ami az általános szabályt illeti, a 8. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy amennyiben a képviselő tagállam konzulátusa előreláthatólag el kívánja utasítani a vízumkérelmet, benyújtja azt a képviselt tagállam megfelelő hatóságaihoz, hogy ők hozzák meg a kérelemről a végső döntést.
A különös szabályt illetően e kódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja az általános szabálytól eltérve azt írja elő, hogy két tagállam közötti kétoldalú megállapodás engedélyezheti a képviselő tagállam konzulátusa számára, hogy a kérelem megvizsgálását követően elutasítsa a vízum kiadását.
Más szóval, amennyiben a képviselő tagállam úgy ítéli meg, hogy a vízumkérelmet el kell utasítani, a kétoldalú képviseleti megállapodás ellenkező értelmű rendelkezése hiányában továbbítja e kérelmet a képviselt tagállam hatóságainak. A végső döntés meghozatala e hatóságok feladata. A képviselő tagállam hatóságainak feladata viszont a vízumkérelem elutasítása, és így a végső döntés meghozatala, amennyiben a kétoldalú képviseleti megállapodás ezt írja elő.
Következésképpen, mivel a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a vízumkérelmet elutasító határozattal szembeni jogorvoslati eljárást a vízumkérelemről szóló végső döntést meghozó tagállam ellen kell megindítani, a végső döntés meghozatalára jogosult állam, és így azon állam meghatározása, amely ellen a jogorvoslati eljárást meg kell indítani, a két tagállam közötti képviseleti megállapodás fennállása esetén e megállapodás kikötéseitől függ.
A jelen esetben, mivel az alapeljárás felperesei utazásának kizárólagos úti célja a Holland Királyság területe volt, képviseleti megállapodás hiányában a vízumkérelmeket – a vízumkódex 5. és 6. cikke alapján – e tagállam Srí Lanka‑i konzulátusán kellett volna benyújtani. Amint azonban az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kiderül, mivel a Holland Királyságnak nincs saját konzulátusa ezen országban, e tagállam 2014. október 1‑jén képviseleti megállapodást kötött a Svájci Államszövetséggel. Ez lehetővé tette az alapeljárás felperesei számára, hogy a colombói svájci konzulátuson nyújtsák be a rövid távú hollandiai tartózkodásra jogosító vízumok iránti kérelmeiket.
Márpedig e megállapodás azt írja elő, hogy amennyiben a Svájci Államszövetség a Holland Királyság képviseletét látja el, a Svájci Államszövetség feladata többek között „a vízum kiadásának elutasítása, ha az a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja értelmében indokolt”, valamint „a jogorvoslati eljárásnak a képviselő fél nemzeti joga szerinti lefolytatása”.
Következésképpen, mivel az említett megállapodás alapján a rövid távú hollandiai tartózkodásra jogosító vízum iránt az alapeljárás felperesei által benyújtott kérelmekről a végső döntést a Svájci Államszövetségnek kellett meghoznia, a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése alapján ezen állam illetékes a vízumkérelmet elutasító határozat ellen kezdeményezett jogorvoslat elbírálására is.
A fenti megfontolásokra tekintettel a második és harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontját és 32. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy amennyiben olyan kétoldalú képviseleti megállapodás áll fenn, amely előírja, hogy a képviselő tagállam konzuli hatóságai jogosultak vízumkérelmet elutasító határozatot hozni, e tagállam illetékes hatóságainak kell a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati kérelmet elbírálniuk.
A negyedik kérdésről
A kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdése lényegében arra irányul, hogy összeegyeztethető‑e a hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető joggal a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdése d) pontjának és 32. cikke (3) bekezdésének azon együttes értelmezése, amely szerint a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati kérelmet a képviselő állam ellen kell benyújtani.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a vízumkódex (29) preambulumbekezdéséből következően annak rendelkezéseit – beleértve az e kódex 32. cikkének (3) bekezdésében előírt jogorvoslathoz való jogot – az 1950. november 4‑én Rómában aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben (a továbbiakban: EJEE) és a Chartában elismert alapvető jogok és elvek tiszteletben tartása mellett kell értelmezni.
A jogalanyok uniós jogból eredő jogai hatékony bírói védelmének elve ugyanis, amelyre az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése utal, a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugvó uniós jogi alapelv, amelyet rögzít az EJEE 6. és 13. cikke, és amelyet jelenleg a Charta 47. cikke is megerősít (2018. február 27‑iAssociação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
35.
pont).
A vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének sajátos összefüggései között az egyes tagállamok feladata, hogy a vízumkérelmet elutasító határozatokkal szembeni jogorvoslati eljárások jellegének és részletes szabályainak az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása melletti meghatározása révén biztosítsák az alapvető jogok – különösen a hatékony bírói jogvédelem – tiszteletben tartását (lásd ebben az értelemben: 2017. december 13‑iEl Hassani ítélet,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
,
25.
és
42.
pont).
Következésképpen, függetlenül attól, hogy az a tagállam, amellyel szemben – a képviseleti megállapodás kikötéseitől függően – a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslatot kezdeményezni kell, a képviselő állam vagy a képviselt állam‑e, biztosítani kell az alapvető jogok tiszteletben tartását, különösen a kérelmezőknek a hatékony jogvédelemhez való jogát.
Így konkrétan az, hogy a vízum elutasításáról szóló végső határozatot képviselőként eljáró állam fogadta el, ahogyan az alapeljárásban is, nem érinti az ilyen jog tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget.
E tekintetben, amint azt a vízumkódex (34) preambulumbekezdése kimondja, e kódex a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás értelmében a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, amelyek a 2008/146 határozat 3. cikkének megfelelően értelmezett 1999/437 határozat 1. cikkének B. pontjában említett területhez tartoznak.
E kódexnek megfelelően a Svájci Államszövetség a schengeni térség egészére érvényes egységes vízumokat bocsáthat ki.
Márpedig, bár a Svájci Államszövetség nem uniós tagállam, azonban nem csak – 1963. május 6‑ától az Európa Tanács tagjakénti minőségében – az EJEE részese, hanem a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás alapján mindenekelőtt társult állam is, amely megállapodás a (10) preambulumbekezdésében kimondja, hogy „a schengeni együttműködés különösen az [EJEE] által garantált módon a szabadság, a demokrácia és a jogállamiság elvein és az emberi jogok tiszteletén alapul”.
A Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányokhoz való társulásáról szóló megállapodás továbbá az 1. cikkének (2) bekezdése értelmében kölcsönös jogokat és kötelezettségeket teremt, ily módon a Svájci Államszövetségnek – e megállapodás 2. cikkében foglaltaknak értelmében – a schengeni vívmányok valamennyi rendelkezését az azokban foglalt eljárásoknak megfelelően kell végrehajtania.
E megfontolásokra tekintettel a negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető joggal összeegyeztethető a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdése d) pontjának és 32. cikke (3) bekezdésének azon együttes értelmezése, amely szerint a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati kérelmet a képviselő állam ellen kell benyújtani.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:

1)
A 2013. június 26‑i 610/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 32. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a költségviselő személy számára, hogy saját nevében jogorvoslatot kezdeményezzen a vízumkérelmet elutasító határozat ellen.

2)
A 610/2013 rendelettel módosított 810/2009 rendelet 8. cikke (4) bekezdésének d) pontját és 32. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy amennyiben olyan kétoldalú képviseleti megállapodás áll fenn, amely előírja, hogy a képviselő tagállam konzuli hatóságai jogosultak vízumkérelmet elutasító határozatot hozni, e tagállam illetékes hatóságainak kell a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati kérelmet elbírálniuk.

3)
A hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető joggal összeegyeztethető a 610/2013 rendelettel módosított 810/2009 rendelet 8. cikke (4) bekezdése d) pontjának és 32. cikke (3) bekezdésének azon együttes értelmezése, amely szerint a vízumkérelmet elutasító határozat elleni jogorvoslati kérelmet a képviselő állam ellen kell benyújtani.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: holland.