CELEX: 62020CJ0118
Odesłanie prejudycjalne
Obywatelstwo Unii
Artykuły 20 i 21 TFUE
Zakres stosowania
Zrzeczenie się obywatelstwa danego państwa członkowskiego w celu uzyskania obywatelstwa innego państwa członkowskiego, zgodnie z promesą nadania obywatelstwa wydaną zainteresowanej osobie przez to ostatnie państwo
Cofnięcie tej promesy ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego
Zasada proporcjonalności
Sytuacja bezpaństwowca

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy w istocie wykładni art. 20 TFUE.
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między JY a Wiener Landesregierung (rządem kraju związkowego Wiedeń, Austria), dotyczącego decyzji Wiener Landesregierung o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa austriackiego JY i o oddaleniu złożonego przez nią wniosku o nadanie jej tego obywatelstwa.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja o ograniczaniu bezpaństwowości
Artykuł 7 ust. 2 Konwencji Narodów Zjednoczonych o ograniczaniu bezpaństwowości, przyjętej w Nowym Jorku w dniu 30 sierpnia 1961 r., która weszła w życie w dniu 13 grudnia 1975 r. (zwanej dalej „konwencją o ograniczaniu bezpaństwowości”), stanowi:
„Obywatel umawiającego się państwa ubiegający się o nadanie obywatelstwa w obcym państwie nie traci dotychczasowego obywatelstwa, chyba że nabył on obywatelstwo innego państwa lub została wydana decyzja, że zostanie mu przyznane takie obywatelstwo”.
Europejska konwencja o obywatelstwie
Europejska konwencja o obywatelstwie, przyjęta w dniu 6 listopada 1997 r. w ramach Rady Europy, która weszła w życie w dniu 1 marca 2000 r., ma od tego dnia zastosowanie do Republiki Austrii.
Artykuł 4 tej konwencji, zatytułowany „Zasady”, stanowi:
„Przepisy dotyczące obywatelstwa każdego umawiającego się państwa powinny opierać się na następujących zasadach:
a. każdy ma prawo do obywatelstwa;
b. należy unikać bezpaństwowości;
[…]”.
Artykuł 7 wspomnianej konwencji, zatytułowany „Utrata obywatelstwa ex lege lub z inicjatywy umawiającego się państwa”, stanowi:
„1.   Umawiające się państwo nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa ex lege ani z inicjatywy umawiającego się państwa, z wyjątkiem następujących przypadków:
a
dobrowolnego nabycia innego obywatelstwa;
b
nabycia obywatelstwa umawiającego się państwa za pomocą oszustwa, fałszywej informacji lub ukrycia jakiegokolwiek istotnego faktu, który może być przypisany wnioskodawcy;
[…]
d
postępowania poważnie szkodzącego żywotnym interesom umawiającego się państwa;
[…]
3.   Umawiające się państwo nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa na mocy ust. l i 2 niniejszego artykułu, jeżeli zainteresowana osoba stawałaby się w ten sposób bezpaństwowcem, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. l lit. b niniejszego artykułu.
Artykuł 8 tej konwencji, zatytułowany „Utrata obywatelstwa z inicjatywy jednostki”, w ust. 1 stanowi:
„Każde umawiające się państwo zezwoli na zrzeczenie się jego obywatelstwa, pod warunkiem że zainteresowane osoby nie staną się w ten sposób bezpaństwowcami”.
Artykuł 15 europejskiej konwencji o obywatelstwie stanowi:
„Postanowienia niniejszej konwencji nie ograniczają prawa umawiającego się państwa do określenia w jego prawie wewnętrznym:
a
czy jego obywatele nabywający lub posiadający obywatelstwo innego państwa zachowują jego obywatelstwo, czy też je tracą;
b
czy nabycie lub zachowanie jego obywatelstwa jest uzależnione od zrzeczenia się lub utraty innego obywatelstwa”.
Zgodnie z art. 16 tej konwencji:
„Umawiające się państwa nie mogą uzależniać nabycia lub zachowania jego obywatelstwa od zrzeczenia się lub utraty innego obywatelstwa, jeżeli takie zrzeczenie się lub utrata są niemożliwe lub nie można ich żądać w rozsądny sposób”.
Prawo Unii
Artykuł 20 TFUE stanowi:
„1.   Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak.
2.   Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach. Mają między innymi prawo do:
a)
swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich;
[…]”.
Prawo austriackie
Paragraf 10 Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (ustawy o obywatelstwie z 1985 r.) (BGBl. 311/1985), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o obywatelstwie”), stanowi:
„(1)   W braku odmiennych przepisów zawartych w niniejszej ustawie federalnej cudzoziemcowi można nadać obywatelstwo wyłącznie:
[…]
6.
jeżeli swoim dotychczasowym zachowaniem daje on gwarancję pozytywnego nastawienia do Republiki oraz braku zagrożenia dla ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego lub innych interesów publicznych określonych w art. 8 ust. 2 [europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.];
[…]
(2)   Nie można nadać obywatelstwa cudzoziemcowi:
[…]
2.
jeżeli został on więcej niż raz prawomocnie skazany za poważne wykroczenie administracyjne szczególnej wagi […];
[…]
(3)   Nie można nadać obywatelstwa cudzoziemcowi, który posiada obywatelstwo innego państwa, jeżeli:
1.
nie podjął on działań niezbędnych do zakończenia związku obywatelstwa swojego dotychczasowego państwa, chociaż mógł to zrobić i można było tego od niego racjonalnie wymagać […];
[…]”.
Paragraf 20 ust. 1–3 ustawy o obywatelstwie stanowi:
„(1)   Cudzoziemcowi należy wydać promesę, że zostanie mu nadane obywatelstwo, w wypadku gdy w terminie dwóch lat wykaże on, że jego związek z dotychczasowym państwem pochodzenia został zakończony, jeżeli:
1.
nie jest on bezpaństwowcem;
2.
[…] i
3.
promesa taka umożliwi mu lub mogłaby mu ułatwić zakończenie związku obywatelstwa jego dotychczasowego państwa pochodzenia.
(2)   Promesa nadania obywatelstwa podlega cofnięciu, jeżeli cudzoziemiec, z wyjątkiem § 10 ust. 1 pkt 7, przestał spełniać chociażby jedną z przesłanek niezbędnych do nadania mu obywatelstwa.
(3)   Cudzoziemcowi nadaje się obywatelstwo, którego dotyczy promesa, gdy:
1.
jego związek z dotychczasowym państwem pochodzenia został zakończony lub
2.
wykaże on, że nie mógł podjąć działań niezbędnych do zakończenia dotychczasowego związku z określonym państwem lub że nie można było tego od niego racjonalnie wymagać”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. JY – wówczas obywatelka estońska – złożyła wniosek o nadanie jej obywatelstwa austriackiego.
Decyzją z dnia 11 marca 2014 r. Niederösterreichische Landesregierung (rząd kraju związkowego Dolna Austria, Austria) udzielił JY, w szczególności zgodnie z § 20 ustawy o obywatelstwie, promesy nadania jej obywatelstwa austriackiego, jeżeli w terminie dwóch lat wykaże ona utratę obywatelstwa Republiki Estońskiej.
JY, która odtąd przeniosła swoje główne miejsce zamieszkania do Wiednia (Austria), przedstawiła w wyznaczonym terminie dwóch lat wydane przez Republikę Estońską zaświadczenie, zgodnie z którym decyzją rządu tego państwa z dnia 27 sierpnia 2015 r. został rozwiązany stosunek obywatelstwa łączący ją ze wspomnianym państwem członkowskim. Od momentu utraty tego obywatelstwa JY jest bezpaństwowcem.
Decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. Wiener Landesregierung (rząd kraju związkowego Wiedeń), który stał się organem właściwym do rozpoznania wniosku JY, cofnął decyzję Niederösterreichische Landesregierung (rządu kraju związkowego Dolna Austria) z dnia 11 marca 2014 r., na podstawie § 20 ust. 2 ustawy o obywatelstwie, i oddalił, na podstawie § 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, wniosek JY o nadanie jej obywatelstwa austriackiego.
Aby uzasadnić wydaną decyzję, Wiener Landesregierung (rząd kraju związkowego Wiedeń) wskazał, że JY popełniła – po udzieleniu jej promesy nadania obywatelstwa austriackiego – dwa poważne wykroczenia administracyjne, polegające na nieumieszczeniu na jej samochodzie winiety potwierdzającej wykonanie badania technicznego oraz na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, a z drugiej strony w latach 2007–2013, zanim wydano jej tę promesę, popełniła ona osiem innych wykroczeń administracyjnych. W konsekwencji zdaniem tego organu administracji JY nie spełniała już przesłanek nadania jej obywatelstwa określonych w § 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o obywatelstwie.
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu, Niemcy) oddalił skargę wniesioną przez JY na wspomnianą decyzję. Po wskazaniu, że promesa nadania obywatelstwa austriackiego może być cofnięta, zgodnie z § 20 ust. 2 ustawy o obywatelstwie, także w wypadku, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, podstawa odmowy zaistnieje po przedstawieniu dowodu utraty wcześniejszego obywatelstwa, sąd ten podkreślił, że dwa poważne wykroczenia administracyjne popełnione przez JY są tego rodzaju, iż pierwsze z nich może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a drugie – w szczególny sposób zagrażać bezpieczeństwu innych uczestników ruchu drogowego. A zatem według wspomnianego sądu te dwa poważne wykroczenia administracyjne, rozpatrywane łącznie z ośmioma wykroczeniami administracyjnymi popełnionymi w latach 2007–2013, nie umożliwiają również przedstawienia w stosunku do JY korzystnej prognozy na przyszłość w rozumieniu § 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Długi pobyt JY w Austrii oraz jej zawodowa i osobista integracja w tym państwie członkowskim nie mogą podważyć tego stwierdzenia.
Ponadto Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu) stwierdził, że – ze względu na istnienie tych wykroczeń – decyzja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest proporcjonalna w świetle konwencji o ograniczaniu bezpaństwowości. Sąd ten uznał również, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym nie jest objęta zakresem stosowania prawa Unii.
JY wniosła skargę rewizyjną na ten wyrok do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria).
Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) wyjaśnia, że podstawą austriackiego prawa w zakresie obywatelstwa jest między innymi zasada unikania, w miarę możliwości, wielości obywatelstw. Ponadto, w celu unikania istnienia bezpaństwowości, w porządkach prawnych różnych państw istnieją przepisy, które nie pozwalają na wcześniejszą utratę obywatelstwa. Nie wymagają one jednak uprzedniego nabycia innego (w niniejszym wypadku austriackiego) obywatelstwa, lecz ograniczają się do wymogu uzyskania promesy nadania innego obywatelstwa.
Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) wskazuje, że promesa, o której mowa w § 20 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, ustanawia prawo do nadania obywatelstwa uzależnione wyłącznie od wykazania utraty obywatelstwa innego państwa. Jednakże, na mocy § 20 ust. 2 tej ustawy, promesa ta musi być cofnięta, gdy cudzoziemiec nie spełnia już jednej z przesłanek wymaganych do nadania obywatelstwa.
W niniejszym zaś wypadku – mając na względzie wykroczenia administracyjne popełnione przez JY przed udzieleniem jej promesy nadania obywatelstwa austriackiego i po udzieleniu tej promesy – sąd odsyłający podkreśla, że zgodnie z prawem austriackim przesłanki cofnięcia tej promesy są spełnione w rozumieniu § 20 ust. 2 ustawy o obywatelstwie, ponieważ zainteresowana nie spełnia już jednego z wymogów wymaganych do nadania obywatelstwa austriackiego, a mianowicie wymogu określonego w § 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy.
Niemniej powstaje pytanie, czy sytuacja JY, ze względu na jej charakter i skutki, jest objęta zakresem stosowania prawa Unii, a także czy, aby przyjąć decyzję rozpatrywaną w postępowaniu głównym, właściwy organ administracji powinien przestrzegać tego prawa, a w szczególności ustanowionej w nim zasady proporcjonalności.
W tym względzie sąd odsyłający jest zdania, podobnie jak Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu), że taka sytuacja nie jest objęta zakresem stosowania prawa Unii.
W dniu przyjęcia rozpatrywanej w postępowaniu głównym decyzji o cofnięciu promesy – przy czym dzień ten jest istotny przy badaniu zasadności wyroku Verwaltungsgericht Wien (sądu administracyjnego w Wiedniu) – JY nie miała już statusu obywatela Unii. W konsekwencji, odmiennie niż w sytuacjach, w których wydano wyroki z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
) i z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in. (
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
), utrata obywatelstwa Unii nie była następstwem wydania tej decyzji. Przeciwnie, ze względu na cofnięcie promesy nadania obywatelstwa austriackiego w połączeniu z oddaleniem wniosku o nadanie JY tego obywatelstwa JY utraciła nabyte warunkowo prawo do uzyskania na nowo obywatelstwa Unii – obywatelstwa, którego sama się wcześniej zrzekła.
Jednakże na wypadek, gdyby sytuacja taka jak sytuacja JY była objęta zakresem stosowania prawa Unii, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy właściwe organy i sądy krajowe powinny zbadać, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, czy cofnięcie promesy nadania danego obywatelstwa – stojące na przeszkodzie ponownemu uzyskaniu obywatelstwa Unii – jest zgodne, z punktu widzenia prawa Unii, z zasadą proporcjonalności, biorąc pod uwagę konsekwencje, jakie wywiera przyjęcie takiej decyzji w odniesieniu do sytuacji zainteresowanej osoby. Sąd ten jest zdania, że przy tym założeniu logiczne byłoby wymaganie przeprowadzenia takiej kontroli proporcjonalności, i dąży do ustalenia, czy w niniejszym wypadku sama okoliczność, że JY zrzekła się obywatelstwa Unii, rozwiązując z własnej inicjatywy szczególny stosunek solidarności i lojalności łączący ją z Estonią, a także wzajemności praw i obowiązków w relacjach z tym państwem członkowskim, leżących u podstaw więzi obywatelstwa (zob. podobnie wyrok z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in.,
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
, pkt
), jest rozstrzygająca w tym względzie.
W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy sytuacja osoby fizycznej, która – tak jak strona wnosząca skargę rewizyjną w postępowaniu głównym – zrzekła się obywatelstwa jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a tym samym obywatelstwa Unii, w celu uzyskania obywatelstwa innego państwa członkowskiego, polegając na wydanej jej promesie nadania obywatelstwa tego drugiego państwa członkowskiego, o co wnioskowała, i której następnie uniemożliwiono odzyskanie obywatelstwa Unii z uwagi na cofnięcie tej promesy, jest objęta, ze względu na swój charakter i skutki, zakresem stosowania prawa Unii, wobec czego w odniesieniu do cofnięcia wspomnianej promesy należy przestrzegać prawa Unii?
Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na [pytanie pierwsze]:
2)
Czy w ramach orzekania w przedmiocie cofnięcia promesy nadania obywatelstwa państwa członkowskiego właściwe organy krajowe, w tym ewentualnie sądy krajowe, mają obowiązek ustalenia, czy owo cofnięcie promesy uniemożliwiające odzyskanie obywatelstwa Unii jest, w świetle prawa Unii, zgodne z zasadą proporcjonalności, mając na względzie skutki, jakie pociąga ono za sobą w odniesieniu do sytuacji zainteresowanej osoby?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy sytuacja osoby, która mając obywatelstwo tylko jednego państwa członkowskiego, zrzeka się tego obywatelstwa i traci z tego względu status obywatela Unii w celu uzyskania obywatelstwa innego państwa członkowskiego w następstwie udzielenia jej promesy nadania obywatelstwa przez organy tego ostatniego państwa, jest objęta, ze względu na swój charakter i swoje skutki, zakresem stosowania prawa Unii, jeżeli cofnięcie tej promesy uniemożliwia tej osobie odzyskanie statusu obywatela Unii.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z § 20 ust. 1 ustawy o obywatelstwie cudzoziemiec spełniający przesłanki określone w tym przepisie otrzymuje promesę nadania obywatelstwa austriackiego, jeśli w terminie dwóch lat wykaże, że utracił obywatelstwo państwa pochodzenia. Z powyższego wynika, że w ramach procedury nadania obywatelstwa nadanie obywatelstwa austriackiego temu cudzoziemcowi, w następstwie udzielenia takiej promesy, wymaga – w charakterze przesłanki wstępnej – utraty wcześniejszego obywatelstwa.
W konsekwencji w pierwszej kolejności utrata – co najmniej tymczasowa – statusu obywatela Unii przez osobę taką jak JY, która ma tylko obywatelstwo swojego państwa członkowskiego pochodzenia i wszczyna procedurę nadania obywatelstwa, aby uzyskać obywatelstwo austriackie, wynika bezpośrednio z tego, że rząd państwa członkowskiego pochodzenia zakończył więź obywatelstwa z tą osobą na jej wniosek.
Dopiero w drugiej kolejności decyzja właściwych organów austriackich o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa austriackiego skutkuje ostateczną utratą statusu obywatela Unii przez taką osobę.
A zatem w dniu, w odniesieniu do którego zdaniem sądu odsyłającego należy badać zasadność rozpatrywanej przez niego skargi, a mianowicie w dniu wydania decyzji o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa austriackiego, JY była już bezpaństwowcem i, w konsekwencji, utraciła status obywatela Unii.
Sąd odsyłający i rząd austriacki wywodzą z powyższego, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym nie jest objęta zakresem stosowania prawa Unii, i uściślają w tym względzie, że sytuacja ta jest odmienna od sytuacji, w których wydano wyroki z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
) i z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in. (
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
).
W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że o ile w sytuacji takiej jak sytuacja JY utrata statusu obywatela Unii wynika z faktu, że państwo członkowskie pochodzenia tej osoby, na jej wniosek, zakończyło więź obywatelstwa, o tyle wniosek ten został złożony w ramach procedury nadania obywatelstwa austriackiego i stanowi konsekwencję tego, że wspomniana osoba – biorąc pod uwagę promesę nadania jej obywatelstwa austriackiego – spełniła wymogi wskazane zarówno w ustawie o obywatelstwie, jak i w decyzji dotyczącej tej promesy.
W tych okolicznościach nie można uznać, że osoba taka jak JY dobrowolnie zrzekła się statusu obywatela Unii. Przeciwnie, po otrzymaniu od przyjmującego państwa członkowskiego promesy nadania jej obywatelstwa złożenie przez nią wniosku o zakończenie więzi obywatelstwa z państwem członkowskim, którego była obywatelem, miało na celu umożliwienie jej spełnienia przesłanki koniecznej dla uzyskania obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego i, po jego otrzymaniu, dalsze korzystanie ze statusu obywatela Unii i związanych z nim praw.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, po pierwsze, że zdefiniowanie przesłanek nabycia lub utraty obywatelstwa jest objęte, zgodnie z prawem międzynarodowym, właściwością każdego państwa członkowskiego, i po drugie, że w sytuacjach objętych zakresem stosowania prawa Unii przepisy krajowe powinny uwzględniać to prawo (wyrok z dnia 14 grudnia 2021 r., V.М.А.,
C‑490/20
,
EU:C:2021:1008
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto w art. 20 ust. 1 TFUE przyznano wszystkim osobom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego status obywatela Unii, który zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich [wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Otóż gdy w ramach procedury nadania obywatelstwa właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego cofają promesę nadania obywatelstwa tego państwa, zainteresowany, który był obywatelem tylko jednego innego państwa członkowskiego i zrzekł się obywatelstwa państwa pochodzenia, aby spełnić wymogi związane z tą procedurą, znajduje się w sytuacji, w której nie może on nadal powoływać się na prawa wynikające z jego statusu obywatela Unii.
W konsekwencji taka procedura, rozpatrywana w całości, nawet jeśli obejmuje ona decyzję administracyjną państwa członkowskiego innego niż państwo, o którego obywatelstwo wniesiono, wywiera wpływ na status przyznany w art. 20 TFUE obywatelom państw członkowskich, ponieważ może ona prowadzić do pozbawienia osoby znajdującej się w sytuacji takiej jak sytuacja JY wszystkich praw związanych z tym statusem, podczas gdy w chwili wszczęcia procedury nadania obywatelstwa osoba ta posiadała obywatelstwo państwa członkowskiego i miała zatem status obywatela Unii.
W trzeciej kolejności jest bezsporne, że JY, jako obywatelka estońska, skorzystała ze swobody przemieszczania się i pobytu na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE, przenosząc się do Austrii, w której zamieszkuje od wielu lat.
Trybunał orzekł już zaś, że prawa przyznane obywatelowi Unii w art. 21 ust. 1 TFUE służą między innymi ułatwieniu stopniowej integracji danego obywatela Unii ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, pkt
).
A zatem logika stopniowej integracji wspierana przez to postanowienie traktatu FUE wymaga, by sytuacja obywatela Unii, któremu przyznano prawa na mocy wspomnianego postanowienia w ramach wykonywania przez niego prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii i który naraził się nie tylko na utratę możliwości korzystania z tych praw, lecz także samego statusu obywatela Unii – podczas gdy dążył on, poprzez uzyskanie obywatelstwa w przyjmującym państwie członkowskim, do dalej idącej integracji ze społeczeństwem tego państwa – była objęta zakresem stosowania postanowień traktatu dotyczących obywatelstwa Unii.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: sytuacja osoby, która mając obywatelstwo tylko jednego państwa członkowskiego, zrzeka się tego obywatelstwa i traci z tego względu status obywatela Unii w celu uzyskania obywatelstwa innego państwa członkowskiego w następstwie udzielenia jej promesy nadania obywatelstwa przez organy tego ostatniego państwa, jest objęta, ze względu na swój charakter i swoje skutki, zakresem stosowania prawa Unii, jeżeli cofnięcie tej promesy uniemożliwia tej osobie odzyskanie statusu obywatela Unii.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy krajowe i, w danym wypadku, sądy krajowe przyjmującego państwa członkowskiego mają obowiązek zbadać, czy decyzja o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa tego państwa członkowskiego, skutkująca ostateczną utratą statusu obywatela Unii przez zainteresowaną osobę, jest zgodna z zasadą proporcjonalności – biorąc pod uwagę konsekwencje, jakie wynikają z tej decyzji w odniesieniu do sytuacji tej osoby.
Jak wspomniano w pkt 38 niniejszego wyroku, status obywatela Unii przyznany w art. 20 ust. 1 TFUE każdej osobie mającej obywatelstwo państwa członkowskiego powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich. W tym względzie art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE stanowi, że obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach i mają między innymi prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
Otóż gdy w ramach procedury nadania obywatelstwa wszczętej w państwie członkowskim państwo to, na mocy posiadanej przez nie właściwości do określenia przesłanek nabycia lub utraty obywatelstwa, wymaga od obywatela Unii zrzeczenia się obywatelstwa państwa członkowskiego pochodzenia, wykonywanie i skuteczność praw, jakie ten obywatel Unii wywodzi z art. 20 TFUE, wymaga, by nie był on w żadnej chwili narażony na utratę podstawowego statusu obywatela Unii jedynie ze względu na wszczęcie tej procedury.
Wszelka utrata, nawet tymczasowa, tego statusu wymaga pozbawienia zainteresowanej osoby, przez nieokreślony okres, możliwości korzystania z wszystkich praw przyznanych na mocy wspomnianego statusu.
W tym względzie należy przypomnieć, że wynikające z prawa Unii zasady dotyczące kompetencji państw członkowskich w dziedzinie ich obywatelstwa oraz obowiązku poszanowania prawa Unii przy ich wykonywaniu mają zastosowanie zarówno do państwa członkowskiego nadania obywatelstwa, jak i do państwa członkowskiego obywatelstwa pierwotnego (zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, pkt
).
Z powyższego wynika, że gdy obywatel danego państwa członkowskiego składa wniosek o pozbawienie go obywatelstwa, aby móc uzyskać obywatelstwo innego państwa członkowskiego i, w ten sposób, nadal korzystać ze statusu obywatela Unii, państwo członkowskie pochodzenia nie powinno przyjmować – w oparciu o promesę udzieloną przez wspomniane inne państwo członkowskie, zgodnie z którą jego obywatelstwo zostanie nadane zainteresowanej osobie – ostatecznej decyzji dotyczącej pozbawienia obywatelstwa, bez upewnienia się, że ta decyzja wejdzie w życie dopiero po faktycznym uzyskaniu nowego obywatelstwa.
W tym kontekście w sytuacji, w której status obywatela Unii został już tymczasowo utracony ze względu na to, że w ramach procedury nadania obywatelstwa państwo członkowskie pochodzenia pozbawiło zainteresowaną osobę obywatelstwa zanim faktycznie uzyskała ona obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, obowiązek zapewnienia skuteczności art. 20 TFUE ciąży przede wszystkim na tym ostatnim państwie członkowskim. Obowiązek ten istnieje w szczególności, gdy wspomniane państwo członkowskie przyjmuje decyzję o cofnięciu wcześniej udzielonej tej osobie promesy nadania obywatelstwa, ponieważ decyzja ta może skutkować ostateczną utratą statusu obywatela Unii. Taka decyzja może zatem być przyjęta wyłącznie ze zgodnych z prawem względów i z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W związku z tym Trybunał orzekł już, że państwo członkowskie ma prawo chronić szczególny stosunek solidarności i lojalności pomiędzy tym państwem a jego obywatelami oraz wzajemność praw i obowiązków leżących u podstaw więzi obywatelstwa (wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, pkt
; a także z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in.,
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
, pkt
).
W niniejszym wypadku, jak wskazał rząd austriacki i jak wynika z § 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie, ustawa ta ma w szczególności na celu uniknięcie posiadania wielu obywatelstw przez tę samą osobę. Paragraf 20 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi część przepisów zmierzających do osiągnięcia właśnie tego celu.
W tym względzie należy wskazać, po pierwsze, że w wykonaniu przysługującej mu właściwości do określenia przesłanek uzyskania i utraty jego obywatelstwa dane państwo członkowskie, takie jak Republika Austrii, może zgodnie z prawem uznać, że należy unikać niepożądanych skutków posiadania wielu obywatelstw.
Zgodność z prawem tego celu, w jego zasadzie, została potwierdzona w art. 15 lit. b) Europejskiej konwencji o obywatelstwie, zgodnie z którym postanowienia tej konwencji nie ograniczają prawa umawiającego się państwa do określenia w jego prawie wewnętrznym, czy nabycie lub zachowanie jego obywatelstwa jest uzależnione od zrzeczenia się lub utraty innego obywatelstwa. Jak w pkt 92 opinii wskazał w istocie rzecznik generalny, tę zgodność z prawem potwierdza ponadto art. 7 ust. 2 Konwencji o ograniczaniu bezpaństwowości, zgodnie z którym obywatel umawiającego się państwa ubiegający się o nadanie obywatelstwa w obcym państwie nie traci dotychczasowego obywatelstwa, chyba że nabył on obywatelstwo innego państwa lub została wydana decyzja, że zostanie mu przyznane takie obywatelstwo.
Po drugie, w § 20 ust. 2 ustawy o obywatelstwie przewidziano cofnięcie promesy nadania obywatelstwa austriackiego, jeżeli zainteresowany przestał spełniać chociażby jedną z przesłanek niezbędnych do nadania obywatelstwa. Wśród tych przesłanek wymieniono przesłankę określoną w § 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którą zainteresowany powinien swoim dotychczasowym zachowaniem dawać gwarancję pozytywnego nastawienia do Republiki Austrii oraz braku zagrożenia dla ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego lub innych interesów publicznych określonych w art. 8 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Decyzja o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa ze względu na to, że zainteresowany nie ma pozytywnego nastawienia do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo zamierza uzyskać, i że jego zachowanie może stanowić zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa publicznego tego państwa członkowskiego, jest bowiem oparta na względach interesu publicznego (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, pkt
).
W tym kontekście, mając na względzie znaczenie, jakie przywiązano w prawie pierwotnym do statusu obywatela Unii, który, jak wspomniano w pkt 38 i 46 niniejszego wyroku, stanowi podstawowy status obywateli państw członkowskich, to do właściwych organów i sądów krajowych należy zbadanie, czy decyzja o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa, gdy skutkuje ona utratą statusu obywatela Unii i wynikających z niego praw, zapewnia przestrzeganie zasady proporcjonalności w odniesieniu do konsekwencji, jakie wynikają z niej dla sytuacji zainteresowanej osoby i, w danym wypadku, członków jej rodziny w świetle prawa Unii (zob. analogicznie wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, pkt
,
; a także z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in.,
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
, pkt
).
Badanie przestrzegania zasady proporcjonalności określonej w prawie Unii wymaga oceny indywidualnej sytuacji zainteresowanej osoby oraz, w danym wypadku, sytuacji jej rodziny celem ustalenia, czy decyzja o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa, jeśli powoduje ona utratę statusu obywatela Unii, pociąga za sobą konsekwencje, które miałyby w sposób nieproporcjonalny wpływ, w stosunku do celu zamierzonego przez ustawodawcę krajowego, na normalny rozwój życia rodzinnego i zawodowego tej osoby w świetle prawa Unii. Tego rodzaju konsekwencje nie mogą być hipotetyczne lub przypadkowe (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in.,
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
, pkt
).
W tym względzie należy w szczególności zbadać, czy ta decyzja jest uzasadniona w stosunku do powagi popełnionego przez zainteresowaną osobę naruszenia oraz możliwości przywrócenia zainteresowanej osobie jej obywatelstwa państwa pochodzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, pkt
).
W ramach tej oceny proporcjonalności do właściwych organów krajowych i w danym wypadku do sądów krajowych należy ponadto zapewnienie zgodności takiej decyzji z prawami podstawowymi gwarantowanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał, a zwłaszcza z prawem do poszanowania życia rodzinnego, ustanowionym w art. 7 tej karty, przy czym w danym wypadku to postanowienie karty należy rozpatrywać w związku z obowiązkiem uwzględnienia najlepszego interesu dziecka, o którym mowa w art. 24 ust. 2 wspomnianej karty (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in.,
C‑221/17
,
EU:C:2019:189
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku, co się tyczy, po pierwsze, możliwości odzyskania przez JY obywatelstwa estońskiego, sąd odsyłający powinien uwzględnić okoliczność, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez rząd estoński na rozprawie prawo estońskie wymaga między innymi, by osoba, która uzyskała zwolnienie z obywatelstwa Republiki Estońskiej, zamieszkiwała przez okres ośmiu lat w tym państwie członkowskim, aby móc odzyskać obywatelstwo tego państwa.
Należy jednak podkreślić, że danemu państwu członkowskiemu nie można zakazać cofnięcia promesy nadania jego obywatelstwa jedynie ze względu na to, że zainteresowany, który nie spełnia już przesłanek wymaganych do uzyskania tego obywatelstwa, będzie mógł jedynie z trudem odzyskać obywatelstwo państwa członkowskiego swojego pochodzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, pkt
).
W drugiej kolejności, co się tyczy powagi popełnionych przez JY naruszeń, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że JY zarzucono popełnienie, po otrzymaniu przez nią promesy nadania jej obywatelstwa austriackiego, dwóch poważnych wykroczeń administracyjnych, spośród których pierwsze było związane z nieumieszczeniem na jej samochodzie winiety potwierdzającej wykonanie badania technicznego, a drugie z prowadzeniem pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, a także popełnienie w latach 2007–2013, zanim wydano jej tę promesę, ośmiu wykroczeń administracyjnych.
Po pierwsze, co się tyczy ośmiu wykroczeń administracyjnych, należy wskazać, że czyny te były znane organom w momencie wydania wspomnianej promesy i nie stały na przeszkodzie jej wydaniu. W konsekwencji wspomniane wykroczenia nie mogą już być uwzględnione dla celów uzasadnienia decyzji o cofnięciu tej promesy.
Po drugie, co się tyczy dwóch wykroczeń administracyjnych popełnionych przez JY po udzieleniu jej promesy nadania obywatelstwa austriackiego, zostały one uznane przez Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu) za, odpowiednio, „zagrażające bezpieczeństwu ruchu publicznego” i „zagrażające w sposób szczególny bezpieczeństwu innych uczestników ruchu drogowego”. Według sądu odsyłającego to ostatnie wykroczenie stanowi „poważne naruszenie przepisów ochronnych służących zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa ruchu drogowego” i jego popełnienie może „samo w sobie wykazywać brak spełnienia przesłanek nadania obywatelstwa określonych w § 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o obywatelstwie […], przy czym wartość stężenia alkoholu we krwi nie ma decydującego znaczenia”.
Rząd austriacki wskazał w uwagach na piśmie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego) w ramach procedury wskazanej w § 20 ust. 2 ustawy o obywatelstwie, rozpatrywanym w związku z § 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, należy uwzględnić w całości zachowanie osoby wnioskującej o nadanie obywatelstwa, w szczególności wykroczenia popełnione przez tę osobę. Istotne jest to, czy są to naruszenia prawa, które uzasadniają wniosek, że ten wnioskodawca będzie również w przyszłości naruszać istotne przepisy służące ochronie przed zagrożeniem dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa, ładu i porządku publicznego, lub innych dóbr prawnych określonych w art. 8 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
W tym względzie należy przypomnieć, że dla celów uzasadnienia decyzji skutkującej utratą statusu obywatela Unii przyznanego obywatelom państw członkowskich w art. 20 TFUE pojęcia „porządku publicznego” i „bezpieczeństwa publicznego” powinny być rozumiane ściśle, a ich zakres nie może być ponadto określany jednostronnie przez państwa członkowskie, bez kontroli instytucji Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 września 2016 r., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, pkt
).
Trybunał orzekł w konsekwencji, że pojęcie „porządku publicznego” zakłada w każdym wypadku istnienie, oprócz zakłócenia porządku społecznego, z jakim wiąże się każde naruszenie prawa, rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa. Co się tyczy pojęcia „bezpieczeństwa publicznego”, z orzecznictwa Trybunału wynika, że pojęcie to odnosi się zarówno do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego, jak i do jego bezpieczeństwa zewnętrznego, i że w związku z tym zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie jak ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów wojskowych, może naruszać bezpieczeństwo publiczne (wyrok z dnia 13 września 2016 r., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku należy wskazać, że – biorąc pod uwagę charakter i powagę dwóch wykroczeń administracyjnych wspomnianych w pkt 66 niniejszego wyroku oraz wymóg, by pojęcia „porządku publicznego” i „bezpieczeństwa publicznego” były rozumiane ściśle – nie wydaje się, by JY stanowiła rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie godzące w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa lub zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego Republiki Austrii. Jest prawdą, że wykroczenia te stanowią naruszenie przepisów kodeksu ruchu drogowego dotyczących bezpieczeństwa na drogach publicznych. Jednakże zarówno z uwag na piśmie przedstawionych przez JY, jak i z odpowiedzi rządu austriackiego na pytanie zadane przez Trybunał na rozprawie wynika, że te dwa wykroczenia administracyjne, które skutkowały ponadto nałożeniem względnie niskich grzywien, w wysokości, odpowiednio, 112 EUR i 300 EUR, nie mogą skutkować pozbawieniem JY prawa jazdy i, w konsekwencji, zakazaniem jej prowadzenia pojazdu mechanicznego na drodze publicznej.
Nie sposób przyjąć, że naruszenia kodeksu ruchu drogowego podlegające zwykłym grzywnom administracyjnym mogą wykazać, że osoba odpowiedzialna za popełnienie tych wykroczeń stanowi zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa publicznego uzasadniające ostateczną utratę statusu obywatela Unii. Sytuacja taka ma miejsce tym bardziej, że w niniejszym wypadku wykroczenia te skutkowały nałożeniem grzywien administracyjnych o nieznacznej wysokości i nie pozbawiono JY prawa do dalszego kierowania pojazdem mechanicznym na drodze publicznej.
Należy zresztą dodać, że w sytuacji gdyby sąd odsyłający stwierdził, że – zgodnie z promesą nadania obywatelstwa austriackiego – obywatelstwo to zostało już przyznane zainteresowanej osobie, takie wykroczenia nie mogłyby same w sobie skutkować cofnięciem nadania obywatelstwa.
A zatem biorąc pod uwagę istotne konsekwencje dla sytuacji JY, w szczególności w kontekście normalnego rozwoju życia rodzinnego i zawodowego, jakie wywołuje przyjęcie decyzji o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa austriackiego, skutkującej ostateczną utratą statusu obywatela Unii, decyzja ta nie wydaje się być proporcjonalna do powagi popełnionych przez tę osobę wykroczeń.
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy krajowe i, w danym wypadku, sądy krajowe przyjmującego państwa członkowskiego mają obowiązek zbadać, czy decyzja o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa tego państwa członkowskiego, skutkująca ostateczną utratą statusu obywatela Unii przez zainteresowaną osobę, jest zgodna z zasadą proporcjonalności – biorąc pod uwagę konsekwencje, jakie wynikają z tej decyzji w odniesieniu do sytuacji tej osoby. Ten wymóg zgodności z zasadą proporcjonalności nie jest spełniony, gdy decyzję taką uzasadniono popełnieniem wykroczeń administracyjnych określonych w kodeksie ruchu drogowego, które zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym skutkują nałożeniem zwykłej kary pieniężnej.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Sytuacja osoby, która mając obywatelstwo tylko jednego państwa członkowskiego, zrzeka się tego obywatelstwa i traci z tego względu status obywatela Unii w celu uzyskania obywatelstwa innego państwa członkowskiego w następstwie udzielenia jej promesy nadania obywatelstwa przez organy tego ostatniego państwa, jest objęta, ze względu na swój charakter i swoje skutki, zakresem stosowania prawa Unii, jeżeli cofnięcie tej promesy uniemożliwia tej osobie odzyskanie statusu obywatela Unii.

2)
Artykuł 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy krajowe i, w danym wypadku, sądy krajowe przyjmującego państwa członkowskiego mają obowiązek zbadać, czy decyzja o cofnięciu promesy nadania obywatelstwa tego państwa członkowskiego, skutkująca ostateczną utratą statusu obywatela Unii przez zainteresowaną osobę, jest zgodna z zasadą proporcjonalności – biorąc pod uwagę konsekwencje, jakie wynikają z tej decyzji w odniesieniu do sytuacji tej osoby. Ten wymóg zgodności z zasadą proporcjonalności nie jest spełniony, gdy decyzję taką uzasadniono popełnieniem wykroczeń administracyjnych określonych w kodeksie ruchu drogowego, które zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym skutkują nałożeniem zwykłej kary pieniężnej.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.