CELEX: 62020CJ0563
Řízení o předběžné otázce
Železniční doprava
Směrnice 2001/14/ES
Článek 4
Stanovení poplatků za infrastrukturu rozhodnutím provozovatele infrastruktury
Článek 30 odst. 2
Právo železničních podniků na správní opravný prostředek
Článek 30 odst. 6
Soudní přezkum rozhodnutí regulačního subjektu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 30 odst. 2, 5 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury (
Úř. věst. 2001, L 75, s. 29
; Zvl. vyd. 07/05, s. 404), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007 (
Úř. věst. 2007, L 315, s. 44
) (dále jen „směrnice 2001/14“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností ORLEN KolTrans sp. z o.o., železničním podnikem se sídlem v Płocku (Polsko), a Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego (ředitel Drážního úřadu, dále jen „ředitel DÚ“), jehož předmětem je určení výše poplatků za využívání železniční infrastruktury, kterou v Polsku vlastní společnost PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. (dále jen „PKP PLK“).
Právní rámec
Unijní právo
V bodech 5, 11, 12, 16 a 20 odůvodnění směrnice 2001/14 je uvedeno:
„(5)
K zajištění transparentnosti a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře pro všechny železniční podniky by se měly veškeré informace nezbytné k uplatnění práva přístupu zveřejňovat ve zprávě o síti.
[…]
(11)
Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly všem podnikům umožňovat rovnoprávný a nediskriminační přístup a snažit se co nejlépe odpovídat potřebám všech uživatelů a druhů dopravy řádným a nediskriminačním způsobem.
(12)
V rámci stanoveném členskými státy by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury.
[…]
(16)
Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly umožňovat spravedlivou hospodářskou soutěž při poskytování železničních služeb.
[…]
(20)
Provozovatelům infrastruktury je vhodné ponechat určitý stupeň pružnosti, aby měli možnost účinnějšího využití železniční sítě.“
Článek 1 odst. 1 této směrnice zní:
„Tato směrnice se týká zásad a postupů, které mají být uplatňovány při stanovení a vybírání poplatků za využívání železniční infrastruktury a při přidělování kapacity železniční infrastruktury.
Členské státy zajistí, aby se systémy zpoplatnění a přidělování kapacit železniční infrastruktury řídily zásadami stanovenými v této směrnici, a tak umožní provozovatelům infrastruktury obchodovat s dostupnou kapacitou infrastruktury a zajistit její optimální účelné využití.“
Článek 2 uvedené směrnice obsahuje definice. Jeho znění je následující:
„Pro účely této směrnice se
[…]
b)
‚žadatelem‘ rozumí licencovaný železniční podnik […] s veřejným nebo obchodním zájmem na získání kapacity infrastruktury […] pro provozování železničních dopravy na jejich území;
[…]
h)
‚provozovatelem infrastruktury‘ rozumí subjekt nebo podnik odpovědný zejména za zřízení a provozování železniční infrastruktury. To může rovněž zahrnovat provozování kontrolních a bezpečnostních systémů infrastruktury. Funkce provozovatele infrastruktury v síti nebo její části mohou být rozděleny mezi více subjektů nebo podniků;
[…]
k)
‚železničním podnikem‘ rozumí jakýkoli veřejný nebo soukromý podnik licencovaný v souladu s příslušnými předpisy Společenství, jehož hlavní podnikatelskou činností je železniční přeprava zboží nebo cestujících, přičemž podnik musí zajistit trakci; jsou zde zahrnuty i podniky zajišťující pouze trakci;
[…]“
V kapitole II téže směrnice, jež se týká zpoplatnění infrastruktury, se v článku 4, nadepsaném „Zavedení, stanovení a vybírání poplatků“, stanoví:
„1.   Členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice 91/440/EHS.
S výhradou uvedené podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.
[…]
4.   Nejsou-li přijata zvláštní ustanovení podle čl. 8 odst. 2, zajistí provozovatelé infrastruktury, aby byl používaný systém zpoplatnění v rámci celé jejich sítě založen na stejných zásadách.
5.   Provozovatelé infrastruktury zajistí, aby používání systému zpoplatnění vedlo k rovnocennému a nediskriminačnímu zpoplatnění různými železničními podniky poskytujícími [různých železničních podniků poskytujících] služby stejné povahy v podobné části trhu a aby poplatky uplatňované ve skutečnosti [skutečně uplatňované poplatky] odpovídaly pravidlům stanoveným ve zprávě o síti.
[…]“
V článku 5 odst. 1 směrnice 2001/14 je uvedeno:
„Železniční podniky mají na nediskriminačním základě nárok na minimální přístupový balík a přístup k dopravní infrastruktuře po železnici [k zařízením služeb na trati] podle přílohy II. Služby uvedené v příloze II bodu 2 jsou poskytovány nediskriminačním způsobem a požadavky železničních podniků lze odmítnout, pouze pokud existují v rámci tržních podmínek přijatelné alternativy. Nejsou-li služby nabízeny jediným provozovatelem infrastruktury, vynaloží provozovatel infrastruktury s nejdelší dopravní trasou veškeré přijatelné úsilí k usnadnění poskytování těchto služeb.“
Článek 6 této směrnice týkající se nákladů na infrastrukturu a účetnictví stanoví:
1.   Členské státy stanoví přiměřené podmínky, včetně případných záloh, k zajištění toho, aby za běžných obchodních podmínek a za přiměřené období vykazovaly účty provozovatele infrastruktury přinejmenším rovnováhu mezi příjmy z poplatků za infrastrukturu, zisky z ostatních obchodních činností a státními dotacemi na straně jedné a náklady na infrastrukturu na straně druhé.
[…]
2.   […] provozovatelům infrastruktury [se] poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
3.   Členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi.
[…]
5.   Stanoví se metoda rozdělení nákladů. Členské státy mohou požadovat její předchozí schválení. Tato metoda by měla být čas od času upravena podle nejlepších mezinárodních zkušeností.“
Podle článku 7 uvedené směrnice, který se týká zásad zpoplatnění, platilo, že:
„1.   Poplatky za použití železniční infrastruktury se platí provozovateli infrastruktury a používají se k financování jeho činnosti.
[…]
3.   Aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 a článek 8, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici [k zařízením služeb na trati] ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.
[…]
7.   Tento článek se netýká zajišťování služeb uvedených v příloze II bodu 2. Aniž je dotčeno výše uvedené, přihlíží se při stanovení cen za služby podle přílohy II bodu 2 ke konkurenceschopnosti železniční dopravy [k situaci v oblasti hospodářské soutěže na železnici].
[…]“
Články 8 až 12 téže směrnice stanoví v tomto pořadí výjimky ze zásad zpoplatnění, možnost poskytovat slevy z poplatků za infrastrukturu, systém kompenzace určitých nákladů, systém odměňování výkonu a možnost vybírat poplatky za rezervaci kapacity.
V kapitole III směrnice 2001/14, která se týká přidělování kapacity infrastruktury, je obsažen článek 17, jehož odstavec 1 zní:
„Aniž jsou dotčeny články 81, 82 a 86 Smlouvy, lze s žadatelem uzavřít rámcovou dohodu. Rámcová dohoda upřesňuje charakteristiky kapacity [železniční] infrastruktury vyžadované žadatelem […] Rámcová dohoda nespecifikuje trasu vlaku podrobně, ale měla by být projevem snahy vyhovět oprávněným obchodním potřebám žadatele. Členský stát může požadovat předběžné schválení této rámcové dohody regulačním subjektem zřízeným podle článku 30 této směrnice.“
Článek 26 této směrnice, nadepsaný „Plán na rozšíření kapacity“, stanoví:
„1.   Provozovatel infrastruktury vypracuje do šesti měsíců od dokončení analýzy kapacity plán na rozšíření kapacity.
2.   Plán na rozšíření kapacity je vypracován po jednání s uživateli příslušné přetížené infrastruktury.
Plán určí
[…]
d)
možnosti a náklady rozšíření kapacity, včetně pravděpodobných změn poplatků za přístup.
Plán rovněž na základě analýzy efektivity nákladů možných opatření určí, jaké akce je třeba provést k rozšíření kapacity infrastruktury, včetně časového rozvrhu provádění těchto opatření.
Plán může podléhat předchozímu schválení členským státem.
[…]“
Článek 30 směrnice 2001/14, nadepsaný „Regulační subjekt“, stanoví:
„1.   Aniž je dotčen čl. 21 odst. 6, zřídí členské státy regulační subjekt. Tento subjekt, kterým může být ministerstvo odpovědné za záležitosti dopravy nebo jakýkoli jiný subjekt, je nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní struktury a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. Tento subjekt je dále funkčně nezávislý na kterémkoli příslušném orgánu účastnícím se uzavírání smlouvy na veřejné služby. Subjekt funguje v souladu se zásadami uvedenými v tomto článku, přičemž odvolací a regulační funkce mohou vykonávat oddělené subjekty.
2.   Žadatel má právo podat stížnost regulačnímu subjektu [obrátit se na regulační subjekt], pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat odvolání [, zejména aby se odvolal] proti rozhodnutím přijatým provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem, která se týkají
[…]
d)
systému zpoplatnění;
e)
úrovně nebo systému poplatků za infrastrukturu [za využívání infrastruktury], které jsou nebo mohou být účtovány;
[…]
3.   Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou II a byly nediskriminační. Vyjednávání mezi žadateli a provozovatelem infrastruktury o úrovni poplatků za využití [využívání] infrastruktury jsou přípustná pouze pod dohledem regulačního subjektu. Regulační subjekt zasáhne, pokud je pravděpodobné, že jednání jsou v rozporu s touto směrnicí.
4.   Regulační subjekt je zmocněn požadovat užitečné informace od provozovatele infrastruktury, žadatelů a jakékoli zúčastněné třetí osoby z příslušného členského státu, přičemž tyto informace mu musí být poskytnuty bez prodlení.
5.   Regulační subjekt rozhoduje o všech stížnostech a provádí opatření k nápravě situace nejpozději do dvou měsíců ode dne obdržení veškerých informací.
Aniž je dotčen odstavec 6, jsou rozhodnutí regulačního subjektu závazná pro všechny strany, na něž se rozhodnutí vztahuje.
V případě odvolání proti odmítnutí žádosti o poskytnutí kapacity infrastruktury nebo proti podmínkám nabídky kapacity regulační subjekt buď potvrdí, že žádná změna rozhodnutí provozovatele infrastruktury není žádoucí, nebo si vyžádá změnu tohoto rozhodnutí v souladu s pokyny, které stanoví.
6.   Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby rozhodnutí přijatá regulačním subjektem podléhala soudnímu přezkoumání.“
Příloha II této směrnice, nadepsaná „Služby pro železniční podniky“, v bodech 1 a 2 uvádí:
„1. Minimální přístupový balík obsahuje
a) zpracování žádostí o kapacitu infrastruktury,
[…]
2. Přístup k zařízením služeb a poskytování služeb na trati zahrnuje
a)
použití zařízení pro dodávku trakčního proudu, je-li k dispozici;
[…]“
Polské právo
Soudní řád správní
Ustawa kodeks postępowania administracyjnego (zákon o správním řízení) ze dne 14. června 1960 (Dz. U. z roku 2013, položka 267) (dále jen „správní řád“) v článku 28 stanoví:
„Účastníkem řízení je každý, jehož právní zájem nebo povinnost je řízením dotčena nebo kdo z důvodu svého právního zájmu nebo povinnosti žádá orgán, aby jednal.“
Podle článku 61 tohoto zákona platí, že:
„Správní řízení se zahajuje na návrh účastníka řízení nebo z moci úřední.“
Článek 61a § 1 uvedeného zákona zní:
„Je-li návrh podle článku 61 podán osobou, která není účastníkem řízení, nebo nelze-li z jiných oprávněných důvodů zahájit řízení, orgán veřejné správy vydá rozhodnutí o odmítnutí zahájit řízení. […]“
Článek 157 § 2 téhož zákona stanoví:
„Řízení o zrušení rozhodnutí se zahajuje na návrh účastníka řízení, nebo z moci úřední.“
Zákon o železniční dopravě
Ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (zákon o železniční dopravě), ze dne 28. března 2003 (Dz. U. z roku 2013, položka 1594), v čl. 13 odst. 1 a 6 stanoví:
„1.   Úkolem ředitele [Drážního úřadu (DÚ)] […] v oblasti regulace železniční dopravy je:
1)
schvalovat a koordinovat poplatky za využívání přidělených tras železniční infrastruktury z hlediska souladu s pravidly pro jejich stanovení;
[…]
4)
kontrolovat, zda provozovatel správně stanovil základní poplatky za využívání železniční infrastruktury a doplňkové poplatky za doplňkové služby;
5)
rozhodovat o stížnostech železničních dopravců týkajících se:
[…]
b)
přidělování tras a poplatků za využívání železniční infrastruktury;
[…]
6.   V případě zjištění porušení předpisů, rozhodnutí nebo nařízení v oblasti železnic vydá ředitel DÚ rozhodnutí upřesňující rozsah porušení a lhůtu pro jeho nápravu.“
Článek 29 odst. 3 a 4 tohoto zákona stanoví:
„3.   Železniční dopravce má právo používat přidělené trasy stanovené v jízdním řádu po uzavření příslušné dohody s provozovatelem.
4.   Za zpřístupnění železniční infrastruktury provozovatel této infrastruktury vybírá poplatky uvedené v článku 33.“
Podle článku 33 uvedeného zákona platí, že:
„1.   Provozovatel [infrastruktury] stanoví výši poplatků za využívání infrastruktury železničními dopravci.
[…]
6.   Provozovatel [infrastruktury] je povinen zveřejnit […] výši a druhy sazeb základního poplatku a doplňkových poplatků.
7.   Jednotkové sazby základního poplatku a doplňkových poplatků, kromě poplatků za použití trakčního proudu, se spolu s výpočtem jejich výše zašlou řediteli DÚ.
8.   Ředitel DÚ schválí sazby uvedené v odstavci 7 ve lhůtě 30 dnů od jejich obdržení nebo je odmítne schválit, zjistí-li porušení pravidel uvedených v odstavcích 2 až 6, v článku 34 nebo v předpisech přijatých podle článku 35.“
Nařízení o podmínkách přístupu a využívání železniční infrastruktury
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktuury kolejowej (nařízení ministra pro infrastrukturu o podmínkách přístupu a využívání železniční infrastruktury), ze dne 27. února 2009 (Dz. U. z roku 2009, č. 35, položka 274), v § 16 stanoví:
„1.   Provozovatel nejpozději 9 měsíců před vstupem vlakového jízdního řádu v platnost předloží řediteli DÚ ke schválení návrh:
1)
jednotkových sazeb základního poplatku;
2)
sazeb poplatků za služby uvedené v části II přílohy zákona.
[…]
3.   Provozovatel musí na žádost dopravce umožnit tomuto dopravci seznámit se s návrhem uvedeným v odstavci 1 a se seznamem uvedeným v odstavci 2.
[…]“
Ustanovení § 17 odst. 1 tohoto nařízení zní takto:
„Ředitel DÚ odmítne schválit předložený návrh uvedený v § 16 odst. 1 pouze tehdy, pokud byl vypracován v rozporu s pravidly uvedenými v čl. 33 odst. 8 zákona [o železniční dopravě].“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
ORLEN KolTrans je podnikem se sídlem v Polsku, který provádí mimo jiné železniční přepravu zboží. Za tímto účelem využívá železniční infrastrukturu, kterou vlastní její provozovatel, a sice společnost PKP PLK.
Společnost PKP PLK předala polskému regulačnímu subjektu, kterým je DÚ, zřízený podle článku 30 směrnice 2001/14, návrh změny jednotkových sazeb základního poplatku za minimální přístup k její infrastruktuře. Tyto sazby představují jednu z proměnných, které umožňují provozovateli infrastruktury stanovit výši poplatků, které platí železniční podniky za využívání železniční infrastruktury. Rozhodnutím ze dne 29. září 2010 (dále jen „rozhodnutí o schválení z roku 2010“) ředitel DÚ tento návrh schválil.
Na základě tohoto rozhodnutí uplatnila společnost PKP PLK nové jednotkové sazby za účelem stanovení výše poplatků za infrastrukturu, které měla zaplatit společnost ORLEN KolTrans v souladu se smlouvou uzavřenou mezi těmito dvěma podniky.
V rozsudku ze dne 30. května 2013, Komise v. Polsko (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), Soudní dvůr mimo jiné rozhodl, že Polská republika tím, že umožnila, aby byly do výpočtu poplatků za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici zahrnuty náklady, které nemohou být považovány za přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 a z čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14.
Po vyhlášení tohoto rozsudku společnost ORLEN KolTrans přezkoumala poplatky, které platila společnosti PKP PLK. Vzhledem k tomu, že měla za to, že způsob jejich výpočtu je v rozporu se směrnicí 2001/14, požádala dopisem ze dne 7. dubna 2014 ředitele DÚ o zahájení správního řízení ve smyslu soudního řádu správního za účelem zrušení rozhodnutí o schválení z roku 2010.
Usnesením ze dne 11. června 2014 ředitel DÚ tuto žádost zamítl s odůvodněním, že podle soudního řádu správního nemá společnost ORLEN KolTrans postavení „účastníka řízení“ v rámci řízení o schvalování jednotkových sazeb základního poplatku, a proto nemůže požadovat zrušení rozhodnutí o schválení z roku 2010, a to ani v případě, že by toto rozhodnutí bylo v rozporu s unijním právem.
Společnost ORLEN KolTrans podala proti uvedenému usnesení ze dne 11. června 2014 žalobu k předkládajícímu soudu, kterým je Sąd Okręgowy w Warszawie (Krajský soud ve Varšavě, Polsko). V rámci této žaloby se domáhá přezkumu platnosti rozhodnutí o schválení z roku 2010, které bylo podle jejího názoru s ohledem na rozsudek ze dne 30. května 2013, Komise v. Polsko (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), přijato v rozporu se směrnicí 2001/14.
Tento podnik zároveň podal žalobu na náhradu škody proti polskému státu, neboť je toho názoru, že nesprávné provedení směrnice 2001/14 vedlo ke vzniku újmy v důsledku placení nadměrných poplatků za infrastrukturu. Podobné žaloby podaly i jiné železniční podniky. Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud, Polsko), kterému byla předložena jedna z těchto věcí, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru dne 3. března 2020 předběžné otázky, a to zejména za účelem určení, zda železniční podnik může bez přezkumu rozhodnutí regulačního subjektu příslušným soudem žalovat členský stát o náhradu škody za nesprávné provedení směrnice 2001/14. Soudní dvůr na tyto otázky odpověděl v rozsudku ze dne 8. července 2021, Koleje Mazowieckie (
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
).
Předkládající soud kromě toho připomíná, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
), rozhodl, že směrnice 2001/14 brání tomu, aby obecné soudy v jednotlivých případech přezkoumávaly přiměřenost poplatků za využívání železniční infrastruktury, a případně změnily výši těchto poplatků, nezávisle na dohledu vykonávaném regulačním subjektem v souladu s článkem 30 této směrnice.
V této souvislosti předkládající soud zdůrazňuje, že podle polského práva mu přísluší rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím regulačního subjektu.
Pokud jde o provedení směrnice 2001/14, předkládající soud uvádí, že provozovatel železniční infrastruktury v Polsku předkládá jednotkové sazby základního poplatku ke schválení regulačnímu subjektu. Železniční podniky nejsou účastníky tohoto řízení a nemohou napadnout rozhodnutí o schválení přijatá ředitelem DÚ.
Je pravda, že čl. 13 odst. 1 bod 5 písm. b) zákona o železniční dopravě umožňuje podat stížnost u regulačního subjektu ohledně poplatků za infrastrukturu požadovaných provozovatelem infrastruktury. Kromě toho podle odstavce 6 tohoto článku v případě porušení předpisů, rozhodnutí nebo nařízení v oblasti železnic, vydá ředitel DÚ rozhodnutí upřesňující rozsah porušení a lhůtu pro jeho nápravu. Použití těchto ustanovení polského práva však nemůže mít za následek změnu jednotkových sazeb základního poplatku, které regulační subjekt schválil.
Předkládající soud dále tvrdí, že podle soudního řádu správního se zrušení rozhodnutí mohou domáhat pouze osoby, které mají postavení účastníka řízení. Vzhledem k tomu, že železniční podniky nejsou účastníky řízení, kterým se schvalují jednotkové sazby základního poplatku, nemají podle jeho názoru k dispozici účinný prostředek nápravy k napadení výše těchto sazeb.
S ohledem na tyto úvahy se předkládající soud táže, zda článek 30 směrnice 2001/14 přiznává železničním podnikům právo napadnout rozhodnutí o schválení jednotkových sazeb základního poplatku přijatá ředitelem DÚ. Domnívá se, že takové právo by bylo možné vyvodit z odstavce 2 písm. e) tohoto článku v případě, že by toto ustanovení bylo vykládáno v tom smyslu, že vyžaduje, aby železniční podniky byly stranami řízení, kterým se schvalují jednotkové sazby základního poplatku. A v případě, že by se ukázalo, že rozhodnutí o schválení mohlo porušit práva železničních podniků, mohlo by právo na opravný prostředek vyplývat rovněž z odstavců 5 a 6 téhož článku.
Za těchto podmínek se Sąd Okręgowy w Warszawie (Krajský soud ve Varšavě) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 30 odst. 2 písm. e) [směrnice 2001/14] vykládán v tom smyslu, že přiznává železničnímu podniku, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, právo na účast v řízení vedeném regulačním subjektem, jehož účelem je stanovení výše poplatků za přístup k železniční infrastruktuře provozovatelem železniční infrastruktury?
2)
V případě záporné odpovědi na první otázku, je třeba ustanovení čl. 30 odst. 5 a 6 směrnice 2001/14/ES vykládat v tom smyslu, že přiznává železničnímu podniku, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, právo napadnout rozhodnutí regulačního subjektu schvalující výši poplatků za přístup k železniční infrastruktuře stanovených provozovatelem této infrastruktury?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
Je třeba uvést, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že zákon o železniční dopravě mimo jiné stanoví, že jedna z proměnných umožňujících provozovateli infrastruktury stanovit výši poplatků za infrastrukturu, které jsou povinny platit železniční podniky, a sice jednotkové sazby základního poplatku za minimální přístup k železniční infrastruktuře, musí být schválena ředitelem DÚ.
Z tohoto rozhodnutí rovněž vyplývá, že podle polského práva je právo domáhat se zrušení rozhodnutí o schválení těchto sazeb vyhrazeno pouze osobám, kterým je na základě soudního řádu správního přiznáno postavení účastníka schvalovacího řízení.
Z toho vyplývá, že železniční podniky, které stejně jako žalobkyně v původním řízení využívají nebo zamýšlejí využívat železniční infrastrukturu, nemohou napadnout jednotkové sazby základního poplatku stanovené regulačním subjektem, jelikož nemají postavení „účastníka řízení“ vyžadované polským právem k tomu, aby mohly za tímto účelem podat žalobu k soudu. Předkládající soud se tedy táže, zda článek 30 směrnice 2001/14 musí být vykládán v tom smyslu, že jim musí být přiznáno postavení „účastníka řízení“, nebo zda jim musí být přiznána možnost podat takový opravný prostředek, aniž jim toto postavení přiznává.
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14 vykládán v tom smyslu, že železniční podnik, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, musí mít možnost účastnit se řízení vedeného regulačním subjektem za účelem přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje nebo zamítá návrh jednotkových sazeb základního poplatku za minimální přístup k infrastruktuře předložený provozovatelem infrastruktury, což by mu přiznávalo postavení účastníka takového řízení.
V tomto ohledu je třeba uvést, že článek 30 směrnice 2001/14, ani žádné jiné její ustanovení nestanovil postup schvalování poplatků za infrastrukturu nebo proměnných, podle nichž se určují.
Konkrétně žádné ustanovení kapitoly II směrnice 2001/14 týkající se poplatků za infrastrukturu takové schvalovací řízení nestanoví.
Článek 6 odst. 5 této směrnice sice stanoví, že členské státy mohou požadovat předchozí schválení „metody rozdělení nákladů“. Jak však vyplývá z ostatních odstavců tohoto článku, předmětná metoda se stanoví pro účely účetnictví v rámci finanční podpory, kterou mohou členské státy poskytnout provozovatelům infrastruktury. Netýká se poplatků za infrastrukturu.
Stejně tak schvalovací řízení, které může být zavedeno na základě článku 17 směrnice 2001/14, který je obsažen v kapitole III této směrnice týkající se přidělování kapacity infrastruktury, se netýká stanovení poplatků za infrastrukturu, nýbrž rámcových dohod uzavíraných provozovateli infrastruktury s cílem upřesnit pro žadatele charakteristiky požadované kapacity železniční infrastruktury.
Totéž platí pro předchozí schválení plánů na rozšíření kapacity zmíněné v článku 26 této směrnice, který se nachází v téže kapitole III. I když tento plán obsahuje prognózy týkající se nákladů na rozšíření kapacity infrastruktury a jejich pravděpodobného dopadu na poplatky za infrastrukturu, nelze z toho vyvodit, že předurčuje stanovení těchto poplatků.
Pokud jde o článek 30 směrnice 2001/14, tento upravuje jednak pravomoci, které musí být svěřeny regulačnímu subjektu zřízenému na základě odstavce 1 tohoto článku, a jednak stanoví, jak vyplývá z odstavce 6 tohoto článku, že rozhodnutí přijatá tímto subjektem musí být soudně přezkoumatelná.
Co se týče pravomocí regulačního subjektu, mohou být v souladu s čl. 30 odst. 2 směrnice 2001/14 rozhodnutí provozovatelů infrastruktury, zejména rozhodnutí týkající se systému zpoplatnění nebo úrovně a systému poplatků za infrastrukturu, napadena před tímto subjektem. Odstavec 5 tohoto článku upřesňuje, že regulační subjekt rozhoduje o všech stížnostech, které mu byly předloženy. Kromě toho z odstavce 3 uvedeného článku vyplývá, že tento subjekt odpovídá za zajištění souladu poplatků stanovených provozovateli infrastruktury s ustanoveními této směrnice a za dohled nad vyjednáváním mezi těmito provozovateli a železničními podniky. Za účelem plnění těchto úkolů je regulační subjekt na základě čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 oprávněn požadovat informace, zejména od provozovatelů infrastruktury.
Z výše uvedeného vyplývá, že článek 30 směrnice 2001/14 nestanoví postup schvalování poplatků za infrastrukturu. Konkrétně odstavce 2 až 5 tohoto článku nevyžadují, aby provozovatelé infrastruktury předkládali poplatky za infrastrukturu, které účtují, nebo proměnné, které umožňují jejich výpočet, regulačnímu subjektu ke schválení. Tato ustanovení naopak stanoví pouze přezkum již stanovených poplatků, jak vyplývá zejména z odstavce 2 a první věty odstavce 3 uvedeného článku. Tento přezkum přísluší regulačnímu subjektu, který rozhoduje buď v rámci odvolání, nebo i bez návrhu.
Kromě toho systém zavedený směrnicí 2001/14 usiluje o zajištění nezávislosti vedení provozovatele infrastruktury. Tento provozovatel musí používat systém zpoplatnění jako nástroj řízení. Z bodu 12 odůvodnění této směrnice tedy vyplývá, že systémy zpoplatnění a přidělování kapacit mají podněcovat provozovatele železniční infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury v rámci stanoveném členskými státy. Aby byla takováto optimalizace možná, musí být uvedeným provozovatelům poskytnut určitý stupeň pružnosti, jak se uvádí v bodě 20 odůvodnění uvedené směrnice (rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Německo,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, bod
).
V tomto ohledu čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 zavádí v souvislosti se systémy zpoplatnění dělbu pravomocí mezi členské státy a provozovatele infrastruktury. Členským státům totiž přísluší stanovit rámec zpoplatnění, kdežto stanovení poplatků a jejich vybírání přísluší provozovateli infrastruktury, jak stanoví zejména čl. 4 odst. 4 a 5 této směrnice (rozsudky ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, bod
, a ze dne 28. února 2013, Komise v. Německo,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, bod
).
Provozovatelé infrastruktury, kteří jsou povinni stanovit a vybírat poplatky nediskriminačním způsobem, musí tedy nejen uplatňovat podmínky pro využívání železniční sítě na všechny uživatele sítě stejně, ale také zajistit, aby těmto podmínkám odpovídaly skutečně vybrané poplatky (rozsudky ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, bod
, a ze dne 8. července 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, bod
).
Vzhledem k tomu, jak vyplývá z výše uvedených úvah, že směrnice 2001/14 nestanoví postup schvalování poplatků za infrastrukturu nebo proměnných, podle nichž se určují, nemůže ani určit, zda má jakákoli právnická či fyzická osoba v rámci takového postupu postavení „účastníka řízení“.
Pojem „účastník řízení“, který používá soudní řád správní, je navíc této směrnici cizí. Podle jejího čl. 30 odst. 2 mohou „žadatelé“ zejména podat odvolání proti rozhodnutím přijatým provozovateli infrastruktury. Posledně uvedený pojem, definovaný v čl. 2 písm. b) směrnice 2001/14, zahrnuje zejména licencovaný železniční podnik.
Kromě toho je třeba uvést, že pro účely odpovědi na první otázku není namístě zkoumat, zda článek 30 směrnice 2001/14, a zejména jeho odstavce 2 a 3, brání takovému schvalovacímu řízení, jako je postup stanovený polským právem. Zejména se nejeví jako nezbytné určit, zda zejména s ohledem na cíle sledované touto směrnicí, jakož i zásadu efektivity, tato ustanovení brání tomu, aby ředitel DÚ schválil jednu z proměnných, které umožňují provozovateli infrastruktury stanovit výši poplatků za infrastrukturu, které je povinen platit železniční podnik, a sice jednotkové sazby základního poplatku za minimální přístup k železniční infrastruktuře.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14 musí být vykládán v tom smyslu, že neupravuje právo železničního podniku, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, účastnit se případného řízení vedeného regulačním subjektem pro účely přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje nebo zamítá návrh jednotkových sazeb základního poplatku za minimální přístup k infrastruktuře předložený provozovatelem infrastruktury.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 30 odst. 5 a 6 směrnice 2001/14 vykládán v tom smyslu, že železniční podnik, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, musí mít možnost napadnout u příslušného soudu rozhodnutí regulačního subjektu, kterým se schvalují jednotkové sazby základního poplatku za minimální přístup k infrastruktuře stanovené provozovatelem této infrastruktury.
Jak vyplývá z bodů 48 a 49 tohoto rozsudku, čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14, na který výslovně poukazuje předkládající soud, není pro zodpovězení druhé otázky relevantní, jelikož se týká pouze pravomocí regulačního subjektu. Pouze odstavec 6 tohoto článku se týká soudního přezkumu rozhodnutí přijatých tímto subjektem.
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 30 odst. 6 směrnice 2001/14 ukládá členským státům, aby obecně stanovily možnost soudního přezkumu rozhodnutí regulačního subjektu, a neurčuje, kdo má být aktivně legitimován.
Ačkoliv je v zásadě na vnitrostátním právu, aby upravilo aktivní legitimaci jednotlivce, unijní právo nicméně vyžaduje, aby vnitrostátní právní předpisy nenarušovaly právo na účinnou soudní ochranu, v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU (rozsudek ze dne 21. listopadu 2019, Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, bod
a citovaná judikatura).
Soudům členských států tedy přísluší zajistit soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, v projednávaném případě ze směrnice 2001/14 (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. března 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, bod
, a ze dne 21. listopadu 2019, Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, bod
).
Při neexistenci unijní právní úpravy je na členských státech, aby určily příslušné soudy a upravily procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva (rozsudky ze dne 13. března 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, bod
, a ze dne 14. září 2017, Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
, bod
).
Je přitom třeba konstatovat, že směrnice 2001/14 přiznává práva železničním podnikům.
Mezi cíle sledované směrnicí 2001/14 patří zejména cíl spočívající v zajištění nediskriminačního přístupu k infrastruktuře, jak je uvedeno zejména v bodech 5 a 11 odůvodnění této směrnice. Mimoto sleduje cíl spočívající v zajištění spravedlivé hospodářské soutěže. V bodě 16 odůvodnění se v tomto ohledu uvádí, že systémy zpoplatnění a přidělování kapacity by měly umožňovat spravedlivou hospodářskou soutěž při poskytování železničních služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, body
a
).
Z toho vyplývá, že provozovatelé infrastruktury musí podle čl. 4 odst. 5 směrnice 2001/14 zajistit, aby používání systému zpoplatnění vedlo k rovnocennému a nediskriminačnímu zpoplatnění různých železničních podniků poskytujících služby obdobné povahy v podobné části trhu a aby skutečně uplatňované poplatky odpovídaly pravidlům stanoveným ve zprávě o železniční síti (rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, bod
).
Naopak podle čl. 5 odst. 1 směrnice 2001/14 mají železniční podniky na nediskriminačním základě nárok na minimální přístupový balík a přístup k zařízením služeb na trati podle přílohy II této směrnice. Přístup ke službám uvedeným v bodě 2 téže přílohy musí být rovněž nediskriminační, ale může být odepřen, pokud existují v rámci tržních podmínek přijatelné alternativy.
Je třeba poznamenat, že toto právo na přístup k železniční infrastruktuře doplňují pravidla zpoplatnění obsažená v kapitole II směrnice 2001/14, jež se týká poplatků za infrastrukturu, zejména pak v jejím článku 7. Podle odstavce 3 uvedeného článku se poplatky za minimální přístupový balík, jehož obsah je vyjmenován v bodě 1 přílohy II uvedené směrnice, a za přístup k zařízením služeb na trati stanoví ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 tohoto článku 7 nebo článek 8 této směrnice. Kromě toho, pokud jde o přístup ke službám uvedeným v bodě 2 této přílohy, čl. 7 odst. 7 směrnice 2001/14 vyžaduje, aby se přihlédlo k situaci v oblasti hospodářské soutěže na železnici.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že směrnice 2001/14, a konkrétně její čl. 5 odst. 1 ve spojení s jejím čl. 7 odst. 3 a 7, přiznává takovým železničním podnikům, které využívají nebo zamýšlejí využívat železniční infrastrukturu, jako je žalobkyně v původním řízení, práva, která musí být předmětem soudní ochrany.
Vnitrostátní právní úprava, která nestanoví soudní opravný prostředek umožňující těmto podnikům napadnout rozhodnutí regulačního subjektu, které by mohlo poškodit práva, jež jim přiznává unijní právo, může znemožnit výkon těchto práv.
Pro úplnost je třeba ještě připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že ustanovení čl. 30 odst. 2 a 6 směrnice 2001/14 jsou bezpodmínečná a dostatečně přesná, a mají proto přímý účinek. Těmito ustanoveními jsou tedy vázány všechny orgány členských států, a to nejen vnitrostátní soudy, ale rovněž všechny správní orgány včetně decentralizovaných orgánů, a tyto orgány jsou povinny tato ustanovení uplatňovat (rozsudek ze dne 8. července 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, bod
).
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 30 odst. 6 směrnice 2001/14 musí být vykládán v tom smyslu, že železniční podnik, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, musí mít možnost napadnout u příslušného soudu rozhodnutí regulačního subjektu, kterým se schvalují jednotkové sazby základního poplatku za minimální přístup k infrastruktuře stanovené provozovatelem této infrastruktury.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 30 odst. 2 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007, musí být vykládán v tom smyslu, že neupravuje právo železničního podniku, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, účastnit se případného řízení vedeného regulačním subjektem pro účely přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje nebo zamítá návrh jednotkových sazeb základního poplatku za minimální přístup k infrastruktuře předložený provozovatelem infrastruktury.

2)
Článek 30 odst. 6 směrnice 2001/14, ve znění směrnice 2007/58, musí být vykládán v tom smyslu, že železniční podnik, který využívá nebo zamýšlí využívat železniční infrastrukturu, musí mít možnost napadnout u příslušného soudu rozhodnutí regulačního subjektu, kterým se schvalují jednotkové sazby základního poplatku za minimální přístup k infrastruktuře stanovené provozovatelem této infrastruktury.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.