CELEX: 62018CJ0454
Rinvio pregiudiziale
Mercato interno dell’energia elettrica
Direttiva 2009/72/CE
Trasmissione di energia elettrica
Nozione di “gestore del sistema di trasmissione”
Regolamento (CE) n. 714/2009
Interconnettore
Linea di trasmissione che collega i sistemi nazionali di trasmissione degli Stati membri
Articolo 16, paragrafo 6
Ambito di applicazione
Utilizzo dei proventi derivanti dall’assegnazione delle capacità di interconnessione
Impresa che si limita a gestire una linea ad alta tensione transfrontaliera che garantisce l’interconnessione tra due sistemi nazionali di trasmissione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione e sulla validità dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003 (
GU 2009, L 211, pag. 15
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Baltic Cable AB e l’Energimarknadsinspektionen (Ispettorato nazionale per il mercato dell’energia, Svezia) (in prosieguo: l’«Ei») in merito all’utilizzo dei proventi derivanti dall’assegnazione della capacità di una linea ad alta tensione transfrontaliera che garantisce il collegamento tra i sistemi di trasmissione svedese e tedesco, percepiti dalla Baltic Cable.
Contesto normativo
Direttiva 2009/72/CE
I considerando 44 e 59 della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (
GU 2009, L 211, pag. 55
), così recitano:
«(44)
(...) La costruzione e la manutenzione dell’infrastruttura di rete necessaria, compresa la capacità di interconnessione, dovrebbero contribuire a garantire una fornitura stabile di energia elettrica. L’installazione e la manutenzione della necessaria infrastruttura di rete, comprese la capacità di interconnessione e la generazione e centralizzata di energia elettrica, costituiscono elementi importanti per assicurare un approvvigionamento stabile di energia elettrica.
(...)
(59)
Uno degli obiettivi principali della presente direttiva dovrebbe essere lo sviluppo di un vero mercato interno dell’elettricità attraverso una rete di concessioni nella [Unione europea] e, a tal fine, le questioni regolamentari relative alle interconnessioni transfrontaliere e ai mercati regionali dovrebbero costituire uno dei principali compiti delle autorità di regolamentazione, ove opportuno, in stretta collaborazione con l’Agenzia».
Ai sensi dell’articolo 1, la direttiva 2009/72 «stabilisce norme comuni per la generazione, la trasmissione, la distribuzione e la fornitura dell’energia elettrica, unitamente a disposizioni in materia di protezione dei consumatori al fine di migliorare e integrare i mercati competitivi dell’energia elettrica [nell’Unione]».
L’articolo 2 della direttiva 2009/72 così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
3.
“trasmissione”: il trasporto di energia elettrica sul sistema interconnesso ad altissima tensione e ad alta tensione ai fini della consegna ai clienti finali o ai distributori, ma non comprendente la fornitura;
4.
“gestore del sistema di trasmissione”: qualsiasi persona fisica o giuridica responsabile della gestione, della manutenzione e, se necessario, dello sviluppo del sistema di trasmissione in una data zona e, se del caso, delle relative interconnessioni con altri sistemi, e di assicurare la capacità a lungo termine del sistema di soddisfare richieste ragionevoli di trasmissione di energia elettrica;
(...)
13.
«interconnector»: apparecchiatura per collegare le reti elettriche;
(...)».
Ai sensi dell’articolo 12, lettere a) e h), di tale direttiva:
«Ciascun gestore del sistema di trasmissione è tenuto a:
a)
garantire la capacità a lungo termine del sistema di soddisfare richieste ragionevoli di trasmissione di energia elettrica, operare, mantenere e sviluppare, a condizioni economiche di mercato, sistemi di trasmissione sicuri, affidabili ed efficienti, tenendo nella debita considerazione l’ambiente;
(...)
h)
riscuotere le rendite da congestione e i pagamenti nell’ambito del meccanismo di compensazione fra gestori dei sistemi di trasmissione conformemente all’articolo 13 del regolamento (...) n. 714/2009, concedendo l’accesso a terzi e gestendolo nonché fornendo spiegazioni motivate qualora tale accesso sia negato, sotto il controllo delle autorità di regolamentazione nazionali; (...)».
L’articolo 13, paragrafo 4, della direttiva 2009/72 prevede quanto segue:
«Ogni gestore di sistemi indipendente è responsabile della concessione e della gestione dell’accesso dei terzi, compresa la riscossione dei corrispettivi per l’accesso, dei corrispettivi della congestione, dei pagamenti nell’ambito del meccanismo di compensazione fra gestori dei sistemi di trasmissione di cui all’articolo 13 del regolamento (...) n. 714/2009, nonché del funzionamento, del mantenimento e dello sviluppo del sistema di trasmissione e della capacità a lungo termine del sistema di soddisfare richieste ragionevoli, tramite l’adeguata programmazione degli investimenti. (...)».
L’articolo 37, paragrafi 3 e 9, di tale direttiva così dispone:
«3.   Oltre ai compiti ad essa conferiti a norma del paragrafo 1 del presente articolo, qualora sia stato designato un gestore di sistemi indipendente ai sensi dell’articolo 13, l’autorità di regolamentazione:
(...)
f)
vigil[a] sull’utilizzazione dei corrispettivi della congestione riscossi dal gestore di sistemi indipendente ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 6 del regolamento (...) n. 714/2009.
(...)
9.   Le autorità di regolamentazione controllano la gestione della congestione all’interno delle reti elettriche nazionali, compresi gli interconnettori, e l’attuazione delle norme di gestione della congestione. A tal fine, i gestori dei sistemi di trasmissione o gli operatori di mercato presentano per approvazione alle autorità nazionali di regolamentazione le loro procedure di gestione della congestione, inclusa l’assegnazione delle capacità. Le autorità nazionali di regolamentazione possono chiedere la modifica di tali regole».
Regolamento n. 714/2009
I considerando 21 e 24 del regolamento n. 714/2009 recitano:
«(21)
È opportuno stabilire norme sull’uso delle entrate derivanti dalle procedure di gestione della congestione, a meno che la natura specifica dell’interconnettore interessato non giustifichi una deroga a dette norme.
(...)
(24)
(...) Le autorità di regolamentazione, unitamente ad altre autorità competenti negli Stati membri, svolgono un ruolo importante contribuendo al buon funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica».
Ai sensi dell’articolo 1, lettera a), di tale regolamento:
«Il presente regolamento mira a:
a)
stabilire norme eque per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica, rafforzando così la concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica tenendo conto delle caratteristiche particolari dei mercati nazionali e regionali. Ciò comporterà l’istituzione di un meccanismo di compensazione per i flussi transfrontalieri di energia elettrica e la definizione di principi armonizzati in materia di oneri di trasmissione transfrontaliera e l’assegnazione delle capacità disponibili di interconnessione tra sistemi nazionali di trasmissione».
L’articolo 2, paragrafo 1, del predetto regolamento così dispone:
«Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni di cui all’articolo 2 della [direttiva 2009/72], ad eccezione della definizione di “interconnettore” che è sostituita dalla seguente:
–
“interconnettore” una linea di trasmissione che attraversa o si estende oltre una frontiera tra Stati membri e che collega i sistemi nazionali di trasmissione degli Stati membri».
L’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 714/2009 definisce la «congestione» come «una situazione in cui una interconnessione che collega reti di trasmissione nazionali non può soddisfare tutti i flussi fisici derivanti dal commercio internazionale richiesto da soggetti partecipanti al mercato, per insufficienza di capacità degli interconnettori e/o dei sistemi nazionali di trasmissione interessati».
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera g), di tale regolamento, per «nuovo interconnettore» si intende un interconnettore non completato entro il 4 agosto 2003.
Secondo l’articolo 14, paragrafi 1 e 4, del regolamento n. 714/2009:
«1.   I corrispettivi applicati dai gestori della rete per l’accesso alla rete sono trasparenti, tengono conto della necessità di garantire la sicurezza della rete e danno riscontro ai costi effettivi sostenuti, purché questi corrispondano a quelli di un gestore di rete efficiente e comparabile dal punto di vista strutturale, e siano stati applicati in modo non discriminatorio. Tali corrispettivi non sono calcolati in funzione della distanza.
(...)
4.   La fissazione dei corrispettivi di accesso alla rete ai sensi del presente articolo lascia impregiudicati i corrispettivi sulle esportazioni dichiarate e sulle importazioni dichiarate risultanti dalla gestione della congestione di cui all’articolo 16».
L’articolo 16 di tale regolamento, rubricato «Principi generali di gestione della congestione», prevede quanto segue:
«1.   I problemi di congestione della rete sono risolti con soluzioni non discriminatorie fondate su criteri di mercato che forniscano segnali economici efficienti ai soggetti partecipanti al mercato e ai gestori del sistema di trasmissione. I problemi di congestione della rete sono risolti di preferenza con metodi non connessi alle transazioni, vale a dire metodi che non comportano una selezione tra i contratti di singoli soggetti partecipanti al mercato.
2.   Le procedure di decurtazione delle transazioni commerciali sono utilizzate soltanto in situazioni di emergenza, quando il gestore del sistema di trasmissione è costretto ad intervenire celermente e non sono possibili il ridispacciamento o gli scambi compensativi (countertrading). Le eventuali procedure adottate al riguardo si applicano in maniera non discriminatoria.
Salvo in caso di forza maggiore, i soggetti partecipanti al mercato cui è stata assegnata una capacità sono compensati per l’eventuale decurtazione.
3.   La capacità massima delle interconnessioni e/o delle reti di trasmissione riguardanti i flussi transfrontalieri è posta a disposizione dei soggetti partecipanti al mercato compatibilmente con le norme di sicurezza per il funzionamento della rete.
4.   I soggetti partecipanti al mercato informano i gestori del sistema di trasmissione interessati, in un periodo di tempo ragionevole prima del relativo periodo di esercizio di trasmissione, se intendono utilizzare la capacità assegnata. Le capacità assegnate che non vengono utilizzate sono riassegnate al mercato in modo aperto, trasparente e non discriminatorio.
5.   I gestori del sistema di trasmissione effettuano, per quanto tecnicamente possibile, la compensazione con le domande di capacità per flussi di energia elettrica in direzione opposta sulla linea di interconnessione sulla quale esiste congestione onde utilizzare questa linea alla sua capacità massima. Tenendo pienamente conto della sicurezza delle reti, le transazioni che alleviano la situazione di congestione non sono mai rifiutate.
6.   I proventi derivanti dall’assegnazione delle capacità di interconnessione sono utilizzati per i seguenti scopi:
a)
per garantire l’effettiva disponibilità della capacità assegnata; e/o
b)
per mantenere o aumentare le capacità di interconnessione attraverso investimenti nella rete, in particolare nei nuovi interconnettori.
Se non possono essere utilizzati efficientemente ai fini di cui alle lettere a) e/o b), del primo comma, i proventi possono essere utilizzati, fatta salva l’approvazione da parte delle autorità di regolamentazione degli Stati membri interessati, per un importo massimo che dovrà essere determinato da dette autorità di regolamentazione, quali proventi di cui le autorità di regolamentazione devono tener conto in sede di approvazione del metodo di calcolo delle tariffe di rete e/o in sede [di] fissazione di dette tariffe.
I proventi restanti sono collocati su una linea contabile interna distinta fino al momento in cui possono essere utilizzati ai fini di cui alle lettere a) e/o b), del primo comma. L’autorità di regolamentazione informa l’Agenzia dell’approvazione di cui al secondo comma».
Ai sensi dell’articolo 17, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 714/2009:
«1.   Le autorità di regolamentazione possono, su richiesta, esentare gli interconnettori per corrente continua per un periodo limitato, dal disposto dell’articolo 16, paragrafo 6, del presente regolamento e degli articoli 9 e 32 e dell’articolo 37, paragrafi 6 e 10, della direttiva [2009/72] alle seguenti condizioni:
a)
gli investimenti devono rafforzare la concorrenza nella fornitura di energia elettrica;
b)
il livello del rischio connesso con gli investimenti è tale che gli investimenti non avrebbero luogo se non fosse concessa un’esenzione;
c)
l’interconnettore deve essere di proprietà di una persona fisica o giuridica distinta, almeno in termini di forma giuridica, dai gestori nei cui sistemi tale interconnettore sarà creato;
d)
sono imposti corrispettivi agli utenti di tale interconnettore;
e)
dal momento dell’apertura parziale del mercato di cui all’articolo 19 della direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica [(
GU 1997, L 27, pag. 20
)], il proprietario dell’interconnettore non deve aver recuperato nessuna parte del proprio capitale o dei costi di gestione per mezzo di una parte qualsiasi dei corrispettivi percepiti per l’uso dei sistemi di trasmissione o di distribuzione collegati con tale interconnettore; e
f)
l’esenzione non deve andare a detrimento della concorrenza o dell’efficace funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica o dell’efficace funzionamento del sistema (...) regolamentato al quale l’interconnettore è collegato.
(...)
3.   Il paragrafo 1 si applica anche in caso di significativi aumenti di capacità di interconnettore esistenti».
L’allegato I del regolamento n. 714/2009, intitolato «Orientamenti in materia di gestione e assegnazione della capacità disponibile di trasmissione sulle linee di interconnessione tra sistemi nazionali», prevede in particolare quanto segue:
«1.7. (...) i GST [(gestori del sistema di trasmissione)] non devono limitare la capacità di interconnessione per risolvere un problema di congestione sorto all’interno della loro zona di controllo, eccetto per le summenzionate ragioni e per ragioni di sicurezza operativa. (...)
(...)
2.1. I metodi di gestione delle congestioni si basano su meccanismi di mercato, allo scopo di facilitare efficaci scambi commerciali transfrontalieri. A tal fine, le capacità sono assegnate soltanto tramite aste esplicite (capacità) o implicite (capacità e energia). I due metodi possono coesistere per la stessa interconnessione. Per gli scambi infragiornalieri può essere applicato un regime di continuità.
(...)
2.6. I GST definiscono una struttura adeguata per l’assegnazione delle capacità tra i diversi orizzonti temporali. (...)
(...)
3.1. L’assegnazione di capacità a livello di un’interconnessione è coordinata e attuata dai GST interessati mediante procedure di assegnazione comuni. (...)
(...)
5.2. I GST pubblicano una descrizione generale del metodo di gestione delle congestioni applicato in circostanze diverse per ottimizzare la capacità disponibile sul mercato, nonché un piano generale di calcolo della capacità di interconnessione per le varie scadenze, basato sulle realtà elettriche e fisiche della rete. Il piano è sottoposto a esame da parte delle autorità di regolamentazione degli Stati membri interessati».
Ai sensi del punto 6 di tale allegato, intitolato «Utilizzo delle entrate della gestione delle congestioni»:
«(...)
6.3. I proventi della gestione delle congestioni sono distribuiti tra i GST interessati secondo criteri definiti di comune accordo tra i GST stessi e sottoposti a esame da parte delle rispettive autorità di regolamentazione.
6.4. I GST stabiliscono chiaramente in anticipo l’utilizzo che faranno di qualsiasi entrata che potrebbero ottenere dalla congestione e comunicano l’utilizzo effettivo che ne è stato fatto. Le autorità di regolamentazione verificano se tale utilizzo è conforme al presente regolamento e ai presenti orientamenti e assicurano che l’intero importo delle entrate derivanti dalla gestione delle congestioni a seguito dell’assegnazione di capacità di interconnessione sia destinato ad uno o più dei tre scopi di cui all’articolo 16, paragrafo 6, del presente regolamento.
(...)
6.6. I proventi derivanti dalla gestione delle congestioni e destinati ad investimenti finalizzati alla manutenzione o all’aumento delle capacità di interconnessione sono preferibilmente attribuiti a progetti specifici predefiniti che contribuiscono a ridurre la congestione esistente e che possono anche essere attuati entro un termine ragionevole, tenendo conto in particolare della procedura di autorizzazione».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Baltic Cable è una società svedese che detiene e gestisce, dal 1994, una linea elettrica ad alta tensione che garantisce l’interconnessione tra le reti elettriche svedese e tedesca.
Con decisione del 9 giugno 2016, sul fondamento dell’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 714/2009, l’Ei ha ordinato alla Baltic Cable di inscrivere i suoi proventi di congestione, vale a dire quelli che quest’ultima aveva ottenuto dall’assegnazione della capacità della suddetta interconnessione, per il periodo compreso tra il 1
o
luglio 2013 e il 30 giugno 2014 e quello compreso tra il 1
o
luglio 2014 e il 30 giugno 2015, su una linea contabile interna distinta fino a quando essi potessero essere utilizzati al fine di garantire la disponibilità effettiva delle capacità attribuite e/o di mantenere o aumentare le capacità di interconnessione tramite gli investimenti nella rete, in particolare nei nuovi interconnettori.
Con decisione del 2 novembre 2017, l’Ei ha respinto la domanda della Baltic Cable, presentata ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009, di poter utilizzare i propri proventi di congestione quali proventi di cui le autorità di regolamentazione devono tener conto in sede di approvazione del metodo di calcolo delle tariffe di rete e/o in sede di fissazione di dette tariffe.
La Baltic Cable ha proposto ricorso avverso queste due decisioni dinanzi al Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunale amministrativo di Linköping, Svezia). Essa sostiene, in via principale, che l’articolo 16 del regolamento n. 714/2009 riguarda esclusivamente i GST ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva 2009/72, e non le imprese che, al pari della Baltic Cable, si limitano a gestire un interconnettore.
In subordine, la Baltic Cable asserisce che l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 dev’essere interpretato nel senso che le imprese che si limitano a gestire un interconnettore sono libere di disporre come credono della totalità dei proventi di congestione derivanti dall’interconnettore nel quale hanno investito.
In ogni caso, tali imprese dovrebbero essere autorizzate a utilizzare i loro proventi di congestione conformemente all’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009.
Infine, la Baltic Cable afferma che, poiché i suoi proventi di congestione rappresentano circa il 70% delle sue entrate, le decisioni dell’Ei, menzionate ai punti 20 e 21 della presente sentenza, sono contrarie al diritto di proprietà. Le suddette decisioni violerebbero altresì il principio di proporzionalità, arrecando un pregiudizio smisurato alla capacità della Baltic Cable di continuare le proprie attività e compromettendo in tal modo gli obiettivi di mantenimento efficace delle capacità di interconnessione perseguiti dal regolamento n. 714/2009, quando invece esisterebbero strumenti meno restrittivi per conseguire i suddetti obiettivi ricorrendo alle possibilità offerte dall’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, di tale regolamento. Infine, tali medesime decisioni violerebbero il principio della tutela del legittimo affidamento, dato che, avendo precedentemente statuito sul limite massimo dei proventi della Baltic Cable, l’Ei avrebbe accettato la maniera in cui la Baltic Cable intendeva utilizzare i propri proventi di congestione.
L’Ei sostiene che l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 riguarda chiunque percepisca proventi di congestione e che, di conseguenza, la Baltic Cable è soggetta a tale disposizione per quanto concerne l’utilizzo dei propri proventi di congestione.
In subordine, nell’ipotesi in cui l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 dovesse applicarsi esclusivamente ai GST, l’Ei sostiene che la Baltic Cable deve essere considerata un GST.
Essa afferma inoltre che, poiché la Baltic Cable è priva di clienti che versano corrispettivi di rete, essa non può beneficiare delle deroghe previste all’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009, le quali implicano in effetti una riduzione di detti corrispettivi.
Pur riconoscendo che l’applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 alla Baltic Cable avrebbe per la stessa conseguenze che possono essere considerate sproporzionate, l’Ei ritiene che tale considerazione non l’autorizzi a fare un’applicazione di detta disposizione che risulterebbe contra legem.
Il giudice del rinvio ritiene che, alla luce del tenore letterale dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009, il suo ambito di applicazione non sia limitato ai soli GST, sebbene un’interpretazione contraria non possa essere esclusa a priori.
Secondo tale giudice, risulta peraltro chiaramente dall’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettere a) e b), del regolamento n. 714/2009 che un’impresa che gestisce un interconnettore non può utilizzare i propri proventi di congestione per generare profitti. Per contro, un’interpretazione estensiva di tale disposizione potrebbe autorizzare un utilizzo di tali proventi ai fini della gestione e della manutenzione di tale interconnettore.
Il giudice del rinvio dubita tuttavia che l’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009 consenta a un’autorità nazionale di autorizzare un’impresa, come la Baltic Cable, priva di clienti che versano corrispettivi di rete idonei a essere ridotti, a utilizzare i propri proventi di congestione per fini diversi da quelli previsti dall’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, di tale regolamento.
Infine, nell’ipotesi in cui l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 fosse applicabile a un’impresa come la Baltic Cable, detto giudice si interroga sulla validità di tale disposizione alla luce del principio di proporzionalità.
Considerando, in tale contesto, che la controversia dinanzi ad esso pendente solleva questioni di interpretazione e di validità del diritto dell’Unione, il Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunale amministrativo di Linköping) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 si applichi a tutte le fattispecie in cui un soggetto percepisca proventi derivanti dall’assegnazione di capacità di interconnessione, indipendentemente dalle circostanze, ovvero se la sua applicazione sia limitata ai [GST], quali definiti all’articolo 2, punto 4, della direttiva [2009/72].
2)
Nell’ipotesi in cui la risposta alla prima questione sia nel senso che l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 sia applicabile ai soli gestori di sistemi di trasmissione (GST), se un’impresa che si limita a gestire un interconnettore costituisca un gestore di sistemi di trasmissione.
3)
Nell’ipotesi in cui alla [prima questione o alla seconda questione] si risponda nel senso che un’impresa che si limita a gestire un interconnettore ricada nella sfera d’applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009, se i costi di gestione e di manutenzione di un’interconnessione possano essere considerati in ogni caso quali investimenti nella rete destinati a mantenere o aumentare le capacità di interconnessione, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009.
4)
Nell’ipotesi in cui alla [prima questione o alla seconda questione] si risponda nel senso che un’impresa che si limita a gestire un interconnettore ricada nella sfera d’applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009, se l’autorità di vigilanza possa, sulla base del secondo comma dello stesso articolo 16, paragrafo 6, autorizzare un’impresa che si limita a gestire un interconnettore, che disponga di metodologie per la fissazione di tariffe senza peraltro possedere una clientela che versi direttamente corrispettivi (tariffe di rete) suscettibili di essere ridotti, ad impiegare i proventi derivanti dall’assegnazione di capacità di interconnessione al fine di generare un profitto ovvero, nel caso di risposta negativa alla [terza] questione, a soli fini di gestione e di manutenzione.
5)
Nell’ipotesi in cui alla [prima questione o alla seconda questione] si risponda nel senso che un’impresa che si limita a gestire un interconnettore ricada nella sfera d’applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 e alle questioni [terza e quarta] si risponda nel senso che tale impresa non sia legittimata ad impiegare i proventi derivanti dall’assegnazione di capacità d’interconnessione per generare un profitto ovvero a fini di gestione e di manutenzione, oppure nel senso che l’impresa stessa possa sì utilizzare tali proventi a fini di gestione e di manutenzione ma non al fine di generare un profitto, se l’applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 ad un’impresa che si limita a gestire un interconnettore sia in contrasto con il principio di proporzionalità ovvero con altri principi del diritto dell’Unione europea».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
Con la prima e la seconda questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 debba essere interpretato nel senso che si applica a un’impresa che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero.
L’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 714/2009 prevede che i proventi di congestione sono utilizzati per garantire l’effettiva disponibilità della capacità assegnata e/o per mantenere o aumentare le capacità di interconnessione attraverso investimenti nella rete, in particolare nei nuovi interconnettori.
Poiché questa disposizione non precisa quali siano le persone soggette a tale obbligo, ai fini dell’interpretazione di detta disposizione occorre tener conto del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2005, VEMW e a.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, punto
e giurisprudenza citata).
Per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009, occorre rilevare che quasi tutte le disposizioni dell’articolo 16 di tale regolamento, compreso il suo paragrafo 1, il quale, con il suo contenuto generale, introduce tutte le disposizioni di detto articolo 16, si riferiscono esplicitamente ai GST mettendo in evidenza le diverse responsabilità che essi devono assumersi nell’ambito della gestione della congestione, termine quest’ultimo che riguarda, come risulta dall’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 714/2009, soltanto situazioni attinenti a un interconnettore come definito al paragrafo 1 dell’articolo 2 di tale regolamento.
Orbene, dal testo dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 non risulta affatto che tale disposizione debba sottrarsi all’impianto sistematico del predetto articolo 16. Ne consegue che si deve concludere che la disposizione suddetta contempla soltanto i GST.
Tale interpretazione è corroborata dall’allegato I del regolamento n. 714/2009, intitolato «Orientamenti in materia di gestione e assegnazione della capacità disponibile di trasmissione sulle linee di interconnessione tra sistemi nazionali», le cui disposizioni si riferiscono a loro volta sistematicamente ai GST. In particolare, il punto 1.7 di tale allegato prevede in tal senso che i GST non devono limitare la capacità di interconnessione per risolvere un problema di congestione sorto all’interno della loro zona di controllo, mentre il punto 5.2 di detto allegato enuncia che i GST pubblicano una descrizione generale del metodo di gestione delle congestioni applicato in circostanze diverse per ottimizzare la capacità disponibile sul mercato, nonché un piano generale di calcolo della capacità di interconnessione per le varie scadenze. Dai punti 1.7, 2.6 e 3.1 del medesimo allegato risulta inoltre che i GST sono responsabili dell’assegnazione delle capacità a livello delle interconnessioni.
Ne consegue, come peraltro confermato dall’articolo 12, lettera h), nonché dall’articolo 13, paragrafo 4, e dall’articolo 37, paragrafo 3, lettera f), della direttiva 2009/72, che i proventi di congestione sono riscossi dai GST che sono quindi tenuti a utilizzarli conformemente all’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009.
In tale contesto, occorre esaminare se la nozione di GST, ai sensi del regolamento n. 714/2009, si estenda alle imprese che si limitano a gestire un interconnettore.
A tale riguardo, per quanto riguarda, anzitutto, la nozione di interconnettore, l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 lo definisce, in particolare, come una «linea di trasmissione» che collega «sistemi nazionali di trasmissione degli Stati membri». Ne consegue che, per quanto riguarda la trasmissione di energia elettrica, il regolamento opera una distinzione tra un interconnettore e un sistema, ove il primo non è un «sistema» ma una «linea» di trasmissione.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 2, punto 4, della direttiva 2009/72, che, in forza dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009, è applicabile ai fini di tale regolamento, un GST è una persona fisica o giuridica responsabile della gestione, della manutenzione e, se necessario, dello sviluppo del sistema di trasmissione in una data zona e, se del caso, delle relative interconnessioni con altri sistemi, e assicura la capacità a lungo termine del sistema di soddisfare richieste ragionevoli di trasmissione di energia elettrica.
Ne consegue che rientra nella nozione di GST una persona responsabile, in particolare, della gestione e della manutenzione non soltanto di un sistema di trasmissione, ma anche, a seconda dei casi, di una o più interconnessioni.
Infine, alla luce del tenore letterale dell’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva 2009/72, risulta che il legislatore dell’Unione non ha espressamente previsto l’ipotesi in cui un GST gestisca esclusivamente una «linea di trasporto», dunque in particolare un interconnettore. Tuttavia, nulla consente di ritenere che l’intenzione del legislatore dell’Unione fosse quella di escludere un operatore che gestisce e mantiene esclusivamente uno o più interconnettori dalla nozione di GST ai sensi di tale disposizione e del regolamento n. 714/2009.
Infatti, occorre anzitutto rilevare che la definizione del GST, ricordata al punto 44 della presente sentenza, pone l’accento sulla responsabilità della persona interessata nei confronti della gestione, della manutenzione e, se del caso, dello sviluppo dell’infrastruttura che consente di convogliare l’energia elettrica, senza che rilevi il fatto che essa costituisca un «sistema» o una «linea».
Inoltre, l’articolo 17 del regolamento n. 714/2009, che prevede una deroga all’articolo 16, paragrafo 6, di tale regolamento a favore dei nuovi interconnettori, al suo paragrafo 1, lettera c), dispone che, per beneficiare di tale deroga, l’interconnettore in questione deve essere di proprietà di una persona fisica o giuridica distinta dai GST nei cui sistemi tale interconnettore sarà creato. Dai lavori preparatori del regolamento (CE) n. 1228/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica (
GU 2003, L 176, pag. 1
), che è stato abrogato e sostituito dal regolamento n. 714/2009, in particolare dalla relazione della proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica [COM (2002) 304 def.], risulta che rientrano in tale disposizione gli interconnettori per i quali gli investitori non possono contare su corrispettivi istituiti per l’utilizzo delle reti collegate mediante l’interconnettore.
Ne consegue che il legislatore dell’Unione è necessariamente partito dal presupposto che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 le imprese che si limitano a gestire un interconnettore.
Infine, l’attività che si limita a gestire e a mantenere un interconnettore partecipa agli scambi transfrontalieri di energia elettrica e può quindi migliorare la concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica. Di conseguenza, l’esclusione di una siffatta attività dalla nozione di GST contrasterebbe con l’obiettivo del regolamento n. 714/2009 come definito al suo articolo 1, lettera a).
Ne discende che la nozione di GST, ai sensi del regolamento n. 714/2009, si estende alle imprese che si limitano a gestire un interconnettore transfrontaliero.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima e alla seconda questione dichiarando che l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 dev’essere interpretato nel senso che si applica a un’impresa che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero.
Sulla terza questione
Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 debba essere interpretato nel senso che, quando un GST si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero, i costi di gestione e di manutenzione dello stesso possono essere considerati come investimenti nella rete destinati a mantenere o aumentare le capacità di interconnessione, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), di tale regolamento.
In via preliminare, occorre ricordare, come risulta dalla rubrica dell’articolo 16 del regolamento n. 714/2009, che le disposizioni di tale articolo stabiliscono un insieme di regole relative alla gestione della congestione.
Quanto alla nozione di congestione, essa è definita all’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 714/2009 come una situazione derivante da un’insufficienza di capacità degli interconnettori e/o dei sistemi di trasmissione interessati.
In tale contesto, l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 disciplina i «proventi derivanti dall’assegnazione delle capacità di interconnessione».
Come risulta dall’articolo 1, lettera a), del regolamento n. 714/2009, detta assegnazione di capacità di interconnessione è oggetto di principi armonizzati che devono consentire di stabilire norme eque per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica al fine di migliorare la concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica. In forza del punto 2.1 dell’allegato I di tale regolamento, tale assegnazione è effettuata tramite aste.
Dal combinato disposto dell’insieme delle disposizioni citate ai punti da 54 a 57 della presente sentenza risulta che meno la capacità disponibile dell’interconnettore di cui trattasi è sufficiente rispetto alla domanda, più i proventi di cui all’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 possono risultare notevoli per il GST interessato. Pertanto, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, i GST non sono, in linea di principio, economicamente incentivati a ridurre le congestioni.
Orbene, al fine di ridurre o, quanto meno, contenere la congestione, l’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 714/2009 impone che tali proventi siano utilizzati, secondo la sua lettera a), per garantire l’effettiva disponibilità della capacità assegnata e/o, secondo la lettera b), per mantenere o aumentare le capacità di interconnessione attraverso investimenti nella rete, in particolare nei nuovi interconnettori.
Nel caso di specie, il giudice del rinvio si interroga, più in particolare, sulla portata dell’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009.
Come risulta dal tenore letterale di tale disposizione, il legislatore dell’Unione ha evidenziato la necessità che i proventi di cui a tale disposizione, compresi quelli destinati al mantenimento delle interconnessioni esistenti, rientrino in un «investimento», sia esso un investimento che consente di aumentare le capacità di interconnessione, o un investimento che consente di mantenerle. A tale riguardo, il punto 6.6 dell’allegato I del regolamento n. 714/2009 dispone che i proventi derivanti dalla gestione delle congestioni e destinati a tali investimenti sono preferibilmente attribuiti a progetti specifici predefiniti che contribuiscono a ridurre la congestione esistente e che possono anche essere attuati entro un termine ragionevole, tenendo conto in particolare della procedura di autorizzazione.
Pertanto, i costi di gestione e di manutenzione di un interconnettore, in quanto non costituiscono investimenti di tal genere, non possono rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009 dev’essere interpretato nel senso che, qualora un GST si limiti a gestire un interconnettore transfrontaliero, i costi di gestione e di manutenzione di tale interconnettore non possono essere considerati investimenti in una rete, destinati a mantenere o ad aumentare le capacità di interconnessione ai sensi di tale disposizione.
Sulla quarta questione
Con la sua quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009 debba essere interpretato nel senso che, quando applica tale disposizione a un GST che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero, l’autorità nazionale di regolamentazione può autorizzare tale GST a utilizzare i propri proventi di congestione per generare profitti o per la gestione e la manutenzione di tale interconnettore.
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009, i proventi di congestione che non possono essere utilizzati efficacemente per garantire l’effettiva disponibilità della capacità assegnata e/o per mantenere o aumentare le capacità di interconnessione attraverso investimenti nella rete, in particolare nei nuovi interconnettori, possono essere utilizzati, fatta salva l’approvazione da parte delle autorità di regolamentazione degli Stati membri interessati, per un importo massimo che dovrà essere determinato da dette autorità, quali proventi di cui le suddette autorità devono tenere conto in sede di approvazione del metodo di calcolo delle tariffe di rete e/o in sede di fissazione di dette tariffe.
A tale proposito occorre rilevare, anzitutto, che, contrariamente ai GST responsabili soltanto di un interconnettore, i GST che gestiscono contemporaneamente un interconnettore e un sistema di trasmissione hanno, come risulta dalla formulazione stessa dell’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009, la possibilità di investire non solo in tale interconnettore e/o in nuovi interconnettori, ma anche nella rete di trasmissione stessa, in quanto, come implica la nozione di congestione definita all’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 714/2009, il sistema di trasmissione può essere all’origine di problemi di congestione per insufficienza di capacità.
Inoltre, a differenza dei GST che si limitano a gestire un interconnettore, un GST che gestisce anche una rete di trasmissione percepisce, conformemente all’articolo 14 del regolamento n. 714/2009, corrispettivi di accesso a detta rete che, come risulta dall’articolo 17, paragrafo 1, lettera e), del regolamento n. 714/2009, gli consentono di coprire i costi di gestione e di manutenzione dell’interconnettore che deve sostenere. Tali corrispettivi possono inoltre consentire ai GST che li percepiscono di esercitare la loro attività per generare profitti.
Infine, l’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009 autorizza i GST, a determinate condizioni, a utilizzare i loro proventi di congestione al fine di ridurre l’importo dei corrispettivi di accesso alla rete. Orbene, dato che non gestiscono alcun sistema di trasmissione e che, pertanto, non percepiscono tali corrispettivi, i GST che si limitano a gestire un interconnettore non sono in grado di utilizzare i propri proventi di congestione ai fini previsti dall’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009.
Per trarre le conseguenze delle differenze illustrate ai punti da 66 a 68 della presente sentenza, occorre in primo luogo prendere in considerazione il paragrafo 1 dell’articolo 16 del regolamento n. 714/2009, in forza del quale, in particolare, i problemi di congestione della rete devono essere risolti con «soluzioni non discriminatorie». Detta disposizione riflette il principio generale di non discriminazione ormai sancito all’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Pertanto, occorre interpretare il paragrafo 6 dell’articolo 16 del regolamento n. 714/2009 alla luce del paragrafo 1 di tale articolo e di detto principio, in modo da garantire che, nell’ambito dell’applicazione di detto paragrafo 6, i GST che si limitano a gestire un interconnettore non siano oggetto di un trattamento discriminatorio rispetto a quelli che gestiscono anche un sistema di trasmissione.
In secondo luogo, occorre osservare che l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 dev’essere interpretato alla luce del considerando 21 di tale regolamento, ai sensi del quale è consentito derogare alle norme riguardanti l’uso delle entrate della congestione qualora la natura specifica dell’interconnessione di cui trattasi lo giustifichi.
In proposito l’articolo 17 del regolamento n. 714/2009 consente ai nuovi interconnettori di poter beneficiare di una deroga all’articolo 16, paragrafo 6, di tale regolamento, esigendo al contempo che, a tal fine, siano soddisfatte diverse condizioni specifiche, tra le quali quella prevista all’articolo 17, paragrafo 1, lettera c), di detto regolamento, relativa al fatto che l’interconnettore in questione sia di proprietà di una persona fisica o giuridica distinta dai GST nei cui sistemi tale interconnettore sarà creato.
Così facendo, il legislatore dell’Unione, per quanto riguarda i nuovi interconnettori, ha inteso attenuare la portata degli obblighi derivanti dall’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009, in particolare nell’ipotesi in cui un interconnettore sia gestito da un GST distinto da quelli che gestiscono i sistemi collegati mediante tale interconnettore.
Inoltre, l’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 714/2009, ai sensi del quale il paragrafo 1 di tale articolo si applica in caso di significativi aumenti di capacità di interconnettore esistenti, implica che la circostanza che l’interconnettore di cui trattasi sia di proprietà di un GST distinto da quelli i cui sistemi sono collegati da tale interconnettore è parimenti pertinente ai fini della deroga alle norme, previste all’articolo 16, paragrafo 6, di tale regolamento, relative all’utilizzo dei proventi di congestione derivanti dagli interconnettori esistenti.
In terzo luogo, l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 esige che i problemi di congestione siano risolti mediante soluzioni «fondate su criteri di mercato».
L’articolo 12, lettera a), della direttiva 2009/72 prevede invece, in particolare, che ciascun GST debba poter esercitare la propria attività «a condizioni economiche di mercato».
Orbene, le differenze, rilevate ai punti da 66 a 68 della presente sentenza, esistenti tra un GST che gestisce contemporaneamente un sistema di trasmissione e un interconnettore e quello che si limita a gestire un interconnettore sono proprio idonee a collocare i GST rientranti in tale seconda categoria in una situazione in cui i proventi di congestione da essi percepiti non possono essere utilizzati efficientemente, come prevede l’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009, ai fini di cui alle lettere a) e/o b) del primo comma del medesimo paragrafo 6, in quanto la destinazione della totalità dei suddetti proventi a tali fini comporterebbe la conseguenza di impedire ai suddetti GST di svolgere la loro attività a condizioni economiche di mercato, non potendo essi far fronte ai costi di gestione e di manutenzione dell’interconnettore e trarre un profitto adeguato.
Tenuto conto delle considerazioni esposte ai punti da 69 a 77 della presente sentenza, le autorità nazionali di regolamentazione che, come risulta dal considerando 24 del regolamento n. 714/2009, svolgono un ruolo importante contribuendo al buon funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica, devono, nell’applicare l’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, di tale regolamento a un GST che si limita a gestire un interconnettore, mettere quest’ultimo in grado di esercitare la propria attività a condizioni economiche di mercato, corrispondenti alle condizioni del mercato del trasporto di energia elettrica, ivi compresa la realizzazione di un profitto adeguato, al fine, in particolare, di evitare che esso sia discriminato rispetto ad altri GST interessati. Ove necessario a tali fini, spetta alla suddetta autorità autorizzare il predetto GST, in deroga a quanto previsto dall’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 714/2009, a utilizzare una parte dei proventi della congestione che esso percepisce al fine di coprire i costi connessi alla gestione e alla manutenzione dell’interconnettore e di ricavare dalla propria attività un profitto adeguato.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla quarta questione dichiarando che l’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009 deve essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale di regolamentazione applichi tale disposizione a un GST che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero, spetta alla suddetta autorità autorizzare detto GST a utilizzare una parte dei suoi proventi di congestione per generare profitti nonché per la gestione e la manutenzione dell’interconnettore, al fine di evitare che esso sia discriminato rispetto agli altri GST interessati e garantire che sia in grado di esercitare la propria attività a condizioni economiche di mercato, ivi compresa la realizzazione di un profitto adeguato.
Sulla quinta questione
Con la sua quinta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, alle condizioni precisate da tale questione e nel caso in cui l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009 si applichi a un GST che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero, tale disposizione debba essere considerata contraria al principio di proporzionalità o a qualsiasi altro principio generale del diritto dell’Unione.
Dalla formulazione di tale questione risulta che il giudice del rinvio ha posto quest’ultima unicamente nell’ipotesi in cui le risposte alle questioni precedenti implichino che siffatto GST non è legittimato a utilizzare i propri proventi di congestione al fine di coprire i costi di gestione e di manutenzione e/o per generare profitti.
Orbene, tenuto conto delle risposte fornite alle questioni dalla prima alla quarta, non occorre rispondere alla quinta questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003, dev’essere interpretato nel senso che si applica a un’impresa che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero.

2)
L’articolo 16, paragrafo 6, primo comma, lettera b), del regolamento n. 714/2009 dev’essere interpretato nel senso che, qualora un gestore di sistemi di trasmissione (GST) si limiti a gestire un interconnettore transfrontaliero, i costi di gestione e di manutenzione di tale interconnettore non possono essere considerati investimenti in una rete, destinati a mantenere o ad aumentare le capacità di interconnessione ai sensi di tale disposizione.

3)
L’articolo 16, paragrafo 6, secondo comma, del regolamento n. 714/2009 dev’essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale di regolamentazione applichi tale disposizione a un gestore di sistemi di trasmissione (GST) che si limita a gestire un interconnettore transfrontaliero, spetta alla suddetta autorità autorizzare detto GST a utilizzare una parte dei suoi proventi di congestione per generare profitti nonché per la gestione e la manutenzione dell’interconnettore, al fine di evitare che esso sia discriminato rispetto agli altri GST interessati e garantire che sia in grado di esercitare la propria attività a condizioni economiche di mercato, ivi compresa la realizzazione di un profitto adeguato.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo svedese.