CELEX: 62018TJ0351
Ekonomska i monetarna politika
Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama
Posebne nadzorne zadaće povjerene ESB‑u
Odluka o oduzimanju odobrenja za rad danog kreditnoj instituciji
Povreda zakonodavstva u području sprječavanja pranja novca i financiranja terorizma
Dopuštenost
Nadležnosti nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i ESB‑a u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM)
Jednako postupanje
Proporcionalnost
Zaštita legitimnih očekivanja
Pravna sigurnost
Zlouporaba ovlasti
Prava obrane
Obveza obrazlaganja

I.

Okolnosti spora
Versobank AS, drugi tužitelj, kreditna je institucija sa sjedištem u Estoniji. Njegov je glavni dioničar Ukrselhosprom PCF LLC, prvi tužitelj, koji drži 85,2622 % njegova kapitala.
Drugi tužitelj bio je razvrstan kao manje značajna institucija u smislu članka 6. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (
SL 2013., L 287, str. 63
., u daljnjem tekstu: Temeljna uredba o SSM‑u).
Kao manje značajna kreditna institucija drugi tužitelj bio je stavljen pod bonitetni nadzor Finantsinspektsioona (FSA, Estonija), koji je djelovao u svojstvu nacionalnog nadležnog tijela u smislu članka 2. stavka 2. Temeljne uredbe o SSM‑u. Osim toga potonje tijelo je također bilo nadležno kad je riječ o nadzoru poštovanja pravila u području sprječavanja pranja novca i financiranja terorizma (u daljnjem tekstu: SPN/FT).
Od 2015. FSA je iznova utvrđivao da je drugi tužitelj počinio povrede vezane uz, s jedne strane, nedjelotvornost svojeg sustava u području SPN/FT‑a u upravljanju rizicima koji proizlaze iz njegova poslovnog modela i, s druge stane, neprikladnost svojih sustava upravljanja primijenjenih u tom području.
FSA je proveo više nadzora na licu mjesta. Prvi je proveden između 13. travnja i 12. lipnja 2015.
Uzimajući u obzir ponavljanje uočenih povreda, FSA je, nakon što je drugom tužitelju uputio više zahtjeva za postupanje u skladu s regulatornim zahtjevima, donio uputu 8. kolovoza 2016.
Predmetnom uputom, kojom se nalagao trenutačni ispravak manjkova otkrivenih prilikom nadzora na licu mjesta provedenog 2015., zahtijevalo se da drugi tužitelj poduzme određene mjere: prvo, primjenu internih politika i postupaka u području postojećih, ali nepravilno provođenih SPN/FT‑ova; drugo, primjenu mjera dubinske analize iz članka 13. stavka 1. točaka 3. do 5. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadusa (Estonski zakon u području SPN/FT‑a) od 19. prosinca 2007., kojim se prenosi Direktiva (EU) 2015/849 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma, o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i Direktive Komisije 2006/70/EZ (
SL 2015., L 141, str. 73
.), u verziji koja je bila na snazi u trenutku nastanka činjenica o kojima je riječ u ovom slučaju; treće, provjeru pravilne primjene mjera dubinske analize iz članka 13. stavka 1. točaka 3. do 5. Estonskog zakona u području SPN/FT‑a; četvrto, odbijanje izvršenja transakcija ako ga je članak 27. stavak 2. tog zakona, u verziji koja je bila na snazi u trenutku nastanka činjenica o kojima je riječ u ovom slučaju, obvezivao na ostvarivanje tog prava i, peto, trenutačno postupanje u skladu s obvezom obavješćivanja iz članka 32. navedenog zakona, u verziji koja je bila na snazi u trenutku nastanka činjenica o kojima je riječ u ovom slučaju, koji je predviđao obvezu obavješćivanja u slučaju sumnje na pranje novca i financiranje terorizma kada su bili ispunjeni odgovarajući uvjeti. Usto, ta je uputa zahtijevala da navedeni tužitelj najkasnije 9. prosinca 2016. pisano podnese informacije o načinu na koji je ispunio te obveze.
FSA je proveo drugi nadzor na licu mjesta između 13. rujna i 11. studenoga 2016.
Usto, između 5. rujna i 14. studenoga 2016. FSA je proveo treći nadzor na licu mjesta. On se odnosio na uočene nedostatke koji su se odnosili na upravljanje drugog tužitelja navodno nezakonitom podružnicom ili društvom kćeri u Latviji.
Dopisom od 9. prosinca 2016. drugi je tužitelj FSA‑u dostavio svoja pisana očitovanja o predmetnoj uputi.
Dopisom od 28. veljače 2017. FSA je drugom tužitelju priopćio da on još uvijek nije postupio u skladu sa svim obvezama predviđenima u predmetnoj uputi. Dana 10. travnja 2017. dao je izjavu o tome da navedeni tužitelj propada ili će vjerojatno propasti (u daljnjem tekstu: odluka FOLTF).
Nastavno na informacije koje je primio od drugog tužitelja FSA je smatrao da je potrebno provesti temeljitu istragu. Proveo je četvrti nadzor na licu mjesta između 4. i 22. rujna 2017. Prilikom potonjeg nadzora utvrdio je teške i ozbiljne povrede zakonodavstva u području SPN/FT‑a istovjetne onima koje su otkrivene prilikom dvaju prethodnih nadzora te je utvrdio da je sustav unutarnjeg nadzora navedenog tužitelja osrednji i nedostatan.
Dana 8. veljače 2018. ESB je od FSA‑a primio prijedlog za oduzimanje odobrenja za rad drugog tužitelja u skladu s člankom 80. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) (
SL 2014., L 141, str. 1
.).
U okviru obveze suradnje predviđene člankom 80. stavkom 2. Okvirne uredbe o SSM‑u, FSA je, na temelju članka 3. Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadusa (Estonski zakon o sprječavanju i sanaciji financijskih kriza) od 18. veljače 2015., djelovao i kao nacionalno sanacijsko tijelo nadležno za kreditne institucije preko svojeg odjela za sanaciju. Dana 7. veljače 2018. njegovo upravno vijeće odobrilo je ocjenu navedenog odjela za sanaciju u skladu s kojom nije postojao opći interes za izvršavanje ovlasti sanacije, u skladu s člankom 39. stavcima 1., 3. i 4. navedenog zakona, kojim je prenesen članak 32. stavak 1. točka (c) i članak 32. stavak 5. Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (
SL 2014., L 173, str. 190
. i ispravci
SL 2015., L 216, str. 9
. i
SL 2020., L 283, str. 2
.).
Dana 6. ožujka 2018. nadzorni odbor ESB‑a odobrio je nacrt odluke o oduzimanju odobrenja za rad drugog tužitelja te je potonjem dao rok za podnošenje očitovanja o navedenom nacrtu, u skladu s člankom 31. Okvirne uredbe o SSM‑u. Nakon oduzimanja odobrenja za rad pokrenut je postupak likvidacije navedenog tužitelja te su imenovani likvidatori.
Dana 14. ožujka 2018. drugi tužitelj podnio je svoja očitovanja, koja su uzeta u obzir u okviru konačne odluke. Nakon što je ispitao navedena očitovanja, ESB je zaključio da je potrebno oduzeti odobrenje za rad navedenog tužitelja.
Na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) i članka 14. stavka 5. Temeljne uredbe o SSM‑u, članka 83. Okvirne uredbe o SSM‑u i članka 17. Krediidiasutuste seadusa (Estonski zakon o kreditnim institucijama) od 9. veljače 1999., kojim je prenesena Direktiva 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (
SL 2013., L 176, str. 338
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravci
SL 2017., L 20, str. 1
. i
SL 2020., L 212, str. 20
.), ESB je donio odluku od 26. ožujka 2018. o oduzimanju odobrenja za rad drugog tužitelja (u daljnjem tekstu: odluka od 26. ožujka 2018.). te mu ju je dostavio.
Dana 27. ožujka 2018. nadležni estonski sud donio je rješenje o pokretanju postupka likvidacije drugog tužitelja.
Dana 26. travnja 2018. ESB‑ov administrativni odbor za preispitivanje (u daljnjem tekstu: AOP) primio je od prvog tužitelja zahtjev za reviziju odluke ESB‑a od 26. ožujka 2018. On je utvrdio da je taj zahtjev za reviziju dopušten smatrajući da se navedena odluka izravno i osobno odnosi na navedenog tužitelja.
Dana 22. lipnja 2018. AOP je donio i ESB‑ovu nadzornom odboru dostavio mišljenje AB/2018/03 kojim je potonjem predložio da smatra da navedene materijalne i postupovne povrede nisu osnovane i da donese odluku čiji je sadržaj istovjetan odluci ESB‑a od 26. ožujka 2018.
Upravno vijeće ESB‑a postupilo je u skladu s tim mišljenjem te je donijelo odluku od 17. srpnja 2018. (u daljnjem tekstu: odluka od 17. srpnja 2018.), koja je dostavljena likvidatorima drugog tužitelja, nad kojim je u međuvremenu pokrenuta likvidacija.
Odlukom od 26. ožujka 2018. ESB je drugom tužitelju oduzeo odobrenje za rad kreditne institucije. Odlukom od 17. srpnja 2018. on je stavio izvan snage i zamijenio svoju odluku od 26. ožujka 2018. Usto je odlukom o troškovima naložio prvom tužitelju da snosi troškove postupka preispitivanja.
U točki 3.2 odluke od 17. srpnja 2018. ESB podsjeća na to da je, prvo, prijedlog za oduzimanje odobrenja drugog tužitelja da obavlja djelatnosti kreditne institucije donesen na kraju dugog i dugotrajnog razdoblja nedostataka i povreda primjenjivih odredbi koje je on počinio, drugo, nacionalno nadležno tijelo provelo četiri nadzora na licu mjesta od 2015. te je donijelo uputu 2016. i, treće, s obzirom na to da navedeni tužitelj nije postupio ni u skladu s neformalnim zahtjevima ni u skladu s predmetnom uputom, ESB nije mogao izraditi pozitivnu ocjenu kad je riječ o tome hoće li taj tužitelj u budućnosti poštovati regulatorne zahtjeve koji su mu nametnuti.
Također, u točki 3.2 odluke od 17. srpnja 2018. ESB je smatrao da je, na temelju prikupljenih dokaza i rezultata nadzorâ na licu mjesta koje je proveo FSA, pretpostavke za oduzimanje odobrenja za rad iz članka 18. točke (f) Direktive 2013/36, kako je prenesena u estonsko pravo, trebalo smatrati ispunjenima što se tiče drugog tužitelja. Razlozi za takvo oduzimanje odobrenja za rad bili su sljedeći:
–
nepostojanje, u okviru navedenog tužitelja, sustava upravljanja koje zahtijeva FSA, u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenosi članak 74. Direktive 2013/36;
–
nepostojanje, u okviru tog tužitelja, djelotvornog sustava u području SPN/FT‑a za upravljanje rizicima koji proizlaze iz njegova poslovnog modela, unatoč trima nadzorima na licu mjesta u tom području, brojnim sastancima i upozorenjima, predmetnoj uputi i dopisu o nepoštovanju navedene upute;
–
neprimjena te upute u propisanim rokovima i mjeri, od strane tog tužitelja;
–
podnošenje, od strane dotičnog tužitelja, dokumenata i zavaravajućih i netočnih informacija FSA‑u i povreda istog tužitelja pretpostavki predviđenih zakonodavstvom države članice Europskog gospodarskog prostora (odnosno, Republike Latvije).
Konkretnije, kad je riječ o prvom razlogu na kojem se temelji oduzimanje odobrenja za rad, odnosno nepostojanju, u okviru drugog tužitelja, sustava upravljanja koje zahtijeva FSA, u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenosi članak 74. Direktive 2013/36, ESB je u točki 3.3.1 podtočki (a) odluke od 17. srpnja 2018. pobliže odredio da je sustav nadzora manjkav i neodgovarajući uzimajući u obzir vrstu, ciljeve i složenost poslovnog modela navedenog tužitelja.
Kad je riječ o drugom razlogu koji opravdava oduzimanje odobrenja za rad, ESB je u točki 3.3.1 podtočki (b) odluke od 17. srpnja 2018. pobliže odredio da se poslovni model drugog tužitelja fokusirao na pružanje usluga imućnim nerezidentnim poslovnim korisnicima i da je, tijekom prvih triju nadzora na licu mjesta koje je FSA proveo između 2015. i 2017., primijećen znatan broj neobičnih transakcija.
Usto, prema mišljenju ESB‑a, djelatnosti upravnog vijeća i nadzornog odbora drugog tužitelja u području SPN/FT‑a i upravljanja rizicima smatrale su se manjkavima u mjeri u kojoj navedeno upravno vijeće nije odredilo razinu prihvaćanja rizika navedenog tužitelja niti primijenilo odvojeni sustav ocjenjivanja rizika u tom području niti pripremilo analizu operativnih rizika, uključujući temeljitu analizu rizika u navedenom području, u suprotnosti s člankom 55. stavkom 2. točkama 2. i 3. estonskog Zakona o kreditnim institucijama.
Dakle, prema mišljenju ESB‑a, drugi tužitelj nije raspolagao sustavima upravljanja koji se zahtijevaju u skladu s člankom 67. stavkom 1. točkom (o) Direktive 2013/36 te je stoga ispunjavao uvjet kako bi se na njega primijenilo oduzimanje odobrenja za rad iz članka 18. točke (f) te direktive. Usto, uzimajući u obzir ranije djelovanje navedenog tužitelja, on se složio s mišljenjem FSA‑a u skladu s kojim je bilo prilično vjerojatno da će novo upravno vijeće tog tužitelja, četvrto od 2015., strogo primijeniti najavljene promjene u pogledu njegova sustava upravljanja rizicima u području SPN/FT‑a.
Kad je riječ o trećem razlogu koji opravdava oduzimanje odobrenja za rad, ESB je u točki 3.3.1 podtočki (c) odluke od 17. srpnja 2018. primijetio da drugi tužitelj nije postupio u skladu s predmetnom uputom u roku određenom za 9. prosinca 2016. Prema njegovu mišljenju, navedenom je uputom FSA, među ostalim, naložio navedenom tužitelju da, prvo, primijeni postupovna pravila, drugo, u budućnosti pravilno primijeni članak 13. stavak 1. podstavke 3. do 5. Estonskog zakona u području SPN/FT‑a, u verziji koja je bila na snazi u trenutku donošenja te upute, i izbjegne stupanje u poslovne odnose kada to bude potrebno, treće, provjeri jesu li navedene odredbe pravilno primijenjene na postojeće trgovinske odnose i ako je potrebno iznova primijeni mjere dubinske analize u pogledu klijenata, četvrto, ako je potrebno izbjegne obavljanje transakcija u skladu s člankom 27. stavkom 2. navedenog zakona, u verziji koja je bila na snazi u trenutku donošenja predmetne upute, peto, uputi na financijsko‑obavještajnu jedinicu ako određena djelatnost ili druge okolnosti mogu biti indicija pranja novca ili financiranja terorizma ili pokušaja njihova počinjenja ili ako je taj tužitelj imao razloga misliti ili znati da je riječ o pranju novca ili financiranju terorizma i, šesto, dostavi FSA‑u izvješće o radnjama poduzetima radi primjene gore navedenih obveza. Međutim, prilikom trećeg nadzora na licu mjesta FSA je otkrio da gore navedene obveze nisu u potpunosti poštovane i da i dalje postoje prigovoreni manjkovi. Stoga je ESB zaključio da nepostupanje u skladu s predmetnom uputom čini još jedan razlog koji opravdava oduzimanje odobrenja za rad, u skladu s člankom 18. točkom (f) Direktive 2013/36.
Kad je riječ o četvrtom razlogu koji opravdava oduzimanje odobrenja za rad, ESB je u točki 3.3 podtočki (d) odluke od 17. srpnja 2018. istaknuo da je drugi tužitelj FSA‑u podnio zavaravajuće i netočne informacije i dokumente o svojim djelatnostima u Latviji, tvrdeći, s jedne strane, da tamo nema društvo kćer i navodeći, s druge strane, u obavijesti od 9. veljače 2016. navedenom nacionalnom nadležnom tijelu da je zatvorio svoju instituciju u Latviji, iako je potonja još uvijek poslovala. Prema njegovu mišljenju, rezultati nadzora na licu mjesta koji je provelo to nacionalno nadležno tijelo između 5. rujna i 14. studenoga 2016. zapravo su dokazali da je navedeni tužitelj pružao financijske usluge u Latviji neprekidno od listopada 2013. On je primijetio da je, u skladu s informacijama koje je dostavilo latvijsko nacionalno nadzorno tijelo FSA‑u, taj tužitelj osnovao „društvo kćer” u Latviji u suprotnosti s latvijskim zakonskim odredbama kojima su preneseni članci 35. do 38. Direktive 2013/36 o „sustavu jedinstvene putovnice”. Prema njegovu mišljenju, takvo djelovanje čini povredu članka 17. stavka 1. točaka 2. i 15. estonskog Zakona o kreditnim institucijama. Stoga je on zaključio da navedeno djelovanje čini dodatan razlog oduzimanja odobrenja za rad, u skladu s člankom 18. točkom (e) navedene direktive.
Kad je riječ o ispitivanju proporcionalnosti oduzimanja odobrenja za rad i, kao prvo, prikladnosti takvog oduzimanja, ESB je naglasio da je cilj oduzimanja odobrenja za rad dodijeljenog kreditnoj instituciji stati na kraj povredama primjenjivih zakonskih odredbi koje čini ta institucija i da potreba da takva institucija ima prikladan sustav upravljanja proizlazi iz činjenice da manjkovi u takvom sustavu mogu dovesti do stečaja te institucije i do sustavnih problema na razini država članica i na globalnoj razini. On je smatrao da je, uzimajući u obzir dugotrajne povrede zakonodavstva o sprečavanju pranja novca koje se pripisuju drugom tužitelju, FSA trebao intervenirati i da je on u predmetnom slučaju najprije donio uputu, a tek nakon povreda te upute predložio oduzimanje odobrenja za rad, što je u tim okolnostima trebalo smatrati prikladnom i proporcionalnom mjerom. On je smatrao da je navedena mjera također prikladna u odnosu na povredu postupka obavješćivanja, takozvanog „sustava jedinstvene putovnice”, koji je potrebno poštovati radi osnivanja podružnice u drugoj državi članici.
Kao drugo, kad je riječ o ispitivanju nužnosti oduzimanja odobrenja za rad, ESB je uzeo u obzir ne samo težinu utvrđenih povreda nego isto tako i sve manje otegotne mjere koje su već bile poduzete radi ispravka manjkova pripisivih drugom tužitelju. Uzimajući u obzir ponavljanje nezakonitog postupanja navedenog tužitelja, netočne informacije koje je potonji dostavio u pogledu svojih djelatnosti u Latviji te značajnu nedjelotvornost djelatnosti nadzora i istrage koju je proveo FSA, on je, nakon što je analizirao ne samo djelatnosti koje je FSA već poduzeo nego i sve druge mjere raspoložive na temelju primjenjivog nacionalnog zakonodavstva, odnosno estonskog Zakona o kreditnim institucijama, zaključio da ne postoje druge manje otegotne mjere koje su mogle biti djelotvorne za ponovnu uspostavu zakonitosti.
Konkretnije, ESB je smatrao da opcija prisilne prodaje (likvidacija) drugog tužitelja nije pravno moguća. Zatim je naveo različite analizirane mjere, pri čemu je naglasio razloge zbog kojih je smatrao da nisu djelotvorne za ponovnu uspostavu zakonitosti. Prvo, nova izmjena sastava upravnog vijeća navedenog tužitelja nije se smatrala djelotvornom mjerom jer, prvo, taj je tužitelj već više puta izmijenio upravno vijeće a da to nije proizvelo učinke u pogledu postupanja u skladu s predmetnim zakonskim obvezama, drugo, isti je tužitelj u više navrata od 2015. najavljivao promjenu poslovne strategije a da te najave nisu popratile konkretne činjenice, treće, na temelju estonskog prava, iako upravno vijeće ima ovlast utjecaja na poslovnu strategiju kreditne institucije, ono nema ovlast autonomno je definirati s obzirom na to da je njegova odgovornost ograničena na upravljanje svakodnevnom djelatnošću navedene institucije, četvrto, u predmetnom slučaju izgledi za to da izmjena upravnog vijeća dovede do promjene strategije bili su mali uzimajući u obzir činjenicu da dva ključna položaja u tom vijeću drže dva glavna dioničara kreditne institucije, koji mogu neformalno utjecati na strategiju i tako održati
status quo
.
Drugo, kad je riječ o prestanku ili suspenziji prava glasa određenih dioničara na temelju odredbe estonskog prava kojom se prenosi članak 26. stavak 2. Direktive 2013/36, ESB je naglasio da bi, s obzirom na to da je vlasnička struktura drugog tužitelja vrlo koncentrirana, ta mjera dovela do toga da upravljanje bankom bude ostavljeno manjinskim dioničarima, koji su manje uključeni u rad kreditne institucije te su, osim toga, vrlo povezani s većinskim dioničarima obiteljskim vezama ili zajedničkim financijskim interesima, što je moglo rezultirati neizravnim utjecajem tih istih dioničara na strateško upravljanje navedenim tužiteljem, unatoč donesenoj mjeri.
Treće, kad je riječ o donošenju druge upute kojom se drugom tužitelju zabranjuje pružanje financijskih usluga barem visokorizičnim nerezidentnim klijentima, ESB je smatrao da je ta mjera neprikladna s obzirom na to da, s jedne strane, nepostupanje u skladu prethodnom uputom stvara dvojbe o sposobnosti i volji navedenog tužitelja da postupi u skladu s eventualnom drugom uputom i da bi, s druge strane, ograničavanje djelatnosti banke potonjoj uzrokovalo vrlo velike mjesečne poslovne gubitke, čime bi se ugrozila njezina likvidnost i stoga ušteđevine klijenata.
Četvrto, kad je riječ o samolikvidaciji, ESB je priznao da je takvo rješenje predložio drugi tužitelj u okviru svojih očitovanja o nacrtu odluke od 26. ožujka 2018., da je takva mogućnost postojala na temelju estonskog prava i da bi ona u svakom slučaju dovela do oduzimanja odobrenja za rad, ali da je on ipak odlučio ne slijediti taj put jer: prvo, samolikvidacija bi učinila nejasnim materijalne razloge zbog kojih je FSA predložio oduzimanje odobrenja za rad; drugo oduzimanje odobrenja za rada temeljilo bi se na članku 16. stavku 3. estonskog Zakona o kreditnim institucijama, a ne na njegovu članku 17., treće, samolikvidacija bi dala netočan uvid u težinu povreda primjenjivog prava koje je počinio navedeni tužitelj, koje su, prema mišljenju ESB‑a, opravdale prisilno oduzimanje odobrenja za rad i, četvrto, na temelju članka 20. stavka 5. Direktive 2013/36, obavijest o oduzimanju odobrenja za rad mora se odnositi ne samo na samo oduzimanje nego i na razloge na kojima se temelji.
Peto, kad je riječ o stjecanju drugog estonskog društva, ESB nije prihvatio to rješenje jer, s jedne strane, nije podnesena dokazna dokumentacija o postojanju konkretne obveze ijednog ulagača i, s druge strane, nacrt poslovnog plana koji je podnio drugi tužitelj nije sadržavao dovoljno informacija za određivanje bi li transakcija dovela do promjene poslovne strategije. Osim toga, unatoč dodatnom roku za podnošenje dokumentacije danom navedenom tužitelju, on nije podnio potrebne informacije.
Kao treće, kad je riječ o ispitivanju razumnosti oduzimanja odobrenja za rad, ESB je smatrao da je, uzimajući u obzir težinu i trajanje povreda, činjenicu da je drugi tužitelj ponovio svoje nezakonito postupanje unatoč raznim upozorenjima koje je primio i štetu koju je njegovo postupanje uzrokovalo povjerenju javnosti u estonski i europski financijski sustav, javni interes za ponovnu uspostavu zakonitosti imao prednost pred privatnim interesima navedenog tužitelja da mu odobrenje ne bude oduzeto.
Kad je riječ o usklađenosti oduzimanja odobrenja za rad s načelom zaštite legitimnih očekivanja, ESB je smatrao da se drugi tužitelj nije mogao pozvati na to načelo jer je, prvo, on primio brojna upozorenja u više navrata (četiri nadzora na licu mjesta, jedna uputa i razna upozorenja) a da nije poduzeo prikladne mjere za prestanak svojeg nezakonitog postupanja, drugo, FSA ga nikad nije obavijestio o tome da njegovo odobrenje za rad neće biti oduzeto i, treće, nitko se ne može pozvati na legitimna očekivanja kako bi počeo ili nastavio nezakonito postupati.
Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, ESB je zaključio da postoje razlozi, u skladu s člankom 18. Direktive 2013/36, za oduzimanje odobrenja za rad drugog tužitelja i da takvu mjeru treba smatrati proporcionalnom (prikladnom, nužnom i razumnom) s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja i načelo zaštite legitimnih očekivanja.
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
A.

Početak postupka i zahtjevi stranaka u predmetu T‑351/18
Tužitelji su podnijeli tužbu zahtjevom podnesenim tajništvu Općeg suda 5. lipnja 2018.
ESB je podnio odgovor na tužbu 21. rujna 2018.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 9. listopada 2018. Europska komisija zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu ESB‑a.
Odlukom od 26. studenoga 2018. predsjednik drugog vijeća Općeg suda prihvatio je zahtjev za intervenciju.
Tužitelji su podnijeli repliku 12. prosinca 2018. ESB je podnio odgovor na repliku 18. veljače 2019.
Komisija je podnijela intervencijski podnesak 20. prosinca 2018. Tužitelji su podnijeli svoja očitovanja na navedeni podnesak 25. veljače 2019.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 1. travnja 2019. tužitelji su zahtijevali održavanje rasprave, saslušanje svjedoka te donošenje određenih mjera izvođenja dokaza.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 29. travnja 2019. ESB i Komisija podnijeli su svoja očitovanja na zahtjev za saslušanje svjedoka te za mjere izvođenja dokaza koji su podnijeli tužitelji.
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi odluku od 26. ožujka 2018.;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
podredno, odbije tužbu kao neosnovanu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
odbije tužbu kao neosnovanu kad je riječ o drugom tužitelju;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
u svakom slučaju, odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
B.

Početak postupka i zahtjevi stranaka u predmetu T‑584/18
Tužitelji su podnijeli tužbu zahtjevom podnesenim tajništvu Općeg suda 27. rujna 2018.
ESB je podnio odgovor na tužbu 20. prosinca 2018.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 23. siječnja 2019. Komisija je zatražila intervenciju u potporu zahtjevu ESB‑a.
Odlukom od 25. veljače 2019. predsjednik drugog vijeća Općeg suda prihvatio je zahtjev za intervenciju.
Tužitelji su podnijeli repliku 28. ožujka 2019. ESB je podnio odgovor na repliku 3. lipnja 2019.
Komisija je podnijela intervencijski podnesak 5. travnja 2019. Tužitelji su podnijeli svoja očitovanja na navedeni podnesak 27. svibnja 2019.
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi odluku od 17. srpnja 2018.;
–
poništi odluku o troškovima;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
podredno, odbije tužbu kao neosnovanu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
odbaci dvadeset peti razlog kao nedopušten u mjeri u kojoj ga je istaknuo drugi tužitelj;
–
odbije tužbu kao neosnovanu kad je riječ o drugom tužitelju, uključujući što se tiče dvadeset petog razloga, ako ga Opći sud ne proglasi nedopuštenim;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
u svakom slučaju, odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
U okviru svojih pismena tužitelji su podnijeli zahtjeve za mjere izvođenja dokaza i osobito zahtjev za podnošenje više dokumenata i zahtjev za davanje iskazâ svjedoka.
C.

Tijek postupka u oba predmeta
Budući da je sastav vijećâ Općeg suda bio izmijenjen na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u deveto vijeće, kojemu su, slijedom toga, dodijeljeni ovi predmeti.
Na prijedlog devetog vijeća Opći je sud 5. veljače 2020. odlučio, na temelju članka 28. Poslovnika, predmet uputiti proširenom sastavu suda.
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (deveto prošireno vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je, u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika, strankama postavio pisana pitanja, na koja su Komisija, ESB i tužitelji odgovorili aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 13. ožujka odnosno 16. i 17. travnja 2020.
Odlukom predsjednika devetog vijeća od 27. travnja 2020. ovi predmeti spojeni su u svrhu usmenog postupka.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi održanoj 25. rujna 2020. Stranke su saslušane i u pogledu eventualnog spajanja tih predmeta u svrhu donošenja odluke kojom se završava postupak.
Nakon smrti suca Berkea 1. kolovoza 2021. trojica sudaca koja su potpisana na ovoj presudi pristupila su vijećanju u skladu s člankom 22. i člankom 24. stavkom 1. Poslovnika.
Odlukom predsjednika Općeg suda od 13. kolovoza 2021. ovaj predmet dodijeljen je novoj sutkinji izvjestiteljici koja predsjeda devetim vijećem.
III.

Pravo
Predmeti T‑351/18 i T‑584/18 spajaju se u svrhu donošenja presude.
A.

Postojanje predmeta glavnog postupka i pravnog interesa tužiteljâ u predmetu T‑351/18
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da ta osoba ima interes da pobijani akt bude poništen. Taj interes, koji je temeljni i prvi uvjet za svaki sudski postupak, pretpostavlja da samo poništenje tog akta može imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
55.
i
58.
i navedenu sudsku praksu).
Tužiteljev pravni interes s obzirom na predmet tužbe mora postojati u stadiju njezina podnošenja jer je u suprotnome ta tužba nedopuštena. Taj predmet spora, kao i pravni interes, mora postojati do objave sudske odluke jer će u suprotnome postupak biti obustavljen, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, t.
42.
i navedenu sudsku praksu).
Pitanje obustave postupka zbog gubitka pravnog interesa sudovi Europske unije mogu istaknuti po službenoj dužnosti (presuda od 6. rujna 2018., Bank Mellat/Vijeće,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, t.
49.
).
U tom pogledu, Opći sud je mjerom upravljanja postupkom od 3. ožujka 2020. od stranaka zahtijevao da se izjasne o nastavku postojanja pravnoga interesa tužiteljâ, nakon što je ESB donio odluku od 17. srpnja 2018., u skladu s kojom je potonja s retroaktivnim učinkom stavila izvan snage odluku od 26. ožujka 2018.
Tužitelji smatraju da su zadržali svoj pravni interes u odnosu na odluku od 26. ožujka 2018. nakon donošenja odluke od 17. srpnja 2018. Prema njihovu mišljenju, prvo, sastavljanje izvan snage mjere ne može sustavno biti izjednačeno s poništenjem suda Unije s obzirom na to da ono po definiciji nije istovjetno priznanju nezakonitosti odluke. Drugo, ESB ne može biti ovlašten spriječiti da sud utvrdi nezakonitost odluke time što donese novu odluku i stavi izvan snage raniju odluku. Mogućnost takvog djelovanja mogla bi biti zlouporabljena na način koji je protivan vladavini prava. Treće, navodna zamjena prvotne odluke naknadnom odlukom u nekom danu u prošlosti fikcija je nespojiva s pravom. Četvrto, tužitelji navode da su zahtijevali poništenje odluke od 26. ožujka 2018. osobito zbog zaštite svojih interesa u pogledu ugleda i zbog svojeg interesa za dobivanje novčane naknade. Legitimnost tih interesa priznata je u rješenju od 12. rujna 2017., Fursin i dr./ESB (
T‑247/16
, neobjavljeno,
EU:T:2017:623
, t.
17.
do
23.
) i taj dio rješenja Općeg suda nije bio predmet žalbe te je stoga pravno valjan. Sud je potvrdio taj dio rješenja Općeg suda. Činjenica da Sud nije izričito ispitao taj aspekt nevažna je. Nije bilo potrebno to učiniti jer taj dio rješenja nije bio predmet žalbe ESB‑a ili Komisije. Peto, odluka kojom se mijenja pravna situacija adresata s učinkom
ex tunc
jedino je dopuštena u vrlo ograničenim okolnostima, osobito kada ima pozitivan učinak na adresata. Stoga oduzimanje odobrenja za rad s navodnim učinkom ranijim od datuma odluke ne može biti moguće.
ESB ističe da tužitelji nemaju nikakav interes koji ne može biti zadovoljen u okviru sudskog nadzora odluke od 17. srpnja 2018. Slijedom toga, tužitelji su izgubili svoj pravni interes u odnosu na odluku od 26. ožujka 2018.
Kao što proizlazi iz članka 24. stavka 1. Temeljne uredbe o SSM‑u, ESB osniva AOP u svrhu provođenja internog administrativnog preispitivanja odluka koje ESB donosi obavljajući ovlasti koje mu dodjeljuje navedena uredba. U skladu sa stavkom 2. tog članka, AOP se sastoji od pet uglednih pojedinaca iz država članica, s dokazanim relevantnim znanjem i stručnim iskustvom, na dovoljno visokoj razini isključujući sadašnje osoblje ESB‑a i nadležnih tijela ili drugih nacionalnih ili Unijinih institucija, tijela, ureda ili agencija. Odlukom 2014/360/EU od 14. travnja 2014. o osnivanju Administrativnog odbora za preispitivanja i njegov[im] pravil[ima] postupanja (
SL 2014., L 175, str. 47
.), donesenom na temelju članka 24. Temeljne uredbe o SSM‑u, ESB je ustanovio AOP.
Osim toga, iz članka 24. stavka 7. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da interno administrativno preispitivanje odluka ESB‑a u području nadzora ima tri faze. Kao prvo, AOP izražava mišljenje nadzornom odboru radi pripreme novog nacrta odluke. Kao drugo, nadzorni odbor u obzir uzima mišljenje AOP‑a i podnosi novi nacrt odluke upravnom vijeću u rokovima iz članka 17. stavka 2. Odluke 2014/360. Novi nacrt odluke „ukida prvotnu odluku, zamjenjuje ju odlukom jednakog sadržaja ili je zamjenjuje izmijenjenom odlukom”. Kao treće, smatra se da je novi nacrt odluke donesen ako se upravno vijeće ne usprotivi u roku od najviše deset radnih dana.
Naposljetku, u skladu s člankom 24. stavkom 1. Temeljne uredbe o SSM‑u, interno administrativno preispitivanje odnosi se na postupovnu i materijalnu usklađenost s navedenom uredbom odluka koje ESB donosi obavljajući ovlasti koje mu dodjeljuje ta uredba. Točno je da na temelju članka 10. stavka 2. Odluke 2014/360 AOP ispituje samo razloge na koje se podnositelj zahtjeva poziva kako su navedeni u zahtjevu za preispitivanje. Međutim, u skladu s člankom 17. stavkom 1. te odluke, ocjena nadzornog odbora nije ograničena na ispitivanje razloga na koje se poziva podnositelj zahtjeva kako su navedeni u zahtjevu za preispitivanje, nego u svojem prijedlogu novog nacrta odluke može uzeti u obzir i druge elemente.
Iz zajedničkog tumačenja odredaba navedenih u točkama 76. do 78. ove presude proizlazi da se interno administrativno preispitivanje odluka koje je donio ESB prilikom izvršavanja ovlasti koje mu daje Temeljna uredba o SSM‑u zajednički gledano sastoji od nove sveobuhvatne ocjene predmeta, koja nije ograničena na razloge navedene u potporu zahtjevu za preispitivanje. Ta posebnost postupka administrativnog preispitivanja odražava se u činjenici da na temelju članka 17. stavka 1. Odluke 2014/360 nadzorni odbor, nakon što je uzeo u obzir mišljenje AOP‑a, osnovanog radi preispitivanja odluka ESB‑a i koji ima veću neovisnost i stručnost (vidjeti točku 76. ove presude), i sam ima proširenu nadležnost.
U tom kontekstu članak 24. stavak 7. Temeljne uredbe o SSM‑u predviđa da postupak preispitivanja može imati tri ishoda. Prvi se sastoji od pukog stavljanja izvan snage prvotne odluke. Drugi se sastoji od zamjene prvotne odluke istovjetnom odlukom. Treći se sastoji od zamjene prvotne odluke izmijenjenom odlukom.
Zbog razloga koji će biti navedeni u točkama 82. do 85. ove presude članak 24. stavak 7. Temeljne uredbe o SSM‑u uspostavlja obvezu za ESB da odluka donesena nakon preispitivanja ima retrogradan učinak od trenutka kada je prvotna odluka počela proizvoditi učinke, neovisno o rezultatu navedenog preispitivanja.
Osobito, ako nadzorni odbor i upravno vijeće smatraju da je prvotna odluka, na temelju koje je oduzeto odobrenje za rad kreditne institucije, valjana, upravno vijeće ne odbija samo zahtjev za preispitivanje merituma, nego u skladu s člankom 24. stavkom 7. Temeljne uredbe o SSM‑u donosi odluku istovjetnu onoj koja je predmet navedenog preispitivanja. Međutim, u tom slučaju, nije moguće iznova oduzeti isto odobrenje za rad. Stoga odluka koja ima sadržaj istovjetan preispitanoj odluci može potonju zamijeniti samo s retroaktivnim učinkom od trenutka kada je odluka koja je bila predmet preispitivanja počela proizvoditi učinke.
To tumačenje, koje nameće priroda predmetnih mjera, vrijedi i kad nadzorni odbor i upravno vijeće smatraju da oduzimanje odobrenja za rad nije opravdano ili da se utvrđeni manjkovi mogu ispraviti manje otegotnim mjerama. Naime, u takvom slučaju, akt kojim se oduzimanje odobrenja za rad stavlja izvan snage ili kojim se nalažu te mjere mora obavezno imati retroaktivno djelovanje tako da
ex tunc
ukine oduzimanje odobrenja za rad kreditne institucije i, po potrebi, zamjeni ga mjerom koja se smatra najprikladnijom. Kada ne bi imala retroaktivan učinak, odluka donesena nakon preispitivanja mogla bi proizvoditi učinke samo ako se njome daje novo odobrenje za rad, u skladu s postupkom iz članka 14. Temeljne uredbe o SSM‑u.
Ta je ocjena neizravno ali nužno potvrđena člankom 24. stavkom 8. Temeljne uredbe o SSM‑u te člankom 9. stavkom 1. Odluke 2014/360, u skladu s kojima zahtjev za preispitivanje nema suspenzivni učinak u odnosu na primjenu osporavane odluke. Iz toga slijedi da zamjenu preispitane odluke izmijenjenom odlukom treba izvršiti s retrogradnim učinkom od trenutka kada preispitana odluka počinje proizvoditi učinke jer u suprotnome konačna odluka ne može imati korisni učinak.
Iz navedene analize također proizlazi da zamjena prvotne odluke odlukom koja je istovjetna ili izmijenjena nakon postupka preispitivanja uključuje konačno prestajanje postojanja prvotne odluke u pravnom poretku.
U predmetnom slučaju, s jedne strane, u skladu s uvodnim dijelom odluke od 26. ožujka 2018., pobijanim aktom u predmetu T‑351/18, ta odluka počela je proizvoditi učinke u 23 sata dana kada je dostavljena drugom tužitelju, u skladu s člankom 297. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a. S druge strane, u skladu s uvodnim dijelom odluke od 17. srpnja 2018., odnosno pobijanim aktom u predmetu T‑584/18, „odluka [od 26. ožujka 2018.] stavljena je izvan snage i zamijenjena ovom odlukom s učinkom od 23 sata dana kada je dostavljena odluka [od 26. ožujka 2018.]”.
Odluka od 17. srpnja 2018. donesena je nakon administrativnog preispitivanja pokrenutog protiv odluke od 26. ožujka 2018. te ima istovjetan sadržaj kao i potonja, u smislu članka 24. stavka 7. Temeljne uredbe o SSM‑u.
Iz toga slijedi da je na temelju odluke od 17. srpnja 2018., u skladu s pravnim okvirom koji uređuje postupak administrativnog preispitivanja (vidjeti točke 76. do 81. ove presude), ESB zamijenio odluku od 26. ožujka 2018., s retroaktivnim učinkom, od trenutka kad je potonja počela proizvoditi učinke, a nije ju samo stavio izvan snage
ex nunc
, kao što se čini da tvrde tužitelji.
Prestanak postojanja predmeta spora može osobito proizaći iz povlačenja ili zamjene pobijanog akta tijekom trajanja postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 1. lipnja 1961., Meroni i dr./Visoko tijelo,
5/60, 7/60 i 8/60
,
EU:C:1961:10
, str. 211. do 213.; rješenja od 17. rujna 1997., Antillean Rice Mills/Komisija,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, t.
14.
i
15.
i od 12. siječnja 2011., Terezakis/Komisija,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, t.
15.
).
Naime, akt koji je povučen i zamijenjen potpuno i
ex tunc
nestaje iz pravnog poretka Unije tako da presuda kojom bi se poništio taj akt ne bi imala nikakve dodatne pravne posljedice u odnosu na posljedice provedenog povlačenja (vidjeti u tom smislu rješenja od 28. svibnja 1997.,Proderec/Komisija,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, t.
26.
; od 6. prosinca 1999., Elder/Komisija,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, t.
20.
; od 9. rujna 2010., Phoenix‑Reisen i DRV/Komisija,
T‑120/09
, neobjavljeno,
EU:T:2010:381
, t.
23.
).
Iz toga slijedi da, u slučaju povlačenja osporavanog akta, tužitelj ne zadržava nikakav interes za ishođenje njegova poništenja te da tužba protiv tog akta postaje bespredmetna tako da o njoj više nije potrebno odlučivati (presuda od 1. lipnja 1961., Meroni i dr./Visoko tijelo,
5/60, 7/60 i 8/60
,
EU:C:1961:10
, str. 211. do 213.; rješenja od 6. prosinca 1999., Elder/Komisija,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, t.
21.
i
22.
; od 9. rujna 2010., Phoenix‑Reisen i DRV/Komisija,
T‑120/09
, neobjavljeno,
EU:T:2010:381
, t.
24.
do
26.
i od 24. ožujka 2011., Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, t.
46.
,
50.
i
51.
).
Taj zaključak je tim više očit ako je, kao u predmetnom slučaju, pobijani akt zamijenjen, s retroaktivnim učinkom, istovjetnim aktom na koji ne utječe eventualno poništenje prvog akta.
Usto, tužitelji svoju argumentaciju ne mogu valjano temeljiti na rješenju od 12. rujna 2017., Fursin i dr./ESB (
T‑247/16
, neobjavljeno,
EU:T:2017:623
). Naime, to je rješenje ukinuto presudom od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
) a da pritom nestanak pravnog interesa tužitelja zbog zamjene pobijanog akta, s retroaktivnim učinkom, novom odlukom istovjetnog sadržaja koja je donesena nakon administrativnog preispitivanja nije bio predmet žalbi.
Slijedom toga, suprotno onomu što tvrde tužitelji, u pravnom kontekstu koji organizira administrativno preispitivanje nakon kojeg slijedi donošenje različitih akata koji su namijenjeni tomu da s retroaktivnim učinkom zamijene akte koji su bili predmet navedenog preispitivanja, interesi stranka na koje oni utječu zaštićeni su zahvaljujući mogućnosti zahtijevanja poništenja akta donesenog nakon predmetnog preispitivanja te naknade svake štete uzrokovane njegovim donošenjem.
Iz toga slijedi da je tužba u predmetu T‑351/18 postala bespredmetna nakon njezina podnošenja te da su tužitelji posljedično izgubili interes za poništenje pobijane odluke u tom predmetu. Stoga više nije potrebno odlučivati o tužbi.
B.

Dopuštenost u predmetu T‑584/18
ESB, a da pritom nije formalno podnio prigovor nedopuštenosti, osporava, s jedne strane, dopuštenost tužbe jedino u mjeri u kojoj ju je podnio prvi tužitelj i, s druge strane, u okviru predmeta T‑584/18, dopuštenost toga da drugi tužitelj podnese dvadeset peti razlog za poništenje odluke o troškovima postupka preispitivanja. Komisija podupire to stajalište.
Kao prvo, tužitelji smatraju da prvi tužitelj ima procesnu legitimaciju za osporavanje odluka od 26. ožujka i 17. srpnja 2018. kao glavni dioničar drugog tužitelja koji ima 85 % prava glasa oslonivši se na rješenje od 12. rujna 2017., Fursin i dr./ESB (
T‑247/16
, neobjavljeno,
EU:T:2017:623
).
Osim toga, tužitelji smatraju da, u mjeri u kojoj ESB priznaje da je prvom tužitelju dopušteno podnijeti zahtjev za poništenje odluke o troškovima jer se ona temelji na nezakonitosti odluka od 26. ožujka i 17. srpnja 2018., aktivna legitimacija protiv odluke o troškovima nije isključena. Nadalje, oni nabrajaju druge različite interese prvog tužitelja, poput među ostalim interesa izbjegavanja prisilne likvidacije, interesa povezanog s mogućnošću prodaje banke drugom ulagaču, interesa u pogledu vlastitog ugleda koji se razlikuje od ugleda banke uz financijski učinak koji oduzimanje odobrenja za rad ima na njega, a koji se razlikuje od onoga koji ima na banku.
1.

Dopuštenost zahtjeva za poništenje odluke od 17. srpnja 2018.
Kao prvo, valja utvrditi da je drugom tužitelju dopušteno podnijeti zahtjev za poništenje odluke od 17. srpnja 2018. Naime, navedeni tužitelj nositelj je odobrenja za rad koje je oduzeto i adresat je te odluke. Usto, raniji generalni direktor drugog tužitelja dao je punomoć za zastupanje punomoćnicima, a njegovi likvidatori nisu doveli u pitanje valjanost tog mandata. Osim toga, ESB ne osporava dopuštenost zahtjeva za poništenje navedene odluke u mjeri u kojoj ga je podnio taj tužitelj.
Kao drugo, kad je riječ o prvom tužitelju, valja podsjetiti na to da je Sud presudio da dioničarima kreditne institucije nije dopušteno podnijeti tužbu protiv odluke ESB‑a o oduzimanje odobrenja za rad u mjeri u kojoj se ta odluka izravno ne odnosi na njih. S jedne strane, Sud je smatrao da nakon oduzimanja odobrenja za rad kreditna institucija više nije mogla nastaviti svoju djelatnost te je, slijedom toga, njezina mogućnost da isplaćuje dividende postala upitna, ali da je negativan učinak tog oduzimanja gospodarske prirode jer na pravo dioničara da primaju dividende kao i na njihovo pravo da sudjeluju u upravljanju društvom nije utjecala odluka o oduzimanju (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, t.
111.
). S druge strane, on je presudio da, iako likvidacija izravno utječe na prava dioničara da sudjeluju u upravljanju društvom, ona ne čini provedbu odluke od 17. srpnja 2018. koja je automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije u smislu primjenjive sudske prakse (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, t.
113.
i
114.
).
Stoga je zahtjev za poništenje odluke od 17. srpnja 2018. dopušten samo kad je riječ o drugom tužitelju.
2.

Dopuštenost zahtjeva za poništenje odluke o troškovima
Kad je riječ o dopuštenosti zahtjeva za poništenje odluke o troškovima, valja utvrditi da je prvom tužitelju dopušteno podnijeti takav zahtjev za poništenje s obzirom na to da je on jedini adresat te oduke koja mu nameće obvezu plaćanja troškova postupka preispitivanja koji je pokrenuo i u kojem je bio jedini sudionik. Osim toga, ESB ne osporava dopuštenost navedenog zahtjeva za poništenje u mjeri u kojoj ga je podnio taj tužitelj.
Suprotno tomu, drugi tužitelj, koji je odabrao ne podnijeti zahtjev za preispitivanje AOP‑u, iako je na to imao pravo, nema nikakav pravni interes za poništenje odluke o troškovima jer ta odluka ne utječe na njega. Osim toga, navedeni tužitelj nije ni adresat te odluke niti može smatrati da se na njega ta odluka izravno i osobno odnosi.
Stoga je zahtjev za poništenje odluke o troškovima dopušten samo kad je riječ o prvom tužitelju.
C.

Meritum
U potporu tužbi podnesenoj u predmetu T‑584/18 tužitelji navode 25 tužbenih razloga: prva dvadeset četiri razloga u potporu zahtjevu za poništenje odluke od 17. srpnja 2018. i dvadeset peti razlog, koji se temelji na nezakonitosti odluke od 17. srpnja 2018., u potporu zahtjevu za poništenje odluke o troškovima. Te razloge valja regrupirati, s obzirom na njihovu bit i prirodu, na sljedeći način:
–
prvi, drugi, četrnaesti, petnaesti i devetnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na nepostojanju nadležnosti ESB‑a za donošenje odluke o oduzimanju odobrenja za rad i likvidaciji, za ocjenu pitanja o pranju novca i financiranju terorizma, za odbijanje samolikvidacije i za odbijanje mogućnosti prodaje drugog tužitelja potencijalnim drugim ulagačima; u istu skupinu razloga može se uključiti i devetnaesti tužbeni razlog, koji se temelji na zloporabi ovlasti, u mjeri u kojoj se argumenti istaknuti u potporu tom razlogu miješaju s onima istaknutima u okviru drugih gore navedenih razloga koji se odnose na nenadležnost ESB‑a;
–
treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze dužne pažnje i nepristranosti u okviru ispitivanja koje je proveo ESB;
–
četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na pogreškama u ocjeni ili neuzimanju u obzir određenih relevantnih elemenata predmeta;
–
šesti, dvanaesti i osamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na pogrešci u ocjeni u mjeri u kojoj se ESB pogrešno oslonio na povredu upute FSA‑a i povredi načela pravne sigurnosti;
–
sedmi, osmi, deveti, deseti, jedanaesti, trinaesti, četrnaesti, petnaesti i sedamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti;
–
šesnaesti i osamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije, zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti;
–
dvadeseti, dvadeset prvi i dvadeset drugi tužbeni razlog, koji se temelje na bitnim povredama postupka te, pojedinačno, povredama prava na saslušanje, prava obrane i obveze obrazlaganja;
–
dvadeset treći i dvadeset četvrti tužbeni razlog, koji se osobito temelje na povredi prava pristupa spisu drugog tužitelja i povredi prava dioničara u okviru postupka preispitivanja;
–
dvadeset peti tužbeni razlog, istaknut u potporu zahtjevu za poništenje odluke o troškovima, koji se temelji na nezakonitosti odluke od 17. srpnja 2018.
1.

Prvi, drugi, četrnaesti, petnaesti i devetnaesti tužbeni razlog
Kao prvo, u okviru prvog, četrnaestog i petnaestog tužbenog razloga tužitelji tvrde da je ESB prekoračio svoje ovlasti time što im nije ponudio mogućnost samolikvidacije drugog tužitelja, kao što proizlazi iz točke 3.3.2 podtočke b. podtočke i. odluke od 17. srpnja 2018. iako, u okviru temeljne raspodjele odgovornosti između nacionalnih nadležnih tijela i ESB‑a u kontekstu jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) i jedinstvenog sanacijskog mehanizma (u daljnjem tekstu: SRM), ESB nije imao ovlasti u tom smislu. Isto vrijedi i kad je riječ o ESB‑ovu odbijanju da se nadvedeni tužitelj proda drugom potencijalno zainteresiranom ulagaču, kako proizlazi iz točke 3.3.2 podtočke (b) podtočke ii. te odluke.
Kao drugo, ESB nije mogao donijeti odluku o oduzimanju odobrenja za rad s obzirom na to da je FSA već 7. veljače 2018. donio odluku FOLTF, kojom je određeno je li kreditna institucija u situaciji da „propada ili će vjerojatno propasti”, čime je odabrao između mjere sanacije i oduzimanja odobrenja za rad, što je izbor za koji je FSA bio isključivo nadležan. Tužitelji osporavaju i ESB‑ovu tvrdnju u skladu s kojom navedena odluka nije relevantna niti povjerljiva te im stoga nije trebala biti dostavljena.
Osim toga, tužitelji odbijaju ESB‑ov argument u skladu s kojim nije bilo službenog zahtjeva za samolikvidaciju drugog tužitelja. Prema njihovu mišljenju, ESB je u odluci od 17. srpnja 2018., neovisno o takvom zahtjevu, odbio odobriti navedenu samolikvidaciju iako ih je on mogao pozvati da podnesu takav zahtjev ili je mogao pozvati FSA da donese odluku o tome. Naime, jedina prepreka toj samolikvidaciji bilo je to što je ESB izrazio preferenciju da do toga ne dođe. Novi sustav „SSM‑SRM” uveo je sustav rane intervencije koji se provodi prije stvarne propasti banke, u skladu s kojim nacionalna nadležna sanacijska tijela mogu ispitati je li kreditna institucija u situaciji da propada ili da će vjerojatno propasti i provjeriti jesu li raspoloživa druga rješenja u pogledu nadzora te naposljetku proučiti jesu li mjere sanacije u javnom interesu. Tužitelji smatraju da, ako bi navedena nacionalna nadležna tijela smatrala da to nije tako jer insolventnost banke nije sustavan problem, analiza bi tu završila kad je riječ o sustavu sanacije. Nadalje, ta nacionalna nadležna tijela moraju odrediti hoće li se subjektu koji može propasti to zaista i dogoditi. Da je to bilo tako, bilo bi moguće prikladno ispraviti propast, odnosno insolventnost, putem nacionalnog postupka zbog insolventnosti. Iz toga proizlazi da nikad ne može doći do obveze likvidacije. Suprotno tomu, taj sustav ne utječe na mogućnost samolikvidacije koja je priznata u svakom nacionalnom pravu pod uvjetom da je predmetno društvo solventno.
Kao treće, tužitelji tvrde da ESB nije bio nadležan za donošenje odluke od 17. srpnja 2018. jer se ona oslanjala samo na navodne povrede u području SPN/FT‑a, području u kojem on nije imao nikakvu nadležnost. Oduzimanje odobrenja za rad u predmetnom slučaju ne može se opravdati bonitetnim razlozima, nego je služilo jedino zadovoljenju interesa FSA‑a i ESB‑a za jednostavnom promidžbom.
Kao četvrto, u okviru drugog i implicitno trećeg tužbenog razloga tužitelji prigovaraju ESB‑u da nije ispitao pitanja na kojima se temelji odluka od 17. srpnja 2018. u području SPN/FT‑a niti je provjerio ocjene FSA‑a. ESB ne može biti odgovoran za stabilnost kreditnih institucija i umjetno isključiti iz svoje ocjene čitava područja koja su izvori rizika. Osim toga, svaki manjak u navodnoj odluci uzrokovan nacrtom koji je sastavio FSA mora se moći istaknuti u okviru tužbe za poništenje podnesene protiv te odluke.
Usto, cilj ponovne uspostave zakonitosti koji je nastojao postići ESB u odluci od 17. srpnja 2018. nije legitimni cilj kad je riječ o oduzimanju odobrenja za rad, nego su to samo bonitetni ciljevi. Međutim, iako je teoretski moguće da pitanja u području SPN/FT‑a budu relevantna za oduzimanje odobrenja za rad, u mjeri u kojoj ta pitanja stvaraju bonitetne rizike, raspodjela odgovornosti između nacionalnih nadležnih tijela i ESB‑a, s jedne strane, te načelo proporcionalnosti, s druge strane, pretpostavljaju da su najprije iscrpljene sve mjere u navedenom području (novčane kazne, zabrane obavljanja određenih vrsta djelatnosti, kazneni progon).
ESB, koji podupire Komisija, osporava argumente tužiteljâ.
Valja istaknuti da, u okviru ove skupine razloga, tužitelji u biti navode dva razloga, od kojih se prvi temelji na ESB‑ovoj nenadležnosti za donošenje odluke od 17. srpnja 2018., a drugi na zlouporabi ovlasti. Prije njihova ispitivanja Opći sud smatra prikladnim podsjetiti na raspodjelu nadležnosti između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela.
a)

Raspodjela nadležnosti između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica u okviru SSM‑a koja se odnosi na oduzimanje odobrenja za rad zbog povrede pravila u području SPN/FT‑a
Prvo, iz uvodnih izjava 15. i 28. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da nadležnosti koje nisu prenesene na ESB ostaju nadležnosti nacionalnih nadležnih tijela.
Osobito, uvodna izjava 28. Temeljne uredbe o SSM‑u navodi, među „nadzorn[im] zadać[ama] koje nisu prenesene na ESB” i koje bi trebale ostati u nadležnosti nacionalnih tijela, „sprečavanje korištenja financijskog sustava za svrhe pranja novca i financiranja terorizma te zaštitu potrošača”.
Međutim, u članku 4. stavku 1. Temeljne uredbe o SSM‑u pojašnjeno je da „[u] okviru članka 6., ESB […] ima isključivu nadležnost provođenja, u svrhu bonitetnog nadzora, sljedećih zadaća u odnosu na sve kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama sudionicama”. Slijedi popis od devet zadaća, među kojima su izdavanje odobrenja za rad kreditnim institucijama i njegovo oduzimanje. Tako na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) navedene uredbe nadležnost u području oduzimanja odobrenja za rad ima isključivo ESB.
U skladu s člankom 4. stavkom 3. Temeljne uredbe o SSM‑u, „[u] provođenju zadaća dodijeljenih mu [tom u]redbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive. Kada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti”.
Člankom 6. stavkom 2. Temeljne uredbe o SSM‑u pobliže je određeno da su „[ESB i nacionalna nadležna tijela obvezni […] surađivati u dobroj vjeri i razmjenjivati informacije”.
Iz članka 6. stavka 4. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da, kad je riječ o zadaćama definiranima u članku 4., osim stavka 1. točaka (a) i (c) navedene uredbe, ESB ima odgovornosti iz stavka 5. tog članka, a nacionalna nadležna tijela imaju odgovornosti iz njegova stavka 6. Na temelju stavka 6. tog članka, nacionalna nadležna tijela izravno provode nadzor manje značajnih kreditnih ustanova, prema kriterijima utvrđenima u tom stavku i obavještavaju ESB, u skladu s okvirom iz stavka 7. tog članka, o mjerama koje su poduzete na temelju stavka 6. i blisko koordiniraju te mjere s ESB‑om.
Međutim, iz članka 6. stavka 5. točaka (b) do (d) Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da, prvo, „ako je potrebno, u cilju osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora, ESB može u svakom trenutku, na vlastitu inicijativu nakon savjetovanja sa nacionalnim nadležnim tijelima ili na zahtjev nacionalnog nadležnog tijela, odlučiti da će sam izravno preuzeti nadležnost za jednu ili više kreditnih institucija iz stavka 4.”, drugo, ESB nadzire funkcioniranje sustava na temelju odgovornosti i postupaka iz tog članka, treće, on u svakom trenutku može upotrijebiti ovlasti iz članaka od 10. do 13. navedene uredbe koje se tiču istražnih ovlasti koje ESB može izravno izvršavati.
Članak 6. stavak 7. Temeljne uredbe o SSM‑u predviđa da ESB donosi i objavljuje okvir za organizaciju praktičnih aranžmana za provedbu tog članka i čini pravnu osnovu za donošenje Okvirne uredbe o SSM‑u.
Članak 14. stavak 5. Temeljne uredbe o SSM‑u predviđa:
„Podložno uvjetima iz stavka 6., ESB može, oduzeti odobrenje u slučajevima navedenim u relevantnom pravu Unije na vlastitu inicijativu, nakon savjetovanja s nacionalnim nadležnim tijelom države članice sudionice u kojoj kreditna institucija ima sjedište ili na temelju prijedloga takvog nacionalnog nadležnog tijela. Savjetovanjem se osobito osigurava da prije donošenja odluke o oduzimanju odobrenja ESB ostavi dovoljno vremena nacionalnim tijelima da odluče o nužnim korektivnim mjerama, uključujući moguće sanacijske mjere te da ih uzme u obzir.
Kada nacionalno nadležno tijelo koje je predložilo izdavanje odobrenja u skladu sa stavkom 1. smatra da se odobrenje treba oduzeti u skladu s relevantnim nacionalnim pravom, u tu svrhu podnosi prijedlog ESB‑u. U tom slučaju, ESB donosi odluku o predloženom oduzimanju odobrenja uzimajući u obzir obrazloženje za to oduzimanje koje iznosi nacionalno nadležno tijelo.”
Članak 14. stavak 6. Temeljne uredbe o SSM‑u određuje da „[d]ok god nacionalna tijela ostanu nadležna za sanaciju kreditnih institucija, kada smatraju da bi oduzimanje odobrenja dovelo u pitanje odgovarajuću provedbu sanacije ili postupke nužne za sanaciju ili za očuvanje financijske stabilnosti, o svom prigovoru propisno obavještavaju ESB uz podrobno objašnjavanje štete koju bi oduzimanje prouzročilo”, da „[u] tim slučajevima, ESB zaustavlja postupak oduzimanja odobrenja u razdoblju koje su zajednički utvrdili ESB i nacionalna tijela” i da „ESB može produljiti to razdoblje ako smatra da je postignut dovoljan napredak. Ako pak ESB u obrazloženoj odluci utvrdi da nacionalna tijela nisu provela odgovarajuće postupke potrebne za održavanje financijske stabilnosti, oduzimanje odobrenja primjenjuje se odmah.”
Članak 80. Okvirne uredbe o SSM‑u, naslovljen „Prijedlog nacionalnog nadležnog tijela za oduzimanje odobrenja”, glasi kako slijedi:
„1.   Ako odgovarajuće nacionalno nadležno tijelo smatra da bi odobrenje za rad kreditne institucije trebalo biti oduzeto u cijelosti ili djelomično u skladu s mjerodavnim pravom Unije ili nacionalnim pravom, uključujući oduzimanje na zahtjev kreditne institucije, dostavlja ESB‑u nacrt odluke kojom se predlaže oduzimanje odobrenja (dalje u tekstu ‚nacrt odluke o oduzimanju odobrenja’), zajedno s odgovarajućom pratećom dokumentacijom.
2.   Nacionalno nadležno tijelo surađuje s nacionalnim tijelom nadležnim za sanaciju kreditnih institucija (dalje u tekstu ‚nacionalno tijelo za sanaciju’) u odnosu na svaki nacrt odluke o oduzimanju odobrenja koji je bitan nacionalnom tijelu za sanaciju.”
U skladu s člankom 81. Okvirne uredbe o SSM‑u:
„1.   ESB procjenjuje nacrt odluke o oduzimanju odobrenja bez nepotrebne odgode. ESB posebno uzima u obzira razloge hitnosti koje je navelo nacionalno nadležno tijelo.
2.   Primjenjuje se pravo na saslušanje predviđeno člankom 31.”
Članak 83. Okvirne uredbe o SSM‑u predviđa:
„1.   ESB donosi odluku o oduzimanju odobrenja bez nepotrebne odgode. Pri tome ESB može prihvatiti ili odbiti određeni nacrt odluke o oduzimanju odobrenja.
2.   Pri donošenju odluke, ESB uzima u obzir sve niže navedeno: (a) svoju procjenu okolnosti koje opravdavaju oduzimanje; (b) nacrt odluke nacionalnog nadležnog tijela o oduzimanju odobrenja, kada je to primjenjivo; (c) savjetovanje s odgovarajućim nacionalnim nadležnim tijelom i, kada nadležno nacionalno tijelo nije nacionalno tijelo za sanaciju, s nacionalnim tijelom za sanaciju (zajedno s nacionalnim nadležnim tijelom ‚nacionalna tijela’); (d) sve primjedbe koje je iznijela kreditna institucija sukladno članku 81. stavku 2. i članku 82. stavku 3.
3.   ESB također donosi odluku u slučajevima opisanima u članku 84. ako odgovarajuće nacionalno tijelo za sanaciju ne prigovori oduzimanju odobrenja ili ESB utvrdi da nacionalna tijela nisu provela odgovarajuće radnje potrebne za održavanje financijske stabilnosti.”
Članak 84. Okvirne uredbe o SSM‑u određuje:
„1.   Ako nacionalno tijelo za sanaciju dostavi svoje primjedbe na namjeru ESB‑a da oduzme odobrenje, ESB i nacionalno tijelo za sanaciju se sporazumijevaju o roku tijekom kojeg ESB neće voditi postupak oduzimanja odobrenja. ESB obavještava nacionalno nadležno tijelo neposredno nakon prvog kontakta s nacionalnim tijelom za sanaciju radi postizanja ovog sporazuma.
2.   Nakon isteka dogovorenog roka, ESB procjenjuje namjerava li nastaviti s oduzimanjem odobrenja ili produljuje dogovoreni rok u skladu s člankom 14. stavkom 6. Uredbe o SSM‑u, uzimajući u obzir svaki napredak koji je postignut. ESB se savjetuje i s odgovarajućim nacionalnim nadležnim tijelom i s nacionalnim tijelom za sanaciju ako ono nije nacionalno nadležno tijelo. Nacionalno nadležno tijelo obavještava ESB o mjerama poduzetim od strane ovih tijela i svojoj procjeni posljedica oduzimanja.
3.   Ako nacionalno tijelo za sanaciju ne prigovori oduzimanju odobrenja ili ESB utvrdi da nacionalna tijela nisu provela odgovarajuće radnje potrebne za održavanje financijske stabilnosti, primjenjuje se članak 83.”
Članak 18. Direktive 2013/36, koji predviđa slučajeve u kojima nacionalna nadležna tijela mogu u pogledu manje značajnih institucija predložiti oduzimanje odobrenja za rad, glasi kako slijedi:
„Nadležna tijela mogu oduzeti odobrenje za rad koje je izdano kreditnoj instituciji samo u sljedećim slučajevima:
[…]
(e)
na kreditnu instituciju se počnu odnositi neki drugi slučajevi u kojima nacionalno pravo propisuje oduzimanje odobrenja za rad; ili
(f)
kreditna institucija je počinila jednu od povreda odredbi navedenih u članku 67. stavku 1.”
Članak 67. stavak 1. Direktive 2013/36 određuje:
„Ovaj se članak primjenjuje u svim sljedećim okolnostima:
[…]
(d)
institucija nema uspostavljene sustave upravljanja koje zahtijevaju nadležna tijela u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenosi članak 74.;
(e)
institucija ne izvještava nadležna tijela o informacijama koje se odnose na obvezu ispunjavanja kapitalnih zahtjeva, navedenima u članku 92. Uredbe (EU) br. 575/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (
SL 2013., L 176, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravci
SL 2016., L 332, str. 31
.,
SL 2017., L 20, str. 2
.,
SL 2017., L 60, str. 64
.,
SL 2020., L 335, str. 20
. i
SL 2020., L 405, str. 79
.)], ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije, što je kršenje članka 99. stavka 1. te Uredbe;
[…]
(o)
institucija je proglašena krivom za ozbiljno kršenje nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 2005/60/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca i financiranja terorizma (
SL 2005., L 309, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 116.];
[…]”.
Članak 74. stavak 1. Direktive 2013/36 predviđa da „[i]nstitucije moraju imati robusne sustave upravljanja koji uključuju jasnu organizacijsku strukturu s dobro definiranim, transparentnim i dosljednim linijama odgovornosti, učinkovitim procesima za utvrđivanje, upravljanje, praćenje rizika i izvješćivanje o rizicima kojima jesu ili bi mogle biti izložene, odgovarajuće mehanizme unutarnje kontrole, uključujući dobre administrativne i računovodstvene postupke te politiku i praksu u pogledu primitaka, koje su dosljedne s dobrim i učinkovitim upravljanjem rizicima te ga promiču”.
Iz odredbi navedenih u točkama 115. do 118. ove presude proizlazi da SSM centralizira bonitetne funkcije na razini ESB‑a, istodobno predviđajući decentralizirano izvršavanje nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica, pod nadzorom ESB‑a, s kojim surađuju i kojem pomažu. Dakle, unutar SSM‑a, s jedne strane, ESB izvršava određene isključive nadležnosti: „izravni” bonitetni nadzor značajnih kreditnih institucija i nadležnosti koje ima na temelju članka 4. Temeljne uredbe o SSM‑u u pogledu svih institucija, neovisno o njihovoj važnosti. S druge strane, bonitetni nadzor manje značajnih institucija obuhvaćen je decentraliziranim izvršavanjem nacionalnih nadležnih tijela te ga nadgleda i u konačnici nadzire ESB, čija je zadaća osigurati dobro funkcioniranje i učinkovitost sustava bonitetnog nadzora te dosljednu i ujednačenu primjenu pravila o bonitetnom nadzoru u svim državama članicama sudionicama. U odnosu na manje značajne institucije ESB obavlja „neizravan” nadzor u okviru kojeg ta nacionalna nadležna tijela ESB‑u nude svoju suradnju i pomoć. Usto, ista ta nacionalna nadležna tijela ostaju nadležna za područja koja nisu uređena Temeljnom uredbom o SSM‑u: zaštita potrošača, tržišta financijskih instrumenata, SPN/FT, borba protiv korupcije.
Konkretnije, u okviru tog SSM‑a, iz strukture članka 6. stavaka 4. do 6. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi razlikovanje između bonitetnog nadzora „značajnih” subjekata i onih koji su kvalificirani kao „manje značajni”, kad je riječ o sedam od devet zadaća navedenih u članku 4. stavku 1. navedene uredbe.
Iz toga, kao prvo, proizlazi da je za bonitetni nadzor „značajnijih” subjekata nadležan samo ESB. Isto vrijedi i za bonitetni nadzor „manje značajnih” subjekata u pogledu zadaće iz članka 4. stavka 1. točke (a) Temeljne uredbe o SSM‑u koja se tiče odobrenja za rad i oduzimanja odobrenja za rad kreditnim institucijama.
Kao drugo, što se tiče „manje značajnih” subjekata i kad je riječ o drugim zadaćama iz članka 4. stavka 1. Temeljne uredbe o SSM‑u, iz zajedničkog tumačenja članka 6. stavaka 5. i 6. navedene uredbe proizlazi da je njihova provedba, uz nadzor ESB‑a, povjerena nacionalnim nadležnim tijelima država članica sudionica, koja tako provode izravan bonitetni nadzor navedenih subjekata.
Naime, Opći sud je presudio da iz ispitivanja međudjelovanja koje postoji između odredaba članka 4. stavka 1. i odredaba članka 6. Temeljne uredbe o SSM‑u, a kako je objašnjeno u točkama 116. do 121. ove presude, proizlazi da se logika njihova odnosa sastoji u tome da se omogući da se isključive nadležnosti prenesene na ESB mogu provoditi u decentraliziranom okviru, umjesto da se podjelu ovlasti između ESB‑a i nacionalnih tijela organizira prilikom izvršavanja zadaća predviđenih u članku 4. stavku 1. te uredbe. To utvrđenje potkrepljuje tekst uvodnih izjava navedene uredbe. S jedne strane, iz uvodnih izjava 15. i 28. te uredbe proizlazi da su samo zadaće izričito dodijeljene ESB‑u isključene iz nadležnosti država članica i da je bonitetni nadzor financijskih institucija zbog razloga različitih od onih navedenih u članku 4. stavku 1. navedene uredbe i dalje u nadležnosti država članica. Iz toga nužno proizlazi da su nadležnosti između ESB‑a i nacionalnih tijela podijeljene u stadiju određivanja zadaća dodijeljenih ESB‑u člankom 4. stavkom 1. predmetne uredbe. S druge strane, valja istaknuti da, iako se u uvodnoj izjavi 28. Temeljne uredbe o SSM‑u nalazi popis nadzornih zadaća koje trebaju ostati u nadležnosti nacionalnih tijela, ona ne sadržava niti jednu zadaću navedenu u članku 4. stavku 1. te uredbe. Osim toga, u navedenoj uvodnoj izjavi izravan nadzor manje značajnih subjekata nije prikazan tako kao da čini izvršavanje nadležnosti koja pripada nacionalnim tijelima (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
54.
do
57.
).
Kao treće, u okviru SSM‑a koji se sastoji od ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica, s jedne strane, iz strukture članka 6. stavaka 2. i 3. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da su kako i ESB tako i navedena nacionalna nadležna tijela dužna surađivati i razmjenjivati informacije. Osobito, na temelju članka 6. stavka 2. drugog postavka navedene uredbe, „nacionalna nadležna tijela ESB‑u dostavljaju sve informacije nužne za provođenje zadaća koje su ESB‑u dodijeljene”. Usto, na temelju stavka 3. tog članka nacionalna nadležna tijela dužna su davati potporu ESB‑u u pripremi i provedbi svih akata koji se odnose na zadaće iz članka 4. te uredbe u odnosu na sve kreditne institucije, uključujući potporu pri aktivnostima provjere.
Naime, presuđeno je da je nadzor institucija koje su razvrstane kao „manje značajne” spomenut u uvodnim izjavama 38. do 40. Temeljne uredbe o SSM‑u, to jest odmah nakon uvodne izjave 37. te uredbe, u kojoj je istaknuto da bi „nacionalna nadležna tijela trebala pomoći ESB‑u u pripremi i provedbi svakog akta koji se odnosi na provođenje nadzornih zadaća ESB‑a” i da bi „[t]o […] osobito trebalo uključivati svakodnevnu procjenu stanja kreditnih institucija i provođenje s tim povezanih provjera na licu mjesta”. Tim se rasporedom uvodnih izjava navedene uredbe nastoji uputiti na to da je Vijeće Europske unije izravan bonitetni nadzor koji provode nacionalna tijela u okviru SSM‑a predvidjelo kao način pomoći ESB‑u, a ne kao izvršavanje samostalne nadležnosti (presuda od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
58.
).
S druge strane, izvršavanje izravnog bonitetnog nadzora nacionalnih nadležnih tijela nadgleda ESB, koji na temelju članka 6. stavka 5. točaka (a) i (b) Temeljne uredbe o SSM‑u ima ovlasti, s jedne strane, navedenim nacionalnim nadležnim tijelima izdavati „uredbe, smjernice ili općenite upute sukladno kojima nacionalna nadležna tijela provode zadaće iz članka 4.” navedene uredbe i, s druge strane, odlučiti „da će sam izravno preuzeti nadležnost za jednu ili više kreditnih institucija”. Osim toga, ESB‑ovim nadgledanjem izravnog nadzora koji provode nacionalna nadležna tijela obuhvaćene su, s jedne strane, ovlasti nadzora iz članka 6. stavka 5. točke (c) te uredbe, koja upućuje na stavak 7. točku (c) navedenog članka i, s druge strane, nadzorne i istražne ovlasti iz članaka 10. do 13. predmetne uredbe, koje ESB može odlučiti izravno izvršavati u odnosu na manje značajne kreditne institucije na temelju članka 4. stavka 6. točke (d) te uredbe.
Stoga valja istaknuti da ESB ostaje nositelj važnih ovlasti čak i u okolnostima u kojima nacionalna nadležna tijela izvršavaju nadzorne zadaće predviđene u članku 4. stavku 1. točkama (b) i (d) do (i) Temeljne uredbe o SSM‑u i da postojanje takvih ovlasti upućuje na podređenost intervencije nacionalnih tijela kada provode navedene zadaće (presuda od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
59.
).
Kao četvrto, kad je riječ o, osobito, oduzimanju odobrenja za rad kreditne institucije, kako je predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (a) Temeljne uredbe o SSM‑u, suradnju između ESB‑a i nacionalnog nadležnog tijela čini, u skladu s člankom 14. stavkom 5. navedene uredbe, s jedne strane, obveza savjetovanja tih nacionalnih nadležnih tijela u slučaju u kojem ESB oduzme odobrenje za rad na vlastitu inicijativu i, s druge strane, mogućnost da ta tijela predlože navedeno oduzimanje ESB‑u.
Kada nacionalno nadležno tijelo, na temelju članka 14. stavka 5. Temeljne uredbe o SSM‑u, predloži oduzimanje odobrenja za rad, ESB, u skladu s drugim podstavkom te odredbe i člankom 83. stavkom 2. Okvirne uredbe o SSM‑u, mora u potpunosti uzeti u obzir obrazloženje za to oduzimanje koje iznosi to nacionalno nadležno tijelo, savjetovanja s potonjim i po potrebi s nacionalnim tijelom za sanaciju te očitovanja predmetne kreditne institucije. On također mora provesti vlastito ispitivanje okolnosti koje opravdavaju oduzimanje i stoga odlučiti prihvatiti ili odbiti nacrt odluke o oduzimanju odobrenja za rad nacionalnog nadležnog tijela.
Kao peto, valja naglasiti da iz uvodnih izjava 28. i 29. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da za zadaće sprečavanja korištenja financijskog sustava za svrhe pranja novca i financiranja terorizma ostaju nadležna nacionalna tijela i da ESB s tim u vezi ima obvezu suradnje s nacionalnim tijelima.
Kao šesto, kad je riječ o vezi između SPN/FT‑a i bonitetnog nadzora, valja utvrditi da, među okolnostima koje opravdavaju oduzimanje odobrenja za pružanje bankovnih usluga, s jedne strane, članak 18. točka (f) Direktive 2013/36 navodi povrede iz članka 67. stavka 1. te direktive, među kojima su nabrojane ozbiljne povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 2005/60 o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca i financiranja terorizma. S druge strane, članak 18. točka (e) navedene direktive navodi druge slučajeve oduzimanja odobrenja za rad predviđene nacionalnim pravom.
S tim u vezi valja naglasiti da, iako članak 18. Direktive 2013/36 upućuje na ovlast oduzimanja odobrenja za rad nacionalnog nadležnog tijela, uzimajući u obzir raspodjelu zadaća između navedenih nacionalnih nadležnih tijela i ESB‑a iz članka 4. Temeljne uredbe o SSM‑u, a osobito činjenicu da je za oduzimanje odobrenja za rad postao nadležan isključivo ESB, koje potonji može izvršiti na temelju članka 14. stavka 5. navedene uredbe, na prijedlog nacionalnog nadležnog tijela, članak 18. te direktive valja razumjeti tako kao da upućuje na ovlast predlaganja oduzimanja odobrenja za rad, koja ostaje ovlast nacionalnih nadležnih tijela.
Kao sedmo, kad je riječ o međudjelovanjima između SSM‑a i SRM‑a, iz uvodne izjave 11. Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (
SL 2014., L 255, str. 1
. i ispravak
SL 2015., L 101, str. 62
., u daljnjem tekstu: Uredba o SRM‑u) proizlazi da su nadzor i sanacija dva komplementarna aspekta u okviru europske bankovne unije te stoga u načelu nisu isključujući.
Naime, valja podsjetiti na to da su ciljevi SSM‑a i SRM‑a različiti. Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 7. Uredbe o SRM‑u, cilj SSM‑a je osigurati politiku bonitetnog nadzora kreditnih institucija na europskoj razini i njezinu dosljednu i učinkovitu provedbu u svim državama članicama europodručja i državama članicama koje nisu dio europodručja, ali žele u njemu sudjelovati. Cilj mu je i makrobonitetni nadzor i u konačnici financijska stabilnost Unije. Suprotno tomu, glavna zadaća SRM‑a je upravljanje već nastalim kriznim situacijama, stvaranje učinkovitijih sanacijskih mehanizama radi izbjegavanja širenja šteta zbog propadanja banaka, slijedeći jedinstvena pravila i jedinstveni postupak, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 6. i 8. i članka 1. navedene uredbe. Dakle, iako ta dva sustava surađuju prema krajnjem cilju solidnosti i stabilnosti financijskog sustava Unije, SSM sprječava krize, a SRM ih sanira.
Kao osmo, izjave o propadanju ili vjerojatnoj propasti koje može dati ESB ili Jedinstveni sanacijski odbor (SRB), kad je riječ o značajnim kreditnim institucijama, ili nacionalna nadležna tijela ili nacionalna sanacijska tijela, kad je riječ o manje značajnim kreditnim institucijama, kao što proizlazi iz članka 7. stavka 3. Uredbe o SRM‑u, pripremni su akti koji prethode donošenju sanacijskog programa, ali ga nužno ne podrazumijevaju. Njegovo donošenje u isključivoj je nadležnosti SRB‑a ili nacionalnih sanacijskih tijela, ovisno o važnosti kreditne institucije.
Usto, ocjene propadanja ili vjerojatne propasti subjekta uopće nisu formalne odluke o povredama regulatornih obveza kreditne institucije, nego pripremni akti koji ne mijenjanju pravnu situaciju predmetne kreditne institucije. Naime, u njima je ESB (ili nacionalno nadležno tijelo) iznio činjeničnu ocjenu glede pitanja propada li navedena kreditna institucija ili je vjerojatno da će propasti, a koja uopće nije obvezujuća, nego čini osnovu za to da SRB (ili nacionalno sanacijsko tijelo) donese sanacijske programe ili odluke kojima se utvrđuje da sanacija nije u javnom interesu (vidjeti u tom smislu rješenje od 6. svibnja 2019., ABLV Bank/ESB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, t.
36.
,
48.
i
49.
).
Naime, iz članka 18. stavka 1. Uredbe o SRM‑u proizlazi da se takav program usvaja samo ako su ispunjeni određeni uvjeti. Osobito, ne samo da kreditna institucija treba propadati ili treba biti vjerojatno da će propasti nego i ne može biti razumno očekivati da bi druge alternativne mjere privatnog sektora ili nadzorne mjere spriječile propadanje subjekta u razumnom vremenskom okviru. Usto, sanacijska mjera mora biti nužna radi javnog interesa.
S tim u vezi, u skladu sa sudskom praksom, na temelju uvodne izjave 26. Uredbe o SRM‑u, iako ESB (i analogijom nacionalna nadležna tijela) i SRB (i analogijom nacionalna sanacijska tijela) moraju moći ocijeniti propada li kreditna institucija ili je vjerojatno da će propasti, isključivo je na SRB‑u (i analogijom na nacionalnim sanacijskim tijelima) da ocijeni uvjete potrebne za sanaciju i donese sanacijski program, ako smatra da su svi uvjeti ispunjeni, kao što to također izričito proizlazi iz članka 18. stavka 1. Uredbe o SRM‑u. Doduše, ESB (i analogijom nacionalna nadležna tijela) ima ovlast obavijestiti o procjeni glede prvog uvjeta, to jest propada li subjekt ili je vjerojatno da će propasti, ali se radi upravo samo o procjeni koja uopće ne vezuje SRB (i analogijom nacionalna sanacijska tijela) (vidjeti u tom smislu rješenje od 6. svibnja 2019., ABLV Bank/ESB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, t.
34.
).
Kao deveto, iz uvodne izjave 57. Uredbe o SRM‑u, s jedne strane, proizlazi da činjenica da određeni subjekt ne ispunjava uvjete za odobrenje nije dovoljna da bi se opravdalo samo pokretanje sanacije, osobito ako subjekt još uvijek može uspješno poslovati ili će vjerojatno i dalje uspješno poslovati. S druge strane, trebalo bi smatrati da subjekt propada ili je vjerojatno da će propasti ako krši ili će u skoroj budućnosti vjerojatno kršiti uvjete za nastavak odobrenja za rad.
Ne postoji funkcionalno izjednačavanje ocjene propadanja ili vjerojatne propasti subjekta i oduzimanja odobrenja za rad. Naime, iako je točno da se takva ocjena može temeljiti na činjenici da uvjeti održavanja odobrenja za rad više nisu ispunjeni na temelju članka 18. stavka 4. točke (a) Uredbe o SRM‑u, ta dva akta nisu ni na koji način istovjetna. S tim u vezi dovoljno je utvrditi da se uvjeti za oduzimanje odobrenja za rad navedeni u članku 18. Direktive 2013/36 očito razlikuju od razmatranja na kojima počiva ocjena propadanja ili vjerojatne propasti, kako su navedeni u članku 18. stavku 4. navedene uredbe (rješenje od 6. svibnja 2019., ABLV Bank/ESB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, t.
46.
).
S obzirom na ta razmatranja valja ispitati ovu skupinu razloga.
b)

Prvi dio, koji se odnosi na ESB‑ovu nenadležnost za oduzimanje odobrenja za rad kreditne institucije ako je nacionalno nadležno tijelo već donijelo izjavu o propadanju ili vjerojatnoj propasti
U predmetnom slučaju, kao prvo, valja istaknuti da se odluka od 17. srpnja 2018. odnosi na oduzimanje odobrenja, dodijeljenog drugom tužitelju, da obavlja djelatnosti kreditne institucije zbog povrede odredbi estonskog nacionalnog prava koje tom mjerom sankcionira nepostojanje sustava upravljanja i učinkovitog sustava u području SPN/FT‑a, neizvršenje upute koju je izdalo nacionalno nadležno tijelo i priopćavanje zavaravajućih informacija ili dokumenata.
Kao drugo, valja primijetiti da je ESB donio odluku od 26. ožujka 2018., zatim odluku od 17. srpnja 2018., na prijedlog FSA‑a, estonskog nacionalnog nadležnog tijela na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) i članka 14. stavka 5. Temeljne uredbe o SSM‑u te članka 83. stavka 1. Okvirne uredbe o SSM‑u.
Kao treće, u okviru takve odluke i decentralizirane provedbe njegove isključive nadležnosti u području oduzimanja odobrenja za rad, s obzirom na to da je drugi tužitelj bio manje značajna kreditna institucija, ESB je bio dužan, na temelju članka 14. stavka 5. Temeljne uredbe o SSM‑u i članka 83. stavka 2. točaka (b) i (c) Okvirne uredbe o SSM‑u, u potpunosti uzeti u obzir razloge koji opravdavaju oduzimanje, koje je istaknulo nacionalno nadležno tijelo, te surađivati s potonjim preko savjetovanja o eventualnim sanacijskim mjerama koje je nacionalno sanacijsko tijelo smatralo nužnima.
Kao četvrto, iz točke 3.2. podtočke (d) odluke od 17. srpnja 2018. proizlazi da je FSA, koji je u Estoniji i nacionalno nadležno tijelo u okviru SSM‑a i nacionalno sanacijsko tijelo u okviru SRM‑a (članak 3. estonskog Zakona o sprječavanju i sanaciji financijskih kriza), donio odluku FOLTF 10. travnja 2017. jer je drugi tužitelj počinio više povreda uvjeta za odobrenje za rad tako da mu ga je mogao oduzeti, kao što to predviđa uvodna izjava 57. Uredbe o SRM‑u.
Naime, u skladu s uvodnom izjavom 57. Uredbe o SRM‑u, trebalo bi smatrati da subjekt propada ili je vjerojatno da će propasti ako krši ili će u skoroj budućnosti vjerojatno kršiti uvjete za nastavak odobrenja za rad.
Nadalje, iz točke 3.1 podtočke (b) odluke od 17. srpnja 2018. proizlazi da je FSA, djelujući kao nacionalno sanacijsko tijelo, 7. veljače 2018. donio odluku kojom se utvrđuje da sanacija nije u javnom interesu. Na tu su se odluku tužitelji pozivali u svojim pismenima kao na „drugu odluku FOLTF”.
Stoga, iako je FSA donio odluku FOLTF, koju je bio nadležan donijeti te iako je tako prvi uvjet za donošenje sanacijskog programa iz članka 18. stavka 1. točke (a) Uredbe o SRM‑u bio ispunjen, smatralo se da nema javnog interesa za provedbu sanacijskih mjera tako da treći uvjet iz članka 18. stavka 1. točke (c) navedene uredbe nije bio ispunjen. Stoga navedena odluka u predmetnom slučaju nije navela nacionalno sanacijsko tijelo (FSA) da usvoji sanacijski program s obzirom na to da predviđeni uvjeti nisu bili kumulativno ispunjeni.
Suprotno tomu, iz točke 3.1 podtočke (c) odluke od 17. srpnja 2018. proizlazi da je 6. ožujka 2018. FSA donio prijedlog odluke za oduzimanje odobrenja za rad i da je ESB nakon primitka tog prijedloga drugom tužitelju omogućio da podnese svoja očitovanja o tom prijedlogu, nakon čega je donio odluku od 26. ožujka 2018., a zatim odluku od 17. srpnja 2018., koja se temelji na očitovanjima i činjeničnim ocjenama i rezultatima provjera i istraga koje je proveo FSA.
Prvo, ESB je u točki 2.1 odluke od 17. srpnja 2018. pravilno smatrao da je on isključivo nadležan za donošenje odluke u području oduzimanja odobrenja za rad. Takav zaključak potvrđuju, s jedne strane, članak 4. stavak 1. točka (a) i članak 14. stavak 5. Temeljne uredbe o SSM‑u te članak 83. Okvirne uredbe o SSM‑u i, s druge strane, sudska praksa navedena u točki 135. ove presude.
Drugo, u skladu s raspodjelom nadležnosti između nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i ESB‑a u okviru SSM‑a, primjenjivim odredbama i sudskom praksom navedenom u točkama 136., 137., 140. i 141. ove presude, FSA je ESB‑u dostavio prijedlog odluke o oduzimanju odobrenja za rad, a u skladu s njima se i ESB oslonio na njezino obrazloženje kako bi utemeljio vlastitu odluku.
Naime, budući da je drugi tužitelj manje značajna kreditna institucija, s jedne strane, bila je zadaća FSA‑a, odnosno estonskog nacionalnog nadležnog tijela, da izvrši potrebne činjenične provjere te da pripremi i pomogne ESB‑u u provedbi svakog akta vezanog za zadaće iz članka 4. Temeljne uredbe o SSM‑u, među kojima je i odluka o oduzimanju odobrenja za rad.
S druge strane, na temelju odredbi i sudske prakse navedene u točkama 138. i 139. ove presude, ESB je imao ovlast nadgledanja načina na koji FSA izvršava izravan nadzor, koju je ESB u predmetnom slučaju iskoristio tako da je proveo razna savjetovanja s FSA‑om, osobito od travnja 2017. te nakon posljednjeg nadzora, kako je ESB potvrdio na raspravi.
Treće, ESB je svakako bio nadležan za donošenje odluke od 17. srpnja 2018., unatoč odlukama koje navode tužitelji i neovisno o njima.
S tim u vezi, argumenti tužiteljâ u skladu s kojima ESB nije bio nadležan za donošenje odluke od 17. srpnja 2018., s obzirom na to da je nacionalno nadležno tijelo bilo donijelo odluku o tome da drugi tužitelj propada ili će vjerojatno propasti, proizlaze iz pogrešnog tumačenja međudjelovanja SSM‑a, s jedne strane, i SRM‑a, s druge strane, te određenih činjeničnih pogrešaka.
Naime, tužitelji u biti smatraju da su SSM i SRM isključujući sustavi, da, suprotno onomu što je ranije predviđeno nacionalnim pravom, nedonošenje sanacijske mjere ne dovodi do likvidacije kreditne institucije na temelju nacionalnog prava i da ESB nakon odluke FOLTF nije bio nadležan za donošenje odluke o oduzimanju odobrenja za rad.
Međutim, suprotno onomu što tvrde tužitelji, FSA nije donio dvije odluke nego, s jedne strane, odluku FOLTF, odnosno izjava o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti 10. travnja 2017., i, s druge strane, djelujući kao nacionalno sanacijsko tijelo, odluku kojom se utvrđuje da sanacija nije u javnom interesu 7. veljače 2018., kao što jasno proizlazi iz odluke od 17. srpnja 2018., čiji su dijelovi navedeni u točkama 157. i 159. ove presude.
Predmetni akti se razlikuju s obzirom na to da je izjava o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti jedan od preduvjeta za donošenje konačne odluke o sanaciji, odnosno sanacijskog programa na temelju članka 18. stavka 6. Uredbe o SRM‑u. Međutim, taj je uvjet nužan, ali ne i dovoljan za donošenje sanacijske mjere, kao što proizlazi iz točke 149. ove presude.
To tumačenje potvrđuje sudska praksa navedena u točki 148. ove presude, u skladu s kojom izjava o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti čini činjeničnu ocjenu nacionalnog nadležnog tijela o tome propada li navedena institucija ili će vjerojatno propasti, koja ni na koji način nije obvezujuća, ali čini osnovu za to da nacionalno sanacijsko tijelo donese sanacijske programe ili odluke kojima se utvrđuje da sanacija nije u javnom interesu.
U predmetnom je slučaju FSA, djelujući kao nacionalno sanacijsko tijelo, donio tu drugu vrstu odluke.
Suprotno onomu što tvrde tužitelji, takva odluka ni na koji način ne zabranjuje ESB‑u da zatim donese odluku o oduzimanju odobrenja za rad.
Suprotno tomu, valja smatrati da, s obzirom na to da izjava o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti koja može biti donesena, među ostalim, nakon što su ispunjeni uvjeti za oduzimanje odobrenja za rad, kao što proizlazi iz uvodne izjave 57. Uredbe o SRM‑u i kao što to priznaje i drugi tužitelj, i koja može biti uzeta kao osnova za donošenje sanacijske mjere, ne dovodi do takve mjere, prema tvrdnjama nacionalnog sanacijskog tijela nadležnog za njezino donošenje na temelju članka 7. stavka 3. točke (e) navedene uredbe (kad je riječ o manje značajnoj kreditnoj instituciji), ESB može odlučiti oduzeti odobrenje za rad kreditnoj instituciji koja više ne poštuje uvjete za njegovo zadržavanje.
Naime, iako SRM ima istu zadaću kao i SSM u pogledu zaštite stabilnosti i sigurnosti financijskog sustava Unije te je stoga dopunjuje potonjeg, kao što proizlazi iz uvodne izjave 11. Uredbe o SRM‑u, ipak je namijenjen primjeni kada se subjekt nađe u situaciji insolventnosti ili rizika od insolventnosti te mu je cilj upravljanje financijskim krizama nakon što one nastanu, kao što proizlazi iz uvodne izjave 7. navedene uredbe.
Osim toga, taj je zaključak potvrđen uvodnom izjavom 57. Uredbe o SRM‑u, u skladu s kojom „činjenica da određeni subjekt ne ispunjava uvjete za odobrenje nije dovoljna da bi se opravdalo samo pokretanje sanacije, osobito ako subjekt još uvijek može uspješno poslovati ili će vjerojatno i dalje uspješno poslovati” te sudskom praksom navedenom u točki 152. ove presude.
Mjere donesene na temelju SSM‑a i SRM‑a mogle bi se međusobno isključivati, kao što su to tvrdili tužitelji, samo u slučaju u kojem subjekt ne bi osiguravao uvjete za zadržavanje odobrenja za rad i ujedno više ne bi bio solventan.
Samo u tom slučaju ESB bi trebao dati prednost sanacijskoj mjeri koju je donio SRB ili nacionalno sanacijsko tijelo (ovisno o važnosti kreditne institucije), na temelju mehanizma za koordinaciju i suradnju s tim tijelima iz članka 14. stavaka 5. i 6. Temeljne uredbe o SSM‑u i članka 83. stavka 3. i članka 84. Okvirne uredbe o SSM‑u. Usto, na temelju članka 83. stavka 2. navedene okvirne uredbe, ESB je dužan pravilno uzeti u obzir savjetovanja s nacionalnim sanacijskim tijelima prije donošenja svoje odluke o oduzimanju odobrenja za rad.
Supostojanje SSM‑a i SRM‑a ne može se razumjeti tako kao da isključuje mogućnost da tijelo nadležno u području bonitetnog nadzora, odnosno ESB, oduzme odobrenje za rad ako ne postoje uvjeti za donošenje sanacijske mjere, odnosno kada ne postoji rizik da predmetna institucija neće moći uspješno poslovati.
Naime, to bi značilo osloboditi kreditne institucije koje su financijski stabilne obveze poštovanja drugih pravila o bonitetnim pravilima koja su im nametnuta radi održavanja njihova odobrenja za rad.
Kad je riječ o argumentu tužiteljâ u skladu s kojim su im „odluke FOLTF” trebale biti dostavljene, dostatno je naglasiti da su konačna odluka kojom je nacionalno sanacijsko tijelo utvrdilo da ne postoji javni interes za sanaciju i FSA‑ova izjava o propadanju ili vjerojatnoj propasti dio postupka različitog od onog koji je doveo do odluke od 17. srpnja 2018., tako da nedostavljanje odluke FOLTF drugom tužitelju ne utječe na zakonitost odluke od 17. srpnja 2018. Osim toga, budući da je obrazloženje na kojem se temelji odluka FOLTF istovjetno onomu na kojem se temelji prijedlog FSA‑ove odluke o oduzimanju odobrenja za rad, kako je preuzeto u odluci od 17. srpnja 2018., treba smatrati da navedeni tužitelj, koji je adresat potonjih odluka, zna za obje.
Osim toga, uzimajući u obzir pojašnjenja istaknuta u točkama 173. do 180. ove presude o međudjelovanjima između sustava SSM‑a i sustava SRM‑a, valja smatrati da su argumenti tužiteljâ o upućivanju u odluci od 17. srpnja 2018. na odredbu nacionalnog prava koja je navodno stavljena izvan snage stupanjem na snagu tih dvaju sustava, a osobito na članak 118. estonskog Zakona o kreditnim institucijama, bespredmetni.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se ovaj dio ne može prihvatiti.
c)

Drugi dio, koji se odnosi na ESB‑ovu nenadležnost za ocjenu pitanja u području SPN/FT‑a
Tužitelji u biti osporavaju ESB‑ovu nadležnost za donošenje odluke o oduzimanju odobrenja za rad zbog povrede odredbi u području SPN/FT‑a, za koje on nije nadležan. Suprotno tomu, oduzimanje odobrenja za rad bilo bi opravdano jedino bonitetnim razlozima.
Kao prvo, kao što proizlazi iz članka 67. Direktive 2013/36, oduzimanje odobrenja za rad predviđeno je i u slučajevima kada kreditna institucija ne poštuje obveze u području SPN/FT‑a. Stoga je poštovanje obveza u tom području očito relevantno u okviru bonitetnog nadzora s obzirom na to da, kao što je naglašeno u uvodnim izjavama 1. i 2. Direktive 2005/60, upotreba financijskog sustava za pranje novca može ugroziti stabilnost, integritet i ugled tog sustava i jedinstvenog tržišta.
Činjenica da tekst članka 18. Direktive 2013/36 navodi i nadležnost nacionalnih nadzornih tijela za oduzimanje odobrenja za rad ne može dovesti u pitanje volju zakonodavca Unije kako proizlazi iz odredbi Temeljne uredbe o SSM‑u koja je trenutačno na snazi.
Naime, iako države članice ostaju nadležne za provedbu odredbi u području SPN/FT‑a, kao što to izričito predviđa uvodna izjava 28. Temeljne uredbe o SSM‑u, ESB je isključivo nadležan za oduzimanje odobrenja za rad svih kreditnih institucija neovisno o njihovoj važnosti, čak i kada se ono kao u predmetnom slučaju temelji na razlozima iz članka 67. stavka 1. točaka (d), (e) i (o) Direktive 2013/36 na koje upućuje njezin članak 18., s obzirom na to da članak 14. stavak 5. navedene uredbe kao uvjet za oduzimanje odobrenja za rad navodi postojanje jednog ili više razloga koji opravdavaju oduzimanje u skladu s člankom 18. navedene direktive. Stoga tužitelji ne mogu, zbog tog razloga, valjano dovesti u pitanje ESB‑ovu nadležnost za donošenje odluke od 17. srpnja 2018.
Kao drugo, kad je riječ o obrazloženju oduzimanja odobrenja za rad u predmetnom slučaju, tužitelji ne mogu valjano osporavati da ono odgovara nekim razlozima koji opravdavaju oduzimanje odobrenja za rad, a osobito onima iz članka 18. točaka (e) i (f) Direktive 2013/36, kao što zahtijeva članak 14. stavak 5. Temeljne uredbe o SSM‑u. Konkretno, članak 18. točka (f) navedene direktive odnosi se na slučaj povreda kreditne institucije iz članka 67. stavka 1. te direktive.
U predmetnom slučaju, odlukom od 17. srpnja 2018. utvrđeno je da je drugi tužitelj počinio povrede navedene u članku 67. stavku 1. točkama (d), (e) i (o) Direktive 2013/36. Te se povrede odnose na nepostojanje sustava upravljanja koje zahtijevaju nacionalna nadležna tijela u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenosi članak 74. navedene direktive, nepriopćavanje informacija ili priopćavanje netočnih ili nepotpunih informacija u pogledu poštovanja obveze ispunjenja vlastitih materijalnih zahtjeva nacionalnim nadležnim tijelima i počinjenje ozbiljne povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 2005/60 u području SPN/FT‑a.
Stoga i uzimajući u obzir i razmatranja navedena u točkama 185. i 187. ove presude, valja odbiti argumente tužitelja koji se tiču ESB‑ove nenadležnosti za upotrebu instrumenta oduzimanja odobrenja za rad zbog povreda u području SPN/FT‑a.
Osim toga, kad je konkretnije riječ o argumentu tužitelja u skladu s kojim zbog raspodjele nadležnosti između nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i ESB‑a u okviru SSM‑a i načela proporcionalnosti prije oduzimanja odobrenja za obavljanje bankarske djelatnosti zbog povreda zakonodavstva u području SPN/FT‑a moraju biti iscrpljene sve ostale raspoložive mjere (novčane kazne, zabrana obavljanja određenih vrsta djelatnosti, kazneni progoni), valja ga odbiti.
Naime, iz spisa proizlazi da je FSA drugom tužitelju više puta omogućio da postupi u skladu s regulatornim zahtjevima u području SPN/FT‑a, kao što proizlazi iz točaka 25., 26. i 29. ove presude, uključujući donošenjem upute u skladu s kojom navedeni tužitelj također nije postupio. U tim okolnostima tužitelji ne mogu valjano prigovarati ESB‑u da je preuranjeno donio odluku o oduzimanju odobrenja za rad ili u suprotnosti s načelom proporcionalnosti.
Kao treće, u mjeri u kojoj su provedba i nadzor toga poštuje li kreditna institucija odredbe u području SPN/FT‑a nesumnjivo obuhvaćeni nadležnošću nacionalnih tijela i u mjeri u kojoj je u predmetnom slučaju FSA izvršavao te nadležnosti, tužitelji ne mogu valjano isticati to da je ESB povrijedio nadležnosti svojstvene FSA‑u.
Naime, s jedne strane, u skladu s raspodjelom nadležnosti između nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i ESB‑a u okviru SSM‑a, koja je istaknuta u točkama 131., 136., 137. i 140. ove presude, a osobito u skladu s decentraliziranim izvršavanjem isključivih nadležnosti u području oduzimanja odobrenja za rad, koje je priznala sudska praksa navedena u točki 135. ove presude, FSA je ispunio svoju dužnost suradnje i pomoći ESB‑u, kako je predviđena člankom 6. stavkom 2. drugim podstavkom i člankom 6. stavkom 3. Temeljne uredbe o SSM‑u, prvo, provedbom potrebnih nadzora i materijalnih provjera, drugo, stupivši u kontakt s predmetnom kreditnom institucijom radi ranog rješavanja problema, uključujući savjetovanjem s nacionalnim sanacijskim tijelom u okviru samog tog subjekta i, treće, pripremivši nacrt odluke o oduzimanju odobrenja za rad na temelju članka 14. stavka 5. navedene uredbe.
S druge strane, tužitelji ne mogu valjano prigovoriti ESB‑u da je odluku od 17. srpnja 2018. temeljio na tom prijedlogu FSA‑ove odluke o oduzimanju odobrenja za rad s obzirom na to da, kada nacionalno nadležno tijelo predloži oduzimanje odobrenja za rad ESB‑u, iz članka 14. stavka 5. drugog podstavka Temeljne uredbe o SSM‑u te članka 83. stavka 2. Okvirne uredbe o SSM‑u proizlazi da je ESB dužan u potpunosti uzeti u obzir obrazloženje navedenog oduzimanja koje je iznijelo to nacionalno nadležno tijelo.
Osim toga, valja istaknuti da je ESB isto tako zahtijevao očitovanja drugog tužitelja o nacrtu FSA‑ove odluke o oduzimanju odobrenja za rad te ih je uzeo u obzir u skladu s člankom 83. stavkom 2. točkom (d) Okvirne uredbe o SSM‑u.
Stoga je u predmetnom slučaju FSA utvrdio činjenice koje predstavljaju povrede zakonodavstva u području SPN/FT‑a a da pritom nije povrijedio raspodjelu nadležnosti između nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i ESB‑a u okviru SSM‑a, dok je, suprotno tomu, za pravnu ocjenu toga opravdavaju li te činjenice oduzimanje odobrenja za rad te ocjenu proporcionalnosti bio nadležan ESB.
Osim toga, s obzirom na prethodno navedeno, argumenti koje su tužitelji iznijeli u okviru ove skupine razloga, a koji se odnose na nepostojanje organizirane stručne ocjene i nadležnosti u okviru ESB‑a u području SPN/FT‑a, bespredmetni su.
S obzirom na prethodno navedeno, ovaj dio valja odbiti.
d)

Treći dio, koji se odnosi na ESB‑ovu nenadležnost za odbijanje samolikvidacije drugog tužitelja i prodaje banke drugom ulagaču
Tužitelji u biti prigovaraju ESB‑u da je donio oduku o odbijanju samolikvidacije drugog tužitelja ili prodaje kreditne institucije drugim ulagačima.
Najprije, kad je riječ o samolikvidaciji drugog tužitelja, valja pojasniti da, u skladu s člankom 117. estonskog Zakona o kreditnim institucijama, kako bi provela samolikvidaciju, kreditna institucija mora podnijeti zahtjev za dobrovoljnu likvidaciju FSA‑u, koji je stoga tijelo nadležno za prihvaćanje ili odbijanje tog zahtjeva.
Iz spisa proizlazi da, s jedne strane, drugi tužitelj ne tvrdi da je podnio zahtjev za samolikvidaciju i, s druge strane, da on prigovara ESB‑u da mu nije dao priliku da ga podnese. Međutim, navedeni tužitelj nije podnio takav zahtjev. Usto, ESB zasigurno nije dužan poticati kreditnu instituciju da podnese zahtjev za samolikvidaciju nacionalnom tijelu niti je nadležan za donošenje formalne odluke o odobrenju ili odbijanju zahtjeva za samolikvidaciju, kao što to stranke i priznaju.
Iz toga proizlazi da su argumenti tužitelja relevantni samo u mjeri u kojoj se zapravo odnose na ESB‑ovu ocjenu proporcionalnosti odluke o oduzimanju odobrenja za rad, koja je provedena u točki 3.3.2 odluke od 17. srpnja 2018., te su oni ispitani u okviru analize proporcionalnosti navedenog oduzimanja (vidjeti točke 306. do 344. ove presude). Isto vrijedi i za argumente koji se odnose na ESB‑ovu nenadležnost za sprječavanje prodaje kreditne institucije drugim ulagačima, koji su navedeni u okviru petnaestog tužbenog razloga.
S obzirom na prethodno navedeno, ovaj dio valja odbiti.
e)

Četvrti dio, koji se odnosi na zloporabu ovlasti
U potporu ovom dijelu tužitelji u biti tvrde da ESB nije priznao samolikvidaciju drugog tužitelja (ni njegovu prodaju drugim ulagačima ili druge manje otegotne mjere) te je oduzeo svoje odobrenje za rad zbog razloga koji nemaju veze s bonitetnim nadzorom, a osobito zbog posljedica povoljne promidžbe koje su on i FSA iz toga izvukli, povrijedivši tako uvodnu izjavu 75. i članak 19. Temeljne uredbe o SSM‑u, koji ESB‑u nameću obvezu izvršavanja njegovih zadaća neovisno o bilo kakvom političkom utjecaju.
ESB, koji podupire Komisija, tvrdi da je taj razlog očito neosnovan.
Uvodno valja podsjetiti na to da, u skladu s uvodnom izjavom 75. Temeljne uredbe o SSM‑u, „[k]ako bi učinkovito provodio svoje nadzorne zadaće, ESB bi trebao potpuno neovisno obavljati nadzorne zadaće koje su mu dodijeljene, osobito bez neprimjerenog utjecaja politike i sektorskog uplitanja koji bi utjecali na neovisnost njegova djelovanja.”
Osim toga, iz uvodne izjave 15. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da su ESB‑u dodijeljene posebne nadzorne zadaće koje su ključne za osiguravanje dosljedne i učinkovite primjene politike Unije koja se odnosi na bonitetni nadzor kreditnih institucija, uključujući donošenje mjera za provođenje makrobonitetne stabilnosti, uz konkretne aranžmane koji uključuju ulogu nacionalnih tijela. Članak 19. stavak 1. navedene uredbe glasi kako slijedi:
„Pri izvođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, ESB i nacionalna nadležna tijela koja djeluju u sklopu SSM‑a djeluju neovisno. Članovi nadzornog i upravljačkog odbora djeluju neovisno i objektivno u interesu Unije kao cjeline, te ne traže ni ne primaju upute od institucija ili tijela Unije, od vlada država članica ili od bilo kojeg drugog javnog ili privatnog tijela.”
Usto, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se pojam zlouporabe ovlasti odnosi na situaciju u kojoj je upravno tijelo iskoristilo svoje ovlasti za svrhu koja nije ona za koju su mu dodijeljene. Odluka predstavlja zlouporabu ovlasti samo ako na temelju objektivnih, mjerodavnih i suglasnih pokazatelja proizlazi da je to bio njezin cilj. Usto, u slučaju više ciljeva koji se žele postići, čak i ako razlozi za donošenje odluke uključuju nevaljan razlog uz valjane razloge, takva odluka ne predstavlja zlouporabu ovlasti s obzirom na to da ne dokida glavni cilj (vidjeti presudu od 13. prosinca 2017., Crédit mutuel Arkéa/ESB,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, t.
210.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, dovoljno je utvrditi da tužitelji nisu dokazali da je ESB donošenjem odluke od 17. srpnja 2018. nastojao postići cilj koji se razlikuje od provođenja njegove zadaće bonitetnog nadzora kreditnih institucija. Usto, oni nisu podnijeli nikakav dokaz koji može utvrditi eventualno nepostojanje ESB‑ove neovisnosti u suprotnosti s člankom 19. Temeljne uredbe o SSM‑u.
U svakom slučaju odluka od 17. srpnja 2018. temelji se na skupu razloga za oduzimanje odobrenja za rad iz članka 18. Direktive 2013/36, koji se odnose na ozbiljne povrede zakonodavstva u području SPN/FT‑a. Iz toga proizlazi da je obrazloženje navedene odluke u skladu s ciljevima koji se nastoje ostvariti zadaćama nadzora koje su povjerene ESB‑u.
Stoga valja odbiti i ovaj dio.
Ovu skupinu razloga stoga valja odbiti u cijelosti.
2.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na ESB‑ovoj povredi obveze dužne pažnje i nepristranosti u ispitivanju
Prema mišljenju tužiteljâ, ESB nije pažljivo i nepristrano ocijenio sve relevantne aspekte predmeta. Međutim, oni ESB‑u jedino prigovaraju da je samo prihvatio FSA‑ove zaključke koji su se temeljili na zavaravajućim informacijama koje je pružilo to nacionalno nadležno tijelo a da nije proveo vlastito ispitivanje razloga na kojima se temelji nacrt odluke o oduzimanju odobrenja za rad.
ESB osporava argumente tužiteljâ.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, obveza dužne pažnje podrazumijeva obvezu predmetne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, t.
14.
i od 16. rujna 2013., ATC i dr./Komisija,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, t.
84.
).
U predmetnom slučaju, prvo, valja utvrditi, poput ESB‑a, da odluka od 17. srpnja 2018. sadržava potpun i jasan prikaz razloga koji opravdavaju oduzimanje koji se, s jedne strane, temelje na ocjenama FSA‑a kao nacionalnog nadležnog tijela za bonitetni nadzor drugog tužitelja (manje značajne kreditne institucije), a, s druge strane, odnose se na autonomnu ESB‑ovu ocjenu u pogledu poštovanja ostalih uvjeta za odlučivanje o oduzimanju odobrenja za rad, uključujući ocjenu proporcionalnosti mjere oduzimanja.
Drugo, općenita kritika kad je riječ o navodnom nepostojanju ESB‑ove dužne pažnje i nepristranosti ne može se prihvatiti osim ako detaljno ne dovede u pitanje eventualne propuste koje je ESB počinio u okviru donošenja odluke od 17. srpnja 2018.
Treće, valja istaknuti, poput ESB‑a, da je s FSA‑ovim utvrđenjima povreda, koje drugi tužitelj nije korisno osporio, ESB trebao postupati kao s dokazanim činjenicama te kao da ih, slijedom toga, nije potrebno preispitati. Stoga je potonji pravilno samo provjerio čine li te povrede razloge koji opravdavaju oduzimanje odobrenja za rad. To ispitivanje provedeno je u točkama 3.3.1 i 3.3.2 odluke od 17. srpnja 2018.
Četvrto, puke tvrdnje tužiteljâ u pogledu toga da se ESB samo oslonio na zaključke nacionalnog nadležnog tijela također treba odbiti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 194. do 198. ove presude.
Osim toga, valja utvrditi da tvrdnja tužiteljâ u skladu s kojom se odluka od 17. srpnja 2018. temelji na zavaravajućim informacijama koje je pružio FSA čini puku tvrdnju koja nije potkrepljena nijednim dokazom te je stoga treba odbiti.
Iz prethodno navedenog proizlazi da treći razlog treba odbiti.
Budući da se treći tužbeni razlog odnosi na postojanje pogrešaka u ocjeni u prijedlogu FSA‑ove odluke, valja podsjetiti na to da je Sud nedavno presudio da, u slučaju kada se pravom Unije ne želi uspostaviti podjela između dviju nadležnosti s različitim ciljevima, nacionalne nadležnosti i nadležnosti Unije, već se, naprotiv, instituciji Unije dodjeljuje isključiva ovlast za donošenje odluka, na sudu je Unije da na temelju svoje isključive nadležnosti za nadzor zakonitosti akata Unije koja mu je dodijeljena člankom 263. UFEU‑a odluči o zakonitosti konačne odluke koju je donijela predmetna institucija Unije i da radi osiguranja djelotvorne sudske zaštite uključenih osoba ispita eventualne povrede kojima su zahvaćeni pripremni akti ili prijedlozi nacionalnih tijela koji mogu utjecati na valjanost te konačne odluke (vidjeti presudu od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, t.
44.
i navedenu sudsku praksu).
U takvim okolnostima sud Unije mora provjeriti eventualne povrede kojima je zahvaćena zakonitost nacrta FSA‑ove odluke, kako je preuzet u odluci od 17. srpnja 2018., u mjeri u kojoj te povrede osporavaju tužitelji u okviru drugih tužbenih razloga.
Stoga valja ispitati je li drugi tužitelj uspio dovesti u pitanje ocjene sadržane u odluci od 17. srpnja 2018.
3.

Četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na pogreškama u ocjeni ili neuzimanju u obzir određenih relevantnih elemenata predmeta
a)

Peti tužbeni razlog, koji se temelji na neuzimanju u obzir pozitivne uloge nove uprave drugog tužitelja
Tužitelji tvrde da odluka od 17. srpnja 2018. ne uzima u obzir pozitivnu ulogu nove uprave drugog tužitelja i da, uzimajući u obzir kompetentnost i dobar ugled te uprave uspostavljene od studenoga 2017., ESB nije trebao oduzeti svoje odobrenje za rad u ožujku 2018.
ESB osporava argumente tužiteljâ.
Kao prvo, u mjeri u kojoj se tužitelji pozivaju na to da ESB nije uzeo u obzir relevantan element, valja utvrditi da je u točki 3.3.1 podtočki (b) podtočki ii. odluke od 17. srpnja 2018. promjena uprave drugog tužitelja pravilno uzeta u obzir i da su razlozi zbog kojih ta promjena nije smatrano dostatnom za ispravljanje problema utvrđenih u sustavu upravljanja rizicima u području SPN/FT‑a detaljno analizirani u navedenoj odluci.
Naime, prvo, u odluci od 17. srpnja 2018. ESB je osobito smatrao da, iako se nova uprava drugog tužitelja, koja djeluje od 1. studenoga 2017., bila složila s FSA‑ovim prigovorima o nesposobnosti navedenog tužitelja da predstavi nedvosmislenu strategiju u pogledu svojih klijenata, detaljnu definiciju rizika za te klijente i financijsku ocjenu operativnih rizika i da je navedena uprava preuzela obvezu promjene poslovne strategije tog tužitelja tijekom razdoblja 2018.‑2021., ona je također potvrdila da će joj glavna djelatnost nastaviti biti usmjerena na rusko i ukrajinsko tržište.
Drugo, u odluci od 17. srpnja 2018. istaknuto je da, u skladu primjenjivim nacionalnim pravom (članak 52. stavak 4. i članak 55. stavak 1. estonskog Zakona o kreditnim institucijama), poslovnu strategiju kreditne institucije određuje nadzorni odbor, a ne upravno vijeće.
Treće, u odluci od 17. srpnja 2018. također je istaknuto da je, usprkos promjenama članova nadzornog odbora drugog tužitelja koje su također nastupile između 2012. i 2018., dvoje većinskih dioničara navedenog tužitelja nastavilo biti dio navedenog nadzornog odbora i da FSA nije primijetio nikakvu promjenu u strategiji glede načela upravljanja rizicima, što je omogućavalo razumni zaključak da na njih utječu ta dva glavna dioničara. Taj je utjecaj također mogao biti potvrđen okolnošću da, unatoč trima promjenama uprave između 2012. i 2017., taj tužitelj nikad nije promijenio poslovni model i svoj stav o nepoštovanju regulatornih zahtjeva u području SPN/FT‑a.
Zbog svih tih razloga su FSA u svojem nacrtu odluke i ESB u odluci od 17. srpnja 2018. zaključili da poboljšanja primijećena nakon promjene uprave drugog tužitelja nisu bila dostatna za osiguranje njegova poštovanja zakonodavstva u području SPN/FT‑a.
Ti razlozi, koje tužitelji uostalom nisu detaljno osporili u okviru tužbe podnesene u predmetu T‑584/18, s jedne strane, dokazuju da je ESB uzeo u obzir novu upravu navedenog tužitelja kao relevantan element predmeta i, s druge strane, nisu zahvaćeni pogreškom u ocjeni.
Kao drugo, u mjeri u kojoj tužitelji navode ESB‑ovu pogrešku u ocjeni kad je riječ o odluci od 17. srpnja 2018., valja naglasiti da se oduzimanje odobrenja za rad drugog tužitelja nije temeljilo na nedostacima upravnog vijeća, na temelju članka 18. točke (c) Direktive 2013/36, u vezi s člankom 13. stavkom 1. navedene direktive, nego na tome što navedeni tužitelj nije donio potrebne mjere kako bi postupio u skladu s regulatornim zahtjevima u području SPN/FT‑a, što, kao što je navedeno u točki 231. ove presude, usprkos novoj upravi tog tužitelja, tužitelji nisu valjano osporili.
Kao treće, u mjeri u kojoj se argumenti tužiteljâ odnose na ESB‑ovu pogrešku u ocjeni u njegovu ispitivanju proporcionalnosti odluke od 17. srpnja 2018., u odnosu na druge mjere koje su manje otegotne od oduzimanja odobrenja za rad, valja uputiti na ispitivanje ocjene proporcionalnosti (vidjeti točke 306. do 344. ove presude).
S obzirom na prethodna razmatranja, peti tužbeni razlog treba odbiti.
b)

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni u pogledu pogrešnih informacija o djelatnostima drugog tužitelja u Latviji
Tužitelji tvrde da ESB nije mogao temeljiti odluku od 17. srpnja 2018. na priopćenju pogrešnih informacija FSA‑u u pogledu prekograničnih djelatnosti drugog tužitelja u Latviji. Prema njihovu mišljenju, prvo, navodno netočne činjenične izjave nisu pojašnjene ni potkrijepljene dokazima, iako oni nikad nisu skrivali djelatnosti koje je drugi tužitelj obavljao u Latviji, koje su otvoreno priopćene na njegovoj internetskoj stranici. Drugo, te izjave odnose se jedino na terminološko razlikovanje između „predstavništva” i „prekogranične službe/ureda” ili između „ureda za podršku” i „podružnice”. Treće, sustav jedinstvene putovnice za obavljanje prekograničnih financijskih djelatnosti u drugim zemljama koji navedeni tužitelj nije poštovao puko je formalni postupak te ga je sam tužitelj poštovao kad je riječ o njegovim djelatnostima u Njemačkoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini. Četvrto, to je pitanje sada irelevantno jer je bilo predmet nagodbe pred latvijskim upravnim sudom i jer ni FSA ni latvijsko nacionalno nadležno tijelo nisu nametnuli sankcije tom tužitelju zbog tog razloga. Peto, potrebna je posebna ozbiljnost kako bi te izjave dovele do oduzimanja odobrenja za rad.
Osim toga, tužitelji smatraju da je FSA imao ambivalentan stav od donošenja odluke FOLTF i nije dao do znanja drugom tužitelju da pitanje smatra još uvijek neriješenim. S tim u vezi oni se oslanjanju na priopćenje za medije navedenog tužitelja od 28. srpnja 2017., u kojem je ukratko prikazana nagodba pred latvijskim nacionalnim nadležnim tijelom i iz kojeg proizlazi da je postupak o djelatnostima drugog tužitelja u Latviji obustavljen. Oni dodaju da bi bilo apsurdno puku netočnost smatrati razlogom za oduzimanje odobrenja za rad kreditne institucije. Oni od Općeg suda zahtijevaju da FSA‑u i ESB‑u naloži da identificiraju navodno zavaravajuće izjave i da dostave dokumente u kojima su FSA i ESB naveli da je pitanje još uvijek suspendirano unatoč nagodbi pred latvijskim upravnim sudom. Također zahtijevaju da se zastupnicima FSA‑a i ESB‑a naloži da svjedoče o tome.
ESB osporava argumente tužiteljâ.
Uvodno valja podsjetiti na to da uvodna izjava 19. Direktive 2013/36 određuje da bi „[k]reditnim institucijama koje su dobile odobrenje za rad u svojim matičnim državama članicama trebalo […] dopustiti da u cijeloj Uniji obavljaju neke ili sve svoje djelatnosti navedene u popisu djelatnosti koje podliježu međusobnom priznavanju, osnivanjem podružnica ili pružanjem usluga.”
U skladu s uvodnom izjavom 20. Direktive 2013/36 „[p]rikladno je proširiti uzajamno priznavanje na te djelatnosti kada ih obavljaju financijske institucije koje su društva kćeri kreditnih institucija, pod uvjetom da su ta društva kćeri obuhvaćena konsolidiranim nadzorom od strane njihovog matičnog društva te da zadovoljavaju određene stroge uvjete.”
U okviru poglavlja 2. glave V. Direktive 2013/36 koje se odnosi na pravo poslovnog nastana kreditnih institucija, članci 35. i 36. postavljaju zahtjev obavješćivanja i uređuju odnose između nadležnih tijela.
Članak 35. Direktive 2013/36 predviđa da kreditna institucija koja želi osnovati podružnicu na području druge države članice obavješćuje nadležna tijela svoje matične države članice (stavak 1.). Ta obavijest mora sadržavati informacije koje se osobito odnose na državu članicu na čijem području planira osnovati podružnicu, program poslovanja u kojem se navode vrste predviđenih poslova i organizacijsku strukturu podružnice, adresu u državi članici domaćinu na kojoj je moguće dobiti dokumente i imena osoba odgovornih za upravljanje podružnicom (stavak 2.).
Članak 35. stavak 4. Direktive 2013/36 određuje da „[a]ko nadležna tijela matične države članice odbiju priopćiti informacije navedene u stavku 2. nadležnim tijelima države članice domaćina, ona moraju obrazložiti svoje odbijanje dotičnoj kreditnoj instituciji u roku od tri mjeseca od primitka svih informacija.”
Članak 36. stavci 1. do 4. Direktive 2013/36 glasi kako slijedi:
„1.   Prije nego što podružnica kreditne institucije počne obavljati svoje djelatnosti, nadležna tijela države članice domaćina, u roku od dva mjeseca od primitka informacija navedenih u članku 35., pripremaju nadzor nad kreditnom institucijom u skladu s poglavljem 4. i, ako je to potrebno, navode uvjete pod kojima se, s ciljem općeg dobra, te djelatnosti obavljaju u državi članici domaćinu.
2.   Po primitku priopćenja od nadležnih tijela države članice domaćina ili, u slučaju isteka razdoblja navedenog u stavku 1., bez primitka bilo kakvog priopćenja, podružnicu je moguće osnovati i ona može početi obavljati svoje djelatnosti.
3.   U slučaju promjene neke od informacija priopćenih u skladu s točkom (b), (c) ili (d) članka 35. stavka 2., kreditna institucija daje pisanu obavijest o dotičnoj promjeni nadležnim tijelima matične države članice i države članice domaćina, barem mjesec dana prije izvršavanja te promjene kako bi omogućila nadležnim tijelima matične države članice da nakon obavijesti donesu odluku u skladu s člankom 35., a nadležnim tijelima države članice domaćina da donesu odluku o uvjetima za promjenu u skladu sa stavkom 1. ovog članka.
4.   Za podružnice koje su počele s obavljanjem svojih djelatnosti prije 1. siječnja 1993., u skladu s odredbama na snazi u njihovim državama članicama domaćinima, smatra se da su za njih vrijedili postupci propisani člankom 35. i stavcima 1. i 2. ovog članka. Od 1. siječnja 1993. na njih se primjenjuje stavak 3. ovog članka te članci 33. i 53. i poglavlje 4.”
Članak 39. Direktive 2013/36, naslovljen „Postupak obavješćivanja”, u stavcima 1. i 2. predviđa:
„1.   Svaka kreditna institucija koja želi ostvarivati pravo na slobodu pružanja usluga obavljanjem svojih djelatnosti na području druge države članice prvi put obavješćuje nadležna tijela matične države članice o djelatnostima s popisa iz Priloga I. ovoj Direktivi koje namjerava obavljati.
2.   Nadležna tijela matične države članice u roku od mjesec dana od primitka obavijesti iz stavka 1. šalju tu obavijest nadležnim tijelima države članice domaćina.”
Članak 67. stavak 1. Direktive 2013/36 glasi kako slijedi:
„Ovaj se članak primjenjuje u svim sljedećim okolnostima:
(a)
instituciji je izdano odobrenje za rad na temelju lažnih izjava ili na neki drugi nepravilan način;
[…]
(e)
institucija ne izvještava nadležna tijela o informacijama koje se odnose na obvezu ispunjavanja kapitalnih zahtjeva, navedenima u članku 92. Uredbe (EU) br. 575/2013 ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije, što je kršenje članka 99. stavka 1. te Uredbe;
(f)
institucija ne izvještava nadležna tijela o informacijama koje se odnose na podatke iz članka 101. Uredbe (EU) br. 575/2013 ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije;
(g)
institucija ne izvještava nadležna tijela o informacijama koje se odnose na veliku izloženost ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije, što je kršenje članka 394. stavka 1. Uredbe (EU) br. 575/2013;
(h)
institucija ne izvještava nadležna tijela o informacijama koje se odnose na likvidnost ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije, što je kršenje članka 415. stavaka 1. i 2. Uredbe (EU) br. 575/2013;
(i)
institucija ne izvještava nadležna tijela o informacijama koje se odnose na omjer financijske poluge ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije, što je kršenje članka 430. stavka 1. Uredbe (EU) br. 575/2013;
[…]
(m)
institucija ne objavljuje informacije ili dostavlja nepotpune odnosno netočne informacije, što je kršenje članka 431. stavaka 1., 2. i 3. ili članka 451. stavka 1. Uredbe (EU) br. 575/2013;
[…]”.
U točki 3.3.1 podtočki (d) odluke od 17. srpnja 2018. ESB je, oslonivši se na FSA‑ov nacrt odluke o oduzimanju odobrenja za rad, smatrao da je drugi tužitelj povrijedio latvijsko zakonodavstvo kojim se prenose članci 35. do 38. Direktive 2013/36 time što se poslovno nastanio u Latviji podružnicom a da nije poštovao propisane postupke te se stoga poslovno nastanio nezakonito te time što je FSA‑u dostavio lažne informacije o svojem poslovnom nastanu u Latviji. S jedne strane, FSA se oslonio na dva dopisa koje je primio od navedenog tužitelja: u prvome je nijekao da se koristio podružnicom u Latviji, iako je dokazano suprotno, a u drugome je tvrdio da je zatvorio podružnicu u Latviji iako je ona još uvijek poslovala. S druge strane, uzeo je u obzir dokaze prikupljene tijekom nadzora na licu mjesta koji je proveo od 5. rujna do 14. studenoga 2016., iz kojeg je proizašlo da je tužitelj pružao financijske usluge preko podružnice u Latviji od listopada 2013.
Tužitelji u biti osporavaju obveznost postupka obavješćivanja (takozvanog sustava jedinstvene putovnice) iz članaka 35. i 36. Direktive 2013/36.
S tim u vezi valja primijetiti da je cilj Direktive 2013/36 usklađivanje uvjeta za dodjelu odobrenja za rad kreditnim institucijama za obavljanje financijskih djelatnosti u čitavoj Europskoj uniji radi omogućavanja kreditnim institucijama koje su dobile odobrenje za rad u svojim matičnim državama članicama da im bude dopušteno obavljati u cijeloj Uniji neke ili sve njihove djelatnosti osnivanjem podružnica ili pružanjem usluga, uz uzajamno priznavanje, kao što također proizlazi iz uvodne izjave 19. te direktive.
Usto, iz članaka 35. do 38. Direktive 2013/36 proizlazi da je zakonodavac Unije u pogledu kreditnih institucija koje žele osnovati podružnicu u drugoj državi članici namjeravao uspostaviti sustav obavješćivanja nadležnog tijela matične države članice. Stoga je potonje tijelo nadležno tijelo za ocjenu toga jesu li ispunjeni uvjeti da ta podružnica može obavljati financijske djelatnosti u drugoj državi članici.
Ovlast odlučivanja nadležnog tijela matične države članice osobito se odnosi na dostatnost i potpunost informacija navedenih u stavku 2. članka 35. Direktive 2013/36, koje trebaju biti dostavljene nadležnom tijelu države članice domaćina i na nadzor adekvatnosti upravne strukture ili financijskog položaja kreditne institucije koja želi osnovati podružnicu u drugoj državi članici. U slučaju sumnje, te informacije nisu priopćene i predmetna kreditna institucija se obavještava o razlozima odbijanja.
Iz ovlasti odbijanja obavješćivanja i margine kojom raspolaže nadležno tijelo matične države članice za ocjenu informacija koje treba priopćiti kreditna institucija koja želi osnovati podružnicu u drugoj državi članici proizlazi to da postupak obavješćivanja, takozvani „sustav jedinstvene putovnice”, nije puko formalan.
Usto, iz članka 36. stavka 1. Direktive 2013/36 proizlazi da nacionalno nadležno tijelo države članice domaćina priprema nadzor podružnice tek nakon primitka informacija iz članka 35. te direktive. Iz toga proizlazi da priopćavanje tih informacija čini glavnu formalnost kako bi navedeno nadležno tijelo moglo izvršavati svoju djelatnost nadzora podružnice kreditne institucije u drugoj državi članici.
Taj zaključak potkrepljuje teleološko i sustavno tumačenje Direktive 2013/36, a osobito poglavlja 2. i 3. njezine glave V. Naime, smisao tih odredbi je uravnoteženje mogućnosti da kreditna institucija koja ima odobrenje za rad jedne države članice ostvaruje svoju slobodu pružanja usluga i pravo poslovnog nastana u drugim država članicama, sa zahtjevom bonitetnog nadzora eventualnih podružnica navedene institucije u drugim državama članicama. Radi olakšavanja ostvarivanja tog prava i uzajamnog priznavanja odobrenja za rad unutar Unije, u vrijeme kada su nadležnost za dodjelu tih odobrenja za rad imala nacionalnih tijela, zakonodavac je u Direktivi 2013/36 odlučio dati nadležnom tijelu matične države članice odgovornost za provjeru toga ispunjava li podružnica kreditne institucije uvjete za obavljanje financijskih djelatnosti. Naime, to je tijelo u najboljoj poziciji da poznaje organizacijsku strukturu i poslovnu politiku te kreditne institucije te pomogne državi članici domaćinu u obavljanju njezine zadaće nadzora podružnice osnovane na njezinu području pruživši joj te informacije.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja smatrati da je postupak obavješćivanja, takozvani „sustav jedinstvene putovnice”, obvezujući.
Tužitelji ne osporavaju činjenicu da drugi tužitelj nije pokrenuo postupak obavješćivanja, nego samo dovode u pitanje težinu njegova postupanja, koje smatraju pukim neispunjavanje čisto formalnih zahtjeva. Međutim, iz argumenata navedenih u točkama 248. do 256. ove presude proizlazi da postupak obavješćivanja koji je navedeni tužitelj povrijedio nije samo puka formalnost, nego zakonska obveza. Stoga je on osnovao podružnicu u Latviji te nezakonito obavljao financijske djelatnosti.
Usto, u mjeri u kojoj je FSA pružio ESB‑u detaljno objašnjenje rezultata svojih istraga o tome, iz kojih osim toga proizlazi da je drugi tužitelj pružao financijske usluge u Latviji i latvijskim klijentima i klijentima iz trećih zemalja, da je prihod od tih klijenata iz Latvije između studenoga 2013. i kolovoza 2016. činio 66 % ukupnog prihoda od usluga koje je pružio drugi tužitelj i da ti rezultati ni na koji način nisu detaljno dovedeni u pitanje pukim neutemeljenim tvrdnjama drugog tužitelja, te činjenice valja smatrati dokazanima.
Pružanje financijskih usluga latvijskim klijentima i značajan dio koji ono predstavlja u prihodima drugog tužitelja dokazuju da podružnica u Latviji nije mogla biti samo predstavništvo ili ured podrške.
U tim se okolnostima ne može smatrati da su pogrešne FSA‑ove ocjene u pogledu neistinitosti informacija koje su mu priopćene dvama dopisima od 26. rujna 2013. i 9. veljače 2016. Naime, iako tužitelji tvrde da djelatnosti navedene podružnice nisu bile namijenjene Latvijcima nego klijentima trećih zemalja, iz detaljnih elemenata koje je FSA prikupio tijekom svojeg nadzora na licu mjesta proizlazi da je 66 % prihoda navedenog tužitelja dolazilo od djelatnosti te podružnice i da su 3 % računa otvorenih u toj podružnici imali latvijski državljani. Valja utvrditi da tužitelji nisu ni pokušali osporiti brojke koje je FSA dostavio ESB‑u.
Naposljetku, valja odbiti argumente kojima tužitelji prigovaraju ESB‑u da nije analizirao težinu postupanja drugog tužitelja.
S tim u vezi, s jedne strane, valja naglasiti da je priopćavanje lažnih informacija nacionalnom nadležnom tijelu samo po sebi ozbiljno jer može dovesti u pitanje vjerodostojnost informacija koje je priopćila kreditna institucija koja je pod nadzorom, koja je nužna za jamstvo učinkovitosti i djelotvornosti njihove zadaće i sustava uzajamnog priznanja između nacionalnih nadležnih tijela, koji uspostavljanje postupka obavješćivanja, takozvanog „sustava jedinstvene putovnice”, nastoji zajamčiti u okviru SSM‑a.
Važnost toga da nacionalno nadležno tijelo raspolaže potrebnim informacijama i da se može pouzdati u točne informacije kako bi ispunilo svoje zadaće bonitetnog nadzora i stoga ozbiljnost postupanja kreditne institucije koja povrjeđuje svoje obveze obavješćivanja potvrđena je i tekstom članka 67. stavka 1. točaka (a), (e) do (i) i (m) Direktive 2013/36, koji kao slučaj oduzimanja odobrenja za rad [na temelju upućivanja iz članka 18. točke (f) te direktive na tu odredbu] predviđa nepriopćavanje informacija u slučajevima navedenima u točkama (e) do (i) i (m) potonjeg članka i priopćavanje netočnih informacija radi ishođenja odobrenja za rad u slučaju iz točke (a) tog članka.
S druge strane, točno je da je ESB morao uzeti u obzir postojanje „upravne sudske nagodbe” između kreditne institucije i nadležnog tijela države članice domaćina, kojom se navedena institucija obvezala prestati činiti predmetne povrede, u okviru svoje ocjene proporcionalnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad, pri čemu u tu svrhu nije dostatno tvrditi da navedene povrede čine razloge za takvo oduzimanje na temelju estonskog nacionalnog prava (članak 17. stavak 1. točka 2. i članak 15. estonskog Zakona o kreditnim institucijama).
Međutim, valja utvrditi da se u okviru predmetne „upravne sudske nagodbe” drugi tužitelj obvezao u potpunosti poštovati odluku latvijskog nacionalnog nadležnog tijela koja mu je zabranjivala pružanje financijskih usluga u Latviji i pribavljanje novih klijenata u Latviji i koja ga je obvezivala da prekine svoje ugovorne odnose s postojećim klijentima u Latviji i svoje poslovne odnose s klijentima pridobivenima u okviru načela slobode pružanja usluga u Latviji.
Usto, s jedne strane, predmetna „upravna sudska nagodba” ne može retroaktivno ozakoniti nezakonita postupanja drugog tužitelja, nego se njome samo mogu izbjeći eventualne buduće druge mjere, uključujući sankcije.
S druge strane, iz priopćenja za medije latvijskog nacionalnog nadležnog tijela proizlazi da je, kako bi nastavio pružati usluge u Latviji, drugi tužitelj morao najprije ishoditi odobrenje u skladu s postupcima predviđenima propisom. To dokazuje da situacija nije bila potpuno riješena u mjeri u kojoj navedeni tužitelj još nije bio pokrenuo postupak za ishođenje odobrenja.
Iz prethodno navedenog proizlazi da se četvrti tužbeni razlog ne može prihvatiti. Stoga ovu skupinu tužbenih razloga treba odbiti.
4.

Šesti, dvanaesti i osamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na pogrešci u ocjeni jer se ESB pogrešno oslonio na povredu FSA‑ove upute i povredi načela pravne sigurnosti
U svojem osamnaestom tužbenom razlogu tužitelji navode povredu načela pravne sigurnosti u mjeri u kojoj u uputi FSA nije precizno definirao svoja očekivanja u pogledu regulatornih zahtjeva koje valja poštovati u području SPN/FT‑a. Navedena uputa je u izvršnom dijelu predvidjela kaznu od 32000 eura u slučaju nepoštovanja tih zahtjeva, zbog čega je drugi tužitelj mogao stvoriti legitimno očekivanje da bi nacionalno nadležno tijelo prije oduzimanja odobrenja za rad donijelo manje otegotne bonitetne mjere. U okviru šestog tužbenog razloga tužitelji primjećuju da to nacionalno nadležno tijelo u svojem nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad i ESB u odluci od 17. srpnja 2018. nisu definirali regulatorne zahtjeve i standardizirane kriterije koje navedeni tužitelj nije poštovao i u odnosu na koje je izvršena ocjena neusklađenosti.
U okviru dvanaestog tužbenog razloga tužitelji tvrde da povreda uputa nacionalnog nadležnog tijela ne čini valjan razlog za oduzimanje odobrenja za rad, tim više kada je, kao u predmetnom slučaju, uputa formulirana neodređeno i bez pojašnjenja konkretnih korektivnih mjera koje valja donijeti. Tekst FSA‑ove upute, priložen ESB‑ovu odgovoru na tužbu, upućuje na sadržaj nadzora na licu mjesta provedenog između 13. travnja i 12. lipnja 2015., koji ipak nije priložen spisu. Teret dokazivanja konkretnosti sadržaja upute je na ESB‑u. Odluka od 17. srpnja 2018. nejasno sugerira da ta uputa nije u cijelosti poštovana ili da nije poštovana u zadanom roku. Takav razlog ne opravdava najotegotniju mjeru nadzora, odnosno oduzimanje odobrenja za rad. Naposljetku, tužitelji tvrde da je drugi tužitelj zahtijevao pojašnjenja kad je riječ o konkretnom sadržaju regulatornih zahtjeva u području SPN/FT‑a, ali ih nije primio.
ESB osporava argumente tužiteljâ.
Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 74. stavcima 1. i 2. Direktive 2013/36:
„1.   Institucije imaju robusne sustave upravljanja, koji uključuju jasnu organizacijsku strukturu s dobro definiranim, transparentnim i dosljednim linijama odgovornosti, učinkovitim procesima za utvrđivanje, upravljanje, praćenje rizika i izvješćivanje o rizicima kojima jesu ili bi mogle biti izložene, odgovarajuće mehanizme unutarnje kontrole, uključujući dobre administrativne i računovodstvene postupke te politiku i praksu primitaka, koje su dosljedne i promiču dobro i učinkovito upravljanje rizicima.
2.   Sustavi, procesi i mehanizmi iz stavka 1. cjeloviti su i razmjerni vrsti, opsegu i složenosti rizika svojstvenih poslovnom modelu i djelatnostima institucije. Tehnički kriteriji utvrđeni u člancima od 76. do 95. uzimaju se u obzir.”
U skladu sa sudskom praskom, načelo pravne sigurnosti nameće upućivanje na vladavinu prava koja je bila na snazi prilikom primjene spornog teksta (presuda od 14. srpnja 1971., Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, t.
5.
) i zahtijeva da svi akti institucija koji proizvode pravne učinke budu jasni, precizni i da zainteresirana osoba bude upoznata s njima tako da sa sigurnošću može znati trenutak od kojega navedeni akt postoji i počinje proizvoditi svoje pravne učinke (vidjeti presudu od 22. siječnja 1997., Opel Austria/Vijeće,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, t.
124.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju u točki 3.3.1 podtočki (c) odluke od 17. srpnja 2018. ESB je na temelju nacrta FSA‑ove odluke istaknuo da drugi tužitelj nije poštovao predmetnu uputu donesenu 8. kolovoza 2016., na temelju koje je taj tužitelj bio dužan, prvo, primijeniti postupovna pravila, drugo, pravilno primijeniti članak 13. stavak 1. točke 3. do 5. estonskog zakona u području SPN/FT‑a, u verziji koja se primjenjivala u trenutku donošenja upute i izbjeći stupanje u poslovne odnose kada to bude potrebno, treće, provjeriti jesu li navedene odredbe pravilno primijenjene na postojeće poslovne odnose i, ako je potrebno, ponovno primijeniti postupke dubinske analize u pogledu klijenata, četvrto, izbjegavati obavljanje transakcija, ako je potrebno, na temelju članka 27. stavka 2. navedenog zakona, u verziji koja se primjenjivala u trenutku donošenja navedene upute, peto, uputiti na financijsko- obavještajnu jedinicu ako određena djelatnost ili druge okolnosti mogu biti indicija pranja novca ili financiranja terorizma ili pokušaja njihova počinjenja ili ako je navedeni tužitelj imao razloga misliti ili znati da je riječ o pranju novca ili financiranju terorizma i, šesto, prije 9. prosinca 2016. dostaviti FSA‑u izvješće o načinu na koji je taj tužitelj postupio u skladu s tom uputom. ESB je zaključio da je, time što nije postupio u skladu s predmetnom uputom u za to predviđenom roku, drugi tužitelj tako povrijedio članak 17. stavak 1. točku 14. estonskog Zakona o kreditnim institucijama i da ta povreda nacionalnog prava čini još jedan razlog za oduzimanje odobrenja za rad na temelju članka 18. točke (f) Direktive 2013/36.
Tužitelji u biti smatraju da se predmetna uputa nije mogla poštovati jer je ona samo podsjećala na odredbe u skladu s kojima je drugi tužitelj trebao postupiti i da cilj ponovne uspostave zakonitosti nije legitiman cilj za oduzimanje odobrenja za rad kreditne institucije.
Kao prvo, suprotno onomu što tvrde tužitelji, cilj mjere oduzimanja odobrenja za rad jest okončanje ponovnih povreda regulatornih zahtjeva koju su sve kreditne institucije dužne poštovati. U tom smislu to što je nacionalno nadležno tijelo donijelo uputu samo potvrđuje da je njezin adresat imao više prilika da postupi u skladu s njom i da je najotegotnija mjera, oduzimanje odobrenja za rad, donesena tek u konačnici.
Kao drugo, nije uvjerljivo da nakon brojnih upozorenja nacionalnog nadležnog tijela i brojnih komunikacija s potonjim o tome, uključujući mogućnost podnošenja očitovanja o izvješćima o nadzorima koja su joj bila dostavljena i mogućnost formalnog i neformalnog traženja informacija tijekom postupka, kreditna institucija ne bi razumjela kako provesti zakonske odredbe poput onih koje su na snazi u području SPN/FT‑a. Osim toga, valja odbiti tvrdnju tužiteljâ u skladu s kojom su im FSA i ESB odbili pružiti informacije koje su zatražili jer ta tvrdnja nije ni na koji način dokazana.
S tim u vezi valja pojasniti da je FSA proveo četiri nadzora na licu mjesta. Predmetna uputa donesena je 8. kolovoza 2016., nakon prvog nadzora na licu mjesta provedenog u 2015. Pri drugom nadzoru na licu mjesta tijekom jeseni 2016. FSA je utvrdilo da otkriven manjkovi i dalje postoje i da drugi tužitelj još uvijek nije postupio u skladu s navedenom uputom. Nakon tog drugog nadzora na licu mjesta taj je tužitelj imao priliku podnijeti očitovanja te je tijekom jeseni 2016. održano više sastanaka s FSA‑om. Potonji je proveo treći nadzor na licu mjesta u rujnu 2017., izvješće o kojemu je priopćeno navedenom tužitelju 4. listopada 2017. i u odnosu na koje je on mogao podnijeti svoja očitovanja. Osim uvijek otvorene mogućnosti tog tužitelja da zahtijeva pojašnjenja od FSA‑a ako mu nisu bile dostatne u više navrata priopćene naznake o strukturnim jedinicama koje mora osnovati, potrebnim jedinicama osoblja, potrebnim postupovnim pravilima, pravilima o razdvajanju posebnih odjela koje valja zadržati i o protoku informacija koji treba uspostaviti, valja utvrditi da je dotični tužitelj imao četrnaest mjeseci između upute i dostave navedenog izvješća i još šest mjeseci do oduzimanja odobrenja za rad za razumijevanje regulatornih zahtjeva i postupanje u skladu s njima.
Kao treće, iako je ESB primijetio da valja pročitati predmetnu uputu zajedno s izvješćem o drugom nadzoru na licu mjesta, koje je dostavljeno drugom tužitelju, valja utvrditi da je odluka od 17. srpnja 2018. dostatno jasna i precizna kad je riječ o regulatornim zahtjevima u skladu s kojima je navedeni tužitelj morao postupiti.
Kad je riječ o prigovorenoj nedostatnosti sustavâ upravljanja, u odluci od 17. srpnja 2018. pojašnjeno je da unatoč tomu što u okviru drugog tužitelja postoje organizacijske jedinice i odgovarajuća postupovna pravila, te su jedinice imale manjak osoblja i višak zadaća, a postupovna pravila nisu bila pravilno primijenjena. Ti su manjkovi primijećeni u odnosu na tri linije obrane koje se odnose na nadzore pojedinačnih transakcija koje su izvršili službenici za odnose s klijentima, na funkcije otkrivanja rizika, upravljanja rizicima i njihova nadzora, uz to što je nepostojanje učinkovitog razdvajanja prve i druge linije obrane (preuzimanje rizika i upravljanje rizicima) dovodilo do ozbiljnih situacija sukoba interesa i na funkcije interne revizije. Iako su već tijekom 2013. i 2014. osobe odgovorne za otkrivanje, upravljanje i nadziranje rizika identificirale i priopćile upravnom vijeću da se ne poštuju interne odredbe, ono nije na to reagiralo na odgovarajući način, u suprotnosti s člankom 55. stavkom 2. točkom 31. estonskog Zakona o kreditnim institucijama, kojim se prenosi članak 88. Direktive 2013/36. Usto, upravno vijeće nije osiguralo potrebno osoblje službenicima za osiguranje zakonitosti, što je činilo drugu liniju obrane, u suprotnosti s člankom 31. stavkom 2. estonskog zakona u području SPN/FT‑a kojim je prenesena Direktiva 2015/849, u verziji koja se primjenjivala u trenutku donošenja predmetne upute.
Kad je riječ o manjkovima kojima se prigovorilo u okviru SPN/FT‑a, odluka od 17. srpnja 2018. pojašnjava da je primijećen velik broj neobičnih transakcija. Prosječne isplate drugog tužitelja u 2015. bile su četiri puta veće, a prosječne uplate sedam puta veće od prosjeka estonskog bankovnog sustava. Ta su plaćanja poglavito izvršili klijenti koji su visokorizični u tom području i činila su gotovo 97 % svih prijenosa obavljenih u Estoniji 2015. Usprkos ponovljenim upozorenjima FSA‑a u pogledu potrebe da navedeni tužitelj usvoji novu poslovnu strategiju koja odgovara na izražene zabrinutosti i unatoč najavama triju različitih upravnih odbora tog tužitelja u pogledu namjere promjene poslovnog modela, rezultati trećeg nadzora na licu mjesta pokazali su da se poslovna strategija tog tužitelja nije značajnije promijenila i da je stoga potonji djelovao u segmentu tržišta kojem su svojstveni veći rizici u tom području.
Nadalje je pobliže određeno da je nepostojanje učinkovitih pravila u području SPN/FT‑a za upravljanje rizicima vezanima za poslovni model drugog tužitelja primijećeno, s jedne strane, kad je riječ o mjerama dubinske analize klijenata u trenutku zasnivanja novog ugovornog odnosa i stalnog nadzora postojećih poslovnih odnosa i, s druge strane, kad je riječ nadzoru izvršenih transakcija i profilu rizika dotičnih klijenata. Primijećeni manjkovi smatrali su se strukturnima te da se ne odnose samo na izolirane slučajeve.
Usto, unatoč određenim izmjenama politika nadzora rizika u području SPN/FT‑a i tome što je drugi tužitelj smanjio broj visokorizičnih klijenata, te su se mjere smatrale neučinkovitima u mjeri u kojoj ne jamče stalan nadzor postojećih poslovnih odnosa, uključujući kad je riječ o porijeklu sredstava upotrijebljenih u izvršenim transakcijama i ne identificiraju ni provjeravaju transakcije koje su složene, povezane i imaju neuobičajeno visoke iznose ili transakcije koje nemaju jasan gospodarski cilj.
Usto, djelatnosti upravnog vijeća i nadzornog odbora drugog tužitelja u području SPN/FT‑a i upravljanja rizicima smatrale su se manjkavima u mjeri u kojoj upravno vijeće nije odredilo razinu prihvatljivosti rizika navedenog tužitelja niti ustanovilo sustav ocjene rizika u odvojenom području niti pripremilo analizu operativnih rizika, uključujući dubinsku analizu rizika u tom području u suprotnosti s člankom 55. stavkom 2. točkama 2. i 3. estonskog Zakona o kreditnim institucijama.
ESB je uzeo u obzir promjenu upravnog vijeća drugog tužitelja koja je nastupila u studenome 2017. te izjave tog vijeća kojima se ono udaljilo od ranijih poslovnih politika i priznalo trajno nepostojanje nedvosmislene strategije kad je riječ o njegovim klijentima te najavilo namjeru izrade nove poslovne strategije za razdoblje od 2018. do 2021. Međutim, on primjećuje, s jedne strane, da je novo upravno vijeće potvrdilo namjeru navedenog tužitelja da nastavi s ranijom poslovnom strategijom, što je ostavilo mjesta sumnji u konkretnu mogućnost da taj tužitelj zaista provede najavljene promjene.
S druge strane, ESB podsjeća na to da, iako je promjena upravnog vijeća mogla utjecati na strategiju kreditne institucije, odobravanje njezinih strateških odluka je ipak bilo u nadležnosti nadzornog odbora, u skladu s člankom 52. stavkom 4. estonskog Zakona o kreditnim institucijama. U predmetnom slučaju, promjena sastava potonjeg stoga nije utjecala na dva člana, dva većinska dioničara drugog tužitelja, koji su vjerojatno utjecali na strategiju i načela upravljanja rizicima navedenog tužitelja tako da nije mogla biti provedena nikakva radikalna i suštinska promjena niti je takva mogla biti razumno predviđena za ubuduće. S tim u vezi, poboljšanja sustava, koja je taj tužitelj predstavio FSA‑u smatrala su se nedostatnima u pogledu potpunog postupanja u skladu sa zakonskim odredbama primjenjivima u području SPN/FT‑a.
Stoga je jasno da su povrijeđeni regulatorni zahtjevi opisani vrlo detaljno s obzirom na konkretne situacije koje se osobito odnose na, prvo, nepostojanje sustava upravljanja prilagođenih poslovnom modelu drugog tužitelja, koji se usmjerio na pružanje financijskih usluga imućnim visokorizičnim nerezidentnim poslovnim korisnicima, kako su to zahtijevale nacionalne odredbe kojima se prenosi članak 74. Direktive 2013/36, drugo, nedostatnost organizacijskih jedinica zaduženih za provedbu postupovnih pravila o obrani i upravljanju rizicima u području SPN/FT‑a, koja se osobito odnose na otkrivanje, upravljanje i nadzor rizika, identifikaciju klijenata prije zasnivanja poslovnih odnosa kao i tijekom poslovnih odnosa, nadzore pojedinačnih transakcija koje su izvršili službenici za odnose s klijentima, nepostojanje razdvajanja između funkcija nadzora preuzimanja rizika, s jedne strane, i upravljanja rizicima, s druge strane, što je moglo dovesti do situacija sukoba interesa, treće, na manjkove koji se tiču funkcija interne revizije, četvrto, nepostojanje internih postupaka ili nepoštovanje postojećih internih postupaka, peto, postojanje velikog broja neuobičajenih transakcija vezanih za visokorizične klijente, koji su činili oko 97 % svih prijenosa obavljenih u Estoniji (u 2015.), šesto, nepostojanje mjera dubinske analize klijenata u trenutku zasnivanja novog poslovnog odnosa i nepostojanje stalnog nadzora postojećih poslovnih odnosa, uključujući kad je riječ o porijeklu sredstava i identifikaciji transakcija koje su složene, povezane i imaju neuobičajeno visoke iznose ili transakcija koje nemaju jasan gospodarski cilj i sedmo, manjkave djelatnosti upravnog vijeća i nadzornog odbora, kad je riječ o upravljanju rizicima u području SPN/FT‑a, koji nisu ni odredili prihvatljivi rizik drugog tužitelja ni ustanovili odvojeni sustav ocjene rizika u području SPN/FT‑a ni pripremili analizu operativnih rizika.
Stoga u tim okolnostima drugi tužitelj ne može valjano isticati nikakvu povredu načela pravne sigurnosti u smislu sudske prakse navedene u točki 273. ove presude.
Kao četvrto, valja utvrditi da drugi tužitelj ni u jednom trenutku nije osporavao da nije u cijelosti postupio u skladu s predmetnom uputom u za to propisanom roku ili da je, u skladu s estonskim nacionalnim pravom, nepostupanje u skladu s FSA‑ovom uputom razlog koji opravdava oduzimanje odobrenja za rad.
S tim u vezi iz spisa proizlazi da su se svi ti manjkovi u području SPN/FT‑a, navedeni u točki 287. ove presude, vodeći računa o njihovu ponavljanju tijekom više godina i njihovu opsegu, smatrali strukturalnim te nisu bili pravilno ispravljeni mjerama poboljšanja koje je donio drugi tužitelj. Osobito, puko „smanjenje broja” visokorizičnih klijenata nije moglo riješiti sve navedene probleme. Usto, tko zna koja po redu promjena upravnog vijeća nije proizvela željene učinke jer se poslovna strategija drugog tužitelja nije suštinski izmijenila i jer se nije činilo vjerojatnim da se izmijeni u razumnom roku zbog razloga navedenih u točkama 229. do 232. ove presude.
Osim upućivanja na poboljšanja učinjena u pogledu smanjenja broja visokorizičnih klijenata i promjenu upravnog vijeća, drugi tužitelj detaljno ne osporava sve manjkove navedene u točki 287. ove presude.
Iz toga proizlazi da, budući da nepostupanje u skladu s predmetnom uputom čini razlog za oduzimanje odobrenja za rad na temelju nacionalnog prava te stoga na temelju članka 18. točke (f) Direktive 2013/36 i da drugi tužitelj nije u potpunosti postupio u skladu s predmetnom uputom u za to predviđenom roku, valja zaključiti da ESB nije počinio nikakvu pogrešku u ocjeni kada se isto tako oslonio na taj razlog radi opravdanja oduzimanja odobrenja za rad.
Kao peto, u mjeri u kojoj tužitelji prigovaraju ESB‑u da nije definirao regulatorne zahtjeve s obzirom na koje valja ocijeniti nepostupanje drugog tužitelja u skladu s predmetnom uputom, valja istaknuti da su ti zahtjevi utvrđeni u zakonskim odredbama sadržanima u estonskom nacionalnom pravu kojim se prenose direktive u području SPN/FT‑a. Te se odredbe trebaju provesti ovisno o posebnostima svake kreditne institucije. Stoga se način postupanja u skladu s njima treba prilagoditi potonjima i obuhvaćen je diskrecijskom ovlasti same kreditne institucije. Kada nadležno nadzorno tijelo, u predmetnom slučaju FSA, smatra da podrobna pravila koja je donijela predmetna kreditna institucija nisu prikladna, ono o tome mora obavijestiti tu instituciju i predložiti joj korektivne mjere. U predmetnom slučaju, kako je istaknuto u točki 278. ove presude, navedeni tužitelj je u okviru brojnih komunikacija s FSA‑om imao prilike razumjeti prikladne korektivne mjere koje je mogao i morao donijeti kako bi postupio u skladu s navedenim zahtjevima.
Kao šesto, u mjeri u kojoj tužitelji tvrde da se na temelju predmetne upute nije moglo razumjeti da je oduzimanje odobrenja za rad drugog tužitelja mogućnost u slučaju nepoštovanja regulatornih zahtjeva u području SPN/FT‑a i u biti smatraju da su navedenom tužitelju mogle samo biti nametnute novčane kazne, valja primijetiti, poput ESB‑a, da je u točki 4.8 navedene upute izričito navedeno da je „sankcija koju FSA može donijeti zbog utvrđenih povreda oduzimanje odobrenja za rad na temelju članka 17. stavka 1. estonskog Zakona o kreditnim institucijama, a da ipak, na temelju stavka 2. tog članka prije donošenja odluke o oduzimanju odobrenja za rad, FSA može donijeti uputu adresiranu kreditnoj instituciji i definirati rok za ispravljanje manjkova zbog kojih se može donijeti oduzimanje odobrenja za rad”.
Iz toga valja zaključiti da je drugi tužitelj nakon predmetne upute bio svjestan utvrđenih nedostataka, toga što treba učiniti da ih ispravi te rizika koji prijeti njegovu odobrenju za rad u slučaju da ne postupi u skladu sa zahtjevima.
Slijedom toga, ovu skupinu tužbenih razloga valja odbiti.
5.

Sedmi, osmi, deveti, deseti, jedanaesti, trinaesti, četrnaest, petnaesti i sedamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti
U okviru sedamnaestog tužbenog razloga tužitelji ističu povredu načela proporcionalnosti tvrdeći da odluka od 17. srpnja 2018. primjenjuje krajnju mjeru, odnosno oduzimanje odobrenja za rad, koja je neproporcionalna s obzirom na nepostupanje u skladu s regulatornim zahtjevima. Prvo, oni osporavaju da je „ponovna uspostava zakonitosti” takve mjere legitiman cilj s obzirom na to da je on preapstraktan. Naprotiv, ta je mjera trebala biti opravdana posebnim legitimnim ciljem reguliranja. Drugo, tužitelji se protive analizi prikladnosti predmetne mjere tvrdeći, s jedne strane, da je, s obzirom na to da je FSA nacionalno nadležno tijelo u području SPN/FT‑a, usklađenost s pravilima u navedenom području trebalo provesti poglavito mjerama donesenima na temelju propisa u tom području, a ne mjerama bankovnog nadzora. S druge strane, predmetna mjera nije primjereno sredstvo za sankcioniranje povreda počinjenih u prošlosti s obzirom na to da bi se regulatorne mjere trebale odnositi samo na trenutačne situacije ili biti zamišljene za sprječavanje budućih situacija neusklađenosti. Budući da je pitanje djelatnosti drugog tužitelja u Latviji riješeno sudskom nagodbom, očito je da bi slična mjera bila neproporcionalna u odnosu na navodnu prošlu povredu. Treće, prema mišljenju tužitelja, ESB je pogrešno protumačio kriterij nužnosti predmetne mjere. Četvrto, oni smatraju da je ispitivanje razumnosti iste mjere, koje je proveo ESB, isto tako apstraktno i potpuno beskorisno jer ono samo apstraktno uspoređuje javni interes za održavanje zakonitosti s privatnim interesima, iako je trebalo usporediti konkretan cilj reguliranja, poput sprječavanja posebnog rizika, s navedenim privatnim interesima. Usto, oni smatraju da je ESB trebao dokazati težinu optužbi o neusklađenosti uspoređujući ih s drugim slučajevima neusklađenosti u bankarskoj industriji. Naposljetku, oni tvrde da ESB nije uzeo u obzir druge manje otegotne mjere poput nametanja konkretnih mjera o posebnim pitanjima u preciznim rokovima ili sankcija ili novčanih kazni ili mjera protiv upravitelja kreditne institucije ili imenovanja stručne osobe za nadgledanje napora koje navedeni tužitelj poduzima kako bi postupio u skladu s povrijeđenim regulatornim zahtjevima.
U okviru sedmog, osmog i devetog tužbenog razloga tužitelji u biti osporavaju ESB‑ovu ocjenu jer njome nije dostatno uzeta u obzir ni činjenica da značajan dio djelatnosti drugog tužitelja ne dovodi do bitnog rizika u području SPN/FT‑a ni značajno smanjenje broja visokorizičnih klijenata te je njome, unatoč njegovu napretku, pogrešno zaključio da se nije moglo razumno očekivati da navedeni tužitelj ispravi probleme u razumnom roku.
Osobito, u okviru sedmog tužbenog razloga tužitelji pojašnjavaju da, s obzirom na to da se povreda odnosila samo na dio njihovih djelatnosti, ESB je morao naložiti prestanak samo onih djelatnosti koje su predstavljale najviše rizika umjesto oduzeti svoje odobrenje za rad.
U okviru osmog tužbenog razloga tužitelji tvrde da ESB nije dao dostatnu važnost znatnom smanjenju broja visokorizičnih klijenata drugog tužitelja i da, iako je točno da se svako nepostupanje u skladu sa zahtjevima mora ispraviti, očito je netočno tvrditi da svako nepostupanje u skladu sa zahtjevima opravdava oduzimanje odobrenja za rad.
U okviru devetog tužbenog razloga tužitelji smatraju da je postupanje u skladu s regulatornim zahtjevima uvijek bilo moguće te stoga ESB nije mogao zaključiti da je svako ispravljanje osim oduzimanja odobrenja za rad nerealno.
U okviru desetog i jedanaestog tužbenog razloga tužitelji kritiziraju uzimanje u obzir naknadne izmjene upravnog vijeća drugog tužitelja i uzimanje u obzir prestanka prava glasa dioničara kao mjera alternativnih mjeri oduzimanja odobrenja za rad, koje je ESB ocijenio u svojem ispitivanju proporcionalnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad sadržane u točki 3.3.2 točki (b) podtočki ii. odluke od 17. srpnja 2018. Oni s tim u vezi tvrde da je trebalo nastaviti djelovati upravno vijeće koje je imenovano u studenome 2017. i da dioničari već nisu imali nikakav izravan utjecaj u upravljanju navedenim tužiteljem.
U okviru trinaestog tužbenog razloga, time što osporavaju ESB‑ovu ocjenu, sadržanu u točki 3.3.2 podtočki (b) pod (iv) odluke od 17. srpnja 2018., kad je riječ o alternativnoj mjeri koja se sastoji u tome da FSA donese drugu uputu kojom zabranjuje pružanje financijskih usluga, tužitelji tvrde da bi takva opća zabrana bila
de facto
izjednačena s oduzimanjem odobrenja za rad i da FSA nije imao nadležnost za donošenje takve upute. Suprotno tomu, oni ponavljaju da bi FSA‑ova druga uputa, koja bi zabranila dio njihovih djelatnosti, odnosno pružanje financijskih usluga samo nerezidentnim klijentima, bila moguća i manje otegotna od oduzimanja odobrenja za rad. Osporavaju da bi takva zabrana prekinula uspješno financijsko poslovanje drugog tužitelja.
Naposljetku, svojim argumentima navedenima u okviru četrnaestoga i petnaestoga tužbenog razloga, koji se temelje na ESB‑ovoj nenadležnosti za odbijanje samolikvidacije drugog tužitelja i njegove prodaje drugom ulagaču, tužitelji dovode u pitanje ESB‑ovu ocjenu u pogledu neprikladnosti tih mjera, u okviru ispitivanja proporcionalnosti oduzimanja odobrenja za rad. Osim toga, prema mišljenju tužitelja, ESB je postupio arbitrarno i nije ostavio nužno vrijeme za prodaju. Oni također smatraju da je navedena samolikvidacija bila isključena samo zato što je ESB želio ostvariti pozitivan promidžbeni učinak.
ESB osporava argumente tužiteljâ.
Najprije, valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 5. stavkom 4. UEU‑a, na temelju načela proporcionalnosti, sadržaj i oblik djelovanja Unije ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje ciljeva Ugovorâ. Institucije Unije primjenjuju načelo proporcionalnosti kako je utvrđeno u Protokolu br. 2. o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, priloženom UFEU‑u.
Na temelju ustaljene sudske prakse, načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se nastoje postići predmetnim zakonodavstvom i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za ostvarenje tih ciljeva, pri čemu, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je najmanje ograničavajuća i prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu)
Usto, prema mišljenju Suda, ocjena proporcionalnosti mjere treba biti u skladu s poštovanjem margine prosudbe koja eventualno priznata institucijama Unije prilikom njezina donošenja (vidjeti presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, t.
53.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, nakon što je utvrdio da postoji više razloga koji to opravdavaju na temelju primjenjivih odredbi, u točki 3.3.2 odluke od 17. srpnja 2018., ESB je analizirao proporcionalnost oduzimanja odobrenja za rad.
Kao prvo, ESB je analizirao prikladnost mjere oduzimanja odobrenja za rad za postizanje cilja okončanja teških i trajnih povreda koje je počinio drugi tužitelj, zaključivši da je, uzimajući u obzir povrede u pogledu nepostojanja čvrstog sustava upravljanja poduzećem, povredu odredbi u području SPN/FT‑a, nepoštovanje obvezujuće odluke nacionalnog nadležnog tijela, podnošenje zavaravajućih informacija tom tijelu i nezakonito vođenje podružnice u drugoj državi članici, oduzimanje odobrenja za rad bilo prikladno za postizanje tog cilja.
Kao drugo, ESB je ispitao nužnost mjere oduzimanja, a osobito postoje li druge manje otegotne alternativne mjere, koje su prikladne za postizanje istog cilja ponovne uspostave zakonitosti. On je uzeo u obzir sljedeće mogućnosti: prvo, opoziv upravnog vijeća drugog tužitelja, time što je zaključio da ta mjera ne bi bila prikladna jer prethodne izmjene poslovne strategije, koje su provela tri različita upravna vijeća, nisu osigurale poštovanje primjenjivog zakonodavstva, drugo, prestanak ili opoziv prava glasa određenih dioničara navedenog tužitelja, time što je zaključio da ta mjera ne bi bila djelotvorna, vodeći računa o tome da su većinski dioničari članovi nadzornog odbora te su mogli nastaviti izvršavati odlučujući utjecaj na strategiju tog tužitelja sve i da nemaju pravo glasa, treće, izdavanje nove upute FSA‑a, koje je on odbio jer, s jedne strane, isti tužitelj nije poštovao prvu uputu i stoga nije bilo razumno očekivati da će poštovati drugu i, s druge strane, jer uputa čiji je cilj prestanak visokorizičnih aktivnosti ne bi omogućila uspješno poslovanje dotičnog tužitelja, čija je poslovna strategija bila usmjerena samo na visokorizične klijente, četvrto, samolikvidaciju dotičnog tužitelja, time što je ipak zaključio da ta mjera nije mogla postići cilj ponovne uspostave zakonitosti i zaštite prava deponentima i da bi u takvom slučaju odluka o izlasku iz tržišta bila ostavljena dioničarima i peto, prodaju tog tužitelja drugom ulagaču, koji je odbijen jer se ne nije činilo da postoji ikakva konkretna obveza i jer poslovni plan koji je podnio potencijalni kupac nije sadržavao dovoljno elemenata za ocjenu toga bi li transakcija podrazumijevala značajnu izmjenu poslovnog modela tog tužitelja.
Kao treće, ESB je analizirao razumnost mjere oduzimanja odobrenja za rad te je odvagnuo javni interes za ponovno uspostavljanje zakonitosti i privatni interes drugog tužitelja za izbjegavanje mjere oduzimanja i obavljanja njegovih djelatnosti.
Valja utvrditi da je ESB‑ovo ispitivanje proporcionalnosti mjere oduzimanja odobrenja za rada strukturirano i izvršeno cjelovito. Nije zahvaćeno nezakonitošću niti sadržava pogreške u ocjeni. U svakom slučaju, to rasuđivanje nije dovedeno u pitanje prigovorima tužiteljâ.
Tužitelji uzaludno osporavaju sve faze ESB‑ove analize proporcionalnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad.
Kao prvo, tužitelji osporavaju da je cilj ponovne uspostave zakonitosti legitiman cilj za donošenje mjere oduzimanja odobrenja za rad. Međutim, u potporu svojoj argumentaciji samo ponavljaju da puka nezakonitost ne može dovesti do najotegotnije mjere. S tim u vezi, valja utvrditi da se povrede i manjkovi navedeni na stranicama 5., 6. i 10. do 20. odluke od 17. srpnja 2018. i navedeni u točki 279. ove presude, koje tužitelji još uvijek nisu detaljno osporili, kao što proizlazi iz točke 289. ove presude, ne mogu smatrati „pukom nezakonitošću” ili manjom nezakonitošću, uzimajući u obzir i njihovu brojnost, težinu, trajanje u vremenu i brojne prilike da ih se ispravi, koje drugi tužitelj nije iskoristio.
Kao drugo, tužitelji osporavaju ESB‑ovo ispitivanje prikladnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad. S tim u vezi, s jedne strane, kad je riječ o njihovu argumentu u skladu s kojim navedena mjera nije prikladna za ispravljanje povreda u području SPN/FT‑a, valja ga odbiti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 185. do 195. ove presude. S druge strane, točno je da se ta mjera ne bi smjela upotrijebiti za sankcioniranje ranijih povreda, kao što je navedeno u točki 267. ove presude. Stoga ako je ESB utemeljio svoju ocjenu proporcionalnosti predmetne mjere samo na povredi koja se odnosi na osnivanje podružnice u Latviji bez poštovanja „sustava jedinstvene putovnice”, ona bi se mogla dovesti u pitanje. Međutim, zbog takve pogreške ne može biti nezakonito cijelo ESB‑ovo rasuđivanje o proporcionalnosti predmetne mjere s obzirom na to da je ESB potonju smatrao proporcionalnom u odnosu na sve povrede pripisane drugom tužitelju.
Naime, uzimajući u obzir marginu prosudbe koju ESB ima u okviru donošenja mjere oduzimanja odobrenja za rad, ocjenu prikladnosti navedene mjere ne može se u predmetnom slučaju smatrati očito pogrešnom s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 308. ove presude, na brojnost, težinu i trajanje povreda koje je počinio drugi tužitelj te na malu vjerojatnost da potonji u potpunosti postupi u skladu s regulatornim zahtjevima u primjerenom vremenskom roku, koji opravdavaju primjenu najotegotnije mjere i ne omogućuju zaključak da je eventualna pogreška u ocjeni proporcionalnosti s obzirom na povrede „sustava jedinstvene putovnice” mogla odlučujuće utjecati na rezultat cjelokupne ocjene ESB‑a.
Kao treće, tužitelji dovode u pitanje ESB‑ove zaključke o razumnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad. S tim u vezi, s jedne strane, tvrdnja u skladu s kojom je ESB izvršio previše nejasnu ocjenu apstraktnog općeg interesa za održavanje zakonitosti i svojih vlastitih privatnih interesa nema činjeničnu osnovu s obzirom na to da je u točki 315. ove presude utvrđeno da je ESB analizirao težinu povreda, njihovu dugotrajnost, više prilika da ih se ispravi koje drugi tužitelj nije iskoristio i gubitak povjerenja javnosti u estonska i europska financijska tržišta te je iz toga zaključio da je javni interes za ponovnu uspostavu zakonitosti nadvladao privatni interes tog tužitelja da mu se ne nametne navedena mjera. S druge strane, argument u skladu s kojim ESB nije dokazao težinu optužbi o neusklađenosti komparativnim ispitivanjem sa situacijom drugih kreditnih institucija s obzirom na njihovu usklađenost s pravilima u području SPN/FT‑a treba odbiti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točki 315. ove presude i oni izloženi u okviru analize tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja (vidjeti točku 353. ove presude).
Kao četvrto, tužitelji osporavaju nužnost mjere oduzimanja odobrenja za rad. S jedne strane, oni osporavaju ESB‑ovo tumačenje kriterija nužnosti.
S tim u vezi, točno je da u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točki 307. ove presude, kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje otegotne. Međutim, da bi se alternativne mjere mogle smatrati prikladnima, one trebaju biti jednako tako djelotvorne (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, t.
80.
i od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, t.
236.
).
Budući da je ESB uzeo u obzir samo alternativne mjere koje mogu biti jednako djelotvorne kao i mjera oduzimanja odobrenja za rad, valja utvrditi, suprotno onomu što tvrde tužitelji, da je on pravilno protumačio kriterij nužnosti.
S druge strane, tužitelji osporavaju analizu različitih mjera alternativnih mjeri oduzimanja odobrenja za rad i tvrde da ESB nije uzeo u obzir druge manje otegotne alternativne mjere, poput nalaganja konkretnih mjera o posebnim pitanjima u preciznim rokovima ili sankcija ili novčanih kazni ili mjera protiv upravitelja kreditne institucije ili imenovanja stručne osobe za nadgledanje napora koje je drugi tužitelj uložio da postupi u skladu s povrijeđenim regulatornim zahtjevima.
Kad je riječ o, prvo, nametanju konkretnih mjera u strogim rokovima, taj argument u biti koincidira s onim o nametanju druge upute o kojem će biti riječ u točkama 331. do 333. ove presude. Kad je riječ o, drugo, sankcijama ili novčanim kaznama, valja utvrditi, poput ESB‑a, da upravne novčane sankcije nisu dio bonitetnih mjera koje je ESB mogao analizirati kao alternativne oduzimanju odobrenja za rad. Kad je riječ o, treće, alternativnim mjerama koje su naveli tužitelji, osobito s obzirom na upravitelje kreditne institucije, valja smatrati da te mjere podrazumijevaju iste nepogodnosti kao i druge mjere koje je ESB isključio, odnosno da se njima ne bi mogao postići cilj ponovne uspostave povjerenja u estonsko i europsko financijsko tržište u najkraćem mogućem roku, vodeći računa o dugotrajnosti prethodno počinjenih promjena, kao što je istaknuto u točki 3.3.2 točki (b) odluke od 17. srpnja 2018.
S tim u vezi valja uzeti u obzir težinu, strukturu i nepopravljivost povreda te njihovu dugotrajnost kao i gubitak povjerenja u sposobnost i stvarnu volju drugog tužitelja da ispravi pripisane mu manjkove, poput onih koji su iskaz inercije potonjeg u pogledu njegova postupanja u skladu s regulatornim zahtjevima i počinjenja kasnijih povreda nakon raznih intervencija FSA‑a između 2015. i 2018. Postupanje navedenog tužitelja uzeto je u obzir i u ocjeni razumnih izgleda svake od alternativnih mjera da okonča počinjene povrede. Nepoštovanje FSA‑ove upute, nepostojanje promjene poslovne strategije, unatoč različitim promjenama upravnog vijeća, utjecaj (pa i neizravni) većinskih dioničara koji sjede u nadzornom odboru tog tužitelja, koji nije mogao prestati, čak i u slučaju suspenzije ili prestanka njihovih prava glasa, glavna i stalna usmjerenost djelatnosti tog tužitelja na nerezidentne visokorizične klijente zajedno s nepostojanjem sustava upravljanja i postupovnih pravila o upravljanju rizicima koji su prikladni za taj poslovni model činili su elemente koji mogu dovesti u pitanje učinkovitost analiziranih alternativnih mjera. Tako je osobito bilo barem u pogledu svih mjera koje nisu mogle proizvesti potpuni prestanak djelatnosti predmetnog tužitelja (to jest opoziv upravnog vijeća, suspenziju ili prestanak prava glasa određenih dioničara i FSA‑ovo izdavanje nove upute).
U tim okolnostima mjera oduzimanja odobrenja za rad nije prekoračivala ono što je prikladno i nužno za postizanje ciljeva okončanja povreda koje je počinio drugi tužitelj.
Točno je da su samolikvidacija drugog tužitelja i njegova prodaja drugom ulagaču bile mjere koje su isto tako mogle jamčiti takav učinak. Usto, te mogućnosti koje nisu bile zabranjene tužitelji su mogli provesti prije donošenja odluke od 26. ožujka 2018.
Međutim, valja utvrditi, prvo, da je čimbenik „vremena” bio uzet u obzir u ocjeni proporcionalnosti i sposobnosti tih mjera da okončaju povrede koje je utvrdio ESB, a koji je očito smatrao da su ti prijedlozi tužitelja nepravodobni i podneseni samo u okviru njihovih očitovanja o FSA‑ovu nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, koji im je ESB priopćio i čija provedba nije bila skora. Osim toga, postojanje tih povreda nije bilo dovedeno u pitanje različitim razlozima koje su tužitelji naveli pred Općim sudom.
Drugo, ESB je donošenjem mjere oduzimanja odobrenja za rad u predmetnom slučaju također nastojao postići cilj odvraćanja, „općenitog sprječavanja” ponavljanja, na tržištu financijskih usluga, postupanja poput povreda zakonodavstva u području SPN/FT‑a. Naime, iz točke 3.3.2 podtočke (b) podtočke i. odluke od 17. srpnja 2018., naslovljene „
self‑liquidation
”, u kojoj je ESB smatrao da bi samolikvidacija drugog tužitelja prikrila suštinske razloge zbog kojih je njegovo odobrenje za rad oduzeto i da bi se takva samolikvidacija trebala temeljiti na članku 16. stavku 3. estonskog Zakona o kreditnim institucijama, a ne na njegovu članku 17., što prikriva činjenicu da je navedeni tužitelj počinio ozbiljne povrede, što opravdava prisilan, a ne dobrovoljan prestanak njegovih djelatnosti. Prema mišljenju ESB‑a, priopćenje pravne osnove njegova djelovanja također je legitiman cilj u primjeni zakona, kako je predviđeno člankom 20. stavkom 5. Direktive 2013/36.
Stoga u predmetnom slučaju mogućnosti samolikvidacije i prodaje drugom ulagaču nisu činile mjere alternativne oduzimanju odobrenja za rad radi postizanja ciljeva koje je ESB zakonito nastojao ostvariti, u smislu sudske prakse navedene u točki 320. ove presude.
Kad je riječ o sedmom i trinaestom tužbenom razlogu, valja ih ispitati zajedno jer su usko povezani. Naime, u okviru sedmog tužbenog razloga tužitelji prigovaraju ESB‑u da nije uzeo u obzir okolnost da je i drugi tužitelj obavljao nerizične djelatnosti. Oni smatraju da je ESB stoga mogao donijeti manje otegotnu mjeru okončanja jedino njegovih rizičnih djelatnosti. Iako je formuliran kao da se odnosi na neuzimanje u obzir relevantnog elementa predmeta, navedeni tužbeni razlog se u biti odnosi na dovođenje u pitanje proporcionalnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad, uzimajući u obzir postojanje drugih manje otegotnih mjera, među kojima je okončanje samo njegovih nezakonitih djelatnosti. U okviru trinaestog tuženog razloga tužitelji osporavaju ESB‑ovo isključenje takve mogućnosti, odnosno FSA‑ova donošenja druge upute kojom bi se nametnulo okončanje samo onih njihovih djelatnosti koje se odnose na visokorizične nerezidentne klijente.
Kao što pravilno primjećuje ESB, iz točke 3.2.2 podtočke (b) podtočke iv. odluke od 17. srpnja 2018. proizlazi da je ESB uzeo u obzir mogućnost da FSA donese drugu uputu (koja čini obvezujuću upravnu mjeru) kojom se drugom tužitelju zabranjuje pružanje financijskih usluga ili se ta zabrana ograničava na pružanje usluga nerezidentnim visokorizičnim klijentima, što bi dovelo do okončanja nezakonitih djelatnosti.
Naime, ESB je tu mjeru odbacio kao neprikladnu jer je, s jedne strane, drugi tužitelj već bio adresat predmetne upute i nije postupio u skladu s njom, čime je stvorio sumnju u svoju sposobnost ili stvarnu volju da postupi u skladu s njom i, s druge strane, visokorizične djelatnosti su činile najznačajniji dio prihoda tog tužitelja i, slijedom toga, prestanak njihova obavljanja doveo bi do značajnih mjesečnih operativnih gubitaka koji bi proizlazili iz rizika za nastavak njegova poslovanja i stoga za njegove deponente.
Stoga, prvo, tužitelji ne mogu valjano prigovarati ESB‑u da nije dostatno uzeo u obzir okolnost da je drugi tužitelj obavljao nerizične djelatnosti i tvrditi da je ESB stoga mogao donijeti mjeru koja je manje otegotna od okončanja samo dijela njegovih djelatnosti s obzirom na to da se ranije smatralo da bi ta mjera bila neučinkovita. Drugo, valja utvrditi da tužitelji ničim dokazanom općenitom tvrdnjom čiji je cilj nijekanje rizika koji ta mogućnost ima za uspješno poslovanje, što je naveo ESB, nisu uspjeli dovesti u pitanje takvu ocjenu, koja je svakako razumna.
Osim toga, kad je riječ o argumentima tužitelja koji se odnose na nepostojanje volje drugog tužitelja da postupi u skladu s predmetnom uputom, što je izjednačeno s pukom tvrdnjom u skladu s kojom je navedena uputa bila nejasna i nije bilo moguće postupiti u skladu s njom, valja ih odbiti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 276. do 288. ove presude. Usto, valja primijetiti da tužitelji ne osporavaju postojanje nepostupanja u skladu s tom uputom, kako je utvrđeno u odluci od 17. srpnja 2018., niti navode argumente koji mogu dokazati kako je navedeni tužitelj mogao konkretno postupiti u skladu s drugom FSA‑ovom uputom kojom se zabranjuje obavljanje njegovih visokorizičnih djelatnosti.
Stoga sedmi i trinaesti tužbeni razlog valja odbiti.
U okviru osmog tužbenog razloga tužitelji u biti prigovaraju ESB‑u da nije pridao dovoljnu važnost značajnom smanjenju broja visokorizičnih klijenata drugog tužitelja.
U predmetnom slučaju dovoljno je utvrditi da je u točki 3.3.1 podtočki (b) podtočki i. odluke od 17. srpnja 2018. ESB uzeo u obzir smanjenje broja visokorizičnih klijenata drugog tužitelja i zatvaranje njihovih bankovnih računa, osobito kad je riječ o računima poznanika i partnera dioničara navedenog tužitelja, zajedno s drugim mjerama koje je stvarno donio taj tužitelj radi postupanja u skladu s povrijeđenim regulatornim zahtjevima. Međutim, valja utvrditi da je ESB na temelju FSA‑ovih utvrđenja istaknuo da se problem ne tiče samo te skupine klijenata, nego je strukturalni. Usto, nastavile su se druge povrede više regulatornih zahtjeva koje su se odnosile na nepostojanje sustavâ upravljanja koji su dostatni i prilagođeni poslovnom modelu, to jest njegovu poslovnom modelu koji se u biti nije promijenio, iako se smanjio broj visokorizičnih klijenata ili se promijenilo upravno vijeće, što tužitelji ne osporavaju.
Naime, tužitelji samo osporavaju da je ESB morao zahtijevati potpuno postupanje u skladu sa zahtjevima, smatrajući da se on morao zadovoljiti djelomičnim postupanjem u skladu sa zahtjevima i naporima koje je poduzeo drugi tužitelj, i to čak i nakon svih upozorenja koje je FSA već uputio navedenom tužitelju i prilika koje je potonji imao da postupi u skladu s tim zahtjevima prije donošenja nacrta odluke o oduzimanju odobrenja za rad. Usto, valja utvrditi da tužitelji ne dovode u pitanje ESB‑ov zaključak u skladu s kojim i dalje postoje druge povrede. K tomu, teza u skladu s kojom potpuno postupanje u skladu s regulatornim zahtjevima nije bilo moguće proturječna je prigovoru u skladu s kojim ESB drugom tužitelju nije dao dovoljno vremena za to potpuno postupanje u skladu sa zahtjevima.
U tim okolnostima osmi tužbeni razlog valja također odbiti.
Kad je riječ o devetom tužbenom razlogu, valja utvrditi da je on naveden općenito i ne sadržava dovoljno jasan i precizan sažetak tako da ne ispunjava minimalne formalne zahtjeve iz članka 76. Poslovnika. U svakom slučaju, i da je taj tužbeni razlog dopušten, ako je riječ o neuzimanju u obzir bilo koje druge mjere, a da je se pritom posebno ne identificira, valja podsjetiti na to, poput ESB‑a, da potonji nije dužan analizirati sve teoretski moguće mjere nego samo one koje su relevantne i za koje je razumno očekivati da će postići iste ciljeve. Iz točke 311. ove presude (te točke 3.3.2 podtočke (b) odluke od 17. srpnja 2018.) proizlazi da je ESB proveo takvo detaljno ispitivanje. Suprotno tomu, iako drugi tužitelj želi kritizirati ESB‑ove zaključke kojima je on odbio druge alternativne mjere koje su analizirane i uzete u obzir, valja uputiti na razmatranja navedena u okviru analize drugih tužbenih razloga kojima drugi tužitelj preciznije kritizira ocjenu svake od tih alternativnih mjera.
Stoga deveti tužbeni razlog treba odbaciti kao nedopušten ili u svakom slučaju neosnovan.
U okviru desetog i jedanaestog tužbenog razloga tužitelji osporavaju to što je ESB uzeo u obzir mjere koje su alternativne mjeri oduzimanja odobrenja za rad a koje se odnose na opoziv upravnog tijela drugog tužitelja i na prestanak prava glasa određenih dioničara navedenog tužitelja.
S tim u vezi dostatno je utvrditi da su predmetne alternativne mjere najprije uzete u obzir, a zatim ih je ESB odbacio. Stoga one ne mogu negativno utjecati na drugog tužitelja. Iz toga proizlazi da deseti i jedanaesti tužbeni razlog valja odbiti kao bespredmetne.
Naposljetku, kad je riječ o četrnaestom i petnaestom tužbenom razlogu u mjeri u kojoj se oni ne odnose toliko na problem ESB‑ove nenadležnosti (vidjeti točku 203. ove presude), nego na dovođenje u pitanje ESB‑ove ocjene proporcionalnosti s obzirom na mjere koje su alternativne oduzimanju odobrenja za rad a tiču se samolikvidacije drugog tužitelja i njegove prodaje drugom ulagaču, valja ih odbiti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 326. do 329. ove presude.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja zaključiti da analiza proporcionalnosti mjere oduzimanja odobrenja za rad nije zahvaćena pogreškama u ocjeni.
Stoga valja odbiti ovu skupinu tužbenih razloga.
6.

Šesnaesti i osamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije, zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti
U okviru šesnaestog tužbenog razloga tužitelji smatraju da odluka od 17. srpnja 2018. povrjeđuje načelo jednakog postupanja i nediskriminacije u mjeru u kojoj ne sadržava nikakvu komparativnu analizu između situacije drugog tužitelja i one drugih usporedivih banaka u Estoniji ili drugdje u području SPN/FT‑a. Oni tvrde da navedena odluka sadržava relevantne informacije koje je dostavio FSA u tom pogledu i da je potonji odabrao navedenog tužitelja kao primjer, ne zbog težine njegovih propusta nego zbog njegove male veličine, financijske snage, koja je olakšala likvidaciju i činjenice da je bio u vlasništvu stranaca kojima bi bilo teže protiviti se poduzetoj radnji.
ESB osporava argumente tužiteljâ.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da načelo jednakog postupanja predstavlja opće načelo prava Unije, sada potvrđeno člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koje zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa različito i da se u različitim situacijama ne postupa jednako, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti presudu od 9. ožujka 2017., Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu i mišljenje 1/17 (Sporazum CETA EU – Kanada) od 30. travnja 2019.,
EU:C:2019:341
, t.
176.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, poštovanje načela jednakog postupanja mora se uskladiti s poštovanjem načela zakonitosti, što pretpostavlja da se nitko ne može u svoju korist pozvati na nezakonitost počinjenu u korist trećega (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
84.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, presuđeno je, osobito u pogledu sanckija za povrede u području tržišnog natjecanja, da ranija praksa odlučivanja institucije nije pravna osnova za novčane kazne u području tržišnog natjecanja i da odluke o drugim predmetnima nisu indikativne kad je riječ o postojanju diskriminacija (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, t.
134.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, valja naglasiti da tužitelji navode povredu načela jednakog postupanja tako što se pozivaju samo na nepostojanje komparativne analize povreda koje su pripisane drugom tužitelju i onih koje su počinile druge kreditne institucije.
Kao prvo, valja utvrditi da komparativna analiza osobe odgovorne za počinjenje nezakonitosti i drugih osoba koje su počinile druge slične nezakonitosti nije nužna radi pobijanja bilo koje nezakonite radnje koju je počinila fizička ili pravna osoba. Jedina analiza koju je nužno provesti jest ona koja se odnosi na ocjenu postojanja činjenica koje čine povrede s obzirom na zakonsku odredbu koja nameće određeno postupanje. Težina postupanja ne mora se ocjenjivati s obzirom na težinu postupanja drugih osoba, nego samo s obzirom na pravne standarde koji se zahtijevaju primjenjivim zakonskim odredbama, pri čemu je ta težina relevantna jedino radi određivanja mjere prikladne sankciji. Osim toga, iz sudske prakse navedene u točki 351. ove presude proizlazi da, iako je bilo drugih odluka o oduzimanju odobrenja za rad drugih kreditnih institucija zbog povreda regulatornih zahtjeva u području SPN/FT‑a, ESB nije vezan tim odlukama.
Kao drugo, u mjeri u kojoj tužitelji ponavljaju da ESB nije mogao upotrijebiti standarde u području SPN/FT‑a u bonitetne svrhe jer je nenadležan u tom području, taj argument valja odbiti zbog svih razloga navedenih u točkama 185. do 190. ove presude te podsjetiti na to da povreda standarda u području SPN/FT‑a čini razlog za oduzimanje odobrenja za rad iz članka 18. točke (f) Direktive 2013/36, u vezi s njezinim člankom 67. stavkom 1.
Naposljetku, valja odbiti i puke, ničim potkrepljene tvrdnje tužitelja o navodnim razlozima zbog kojih je ESB odabrao drugog tužitelja kao prvu kreditnu instituciju koju će sankcionirati u Estoniji zbog povrede standarda u području SPN/FT‑a.
Iz toga proizlazi da se ni ovaj razlog ne može prihvatiti.
U okviru osamnaestog tužbenog razloga tužitelji tvrde da odluka od 17. srpnja 2018. povrjeđuje i načelâ legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti u mjeri u kojoj FSA nije ni na koji način konkretno ispitao navodne zabrinutosti te je obmanuo novu upravu drugog tužitelja time što nije dostavio navodne ocjene o tome propada li kreditna institucija ili je vjerojatno da će propasti. Usto navedeni tužitelj nije mogao očekivati oduzimanje odobrenja za rad nakon FSA‑ove upute.
ESB, koji podupire Komisija, osporava argumente tužiteljâ.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom pravo oslanjanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja primjenjuje se na svaku osobu kod koje je institucija Unije stvorila legitimna očekivanja. Pravo pozivanja na to načelo ipak podrazumijeva ispunjenje triju kumulativnih uvjeta. Prvo, uprava Unije mora zainteresiranoj osobi pružiti precizna, bezuvjetna i usklađena jamstva koja proizlaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora. Drugo, ta jamstva moraju biti takva da mogu stvoriti legitimna očekivanja kod osobe kojoj su upućena. Treće, dana jamstva moraju biti usklađena s primjenjivim propisima (vidjeti presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, t.
75.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, treba podsjetiti na to da, iako je mogućnost pozivanja na zaštitu legitimnih očekivanja, kao temeljno načelo prava Unije, otvorena za sve gospodarske subjekte kod kojih je neka institucija stvorila utemeljena očekivanja, ipak, kada razborit i oprezan gospodarski subjekt može predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na navedeno načelo nakon donošenja takve mjere. Štoviše, gospodarski subjekti ne mogu temeljiti svoja legitimna očekivanja na održavanju postojećeg stanja koje se može promijeniti u okviru diskrecijske ovlasti institucija Unije, i to osobito u području kao što je monetarna politika, čiji cilj podrazumijeva stalnu prilagodbu promjenama gospodarske situacije (vidjeti presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, t.
76.
i navedenu sudsku praksu).
Naposljetku, na načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može se pozvati osoba koja je povrijedila važeće pravo (vidjeti presudu od 23. siječnja 2019., Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, t.
68.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, najprije valja utvrditi da tužitelji navode povredu načela zaštite legitimnih očekivanja na temelju jedinih i istih argumenata koje su naveli u potporu svojoj tvrdnji o povredi načela pravne sigurnosti a da se pritom ni na koji način ne pozivaju na to da je drugi tužitelj od FSA‑a ili ESB‑a primio ikakva precizna i bezuvjetna jamstva u pogledu održavanja na snazi njegova odobrenja za rad. Osim toga, prigovoreno postupanje je postupanje nacionalnog nadležnog tijela, a ne ESB‑a.
Usto, kao prvo, valja utvrditi da ne samo da drugi tužitelj nije primio nikakvo precizno jamstvo, u smislu sudske prakse navedene u točki 359. ove presude, da njegovo odobrenje za rad neće biti oduzeto, nego ga je FSA mnogo puta opomenuo o suprotnome.
Naime, iz točke 3.2 podtočke (d) odluke od 17. srpnja 2018. proizlazi, prvo, da je FSA održao dva sastanka s nadzornim odborom i upravnim vijećem drugog tužitelja, 2. rujna i 30. listopada 2015., i jedan sastanak s vlasnikom i upravnim vijećem 30. studenoga 2015., tijekom kojih je FSA upozorio da navedeni tužitelj mora promijeniti svoje sustave upravljanja i postupke dubinske analize klijenata i da je, ako se nastave povrede u području SPN/FT‑a, moguće donošenje bilo koje bonitetne mjere. Drugo, nakon donošenja upute, 9. kolovoza 2016., FSA je održao još jedan sastanak s članom nadzornog odbora tog tužitelja tijekom kojeg je bilo riječ o nezakonitom osnivanju podružnice u Latviji, na kojem je pojasnio da su utvrđene povrede teške i da će uzeti u obzir oduzimanje odobrenja za rad tog tužitelja ako on ne ispravi utvrđene probleme. Treće, on je s upravnim vijećem predmetnog tužitelja održao još dva sastanka u studenome 2016. i jedan u siječnju 2017. tijekom kojih je naglasio potrebu izmjene njegova sustava upravljanja te je iznova naveo da se, ako se te povrede ne okončaju, može donijeti bilo koja bonitetna mjera. Četvrto, on je 28. veljače 2017. predmetnom tužitelju priopćio da smatra da je navedena uputa djelomično prekršena, a 5. travnja 2017. mu je dostavio zahtjev za informacije o njegovu eventualnom sudjelovanju u planu pranja novca, koji je u medijima nazvan „Russian Laundromat” („ruska praonica rublja”). Peto, on je 10. travnja 2017. dao izjavu u skladu s kojom taj tužitelj propada ili je vjerojatno da će propasti. Dana 7. veljače 2018. donio je odluku FOLFT, u skladu s kojom nije postojao javni interes za donošenje mjera sanacije. Šesto, 7. kolovoza 2017. odbio je obavijestiti 23 zemlje o namjeri predmetnog tužitelja da nastavi pružati prekogranične financijske usluge. Sedmo, u okviru posljednjeg nadzora na licu mjesta između 4. i 22. rujna 2017., primijetio je nove povrede u području SPN/FT‑a. Naposljetku, FSA je tek 8. veljače 2018. predložio ESB‑u oduzimanje odobrenja za rad predmetnog tužitelja.
Kao drugo, čak i da je drugi tužitelj primio takva jamstva, on se na njih ne bi mogao pozvati s obzirom na to da je, s jedne strane, u okolnostima opisanima u točki 362. ove presude on mogao predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese u smislu sudske prakse navedene u točki 360. ove presude i da je, s druge strane, situacija u kojoj se nalazio bila nezakonita, u smislu sudske prakse navedene u točki 361. ove presude.
Iz prethodno navedenog proizlazi da ovu skupinu tužbenih razloga valja odbiti.
7.

Dvadeseti, dvadeset prvi i dvadeset drugi tužbeni razlog, koji se temelje na bitnoj povredi postupka
U okviru dvadesetog i dvadeset prvog tužbenog razloga, koji se temelje na povredi prava obrane i prava saslušanja tužitelji smatraju, prvo, da je rok od pet dana koji je bio dan drugom tužitelju da podnese svoja očitovanja o nacrtu oduzimanja odobrenja za rad bio nedostatan, drugo, da im tijekom postupka nisu bile priopćene izjave o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti, a da su one bile relevantne, suprotno onomu što tvrdi ESB. Treće, oni tvrde da ESB nije objasnio u čemu se sastoji hitnost. Naposljetku, oni tvrde da odredbe Okvirne uredbe o SSM‑u koje predviđaju rok od tri dana za podnošenje očitovanja o nacrtu oduzimanja odobrenja za rad čine neproporcionalno i arbitrarno ograničenje prava kreditnih institucija na djelotvoran pravni lijek te su stoga nezakonite.
U okviru dvadeset drugog tužbenog razloga tužitelji navode povredu obveze obrazlaganja jer je rasuđivanje na kojem se temelji odluka od 17. srpnja 2018. površno, neodređeno i nejasno izražava koji su to osobito ozbiljni manjkovi koji opravdavaju oduzimanje odobrenja za rad drugog tužitelja s obzirom na pravila o usklađenosti na razini bankarskog sektora.
ESB, koji podupire Komisija, odbija argumente tužiteljâ.
a)

Povreda prava na saslušanje
Najprije valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 31. Okvirne uredbe o SSM‑u, naslovljenim „Pravo na saslušanje”:
„1.   Prije nego što ESB može donijeti nadzornu odluku upućenu stranci, a koja bi odluka mogla štetno utjecati na prava te stranke, stranci mora biti dana mogućnost dostave pisanog očitovanja ESB‑u o činjenicama, primjedbama i pravnoj osnovi, značajnim za nadzornu odluku. […]
[…]
3.   Stranci se, u načelu, daje mogućnost da se očituje u pisanom obliku u roku od dva tjedna nakon primitka izjave u kojoj se utvrđuju činjenice, prigovori i pravna osnova na kojima ESB namjerava utemeljiti nadzornu odluku ESB‑a.
Na zahtjev stranke, ESB može prema potrebi produljiti rok.
U posebnim okolnostima, ESB može skratiti rok na tri radna dana. Rok se također skraćuje na tri radna dana u slučajevima iz članaka 14. i 15. [Temeljne u]redbe o SSM‑u.
4.   Neovisno o stavku 3. i sukladno stavku 5. ESB može donijeti nadzornu odluku ESB‑a upućenu stranci koja štetno utječe na prava te strane bez davanja mogućnosti stranci da se očituje o činjenicama, prigovorima i pravnoj osnovi značajnim za nadzornu odluku ESB‑a prije njenog donošenja, ako se donošenje hitne odluke čini potrebnim da bi se spriječila značajna šteta financijskom sustavu.
5.   Ako se, u skladu sa stavkom 4., donese hitna nadzorna odluka ESB‑a, stranci se daje mogućnost da se očituje u pisanom obliku o činjenicama, prigovorima i pravnoj osnovi značajnim za nadzornu odluku ESB‑a bez nepotrebnog odgađanja nakon njenog donošenja. Stranci se u načelu daje mogućnost davanja pisanog očitovanja u roku od dva tjedna od primitka nadzorne odluke ESB‑a. Na zahtjev stranke, ESB može produljiti rok; rok međutim ne smije biti dulji od šest mjeseci. ESB preispituje nadzornu odluku ESB‑a u pogledu očitovanja stranke i može ju ili potvrditi ili poništiti ili izmijeniti ili poništiti i zamijeniti novom nadzornom odlukom ESB‑a.
[…]”
Na temelju ustaljene sudske prakse, sastavni dio poštovanja prava obrane jest pravo na saslušanje, koje svakoj osobi jamči mogućnost da na smislen i djelotvoran način iznese svoje stajalište u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese. Prema ustaljenoj praksi Suda, pravilo prema kojem adresat odluke koja na njega negativno utječe mora imati mogućnost iznijeti svoje očitovanje prije njezina donošenja ima za cilj omogućiti nadležnom tijelu da smisleno uzme u obzir sve relevantne informacije (vidjeti presudu od 16. listopada 2019., Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, iz točke 3.1 podtočke (a) odluke od 17. srpnja 2018. proizlazi da je, s obzirom na to da je ona donesena na temelju članka 14. stavka 5. Temeljne uredbe o SSM‑u, rok za očitovanja iznosio tri dana i da je ESB odlučio izvršiti svoju diskrecijsku ovlast kako bi produljio taj rok na pet radnih dana.
Prvo, valja istaknuti da je ESB pravilno primijenio relevantne odredbe Okvirne uredbe o SSM‑u koje se odnose na pravo na saslušanje kreditnih institucija koje su adresati ESB‑ove odluke, odnosno članak 31. stavak 3. navedene okvirne uredbe.
Drugo, valja smatrati, poput ESB‑a, da je zakonodavac Unije proveo ocjenu razumnosti roka predviđenog tim odredbama time što je uravnotežio suprotstavljene interese, s jedne strane, privatne interese kreditnih situacija da imaju što je više moguće vremena za podnošenje svojih očitovanja i, s druge strane, javni interes da se što brže ponovno uspostavi zakonitost. Stoga tužitelji ne mogu dovoditi u pitanje razumnost rokova utvrđenih Okvirnom uredbom o SSM‑u, osim radi isticanja formalnog prigovora nezakonitosti predmetnih odredbi.
U mjeri u kojoj tužitelji ističu prigovor nezakonitosti odredbi Okvirne uredbe o SSM‑u, u vezi s neproporcionalnošću roka predviđenog za podnošenje očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, valja ga odbaciti kao nedopušten jer je podnesen nepravodobno. Naime, tužitelji su ga podnijeli tek u stadiju replike. Iz sudske prakse proizlazi da okvir spora određuje tužba kojom se pokreće postupak i da je prigovor nezakonitosti nedopušten u fazi replike. Usto, u predmetnom slučaju, prigovor nezakonitosti nije utemeljen ni na kakvom pravnom ili činjeničnom elementu koji je otkriven tijekom postupka, u smislu članka 84. stavka 2. Poslovnika (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 27. rujna 2005., Common Market Fertilizers/Komisija,
T‑134/03 i T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, t.
51.
i navedenu sudsku praksu).
Treće, tvrdnja tužitelja koja se odnosi na nepostojanje hitnosti je bespredmetna jer ESB u predmetnom slučaju nije primijenio relevantne odredbe Okvirne uredbe o SSM‑u, odnosno članak 31. stavke 4. i 5. navedene okvirne uredbe. Ustvari ESB je pravilno primijenio članak 31. stavak 3. treći podstavak te okvirne uredbe, s obzirom na to da je donio svoju odluku na temelju članka 14. Temeljne uredbe o SSM‑u, i u toj je situaciji rok ostavljen za to da stranke budu saslušane smanjen na tri radna dana.
b)

Povreda prava obrane
Kad je riječ o povredi prava obrane, tužitelji navode samo da im nisu dostavljene izjave o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti.
S tim u vezi dostatno je podsjetiti na to, kao što proizlazi iz razmatranja sadržanih u točkama 147. do 152. ove presude, da su izjave o tome da subjekt propada ili da će vjerojatno propasti samo neobvezni pripremni akti koji prethode eventualnim sanacijskim programima, čije donošenje nužno ne podrazumijeva donošenje takvog sustav na temelju Uredbe o SRM‑u i da ne postoji funkcionalna istovjetnost između ocjene toga da subjekt propada ili će vjerojatno propasti i oduzimanja odobrenja za rad, čak i ako se činjenice na kojima se temelje ta dva akta mogu preklapati, s obzirom na to da se uvjeti za oduzimanje odobrenja za rad očito razlikuju od rasuđivanja na kojima se temelji ocjena toga da subjekt propada ili će vjerojatno propasti.
Stoga u predmetnom slučaju, kao što je pravilno naveo ESB, izjave o tome da subjekt propada ili će vjerojatno propasti temeljile su se na razlozima koji su različiti od onih na kojima se temeljila odluka o oduzimanju odobrenja za rad. Suprotno tomu, u mjeri u kojoj su se preklapali, ti su razlozi preuzeti u FSA‑ovu nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, koja je jedina relevantna u predmetnom slučaju, o kojem se drugi tužitelj imao prilike očitovati. Stoga se prigovor koji se temelji na nepriopćavanju navedenih izjava može odbaciti kao bespredmetan.
Osim toga, tužitelji ne mogu FSA‑u prigovarati da nije započeo dijalog s upravom i dioničarima nadziranog subjekta radi postizanja pune usklađenosti. Naime, iz točaka 23., 39. i 278. ove presude proizlazi da je drugi tužitelj nesumnjivo primio više opomena i prilika za razgovor s FSA‑om i da je FSA dostatno surađivao kako bi tijekom čitavog postupka objasnio zašto i dalje postoje primijećeni manjkovi.
c)

Povreda obveze obrazlaganja
Najprije valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 22. stavkom 2. drugim podstavkom Temeljne uredbe o SSM‑u, u odlukama ESB‑a navode razlozi na kojima se one temelje.
U skladu s člankom 33. stavcima 1. i 2. Okvirne uredbe o SSM‑u, nadzornoj odluci ESB‑a je priloženo obrazloženje te odluke. Obrazloženje sadržava značajne činjenice i pravne razloge na kojima je utemeljena nadzorna odluka ESB‑a.
Članak 39. stavak 1. Okvirne uredbe o SSM‑u pobliže određuje da „[n]adzirani subjekt smatra se značajnim nadziranim subjektom ako ESB tako utvrdi u odluci ESB‑a upućenoj odgovarajućem nadziranom subjektu […], u kojoj obrazlaže razloge na kojima je takva odluka utemeljena”.
Valja naglasiti da odredbe navedene u točkama 381. do 383. ove presude samo podsjećaju, u tekstu Temeljne uredbe o SSM‑u i Okvirne uredbe o SSM‑u, na obvezu obrazlaganja koju imaju institucije i tijela Unije na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a (presuda od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
121.
).
Obveza obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a bitan je postupovni zahtjev koji valja razlikovati od osnovanosti obrazloženja, koje je obuhvaćeno zakonitošću merituma spornog akta (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
122.
i navedenu susku praksu).
U tom smislu, s jedne strane, obrazloženje koje se zahtijeva na temelju članka 296. UFEU‑a treba biti prilagođeno prirodi akta o kojem je riječ i iz njega treba biti jasno i očito rasuđivanje institucije koja je donositelj akta, tako da zainteresirane osobe mogu saznati razloge za donesenu mjeru i da nadležni sud može provesti svoj nadzor. Kad je osobito riječ o obrazloženju pojedinačnih odluka, cilj obveze obrazlaganja takvih odluka je, osim omogućavanja sudskog nadzora, pružanje zainteresiranim osobama dovoljno indicija kako bi saznale sadržava li odluka eventualno neku povredu na temelju koje bi se mogla osporavati njezina valjanost (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
123.
i navedenu sudsku praksu).
S druge strane, zahtjev obrazlaganja valja ocijeniti s obzirom na okolnosti slučaja, a osobito sadržaj predmetnog akta, prirodu navedenih razloga i interes za dobivanje pojašnjenja koji mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se on izravno i osobno odnosi. Ne zahtijeva se da u obrazloženju budu navedeni svi relevantni činjenični i pravni elementi u mjeri u kojoj pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a ne treba ocijeniti samo s obzirom na njegov tekst, nego i njegov kontekst te sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
124.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, dostatno je utvrditi da je odluka od 17. srpnja 2018. vrlo jasno strukturirana (sastoji se od postupovnog dijela, dijela u kojem se navode činjenice o kojima je riječ u glavnom postupku, dijela u kojem su sažeti navedeni manjkovi koji se temelji na FSA‑ovu nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad i dijela u kojem je analizirana proporcionalnost mjere oduzimanja odobrenja za rad koji se temelji na ESB‑ovoj vlastitoj analizi) te su u njoj iscrpno navedeni činjenični i pravni elementi na kojima se ti dijelovi temelje. Usto, valja naglasiti da je navedena odluka dio konteksta višegodišnjega dijaloga između drugog tužitelja i FSA‑a, kako je opisan u točki 364. ove presude, što omogućuje zaključak da je drugom tužitelju nesumnjivo bio poznat činjenični i postupovni kontekst na koji se odnosila ta odluka, u smislu sudske prakse navedene u točki 387. ove presude. Osim toga, valja istaknuti da je obrazloženje te odluke omogućilo drugom tužitelju da razumije razloge koji opravdavaju njezino donošenje i da oblikuje svoje prigovore, a sudu Unije da izvrši svoj nadzor, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 386. ove presude.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da ovu skupinu tužbenih razloga treba odbiti.
8.

Dvadeset treći i dvadeset četvrti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi prava drugog tužitelja na pristup spisu i prava dioničara u okviru postupka preispitivanja
U okviru dvadeset trećeg tužbenog razloga tužitelji navode povredu prava drugog tužitelja na pristup spisu. Prema njihovu mišljenju, ESB je nezakonito odbio zatražen pristup prije podnošenja zahtjeva za preispitivanje, iako su dokumenti koje je zatražio prvi tužitelj njemu bili bitni za pripremu navedene tužbe te je, suprotno tomu, odobrio taj pristup nakon što je AOP proglasio zahtjev za preispitivanje dopuštenim, iako je zapravo zanijekao pristup time što je podnio samo 23 od 230 dokumenata sadržanih u spisu s obzirom na to da je sve ostale smatrao povjerljivima.
U okviru dvadeset četvrtog tužbenog razloga tužitelji navode više povreda prava prvog tužitelja u okviru postupka preispitivanja koje su zahvatile zakonitost odluke od 17. srpnja 2018., do te mjere da su opravdavale njezino poništenje.
Kao prvo, ESB je u odluci od 26. ožujka 2018. počinio povredu u mjeri u kojoj je ta odluka sadržavala netočnu informaciju u skladu s kojom je samo kreditna institucija mogla podnijeti zahtjev za preispitivanje, iako je AOP u svojoj odluci isto tako smatrao da je dioničaru dopušteno podnijeti takav zahtjev. Usto, on tu odluku nije dostavio prvom tužitelju iako je on imao pravo zahtijevati njezino preispitivanje.
Kao drugo, tužitelji prigovaraju ESB‑u da prvom tužitelju nije dao pristup spisu prije saslušanja pred AOP‑om, čime ga je spriječio da pravilno oblikuje i dostatno potkrijepi svoj zahtjev za preispitivanje, oslonivši se na navodne razloge povjerljivosti.
Kao treće, pravo na saslušanje prvog tužitelja bilo je ograničeno iznimno kratkim rokom koji mu je dan za podnošenje dodatnih očitovanja nakon pristupa spisu.
Kao četvrto, tužitelji ističu da ESB AOP‑u nije dao pravo na pristup cijeloj verziji odluke od 26. ožujka 2018., koju je prvi tužitelj podnio samo u redigiranoj verziji kojom je raspolagao, a koju je pronašao na FSA‑ovoj internetskoj stranici. Mogućnost ishođenja djelomičnog i objektivnog preispitivanja naknadno je potkopana ograničenjem AOP‑ova preispitivanja samo na pravne razloge te samo na prigovore navedene u okviru zahtjeva za preispitivanje, pri čemu je to ograničenje predviđeno člankom 10. stavkom 2. Odluke 2014/360, koje ni na koji način nije utemeljeno člankom 24. Temeljne uredbe o SSM‑u.
Kao peto, tužitelji prigovaraju ESB‑u što u postupak preispitivanja nije uključio zastupnike drugog tužitelja, kao što su likvidatori i bivši direktori, što je u očitoj suprotnosti s načelima poštenog suđenja i povrjeđuje pravo navedenog tužitelja na saslušanje, što je predmet potonje odluke.
Kao šesto, tužitelji navode nepostojanje obrazloženja odluke od 17. srpnja 2018. jer u njoj nije bilo sadržano obrazloženje odbijanja zahtjeva za preispitivanje. Mogućnost uzimanja u obzir i obrazloženja mišljenja tog odbora ne može ispraviti nepostojanje obrazloženja navedene odluke s obzirom na to da se zahtjev sadržan u članku 24. stavku 9. Temeljne uredbe o SSM‑u ne može ispuniti
per relationem
obrazloženjem.
ESB, koji podupire Komisija, odbija argumente tužiteljâ.
Najprije valja podsjetiti na to da na temelju članka 22. stavka 2. Temeljne uredbe o SSM‑u, članka 32. Okvirne uredbe o SSM‑u i članka 20. Odluke 2014/360 u postupcima se u potpunosti poštuje pravo na obranu dotičnih osoba. Imaju pravo na uvid u spis ESB‑a, podložno legitimnom interesu drugih osoba glede zaštite njihovih poslovnih tajni. Pravo uvida u spis ne odnosi se na povjerljive informacije.
Usto, u skladu s člankom 24. stavkom 5. Temeljne uredbe o SSM‑u, svaka fizička ili pravna osoba može zatražiti preispitivanje odluke ESB‑a koja joj je upućena ili se na nju izravno i osobno odnosi.
U predmetnom slučaju, valja utvrditi, kao prvo, da drugi tužitelj nije podnio zahtjev za preispitivanje na temelju članka 24. Temeljne uredbe o SSM‑u, iako je imao pravo na to. Kao drugo, kad je riječ o prvom zahtjevu za pristup koji je podnio prvi tužitelj, on je 15. travnja 2018. podnio zahtjev za pristup nakon završetka prvotnog nadzornog postupka nakon kojeg je donesena odluka od 26. ožujka 2018.
Odluka od 26. ožujka 2018. nije bila adresirana na prvog tužitelja i ne može se smatrati da se ona na njega izravno i osobno odnosila na temelju sudske prakse Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, t.
108.
do
114.
i
119.
).
U tim okolnostima ESB nije počinio nikakvu pogrešku time što nije dao pristup spisu prvom tužitelju, koji nije bio zainteresirana stranka u smislu članka 22. stavka 2. Temeljne uredbe o SSM‑u i članaka 26. i 32. Okvirne uredbe o SSM‑u, u trenutku podnošenja svojeg prvog zahtjeva.
Kad je riječ o drugom zahtjevu za pristup, podnesenom 26. travnja 2018., u vezi sa zahtjevom za preispitivanje odluke od 26. ožujka 2018., kao i drugim prigovorima o tijeku postupka, valja naglasiti da je AOP prihvatio kao dopušten zahtjev prvog tužitelja za preispitivanje na temelju članka 24. stavka 5. Temeljne uredbe o SSM‑u. Smatrao je da je navedeni tužitelj ispunio kriterije dopuštenosti, utvrđene tom odredbom, koji su isti kao i oni predviđeni člankom 263. UFEU‑a za pravna sredstva na temelju rješenja od 12. rujna 2017., Fursin i dr./ESB (
T‑247/16
, neobjavljeno,
EU:T:2017:623
). Stoga je AOP prihvatio zahtjev tog tužitelja za pristup spisu, u njegovu svojstvu podnositelja zahtjeva za preispitivanje na temelju članka 20. Odluke 2014/360.
Međutim, s tim u vezi, valja istaknuti da prvom tužitelju ne bi bilo dopušteno podnijeti zahtjev za preispitivanje da nije doneseno rješenje od 12. rujna 2017., Fursin i dr./ESB (
T‑247/16
, neobjavljeno,
EU:T:2017:623
), a da je to rješenje Sud u međuvremenu ukinuo presudom od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). Slijedom toga, navedenom su tužitelju ustvari bile pružene mogućnosti, poput postupka preispitivanja, što je dopunsko sredstvo u odnosu na pravno sredstvo, i pristup spisu, koji zapravo nije trebao imati.
U tim posebnim okolnostima za koje nije vjerojatno da će se ponoviti s obzirom na to da je Sud ukinuo rješenje od 12. rujna 2017., Fursin i dr./ESB (
T‑247/16
, neobjavljeno,
EU:T:2017:623
), na kojem se temeljio AOP i uzimajući u obzir to da prvom tužitelju nije bilo dopušteno podnijeti ovu tužbu, u mjeri u kojoj se ona odnosi na zahtjev za poništenje odluke od 17. srpnja 2018., kao što proizlazi iz onoga što je navedeno u točki 100. ove presude, te na to da drugom tužitelju nije bilo dopušteno da se na pozove na te razloge s obzirom na to da on nije bio stranka postupka preispitivanja jer je odabrao ne podnijeti zahtjev iako je na to imao pravo, valja odbaciti kao nedopuštene razloge koji se temelje na povredi prava obrane u okviru postupka preispitivanja.
U svakom slučaju, čak i da je te razloge valjalo smatrati dopuštenima, oni nisu mogli dovesti do poništenja odluke od 17. srpnja 2018. jer, i da nije bilo tih eventualnih povreda postupaka, ishod odluke ne bi mogao biti drukčiji (vidjeti u tom smislu presudu od 14. veljače 1990., France/Komisija,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, t.
31.
), što je potvrđeno analizom sadržanom u točkama 105. do 389. presude.
9.

Dvadeset peti tužbeni razlog, koji je podnesen u potporu zahtjevu za poništenje odluke o troškovima, koji se temelji na nezakonitosti odluke od 17. srpnja 2018.
Dvadeset peti tužbeni razlog, koji je podnesen u potporu zahtjevu za poništenje odluke o troškovima, temelji se na nezakonitosti odluke od 17. srpnja 2018.
ESB, koji podupire Komisija, osporava argumente tužiteljâ.
U predmetnom slučaju, na temelju nijednog razloga navedenog u predmetu T‑584/18 ne može se zaključiti da je odluka od 17. srpnja 2018. nezakonita.
Stoga ovaj tužbeni razlog valja odbiti.
10.

Zahtjev za mjere izvođenja dokaza
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju u više navrata u svojim pismenima da donese različite mjere izvođenja dokaza: prvo, nalaganje ESB‑u i FSA‑u da podnesu dokumente, među kojima su i odluke FOLTF, drugo, nalaganje podnošenja akata koji dokazuju da je ESB donio odluku u području samolikvidacije i svjedočenja dotičnih službenika ESB‑a; treće, nalaganje ESB‑u i Republici Estoniji da objave utvrđenja povrede zakonodavstva u području SPN/FT‑a i svjedočenja predsjednika FSA‑a i dotičnih službenika ESB‑a i, četvrto, nalaganje ESB‑u da identificira konkretne zavaravajuće izjave koje su tužitelji navodno dali i da objavi dokumente koji dokazuju da su ESB i FSA komunicirali o problemu podružnice u Latviji, koji nije riješen latvijskom upravnom nagodbom te da pozove na svjedočenje predsjednika FSA‑a i dotične službenike ESB‑a.
ESB se protivi zahtjevu za mjere izvođenja dokaza koje su tražili tužitelji s obzirom na to da zatražene mjere ne ispunjavaju uvjete koje zahtijeva sudska praksa ni članak 88. Poslovnika, koji se osobito odnose na relevantnost i nužnost zatraženih informacija radi utvrđivanja određenih činjenica i rješavanja spora.
Najprije valja istaknuti da je zahtjev tužiteljâ zahtjev za mjere izvođenja dokaza u smislu članka 91. točaka (b) do (d) Poslovnika, koji je predložen na temelju njegova članka 88. stavka 1.
Iz stavka 2. članka 88. tog poslovnika proizlazi da je u zahtjevu iz stavka 1. tog članka potrebno precizno naznačiti predmet traženih mjera i razloge koji ih opravdavaju. Usto, u navedenoj je odredbi pobliže određeno da, kad je taj zahtjev podnesen nakon prve razmjene podnesaka, stranka koja ga podnosi mora iznijeti razloge zbog kojih ga nije mogla podnijeti ranije.
U predmetnom slučaju, kao prvo, većina je zahtjeva za mjere izvođenja dokaza, osim onoga za podnošenje „odluka FOLTF”, podnesena prvi put u fazi replike. Tužitelji u svojem zahtjevu ni na koji način nisu iznijeli razloge koji opravdavaju tu nepravodobnost. Stoga te zahtjeve valja odbaciti kao nedopuštene.
U svakom slučaju valja utvrditi da u zahtjevima za mjere izvođenja dokaza nisu dovoljno precizno naznačeni predmeti ni relevantnost svjedočenja i dokumenata koje je potrebno podnijeti.
Naime, valja istaknuti, poput ESB‑a i Komisije, s jedne strane, da se problemi u pogledu kojih tužitelji zahtijevaju saslušanje svjedoka ne odnose na utvrđivanje činjenica, nego na potvrđivanje niza pukih tvrdnji koje tužitelji nisu dokazali. Međutim, sve i da se te tvrdnje potvrde, one nisu relevantne za rješavanje spora. Osim toga, valja utvrditi da je zahtjev za saslušanje svjedoka isto tako djelomično neprecizan s obzirom na identifikaciju osoba koje valja saslušati.
S druge strane, što se tiče zahtjevâ za podnošenje dokumenata, prvo, kad je riječ o „odlukama FOLTF” (jedinom zahtjevu za podnošenje mjere izvođenja dokaza koji je podnesen u fazi tužbe te je stoga pravodoban), njega valja odbiti na temelju razmatranja navedenih u točki 181. ove presude. Drugo, kao što je utvrđeno u točki 279. ove presude, utvrđenja povreda zakonodavstva u području SPN/FT‑a dostatno proizlaze iz odluke od 17. srpnja 2018. Treće, iz točke 267. ove presude proizlazi da utvrđivanje toga je li pitanje podružnice u Latviji za FSA i ESB još uvijek otvoreno ili ne nije nužno za rješavanje spora.
Iz prethodno navedenog proizlazi da zahtjeve za mjere izvođenja dokaza valja odbaciti kao nepravodobne i odbiti kao djelomično neosnovane ili podredno odbiti kao u potpunosti neosnovane.
Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, tužbu u predmetu T‑584/18 valja u cijelosti odbiti.
Troškovi
U skladu s člankom 137. Poslovnika, u slučaju obustave postupka, Opći sud o troškovima odlučuje po slobodnoj ocjeni.
Uzimajući u obzir rasuđivanja na temelju kojih je Opći sud utvrdio da se obustavlja postupak u predmetu T‑351/18, na temelju pravične ocjene okolnosti ovog slučaja svaka će stranka snositi vlastite troškove.
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da u ovom slučaju tužitelji nisu uspjeli u predmetu T‑584/18, valja im naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova ESB‑a, u skladu s njegovim zahtjevom.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Komisija će stoga snositi vlastite troškove u predmetu T‑584/18.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Predmeti T‑351/18 i T‑584/18 spajaju se u svrhu donošenja presude.

2.
Obustavlja se postupak u predmetu T‑351/18.

3.
Tužba u predmetu T‑584/18 se odbija.

4.
U predmetu T‑351/18, Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, Europska središnja banka (ESB) i Europska komisija snosit će svaka svoje troškove.

5.
U predmetu T‑584/18, Ukrselhosprom PCF i Versobank će, osim vlastitih, snositi i troškove ESB‑a.

6.
U predmetu T‑584/18 Komisija će snositi vlastite troškove.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 6. listopada 2021.
Potpisi
Sadržaj

I. Okolnosti spora

II. Postupak i zahtjevi stranaka

A. Početak postupka i zahtjevi stranaka u predmetu T‑351/18

B. Početak postupka i zahtjevi stranaka u predmetu T‑584/18

C. Tijek postupka u oba predmeta

III. Pravo

A. Postojanje predmeta glavnog postupka i pravnog interesa tužiteljâ u predmetu T‑351/18

B. Dopuštenost u predmetu T‑584/18

1. Dopuštenost zahtjeva za poništenje odluke od 17. srpnja 2018.

2. Dopuštenost zahtjeva za poništenje odluke o troškovima

C. Meritum

1. Prvi, drugi, četrnaesti, petnaesti i devetnaesti tužbeni razlog

a) Raspodjela nadležnosti između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica u okviru SSM‑a koja se odnosi na oduzimanje odobrenja za rad zbog povrede pravila u području SPN/FT‑a

b) Prvi dio, koji se odnosi na ESB‑ovu nenadležnost za oduzimanje odobrenja za rad kreditne institucije ako je nacionalno nadležno tijelo već donijelo izjavu o propadanju ili vjerojatnoj propasti

c) Drugi dio, koji se odnosi na ESB‑ovu nenadležnost za ocjenu pitanja u području SPN/FT‑a

d) Treći dio, koji se odnosi na ESB‑ovu nenadležnost za odbijanje samolikvidacije drugog tužitelja i prodaje banke drugom ulagaču

e) Četvrti dio, koji se odnosi na zloporabu ovlasti

2. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na ESB‑ovoj povredi obveze dužne pažnje i nepristranosti u ispitivanju

3. Četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na pogreškama u ocjeni ili neuzimanju u obzir određenih relevantnih elemenata predmeta

a) Peti tužbeni razlog, koji se temelji na neuzimanju u obzir pozitivne uloge nove uprave drugog tužitelja

b) Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni u pogledu pogrešnih informacija o djelatnostima drugog tužitelja u Latviji

4. Šesti, dvanaesti i osamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na pogrešci u ocjeni jer se ESB pogrešno oslonio na povredu FSA‑ove upute i povredi načela pravne sigurnosti

5. Sedmi, osmi, deveti, deseti, jedanaesti, trinaesti, četrnaest, petnaesti i sedamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

6. Šesnaesti i osamnaesti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije, zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti

7. Dvadeseti, dvadeset prvi i dvadeset drugi tužbeni razlog, koji se temelje na bitnoj povredi postupka

a) Povreda prava na saslušanje

b) Povreda prava obrane

c) Povreda obveze obrazlaganja

8. Dvadeset treći i dvadeset četvrti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi prava drugog tužitelja na pristup spisu i prava dioničara u okviru postupka preispitivanja

9. Dvadeset peti tužbeni razlog, koji je podnesen u potporu zahtjevu za poništenje odluke o troškovima, koji se temelji na nezakonitosti odluke od 17. srpnja 2018.

10. Zahtjev za mjere izvođenja dokaza

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski