CELEX: 62018CJ0523
Ennakkoratkaisupyyntö
Sähkön sisämarkkinat
Yhteiset säännöt
Direktiivi 2003/54/EY
3 artiklan 2 kohta
Direktiivi 2009/72/EY
3 artiklan 2 kohta
Julkisen palvelun velvoitteet
Käsite
Kansallinen säännöstö
Energiatehokkuusohjelmien rahoitus
Sähköntuottajien nimeäminen
Pakollinen maksu

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26.6.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/54/EY (
EUVL 2003, L 176, s. 37
) 3 artiklan 2 kohdan ja sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (
EUVL 2009, L 211, s. 55
) 3 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Engie Cartatagena SL ja Ministerio para la Transición Ecológica, aiemmin Ministerio de Industria, Energía y Turismo (ekologisesta muutoksesta vastaava ministeriö, aiemmin teollisuus-, energia- ja matkailuministeriö, Espanja) ja jossa on kyse sellaisen maksun laillisuudesta, joka sähköntuotantoyritysten on maksettava energiansäästön ja energiatehokkuuden kansallisen toimintasuunnitelman rahoittamiseksi (jäljempänä pakollinen maksu).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus (ETY) N:o 1191/69
Julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä 26.6.1969 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 (
EYVL 1969, L 156, s. 1
) 2 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että julkisen palvelun velvoitteilla ”tarkoitetaan velvoitteita, joita kyseinen kuljetusyritys ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi kantaakseen tai ei ottaisi kantaakseen samassa määrin tai samoilla ehdoilla.”
Asetus (ETY) N:o 3577/92
Palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7.12.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 (
EYVL 1992, L 364, s. 7
) 2 artiklan 4 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
4)
’julkisen palvelun velvoitteilla’ velvoitteita, joita kyseinen [Euroopan unionin] laivanvarustaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei ottaisi hoitaakseen samassa määrin tai samoilla ehdoilla;
– –”
Sähkön sisämarkkinoita koskevat direktiivit
Direktiivin 2003/54 3 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Ottaen täysin huomioon perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, toimitusvarmuus mukaan luettuna, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, energiatehokkuus ja ilmastonsuojelu mukaan luettuina. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että EU:n sähköalan yritykset voivat tarjota jäsenvaltioiden kuluttajille palvelujaan tasapuolisesti. Tässä kohdassa tarkoitetun toimitusvarmuuden ja energiatehokkuutta edistävän kysynnänhallinnan osalta sekä ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa pitkän aikavälin suunnittelua ottaen huomioon, että kolmannet osapuolet saattavat pyrkiä verkkoon.”
Direktiivi 2003/54 kumottiin direktiivillä 2009/72 3.3.2011 alkavin vaikutuksin.
Direktiivin 2009/72 johdanto-osan 50 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Julkisen palvelun, myös yleispalvelun, vaatimuksia ja niistä seuraavia yhteisiä vähimmäisnormeja olisi edelleen tiukennettava sen varmistamiseksi, että kaikki ja varsinkin heikossa asemassa olevat kuluttajat voivat hyötyä kilpailusta ja oikeudenmukaisista hinnoista. Julkisen palvelun vaatimukset olisi määriteltävä kansallisella tasolla kansallisten olosuhteiden mukaisesti; jäsenvaltioiden olisi kuitenkin tällöin noudatettava [unionin] oikeutta. Unionin kansalaisten ja jäsenvaltioiden harkinnan mukaan myös pienten yritysten olisi voitava nauttia julkisen palvelun velvoitteista, erityisesti toimitusvarmuuden ja kohtuullisten hintojen suhteen. – –”
Direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdan, jossa pääasiallisesti toistetaan direktiivin 2003/54 3 artiklan 2 kohta, sanamuoto on seuraava:
”Ottaen täysin huomioon perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä tuotettu energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että [Euroopan unionin] sähköalan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden sähkönkuluttajien käytettävissä. Tässä kohdassa tarkoitetun toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja energiatehokkuutta edistävän kysynnänhallinnan osalta sekä ympäristötavoitteiden ja uusiutuvista lähteistä tuotettavaa energiaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa pitkän aikavälin suunnittelua ottaen huomioon, että kolmannet osapuolet saattavat pyrkiä verkkoon.”
Asetus (EY) N:o 1370/2007
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (
EUVL 2007, L 315, s. 1
) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat [unionin] oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.
Tätä varten asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.”
Kyseisen asetuksen 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, e alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
e)
’julkisen palvelun velvoitteella’ vaatimusta, jonka toimivaltainen viranomainen asettaa tai määrittelee sellaisten yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen varmistamiseksi, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta.”
Asetus (EU) 2017/352
Satamapalvelujen tarjoamisen puitteista ja satamien rahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista yhteisistä säännöistä 15.2.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/352 (
EUVL 2017, L 57, s. 1
) 2 artiklan 14 alakohdassa määritellään ”julkisen palvelun velvoitteet” siten, että niillä tarkoitetaan kyseisessä asetuksessa ”vaatimusta, joka on määritelty tai määrätty sellaisten yleishyödyllisten satamapalvelujen tai ‑toimintojen tarjoamisen varmistamiseksi, joita toimija ei omien taloudellisten etujensa vuoksi ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa laajuudessa tai samoin ehdoin”.
Espanjan oikeus
Asetus 14/2010
Kiireellisistä toimenpiteistä sähköalan tariffialijäämän korjaamiseksi 23.12.2010 annetun kuninkaan asetuksen 14/2010 (Real Decreto-ley 14/2010, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, jäljempänä asetus 14/2010; BOE nro 312, 24.12.2010, s. 106386) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Toiseksi odotetaan tariffiin liittyvien kustannusten vähentämiseksi, että tavanomaisen järjestelmän tuotantoyritykset rahoittavat 8.7.2005 tehdyllä ministerineuvoston päätöksellä hyväksytyn, vuosia 2008–2012 koskevan toimintasuunnitelman, jolla toteutetaan asiakirjassa ’Espanjan energiansäästö- ja energiatehokkuusstrategia vuosille 2004–2012’ tarkoitetut toimenpiteet. Lisäksi kullekin yritykselle on vahvistettu prosentuaalinen rahoitusosuus, ja valtion yleistä tulo- ja menoarviota vuonna 2011 koskevan lain [(Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011)] säännöksiä on muutettu vastaavasti.”
Asetuksen 14/2010 kolmannen lisäsäännöksen, jonka otsikko on ”Energiansäästö- ja energiatehokkuussuunnitelmien rahoitus vuosille 2011, 2012 ja 2013”, sanamuoto on seuraava:
”1.
Vuosien 2008–2012 toimintasuunnitelman, joka on hyväksytty 28.11.2003 tehdyllä ministerineuvoston päätöksellä hyväksyttyyn asiakirjaan ’Espanjan energiansäästö- ja energiatehokkuusstrategia vuosille 2004–2012’ sisältyvien toimenpiteiden täsmentämisestä 8.7.2005 tehdyllä ministerineuvoston päätöksellä, rahoittamiseen tarkoitetut sähköjärjestelmästä maksettavat määrät, jotka ovat vuodelle 2011 270 miljoonaa euroa ja vuodelle 2012 250 miljoonaa euroa, rahoitetaan kunkin tuotantoyrityksen seuraavassa taulukossa vahvistettujen prosenttiosuuksien mukaisesti suorittamilla maksuosuuksilla:
Yritys
Prosentti-osuus
Endesa Generación SA
34,66
Iberdrola Generación SA
32,71
GAS Natural SDG SA
16,37
Hidroeléctrica del Cantábrico SA
4,38
E.ON Generación SL
2,96
AES Cartagena SRL
2,07
Bizkaia Energía SL
1,42
Castelnou Energía SL
1,58
Nueva Generadora del Sur SA
1,62
Bahía de Bizkaia Electricidad SL
1,42
Tarragona Power SL
0,81
Yhteensä
100,00
2.
Ministerineuvoston päätöksellä hyväksyttyä suunnitelmaa varten 1 kohdassa tarkoitetulla perusteella sähköjärjestelmästä maksettavat määrät rahoitetaan vuonna 2013 kunkin tuotantoyrityksen edellä 1 kohdassa vahvistettujen prosenttiosuuksien mukaisesti suorittamilla maksuosuuksilla, ja rahoitettava määrä on enintään 150 miljoonaa euroa.”
Vuosien 2008–2012 toimintasuunnitelma
Vuosien 2008–2012 toimintasuunnitelman, joka on hyväksytty 8.7.2005 tehdyllä ministerineuvoston päätöksellä, yhteenvedossa todetaan seuraavaa:
”Energiansäästö- ja energiatehokkuuspolitiikka on yhteiskunnan edistyksen väline, sillä näillä politiikoilla edistetään yhteiskunnallista hyvinvointia, ne ovat yhteiskuntavastuun osatekijä, niillä suunnataan ihmisten toimintoja kestävän kehityksen suuntaan, niillä luodaan uusi kehys yritysten kilpailukyvyn kehittämiselle ja yhteenvetona niillä toteutetaan kansalaisten ja kansojen keskinäisen yhteisvastuun periaatetta.
Näitä pääperiaatteita on noudatettava tässä asiakirjassa esitetyn kaltaisissa suunnitelmissa, joiden suuntaviivoilla on pyrittävä saavuttamaan seuraavat strategiset tavoitteet:
1.
Energiansäästöä ja energiatehokkuutta on pidettävä taloudellisen kasvun ja yhteiskunnallisen hyvinvoinnin välineenä.
2.
On otettava käyttöön asianmukaiset edellytykset sille, että energiansäästöä ja energiatehokkuutta koskeva tietämys kasvaa ja kehittyy yhteiskunnassa.
3.
Energiansäästö ja energiatehokkuus on saatava osaksi kaikkia kansallisia strategioita ja erityisesti osaksi Espanjan ilmastonmuutosstrategiaa.
4.
Kilpailua markkinoilla on edistettävä energiansäästöä ja energiatehokkuutta koskevan pääperiaatteen mukaisesti.
5.
Espanjan asema energiansäästön ja energiatehokkuuden edelläkävijänä on vakiinnutettava.”
Tästä yhteenvedosta ilmenee, että tällaisten kansallisten strategioiden rinnalla ”[unioni] on ottanut käyttöön samansuuntaisia politiikkoja. Tämä koskee [energian loppukäytön tehokkuudesta ja energiapalveluista sekä neuvoston direktiivin 93/76/ETY kumoamisesta 5.4.2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2006/32/EY (
EUVL 2006, L 114, s. 64
)]”.
Mainitussa yhteenvedossa todetaan myös, että vuosien 2008–2012 toimintasuunnitelma edellyttää taloudellisesti huomattavan suuria resursseja, jotta energiansäästöön ja energiatehokkuuteen kannustamisella olisi todellinen vaikutus yksityisiin investointeihin, jotka ovat useimmissa tapauksissa taloudellisesti kannattavia mutta jotka edellyttävät aina päätöstä rajallisten varojen investoimisesta. Suunnitelman toteuttamiseksi tarvittavat julkiset varat ovat peräisin kolmesta lähteestä: i) Espanjan viranomaisten Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energían (IDAE) (energia-alan monipuolistamiseen ja energiansäästöön liittyviä asioita käsittelevä laitos), joka on Centro de Estudios de la Energían (energiatutkimuskeskus) seuraaja, ja itsehallintoalueiden vastaavien elinten välityksellä suunnitelmaan osoittamat varat; ii) Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) kaltaisista rakennerahastoista peräisin olevat varat ja iii) sähkö- ja kaasualojen uudelleensijoitetut varat ”näiden alojen tehokkuuden parantamiseksi”.
Riidanalainen päätös ja IDAE
Kansallinen lainsäätäjä antoi 27.1.2014 asetuksen 14/2010 kolmannen lisäsäännöksen nojalla päätöksen IET/75/2014 sähköntuotantoyritysten suorittamista varainsiirroista kansallisen markkina- ja kilpailuviranomaisen erityistililtä energia-alan monipuolistamiseen ja energiansäästöihin liittyviä asioita käsittelevälle laitokselle vuonna 2013 vuosien 2011–2020 energiansäästöä ja energiatehokkuutta koskevan toimintasuunnitelman toimenpiteiden toteuttamiseksi sekä kyseiseen suunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden perusteista (Orden IET/75/2014, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011–2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan; BOE nro 25, 29.1.2014, s. 5875; jäljempänä riidanalainen päätös).
Riidanalaisen päätöksen 1 §:n 1 momentissa täsmennetään, että päätöksellä on tarkoitus määrittää siirtomenettely Comisión Nacional de los Mercados y la Competencian (kansallinen markkina- ja kilpailuviranomainen) erityistililtä IDAE:lle asetuksen 14/2010 kolmannessa lisäsäännöksessä tarkoitettujen varojen osalta.
IDAE:tä rahoitetaan muun muassa viimeksi mainitun säännöksen soveltamisalaan kuuluvien yritysten suorittamilla rahoitusosuuksilla, ja tämän laitoksen yhteydessä pannaan osittain täytäntöön hallituksen hyväksymät toiminta- ja tehokkuussuunnitelmat. IDAE on perustettu valtion yleisestä talousarviosta 27.12.1985 annetun lain 46/1985 (Ley 46/1985, de Presupuestos Generales del Estado para 1986; BOE nro 311, 28.12.1985, s. 40637) 21 lisäsäännöksellä julkisoikeudelliseksi laitokseksi energian säästöön ja säilyttämiseen sekä energia-alan monipuolistamiseen tähtäävän politiikan hallinnoimiseksi ja kehittämiseksi.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
GDF Suez Cartagena Energía SL, josta on tullut Engie Cartagena, nosti 31.1.2014 Audiencia Nacionalissa (valtakunnallinen ylioikeus, Espanja) kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista lainvastaisuuden perusteella ja kyseisen päätöksen nojalla maksettuja summia vastaavan korvauksen myöntämistä. Engie Cartagena riitauttaa muun muassa asetuksen 14/2010 nojalla määritetyn määrän, joka sen on maksettava vuosien 2008–2012 toimintasuunnitelman rahoittamiseksi.
Engie Cartagena väittää etenkin, että 20.4.2010 annetussa tuomiossa Federutility ym. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
) ja 7.9.2016 annetussa tuomiossa ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
) vahvistetut kriteerit ja periaatteet, jotka on otettava huomioon julkisen palvelun velvoitteen asettamisessa, eivät täyty kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä.
Audiencia Nacional toteaa, että ottamalla käyttöön pakollisen maksun, josta säädetään asetuksen 14/2010 kolmannessa lisäsäännöksessä, jonka nojalla riidanalainen päätös annettiin, kansallinen lainsäätäjä halusi vähentää sähköalan tariffialijäämää ja välttää sen, että näiden kustannusten rahoittaminen kohdennetaan koko sähköjärjestelmään. Nimittäin kyseisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleiden mukaan ”esillä olevan asetuksen tarkoituksena on kiireellisesti korjata sähköalan tariffialijäämä”. Asetus 14/2010 ja etenkin kyseinen kolmas lisäsäännös kuuluvat täten niihin lukuisiin säännöksiin, jotka kansallinen lainsäätäjä antoi sähköalan tariffialijäämän korjaamiseksi.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko kyseinen pakollinen maksu direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettujen periaatteiden mukainen, ja pohtii erityisesti sitä, onko mainittu pakollinen maksu valtion avoimesti ja syrjimättömästi asettama julkisen palvelun velvoite, jolla turvataan se, että sähköalan yrityksillä on tasapuolinen mahdollisuus tarjota jäsenvaltioiden kuluttajille palvelujaan.
Mainitun tuomioistuimen mukaan kyseisestä 3 artiklan 2 kohdasta käy ilmi, että jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea muun muassa ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä tuotettu energia ja ilmastonsuojelu, hyötylämmön tarpeeseen perustuvan sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä sisämarkkinoilla ja direktiivin 92/42/ETY muuttamisesta 11.2.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/8/EY (
EUVL 2004, L 52, s. 50
) ja direktiivin 2006/32 mukaisesti, joiden yhteydessä vuosien 2011–2013 energiansäästö- ja energiatehokkuussuunnitelmat sekä asetus 14/2010 hyväksyttiin.
Espanjassa nämä toimenpiteet sisältyvät energiansäästöä ja energiatehokkuutta koskevaan vuosien 2011–2020 toimintasuunnitelmaan, jonka hallinnointi on keskitetty IDAE:lle, joka on julkinen laitos. Tätä toimintaohjelmaa varten otettiin käyttöön asetuksen 14/2010 kolmannessa lisäsäännöksessä säädetyt osuudet ja taloudellinen siirtäminen sekä vaatimus rahasuorituksesta niille pakollisen maksun käyttöönotosta annetussa laissa tarkoitetuille 11 yritykselle. Tällä taloudellisella siirtämisellä pyritään toteuttamaan IDAE:n tavoitteet.
Kyseinen tuomioistuin toteaa, että asetuksen 14/2010 kolmannessa lisäsäännöksessä edellytetään ainoastaan tiettyjen alan yritysten osallistuvan vastedes rahoitukseen sen sijaan, että säädettäisiin järjestelmään kohdistuvasta yleisestä jaosta tai talousarviosta toteutettavasta rahoituksesta, mikä merkitsee sitä, että asianomainen jäsenvaltio asettaa kyseisille yrityksille julkisen palvelun velvoitteen direktiivien 2003/54 ja 2009/72 mukaisesti. Mainitun tuomioistuimen mukaan on siten niin, että koska tehokkuussuunnitelmien rahoitusta muutetaan siten, että siirrytään järjestelmään kohdistuvasta yleisestä rahoituksesta tietyiltä energiantuottajilta lailla pakottavasti perittävään rahoitukseen, tätä rahoitusvaatimusta on pidettävä julkisen palvelun velvoitteena, koska kyseessä on luonteeltaan taloudellinen ja rahoituksellinen päätös, jonka välittömänä tavoitteena on kuitenkin sellaisten toimenpiteiden toteuttaminen, jotka kaikki liittyvät ympäristönsuojeluun, mukaan lukien energiatehokkuus ja ilmastonsuojelu.
Audiencia Nacional katsoo, että toisin kuin direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa edellytetään, asetuksessa 14/2010 ei täsmennetä millään tavoin pakollisten maksujen määrän vahvistamisen perusteita eikä prosenttiosuuksien jaon perusteluja eikä myöskään sitä, olivatko kyseisten alan yritysten koko ja merkittävyys ratkaisevia ja, jos näin on, minkälaisia tämän merkittävyyden määrittämiseksi käytetyt perusteet ovat.
Asetuksen 14/2010 kolmannessa lisäsäännöksessä vahvistetaan näin ollen julkisen palvelun velvoite ilman, että siinä esitetään muita kuin tariffialijäämän hyväksyttävään pienentämiseen liittyviä seikkoja tai perusteluja, mikä saattaisi olla vastoin direktiiveistä 2003/54 ja 2009/72 ilmeneviä periaatteita sähköalan julkisen palvelun vaatimusten osalta. Näin ollen on niin, että jos kyseinen toimenpide merkitsee julkisen palvelun velvoitetta, se saattaisi merkitä käyttöön otetussa muodossaan yritysten oikeuksiin ja velvollisuuksiin kohdistuvaa yritysten välistä syrjintää, jota ei ole perusteltu riittävästi ja joka ei myöskään ole niiden periaatteiden mukaista, joita tämäntyyppisiin velvoitteisiin sovelletaan sähköalalla.
Audiencia Nacional on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko kuninkaan asetuksen 14/2010 kolmanteen lisäsäännökseen, jonka otsikko on ’Energiansäästö- ja energiatehokkuussuunnitelmien rahoitus vuosille 2011, 2012 ja 2013’, sisältyvä seuraava lakisääteinen vaatimus direktiivien 2003/54 ja 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu julkisen palvelun velvoite: ’– – Vuosien 2008–2012 toimintasuunnitelman, joka on hyväksytty 28.11.2003 tehdyllä ministerineuvoston päätöksellä hyväksyttyyn asiakirjaan ’Espanjan energiansäästö- ja energiatehokkuusstrategia vuosille 2004–2012’ sisältyvien toimenpiteiden täsmentämisestä 8.7.2005 tehdyllä ministerineuvoston päätöksellä, rahoittamiseen tarkoitetut sähköjärjestelmästä maksettavat määrät, jotka ovat vuodelle 2011 270 miljoonaa euroa ja vuodelle 2012 250 miljoonaa euroa, rahoitetaan kunkin tuotantoyrityksen seuraavassa taulukossa vahvistettujen prosenttiosuuksien mukaisesti suorittamilla maksuosuuksilla:
Yritys Prosenttiosuus
– –
[Engie] Cartagena 2,07
– –’?
2)
Jos kyseessä on todella julkisen palvelun velvoite, onko se selkeästi määritelty, avoin, syrjimätön ja todennettava?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että tietyiltä sähköntuotantoyrityksiltä perittävää pakollista maksua viranomaisen hallinnoimien energiansäästö- ja energiatehokkuussuunnitelmien rahoittamiseksi on pidettävä tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvana julkisen palvelun velvoitteena.
Alkuun on todettava ensimmäiseksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tämän kysymyksen yhteydessä myös direktiivin 2003/54 3 artiklan 2 kohtaan. Koska ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee yhtäältä, että ajankohtana, jolloin Engie Cartagena nosti riidanalaisesta päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, direktiiviä 2009/72 voitiin soveltaa, ja toisaalta, ettei kyseistä säännöstä ollut huomattavasti muutettu viimeksi mainitun direktiivin antamisen myötä, unionin tuomioistuimen mainittuun kysymykseen antama vastaus koskee täten ainoastaan direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa.
Kun toiseksi otetaan huomioon istunnossa käydyt keskustelut pakollisen maksun mahdollisesta veroluonteisuudesta, on todettava, että ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien seikkojen perusteella unionin tuomioistuin ei voi määrittää varmasti, onko tämä pakollinen maksu luonteeltaan tällainen. On kuitenkin muistutettava, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo sovellettavan kansallisen oikeuden tulkinnan perusteella tilanteen todella olevan tällainen, direktiiviä 2009/72, mukaan lukien sen 3 artiklan 2 kohta, ei voida soveltaa kansalliseen säännöstöön, jolla otetaan käyttöön mainittu pakollinen maksu (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2019, UNESA ym.,
C‑80/18–C-83/18
,
EU:C:2019:934
,
kohta).
Näiden alustavien huomautusten jälkeen on todettava, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että kun otetaan täysin huomioon EY:n perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti EY 86 artikla (josta on tullut SEUT 106 artikla), jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että unionin sähköalan yritykset voivat tarjota jäsenvaltioiden kuluttajille palvelujaan tasapuolisesti.
Julkisen palvelun velvoitteiden käsitteestä on todettava, että koska direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa ei viitata lainkaan jäsenvaltioiden oikeuteen käsitteen merkityksen määrittämiseksi, kyseisen säännöksen on täten direktiivin soveltamiseksi katsottava sisältävän unionin oikeuden itsenäisen käsitteen, jota on tulkittava yhtenäisesti unionin alueella (ks. vastaavasti tuomio 21.2.2008, Tele2 Telecommunication,
C-426/05
,
EU:C:2008:103
,
kohta ja tuomio 9.11.2016, Wathelet,
C-149/15
,
EU:C:2016:840
,
kohta).
Direktiivin 2009/72 johdanto-osan 50 perustelukappaleen mukaan julkisen palvelun vaatimukset olisi tosin määriteltävä kansallisella tasolla kansallisten olosuhteiden mukaisesti; jäsenvaltioiden olisi kuitenkin tällöin noudatettava unionin oikeutta. Nämä ilmaisut viittaavat kuitenkin vain jäsenvaltioiden mahdollisuuteen päättää kansallisen oikeutensa perusteella siitä, asetetaanko tietyille yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, sekä määrittää näiden velvoitteiden sisältö edellyttäen, että ne ovat unionin oikeuden mukaisia.
Mainitussa johdanto-osan perustelukappaleessa oleva viittaus jäsenvaltioiden oikeuteen koskee siten yksinomaan julkisen palvelun velvoitteiden käsitteen soveltamista.
Mainitun käsitteen tulkitsemiseksi on ensinnäkin todettava, että vaikka direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa tai sen missään muussakaan säännöksessä ei määritellä julkisen palvelun velvoitteiden käsitettä, kyseisen säännöksen sanamuodosta on kuitenkin mahdollista poimia tämän käsitteen muodostavat seikat mainitussa direktiivissä tarkoitetulla tavalla.
Yhtäältä siitä, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuodon mukaan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa ”sähköalalla toimiville yrityksille” julkisen palvelun velvoitteita, voidaan päätellä, että näiden velvoitteiden on oltava sellaisia, että kyseiset yritykset myötävaikuttavat niiden johdosta itse asianomaisen jäsenvaltion määrittämän yleisen taloudellisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen.
Toisaalta direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa viitataan nimenomaisesti EY 86 artiklaan (josta on tullut SEUT 106 artikla) siten, että jäsenvaltioiden on erityisesti otettava täysin huomioon tämä perustamissopimuksen määräys asettaessaan direktiivin 2009/72 kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja julkisen palvelun velvoitteita.
Unionin tuomioistuin on jo todennut, että SEUT 106 artiklan 2 kohdassa, joka koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavia yrityksiä, pyritään sovittamaan yhteen yhtäältä jäsenvaltioiden intressi käyttää talous- tai sosiaalipolitiikan välineinä tiettyjä yrityksiä ja toisaalta unionin intressi siihen, että kilpailusääntöjä noudatetaan ja sisämarkkinoiden yhtenäisyys säilytetään (ks. vastaavasti tuomio 21.9.1999, Albany,
C-67/96
,
EU:C:1999:430
,
kohta ja tuomio 7.9.2016, ANODE,
C-121/15
,
EU:C:2016:637
,
kohta).
Tämä oikeuskäytäntö vahvistaa siis sen, että kyseessä olevilla yrityksillä on oltava velvollisuus toimia itse tavoitellun yleisen taloudellisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi.
Direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa olevasta viittauksesta SEUT 106 artiklaan ilmenee lisäksi, että julkisen palvelun velvoitteilla, jotka kyseisessä säännöksessä sallitaan, poiketaan kilpailusäännöistä. Kuten Euroopan komissio on kirjallisissa huomautuksissaan todennut, kyseisessä säännöksessä tarkoitettu julkisen palvelun velvoite on siis markkinoiden toimintaan kohdistuva julkinen toimenpide yleisen taloudellisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi ja sillä velvoitetaan sähköalalla toimivat yritykset toimimaan markkinoilla viranomaisten asettamien kriteerien perusteella.
Tätä julkisen palvelun velvoitteen käsitteen tulkintaa tukevat käsitteen määritelmät muissa unionin säädöksissä. On nimittäin niin, että koska mainittua käsitettä ei ole määritelty direktiivissä 2009/72 ja koska kyse on käsitteestä, jota unionin lainsäätäjä on käyttänyt useissa johdetun oikeuden säädöksissä ja erityisesti SEUT 4 artiklassa tarkoitetuilla toimivallan aloilla, kuten energian tai liikenteen alalla, direktiivin 2009/72 lisäksi tällaiset muut säädökset ovat hyödyllisiä vertailukohtia kyseisessä direktiivissä tarkoitetun saman käsitteen tulkitsemiseksi.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa muistuttanut, muun muassa liikenteen alan asetusten eli asetuksen N:o 1370/2007, jolla kumottiin asetus N:o 1191/69, 2 artiklan e alakohdasta ja asetuksen N:o 3577/92 2 artiklan 4 alakohdasta sekä satamapalvelujen tarjoamisesta annetun asetuksen 2017/352 2 artiklan 14 alakohdasta ilmenee, että unionin lainsäätäjän näiden asetusten soveltamiseksi käyttämä julkisen palvelun velvoitteiden käsite tarkoittaa pääasiallisesti velvollisuuksia, joita viranomaiset asettavat toimijalle, joka ei yksinomaan taloudellisten etujensa vuoksi ottaisi hoitaakseen näitä velvollisuuksia tai ei hoitaisi niitä samassa laajuudessa tai samoin ehdoin.
Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon sekä direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdan sanamuoto että julkisen palvelun velvoitteiden käsitteen määritelmä sellaisena kuin sitä on johdonmukaisesti käytetty näissä unionin lainsäätäjän muissa kuin sähkömarkkinoiden alalla antamissa säädöksissä, tämä direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käsite vastaa näiden markkinoiden toimintaan kohdistuvaa valtion toimenpidettä, jolla sähköalalla toimiville yrityksille asetetaan yleisen taloudellisen edun nimissä velvollisuus toimia mainituilla markkinoilla viranomaisten asettamien kriteerien perusteella. Näiden yritysten vapaus toimia sähkömarkkinoilla on näin ollen rajoitettu siten, että kun otetaan huomioon yksinomaan niiden taloudelliset edut, ne eivät olisi toimittaneet tiettyjä tavaroita tai tarjonneet tiettyjä palveluja taikka toimittaneet tai tarjonneet niitä samassa laajuudessa tai samoin ehdoin.
Toiseksi on todettava, että tämä julkisen palvelun velvoitteiden käsitteen määritelmä on yhdenmukainen direktiivillä 2009/72 käyttöön otetun järjestelmän kanssa.
Tämän direktiivin yleisestä järjestelmästä seuraa nimittäin, että direktiivin tarkoituksena on toteuttaa täysin ja tosiasiassa avoimet ja kilpailuun perustuvat sähkön sisämarkkinat, joilla kaikki kuluttajat voivat valita vapaasti toimittajansa ja joilla kaikki toimittajat voivat toimittaa vapaasti hyödykkeitä asiakkailleen (ks. vastaavasti tuomio 28.11.2018, Solvay Chimica Italia ym.,
C-262/17, C-263/17 ja C-273/17
,
EU:C:2018:961
,
ja
kohta ja tuomio 17.10.2019, Elektrorazpredelenie Yug,
C-31/18
,
EU:C:2019:868
,
kohta).
Tässä yhteydessä direktiivissä 2009/72 sallitaan kuitenkin se, että jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa julkisen palvelun velvoitteita, jotka rajoittavat asianomaisten toimijoiden vapautta toimia merkityksellisillä markkinoilla ja jotka vaikuttavat siten kyseisillä markkinoilla avoimeen kilpailuun, jollei direktiivissä mainituista edellytyksistä muuta johdu. Unionin lainsäätäjä on nimenomaan siitä syystä, että julkisen palvelun velvoitteet ovat omiaan rajoittamaan täysin ja tosiasiassa avointen ja kilpailuun perustuvien sähkön sisämarkkinoiden toteuttamista, asettanut jäsenvaltioille edellytyksiä, joita jäsenvaltioiden on noudatettava asettaessaan tällaisia velvoitteita kyseisille toimijoille. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan kyseessä olevien velvoitteiden on nimittäin oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että unionin sähköalan yritykset voivat tarjota jäsenvaltioiden kuluttajille palvelujaan tasapuolisesti.
Näiden päätelmien valossa on tutkittava, kuuluuko pakollinen maksu direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun julkisen palvelun velvoitteiden käsitteen alaan.
Tältä osin on huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on niin, että ottamalla käyttöön pakollisen maksun, josta säädetään asetuksen 14/2010 kolmannessa lisäsäännöksessä, jonka nojalla riidanalainen päätös annettiin, kansallinen lainsäätäjä halusi pienentää sähköalan tariffialijäämää ja välttää tämän pienentämisen rahoituksen kohdistamisen koko sähköjärjestelmään ja siten kuluttajiin. Kyseinen tuomioistuin täsmentää, että tästä maksusta saadut tulot käytetään IDAE:n hallinnoimien toimintasuunnitelmien rahoitukseen, mikä Engie Cartagenan ja pääasiassa väliintulijoina olevien yhtiöiden mukaan vahvistaa sen, että pakollisen maksun tavoitteena on ympäristönsuojelu ja energiansäästöjen aikaansaaminen.
On kuitenkin todettava, että koska mainitulla pakollisella maksulla ei aseteta asianomaisille yrityksille minkäänlaisia vaatimuksia, jotka rajoittaisivat niiden toimintavapautta sähkömarkkinoilla, tällainen maksu ei voi kuulua direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun julkisen palvelun velvoitteiden käsitteen alaan. Etenkin on niin, ettei tämän maksun perimisellä kyseisiä yrityksiä mitenkään velvoiteta toimittamaan tiettyjä tavaroita tai tarjoamaan tiettyjä palveluja, joita ne eivät olisi toimittaneet tai tarjonneet taikka toimittaneet tai tarjonneet samassa laajuudessa tai samoin ehdoin yksinomaan taloudellisten etujensa perusteella.
Tältä osin on todettava, että pelkästään se, että pakollisesta maksusta saadut tulot siirretään rahastoon, jota hallinnoi energiansäästön ja energiatehokkuuden toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden toteuttamisesta vastaava IDAE, ei kuitenkaan merkitse sitä, että toimijat, jotka ovat velvollisia maksamaan tämän maksun, hoitavat mainitussa säännöksessä tarkoitettua ”julkisen palvelun velvoitetta”.
Tämä seikka koskee nimittäin yksinomaan pakollisesta maksusta saatujen tulojen lopullista käyttötarkoitusta, mikä ei voi riittää siihen, että kyseisen maksun suorittamisen katsottaisiin olevan edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettu julkisen palvelun velvoite, sellaisena kuin se on määritelty tämän tuomion 45 kohdassa. Se, että IDAE mahdollisesti pyrkii yleisen taloudellisen edun mukaiseen tavoitteeseen, ei ole sellaisenaan merkityksellistä, koska ennakkoratkaisupyyntö ei koske kysymystä siitä, onko kyseiselle laitokselle asetettu julkisen palvelun velvoite, vaan se koskee päinvastoin kysymystä siitä, onko sähköntuotantoyrityksille asetettu tällainen velvoite.
Engie Cartagenan ja pääasiassa väliintulijoina olevien yhtiöiden esittämän kannan hyväksyminen edellyttäisi lisäksi, että kansallisessa säännöstössä sähkömarkkinoilla toimiville toimijoille asetettua maksun suoritusvelvollisuutta olisi pidettävä tästä maksusta kertyvien lopullisten tulojen pelkän käyttötarkoituksen perusteella direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ”julkisen palvelun velvoitteena”, mikä ylittää selvästi tämän käsitteen soveltamisalan, sellaisena kuin unionin lainsäätäjä on käsitettä käyttänyt tässä säännöksessä.
Tämän tuomion 51 kohdassa tehtyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa myöskään sillä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemalla seikalla, että energiansäästön ja energiatehokkuuden toimintasuunnitelmat oli aiemmin rahoitettu siten, että niitä pidettiin koko sähköjärjestelmän ja siis viime kädessä loppukuluttajien kustannuksina eikä, kuten nyt, tiettyjen sähköntuottajien kustannuksina. Tämä seikka nimittäin koskee henkilöitä, joilla on velvollisuus osallistua näiden suunnitelmien rahoitukseen, mikä, kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan väittää, ei lähtökohtaisesti vaikuta mainitun velvoitteen luonteeseen.
Viimein on todettava, että toisin kuin Engie Cartagena ja pääasiassa väliintulijoina olevat yhtiöt väittävät, pakollinen maksu eroaa niistä kansallisista velvoitteista, joista oli kyse 20.4.2010 annettuun tuomioon Federutility ym. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
), 21.12.2011 annettuun tuomioon ENEL (
C-242/10
,
EU:C:2011:861
) ja 7.9.2016 annettuun tuomioon ANODE (
C-121/15
,
EU:C:2016:637
) johtaneissa asioissa. Näiden tuomioiden taustalla olevat asiat koskivat nimittäin kansallisia toimenpiteitä, joissa asetettiin vaatimuksia maakaasun toimittamisen ”viitehinnoille”, sähköntoimitustarjousten muotoilulle ja maakaasun säännellyille hinnoille. Kaikilla näillä toimenpiteillä määriteltiin siten se, miten asianomaiset yritykset saattoivat toimittaa tavaroita tai tarjota palveluja.
Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tietyiltä sähköntuotantoyrityksiltä perittävää pakollista maksua viranomaisen hallinnoimien energiansäästö- ja energiatehokkuusohjelmien rahoittamiseksi ei ole pidettävä tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvana julkisen palvelun velvoitteena.
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tietyiltä sähköntuotantoyrityksiltä perittävää pakollista maksua viranomaisen hallinnoimien energiansäästö- ja energiatehokkuusohjelmien rahoittamiseksi ei ole pidettävä tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvana julkisen palvelun velvoitteena.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.