CELEX: 62020CJ0563
Reenvio prejudicial
Transportes ferroviários
Diretiva 2001/14/CE
Artigo 4.o
Fixação das taxas de utilização da infraestrutura por decisão do gestor
Artigo 30.o, n.o 2
Direito de recurso administrativo que assiste às empresas ferroviárias
Artigo 30.o, n.o 6
Fiscalização jurisdicional das decisões da entidade reguladora

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 30.
o
, n.
os
2, 5 e 6, da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária (
JO 2001, L 75, p. 29
), conforme alterada pela Diretiva 2007/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007 (
JO 2007, L 315, p. 44
) (a seguir «Diretiva 2001/14»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a ORLEN KolTrans sp. z o.o., uma empresa ferroviária com sede em Płock (Polónia), ao Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (presidente do Instituto dos Transportes Ferroviários, a seguir «presidente do ITF») a respeito da determinação do nível das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária detida pela PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na Polónia (a seguir «PKP PLK»).
Quadro jurídico
Direito da União
Os considerandos 5, 11, 12, 16 e 20 da Diretiva 2001/14 enunciam:
«(5)
Para garantir a transparência e um acesso não discriminatório à infraestrutura ferroviária para todas as empresas de transporte ferroviário, serão publicadas nas especificações da rede todas as informações necessárias para a utilização dos direitos de acesso.
[…]
(11)
Os regimes de tarificação e de repartição de capacidade devem proporcionar a todas as empresas um acesso equitativo e não discriminatório e procurar, na medida do possível, satisfazer as necessidades de todos os utilizadores e todos os tipos de tráfego, de um modo equitativo e não discriminatório.
(12)
No quadro estabelecido pelos Estados‑Membros, os regimes de tarificação e de repartição de capacidade devem encorajar os gestores das infraestruturas ferroviárias a otimizar a utilização da sua infraestrutura.
[…]
(16)
Os regimes de tarificação e de repartição de capacidade devem favorecer uma concorrência leal no fornecimento de serviços ferroviários.
[…]
(20)
É desejável deixar aos gestores das infraestruturas uma certa margem de manobra, que permita uma utilização mais eficiente da rede de infraestruturas.»
Nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
1, desta diretiva:
«A presente diretiva estabelece os princípios e procedimentos a seguir na fixação e aplicação das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e na repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária.
Os Estados‑Membros devem assegurar que os regimes de tarificação e de repartição da capacidade da infraestrutura ferroviária respeitem os princípios estabelecidos na presente diretiva permitindo, assim, que o gestor da infraestrutura comercialize a capacidade da infraestrutura disponível e a utilize otimizada e eficazmente.»
O artigo 2.
o
da referida diretiva contém definições. Tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
b)
“Candidato”, uma empresa de transporte ferroviário detentora de licença […] com um interesse de serviço público ou comercial na aquisição de capacidade de infraestrutura […] para exploração de um serviço ferroviário nos respetivos territórios;
[…]
h)
“Gestor da infraestrutura”, qualquer entidade ou empresa responsável concretamente pela instalação e manutenção da infraestrutura ferroviária, bem como eventualmente pela gestão dos sistemas de controlo e de segurança. As funções do gestor da infraestrutura de uma rede, ou de parte de uma rede, podem ser repartidas por diferentes organismos ou empresas;
[…]
k)
“Empresa de transporte ferroviário”, qualquer empresa de estatuto privado ou público, detentora de uma licença nos termos da legislação comunitária aplicável, cuja atividade principal consista na prestação de serviços de transporte de mercadorias e/ou de passageiros por caminho de ferro, devendo a tração ser obrigatoriamente assegurada por essa empresa, incluindo empresas que apenas prestem serviços de tração;
[…]»
O artigo 4.
o
da mesma diretiva, incluído no seu capítulo II, relativo às taxas de utilização da infraestrutura, sob a epígrafe «Fixação, determinação e cobrança de taxas», prevê:
«1.   Os Estados‑Membros devem definir um quadro para a tarificação, respeitando todavia a independência de gestão prevista no artigo 4.
o
da Diretiva 91/440/CEE.
Sob a mesma condição de independência de gestão, os Estados‑Membros devem proceder também ao estabelecimento de regras de tarificação específicas, ou delegar essas funções no gestor da infraestrutura. A determinação das taxas de utilização da infraestrutura e a cobrança dessas taxas é da responsabilidade do gestor da infraestrutura.
[…]
4.   Exceto quando sejam tomadas disposições específicas ao abrigo do n.
o
2 do artigo 8.
o
, o gestor da infraestrutura deve garantir que os princípios em que se baseia o regime de tarificação em vigor sejam os mesmos em toda a rede.
5.   O gestor da infraestrutura deve garantir que o regime de tarificação seja aplicado de modo a que as taxas cobradas às diferentes empresas de transporte ferroviário que prestam serviços equivalentes num segmento análogo de mercado sejam equivalentes e não discriminatórias e que as taxas efetivamente aplicadas observem o disposto nas regras definidas nas especificações da rede.
[…]»
O artigo 5.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/14 dispõe:
«As empresas de transporte ferroviário têm direito, numa base não discriminatória, ao pacote mínimo de acesso, assim como ao acesso por via‑férrea às instalações de serviços descritas no anexo II. A prestação dos serviços referidos no ponto 2 do anexo II é efetuada de modo não discriminatório e os pedidos de empresas de transporte ferroviário só podem ser recusados quando existam alternativas viáveis em condições normais de mercado. Se os serviços não forem prestados por um gestor da infraestrutura, o fornecedor da “infraestrutura principal” envidará todos os esforços razoáveis para facilitar a prestação desses serviços.»
O artigo 6.
o
desta diretiva, relativo aos custos e à contabilidade da infraestrutura, enuncia:
«1.   Os Estados‑Membros devem definir as condições necessárias, incluindo, se for caso disso, pagamentos adiantados, para assegurar que, em condições normais de atividade e ao longo de um período de tempo razoável, as contas do gestor da infraestrutura apresentem pelo menos um equilíbrio entre as receitas provenientes das taxas de utilização da infraestrutura, os excedentes provenientes de outras atividades comerciais e o financiamento estatal, por um lado, e as despesas da infraestrutura, por outro.
[…]
2.   [O] gestor da infraestrutura terá acesso a incentivos conducentes à redução dos custos de fornecimento da infraestrutura e do nível das taxas de acesso à mesma.
3.   Os Estados‑Membros devem assegurar que o disposto no n.
o
2 seja executado, quer através de um contrato celebrado entre a autoridade competente e o gestor da infraestrutura, válido por um período não inferior a três anos e que preveja o financiamento estatal, quer através da instituição de medidas reguladoras apropriadas, com os poderes necessários.
[…]
5.   É estabelecido um método de imputação de custos. Os Estados‑Membros podem exigir aprovação prévia. Esse método deve ser adaptado de vez em quando às melhores práticas internacionais.»
Nos termos do artigo 7.
o
da referida diretiva, relativo aos princípios de tarificação:
«1.   As taxas de utilização da infraestrutura ferroviária são pagas ao gestor da infraestrutura e utilizadas no financiamento da sua atividade.
[…]
3.   Sem prejuízo do disposto nos n.
os
4 e 5 e no artigo 8.
o
, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via‑férrea às instalações de serviços devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.
[…]
7.   A prestação dos serviços referidos no ponto 2 do anexo II não é abrangida pelo presente artigo. Sem prejuízo do que antecede, será tida em conta a situação concorrencial dos transportes ferroviários na fixação dos preços dos serviços referidos no ponto 2 do anexo II.
[…]»
Os artigos 8.
o
a 12.
o
da mesma diretiva preveem, respetivamente, exceções aos princípios de tarificação, a possibilidade de conceder descontos das taxas de utilização da infraestrutura, um sistema de compensação de certos custos, um regime de melhoria do desempenho e a possibilidade de aplicação de taxas de reserva de capacidade.
O n.
o
1 do artigo 17.
o
, que figura no capítulo III da Diretiva 2001/14, relativo à repartição da capacidade de infraestrutura, tem a seguinte redação:
«Sem prejuízo do disposto nos artigos 81.
o
, 82.
o
e 86.
o
do Tratado, pode ser celebrado um acordo‑quadro com um candidato. Esse acordo‑quadro especificará as características da capacidade da infraestrutura solicitada pelo candidato […] O acordo‑quadro não deve especificar detalhadamente um traçado, mas deve ser elaborado por forma a responder às necessidades comerciais legítimas do candidato. Os Estados‑Membros podem requerer a aprovação prévia desses acordos‑quadro à entidade reguladora a que se refere o artigo 30.
o
da presente diretiva.»
O artigo 26.
o
desta diretiva, sob a epígrafe «Plano de reforço da capacidade», dispõe:
«1.   No prazo de seis meses a contar da conclusão de uma análise da capacidade, o gestor da infraestrutura deve apresentar um plano de reforço da capacidade.
2.   O plano de reforço da capacidade deve ser elaborado após consulta aos utilizadores da infraestrutura congestionada.
O plano deve identificar:
[…]
d)
As opções e os custos do reforço da capacidade, incluindo prováveis alterações das taxas de acesso.
E, com base numa análise custo‑benefício das eventuais medidas identificadas, o plano deve igualmente determinar as ações a desenvolver para reforçar a capacidade de infraestrutura, incluindo um calendário de execução das medidas.
O plano pode ser sujeito à aprovação prévia do Estado‑Membro.
[…]»
O artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14, sob a epígrafe «Entidade reguladora», prevê:
«1.   Sem prejuízo do disposto no n.
o
6 do artigo 21.
o
, os Estados‑Membros devem instituir uma entidade reguladora. Esta entidade, que pode ser o Ministério dos Transportes ou outra instância, será independente, a nível de organização, de financiamento das decisões e a nível jurídico e decisório, de qualquer gestor da infraestrutura, organismo de tarificação, organismo de repartição ou candidato. Será também funcionalmente independente de qualquer autoridade competente envolvida na adjudicação de um contrato de serviço público. A referida entidade deve exercer as suas funções segundo os princípios enunciados no presente artigo, nos termos do qual as funções de recurso e de regulamentação podem ser atribuídas a instâncias distintas.
2.   Qualquer candidato tem o direito de recorrer para esta entidade reguladora, se considerar ter sido tratado de forma injusta ou discriminatória ou de algum outro modo lesado, em particular contra decisões tomadas pelo gestor da infraestrutura ou, sendo o caso, pela empresa de caminho de ferro no que se refere:
[…]
d)
Ao regime de tarificação;
e)
Ao nível ou estrutura das taxas de utilização da infraestrutura que as empresas pagam ou possam vir a pagar;
[…]
3.   A entidade reguladora deve garantir que as taxas fixadas pelo gestor da infraestrutura cumprem o disposto no capítulo II e não são discriminatórias. A negociação do nível das taxas de utilização da infraestrutura entre os candidatos e o gestor da infraestrutura, só é permitida se for efetuada sob a supervisão da entidade reguladora. A entidade reguladora deve intervir se as negociações puderem ser contrárias ao disposto na presente diretiva.
4.   A entidade reguladora está habilitada a solicitar as informações que considere relevantes ao gestor da infraestrutura, aos candidatos ou a terceiros interessados, no Estado‑Membro em causa, informações essas que deverão ser fornecidas rapidamente.
5.   A entidade reguladora será chamada a decidir de eventuais queixas e a diligenciar no sentido de resolver a situação num prazo máximo de dois meses a contar da data de receção de toda a informação.
Sem prejuízo do disposto no n.
o
6, as decisões da entidade reguladora são vinculativas para todas as partes a que dizem respeito.
Em caso de recurso por recusa de concessão de capacidade de infraestrutura ou contra as condições de uma oferta de capacidade, a entidade reguladora deve confirmar a decisão do gestor da infraestrutura ou determinar a modificação da decisão de acordo com as diretrizes por si traçadas.
6.   Os Estados‑Membros devem adotar as medidas necessárias para garantir que as decisões tomadas pela entidade reguladora sejam sujeitas a controlo jurisdicional.»
O anexo II desta diretiva, intitulado «Serviços a fornecer às empresas de transporte ferroviário», enuncia, nos pontos 1 e 2:
«1. O pacote mínimo de acesso incluirá:
a) O tratamento dos pedidos de capacidade de infraestrutura;
[…]
2. O acesso por via‑férrea às instalações de serviços e ao fornecimento de serviços incidirá:
a)
Na utilização de meios de alimentação de energia elétrica para tração, quando disponíveis;
[…]»
Direito polaco
Código de Procedimento Administrativo
A ustawa kodeks postępowania administracyjnego (Lei que Aprova o Código de Procedimento Administrativo), de 14 de junho de 1960 (Dz. U. de 2013, posição 267) (a seguir «Código de Procedimento Administrativo»), dispõe, no artigo 28.
o
:
«É parte qualquer pessoa cujo interesse em agir ou obrigação seja objeto de um procedimento ou que, devido ao seu interesse em agir ou à sua obrigação, peça a uma autoridade que intervenha.»
Nos termos do artigo 61.
o
desta lei:
«O procedimento administrativo é iniciado a pedido de uma parte ou oficiosamente.»
O artigo 61.
o
a, n.
o
1, da referida lei tem a seguinte redação:
«Quando o pedido referido no artigo 61.
o
for apresentado por uma pessoa que não seja parte ou quando, por outras razões legítimas, não puder ser iniciado um procedimento, a autoridade pública administrativa toma uma decisão de recusa de dar início ao procedimento. […]»
O artigo 157.
o
, n.
o
2, da mesma lei prevê:
«O procedimento de anulação da decisão é iniciado a pedido de uma das partes ou oficiosamente.»
Lei do Transporte Ferroviário
A ustawa o transporcie kolejowym (Lei do Transporte Ferroviário), de 28 de março de 2003 (Dz. U. de 2013, posição 1594), dispõe, no artigo 13.
o
, n.
os
1 e 6:
«1.   Cabe ao presidente do [Instituto dos Transportes Ferroviários (ITF)], […] no domínio da regulamentação dos transportes ferroviários:
1)
aprovar e coordenar as taxas de utilização dos traçados da infraestrutura ferroviária concedidos, verificando a sua conformidade com as regras de fixação destas;
[…]
4)
verificar se o gestor fixou corretamente as taxas de base de utilização da infraestrutura ferroviária e as taxas suplementares de prestações de serviços adicionais;
5)
analisar os recursos das transportadoras ferroviárias relativos:
[…]
b)
à atribuição dos traçados e às taxas de utilização da infraestrutura ferroviária;
[…]
6.   Se se verificar que houve violação das disposições, decisões ou despachos em matéria ferroviária, o presidente do ITF profere uma decisão que especifique o alcance da violação e o prazo de retificação da irregularidade.»
Nos termos do artigo 29.
o
, n.
os
3 e 4, desta lei:
«3.   A transportadora ferroviária adquire o direito de utilizar os traçados atribuídos e fixados no horário de serviço, após a celebração de um acordo para esse efeito com o gestor.
4.   Para a disponibilização da infraestrutura ferroviária, o gestor desta cobra as taxas referidas no artigo 33.
o
»
Nos termos do artigo 33.
o
da referida lei:
«1.   O gestor fixa o montante das taxas devidas pela utilização da infraestrutura pelas transportadoras ferroviárias.
[…]
6.   O gestor tem a obrigação de tornar públicos […] o montante e os tipos de valores da taxa de base e das taxas suplementares.
7.   Os valores unitários da taxa de base e das taxas suplementares, excetuadas as taxas de utilização da corrente de tração, são transmitidos juntamente com os cálculos do seu montante, ao presidente do ITF.
8.   O presidente do ITF aprova os valores previstos no n.
o
7, no prazo de 30 dias a contar da sua receção, ou recusa aprová‑los se constatar que existem infrações às regras referidas nos n.
os
2 a 6, ao artigo 34.
o
ou às disposições adotadas com base no artigo 35.
o
»
Regulamento Relativo às Condições de Acesso e Utilização da Infraestrutura Ferroviária
O rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Regulamento do Ministro das Infraestruturas Relativo às Condições de Acesso e Utilização da Infraestrutura Ferroviária), de 27 de fevereiro de 2009 (Dz. U. de 2009, n.
o
35, posição 274), prevê, no artigo 16.
o
:
«1.   O gestor, o mais tardar 9 meses antes da data de entrada em vigor do horário de serviço dos comboios, apresenta ao presidente do ITF um projeto para aprovação:
1)
dos valores unitários da taxa de base;
2)
dos valores das taxas pelos serviços mencionados na parte II do anexo da lei.
[…]
3.   A pedido da transportadora, o gestor deve permitir‑lhe tomar conhecimento do projeto referido no n.
o
1, bem como da lista a que se refere o n.
o
2.
[…]»
O artigo 17.
o
, n.
o
1, deste regulamento tem a seguinte redação:
«O presidente do ITF só recusará aprovar o projeto apresentado, referido no artigo 16.
o
, n.
o
1, se este tiver sido elaborado em violação das disposições referidas no artigo 33.
o
, n.
o
8, da Lei [do Transporte Ferroviário].»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A ORLEN KolTrans é uma empresa com sede na Polónia e que efetua, nomeadamente, transportes de mercadorias por caminho de ferro. Para o efeito, utiliza a infraestrutura ferroviária que pertence à gestora desta, a saber, a PKP PLK.
A PKP PLK transmitiu à entidade reguladora polaca, a saber, o ITF, instituída por força do artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14, um projeto de alteração dos valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à sua infraestrutura. Esses valores constituem uma das variáveis que permitem ao gestor da infraestrutura determinar o montante das taxas devidas por uma empresa ferroviária pela utilização da infraestrutura ferroviária. Por Decisão de 29 de setembro de 2010 (a seguir «decisão de aprovação de 2010»), o presidente do ITF aprovou esse projeto.
Baseando‑se nessa decisão, a PKP PLK aplicou os novos valores unitários a fim de determinar o montante das taxas de utilização da infraestrutura que deviam ser pagas pela ORLEN KolTrans, nos termos do contrato celebrado entre estas duas empresas.
No seu Acórdão de 30 de maio de 2013, Comissão/Polónia (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, que, ao permitir que fossem incluídos no cálculo das taxas cobradas pelo pacote mínimo de acesso e pelo acesso por via‑férrea às instalações custos que não podiam ser considerados diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força, respetivamente, do artigo 6.
o
, n.
o
2, e do artigo 7.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/14.
Após a prolação desse acórdão, a ORLEN KolTrans reapreciou as taxas que pagava à PKP PLK. Considerando que o seu modo de cálculo era contrário à Diretiva 2001/14, pediu, por carta de 7 de abril de 2014, ao presidente do ITF que instaurasse um procedimento administrativo, na aceção do Código de Procedimento Administrativo, para efeitos de anulação da decisão de aprovação de 2010.
Por Despacho de 11 de junho de 2014, o presidente do ITF indeferiu esse pedido, com o fundamento de que, em aplicação do Código de Procedimento Administrativo, a ORLEN KolTrans não tinha a qualidade de «parte» no procedimento de aprovação dos valores unitários da taxa de base e, por conseguinte, não podia pedir a anulação da decisão de aprovação de 2010, mesmo no caso de essa decisão ser contrária ao direito da União.
A ORLEN KolTrans interpôs recurso do referido Despacho de 11 de junho de 2014 para o órgão jurisdicional de reenvio, a saber, o Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsóvia, Polónia). No âmbito desse recurso, pretende obter a fiscalização da validade da decisão de aprovação de 2010, que, atento o Acórdão de 30 de maio de 2013, Comissão/Polónia (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), foi adotada em violação da Diretiva 2001/14.
Esta empresa apresentou simultaneamente um pedido de indemnização contra o Estado polaco, com o fundamento de que a transposição incorreta da Diretiva 2001/14 tinha causado um prejuízo resultante do pagamento de taxas de utilização da infraestrutura excessivas. Foram igualmente apresentados pedidos semelhantes por outras empresas ferroviárias. O Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal, Polónia), chamado a pronunciar‑se sobre um desses processos, decidiu suspender a instância e submeter, em 3 de março de 2020, questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça, nomeadamente para determinar se uma empresa ferroviária pode, sem fiscalização da decisão da entidade reguladora pelo tribunal competente, pedir uma indemnização a um Estado‑Membro por implementação incorreta da Diretiva 2001/14. O Tribunal de Justiça respondeu a estas questões no seu Acórdão de 8 de julho de 2021, Koleje Mazowieckie (
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
).
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio recorda que, no seu Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
), o Tribunal de Justiça declarou que a Diretiva 2001/14 se opõe à fiscalização, caso a caso, do caráter equitativo das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária pelos órgãos jurisdicionais comuns e à possibilidade de alterar o montante dessas taxas, independentemente da supervisão exercida pela entidade reguladora prevista no artigo 30.
o
desta diretiva.
Sublinha, neste contexto, que, por força do direito polaco, lhe incumbe conhecer dos recursos das decisões da entidade reguladora.
No que respeita à implementação da Diretiva 2001/14, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, na Polónia, o gestor da infraestrutura ferroviária submete à aprovação da entidade reguladora os valores unitários da taxa de base. As empresas ferroviárias não são parte nesse procedimento e não podem impugnar as decisões de aprovação adotadas pelo presidente do ITF.
É certo que o artigo 13.
o
, n.
o
1, ponto 5, alínea b), da Lei do Transporte Ferroviário permite apresentar uma reclamação à autoridade de controlo no que respeita às taxas de utilização da infraestrutura exigidas pelo gestor da infraestrutura. Além disso, por força do n.
o
6 deste artigo, em caso de violação das disposições, das decisões ou dos despachos em matéria ferroviária, o presidente do ITF profere uma decisão que especifica o alcance da violação e o prazo de retificação. Todavia, a aplicação destas disposições do direito polaco não pode ter por efeito reverter os valores unitários da taxa de base aprovados pela entidade reguladora.
Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, nos termos do Código de Procedimento Administrativo, apenas as pessoas que têm a qualidade de parte podem pedir a anulação de uma decisão. Uma vez que as empresas ferroviárias não são parte no procedimento de aprovação dos valores unitários da taxa de base, não dispõem, em seu entender, de uma via de recurso eficaz para impugnar o nível desses valores.
Tendo em conta estas considerações, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14 confere às empresas ferroviárias o direito de impugnarem as decisões de aprovação dos valores unitários da taxa de base tomadas pelo presidente do ITF. Considera que esse direito pode ser deduzido, por um lado, do n.
o
2, alínea e), deste artigo, na hipótese de esta disposição dever ser interpretada no sentido de que exige a admissão das empresas ferroviárias enquanto partes no procedimento de aprovação dos valores unitários da taxa de base. Por outro lado, se se verificar que a decisão de aprovação era suscetível de violar os direitos das empresas ferroviárias, poderia resultar dos n.
os
5 e 6 do mesmo artigo um direito de recurso.
Nestas circunstâncias, o Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsóvia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 30.
o
, n.
o
2, alínea e), da Diretiva [2001/14] ser interpretado no sentido de que confere a uma empresa de transporte ferroviário, que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária, o direito de participar num processo tramitado na entidade reguladora com vista à determinação pelo gestor da infraestrutura ferroviária do montante das taxas de acesso à mesma?
2)
Em caso de resposta negativa à primeira questão, deve o artigo 30.
o
, n.
os
5 e 6, da Diretiva [2001/14] ser interpretado no sentido de que confere a uma empresa de transporte ferroviário, que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária, o direito de contestar uma decisão da entidade reguladora que aprova o montante das taxas de acesso a essa infraestrutura fixado pelo gestor da mesma?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
Importa salientar que resulta da decisão de reenvio que a Lei do Transporte Ferroviário prevê, nomeadamente, que uma das variáveis que permitem ao gestor da infraestrutura determinar o montante das taxas de utilização da infraestrutura devidas por uma empresa ferroviária, a saber, os valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária, deve ser aprovada pelo presidente do ITF.
Resulta igualmente desta decisão que, segundo o direito polaco, o direito de pedir a anulação de uma decisão de aprovação desses valores está reservado às pessoas às quais, por força do Código de Procedimento Administrativo, é reconhecido o estatuto de parte no procedimento de aprovação.
Daqui resulta que as empresas ferroviárias que, como a recorrente no processo principal, utilizam ou pretendem utilizar as infraestruturas ferroviárias não podem impugnar os valores unitários da taxa de base fixados pela entidade reguladora, uma vez que não têm a qualidade de «parte», exigida pelo direito polaco para poder interpor recurso jurisdicional para o efeito. O órgão jurisdicional de reenvio pretende, portanto, saber se o artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14 deve ser interpretado no sentido de que lhes deve ser reconhecida a qualidade de «parte» ou se a possibilidade de interpor esse recurso lhes deve ser reconhecida sem sequer lhes reconhecer essa qualidade.
Quanto à primeira questão
Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 30.
o
, n.
o
2, alínea e), da Diretiva 2001/14 deve ser interpretado no sentido de que uma empresa ferroviária que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária deve poder participar num procedimento conduzido pela entidade reguladora para efeitos da adoção de uma decisão de aprovação ou de rejeição de um projeto de valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura apresentado por um gestor da infraestrutura, o que lhe confere a qualidade de parte nesse procedimento.
A este respeito, há que salientar que nem o artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14 nem outra disposição desta preveem um procedimento de aprovação das taxas de utilização da infraestrutura ou das variáveis que permitem determinar estas últimas.
Em especial, nenhuma disposição do capítulo II da Diretiva 2001/14, relativo às taxas de utilização da infraestrutura, estabelece tal procedimento de aprovação.
É certo que o artigo 6.
o
, n.
o
5, desta diretiva prevê que os Estados‑Membros podem submeter o «método de imputação de custos» a aprovação prévia. Todavia, como resulta dos restantes números deste artigo, o método em questão é estabelecido para fins de contabilidade no âmbito do apoio financeiro que os Estados‑Membros podem conceder aos gestores da infraestrutura. Não diz respeito às taxas de utilização da infraestrutura.
Do mesmo modo, o procedimento de aprovação que pode ser instituído ao abrigo do artigo 17.
o
da Diretiva 2001/14, que figura no seu capítulo III, relativo à repartição da capacidade de infraestrutura, não diz respeito à determinação das taxas de utilização da infraestrutura, mas sim aos acordos‑quadro celebrados pelos gestores da infraestrutura para especificar as características da capacidade da infraestrutura ferroviária solicitada por um candidato.
O mesmo vale para a aprovação prévia dos planos de reforço da capacidade, evocada no artigo 26.
o
desta diretiva, que figura no mesmo capítulo III. Embora esse plano contenha previsões no que respeita ao custo do reforço da capacidade da infraestrutura e ao seu impacto provável nas taxas de utilização da infraestrutura, não se pode concluir que predetermina a fixação dessas taxas.
No que respeita ao artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14, este regula, por um lado, as competências que devem ser atribuídas à entidade reguladora, instituída nos termos do n.
o
1 deste artigo, e prevê, por outro, como resulta do n.
o
6 do referido artigo, que as decisões tomadas por esta entidade devem poder ser objeto de fiscalização jurisdicional.
Quanto às competências da entidade reguladora, em conformidade com o artigo 30.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2001/14, as decisões dos gestores da infraestrutura, nomeadamente as relativas ao regime de tarificação ou ao nível ou estrutura das taxas de utilização da infraestrutura, podem ser impugnadas nesta entidade. O n.
o
5 deste artigo precisa que a entidade reguladora se deve pronunciar sobre qualquer queixa que lhe seja apresentada. Além disso, resulta do n.
o
3 do referido artigo que esta entidade deve garantir que as taxas fixadas pelo gestor da infraestrutura cumprem o disposto nesta diretiva e fiscalizar as negociações entre esses gestores e as empresas ferroviárias. Para desempenhar essas funções, a entidade reguladora está habilitada, nos termos do artigo 30.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2001/14, a solicitar informações, nomeadamente aos gestores da infraestrutura.
Resulta do exposto que o artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14 não prevê um procedimento de aprovação das taxas de utilização da infraestrutura. Em especial, os n.
os
2 a 5 deste artigo não exigem que os gestores de infraestrutura apresentem à entidade reguladora as taxas de utilização da infraestrutura que tencionam aplicar ou variáveis que permitem calculá‑las para sua aprovação. Pelo contrário, estas disposições limitam‑se a prever um controlo das taxas já fixadas, o que resulta nomeadamente do n.
o
2 e do n.
o
3, primeiro período, do referido artigo. Este controlo incumbe à entidade reguladora que decide, quer no âmbito de um recurso, quer oficiosamente.
Por outro lado, o sistema estabelecido pela Diretiva 2001/14 procura assegurar a independência de gestão do gestor da infraestrutura. Este último deve utilizar o regime de tarificação como um instrumento de gestão. Resulta, assim, do considerando 12 desta diretiva que, no quadro estabelecido pelos Estados‑Membros, os regimes de tarificação e de repartição de capacidade devem encorajar os gestores das infraestruturas ferroviárias a otimizarem a utilização da sua infraestrutura. Para possibilitar tal otimização, os referidos gestores devem dispor de uma certa margem de manobra, como refere o considerando 20 da referida diretiva (Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Alemanha,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, n.
o
82).
A este respeito, o artigo 4.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/14 estabelece uma repartição de competências entre os Estados‑Membros e o gestor da infraestrutura no que se refere aos regimes de tarificação. Com efeito, cabe aos Estados‑Membros definir um quadro para a tarificação, ao passo que a determinação da taxa e a sua cobrança incumbem ao gestor da infraestrutura, que é obrigado a zelar pela aplicação de princípios uniformes, como prevê, nomeadamente, o artigo 4.
o
, n.
os
4 e 5, desta diretiva (Acórdãos de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, n.
o
49, e de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Alemanha,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, n.
o
84).
Por conseguinte, cabe aos gestores da infraestrutura, que estão obrigados a determinar e a cobrar as taxas de forma não discriminatória, não só aplicar os requisitos de utilização da rede ferroviária de forma igual a todos os utilizadores da rede mas também garantir que as taxas efetivamente cobradas cumprem esses requisitos (Acórdãos de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, n.
o
50, e de 8 de julho de 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, n.
o
43).
Uma vez que, como resulta das considerações anteriores, a Diretiva 2001/14 não prevê um procedimento de aprovação das taxas de utilização da infraestrutura ou das variáveis que permitem determinar estas últimas, também não pode determinar se uma ou outra pessoa coletiva ou singular dispõe do estatuto de «parte» num procedimento dessa natureza.
Por outro lado, o conceito de «parte», utilizado pelo Código de Procedimento Administrativo, é alheio a esta diretiva. Em especial, os «candidatos» dispõem do recurso das decisões adotadas pelos gestores da infraestrutura, previsto no seu artigo 30.
o
, n.
o
2. Este último conceito, definido no artigo 2.
o
, alínea b), da Diretiva 2001/14, engloba, nomeadamente, as empresas de transporte ferroviário detentoras de licenças.
Por outro lado, importa salientar que, para efeitos da resposta à primeira questão, não há que examinar se o artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14, nomeadamente os seus n.
os
2 e 3, se opõe a um procedimento de aprovação como o previsto no direito polaco. Em especial, não se afigura necessário determinar se, nomeadamente à luz dos objetivos prosseguidos por esta diretiva e do princípio da efetividade, estas disposições são contrárias à aprovação, pelo presidente do ITF, de uma das variáveis que permitem ao gestor da infraestrutura determinar o montante das taxas de utilização da infraestrutura devidas por uma empresa ferroviária, a saber, os valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária.
Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que responder à primeira questão que o artigo 30.
o
, n.
o
2, alínea e), da Diretiva 2001/14 deve ser interpretado no sentido de que não regula o direito de uma empresa ferroviária que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária participar num eventual procedimento conduzido pela entidade reguladora para efeitos da adoção de uma decisão de aprovação ou de rejeição de um projeto de valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura apresentado por um gestor da infraestrutura.
Quanto à segunda questão
Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 30.
o
, n.
os
5 e 6, da Diretiva 2001/14 deve ser interpretado no sentido de que uma empresa ferroviária que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária deve poder impugnar no órgão jurisdicional competente a decisão da entidade reguladora que aprova os valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura estabelecidos pelo gestor dessa infraestrutura.
Como resulta dos n.
os
48 e 49 do presente acórdão, o n.
o
5 do artigo 30.
o
da Diretiva 2001/14, expressamente referido pelo órgão jurisdicional de reenvio, não é pertinente para responder à segunda questão, uma vez que versa apenas sobre as competências da entidade reguladora. Só o n.
o
6 deste artigo incide sobre a fiscalização jurisdicional das decisões adotadas por esta entidade.
A este respeito, há que salientar que o artigo 30.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2001/14 obriga os Estados‑Membros a preverem o recurso jurisdicional das decisões da entidade reguladora em geral, sem determinar a quem deve ser reconhecida legitimidade ativa.
Embora, em princípio, caiba ao direito nacional determinar a legitimidade processual de um particular, o direito da União exige, no entanto, que a legislação nacional não viole o direito à tutela jurisdicional efetiva, em conformidade com o artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE (Acórdão de 21 de novembro de 2019, Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, n.
o
60 e jurisprudência referida).
Assim, incumbe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros assegurar a tutela jurisdicional dos direitos que o direito da União confere aos particulares, neste caso a Diretiva 2001/14 (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de março de 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, n.
o
38, e de 21 de novembro de 2019, Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, n.
o
59).
Na falta de regulamentação do direito da União, cabe aos Estados‑Membros designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União (Acórdãos de 13 de março de 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, n.
o
39, e de 14 de setembro de 2017, Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
, n.
o
58).
Ora, importa observar que a Diretiva 2001/14 confere direitos às empresas ferroviárias.
Com efeito, entre os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2001/14 figura, nomeadamente, o de garantir um acesso não discriminatório à infraestrutura, conforme exposto, nomeadamente, nos considerandos 5 e 11 desta diretiva. Além disso, prossegue o objetivo de garantir uma concorrência leal. Com efeito, o seu considerando 16 enuncia que os regimes de tarificação e de repartição de capacidade devem favorecer uma concorrência leal no fornecimento de serviços ferroviários (v., neste sentido, Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, n.
os
36 e 37).
Daqui resulta que o gestor da infraestrutura deve garantir, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2001/14, que o regime de tarificação é aplicado de modo que as taxas cobradas às diferentes empresas de transporte ferroviário que prestam serviços equivalentes num segmento análogo de mercado sejam equivalentes e não discriminatórias e que as taxas efetivamente aplicadas observam o disposto nas regras definidas nas especificações da rede (Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, n.
o
45).
Inversamente, em conformidade com o artigo 5.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/14, as empresas de transporte ferroviário têm direito, numa base não discriminatória, ao pacote mínimo de acesso e ao acesso por via‑férrea às instalações de serviços descritas no anexo II desta diretiva. O acesso aos serviços referidos no ponto 2 do mesmo anexo também deve ser não discriminatório, mas pode ser recusado quando existam alternativas viáveis em condições normais de mercado.
Importa salientar que este direito de acesso às infraestruturas ferroviárias é completado pelas regras de tarificação que constam do capítulo II da Diretiva 2001/14, relativo às taxas de utilização da infraestrutura, nomeadamente do seu artigo 7.
o
O n.
o
3 deste último prevê que as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso, enumeradas no anexo II, ponto 1, do referido anexo, e do acesso por via‑férrea às instalações de serviços devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário, sem prejuízo das disposições dos n.
os
4 ou 5 do mesmo artigo 7.
o
ou do artigo 8.
o
desta mesma diretiva. Além disso, no que respeita ao acesso aos serviços visados no ponto 2 desse anexo, o artigo 7.
o
, n.
o
7, da Diretiva 2001/14 exige que se tenha em conta a situação de concorrência nos caminhos de ferro.
Decorre das considerações anteriores que a Diretiva 2001/14, em especial o seu artigo 5.
o
, n.
o
1, lido em conjugação com o seu artigo 7.
o
, n.
os
3 e 7, confere às empresas de transporte ferroviário que utilizam ou pretendem utilizar a infraestrutura ferroviária, como a recorrente no processo principal, direitos que devem poder ser objeto de tutela jurisdicional.
A regulamentação nacional que não preveja vias de recurso jurisdicionais que permitam a essas empresas impugnar as decisões da entidade reguladora suscetíveis de lesar os direitos que lhes são conferidos pelo direito da União pode impossibilitar o exercício desses direitos.
Para todos os efeitos, importa ainda recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que as disposições do artigo 30.
o
, n.
os
2 e 6, da Diretiva 2001/14 são incondicionais e suficientemente precisas e que, portanto, são dotadas de efeito direto. Assim, essas disposições impõem‑se a todas as autoridades dos Estados‑Membros, a saber, não só aos órgãos jurisdicionais nacionais mas também a todos os órgãos da administração, incluindo as autoridades descentralizadas, sendo estas autoridades obrigadas a aplicá‑las (Acórdão de 8 de julho de 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, n.
o
58).
Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que responder à segunda questão que o artigo 30.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2001/14 deve ser interpretado no sentido de que uma empresa ferroviária, que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária, deve poder impugnar no órgão jurisdicional competente a decisão da entidade reguladora que aprova os valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura estabelecidos pelo gestor dessa infraestrutura.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O artigo 30.
o
, n.
o
2, alínea e), da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária, conforme alterada pela Diretiva 2007/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, deve ser interpretado no sentido de que não regula o direito de uma empresa ferroviária, que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária, participar num eventual procedimento conduzido pela entidade reguladora para efeitos da adoção de uma decisão de aprovação ou de rejeição de um projeto de valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura apresentado por um gestor da infraestrutura.

2)
O artigo 30.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2001/14, conforme alterada pela Diretiva 2007/58, deve ser interpretado no sentido de que uma empresa ferroviária, que utiliza ou pretende utilizar a infraestrutura ferroviária, deve poder impugnar no órgão jurisdicional competente a decisão da entidade reguladora que aprova os valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura estabelecidos pelo gestor dessa infraestrutura.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.