CELEX: 62021CJ0089
Præjudiciel forelæggelse
fødevarelovgivning
forordning (EF) nr. 2073/2005
mikrobiologiske kriterier for fødevarer
artikel 1
bilag I
fersk fjerkrækød
de kompetente nationale myndigheders kontrol med forekomsten af de salmonellatyper, der er opregnet i punkt 1.28 i dette bilags kapitel I
kontrol med forekomsten af andre patogene mikroorganismer
forordning (EF) nr. 178/2002
artikel 14, stk. 8
de nationale myndigheders skøn
rækkevidde

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1 i og bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til Kommissionens forordning (EF) nr. 2073/2005 af 15. november 2005 om mikrobiologiske kriterier for fødevarer (
EUT 2005, L 338, s. 1
), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1086/2011 af 27. oktober 2011 (
EUT 2011, L 281, s. 7
) (herefter »forordning nr. 2073/2005«), og af artikel 14, stk. 1, 2 og 8, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (
EFT 2002, L 31, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »Romega« UAB, en fjerkrægrossist, og Valstybinė Maisto ir veterinarijos tarnyba (den statslige fødevare- og veterinærstyrelse, Litauen) (herefter »den litauiske myndighed«) vedrørende denne myndigheds afgørelse om at pålægge Romega en bøde og pålægge virksomheden at trække fjerkrækød, hvori forekomsten af visse salmonellaserotyper er blevet påvist, tilbage fra markedet.
Retsforskrifter
Forordning nr. 178/2002
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 178/2002 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer:
»Denne forordning har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed og for beskyttelsen af forbrugernes interesser i relation til fødevarer, således at der navnlig tages hensyn til mangfoldigheden i fødevareudbuddet, herunder traditionelle produkter, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende. […]«
Forordningens artikel 14 med overskriften »Krav til fødevaresikkerheden« bestemmer:
»1.   Fødevarer må ikke markedsføres, hvis de er farlige.
2.   Fødevarer betragtes som farlige, hvis de anses for at være:
a)
sundhedsskadelige
b)
uegnede til menneskeføde.
3.   Ved afgørelsen af, om en fødevare er farlig, skal der tages hensyn til følgende:
a)
forbrugernes normale anvendelse af fødevaren på hvert produktions-, tilvirknings- og distributionsstadium, og
b)
de oplysninger, der er meddelt den enkelte forbruger, herunder oplysninger på etiketten eller andre oplysninger, der generelt er tilgængelige for forbrugerne, og hvoraf det fremgår, hvordan en bestemt fødevares eller fødevarekategoris specifikke negative indvirkning på sundheden kan undgås.
4.   Ved afgørelsen af, om en fødevare er sundhedsskadelig, skal der tages hensyn til følgende:
a)
fødevarens sandsynlige umiddelbare og/eller kortsigtede og/eller langsigtede indvirkning på sundheden hos personer, der indtager fødevaren, samt hos kommende generationer
b)
sandsynlige kumulative toksiske indvirkninger
c)
det forhold, at en bestemt kategori af forbrugere kan være særligt sundhedssensitive over for en fødevare, der er bestemt til den pågældende kategori af forbrugere.
5.   Ved afgørelsen af, om en fødevare er uegnet til menneskeføde, skal der tages hensyn til, om fødevaren er uacceptabel til menneskeføde, hvis den anvendes som tiltænkt, fordi den er forurenet på grund af udefra kommende forhold eller på anden måde eller på grund af forrådnelse, nedbrydning eller fordærv.
[…]
7.   En fødevare, der overholder de specifikke fællesskabsbestemmelser om fødevaresikkerhed, anses for at være sikker med hensyn til de aspekter, der er omfattet af specifikke fællesskabsbestemmelser.
8.   Det forhold, at en fødevare er i overensstemmelse med specifikke bestemmelser gældende for denne fødevare, udelukker ikke, at de kompetente myndigheder kan træffe passende foranstaltninger for at begrænse markedsføring af fødevaren eller kræve dens tilbagetrækning fra markedet, hvis der på trods af overensstemmelse med kravene er grund til at mistænke fødevaren for at være farlig.
[…]«
Forordning nr. 2073/2005
Følgende fremgår af første og tredje betragtning til forordning nr. 2073/2005:
»(1)
Et af de grundlæggende mål med fødevarelovgivning er et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, jf. [forordning nr. 178/2002]. Mikrobiologiske farer i fødevarer udgør en væsentlig kilde til fødevarebårne sygdomme hos mennesker.
[…]
(3)
[…] For at bidrage til beskyttelsen af folkesundheden og for at forebygge divergerende fortolkninger bør der fastsættes harmoniserede sikkerhedskriterier for, hvornår fødevarer er acceptable, navnlig vedrørende forekomst af visse patogene mikroorganismer.«
Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer følgende:
»I denne forordning fastsættes de mikrobiologiske kriterier for visse mikroorganismer og de gennemførelsesbestemmelser, som fødevarevirksomhedslederne skal opfylde, når de gennemfører de almindelige og særlige hygiejnebestemmelser […] Den kompetente myndighed verificerer […], om bestemmelserne og kriterierne i nærværende forordning overholdes, uden at det dog tilsidesætter myndighedens ret til at foretage yderligere prøveudtagning og analyser med henblik på at påvise og måle forekomst af andre mikroorganismer eller toksiner eller metabolitter heraf enten som en verifikation af processer, når fødevarer er under mistanke for at være usikre, eller som led i en risikoanalyse. […]«
Forordningens artikel 3, stk. 1, med overskriften »Generelle krav« pålægger fødevarevirksomhedslederne at sikre, at fødevarerne opfylder de relevante mikrobiologiske kriterier, der er fastsat i bilag I. Dette bilag indeholder et kapitel I med overskriften »Fødevaresikkerhedskriterier«, der i deres affattelse som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2019/229 af 7. februar 2019 (
EUT 2019, L 37, s. 106
) bestemmer i punkt 1.28:
»Fødevarekategori
Mikroorganismer/toksiner og metabolitter heraf
Prøveudtagningsplan (
)
Grænseværdier (
)
Referenceanalysemetode (
)
Led, hvor kriteriet anvendes
n
c
m
M
1.28 fersk fjerkrækød (
)
Salmonella Typhimurium
(
)
Salmonella Enteritidis
Ikke påvist i 25 g
EN/ISO 6579-1 (til påvisning) – White-Kaufmann-Le Minor-skemaet (til serotypning)
Markedsførte produkter i deres holdbarhedsperiode
[…]
(
) Kriteriet gælder for fersk kød fra avlsflokke af
Gallus
, æglæggende høner, slagtekyllinger samt flokke af avlskalkuner og slagtekalkuner.«
Forordning nr. 1086/2011
Følgende fremgår af niende og tiende betragtning til forordning nr. 1086/2011:
»(9)
Ifølge EU’s sammenfattende rapport om tendenser i og kilder til zoonoser, zoonotiske agenser og fødevarebårne udbrud i Den Europæiske Union i 2008 [
EFSA Journal
(2010); 8(1): 1496], fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet er Salmonella
Enteritidis
og
Salmonella Typhimurium
skyld i ca. 80% af salmonellosetilfældene hos mennesker, hvilket svarer til tallene for de foregående år. Fjerkrækød er stadig en væsentlig kilde til salmonellose hos mennesker.
(10)
Fastsættelse af et kriterium for
Salmonella Enteritidis
og
Salmonella Typhimurium
vil skabe den bedste balance mellem reduktion af salmonellose hos mennesker, der skyldes indtagelse af fjerkrækød, og de økonomiske konsekvenser af anvendelsen af dette kriterium. Samtidig vil det tilskynde fødevarevirksomhedslederne til at træffe foranstaltninger i de foregående led i fjerkræproduktionen, hvilket kan medvirke til mindskelse af alle salmonellaserotyper af betydning for folkesundheden. Fokus på disse to serotyper vil ligeledes være i overensstemmelse med de EU-mål, der er fastsat for primærproduktionen af fjerkræ.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Den 19. oktober 2018 foretog den litauiske myndighed efter en meddelelse om hurtig advarsel, hvorefter patogene mikroorganismer af arten
Salmonella Kentucky
var blevet påvist i fersk fjerkrækød fra Polen, en kontrol hos Romega. Under kontrollen blev forekomsten af denne salmonellaserotype påvist i fersk fjerkrækød, som Romega havde markedsført. Ved afgørelse af 4. april 2019 pålagde denne myndighed Romega en bøde på 540 EUR for tilsidesættelse af navnlig artikel 14, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, litra a) og b), i forordning nr. 178/2002.
Ved afgørelse af 12. april 2019 forbød den litauiske myndighed – efter at have konstateret, at der fandtes
Salmonella infantis
i fersk fjerkrækød, som Romega havde markedsført – denne virksomhed fortsat at markedsføre sådant kød og pålagde den at trække det kød, der allerede var markedsført, tilbage og destruere det.
Romega anlagde sag ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) med påstand om annullation af afgørelsen af 4. april 2019 og afgørelsen af 12. april 2019. Romega fik ved dom af 2. juli 2019 ikke medhold og har iværksat appel til den forelæggende ret. Virksomheden har i det væsentlige gjort gældende, at bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til forordning nr. 2073/2005 kun forbyder
Salmonella Enteritidis
og
Salmonella Typhimurium
i fersk fjerkrækød. Ifølge Romega kan andre typer, såsom
Salmonella Kentucky
eller
Salmonella infantis
, i dette kød ikke begrunde, at det pågældende kød anses for farlige fødevarer som omhandlet i artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 178/2002.
Den litauiske myndighed er af den opfattelse, at eftersom dens beføjelse til at sikre overholdelsen af de bestemmelser og kriterier, der er fastsat i forordning nr. 2073/2005, i henhold til denne forordnings artikel 1, ikke berører dens ret til at udføre andre prøveudtagninger og analyser, er den beføjet til at kontrollere, om fersk fjerkrækød indeholder ikke kun de salmonellaserotyper, der er opregnet i bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til nævnte forordning, men også salmonellaserotyper, som ikke er nævnt heri. Den omstændighed, at dette kød ikke indeholder de i dette punkt 1.28 nævnte salmonellaserotyper, gør det ikke muligt automatisk at anse dem for egnede til menneskeføde.
Den forelæggende ret har anført, at fersk fjerkrækød for at være i overensstemmelse med bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til forordning nr. 2073/2005 ikke må indeholde nogen af de to heri omhandlede salmonellaserotyper, nemlig
Salmonella Typhimurium
og
Salmonella Enteritidis
. Da dette kriterium blev indført ved forordning nr. 1086/2011, er den forelæggende ret imidlertid – navnlig henset til det formål, der er angivet i tiende betragtning til sidstnævnte forordning, om at reducere salmonellose hos mennesker, der skyldes indtagelse af fersk fjerkrækød – i tvivl om rækkevidden af den skønsbeføjelse, som de kompetente myndigheder råder over med henblik på at kontrollere, om dette kød indeholder andre salmonellaserotyper end dem, der er opregnet i dette punkt 1.28 i forordning nr. 2073/2005, eller andre patogene mikroorganismer.
I denne henseende har den forelæggende ret for det første anført, at selv om de kriterier, der er opstillet i dette bilag, kun finder anvendelse på to salmonellaserotyper, fremgår det klart af artikel 1 i forordning nr. 2073/2005, at den kompetente myndighed kan foretage yderligere prøveudtagning og analyser med henblik på at påvise og måle forekomst af andre mikroorganismer eller toksiner eller metabolitter heraf enten som en verifikation af processer, når fødevarer er under mistanke for at være usikre, eller som led i en risikoanalyse. For det andet har den forelæggende ret anført, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 178/2002 forbyder markedsføring af farlige levnedsmidler, idet denne artikels stk. 8 tillægger de kompetente myndigheder et vidt skøn med henblik herpå.
På denne baggrund har Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 1 i forordning [nr. 2073/2005] og artikel 14, stk. 8, i [forordning nr. 178/2002] fortolkes således, at de tillægger en medlemsstats kompetente tilsynsmyndigheder beføjelse til at afgøre, at fersk fjerkrækød, der opfylder de i [punkt] 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005 fastsatte krav, ikke opfylder kravene i artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 178/2002, når et fødevareprodukt, der er omfattet af denne fødevarekategori, er forurenet med andre salmonellaserotyper, end de i [punkt] 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005 omhandlede, således som det er fastlagt i den foreliggende sag?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1 i forordning nr. 2073/2005, sammenholdt med artikel 14, stk. 8, i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at en medlemsstats kompetente myndighed kan behandle den kategori af fødevarer, der består af fersk fjerkrækød, hvori der er blevet påvist andre patogene mikroorganismer end de i bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til forordning nr. 2073/2005 omhandlede salmonellaserotyper, som farlig som omhandlet i artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 178/2002.
Det skal indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 2073/2005 i henhold til artikel 1 fastsætter »de mikrobiologiske kriterier for visse mikroorganismer« i fødevaresektoren og giver den kompetente myndighed beføjelse til ikke blot at kontrollere, om disse kriterier er overholdt, men også til at »foretage yderligere prøveudtagning og analyser med henblik på at påvise og måle forekomst af andre mikroorganismer eller toksiner eller metabolitter heraf enten som en verifikation af processer, når fødevarer er under mistanke for at være usikre, eller som led i en risikoanalyse«.
Det følger således af denne bestemmelse, sammenholdt med tredje betragtning til forordning nr. 2073/2005, at selv om de mikrobiologiske kriterier, som denne forordning fastsætter, kun finder anvendelse på de patogene mikroorganismer, der er opregnet i bilag I til denne forordning, er den kompetente myndighed ikke forpligtet til i forbindelse med de analyser af fødevarer, som den foretager, at begrænse sig til alene at kontrollere forekomsten af disse mikroorganismer.
Hertil kommer, at selv om artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2073/2005 pålægger fødevarevirksomhedslederne en forpligtelse til at sikre, at fødevarerne overholder de mikrobiologiske kriterier, der er fastsat i bilag I til denne forordning, kan denne forpligtelse ikke forhindre de kompetente myndigheder i at søge efter andre patogene mikroorganismer end dem, der er omhandlet i dette bilag, i overensstemmelse med formålet om at opnå et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed som anført i første betragtning til nævnte forordning. Som Europa-Kommissionen har fremhævet i sit skriftlige indlæg, skal fødevarevirksomhedslederne for at tage hensyn til de fødevaresikkerhedskriterier, der er fastsat i nævnte bilags kapitel I, i de procedurer, som de anvender, medtage systematisk kontrol af kontaminering med visse mikroorganismer, uden at en sådan forpligtelse indebærer, at kun de patogene mikroorganismer, der er omfattet af de nævnte kriterier, er farlige for menneskers sundhed.
Denne analyse bekræftes af forordning nr. 178/2002, som i henhold til artikel 1, stk. 1, fastsætter de grundlæggende bestemmelser i EU’s fødevarelovgivning. Denne forordnings artikel 14, stk. 8, fastsætter udtrykkeligt, at »[d]et forhold, at en fødevare er i overensstemmelse med specifikke bestemmelser gældende for denne fødevare, [ikke] udelukker […], at de kompetente myndigheder kan træffe passende foranstaltninger for at begrænse markedsføring af fødevaren eller kræve dens tilbagetrækning fra markedet, hvis der på trods af overensstemmelse med kravene er grund til at mistænke fødevaren for at være farlig«.
Hvad angår artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 178/2002 fremgår det heraf, at markedsføring af enhver farlig fødevare, dvs. sundhedsskadelig eller uegnet til menneskeføde, skal forbydes (dom af 19.1.2017, Queisser Pharma,
C-282/15
,
EU:C:2017:26
, præmis
).
I denne sammenhæng præciseres det i denne forordnings artikel 14, stk. 7, at kvalificeringen af en fødevare som sikker i henhold til specifikke EU-retlige bestemmelser om fødevaresikkerhed, såsom bestemmelserne i forordning nr. 2073/2005, kun gælder »med hensyn til de aspekter, der er omfattet af [disse bestemmelser]«.
Artikel 14, stk. 1, 2, 7 og 8, i forordning nr. 178/2002 giver således de kompetente nationale myndigheder mulighed for at træffe passende foranstaltninger med henblik på at indføre begrænsninger i markedsføringen eller for at kræve tilbagetrækning af fødevarer, der, selv om de er i overensstemmelse med specifikke bestemmelser i EU-retten, som finder anvendelse på dem, giver disse myndigheder objektive grunde til at have mistanke om, at disse levnedsmidler er farlige. Denne bestemmelse skal fortolkes vidt, henset til dens betydning for at nå et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og for forbrugernes interesser i overensstemmelse med denne forordnings artikel 1, stk. 1.
Det følger heraf, at forordning nr. 2073/2005 ikke kan fortolkes således, at den forhindrer den kompetente myndighed, når der er tale om en fødevarekategori, såsom fersk fjerkrækød, som befinder sig i en situation som den, der er beskrevet i denne doms foregående præmis, i at træffe de passende foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 14, stk. 8, i forordning nr. 178/2002.
Det skal i denne forbindelse tilføjes, at det fremgår af niende betragtning til forordning nr. 1086/2011, at ca. 80% af salmonellosetilfældene hos mennesker i 2008, hvilket svarer til tallene for de foregående år, skyldtes
Salmonella Enteritidis
og
Salmonella Typhimurium
, og fjerkrækød er stadig en vigtig kilde til salmonellose hos mennesker. Det præciseres ikke desto mindre i tiende betragtning til denne forordning, at fokus på disse to serotyper samtidig bør tilskynde fødevarevirksomhedslederne til i de foregående led i fjerkræproduktionen at træffe foranstaltninger, der kan medvirke til mindskelse af alle salmonellaserotyper af betydning for folkesundheden.
Som den litauiske, den tjekkiske og den italienske regering samt Kommissionen i det væsentlige har fremhævet, kan den omstændighed, at de serotyper, der i det foreliggende tilfælde er påvist af den litauiske myndighed i fersk fjerkrækød, nemlig
Salmonella Kentucky
og/eller
Salmonella Infantis
, synes at være mindre udbredt end
Salmonella Typhimurium
og
Salmonella Enteritidis
, dog ikke udelukke, at de to førstnævnte serotyper har en skadelig virkning for sundheden.
Det tilkommer den kompetente nationale ret i overensstemmelse med artikel 14, stk. 8, i forordning nr. 178/2002 som fortolket i denne doms præmis 23 at prøve, om forekomsten af disse serotyper, der ikke er nævnt i bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til forordning nr. 2073/2005, giver anledning til mistanke om, at det omhandlede ferske fjerkrækød er farligt som omhandlet i artikel 14, stk. 2-5, i forordning nr. 178/2002, og kan begrunde de foranstaltninger, som denne myndighed har truffet som »passende foranstaltninger«, der er truffet på grundlag af den førstnævnte bestemmelse.
Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 1 i forordning nr. 2073/2005, sammenholdt med artikel 14, stk. 8, i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at en medlemsstats kompetente myndighed kan behandle den kategori af fødevarer, der består af fersk fjerkrækød, hvori der er blevet påvist andre patogene mikroorganismer end de i bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til forordning nr. 2073/2005 omhandlede salmonellaserotyper, som farlig som omhandlet i artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 178/2002.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:

Artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2073/2005 af 15. november 2005 om mikrobiologiske kriterier for fødevarer, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1086/2011 af 27. oktober 2011, sammenholdt med artikel 14, stk. 8, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed, skal fortolkes således, at en medlemsstats kompetente myndighed kan behandle den kategori af fødevarer, der består af fersk fjerkrækød, hvori der er blevet påvist andre patogene mikroorganismer end de i bilag I, kapitel I, punkt 1.28, til forordning nr. 2073/2005, som ændret ved forordning nr. 1086/2011, omhandlede salmonellaserotyper, som farlig som omhandlet i artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 178/2002.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: litauisk.