CELEX: 62016TJ0837
Reach
Besluit van de Commissie houdende verlening van een autorisatie voor het gebruik van loodsulfochromaat geel en loodchromaatmolybdaatsulfaat rood
Artikel 60, leden 4 en 5, van verordening (EG) nr. 1907/2006
Onderzoek naar het ontbreken van alternatieven
Onjuiste toepassing van het recht

Voorgeschiedenis van het geding
Loodsulfochromaat geel (C. I. Pigment Yellow 34; EG-nr. 215‑693-7, CAS-nr. 1344‑37-2) en loodchromaatmolybdaatsulfaat rood (C. I. Pigment Red 104; EG-nr. 235‑759-9, CAS-nr. 12656‑85-8) (hierna: „in casu aan de orde zijnde pigmenten” of „in casu aan de orde zijnde loodchromaten” of nog „in casu aan de orde zijnde stoffen”) zijn mengsels van lood- en chroom VI-elementen.
Vanwege hun lange levensduur, felle kleur en glans worden deze pigmenten toegepast in lak en verf voor onder meer bruggen en ijzeren en stalen constructies, dan wel in situaties waarin de verf wordt gebruikt voor signaleringsdoeleinden, zoals op waarschuwingsborden. Loodchromaten worden tevens gebruikt voor gele wegmarkeringen.
De in casu aan de orde zijnde pigmenten zijn met name ingedeeld als kankerverwekkende en voor de menselijke voortplanting giftige stoffen onder de indexnummers 082‑009-00-X en 082‑010-00‑5 in de lijst van geharmoniseerde indeling en etikettering van gevaarlijke stoffen in tabel 3.1 van deel 3 van bijlage VI bij verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels tot wijziging en intrekking van de richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1907/2006 (
PB 2008, L 353, blz. 1
).
Bij verordening (EU) nr. 125/2012 van 14 februari 2012 tot wijziging van bijlage XIV bij verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen („Reach”) (
PB 2012, L 41, blz. 1
) heeft de Europese Commissie de in casu aan de orde zijnde pigmenten vanwege hun kankerverwekkende en voor de voortplanting giftige eigenschappen opgenomen in bijlage XIV bij verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (
PB 2006, L 396, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2007, L 136, blz. 3
), waarbij de verbodsdatum werd vastgesteld op 21 mei 2015
Acht ondernemingen hebben loodchromaten geregistreerd overeenkomstig de bepalingen van titel II van verordening nr. 1907/2006, waaronder DCC Maastricht BV, de in de Europese Unie gevestigde vertegenwoordiger in de zin van artikel 8 van verordening nr. 1907/2006 van een Canadese fabrikant van dergelijke stoffen.
DCC Maastricht is onder meer leverancier van de in casu aan de orde zijnde pigmenten aan een honderdtal downstreamgebruikers in de Unie en heeft als enige onderneming ‐ op 19 november 2013 ‐ een autorisatieaanvraag overeenkomstig artikel 62 van verordening nr. 1907/2006 ingediend met het oog op het in de handel brengen van de in casu aan de orde zijnde pigmenten. De autorisatieaanvraag betreft meer in het bijzonder de volgende toepassingen, die voor beide stoffen identiek zijn:
–
het in een industriële omgeving doseren en mengen van pigmentpoeder in oplosmiddelhoudende verf die niet is bestemd voor gebruik door consumenten;
–
de industriële toepassing van verf op metalen ondergronden (machines, voertuigen, constructies, bewegwijzering, straatmeubilair, laklijnen enz.);
–
de professionele toepassing (niet bestemd voor gebruik door consumenten) van verf op metalen ondergronden (machines, voertuigen, constructies, bewegwijzering, straatmeubilair enz.) of de toepassing ervan voor wegmarkeringen;
–
het in een industriële omgeving doseren en mengen van pigmentpoeder in niet voor gebruik door consumenten bestemde vloeibare of vaste voorgemengde mengsels voor het kleuren van kunststof of geplastificeerde producten;
–
de industriële toepassing van niet voor gebruik door consumenten bestemde pigmenthoudende gekleurde vloeibare of vaste voorgemengde mengsels en compounds voor het kleuren van kunststof of geplastificeerde producten;
–
de professionele toepassing van pigmenthoudende gekleurde vloeibare of vaste voorgemengde mengsels en compounds op thermoplast wegmarkeringen.
De autorisatieaanvraag bevat de volgende niet-uitputtende voorbeelden van producten die onder de in de aanvraag beoogde toepassingen vallen en die volgens de aanvrager de door de pigmenten geleverde technische prestaties vereisen: cabrioletafdekplaten, waarschuwingsborden, containers voor farmaceutisch afval, buizen voor de petrochemische industrie, hijskranen, landbouwmachines, verkeersvoorzieningen, stalen bruggen, bankkluizen en stalen containers.
Overeenkomstig artikel 64, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 heeft het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) een openbare raadpleging gehouden teneinde belanghebbende derden in de gelegenheid te stellen om informatie te verstrekken over alternatieve stoffen of technieken. In het kader van die raadpleging zijn opmerkingen ingediend door fabrikanten van de Unie, downstreamgebruikers van de in casu aan de orde zijnde pigmenten, brancheorganisaties, lidstaten en enkele niet-gouvernementele organisaties.
De downstreamgebruikers die zich in het kader van de raadplegingen hebben uitgesproken, hebben erop gewezen dat de stoffen die als alternatief voor de in casu aan de orde zijnde loodchromaten konden worden gebruikt, niet dezelfde voordelen hadden en in de meeste gevallen duurder waren. De British Coatings Federation daarentegen, die 90 % van de coatingindustrie in het Verenigd Koninkrijk vertegenwoordigt, heeft in wezen verklaard dat zij het niet eens was met de conclusie van de aanvrager dat loodchromaten onvervangbaar waren. Die organisatie heeft hoofdzakelijk aangegeven dat op dat moment in de verfindustrie een groot aantal alternatieven zonder lood werd gebruikt. Evenzo heeft A., een fabrikant van verf en coatings, opgemerkt dat er wereldwijd al jaren geschikte alternatieven in de handel verkrijgbaar waren die veiliger waren dan de in casu aan de orde zijnde loodchromaten en die konden worden gebruikt om tegen redelijke kosten de gewenste producteigenschappen en prestaties te verkrijgen. Tot slot heeft B., een andere fabrikant van chemische producten en verf, aangegeven dat de meeste van zijn klanten met succes waren overgestapt op alternatieven zonder lood of bereid waren om dit te doen. De aanvrager heeft in antwoord op de opmerkingen van B. en A. aangegeven dat een aantal kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) die zijn aanvraag in het kader van de raadplegingen hadden ondersteund, de in casu aan de orde zijnde pigmenten nodig hadden voor de vervaardiging van specifieke, voor bepaalde zogenaamde „nichetoepassingen” bestemde producten.
Op 11 december 2014 hebben het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse van ECHA in het kader van de autorisatieaanvraag twaalf geconsolideerde adviezen uitgebracht, waarin rekening werd gehouden met de zes voor elk van beide betrokken stoffen aangevraagde toepassingen.
In die adviezen heeft het Comité risicobeoordeling ten aanzien van de in casu aan de orde zijnde pigmenten geconcludeerd dat zowel voor de kankerverwekkende eigenschappen als voor de voor de voortplanting giftige eigenschappen geen afgeleide dosis zonder effect kon worden vastgesteld overeenkomstig punt 6.4 van bijlage I bij verordening nr. 1907/2006.
Wat betreft de technische haalbaarheid in het algemeen van alternatieven voor de in punt 6 hierboven genoemde eerste en vierde aangevraagde toepassing heeft het Comité sociaaleconomische analyse in punt 7 van de respectieve geconsolideerde adviezen (bijlagen E.1, E.4, E.7 en E.10 bij de memorie van het Koninkrijk Zweden van 21 augustus 2018) opgemerkt dat de aanvrager van de autorisatie geen analyse van alternatieven had verstrekt. Uit die adviezen blijkt tevens dat de in casu aan de orde zijnde pigmenten in de „formuleringsfase” geen enkele functie zouden hebben en dat er bijgevolg geen geldige analyse van alternatieven kon of moest worden uitgevoerd.
Wat betreft de technische haalbaarheid in het algemeen van alternatieven voor de tweede en vijfde aangevraagde toepassing heeft het Comité sociaaleconomische analyse in punt 7.2.1 van de respectieve adviezen (bijlagen E.2, E.5, E.8 en E.11 bij de memorie van het Koninkrijk Zweden van 21 augustus 2018) hoofdzakelijk de standpunten opgesomd van de aanvrager van de autorisatie en van de andere actoren die tijdens de openbare raadpleging zijn gehoord. Die standpunten waren in wezen tegenstrijdig.
Ten aanzien van de technische haalbaarheid in het algemeen van alternatieven voor de derde aangevraagde toepassing heeft het Comité sociaaleconomische analyse in punt 7.2.1 van de respectieve adviezen (bijlage A.5 bij het verzoekschrift en bijlage E.3 bij de memorie van het Koninkrijk Zweden van 21 augustus 2018) geconcludeerd dat het „geneigd was om zich achter het standpunt van de aanvrager van de autorisatie te scharen dat er geen alternatieven [waren]”. Volgens dat comité vereiste dat vraagstuk niettemin aanvullend onderzoek voor wat de wegmarkeringssector betrof, gelet op de tegenstrijdige standpunten die tijdens de openbare raadpleging waren geformuleerd. Het was van mening dat er bij de vaststelling van de herbeoordelingstermijn rekening moest worden gehouden met de onzekerheden omtrent dat punt.
Wat betreft de technische haalbaarheid in het algemeen van alternatieven voor de in punt 6 hierboven genoemde zesde toepassing heeft het Comité sociaaleconomische analyse in punt 7.2.1 van de respectieve geconsolideerde adviezen (bijlagen E.6 en E.12 bij de memorie van het Koninkrijk Zweden van 21 augustus 2018) geconcludeerd dat dat vraagstuk aanvullend onderzoek vereiste voor de wegmarkeringssector, gelet op de tegenstrijdige standpunten die tijdens de openbare raadpleging waren geformuleerd. Dat comité heeft tevens gepreciseerd dat er met „die onzekerheid” rekening zou worden gehouden bij de vaststelling van de herbeoordelingstermijn.
Tot slot heeft het Comité sociaaleconomische analyse in het inleidende gedeelte van alle geconsolideerde adviezen van 11 december 2014 (zie bladzijde 4 van bijlage A.5 bij het verzoekschrift en bladzijde 4 van de bijlagen E.1-E.10 bij de memorie van het Koninkrijk Zweden van 21 augustus 2018) opgemerkt dat er geen technisch en economisch geschikte alternatieven „leken” te bestaan „voor de aanvrager”.
Op 2 januari 2015 heeft de Commissie de twaalf geconsolideerde adviezen ontvangen.
Op 7 en 8 juli 2015, op 22 en 23 september 2015 en op 3 en 4 februari 2016 is de autorisatieaanvraag tevens onderzocht door het in artikel 133 van verordening nr. 1907/2006 bedoelde comité (hierna: „Reach-comité”).
Tijdens de bespreking van de autorisatieaanvraag binnen het Reach-comité hebben twee lidstaten en het Koninkrijk Noorwegen aangegeven dat de betrokken loodchromaten op hun nationale grondgebieden niet werden gebruikt als pigmenten in verf voor gele wegmarkeringen. In een van die lidstaten zou het gebruik van loodchromaten voor wegmarkeringen zelfs al twintig jaar verboden zijn. Het Koninkrijk Noorwegen heeft tevens opgemerkt dat er geen loodchromaten werden gebruikt in de verf voor olieboorplatforms op de Noordzee en voor platforms van de aardoliemaatschappij S.
De Commissie heeft haar ontwerpbesluit ter stemming voorgelegd aan de leden van het Reach-comité. Drieëntwintig lidstaten hebben vóór het ontwerpbesluit gestemd en drie lidstaten, waaronder het Koninkrijk Zweden, hebben ertegen gestemd. Twee lidstaten hebben zich van stemmen onthouden.
Op 7 september 2016 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit C(2016) 5644 final vastgesteld houdende verlening van een autorisatie voor bepaalde toepassingen van loodsulfochromaat geel en loodchromaatmolybdaatsulfaat rood overeenkomstig verordening nr. 1907/2006 (hierna: „bestreden besluit”).
In overweging 6 van het bestreden besluit heeft de Commissie het volgende opgemerkt:
„Het [Comité sociaaleconomische analyse van ECHA] heeft de conclusie van de aanvrager bevestigd dat de algehele [sociaaleconomische] voordelen van de aangevraagde toepassingen zwaarder wogen dan de met die toepassingen gepaard gaande risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu. Het comité heeft tevens bevestigd dat er geen alternatieve stoffen of technieken bestonden die in termen van technische en economische haalbaarheid geschikt waren voor de gebruikers van de producten van de aanvrager.”
Uit de overwegingen 8 en 9 van het bestreden besluit blijkt dat het Comité sociaaleconomische analyse van ECHA in zijn adviezen had aanbevolen om de herbeoordelingstermijn als bedoeld in artikel 60, lid 9, onder e), van verordening nr. 1907/2006 vast te stellen op twaalf jaar voor vier van de aangevraagde toepassingen van de twee stoffen ‐ te weten voor de in het eerste, het tweede, het vierde en het vijfde streepje van punt 6 hierboven genoemde toepassingen ‐ en op zeven jaar voor de twee overige aangevraagde toepassingen van de twee stoffen, namelijk voor de in het derde en zesde streepje van punt 6 hierboven genoemde toepassingen.
Zoals in wezen blijkt uit de overwegingen 8 en 9 van het bestreden besluit houden die door het Comité sociaaleconomische analyse aanbevolen herbeoordelingstermijnen met name rekening met het ontbreken van vanuit het oogpunt van de technische haalbaarheid geschikte oplossingen ter vervanging van de in casu aan de orde zijnde pigmenten in de aangevraagde toepassingen, alsook met het bijzondere belang van de technische geschiktheid van alternatieven voor bepaalde specifieke toepassingen waarvoor veiligheidseisen golden en met het feit dat de toepassingen van beide stoffen zeer geringe risico’s meebrachten en dat weigering om de autorisatie te verlenen mogelijk zeer geringe voordelen voor de gezondheid van de mens zou opleveren. Wat de in het derde en zesde streepje van punt 6 hierboven genoemde toepassingen betreft, houdt de door het Comité sociaaleconomische analyse aanbevolen herbeoordelingstermijn tevens rekening met de onzekerheden omtrent de bewering van de aanvrager dat er in de wegmarkeringssector geen technisch haalbare alternatieven waren.
Blijkens diezelfde overwegingen moest de autorisatie volgens de Commissie eerder worden herbeoordeeld dan het Comité sociaaleconomische analyse adviseerde, omdat het moeilijk met zekerheid was aan te tonen dat er geen technisch haalbare alternatieven bestonden voor alle genoemde toepassingen. Volgens overweging 9 van het bestreden besluit bleek in het bijzonder uit nieuwe correspondentie met de lidstaten dat de toepassing van de in casu aan de orde zijnde pigmenten in de wegmarkeringssector in bepaalde lidstaten wel en in andere lidstaten niet was vervangen of verboden. Volgens de Commissie was het gelet op die elementen dan ook passend om de herbeoordelingstermijn voor vier van de aangevraagde toepassingen van de twee stoffen ‐ te weten voor de in het eerste, het tweede, het vierde en het vijfde streepje van punt 6 hierboven genoemde toepassingen ‐ vast te stellen op zeven jaar en voor de twee overige aangevraagde toepassingen van de twee stoffen ‐ te weten voor de in het derde en het zesde streepje van punt 6 hierboven genoemde toepassingen ‐ op vier jaar.
De Commissie heeft in overweging 12 van het bestreden besluit voorts op het volgende gewezen:
„Aangezien moeilijk met zekerheid is aan te tonen dat er voor alle in de aanvraag beoogde toepassingen inderdaad geen technisch haalbaar alternatief bestaat, is een nadere specificatie vereist van het toegestane gebruik, waarbij moet worden aangegeven welke technische prestatiekenmerken – die wel met de twee stoffen, maar niet met enige andere geschikte alternatieve stof of techniek kunnen worden verkregen ‐ worden verlangd van zowel pigmenthoudende voorgemengde mengsels, verf en voorgemengde compounds als eindproducten met die pigmenten. De autorisatie zou dus afhankelijk moeten worden gesteld van de voorwaarde dat de houder ervan een verslag indient over de geschiktheid en de beschikbaarheid van alternatieven voor zijn downstreamgebruikers en op die basis de omschrijving van het toegestane gebruik verfijnt. Bovendien zou de houder van de autorisatie, wanneer hij het in artikel 61, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde herbeoordelingsverslag indient, de omschrijving van het toegestane gebruik moeten verduidelijken op basis van de informatie die door de downstreamgebruikers in zijn toeleveringsketen is verstrekt.”
In artikel 1, leden 1 en 2, van het bestreden besluit heeft de Commissie autorisatie verleend voor de in de autorisatieaanvraag genoemde toepassingen van de in casu aan de orde zijnde loodchromaten (zie punt 6 hierboven), op voorwaarde dat de prestaties van de met de betrokken stoffen samengestelde, gekleurde voorgemengde mengsels, verf en voorgemengde compounds, dan wel van de eindproducten met die stoffen qua functionaliteit, kleurintensiteit, opaciteit (dekkend vermogen), dispergeerbaarheid, weerbestendigheid, thermische stabiliteit en niet-uitloging, of een combinatie daarvan, enkel technisch haalbaar zijn bij gebruik van de genoemde stoffen, en die prestaties noodzakelijk zijn voor het beoogde gebruik.
Volgens artikel 1, lid 3, onder d), van het bestreden besluit was de autorisatie voor alle toepassingen in wezen afhankelijk van de voorwaarde dat de gebruikers van de producten van de autorisatiehouder ECHA uiterlijk 30 juni 2017 zouden informeren over de geschiktheid en de verkrijgbaarheid van alternatieven voor de toepassing ervan, waarbij zij een gedetailleerde rechtvaardiging zouden geven van de noodzaak om de in casu aan de orde zijnde stoffen te gebruiken.
Voorts blijkt uit artikel 1, lid 3, onder e), van het bestreden besluit dat de autorisatie in wezen afhankelijk is van de voorwaarde dat de houder ervan uiterlijk 31 december 2017 bij de Commissie een verslag indient waarin de in artikel 1, lid 3, onder d), van dat besluit genoemde gegevens zijn opgenomen. De houder van de autorisatie moet in zijn verslag de omschrijving van het toegestane gebruik verfijnen op basis van de door de downstreamgebruikers verstrekte informatie over alternatieven.
Tot slot preciseert artikel 1, lid 4, van het bestreden besluit in wezen dat wat de toepassingen voor wegmarkeringen betreft, de autorisatie niet van toepassing is in de lidstaten waar de nationale wettelijke regeling het gebruik van loodchromaten voor wegmarkeringen verbiedt.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 november 2016 heeft het Koninkrijk Zweden het onderhavige beroep ingesteld.
Bij akten neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 februari en op 27 en 30 maart 2017 hebben het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Europees Parlement verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van het Koninkrijk Zweden. Bij beslissingen van 24 maart en 3 mei 2017 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht hun interventies toegestaan.
Op 20 maart 2017 heeft ECHA verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van de Commissie. Op diezelfde datum heeft ook ClientEarth, een niet-gouvernementele milieuorganisatie zonder winstoogmerk, verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van het Koninkrijk Zweden.
Bij beschikking van 20 juli 2017 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht de interventie van ECHA toegestaan. Hij heeft daarentegen het interventieverzoek van ClientEarth afgewezen bij beschikking van 13 oktober 2017, Zweden/Commissie (
T‑837/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:740
).
Het verweerschrift is ingediend op 7 maart 2017.
Op 10 mei, 29 september en 4 en 5 oktober 2017 hebben respectievelijk het Koninkrijk Denemarken, het Parlement, ECHA en de Republiek Finland hun memories in interventie ingediend.
Op 2 mei 2017 heeft het Koninkrijk Zweden de repliek ingediend en op 5 oktober 2017 heeft de Commissie de dupliek ingediend.
Op 19 december 2017 hebben het Koninkrijk Zweden en de Commissie hun opmerkingen over de memories in interventie ingediend.
Bij brief van 18 juli 2018 heeft het Gerecht bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang in de zin van artikel 89, lid 3, onder c) en d), van zijn Reglement voor de procesvoering het Koninkrijk Zweden gevraagd de geconsolideerde adviezen van 11 december 2014 over te leggen, behalve het advies betreffende de derde voor loodsulfochromaat geel aangevraagde toepassing, dat als bijlage A.5 bij het verzoekschrift was opgenomen in het dossier van het Gerecht. Bij diezelfde brief is het Koninkrijk Zweden gevraagd om informatie te verstrekken over een dossier dat ECHA samenstelde om na te gaan of het gebruik van loodchromaten in producten moest worden beperkt. Het Koninkrijk Zweden had dat dossier in zijn verzoekschrift genoemd. Tot slot is bij diezelfde brief de Commissie gevraagd om een kopie over te leggen van het verslag dat de aanvrager van de autorisatie uiterlijk 31 december 2017 bij haar moest indienen overeenkomstig artikel 1, lid 3, onder e), van het bestreden besluit.
Het Koninkrijk Zweden en de Commissie hebben binnen de gestelde termijn aan die verzoeken voldaan.
Het Koninkrijk Zweden verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure bij het Gerecht.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
het Koninkrijk Zweden te verwijzen in de kosten van het geding;
–
in het geval van nietigverklaring van het bestreden besluit, de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat zij de autorisatieaanvraag met de hulp van ECHA opnieuw kan beoordelen.
Het Koninkrijk Denemarken en het Parlement verzoeken het Gerecht het bestreden besluit nietig te verklaren. De Republiek Finland verzoekt het Gerecht het bestreden besluit nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.
ECHA verzoekt het Gerecht het beroep te verwerpen en het Koninkrijk Zweden te verwijzen in de kosten.
In rechte
Het Koninkrijk Zweden, ondersteund door het Parlement, het Koninkrijk Denemarken en de Republiek Finland, voert ter ondersteuning van zijn beroep drie middelen aan.
Met zijn eerste middel stelt het Koninkrijk Zweden in wezen dat de Commissie bij de toepassing van artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 het recht onjuist heeft toegepast, en dat zij het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. Het tweede middel is ontleend aan schending van de krachtens artikel 296 VWEU en artikel 130 van verordening nr. 1907/2006 op de Commissie rustende motiveringsplicht, en van het beginsel van behoorlijk bestuur. Met zijn derde middel voert het Koninkrijk Zweden schending aan van artikel 55 van verordening nr. 1907/2006.
Het eerste middel valt uiteen in drie onderdelen. Met het eerste onderdeel van dat middel stelt het Koninkrijk Zweden in wezen dat de Commissie zelf geen enkel autonoom onderzoek heeft verricht naar de vraag of er overeenkomstig artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 was voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van een autorisatie. De Commissie zou de beoordeling van de voorwaarden van die bepaling daarentegen volledig hebben overgelaten aan de comités van ECHA, te weten aan het Comité risicobeoordeling en aan het Comité sociaaleconomische analyse. Met het tweede onderdeel van zijn eerste middel stelt het Koninkrijk Zweden dat de Commissie artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 heeft geschonden door de in casu aan de orde zijnde autorisatie te verlenen zonder dat naar behoren was aangetoond dat er voor de in de autorisatieaanvraag beoogde toepassingen geen geschikte alternatieve stoffen of technieken voor loodchromaten bestonden. Het enkele feit dat zij de autorisatie heeft verleend zonder naar behoren na te gaan of er geen alternatieven bestonden, zou volstaan om vast te stellen dat zij bovendien haar zorgvuldigheidsplicht niet is nagekomen. Het derde onderdeel is eraan ontleend dat de Commissie ten onrechte zou hebben geprobeerd, ten eerste, de onvolkomenheden in de door DCC Maastricht verstrekte analyse van alternatieven te verhelpen door de autorisatie afhankelijk te stellen van bepaalde voorwaarden en bepaalde herbeoordelingstermijnen en, ten tweede, de onvolkomenheden in de door haarzelf krachtens artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 verrichte analyse van alternatieven te verhelpen door de autorisatie afhankelijk te stellen van bepaalde voorwaarden en van korte herbeoordelingstermijnen, zonder dat zij „bevoegd” is om aldus te handelen.
Het Gerecht overweegt dat allereerst het tweede onderdeel van het eerste middel moet worden onderzocht.
Tweede onderdeel van het eerste middel: onjuiste toepassing van het recht door de Commissie bij het onderzoek naar het ontbreken van alternatieven, en niet-nakoming van de zorgvuldigheidsplicht
Het Koninkrijk Zweden, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Parlement, stelt dat de Commissie artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 heeft geschonden door de in casu aan de orde zijnde autorisatie te verlenen zonder dat het naar behoren was aangetoond dat er voor de in de aanvraag beoogde toepassingen geen geschikte alternatieve stoffen of technieken voor loodchromaten bestonden. Uit de „grondslag voor de besluitvorming in de zaak” is niet gebleken dat er voor de in het bestreden besluit beoogde toepassingen geen geschikte alternatieve stoffen of technieken bestonden die in plaats van loodchromaten konden worden gebruikt.
Het Koninkrijk Zweden voert ten eerste aan dat de aanvrager van de in casu aan de orde zijnde autorisatie niet heeft bewezen dat er geen alternatieven bestonden. Ten tweede zou de in casu door de Commissie zelf verrichte analyse van alternatieven ontoereikend zijn geweest. Volgens het Koninkrijk Zweden bleek namelijk uit bepaalde elementen die tijdens de autorisatieprocedure naar voren zijn gekomen dat er – in ieder geval deels, bijvoorbeeld voor wegmarkeringen – geschikte alternatieven bestonden voor de in casu aan de orde zijnde loodchromaten. Het Koninkrijk Zweden stelt dat dat de conclusie van de Commissie zou moeten zijn geweest indien zij naar behoren onderzoek zou hebben verricht naar zowel de door derden ‐ zoals de British Coatings Federation, A. en B. (zie punt 9 hierboven) ‐ verstrekte informatie als de door enkele lidstaten en het Koninkrijk Noorwegen verstrekte informatie. Ten derde had de Commissie vanwege het bestaan van tegenstrijdige informatie hoe dan ook diepgaander onderzoek moeten verrichten naar de voorwaarde die betrekking heeft op het ontbreken van geschikte alternatieven. Volgens het Koninkrijk Zweden heeft de Commissie, gelet op de met de conclusie van het Comité sociaaleconomische analyse tegenstrijdige informatie, de zaak eenvoudigweg niet voldoende onderzocht om de betrokken autorisatie te kunnen verlenen.
De Commissie, ondersteund door ECHA, betwist die argumenten.
De Commissie stelt in de eerste plaats dat het Comité sociaaleconomische analyse rekening heeft gehouden met alle mededelingen die tijdens de openbare raadpleging zijn gedaan. Door de adviezen van de comités van ECHA te analyseren en goed te keuren, zou de Commissie zelf ook rekening hebben gehouden met de door derden verstrekte informatie. Uit de notulen van de vergaderingen van het Reach-comité zou blijken dat zij tevens rekening heeft gehouden met alle mededelingen van derden die na de adviezen van de comités van ECHA zijn ontvangen, en heeft onderzocht of die mededelingen aanvullende of nieuwe informatie bevatten. Dat zou niet het geval zijn geweest.
In de tweede plaats heeft de Commissie naar aanleiding van vragen die door bepaalde lidstaten in het Reach-comité zijn gesteld aanvullend onderzoek gedaan naar het bestaan van alternatieven voor de beoogde toepassingen. Zij zou de aanvrager immers hebben gevraagd om meer duidelijkheid te verschaffen over de in de autorisatieaanvraag beoogde toepassingen en de aanvrager zou informatie hebben verstrekt over de doorslaggevende technische en economische factoren die de keuze van de stof door de downstreamgebruikers rechtvaardigden. Die aanvullende informatie zou zijn geregistreerd en aan de lidstaten in het Reach-comité zijn verstrekt (bijlage B.3 bij het verweerschrift). De Commissie zou bovendien bij de lidstaten hebben geïnformeerd naar eventuele nationale verplichtingen of verboden die van toepassing zijn op loodhoudende pigmenten die voor wegmarkeringen worden gebruikt. De ontvangen aanvullende informatie zou de door het Comité sociaaleconomische analyse in zijn adviezen getrokken conclusies hebben bevestigd, namelijk dat er geen technisch en economisch geschikte alternatieven bestonden voor de beoogde toepassingen.
In de derde plaats klopt het dat de Commissie na afloop van haar beoordeling van de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 heeft overwogen dat de aanvrager niet onomstotelijk had aangetoond dat er geen technisch en economisch geschikte alternatieven bestonden voor alle mogelijke toepassingen die onder de beschrijving van de toepassingen vallen. Niettemin had zij zich op het standpunt gesteld dat dergelijke alternatieven enkel voor sommige van de in de autorisatieaanvraag beschreven toepassingen ontbraken.
Ondanks de moeilijkheden die verband hielden met het vaststellen van het ontbreken van alternatieven heeft de Commissie het niet nodig geacht om de autorisatie te weigeren. Volgens de Commissie is het namelijk onevenredig om een autorisatie te weigeren teneinde rekening te houden met bepaalde punten van zorg, terwijl met die punten van zorg op minder ingrijpende wijze rekening kan worden gehouden ‐ bijvoorbeeld door de definitie van het toegestane gebruik te beperken ‐ en alle benodigde informatie reeds in de documentatie is vermeld.
Daarom was volgens de Commissie de enige consequentie van de moeilijkheden die bij het onderzoek naar het ontbreken van alternatieven waren vastgesteld, dat de autorisatie werd beperkt tot de toepassingen waarvoor was aangetoond dat er geen alternatieven waren. Daartoe is in de eerste zin van de leden 1 en 2 van artikel 1 van het bestreden besluit zowel voor de aanvrager als voor diens overeenkomstig artikel 56, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 onder de autorisatie vallende downstreamgebruikers een reeks restricties geformuleerd, namelijk dat zowel de prestaties van de met de betrokken stoffen samengestelde gekleurde voorgemengde mengsels, verf en voorgemengde compounds, als van de eindproducten met die stoffen noodzakelijk zijn voor het beoogde gebruik (zie punt 27 hierboven).
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de argumenten die het Koninkrijk Zweden in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel heeft aangevoerd, de toelichting vereisen van enkele elementen die onmisbaar zijn voor een overtuigend antwoord op die argumenten. In de eerste plaats houden die elementen verband met de toepasselijke bepalingen op grond waarvan een autorisatie voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof kan worden verleend (zie de punten 58-62 hieronder). In die context moet worden nagegaan of de Commissie op goede gronden artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 heeft gekozen als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit (zie punt 63 hieronder). In de tweede plaats is enige verduidelijking vereist omtrent de verdeling van de taken die in het kader van de in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 neergelegde autorisatieprocedure op de betrokken actoren ‐ te weten, ten eerste, de Commissie, en ten tweede, de comités van ECHA ‐ rusten (zie de punten 64-69 hieronder). In de derde plaats zijn enkele preciseringen vooraf noodzakelijk van het begrip „alternatieven” als bedoeld in verordening nr. 1907/2006 (zie de punten 70-76 hieronder). In de vierde plaats moeten in antwoord op de argumenten van het Koninkrijk Zweden een aantal preciseringen worden verstrekt omtrent de bewijslast als bedoeld in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006, gelezen in samenhang met overweging 69 van diezelfde verordening (zie de punten 77-79 hieronder). In de vijfde plaats dienen nog enkele overwegingen te worden gemaakt over de wijze van verdeling van de in die twee bepalingen neergelegde bewijslast (zie de punten 80-83 hieronder).
In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat een autorisatie voor het gebruik van een stof kan worden verleend via een zogenaamde „procedure van afdoende beheersing” als bedoeld in artikel 60, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 of ‐ anders ‐ via een zogenaamde „sociaaleconomische” procedure als bedoeld in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006.
Volgens artikel 60, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 wordt een autorisatie verleend indien het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van een stof als gevolg van de in bijlage XIV bij die verordening vermelde intrinsieke eigenschappen afdoende wordt beheerst zoals blijkt uit de risicobeoordeling overeenkomstig punt 6 van bijlage I bij verordening nr. 1907/2006.
Indien er krachtens artikel 60, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 geen autorisatie kan worden verleend, of in geval van in artikel 60, lid 3, van die verordening bedoelde stoffen, kan overeenkomstig artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 alleen een autorisatie worden verleend wanneer wordt aangetoond dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof en dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn.
Volgens artikel 60, lid 4, tweede zin, van verordening nr. 1907/2006 wordt bij de vaststelling van een dergelijk besluit rekening gehouden met de adviezen van het Comité risicobeoordeling van ECHA en van het Comité sociaaleconomische analyse van ECHA en met alle in artikel 60, lid 4, onder a) tot en met d), van diezelfde verordening bedoelde elementen. Die elementen zijn onder meer de sociaaleconomische voordelen van het gebruik van de stof en de sociaaleconomische gevolgen van de weigering om een autorisatie te verlenen [artikel 60, lid 4, onder b), van verordening nr. 1907/2006], alsook een door de aanvrager krachtens artikel 62, lid 4, onder e), van verordening nr. 1907/2006 ingediende analyse van de alternatieven [artikel 60, lid 4, onder c), van verordening nr. 1907/2006].
In casu blijkt uit het dossier en met name uit het advies van het Comité risicobeoordeling van ECHA dat er voor wat betreft de in casu aan de orde zijnde loodchromaten geen afgeleide dosis zonder effect kon worden vastgesteld overeenkomstig punt 6.4 van bijlage I bij die verordening voor de in artikel 60, lid 3, onder a), van verordening nr. 1907/2006 bedoelde kankerverwekkende en voor de voortplanting giftige eigenschappen.
De Commissie is dus terecht uitgegaan van de premisse dat enkel artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 als rechtsgrondslag voor de vaststelling van het bestreden besluit kon worden gebruikt.
In de tweede plaats moet er wat betreft de taakverdeling tussen de bij de autorisatieprocedure van artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 betrokken actoren, om te beginnen worden opgemerkt dat het uitsluitend aan de Commissie staat om na te gaan of is voldaan aan de in die bepaling neergelegde voorwaarden. In die context moet de Commissie ambtshalve de relevante gegevens onderzoeken aangezien haar rol niet die van scheidsgerecht is dat enkel bevoegd is om te beslissen in het licht van de informatie die en het bewijs dat door de bij de autorisatieprocedure betrokken actoren is overgelegd (zie naar analogie arrest van 22 maart 2012, GLS,
C‑338/10
,
EU:C:2012:158
, punt
). Op grond van de verplichting om een ambtshalve onderzoek te verrichten van de in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 neergelegde voorwaarden, moet de Commissie, krachtens de regels van behoorlijk bestuur en rekening houdend met de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht, met gebruikmaking van de haar ten dienste staande middelen bij het vaststellen van de ter zake beslissende feiten en omstandigheden de nodige medewerking verlenen (zie naar analogie arrest van 13 juli 1966, Consten en Grundig/Commissie,
56/64 en 58/64
,
EU:C:1966:41
, bladzijde 521).
Wat in het bijzonder de technische en economische beoordelingen betreft die noodzakelijk zijn voor het in een concreet geval verrichten van een sociaaleconomische analyse of van een analyse van geschikte alternatieven, moet de Commissie rekening houden met de adviezen van de in artikel 64, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde comités van ECHA. Meer in het bijzonder behoren de beoordeling van het met het gebruik van de stof gepaard gaande risico en de beoordeling van de informatie over de uit eventuele alternatieve stoffen of technieken voortvloeiende risico’s voor de gezondheid of voor het milieu tot de verantwoordelijkheden die overeenkomstig artikel 64, lid 4, onder a), van verordening nr. 1907/2006 aan het Comité risicobeoordeling zijn toevertrouwd. Evenzo behoren tot de taken die overeenkomstig artikel 64, lid 4, onder b), van diezelfde verordening aan het Comité sociaaleconomische analyse zijn toevertrouwd, de beoordeling van zowel de sociaaleconomische voordelen van het gebruik van de stof als de door de aanvrager of andere belanghebbende partijen aan te tonen sociaaleconomische gevolgen van een weigering om de autorisatie te verlenen, alsook de analyse van alternatieven, van een vervangingsplan of van eventuele bijdragen die door derden zijn ingediend tijdens de door ECHA gehouden openbare raadpleging.
De adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse hebben de status van wetenschappelijke adviezen. Overweging 102 van verordening nr. 1907/2006, waarin in wezen is aangegeven dat ECHA de rol heeft van een aan de Commissie verbonden wetenschappelijk comité, pleit voor een dergelijke uitlegging. Volgens overweging 81, tweede zin, van verordening nr. 1907/2006 „houdt” de Commissie met deze adviezen „rekening” om al dan niet een autorisatie te verlenen. Uit het begrip „rekening houden” volgt dat de Commissie niet door dergelijke adviezen is gebonden.
Niets staat de Commissie evenwel in de weg om de beoordelingen die in een advies van een van de comités van ECHA zijn geformuleerd deels of volledig over te nemen, zonder dat zij overigens verplicht is om die beoordelingen over te nemen of iedere keer in de plaats te stellen van haar eigen motivering. Bij gebreke van informatie die ernstige twijfels oproept over de adviezen van de genoemde comités van ECHA, kan de Commissie zich in beginsel louter op een in een dergelijk advies vermelde wetenschappelijke analyse baseren om al dan geen autorisatie te verlenen overeenkomstig artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006, en zelfs zonder dat van de Commissie aanvullend wetenschappelijk onderzoek wordt verlangd.
Wanneer de Commissie ter rechtvaardiging van een autorisatiebesluit het advies van een van die genoemde comités van ECHA overneemt, moet zij nagaan of de redenering in het advies volledig, coherent en relevant is (zie naar analogie arrest van 11 september 2002, Pfizer Animal Health/Raad,
T‑13/99
,
EU:T:2002:209
, punt
). Indien het betrokken advies niet volledig of coherent is of indien de redenering niet relevant is, stelt de Commissie het comité vragen om eventuele vastgestelde onvolkomenheden te verhelpen.
Hoewel de Commissie niet gebonden is door de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse, moet zij, indien zij substantieel zou willen afwijken van een advies of haar standpunt over technische of economische punten in de plaats zou willen stellen van het door een van die comités van ECHA geformuleerde standpunt, haar beoordeling specifiek motiveren met betrekking tot de beoordeling in het advies, waarbij haar motivering moet vermelden waarom zij daarvan afwijkt. Die motivering moet minstens van hetzelfde wetenschappelijke niveau zijn als dat van het advies in kwestie. In een dergelijk geval kan de instelling zich baseren op een aanvullend advies van hetzelfde comité, of op andere elementen die minstens even bewijskrachtig zijn als het betrokken advies. Indien de instelling slechts ten dele, maar desalniettemin substantieel, afwijkt van het advies, kan zij zich ook baseren op de delen van de wetenschappelijke redenering in het advies die zij niet betwist (zie naar analogie arrest van 11 september 2002, Pfizer Animal Health/Raad,
T‑13/99
,
EU:T:2002:209
, punt
).
In de derde plaats is voor wat betreft de term „alternatieven” met name in artikel 55 van verordening nr. 1907/2006 gepreciseerd dat een van de doelstellingen van die verordening de gestage vervanging van zeer zorgwekkende stoffen is. Uit artikel 64, lid 4, artikel 60, lid 5, en overweging 69 van verordening nr. 1907/2006 blijkt dat een „alternatief” een „alternatieve stof” of „techniek” is die voor de in verordening nr. 1907/2006 neergelegde autorisatieprocedure enkel relevant is voor zover zij „geschikt” is. Die laatste term wordt zowel gebruikt in artikel 55 als in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006.
Ter verduidelijking van de in punt 70 hierboven genoemde elementen is het volgende vermeld in punt 3.2 van de „Richtsnoeren [van ECHA] voor het opstellen van een autorisatieaanvraag” (
PB 2011, C 28, blz. 1
), die overeenkomstig overweging 31 en artikel 77, lid 2, onder g), van verordening nr. 1907/2006 zijn opgesteld en gepubliceerd teneinde een leidraad te bieden voor de analyse van alternatieven, van het vervangingsplan en van de mogelijke bijdrage van belanghebbende derden aan de betrokken autorisatieaanvraag:
„Een alternatief is een mogelijke vervanging voor een [in bijlage XIV bij verordening nr. 1907/2006 opgenomen stof]. Het alternatief moet de functie van de bijlage XIV-stof kunnen vervangen. Het alternatief kan een andere stof zijn, maar het kan ook een techniek zijn (bv. een proces, procedure, inrichting, of wijziging in het eindproduct) of een combinatie van technieken en stoffen. Een technisch alternatief zou bijvoorbeeld een fysisch middel kunnen zijn om dezelfde functie als die van de bijlage XIV-stof te bereiken, of bijvoorbeeld wijzigingen in de vervaardiging, de procedure of het product waardoor de functie van de bijlage XIV-stof helemaal niet meer nodig is.”
Wat de in punt 70 hierboven vermelde term „geschikt” betreft, zij opgemerkt dat hiermee het aantal relevante alternatieven wordt beperkt tot het aantal „veiligere” oplossingen in de zin van overweging 73 van de verordening, dat wil zeggen de stoffen of technieken waarvan het gebruik een geringer risico meebrengt dan het risico waarmee het gebruik van de betrokken zeer zorgwekkende stof gepaard gaat. Bovendien impliceert die term dat een dergelijk alternatief „economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar” moet zijn in de zin van artikel 55 van de verordening.
Zoals uit het zinsdeel „economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar” kan worden afgeleid, beperkt de betekenis van het woord „geschikt” zich niet tot het bestaan van alternatieven in abstracto, in laboratoriumomstandigheden, of in omstandigheden die louter uitzonderlijk zijn. Met de term „geschikt” wordt namelijk de „beschikbaarheid” bedoeld van alternatieve stoffen en technieken die in de Unie technisch en economisch haalbaar zijn, wat met name inhoudt dat de analyse ervan moet worden uitgevoerd vanuit de invalshoek van zowel de productiecapaciteit van die stoffen als de haalbaarheid van die technieken, alsook in het licht van de wettelijke en feitelijke voorwaarden voor het in de handel brengen ervan.
Tot slot moet in de context van een sociaaleconomische procedure overeenkomstig artikel 60, lid 5, onder b), van verordening nr. 1907/2006 tevens worden vastgesteld of de alternatieven waarvan het bestaan tijdens de autorisatieprocedure is aangetoond, technisch en economisch haalbaar zijn „voor de aanvrager” van de autorisatie.
Wanneer er op basis van de door artikel 62, lid 4, onder e), van verordening nr. 1907/2006 voorgeschreven analyse, de informatie die door het Comité sociaaleconomische analyse van ECHA of door de Commissie is ingewonnen ‐ zoals de informatie die door derden is verstrekt in het kader van een openbare raadpleging als bedoeld in artikel 64, lid 2, van diezelfde verordening –, of op basis van de analyse die door het Comité sociaaleconomische analyse of door de Commissie zelf is verricht, kan worden vastgesteld dat alternatieven beschikbaar zijn die in het algemeen geschikt zijn, maar dat die alternatieven voor de aanvrager niet technisch of economisch haalbaar zijn, betekent dit niet per definitie dat de autorisatie op grond van artikel 60, lid 4, van de verordening moet worden geweigerd.
Indien dat het geval is en indien ‐ overeenkomstig de in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde analyse ‐ wordt aangetoond dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan de met het gebruik van de stof gepaard gaande risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, kan immers een autorisatie worden verleend indien de aanvrager overeenkomstig artikel 62, lid 4, onder f), van diezelfde verordening een vervangingsplan in de zin van artikel 60, lid 4, onder c), van die verordening voorlegt. Bovendien is het subjectieve criterium waarin artikel 60, lid 5, onder b), van verordening nr. 1907/2006 voorziet, te weten het criterium dat verband houdt met het op de datum van de vaststelling van het autorisatiebesluit ontbreken van alternatieven die technisch of economisch haalbaar zijn voor de aanvrager van de autorisatie, een van de elementen waarmee rekening moet worden gehouden voor het opstellen van een vervangingsplan. Dat plan bestaat overeenkomstig artikel 62, lid 4, onder f), van de verordening onder meer uit een tijdschema voor voorgestelde acties van de aanvrager van de autorisatie, dat met name informatie bevat over elk onderzoek en elke ontwikkeling waarmee de aanvrager bezig is of van plan is te starten ter ondersteuning van de beoogde uiteindelijke vervanging van zeer risicovolle stoffen door geschikte alternatieve stoffen of technologieën (overweging 72 van verordening nr. 1907/2006).
In de vierde plaats moet aangaande de bewijslast, waarnaar het Koninkrijk Zweden verwijst ter ondersteuning van het tweede onderdeel van het eerste middel, worden opgemerkt dat het blijkens artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006, gelezen in samenhang met overweging 69 ervan, in het kader van de autorisatieprocedure inderdaad aan de aanvrager van de autorisatie staat om te bewijzen dat er geen enkel alternatief beschikbaar is.
Er zij evenwel aan herinnerd dat het in het kader van het onderzoek naar de in artikel 60, leden 4 en 5, van verordening nr. 1907/2006 neergelegde voorwaarden aan de Commissie staat om na te gaan of op basis van alle relevante feiten en de technische en economische beoordelingen daarvan kan worden vastgesteld dat daadwerkelijk is voldaan aan de in die bepaling neergelegde voorwaarden (zie punt 64 hierboven).
Gelet op die onderzoeksplicht van de Commissie houdt de bewijslast als bedoeld in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 juncto overweging 69 ervan in dat de aanvrager van de autorisatie het risico draagt van een eventuele onmogelijkheid om vast te stellen of geconcludeerd dient te worden dat er geen alternatieven bestaan. Indien ondanks de door de diverse bij de autorisatieprocedure betrokken actoren verstrekte informatie, waaronder de informatie die de Commissie zelf heeft verzameld, nog steeds onzekerheid bestaat omtrent de voorwaarde die verband houdt met het ontbreken van alternatieven, moet dan ook worden vastgesteld dat de aanvrager niet aan de bewijslast heeft voldaan en dat hem bijgevolg geen autorisatie kan worden verleend. In die context is het zinvol om tevens te benadrukken dat geen van de bij de autorisatieprocedure betrokken actoren ‐ en evenmin overigens ECHA en de Commissie ‐ verplicht is om het tegendeel ‐ dat wil zeggen dat er daadwerkelijk alternatieven bestaan ‐ te bewijzen van de voorwaarde die verband houdt met het ontbreken van alternatieven.
In de vijfde plaats moet worden onderzocht hoe de Commissie de op de aanvrager van de autorisatie rustende bewijslast in overeenstemming brengt met de wijze waarop diezelfde instelling haar eigen onderzoek verricht naar de voorwaarde die verband houdt met het ontbreken van alternatieven.
Ten eerste kan de Commissie geen autorisatiebesluit vaststellen op basis van loutere veronderstellingen die door de informatie in haar bezit noch worden bevestigd noch weerlegd (zie in die zin en naar analogie arrest van 17 september 2009, Commissie/MTU Friedrichshafen,
C‑520/07 P
,
EU:C:2009:557
, punten
en
). Indien er na afloop van het onderzoek naar het ontbreken van alternatieven enkel veronderstellingen bestaan, moet worden vastgesteld dat niet is voldaan aan de in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 neergelegde specifieke voorwaarden en dat de Commissie bijgevolg geen autorisatie mag verlenen, zelfs niet als die voorwaardelijk is.
Dienaangaande moet er, op het gevaar af in te gaan op een argument dat niet specifiek in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel is aangevoerd, maar enkel in het kader van het derde onderdeel van dat middel (zie punt 47 hierboven), doch gelet op het nauwe verband tussen die twee onderdelen, worden benadrukt dat de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 60, lid 8, en lid 9, onder d) en e), van verordening nr. 1907/2006 er in beginsel, ongeacht de inhoud ervan, niet toe kunnen strekken eventuele tekortkomingen van een door de autorisatieaanvrager ingediende autorisatieaanvraag of analyse van de alternatieven, of eventuele tekortkomingen van het onderzoek van de voorwaarden als bedoeld in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 door de Commissie, te verhelpen.
Met andere woorden, de mogelijkheid om bepaalde voorwaarden aan een autorisatie te verbinden, zoals bedoeld in artikel 60, lid 8, en lid 9, onder d), van verordening nr. 1907/2006, kan niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie de vraag of aan de voorwaarden van artikel 60 van verordening nr. 1907/2006 is voldaan, open mag laten en als reactie hierop voorwaarden aan de autorisatie mag verbinden ter ondervanging van eventuele tekortkomingen of leemten in de beoordeling die zij op grond van dat artikel moet verrichten.
Ten tweede staat het, zoals het Koninkrijk Zweden terecht heeft gesteld, overeenkomstig haar zorgvuldigheidsplicht aan de Commissie om, indien de door de aanvrager van de autorisatie in zijn analyse van alternatieven verstrekte informatie in tegenspraak is met de informatie die door derden of door lidstaten is verstrekt, diepgaander onderzoek te verrichten naar de voorwaarde betreffende het ontbreken van alternatieven.
Indien na afloop van het onderzoek naar de in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde voorwaarde die verband houdt met het ontbreken van alternatieven nog steeds onzekerheden omtrent de wetenschappelijke beoordeling bestaan, die niet konden worden weggenomen door de informatie die door de aanvrager van de autorisatie op verzoek van de Commissie of van een van de comités van ECHA is verstrekt, en evenmin door de informatie die door de Commissie of die comités, dan wel door derden of door lidstaten is verzameld, moet, zoals opgemerkt in punt 81 hierboven, worden vastgesteld dat in beginsel niet aan die voorwaarde is voldaan en dat de Commissie bijgevolg geen autorisatie mag verlenen, zelfs niet als die voorwaardelijk is.
In de zesde en laatste plaats moet er, teneinde een antwoord te formuleren op de argumenten die de partijen in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel hebben aangevoerd, worden vastgesteld dat op de datum van de vaststelling van het bestreden besluit uit geen enkele informatie bleek dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken waren die in plaats van de in casu aan de orde zijnde loodchromaten konden worden gebruikt voor de in het bestreden besluit bedoelde toepassingen. Bij de vaststelling van dat besluit beschikte de Commissie over informatie die zowel vóór als tegen het ontbreken van technisch haalbare alternatieven voor alle in de aanvraag bedoelde toepassingen pleitte en was het vooralsnog niet mogelijk om dienaangaande een duidelijke conclusie te trekken. Het door de Commissie verrichte onderzoek naar de in artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 neergelegde voorwaarde die verband houdt met het ontbreken van alternatieven in het algemeen was op die datum dan ook nog niet naar behoren afgerond. In werkelijkheid heeft de Commissie de autorisatie verleend zonder vooraf voldoende substantiële en betrouwbare informatie te hebben onderzocht om te kunnen vaststellen dat er voor alle aangevraagde toepassingen inderdaad geen alternatieven bestonden, dan wel dat de op de datum van de vaststelling van het bestreden besluit nog bestaande onzekerheden daaromtrent als verwaarloosbaar konden worden beschouwd. Bij gebreke van een diepgaander onderzoek naar die voorwaarde van artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 kon de in casu aan de orde zijnde autorisatie niet worden verleend.
Die vaststelling vloeit ten eerste voort uit een groot aantal van de documenten die door de partijen zijn toegevoegd aan het dossier.
Het klopt dat de aanvrager in zijn analyse van alternatieven de eigenschappen van meer dan dertig stoffen had vergeleken met de eigenschappen van de in casu aan de orde zijnde loodchromaten. De andere stoffen dan die chromaten waren aangeduid met hun scheikundige naam en formule. DCC Maastricht had hoofdzakelijk aangegeven dat geen van die stoffen voldeed aan de technische eigenschappen van de in casu aan de orde zijnde pigmenten. In het bijzonder zouden die pigmenten volgens de aanvrager van de autorisatie in wezen worden gekenmerkt door hoogwaardige technische prestaties en „unieke functies” die door geen van de alternatieven zouden worden gerealiseerd. Het geheel van wetenschappelijk, technisch en economisch bewijsmateriaal dat de aanvrager van de autorisatie ter ondersteuning van zijn autorisatieaanvraag had verstrekt, was dus substantieel en op zichzelf sluitend.
Niettemin hadden sommige overwegingen van derden en van lidstaten die tijdens de autorisatieprocedure waren gehoord ernstige twijfels opgeroepen over de door de aanvrager van de autorisatie verstrekte analyse. In feite riepen die overwegingen bij de vaststelling van het bestreden besluit tevens nog ernstige twijfels op over de in de twaalf geconsolideerde adviezen van 11 december 2014 opgenomen beoordelingen van het Comité sociaaleconomische analyse.
Anders dan de in het kader van de openbare raadpleging door de British Coatings Federation en A. ingediende documenten, die voor zover kan worden afgeleid uit de in het dossier opgenomen informatie (zie de bijlagen A.11 en A.12 bij het verzoekschrift) inderdaad niet gedetailleerd en zelfs niet substantieel waren, bevatte het door B. ingediende document (zie bijlage A.13 bij het verzoekschrift) immers een analyse die vergelijkbaar was met de door DCC Maastricht opgestelde analyse. In het bijzonder had B., voor wat betreft de technische haalbaarheid van alternatieven voor producten uit kunststof, een onderscheid gemaakt tussen vier prestatieniveaus. Vervolgens had die onderneming de pigmenten vermeld die volgens haar de in casu aan de orde zijnde stoffen konden vervangen. Die oplossingen betroffen diverse organische en anorganische stoffen. Wat betreft de economische haalbaarheid van die oplossingen, zouden volgens B. de kosten die verband hielden met het gebruik van alternatieven aanzienlijk kunnen worden teruggedrongen indien de downstreamgebruikers zekere concessies zouden doen wat betreft kleuring of opaciteit. Volgens B. kon onder bepaalde voorwaarden, zoals het bewust loslaten door de downstreamgebruiker van een bepaald prestatie- en functionaliteitsniveau van de kleuring, worden vastgesteld dat er op de Uniemarkt alternatieven bestonden voor alle in de autorisatieaanvraag van DCC Maastricht bedoelde toepassingen.
Bovendien was in casu de veronderstelling van de aanvrager van de autorisatie dat er geen alternatieven bestonden moeilijk te verenigen met het feit dat het Koninkrijk Noorwegen en meerdere lidstaten, waaronder het Koninkrijk Zweden, in bepaalde sectoren, zoals de wegmarkeringssector, klaarblijkelijk waren gestopt met het gebruik van de in casu aan de orde zijnde pigmenten.
Rekening houdend met die overwegingen van de aanvrager van de autorisatie en van derden had het Comité sociaaleconomische analyse zijn in de punten 12 tot en met 15 hierboven genoemde conclusies geformuleerd aangaande de technische haalbaarheid van alternatieven voor de in casu aan de orde zijnde toepassingen. Die beoordelingen van het Comité sociaaleconomische analyse zijn evenwel niet overtuigend.
Wat allereerst de technische haalbaarheid van alternatieven voor de tweede en de vijfde toepassing betreft, beperken de opmerkingen dienaangaande van het Comité sociaaleconomische analyse zich immers tot een loutere opsomming van de overwegingen die zijn geformuleerd door de aanvrager van de autorisatie en door de andere actoren die tijdens de openbare raadpleging zijn gehoord. Ondanks het feit dat die overwegingen elkaar in wezen tegenspraken, heeft het comité dienaangaande geen specifieke conclusie getrokken. De door dat comité in het inleidende gedeelte van de geconsolideerde adviezen geformuleerde beoordeling dat er geen technisch en economisch geschikte alternatieven „leken” te bestaan voor de aanvrager doet niet aan die vaststelling af. Afgezien van het feit dat uit de beoordeling blijkt dat het comité nog enkele belangrijke, noemenswaardige twijfels koesterde, heeft die beoordeling bovendien betrekking op de haalbaarheid van alternatieven „voor de aanvrager”, zoals bedoeld in artikel 60, lid 5, van verordening nr. 1907/2006 en niet op hun haalbaarheid in het algemeen (zie punt 86 hierboven).
Voorts heeft het comité wat betreft de technische haalbaarheid in het algemeen van alternatieven voor de derde en de zesde aangevraagde toepassing uitdrukkelijk aangegeven dat voor de wegmarkeringssector aanvullend onderzoek was vereist naar de vraag of alternatieven ontbraken. Gelet op de bijdragen van derden zoals B., moest die conclusie echter in feite ook worden getrokken voor andere sectoren dan de wegmarkeringssector, des te meer daar de aanvrager geen uitputtende beschrijving van de aangevraagde toepassingen had gegeven.
Tot slot is de door het Comité sociaaleconomische analyse verrichte analyse van alternatieven evenmin overtuigend voor wat betreft de eerste en de vierde aangevraagde toepassing. Het klopt dat de bewering dat er voor de eerste en de vierde toepassing geen analyse van alternatieven kon of moest worden uitgevoerd (zie punt 12 hierboven), op het eerste gezicht als het logische gevolg kan worden aanvaard van het feit dat de in casu aan de orde zijnde pigmenten in de formuleringsfase van de onder die toepassingen vallende verf geen enkele functie hebben, maar enkel een functie hebben in het stadium van het concrete gebruik ervan, zoals tijdens de vervaardiging van de metalen ondergronden en kunststof- of geplastificeerde producten waarop de andere aangevraagde toepassingen betrekking hebben. Bij nader inzien moet dienaangaande evenwel rekening worden gehouden met het feit dat er in casu sprake was van een onderlinge functionele afhankelijkheid tussen de eerste en de vierde toepassing enerzijds en de andere aangevraagde toepassingen anderzijds. Hoewel de specifieke functie van de in casu aan de orde zijnde pigmenten, te weten het creëren van een contrasterend effect, inderdaad nog niet relevant is in het stadium van het in een industriële omgeving doseren en mengen van pigmentpoeder in oplosmiddelhoudende verf of in vloeibare of vaste voorgemengde mengsels (zie de eerste en de vierde toepassing), zal die functie zich immers uiterlijk manifesteren in het stadium van de vervaardiging van metalen ondergronden en van kunststof- of geplastificeerde producten (zie de overige toepassingen). Rekening houdend met die onderlinge afhankelijkheid en gelet op de zeer ruime beschrijving van de eerste en de vierde toepassing, moet bij gebreke van een aanvullende toelichting in casu worden overwogen dat een gebrek in de analyse van alternatieven voor de andere toepassingen dan de eerste en de vierde toepassing tevens de analyse aantast van alternatieven voor die laatste toepassingen.
Ten tweede vloeit de beoordeling in punt 86 hierboven voort uit een lezing van de overwegingen 8, 9 en 12 van het bestreden besluit. Uit die overwegingen blijkt in wezen dat de Commissie op de datum van de vaststelling van het bestreden besluit zelf nog twijfels koesterde over het ontbreken van technisch haalbare alternatieven voor alle onder de aanvraag vallende toepassingen.
Ten derde wordt de overweging in punt 86 hierboven bevestigd door een lezing van de voorwaarde die de Commissie heeft uiteengezet in de eerste zin van artikel 1, leden 1 en 2, van het bestreden besluit en die zij als een „restrictie” aanduidt (zie punt 56 hierboven). De opmerking dat het gebruik van de in casu aan de orde zijnde loodchromaten wordt beperkt tot enkel de gevallen waarin de prestaties van de met die chromaten samengestelde mengsels van stoffen echt noodzakelijk zijn, komt immers neer op de bewering dat de downstreamgebruiker, iedere keer dat hij een alternatief vindt, zou moeten afzien van het gebruik van de in casu aan de orde zijnde loodchromaten. Een dergelijke bewering vormt een sterke aanwijzing voor het feit dat de Commissie zelf op de datum van de vaststelling van het bestreden besluit het onderzoek naar de voorwaarde betreffende het ontbreken van alternatieven niet voltooid achtte.
Ten vierde en tot slot wordt de vaststelling in punt 86 hierboven bevestigd door artikel 1, lid 3, onder d) en e), van het bestreden besluit (zie de punten 28 en 29 hierboven). De voorwaarden waaronder, ten eerste, de gebruikers van de producten van de autorisatiehouder gedetailleerde informatie over beschikbare geschikte alternatieven moesten verstrekken ter rechtvaardiging van de noodzaak van het gebruik van de in casu aan de orde zijnde loodchromaten en, ten tweede, de houder van de autorisatie een verslag moest indienen waarin hij de omschrijving van het toegestane gebruik moest verduidelijken op basis van de alternatieven die waren verstrekt door de downstreamgebruikers ervan, zijn elementen waaruit met name blijkt dat de door de Commissie verrichte beoordeling van het ontbreken van alternatieven nog niet was voltooid.
In de zevende plaats kunnen de overige argumenten van de Commissie niet afdoen aan de beoordeling in punt 86 hierboven.
Ten eerste kan het argument van de Commissie dat zij aanvullende analyses heeft verricht om het ontbreken van alternatieven te onderzoeken (zie punt 53 hierboven) niet slagen.
Het klopt dat het verrichten van aanvullende analyses naar het ontbreken van alternatieven in beginsel een goede werkwijze is. Voor zover kan worden opgemaakt uit de informatie in het dossier bestonden de door de Commissie verrichte aanvullende analyses evenwel hoofdzakelijk in het opvragen van informatie bij de aanvrager van de autorisatie. De door de aanvrager van de autorisatie verstrekte aanvullende informatie heeft evenwel geen enkele opheldering verschaft over de toepassingen waarvoor geen alternatieven bestonden voor de in casu aan de orde zijnde loodchromaten. Het is juist dat de door de Commissie in bijlage B.3 bij het verweerschrift verstrekte lijst voorbeelden bevat van specifieke toepassingen die onder de autorisatieaanvraag vallen. Die lijst geeft evenwel geen antwoord op de vraag waarom de alternatieven, die volgens het Koninkrijk Zweden op de markt beschikbaar waren, niet in de plaats van die loodchromaten konden worden gebruikt voor de in de lijst vermelde toepassingen.
Ten tweede is het juist dat de Commissie bij het vaststellen van autorisatiebesluiten tevens het evenredigheidsbeginsel moet eerbiedigen. Wanneer er niet is voldaan aan de voorwaarden die zijn neergelegd in een van de bepalingen van verordening nr. 1907/2006 is de vraag naar de evenredigheid evenwel niet relevant.
In de achtste plaats en tot slot behoeft, gelet op de voorgaande overwegingen, niet meer te worden ingegaan op het argument van het Koninkrijk Zweden dat de Commissie de zorgvuldigheidsplicht niet is nagekomen (zie punt 46 hierboven).
Dat argument heeft in het kader van het onderhavige beroep immers geen autonome draagwijdte, maar vormt een aanvulling op het betoog betreffende de schending van artikel 60, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 wegens ontoereikend onderzoek naar de voorwaarden van die bepaling (zie de punten 86‑102 hierboven).
Gelet op al het voorgaande moet het tweede onderdeel van het eerste middel worden aanvaard.
Hieruit volgt dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard, zonder dat het eerste en het derde onderdeel van het eerste middel en de overige in het kader van het beroep opgeworpen middelen hoeven te worden onderzocht.
Handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit tot aan de vervanging ervan door een nieuw besluit
De Commissie heeft verzocht om in het geval van nietigverklaring van het bestreden besluit, de gevolgen ervan te handhaven, totdat zij de autorisatieaanvraag met de hulp van ECHA heeft kunnen herbeoordelen.
Dit verzoek moet evenwel worden verworpen.
Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan de Unierechter, zo hij dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd. De door die bepaling geboden mogelijkheid kan worden gebruikt om de bij de bestreden handeling ingestelde rechten te handhaven totdat de bevoegde instellingen de juiste maatregelen hebben genomen (zie in die zin en naar analogie arrest van 20 maart 1985, Timex/Raad en Commissie,
264/82
,
EU:C:1985:119
, punt
).
Volgens vaste rechtspraak dient de Unierechter de hem bij artikel 264, tweede alinea, VWEU verleende bevoegdheid uit te oefenen en dienen de gevolgen van een bestreden besluit, waarvan de nietigverklaring bij een arrest wordt uitgesproken, te worden gehandhaafd indien dat overeenstemt met het rechtszekerheidsbeginsel (arrest van 22 oktober 2013, Commissie/Raad,
C‑137/12
,
EU:C:2013:675
, punt
), zoals uitgelegd in het licht van een ander Uniebelang (zie in die zin arresten van 22 oktober 2013, Commissie/Raad,
C‑137/12
,
EU:C:2013:675
, punt
; 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punten
en
, en 6 september 2012, Parlement/Raad,
C‑490/10
,
EU:C:2012:525
, punt
) of van een belang van een lidstaat (zie in die zin arrest van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad,
C‑299/05
,
EU:C:2007:608
, punt
).
De in artikel 264, tweede alinea, VWEU, geboden mogelijkheid kan tevens worden uitgeoefend wanneer er sprake is van een belang van een particulier (zie in die zin arrest van 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punt
). Met het oog op de rechtszekerheid kunnen de gevolgen van een nietig verklaarde handeling immers gehandhaafd blijven, met name wanneer er bij de directe gevolgen van de nietigverklaring sprake zou zijn van ernstige negatieve gevolgen voor de betrokkenen en de rechtmatigheid van de bestreden handeling niet vanwege het doel of de inhoud van de handeling wordt aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld of schending van wezenlijke vormvoorschriften (zie arrest van 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu kan een nietigverklaring met onmiddellijke ingang van het bestreden besluit inderdaad ernstige negatieve gevolgen voor DCC Maastricht hebben. Die onderneming zal de in casu aan de orde zijnde pigmenten niet langer kunnen verhandelen. De nietigverklaring van het bestreden besluit is evenwel gebaseerd op gronden die verband houden met de materiële wettigheid van het bestreden besluit. Bovendien zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1907/2006 volgens artikel 1, lid 1, ervan ten doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens te waarborgen. Gelet op de voorgaande overwegingen zou de handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit niet met die doelstelling verenigbaar zijn.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij te worden verwezen in haar eigen kosten, alsook in die van het Koninkrijk Zweden.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Hieruit volgt dat het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Parlement hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Uitvoeringsbesluit C(2016) 5644 final van de Commissie van 7 september 2016 houdende verlening van een autorisatie voor bepaalde toepassingen van loodsulfochromaat geel en loodchromaatmolybdaatsulfaat rood overeenkomstig verordening (EG) nr. 1907/2006 wordt nietig verklaard.

2)
Het verzoek van de Commissie om in het geval van nietigverklaring van uitvoeringsbesluit C(2016) 5644 final van 7 september 2016 de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat zij de autorisatieaanvraag opnieuw kan beoordelen, wordt afgewezen.

3)
De Commissie zal haar eigen kosten en die van het Koninkrijk Zweden dragen.

4)
Het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Europees Parlement zullen hun eigen kosten dragen.

Gratsias
Labucka
Dittrich
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 maart 2019.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Zweeds.