CELEX: 62018CJ0572
Žalba
Carinska unija
Uredba (EU) br. 952/2013
Članak 211. stavak 6.
Odobrenje za unutarnju proizvodnju određenih elektročelika s orijentiranim kristalima
Rizik negativnog utjecaja na bitne interese proizvođača Unije
Ispitivanje gospodarskih uvjeta
Provedbena uredba (EU) 2015/2447
Članak 259.
Zaključci Europske komisije o gospodarskim uvjetima
Članak 263. UFEU‑a
Akt koji se ne može pobijati

Svojom žalbom društva thyssenkrupp Electrical Steel GmbH i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo zahtijevaju ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 2. srpnja 2018., thyssenkrupp Electrical Steel i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisija (T‑577/17, neobjavljeno, u daljnjem tekstu: pobijano rješenje,
EU:T:2018:411
), kojim je taj sud odbacio njihovu tužbu za poništenje zaključaka Europske komisije iz zapisnika sa šeste sjednice odjela „Posebni postupci osim provoza” skupine carinskih stručnjaka od 2. svibnja 2017., u smislu da bitni interesi proizvođača Europske unije nisu ugroženi odobrenjem za unutarnju proizvodnju određenih proizvoda od elektročelika s orijentiranim kristalima koje je zatražio Euro‑Mit Staal BV (u daljnjem tekstu: društvo EMS).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 2913/92
Članci 130. do 136. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (
SL 1992., L 302, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 2., str. 110.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 2700/2000 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2000. (
SL 2000., L 311, str. 17
.) odnosili su se na postupak prerade pod carinom.
Članak 130. Uredbe br. 2913/92 propisivao je:
„U postupku prerade pod carinom dopušta se uporaba robe koja nije roba Zajednice na carinskom području Zajednice u radnjama kojima se mijenja njihova priroda ili stanje, a da pritom ne podliježu plaćanju uvoznih carina ili primjeni mjera trgovinske politike, te se dopušta puštanje u slobodni promet proizvoda koji su rezultat takvih radnji uz obračun uvozne carine po stopi koja je za njih propisana. Takvi proizvodi nazivaju se prerađeni proizvodi.”
U skladu s člankom 132. te uredbe:
„Odobrenje za preradu pod carinom donosi se na zahtjev osobe koja izvodi preradu ili je organizira.”
Članak 133. navedene uredbe predviđao je:
„Odobrenje se izdaje samo:
[…]
(e)
ako su ispunjeni nužni uvjeti da uporaba tog postupka pomaže stvaranju ili održavanju prerađivačke djelatnosti u Zajednici, a ne ugrožava bitne interese proizvođača slične robe u Zajednici (gospodarski uvjeti). Slučajevi u kojima se smatra da su gospodarski uvjeti ispunjeni mogu se utvrditi u skladu s postupkom Odbora.”
U skladu s člancima 247. do 249. iste uredbe, Komisiji je pomagao odbor.
Uredba br. 2913/92 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 450/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2008. o Carinskom zakoniku Zajednice (Modernizirani carinski zakonik) (
SL 2008., L 145, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 2., str. 245.), koja je, pak, stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (
SL 2013., L 269, str. 1
. i ispravci
SL 2013., L 287, str. 90
.,
SL 2015., L 70, str. 64
.,
SL 2016., L 267, str. 2
. i
SL 2018., L 294, str. 44
.) (u daljnjem tekstu: Carinski zakonik).
Uredba br. 2454/93
Članak 502. stavak 1. Uredbe Komisije (EEZ) br. 2454/93 od 2. srpnja 1993. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 o Carinskom zakoniku Zajednice (
SL 1993., L 253, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 1., str. 3.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 993/2001 od 4. svibnja 2001. (
SL 2001., L 141, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 12., str. 37.), predviđao je:
„Carinska tijela ne izdaju odobrenje [za preradu pod carinom] dok ne provjere gospodarske uvjete, osim ako se smatra da su gospodarski uvjeti ispunjeni sukladno poglavljima 3., 4. ili 6.”
Članak 503. te uredbe propisivao je:
„Provjera gospodarskih uvjeta koja uključuje Komisiju može se poduzeti:
(a)
ako se carinska tijela na koje se to odnosi žele savjetovati prije ili nakon izdavanja odobrenja;
(b)
ako druga carinska uprava ima primjedbe na izdano odobrenje;
(c)
na inicijativu Komisije.”
U skladu s člankom 504. stavcima 1. i 4. te uredbe:
„1.   Ako se započne provjera u skladu s člankom 503., slučaj se šalje Komisiji. U privitku se šalju i rezultati već obavljene provjere.
[…]
4.   Carinska tijela na koj[a] se to odnosi i sva druga carinska tijela koja rješavaju slična odobrenja ili zahtjeve uzimaju u obzir zaključak Odbora.”
Uredba br. 2454/93 stavljena je izvan snage Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2016/481 od 1. travnja 2016. (
SL 2016., L 87, str. 24
.).
Carinski zakonik
U članku 5. Carinskog zakonika, naslovljenom „Definicije”, u točki 39. navodi se da pojam „odluka”, za potrebe tog zakonika, treba razumjeti tako da se odnosi na „svak[u] radnj[u] kojom carinska tijela koja pripadaju carinskom zakonodavstvu donose odluku o određenom slučaju i koji proizvodi učinke za dotičnu osobu ili osobe”.
Člankom 22. tog zakonika, naslovljenim „Odluke koje se donose na temelju zahtjeva”, određuje se:
„1.   Ako osoba zahtijeva donošenje odluke koja se odnosi na primjenu carinskog zakonodavstva, ta osoba dostavlja sve informacije koje nadležna carinska tijela zahtijevaju kako bi mogla donijeti takvu odluku.
[…]
2.   Carinska tijela, bez odgađanja i najkasnije 30 dana od primitka zahtjeva za odluku, provjeravaju jesu li ispunjeni uvjeti za prihvaćenje tog zahtjeva.
Ako carinska tijela utvrde da zahtjev sadrži sve informacije koje su im potrebne za donošenje odluke, o prihvaćanju obavješćuju podnositelja zahtjeva u roku navedenom u prvom podstavku.
3.   Osim ako je drukčije predviđeno, nadležno carinsko tijelo donosi odluku iz stavka 1. i obavješćuje podnositelja zahtjeva bez odgađanja, a najkasnije 120 dana od dana prihvaćanja zahtjeva.
[…]
6.   Prije donošenja odluke koja bi štetno utjecala na podnositelja zahtjeva, carinska tijela o razlozima na kojima namjeravaju temeljiti svoju odluku obavješćuju podnositelja zahtjeva koji ima priliku izraziti svoje stajalište u propisanom roku koji teče od dana na koji on primi tu obavijest ili se smatra da ju je primio. Nakon isteka tog razdoblja, podnositelja zahtjeva se u primjerenom obliku obavješćuje o odluci.
[…]
7.   Odluka koja štetno utječe na podnositelja zahtjeva navodi razloge na kojima se temelji i upućuje na pravo na žalbu iz članka 44.”
Člankom 44. navedenog zakonika, naslovljenim „Pravo žalbe”, u stavcima 1. i 3. određuje se:
„1.   Svaka osoba ima pravo na žalbu protiv svih odluka koje donesu carinska tijela i koje se odnose na primjenu carinskog zakonodavstva, koje se te osobe tiču izravno i pojedinačno.
Svaka osoba koja je podnijela zahtjev carinskim tijelima za odlukom, a nije dobila odluku na taj zahtjev u roku navedenom u članku 22. stavku 3., također ima pravo ostvariti svoje pravo na žalbu.
[…]
3.   Žalba se ulaže u državi članici u kojoj je odluka donesena ili zatražena.”
Članak 211. istog zakonika predviđa:
„1.   Odobrenje carinskih tijela potrebno je za sljedeće:
(a)
primjenu postupka unutarnje […] proizvodnje […];
[…]
4.   Osim ako je drukčije predviđeno i uz stavak 3., odobrenje iz stavka 1. daje se samo ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
carinska tijela mogu obavljati carinski nadzor, a da ne moraju uvoditi upravne mjere koje su nerazmjerne uključenim gospodarskim potrebama;
(b)
bitni interesi proizvođača Unije nisu ugroženi odobrenjem za postupak prerade (gospodarski uvjeti).
5.   Smatra se da bitni interesi proizvođača Unije nisu ugroženi, kako se navodi u stavku 4. točki (b), osim ako postoje dokazi o suprotnom ili ako se gospodarski uvjeti smatraju ispunjenima.
6.   Ako postoje dokazi da će bitni interesi proizvođača Unije vjerojatno biti ugroženi, provodi se ispitivanje gospodarskih uvjeta na razini Unije.”
U prvom stavku članka 213. Carinskog zakonika, naslovljenog „Dodjela provedbenih ovlasti”, predviđeno je:
„Komisija putem provedbenih akata određuje postupovna pravila o ispitivanju gospodarskih uvjeta iz članka 211. stavka 6.”
Delegirana uredba
U članku 166. stavku 1. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/2446 od 28. srpnja 2015. o dopuni Uredbe (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o detaljnim pravilima koja se odnose na pojedine odredbe Carinskog zakonika Unije (
SL 2015., L 343, str. 1
. i ispravci
SL 2016., L 87, str. 35
.,
SL 2017., L 101, str. 164
. i
SL 2018., L 192, str. 62
., u daljnjem tekstu: Delegirana uredba) navodi se opće pravilo u skladu s kojim se uvjet utvrđen u članku 211. stavku 4. točki (b) Carinskog zakonika ne primjenjuje na odobrenja za vanjsku proizvodnju, pri čemu se predviđaju tri iznimke od tog pravila.
Provedbena uredba
Članak 259. Provedbene uredbe Komisije (EU) 2015/2447 оd 24. studenoga 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu određenih odredbi Uredbe (EU) br. 952/2013 (
SL 2015., L 343, str. 558
. i ispravci
SL 2016., L 87, str. 35
.,
SL 2017., L 101, str. 196
. i
SL 2018., L 157, str. 27
.; u daljnjem tekstu: Provedbena uredba), naslovljen „Ispitivanje gospodarskih uvjeta”, glasi:
„1.   Ako je nakon podnošenja zahtjeva za odobrenje iz članka 211. stavka 1. točke (a) [Carinskog zakonika] potrebno ispitati gospodarske uvjete u skladu s člankom 211. stavkom 6. [tog zakonika], carinska uprava carinskog tijela nadležnog za donošenje odluke o zahtjevu bez odlaganja prosljeđuje dokumentaciju Komisiji sa zahtjevom za provedbu navedenog ispitivanja.
[…]
4.   Komisija osniva stručnu skupinu sastavljenu od predstavnika država članica čija je uloga savjetovati Komisiju o tome jesu li ispunjeni gospodarski uvjeti.
5.   Predmetno carinsko tijelo i sva druga carinska tijela koja obrađuju slična odobrenja ili zahtjeve moraju u obzir uzeti zaključke o gospodarskim uvjetima.
U zaključcima donesenima o gospodarskim uvjetima može se navesti da je slučaj koji se ispituje jedinstven te stoga ne može služiti kao presedan za druge zahtjeve ili odobrenja.
[…]”
Odluka C(2016) 3301 final
Člankom 3. stavkom 1. točkom (c) Odluke Komisije od 30. svibnja 2016. o uspostavi horizontalnih pravila o osnivanju i radu stručnih skupina Komisije [C(2016) 3301
final
] predviđa se da te skupine Komisiji pružaju savjete i stručno znanje u pogledu, između ostalog, primjene zakonodavstva te koordinacije i suradnje s državama članicama. U skladu s člankom 5. te odluke, ovlasti stručne skupine moraju biti jasno definirane, a njezine zadaće u najvećoj mogućoj mjeri jasno određene.
Carinska stručna skupina osnovana je na temelju članka 259. stavka 4. Provedbene uredbe i na nju se primjenjuju horizontalna pravila spomenuta u prethodnoj točki. U skladu s člankom 2. točkom (g) „Pravilnika”, donesenog 3. svibnja 2016. [Ares (2016) 2109319], uloga je te skupine da savjetuje Komisiju i njezine službe u vezi s ispitivanjem ispunjenosti gospodarskih uvjeta.
Okolnosti spora
Okolnosti spora, koje su izložene u točkama 1. do 8. pobijanog rješenja, za potrebe ovog postupka mogu se sažeti na sljedeći način.
Društvo EMS podnijelo je 21. veljače 2017. nizozemskom carinskom tijelu zahtjev za odobrenje za unutarnju proizvodnju određenih elektročelika s orijentiranim kristalima podrijetlom iz Japana, na temelju članka 211. stavka 1. točke (a) Carinskog zakonika.
To je tijelo 27. veljače 2017., na temelju članka 259. stavka 1. Provedbene uredbe, proslijedilo Komisiji dokumentaciju i od nje zatražilo ispitivanje gospodarskih uvjeta.
Pitanje o tome jesu li ispunjeni gospodarski uvjeti razmatrano je na šestom sastanku carinske stručne skupine, odjel „Posebni postupci osim provoza”, od 2. svibnja 2017., nakon čega je izglasano da su ti uvjeti ispunjeni. Komisija je na temelju toga zaključila da su ispunjeni gospodarski uvjeti za odobrenje za unutarnju proizvodnju.
Istog je dana nizozemsko carinsko tijelo izdalo društvu EMS odobrenje za unutarnju proizvodnju za razdoblje od 2. svibnja 2017. do 1. svibnja 2020.
Žalitelji su 12. srpnja 2017. podnijeli tom tijelu prigovore protiv davanja tog odobrenja.
U svojim preliminarnim odlukama o tim prigovorima od 11. prosinca 2017. nizozemsko carinsko tijelo izjavilo je da je imalo „obvezu” („verplicht”) dati zatraženo odobrenje jer je moralo „uzeti u obzir [sporne zaključke]”.
Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
Tužbom koju su podnijeli tajništvu Općeg suda 25. kolovoza 2017. žalitelji su pokrenuli postupak radi poništenja spornih zaključaka.
Komisija je zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda 6. studenoga 2017., istaknula prigovor nedopuštenosti, na temelju članka 130. Poslovnika Općeg suda, koji se temelji, prije svega, na nepostojanju akta koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a, i, podredno, na nepostojanju izravnog i osobnog utjecaja na žalitelje, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Pri odlučivanju o prigovoru nedopuštenosti, Opći je sud smatrao da sporni zaključci ne čine akt koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a, te je stoga odbacio tužbu kao nedopuštenu, ne upuštajući se pritom u raspravu o izravnom i osobnom utjecaju na žalitelje, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka u žalbenom postupku
Žalitelji od Suda zahtijevaju da:
–
ukine pobijano rješenje;
–
proglasi tužbu dopuštenom;
–
vrati predmet Općem sudu na daljnje postupanje uz ulaženje u raspravljanje o meritumu, i
–
naloži Komisiji snošenje troškova ovog postupka.
Komisija zahtijeva od Suda da:
–
odbije žalbu kao neosnovanu i
–
naloži žaliteljima snošenje troškova.
Rješenjem od 7. ožujka 2019., thyssenkrupp Electrical Steel i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisija (
C‑572/18 P
, neobjavljeno,
EU:C:2019:188
) predsjednik Suda odbio je zahtjev koji je podnijelo društvo EMS za intervenciju u potporu Komisijinom zahtjevu jer ono nije dokazalo postojanje pravnog interesa za ishod postupka.
O žalbi
Žalitelji u prilog svojoj žalbi ističu pet žalbenih razloga. Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što je smatrao da ni Carinskim zakonikom, ni Delegiranom uredbom, ni Provedbenom uredbom Komisiji nije dodijeljena ovlast za donošenje odluka koje obvezuju nacionalna carinska tijela u okviru postupka davanja odobrenja za unutarnju proizvodnju. Drugi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što je utvrdio da je Komisijina uloga u okviru ispitivanja gospodarskih uvjeta isključivo postupovne prirode. Treći žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što je smatrao da je presuda od 11. svibnja 2006., Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, u daljnjem tekstu: presuda Friesland Coberco,
EU:C:2006:312
) pravno obvezujuća za tumačenje članka 259. stavka 5. Provedbene uredbe. Četvrti žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što nije uzeo u obzir, kao dokaz obvezujuće prirode spornih zaključaka, dokument naslovljen „Upravna praksa u vezi s ispitivanjem gospodarskih uvjeta u skladu s člankom 211. stavkom 6. [Carinskog zakonika] i člankom 259. [Provedbene uredbe]” (
Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)]
) od 5. kolovoza 2016. [Ares(2016)4155451, u daljnjem tekstu: upravno uređenje]. Peti žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što nije smatrao da se sporni zaključci izravno i osobno odnose na žalitelje.
Najprije valja primijetiti da je u svojem odgovoru na žalbu, iako formalno nije istaknula prigovor nedopuštenosti, Komisija navela da bi, u slučaju da žalitelji nisu pokrenuli sudski postupak protiv odbijanja, od strane nizozemskog carinskog tijela, svojih prigovora na odobrenje za unutarnju proizvodnju koje je dodijeljeno društvu EMS, to odobrenje postalo konačno, tako da oni ne bi imali pravni interes za podnošenje žalbe.
Međutim, žalitelji su u svojoj replici potvrdili da su pokrenuli takve postupke pred nizozemskim sudovima, što je i Komisija priznala u svojem odgovoru na repliku.
Slijedom toga, valja odbiti Komisijine argumente koji se temelje na nepostojanju pravnog interesa za podnošenje žalbe.
Prvi, drugi i četvrti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Tim žalbenim razlozima, koje, s obzirom na njihovu povezanost, valja razmotriti zajedno, žalitelji prigovaraju Općem sudu da je, u okviru ocjene pitanja čine li sporni zaključci akt koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a, počinio tri pogreške koje se tiču prava, a koje se odnose na tumačenje i primjenu, s jedne strane, odredaba Carinskog zakonika, Delegirane uredbe i Provedbene uredbe u vezi s postupkom ispitivanja gospodarskih uvjeta i, s druge strane, upravnog uređenja.
U potporu prvom žalbenom razlogu, koji se odnosi se na točku 48. pobijanog rješenja, žalitelji ističu da je Komisija, na temelju svojih provedbenih ovlasti, uspostavila postupak u kojem pitanje jesu li gospodarski uvjeti ispunjeni treba ispitati na razini Unije, s obzirom na to da nacionalnim carinskim tijelima nije dodijeljena nikakva ovlast za ispitivanje tih uvjeta. Uspostava takvog postupka predstavlja razliku u odnosu na Uredbu br. 2913/92, kako ju je tumačio Sud u presudi Friesland Coberco.
Prema mišljenju žaliteljâ, budući da je davanje odobrenja za unutarnju proizvodnju uvjetovano ispunjenjem gospodarskih uvjeta i da nacionalna carinska tijela nisu ovlaštena za ispitivanje tog pitanja, Komisijini su zaključci u tom području nužno obvezujući za ta tijela. Takav zaključak potvrđuju upravno uređenje i preliminarne odluke nizozemskog carinskog tijela od 11. prosinca 2017. o prigovorima žaliteljâ.
Žalitelji također ističu da Komisijinu ovlast donošenja obvezujućih odluka nakon ispitivanja gospodarskih uvjeta ne mogu dovesti u pitanje ni činjenica da se članak 259. Provedbene uredbe odnosi na akt koji je rezultat tog ispitivanja „zaključaka” ni činjenica da toj instituciji pomaže carinska stručna skupina. U tom pogledu naglašavaju da oblik u kojem je akt donesen ne može izmijeniti njegovu prirodu i da mišljenja te skupine imaju isključivo savjetodavnu vrijednost.
U potporu drugom žalbenom razlogu, koji se odnosi na točke 49. i 50. pobijanog rješenja, žalitelji ističu da se nijednom odredbom Carinskog zakonika, Delegirane uredbe ili Provedbene uredbe Komisijina uloga ne ograničava na provedbu glasovanja predstavnika država članica unutar carinske stručne skupine i prebrojavanje tih glasova. Prema mišljenju žaliteljâ, budući da Komisija nije dužna slijediti savjete te stručne skupine, ona mora biti „pravno odgovorna” za svoje zaključke o gospodarskim uvjetima.
Stoga žalitelji smatraju da takvi zaključci čine akt čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke te se, slijedom toga, mogu pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a.
U potporu četvrtom žalbenom razlogu, koji se odnosi na točku 66. pobijanog rješenja, žalitelji ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom ispitivanja područja primjene Komisijinih zaključaka o gospodarskim uvjetima, time što nije uzeo u obzir upravno uređenje kao dokaz obvezujuće prirode tih zaključaka, iako se u prvom odlomku točke 3. tog uređenja pobliže navodi da „zaključ[ci] Komisije obvezuj[u] nadležna carinska tijela i stoga ona ne mogu odstupiti od njih”. Osim toga, nizozemsko carinsko tijelo izjavilo je da je, na temelju spornih zaključaka, imalo „obvezu” (
verplicht
) dati zatraženo odobrenje.
Komisija osporava osnovanost tih žalbenih razloga.
Ocjena Suda
Uvodno treba napomenuti da se „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju sve odredbe koje su donijele institucije Unije, neovisno o njihovom obliku, čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na određeni način njegov pravni položaj (vidjeti u tom smislu presude od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, t.
37.
i od 20. rujna 2016., Mallis i dr./Komisija i ESB,
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, t.
51.
i navedenu sudsku praksu).
Suprotno tomu, nisu predmet sudskog nadzora iz članka 263. UFEU‑a akti koji ne stvaraju obvezujuće pravne učinke, poput pripremnih akata, potvrđujućih akata i strogo provedbenih akata, običnih preporuka i mišljenja kao i načelno interne upute (vidjeti u tom smislu presude od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu, te od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, t.
27.
).
U skladu sa sudskom praksom Suda, kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt takve učinke, valja razmotriti njegovu bit i ocijeniti njegove učinke s obzirom na objektivne kriterije poput sadržaja navedenog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja kao i ovlasti institucije koja ga je donijela (presude od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, t.
32.
i navedena sudska praksa, te od 9. srpnja 2020., Češka Republika/Komisija,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, t.
47.
).
Drukčije bi bilo samo ako akti doneseni tijekom pripremnog postupka sami čine krajnje akte zasebnog postupka, različitog od onog koji dotičnoj instituciji mora omogućiti da odluči o meritumu (presuda od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, t.
11.
).
U svakom slučaju, iako isključivo pripremne mjere ne mogu kao takve biti predmet tužbe za poništenje, moguće nezakonitosti kojima su zahvaćene mogu biti navedene u prilog tužbi podnesenoj protiv konačnog akta za koji predstavljaju pripremnu fazu (presuda od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, t.
12.
).
U ovom je slučaju Opći sud, prije svega, u točki 48. pobijanog rješenja utvrdio da ni Carinski zakonik ni Delegirana uredba ni Provedbena uredba Komisiji ne dodjeljuju ovlast donošenja odluka, a još manje odluka koje su obvezujuće za nacionalna carinska tijela u okviru ispitivanja gospodarskih uvjeta.
Nadalje, Opći je sud u točki 49. pobijanog rješenja naveo da Carinski zakonik ni u kojem slučaju ne nalaže Komisiji da sama provodi ispitivanje gospodarskih uvjeta te je ulogu te institucije u suradnji između nje same i stručnjaka iz država članica, s jedne strane, i zainteresiranih carinskih tijela, s druge strane, opisao kao isključivo postupovnu. Međutim, prema mišljenju Općeg suda, ta se suradnja razlikuje od sustava odlučivanja na razini Unije, u kojem zaključci doneseni u neformalnom okviru obvezuju države članice.
Naposljetku, Opći sud je u točki 50. pobijanog rješenja naglasio da iz postupka koji je Komisija uspostavila na temelju provedbenih ovlasti, koje za nju proizlaze iz članka 213. Carinskog zakonika, ne proizlazi da ta institucija treba izraziti svoje mišljenje ili izvršavati diskrecijsku ovlast u pogledu toga jesu li ispunjeni gospodarski uvjeti.
Osim toga, Opći je sud u točki 66. pobijanog rješenja utvrdio, s jedne strane, da je upravno uređenje samo zamijenilo raniji upravni dokument koji se odnosio na primjenu relevantnih odredbi Uredbe br. 2454/93 i, s druge strane, da taj dokument, s obzirom na to da nije izvukao posljedice iz presude Friesland Coberco, nije mogao poslužiti kao valjan temelj za tumačenje sadržano u upravnom uređenju.
U okviru prvog i drugog žalbenog razloga žalitelji u biti smatraju da relevantne odredbe Carinskog zakonika, Delegirane uredbe i Provedbene uredbe treba tumačiti na način da je postupak ispitivanja gospodarskih uvjeta, koji – na razini Unije – provodi Komisija u suradnji s carinskom stručnom skupinom, samostalan i odvojiv od postupka odobrenja za unutarnju proizvodnju.
Međutim, kao prvo, Komisijini zaključci o gospodarskim uvjetima, poput spornih zaključaka, dio su postupka odobrenja za unutarnju proizvodnju u okviru kojeg je, u skladu s člankom 211. stavkom 1. točkom (a) Carinskog zakonika, stavljanje robe u postupak unutarnje proizvodnje uvjetovano odobrenjem nacionalnih carinskih tijela, koja na taj način, u okviru tog postupka, isključivo izvršavaju ovlast donošenja konačne odluke.
To je utvrđenje potkrijepljeno odredbama članka 22. Carinskog zakonika. Naime, u skladu sa stavkom 3. tog članka, na nadležnom je carinskom tijelu da donese odluku po zahtjevu za primjenu carinskog zakonodavstva i dostavi tu odluku podnositelju zahtjeva u zakonskim rokovima. Stavkom 6. navedenog članka carinskim tijelima nalaže se pak da, prije donošenja odluke koja bi štetno utjecala na podnositelja zahtjeva, o razlozima na kojima namjeravaju temeljiti svoju odluku obavješćuju podnositelja zahtjeva, koji ima priliku izraziti svoje stajalište o tim razlozima. Naposljetku, na temelju stavka 7. tog članka, odluka koja štetno utječe na podnositelja zahtjeva mora navesti razloge na kojima se temelji i uputiti na „pravo na žalbu iz članka 44. [Carinskog zakonika]”, pri čemu se ta žalba mora podnijeti, u skladu sa stavkom 3. potonjeg članka, „u državi članici u kojoj je odluka donesena ili zatražena”.
Kad je riječ o članku 5. točki 39. Carinskog zakonika, kojim se definira da se pojam „odluka” odnosi na „svak[u] radnj[u] kojom carinska tijela koja pripadaju carinskom zakonodavstvu donose odluku o određenom slučaju i koji proizvodi učinke za dotičnu osobu ili osobe”, ta odredba ne ostavlja prostora za sumnju o tome da nacionalnim carinskim tijelima pripada ovlast donošenja akata koji imaju obilježje odluke na temelju tog zakonika.
Doduše, među kumulativnim uvjetima potrebnima za ishođenje odobrenja za unutarnju proizvodnju, člankom 211. stavkom 4. točkom (b) Carinskog zakonika zahtijeva se da budu ispunjeni gospodarski uvjeti, a stavkom 6. istog članka predviđeno je da se, ako je potrebno ispitivanje tih uvjeta, ono provodi na razini Unije. Međutim, iz zajedničkog tumačenja članka 211. stavka 1. točke (a), članka 211. stavka 4. točke (b) i članka 211. stavka 6. tog zakonika proizlazi da je takvo ispitivanje dio postupka koji dovodi do toga da nacionalna carinska tijela, nakon podnošenja takvog zahtjeva za odobrenje, donose konačnu odluku i čini samo prijelaznu fazu tog postupka.
Stoga, i unatoč tomu što se člankom 211. stavkom 1. točkom (a) Carinskog zakonika ovlast za odlučivanje u području postupka unutarnje proizvodnje izričito dodjeljuje nacionalnim carinskim tijelima, člankom 211. stavkom 4. točkom (b) i stavkom 6. tog zakonika ne dodjeljuje se nikakva ovlast za odlučivanje svojstvena subjektu Unije u postupku ispitivanja gospodarskih uvjeta.
To je utvrđenje potkrijepljeno time što se, za razliku od onoga što je predviđeno člankom 22. i člankom 44. stavkom 3. Carinskog zakonika u pogledu odluka koje nakon podnošenja zahtjeva donosi nadležno carinsko tijelo, nijednom odredbom tog zakonika ne nalaže subjektu Unije koji mora provesti ispitivanje gospodarskih uvjeta da obavijesti podnositelja zahtjeva o rezultatu tog ispitivanja, odnosno da mu priopći razloge koji su doveli do tog rezultata. Usto, u tim okolnostima, nijednom se odredbom podnositelju zahtjeva ne omogućuje pravo na žalbu na takav ishod.
Osim toga, u suprotnosti s onim što tvrde žalitelji, iz odredaba Carinskog zakonika ne proizlazi da je uloga nadležnog carinskog tijela ograničena na provedbu rezultata postignutog ispitivanjem gospodarskih uvjeta na razini Unije. Naime, tim se zakonikom, osobito njegovim člankom 211., subjektu Unije odgovornom za ispitivanje gospodarskih uvjeta ne dodjeljuje ovlast da poduzima druge mjere osim isključivo prijelaznih i pripremnih.
Kao drugo, kad je riječ o postupovnim pravilima koja se primjenjuju na ispitivanje gospodarskih uvjeta koje se provodi na razini Unije, u smislu članka 211. stavka 6. Carinskog zakonika, iz zajedničkog tumačenja članka 259. stavaka 1. i 4. Provedbene uredbe, doduše, proizlazi da takvo ispitivanje, ako je potrebno, treba provesti Komisija, zajedno sa stručnom skupinom sastavljenom od predstavnika država članica, i na temelju informacija koje je Komisiji na raspolaganje stavilo nadležno carinsko tijelo. Usto, iz članka 259. stavka 5. Provedbene uredbe proizlazi da Komisija navodi rezultat ispitivanja provedenog na razini Unije u „zaključcima” i da ih nadležno carinsko tijelo i sva druga carinska tijela koja rješavaju slična odobrenja ili zahtjeve moraju „[uzeti] u obzir”.
Stoga članak 259. Provedbene uredbe potkrepljuje utvrđenje da zaključci do kojih Komisija dođe nakon ispitivanja gospodarskih uvjeta čine samo prijelaznu mjeru čiji je cilj priprema konačne odluke carinskih tijela o zahtjevu za odobrenje za unutarnju proizvodnju.
Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 52. svojeg mišljenja, izraz „u obzir uzeti”, koji se nalazi u članku 259. stavku 5. prvom podstavku Provedbene uredbe, s obzirom na svoje uobičajeno značenje u svakodnevnom jeziku, upućuje na određenu marginu prosudbe koja pripada nadležnom carinskom tijelu u pogledu načina na koji se postupa s Komisijinim zaključcima o gospodarskim uvjetima. Taj izraz, dakle, podrazumijeva da nadležno carinsko tijelo razmatra zaključke koje je donijela Komisija i, u slučaju da s njima nije suglasno, iznosi razloge za svoju odluku da ih ne prihvati (vidjeti po analogiji presudu Friesland Coberco, t. 27.).
Točno je, kao što to žalitelji ističu, da je, u skladu s odredbama članka 259. stavka 1. Provedbene uredbe, nadležno carinsko tijelo pred kojim je pokrenut postupak povodom zahtjeva za odobrenje za unutarnju proizvodnju dužno, kada je ispitivanje gospodarskih uvjeta koje se provodi na razini Unije potrebno na temelju članka 211. stavka 6. Carinskog zakonika, proslijediti dokumentaciju Komisiji sa zahtjevom za provedbu navedenog ispitivanja.
Međutim, kao što je to Sud u biti utvrdio u točkama 28. i 29. presude Friesland Coberco u pogledu Uredbe br. 2913/92, obveza nadležnog carinskog tijela da u određenim okolnostima proslijedi dokumentaciju Komisiji ne podrazumijeva obvezu tog tijela da prihvati zaključke koje je donijela ta institucija. Kao što je to pravilno istaknuo Opći sud u točkama 53. i 54. pobijanog rješenja, koje nisu predmet kritike u okviru ove žalbe, to što zaključke o gospodarskim uvjetima sada donosi Komisija, a ne više, kako je to bilo na temelju Uredbe br. 2913/92, tom uredbom uspostavljen odbor, ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 64. svojeg mišljenja, cilj koji se želi postići navedenim ispitivanjem ostaje isti, pri čemu se promijenio samo njegov provoditelj.
Osim toga, obveza nacionalnih carinskih tijela da, ako namjeravaju odstupiti od Komisijinih zaključaka, obrazlože svoje odluke u tom pogledu potkrepljuje utvrđenje u skladu s kojim ti zaključci ne proizvode obvezujuće pravne učinke koji mogu znatno izmijeniti žaliteljev pravni položaj. Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 70. svojeg mišljenja, iako ta obveza obrazlaganja upućuje na postojanje određenog pravnog učinka koji proizvode Komisijini zaključci, taj učinak ne može biti dovoljan da te zaključke učini aktom koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a.
Što se tiče argumenata žaliteljâ koji se temelje na tekstu članka 259. stavka 5. drugog podstavka Provedbene uredbe – koji predviđa da Komisija u svojim zaključcima može navesti da je slučaj koji se ispituje jedinstven te stoga ne može služiti kao presedan za druge zahtjeve ili odobrenja – ni iz te odredbe ne proizlazi da je Komisija ovlaštena donositi akte koji proizvode obvezujuće pravne učinke koji su takve naravi da utječu na žaliteljeve interese bitno mijenjajući njegov pravni položaj. Naime, čak i u takvom slučaju dotična nacionalna carinska tijela mogu odstupiti od tih zaključaka, pod uvjetom da obrazlože svoje odluke u tom pogledu.
Naposljetku, u pogledu toga što se žalitelji u potporu svojem stajalištu u skladu s kojim Komisijini zaključci o gospodarskim uvjetima čine akt koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a, pozivaju na upravno uređenje, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 67. pobijanog rješenja – koja nije osporavana u okviru ove žalbe – iako se neka upravna praksa može smatrati valjanim sredstvom za tumačenje naravi tih zaključaka, ona nema obvezujuću pravnu snagu i stoga ne može izmijeniti područje primjene akta na koji se odnosi.
Međutim, s obzirom na tumačenje članka 259. Provedbene uredbe, kako je navedeno u točkama 63. do 69. ove presude, Opći sud je u točki 68. pobijanog rješenja također pravilno odbacio tumačenje sadržano u upravnom uređenju uz obrazloženje da nije u skladu sa samim odredbama Provedbene uredbe.
U tim okolnostima, upravno uređenje ne može dovesti u pitanje tumačenje odredaba Carinskog zakonika i Provedbene uredbe iz točaka 56. do 69. ove presude, tako da se ne može prihvatiti argument žaliteljâ koji se temelji na tom uređenju. To što je u ovom slučaju nadležno carinsko tijelo svoju odluku donijelo uz uvjerenje da ga sporni zaključci obvezuju ne dovodi, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 61. svojeg mišljenja, do toga da ti zaključci postanu akt s obvezujućom pravnom snagom.
Iz toga slijedi da se ne može prihvatiti argumentacija žaliteljâ kojom se nastoji dokazati da je Opći sud, u okviru ocjene pitanja čine li sporni zaključci akt koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a, počinio tri pogreške koje se tiču prava, a koje se odnose na tumačenje i primjenu, s jedne strane, odredaba Carinskog zakonika, Delegirane uredbe i Provedbene uredbe u vezi s postupkom ispitivanja gospodarskih uvjeta i, s druge strane, upravnog uređenja.
Stoga prvi, drugi i četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Trećim žalbenim razlogom žalitelji ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u točkama 60. i 61. pobijanog rješenja, time što je utvrdio da se tumačenje članka 504. stavka 4. Uredbe br. 2454/93 koje je Sud dao u presudi u predmetu Friesland Coberco odnosi i na članak 259. stavak 5. Provedbene uredbe, koji je primjenjiv u ovom predmetu. Oni osporavaju utvrđenje Općeg suda u skladu s kojim se te dvije odredbe „mogu smatrati jednakovrijednima”.
U suprotnosti s tim utvrđenjem, žalitelji ističu da se postupak prerade pod carinom, o kojem je bila riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Friesland Coberco, više ne nalazi u Carinskom zakoniku. Ta modifikacija, osim toga, dovodi do izmjene u definiciji pojma „gospodarski uvjeti”. Usto, odbor uspostavljen Uredbom br. 2913/92 više nema nikakvu ulogu u ispitivanju gospodarskih uvjeta, s obzirom na to da sada zaključke o tim uvjetima donosi Komisija.
Žalitelji također ističu razliku u tekstu između, s jedne strane, članka 502. stavka 1. Uredbe br. 2454/93 te, s druge strane, članka 211. stavka 6. Carinskog zakonika i članka 259. stavka 1. Provedbene uredbe. Izraz „moraju u obzir uzeti”, koji se nalazi u članku 259. stavku 5. Provedbene uredbe, treba, dakle, razumjeti na način da su Komisijini zaključci o gospodarskim uvjetima obvezujući za nacionalna carinska tijela.
Komisija osporava osnovanost ovog žalbenog razloga.
Ocjena Suda
Ovim žalbenim razlogom, koji se odnosi na točke 60. i 61. pobijanog rješenja, žalitelji navode da je, s obzirom na izmjene do kojih je došlo u carinskom zakonodavstvu nakon tumačenja uredaba br. 2913/92 i 2454/93 danog u presudi Friesland Coberco, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da članak 504. stavak 4. Uredbe br. 2454/93 i članak 259. stavak 5. prvi podstavak Provedbene uredbe čine jednakovrijedne odredbe i na taj način dao tumačenje druge odredbe koje je istovjetno tumačenju koje je Sud u toj presudi dao u odnosu na prvu odredbu, u smislu da su zaključci odbora uspostavljenog Uredbom br. 2913/92 obvezujući za nacionalna carinska tijela.
U tom je pogledu dovoljno istaknuti da, s obzirom na točke 56. do 69. ove presude, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je, u točkama 60. i 61. pobijanog rješenja, utvrdio da tumačenje članka 504. stavka 4. Uredbe br. 2454/93 koje je Sud dao u presudi Friesland Coberco ostaje relevantno i za tumačenje članka 259. stavka 5. prvog podstavka Provedbene uredbe, s obzirom na to da se prva i druga od tih odredaba mogu kvalificirati jednakovrijednima.
U tim se okolnostima ne mogu prihvatiti ni argumenti žaliteljâ kojima se nastoji dokazati da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdio da tumačenje članka 504. stavka 4. Uredbe br. 2454/93 koje je Sud dao u presudi Friesland Coberco ostaje relevantno i za tumačenje članka 259. stavka 5. Provedbene uredbe, koji se primjenjuje u ovom predmetu.
Iz toga slijedi da treći žalbeni razlog također treba odbiti kao neosnovan.
Peti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Ovim žalbenim razlogom žalitelji navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije utvrdio da se sporni zaključci izravno i osobno odnose na njih, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Komisija smatra da je taj žalbeni razlog bespredmetan i u svakom slučaju neosnovan.
Ocjena Suda
S obzirom na to da je Opći sud pravilno utvrdio da sporni zaključci ne čine akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, ne može mu se prigovoriti da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije utvrdio odnosi li se takav akt izravno i osobno na žalitelje, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Naime, ako nije podnesena protiv akta koji se može pobijati, tužba se samo mogla odbaciti kao nedopuštena, i to čak i uz pretpostavku da se, kako to navode žalitelji, sporni zaključci na njih izravno i osobno odnose.
U tim okolnostima peti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Budući da nije bilo moguće prihvatiti nijedan od pet žalbenih razloga, žalbu valja odbiti u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kada žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da je Komisija zatražila da žalitelji snose troškove te s obzirom na to da oni nisu uspjeli sa žalbom, treba im naložiti da, uz vlastite, snose i Komisijine troškove.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Odbija se žalba u predmetu C‑572/18 P.

2.
Društva thyssenkrupp Electrical Steel GmbH i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo snosit će vlastite troškove i troškove Europske komisije.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski