CELEX: 62017CJ0128
Beroep tot nietigverklaring
Richtlijn (EU) 2016/2284
Vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen
Vaststelling van Unierechtelijke handelingen
Verloop van het wetgevingsproces
Artikel 4, lid 3, VEU
Beginsel van loyale samenwerking
Daadwerkelijke uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever
Effectbeoordeling
Toereikende beoordeling van de gevolgen van de bestreden handeling
Artikel 5, lid 4, VEU
Evenredigheidsbeginsel
Artikel 4, lid 2, VEU
Gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen
Artikel 191, lid 2, VWEU
Milieubeleid van de Unie
Inaanmerkingneming van de verscheidenheid van de regio’s van de Europese Unie
Rechterlijke toetsing

Met haar verzoekschrift verzoekt de Republiek Polen het Hof primair om nietigverklaring van richtlijn (EU) 2016/2284 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 betreffende de vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen, tot wijziging van richtlijn 2003/35/EG en tot intrekking van richtlijn 2001/81/EG (
PB 2016, L 344, blz. 1
; hierna: „bestreden richtlijn”), en subsidiair om nietigverklaring van deze richtlijn voor zover daarbij nationale verbintenissen om die emissies voor 2030 en de daaropvolgende jaren te verminderen zijn vastgesteld.
Toepasselijke bepalingen
Bestreden richtlijn
In de overwegingen 1, 3, 5 tot en met 9, 10, 13, 14, 18 en 19 van de bestreden richtlijn staat te lezen:
„(1)
De afgelopen twintig jaar is er in de Unie aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van antropogene emissies in de lucht en de luchtkwaliteit, met name door een gericht beleid van de Unie, waaronder de mededeling van de Commissie van 21 september 2005 getiteld ‚Thematische strategie inzake luchtverontreiniging’ (Thematic Strategy on Air Pollution – de ‚TSAP’) [COM(2005) 446 definitief]. [...] Zoals evenwel wordt aangegeven in de mededeling van de Commissie van 18 december 2013 getiteld ‚Programma Schone lucht voor Europa’ [COM(2013) 918 final] (de ‚herziene TSAP’) worden de menselijke gezondheid en het milieu nog steeds bedreigd door aanzienlijke negatieve effecten en risico’s.
[...]
(3)
In de herziene TSAP zijn nieuwe strategische doelstellingen vastgesteld voor de periode tot 2030 om dichter bij de langetermijndoelstelling van de Unie voor de luchtkwaliteit te komen.
[...]
(5)
De lidstaten en de Unie zijn partij bij het Verdrag van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand van [13 november] 1979 (Long-Range Transboundary Air Pollution – het‚LRTAP-verdrag’) en bij verscheidene van de bijbehorende protocollen, waaronder het Protocol inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau van 1999, dat herzien werd in 2012 (het ‚herziene Protocol van Göteborg’).
(6)
Wat het jaar 2020 en volgende jaren betreft, worden in het herziene Protocol van Göteborg voor elke partij nieuwe emissiereductieverbintenissen vastgesteld, met als referentiejaar 2005, voor zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan, ammoniak en fijnstof [...].
(7)
Het stelsel voor nationale emissieplafonds dat in richtlijn 2001/81/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (
PB 2001, L 309, blz. 22
)] is vastgesteld, dient derhalve te worden herzien en in overeenstemming te worden gebracht met de internationale verbintenissen van de Unie en de lidstaten. Daartoe dienen de nationale emissiereductieverbintenissen voor elk jaar vanaf 2020 tot en met 2029 in deze richtlijn identiek te zijn aan die welke in het herziene Protocol van Göteborg zijn vastgesteld.
(8)
De lidstaten dienen deze richtlijn zodanig uit te voeren dat op doeltreffende wijze wordt bijgedragen aan de verwezenlijking van de door de richtsnoeren van de Wereldgezondheidsorganisatie ondersteunde langetermijndoelstelling van de Unie voor de luchtkwaliteit [...].
(9)
Deze richtlijn dient tevens op kostenefficiënte wijze bij te dragen tot de verwezenlijking van de in de Uniewetgeving vastgestelde luchtkwaliteitsdoelstellingen en tot de mitigatie van de effecten van klimaatverandering, naast de verbetering van de luchtkwaliteit wereldwijd en de verbetering van synergieën met het klimaat- en energiebeleid van de Unie, en daarbij dient overlapping met bestaande Uniewetgeving te worden vermeden.
(10)
Deze richtlijn draagt tevens bij tot het verminderen van de gezondheidsgerelateerde kosten van luchtverontreiniging in de Unie, door het verbeteren van het welzijn van Unieburgers en het begunstigen van de overgang naar een groene economie.
[...]
(13)
De lidstaten dienen zich te houden aan de in deze richtlijn vastgestelde emissiereductieverbintenissen vanaf 2020 tot en met 2029 en vanaf 2030 en verder. Om aantoonbare vorderingen op weg naar de verbintenissen voor 2030 te waarborgen, dienen de lidstaten indicatieve emissieniveaus voor 2025 vast te stellen die technisch haalbaar zouden zijn en geen onevenredig hoge kosten met zich mee zouden brengen, en dienen zij zich in te spannen om deze niveaus te halen. Indien zij er niet in slagen de emissies in 2025 te beperken overeenkomstig het vastgestelde reductietraject, moeten de lidstaten de redenen van die afwijking alsook de maatregelen die de lidstaten weer op hun traject moeten brengen toelichten in hun daaropvolgende rapporten die op grond van deze richtlijn dienen te worden opgesteld.
(14)
De in deze richtlijn vastgestelde nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode vanaf 2030 en verder zijn gebaseerd op het in het TSAP-rapport nr. 16 van januari 2015 (‚TSAP 16’) opgenomen geraamde reductiepotentieel van elke lidstaat, op het technisch onderzoek van de verschillen tussen de nationale ramingen en die in TSAP 16 en op de politieke doelstelling om de vermindering van de totale gezondheidsimpact tegen 2030 (vergelijkingsgrondslag 2005) zo dicht mogelijk te houden bij die van het Commissievoorstel voor deze richtlijn. Om de transparantie te vergroten dient de Commissie de gebruikte onderliggende aannames in TSAP 16 te publiceren.
[...]
(18)
Elke lidstaat dient een nationaal programma ter beheersing van de luchtverontreiniging op te stellen, vast te stellen en uit te voeren met het oog op het nakomen van zijn emissiereductieverbintenissen en het leveren van een effectieve bijdrage aan het bereiken van de luchtkwaliteitsdoelstellingen. [...]
(19)
Teneinde de emissies afkomstig van antropogene bronnen te verminderen, dienen in de nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging maatregelen voor alle betrokken sectoren te worden overwogen, met inbegrip van de landbouw, energie, de industrie, het wegvervoer, de binnenvaart, huisverwarming en het gebruik van niet voor de weg bestemde verplaatsbare machines en oplosmiddelen. De lidstaten dienen evenwel te kunnen kiezen met welke vast te stellen maatregelen zij de emissiereductieverbintenissen in deze richtlijn zullen nakomen.”
Artikel 1 van de bestreden richtlijn luidt:
„1.   Vanuit het streven naar luchtkwaliteitsniveaus die geen aanzienlijke negatieve effecten op en risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu met zich brengen, stelt deze richtlijn de emissiereductieverbintenissen vast voor de antropogene atmosferische emissies van de lidstaten van zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS), ammoniak (NH3) en fijnstof (PM
2,5
) en houdt deze richtlijn een verplichting in om nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging op te stellen, vast te stellen en uit te voeren en om de emissies van die verontreinigende stoffen en de andere verontreinigende stoffen als vermeld in bijlage I, alsmede de effecten ervan, te monitoren en te rapporteren.
2.   Deze richtlijn draagt ook bij tot het bereiken van:
a)
de in de Uniewetgeving bepaalde luchtkwaliteitsdoelstellingen en de vooruitgang bij het verwezenlijken van de langetermijndoelstelling van de Unie die luchtkwaliteitsniveaus inhoudt welke overeenkomen met de door de Wereldgezondheidsorganisatie gepubliceerde luchtkwaliteitsrichtsnoeren;
b)
de doelstellingen van de Unie op het gebied van biodiversiteit en ecosystemen, in overeenstemming met het 7de milieuactieprogramma;
c)
versterkte synergieën tussen het luchtkwaliteitsbeleid van de Unie en andere relevante beleidsterreinen van de Unie, met name het klimaat- en energiebeleid.”
Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt:
„1.   De lidstaten beperken op zijn minst hun jaarlijkse antropogene emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan, ammoniak, en fijnstof overeenkomstig de nationale emissiereductieverbintenissen die gelden van 2020 tot en met 2029 en vanaf 2030 en verder, zoals vastgesteld in bijlage II.
2.   Onverminderd lid 1 treffen de lidstaten de noodzakelijke maatregelen ter beheersing van hun [...] emissies [...] in 2025. De indicatieve niveaus van die emissies worden bepaald aan de hand van een lineair reductietraject dat is vastgesteld tussen hun emissieniveaus als bepaald door de emissiereductieverbintenissen voor 2020 en de emissieniveaus als bepaald door de emissiereductieverbintenissen voor 2030.
Lidstaten kunnen een niet-lineair reductietraject volgen indien dit economisch of technisch gezien efficiënter is, en mits dit vanaf 2025 geleidelijk samenloopt met het lineaire reductietraject en geen afbreuk doet aan een emissiereductieverbintenis voor 2030. Lidstaten beschrijven dat niet-lineaire reductietraject en de redenen om dit te volgen in de nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging die overeenkomstig artikel 10, lid 1, bij de Commissie moeten worden ingediend.
Indien zij er niet in slagen de emissies in 2025 te beperken overeenkomstig het vastgestelde reductietraject, lichten de lidstaten de redenen van die afwijking alsook de maatregelen die de lidstaten weer op hun traject moeten brengen toe in de daaropvolgende informatieve inventarisrapporten die overeenkomstig artikel 10, lid 2, aan de Commissie bezorgd worden.
[...]”
Artikel 5, lid 3, van die richtlijn luidt:
„Indien een lidstaat waarvoor een of meer van de in bijlage II neergelegde reductieverbintenissen zijn vastgesteld op een strenger niveau dan de kosteneffectieve reductie in TSAP 16, in een bepaald jaar niet aan de betrokken emissiereductieverbintenis kan voldoen na alle kosteneffectieve maatregelen te hebben uitgevoerd, wordt hij geacht aan die betrokken emissiereductieverbintenis te voldoen gedurende ten hoogste vijf jaar, mits hij voor elk jaar daarvan die niet-naleving compenseert met een gelijkwaardige emissiereductie van een andere verontreinigende stof als bedoeld in bijlage II.”
In artikel 14, lid 3, van dezelfde richtlijn staat te lezen:
„De Commissie publiceert op haar website:
a)
de onderliggende aannames die voor elke lidstaat zijn onderzocht bij het bepalen van hun nationale potentieel voor emissiereductie en die zijn gebruikt voor de opstelling van TSAP 16;
[...]”
Bijlage II bij de bestreden richtlijn bevat een lijst waarin per lidstaat de nationale emissiereductieverbintenissen voor de jaren 2020 tot en met 2029 en vanaf 2030 zijn gepreciseerd.
In bijlage III, deel I, punt 1, van deze richtlijn is het volgende opgenomen:
„De initiële nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging als bedoeld in de artikelen 6 en 10 bevatten ten minste:
[...]
b)
de overwogen beleidsopties om te voldoen aan de emissiereductieverbintenissen voor de periode tussen 2020 en 2029 en vanaf 2030 en verder en aan de intermediaire emissieniveaus voor 2025, en om bij te dragen aan de verdere verbetering van de luchtkwaliteit en de analyse ervan, met inbegrip van de analysemethode; indien voorhanden, het individuele of gecombineerde effect van het beleid en de maatregelen inzake emissiereducties, luchtkwaliteit en milieu, en de daaraan gerelateerde onzekerheden;
[...]
d)
in voorkomend geval een toelichting waarom de indicatieve emissieniveaus voor 2025 niet gehaald kunnen worden zonder maatregelen die buitensporige kosten met zich brengen;
[...]”
Interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven”
Het interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie van 13 april 2016, met als titel „Beter wetgeven” (
PB 2016, L 123, blz. 1
; hierna: „interinstitutioneel akkoord ‚Beter wetgeven’’’), bevat een titel III, met als opschrift „Instrumenten voor beter wetgeven”. Van deze titel maken onder meer de punten 12 tot en met 15 van dat akkoord deel uit. In deze punten staat te lezen:
„12.
De drie instellingen zijn het erover eens dat effectbeoordelingen een positieve bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de Uniewetgeving.
Effectbeoordelingen vormen een instrument dat de drie instellingen helpt om tot goed onderbouwde besluiten te komen en treden niet in de plaats van de politieke besluiten van het democratische besluitvormingsproces. Effectenbeoordelingen mogen niet leiden tot onnodige vertragingen in het wetgevingsproces, noch afdoen aan de mogelijkheid voor de medewetgevers om wijzigingen voor te stellen.
Effectbeoordelingen moeten betrekking hebben op het bestaan, de omvang en de gevolgen van een probleem en op de vraag of een optreden van de Unie nodig is. Zij moeten alternatieve oplossingen in kaart brengen en, waar mogelijk, potentiële kosten en baten op de korte en lange termijn, waarbij zij een geïntegreerde en evenwichtige beoordeling dienen te maken van de economische, ecologische en sociale gevolgen en gebruik moeten maken van zowel kwalitatieve als kwantitatieve analyses. Het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, evenals de grondrechten, moeten ten volle worden geëerbiedigd. [...] Effectbeoordelingen moeten gebaseerd zijn op exacte, objectieve en volledige informatie en moeten evenredig zijn qua reikwijdte en aandachtsgebied.
13.
De Commissie verricht effectbeoordelingen voor haar wetgevings- en niet-wetgevingsinitiatieven [...]. [...]
14.
Bij de behandeling van wetgevingsvoorstellen van de Commissie houden het Europees Parlement en de Raad ten volle rekening met de effectbeoordelingen van de Commissie. [...]
15.
Wanneer zij dit passend en noodzakelijk achten voor het wetgevingsproces, stellen het Europees Parlement en de Raad effectbeoordelingen op over hun wezenlijke wijzigingen van het Commissievoorstel. Het Europees Parlement en de Raad nemen in de regel de effectbeoordeling van de Commissie als uitgangspunt voor hun verdere werkzaamheden. Elke instelling moet zelf definiëren wat zij onder een ,wezenlijke’ wijziging verstaat.”
Voorgeschiedenis van het geding
De bestreden richtlijn maakt deel uit van de maatregelen die de Unie heeft vastgesteld op het gebied van de luchtkwaliteit en antropogene emissies in de lucht. Zij is een onderdeel van een strategisch beleid van de Unie, dat op de datum van de vaststelling van die richtlijn onder meer bestond uit:
–
het strategische beleid op het gebied van luchtverontreiniging voor 2005, dat voortvloeit uit het bij besluit nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap (
PB 2002, L 242, blz. 1
) vastgestelde zesde actieprogramma van 2002;
–
de wetgevende handelingen van de Unie waarbij die strategie ten uitvoer wordt gelegd, zoals richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (
PB 2008, L 152, blz. 1
) en richtlijn 2001/81, en
–
de activiteiten van de Unie op internationaal niveau en meer bepaald het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (hierna: „LRTAP-verdrag”), dat door de Unie is goedgekeurd bij besluit 81/462/EEG van de Raad van 11 juni 1981 (
PB 1981, L 171, blz. 11
), alsmede het bij dit verdrag horende Protocol inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau (hierna: „Protocol van Göteborg”), dat op 30 november 1999 is vastgesteld en dat door de Unie is goedgekeurd bij besluit 2003/507/EG van de Raad van 13 juni 2003 (
PB 2003, L 179, blz. 1
).
Het herziene Protocol van Göteborg is door de Unie goedgekeurd bij besluit (EU) 2017/1757 van de Raad van 17 juli 2017 (
PB 2017, L 248, blz. 3
).
In 2013 heeft de Commissie haar herziene TSAP gepubliceerd, waaruit blijkt dat er nog steeds sprake was van aanzienlijke negatieve effecten op en risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu die te wijten waren aan luchtverontreiniging. In die context heeft de Commissie op 18 december 2013 een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen en tot wijziging van richtlijn 2003/35/EG [COM(2013) 920 final; hierna: „voorstel voor een richtlijn”] ingediend.
In dit voorstel voor een richtlijn zijn nationale emissiereductieverbintenissen voor 2020 en 2030 vastgesteld op basis van de gegevens uit de effectbeoordeling van de Commissie van 18 december 2013 [SWD(2013) 531 final; hierna: „effectbeoordeling”]. Voor het verrichten van de effectbeoordeling heeft de Commissie gebruikgemaakt van de gegevens die zijn gegenereerd met behulp van het zogenoemde GAINS-modelleringssysteem (hierna: „GAINS-systeem”) van het International Institute for Applied System Analysis (Internationaal Instituut voor Toegepaste Systeemanalyse; hierna: „IIASA”), dat optrad als adviseur van de Commissie.
Het Europees Parlement en de Raad hebben het voorstel voor een richtlijn onderzocht. Binnen de Raad zijn dit voorstel en de effectbeoordeling tussen 2014 en 2016 besproken tijdens vierentwintig vergaderingen op werkgroepniveau, dertien vergaderingen van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) en vier vergaderingen op ministerieel niveau. Daarnaast hebben de opeenvolgende voorzitterschappen van de Raad, deels met steun van de Commissie, informele bilaterale bijeenkomsten met alle lidstaten georganiseerd om duidelijkheid te scheppen over specifieke kwesties die verschillende lidstaten aangaan. In dit verband zijn de in de effectbeoordeling verstrekte gegevens geactualiseerd op basis van zeventien opeenvolgende rapporten van het IIASA met als titel „TSAP-rapport”, gevolgd door hun respectieve nummer (1 tot en met 16b).
Op 16 december 2015 heeft de Raad de algemene oriëntatie met betrekking tot het voorstel voor een richtlijn vastgesteld. Begin 2016 heeft hij de onderhandelingen met het Parlement geopend. Op 29 juni 2016 heeft het Coreper een informeel akkoord tussen beide instellingen goedgekeurd.
Tijdens de zitting van de Raad van 17 oktober 2016 hebben de Republiek Polen, Hongarije en Roemenië hun bezorgdheid geuit over de economische gevolgen van de nationale emissiereductieverbintenissen waarin het voorstel voor een richtlijn voorzag en over de methodiek die was gehanteerd om die verbintenissen vast te stellen.
Na de stemming in het Parlement op 23 november 2016 heeft de Raad op 8 december 2016 over de bestreden richtlijn gestemd. Op 14 december 2016 is deze richtlijn vastgesteld te Straatsburg.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
De Republiek Polen verzoekt het Hof:
–
primair, de bestreden richtlijn nietig te verklaren;
–
subsidiair, artikel 4, leden 1 en 2, artikel 14, lid 3, onder a), van die richtlijn alsmede bijlage II en bijlage III, deel I, punt 1, onder b) en d), bij die richtlijn nietig te verklaren, en
–
het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof:
–
het beroep in zijn geheel te verwerpen en
–
de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
Bij beslissing van 30 augustus 2017 zijn Hongarije en Roemenië toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Polen. Op dezelfde datum is de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
Beroep
Derde middel
Argumenten van partijen
Met het derde middel, dat eerst moet worden onderzocht, betoogt de Republiek Polen dat het Parlement en de Raad zijn tekortgeschoten in de verplichting om een behoorlijke effectbeoordeling voor de bestreden richtlijn te verrichten alvorens deze richtlijn vast te stellen.
Volgens punt 13 van het interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven” is de Commissie verplicht een effectbeoordeling te verrichten wanneer een rechtshandeling naar verwachting significante gevolgen zal hebben. Op grond van punt 12 van dit akkoord moeten bij de effectbeoordelingen die in het kader van het wetgevingsproces worden opgesteld, het bestaan, de omvang en de gevolgen van een probleem worden onderzocht. Bij deze beoordelingen moet rekening worden gehouden met de kosten alsook met de economische, sociale en ecologische gevolgen. Tevens moeten die beoordelingen evenredig zijn qua reikwijdte en aandachtsgebied en moeten zij gebaseerd zijn op objectieve, exacte en volledige informatie. Volgens de richtsnoeren van de Commissie van 7 juli 2017 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van het interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven” [SWD(2017) 350 final] is de Commissie verplicht een sectorale analyse te verrichten. Bijgevolg heeft deze instelling geen discretionaire beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de inhoud van effectbeoordelingen.
De effectbeoordeling voldoet niet aan die vereisten. De aan de nationale emissiereductieverbintenissen verbonden kosten en de economische gevolgen voor de betrokken sectoren zijn niet naar behoren onderzocht of zijn onderschat. Bovendien zijn de gegevens die zijn gebruikt om de positieve effecten van de bestreden richtlijn te beoordelen, niet betrouwbaar.
Deze tekortkomingen hebben met name betrekking op het emissiereductiepotentieel en op de kosten van de maatregelen die noodzakelijk zijn in de sector van de landbouwproductie, het individueel vervoer en de elektriciteitsproductie. Hetzelfde geldt voor de modernisering van de huishoudelijke verwarming.
Voorts is de effectbeoordeling te algemeen, aangezien daarin de effecten die voortvloeien uit het geheel van de in het kader van het pakket „Schone lucht” vastgestelde handelingen, gezamenlijk worden onderzocht. Deze handelingen zijn de bestreden richtlijn, richtlijn (EU) 2015/2193 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door middelgrote stookinstallaties (
PB 2015, L 313, blz. 1
) en besluit 2017/1757. In de effectbeoordeling is evenmin rekening gehouden met de specifieke situatie van elke lidstaat.
Gelet op het voorgaande kan onmogelijk een raming worden gemaakt van de kosten die in Polen gepaard gaan met de tenuitvoerlegging van de bestreden richtlijn.
Daarnaast hebben het Parlement en de Raad in de loop van het wetgevingsproces wezenlijke wijzigingen aangebracht aan het voorstel voor een richtlijn, met name wat betreft het reductiepercentage voor fijnstof in Polen. Dientengevolge had de effectbeoordeling overeenkomstig punt 15 van het interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven” moeten worden geactualiseerd. Aangezien deze was uitgewerkt in 2013, was die actualisering tevens noodzakelijk om na te gaan of de effectbeoordeling in 2016 nog steeds up-to-date was.
Bovendien blijkt uit de effectbeoordeling dat de uitvoering van de nationale emissiereductieverbintenissen mogelijkerwijs vereist dat de structuur van de energievoorziening van de lidstaten als zodanig wordt gewijzigd. In dat geval had de bestreden richtlijn met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld op grond van artikel 192, lid 2, VWEU, dat in een dergelijk stemquorum voorziet voor maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en op de algemene structuur van zijn energievoorziening.
Het Parlement en de Raad concluderen tot afwijzing van het derde middel.
Beoordeling door het Hof
Ter ondersteuning van haar derde middel voert de Republiek Polen in wezen aan dat de procedure voor de vaststelling van de bestreden richtlijn onregelmatig was doordat er sprake is van leemten in de effectbeoordeling, met name wat betreft de gevolgen van de voorgenomen maatregelen voor de economieën van de lidstaten, in het bijzonder voor de Republiek Polen.
In de eerste plaats zij opgemerkt dat het – zoals het Parlement terecht stelt – niet relevant is in welke vorm de door de Uniewetgever in aanmerking genomen basisgegevens zijn geregistreerd. De Uniewetgever kan zowel rekening houden met de effectbeoordeling als met elke andere informatiebron (zie naar analogie arresten van 8 juli 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punten
,
en 40, en 4 mei 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, punten
‑
).
Voor de vaststelling van de bestreden richtlijn heeft de Uniewetgever zich gebaseerd op de effectbeoordeling, op de gegevens in het GAINS-systeem, op de TSAP-rapporten en op een gevoeligheidsheidsanalyse waarvan een samenvatting is opgenomen in document nr. 11265/16 van de Raad van 14 juli 2016.
Om te beginnen toont de effectbeoordeling – zoals de Raad en de Commissie opmerken – de in miljoen EUR en als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) uitgedrukte kosten die aan de nakoming van de verbintenissen van elk van de lidstaten verbonden zijn voor elk van de overwogen beleidsopties. De aan de nakoming van de verbintenissen verbonden kosten worden eveneens weergegeven voor elke economische sector op het niveau van de Unie.
In de effectbeoordeling worden vijf strategische opties onderzocht die verschillen wat het niveau van de beoogde emissiereductie betreft. Voor elk van deze opties wordt op basis van ramingen en prognoses beoordeeld welke investeringen noodzakelijk zijn voor de uitvoering ervan, alsook welke directe en andere voordelen eruit voortvloeien.
Vervolgens kan – zoals de Raad opmerkt – dankzij het GAINS-systeem onderzoek worden verricht naar kosteneffectieve emissiebeheerstrategieën, doordat dit systeem voor zover mogelijk de historische emissiegegevens weergeeft en op basis daarvan voor elk land voorspellingen doet in verband met de emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen. Daarvoor wordt gebruikgemaakt van gegevens uit internationale energie- en industriestatistieken en uit emissie-inventarissen, alsook van gegevens die door de betrokken landen zelf worden verstrekt. De werkwijze die bij het GAINS-systeem wordt gevolgd, houdt in dat aan de lidstaten alle gegevens ter beschikking worden gesteld die hen in staat stellen om bewijsmateriaal te verstrekken ter ondersteuning van alternatieve aannames die voor onderzoek worden voorgelegd. De verwijzingen naar het geactualiseerde kader zijn opgenomen in de effectbeoordeling. De gedetailleerde gegevens met betrekking tot de parameters die zijn gebruikt voor elke sector van de verschillende lidstaten, zijn op de GAINS-internetsite gepubliceerd opdat die staten kunnen vaststellen welke concrete aannames voor hun situatie zijn geformuleerd.
In dit verband preciseert de Commissie terecht dat het GAINS-systeem voor elke economische sector van elke lidstaat gedetailleerde informatie verstrekt over de emissies, het potentieel voor de reductie van deze emissies en de aan die reductie verbonden kosten.
Zoals het Parlement benadrukt, zijn deze gegevens onderzocht in nauwe samenwerking met de nationale autoriteiten en deskundigen. Overigens wordt niet betwist dat de lidstaten toegang hadden tot het GAINS-systeem en tot de door het IIASA opgestelde TSAP-rapporten.
Voorts blijkt uit de opmerkingen van het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Commissie, dat het IIASA zijn berekeningen na de publicatie van de effectbeoordeling heeft geactualiseerd en in dat kader de TSAP-rapporten 11 tot en met 16b heeft vastgesteld. Om een aantal van de geconstateerde verschillen tussen de nationale aannames en die van het IIASA op te heffen, heeft het IIASA de TSAP-rapporten 13 en 14 gepubliceerd alsook de emissiereductieverbintenissen in TSAP-rapport nr. 16 herberekend. In haar verzoekschrift erkent de Republiek Polen overigens dat het onderzoek van de verschillen tussen de ramingen door de onderscheiden lidstaten en de ramingen door het IIASA in meerdere TSAP-rapporten is gepubliceerd.
Zoals de Raad opmerkt, daarin ondersteund door de Commissie, hadden de lidstaten tevens de mogelijkheid om hun standpunten over de afwijkingen tussen hun kostenramingen en die van het IIASA kenbaar te maken in het kader van de door het voorzitterschap van de Raad geleide bilaterale besprekingen. Het resultaat van deze besprekingen is opgenomen in TSAP-rapport nr. 16, wat door de Republiek Polen niet wordt betwist.
Ten slotte is een gevoeligheidsanalyse verricht met het oog op de definitieve vaststelling van de omvang van de nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode tussen 2020 en 2029 en vanaf 2030, zoals die zijn opgenomen in bijlage II bij de bestreden richtlijn. Zoals in punt 32 van het onderhavige arrest is vermeld, bevat document nr. 11265/16 van de Raad van 14 juli 2016 een samenvatting van deze analyse. De volledige versie van de analyse is, zoals de Commissie opmerkt, op 13 mei 2016 overgezonden aan de Poolse autoriteiten. In het kader van die gevoeligheidsanalyse is nagegaan of het gebruik van eigen ramingen van de lidstaten met betrekking tot bepaalde aannames een invloed zou hebben gehad op de uitvoerbaarheid van de in TSAP-rapport nr. 16 voorgestelde emissiereductieverbintenissen.
Uit het voorgaande volgt dat de Republiek Polen niet op goede gronden kan stellen dat de gegevens die de Uniewetgever in aanmerking heeft genomen om de bestreden richtlijn vast te stellen, onvolledig waren wat de specifieke situatie van de Republiek Polen betreft, omdat het IIASA en vertegenwoordigers van deze lidstaat die gegevens gezamenlijk hebben opgesteld, met name op basis van gegevens die door die vertegenwoordigers waren verstrekt. Bovendien heeft de Republiek Polen blijkens document nr. 11265/16 van de Raad van 14 juli 2016 (bladzijden 66 en 67) niet alle vereiste informatie verstrekt over bepaalde verontreinigende stoffen waarop de bestreden richtlijn betrekking heeft.
Om dezelfde redenen kan niet worden ingestemd met de argumenten waarmee de Republiek Polen beoogt aan te tonen dat de effectbeoordeling onnauwkeurig, ontoereikend en te algemeen was, temeer daar de Uniewetgever zich eveneens heeft gebaseerd op andere informatie waarover hij beschikte.
Wat in de tweede plaats het betoog van de Republiek Polen betreft dat het Parlement en de Raad wezenlijke onderdelen van het voorstel voor een richtlijn hebben gewijzigd en om die reden de effectbeoordeling overeenkomstig punt 15 van het interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven” hadden moeten actualiseren, kan worden volstaan met de vaststelling dat deze bepaling hoe dan ook geen categorische verplichting inhoudt voor de betrokken instellingen. Zij voorziet enkel in de mogelijkheid van een dergelijke actualisering wanneer het Parlement en de Raad „dit passend en noodzakelijk achten voor het wetgevingsproces”.
In elk geval kan de Republiek Polen het Parlement en de Raad niet verwijten dat zij de vaststelling van de bestreden richtlijn hebben gebaseerd op gegevens die niet meer actueel waren. Het besluitvormingsproces ging immers voortdurend gepaard met actualiseringen van de beschikbare gegevens, wat met name blijkt uit de TSAP-rapporten en de gevoeligheidsanalyse, die in de vorige punten van dit arrest zijn vermeld.
Uit het voorgaande volgt dat het Parlement en de Raad tijdens het wetgevingsproces rekening hebben gehouden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens en de beschikbare informatie om hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk uit te oefenen.
In de derde plaats moeten de stellingen van de Republiek Polen dat de bestreden richtlijn niet op grond van artikel 192, lid 1, maar op grond van artikel 192, lid 2, VWEU had moeten worden vastgesteld, in het kader van het onderhavige middel als niet ter zake dienend worden afgewezen. Met haar derde middel tracht de Republiek Polen immers enkel aan te tonen dat de effectbeoordeling leemten vertoont, zonder dat zij de keuze van de rechtsgrondslag voor de bestreden richtlijn ter discussie stelt.
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Eerste en tweede middel
Argumenten van partijen
Met haar eerste en haar tweede middel betoogt de Republiek Polen dat het Parlement en de Raad de beginselen van loyale samenwerking, transparantie en openheid hebben geschonden en de motiveringsplicht voor rechtshandelingen niet zijn nagekomen.
Om te beginnen waren de onderhandelingen over de nationale emissiereductieverbintenissen namelijk discriminerend en ondoorzichtig. Daarnaast zijn de Republiek Polen procedurele waarborgen ontnomen, zoals de mogelijkheid om de aan die verbintenissen ten grondslag liggende aannames te verifiëren.
Uit het arrest van 24 juni 1992, Commissie/Griekenland (
C‑137/91
,
EU:C:1992:272
), blijkt dat het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking de autonome grondslag kan vormen voor een beroep bij het Hof, en uit het arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
), blijkt dat de schending van dat beginsel kan leiden tot nietigverklaring van een Unierechtelijke handeling, ook al is niet gehandeld in strijd met het in het VWEU geregelde wetgevingsproces.
De Republiek Polen, daarin ondersteund door Hongarije en Roemenië, is van mening dat de Raad in de fase van de werkzaamheden ter voorbereiding van een Unierechtelijke handeling aan alle lidstaten de informatie moet verstrekken die het mogelijk maakt de gevolgen van deze handeling te begrijpen, opdat het beginsel van loyale samenwerking volledig in acht wordt genomen in de loop van de procedure die leidt tot de vaststelling van die handeling. Het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, punt
), bevestigt deze uitlegging.
Bovendien zijn de beginselen van loyale samenwerking, transparantie en openheid, alsook de motiveringsplicht van toepassing op het wetgevingsproces en waarborgen zij de goede werking ervan, wat blijkt uit het interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven”.
De Republiek Polen wijst erop dat zij gedurende de gehele procedure die heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden richtlijn, voorbehoud heeft gemaakt bij het verloop van de onderhandelingen. Zij heeft tevens om aanvullende informatie verzocht omdat de aannames en de voor de vaststelling van de nationale emissiereductieverbintenissen gebruikte gegevens deels onbekend waren.
Bepaalde essentiële informatie is namelijk noch in het GAINS-systeem noch in de publicaties van het IIASA opgenomen. Met name heeft de Republiek Polen een aantal aannames in verband met toewijzing van de bronnen van luchtvervuiling aan de onderscheiden sectoren, de aannames over de ontwikkeling van de economieën van de lidstaten en de voorspellingen over de emissies voor 2030 en de daaropvolgende jaren niet kunnen verifiëren. De wijze waarop de algemene gezondheidsdoelstelling is omgezet in emissiereductieverbintenissen en waarop deze verbintenissen voor elke lidstaat zijn vastgesteld, is niet bekendgemaakt. De Republiek Polen heeft tevergeefs verzocht om een beschrijving van elke subcategorie van onderzochte emissiebronnen.
Zonder toegang tot alle in aanmerking genomen aannames, tot de modelleringsinstrumenten, tot de programmering en tot de parameters kan het GAINS-systeem die leemten niet opvullen. Hetzelfde geldt voor het zogenaamde „Primes”-model, dat door de Commissie is gebruikt om de inputgegevens voor het GAINS-systeem te genereren. Document nr. 11265/16 van de Raad van 14 juli 2016 bevat evenmin de nodige informatie, maar enkel een beknopte beschrijving van de gehanteerde methodiek.
Ter ondersteuning van de conclusies van de Republiek Polen voert Roemenië aan dat document nr. 11265/16 van de Raad van 14 juli 2016 niet alle technische informatie bevat die de aan de Republiek Polen opgelegde emissiereductieverbintenissen rechtvaardigt. Daarnaast is dit document te laat toegezonden, te weten na de stemming in de Raad over het voorstel voor een richtlijn op 29 juni 2016.
Bovendien zijn bepaalde fundamentele aannames volgens de Republiek Polen onjuist, met name die welke betrekking hebben op het tempo waarin voertuigen met verbrandingsmotoren moeten worden vervangen en die welke betrekking hebben op de ammoniakemissies in de landbouw. De Commissie heeft deze fouten niet gecorrigeerd, zoals de Republiek Polen nochtans had geëist.
De Republiek Polen is van mening dat de door haar vermelde problemen ondanks haar bezwaren niet in aanmerking zijn genomen door de Raad, die aldus haar recht op volledige deelname aan het wetgevingsproces heeft geschonden.
Het beginsel van loyale samenwerking behelst het recht om te worden gehoord, waardoor een partij die door een voor haar bezwarende handeling wordt geraakt, haar standpunt naar behoren kenbaar kan maken. Dit recht is geschonden, aangezien de Republiek Polen geen kennis kon hebben van de sociaal-economische gevolgen die de aan de lidstaten opgelegde emissiereductieverbintenissen met zich meebrengen.
Het beginsel van loyale samenwerking vereist bovendien dat de instellingen en de lidstaten te goeder trouw samenwerken. Zij moeten het eens worden over de beoogde oplossingen en de gegevens die daartoe in aanmerking worden genomen. De instellingen waren verplicht een dialoog met de Republiek Polen aan te gaan en de afwijzing van de door deze lidstaat geformuleerde bezwaren te motiveren. In dit verband kan niet worden volstaan met de enkele verwijzing naar de analytische modellen van het GAINS-systeem of naar andere documenten van het IIASA die voor alle lidstaten toegankelijk zijn.
Voorts betoogt Roemenië dat het transparantiebeginsel is neergelegd in artikel 19, lid 1, van besluit nr. 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (
PB 2009, L 325, blz. 35
; hierna: „reglement van orde van de Raad”). De draagwijdte van dit beginsel wordt geconcretiseerd in artikel 20 van dit reglement, gelezen in samenhang met bijlage V bij dat reglement. In deze bijlage is bepaald dat het „voorzitterschap [...] de delegaties zo spoedig mogelijk in het kader van de voorbereiding van de werkzaamheden van het Coreper alle informatie [verstrekt] om een degelijke voorbereiding van het Coreper mogelijk te maken”.
In casu was het tijdsverloop tussen de datum waarop het nieuwe voorstel van redactie van bijlage II bij de bestreden richtlijn werd meegedeeld, te weten 28 juni 2016, en de datum waarop dit voorstel binnen het Coreper werd goedgekeurd met het oog op de sluiting van een akkoord met het Parlement, te weten 29 juni 2016, niet voldoende om een grondige voorbereiding mogelijk te maken. Bovendien is de methodiek voor de berekening van de nationale verbintenissen pas op 18 juli 2016 aan de lidstaten meegedeeld.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de bestreden richtlijn pas op 8 december 2016 is vastgesteld na een stemming in de Raad, aangezien de lidstaten na de stemming van 29 juni 2016 de facto niet langer over enige mogelijkheid beschikten om hun respectieve standpunten kenbaar te maken.
Bovendien is Roemenië van mening dat artikel 5 van bijlage II bij het reglement van orde van de Raad, dat voorziet in de toepassing van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
), niet in acht is genomen bij de behandeling van de verzoeken van de Republiek Polen om informatie.
Het Parlement en de Raad zijn van mening dat deze middelen moeten worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Uit het betoog dat in wezen in de punten 51, 52 en 58 tot en met 60 van het onderhavige arrest is weergegeven, blijkt met name dat de Republiek Polen zich enkel op niet-inachtneming van het transparantiebeginsel, schending van het recht om te worden gehoord en niet-nakoming van de motiveringsplicht beroept in een poging om te illustreren welke verplichtingen de instellingen van de Unie in de loop van het wetgevingsproces moeten nakomen op grond van het beginsel van loyale samenwerking. Bijgevolg moeten de argumenten die deze lidstaat ter ondersteuning van zijn eerste en zijn tweede middel heeft aangevoerd, enkel worden beoordeeld uit het oogpunt van laatstgenoemd beginsel.
In herinnering dient te worden gebracht dat de Unie en de lidstaten elkaar krachtens artikel 4, lid 3, VEU moeten respecteren en steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
Derhalve moet, rekening houdend met het verloop van het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de bestreden richtlijn heeft geleid, zoals dat blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, worden nagegaan of het Parlement en de Raad zijn tekortgeschoten in hun verplichting tot loyale samenwerking.
In dit verband zijn het voorstel voor een richtlijn en de effectbeoordeling, zoals blijkt uit punt 14 van dit arrest, tussen 2014 en 2016 binnen de Raad besproken tijdens vierentwintig vergaderingen op werkgroepniveau, dertien vergaderingen van het Coreper en vier vergaderingen op ministerieel niveau. Daarnaast hebben de opeenvolgende voorzitterschappen van de Raad, deels met steun van de Commissie, informele bilaterale bijeenkomsten met alle lidstaten georganiseerd.
Bovendien had de Republiek Polen, zoals blijkt uit de punten 32 tot en met 41 van het onderhavige arrest, tijdens het wetgevingsproces toegang tot alle documenten waarop de Uniewetgever zich heeft gebaseerd om de bestreden richtlijn vast te stellen en kon zij haar opmerkingen indienen over de in die documenten vervatte gegevens en de in aanmerking genomen aannames.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de stelling van Roemenië dat document nr. 11265/16 van de Raad van 14 juli 2016 te laat aan de Republiek Polen is toegezonden. Dit document was immers meerdere maanden beschikbaar voordat de bestreden richtlijn door de Raad op 8 december 2016 werd vastgesteld.
De Republiek Polen betoogt voorts dat de informatie waarover de Uniewetgever en de lidstaten beschikten tijdens het wetgevingsproces dat tot de vaststelling van de bestreden richtlijn heeft geleid, ontoereikend was om alle gevolgen van deze richtlijn te begrijpen en zelfs gedeeltelijk onjuist was.
Op de gebieden waarop de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, gaat het Hof echter alleen na of zij die de bestreden handeling hebben vastgesteld, kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van deze handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, en daartoe duidelijk en ondubbelzinnig de basisgegevens kunnen uiteenzetten waarmee rekening moest worden gehouden als grondslag voor de betwiste maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing (zie in die zin arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punten
‑
). Uit punt 45 van het onderhavige arrest blijkt evenwel dat de Uniewetgever deze verplichting daadwerkelijk is nagekomen door rekening te houden met alle – in groten getale – beschikbare gegevens.
De verplichting tot loyale samenwerking kan geen ruimere omvang hebben, in die zin dat zij tot gevolg zou hebben dat de Uniewetgever onder alle omstandigheden genoodzaakt zou zijn om op verzoek van een lidstaat zogezegd ontbrekende documenten en informatie over te leggen of om hem ter beschikking staande informatie te corrigeren, voordat hij een handeling kan vaststellen. Een dergelijke uitlegging zou de instellingen immers kunnen beletten hun beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen en zou het wetgevingsproces kunnen blokkeren.
Het staat buiten kijf dat de verplichting tot loyale samenwerking zich mede uitstrekt tot de verplichting tot wederzijdse bijstand, die met name impliceert dat de instellingen en de lidstaten in het kader van het wetgevingsproces relevante informatie uitwisselen. Deze verplichting kan een van die staten echter niet de mogelijkheid bieden om de wettigheid van het besluitvormingsproces te betwisten op de enkele grond dat er onenigheid bestaat over de toereikendheid, relevantie of nauwkeurigheid van de beschikbare gegevens.
In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de op het Parlement en de Raad rustende verplichting tot loyale samenwerking niet kan worden geacht te zijn geschonden doordat een wetgevende handeling met inachtneming van de relevante bepalingen van het VWEU is vastgesteld niettegenstaande het verzet van een minderheid van de lidstaten (zie in die zin arresten van 13 oktober 1992, Portugal en Spanje/Raad,
C‑63/90 en C‑67/90
,
EU:C:1992:381
, punt
, en 23 november 1999, Portugal/Raad,
C‑149/96
,
EU:C:1999:574
, punt
).
Aan deze constatering kan niet worden afgedaan door het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), aangezien het Hof in punt 107 van dat arrest, waarop de Republiek Polen zich beroept, enkel heeft onderzocht of het besluitvormingsproces dat had geleid tot de vaststelling van de handeling die werd bestreden in de zaak die aanleiding had gegeven tot dat arrest, gelet op het beginsel van loyale samenwerking en rekening houdend met de relevante omstandigheden, met de vereiste spoed was gevoerd.
Wat betreft het in wezen in de punten 61 tot en met 63 van het onderhavige arrest weergegeven betoog van Roemenië dat het wetgevingsproces niet in overeenstemming met het reglement van orde van de Raad is gevoerd, doordat bepaalde informatie en bepaalde documenten te laat zijn toegezonden, zij opgemerkt dat de Republiek Polen met haar eerste en haar tweede middel aanvoert dat zij niet over de nodige informatie beschikte om op nuttige wijze deel te nemen aan het proces dat heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden richtlijn. Daarentegen stelt zij niet dat het reglement van orde van de Raad is geschonden of dat bepaalde informatie of bepaalde documenten haar te laat zijn toegezonden.
In dit verband zij eraan herinnerd dat een partij die krachtens artikel 40 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is toegelaten tot interventie in een voor het Hof aanhangig geding, het voorwerp van dit geding, zoals dat is omschreven in de conclusies en de middelen van de partijen ten principale, niet mag wijzigen. Derhalve zijn enkel de argumenten van een interveniërende partij die passen binnen het door die conclusies en die middelen vastgestelde kader, ontvankelijk (arrest van 7 oktober 2014, Duitsland/Raad,
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
, punt
).
Bijgevolg moet dat betoog van Roemenië worden afgewezen.
Hetzelfde geldt voor het betoog van Roemenië dat verordening nr. 1049/2001 is geschonden, aangezien de Republiek Polen niet stelt dat zij de Raad overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 om toegang tot de documenten heeft verzocht, noch dat het Parlement en de Raad in strijd met die verordening hebben gehandeld.
Gelet op een en ander moeten het eerste en het tweede middel van de Republiek Polen worden afgewezen.
Vierde middel
Argumenten van partijen
Met haar vierde middel betoogt de Republiek Polen dat de maatregelen die noodzakelijk zijn voor de nakoming van de nationale emissiereductieverbintenissen waarin de bestreden richtlijn voorziet, wat haar betreft negatieve gevolgen voor bepaalde sectoren en bijzonder hoge sociaal-economische kosten met zich mee kunnen brengen. De Uniewetgever heeft hiermee geen rekening gehouden en heeft derhalve met de vaststelling van de bestreden richtlijn een kennelijke fout begaan waardoor het in artikel 5, lid 4, VEU neergelegde evenredigheidsbeginsel is geschonden.
De Republiek Polen is van mening dat de toetsing van de evenredigheid van een maatregel door het Hof zich niet beperkt tot kennelijke fouten, maar zich uitstrekt tot de afweging van de in het geding zijnde belangen alsook tot de beoordeling van de geschiktheid van de betwiste maatregelen, de noodzaak ervan en het vermogen van de lidstaten om ze uit te voeren. Het Hof dient tevens te onderzoeken of er minder belastende oplossingen bestaan, wat de verhouding is tussen de kosten en het nagestreefde doel en welke mogelijkheden er zijn om de lasten voor de marktdeelnemers te verlichten.
Voor dit onderzoek kan de herziene versie van het Protocol van Göteborg, die is vermeld in de overwegingen van de bestreden richtlijn, niet als referentiekader dienen. Zij is namelijk niet door alle lidstaten geratificeerd en maakt geen deel uit van de rechtsorde van de Unie.
De Republiek Polen is van mening dat de aan de tenuitvoerlegging van de bestreden richtlijn verbonden kosten voor haar oplopen tot ongeveer 557 miljoen EUR per jaar, naast de kosten die zijn verbonden aan de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/50. Die kosten en de negatieve effecten die de nationale emissiereductieverbintenissen met zich meebrengen voor industriële en niet-industriële sectoren – te weten het vervoer, de landbouw en de sector van de stedelijke huishoudens – zijn veel hoger dan de voordelen die eruit voortvloeien.
In de landbouwsector zijn meer dan twee derde van de bedrijven van kleine omvang en deze kunnen op grond van bijlage III, deel 2, punt C, van de bestreden richtlijn worden vrijgesteld van maatregelen ter vermindering van de ammoniakemissies. Bijgevolg moet een derde van de nationale landbouwbedrijven de volledige last van die maatregelen dragen. In de vervoerssector bestaat het Poolse wagenpark grotendeels uit voertuigen die meer dan tien jaar oud zijn. De vervanging daarvan zou naar schatting 1,3 tot 3,9 miljard EUR kosten, zonder dat het vereiste emissiereductieniveau door die maatregel kan worden bereikt. De aan de vervanging van de huishoudelijke verwarmingstoestellen verbonden kosten zouden voor het hele land oplopen tot ongeveer 12,7 miljard EUR. Bovendien zou de energieprijs aanzienlijk stijgen indien werd afgezien van het gebruik van steenkool, dat de goedkoopste energiebron vormt.
Gelet op de structuur van die sectoren treft de vermindering van de emissies waarin de bestreden richtlijn voorziet, vooral personen met een laag inkomen. De Republiek Polen kan deze last niet aan andere personen opleggen. Met name het beginsel dat de vervuiler betaalt en het gelijkheidsbeginsel staan eraan in de weg dat de verantwoordelijkheid wordt overgedragen aan de grote landbouwbedrijven. Het concurrentievermogen van de kleine landbouwbedrijven wordt dan ook bedreigd.
Voorts is de Republiek Polen van mening dat de nationale emissiereductieverbintenissen en de vaststelling van een korte termijn voor de uitvoering ervan verder gaan dan nodig is om de door de Uniewetgever vastgestelde doelstelling te bereiken. Hetzelfde geldt voor de op de lidstaten rustende verplichting om vanaf 2025 indicatieve emissieniveaus vast te stellen aan de hand van een lineair reductietraject, dat wordt bepaald op basis van de emissiereductieverbintenissen voor 2020 enerzijds en voor 2030 anderzijds. Een mechanisme voor de geleidelijke verwezenlijking van de verbintenissen tussen 2030 en 2035 was denkbaar geweest en had het mogelijk gemaakt de kosten in de tijd te spreiden. Deze kosten kunnen bovendien lager uitvallen, aangezien de prijs van de technologieën mettertijd kan dalen.
Overigens is het dwingende karakter van het in de bestreden richtlijn vastgestelde tijdschema in strijd met artikel 288 VWEU, waarin is bepaald dat bij een richtlijn de keuze van vorm en middelen voor de tenuitvoerlegging ervan wordt overgelaten aan de lidstaten.
Het flexibiliteitsmechanisme van artikel 5, lid 3, van de bestreden richtlijn vermindert de omvang van de nationale emissiereductieverbintenissen niet, aangezien de voorwaarden voor de toepassing van dat mechanisme te restrictief zijn.
Het onderzoek naar de evenredigheid van de bestreden richtlijn toont bovendien aan dat de Republiek Polen een zwaardere last moet dragen dan de andere lidstaten. Wat de vermindering van de ammoniakemissies betreft, bestaat de voor de Republiek Polen vastgestelde doelstelling in een vermindering van deze emissies met 17 %, terwijl dit op het niveau van de Unie gemiddeld ongeveer 13 % is. Voor fijnstof (PM
2,5
) moet de Republiek Polen komen tot een vermindering van 58 % ten opzichte van het gemiddelde van 27 %. Het emissiereductiepotentieel in Polen mag dan wel groot zijn, maar het kan geen onevenredige verplichtingen voor deze lidstaat rechtvaardigen.
Het Parlement en de Raad zijn van mening dat dit middel moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het evenredigheidsbeginsel vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betreffende regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, moet worden gekozen voor de maatregel die het minst belastend is, en dat de berokkende nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie met name arresten van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, punt
, en 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punt
).
Wat de rechterlijke toetsing van de inachtneming van dat beginsel betreft, beschikt de Uniewetgever in een technisch complexe situatie die voortdurend in beweging is, met name met betrekking tot zeer ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de aard en de omvang van de door hem vastgestelde maatregelen te bepalen, terwijl de toetsing door de Unierechter beperkt moet blijven tot de vraag of er bij de uitoefening van die bevoegdheid geen sprake is geweest van een kennelijke fout of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Uniewetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten immers niet in de plaats stellen van die van de wetgever, aan wie het Verdrag die taak heeft toevertrouwd (arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punt
).
Gelet op het voorgaande moet worden bepaald of de Uniewetgever met de vaststelling van de door de bestreden richtlijn beoogde maatregelen geen kennelijke fout heeft begaan en of de uit die maatregelen voortvloeiende voordelen onevenredig zijn aan de nadelen die zij voor bepaalde marktdeelnemers met zich meebrengen (zie in die zin arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punt
).
Zoals blijkt uit overweging 1 van de bestreden richtlijn, worden de menselijke gezondheid en het milieu nog steeds bedreigd door aanzienlijke negatieve effecten en risico’s, ondanks de vooruitgang die in de Unie reeds is geboekt op het gebied van antropogene emissies in de lucht en luchtkwaliteit. Volgens overweging 8 van die richtlijn moet de tenuitvoerlegging ervan door de lidstaten eveneens bijdragen aan de verwezenlijking van de in de Uniewetgeving vastgestelde luchtkwaliteitsdoelstellingen en aan het boeken van vooruitgang bij de verwezenlijking van de langetermijndoelstelling van de Unie voor het bereiken van luchtkwaliteitsniveaus die overeenstemmen met de richtsnoeren voor luchtkwaliteit die door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) zijn gepubliceerd.
De bestreden richtlijn voorziet overeenkomstig artikel 1, lid 1, en artikel 4 ervan in verschillende maatregelen die het mogelijk maken te streven naar luchtkwaliteitsniveaus die geen aanzienlijke negatieve effecten op en risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu met zich brengen en met name naar de vermindering van de emissies in twee fasen, te weten de periode tussen 2020 en 2029 respectievelijk de periode vanaf 2030.
Uit overweging 7 van de bestreden richtlijn blijkt dat de nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode tussen 2020 en 2029, die zijn opgenomen in bijlage II, de Unie in staat moeten stellen om de internationale verbintenissen van de lidstaten en van de Unie na te komen. Deze verbintenissen zijn immers identiek aan die welke zijn vastgelegd in de herziene versie van het Protocol van Göteborg, dat namens de Unie – zoals is opgemerkt in punt 11 van dit arrest – is goedgekeurd bij besluit 2017/1757.
Bovendien volgt uit de effectbeoordeling dat de nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode tussen 2020 en 2029 kunnen worden nagekomen indien de in 2012 geldende Uniewetgeving inzake luchtkwaliteit volledig ten uitvoer was gelegd.
Zoals in overweging 14 van de bestreden richtlijn staat te lezen, zijn de in deze richtlijn vastgestelde nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode vanaf 2030 onder meer gebaseerd op het geraamde reductiepotentieel van elke lidstaat, op het technische onderzoek van de verschillen tussen de nationale ramingen en die in TSAP-rapport nr. 16, alsook op de politieke doelstelling om de totale vermindering van de gezondheidsimpact tegen 2030, met als vergelijkingsgrondslag het jaar 2005, zo dicht mogelijk te houden bij die van het voorstel voor een richtlijn.
Opdat deze laatste doelstelling kan worden bereikt, voorziet artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn, gelezen in het licht van overweging 13 ervan, in een mechanisme om aantoonbare vorderingen op weg naar het vanaf 2030 geldende niveau van emissiereducties te waarborgen. Bij die bepaling wordt de lidstaten de verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat de in 2025 vrijgekomen nationale emissies overeenkomen met een niveau dat het resultaat is van een lineair reductietraject tussen de verbintenissen voor 2020 en die voor 2030. Aldus bevordert de bestreden richtlijn een geleidelijke en voortdurende vermindering van de emissies.
Gelet op al deze overwegingen blijkt de Uniewetgever geen kennelijke fout te hebben begaan door de lidstaten de verplichting op te leggen om ten minste hun jaarlijkse antropogene emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan, ammoniak en fijnstof te beperken overeenkomstig de in bijlage II bij de bestreden richtlijn vermelde nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode tussen 2020 en 2029 en vanaf 2030.
Aan deze vaststelling kan niet worden afgedaan door het betoog van de Republiek Polen dat de negatieve gevolgen die voor haar voortvloeien uit de nakoming van die verbintenissen onevenredig zijn in de sectoren landbouw en vervoer en voor huishoudens die slechts over een laag inkomen beschikken.
In navolging van het Parlement en de Raad moet immers worden vastgesteld dat noch de verdeling van de kosten in verband met de uitvoering van de emissiereductieverbintenissen noch hun financieringsbron bij de bestreden richtlijn zijn vastgesteld, zoals blijkt uit overweging 19 ervan.
Daarnaast hoeft de Uniewetgever met de specifieke situatie van een lidstaat geen rekening te houden wanneer de betreffende handeling van de Unie gevolgen heeft voor alle lidstaten en onderstelt dat, rekening houdend met haar doelstellingen, een evenwicht tussen de verschillende in het geding zijnde belangen wordt gewaarborgd. Dat bij het streven naar een dergelijk evenwicht niet de specifieke situatie van één lidstaat maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking wordt genomen, kan bijgevolg op zichzelf niet worden geacht het evenredigheidsbeginsel te schenden (zie in die zin arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punt
).
In dit verband hebben het Parlement en de Raad, zoals reeds blijkt uit de punten 32 tot en met 40 van het onderhavige arrest, niet nagelaten rekening te houden met de sociaal-economische kosten die de tenuitvoerlegging van de bestreden richtlijn met name voor de Republiek Polen met zich meebrengt. Integendeel, die instellingen waren op basis van alle hun ter beschikking staande informatie van mening dat de aan de tenuitvoerlegging van die richtlijn verbonden kosten aanzienlijk lager waren dan de sociaal-economische voordelen die eruit voortvloeien. Tot die voordelen behoren bijvoorbeeld de afname van kosten die verband houden met gezondheidszorg, de verbetering van de productiviteit, de vermindering van de schade aan gebouwen, rijkere oogsten en de toename van de levensverwachting in goede gezondheid
Uit de overwegingen 9 en 10 van de bestreden richtlijn blijkt bovendien dat deze richtlijn tot doel heeft de in de Uniewetgeving vastgestelde luchtkwaliteitsdoelstellingen op kostenefficiënte wijze te verwezenlijken en bijdraagt tot het verminderen van de gezondheidsgerelateerde kosten van luchtverontreiniging in de Unie door het verbeteren van het welzijn van Unieburgers.
Zoals blijkt uit punt 34 van het onderhavige arrest, is in de effectbeoordeling melding gemaakt van de respectievelijke kosten en voordelen die aan vijf strategische opties zijn verbonden. Zoals de Raad heeft bevestigd, is gekozen voor optie „6C”. Uit bijlage 7 bij de effectbeoordeling blijkt met name dat deze optie, wat de kosten en voordelen betreft, de optie was waarvan de uitvoering het grootste nettovoordeel kon opleveren. Zoals de Commissie opmerkt, werd de totale emissiereductieverbintenis voor 2025 in optie 6C vastgesteld op 75 % dichting van de kloof
(gap closure)
met de WHO-richtsnoeren inzake het effect van fijnstof (PM
2,5
) op de menselijke gezondheid.
Zoals de Commissie opmerkt, bevatte het voorstel voor een richtlijn bovendien een minder ambitieuze dichting van de kloof met 67 % over een langere periode, te weten tot en met 2030, waarvan werd aangenomen dat daardoor de kostenlast voor de twee meest betrokken sectoren, namelijk de landbouw en de raffinage, met 40 % zou kunnen verminderen, en dat de totale aan de vermindering van de luchtverontreiniging verbonden kosten met 25 % zouden kunnen verminderen ten opzichte van de in de effectbeoordeling weergegeven kosten.
Tijdens de onderhandelingen binnen de Raad is het algehele niveau van de emissiereductieverbintenissen nog meer beperkt, hetgeen de Republiek Polen zelf in haar verzoekschrift heeft erkend. Zoals ook de Commissie heeft bevestigd, voorzag het voorstel voor een richtlijn voor 2030 immers in een algemene doelstelling om het aantal voortijdige sterfgevallen ten gevolge van de slechte luchtkwaliteit in Europa terug te brengen tot 52 % ten opzichte van het aantal dergelijke sterfgevallen dat in 2005 was geconstateerd. Tijdens de onderhandelingen in de Raad is deze doelstelling teruggebracht tot 49,6 %. Op die basis heeft het Parlement op 23 november 2016 zijn standpunt vastgesteld over het voorstel voor een richtlijn, dat de Raad op 8 december 2016 heeft geratificeerd.
Bovendien blijkt uit hoofdstuk 6 van en bijlage 8 bij de effectbeoordeling dat de verdeling van de inspanningen over de lidstaten niet kennelijk onevenwichtig is. In Zweden werd weliswaar geanticipeerd op een investering die overeenstemt met 0,003 % van het bbp en in Bulgarije op een investering die overeenkomt met 0,168 % van het bbp om de doelstellingen van optie 6C te bereiken, maar dit verschil weerspiegelt zowel de verschillende niveaus van het bbp binnen de Unie als de inspanningen die in sommige lidstaten reeds zijn geleverd. De Raad merkt dienaangaande terecht op dat het verband tussen het historische niveau van de emissies en het niveau van de inspanningen die op grond van de bestreden richtlijn zijn vereist, in overeenstemming is met het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Voor het overige volstaat het op te merken dat de Republiek Polen enkel kritiek uitoefent op de hoge kosten die voortvloeien uit de nationale emissiereductieverbintenissen, zonder de in punt 107 van dit arrest genoemde voordelen in aanmerking te nemen. Zij toont evenmin aan dat deze verbintenissen verder gaan dan noodzakelijk is ten opzichte van de doelstellingen van de bestreden richtlijn, noch verstrekt zij gegevens op grond waarvan kan worden aangenomen dat die doelstellingen ook met minder belastende verbintenissen hadden kunnen worden bereikt.
De kritiek van de Republiek Polen op de keuze voor 2030 als begindatum voor de verhoging van het niveau van de emissiereductie moet worden afgewezen om dezelfde redenen als die welke worden vermeld in punt 113 van het onderhavige arrest. Met name het feit dat de kosten in de tijd kunnen worden gespreid door die datum uit te stellen, is niet voldoende om te besluiten dat de keuze van de Uniewetgever kennelijk onevenredige gevolgen zou hebben voor die lidstaat. Hetzelfde geldt voor de aanname dat de prijs van de technologieën waardoor de in de bestreden richtlijn bedoelde emissies kunnen worden verminderd, mettertijd zou kunnen dalen.
Diezelfde overwegingen gelden mutatis mutandis voor de stelling dat de verplichting om de emissies overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn te verminderen volgens een lineair traject, een onevenredige extra last vormt voor de Republiek Polen. Deze laatste verstrekt geen enkel gegeven op basis waarvan kan worden geoordeeld dat de Uniewetgever een kennelijke fout heeft begaan doordat hij heeft besloten een mechanisme in te voeren voor de geleidelijke vermindering van de emissies vanaf het niveau dat is vastgesteld voor 2020, teneinde een aantoonbare vordering op weg naar het niveau dat is vastgesteld voor de periode na 2030, te waarborgen.
Voorts kan met betrekking tot het betoog dat die verplichting tot geleidelijke vermindering – juist wegens de juridische aard van richtlijnen, zoals die voortvloeit uit artikel 288 VWEU – de manoeuvreerruimte van de lidstaten op buitensporige wijze beperkt, worden volstaan met de vaststelling dat de bestreden richtlijn weliswaar dwingende verplichtingen bevat, maar het aan de lidstaten overlaat de middelen te kiezen om deze verplichtingen na te komen. Hoe dan ook heeft het vierde middel van de Republiek Polen betrekking op de evenredigheid van de bestreden richtlijn, en niet op schending van artikel 296, eerste alinea, VWEU, dat ziet op rechtshandelingen van de Unie.
Voor zover de Republiek Polen betoogt dat de bestreden richtlijn een zwaardere last oplegt aan haar dan aan de andere lidstaten, tracht zij in werkelijkheid aan te tonen dat het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten voor de Verdragen niet in acht is genomen, wat in het kader van het vijfde middel moet worden onderzocht.
Gelet op een en ander moet het vierde middel worden afgewezen.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
Met haar vijfde middel voert de Republiek Polen aan dat de beginselen van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen en van een evenwichtige ontwikkeling niet in acht zijn genomen, omdat de nationale emissiereductieverbintenissen waarin de bestreden richtlijn voorziet, zijn vastgesteld zonder rekening te houden met de economische en sociale situatie, de technologische vooruitgang en de kosten van de uitvoering van die verbintenissen in de verschillende lidstaten en regio’s van de Unie.
Ter ondersteuning van dit middel beroept de Republiek Polen zich op artikel 4, lid 2, VEU en artikel 191 VWEU, die respectievelijk betrekking hebben op de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen en op de evenwichtige ontwikkeling van de regio’s, en verwijst zij in dit verband naar het arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, punten
en
). Daarin heeft het Hof geoordeeld dat alle doelstellingen, beginselen en criteria die in artikel 191 VWEU zijn neergelegd, als even belangrijk moeten worden beschouwd en zoveel mogelijk in aanmerking moeten worden genomen. Ook de artikelen 37 en 51 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) vereisen dat het beginsel van een evenwichtige ontwikkeling in acht wordt genomen bij het uitwerken van het milieubeleid van de Unie.
Met het oog op de nakoming van die verplichtingen volstaat het niet dat op selectieve, onvolledige en vereenvoudigde wijze rekening wordt gehouden met sociaal-economische gegevens die betrekking hebben op een lidstaat. In de bestreden richtlijn wordt evenmin een afweging gemaakt tussen de in het geding zijnde belangen, te weten milieubescherming enerzijds en de economische ontwikkeling van de verschillende regio’s van de Unie anderzijds. Integendeel, die richtlijn dreigt het concurrentievermogen te verminderen alsook tot een daling van de levensstandaard en een verergering van de armoede in Polen te leiden, wat in strijd zou zijn met het cohesiebeleid van de Unie.
Daarnaast zouden de aan de uitvoering van de nationale emissiereductieverbintenissen verbonden kosten in Polen oplopen tot ongeveer 543 miljoen EUR per jaar. Deze raming komt dicht in de buurt van de in 2015 door het IIASA berekende 557 miljoen EUR per jaar, wat overeenkomt met ongeveer een kwart van de totale kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van de verbintenissen binnen de Unie. Dit bedrag komt bij de kosten die verbonden zijn aan de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/50. De Republiek Polen betwist weliswaar niet dat het nodig is om de in de bestreden richtlijn bedoelde emissies te verminderen, maar is van mening dat de tenuitvoerlegging van deze richtlijn voor haar een onevenredig zware last met zich meebrengt, aangezien de daaraan verbonden kosten in Polen bijna 15 EUR per maand en per inwoner bedragen terwijl die kosten minder dan 3 EUR bedragen voor welvarende lidstaten als het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Uit die onevenredig zware last blijkt dat bij de methodiek die het mogelijk heeft gemaakt de nationale emissiereductieverbintenissen vast te stellen, geen rekening is gehouden met de kosten die verbonden zijn aan de tenuitvoerlegging van de bestreden richtlijn. Het historische niveau van de in deze richtlijn bedoelde emissies in Polen kan geen rechtvaardiging vormen voor onevenredig hoge kosten, die hoe dan ook in strijd zijn met het beginsel van duurzame ontwikkeling. De verwijzing naar dit historische niveau gaat bovendien voorbij aan de aanzienlijke verbetering van de luchtkwaliteit in die lidstaat sinds vele jaren.
Overigens verzetten de overwegingen 9 en 13 van de bestreden richtlijn zich tegen het opleggen van verbintenissen die onevenredig hoge kosten met zich meebrengen. Deze vaststelling wordt bevestigd door punt 84 van besluit nr. 1386/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 inzake een nieuw algemeen milieuactieprogramma voor de Europese Unie voor de periode tot en met 2020 „Goed leven, binnen de grenzen van onze planeet” (
PB 2013, L 354, blz. 171
).
Bovendien is in de effectbeoordeling niet naar behoren rekening gehouden met de gevolgen van de grensoverschrijdende verontreiniging uit derde landen, met name omdat de door Oekraïne en de Republiek Belarus verstrekte relevante gegevens onvolledig waren. De grensoverschrijdende vervuiling dreigt de inspanningen teniet te doen die de Republiek Polen levert om de krachtens de bestreden richtlijn op haar rustende verbintenissen na te komen. Dat leidt tot een ongelijke behandeling van lidstaten die grenzen aan derde landen ten opzichte van andere lidstaten en is in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Het Parlement en de Raad zijn van mening dat het vijfde middel moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Met haar vijfde middel betoogt de Republiek Polen in de eerste plaats in wezen dat de aan de tenuitvoerlegging van de bestreden richtlijn verbonden kosten in Polen aanzienlijk hoger zijn dan in andere lidstaten. Dit verschil is onevenredig en is in strijd met het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, dat is neergelegd in artikel 4, lid 2, VEU, in artikel 191, lid 3, VWEU en in artikel 37 van het Handvest. Die laatste twee bepalingen vereisen met name dat rekening wordt gehouden met de evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de regio’s van de Unie.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Unie volgens artikel 191, lid 2, VWEU in haar milieubeleid streeft naar een „hoog niveau van bescherming”, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. In dezelfde zin wordt in artikel 3, lid 3, VEU bepaald dat de Unie zich onder meer inzet voor een „hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” (arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punt
).
Artikel 37 van het Handvest bepaalt op zijn beurt dat een „hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling”.
Volgens artikel 52, lid 2, van het Handvest worden de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld. Dit geldt ook voor artikel 37 van het Handvest, dat in wezen berust op artikel 3, lid 3, VEU en op de artikelen 11 en 191 VWEU (arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punt
).
Bijgevolg moet het betoog van de Republiek Polen met betrekking tot het Handvest worden onderzocht in het licht van de voorwaarden en beperkingen die voortvloeien uit artikel 191 VWEU.
Ofschoon de Unie volgens artikel 191, lid 2, VWEU in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming moet streven, hoeft een dergelijk beschermingsniveau niet noodzakelijk het technisch gesproken hoogst mogelijke niveau te zijn opdat het verenigbaar is met die bepaling (arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punt
).
In artikel 191 VWEU is immers een aantal doelstellingen, beginselen en criteria neergelegd die de Uniewetgever bij de uitvoering van het milieubeleid moet eerbiedigen (zie in die zin arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, punt
).
Met name volgt uit artikel 191, lid 3, VWEU dat de Unie bij het bepalen van haar beleid op milieugebied rekening houdt met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, met de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio’s van de Unie, met de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden, en met de economische en sociale ontwikkeling van de Unie als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio’s.
Aangezien een aantal van die doelstellingen en beginselen tegen elkaar moeten worden afgewogen en de toepassing van die criteria ingewikkeld is, moet de rechterlijke toetsing evenwel noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of de Uniewetgever de voorwaarden voor de toepassing van artikel 191 VWEU kennelijk onjuist heeft beoordeeld (arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, punt
, en 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punt
).
Zoals met name blijkt uit de punten 32 tot en met 40 van het onderhavige arrest, heeft de Uniewetgever bij de vaststelling van de bestreden richtlijn rekening gehouden met een veelheid aan gegevens, waaronder met name informatie over de kosten van de tenuitvoerlegging van die richtlijn in elke lidstaat en de daaruit voortvloeiende voordelen. Hij heeft eveneens een keuze uit meerdere opties gemaakt om de optie te selecteren die het grootste nettovoordeel kon opleveren.
Bovendien heeft de Uniewetgever – zoals met name in de punten 101 en 112 van het onderhavige arrest reeds is opgemerkt – naar behoren rekening gehouden met het emissiereductiepotentieel in elke lidstaat en heeft hij getracht een evenwichtige verdeling van de inspanningen over de lidstaten tot stand te brengen.
Aldus is de Uniewetgever de krachtens artikel 191, lid 3, VWEU op hem rustende verplichting nagekomen. Op basis van de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens heeft hij immers daadwerkelijk de evenwichtige ontwikkeling van de Unie en haar regio’s in aanmerking genomen, met name door rekening te houden met de kosten van de tenuitvoerlegging van de bestreden richtlijn in elke lidstaat en met de voordelen die daaruit kunnen voortvloeien.
Dit wordt bevestigd door de in punt 106 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, volgens welke het evenredigheidsbeginsel niet wordt geschonden doordat de Uniewetgever naar een dergelijk evenwicht streeft en daarbij niet de specifieke situatie van één lidstaat maar die van alle lidstaten in aanmerking neemt.
In de tweede plaats voert de Republiek Polen aan dat bepaalde sociaal-economische sectoren en sommige van haar regio’s, zoals de landbouwsector en de plattelandsgebieden, in het bijzonder zullen worden geraakt door de financiële verplichtingen die voortvloeien uit de nationale emissiereductieverbintenissen. In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat, zoals blijkt uit punt 105 van dit arrest, noch de verdeling van de aan de uitvoering van die verbintenissen verbonden kosten noch hun financieringsbron is vastgesteld bij de bestreden richtlijn, die door de lidstaten ten uitvoer moet worden gelegd.
Daarnaast betekent het feit dat de Republiek Polen behoort tot de lidstaten die de grootste financiële investeringen zullen moeten doen om de krachtens de bestreden richtlijn op hen rustende verbintenissen na te komen, op zichzelf beschouwd niet dat bij die richtlijn een onevenredig zware last wordt opgelegd aan die lidstaat of de regio’s van zijn grondgebied.
Wat in de derde plaats het argument betreft dat geen rekening zou zijn gehouden met de grensoverschrijdende verontreiniging, kan worden volstaan met de vaststelling dat de Republiek Polen geen informatie verstrekt die haar kritiek kan staven. Met name zet zij niet uiteen waarom de grensoverschrijdende verontreiniging beslissende gevolgen zou hebben voor de in de bestreden richtlijn bedoelde emissies die op het Poolse grondgebied vrijkomen, en derhalve voor de vaststelling van haar verbintenissen om deze emissies te verminderen.
Uit artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van de bestreden richtlijn vloeit namelijk voort dat deze richtlijn van toepassing is op de emissies van de in bijlage I bij die richtlijn genoemde verontreinigende stoffen „uit alle bronnen, die plaatsvinden op het grondgebied van de lidstaten”, en dat zij de tot vermindering van die emissies strekkende verbintenissen van de lidstaten vaststelt. Zoals in overweging 14 van de bestreden richtlijn staat te lezen, zijn die verbintenissen voor de periode vanaf 2030 gebaseerd op het geraamde reductiepotentieel van elke lidstaat en op de politieke doelstelling om de gezondheidsimpact van de verontreiniging te verminderen.
Met haar stelling dat de grensoverschrijdende verontreiniging de inspanningen tenietdoet die zij krachtens de bestreden richtlijn dient te leveren, slaagt de Republiek Polen er evenmin in aan te tonen dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Zij heeft ter ondersteuning van die stelling immers geen enkele nadere toelichting verstrekt die het in elk geval mogelijk had gemaakt de gegrondheid ervan te beoordelen.
Gelet op een en ander heeft de Uniewetgever de voorwaarden voor de toepassing van artikel 191 VWEU niet kennelijk onjuist beoordeeld.
Om dezelfde redenen faalt het betoog van de Republiek Polen dat de bestreden richtlijn indruist tegen het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen.
Het vijfde middel moet dan ook in zijn geheel worden afgewezen.
Aangezien geen van de door de Republiek Polen ter ondersteuning van haar beroep aangevoerde middelen gegrond is, dient dit beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Parlement en de Raad te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van deze twee instellingen.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dit Reglement zullen Hongarije, Roemenië en de Commissie hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie.

3)
Hongarije, Roemenië en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.