CELEX: 62019CJ0411
Ennakkoratkaisupyyntö
Ympäristö
Direktiivi 92/43/ETY
6 artikla
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu
Erityisten suojelutoimien alueet
Tieosuuden rakentaminen
Kyseisen hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten arviointi
Hyväksyntä
Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt

Ennakkoratkaisupyyntö koskee luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (
EYVL 1992, L 206, s. 7
; jäljempänä luontodirektiivi) 6 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista ja FC ym. ja toisaalta Presidenza del Consiglio dei Ministri (pääministerin kanslia, Italia) ja Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) ja joka koskee 1.12.2017 tehdyn sellaisen päätöksen laillisuutta, jolla ministerineuvosto totesi ympäristövaatimusten mukaiseksi alustavan suunnitelman, joka koski tieyhteyttä Rooman (Italia) pohjoispuolella ”vihreällä linjauksella” Monte Romano Estin (Italia) ja Tarquinia Sudin (Italia) välillä, ja 28.2.2018 tehdyn sellaisen päätöksen laillisuutta, jolla Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (taloudellisesta suunnittelusta vastaava ministeriöiden välinen lautakunta, Italia) (jäljempänä CIPE) hyväksyi kyseisen alustavan suunnitelman.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Luontodirektiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”kaikki osoitetut alueet, mukaan lukien luokitellut tai myöhemmin luokiteltavat alueet sekä luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY [
EYVL 1979, L 103, s. 1
] mukaiset erityisten suojelutoimien alueet on liitettävä yhtenäiseen eurooppalaiseen ekologiseen verkostoon”.
Luontodirektiivin 1 artiklan l kohdan mukaan ”erityisten suojelutoimien alue” on ”jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittama yhteisön tärkeänä pitämä alue, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä”.
Kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden direktiivin 79/409/ETY säännösten mukaisesti luokittelemat erityiset suojelualueet.
2.   Kunkin jäsenvaltion on edistettävä Natura 2000:n aikaansaamista siinä suhteessa kuin sen alueella esiintyy 1 kohdassa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Jäsenvaltion on tätä varten osoitettava 4 artiklan mukaisesti alueita erityisten suojelutoimien alueiksi ottaen huomioon 1 kohdassa tarkoitetut tavoitteet.”
Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3.   Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4.   Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
Kyseisen direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.”
Italian oikeus
Asetus nro 163/2006
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia palvelu- ja tavarahankintoja koskevista sopimuksista direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY täytäntöön panemiseksi annetusta koodeksista 12.4.2006 annetun asetuksen nro 163 (decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) (GURI nro 100, 2.5.2006) (jäljempänä asetus nro 163/2006) mukaan infrastruktuurihankkeen valmistelumenettelyssä erotetaan kaksi osaa eli alustava ja lopullinen suunnitelma.
Asetuksen nro 163/2006 165 §:n, jonka otsikko on ”Alustava suunnitelma. Ympäristövaikutusten arviointimenettely ja paikallistaminen”, 3, 5 ja 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”3.   Liitteessä XXI tarkoitetussa teknisessä liitteessä säädetyn ohella infrastruktuurihankkeen alustavassa suunnitelmassa on tuotava esiin – asianmukaisen kartoituksen avulla – kyseessä olevat alueet, mahdolliset suojakaistat ja tarvittavat suojelutoimenpiteet; siinä on myös mainittava ja tuotava esiin toteutettavan infrastruktuurin suorituskykyä koskevat ominaisuudet, toiminnalliset eritelmät ja enimmäiskustannukset, mukaan lukien enimmäiskustannukset alueellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia, jotka liittyvät suoraan hankkeen toimintaan, kompensoivien mahdollisten töiden ja toimenpiteiden osalta kuitenkin maksimissaan 2 prosentin suuruisina hankkeen kokonaiskustannuksista. Kyseisen prosenttimäärän on niin ikään katettava kustannukset, jotka koskevat ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä määriteltyjen ympäristövaikutusten lieventämistä, tämän vaikuttamatta mahdollisiin muihin toimenpiteisiin, jotka on toteutettava erityisten yhteisön velvoitteiden noudattamiseksi. Jos kansallisen oikeuden säännöksissä säädetään, että hankkeesta on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, alustavaan suunnitelmaan on myös liitettävä ympäristövaikutusten arviointia koskeva tutkimus ja se on julkistettava sovellettavassa kansallisessa tai alueellisessa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
– –
5.   CIPE hyväksyy alustavan suunnitelman, joka on laadittu tämän pykälän säännösten mukaisesti.
– –
7.   Kun voimassa olevassa säännöstössä tätä edellytetään, hyväksyntä johtaa sen arvioimiseen, onko hanke ympäristövaatimusten mukainen, ja se on kaupunkisuunnittelun ja rakentamisen alalla konkreettinen osoitus valtion ja alueen välisestä yhteisymmärryksestä hankkeen sijainnin osalta, voimassaolevien ja hyväksyttyjen kaupunkisuunnittelua koskevien säädösten automaattinen mukauttaminen mukaan lukien; – –”
Asetuksen 166 §:n otsikko on ”Lopullinen suunnitelma. Hankkeen yleishyödyllisyys” ja sen 1 ja 5 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Infrastruktuurihanketta koskevaa lopullista suunnitelmaa täydennetään suunnittelijan kertomuksella, jossa vahvistetaan, että lopullinen suunnitelma on alustavan suunnitelman ja sen hyväksymisen yhteydessä mahdollisesti vahvistettujen vaatimusten ja erityisesti ympäristövaatimusten ja hankkeen sijaintia koskevien vaatimusten mukainen. Sen liitteenä on määritelmä ympäristövaikutuksia sekä alueellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia lieventävistä ja kompensoivista mahdollisista töistä ja toimenpiteistä.
– –
5.   Lopullisen suunnitelman hyväksyntä, jonka CIPE:n jäsenet antavat enemmistöllä, korvaa kaikki muut luvat, hyväksynnät ja lausunnot – niiden nimityksestä riippumatta – ja mahdollistaa kaikkien hyväksytyssä suunnitelmassa mainittujen töiden, suoritusten ja toimintojen toteuttamisen ja – strategisten tuotantolaitosten osalta – hyödyntämisen.”
Kyseisen asetuksen 183 §:n 6 momentissa säädetään seuraavaa:
”CIPE tekee päätöksen ympäristövaatimusten mukaisuudesta samaan aikaan, kun alustava suunnitelma hyväksytään. Jos Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio [(ympäristö- ja luonnonsuojeluministeri)] tai Ministro per i beni e le attività culturali [(kulttuuriministeri)] antaa kielteisen perustellun lausunnon, päätös ympäristövaatimusten mukaisuuden toteamisesta kuuluu ministerineuvostolle, joka lausuu asiasta seuraavassa asiaa koskevassa kokouksessaan. Sitä, että lopullinen suunnitelma on [kyseisessä päätöksessä vahvistettujen] vaatimusten mukainen, valvotaan 185 §:n 4 momentin nojalla.”
Asetuksen nro 163/2006 185 §:n 4 ja 5 momentissa säädetään seuraavaa:
”4.   [Ympäristövaikutusten arvioinnista vastuussa oleva] lautakunta:
a)
ilmoittaa ympäristö- ja luonnonsuojeluministerille 30 päivän kuluessa siitä, kun hakija on esittänyt lopullisen suunnitelman, mahdolliset ristiriitaisuudet sen ja alustavan suunnitelman välillä;
b)
antaa 60 päivän kuluessa kyseisestä esityksestä mainitulle ministerille lausuntonsa siitä, onko lopullinen suunnitelma ympäristövaatimusten mukaisuudesta tehdyssä päätöksessä vahvistettujen vaatimusten mukainen, ja siitä, miten ympäristövaatimusten mukaisuudesta annetussa asetuksessa säädetyt säännökset ja vaatimukset pannaan asianmukaisesti täytäntöön.
5.   Jos lopullinen suunnitelma poikkeaa alustavasta suunnitelmasta, [ympäristövaikutusten arvioinnista vastuussa oleva] lautakunta laatii kertomuksen ympäristö- ja luonnonsuojeluministerille, joka – jos hän katsoo lautakunnan arvioinnin jälkeen, että alustavan suunnitelman ja lopullisen suunnitelman välinen ero merkitsee hankkeen ympäristöön aiheuttamien kokonaisvaikutusten merkittävää muutosta – pyytää 30 päivän kuluessa hankintayksikön, konsession haltijan tai pääurakoitsijan tekemän ilmoituksen jälkeen päivittämään ympäristövaikutuksista laaditun tutkimuksen ja julkaisemaan kyseisen tutkimuksen uudelleen muun muassa siksi, että julkiset ja yksityiset toimijat, joita asia koskee, voivat esittää tarvittaessa huomautuksensa.
Ympäristövaikutuksista laaditun tutkimuksen päivittäminen voi koskea yksinomaan hankkeen sitä osaa, jota muutos koskee. Jos ympäristövaatimusten mukaisuudesta tehdyssä päätöksessä vahvistettuja säännöksiä ja vaatimuksia ei noudateta, kyseinen ministeri huolehtii – asian korjaamiseen kehotettuaan – siitä, että tämä noudattamatta jättäminen annetaan tiedoksi eri yksiköiden välisessä kokouksessa mahdollista uutta selvitystä varten.”
Presidentin asetus nro 357, 8.9.1997
Luontodirektiivi on saatettu osaksi Italian oikeusjärjestystä direktiivin 92/43 täytäntöönpanoasetuksesta 8.9.1997 annetulla tasavallan presidentin asetuksella nro 357 (decreto del presidente della Repubblica n. 357 – Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43) (GURI nro 248, 23.10.1997, Supplemento ordinario).
Kyseisen asetuksen 5 §:ssä, jonka otsikko on ”Vaikutusten arviointi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kaavoituksessa ja alueellisessa ohjelmasuunnittelussa on otettava huomioon ehdotettujen yhteisön tärkeänä pitämien alueiden, yhteisön tärkeänä pitämien alueiden ja erityisten suojelutoimien alueiden ekologinen arvo ja ympäristöarvo.
2.   Maankäytön suunnittelun, kaupunkisuunnittelun ja alakohtaisen suunnittelun yhteydessä – – hakijat suorittavat tutkimuksen – – määrittääkseen ja arvioidakseen suunnitelman mahdolliset vaikutukset asianomaiseen alueeseen sen suojelutavoitteet huomioiden. Maankäyttösuunnitelmat, joiden vaikutukset on arvioitava, toimitetaan ympäristö- ja luonnonsuojeluministeriöön, kun niillä on kansallista merkitystä, ja toimivaltaisille alueille ja autonomisille maakunnille, kun niillä on alueellista, alueiden välistä, maakunnallista tai kunnallista merkitystä.
3.   Hakijat, jotka haluavat toteuttaa toimenpiteitä, jotka eivät liity suoraan alueella esiintyvien lajien ja elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttämiseen eivätkä ole sen kannalta välttämättömiä, mutta jotka voivat vaikuttaa merkittävästi kyseiseen alueeseen yksin tai yhdessä muiden töiden kanssa, esittävät vaikutusten arvioimiseksi tutkimuksen, jolla pyritään määrittämään ja arvioimaan liitteessä G määriteltyjen ohjeiden mukaisesti tärkeimmät vaikutukset, joita kyseisillä toimenpiteillä voi olla ehdotettuun yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen, yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen tai erityisten suojelutoimien alueeseen, kyseisten alueiden suojelutavoitteet huomioiden.
4.   Kun on kyse hankkeista, joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä – – jotka koskevat ehdotuksia yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi, yhteisön tärkeinä pitämiä alueita ja erityisten suojelutoimien alueita, jotka määritellään tässä asetuksessa, vaikutusten arviointi suoritetaan edellä mainitun menettelyn yhteydessä ja siinä otetaan tässä tapauksessa myös huomioon hankkeiden suorat ja välilliset vaikutukset lajeihin ja elinympäristöihin, joita varten kyseiset alueet on osoitettu. Tässä tarkoituksessa hakijan toteuttaman ympäristövaikutuksia koskevan tutkimuksen on sisällettävä tiedot, jotka koskevat sitä, onko hanke tässä asetuksessa säädettyjen suojelutavoitteiden mukainen – –
– –
8.   Ennen kuin viranomainen hyväksyy lopullisesti suunnitelman tai toimenpiteen, se liittää vaikutusten arvioinnin asiakirja-aineistoon ja määrittää tarvittaessa yksityiskohtaiset säännöt yleisön, jota asianomaisen suunnitelman tai toimenpiteen toteuttaminen koskee, kuulemiseksi.
9.   Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000-verkoston yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä, ja ilmoitettava niistä ympäristö- ja luonnonsuojeluministeriölle 13 §:ssä kuvattua tarkoitusta varten.
10.   Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja lajeja, suunnitelma tai toimenpide, jonka arviointi on osoittanut, että sillä voi olla kielteisiä vaikutuksia yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen, voidaan toteuttaa yksinomaan sellaisten näkökohtien vuoksi, jotka liittyvät ihmisen terveyteen ja yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, Euroopan komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
Kyseisen asetuksen 6 §:ssä, jonka otsikko on ”Erityissuojelualueet”, säädetään seuraavaa:
”1.   ’Natura 2000’ -verkosto sisältää – – direktiivissä 79/409 säädetyt erityissuojelualueet.
2.   Edellä 4 ja 5 §:ssä säädettyjä velvoitteita sovelletaan myös 1 momentissa tarkoitettuihin erityissuojelualueisiin.”
Ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministerin 6.12.2016 antama asetus
Alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellisen alueen osoittamisesta erityisten suojelutoimien alueeksi, mannervyöhykkeen luonnonmaatieteellisen alueen osittamisesta erityisten suojelutoimien alueeksi ja Välimeren vyöhykkeen luonnonmaantieteellisen alueen osoittamisesta 140 erityisten suojelutoimien alueeksi, jotka sijaitsevat Lazion alueella, 8.9.1997 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 357 3 §:n 2 momentin nojalla 6.12.2016 annetun ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministerin asetuksen (decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare) (GURI nro 301, 27.12.2016) 1 §:n 3 momentissa osoitetaan muun muassa Fiume Mignone (basso corso) ‑niminen alue erityisten suojelutoimien alueeksi.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Pääasia koskee sellaisen alustavan suunnitelman hyväksymistä, joka koskee valtatien nro 675 noin 18 km:n pituisen tieosuuden rakennustöitä Monte Romano Estin ja Tarquinia Sudin välillä Lazion alueella. Kyseisten töiden tarkoituksena on parantaa Italiassa yhtäältä Civitavecchian sataman ja valtatien A 1 Milano-Napoli ja toisaalta Orten liittymän, Ternin teollisuusalueen ja Ancona-Perugia‑reitin välistä yhteyttä.
Vuonna 2004 ympäristö- luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriö antoi puoltavan lausunnon kyseisen tieosuuden toteuttamiselle niin kutsutulla violetilla linjauksella. CIPE hyväksyi kyseisen ensimmäisen suunnitelman päätöksellä nro 11/2011.
Vuonna 2015 ANAS, joka oli vastuussa töiden toteuttamisesta, esitti kuitenkin vaihtoehtoisen suunnitelman, jota kutsuttiin nimellä vihreä linjaus, violetin linjauksen korkeiden kustannusten vuoksi.
Ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriön alainen lautakunta, joka on vastuussa ympäristövaikutusten arvioinnista, antoi kielteisen lausunnon kyseisestä uudesta suunnitelmasta ja täsmensi, että violetin linjauksen taloudellisia kustannuksia voitiin alentaa jakamalla kyseinen linjaus kahteen osuuteen. Kyseinen kielteinen lausunto perusteltiin sillä, että vihreän linjauksen suunnitelmaan ei sisältynyt perinpohjaista tutkimusta sen ympäristövaikutuksista ja että se vaikuttaisi Natura 2000 ‑verkostoon liitettyyn yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen eli Fiume Mignonen (basso corso) alueeseen.
Kyseinen kielteinen lausunto huomioiden Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (infrastruktuuri- ja liikenneministeriö, Italia) pyysi pääministerin kansliaa panemaan täytäntöön asetuksen nro 163/2006 183 §:n 6 momentissa säädetyn menettelyn. Pääministerin kanslia pyysi ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriötä arvioimaan mahdollisuuksia supistaa vihreän linjauksen ympäristövaikutuksia lieventävin ja korvaavin toimenpitein. Ympäristövaikutusten arvioinnista vastuussa oleva kyseisen ministeriön alainen lautakunta antoi uuden kielteisen lausunnon kyseisestä linjauksesta ja korosti, että haittoja ei ollut mahdollista lieventää vaatimuksin tai muin toimenpitein, ja katsoi, että violetti linjaus oli joka suhteessa parempi.
Ministerineuvosto kuitenkin totesi 1.12.2017 tekemällään päätöksellä vihreää linjausta koskevan alustavan suunnitelman ympäristövaatimusten mukaiseksi ja perusteli päätöksensä erittäin tärkeällä yleisellä edulla eli sellaisen strategisen reitin valmiiksi saamisella, joka kuuluu Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon (TEN-T). Se kuitenkin määräsi, että lopullista suunnitelmaa laatiessaan hakijan on täydennettävä asianomaisen linjauksen ympäristövaikutusten arviointia koskevaa tutkimusta ja noudatettava infrastruktuuri- ja liikenneministeriön koolle kutsuman eri yksiköiden välisen kokouksen esittämiä maisemaan ja ympäristöön liittyviä vaatimuksia, huomioita ja suosituksia.
CIPE hyväksyi 28.2.2018 tietyin vaatimuksin vihreää linjausta koskevan alustavan suunnitelman. CIPE pyysi ANASia laatimaan lopullisen suunnitelman ja tutkimuksen ympäristövaikutuksista ja velvoitti Lazion alueen tarkastamaan kyseisen tutkimuksen muun muassa mahdollisesti tarvittavien täydentävien lieventävien ja korvaavien toimenpiteiden yksilöimiseksi.
Useat ympäristönsuojelujärjestöt ja yksityiset nostivat Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, joka koski ministerineuvoston 1.12.2017 tekemää päätöstä ja CIPE:n 28.2.2018 tekemää päätöstä.
Kyseinen tuomioistuin katsoo, että viranomainen asetti taloudellisen intressin ja tiereitin, joka on osa Euroopan laajuista liikenneverkkoa (TEN-T), valmiiksi saamisen ympäristönsuojelun edelle ja lykkäsi lopulliseen suunnitelmavaiheeseen sellaisten ratkaisujen etsimisen, jotka ovat tarkoituksenmukaisia kyseisen yhteisön tärkeänä pitämän alueen suojelemiseksi korvaavin ja lieventävin toimenpitein, jotka ympäristövaikutusten arvioimisesta vastuussa oleva ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriön alainen lautakunta oli kuitenkin hylännyt vihreän linjauksen osalta. Se toteaa, että viranomaiset myöntävät itse hyväksyneensä integroidun lähestymistavan arvioimalla yhdessä ympäristö-, maisema-, kulttuuri-, ja sosioekonomisia näkökohtia. Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyjä siitä, oliko kyseessä olevan alustavan suunnitelman hyväksyminen unionin oikeuden mukaista.
Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
1)
Onko [luontodirektiivin] 6 artikla, luettuna yhdessä [luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (
EUVL 2010, L 20, s. 7
)] kanssa, siltä osin kuin [viimeksi mainittua] voidaan soveltaa esillä olevassa asiassa, esteenä [edellä esitetyn kaltaiselle] kansalliselle primaarisäännöstölle ja [sen johdetulle täytäntöönpanosäännöstölle], joissa ylimmän tasoisen elimen, jolla on toimivalta [hyväksyä] hanketta koskevan alustavan suunnitelman ympäristövaatimusten mukaisuutta koskeva [päätös], kun ympäristö-, luonnonsuojelu- ja [meriensuojeluministeri] on antanut perustellun kielteisen lausunnon, [annetaan hyväksyä kyseinen päätös ja siten sallia menettelyn jatkuvan] vetoamalla erittäin tärkeään yleiseen etuun, vaikka ympäristönsuojelusta vastaava [julkinen elin] on katsonut, ettei mahdollisia [vaatimuksia ja ympäristövaikutuksia] lieventäviä toimenpiteitä ole mahdollista toteuttaa hyväksyttävänä olevan hankevaihtoehdon osalta, [josta on ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä] jo annettu kielteinen lausunto?
2)
Ovatko edellä mainitut direktiivit esteenä nyt omaksutun ratkaisun kaltaiselle ratkaisulle, jossa hyväksyttäessä sellaista hanketta koskevaa alustavaa suunnitelmaa, jonka osalta on noudatettava ympäristövaikutusten arviointia koskevaa menettelyä, mainitun erittäin tärkeän yleisen edun katsotaan olevan ensisijainen [ympäristönäkökohtiin] nähden, kun kyseessä [oleva erittäin tärkeä yleinen etu perustuu] ainoastaan hankkeesta aiheutuviin alhaisempiin kustannuksiin, yhteensopivuuteen maisemallisten, historiallisten, kulttuuristen ja sosioekonomisten tekijöiden [suojelun kanssa] sekä tarpeeseen [saada valmiiksi] Euroopan laajuinen liikenneverkko eli nyt käsiteltävässä asiassa TEN-T‑verkko, joka on asetuksessa (EU) N:o 1315/2013 määritelty ”kattavaksi”, vaikka on olemassa vaihtoehtoinen ratkaisu, joka on jo hyväksytty [ympäristön näkökulmasta]?
3)
Onko nyt omaksutun ratkaisun kaltainen ratkaisu, jonka mukaan [tielinjauksen], jota ei ole hyväksytty ympäristövaikutusten arvioinnin – [luontodirektiivin nojalla tehty arviointi mukaan lukien – yhteydessä, ympäristövaikutuksia] koskevat syvällisemmät arvioinnit ja tutkimukset [voidaan] lykätä lopullista suunnitelmaa koskevaan vaiheeseen, sen sijaan, että hanketta ehdottavalta taholta olisi pyydetty syvällisempiä arviointeja ja tutkimuksia, jotta voitaisiin lieventää vaihtoehtoisen [tielinjauksen], joka on sitä vastoin jo hyväksytty [ympäristön näkökulmasta], taloudellisia ja maisemallisia [ympäristö]vaikutuksia, yhteensopiva edellä mainitun unionin säännöstön kanssa?
4)
[Tässä tilanteessa] ja mikäli ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen liittyvien tilanteiden katsotaan olevan yhteensopivia unionin oikeuden kanssa, [ovatko] edellä mainitut direktiivit esteenä nyt omaksutun ratkaisun kaltaiselle ratkaisulle, jonka mukaan toimivaltaisen [elimen] kyseistä hanketta koskevan alustavan suunnitelman hyväksymismenettelyssä antama kielteinen lausunto, jonka mukaan mainittu hanke ei ole ympäristövaatimusten mukainen, ei ole sitova ja syvällisemmät arvioinnit, jotka liittyvät [asianomaisen hankkeen] alueen [maisema- ja ympäristövaikutuksiin], erityisesti ympäristövaikutusten arviointi ja [tarkoituksenmukaiset] korvaavat ja lieventävät toimenpiteet, [jotka on näin ollen toteutettava], lykätään lopullista suunnitelmaa koskevaan vaiheeseen?
5)
Ovatko edellä mainitut direktiivit esteenä nyt omaksutun ratkaisun kaltaiselle ratkaisulle, jonka mukaan hanketta ehdottavan tahon on hanketta koskevaa lopullista suunnitelmaa laadittaessa otettava huomioon eri yksiköiden välisessä kokouksessa alustavan suunnitelman osalta annetut maisemaa ja ympäristöä koskevat vaatimukset, huomautukset ja suositukset, vaikka ympäristönsuojelusta vastuussa oleva elin on todennut tältä osin, ettei hyväksyttävänä olevan vaihtoehdon osalta ole mahdollista [vahvistaa vaatimuksia] ja lieventäviä toimenpiteitä?
6)
Ovatko edellä mainitut direktiivit esteenä nyt omaksutun ratkaisun kaltaiselle ratkaisulle, jonka mukaan hanketta ehdottavan tahon on lisäksi [toteutettava hankkeen] ympäristövaikutuksia koskeva tutkimus, johon kuuluu niin kutsuttu asianmukainen arviointi, ja joka on laadittava voimassa olevien [oikeudellisten vaatimusten] mukaisesti ja jonka perusteella [ympäristövaikutusten] arviointi on tehtävä?
7)
Ovatko edellä mainitut direktiivit esteenä nyt omaksutun ratkaisun kaltaiselle ratkaisulle, jossa [kolmannen osapuolen] (Lazion alue), joka on eri kuin asiasta normaalisti vastuussa oleva taho (ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriön alainen ympäristövaikutusten [arvioinnista vastuussa oleva] lautakunta), on tarkastettava ympäristövaikutuksia koskeva tutkimus, joka on hanketta koskevan lopullisen suunnitelman [liitteenä], myös niiden mahdollisten korvaavien ja lieventävien toimenpiteiden yksilöimiseksi, jotka ovat tarpeen kyseisen alueen [ympäristö- ja maisemanäkökohtien] suojelemiseksi ja säilyttämiseksi, jolloin ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriön alaisen ympäristövaikutusten [arvioinnista vastuussa olevan] lautakunnan tehtävänä [on ainoastaan antaa jälkikäteen lausuntonsa] asetuksen nro 163/06 185 §:n 4 ja 5 momentin nojalla [siitä, onko] kyseistä tiehanketta koskeva lopullinen suunnitelma [maisema- ja ympäristövaatimusten] mukainen, mainitun tarkastuksen toteuttamisen jälkeen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen kysymys
Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko luontodirektiivin 6 artiklaa, tarkasteltuna yhdessä direktiivin 2009/147 kanssa sikäli kuin viimeksi mainittua sovelletaan pääasiaan, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan sellaisen suunnitelman tai hankkeen lupamenettelyn jatkaminen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, jonka vaikutuksia erityisten suojelutoimien alueeseen ei voida lieventää ja jonka osalta toimivaltainen viranomainen on jo antanut kielteisen lausunnon, kun on olemassa vaihtoehtoinen ratkaisu, joka on ympäristönäkökulmasta tarkasteltuna jo hyväksytty.
Luontodirektiivin 1 artiklan l alakohdassa olevan määritelmän mukaan erityisten suojelutoimien alue on ”jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittama yhteisön tärkeänä pitämä alue, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajienkantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä”.
Kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään toimenpiteistä erityisten suojelutoimien alueiden suojelemiseksi. Erityisesti sen 3 kohdassa määritellään edellytykset, joiden täyttyessä suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti asianomaisen alueen käyttöön tai ei ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka saattaa vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, voidaan hyväksyä.
Ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministerin 6.12.2016 antamassa asetuksessa osoitettiin erityisten suojelutoimien alueeksi alue nimeltään Fiume Mignone (basso corso). Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä selityksistä ilmenee myös, että pääasiassa kyseessä oleva tieosuushanke on omiaan vaikuttamaan merkittävästi kyseiseen alueeseen. Kyseinen hanke kuuluu näin ollen luontodirektiivin 6 artiklan soveltamisalaan.
Direktiiviä 2009/147 ei sen sijaan sovelleta pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen asiaan. Pääasian kantajat tosin vetoavat siihen, että alueella, jonka halki kyseinen hanke kulkee, esiintyy pikkutuulihaukka, joka mainitaan kyseisen direktiivin liitteessä I ja jota tämän vuoksi suojellaan erityisin suojelutoimenpitein. Luontodirektiivin 7 artiklassa kuitenkin säädetään, että kyseisen direktiivin 6 artiklaan perustuvilla velvoitteilla korvataan velvoitteet, jotka perustuvat lajin merkitsemiseen suojeltujen lajien luetteloon direktiivin 79/409, joka on kodifioitu ja jota on täydennetty direktiivillä 2009/147, mukaisesti, direktiivin 79/409 nojalla tehdyn suojeluluokittelun päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi kuin luontodirektiivin voimaantulopäivämäärä (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2002, komissio v. Irlanti,
C-117/00
,
EU:C:2002:366
,
kohta ja tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
,
kohta). Näin ollen on tulkittava yksinomaan luontodirektiivin säännöksiä.
Kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien merkittävien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu (tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,
C-127/02
,
EU:C:2004:482
,
kohta ja tuomio 20.9.2007, komissio v. Italia,
C-304/05
,
EU:C:2007:532
,
kohta). Mainittu velvollisuus myötävaikuttaa kyseisen direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa esitettyyn yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston perustamista koskevaan hankkeeseen (tuomio 20.9.2007, komissio v. Italia,
C‑304/05
,
EU:C:2007:532
,
kohta).
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään erityisten suojelutoimien alueeseen sovellettavasta menettelystä, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka on omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen (tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,
C-127/02
,
EU:C:2004:482
,
kohta; tuomio 26.10.2006, komissio v. Portugali,
C-239/04
,
EU:C:2006:665
,
kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym.,
C-387/15 ja C-388/15
,
EU:C:2016:583
,
kohta).
Kyseisessä säännöksessä tehdään näin ollen ero kahden vaiheen välillä. Ensimmäisessä vaiheessa jäsenvaltioiden edellytetään arvioivan asianmukaisesti suunnitelman tai hankkeen vaikutukset suojeltuun alueeseen, kun on todennäköistä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Toisessa vaiheessa, joka seuraa asianmukaista arviointia, tällaisen suunnitelman tai hankkeen hyväksyminen edellyttää sitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen (tuomio 11.4.2013, Sweetman ym.,
C-258/11
,
EU:C:2013:220
,
ja
kohta ja tuomio 7.11.2018, Holohan ym.,
C‑461/17
,
EU:C:2018:883
,
kohta).
Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos suunnitelma tai hanke on saman direktiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti toteutetun arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä (tuomio 20.9.2007, komissio v. Italia,
C-304/05
,
EU:C:2007:532
,
kohta).
Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaa on – poikkeussäännöksenä kyseisen artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä vahvistettuun lupakriteeriin – tulkittava suppeasti (tuomio 20.9.2007, komissio v. Italia,
C-304/05
,
EU:C:2007:532
,
kohta ja tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
,
kohta).
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdasta ilmenee näin ollen, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on lähtökohtaisesti kieltäydyttävä hyväksymästä suunnitelmaa tai hanketta, joka saattaa vaikuttaa asianomaisen alueen koskemattomuuteen. Alueelle aiheutuvista haitallisista vaikutuksista huolimatta kyseinen suunnitelma tai hanke voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti toteuttaa saman direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetyin edellytyksin, jos sen toteuttaminen on välttämätöntä erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä.
Tässä tapauksessa luontodirektiivin 6 artiklan taustalla olevasta erityissuojelualueiden suojelutavoitteesta seuraa, että vaikutukset asianomaisen alueen koskemattomuuteen on pidettävä mahdollisimman vähäisinä. Kun otetaan huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan sanamuoto, siinä ei kuitenkaan säädetä, että erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden ensisijaisuus erityisten suojelutoimien alueen suojeluun nähden edellyttäisi sitä, että vaikutuksia asianomaisen alueen koskemattomuuteen voitaisiin lieventää riittävästi. Kyseisessä säännöksessä on siis tarkoitettu säädettäväksi siitä, että poikkeustapauksissa luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelutavoite erityisten suojelutoimien alueella voi väistyä muiden erityisen painavien yleisen edun mukaisten tavoitteiden tieltä kuitenkin edellyttäen, että asianomainen jäsenvaltio toteuttaa tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että eurooppalaisen ekologisen Natura 2000 ‑verkoston yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vihreän linjauksen osalta mainitut erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt perustuvat hankkeen alhaisempiin kustannuksiin, siihen, että se on maisemallisten, historiallisten, kulttuuristen ja sosioekonomisten tekijöiden suojelun mukainen, sekä tarpeeseen saada valmiiksi Euroopan laajuinen tieliikenneverkko.
Tämän osalta on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jopa oikeutetut vaikutukset erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen sallitaan ainoastaan siinä tapauksessa, että ne ovat todella väistämättömiä, eli tilanteessa, jossa vaihtoehtoisia ratkaisuja ei ole.
Toimenpiteiden, jotka voidaan ottaa huomioon vaihtoehtoja tutkittaessa, taloudellisten kustannusten osalta on todettava, että kun otetaan huomioon tämän tuomion 34 kohdassa mieleen palautettu luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan suppea tulkinta, pelkät tällaisten toimenpiteiden taloudelliset kustannukset eivät voi olla ratkaiseva tekijä valittaessa vaihtoehtoisia ratkaisuja tämän säännöksen nojalla (tuomio 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen ym.,
C-399/14
,
EU:C:2016:10
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ilmenee, että vaihtoehto pääasiassa kyseessä olevalle hankkeelle on olemassa, sitä kutsutaan nimellä violetti linjaus ja se sai vuonna 2004 ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriensuojeluministeriön puoltavan lausunnon.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, onko violettia linjausta pidettävä luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna vaihtoehtoisena ratkaisuna, joka aiheuttaa vähemmän haittaa erityisten suojelutoimien alueen, jonka nimi on Fiume Mignone (basso corso), koskemattomuuteen kuin vihreä linjaus.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan erittäin tärkeän yleisen edun kanalta pakottavista syistä sellaisen suunnitelman tai hankkeen lupamenettelyn jatkaminen, jonka vaikutuksia erityisten suojelutoimien alueeseen ei voida lieventää ja jonka osalta toimivaltainen viranomainen on jo antanut kielteisen lausunnon, paitsi jos on olemassa vaihtoehtoinen ratkaisu, joka aiheuttaa vähemmän haittaa asianomaisen alueen koskemattomuuteen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä.
Kolmas ja neljäs kysymys
Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko tilanteessa, jossa suunnitelman tai hankkeen vaikutukset erityisten suojelutoimien alueeseen on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti arvioitu kielteisiksi, mutta jäsenvaltio on kuitenkin päättänyt kyseisen artiklan 4 kohdan perusteella toteuttaa sen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mainitun direktiivin 6 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että kyseisen suunnitelman tai hankkeen mainittuun alueeseen aiheuttamat vaikutukset arvioidaan ja tutkitaan perusteellisemmin ja asianmukaiset korvaavat ja lieventävät toimenpiteet määritellään vasta lopullista suunnitelmaa tai hanketta koskevassa vaiheessa.
Kolmannessa ja neljännessä kysymyksessä pohditaan tosiasiassa kolmea eri seikkaa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään ensinnäkin sitä, onko luontodirektiivin 6 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että kyseisen suunnitelman tai hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamat vaikutukset arvioidaan ja tutkitaan perusteellisemmin vasta lopullista suunnitelmaa tai hanketta koskevassa vaiheessa, kun alustavaa suunnitelmaa tai hanketta ei ole hyväksytty kyseiseen alueeseen aiheutuvien vaikutusten arvioinnin yhteydessä.
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on kieltäydyttävä hyväksymästä aiottu suunnitelma tai hanke, jos ei ole varmuutta siitä, ettei kyseessä olevan alueen koskemattomuuden kannalta haitallisia vaikutuksia aiheuteta. Koska kyseiseen säännökseen sisältyy ennalta varautumisen periaate, sen avulla voidaan tehokkaasti estää suunnitelmien tai hankkeiden aiheuttamat vaikutukset suojelualueiden koskemattomuuteen. Lievemmän hyväksymiskriteerin avulla ei voida taata yhtä tehokkaasti kyseisen säännöksen taustalla olevan alueiden suojelutavoitteen saavuttamista (tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,
C-127/02
,
EU:C:2004:482
,
ja
kohta; tuomio 11.4.2013, Sweetman ym.,
C-258/11
,
EU:C:2013:220
,
kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym.,
C-387/15 ja C-388/15
,
EU:C:2016:583
,
kohta).
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyssä arvioinnissa ei siis saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. vastaavasti tuomio 11.4.2013, Sweetman ym.,
C-258/11
,
EU:C:2013:220
,
kohta ja tuomio 15.5.2014, Briels ym.,
C-521/12
,
EU:C:2014:330
,
kohta).
Tästä seuraa, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädettyä arviointia ei voida pätevästi jatkaa myöhemmin toteutettavien arviointien ja tutkimusten perusteella. Näin ollen, kun hankkeen tai suunnitelman erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten arvioinnin täydentäminen tai syventäminen katsotaan tarpeelliseksi, sitä ei voida pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna arviointina.
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että toimivaltainen viranomainen halusi nimenomaisesti soveltaa luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaa. Koska luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohta on poikkeussäännös lupakriteeriin, joka vahvistetaan kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa, sitä voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on tutkittu kyseisen 6 artiklan 3 kohdan säännösten mukaisesti (tuomio 21.7.2016, Orleans ym.,
C-387/15 ja C-388/15
,
EU:C:2016:583
,
kohta).
Näiden vaikutusten tunteminen asianomaisen alueen suojelutavoitteiden kannalta on nimittäin välttämätön edellytys luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamiselle, koska muussa tapauksessa kyseisen poikkeussäännöksen soveltamisedellytyksiä ei voida arvioida. Mahdollisten erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden sekä ympäristölle vähemmän haitallisten vaihtoehtojen olemassaolon tutkiminen nimittäin edellyttää niiden punnitsemista suhteessa asianomaisen suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamaan vaikutukseen (tuomio 21.7.2016, Orleans ym.,
C-387/15 ja C-388/15
,
EU:C:2016:583
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että kun pääasiassa toimivaltainen viranomainen pani luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan säännökset täytäntöön, se katsoi väistämättä, että pääasiassa kyseessä olevan hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten jo toteutettu kielteinen arviointi oli kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetty arviointi. Kyseistä arviointia ei näin ollen voitu täydentää, kuten tämän tuomion 48 kohdassa esitettiin.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toiseksi kolmannella ja neljännellä kysymyksellään myös sitä, onko luontodirektiivin 6 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että lieventävät toimenpiteet määritellään vasta lopullista suunnitelmaa tai hanketta koskevassa vaiheessa, kun asianomaista suunnitelmaa tai hanketta ei ole hyväksytty erityisten suojelutoimien alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin yhteydessä.
Aluksi on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan sanamuodossa ei ole minkäänlaista viittausta mihinkään ”lieventävän toimenpiteen” käsitteeseen (tuomio 21.7.2016, Orleans ym.,
C-387/15 ja C-388/15
,
EU:C:2016:583
,
kohta).
Jos kyseisellä ilmaisulla viitataan suojelutoimenpiteisiin, joilla pyritään välttämään suunnitelman tai hankkeen kielteiset vaikutukset asianomaiseen alueeseen tai vähentämään niitä, tämän tuomion 49 kohdassa mieleen palautettu vaatimus siitä, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetty suunnitelman tai hankkeen arviointi sisältää täydelliset, täsmälliset ja lopulliset toteamukset ja päätelmät, velvoittaa arvioimaan kyseisiä toimenpiteitä samanaikaisesti kuin kyseistä suunnitelmaa tai hanketta itseään, ja siis sisällyttämään kyseiset toimenpiteet mainittuun suunnitelmaan tai hankkeeseen (ks. vastaavasti tuomio Orleans ym.,
C-387/15 ja C-388/15
,
EU:C:2016:583
,
kohta). Niillä ei siis voida muuttaa asianomaista suunnitelmaa tai hanketta kyseisen arvioinnin jälkeen. Se, että kyseisen suunnitelman tai hankkeen muuttaminen lieventävillä toimenpiteillä hyväksyttäisiin sen asianomaiseen alueisiin aiheuttamien vaikutusten arvioinnin jälkeen, merkitsisi nimittäin luopumista kyseisten toimenpiteiden ja lopullisen suunnitelman tai hankkeen kyseiseen alueeseen aiheuttaman vaikutuksen arvioimisesta, mikä on vastoin mainitun direktiivin 6 artiklan tavoitteita.
Kyseinen artikla on näin ollen esteenä säännöstölle, jossa sallitaan se, että suunnitelman tai hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamia vaikutuksia lieventävät toimenpiteet määritellään vasta sen 3 kohdassa tarkoitetun vaikutusten asianmukaisen arvioinnin jälkeen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmanneksi kolmannella ja neljännellä kysymyksellään sitä, onko luontodirektiivin 6 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että korvaavat toimenpiteet määritellään vasta lopullista suunnitelmaa tai hanketta koskevassa vaiheessa, kun asianomaista suunnitelmaa tai hanketta ei ole hyväksytty erityisten suojelutoimien alueeseen aiheutuvien vaikutusten arvioinnin yhteydessä.
Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla asianomainen jäsenvaltio toteuttaa tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä, jos suunnitelma tai hanke on alueeseen aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä.
Korvaavat toimenpiteet määritellään näin ollen tarvittaessa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn vaikutusten asianmukaisen arvioinnin jälkeen.
Kuten tämän tuomion 51 ja 52 kohdassa palautettiin mieleen, kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohtaa voidaan nimittäin soveltaa vasta sen jälkeen, kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on analysoitu saman artiklan 3 kohdan säännösten mukaisesti.
Lisäksi jo korvaavien toimenpiteiden luonne oikeuttaa sen, että ne määritellään suunnitelman tai hankkeen asianomaiseen alueeseen aiheuttamien kielteisten vaikutusten asianmukaisen arvioinnin jälkeen. Tämän osalta on todettava, että kyseisillä toimenpiteillä pyritään tuottamaan vaikutuksia toisella tasolla eli erityisesti sen jälkeen, kun asianomainen suunnitelma tai hanke on toteutettu, eurooppalaisen ekologisen Natura 2000 -verkoston yleisen kokonaisuuden säilymiseksi yhtenäisenä tai sen ennalleen saattamiseksi, kun otetaan huomioon kyseisen suunnitelman tai hankkeen väistämättä aiheuttama vahinko asianomaisen erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuudelle.
Tarvittavat korvaavat toimenpiteet on siis määritettävä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn arvioinnin jälkeen, jos tarkoituksena on asianomaisen suunnitelman tai hankkeen toteuttaminen sen asianomaiseen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamasta kielteisestä vaikutuksesta huolimatta ja jos muut kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytykset täyttyvät.
Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset erityisten suojelutoimien alueeseen on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti arvioitu kielteisiksi ja kun asianomainen jäsenvaltio on kuitenkin päättänyt kyseisen artiklan 4 kohdan nojalla toteuttaa sen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mainitun direktiivin 6 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että kyseisen suunnitelman tai hankkeen mainitun artiklan 3 kohdan mukaisen kielteisen arvioinnin jälkeen ja ennen sen lopullista hyväksymistä saman artiklan 4 kohdan mukaisesti sitä täydennetään toimenpitein, jotka lieventävät sen vaikutusta mainittuun alueeseen, ja että mainittujen vaikutusten arviointia jatketaan. Luontodirektiivin 6 artikla ei sen sijaan ole samassa tilanteessa esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan korvaavien toimenpiteiden määrittely samassa päätöksessä, edellyttäen, että muut mainitun direktiivin 6 artiklan 4 kohdan täytäntöönpanoedellytykset myös täyttyvät.
Viides ja kuudes kysymys
Viidennellä ja kuudennella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko luontodirektiiviä tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että hankkeen toteuttaja toteuttaa asianomaisen suunnitelman tai hankkeen kyseessä olevaan erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamia vaikutuksia koskevan tutkimuksen ja sisällyttää lopulliseen suunnitelmaan tai hankkeeseen maisemaan ja ympäristöön liittyviä vaatimuksia, huomautuksia ja suosituksia sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on antanut siitä kielteisen arvioinnin.
Aluksi on todettava, että luontodirektiivi tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät ole esteenä sille, että hankkeen toteuttajan velvollisuutena on esittää suunnitelmansa tai hankkeensa lupahakemuksen tueksi tutkimus, joka koskee kyseisen suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia asianomaiseen erityisten suojelutoimien alueeseen ja jonka perusteella toimivaltainen viranomainen arvioi kyseisen suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia asianomaiseen alueeseen kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan sanamuodosta ilmenee toiseksi, että tämä arviointi ei kuulu hankkeen toteuttajalle vaan toimivaltaiselle viranomaiselle eli sille, jonka jäsenvaltiot ovat nimenneet direktiiviin perustuvien tehtävien suorittamiseksi (tuomio 7.11.2018, Holohan ym.,
C-461/17
,
EU:C:2018:883
,
kohta).
Kolmanneksi on todettava – kuten tämän tuomion 56 kohdassa esitettiin –, että suunnitelmaa tai hanketta ei voida muuttaa sen jälkeen, kun sen vaikutukset asianomaiseen erityisten suojelutoimien alueeseen on arvioitu, kyseenalaistamatta kyseisen arvioinnin täydellistä ja lopullista luonnetta ja takuuta, jota se edustaa kyseisen alueen suojelun kannalta. Hankkeen toteuttajan velvollisuutena ei siis voi olla vaatimusten, huomautusten ja suositusten sisällyttäminen asianomaiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen, kun toimivaltainen viranomainen on jo antanut siitä kielteisen arvioinnin, paitsi jos kyseinen viranomainen arvioi uudelleen näin muutetun suunnitelman tai hankkeen.
Neljänneksi on todettava, että muutokset, joita suunnitelmaan tai hankkeeseen ei saa tehdä sen jälkeen, kun sen vaikutukset erityisten suojelutoimien alueeseen on arvioitu, ovat yksinomaan muutoksia, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi kyseiseen alueeseen. Sen sijaan muuttujat, joiden osalta ei ole mitään tieteellistä epäilyä siitä, että ne eivät voi vaikuttaa alueeseen, voidaan jättää kokonaan hankkeen toteuttajan myöhemmän päätöksen varaan (tuomio 7.11.2018, Holohan ym.,
C 461/17
,
EU:C:2018:883
,
kohta).
Edellä esitetyn perusteella viidenteen ja kuudenteen kysymykseen on vastattava, että luontodirektiiviä on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että hankkeen toteuttaja toteuttaa asianomaisen suunnitelman tai hankkeen kyseessä olevaan erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamia vaikutuksia koskevan tutkimuksen, jonka perusteella toimivaltainen viranomainen arvioi kyseiset vaikutukset. Kyseinen direktiivi on sen sijaan esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että hankkeen toteuttaja velvoitetaan sisällyttämään lopulliseen suunnitelmaan tai hankkeeseen maisemaan ja ympäristöön liittyviä vaatimuksia, huomautuksia ja suosituksia sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on antanut siitä kielteisen arvioinnin, paitsi jo kyseisen viranomaisen on arvioitava uudelleen näin muutettu suunnitelma tai hanke.
Seitsemäs kysymys
Seitsemännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko luontodirektiiviä tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että nimetään muu viranomainen kuin se, joka on vastuussa suunnitelman tai hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten arvioinnista, tarkastamaan vaikutuksia kyseiseen alueeseen koskeva tutkimus, joka on liitettävä lopulliseen suunnitelmaan tai hankkeeseen.
Ensinnäkin on niin, että koska luontodirektiivissä ei ole tietoja, jotka koskevat suunnitelmien tai hankkeiden, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi erityisten suojelutoimien alueisiin, kyseisiin alueisiin aiheuttamien vaikutusten arvioimiseen toimivaltaista viranomaista, sitä on tulkittava siten, että siinä annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi nimetä kyseinen viranomainen.
Toiseksi on todettava, että kuten tämän tuomion 49 kohdassa palautettiin mieleen, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyssä suunnitelman tai hankkeen asianomaiseen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten arvioinnissa on oltava täydelliset, täsmälliset ja lopulliset toteamukset ja päätelmät, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. vastaavasti tuomio 11.4.2013, Sweetman ym.,
C-258/11
,
EU:C:2013:220
,
kohta ja tuomio 15.5.2014, Briels ym.,
C-521/12
,
EU:C:2014:330
,
kohta). Tämän vuoksi on niin, että kun arviointi on käsiteltävän asian tavoin suoritettu – kuten tämän tuomion 51–53 kohdassa todettiin – sen toteuttanut viranomainen tai toinen viranomainen ei voi jatkaa eikä muuttaa sitä.
Seitsemänteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että luontodirektiiviä on tulkittava siten, että vaikka siinä annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi nimetä suunnitelman tai hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten arvioimiseen toimivaltainen viranomainen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja kriteerejä noudattaen, se on sen sijaan esteenä sille, että mikä tahansa viranomainen jatkaa tai täydentää kyseistä arviointia sen tekemisen jälkeen.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan erittäin tärkeän yleisen edun kanalta pakottavista syistä sellaisen suunnitelman tai hankkeen lupamenettelyn jatkaminen, jonka vaikutuksia erityisten suojelutoimien alueeseen ei voida lieventää ja jonka osalta toimivaltainen viranomainen on jo antanut kielteisen lausunnon, paitsi jos on olemassa vaihtoehtoinen ratkaisu, joka aiheuttaa vähemmän haittaa asianomaisen alueen koskemattomuuteen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä.

2)
Kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset erityisten suojelutoimien alueeseen on direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti arvioitu kielteisiksi ja kun asianomainen jäsenvaltio on kuitenkin päättänyt kyseisen artiklan 4 kohdan nojalla toteuttaa sen erityisen tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mainitun direktiivin 6 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että kyseisen suunnitelman tai hankkeen mainitun artiklan 3 kohdan mukaisen kielteisen arvioinnin jälkeen ja ennen sen lopullista hyväksymistä saman artiklan 4 kohdan mukaisesti sitä täydennetään toimenpitein, jotka lieventävät sen vaikutusta mainittuun alueeseen, ja että mainittujen vaikutusten arviointia jatketaan. Direktiivin 92/43 6 artikla ei sen sijaan ole samassa tilanteessa esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan korvaavien toimenpiteiden määrittely samassa päätöksessä, edellyttäen, että muut mainitun direktiivin 6 artiklan 4 kohdan täytäntöönpanoedellytykset myös täyttyvät.

3)
Direktiiviä 92/43 on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että hankkeen toteuttaja toteuttaa asianomaisen suunnitelman tai hankkeen kyseessä olevaan erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamia vaikutuksia koskevan tutkimuksen, jonka perusteella toimivaltainen viranomainen arvioi kyseiset vaikutukset. Kyseinen direktiivi on sen sijaan esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan se, että hankkeen toteuttaja velvoitetaan sisällyttämään lopulliseen suunnitelmaan tai hankkeeseen maisemaan ja ympäristöön liittyviä vaatimuksia, huomautuksia ja suosituksia sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on antanut siitä kielteisen arvioinnin, paitsi jos kyseisen viranomaisen on arvioitava uudelleen näin muutettu suunnitelma tai hanke.

4)
Direktiiviä 92/43 on tulkittava siten, että vaikka siinä annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi nimetä suunnitelman tai hankkeen erityisten suojelutoimien alueeseen aiheuttamien vaikutusten arvioimiseen toimivaltainen viranomainen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja kriteerejä noudattaen, se on sen sijaan esteenä sille, että mikä tahansa viranomainen jatkaa tai täydentää kyseistä arviointia sen tekemisen jälkeen.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.