CELEX: 62014CJ0163
Fördragsbrott
Artikel 343 FEUF
Protokoll om Europeiska unionens immunitet och privilegier
Artikel 3
Skattebefrielser
Huvudstadsregionen Bryssel
Avgifter på el- och gasleveranser

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 andra stycket i protokollet av den 8 april 1965 om Europeiska unionens immunitet och privilegier, som ursprungligen bifogades fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna (
EUT 1967, 152, s. 13
), och därefter, med stöd av Lissabonfördraget, bifogades fördragen EU, EUF och Euratom såsom protokoll nr 7 (nedan kallat protokollet), genom att inte undanta Europeiska unionens institutioner från skyldigheten att betala de avgifter som föreskrivs i artikel 26 i förordningen om organisationen av elmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel, samt i artikel 20 i förordningen om organisationen av gasmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel, i deras ändrade lydelse, och genom att motsätta sig återbetalning av nämnda avgifter vilka huvudstadsregionen Bryssel uppburit med stöd av dessa bestämmelser (nedan kallade de omtvistade avgifterna).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Enligt artikel 28 första stycket i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna och senare, efter Lissabonfördragets ikraftträdande, enligt artikel 343 FEUF, ska unionen, på de villkor som anges i protokollet, inom medlemsstaternas territorier åtnjuta den immunitet och de privilegier som krävs för att den ska kunna fullgöra sin uppgift.
I artikel 3 i protokollet föreskrivs följande:
”Unionen, dess tillgångar, inkomster och övrig egendom ska vara befriade från alla direkta skatter.
Medlemsstaternas regeringar ska i alla de fall där så är möjligt vidta lämpliga åtgärder för att efterskänka eller betala tillbaka summan av de indirekta skatter och avgifter som ingår i priset på lös eller fast egendom när unionen för tjänstebruk gör betydande inköp i vilka denna typ av skatter och avgifter inkluderas i priset. Dessa bestämmelser får dock inte tillämpas på ett sådant sätt att konkurrensen inom unionen snedvrids.
Ingen befrielse ska beviljas för sådana skatter och avgifter som utgör betalning för allmännyttiga tjänster.”
Belgisk rätt
I artikel 26 i den ursprungliga lydelsen av huvudstadsregionen Bryssels förordning av den 19 juli 2001 om organisationen av elmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel, vilken trädde i kraft den 1 januari 2003 (
Moniteur belge
av den 17 november 2001, s. 39135) (nedan kallad elförordningen), föreskrevs följande:
”1 §   Innehav av ett sådant leveranstillstånd som utfärdas med stöd av artikel 21 ger upphov till en månatlig avgift som ska erläggas av den fysiska eller juridiska person som innehar tillståndet (nedan kallad den betalningsskyldige).
2 §   Avgiften ska påföras den 1 januari ifrågavarande budgetår och sista betalningsdag är den 31 mars samma budgetår.
3 §   Avgiften beräknas på grundval av den el som via nät, kopplingar och direktledningar på 70 kV och mindre, tillhandahålls berättigade slutförbrukare på förbrukningsställen i huvudstadsregionen Bryssel. För förbrukare av högspänningsström tillhandahålls anslutningsel. Denna motsvarar maxlasten, uttryckt i kVa, vilken tillhandahålls på grundval av anslutningsavtalet. Om inget anges i anlutningsavtalet eller om den föreskrivna elen överskrider den maxlast som tillhandahålls med stöd av anslutningsavtalet motsvarar anslutningselen maxlasten, uttryckt i kVa, vilken använts under de 36 föregående månaderna, multiplicerad med 1,2.
Förbrukare av lågspänningsström tillhandahålls el vilken fastställs på grundval av storleken på deras ledningsskydd, uttryckt i kVa. Tabellen över överensstämmelsen mellan skyddens nominella kapacitet och elen återfinns i bilagan till denna förordning.
4 §   Den månatliga avgiften fastställs till 0,67 euro/kVa för högspänningsström.
Nämnda avgift fastställs för lågspänningsström enligt följande skala:
1°
Tillhandahållen el understiger eller motsvarar 1,44 kVa: 0,00 euro;
2°
Tillhandahållen el ligger inom intervallet:
1,44 och 6,00 kVa: 0,60 euro
6,01 och 9,60 kVa: 0,96 euro
9,61 och 12,00 kVa: 1,20 euro
12,01 och 36,00 kVa: 2,40 euro
36,01 och 56,00 kVa: 4,80 euro
56,01 och 100,00 kVa: 7,80 euro.
Dessa belopp anpassas årligen med hjälp av Konungarikets konsumentprisindex. ...
5 §   Regeringen beslutar om genomförandeåtgärder för förevarande artikel. Regeringen kan bland annat ålägga den systemansvarige för distributionsnätet, den systemansvarige för det regionala transportnätet och användarna av direktledningar att förse regeringen med de uppgifter som den behöver för att uppbära avgiften.
Regeringen kan ålägga den systemansvarige för distributionsnätet att uppmana de betalningsskyldiga att betala avgiften. Uppmaningen ska bland annat innehålla uppgifter om budgetåret, beräkningsunderlaget, taxan, förfallodagen för betalning och det sätt på vilket avgiften ska betalas. Huruvida en sådan uppmaning skickas eller ej har emellertid ingen som helst inverkan på de betalningsskyldigas rättigheter och skyldigheter.
6 §   Avgiften uppbärs och fastställs i enlighet med reglerna i kapitel VI i förordningen av den 23 juli 1992 om den regionala avgift som den som nyttjar en bebyggd fastighet och innehavare av nyttjanderätter till vissa fastigheter ska betala. Tidsfristen för betalning av avgiften fastställs emellertid i enlighet med § 3.
7 §   Intäkterna från avgiften ska avsättas till den systemansvarige för distributionsnätet för att täcka kostnaden för de allmännyttiga tjänster som avses i artikel 24. [denna bestämmelse har därefter ändrats på så sätt att den krets av personer till vilka intäkterna från avgiften ska avsättas har utvidgats och anvisningar har införts om hur nämnda intäkter ska fördelas]
8 §   Avgiften ska tas ut från och med januari 2004.
9 §   Kostnaderna för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som avses i artikel 24 vilka överstiger de avgifter som tagits ut i enlighet med denna artikel ska bäras av den systemansvarige för distributionsnätet, såsom driftskostnader. Övervältringen av dessa kostnader på taxan regleras genom federal lagstiftning.
…”
Artikel 26 i elförordningen har ändrats vid flera tillfällen, senast genom förordningen av den 20 juli 2011 (
Moniteur belge
av den 10 augusti 2011) och genom förordningen av den 21 december 2012 om inrättandet av beskattningsförfarandet för huvudstadsregionen Bryssel (
Moniteur belge
av den 8 februari 2013). För närvarande har artikel 26.2 följande lydelse:
”Avgiften ska påföras den första dagen varje månad och sista betalningsdag är den 15 påföljande månad. Den betalningsskyldige undantas från avgiftsskyldighet för el som tillhandahålls kunder för driften av deras järnvägs-, spårvagns- och tunnelbanenät ...”.
Till följd av dessa ändringar anpassades skalan för avgifterna i artikel 26.4 något.
I artikel 24 i elförordningen, till vilken artikel 26.7 i samma förordning hänvisar, anges vilka allmännyttiga tjänster som åligger den systemansvarige för nätet. Nämnda artikel har följande lydelse:
”Den systemansvarige för distributionsnätet ska tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som fastställs punkterna 1–5 nedan:
1°
Tillhandahålla en kontinuerlig minimiförsörjning av el för hushållsändamål, på de villkor som fastställs i förordningen av den 11 juli 1991.
2°
Leverera el till en särskild social taxa till de personer och på de villkor som föreskrivs i den federala lagstiftningen.
3°
Informera, demonstrera och tillhandahålla utrustning, tjänster och ekonomiskt stöd för att främja rationell elförbrukning, till förmån för alla kategorier av berättigade eller icke berättigade slutförbrukare. Den systemansvarige för distributionsnätet ska i detta syfte, tillsammans med myndigheten, anta ett treårigt program för rationell elförbrukning.
4°
Vid behov, återta el som framställts genom högkvalitativ kraftvärme vilken varken förbrukats av tillverkaren eller levererats till tredje part, inom ramarna för de egna behoven.
5°
a)
Uppföra, underhålla och förnya anläggningar för allmän belysning av vägar och kommunala allmänna platser, med respekt för kommunens rättigheter enligt artikel 135 i den nya kommunallagen, enligt ett treårigt program vilket varje kommun fastställt i samarbete med den systemansvarige för distributionsnätet;
b)
Leverans av el till sådana anläggningar.
6°
Organisera en ombudsmannatjänst och åtgärder för att informera hushållskunder om priserna på och villkoren för elleveranser.”
De ovannämnda uppdragen har därefter ändrats, senast genom förordningen av den 20 juli 2011 (
Moniteur belge
av den 10 augusti 2011). Dessa uppdrag definieras för närvarande på följande sätt:
”Artikel 24
1 §   Den systemansvarige för distributionsnätet och leverantörerna är var och en skyldiga att tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som fastställs nedan i punkterna 1 och 2:
1°
Tillhandahålla en kontinuerlig minimiförsörjning av el för hushållsändamål, på de villkor som fastställs i kapitel IVa.
2°
Leverera el till en särskild social taxa till de personer och på de villkor som föreskrivs i den federala lagstiftningen och i kapitel IVa.
2 §   Institutet är skyldigt att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som syftar till att främja en rationell elförbrukning genom upplysning, demonstration och tillhandahållande av utrustning, tjänster och ekonomiskt stöd till förmån för alla kategorier av slutförbrukare och lokala leverantörer vilka helt eller delvis tillgodoser sina förbrukares behov genom en anläggning för produktion av el belägen inom det begränsade geografiska området vilket avgränsats och sammanfogats innan antalet förbrukare per gemensam koppling och/eller per privat nät till vilka institutet levererar, beräknats …”.
Artikel 24a
”Den systemansvarige för distributionsnäten ska dessutom tillhandahålla följande allmännyttiga tjänster:
1°
Återta framställd grön el vilken varken förbrukats av tillverkaren eller levererats till tredje part, inom ramarna för de egna behoven.
2°
Ett exklusivt uppdrag att uppföra, underhålla och förnya allmän belysning av vägar och kommunala allmänna platser, med respekt för kommunens rättigheter enligt artikel 135 i den nya kommunallagen, enligt ett treårigt program vilket varje kommun fastställt i samarbete med den systemansvarige för distributionsnätet eller på förfrågan om ytterligare arbeten, samt garantera elförsörjningen av dessa installationer genom att prioritera produktionsanläggningar vilka använder förnybara energikällor eller kvalitetskraftvärme. I detta uppdrag ingår målsättningen att förbättra energieffektivitet och att främja konsumtionsvinster …
3°
Fungera som sistahandsleverantör och organisera en kundtjänst för kunder som tillkommit med anledning av detta uppdrag.
4°
Upplysa lågspänningsanslutna hushålls- och företagskunder om priserna på och villkoren för anslutning och leveranser.
5°
Sprida information via en server som är tillgänglig via Internet om de olika åtgärder för rådgivning till hushåll som den systemansvarige för distributionsnätet har vidtagit inom ramen för sitt uppdrag som sistahandsleverantör.
6°
Överlämna en årlig rapport till Brugel [regleringsorganet i Bryssel för gas- och elmarknaderna] om kvaliteten på rådgivningen som hushållen erbjudits inom ramen för den systemansvariges uppdrag som sistahandsleverantör;
7°
Överlämna en årlig rapport till Brugel om det åtagandeprogram genom vilket den systemansvarige för distributionsnätet garanterar att diskriminering inte förekommer. Brugel ska överlämna denna rapport och ett utlåtande till regeringen samt publicera rapporten.
8°
Vid användning av el från distributionsnätet, tillhandahålla el för tillfälliga gatuevenemang på de tekniska och ekonomiska villkor som preciseras i eller genom nätverkets tekniska bestämmelser.”
I förordningen av den 1 april 2004 om organisationen av gasmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel, avseende vägavgifter för gas och el och om ändring av förordningen av den 19 juli 2001 om organisationen av elmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel (
Moniteur belge
av den 26 april 2004, s. 34281), föreskrivs att en avgift ska tas ut på gasleveranser, vilken ska betalas från den 1 juli 2004 (nedan kallad gasförordningen). I sin ursprungliga lydelse föreskrev artikel 20 i denna förordning följande:
”Kostnaderna för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som avses i artikel 18 ska bäras av den systemansvarige för nätet, såsom driftskostnader. Övervältringen av dessa kostnader på taxan regleras genom federal lagstiftning.”
Nämnda artikel 20 i gasförordningen upphävdes genom förordningen av den 20 juli 2011 om ändring av gasförordningen (
Moniteur belge
av den 10 augusti 2011), och ersattes av artikel 20p, i vilken följande föreskrivs:
”1 §   Innehav av ett sådant leveranstillstånd som utfärdas med stöd av artikel 15 ger upphov till en månatlig avgift som ska erläggas av den fysiska eller juridiska person som innehar tillståndet (nedan kallad den betalningsskyldige).
2 §   Avgiften ska påföras den 1 varje månad och sista betalningsdag är den 15 påföljande månad.
3 §   Med förbehåll för vad som föreskrivs i andra stycket ska avgiften beräknas på grundval av storleken på de mätare som den systemansvarige för nätet använder hos slutförbrukarna på förbrukningsställena i huvudstadsregionen Bryssel. Mätarens storlek bestäms av det maximala gasflödet, som ska specificeras i kubikmeter per timme, för vilket mätaren är avsedd. Vad gäller slutförbrukare med en gasräknare på 6–10 m
/h, beaktas även den senaste giltiga standardårsförbrukningen vilken beräknats i enlighet med den MIG som är tillämplig i huvudstadsregionen Bryssel.
4 §   Den månatliga avgiften fastställs till:
1.
0,2 euro för en räknare på 6–10 m
/h när den senaste beräknade standardårsförbrukningen understiger eller motsvarar 5000 kWh;
2.
0,7 euro för en räknare på 6–10 m
/h när den senaste beräknade standardårsförbrukningen överstiger 5000 kWh;
3.
1,7 euro för en räknare på 16 m
/h;
4.
4,2 euro för en räknare på 25 m
/h;
5.
8,4 euro för en räknare på 40 m
/h;
6.
21 euro för en räknare på 65 m
/h;
7.
29,2 euro för en räknare på 100 m
/h;
8.
37,5 euro för en gasräknare på 160 m
/h;
9.
54,2 euro för en räknare på mer än 160 m
/h.
Ovannämnda belopp anpassas årligen med hjälp av Konungarikets konsumentprisindex. ...
§ 5   Regeringen beslutar om genomförandeåtgärder för förevarande artikel. Regeringen kan bland annat ålägga den systemansvarige för distributionsnätet och användarna av direktledningar att förse regeringen med de uppgifter som den behöver för att uppbära avgiften.
Regeringen kan ålägga den systemansvarige för distributionsnätet att uppmana de betalningsskyldiga att betala avgiften. Uppmaningen ska bland annat innehålla uppgifter om budgetåret, beräkningsunderlaget, taxan, förfallodagen för betalning och det sätt på vilket avgiften ska betalas. Huruvida en sådan uppmaning skickas har emellertid ingen inverkan på de betalningsskyldigas rättigheter och skyldigheter.
6 §   Avgiften uppbärs och fastställs i enlighet med reglerna i artiklarna [13–19], 22 och 23 i förordningen om inrättandet av beskattningsförfarandet för huvudstadsregionen Bryssel.
7 §   Intäkterna från avgiften ska fördelas på de fonder som avses i punkterna 15 och 16 i artikel 2 i förordningen av den 12 december 1991 om inrättande av budgetfonder i enlighet med följande:
1°
5 procent till ‘fonden för energirådgivning’ ...
2°
95 procent till ‘fonden för energipolitik’.
8 §   Avgiften ska påföras från januari år 2012.”
De uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åligger den systemansvarige för gasnätet definieras i artikel 18 i gasförordningen. I sin ursprungliga lydelse föreskrev denna artikel följande:
”Den systemansvarige för nätet ska tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som fastställs nedan:
1°
Leverera el till en särskild social taxa till de personer och på de villkor som föreskrivs i den federala lagstiftningen;
2°
Förebygga och ingripa vid avbrott i gasförsörjningen i enlighet med bestämmelserna i förordningen av den 1l mars 1999;
3°
Agera förebyggande för att garantera maximal säkerhet vid användningen av gas för hushållsändamål;
4°
Organisera en ombudsmannatjänst och åtgärder för att informera hushållskunder om priserna på och villkoren för elleveranser;
5°
Informera, demonstrera och tillhandahålla utrustning, tjänster och ekonomiskt stöd för att främja rationell gasförbrukning, till förmån för alla kategorier av berättigade eller icke berättigade slutförbrukare. Den systemansvarige för distributionsnätet ska i detta syfte, tillsammans med myndigheten, anta ett treårigt program för rationell gasförbrukning.”
Från augusti år 2011 definieras dessa uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster på följande sätt:
”Artikel 18
Den systemansvarige för nätet och leverantörerna är var och en skyldiga att tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som fastställs nedan i punkterna 1–3.
1°
Tillhandahålla en kontinuerlig minimiförsörjning av gas för hushållsändamål, på de villkor som fastställs i kapitel Va.
2°
Leverera gas till en särskild social taxa till de personer och på de villkor som föreskrivs i den federala lagstiftningen och i kapitel Va.
3°
En kostnadsfri tjänst för att förebygga risker i samband med användning av naturgas för de hushåll som efterfrågar en sådan tjänst. Regeringen fastställer innehållet och villkoren för utövandet av detta uppdrag.
Artikel 18a
Den systemansvarige för distributionsnätet har dessutom följande uppdrag:
1°
Organisera en kundtjänst och erbjuda rådgivning till hushållskunder om priser och anslutningsvillkor;
2°
Främja en rationell gasförbrukning genom upplysning, demonstration och tillhandahållande av utrustning, tjänster och ekonomiskt stöd till förmån för slutförbrukarna.
...”
I artikel 9 i kunglig förordning av den 29 februari 2004 om den allmänna taxestrukturen och grundprinciper och förfaranden för taxor och räkenskaper hos systemansvariga för distributionsnäten för naturgas som är verksamma i Belgien (
Moniteur belge
av den 11 mars 2004) föreskrivs följande:
”Faktureringen av taxorna ska inkludera punkter i taxan som avser skatter, avgifter, tillägg, samt övriga pålagor och ersättningar. Dessa punkter utgör inte taxor i den mening som avses i artiklarna 3–8 i förevarande förordning, men ska tas med vid faktureringen av användare av nätet. Punkterna ska, i förekommande fall, omfatta följande:
1°
tillägg, avgifter eller ersättningar för att finansiera förpliktelser som avser allmännyttiga tjänster, med avseende på vilka åtskillnad görs mellan sociala åtgärder, åtgärder för att främja en rationell energiförbrukning och åtgärder för att främja användning av förnybara energikällor och anläggningar för högkvalitativ kraftvärme ...”
I artikel 1 i kunglig förordning av den 3 april 2003 om fakturor för el- och gasleveranser (
Moniteur belge
av den 2 maj 2003) föreskrivs följande:
”I de korrigerande fakturorna efter avläsning av elmätaren, vilka riktar sig till slutförbrukare som är anslutna till nätet för lågspänningsström, och av gasmätaren, vilka riktar sig till slutförbrukare vars årliga förbrukning understiger eller motsvarar 60000 kWh, ska som minst följande uppgifter anges:
...
10.
en detaljerad redogörelse för beräkningen av det belopp som ska betalas;
11.
den taxa som är tillämplig på överföringen;
12.
den taxa som är tillämplig på distributionen;
13.
samtliga offentliga myndigheters avgifter betraktade som en helhet och uppdelade i kategorier;
...”
I artikel 22a i den federala lagen av den 29 april 1999 om organisationen av elmarknaden föreskrivs följande:
”1 §   En federal avgift vilken ska kompensera kommunernas inkomstförlust till följd av avregleringen av elmarknaden ska införas varje år på grundval av följande: ...
...
4 §   De avgifter som avses i föregående paragrafer ska uppbäras av den systemansvarige för distributionsnätet.
De systemansvariga för distributionsnäten kan, genom ett tillägg till taxan för anslutning till det berörda distributionsnätet vilket tillämpas på betalningsskyldiga i förhållande till försörjningsstället, övervältra den federala avgift som ska kompensera kommunernas inkomstförlust till följd av avregleringen av elmarknaden på sina förbrukare, vilka i sin tur kan fakturera sina förbrukare, till dess att tillägget slutgiltigt faktureras den som har använt elen för eget bruk.”
I artikel 3 i ministerförordningen av den 13 maj 2005 om genomförande av nämnda artikel 22a (
Moniteur belge
av den 18 maj 2005, s. 23450) föreskrivs följande:
”Leverantörerna fakturerar varje månad slutförbrukarna den federala avgift som avses i artikel 22a i lagen på följande sätt: ...”.
Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet
Sedan ikraftträdandet av el-och gasförordningarna tar el-och gasleverantören Electrabel SA (nedan kallat Electrabel) ut avgifter för el- och gasleveranser av unionsinstitutionerna i Bryssel. Dessa avgifter anges sedan den 1 juli 2004 separat på fakturorna under rubriken ”regionala avgifter”.
Sedan augusti år 2004 frågar sig unionsinstitutionerna vad för slags avgift dessa avgifter egentligen utgör. Unionsinstitutionerna ställer sig samma fråga med avseende på motsvarande federala avgifter på gas och el. Unionsinstitutionerna bedömde att de omtvistade avgifterna hade karaktär av indirekta skatter och kommissionen krävde därför, genom en skrivelse av den 28 juli 2005, att de belgiska federala myndigheterna och huvudstadsregionen Bryssels myndigheter skulle undanta institutionerna från betalningsskyldighet och återbetala de avgifter som hade betalats. Från samma datum slutade unionsinstitutionerna att betala in regionala och federala avgifter till Electrabel.
Genom skrivelser av den 3 mars 2006, den 20 december 2007 och den 18 april 2008 beviljade de federala myndigheterna undantag från de federala avgifterna eftersom de bedömde att dessa avgifter kunde anses utgöra skatt på försäljning vilken ingick i priset.
I september år 2008 betalade kommissionen likväl in de belopp som motsvarade de regionala avgifterna och fortsatte därefter att betala dessa för att förhindra att Electrabel, som i sin tur var skyldigt att betala in dessa belopp till Sibelga som var systemansvarig för nätet, avbröt elleveranserna. Sibelga är ensam interkommunalt systemansvarig för el- och gasnäten i huvudstadsregionen Bryssel.
Genom skrivelse av den 3 januari 2007 svarade den behöriga ministern för huvudstadsregionen Bryssel att kommissionens begäran av den 28 juli 2005 inte kunde bifallas eftersom elavgiften utgjorde vederlag för en bestämd tjänst vilken kommissionen drog fördel av eller kunde dra fördel av och elförordningen inte föreskrev någon betalningsskyldighet för kommissionen. Endast innehavare av leveranstillstånd, i förevarande fall Electrabel, omfattades nämligen av denna förordning.
Genom skrivelse av den 21 december 2007 förklarade nämnda minister varför han inte höll med kommissionen om att merparten av de tjänster som avses i artikel 24 i elförordningen inte kunde tillhandahållas kommissionen. Ministern hänvisade därefter, med avseende på den aktuella avgiftens art, till domen kommissionen/Belgien (
C‑437/04
,
EU:C:2007:178
) och betonade att den avgift som föreskrivs i artikel 26 i elförordningen, till skillnad från den federala avgiften, endast avsåg innehavare av leveranstillstånd och att en avtalsmässig eller ekonomisk övervältring av dessa på deras kunder inte kunde ge upphov till undantag.
Den 27 juni 2008 skickade kommissionen en första formell underrättelse till Konungariket Belgien, som besvarade underrättelsen genom skrivelse av den 9 september 2008.
Den behöriga ministern för huvudstadsregionen Bryssel valde att inte vidta några åtgärder med anledning av en skrivelse av den 10 november 2008 i vilken kommissionen formellt begärde att nämnda minister skulle återbetala de belopp som hade betalats i form av de omtvistade avgifterna. Nämnda minister bedömde nämligen att det handlade om avtalsmässiga förhållanden mellan unionsinstitutionerna och leverantören Electrabel.
Till följd av detta ställningstagande riktade kommissionen den 15 april 2009 en kompletterande formell underrättelse till de belgiska myndigheterna, i vilken den anförde att det stred mot den skatteimmunitet som institutionerna åtnjuter enligt artikel 3 i protokollet att tillämpa artikel 26 i elförordningen och artikel 20 i gasförordningen på unionsinstitutionerna. I sak anförde kommissionen att de omtvistade avgifterna utgjorde indirekta skatter och att övervältringen av dessa på slutförbrukarna inte på något sätt följde av en avtalsbestämmelse som frivilligt hade förhandlats fram med energileverantörerna. Kommissionen anförde även att dessa avgifter hade karaktär av skatt och inte av ersättning, eftersom de inte uppfyllde de villkor som uppställs i domstolens rättspraxis för att betecknas ”betalning för allmännyttiga tjänster”, i den mening som avses i artikel 3 andra stycket i protokollet.
Genom skrivelse av den 10 juni 2009 ifrågasatte den behöriga ministern för huvudstadsregionen Bryssel kommissionens analys med hänvisning till att syftena med de aktuella avgifterna var att finansiera allmännyttiga tjänster av miljöpolitiskt slag, att unionsinstitutionerna drog fördel av eller kunde dra fördel av flera av de tjänster som avsågs i el-och gasförordningarna och att unionsinstitutionerna inte var skyldiga att betala de omtvistade avgifterna. Nämnda avgifter påfördes nämligen de sistnämnda genom avtal vilka band dem till el- och gasleverantörerna.
Genom skrivelse av den 27 februari 2012 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Konungariket Belgien med stöd av artikel 258 FEUF. De belgiska myndigheterna besvarade nämnda yttrande genom skrivelse av den 23 april 2012, i vilken de upprepade den ståndpunkt som de tidigare hade utvecklat.
Konungariket Belgiens resonemang övertygade inte kommissionen som bestämde sig för att väcka talan vid domstolen.
Parallellt med fördragsbrottsförfarandet vid domstolen inledde unionsinstitutionerna ett administrativt och rättsligt förfarande i Belgien med syftet att de belopp som motsvarande de omtvistade avgifterna, vilka institutionerna ansåg sig felaktigt ha betalat, skulle återbetalas.
Prövning av talan
Tillämpning av artikel 3 andra stycket i protokollet
Parternas argument
Kommissionen har vad gäller de omtvistade avgifternas art anfört att det, i enlighet med domstolens rättspraxis, ankommer på domstolen att på grundval av pålagans objektiva kännetecken - och utan hänsyn till hur pålagan betecknats i nationell rätt – fastställa huruvida det i unionsrättsligt hänseende rör sig om en skatt, avgift, tull eller annan pålaga (Bautiaa och Société française maritime,
C‑197/94 och C‑252/94
,
EU:C:1996:47
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Utmärkande för indirekt skatt är att skatten tas ut i samband med förbrukning eller konsumtion medan direkt skatt tas ut på inkomst eller förmögenhet. Till grund för de omtvistade avgifterna ligger emellertid enbart innehav av ett tillstånd eller en licens för att tillhandahålla el eller gas. Någon koppling till elleverantörens eller gasnätsförvaltarens förmögenhet och inkomster föreligger därmed inte. Till grund för avgiftsskyldigheten ligger i själva verket nödvändigtvis förbrukningen av el eller gas, i förhållande till den el som ställts till slutförbrukarens förfogande. Detta framgår för övrigt av den omständigheten att avgiftsbeloppet beräknas på grundval av denna el.
De omtvistade avgifterna utgör följaktligen indirekta skatter vilka ingår i de priser för el- och gasförbrukning som faktureras unionsinstitutionerna, i den mening som avses i artikel 3 andra stycket i protokollet. I detta sammanhang har det för kvalificeringen av dessa mindre betydelse vem som formellt betecknas som ”skattskyldig”. Den omständigheten att det i lag inte föreskrivs någon övervältringsskyldighet förvandlar inte heller en konsumtionsskatt till en direkt skatt på inkomst eller förmögenhet.
Kommissionen har gjort gällande att övriga villkor för att tillämpa artikel 3 andra stycket i protokollet är uppfyllda i förevarande fall. El och gas ska nämligen likställas med immateriella tillgångar vilka unionen köpt in i betydande mängder för tjänstebruk.
Enligt Konungariket Belgien gäller den skatteimmunitet som föreskrivs i protokollet bara i förhållande till nationella bestämmelser vilka ”påför” unionsinstitutionerna direkta eller indirekta skatter. Denna immunitet är däremot inte tillämplig när avtalsbestämmelserna övervältrar en kostnad på dessa institutioner som de och deras avtalspart själva kommit överrens om.
I förevarande fall fastställer elförordningen att den som innehar en licens för att tillhandahålla el är betalningsskyldig för elavgiften och gasförordningen fastställer att den systemansvarige för distributionsnätet är skyldig att betala gasavgiften. Med beaktande av att unionsinstitutionerna inte fastställs vara betalningsskyldiga kan följaktligen den skatteimmunitet som föreskrivs i artikel 3 i protokollet inte tillämpas på dem, eftersom ingen lagbestämmelse ålägger de betalningsskyldiga att, genom avtal, övervältra de omtvistade avgifterna på sina förbrukare. En sådan situation på marknaden, i vilken alla leverantörer övervältrar de omtvistade avgifterna på sina slutförbrukare, kan inte heller skapa en skatteimmunitet för unionsinstitutionerna (dom kommissionen/Belgien,
C‑437/04
,
EU:C:2007:178
, punkterna
och
).
Enligt Konungariket Belgien har ett eventuellt övervältrande av de omtvistade avgifterna inte sådan karaktär att det omvandlar dessa till indirekta skatter i förhållande till unionsinstitutionerna, med beaktande av att det föreligger en avtalsrelation mellan de sistnämnda och deras leverantör. Detta räcker för att visa att beteckningen ”skatt” i förhållande till dessa institutioner inte kan upprätthållas. Det saknar för övrigt betydelse om de omtvistade avgifterna betecknas som ”direkta skatter” eller”indirekta skatter”, så länge som den rättsligt betalningsskyldige uttryckligen anges vara unionsinstitutionernas avtalspart. De omtvistade avgifterna omfattas följaktligen inte av tillämpningsområdet för artikel 3 i protokollet.
En parallell ska inte heller dras mellan de omtvistade avgifterna och den federala avgift som införts genom den federala lagen av den 29 april 1999, i den mån som det i artikel 22a.4 i denna lag uttryckligen anges att slutförbrukarna ska betala den federala avgiften.
Domstolens bedömning
Det ska erinras om att domstolen har slagit fast att det första och det andra stycket i artikel 3 i protokollet fastställer två ordningar för immunitet beroende på om det rör sig om direkta eller indirekta skatter och att denna skillnad mellan ordningarna är av grundläggande betydelse för att bedöma frågan om immunitet (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Belgien,
C‑437/04
,
EU:C:2007:178
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
Det är i förevarande fall klarlagt att de omtvistade avgifterna inte tillämpas på inkomst eller förmögenhet, i den mening som avses i domstolens rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Belgien,
C‑437/04
,
EU:C:2007:178
, punkt
). Domstolen konstaterar dessutom att el- och gasleverantörerna inkluderar de omtvistade avgifterna i fakturorna för sina leveranser till unionsinstitutionerna. Dessa avgifter ska följaktligen anses utgöra indirekta skatter som omfattas av artikel 3 andra stycket i protokollet.
I detta hänseende ska det betonas att de slutsatser som domstolen drog i domen kommissionen/Belgien(
C‑437/04
,
EU:C:2007:178
) inte kan tillämpas i förevarande mål. I det mål som gav upphov till denna dom rörde det sig nämligen om en direkt skatt som hade påförts innehavare av nyttjanderätter till fastigheter. Denna skatt övervältrades nämligen genom avtal på unionsinstitutionerna i egenskap av hyrestagare.
Vad avser tillämpningsvillkoren för artikel 3 andra stycket i protokollet har det inte bestritts att el- och gasleveranser till unionsinstitutionerna i huvudstadsregionen Bryssel utgör betydande inköp för tjänstebruk av dessa institutioner vilka är nödvändiga för att de ska kunna fungera. Det framgår inte av några uppgifter i de handlingar i målet som domstolen har tillgång till att tillämpningen av dessa bestämmelser leder till en snedvridning av konkurrensen.
Även om de omtvistade avgifterna ska betecknas ”indirekta skatter”, anser inte Konungariket Belgien att artikel 3 andra stycket i protokollet är tillämplig då unionsinstitutionerna, i de aktuella nationella bestämmelserna, inte anges vara betalningsskyldiga för dessa avgifter.
I detta hänseende konstaterar domstolen att, såsom generaladvokaten anfört i punkterna 59 och 60 i sitt förslag till avgörande, det inte följer av lydelsen av artikel 3 andra stycket i protokollet att unionen i de nationella bestämmelserna måste anges vara betalningsskyldig för de indirekta skatterna, i förevarande fall de omtvistade avgifterna, för att den immunitet som föreskrivs i denna bestämmelse ska vara tillämplig. Denna bestämmelse kräver nämligen bara att nämnda indirekta skatter ”ingår i priset på lös eller fast egendom” och att sådana skatter ”inkluderas” i priset.
Det ska för övrigt noteras att till exempel i systemet med mervärdesskatt, som artikel 3 andra stycket i protokollet ofta tillämpas på, är det som regel inte slutkonsumenten utan den som levererar varor eller tillhandahåller tjänster som betecknas som skattskyldig.
För att artikel 3 andra stycket i protokollet ska vara tillämplig krävs det följaktligen inte att unionsinstitutionerna anges vara betalningsskyldiga i de aktuella nationella bestämmelserna.
Konungariket Belgien har dessutom gjort gällande att den immunitet som föreskrivs i artikel 3 andra stycket i protokollet endast är tillämplig om den aktuella indirekta skatten med stöd av de tillämpliga nationella bestämmelserna övervältras på unionsinstitutionerna.
Den aktuella bestämmelsen innehåller inte heller något sådant villkor.
Det följer emellertid av de aktuella skattebestämmelsernas natur och utmärkande egenskaper att den aktuella indirekta skatten har utformats och införts i syfte att övervältras på slutförbrukaren.
Flera omständigheter visar att så är fallet.
Domstolen konstaterar att de aktuella nationella bestämmelserna i detalj reglerar de viktigaste delarna av de omtvistade avgifterna, såsom beräkningsunderlaget och taxan, i förhållande till förbrukningen och slutförbrukarna.
I artikel 26.3 i elförordningen föreskrivs att elavgiften beräknas på grundval av den el som tillhandahålls slutförbrukarna. På samma sätt föreskrivs det i artikel 20p.3 i gasförordningen att gasavgiften beräknas på grundval av storleken på mätaren hos slutförbrukarna.
I artikel 26.4 i elförordningen, i dess ändrade lydelse, och artikel 20p.4 i gasförordningen, fastställs det dessutom specifikt att avgifterna ska uppbäras månatligen. Enligt den sistnämnda bestämmelsen beaktas även den senaste årsförbrukningen.
I artikel 9 i kunglig förordning av den 29 februari 2004 och i artikel 1 i kunglig förordning av den 3 april 2003 föreskrivs att alla skatter, pålagor och andra avgifter som tas ut av samtliga offentliga myndigheter ska inkluderas samt särskilt och separat anges i fakturor avseende el- och gasleveranser vilka riktar sig till slutförbrukare.
I artikel 26.2 i elförordningen, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att den betalningsskyldige undantas från avgiftsskyldighet för el som tillhandahålls kunder för driften av deras järnvägs-, spårvagns- och tunnelbanenät. Av detta framgår att huvudstadsregionen Bryssel hade för avsikt att bevilja personer som driver sådan verksamhet en skatteförmån, vilket tyder på att lagstiftaren utgick från premissen att den aktuella indirekta skatten ska betalas av slutförbrukaren och att, om detta undantag inte hade förelegat, de personer som driver näten i fråga skulle varit betalningsskyldiga.
Dessa bedömningar påverkas inte av att artikel 22a i den federala lagen av den 29 april 1999 uttryckligen föreskriver en möjlighet att övervältra den federala avgiften på slutförbrukaren. Om undantaget i federal lag behandlades på ett annat sätt än undantaget i regional lag skulle detta nämligen kunnat tyda på en inkonsekvens i denna medlemsstats skattesystem då de båda undantagen till sin natur är jämförbara.
Slutligen ska noteras att de omtvistade avgifterna, enligt lydelsen av artikel 3 andra stycket i protokollet, kan efterskänkas eller betalas tillbaka.
Med beaktande av övervägandena ovan konstaterar domstolen att de omtvistade avgifterna och tillämpningen av desamma uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 3 andra stycket i protokollet.
Tillämpning av artikel 3 tredje stycket i protokollet
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att de omtvistade avgifterna inte kan betecknas ”betalning för allmännyttiga tjänster”, i den mening som avses i artikel 3 tredje stycket i protokollet. Enligt domstolens rättspraxis kan en avgift nämligen endast utgöra betalning för allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i denna bestämmelse, om sådana tjänster tillhandahålls eller åtminstone kan tillhandahållas dem som ska erlägga avgifter (dom AGF Belgium,
C‑191/94
,
EU:C:1996:144
, punkt
). Kvalificeringen av en avgift som ”betalning för en allmännyttig tjänst” förutsätter dessutom att det föreligger en direkt och proportionell koppling mellan den reella kostnaden för tjänsten och den avgift som mottagaren har erlagt (dom Europeiska gemenskapen,
C‑199/05
,
EU:C:2006:678
, punkt
). Dessa två villkor är inte uppfyllda i förevarande fall.
Vad avser det första av dessa båda villkor har kommissionen, med avseende på elavgiften, gjort gällande att de belgiska myndigheterna, i sina svar på de formella underrättelserna och det motiverade yttrandet, angav att unionsinstitutionerna drog fördel av eller kunde dra fördel av följande tre uppdrag: Programmen för att främja rationell elförbrukning, återtagande av el som framställts genom kraftvärmeproduktion och allmän belysning.
Vad avser det första av dessa uppdrag, vilket inbegriper beviljande av premier, kan ett sådant program inte anses utgöra en tjänst. Vad avser det andra uppdraget, det vill säga återtagande, som görs av den systemansvarige för nätet, av el som framställts genom kraftvärmeproduktion, bedriver inte unionsinstitutionerna verksamhet som består i tillhandahållande av tjänster eller verksamhet i vinstsyfte. Vad avser det tredje uppdraget, som består i allmän belysning, rör det sig om en allmännyttig tjänst vilken inte specifikt är avsedd för unionsinstitutionerna, utan för alla personer på Bryssels gator, oberoende av om personerna är en elleverantörs slutförbrukare eller ej. En avgift kan emellertid endast kvalificeras som ”betalning för en allmännyttig tjänst” om den utgör vederlag för en bestämd tjänst vilken specifikt tillhandahålls, eller kan tillhandahållas, den som ska betala avgiften.
Vad avser gasavgiften kan unionsinstitutionerna inte dra fördel av de uppdrag som anges i artiklarna 18 och 18a i gasförordningen då dessa uppdrag endast avser hushåll, personer som drar fördel av en särskild social taxa och kommuner.
Vad avser det andra villkoret som uppställs i domstolens rättspraxis har kommissionen anfört att elavgiften beräknas i förhållande till den el som tillhandahålls slutförbrukaren, vilket innebär att det inte föreligger något samband mellan det belopp som unionsinstitutionerna betalar och kostnaden för de tjänster som de sägs motta. Kommissionen har i detta avseende tagit upp exemplet med allmän belysning. Storförbrukare av el, vilka betalar en högre avgift, kommer inte i åtnjutande av mer allmän belysning än andra förbrukare. Vad avser gasavgiften beräknas den i förhållande till de kilowattimmar som förbrukas och det föreligger således ingen direkt och proportionell koppling mellan den reella kostnaden för tjänsten och den avgift som mottagaren har betalat.
Konungariket Belgien har, med stöd av domen AGF Belgium (
C‑191/94
,
EU:C:1996:144
, punkterna
och
), gjort gällande att de allmännyttiga tjänster till vilka de omtvistade avgifterna är kopplade uppfyller det första villkoret som uppställs i domstolens rättspraxis, det vill säga att de kan tillhandahållas unionsinstitutionerna. Konkret inbegriper programmen för rationell elförbrukning inslag, bland annat premier, vilka unionsinstitutionerna skulle kunna dra fördel av genom att genomföra åtgärder vilka förbättrar energieffektivitet. Konungariket Belgien har i detta avseende hänvisat till en tabell över de premiebelopp som unionsinstitutionerna kommit i åtnjutande av de senaste åren.
Nämnda institutioner skulle också kunna dra fördel av åtgärder som avser återtagande av el som framställts genom kraftvärmeproduktion då de förfogar över de anläggningar som krävs. Samma överväganden gäller med avseende på den tjänst som består i allmän belysning som unionsinstitutionerna skulle kunna dra fördel av. Oberoende av att det varken i protokollet eller i domstolens rättspraxis krävs att tjänsterna ”specifikt” tillhandahålls förmånstagarna har den allmänna belysningen i huvudstadsregionen Bryssel till viss del specifikt valts för unionsinstitutionerna och särskilt anpassats för att tillgodose deras specifika krav.
Det andra kriteriet som uppställs i domstolens rättspraxis är enligt Konungariket Belgien i förevarande fall också uppfyllt. De omtvistade avgifterna har nämligen beräknats med beaktade av den mängd el som tillhandahålls användare av nätet. Detta visar att en koppling föreligger mellan avgiftens storlek och den tjänst som tillhandahålls. Kriteriet avseende den mängd som tillhandahålls förefaller vara det enda effektiva, särskilt vad avser allmän belysning med avseende på vilken det är mycket svårt att mäta förbrukningen.
Domstolens bedömning
Det följer av domstolens rättspraxis att två villkor ska vara uppfyllda för att en indirekt skatt som de omtvistade avgifterna ska utgöra betalning för allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i artikel 3 tredje stycket i protokollet. Enligt det första villkoret ska denna tjänst tillhandahållas eller åtminstone kunna tillhandahållas dem som betalar en sådan indirekt skatt (dom AGF Belgium,
C‑191/94
,
EU:C:1996:144
, punkt
). Enligt det andra villkoret ska det föreligga en direkt och proportionell koppling mellan den reella kostnaden för tjänsten och den skatt som mottagaren har erlagt (dom Europeiska gemenskapen,
C‑199/05
,
EU:C:2006:678
, punkt
). Dessa två villkor är kumulativa.
Domstolen konstaterar å ena sidan att de aktuella nationella bestämmelserna, i artiklarna 24 och 24a i elförordningen samt i artiklarna 18 och 18a i gasförordningen, exakt anger vilka allmännyttiga tjänster som ska finansieras med intäkterna från de omtvistade avgifterna.
Såsom Konungariket Belgien själv har medgett kan emellertid inte alla dessa tjänster tillhandahållas unionsinstitutionerna. Detta gäller bland annat tillhandahållande av en kontinuerlig minimiförsörjning av el och gas för hushållsändamål samt leverans av el och gas till en särskild social taxa. Konungariket Belgien har medgett att unionsinstitutionerna endast kan dra fördel av tre av dessa tjänster, nämligen återtagande av el som framställts genom kraftvärmeproduktion, främjandet av rationell el-och gasförbrukning och allmän belysning.
Domstolen konstaterar å andra sidan att de intäkter som de omtvistade avgifterna ger upphov till, såsom följer av de aktuella nationella bestämmelserna, ska täcka kostnaderna för alla allmännyttiga tjänster som föreskrivs i dessa bestämmelser.
De omtvistade avgifter vilka inbetalas av unionsinstitutionerna används följaktligen också för att finansiera allmännyttiga tjänster som dessa institutioner inte kan dra fördel av. Denna omständighet i sig visar att det första villkoret som anges i punkt 66 i denna dom inte är uppfyllt och, även, vad avser det andra villkoret, att det inte föreligger en direkt och proportionell koppling mellan storleken på de omtvistade avgifterna och den reella kostnaden för de allmännyttiga tjänster som föreskrivs i de nationella bestämmelserna.
En sådan koppling kan inte heller anses föreligga med avseende på de allmännyttiga tjänster som unionsinstitutionerna kan dra fördel av.
Beräkningsunderlaget för de omtvistade avgifterna har nämligen inte en tillräckligt stark koppling till de måttenheter som normalt används för att mäta el vilken framställts genom kraftvärmeproduktion, till exempel måttenheten kilowattimme, eller för att mäta allmän belysning, till exempel storleken på det upplysta området eller en måttenhet avseende ljusets energikvantitet.
Även om unionsinstitutionerna kan dra fördel av vissa allmännyttiga tjänster går det följaktligen inte att med stöd av de aktuella nationella bestämmelserna fastställa i vilken omfattning.
Den direkta och proportionella koppling som domstolens rättspraxis kräver ska föreligga mellan den reella kostnaden för de allmännyttiga tjänster som föreskrivs i de nationella bestämmelserna och de omtvistade avgifterna som unionsinstitutionerna, i egenskap av förmånstagare av dessa tjänster, ska betala saknas följaktligen i förevarande fall.
Domstolen konstaterar följaktligen att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 andra stycket i protokollet genom att inte undanta unionsinstitutionerna från skyldigheten att betala de avgifter som föreskrivs i artikel 26 i elförordningen och artikel 20 i gasförordningen, i deras ändrade lydelse.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom fördragsbrottet har fastställts, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 andra stycket i protokollet av den 8 april 1965 om Europeiska unionens immunitet och privilegier, som ursprungligen bifogades fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna, och därefter, med stöd av Lissabonfördraget, bifogades fördragen EU, EUF och Euratom såsom protokoll nr 7, genom att inte undanta Europeiska unionens institutioner från skyldigheten att betala de avgifter som föreskrivs i artikel 26 i förordningen om organisationen av elmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel, samt i artikel 20 i förordningen om organisationen av gasmarknaden i huvudstadsregionen Bryssel, i deras ändrade lydelse, och genom att motsätta sig återbetalning av nämnda avgifter vilka huvudstadsregionen Bryssel uppburit med stöd av dessa bestämmelser.

2)
Konungariket Belgien ska bära rättegångskostnaderna.

Underskrifter
(
*1
)   Rättegångsspråk: franska.