CELEX: 62017TJ0330
Auxílios de Estado
Regime de auxílios executado pela França entre 1994 e 2008
Subvenções ao investimento concedidas pela região Île‑de‑France
Decisão que declara o regime de auxílios compatível com o mercado interno
Conceitos de “auxílio existente” e de “auxílio novo”
Artigo 107.° TFUE
Artigo 108.° TFUE
Artigo 1.°, alínea b), i) e v), do Regulamento (UE) 2015/1589
Prazo de prescrição
Artigo 17.° do Regulamento 2015/1589

I.

Antecedentes do litígio
Com o presente recurso, as recorrentes, Ceobus e as outras recorrentes cujos nomes figuram em anexo, pedem a anulação parcial da Decisão (UE) 2017/1470 da Comissão, de 2 de fevereiro de 2017, relativa aos regimes de auxílios SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) concedidos pela França a favor das empresas de autocarros na região Île‑de‑France (
JO 2017, L 209, p. 24
, a seguir «decisão impugnada»).
As recorrentes são empresas de direito francês que exercem as suas atividades no território da região Île‑de‑France (França, a seguir «Região»), onde exploram redes de transporte rodoviário de passageiros.
Em 20 de outubro de 1994, o conseil régional d’Île‑de‑France (Conselho Regional de Île‑de‑France) adotou a deliberação CR 34‑94, relativa aos auxílios para a melhoria dos serviços de transporte público rodoviário explorados por empresas privadas ou por empresas públicas, para renovar um conjunto de medidas de auxílio anteriormente executadas a favor das referidas empresas. Seguiram‑se‑lhe duas deliberações, designadamente as deliberações CR 44‑98 e CR 47‑01 (a seguir, conjuntamente com a deliberação CR 34‑94, «deliberações controvertidas»), respetivamente, em 1998 e em 2001, antes de o dispositivo de auxílio aplicado ser revogado, em 2008.
Nos termos das deliberações controvertidas, a Região concedia auxílios financeiros às autarquias locais do seu território que tivessem celebrado contratos de exploração de linhas regulares de autocarro com empresas privadas de transporte coletivo regular rodoviário ou que explorassem essas linhas diretamente através de uma empresa pública. Em seguida, as autarquias locais pagavam os auxílios às referidas empresas de transporte (a seguir «beneficiários finais»).
Os auxílios eram concedidos sob a forma de subvenções ao investimento e visavam promover a aquisição de veículos novos e a instalação de novos equipamentos pelos beneficiários finais, com vista a melhorar a oferta de transporte coletivo e a obviar às externalidades negativas relacionadas com a circulação rodoviária particularmente densa da rede da Região.
De acordo com as autoridades francesas, 135 empresas, entre as quais todas as recorrentes, beneficiaram dos auxílios da Região entre 1994 e 2008. A utilização dos auxílios era regulada por aditamentos às convenções de exploração celebradas entre as autarquias locais e os beneficiários finais. Os aditamentos eram visados pelo presidente do Conselho Regional de Île‑de‑France e estabeleciam detalhadamente as obrigações que incumbiam aos beneficiários finais como contrapartida do pagamento dos auxílios.
Em 17 de outubro de 2008, foi apresentada à Comissão Europeia uma denúncia relativa aos regimes de auxílios de Estado considerados ilegais, constituídos por medidas de apoio a favor de determinadas empresas de autocarros, executadas entre 1994 e 2008 pela Região no seu território e, posteriormente, a partir de 2008, pelo sindicato dos transportes de Île‑de‑France (STIF, França).
Por ofício de 11 de março de 2014, a Comissão notificou a República Francesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE. Através da publicação dessa decisão no
Jornal Oficial da União Europeia
(
JO 2014, C 141, p. 38
), a Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as respetivas observações acerca das medidas em causa.
Em 30 de abril de 2014, a República Francesa apresentou as suas observações à Comissão. Todas as observações apresentadas pelas partes interessadas foram comunicadas à República Francesa, que não formulou qualquer comentário.
Em 21 de junho de 2016, a Comissão recebeu uma nota conjunta de quatro das sete partes interessadas, destinada a esclarecer a posição destas na sequência da prolação do Acórdão de 6 de outubro de 2015, Comissão/Andersen (
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
). Em 9 de novembro de 2016, a Região, na qualidade de parte interessada, completou as suas observações.
Em 2 de fevereiro de 2017, a Comissão adotou a decisão impugnada e pôs termo ao procedimento formal de investigação, previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
Na decisão impugnada, a Comissão considerou, nomeadamente, que as subvenções ao investimento concedidas pela Região entre 1994 e 2008 ao abrigo do regime de auxílios em causa constituíam auxílios de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, que não tinham afetado as trocas comerciais entre os Estados‑Membros numa medida contrária ao interesse comum e que, por conseguinte, eram compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE. Em contrapartida, concluiu que, na medida em que esses auxílios não tinham sido objeto de notificação e deviam ser qualificados como «auxílios novos», tinham sido ilegalmente executados, em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
A parte dispositiva da decisão impugnada tem a seguinte redação:
«Artigo 1.
o
O regime de auxílios concedido ilegalmente pela [República Francesa], entre 1994 e 2008, sob a forma de subvenções ao investimento concedidas pela Região Île‑de‑France, no quadro das deliberações CR 34‑94, CR 44‑98 e CR 47‑01, é compatível com o mercado interno.
[…]
Artigo 4.
o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.»
II.

Processo nos órgãos jurisdicionais nacionais
Em maio de 2004, o syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (Sindicato Autónomo dos Transportadores de Passageiros, a seguir «SATV») pediu ao presidente do Conselho Regional de Île‑de‑France que revogasse as deliberações controvertidas. Em 17 de junho de 2004, na sequência do indeferimento desse pedido, o SATV interpôs no tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris, França) uma ação de anulação da decisão do presidente do Conselho Regional de Île‑de‑France.
Através da sentença n.
o
0417015, de 10 de julho de 2008, o tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris) deu provimento à ação do SATV e ordenou à Região que submetesse ao Conselho Regional de Île‑de‑France uma nova deliberação com o fundamento de que a Comissão não fora notificada do regime de auxílios executado em aplicação das deliberações controvertidas. O tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris) ordenou ainda à Região que revogasse as deliberações controvertidas.
A Região, embora recorrendo dessa decisão, adotou a deliberação CR 80‑08, de 16 de outubro de 2008, destinada a revogar as deliberações controvertidas.
Através do Acórdão n.
o
08PA04753, de 12 de julho de 2010, a cour administrative d’appel de Paris (Tribunal Administrativo de Recurso de Paris, França) confirmou a sentença n.
o
0417015 do tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris), de 10 de julho de 2008. A Região interpôs recurso de cassação dessa decisão para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França). Através do Acórdão n.
o
343440, de 23 de julho de 2012, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) negou provimento a esse recurso.
Em fevereiro de 2015, as recorrentes apresentaram um pedido de oposição de terceiros contra o Acórdão da cour administrative d’appel de Paris (Tribunal Administrativo de Recurso de Paris) de 12 de julho de 2010.
Na sequência do indeferimento do pedido de oposição de terceiros pela cour administrative d’appel de Paris (Tribunal Administrativo de Recurso de Paris), em 27 de novembro de 2015 (Acórdão n.
o
15PA00777), as recorrentes interpuseram recurso de cassação para o Conseil d’État (Conselho de Estado em formação jurisdicional), o qual continuava pendente à data da apresentação da petição no presente processo.
Na sequência de uma nova petição apresentada pelo SATV em 27 de outubro de 2008, o tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris), através do Acórdão n.
o
0817138, de 4 de junho de 2013, ordenou à Região que emitisse os títulos executivos que permitissem a recuperação dos auxílios pagos com base nas deliberações controvertidas. Em 27 de novembro de 2015, a cour administrative d’appel de Paris (Tribunal Administrativo de Recurso de Paris) negou provimento ao recurso da Região contra essa decisão (Acórdão n.
o
13PA 03172). A Região interpôs recurso de cassação para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), o qual continuava pendente à data da apresentação da petição no presente processo.
III.

Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de maio de 2017, as recorrentes interpuseram o presente recurso, nos termos do artigo 263.
o
TFUE, que tem por objeto a anulação parcial da decisão impugnada.
As recorrentes pedem que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar o recurso admissível;
–
anular a decisão impugnada na parte em que declara, a título principal, que o regime de auxílios aplicado no âmbito das deliberações CR 34‑94, CR 44‑98 e CR 47‑01 constitui um regime de auxílios novo que foi «ilegalmente executado» e, a título subsidiário, que a prescrição apenas diz respeito às subvenções pagas antes de maio de 1994.
A Comissão pede que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, julgar o recurso inadmissível;
–
a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
–
condenar as recorrentes nas despesas.
IV.

Questão de direito
A.

Quanto à admissibilidade
A Comissão, sem suscitar uma exceção de inadmissibilidade por requerimento separado com base no artigo 130.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, pede que o recurso seja julgado inadmissível por falta de legitimidade e de interesse em agir das recorrentes.
As recorrentes alegam que o recurso é admissível na medida em que dispõem quer de legitimidade quer de interesse em agir contra a decisão impugnada.
A este respeito, importa recordar que o juiz da União Europeia pode apreciar, consoante as circunstâncias de cada caso específico, se uma boa administração da justiça justifica negar provimento a um recurso sem decidir previamente sobre a sua admissibilidade (Acórdãos de 26 de fevereiro de 2002, Conselho/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, n.
os
51 e 52, e de 14 de setembro de 2015, Brouillard/Tribunal de Justiça,
T‑420/13
, não publicado,
EU:T:2015:633
, n.
o
18).
Nas circunstâncias do caso em apreço, o Tribunal Geral considera que, por razões de economia processual, há que começar por analisar o mérito do recurso, sem decidir previamente sobre a sua admissibilidade.
B.

Quanto ao mérito
Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocam, no essencial, dois fundamentos. O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 1.
o
, alínea b), i) e v), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 2015, L 249, p. 9
), na medida em que a Comissão considerou erradamente, na decisão impugnada, que os auxílios concedidos entre 1994 e 2008 ao abrigo do regime de auxílios em causa eram auxílios novos que, na falta de notificação, foram ilegalmente executados. O segundo fundamento, invocado a título subsidiário, é relativo à violação do artigo 17.
o
, n.
o
2, desse mesmo regulamento, na medida em que a Comissão concluiu erradamente, na decisão impugnada, que apenas os auxílios pagos ao abrigo do regime de auxílios em causa antes de maio de 1994 estavam prescritos.
1.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 1.
o
, alínea b), i) e v), do Regulamento 2015/1589
a)

Quanto à admissibilidade do primeiro fundamento
A Comissão considera que o primeiro fundamento é, em parte, inadmissível, na medida em que os argumentos apresentados pelas recorrentes no que diz respeito à alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589 não foram invocados no âmbito dos processos nos órgãos jurisdicionais nacionais relativos ao regime de auxílios em causa, e, em parte, inoperante, na medida em que esses mesmos argumentos não são suscetíveis de pôr em causa as conclusões dos órgãos jurisdicionais nacionais quanto ao caráter novo do referido regime.
As recorrentes contestam os argumentos da Comissão.
A este respeito, importa recordar que, contrariamente ao que a Comissão alegou nos seus articulados, não compete ao Tribunal Geral apreciar se os fundamentos ou os argumentos invocados perante ele devem ou não ser objeto de um recurso de cassação ou de uma ação judicial nos órgãos jurisdicionais nacionais. De facto, basta que o recurso de anulação interposto no tribunal da União seja suscetível, pelo seu resultado, de proporcionar um benefício à parte que o interpôs e que a anulação do ato possa, por si só, produzir consequências na esfera jurídica daquela (v. Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, n.
o
55 e jurisprudência aí referida).
Nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, quando um auxílio tenha sido concedido ilegalmente, os órgãos jurisdicionais nacionais são obrigados a retirar todas as consequências jurídicas dessa ilegalidade, em conformidade com o seu direito nacional (v., nesse sentido, Acórdão de 21 de julho de 2005, Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, n.
o
49 e jurisprudência aí referida).
Daqui decorre que, ainda que a questão do caráter novo ou existente do regime de auxílios em causa não tenha sido suscitada no âmbito dos processos pendentes nos órgãos jurisdicionais nacionais, a anulação parcial da decisão impugnada com base no presente fundamento seria suscetível de ter consequências jurídicas para as recorrentes e de lhes conferir um benefício, na medida em que teria por efeito libertar os órgãos jurisdicionais nacionais da obrigação que lhes incumbe nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado admissível. Além disso, na medida em que, de acordo com a jurisprudência referida no n.
o
32,
supra
, a obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais retirarem todas as consequências da anulação parcial da decisão impugnada poderia, nomeadamente, obrigá‑los a pôr em causa as conclusões a que tivessem chegado, em decisões anteriores à decisão impugnada, relativamente ao regime de auxílios em causa, há que rejeitar a argumentação da Comissão no sentido de que o presente fundamento deve ser declarado inoperante.
b)

Quanto à procedência do primeiro fundamento
As recorrentes alegam, no essencial, que a Comissão qualificou erradamente, na decisão impugnada, as subvenções ao investimento concedidas pela Região entre 1994 e 2008 como regime de auxílios novo.
Em apoio das suas alegações, as recorrentes invocam dois argumentos principais. Em primeiro lugar, alegam que o regime de auxílios em causa deve ser qualificado como regime de auxílios existente, nos termos do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589, devido ao facto de a possibilidade de as autarquias locais concederem subvenções às empresas de transporte público rodoviário de passageiros ter sido introduzida pelo artigo 19.
o
do décret n.
o
49‑1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (Decreto n.
o
49‑1473, de 14 de novembro de 1949, relativo à coordenação e à harmonização dos transportes ferroviários e rodoviários, JORF de 15 de novembro de 1949, p. 11104, a seguir «Decreto de 1949»), antes da entrada em vigor do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (atual Tratado FUE) em França, em 1 de janeiro de 1958. Em segundo lugar, consideram que, na medida em que os mercados de transportes públicos dos Estados‑Membros da União estavam fechados à concorrência antes de 1995, data definida no Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), relativamente à abertura dos referidos mercados, a Comissão não podia considerar que os auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios em causa já constituíam auxílios na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE no momento da sua instituição e não eram, por isso, suscetíveis de constituir auxílios existentes ao abrigo do artigo 1.
o
, alínea b), v), primeira frase, do Regulamento 2015/1589.
1)

Quanto à alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589
As recorrentes sustentam que o regime de auxílios em causa é um regime de auxílios existente, cuja base jurídica é o Decreto de 1949, e que foi instituído numa data anterior à da entrada em vigor do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia em França, em 1 de janeiro de 1958. Recordam que, em conformidade com o artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589, os auxílios instituídos antes da entrada em vigor do Tratado FUE no Estado‑Membro em causa são considerados auxílios existentes.
A Comissão contesta os argumentos das recorrentes. Recorda que, no considerando 236 da decisão impugnada, concluiu que o Decreto de 1949 não definia nenhum dos parâmetros chave do regime de auxílios em causa, designadamente a sua duração, o seu orçamento, os seus beneficiários, a natureza dos bens elegíveis para a subvenção e a taxa de subvenção, e não criava qualquer direito a receber subvenções.
O Decreto de 1949 previa o seguinte:
«Artigo 2.
o
Os serviços de transporte de passageiros que estão sujeitos a medidas de coordenação e de harmonização por aplicação das disposições do artigo 7.
o
da Lei de 5 de julho de 1949 são os seguintes:
[…]
2. Os serviços rodoviários de transporte público de passageiros a seguir indicados […]:
Serviços regulares, incluindo os serviços sazonais e periódicos […];
Serviços ocasionais, ou seja, aqueles que, embora disponibilizados a pedido, respondem a necessidades gerais do público, renovando‑se em determinadas épocas de cada ano […]
Artigo 19.
o
Uma autarquia local pode subvencionar um serviço rodoviário celebrando com uma empresa um contrato que fixe as obrigações impostas a essa empresa, para além das que resultam do seu regulamento de exploração.
A tarifa estabelecida nos termos desse contrato deve respeitar todas as regras contidas nos artigos anteriores.»
Quanto à questão de saber se os auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios em causa têm origem no Decreto de 1949, em primeiro lugar, importa esclarecer que as modalidades de concessão das subvenções previstas no Decreto de 1949 diferiam das dos auxílios concedidos ao abrigo da deliberação CR 34‑94. Como alega, com razão, a Comissão, no âmbito da deliberação CR 34‑94, as subvenções ao investimento eram concedidas pela Região às autarquias locais antes de serem pagas aos beneficiários finais. Este mecanismo de pagamento não existia no quadro do Decreto de 1949.
Em segundo lugar, resulta do Acórdão n.
o
343440, de 23 de julho de 2012, do Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) que as subvenções concedidas ao abrigo da deliberação CR 34‑94 destinavam‑se apenas a facilitar a aquisição de material pelas empresas de transporte público de Île‑de‑France, não tendo o regime de auxílios em causa por objeto ou por efeito impor, em contrapartida, obrigações tarifárias aos beneficiários finais. Tal não era o caso do artigo 19.
o
do Decreto de 1949 que, embora previsse, a título geral, a possibilidade de as autarquias locais francesas celebrarem contratos de subvenção com essas mesmas empresas, visava o controlo das tarifas aplicadas. Assim, o artigo 11.
o
desse decreto dispunha que, «relativamente aos serviços objeto de um contrato com uma autarquia local, as tarifas são fixadas […] nos termos do contrato celebrado entre a empresa e a autarquia que paga a subvenção».
Em terceiro lugar, as deliberações controvertidas não continham qualquer referência ao Decreto de 1949. Essas deliberações apenas mencionavam o code général des collectivités territoriales (Código Geral das Autarquias Locais), a loi n
o
82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (Lei n.
o
82‑1153, de 30 de dezembro de 1982, relativa à orientação dos transportes nacionais, JORF de 31 de dezembro de 1982, p. 4004) e várias deliberações anteriores e decretos adotados de acordo com o direito nacional, entre os quais não constava o Decreto de 1949.
Em quarto lugar, as deliberações controvertidas inseriam‑se num quadro legislativo específico, relativo à organização dos transportes na Île‑de‑France, que foi descrito, pela primeira vez, na ordonnance n.
o
59‑151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (Despacho n.
o
59‑151, de 7 de janeiro de 1959, relativo à organização dos transportes de passageiros na região parisiense, JORF de 10 de janeiro de 1959, p. 696), quase dez anos depois da adoção do Decreto de 1949.
Decorre do conjunto de considerações que antecedem que o Decreto de 1949 não constituía a base jurídica do regime de auxílios em causa.
Nestas condições, há que concluir que as recorrentes não apresentaram no Tribunal Geral elementos de prova suficientes para demonstrar que o regime de auxílios em causa deve ser qualificado como regime de auxílios existente nos termos do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589.
Por conseguinte, a alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589 deve ser julgada improcedente.
2)

Quanto à alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589
As recorrentes sustentam, no essencial, que a Comissão violou o artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589 porque não considerou, na decisão impugnada, que os auxílios concedidos pela Região constituíam um regime de auxílios existente nos termos dessa disposição. A este respeito, consideram, em especial, que, na medida em que os mercados de transportes públicos dos Estados‑Membros da União apenas foram abertos à concorrência a partir de 1995, data definida no Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), relativamente à abertura dos referidos mercados, as subvenções concedidas ao abrigo das deliberações controvertidas não eram suscetíveis de constituir um regime de auxílios na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE quando foram concedidas pela primeira vez. Na sua opinião, admitindo que o regime de auxílios em causa não tenha sido instituído em 1949, foi instituído, em todo o caso, em 1984, sem que tenha sido modificado de forma substancial posteriormente.
A Comissão alega que, como concluiu o tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris) na sentença n.
o
0417015, de 10 de julho de 2008, os beneficiários finais operavam simultaneamente no mercado do transporte regular de passageiros e no mercado do transporte ocasional de passageiros. Ora, o mercado do transporte ocasional de passageiros já foi liberalizado em 1979. Daqui decorre que o regime de auxílios em causa era suscetível de afetar a concorrência entre os Estados‑Membros nesse mercado, independentemente da data da sua instituição, desde que esta se situe entre 1979 e 2008.
A Comissão acrescenta que a data a ter em conta para a abertura do mercado do transporte regular de passageiros é a da entrada em vigor da loi n.
o
93‑122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Lei n.
o
93‑122, de 29 de janeiro de 1993, relativa à prevenção da corrupção e à transparência da vida económica e dos processos públicos, JORF de 30 de janeiro de 1993, p. 1588; a seguir «Lei Sapin»), que permitiu a entrada de investidores e de operadores no mercado francês e transpôs para o direito francês a Diretiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (
JO 1993, L 199, p. 84
).
De acordo com a Comissão, o facto de resultar do Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), que determinados Estados‑Membros abriram o seu mercado à concorrência em 1995 não exclui que a França tenha podido abrir o seu a partir de 1993.
A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589, são considerados auxílios existentes, os auxílios que não constituíam auxílios no momento da sua execução, tendo‑se subsequentemente transformado em auxílios devido à evolução do mercado interno e sem terem sido alterados pelo Estado‑Membro. Em contrapartida, quando determinadas medidas se transformem em auxílios na sequência da liberalização de uma atividade provocada pela legislação da União, essas medidas não serão consideradas auxílios existentes depois da data fixada para a liberalização.
Há que recordar que, de acordo com a jurisprudência, o conceito de «evolução do mercado interno» constante do artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589 pode ser entendido no sentido de que se refere a uma alteração do contexto económico e jurídico no setor em que foi aplicada a medida em causa. Essa alteração pode, em especial, resultar da liberalização de um mercado inicialmente fechado à concorrência (v., nesse sentido, Acórdão de 24 de março de 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen‑Anhalt/Comissão,
T‑443/08 e T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, n.
o
188).
De acordo com o artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589, a data de liberalização de uma atividade pelo direito da União deve ser tomada em consideração apenas para efeitos de excluir que, após essa data, uma medida que não constituía um auxílio antes da liberalização seja qualificada como auxílio existente (v., por analogia, Acórdão de 16 de janeiro de 2018, EDF/Comissão,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, n.
o
369).
No caso em apreço, resulta da decisão impugnada, e mais concretamente do considerando 18, alínea a), e dos considerandos 19, 183 e 186 dessa decisão, que a Comissão considerou que o regime de auxílios em causa fora instituído em 1994 e revogado em 2008, o que tem como consequência que o dispositivo de auxílio inicial de 1979 deve ser considerado um regime de auxílios distinto do regime aplicado pelas deliberações CR 34‑94 e seguintes.
Quanto à questão de saber se o regime de auxílios em causa deve ser qualificado como regime de auxílios existente nos termos do artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589 ou de acordo com a jurisprudência segundo a qual um regime de auxílios instituído num mercado inicialmente fechado à concorrência deve ser considerado, a partir do momento da liberalização desse mercado, um regime de auxílios existente (Acórdão de 15 de junho de 2000, Alzetta e o./Comissão,
T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 a T‑6/98 e T‑23/98
,
EU:T:2000:151
, n.
o
143), importa recordar que a Lei Sapin, que procedeu à liberalização do mercado do transporte regular de passageiros em todo o território francês, com exceção da Île‑de‑France, foi adotada em 1993, ou seja, antes da data de entrada em vigor da deliberação CR 34‑94, e que esta última data coincide, de acordo com a análise efetuada pela Comissão na decisão impugnada, recordada no n.
o
54,
supra
, com a data de instituição do regime de auxílios em causa.
Tendo em conta estes elementos, a Comissão considerou corretamente, na decisão impugnada, que os beneficiários finais podiam, a partir de 1994, utilizar o equipamento financiado pelos auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios em causa noutros mercados de transporte regular de passageiros abertos à concorrência e que, por conseguinte, os referidos auxílios eram suscetíveis de afetar a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de constituir auxílios novos a partir dessa data.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pela afirmação das recorrentes de que a Lei Sapin é anterior a qualquer liberalização formal do mercado do transporte regular pelo direito da União. De facto, o artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589 deve ser entendido no sentido de que a mera existência de uma data de liberalização, resultante da entrada em vigor de uma regulamentação europeia, não basta para excluir que uma medida possa ser qualificada como auxílio novo se, com base no critério da evolução do mercado, puder ser demonstrado que a medida foi adotada num mercado que já estava, total ou parcialmente, aberto à concorrência antes da data de liberalização da atividade em causa pelo direito da União (v., por analogia, Acórdão de 16 de janeiro de 2018, EDF/Comissão,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, n.
o
369).
A este respeito, há que sublinhar que as recorrentes não contestaram a qualificação das subvenções concedidas ao abrigo das deliberações controvertidas como auxílios de Estado, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, relativamente ao período entre 1994 e 2008. Acresce que a conclusão da Comissão de que todos os critérios previstos no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE estavam preenchidos relativamente a esse período está em conformidade com a análise constante das decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais, designadamente, em especial, a sentença n.
o
0417015, de 10 de julho de 2008, do tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris) e o Acórdão n.
o
08PA04753, de 12 de julho de 2010, da cour administrative d’appel de Paris (Tribunal Administrativo de Recurso de Paris), referidos, nomeadamente, no considerando 226 da decisão impugnada.
Por outro lado, ainda que a Comissão tenha cometido um erro, como alegam as recorrentes, ao considerar que o regime de auxílios em causa só foi instituído em 1994, esse erro não é suficiente para invalidar a conclusão de que este deve ser considerado um regime de auxílios novo. De facto, resulta dos considerandos 226 e 237 da decisão impugnada que, mesmo admitindo a hipótese de se dever considerar que o regime de auxílios em causa foi instituído em 1979 ou, o mais tardar, em 1994, numa data em que o mercado do transporte regular de passageiros ainda estava fechado à concorrência, os beneficiários finais podiam utilizar o material financiado parcialmente pela Região no âmbito de atividades de transporte ocasional abertas à concorrência.
No caso em apreço, as recorrentes não apresentaram nenhum elemento de prova concreto para demonstrar que o mercado do transporte ocasional não era objeto de trocas comerciais entre os Estados‑Membros durante o período que precedeu a instituição do regime de auxílios em causa ou à data da sua instituição.
Além disso, a cour administrative d’appel de Paris (Tribunal Administrativo de Recurso de Paris) já salientara a relevância do mercado do transporte ocasional de passageiros no seu Acórdão n.
o
15PA00385, de 27 de novembro de 2015. Assim, foi com base nas decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais que a Comissão concluiu que se devia considerar que o regime de auxílios em causa afetou, desde a sua instituição, as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e a concorrência, mesmo na hipótese de ter sido instituído em 1979.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, a alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589 deve ser julgada improcedente, bem como o primeiro fundamento na íntegra.
2.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589
No essencial, as recorrentes contestam a conclusão, constante do considerando 239 da decisão impugnada, de que, uma vez que foi interposto um primeiro recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais em maio de 2004, apenas os auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios em causa antes de maio de 1994 estão prescritos. Por outro lado, alegam que a Comissão violou os princípios da boa administração, da segurança jurídica e da confiança legítima.
Mais concretamente, as recorrentes sustentam que, contrariamente ao que entendeu a Comissão no considerando 239 da decisão impugnada, não foi interposto nos órgãos jurisdicionais nacionais em maio de 2004 nenhum recurso suscetível de interromper o prazo de prescrição nos termos do artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589.
De acordo com as recorrentes, a Comissão não explicou de que modo o recurso para um órgão jurisdicional nacional podia ser equiparado a um «at[o] […] praticad[o] pela Comissão ou por um Estado‑Membro a pedido desta», na aceção do artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589. No caso em apreço, o primeiro ato praticado pela Comissão é o pedido de informações enviado às autoridades francesas em 25 de novembro de 2008. Quanto às autoridades francesas, não praticaram qualquer ato a pedido da Comissão.
Além disso, as recorrentes consideram que a Comissão se afastou da redação do ofício de 11 de março de 2014, que lhes enviou no termo da fase preliminar de análise e que previa que apenas os auxílios concedidos após 1998 não estavam prescritos.
A Comissão afirma que o segundo fundamento é inadmissível, dada a falta de interesse em agir das recorrentes. Considera que a sua análise da prescrição dos auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios em causa tendo em conta o contencioso nacional não se enquadra na interpretação do artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589, mas sim na interpretação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
De acordo com a Comissão, o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE visa que os órgãos jurisdicionais nacionais preservem a sua competência exclusiva para autorizar os auxílios e o seu poder para determinar a recuperação destes. O prazo de prescrição é determinado pelo direito nacional e pode ser interrompido pela primeira ação judicial intentada nos órgãos jurisdicionais nacionais por um concorrente dos beneficiários finais.
Importa salientar que o artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589 fixa as modalidades de cálculo do prazo de prescrição de dez anos ao qual ficam sujeitos os poderes da Comissão em matéria de recuperação do auxílio, enquanto o artigo 17.
o
, n.
o
3, do referido regulamento prevê que «[q]ualquer auxílio cujo prazo de prescrição tenha caducado será considerado um auxílio existente». O artigo 1.
o
, alínea b), iv), desse regulamento especifica que por «auxílios existentes» entende‑se igualmente «[o]s auxílios considerados existentes nos termos do artigo 17.
o
».
A este respeito, resulta dos considerandos 238 a 240 da decisão impugnada que a questão da prescrição dos auxílios controvertidos foi analisada pela Comissão apenas com o objetivo de verificar se a conclusão a que chegara anteriormente, nessa decisão, quanto ao caráter novo do regime de auxílios em causa, podia ser posta em causa devido à prescrição de uma parte desses auxílios. Em especial, o considerando 239 da decisão impugnada visa confirmar que «[q]ualquer auxílio pago pela Região depois de maio de 1994 […] deve, ser considerado um novo auxílio nos termos do presente processo».
Daqui decorre que as considerações tecidas no considerando 239 da decisão impugnada têm uma ligação explícita com a análise efetuada nessa decisão relativamente ao caráter novo ou existente do regime de auxílios em causa, pelo que, contrariamente ao que alega a Comissão, esta pretendia, nesse considerando, aplicar o artigo 1.
o
, alínea b), iv), do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o artigo 17.
o
deste regulamento.
Por outro lado, há que observar que as regras em matéria de prescrição definidas no artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589 dizem respeito unicamente aos «poderes da Comissão para recuperar o auxílio». De facto, esta disposição deve ser lida na sequência do artigo 16.
o
, n.
o
1, do referido regulamento, o qual prevê, no essencial, que só em caso de decisões negativas relativas a auxílios ilegais, ou seja após concluir pela incompatibilidade dos auxílios controvertidos com o mercado interno, é que a Comissão pode adotar uma decisão de recuperação.
Daqui decorre que as regras em matéria de prescrição previstas no artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589, bem como o artigo 1.
o
, alínea b), iv), do referido regulamento, não são aplicáveis quando, como no caso em apreço, a Comissão tenha reconhecido a compatibilidade dos auxílios ilegais com o mercado interno posteriormente à sua concessão.
De igual modo, o prazo de prescrição de dez anos previsto no artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589 não pode ser interpretado no sentido de que abrange os poderes das autoridades nacionais para recuperar juros relativos ao período durante o qual os auxílios em causa tenham sido ilegalmente pagos.
A este respeito, resulta da própria redação do artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589 que esta disposição visa regular totalmente a questão da prescrição aplicável em caso de decisão de recuperação dos auxílios pela Comissão. A interposição de um recurso ao nível dos órgãos jurisdicionais nacionais por um concorrente não pode, por conseguinte, constituir um «at[o] relativ[o] ao auxílio ilegal praticad[o] pela Comissão ou por um Estado‑Membro a pedido desta», na aceção do artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589.
Nestas condições, mesmo que os órgãos jurisdicionais nacionais tivessem decidido, quanto ao regime de auxílios em causa, que os auxílios concedidos ao abrigo deste estavam prescritos a partir da interposição do primeiro recurso nesses órgãos jurisdicionais por um concorrente dos beneficiários finais, essa decisão não seria suscetível de se impor à Comissão.
Reciprocamente, os poderes das autoridades nacionais estão sujeitos apenas às regras de prescrição do direito nacional aplicáveis nos tribunais nacionais.
De facto, o Tribunal de Justiça esclareceu, nos n.
os
34 e 35 do seu Acórdão de 5 de outubro de 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
), que, na medida em que o Regulamento 2015/1589 contém regras de natureza processual que se aplicam a todos os procedimentos administrativos em matéria de auxílios de Estado que se encontrem pendentes na Comissão, este codifica e alicerça a prática da Comissão em matéria de exame dos auxílios de Estado e não contém nenhuma disposição relativa aos poderes e às obrigações dos órgãos jurisdicionais nacionais, que continuam a reger‑se pelas disposições do Tratado, tal como interpretadas pelo Tribunal de Justiça.
No caso em apreço, há que recordar, por um lado, que, como decorre do n.
o
73,
supra
, a Comissão não podia exercer os seus poderes de recuperação em relação aos beneficiários finais dos auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios em causa, uma vez que concluíra, no artigo 1.
o
do dispositivo da decisão impugnada, que o regime de auxílios em causa era compatível com o mercado interno.
Importa recordar, por outro lado, que, quando a Comissão conclua, como na decisão impugnada, pela ilegalidade de um auxílio, o direito da União impõe aos órgãos jurisdicionais nacionais que ordenem ao beneficiário do auxílio o pagamento dos juros relativos ao período durante o qual os auxílios em causa tenham sido ilegalmente pagos (v., nesse sentido, Acórdãos de 12 de fevereiro de 2008, CELF e Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, n.
os
51, 52 e 55, e de 16 de outubro de 2014, Alpiq RomIndustries e Alpiq RomEnergie/Comissão,
T‑129/13
, não publicado,
EU:T:2014:895
, n.
o
39). No entanto, mesmo na ausência de circunstâncias excecionais, não lhes impõe que recuperem igualmente o auxílio ilegal, quando este seja compatível com o mercado interno. Assim, se for o caso, só por força do direito nacional é que o juiz nacional tem eventualmente o poder de ordenar a recuperação do auxílio ilegal, sem prejuízo do direito do Estado‑Membro em causa de voltar a executar esse auxílio, posteriormente, ou de deferir pedidos de indemnização por prejuízos causados devido ao caráter ilegal do auxílio (v., nesse sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, CELF e Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, n.
o
55).
Por conseguinte, admitindo que a Comissão tenha cometido um erro na aplicação do artigo 1.
o
, alínea b), iv), e do artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589 no considerando 239 da decisão impugnada, tal circunstância não é suscetível de produzir efeitos jurídicos em relação às recorrentes.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, o segundo fundamento deve ser declarado inoperante devido ao facto de o artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589 não ser aplicável no caso em apreço, dada a compatibilidade do regime de auxílios em causa com o mercado interno.
Tendo os fundamentos invocados em apoio do presente recurso sido, assim, julgados improcedentes, há que negar provimento ao referido recurso.
V.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
No caso em apreço, tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas suas próprias despesas e nas despesas da Comissão, em conformidade com o requerido por esta.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Ceobus e as outras recorrentes cujos nomes figuram em anexo suportarão, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de julho de 2019.
Assinaturas
Índice (
)

I. Antecedentes do litígio

II. Processo nos órgãos jurisdicionais nacionais

III. Tramitação processual e pedidos das partes

IV. Questão de direito

A. Quanto à admissibilidade

B. Quanto ao mérito

1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 1.
o
, alínea b), i) e v), do Regulamento 2015/1589

a) Quanto à admissibilidade do primeiro fundamento

b) Quanto à procedência do primeiro fundamento

1) Quanto à alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589

2) Quanto à alegação relativa à violação do artigo 1.
o
, alínea b), v), do Regulamento 2015/1589

2. Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589

V. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: francês.
(
)	A lista das outras recorrentes está anexada apenas à versão que foi notificada às partes.
(
)	O índice foi atualizado.