CELEX: 62017CJ0341
Överklagande
Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), Garantisektionen, Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)
Utgifter som undantagits från finansiering från Europeiska unionen
Utgifter som verkställts av Republiken Grekland
Förordning (EG) nr 1782/2003
Förordning (EG) nr 796/2004
Arealrelaterat stödsystem
Begreppet permanent betesmark
Schablonmässig finansiell korrigering
Avdrag för tidigare korrigering

Republiken Grekland har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 30 mars 2017, Grekland/kommissionen (T-112/15, nedan kallad den överklagade domen,
EU:T:2017:239
), genom vilken tribunalen ogillade klagandens talan mot kommissionens genomförandebeslut 2014/950/EU av den 19 december 2014 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (
EUT L 369, 2014, s. 71
) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 1782/2003
Skälen 3, 4, 21 och 24 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (
EUT L 21, 2003, s. 1
), hade följande lydelse:
”(3)
För att undvika nedläggning av jordbruksmark och för att säkerställa att jordbruksmark hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras bör normer fastställas som i vissa fall kan omfattas av bestämmelser i medlemsstaterna. Det bör därför upprättas en gemenskapsram inom vilken medlemsstaterna kan anta normer med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs, däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem (markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder) och gårdsstrukturer.
(4)
Eftersom permanent betesmark har positiva miljöeffekter bör det antas bestämmelser för att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark och undvika en storskalig omvandling till åkermark.
…
(21)
I stödsystemen inom den gemensamma jordbrukspolitiken ingår ett direkt inkomststöd i första hand för att upprätthålla en rimlig levnadsstandard bland jordbruksbefolkningen. Detta mål är nära förknippat med målet att bibehålla landsbygdsområden. För att undvika felaktig användning av gemenskapens medel bör inga stödutbetalningar göras till jordbrukare som på ett konstlat sätt har skapat de förutsättningar som krävs för att få sådana utbetalningar.
…
(24)
Ökad konkurrenskraft för gemenskapens jordbruk och bättre livsmedelskvalitet och miljöstandarder innebär med nödvändighet sänkta institutionella priser för jordbruksprodukter och ökade produktionskostnader för jordbruksföretagen i gemenskapen. För att nå dessa mål och främja ett mer marknadsinriktat och hållbart jordbruk, är det nödvändigt att övergången från produktionsstöd till producentstöd fullföljs genom införande av ett system för frikopplat inkomststöd till varje jordbruksföretag. Genom frikopplingen kommer de faktiska belopp som betalas ut till jordbrukare att förbli oförändrade, samtidigt som inkomststödets effektivitet ökar avsevärt. Därför bör samlat gårdsstöd till jordbruket beviljas endast under förutsättning att tvärvillkoren om miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd är uppfyllda liksom kraven att gårdarna hålls i överensstämmelse med god jordbrukshävd under goda miljöförhållanden.”
Denna förordning innehöll en avdelning III, med rubriken ”System med samlat gårdsstöd”, i vilket kapitel 3, ”Stödrättigheter”, återfanns. I avsnitt 1 i detta kapitel, som avsåg ”Stödrättigheter grundade på areal”, finns artikel 44 som avsåg ”Användning av stödrättigheter”, i vilken följande föreskrevs i punkt 2:
”Med ’stödberättigande hektar’ skall avses alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet.”
I avdelning III, kapitel 4, med rubriken ”Markanvändning inom systemet med samlat gårdsstöd”, avsnitt 1, återfanns artikel 51, som hade rubriken ”Användning av mark för jordbruksändamål”. Denna artikel hade följande lydelse:
”Jordbrukare får använda de skiften som har deklarerats i enlighet med artikel 44.3 för varje jordbruksverksamhet utom för permanenta grödor och utom för produktion av de produkter som avses i artikel 1.2 i rådets förordning (EG) nr 2200/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker [(
EGT L 297, 1996, s. 1
), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 47/2003 av den 10 januari 2003 (
EGT L 7, 2003, s. 64
)] och artikel 1.2 i rådets förordning (EG) nr 2201/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker [(
EGT L 297, 1996, s. 29
), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 453/2002 av den 13 mars 2002 (
EGT L 72, 2002, s. 9
)] …”.
I avdelning IV i förordning nr 1782/2003, som har rubriken ”Andra stödsystem”, i kapitel 12 ”Nötköttsbidrag”, återfanns artikel 132 i förordningen, med rubriken ”Extensifieringsstöd”. I punkt 3 i den artikeln föreskrevs följande:
”Vid tillämpning av punkt 2 skall,
a)
trots vad som sägs i artikel 131.2 a, djurtätheten på jordbruksföretagen fastställas med beaktande av de handjur av nötkreatur, kor, och kvigor som finns där under det berörda kalenderåret, samt till de får och/eller getter för vilka ansökningar om bidrag har lämnats in för samma kalenderår och antalet djur skall omräknas till DE med hjälp av den omräkningstabell som anges i artikel 131.2 a, Antalet djur ska räknas om till [djurenheter (DE)], med hjälp av den omvandlingstabell som avses i artikel 131.2 a,
b)
utan att det påverkar tillämpningen av artikel 131.2 b, skall arealer som används för produktion av jordbruksgrödor enligt definitionen i bilaga IX inte anses vara ’grovfoderareal’,
c)
den grovfoderareal som skall beaktas vid beräkningen av djurtätheten bestå av minst 50 procent betesmark.
Medlemsstaterna skall definiera vad som avses med betesmark. Definitionen skall åtminstone innehålla kriteriet att betesmark skall vara gräsmark som enligt lokal jordbrukspraxis anses vara avsedd för betande nötkreatur och/eller får. Detta skall dock inte utesluta blandad användning av betesmarken under samma år (bete, hö, gräsensilage).”
Förordning nr 796/2004
I artikel 2 första stycket i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (
EUT L 141, 2004, s. 18
), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 972/2007 av den 20 augusti 2007 (
EUT L 216, 2007, s. 3
) (nedan kallad förordning nr 796/2004), hade följande lydelse:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
1a)
jordbruksskifte
: en sammanhängande markareal där en enskild jordbrukare odlar grödor ur en bestämd odlingsgrupp – om det enligt denna förordning krävs att användningen av en areal inom en odlingsgrupp skall deklareras separat skall denna specifika användning emellertid begränsa jordbruksskiftet ytterligare.
…
2)
permanent betesmark
: areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som under fem år eller mer inte ingår i växtföljden på jordbruksföretaget, dock inte [uttagen] areal …
2a)
gräs och annat örtartat foder
: örtartade växter som är vanliga i naturliga betesmarker eller brukar ingå i fröblandningar för betes- eller ängsmark i medlemsstaten, oavsett om sådana marker används för bete. Medlemsstaterna får inbegripa växter som anges i bilaga IX till förordning (EG) nr 1782/2003.
…”
I skäl 1 i kommissionens förordning (EG) nr 239/2005 av den 11 februari 2005 (
EUT L 42, 2005, s. 3
), som ändrade förordning nr 796/2004 i dess ursprungliga lydelse, angavs följande:
”Artikel 2 i kommissionens förordning [nr 796/2004 i dess ursprungliga lydelse] innehåller flera definitioner som bör förtydligas. Detta gäller särskilt definitionen av permanent betesmark i punkt 2. Även gräs och annat örtartat foder bör definieras. I detta sammanhang bör dock en viss flexibilitet medges, eftersom medlemsstaterna behöver kunna ta hänsyn till lokala förhållanden för jordbruket.”
Artikel 8 i förordning nr 796/2004, med rubriken ”Allmänna principer för jordbruksskiften”, hade följande lydelse i punkt 1:
”Ett skifte som innehåller träd skall anses vara ett jordbruksskifte vid tillämpning av arealrelaterade stödsystem, förutsatt att den jordbruksverksamhet som avses i artikel 51 i förordning … nr 1782/2003 eller, i tillämpliga fall, den planerade produktionen kan utföras på ett liknande sätt som på skiften utan träd i samma område.”
I avdelning III angående ”Kontroller” fanns artikel 30, som hade rubriken ”Fastställande av arealer”. Följande föreskrevs i punkt 2 i den artikeln:
”Ett jordbruksskiftes totala areal får beaktas endast om den fullt ut används i enlighet med vad som är brukligt i den berörda medlemsstaten eller regionen. I övriga fall skall den faktiskt använda arealen beaktas.
I regioner där vissa landskapselement, särskilt häckar, diken och murar, traditionellt är en del av goda jordbruksmetoder och gott markutnyttjande, får medlemsstaterna besluta att motsvarande areal skall anses ingå i den fullt ut använda arealen, förutsatt att den inte överskrider en sammanlagd bredd som skall fastställas av medlemsstaterna. Denna bredd skall motsvara den traditionella bredden i regionen i fråga, men den får inte överstiga två meter.
…”
Förordning (EG) nr 1290/2005
Under avdelning IV, med rubriken ”Avslutande av räkenskaperna och kommissionens tillsyn”, i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EUT L 209, 2005, s. 1
) återfanns artikel 31 med rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”. Denna artikel innehöll en punkt 3 som hade följande lydelse:
”Före varje beslut om finansieringsavslag skall resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter de båda parterna skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds för att förlika de respektive ståndpunkterna inom fyra månader, och resultaten av detta förfarande skall återges i en rapport, som skall överlämnas till och behandlas av kommissionen innan denna fattar ett eventuellt beslut om finansieringsavslag.”
Förordning (EG) nr 885/2006
I kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och Ejflu (
EUT L 171, 2006, s. 90
, och rättelse i
EUT L 291, 2007, s. 30
) återfanns artikel 11, med rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”. I denna artikel angavs följande i punkterna 1–3:
”1.   När kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapens regler, skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här artikeln. Medlemsstaten skall besvara meddelandet inom två månader efter det att de tagit emot meddelandet, och kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. I berättigade fall får kommissionen medge förlängning av svarstiden.
Efter utgången av svarstiden skall kommissionen sammankalla ett bilateralt möte och båda parterna skall söka nå en överenskommelse om de åtgärder som skall vidtas samt bedömningen av överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den åsamkat gemenskapens budget.
2.   Inom två månader från den dag då medlemsstaten mottagit protokollet från det bilaterala möte som avses i punkt 1 tredje stycket, skall den inkomma med alla uppgifter som begärts under mötet eller varje annan uppgift som den anser kunna bidra till den pågående granskningen.
I berättigade fall får kommissionen på begäran av medlemsstaten godkänna förlängning av den svarstid som avses i första stycket. Denna begäran skall lämnas till kommissionen före svarstidens utgång.
Efter utgången av den svarstid som avses i första stycket skall kommissionen formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser på grundval av de uppgifter som den fått in i samband med kontroll av överensstämmelse. Meddelandet skall innehålla en bedömning av de utgifter som kommissionen avser att utesluta från gemenskapsfinansiering i enlighet med artikel 31 i förordning … nr 1290/2005 och det skall innehålla en hänvisning till artikel 16.1 i den här förordningen.
3.   Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de korrigerande åtgärder som den har vidtagit för att säkra att gemenskapens regler följs samt det datum då de börjar tillämpas.
Kommissionen skall, efter att ha granskat de eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet i enlighet med kapitel 3 i den här förordningen, om nödvändigt anta ett eller flera beslut enligt artikel 31 i förordning … nr 1290/2005 för att från gemenskapsfinansiering utesluta utgifter som verkställts i strid med gemenskapens regler till dess att medlemsstaten genomfört de korrigerande åtgärderna.
Vid bedömningen av de utgifter som skall uteslutas från gemenskapsfinansiering får kommissionen ta hänsyn till eventuell information som meddelas av medlemsstaten efter utgången av den period som avses i punkt 2, om detta är nödvändigt för att bättre kunna beräkna den ekonomiska förlust som åsamkats gemenskapens budget, om det sena överlämnandet av informationen är motiverat på grund av exceptionella omständigheter.”
Under rubriken ”Förlikningsförfarande” i artikel 16 i förordningen föreskrevs följande i punkt 1:
”En medlemsstat kan hänskjuta ett ärende till förlikningsorganet inom 30 arbetsdagar från mottagandet av kommissionens formella meddelande enligt artikel 11.2 tredje stycket, genom att sända en motiverad begäran om förlikning till förlikningsorganets sekretariat.
Det förfarande som skall följas och adressen till sekretariatet skall anmälas till medlemsstaterna genom kommittén för jordbruksfonderna.”
Förordning (EU) nr 1307/2013
I artikel 4.1 h i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (
EUT L 347, 2013, s. 608
) föreskrivs följande definition:
”permanent gräsmark och permanent betesmark (nedan gemensamt kallade permanent gräsmark): mark som utnyttjas till att odla gräs eller annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget under fem år eller mer; andra arter, t.ex. buskar och/eller träd, som kan betas får ingå, under förutsättning att den övervägande andelen utgörs av gräs och annat örtartat foder; samt, när medlemsstaterna så beslutar, mark som kan betas, där enligt etablerade lokala sedvänjor gräs och annat örtartat foder traditionellt inte utgör den dominerande växtligheten på betesmarken.”
Bakgrund till tvisten
Bakgrunden till tvisten beskrivs i punkterna 1–11 i den överklagade domen och kan, utifrån behovet i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
I september 2008 och februari 2009 genomförde Europeiska kommissionen två undersökningar avseende de betalningar som Republiken Grekland hade verkställt som arealstöd och åtgärder för landsbygdsutveckling, inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) för ansökningsåret 2008.
I skrivelse av den 21 november 2008 påpekade kommissionen att de kontroller på plats som utfördes i samband med de aktuella undersökningarna hade visat att vissa arealer som var stödberättigande inte uppfyllde stödkriterierna i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och i artikel 2 i förordning nr 796/2004. Till stöd för denna slutsats angav kommissionen ett antal exempel, vilka redovisats i punkt 40 i den överklagade domen.
Efter kommissionens meddelande om iakttagelser och svaren från Republiken Grekland hölls ett bilateralt möte den 8 april 2010. Den 2 juni 2010 skickade kommissionen sina slutsatser till Republiken Grekland, vilka bemöttes av denna medlemsstat den 2 augusti 2010.
Den 31 maj 2013 underrättade kommissionen Republiken Grekland om att den vidhöll sin ståndpunkt beträffande nettobeloppet för de planerade korrigeringarna och de skäl som motiverade denna ståndpunkt.
Republiken Grekland hänsköt den 11 juli 2013 denna fråga till förlikningsorganet, som lämnade ett yttrande den 31 januari 2014, innan kommissionen antog sitt slutliga ställningstagande av den 26 mars 2014. Kommissionen konstaterade där för det första att det förelåg brister i funktionssättet för systemet för identifiering av jordbruksskiften och det geografiska informationssystemet (nedan kallat LPIS-GIS) som påverkade dubbelkontrollerna och de administrativa kontrollerna, för det andra att det förelåg brister i kontrollerna på plats och för det tredje att det skett felaktiga beräkningar av betalningar och sanktioner. Vidare framhöll kommissionen att dessa konstateranden var av återkommande karaktär. Det slutliga nettobeloppet för den korrigering som Republiken Grekland ålades att betala uppgick till 86007771,11 euro.
Kommissionen antog följaktligen den 19 december 2014 det omtvistade beslutet, genom vilket den från EU-finansiering undantog vissa betalningar som verkställts av Republiken Grekland för garantisektionen vid EUGFJ, för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och för Ejflu.
I det omtvistade beslutet tillämpade kommissionen schablonkorrigeringar för ansökningsåret 2008 inom området för arealstöd till ett belopp på totalt 61012096,85 euro, från vilket den drog av ett belopp på 2135439,32 euro. Denna korrigering följde av ett beaktande av i synnerhet en schablonmässig korrigering på 10 procent för jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark, det vill säga 32542837,74 euro. Vidare har kommissionen gjort korrigeringar för ansökningsåret 2008 inom området för landsbygdsutveckling till ett belopp på 5007867,36 euro som belastade räkenskapsåret 2009 och ett belopp på 5496524,54 euro som belastade räkenskapsåret 2010, sammanlagt 10504391,90 euro, från vilket den drog av ett belopp på 2588231,20 euro varav 2318055,75 euro avsåg räkenskapsåret 2009 och 270175,45 euro avsåg räkenskapsåret 2010. Av detta följer att de ekonomiska konsekvenserna av det omtvistade beslutet för Republiken Greklands del, till följd av schablonkorrigeringar för arealstöd och landsbygdsutveckling, uppgick till 58876657,53 euro respektive 7916160,70 euro.
I den sammanfattande rapport som bifogades det omtvistade beslutet, som nämns i punkt 41 i den överklagade domen, motiverade kommissionen schablonkorrigeringarna enligt följande:
–
Vad beträffar LPIS-GIS: Kommissionens tjänstemän ansåg att systemet inte överensstämde med de krav som följer av artikel 20 i rådets förordning nr 1782/2003, särskilt vad gäller följande:
–
Det hade konstaterats fel beträffande gränserna för referensskiftena och deras maximala stödberättigande arealer, då dessa uppgifter i huvudsak var oriktiga. I synnerhet konstaterades dessa fel i förhållande till de arealer som användes som betesmark, vilka enligt kontrollerna inte alltid kunde anses vara stödberättigande på grundval av artikel 2 första stycket leden 2 och 2a i förordning nr 796/2004. Jordbrukarna var följaktligen inte korrekt informerade om huruvida de skiften som de avsåg att deklarera var stödberättigande. Vidare var dubbelkontrollerna i syfte att förhindra att ett och samma stöd beviljas orättmätigt flera gånger för ett och samma skifte inte avgörande, såvida inte kontroller på plats hade skett, vid vilka skiftenas felaktiga läge och deras stödberättigande upptäcktes.
–
Från och med år 2009 användes en ny uppgift i LPIS-GIS för deklarationer och dubbelkontroller. Resultaten av dubbelkontrollerna kunde dock inte användas för att bedöma risken för fonden för år 2008. År 2008 deklarerade nämligen jordbrukarna sina skiften på grundval av tidigare LPIS-GIS. Om systemet hade fungerat korrekt år 2008, skulle en del av dessa skiften ha avvisats som icke-stödberättigande, varav en betydande andel avser permanent betesmark som de grekiska myndigheterna ansåg vara stödberättigande och avseende vilken kommissionen, i tidigare skriftväxling, redan hade angett att den inte var stödberättigande på grund av att de relevanta lagbestämmelserna inte hade iakttagits.
–
Kontrollerna på plats uppfyllde inte, för ansökningsåret 2008, kraven i artiklarna 23 och 30 i förordning nr 796/2004, närmare bestämt följande:
–
Vad beträffar betesmark: Den omständigheten att det inte gjordes någon uppmätning av betesmark ansågs vara särskilt bekymmersam. I flera fall var de stödberättigande arealerna täckta av vedartade växter och andra skiften var delvis täckta av örtartat foder, så att de inte uppfyllde kriterierna för permanent betesmark i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004. De deklarerade arealerna var ofta belägna i avlägsna områden, utan synliga gränser och svårtillgängliga. Det konstaterades att inspektörerna inte hade gjort en uppmätning av arealerna i enlighet med kraven i artikel 30 i förordning nr 796/2004. Även om Republiken Grekland vid flera tillfällen hade uppgett att de omtvistade arealerna alltid hade använts som betesmark utan att deras stödberättigande hade ifrågasatts av kommissionen, hade dessa arealer inte heller varit stödberättigande med hänsyn till de regler som gällde före år 2006 och generaldirektoratet för jordbruk hade även kritiserat deras stödberättigande (undersökning AP/2001/06).
–
Vad beträffar kontrollerna på plats genom fjärranalys: Det förfarande som tillämpades överensstämde inte med kraven. Följaktligen utbetalades stöd till skiften som inte var stödberättigande enligt artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och artikel 2 i förordning nr 796/2004.
–
Vad beträffar de traditionella kontrollerna på plats: Vid den ”nya uppmätningen” framkom skillnader, dock utan att visa att det förelåg en systematisk brist i hur denna typ av kontroll fungerade, med undantag av betesmark. År 2008 hade Republiken Grekland, med tanke på införandet av ett nytt LPIS-GIS, inte fört in upplysningar i det aktuella systemet om de skiften som omfattades av de traditionella kontrollerna på plats. Det fanns följaktligen inte någon grafisk återgivning som gjorde det möjligt att upptäcka om samma skifte hade deklarerats flera gånger.
–
De konstaterade bristfälligheterna utgjorde en varaktig brist i hur de grundläggande kontrollerna och de kompletterande kontrollerna fungerade och innebar en risk för fonden vad beträffar arealstöd. Vidare var dessa konstateranden återkommande.
–
De konstaterade bristfälligheterna påverkade de kompletterande stöd som var ”kopplade” till arealen.
Kommissionen tillämpade, med hänsyn till konstaterandena om bristerna i LPIS-GIS och i kontrollerna på plats, korrigeringar som var fördelade enligt följande klassificering:
–
För de jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark, gjordes en schablonkorrigering på 10 procent på grund av en problematisk situation i LPIS och i kontrollerna på plats, vilka avslöjade ett stort antal fel och följaktligen betydande oegentligheter. Kommissionen ansåg att även om en korrigering på 25 procent var motiverad, tycktes tillämpningen av en schablonkorrigering på 10 procent vara mer lämplig med hänsyn till ”bufferteffekten”.
–
För de jordbrukare som inte hade deklarerat betesmark, gjordes en schablonkorrigering på 2 procent med beaktande av ”bufferteffekten”, förbättringen av de traditionella kontrollerna på plats och den omständigheten att nivån på de identifierade oegentligheterna för denna kategori av jordbrukare var lägre och att de traditionella kontrollerna på plats utgjorde en väsentlig andel av kontrollerna.
–
För det kompletterande arealstödet gjordes en korrigering på 5 procent på grund av den negativa inverkan genom att kontrollerna på plats kom igång sent och på grund av att ”bufferteffekten” saknades.
–
För alla arealbaserade åtgärder för landsbygdsutveckling gjordes en schablonkorrigering på 5 procent.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 mars 2015 väckte Republiken Grekland talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Den åberopade i huvudsak tre grunder.
Den första grunden, avseende den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 10 procent som tillämpats för jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark med beloppet 32542837,74 euro, rörde en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004, en otillräcklig motivering och åsidosättande av proportionalitetsprincipen och de gränser som gäller för kommissionens befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. Som andra grund, avseende den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 5 procent för det kompletterande kopplade stödet, gjorde klaganden gällande att det skett en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, att motiveringen var otillräcklig och att proportionalitetsprincipen åsidosattes. Den tredje grunden, avseende den finansiella korrigeringen på 5 procent som tillämpades på stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare som rör landsbygdsutveckling, avsåg bristfällig motivering, en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Genom den överklagade domen avfärdade tribunalen de två första grunderna och biföll talan såvitt avsåg den tredje grunden. Den har därför i punkt 1 i domslutet i den överklagade domen ogiltigförklarat det omtvistade beslutet ”vad beträffar beloppen avseende korrigeringen på 5007867,36 euro, avdraget på 2318055,75 euro och budgetkonsekvenserna på 2689811,61 euro, med avseende på de betalningar som Republiken Grekland verkställt på området för landsbygdsutveckling Ejflu Axel 2 (2007–2013, arealrelaterade åtgärder), för räkenskapsåret 2009, på grund av brister i [LPIS] och i kontrollerna på plats (andra pelaren, ansökningsår 2008)”, men ogillade i punkt 2 i domslutet talan i övrigt.
Parternas yrkanden vid domstolen
Republiken Grekland har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
lämna överklagandet utan bifall, eftersom det i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundat, och
–
förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
Konungariket Spanien, som har intervenerat till stöd för Republiken Grekland, har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
Till stöd för sitt överklagande har Republiken Grekland åberopat sex grunder. De tre första grunderna avser tribunalens bedömning av den finansiella korrigeringen på 10 procent som tillämpats på arealstöd till jordbrukare som endast deklarerat betesmark. Den fjärde och den femte grunden avser tribunalens konstateranden avseende den finansiella korrigering på 5 procent som tillämpats på det kompletterande arealstödet. Den sjätte grunden avser tribunalens bedömning av den finansiella korrigeringen på 5 procent som tillämpats på stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, inriktad på landsbygdsutveckling.
Den första grunden
Parternas argument
Den första grunden består av tre delar.
Genom den första delen av den första grunden har Republiken Grekland gjort gällande att tribunalen i punkterna 24–67 i den överklagade domen felaktigt tolkade och tillämpade artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004, där definitionen av ”permanent betesmark” fastställs. Mer specifikt har klaganden gjort gällande att tribunalen i punkterna 34–36 i den överklagade domen tolkat detta begrepp alltför restriktivt, genom att tillämpa ett villkor som endast avser den typ av vegetation som täcker arealerna i fråga. Republiken Grekland har, med stöd av Konungariket Spanien, i stället förordat en vid tolkning av detta begrepp, som skulle återspegla unionslagstiftarens avsikt och som omfattar ”för Medelhavet typisk betesmark”, det vill säga arealer täckta med vegetation som är vedartad eller har trädinslag, vilka är anpassade för bete och där gräs och annat örtartat foder traditionellt inte utgör den dominerande växtligheten.
Enligt Republiken Grekland är denna tolkning förenlig med lydelsen av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004, det sammanhang där den förekommer och det syfte som eftersträvas med förordningen. Den har understrukit att denna vida tolkning av begreppet ”permanent betesmark” framgår av såväl artikel 4.1 h i förordning nr 1307/2013 som den handbok som är avsedd att ge medlemsstaterna anvisningar om hur man på bästa sätt följer de gällande bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken, som offentliggjorts av det gemensamma forskningscentrumet (JRC) vid kommissionen den 2 april 2008, samt av den handlingsplan som utarbetades i oktober 2012 av de grekiska myndigheterna och kommissionen (nedan kallad 2012 års handlingsplan).
Till stöd för detta argument har Konungariket Spanien i huvudsak anfört att tribunalen underlåtit att beakta hela sammanhanget och de mål som eftersträvas med förordning nr 1782/2003, bland vilka upprätthållande av vissa betalningar kopplade till produktionen återfinns. Närmare bestämt hänvisar artikel 132 i förordning nr 1782/2003, om extensifieringsstöd, till betesmark utan att precisera att denna enbart ska täckas av örtvegetation.
Kommissionen har anfört att tribunalen tolkat och tillämpat begreppet ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 på ett korrekt sätt. Av denna definition följer att kriteriet avseende den typ av vegetation som täcker det aktuella jordbruksområdet är avgörande. Varken de anvisningar som avses i punkt 33 i förevarande dom, 2012 års handlingsplan eller förordning nr 1307/2013, som är tillämplig från den 1 januari 2015 och innehåller en vid definition av begreppet ”permanent betesmark”, är relevanta för tolkningen av den lagstiftning som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet och för att bedöma den finansiella korrigering som kommissionen beslutat om.
Genom den andra delen av den första grunden har Republiken Grekland kritiserat tribunalen i huvudsak för att den, i punkt 66 i den överklagade domen, ansåg att de omtvistade arealerna inte var stödberättigande till följd av konstaterade brister i tillämpningen av reglerna rörande betesmark och i kontrollsystemet avseende LPIS-GIS, oberoende av tolkningen av begreppet ”permanent betesmark”.
Republiken Grekland har gjort gällande att med hänsyn till ”bufferteffekten” kunde tribunalen inte dra slutsatsen, utifrån de särskilda brister som konstaterats i LPIS-GIS för vissa skiften som identifierats i punkt 40 i den överklagade domen, att de arealer som deklarerats som betesmark för år 2008 och som omfattas av den finansiella korrigeringen inte var stödberättigande vare sig enligt den snäva definition som ges i artikel 2 i förordning nr 796/2004 eller enligt de förmånligare definitioner som ges i 2012 års handlingsplan från 2012 eller i artikel 4.1 i h i förordning nr 1307/2013.
Kommissionen har gjort gällande att denna argumentation inte bör godtas.
Republiken Grekland har genom den tredje delen av den första grunden gjort gällande att tribunalens motivering är bristfällig, då tribunalen i punkterna 20–22 i den överklagade domen anknutit sin bedömning till den rättspraxis avseende fördelningen av bevisbördan inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Denna rättspraxis är dock inte relevant för tolkningen av begreppet ”permanent betesmark” i den mening som avses i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004.
Kommissionen har gjort gällande att denna argumentation bör avfärdas.
Domstolens bedömning
Kommissionen har, utan att framställa någon formell invändning om rättegångshinder, ifrågasatt huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning i den mån Republiken Grekland endast upprepar argumentationen från första instans.
Vad kommissionen anfört i den delen kan inte godtas.
Visserligen följer det av fast rättspraxis att det i ett överklagande tydligt ska anges vad som kritiseras i den dom som yrkandet om upphävande avser och vilka rättsliga argument som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (dom av den 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil/kommissionen,
C‑352/98 P
,
EU:C:2000:361
, punkt
).
Republiken Grekland har emellertid inte i detta mål begränsat sig till att upprepa eller ordagrant återge de grunder och argument som den redan anfört vid tribunalen, utan har i domstolen kritiserat tribunalens tolkning eller tillämpning av unionsrätten i den överklagade domen.
Domstolen ska således pröva de grunder som Republiken Grekland åberopat i sak.
Vad gäller den första delen av den första grunden framgår det av domstolens fasta praxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
Enligt lydelsen av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 utgörs ”permanent betesmark” av ”areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som under fem år eller mer inte ingår i växtföljden på jordbruksföretaget”.
Av detta följer att även om det i den artikeln uttryckligen nämns ”gräs och annat örtartat foder”, vilket innebär att ett område där det endast förekommer gräs uppenbart är ”permanent betesmark”, är förekomsten av andra typer av vegetation såsom vedartad vegetation eller buskvegetation inte utesluten. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 56 i sitt förslag till avgörande är lydelsen av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 oklar avseende huruvida bedömningen av huruvida en areal utgör ”permanent betesmark” ska göras utifrån kriteriet avseende vilken typ av vegetation som finns på den berörda arealen och det således enbart får finnas gräs eller andra örtartade växter för att en areal ska omfattas av detta begrepp.
När det gäller det sammanhang som artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 återfinns i framgår det för det första av skäl 1 i förordning nr 239/2005 att, med hänsyn till behovet att klargöra begreppet ”permanent betesmark”, unionslagstiftarens avsikt har varit att ge medlemsstaterna en viss flexibilitet för att ta hänsyn till skilda lokala förhållanden för jordbruket.
Vidare framgår det av lydelsen av artikel 8.1 i förordning nr 796/2004, vilken hänvisar till artikel 51 i förordning nr 1782/2003, att den faktiska användningen av en jordbruksareal för jordbruksändamål är ett mer relevant kriterium än det som avser vilken typ av vegetation som finns på det berörda området. Enligt artikel 8.1 ska ett skifte som innehåller träd på vilket den planerade produktionen kan utföras på ett liknande sätt som på skiften utan träd i samma område anses vara ett ”jordbruksskifte”.
Det ska vidare påpekas att kriteriet avseende den typ av vegetation som finns på det berörda området också, inom ramen för kontrollen av ett jordbruksskiftes totala areal, ska ses i förhållande till artikel 30.2 i förordning nr 796/2004. Enligt denna bestämmelse kan medlemsstaterna anse att ett jordbruksskiftes totala areal får innefatta en yta som täcks av häckar, under förutsättning att dessa traditionellt är en del av goda jordbruksmetoder och gott markutnyttjande.
Slutligen framgår det av fast rättspraxis att eftersom definitionen av ”permanent betesmark” återfinns i förordning nr 796/2004, som syftar till att verkställa förordning nr 1782/2003, ska detta begrepp tolkas i överensstämmelse med den grundläggande rättsakten (dom av den 26 juli 2017, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑696/15 P
,
EU:C:2017:595
, punkt
).
Förordning nr 1782/2003 innebär emellertid inte att en areal kan kvalificeras som ”permanent betesmark” endast om den har en viss vegetationstyp, eftersom artikel 44.2 i den förordningen från detta begrepp endast utesluter arealer som är ”beväxta med permanenta grödor” och arealer ”som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet”.
Det följer således av det ovan anförda att, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 63 i sitt förslag till avgörande, det avgörande kriteriet inte är vegetationstypen på en viss jordbruksareal utan den faktiska användningen av arealen för sådan jordbruksverksamhet som är typisk för ”permanent betesmark”. Följaktligen kan förekomsten av vedartad vegetation eller buskvegetation inte i sig hindra att en areal klassificeras som ”permanent betesmark”, i den mån detta inte hindrar dess faktiska användning för jordbruksverksamhet (se, för ett liknande synsätt, dom av den 9 juni 2016, Planes Bresco,
C‑333/15 och C‑334/15
,
EU:C:2016:426
, punkt
).
En sådan tolkning stöds för övrigt av de mål som eftersträvas med förordning nr 1782/2003, nämligen en stabilisering av jordbruksinkomsterna och miljöskydd.
Vad för det första gäller syftet att stabilisera jordbruksinkomsterna, framgår det av skälen 21 och 24 i förordning nr 1782/2003 att systemet med samlat gårdsstöd omfattas av kravet att gårdarna hålls i överensstämmelse med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och syftar till att garantera jordbruksbefolkningen en rimlig levnadsstandard. Detta system för samlat gårdsstöd är således avsett att gälla för alla jordbrukare, utan att rätten till detta stöd är beroende av vilken typ av vegetation som finns på den aktuella marken.
För det andra understryks i skälen 3 och 4 i förordning nr 1782/2003 de positiva miljöeffekterna av permanent betesmark och uttalas att syftet med förordning nr 1782/2003 är dubbelt, nämligen dels att förebygga nedläggning av jordbruksmark, dels att motverka omvandling av befintlig permanent betesmark till åkermark. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande är dessa syften inte förenliga med en sådan restriktiv tolkning av begreppet ”permanent betesmark” som innebär att det enbart skulle avse vilken typ av vegetation som finns på en jordbruksareal.
Av det anförda följer att det avgörande kriteriet för att fastställa huruvida det berörda området ska anses utgöra ”permanent betesmark” i den mening som avses i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 inte är vilken typ av vegetation som finns på detta område utan dess faktiska användning för sådan jordbruksverksamhet som är typisk för ”permanent betesmark”.
Genom att i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen fastslå att det relevanta kriteriet är vilken typ av vegetation som finns på den aktuella arealen och därefter genomföra sin prövning utifrån detta kriterium har tribunalen således gjort en rättslig felbedömning vid sin tolkning och tillämpning av begreppet ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004. Av detta följer att dess slutsats i punkt 65 i den överklagade domen, att Republiken Grekland inte har visat att kommissionens bedömningar var oriktiga, är felaktig.
Med detta sagt kan det konstateras att en schablonmässig korrigering på 10 procent för jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark i den sammanfattande rapporten motiveras med hänvisning till ett antal brister som redovisats i punkterna 16, 21 och 22 i förevarande dom, vilka i huvudsak återger punkterna 40 och 41 i den överklagade domen. Kommissionen motiverade således denna korrigeringssats med hänvisning till dels brister i LPIS-GIS som påverkar bevisvärdet av administrativa kontroller och dubbelkontroller, dels brister i kontrollerna på plats.
I sin bedömning av den första grunden för talan fann tribunalen, i punkterna 23–106 i den överklagade domen, att korrigeringssatsen 10 procent för jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark emellertid alltjämt var motiverad mot bakgrund av andra brister.
Mer specifikt fann tribunalen i punkterna 66, 88 och 95 i den överklagade domen att de brister som rör LPIS-GIS, oberoende av tvisten om definitionen av ”permanent betesmark”, motiverade en schablonmässig korrigering på 10 procent för de jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark. Mot denna bakgrund saknar den felaktiga rättstillämpning från tribunalens sida som angivits i punkt 59 i förevarande dom betydelse för domslutet i den överklagade domen, eftersom de bedömningar som anges i punkterna 66, 88 och 95 i domen är tillräckliga för att motivera detta domslut.
Således kan den felaktiga rättstillämpning som konstaterats i punkt 59 i förevarande dom inte leda till att den överklagade domen upphävs.
När det gäller den andra delen av den första grunden är det tillräckligt att konstatera att tribunalen i punkt 66 i den överklagade domen endast slog fast att även om definitionen av ”permanent betesmark” som tillämpades inte skulle överensstämma med lydelsen av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 skulle, ”med hänsyn till de brister som konstaterades i tillämpningen av reglerna rörande betesmark och i funktionssättet för kontrollsystemet [avseende] LPIS-GIS, vilka avses i punkterna 40 och 41 [i den överklagade domen]”, under alla förhållanden de omtvistade arealerna inte ha varit stödberättigande.
I punkt 40 i den överklagade domen har tribunalen nämligen gett en rad exempel på skiften som valts ut av kommissionen för att motivera schablonkorrigeringen och som, även om de hade kunnat lokaliseras, inte uppfyller de kvalificeringskriterier som föreskrivs i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, då de inte användes för jordbruksverksamhet.
Överklagandet kan följaktligen inte bifallas på den första grundens andra del.
Vad gäller den första grundens tredje del konstaterar domstolen att tribunalen i punkterna 20–22 i den överklagade domen endast, före sin särskilda bedömning av var och en av de grunder som Republiken Grekland gjort gällande, påmint om, utan att dra några rättsliga slutsatser, de allmänna principer som följer av rättspraxis avseende fördelningen av bevisbördan inom ramen för tvister mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten gällande EU-medel.
Av detta följer att den första grundens tredje del ska avfärdas utan prövning i sak.
Även om det finns fog för vad som anförts inom ramen för den första delen av den första grunden kan detta inte leda till ett upphävande av den överklagade domen.
Den första grunden är således delvis utan verkan, delvis sådan att den inte ska prövas i sak och i övriga delar ogrundad.
Den andra grunden
Parternas argument
Republiken Grekland har genom sin andra grund gjort gällande att tribunalen, i punkterna 68–76 i den överklagade domen, har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att inte bemöta samtliga argument som Republiken Grekland anfört avseende begreppet ”permanent betesmark” och i synnerhet begreppet ”betesmark av medelhavstyp”.
Kommissionen har gjort gällande att överklagandet inte ska bifallas på denna grund.
Domstolens bedömning
Det framgår av fast rättspraxis att tribunalens skyldighet att motivera sina avgöranden inte innebär att den är tvungen att i detalj bemöta varje argument som åberopats av en part, särskilt när argumentet inte är tillräckligt klart och precist och inte stöds av tillräcklig bevisning (dom av den 11 januari 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/kommissionen,
C‑404/04 P
, ej publicerad,
EU:C:2007:6
, punkt
).
Tribunalen gjorde i punkterna 24–65 i den överklagade domen en detaljerad granskning av Republiken Greklands argument vad avser tolkningen av begreppet ”permanent betesmark”, och särskilt betydelsen av den typ av vegetation som fanns på jordbruksområdena.
Vidare gjorde Republiken Grekland i punkterna 15 och 16 i ansökan genom vilken talan väckts vid tribunalen endast gällande att ”särdragen för betesmark av medelhavstyp” hade ”ett högt miljövärde”. Detta påstående uppfyller inte kravet på klarhet och precision. Tribunalen kan därmed inte klandras för att inte ha bemött detta påstående särskilt.
Av detta följer att tribunalen inte underlåtit att fullgöra sin motiveringsskyldighet. Överklagandet kan därför inte vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden
Parternas argument
Den tredje grunden består av två delar.
Republiken Grekland har som första del av den tredje grunden i huvudsak gjort gällande att tribunalen i flera avseenden åsidosatt sin motiveringsskyldighet i punkterna 88–103 i den överklagade domen. Enligt Republiken Grekland har tribunalen nämligen rättsstridigt kompletterat motiveringen i det omtvistade beslutet genom att slå fast att oegentligheter i förvaltnings- och kontrollsystemet i sig var tillräckliga för att motivera korrigeringssatsen på 10 procent, medan det framgår av den sammanfattande rapporten att korrigeringen endast motiverades utifrån att de arealer som deklarerats som ”permanent betesmark” inte var stödberättigande. Vidare har tribunalen inte tillräckligt motiverat sitt avgörande, varken avseende höjningen av korrigeringssatsen till 10 procent, jämfört med den korrigeringssats på 5 procent som gällde för det föregående året, eller när det gäller förbättringar av kontrollerna på plats. Republiken Grekland har slutligen gjort gällande att tribunalen inte tog tillräcklig hänsyn till ”bufferteffekten”.
Republiken Grekland har i den tredje grundens andra del gjort gällande att tribunalen åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att i punkterna 88–103 i den överklagade domen godta korrigeringen på 10 procent av stödet för jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark. Enligt Republiken Grekland borde en korrigeringssats på 5 procent ha tillämpats, i synnerhet med beaktande av ”bufferteffekten”.
Kommissionen har gjort gällande att överklagandet inte ska bifallas på någon del av denna grund.
Domstolens bedömning
Vad gäller den första delen av den tredje grunden ska det inledningsvis påpekas att, i motsats till vad Republiken Grekland har hävdat, den schablonkorrigering på 10 procent som kommissionen tillämpade inte grundades enbart på att de omtvistade arealerna inte var stödberättigande, utan på samtliga de brister i kontrollsystemet som kommissionen konstaterade i den sammanfattande rapporten och som tribunalen redovisade i punkterna 10 och 89–94 i den överklagade domen.
Dessutom var det korrekt av tribunalen att, i punkt 95 i den överklagade domen, slå fast att bristerna i kontrollsystemet, tillsammans med alla de andra brister som konstaterades, innebär att det är fråga om ett bristfälligt genomförande av kontrollsystemet som medför en hög felnivå.
Av detta följer att Republiken Greklands påstående, att det framgår av den sammanfattande rapporten att den schablonmässiga korrigeringen på 10 procent endast motiverades av att de arealer som hade deklarerats som ”permanent betesmark” inte var stödberättigande, ska lämnas utan avseende.
Vad därefter gäller argumentet avseende underlåtenheten att beakta konstaterade förbättringar av kontroller på plats och den finansiella korrigeringssats på 5 procent som tillämpades för ansökningsåret 2007, bör det påpekas att tribunalen, i motsats till vad Republiken Grekland har hävdat, prövat betydelsen av dessa faktorer i punkterna 98–101 i den överklagade domen.
Tribunalen underströk, i punkt 99 i den överklagade domen, att även om kommissionen i den sammanfattande rapporten konstaterade att det skett en kvantitativ förbättring av kontrollerna på plats under år 2008, konstaterades det också i rapporten att kontrollerna på plats inte förbättrats kvalitativt. Utifrån detta konstaterande och att Republiken Grekland inte bevisat sitt påstående om förbättrad kvalitet i kontrollerna på plats kunde tribunalen, i punkt 100 i den överklagade domen, underkänna detta argument utan att därmed åsidosätta sin motiveringsskyldighet.
Detta påstående grundas således på en felaktig tolkning av den överklagade domen och är således felaktigt.
När det slutligen gäller påståendet att tribunalen inte beaktat ”bufferteffekten”, ska det påpekas att tribunalen i punkterna 95, 102 och 103 i den överklagade domen faktiskt tagit hänsyn till denna effekt.
Mer specifikt har tribunalen, efter sin prövning i punkterna 85–94 i den överklagade domen av huruvida genomförandet av kontrollsystemet led av allvarliga brister, i punkt 95 i domen fastslagit att samtliga brister i kontrollsystemet tagna tillsammans utgjorde ett genomförande av kontrollsystemet som har allvarliga brister, som motiverade en schablonmässig korrigering på 25 procent. Tribunalen beaktade emellertid, i punkt 95 i domen, att kommissionen hade tagit hänsyn till den lägre risk för förlust för fonden som följde av ”bufferteffekten”, vilken innebar att endast en del av de deklarerade arealerna skulle beaktas vid bedömningen av om stödrättigheter aktiverats, för att korrekt motivera en schablonmässig korrigering på 10 procent.
Detta påstående grundas således på en felaktig tolkning av den överklagade domen och är således felaktigt.
Av detta följer att överklagandet inte ska bifallas på den tredje grundens första del.
Den andra delen av den tredje grunden avser att tribunalen ska ha åsidosatt proportionalitetsprincipen eftersom den schablonmässiga korrigeringen inte borde ha bestämts till 10 procent, utan 5 procent, utifrån bristerna i kontrollsystemet.
Efter en grundlig analys, i punkterna 85–94 i den överklagade domen, fann tribunalen att bristerna i kontrollsystemet, tillsammans med alla andra konstaterade brister, utgjorde ett mycket bristfälligt genomförande av kontrollsystemet som medför en hög felnivå och tyder på generella oegentligheter, vilket sannolikt lett till mycket stora förluster för fonden.
Tribunalen underströk, i punkt 82 i den överklagade domen, vilket inte har bestritts av Republiken Grekland inom ramen för förevarande överklagande, att enligt kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 om riktlinjer för finansiella korrigeringar skulle ett sådant mycket bristfälligt genomförande av kontrollsystemet motivera en korrigering på 25 procent av utgifterna, eftersom det finns en risk för särskilt stora förluster för fonden.
Tribunalen har således inte åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att i punkt 96 i den överklagade domen konstatera att kommissionen på goda grunder kunde tillämpa en schablonmässig korrigering på 10 procent.
Av det ovan anförda följer att överklagandet inte ska bifallas på den tredje grundens andra del.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska överklagandet inte bifallas på den tredje grunden.
Den fjärde grunden
Parternas argument
Den fjärde grunden avser tribunalens påstått felaktiga rättstillämpning, i punkterna 110–120 i den överklagade domen, rörande tolkningen och tillämpningen av artikel 31 i förordning nr 1290/2005 jämförd med artikel 11 i förordning nr 885/2006 samt dess bristfälliga motivering. Närmare bestämt har Republiken Grekland gjort gällande att kommissionen åsidosatt dess processuella rättigheter, genom att inte ge medlemsstaten tillfälle att vid det bilaterala mötet diskutera kommissionens konstateranden när det gäller förseningar i genomförandet av kontroller på plats avseende kompletterande arealstöd.
Kommissionen har gjort gällande att överklagandet inte ska bifallas på denna grund.
Domstolens bedömning
Det framgår inledningsvis av artikel 31.3 i förordning nr 1290/2005 att, inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse, före varje beslut om att inte medge finansiering ska resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter de båda parterna ska söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som ska vidtas.
Artikel 11 i förordning nr 885/2006 konkretiserar detta förfarande genom att ange tillämpningsföreskrifter. Det framgår av artikel 11.1 första stycket i den förordningen att när kommissionen till följd av en undersökning anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapens regler, ska den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas. I artikel 11.1 andra stycket i nämnda förordning föreskrivs att medlemsstaten ska svara inom två månader från mottagandet av meddelandet från kommissionen och att kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. I artikel 11.1 tredje stycket i samma förordning föreskrivs att kommissionen efter utgången av svarstiden ska sammankalla ett bilateralt möte och båda parterna ska söka nå en överenskommelse om de åtgärder som ska vidtas samt bedömningen av överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den orsakat gemenskapens budget.
Det framgår således klart av artikel 11.1 andra stycket i förordning nr 885/2006 att kommissionen kan komma att ändra sin ståndpunkt mot bakgrund av svaret från den berörda medlemsstaten och av artikel 11.1 tredje stycket i samma förordning att det inte krävs att kommissionen i inbjudan till det bilaterala mötet förtydligar alla aspekter av de konstateranden som ska diskuteras vid detta möte.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 112 i sitt förslag till avgörande syftar det bilaterala mötet inte i första hand till att informera medlemsstaten om omfattningen av kommissionens konstateranden utan till att på grundval av det informationsutbyte som tidigare ägt rum möjliggöra det samtycke som krävs enligt artikel 31.3 i förordning nr 1290/2005 till de korrigerande åtgärder som ska vidtas.
Av detta följer att Republiken Greklands påstående om den påstådda överträdelsen av dess processuella rättigheter enligt artikel 11 i förordning nr 885/2006, genom att kommissionen inte skulle ha gett den tillfälle att under det bilaterala mötet diskutera förseningar i genomförandet av kontroller på plats avseende arealstöd, inte kan godtas.
Vad slutligen gäller Republiken Greklands påstående om motsägelsefull och otillräcklig motivering i den överklagade domen är det tillräckligt att konstatera att tribunalen, efter att ha förklarat betydelsen av den första skriftväxlingen enligt artikel 11 i förordning nr 885/2006, i punkterna 113–116 i den överklagade domen fann, efter en detaljerad och tydlig analys i punkterna 118–120 i nämnda dom, att meddelandet avseende resultatet av undersökningen klart visade att kontrollerna på plats avseende kompletterande arealstöd var försenade.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska överklagandet inte bifallas på den fjärde grunden.
Den femte grunden
Parternas argument
Inom ramen för sin femte grund har Republiken Grekland i huvudsak klandrat tribunalen för att, i punkterna 126–128, 132 och 133 i den överklagade domen, ha kompletterat de skäl som i det omtvistade beslutet motiverade korrigeringssatsen på 5 procent avseende det kompletterande arealstödet. Mer specifikt har Republiken Grekland anfört att tribunalen kompletterade motiveringen i det omtvistade beslutet för skillnaden mellan den korrigeringssats för det kompletterande arealstödet som fastställts till 5 procent och den som tillämpats för andra arealstöd än stöd för betesmark, som är 2 procent.
Enligt kommissionen bör denna grund i första hand inte prövas i sak, i enlighet med artikel 168.1 d i domstolens rättegångsregler, då den är alltför kortfattad och vag. Kommissionen har i andra hand gjort gällande att den överklagade domen är tillräckligt motiverad, varför överklagandet inte ska bifallas på denna grund.
Domstolens bedömning
Vad beträffar kommissionens invändning om rättegångshinder på grund av att den femte grunden skulle ha uttryckts alltför kortfattat och vagt och därigenom göra det omöjligt för kommissionen att bemöta den, framgår det av domstolens fasta praxis att det följer av artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 168.1 d i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande tydligt ska anges vad som kritiseras i den dom som det yrkas ogiltigförklaring av, samt vilka rättsliga argument som åberopas till stöd härför. I detta avseende preciseras det i artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler att det genom åberopade grunder och argument avseende rättsliga omständigheter i detalj ska anges på vilka punkter som klaganden anser att tribunalens avgörande är felaktigt (se, för ett liknande synsätt, dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen,
C‑197/13 P
,
EU:C:2014:2157
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
I förevarande fall kan det konstateras att Republiken Grekland har identifierat, i punkt 79 i sitt överklagande, exakt vilka punkter i den överklagade domen som kritiseras genom den femte grunden, och har anfört argument som är tillräckligt konkreta för att göra det möjligt för domstolen att pröva denna grund. Republiken Greklands femte grund ska således prövas i sak.
Med detta sagt har, i motsats till vad Republiken Grekland har hävdat, tribunalen i punkterna 126–128, 132 och 133 i den överklagade domen inte kompletterat motiveringen i det omtvistade beslutet för skillnaden mellan den schablonmässiga korrigeringssats på 5 procent som fastställts för det kompletterande arealstödet och den som tillämpats för andra arealstöd än stöd för betesmark, som är 2 procent.
För det första framgår det nämligen av övervägandena i punkterna 123–131 i den överklagade domen att kommissionen motiverat korrigeringssatsen på 5 procent i sin sammanfattande rapport med hänvisning till brister i kontrollsystemet avseende de grundläggande kontrollerna. För det andra framgår det av punkt 136 i den överklagade domen att den korrigeringssats på 2 procent som fastställts för annat arealstöd än stöd för betesmark motiverades med hänvisning till ”bufferteffekten”. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 79 och 118 i sitt förslag till avgörande, är denna ”bufferteffekt” emellertid inte relevant för det kompletterande arealstödet eftersom detta stöd är kopplat till produktionen, utan användning av stödrättigheter. Slutligen, och i den mån Republiken Grekland har invänt mot punkt 133 i den överklagade domen, ska det påpekas att tribunalen i denna punkt endast har gjort en bedömning av de faktiska omständigheterna genom att inte godta att de påstådda förbättringarna av LPIS-GIS tillämpades under ansökningsåret 2008.
Den femte grunden bygger således på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Överklagandet ska följaktligen inte bifallas på denna grund.
Den sjätte grunden
Parternas argument
Som sjätte grund har Republiken Grekland åberopat att tribunalen helt underlåtit att motivera sitt ställningstagande beträffande den andra invändningen inom ramen för den tredje grunden till stöd för talan om ogiltigförklaring, avseende den korrigering som gjorts gällande området för landsbygdsutveckling. Invändningen avser att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras i den mån som de korrigeringar som fastställts i kommissionens tidigare beslut inte har avräknats från det tillämpade beloppet för korrigeringar enligt det omtvistade beslutet. I synnerhet har tribunalen, utan motivering, begränsat det yrkande som framställts av Republiken Grekland till 5007867,36 euro, vilket motsvarar korrigeringen för räkenskapsåret 2009, fastän Republiken Greklands yrkande avsåg hela det belopp som avses i det omtvistade beslutet, det vill säga 10504391,90 euro, bestående av summan av de korrigeringar som avser räkenskapsåret 2009 (5007867,36 euro) och räkenskapsåret 2010 (5496524,54 euro).
Kommissionen har gjort gällande att denna grund inte ska prövas i sak. Republiken Grekland har, för det första, begränsat sig till att bestrida det slutliga nettobeloppet för den korrigering som fastställdes i det omtvistade beslutet och det belopp som den slutliga korrigeringen minskades med, vilket till sin natur utgör ett bestridande av sakomständigheterna och därmed inte omfattas av domstolens prövningsrätt inom ramen för ett överklagande. För det andra rör Republiken Greklands invändning bruttobeloppet 10504391,90 euro, vilket inte i något skede bestreds inom ramen för förfarandet vid tribunalen. Denna invändning utgör således en utvidgning av föremålet för talan i målet om överklagande. Den ska anses utgöra en ny grund och därmed avvisas.
Domstolens bedömning
Domstolen konstaterar att Republiken Grekland i punkterna 9 och 41–43 i sin ansökan i första instans yrkade ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den mån det beslutats om schablonkorrigeringar på området för arealstöd med 5 procent av de totala utgifterna inom området för landsbygdsutveckling, till ett belopp av 10504391,90 euro, motsvarande summan av de korrigeringar som belastar räkenskapsåret 2009 (5007867,36 euro) och räkenskapsåret 2010 (5496524,54 euro). Närmare bestämt gjorde Republiken Grekland vid tribunalen gällande att kommissionen inte tillräckligt beaktat den tidigare korrigering som fastställdes i genomförandebeslut 2013/214/EU av den 2 maj 2013 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (
EUT L 123, 2013, s. 11
) med avseende på stödet till landsbygdsutveckling ansökningsåret 2008, för räkenskapsåren 2009 och 2010.
Domstolen konstaterar vidare att tribunalen i punkterna 155–168 i den överklagade domen ogillade Republiken Greklands talan och att den, utan annan motivering, begränsade sin prövning till att enbart avse korrigeringen för ansökningsåret 2008 rörande räkenskapsåret 2009.
Tribunalen har således genom att underlåta att bemöta en central del av Republiken Greklands argument åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 36 i stadgan för Europeiska unionens domstol, vilken är tillämplig på förfarandet vid tribunalen i enlighet med artikel 53 första stycket i samma stadga och artikel 117 i tribunalens rättegångsregler.
Överklagandet ska således bifallas såvitt avser Republiken Greklands sjätte grund i den del som tribunalen ogillat den talan som väckts vid den genom att begränsa sin prövning av den andra invändningen till stöd för den tredje grunden för den talan till att enbart avse korrigeringen för ansökningsåret 2008 avseende räkenskapsåret 2009.
Eftersom överklagandet ska bifallas såvitt avser den sjätte grunden ska punkt 2 i domslutet i den överklagade domen upphävas i den mån tribunalen ogillade Republiken Greklands talan genom att begränsa sin prövning till korrigeringen för ansökningsåret 2008 som belastade räkenskapsåret 2009, gällande den finansiella korrigering på 5 procent som tillämpats för stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, inriktad på landsbygdsutveckling, och genom att inte pröva den korrigering för ansökningsåret 2008 som belastade räkenskapsåret 2010, uppgående till 5496524,54 euro, gällande den korrigering på 5 procent som tillämpats för stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, inriktad på landsbygdsutveckling.
Prövning av talan i första instans
I enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol får domstolen, när tribunalens avgörande upphävs, antingen återförvisa målet till tribunalen för avgörande eller själv slutligt avgöra målet, om det är färdigt för avgörande.
Vad gäller den andra invändningen till stöd för den tredje grunden för talan vid tribunalen framgår det av punkterna 155–168 i den överklagade domen att tribunalen har begränsat omfattningen av Republiken Greklands begäran avseende förekomsten av dubbel korrigering till att endast avse räkenskapsåret 2009, trots att Republiken Greklands ansökan avsåg såväl räkenskapsåret 2009 som räkenskapsåret 2010.
När det, för det första, gäller korrigeringen för ansökningsåret 2008 avseende räkenskapsåret 2010, har det i det omtvistade beslutet inte tillräckligt tydligt angivits i vilken utsträckning den korrigering som fastställts genom beslut 2013/214 avräknats från det korrigeringsbelopp som fastställts i det omtvistade beslutet, i syfte att undvika en dubbel korrigering.
För det andra medför denna avsaknad av motivering att det inte är möjligt att tillräckligt klart fastställa huruvida – och i så fall i vilken utsträckning – som kommissionen tagit hänsyn till den korrigering som fastställts i beslut 2013/214 vid beräkningen av korrigeringen för ansökningsåret 2008 avseende räkenskapsåret 2010.
Härav följer att talan ska bifallas såvitt avser den andra invändningen till stöd för den tredje grunden för talan vid tribunalen. Det omtvistade beslutet ska således ogiltigförklaras på grund av bristande motivering, i den del som rör beaktandet av beslut 2013/214 vid fastställandet av korrigeringsbeloppet på 5496524,54 euro, avdraget på 270175,45 euro och budgetkonsekvenserna på 5226349,09 euro, avseende de utgifter som Republiken Grekland verkställt på området för landsbygdsutveckling Ejflu Axel 2 (2007–2013, arealrelaterade åtgärder) för räkenskapsåret 2010 på grund av brister i LPIS och i kontrollerna på plats (andra pelaren, ansökningsår 2008).
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen, när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken, besluta om rättegångskostnaderna.
Enligt artikel 138.3 i samma rättegångsregler, som med stöd av artikel 184.1 i dessa regler är tillämpliga i mål om överklagande, ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
Eftersom Republiken Grekland och kommissionen ömsom har tappat målet på en eller flera punkter ska var och en bära sina rättegångskostnader för förfarandet i första instans och i målet om överklagande.
Slutligen föreskrivs i artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i dessa regler ska tillämpas även i mål om överklagande, att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
Konungariket Spanien, som har intervenerat i överklagandet, ska bära sina egna rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

1)
Punkterna 2 och 3 i domslutet i Europeiska unionens tribunals dom av den 30 mars 2017, Grekland/kommissionen (
T-112/15
,
EU:T:2017:239
), upphävs dels i den del som tribunalen har ogillat Republiken Greklands talan genom att begränsa sin prövning till den korrigering för ansökningsåret 2008 som belastade räkenskapsåret 2009, gällande den finansiella korrigering på 5 procent som tillämpats för stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, inriktad på landsbygdsutveckling, och genom att inte pröva den korrigering för ansökningsåret 2008 som belastade räkenskapsåret 2010, uppgående till 5496524,54 euro, gällande den korrigering på 5 procent som tillämpats för stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, inriktad på landsbygdsutveckling, dels i den del som avser rättegångskostnader.

2)
Överklagandet lämnas i övrigt utan bifall.

3)
Kommissionens genomförandebeslut 2014/950/EU av den 19 december 2014 om undantagande av vissa betalningar från EU-finansiering som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) ogiltigförklaras i den del som rör beaktandet av kommissionens genomförandebeslut 2013/214/EU av den 2 maj 2013 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) vid fastställandet av korrigeringsbeloppet på 5496524,54 euro, avdraget på 270175,45 euro och budgetkonsekvenserna på 5226349,09 euro, avseende de betalningar som Republiken Grekland verkställt på området för landsbygdsutveckling Ejflu Axel 2 (2007–2013, arealrelaterade åtgärder), för räkenskapsåret 2010, för brister i systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) och i kontrollerna på plats (andra pelaren, ansökningsåret 2008).

4)
Republiken Grekland och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande och i målet vid tribunalen.

5)
Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: grekiska.