CELEX: 62015CJ0111
Преюдициално запитване
Обща селскостопанска политика
Регламент (ЕО) № 1698/2005
Регламент (ЕС) № 65/2011
Финансиране от ЕЗФРСР
Подпомагане на развитието на селските райони
Правила за допустимост на проектите и на разходите
Времево условие
Пълно изключване
Намаляване на помощта

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 71 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101 и поправка в
ОВ L 206, 2.8.2012 г., стр. 23
).
Запитването е отправено в рамките на спор между Občina Gorje (община Горье, Словения) и Republika Slovenija (Република Словения) по повод отказа да изплати на тази община помощ в рамките на програма за развитие на селските райони, съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображение 61 от Регламент № 1698/2005 гласи следното:
„Необходими са национални правила за допустимост на разхода, в съответствие с принципа на субсидиарност и които са предмет на изключения“.
Съгласно член 71 от посочения регламент:
„1.   Без да се засяга член 39, параграф 1 от Регламент (EО) № 1290/2005, разходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР, ако съответната помощ действително е платена от разплащателната агенция между 1 януари 2007 г. и 31 декември 2015 г. Съфинансираните дейности не трябва да са завършени преди началната дата на допустимост.
Нови разходи, добавени при промяна на програмата съгласно член 19, са допустими от датата на приемане от страна на Комисията, на молбата за промяна на програмата.
2.   Разходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР само когато са направени за проекти одобрени от Управителния орган на програмата или за проекти, за които той отговаря, съобразно критериите за избор, определени от компетентния орган.
3.   Правилата за допустимост на разходите се определят на национално ниво и са предмет на специални условия, поставени от настоящия регламент за някои от мерките за развитие на селските райони.
[…]“.
Член 74, параграф 1 от посочения регламент гласи:
Държавите членки приемат всички законодателни, законоустановени и административни разпоредби […] с цел осигуряване на ефективна защита на финансовите интереси на [Съюза]“.
За прилагането на Регламент № 1698/2005 са приети два последователни регламента. Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 7 декември 2006 г. (
OВ L 368, 2006 г., стр. 74
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 192), а след това Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 г. (
OВ L 25, 2011 г., стр. 8
), който отменя предходния.
Член 30 от Регламент № 65/2011 предвижда:
„1.   Плащанията се изчисляват въз основа на установената по време на административните проверки допустимост.
Държавата членка проверява полученото от бенефициера искане за плащане и определя сумите, които е допустимо да получат подпомагане. Тя определя:
а)
сумата, която да бъде изплатена на бенефициера въз основа единствено на искането за плащане;
б)
сумата, която да бъде изплатена на бенефициера след проверка на допустимостта на искането за плащане.
Когато определената сума съгласно буква а) надхвърля сумата, определена съгласно буква б), с повече от 3 %, определената съгласно буква б) сума се намалява. Размерът на това намаление е разликата между двете суми.
Намаление обаче не се прилага, ако бенефициерът може да докаже, че не е виновен за включването на недопустимата сума.
2.   Когато бъде установено, че даден бенефициер умишлено е направил невярна декларация, въпросната операция се изключва от подпомагане от ЕЗФРСР и всички изплатени вече суми за тази операция се възстановяват. Освен това бенефициерът се изключва от възможността да получава подпомагане по същата мярка през календарната година на констатацията, така и за следващата календарна година.
[…]“.
Съгласно член 34 от посочения регламент:
„1.   Регламент (ЕО) № 1975/2006 се отменя, считано от 1 януари 2011 г.
Той обаче продължава да се прилага по отношение на искания за плащане, подадени преди 1 януари 2011 г.
[…]“.
Словенското право
Zakon o kmetijstvu (Закон за селското стопанство, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012, наричан по-нататък „ZKme-1“) установява общите разпоредби в областта на развитието на селските райони.
Съгласно член 10 от ZKme-1:
„Правителството приема в съответствие с програмните документи разпоредбите за прилагане на мерките на селскостопанската политика“.
Член 12 от този закон уточнява:
„За прилагане на мерките за развитие на селските райони правителството определя:
—
вида мерки, условията, бенефициерите, критериите и процедурите за въвеждане и прилагане на всяка мярка за развитие на селските райони;
—
финансовите средства, предназначени за всяка мярка за развитие на селските райони“.
Относно решението за право на субсидии член 53, параграф 1 от ZKme-1 гласи:
„Компетентният орган приема решение за право на субсидии с адресати страните, чиито заявления изпълняват условията, предвидени в закона и обявлението за поръчка, и за целта се заделят средства“.
Относно исканията за изплащане на субсидии член 56, параграф 4 от ZKme-1 гласи следното:
„Органът отхвърля с решение всяко искане, което не е в съответствие с предвидените от закона изисквания, обявлението за поръчка или решението за право на субсидии“.
На основание ZKme-1 словенското правителство приема Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007‑2013 v letih 2010‑2013 (Наредба относно мерките по линии 1, 3 и 4 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010, наричана по-нататък „Наредбата ПРСР“).
Съгласно член 79, параграф 4 от Наредбата ПРСР:
„Допустими са единствено инвестиционните разходи, направени от датата на приемане на решението за право на субсидии до приключване на проекта за инвестиция или най-късно до 30 юни 2015 г. За първи разход се приема евентуално поетото от бенефициера задължение във връзка с отпуснатите субсидии (сключване на какъвто и да е договор, поръчване на материали, оборудване, услуги или строителни работи)“.
На основание на Наредбата ПРСР министърът на земеделието, горите и храните на Република Словения публикува обявление за поръчка за мярка 322 „Обновяване и развитие на селата“ (наричано по-нататък „обявлението за поръчка“).
Озаглавена „Условия за допустимост, които следва да бъдат изпълнени при подаване на заявлението в рамките на обявлението за поръчка“, глава IV/1 от обявлението за поръчка в точка 1 от дял „Инвестиции“ предвижда:
„Осъществяването на инвестицията не може да започне, преди да е прието решението за право на субсидии“.
Глава VI от обявлението за поръчка предвижда в точка 3:
„В съответствие с член 79 от Наредбата ПРСР допустими за подпомагане инвестиционни разходи са разходите, направени от датата на приемане на решението за право на субсидии до приключване на инвестиционния проект или най-късно до 30 юни 2015 г.“
Глава VI, точки 4 и 5 от обявлението за поръчка гласи:
„(4)
Допустими за подпомагане са и евентуални общи разходи, например за подготовка на заявлението, за закупуване на документацията във връзка със строежа, за изготвяне на искането за плащане, направени между 1 януари 2007 г. и датата на подаване на окончателното искане за изплащане на средства. Преди датата, от която са допустими разходите, заявителят не може да започне строителни работи, нито да поема каквото и да е задължение във връзка с предвидените средства.
(5)
Евентуално поето от бенефициера каквото и да било задължение във връзка с отпуснатите субсидии (сключване на договор, поръчване на материали, оборудване, услуги или строителни работи) се приема за първи разход съгласно член 79 от Наредбата ПРСР. Заявителят може да започне процедурата за подбор на доставчика в съответствие със Закона за възлагането на обществени поръчки, без обаче да може да сключи договор с избрания доставчик преди приемане на решението за право на субсидии“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Агенция за селскостопанските пазари и за развитието на селските райони на Република Словения, наричана по-нататък „Агенцията“) публикува обявление за поръчка с оглед на предоставяне на финансова помощ по мерки за обновяване и развитие на селата в рамките на програмата за развитие на селските райони на Република Словения за 2007—2013 г.
На 19 август 2010 г. община Горье подава заявление за подпомагане в рамките на това обявление за поръчка, за да получи съфинансиране от ЕЗФРСР по проекта за благоустрояване на сграда, на която тя е съсобственик.
Преди да подаде заявлението си за подпомагане, общината организира процедура за възлагане на обществена поръчка, след която е избран доставчик на строителни услуги. На 12 юли 2010 г. община Горье подписва с него два договора с условие за отлагане на изпълнението, според което договорите ще произведат действие едва след като проектът на община Горье бъде одобрен за участие в субдсидираната програма за развитие на селските райони.
С решение от 19 октомври 2010 г. Агенцията одобрява проекта на община Gorje и му отпуска съфинансиране в рамките на тази програма в размер на 128200,52 EUR.
След като на 1 юни 2011 г. община Горье подава искане за плащане на отпуснатата ѝ сума, Агенцията извършва проверка на място на сградата, която ще се благоустроява. Така въз основа на заповедната книга на строежа тя констатира, че работите по демонтажа на покрива на сградата са започнали на 16 август 2010 г.
Както ZKme-1, така и обявлението за поръчка обаче предвиждат, че могат да бъдат съфинансирани от ЕЗФРСР само разходите, направени след приемане на решението за предоставяне на субсидии.
Ето защо с решение от 3 ноември 2011 г. Агенцията отказва да плати цялата помощ, предвидена за дейността по обновяване, за която става въпрос в главното производство.
Запитващата юрисдикция е сезирана за пръв път от община Горье с искане за отмяна на решението от 3 ноември 2011 г. След като уважава жалбата на тази община, Upravno sodišče (Административен съд, Словения) връща спора за ново произнасяне от Агенцията.
С решение от 25 април 2013 г. Агенцията отказва за втори път да изплати предоставената с решението от 19 октомври 2010 г. помощ. Община Горье оспорва отново този отказ пред запитващата юрисдикция.
По същество община Горье твърди, от една страна, че приложените от Агенцията условия за допустимост са по-строги от предвидените в Регламент № 1698/2005. От друга страна, тя твърди, че преди да бъде подадено заявлението за подпомагане, започнали единствено строителните работи, извършени по инициатива на съсобственика на благоустрояваната сграда, тъй като с договора си община Горье поемала задължения само при условие че въпросната помощ бъде предоставена.
При това положение запитващата юрисдикция иска да установи съвместимостта на националните разпоредби, доколкото предвиждат условия за допустимост във времето, които са по-строги от условията, произтичащи от Регламент № 1698/2005. Освен това тя иска да установи дали посоченият регламент позволява на националните органи, в случай на недопустимост на някои разходи, да отхвърлят цялото искане за съфинансиране, или подобна санкция е твърде строга.
В този контекст Upravno sodišče (Административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли Регламент № 1698/2005, и по-специално член 71, параграф 3, съгласно който правилата за допустимост на разходите се определят на национално ниво и са предмет на специални условия, поставени от този регламент за някои от мерките за развитие на селските райони, да се тълкува в смисъл, че не допуска националната правна уредба съгласно член 79, параграф 4 от [Наредбата ПРСР] и глава VI, точка 3 от [обявлението за поръчка], по силата на която допустими инвестиционни разходи представляват единствено разходите, направени след датата на приемане на решението за право на субсидии (до приключване на инвестицията или най-късно до 30 юни 2015 г.)?
2)
Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен, трябва ли Регламент № 1698/2005, и по-специално член 71, параграф 3, да се тълкува в смисъл, че не допуска националната правна уредба по член 56, параграф 4 от [ZKme-1], съгласно която трябва да се отхвърли изцяло искане, което не отговаря на изискванията по член 79, параграф 4 от Наредбата ПРСР относно допустимите инвестиционни разходи, направени след датата на приемане на решението?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали член 71 от Регламент № 1698/2005 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която допустими за участие на ЕЗФРСР в съфинансирането на проект за развитие на селските райони — избран от управителния орган на съответната програма за развитие на селските райони или на проект, за който той отговаря — са само разходите, направени след приемане на решението за предоставяне на такава помощ.
В частност тази юрисдикция счита, че в областта на съфинансирането на мерките за развитие на селските райони националната правна уредба, разглеждана в отнесения пред нея спор, установява условия, които са значително по-ограничителни от Регламент № 1698/2005 и че поради това тя би могла да наруши неговите разпоредби.
На първо място следва да се напомни, че ако с оглед на самото естество на регламентите и на тяхната функция в системата от източници на правото на Съюза разпоредбите на регламентите по общо правило имат непосредствено действие в националните правни системи, без да е необходимо националните власти да приемат мерки за прилагането им, привеждането в действие на някои от разпоредбите на регламентите все пак може да налага приемането на мерки за прилагане от държавите членки (решение от 25 октомври 2012 г., Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, т.
, определение от 16 януари 2014 г., Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
, т.14 и решение от 15 май 2014 г., Szatmári Malom,
C‑135/13
,
EU:C:2014:327
, т.
).
В това отношение няма съмнение, че държавите членки могат да приемат мерки за прилагането на даден регламент, ако не създават пречка за пряката му приложимост, не прикриват неговото естество на акт на правото на Съюза и ако уточнят, че упражняват предоставената им с този регламент свобода на преценка, спазвайки разпоредбите на същия регламент (решения от 25 октомври 2012 г., Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, т.
и от 15 май 2014 г., Szatmári Malom,
C‑135/13
,
EU:C:2014:327
, т.
).
Чрез позоваване на относимите разпоредби от съответния регламент, тълкувани с оглед на неговите цели, следва да се определи дали те забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и по-специално в последната хипотеза — дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка (решение от 25 октомври 2012 г., Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, т.
).
Първо, що се отнася до съответните разпоредби на разглеждания регламент, от една страна, следва да се отбележи, че съгласно член 71, параграф 3 от него правилата за допустимост на разходите се определят по общо правило на национално ниво и са предмет на установени в този регламент специални условия за някои от мерките за развитие на селските райони (вж. по-специално решение от 15 май 2014 г., Szatmári Malom,
C‑135/13
,
EU:C:2014:327
, т.
).
От друга страна, член 71, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1698/2005 предвижда, че „съфинансирани проекти не могат да бъдат завършени преди началната дата на допустимост“, а именно 1 януари 2007 г., и че разходите са допустими само когато са направени за проекти, избрани от управителния орган на съответната програма за селско развитие или за проекти, за които той отговаря.
Ето защо от гореизложеното следва, че доколкото параграф 3 от същия член възлага на държавите членки принципното правомощие да установяват правилата за допустимост на разходите, следва да се приеме, че тези държави членки имат основание да предвиждат условие за допустимост на същите разходи, по-специално свързано с това дали последните са извършени след одобрението на заявлението за подпомагане.
Това тълкуване се потвърждава от факта, че такова условие допринася за осъществяване на принципа за предназначаване на разходите за определен проект, както предвижда член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005.
Второ, що се отнася до целта на Регламент № 1698/2005, следва да се отбележи, че видно от съображение 5 от него, тя се състои в това да насърчи развитието на селските райони. Следователно условие, което ограничава допустимостта на разходите за съфинансиран проект само до разходите, извършени след решението за предоставяне на помощ, съответства на тази цел, доколкото осигурява, както генералният адвокат констатира в точка 50 от своето заключение, по-ефикасно разпределение на средствата от ЕЗФРСР. Всъщност, от една страна, подобно условие позволява по-целенасочено разпределяне на средствата, като намалява рисковете, свързани с промени в обстоятелствата, които могат да възникнат между датата на осъществяването на разходите и датата на приемане на решението за предоставяне на помощ. От друга страна, това условие може да намали риска средствата да бъдат предоставени за инвестиции, за чиято реализация не е необходима публична субсидия, тъй като те вече са в процес на изпълнение, или дори са приключили, преди да е отпусната помощта.
По-нататък е важно да се отбележи, че съгласно член 74, параграф 1 от Регламент № 1698/2005 държавите членки приемат всички законодателни, законоустановени и административни разпоредби с цел осигуряване на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза. При положение обаче, че от ЕЗФРСР е платена помощ за разходи, направени преди самото приемане на решението за предоставяне на помощта, този факт би могъл да затрудни проверката на относимостта на тези разходи, което може намали ефикасността на такава защита.
Трето, от акта за преюдициално запитване не е видно, че разглежданата в главното производство национална правна уредба създава пречка за пряката приложимост на Регламент № 1698/2005 или че прикрива неговото естество на акт на правото на Съюза. Напротив, член 12 от ZKme-1 предвижда, че тъкмо за прилагане на мерките за развитие на селските райони правителството определя вида мерки, условията, бенефициерите, критериите и процедурите за въвеждане и прилагане на всяка мярка за развитие на тези райони. Така или иначе запитващата юрисдикция следва да извърши необходимите в това отношение проверки.
С оглед изложените по-горе съображения следва да се констатира, че предвид резултата от тези проверки, като е предвидила, че могат да бъдат съфинансирани само разходите по избран за съфинансиране от ЕЗФРСР проект, които са извършени след приемането на решението за предоставяне на помощта, Република Словения не е излязла извън свободата на преценка, предоставена ѝ с Регламент № 1698/2005.
Следователно член 71 от Регламент № 1698/2005 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която допустими за участие на ЕЗФРСР в съфинансирането на проект, избран от управителния орган на съответната програма за развитие на селските райони, или на проект, за който той отговаря, са само разходите, направени след приемане на решението за предоставяне на такава помощ.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 71, параграф 3 от Регламент № 1698/2005 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която искането за плащане по проект, приет за съфинансиране от ЕЗФРСР, трябва да бъде отхвърлено изцяло, когато някои направени по проекта разходи са извършени, преди да е прието решението за предоставяне на такава помощ.
В това отношение трябва да се отбележи, че както следва от точки 38 и 39 от настоящото решение, предвиждайки допустимост за участие от ЕЗФРСР само на разходите, направени по проект, избран от управителния орган на съответната програма за развитие на селските райони, или на проект, за който той отговаря, член 71, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1698/2005 по принцип оставя на държавите членки да установят правилата за допустимост на разходите.
Макар да определят рамката, свързана с условията за допустимост за участие от ЕЗФРСР на разходите, за които може да бъде подадено искане за плащане, тези разпоредби не уточняват как неспазването на някое от посочените условия се отразява на размера на плащането.
При това положение е важно да се подчертае, че член 30 от Регламент № 65/2011, който съгласно член 34, параграф 1 от същия регламент е приложим по отношение на исканията за плащане, подадени, считано от 1 януари 2011 г., се отнася конкретно до намаленията и изключванията на разходите, направени по допустими за съфинансиране от ЕЗФРСР проекти.
По същество посоченият член 30 в параграф 1 предвижда, че държавите членки проверяват искането за плащане, за да определят сумите, които е допустимо да получат подпомагане. Така, ако сумата, която ще бъде изплатена като съфинансиране от ЕЗФРСР, определена въз основа единствено на искането за плащане, надвиши с повече от 3 % сумата, която ще бъде изплатена, определена след проверка на допустимостта на искането за плащане, последната сума се намалява с разликата между тези две суми.
Освен това член 30, параграф 2 от Регламент № 65/2011 сочи, че всяка умишлено невярна декларация на бенефициера на помощта води до цялостно изключване на въпросната операция от подпомагане от ЕЗФРСР и до възстановяване на всички вече изплатени за тази операция суми.
В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че някои разходи, направени за разглеждания в главното производство проект, са извършени преди приемането на решението за предоставяне на помощта. Освен това запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно националните разпоредби, свързани с условията за допустимост на разходите, а именно член 56, параграф 4 от ZKme-1, във връзка с член 79, параграф 4 от Наредбата ПРСР, щом някой от разходите, направени по приет за съфинансиране от ЕЗФРСР проект, е извършен преди приемането на решението за предоставяне на помощта, компетентният орган следва да отхвърли искането за плащане, свързано с целия избран проект.
Както обаче подчертава генералният адвокат в точка 79 от своето заключение, държавите членки не могат да прилагат толкова радикална мярка като отказа за плащане в други случаи, освен в предвидения в член 30, параграф 2 от Регламент № 65/2011, свързан с хипотезата, в която бенефициерът на помощта умишлено е направил невярна декларация. Във всички останали случаи член 30 от този регламент предвижда намаляване на размера на помощта, изчислено съгласно метода по параграф 1 от този член.
Подобен метод, който се състои в изключване на недопустимите разходи, и по-конкретно при обстоятелствата в главното производство, разходите, които са извършени преди приемането на решението за предоставяне на помощта, съдържа възпиращ елемент, при положение че действително платимата сума се намалява с размер, който значително надхвърля размера на недопустимия разход. При това положение подобен метод цели да предотврати последиците, наречени „икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите“, като същевременно запазва пропорционален характер, тъй като действително допустимите разходи не са изключени изцяло от обхвата на помощта.
Предвид гореизложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 71, параграф 3 от Регламент № 1698/2005, във връзка с член 30 от Регламент № 65/2011, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която искането за плащане по проект, приет за съфинансиране от ЕЗФРСР, трябва да бъде отхвърлено изцяло, когато някои направени по проекта разходи са извършени, преди да е прието решението за предоставяне на такава помощ, при положение че в искането си за плащане бенефициерът на помощта не е направил умишлено невярна декларация.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

1)
Член 71 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която допустими за участие на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони в съфинансирането на проект за развитие на селските райони, избран от управителния орган на съответната програма за развитие на селските райони, или на проект, за който той отговаря, са само разходите, направени след приемане на решението за предоставяне на такава помощ.

2)
Член 71, параграф 3 от Регламент № 1698/2005, във връзка с член 30 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която искането за плащане по проект, приет за съфинансиране от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, трябва да бъде отхвърлено изцяло, когато някои направени по проекта разходи са извършени, преди да е прието решението за предоставяне на такава помощ, при положение че в искането си за плащане бенефициерът на помощта не е направил умишлено невярна декларация.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: словенски.