CELEX: 62020CJ0563
Zahtjev za prethodnu odluku
Željeznički prijevoz
Direktiva 2001/14/EZ
Članak 4.
Određivanje infrastrukturnih pristojbi odlukom upravitelja
Članak 30. stavak 2.
Pravo žalbe željezničkih prijevoznika
Članak 30. stavak 6.
Sudski nadzor odluka regulatornog tijela

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 30. stavaka 2., 5. i 6. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture (
SL 2001., L 75., str. 29
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. (
SL 2007., L 315., str. 44
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 86.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/14).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva ORLEN KolTrans sp. z o.o., željezničkog prijevoznika sa sjedištem u Płocku (Poljska), i Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (predsjednik Ureda za željeznički promet, u daljnjem tekstu: predsjednik UŽP‑a), u vezi s određivanjem visine pristojbi za upotrebu željezničke infrastrukture u vlasništvu društva PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. u Poljskoj (u daljnjem tekstu: PKP PLK).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 5., 11., 12., 16. i 20. Direktive 2001/14 glase:
„(5)
Kako bi se osigurala transparentnost i nediskriminirajući pristup željezničkoj infrastrukturi svim željezničkim prijevoznicima, sve se potrebne informacije za korištenje prava na pristup moraju objaviti u izvješću o mreži.
[…]
(11)
Programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju omogućiti jednaki i nediskriminirajući pristup svim prijevoznicima te što je više moguće pokušati udovoljiti potrebama svih korisnika i vrsta prometa na pravedan i nediskriminirajući način.
(12)
Unutar okvira koje su utvrdile države članice programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju potaknuti upravitelje željezničkih infrastruktura da optimalno iskoriste svoju infrastrukturu.
[…]
(16)
Programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju omogućiti pošteno tržišno natjecanje u pružanju usluga željezničkog prijevoza.
[…]
(20)
Poželjno je upraviteljima infrastrukture osigurati određeni stupanj fleksibilnosti kako bi se omogućilo učinkovitije korištenje infrastrukturne mreže.”
U skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive:
„Ova se Direktiva odnosi na načela i postupke koji se primjenjuju u vezi s određivanjem i ubiranjem pristojbi željezničke infrastrukture i dodjelom željezničkog infrastrukturnog kapaciteta.
Države članice moraju osigurati da programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta poštuju načela utvrđena ovom Direktivom te time omoguće upravitelju infrastrukture prodaju na tržištu i najbolju iskoristivost raspoloživog infrastrukturnog kapaciteta.”
Članak 2. te direktive sadržava definicije. Glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b)
‚podnositelj zahtjeva’ znači željeznički prijevoznik koji ima dozvolu za obavljanje usluga u željezničkom prometu […] [i] javni ili tržišni interes za nabavu infrastrukturnog kapaciteta za pružanje usluge željezničkog prijevoza svaki na svojem državnom području […];
[…]
(h)
‚upravitelj infrastrukture’ znači svako tijelo ili poduzeće koje je posebno odgovorno za uspostavu i održavanje željezničke infrastrukture. Ovo također može uključivati upravljanje prometno‑upravljačkim i signalno‑sigurnosnim sustavom infrastrukture. Funkcije upravitelja infrastrukture na mreži ili dijelu mreže mogu biti dodijeljene različitim tijelima ili poduzećima;
[…]
(k)
‚željeznički prijevoznik’ znači svako javno ili privatno poduzeće kojemu je izdana dozvola za obavljanje usluga u željezničkom prometu u skladu sa zakonodavstvom Zajednice i čija je primarna djelatnost pružanje usluga željezničkog prijevoza robe i/ili putnika željeznicom s tim da poduzeće mora osigurati vuču; ovo uključuje i poduzeća koja pružaju samo usluge vuče;
[…]”
Članak 4. te direktive, naslovljen „Uvođenje, utvrđivanje i ubiranje pristojbi”, koji se nalazi u njezinu poglavlju II., koje se odnosi na infrastrukturne pristojbe, predviđa:
„1.   Države članice dužne su donijeti okvirna pravila za ubiranje pristojbi te pritom poštovati neovisnost uprave predviđenu u članku 4. Direktive 91/440/EEZ.
Prema spomenutom uvjetu o neovisnosti uprave, države članice donose i posebna pravila ubiranja pristojbi ili te ovlasti povjeravaju upravitelju infrastrukture. Upravitelj infrastrukture utvrđuje pristojbe za korištenje infrastrukture i ubire te pristojbe.
[…]
4.   Osim u slučaju posebnih sporazuma, na temelju članka 8. stavka 2. upravitelji infrastruktura vode brigu o tome da se programi ubiranja pristojbi, koji su u uporabi na području njihove cijele mreže, zasnivaju na istim načelima.
5.   Upravitelji infrastruktura moraju osigurati da primjena programa ubiranja pristojbi rezultira jednakim i nediskriminirajućim pristojbama za različite željezničke prijevoznike koji pružaju usluge jednake prirode na sličnim dijelovima tržišta te da pristojbe, koje se u stvarnosti primjenjuju, udovoljavaju pravilima koja su predviđena u izvješću o mreži.
[…]”
Članak 5. stavak 1. Direktive 2001/14 određuje:
„Željeznički prijevoznici, na nediskriminirajućoj osnovi, imaju pravo na minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata koji su opisani u Prilogu II. Pružanje usluga navedenih u Prilogu II. točki 2. izvršava se na nediskriminirajući način te se zahtjevi željezničkih prijevoznika mogu odbiti jedino ako postoje druga rješenja održiva u tržišnim uvjetima. Ako usluge pruža više upravitelja infrastrukture, pružatelj usluga ‚glavne infrastrukture’ dužan je nastojati olakšati pružanje tih usluga.”
Članak 6. te direktive, koji se odnosi na trošak infrastrukture i poslovne knjige, glasi:
1.   Države članice utvrđuju uvjete, uključujući prema potrebi predujme, kako bi osigurale da u normalnim poslovnim uvjetima i u razumnom vremenskom razdoblju poslovne knjige upravitelja infrastrukture barem uravnoteže dobit od infrastrukturnih pristojbi, viškove od drugih komercijalnih poslova i državnog financiranja s jedne strane, te izdatke infrastrukture s druge.
[…]
2.   […] [U]pravitelje infrastrukture se potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
3.   Države članice moraju osigurati provedbu odredaba utvrđenih u stavku 2., bilo ugovorom između nadležnog tijela i upravitelja infrastrukture za razdoblju od najmanje tri godine, kojim je predviđeno državno financiranje, ili uvođenjem odgovarajućih regulatornih mjera s odgovarajućim ovlastima.
[…]
5.   Uvodi se metoda za dodjelu troškova. Države članice mogu zatražiti prethodno odobrenje. Ova se metoda treba s vremena na vrijeme ažurirati, u skladu s međunarodnom praksom.”
U skladu s člankom 7. navedene direktive, koji se odnosi na načela ubiranja pristojbi:
„1.   Upravitelj infrastrukture ubire pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture i koristi ih za financiranje svog poslovanja.
[…]
3.   Ne dovodeći u pitanje stavak 4. ili 5. ili članak 8., pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednake su iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
[…]
7.   Pružanje usluga na koje se odnosi Prilog II. točka 2., nije obuhvaćeno ovim člankom. Ne dovodeći u pitanje prije spomenuto, prilikom određivanja naknada za usluge utvrđene u Prilogu II. točki 2., vodit će se računa o stanju tržišnog natjecanja u željezničkom prijevozu.
[…]”
Članci 8. do 12. te direktive predviđaju iznimke od načela ubiranja pristojbi, mogućnost popusta na infrastrukturne pristojbe, program naknade za određene troškove, program izvedbe i mogućnost ubiranja pristojbi za rezervaciju kapaciteta.
U poglavlju III. Direktive 2001/14, koje je odnosi na dodjelu infrastrukturnog kapaciteta, nalazi se članak 17., čiji stavak 1. glasi kako slijedi:
„Ne dovodeći u pitanje članke 81., 82. i 86. Ugovora, s podnositeljem zahtjeva je moguće sklopiti okvirni sporazum. Taj okvirni sporazum određuje značajke infrastrukturnog kapaciteta koji je podnositelj zahtjeva zatražio […]. Okvirni sporazum ne određuje detaljno trasu vlaka, no treba biti takav da nastoji udovoljiti opravdanim komercijalnim potrebama podnositelja zahtjeva. Država članica može zatražiti da regulatorno tijelo navedeno u članku 30. ove Direktive prethodno odobri takav okvirni sporazum.”
Članak 26. te direktive, naslovljen „Plan povećanja kapaciteta”, određuje:
„1.   U roku od šest mjeseci nakon dovršenja analize kapaciteta upravitelj infrastrukture sastavlja plan povećanja kapaciteta.
2.   Plan povećanja kapaciteta se donosi nakon savjetovanja s korisnicima odgovarajuće zakrčene infrastrukture.
On utvrđuje:
[…]
(d)
mogućnosti i troškove povećanja kapaciteta, uključujući moguće izmjene pristupnih pristojbi.
Na temelju analize koristi i troškova mogućih mjera, on također određuje koje će se radnje poduzeti kako bi se povećao infrastrukturni kapacitet, uključujući i kalendar za provedbu mjera.
Plan može ovisiti o prethodnom odobrenju država članica.
[…]”
Članak 30. Direktive 2001/14, naslovljen „Regulatorno tijelo”, propisuje:
„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 21. stavak 6. države članice ustanovljuju regulatorno tijelo. To tijelo, koje može biti ministarstvo nadležno za promet ili svako drugo tijelo, neovisno je o upraviteljima infrastrukture, tijelima za ubiranje pristojbi, tijelu za dodjelu kapaciteta ili podnositeljima zahtjeva po pitanju organizacije, odluka o financiranju, pravne strukture i donošenja odluka. Ono je, nadalje, funkcionalno neovisno o bilo kakvom nadležnom tijelu uključenom u dodjeljivanje ugovora o obavljanju javne usluge. Tijelo djeluje u skladu s načelima izloženim u ovom članku po kojima se regulatorne funkcije i funkcije žalbe mogu dodijeliti odvojenim tijelima.
2.   Podnositelj zahtjeva se ima pravo žaliti regulatornom tijelu ako smatra da se prema njemu nepošteno postupilo, da ga se diskriminiralo ili da mu se na bilo koji drugi način naškodilo, a posebno protiv odluka koje je donio upravitelj infrastrukture ili prema potrebi željeznički prijevoznik, a odnose se na:
[…]
(d)
program ubiranja pristojbi;
(e)
razinu ili strukturu infrastrukturnih naknada koje treba ili može trebati platiti;
[…]
3.   Regulatorno tijelo vodi brigu o tome da pristojbe koje je odredio upravitelj infrastrukture budu u skladu s poglavljem II. te da su nediskriminirajuće. Pregovori između podnositelja zahtjeva i upravitelja infrastrukture koji se odnose na razinu infrastrukturnih pristojbi dozvoljeni su samo ako se odvijaju pod nadzorom regulatornog tijela. Regulatorno tijelo intervenira ako postoji vjerojatnost da su pregovori u suprotnosti sa zahtjevima ove Direktive.
4.   Regulatorno je tijelo ovlašteno da zatraži odgovarajuće informacije od upravitelja infrastrukture, podnositelja zahtjeva i bilo koje uključene treće strane unutar dotične države članice, a te informacije moraju biti dostavljene bez nepotrebnog kašnjenja.
5.   Regulatorno tijelo dužno je donijeti odluku o svakoj pritužbi i poduzeti mjere da popravi situaciju u roku od najviše dva mjeseca po primitku svih informacija.
Neovisno o stavku 6., odluka regulatornog tijela obvezuje sve stranke obuhvaćene tom odlukom.
U slučaju žalbe protiv odbijanja dodjele infrastrukturnog kapaciteta ili protiv uvjeta ponude kapaciteta, regulatorno tijelo je dužno ili potvrditi da nisu potrebne izmjene odluke upravitelja infrastrukture ili zatražiti izmjene te odluke u skladu s uputama koje je odredilo regulatorno tijelo.
6.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da odluke koje donese regulatorno tijelo podliježu sudskoj kontroli.”
U točkama 1. i 2. Priloga II. toj direktivi, naslovljenog „Usluge koje treba pružiti željezničkim prijevoznicima”, navodi se:
„1. Minimalni pristupni paket obuhvaća:
(a) obradu zahtjeva za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta;
[…]
2. Pristup prugom do uslužnih objekata i njihovo korištenje obuhvaćaju:
(a)
uporabu opreme za opskrbu električnom energijom potrebnom za vuču, prema mogućnosti;
[…]”
Poljsko pravo
Zakonik o upravnom postupku
Ustawa kodeks postępowania administracyjnego (Zakon kojim se uvodi Zakonik o upravnom postupku) od 14. lipnja 1960. (Dz. U. 2013., pozicija 267.) (u daljnjem tekstu: Zakonik o upravnom postupku) u članku 28. određuje:
„Stranka je svaka osoba čiji je pravni interes ili obveza predmet postupka ili koja, zbog svojeg pravnog interesa ili obveze, od tijela zahtijeva određeno postupanje.”
U skladu s člankom 61. tog zakona:
„Upravni postupak pokreće se na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti.”
Članak 61.a stavak 1. navedenog zakona glasi:
„Ako zahtjev iz članka 61. podnese osoba koja nije stranka ili ako se postupak ne može pokrenuti zbog drugih opravdanih razloga, upravno tijelo odlukom će odbiti pokretanje postupka. […]”
Članak 157. stavak 2. tog zakona predviđa:
„Postupak poništavanja odluke pokreće se na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti.”
Zakon o željezničkom prometu
Ustawa o transporcie kolejowym (Zakon o željezničkom prometu) od 28. ožujka 2003. (Dz. U. 2013., pozicija 1594.) u članku 13. stavcima 1. i 6. određuje:
„1.   U području propisa o željezničkom prijevozu predsjednik [Ureda za željeznički promet (u daljnjem tekstu: UŽP)] […]:
1)
odobrava i usklađuje pristojbe za upotrebu dodijeljenih trasa vlakova željezničke infrastrukture na temelju provjere njihove usklađenosti s pravilima za njihovo određivanje;
[…]
4)
nadzire je li upravitelj pravilno odredio osnovne pristojbe za upotrebu željezničke infrastrukture i dodatne pristojbe za pružanje dodatnih usluga;
5)
odlučuje o pravnim lijekovima željezničkih prijevoznika koji se odnose na:
[…]
b)
dodjelu trasa vlakova i pristojbe za upotrebu željezničke infrastrukture;
[…]
6.   Ako se utvrdi da je došlo do povrede odredbe, odluke ili rješenja u području željezničkog prijevoza, predsjednik UŽP‑a donosi odluku kojom se određuje opseg povrede i rok za ispravak nepravilnosti.”
U skladu s člankom 29. stavcima 3. i 4. tog zakona:
„3.   Željeznički prijevoznik dobiva pravo korištenja trasa vlakova koje su dodijeljene i određene u voznom redu usluge nakon sklapanja odgovarajućeg sporazuma s upraviteljem.
4.   Za stavljanje na raspolaganje željezničke infrastrukture njezin upravitelj ubire pristojbe iz članka 33.”
U skladu s člankom 33. tog zakona:
„1.   Upravitelj određuje iznos pristojbi koje željeznički prijevoznici moraju platiti za upotrebu infrastrukture.
[…]
6.   Upravitelj infrastrukture dužan je objaviti […] iznos i vrste stopa osnovne pristojbe i dodatnih pristojbi.
7.   Jedinične vrijednosti osnovne pristojbe i dodatnih pristojbi, uz iznimku pristojbi za upotrebu električne energije za vuču, podnose se predsjedniku UŽP‑a uz izračun njihova iznosa.
8.   Predsjednik UŽP‑a odobrava vrijednosti iz stavka 7. u roku od 30 dana od dana njihova primitka ili ih odbija odobriti ako utvrdi kršenje pravila iz članka 34. stavaka 2. do 6. ili odredaba donesenih na temelju članka 35.”
Uredba o uvjetima pristupa i upotrebi željezničke infrastrukture
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Uredba ministra infrastrukture o uvjetima pristupa i upotrebe željezničke infrastrukture) od 27. veljače 2009. (Dz. U. 2009., br. 35, pozicija 274.) u članku 16. predviđa:
„1.   Upravitelj najkasnije 9 mjeseci prije dana stupanja na snagu voznog reda za vlakove podnosi predsjedniku UŽP‑a na odobrenje prijedlog:
1)
jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe;
2)
vrijednosti pristojbi za usluge navedene u dijelu II. Priloga zakonu.
[…]
3.   Na zahtjev prijevoznika upravitelj mu mora omogućiti upoznavanje s prijedlogom iz stavka 1. kao i s popisom iz stavka 2.
[…]”
Članak 17. stavak 1. te uredbe glasi:
„Predsjednik UŽP‑a neće odobriti podneseni prijedlog iz članka 16. stavka 1. samo ako je on donesen protivno odredbama iz članka 33. stavka 8. Zakona [o željezničkom prijevozu].”
Glavni postupak i prethodna pitanja
ORLEN KolTrans je poduzeće sa sjedištem u Poljskoj koje obavlja, među ostalim, željeznički prijevoz robe. U tu svrhu ono upotrebljava željezničku infrastrukturu koja pripada upravitelju te infrastrukture, odnosno društvu PKP PLK.
Društvo PKP PLK podnijelo je poljskom regulatornom tijelu, odnosno UŽP‑u, osnovanom na temelju članka 30. Direktive 2001/14, prijedlog izmjene jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup svojoj infrastrukturi. Te su vrijednosti jedna od varijabli na temelju kojih upravitelj infrastrukture određuje iznos pristojbi koje željeznički prijevoznik mora platiti za upotrebu željezničke infrastrukture. Predsjednik UŽP‑a odlukom od 29. rujna 2010. (u daljnjem tekstu: odluka o odobrenju iz 2010.) odobrio je taj prijedlog.
Pozivajući se na tu odluku, društvo PKP PLK primijenilo je nove jedinične vrijednosti kako bi odredilo iznos infrastrukturnih pristojbi koje društvo ORLEN KolTrans treba platiti u skladu s ugovorom koji su sklopila ta dva poduzeća.
Sud je u svojoj presudi od 30. svibnja 2013., Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), među ostalim, presudio da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. i članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14 time što je dopustila da u izračun naknada za minimalni pristupni paket i za pristup prugom do infrastrukture uđu troškovi za koje se ne može smatrati da su izravno nastali iz pružanja usluga željezničkog prijevoza.
Nakon objave te presude, društvo ORLEN KolTrans preispitalo je pristojbe koje je plaćalo društvu PKP PLK. Smatrajući da je način izračuna tih pristojbi protivan Direktivi 2001/14, to je društvo dopisom od 7. travnja 2014. zatražilo od predsjednika UŽP‑a da pokrene upravni postupak u smislu Zakonika o upravnom postupku radi poništenja odluke o odobrenju iz 2010.
Predsjednik UŽP‑a rješenjem od 11. lipnja 2014. odbio je taj zahtjev, uz obrazloženje da društvo ORLEN KolTrans na temelju Zakonika o upravnom postupku nije imalo svojstvo „stranke” u postupku odobravanja jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe i da stoga ne može zahtijevati poništenje odluke o odobrenju iz 2010., čak ni u slučaju da je ta odluka protivna pravu Unije.
Društvo ORLEN KolTrans podnijelo je žalbu protiv navedenog rješenja od 11. lipnja 2014. sudu koji je uputio zahtjev, odnosno Sądu Okręgowom w Warszawie (Okružni sud u Varšavi, Poljska). Žalbom traži nadzor zakonitosti odluke o odobrenju iz 2010., koja je, s obzirom na presudu od 30. svibnja 2013., Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), donesena protivno Direktivi 2001/14.
To je poduzeće istodobno podnijelo zahtjev za naknadu štete od poljske države jer je pogrešno prenošenje Direktive 2001/14 dovelo do štete zbog plaćanja prekomjernih pristojbi za infrastrukturu. Slične zahtjeve podnijeli su i drugi željeznički prijevoznici. Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska), pred kojim je pokrenut jedan od tih postupaka, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu 3. ožujka 2020. prethodna pitanja, kako bi se, među ostalim, utvrdilo može li željeznički prijevoznik, kada nadležni sud nije proveo nadzor nad odlukom regulatornog tijela, zahtijevati naknadu štete od države članice zbog nepravilne provedbe Direktive 2001/14. Sud je na ta pitanja odgovorio svojom presudom od 8. srpnja 2021., Koleje Mazowieckie (
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
).
Sud koji je uputio zahtjev usto podsjeća na to da je Sud presudom od 9. studenoga 2017., CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
) presudio da se Direktivi 2001/14 protivi to da redovni sudovi nadziru pravičnost pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture za svaki pojedinačni slučaj, kao i mogućnost izmjene iznosa tih pristojbi, neovisno o nadzoru koji provodi regulatorno tijelo predviđeno člankom 30. te direktive.
U tom kontekstu naglašava da on na temelju poljskog prava mora odlučiti o pravnim lijekovima protiv odluka regulatornog tijela.
Što se tiče provedbe Direktive 2001/14, sud koji je uputio zahtjev ističe da u Poljskoj upravitelj željezničke infrastrukture podnosi jedinične vrijednosti osnovne pristojbe regulatornom tijelu na odobrenje. Željeznički prijevoznici nisu stranke tog postupka i ne mogu osporavati odluke predsjednika UŽP‑a o odobrenju.
Točno je da članak 13. stavak 1. točka 5. podtočka (b) Zakona o željezničkom prometu dopušta podnošenje prigovora nadzornom tijelu u pogledu infrastrukturnih pristojbi koje zahtijeva upravitelj infrastrukture. Nadalje, na temelju stavka 6. tog članka, u slučaju povrede odredaba, odluka ili rješenja u području željezničkog prijevoza, predsjednik UŽP‑a donosi odluku kojom se određuje opseg povrede i rok za ispravak. Međutim, primjena tih odredbi poljskog prava ne može dovesti do smanjenja jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe koje je odobrilo regulatorno tijelo.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev tvrdi da na temelju Zakonika o upravnom postupku samo osobe koje imaju svojstvo stranke mogu zahtijevati poništenje odluke. Budući da željeznički prijevoznici nisu stranke u postupku odobrenja jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe, oni, prema njegovu mišljenju, ne raspolažu djelotvornim pravnim lijekom za osporavanje visine tih vrijednosti.
S obzirom na ta razmatranja, sud koji je uputio zahtjev želi znati daje li članak 30. Direktive 2001/14 željezničkim prijevoznicima pravo osporavati odluke o odobrenju jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe koje je donio predsjednik UŽP‑a. Smatra da se takvo pravo može izvesti, s jedne strane, iz stavka 2. točke (e) tog članka, pod pretpostavkom da tu odredbu treba tumačiti na način da se njome zahtijeva priznavanje željezničkih prijevoznika kao stranaka u postupku potvrđivanja jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe. S druge strane, ako bi se pokazalo da bi odluka o odobrenju mogla povrijediti prava željezničkih prijevoznika, pravo na pravno sredstvo moglo bi proizlaziti iz stavaka 5. i 6. istog članka.
U tim je okolnostima Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 30. stavak 2. točku (e) Direktive [2001/14] tumačiti na način da se njime priznaje pravo željezničkog prijevoznika koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu da sudjeluje u postupku koji vodi regulatorno tijelo s ciljem da upravitelj željezničke infrastrukture utvrdi iznos pristojbi za pristup željezničkoj infrastrukturi?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, treba li članak 30. stavke 5. i 6. Direktive 2001/14/EZ tumačiti na način da se njime priznaje pravo željezničkog prijevoznika koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu da osporava odluku regulatornog tijela kojom se odobrava iznos pristojbi za pristup željezničkoj infrastrukturi koji je utvrdio upravitelj te infrastrukture?”
O prethodnim pitanjima
Uvodne napomene
Valja istaknuti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da Zakon o željezničkom prometu, među ostalim, predviđa da predsjednik UŽP‑a treba odobriti jednu od varijabli koje upravitelju infrastrukture omogućuju da odredi iznos infrastrukturnih pristojbi koje željeznički prijevoznik mora platiti, odnosno jedinične vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup željezničkoj infrastrukturi.
Iz te odluke također proizlazi da, prema poljskom pravu, samo osobe kojima se na temelju Zakonika o upravnom postupku priznaje status stranke u postupku odobrenja imaju pravo zahtijevati poništenje odluke o odobrenju tih vrijednosti.
Iz toga slijedi da željeznički prijevoznici koji, poput tužitelja u glavnom postupku, upotrebljavaju ili namjeravaju upotrebljavati željezničku infrastrukturu ne mogu osporavati jedinične vrijednosti osnovne pristojbe koje je odredilo regulatorno tijelo, s obzirom na to da nemaju svojstvo „stranke”, koje poljsko pravo traži za pokretanje sudskog postupka u tom smislu. Sud koji je uputio zahtjev stoga želi znati treba li članak 30. Direktive 2001/14 tumačiti na način da im se mora priznati svojstvo „stranke” ili im se mora priznati pravo na podnošenje takvog pravnog sredstva i bez priznavanja tog svojstva.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 30. stavak 2. točku (e) Direktive 2001/14 tumačiti na način da željeznički prijevoznik koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu mora biti u mogućnosti sudjelovati u postupku koji vodi regulatorno tijelo radi donošenja odluke o odobrenju ili odbijanju prijedloga jediničnih vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup infrastrukturi koji je podnio upravitelj infrastrukture, što mu daje svojstvo stranke u takvom postupku.
U tom pogledu valja istaknuti da ni članak 30. Direktive 2001/14 ni bilo koja druga njezina odredba ne predviđaju postupak odobravanja infrastrukturnih pristojbi ili varijabli na temelju kojih se one mogu odrediti.
Konkretno, nijedna odredba poglavlja II. Direktive 2001/14 o infrastrukturnim pristojbama ne uspostavlja takav postupak odobravanja.
Točno je da se člankom 6. stavkom 5. te direktive predviđa da države članice mogu „metodu za dodjelu troškova” podvrgnuti prethodnom odobrenju. Međutim, kao što to proizlazi iz drugih stavaka tog članka, predmetna metoda utvrđuje se u knjigovodstvene svrhe, u okviru financijske potpore koju države članice mogu dodijeliti upraviteljima infrastrukture. Ona se ne odnosi na infrastrukturne pristojbe.
Isto tako, postupak odobravanja koji se može uspostaviti na temelju članka 17. Direktive 2001/14, koji se nalazi u njezinu poglavlju III. o dodjeli infrastrukturnog kapaciteta, ne odnosi se na određivanje infrastrukturnih pristojbi, nego na okvirne sporazume koje su sklopili upravitelji infrastrukture kako bi se za podnositelja zahtjeva odredile značajke zatraženog željezničkog infrastrukturnog kapaciteta.
Isto vrijedi i za prethodno odobrenje planova povećanja kapaciteta, navedeno u članku 26. te direktive, koji se nalazi u tom istom poglavlju III. Iako taj plan sadržava predviđanja u pogledu troškova povećanja infrastrukturnog kapaciteta i njegova vjerojatnog učinka na infrastrukturne pristojbe, iz toga se ne može zaključiti da on unaprijed određuje utvrđivanje tih pristojbi.
Što se tiče članka 30. Direktive 2001/14, njime se, s jedne strane, uređuju nadležnosti koje mora imati regulatorno tijelo osnovano na temelju stavka 1. tog članka i, s druge strane, kao što to proizlazi iz njegova stavka 6., predviđa da se nad odlukama koje donosi to tijelo mora moći provesti sudska kontrola.
Što se tiče nadležnosti regulatornog tijela, u skladu s člankom 30. stavkom 2. Direktive 2001/14, odluke upravitelja infrastrukture, osobito odluke o programu ubiranja pristojbi ili razini i strukturi infrastrukturnih pristojbi, mogu se osporavati pred tim tijelom. Stavkom 5. tog članka pojašnjava se da je regulatorno tijelo dužno odlučiti o svakoj pritužbi koja mu je podnesena. Osim toga, iz stavka 3. navedenog članka proizlazi da je to tijelo odgovorno za nadzor usklađenosti pristojbi koje su odredili upravitelji infrastrukture s odredbama te direktive i za nadzor pregovora između tih upravitelja i željezničkih prijevoznika. Kako bi ispunilo te zadaće, regulatorno tijelo ovlašteno je, na temelju članka 30. stavka 4. Direktive 2001/14, zatražiti informacije, među ostalim, od upravitelja infrastrukture.
Iz prethodno navedenog proizlazi da članak 30. Direktive 2001/14 ne predviđa postupak odobravanja infrastrukturnih pristojbi. Konkretno, u stavcima 2. do 5. tog članka ne zahtijeva se da upravitelji infrastrukture podnose infrastrukturne pristojbe koje namjeravaju naplaćivati ili varijable koje omogućuju njihov izračun na odobrenje regulatornom tijelu. Naprotiv, te odredbe samo predviđaju nadzor već utvrđenih pristojbi, što osobito proizlazi iz stavka 2. i stavka 3. prve rečenice navedenog članka. Taj nadzor provodi regulatorno tijelo, koje odlučuje na temelju podnesenog pravnog lijeka ili po službenoj dužnosti.
Osim toga, sustavom uspostavljenim Direktivom 2001/14 nastoji se osigurati neovisnost u upravljanju upraviteljima infrastrukture. Oni se moraju koristiti sustavom ubiranja pristojbi kao instrumentom upravljanja. Tako iz uvodne izjave 12. te direktive proizlazi da unutar okvira koji su utvrdile države članice programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju potaknuti upravitelje željezničkih infrastruktura da se optimalno koriste svojom infrastrukturom. Kako bi se omogućila takva optimizacija, navedeni upravitelji moraju raspolagati određenim stupnjem fleksibilnosti, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 20. navedene direktive (presuda od 28. veljače 2013., Komisija/Njemačka,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, t.
82.
).
U tom se pogledu člankom 4. stavkom 1. Direktive 2001/14 utvrđuje podjela nadležnosti između država članica i upravitelja infrastrukture u pogledu programa ubiranja pristojbi. Naime, države članice nadležne su za uspostavljanje okvira za ubiranje pristojbi, dok je utvrđivanje i naplata pristojbe u ovlasti upravitelja infrastrukture, koji mora voditi brigu o primjeni ujednačenih načela, kao što to osobito predviđa članak 4. stavci 4. i 5. te direktive (presude od 9. studenoga 2017., CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, t.
49.
i od 28. veljače 2013., Komisija/Njemačka,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, t.
84.
).
Stoga upravitelji infrastrukture, koji su dužni na nediskriminirajući način odrediti i naplaćivati pristojbe, moraju ne samo primjenjivati uvjete upotrebe željezničke mreže na jednak način prema svim korisnicima te mreže nego i voditi brigu o tome da pristojbe koje su doista naplaćene ispunjavaju te uvjete (presude od 9. studenoga 2017., CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, t.
50.
i od 8. srpnja 2021., Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, t.
43.
).
Budući da, kao što to proizlazi iz prethodnih razmatranja, Direktiva 2001/14 ne predviđa postupak odobravanja infrastrukturnih pristojbi ili varijabli na temelju kojih se te pristojbe mogu odrediti, na temelju te direktive ne može se ni utvrditi ima li neka pravna ili fizička osoba status „stranke” u takvom postupku.
Osim toga, pojam „stranka”, koji se koristi u Zakoniku o upravnom postupku, nema veze s tom direktivom. Konkretno, pravo žalbe na odluke upravitelja infrastrukture, predviđeno u njezinu članku 30. stavku 2., priznaje se „podnositeljima zahtjeva”. Taj pojam, definiran u članku 2. točki (b) Direktive 2001/14, obuhvaća, među ostalim, sve željezničke prijevoznike koji imaju dozvolu za obavljanje usluga u željezničkom prometu.
Osim toga, važno je istaknuti da za potrebe odgovora na prvo pitanje nije potrebno ispitati protivi li se članku 30. Direktive 2001/14, a osobito njegovim stavcima 2. i 3., postupak odobrenja poput onog predviđenog poljskim pravom. Konkretno, nije potrebno utvrditi protivi li se tim odredbama, osobito s obzirom na ciljeve te direktive i načelo djelotvornosti, to da predsjednik UŽP‑a odobrava jednu od varijabli na temelju kojih upravitelj infrastrukture može odrediti iznos infrastrukturnih pristojbi koje treba platiti željeznički prijevoznik, odnosno jedinične vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup željezničkoj infrastrukturi.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 30. stavak 2. točku (e) Direktive 2001/14 treba tumačiti na način da se njime ne uređuje pravo željezničkog prijevoznika koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu da sudjeluje u eventualnom postupku koji vodi regulatorno tijelo u svrhu donošenja odluke o odobrenju ili odbijanju prijedloga upravitelja infrastrukture o jediničnim vrijednostima osnovne pristojbe za minimalni pristup infrastrukturi.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 30. stavke 5. i 6. Direktive 2001/14 tumačiti na način da željeznički prijevoznik koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu mora imati mogućnost pred nadležnim sudom osporavati odluku regulatornog tijela kojom se odobravaju jedinične vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup infrastrukturi, koje je utvrdio upravitelj te infrastrukture.
Kao što to proizlazi iz točaka 48. i 49. ove presude, stavak 5. članka 30. Direktive 2001/14, na koji se izričito pozvao sud koji je uputio zahtjev, nije relevantan za odgovor na drugo pitanje, s obzirom na to da se odnosi samo na nadležnost regulatornog tijela. Samo se stavak 6. tog članka odnosi na sudsku kontrolu odluka koje donosi to tijelo.
U tom pogledu valja istaknuti da članak 30. stavak 6. Direktive 2001/14 državama članicama nameće obvezu da općenito predvide pravni lijek protiv odluka regulatornog tijela i ne određuje komu se mora priznati aktivna procesna legitimacija.
U tom pogledu, iako je načelno stvar nacionalnog prava da utvrdi aktivnu procesnu legitimaciju i pravni interes pojedinca, pravo Unije ipak zahtijeva da se nacionalnim zakonodavstvom ne povređuje pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a (presuda od 21. studenoga 2019., Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, t.
60.
i navedena sudska praksa).
Stoga je na sudovima država članica da osiguraju sudsku zaštitu prava koja stranke imaju na temelju prava Unije, u ovom slučaju Direktive 2001/14 (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2007., Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, t.
38.
i od 21. studenoga 2019., Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, t.
59.
).
U nedostatku propisa prava Unije, na državama članicama je da odrede nadležne sudove i utvrde postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije (presude od 13. ožujka 2007., Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, t.
39.
i od 14. rujna 2017., Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
, t.
58.
).
Valja pak utvrditi da Direktiva 2001/14 dodjeljuje prava željezničkim prijevoznicima.
Naime, među ciljevima Direktive 2001/14 je, među ostalim, i osiguravanje nediskriminirajućeg pristupa infrastrukturi, kao što je to izloženo, među ostalim, u uvodnim izjavama 5. i 11. te direktive. Osim toga, tom se direktivom želi zajamčiti postizanje cilja poštenog tržišnog natjecanja. U uvodnoj izjavi 16. te direktive s tim u vezi navodi se da programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju omogućiti pošteno tržišno natjecanje u pružanju usluga željezničkog prijevoza (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2017., CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, t.
36.
i
37.
).
Iz toga slijedi da upravitelji infrastruktura, na temelju članka 4. stavka 5. te direktive, moraju osigurati da primjena programa ubiranja pristojbi rezultira jednakim i nediskriminirajućim pristojbama za različite željezničke prijevoznike koji pružaju usluge jednake prirode na sličnim dijelovima tržišta i da pristojbe koje se u stvarnosti primjenjuju udovoljavaju pravilima koja su predviđena u izvješću o mreži (presuda od 9. studenoga 2017., CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, t.
45.
).
S druge strane, željeznički prijevoznici, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive 2001/14, imaju pravo na minimalan pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata koji su opisani u Prilogu II. toj direktivi na nediskriminirajućoj osnovi. Pristup uslugama iz točke 2. istog priloga mora također biti nediskriminirajući, ali se može odbiti ako postoje druga rješenja održiva u tržišnim uvjetima.
Valja istaknuti da je pravo na pristup željezničkoj infrastrukturi upotpunjeno pravilima o ubiranju pristojbi iz poglavlja II. Direktive 2001/14 koja se odnose na infrastrukturne pristojbe, a osobito iz njezina članka 7. Stavak 3. tog članka predviđa da, ne dovodeći u pitanje stavak 4. ili 5. tog članka ili članak 8. te direktive, pristojbe za minimalni pristupni paket, navedene u Prilogu II. točki 1. navedene direktive, i za pristup prugom do uslužnih objekata moraju biti jednake iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza. Osim toga, što se tiče pristupa uslugama iz točke 2. tog priloga, članak 7. stavak 7. Direktive 2001/14 zahtijeva da se u obzir uzme stanje tržišnog natjecanja u željezničkom prijevozu.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da Direktiva 2001/14, konkretno njezin članak 5. stavak 1., u vezi s njezinim člankom 7. stavcima 3. i 7., dodjeljuje željezničkim prijevoznicima koji upotrebljavaju ili namjeravaju upotrebljavati željezničku infrastrukturu, poput tužitelja u glavnom postupku, prava koja moraju biti predmet sudske zaštite.
Nacionalni propis koji ne predviđa pravno sredstvo koje omogućuje tim prijevoznicima da osporavaju odluku regulatornog tijela koja može povrijediti prava koja su im dodijeljena pravom Unije može onemogućiti ostvarivanje tih prava.
Korisno je još i podsjetiti na to da je Sud već presudio da su odredbe članka 30. stavaka 2. i 6. Direktive 2001/14 bezuvjetne i dovoljno precizne te da stoga imaju izravan učinak. Stoga su te odredbe obvezujuće za sva tijela država članica, odnosno ne samo nacionalne sudove nego i sva upravna tijela, uključujući decentralizirana tijela, i ta su ih tijela dužna primjenjivati (presuda od 8. srpnja 2021., Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, t.
58.
).
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 30. stavak 6. Direktive 2001/14 treba tumačiti na način da željeznički prijevoznik koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu mora imati mogućnost da pred nadležnim sudom osporava odluku regulatornog tijela kojom se odobravaju jedinične vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup infrastrukturi, koje je utvrdio upravitelj te infrastrukture.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 30. stavak 2. točku (e) Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, kako je izmijenjena Direktivom 2007/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007., treba tumačiti na način da se njime ne uređuje pravo željezničkog prijevoznika koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu da sudjeluje u eventualnom postupku koji vodi regulatorno tijelo u svrhu donošenja odluke o odobrenju ili odbijanju prijedloga upravitelja infrastrukture o jediničnim vrijednostima osnovne pristojbe za minimalni pristup infrastrukturi.

2.
Članak 30. stavak 6. Direktive 2001/14, kako je izmijenjena Direktivom 2007/58, treba tumačiti na način da željeznički prijevoznik koji upotrebljava ili namjerava upotrebljavati željezničku infrastrukturu mora imati mogućnost da pred nadležnim sudom osporava odluku regulatornog tijela kojom se odobravaju jedinične vrijednosti osnovne pristojbe za minimalni pristup infrastrukturi, koje je utvrdio upravitelj te infrastrukture.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski