CELEX: 62019TJ0245
Zaštitne mjere
Tržište proizvoda od čelika
Provedbena uredba (EU) 2019/159
Tužba za poništenje
Pravni interes
Procesna legitimacija
Dopuštenost
Jednako postupanje
Legitimna očekivanja
Načelo dobre uprave
Obveza dužne pažnje
Prijetnja ozbiljne štete
Očita pogreška u ocjeni
Pokretanje ispitnog postupka o zaštitnim mjerama
Nadležnost Komisije
Prava obrane

Svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a, tužitelj, Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, zahtijeva poništenje Provedbene uredbe Komisije (EU) 2019/159 od 31. siječnja 2019. o uvođenju konačnih zaštitnih mjera protiv uvoza određenih proizvoda od čelika (
SL 2019., L 31, str. 27
., u daljnjem tekstu: pobijana uredba), u dijelu u kojem se odnosi na njega.
Okolnosti spora
Tužitelj, sa sjedištem u regiji Transnistriji u Moldovi, proizvođač je dviju kategorija proizvoda od čelika na koje se primjenjuju zaštitne mjere uvedene u skladu s pobijanom uredbom: kategorije proizvoda br. 13 (čelične šipke za armiranje betona) i kategorije proizvoda br. 16 (nelegirane i ostale legirane žičane šipke).
Europska komisija je 28. travnja 2016., s obzirom na stanje industrije čelika u Europskoj uniji, donijela Provedbenu uredbu Komisije (EU) 2016/670 o uvođenju prethodnog nadzora Unije uvoza određenih proizvoda od željeza ili čelika podrijetlom iz određenih trećih zemalja (
SL 2016., L 115, str. 37
.).
Sjedinjene Američke Države su 23. ožujka 2018. uvele uvozne carine na temelju odjeljka 232. Trade Expansion Acta (Zakon o širenju trgovine) (u daljnjem tekstu: odjeljak 232.).
Komisija je 26. ožujka 2018., s obzirom na statističke podatke prikupljene nakon provedbe nadzornih mjera, pokrenula ispitni postupak o zaštitnim mjerama kako bi ispitala situaciju nekoliko kategorija proizvodâ od čelika.
Budući da ju je njezina analiza podataka dovela do privremenog zaključka da industriji čelika u Uniji prijeti ozbiljna šteta u pogledu 23 od 26 kategorija proizvoda za koje je nakon završetka ispitnog postupka utvrđeno povećanje uvoza, Komisija je donijela Provedbenu uredbu (EU) 2018/1013 od 17. srpnja 2018. o uvođenju privremenih zaštitnih mjera u vezi s uvozom određenih proizvoda od čelika (
SL 2018., L 181, str. 39
., u daljnjem tekstu: Privremena uredba).
Budući da je smatrala da industriji čelika u Uniji prijeti ozbiljna šteta u pogledu 26 kategorija proizvoda od čelika, Komisija je 31. siječnja 2019. donijela pobijanu uredbu, kojom su uvedene konačne zaštitne mjere za razdoblje od tri godine u obliku specifičnih carinskih kvota po kategoriji čija je količinska gornja granica utvrđena na prosječni obujam uvoza dotičnih zemalja tijekom razdoblja od 2015. do 2017., uz povećanje od 5 % kako bi se osiguralo održavanje tradicionalnih trgovinskih tokova i dostatna potpora postojećoj korisničkoj i uvoznoj industriji u Uniji.
Suprotno situaciji koja je prevladavala u okviru privremenih zaštitnih mjera, u pobijanoj uredbi utvrđuju se specifične kvote za pojedine zemlje koje se dodjeljuju zemljama koje imaju znatan interes za opskrbu (odnosno zemljama s udjelom uvoza većim od 5 % za predmetnu kategoriju proizvoda). „Preostala” carinska kvota također je utvrđena za druge zemlje izvoznice na područje Unije. Komisija je također smatrala da je zemlji dobavljaču kada iscrpi svoju specifičnu carinsku kvotu potrebno dopustiti pristup preostaloj carinskoj kvoti kako bi se osiguralo održavanje tradicionalnih trgovinskih tokova, ali i kako bi se izbjeglo da, ovisno o slučaju, određeni dijelovi preostale carinske kvote ostanu neiskorišteni.
Tako, zemlje izvoznice koje imaju znatan interes za opskrbu, kao što je Moldova u pogledu kategorije proizvoda br. 13 i br. 16, u načelu imaju mogućnost poslovati u okviru dvaju različitih sustava. Kao prvo, mogu nastaviti s trgovinom ispod količinskog obujma specifičnog za pojedinu zemlju, koji je utvrđen u odnosu na njihove vlastite tradicionalne trgovinske tokove od 2015. do 2017., uz povećanje od 5 % te, kao drugo, kada se dosegne ta količinska gornja granica specifična za pojedinu zemlju, mogu nastaviti s izvozom u Uniju pod uvjetom da ne prekorače gornju granicu preostale kvote
erga omnes
. Carinska stopa izvan kvote od 25 % počinje se primjenjivati na takve uvoze samo ako se dosegnu te dvije gornje granice.
Prema Komisijinu mišljenju, s jedne strane, mjerama poduzetim u ovom slučaju nastoji se omogućiti da tradicionalni trgovinski tokovi izbjegnu dodatnu zaštitu kako bi ponuda i tržišno natjecanje bili dovoljni na tržištu Unije te, s druge strane, razine carinskih kvota utvrđuju se na način da se spriječi svako preusmjeravanje trgovine u okviru mjera donesenih u skladu s odjeljkom 232. koje bi moglo negativno utjecati na industriju Unije. Tako se carinska stopa izvan kvote u načelu primjenjuje samo ako preusmjeravanje trgovine zbog mjera koje su donijele Sjedinjene Američke Države dovede do toga da situacija prijetnje ozbiljne štete postane situacija ozbiljne štete. U tom pogledu, Komisija smatra da su specifične carinske kvote u zemljama navedenim u Prilogu IV.1. pobijanoj uredbi utvrđene na način da se što je više moguće smanji utjecaj zaštitnih mjera na uobičajene trgovinske tokove iz, osobito, Moldove.
Od stupanja na snagu pobijane uredbe 2. veljače 2019. do 30. lipnja 2021., mjere se moraju redovito preispitivati i postupno liberalizirati, u redovitim razmacima, kako bi se postupno povećali kvantitativni pragovi koji industriji u Uniji omogućuju da se prilagodi.
Zahtjevi stranaka
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
proglasi tužbu dopuštenom;
–
poništi pobijanu uredbu u dijelu u kojem se odnosi na njega;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
podredno, odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost
Komisija je zasebnim aktom osporila dopuštenost tužbe jer tužitelj ne ispunjava ni uvjete koji se odnose na pravni interes ni one koji se odnose na procesnu legitimaciju.
Komisijino podnošenje prigovora nedopuštenosti izvan roka
Uvodno, tužitelj smatra da prigovor nedopuštenosti treba odbiti s obzirom na to da je podnesen nakon isteka roka predviđenog člankom 81. Poslovnika.
Tužitelj smatra da je Komisija, kako bi poštovala rok koji se primjenjuje na podnošenje prigovora nedopuštenosti, svoj zahtjev trebala podnijeti najkasnije 25. lipnja 2019. Međutim, ističe da je prigovor nedopuštenosti podnesen 26. lipnja 2019.
Tužiteljev argument treba odbiti u dijelu u kojem se temelji na pogrešnom shvaćanju pravila kojima se uređuje izračun rokova primjenjivih na ovaj postupak.
Naime, u skladu s člankom 130. stavkom 1. Poslovnika, zahtjev kojim se traži da Opći sud odluči o nedopuštenosti tužbe treba podnijeti u roku iz članka 81. istog Poslovnika, odnosno u roku od dva mjeseca od dostave tužbe.
Osim toga, na temelju članka 58. stavka 1. točke (b) Poslovnika, rok izražen u mjesecima završava istekom dana koji, u zadnjem mjesecu, nosi jednak broj kao i dan kad je poduzeta radnja od koje se računa početak roka. Osim toga, iz članka 60. istog Poslovnika proizlazi da se postupovni rokovi produljuju zbog udaljenosti za deset dana.
U ovom slučaju, Komisija je dostavu tužbe primila 16. travnja 2019., kao što to proizlazi iz spisa. Tako je, na temelju članka 58. stavka 1. točke (b) Poslovnika, rok od dva mjeseca iz članka 81. istog Poslovnika trajao do 16. lipnja 2019. Taj rok, koji je na temelju članka 60. Poslovnika produljen zbog udaljenosti za deset dana, istjecao je 26. lipnja 2019.
Slijedom toga, Komisijin prigovor nedopuštenosti, koji je podnesen tajništvu Općeg suda 26. lipnja 2019., nije nepravodoban.
Pravni interes
Kao prvo, Komisija osporava postojanje pravnog interesa tužitelja jer potonji tužitelj ne obavlja svoje djelatnosti u okviru područja primjene pobijane uredbe.
Komisija tvrdi da pobijana uredba ne proizvodi nikakav obvezujući učinak u Moldovi za tužiteljevo svakodnevno poslovanje ili aktivnosti. Naime, smatra da, s obzirom na to da je tužitelj samo proizvođač sa sjedištem izvan područja Unije, njegove djelatnosti nisu obuhvaćene pobijanom uredbom, čije je područje primjene ograničeno na carinsko područje Unije.
Tužitelj osporava Komisijine argumente.
U tom pogledu, kako bi se taj argument odbio, dovoljno je istaknuti da je Komisija na raspravi priznala da iz dokumenata dostavljenih tijekom pisanog dijela postupka proizlazi da tužiteljeve djelatnosti uključuju djelatnosti izvoza određenih kategorija predmetnih proizvoda u Uniju.
Kao drugo, Komisija smatra da, ako tužitelj uspije u postupku, to mu ne može donijeti osobnu korist, s obzirom na to da poništenje pobijane uredbe ne može dovesti do uklanjanja štete na koju se poziva. U tom pogledu, Komisija osporava postojanje trenutačnog i postojećeg tužiteljevog interesa, s obzirom na to da se pobijanom uredbom ne sprečava izvoz predmetnog proizvoda iz Moldove u Uniju.
U prilog svojim argumentima, prije svega, s jedne strane, Komisija podsjeća na činjenicu da se carinska stopa izvan kvote od 25 % primjenjuje samo ako su carinska kvota za pojedinu zemlju i preostala kvota iscrpljene. S druge strane, pojašnjava da, u trenutku podnošenja tužbe, kvantitativna sastavnica kvota uspostavljenih pobijanom uredbom za kategorije proizvoda br. 13 i br. 16 nije bila iscrpljena, u dijelu u kojem se odnosila na Moldovu. Posljedično, tužitelj nije mogao ostvariti nikakvu korist od poništenja pobijane uredbe, s obzirom na to da ta uredba još nije proizvodila pravne učinke u odnosu na njega.
Zatim, Komisija dodaje da je činjenica da tužitelj u svrhu dokazivanja pravnog interesa ističe puku mogućnost nalaganja carinske stope izvan kvote špekulativni argument. U tom pogledu, Komisija naglašava da, zbog preispitivanja količinskih ograničenja predviđenih pobijanom uredbom, nije izvjesno da će se takva mogućnost ostvariti, iako je to uvjet koji se zahtijeva sudskom praksom ako se interes na koji se tužitelj poziva odnosi na buduću pravnu situaciju.
Naposljetku, Komisija smatra da relevantna sudska praksa dovodi do zaključka da se osobna pravna posljedica koja proizlazi iz pobijane uredbe može utvrditi samo za subjekte na koje se odnose provedbene mjere kojima se provodi pobijana uredba, odnosno za uvoznika predmetnog proizvoda sa sjedištem u Uniji kojem su tijela države članice dostavila carinski račun uz primjenu carinske stope izvan kvote od 25 %. Stoga tužitelj nije taj koji treba platiti carinsku stopu izvan kvote prilikom uvoza predmetnog proizvoda u Uniju.
Posljedično, Komisija zaključuje da, ako tužitelj uspije u postupku, to ne može dovesti do prednosti koja bi se sastojala u uklanjaju pravnih posljedica pobijane uredbe koje proizlaze iz iscrpljenja količinskog ograničenja utvrđenog tim aktom.
Tužitelj osporava Komisijine argumente.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pravni interes predstavlja bitan i prvenstven uvjet za sva pravna sredstva. Tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena je samo ako tužitelj ima interes da pobijani akt bude poništen. Tužiteljev pravni interes pretpostavlja da poništenje odnosnog akta može samo po sebi imati pravne posljedice, da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist osobi koja ju je podnijela i da ona trenutačnim i postojećim interesom opravdava poništenje pobijanog akta (vidjeti presudu od 12. studenoga 2015., HSH Investment Holdings Coinvest‑C i HSH Investment Holdings FSO/Komisija,
T‑499/12
,
EU:T:2015:840
, t.
24.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, iz mehanizma uspostavljenog pobijanom uredbom proizlazi da je pravni sustav primjenjiv na tužiteljevu djelatnost izvoza proizvoda u Uniju nepovoljniji od pravnog sustava koji se primjenjivao na tu djelatnost prije donošenja te uredbe.
Stoga, s obzirom na prethodno navedeno, a da pritom nije potrebno odlučiti o dokaznoj vrijednosti podataka koje su stranke u sporu iznijele u pogledu iscrpljenja kvota, valja priznati da djelomično poništenje pobijane uredbe odlukom koja je povoljna za tužitelja samo po sebi može imati pravne posljedice i svojim ishodom može donijeti korist tužitelju koji, posljedično, ima pravni interes.
Procesna legitimacija
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a predviđaju se dva slučaja u kojima se fizičkoj ili pravnoj osobi priznaje procesna legitimacija za podnošenje tužbe za poništenje protiv akta Unije koji joj nije upućen. S jedne strane, takva tužba može se podnijeti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. S druge strane, takva osoba može pokrenuti postupak protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se on izravno odnosi na nju (vidjeti presudu od 16. svibnja 2019., Pebagua/Komisija,
C‑204/18 P
, neobjavljenu,
EU:C:2019:425
, t.
26.
i navedenu sudsku praksu; presudu od 11. srpnja 2019., Air France/Komisija,
T‑894/16
,
EU:T:2019:508
, t.
24.
).
U ovom slučaju, tužitelj u biti smatra da se pobijana uredba izravno i osobno odnosi na njega, s obzirom na to da je, kao jedini moldavski proizvođač izvoznik predmetnog proizvoda, po prirodi dio ograničene skupine trgovaca čiji je identitet utvrđen ili ga je bilo moguće utvrditi u trenutku u kojem je donesena pobijana uredba.
Komisija smatra da se pobijana uredba ni izravno ni osobno ne odnosi na tužitelja te da, posljedično, valja zaključiti da ne može podnijeti tužbu za poništenje te uredbe na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
–
Izravni utjecaj
Uvjet u skladu s kojim se mjera koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno, s jedne strane, da osporavana mjera izravno proizvodi učinke na pravnu situaciju pojedinca i, s druge strane, da se njome ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (presuda od 3. prosinca 2020., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo i dr.,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, t.
58.
i navedena sudska praksa).
Komisija tvrdi da u ovom slučaju tužiteljeva situacija ne ispunjava uvjete koji se odnose na izravni utjecaj.
Kao prvo, kako bi dokazala nepostojanje učinka pobijane uredbe na tužiteljevu pravnu situaciju, Komisija se oslanja na četiri argumenta: na prvom mjestu, osim ako i dok se sastavnica kvote iz pobijane uredbe ne iscrpi te se ne naloži carinska stopa izvan kvote, nikakav pravni učinak ne može proizlaziti iz te uredbe. Na drugom mjestu, čak i ako takav pravni učinak proizlazi iz samog postojanja te uredbe, ona ne bi pravno utjecala na tužitelja jer taj akt ne proizvodi nikakav pravni učinak u Moldovi, nego isključivo u Uniji. Na trećem mjestu, pravni učinci koji proizlaze iz pobijane uredbe isključivo mogu proizlaziti iz provedbe te uredbe koju izvršavaju carinska tijela država članica te se stoga proizvode samo na razini uvoznika koji je obaviješten o razini carinskog duga. Na četvrtom mjestu, i u svakom slučaju, tužitelj tijekom ispitnog postupka nije stvarno izvozio predmetne kategorije proizvoda, nego je jednostavno djelovao kao proizvođač tih proizvoda, čime je isključen svaki izravni pravni utjecaj.
Kao drugo, kako bi dokazala postojanje provedbenih mjera, Komisija tvrdi, s jedne strane, da nije relevantno jesu li navedene mjere mehaničke prirode te, s druge strane, da je postojanje provedbenih mjera osobito važno u području primjene zajedničke trgovinske politike, s obzirom na to da te mjere jedine proizvode učinke pobijane uredbe. Dodaje da fizička ili pravna osoba stoga može osporavati mjeru pred nacionalnim sudovima.
Tužitelj osporava Komisijine argumente.
Prije svega, svaki Komisijin argument koji se odnosi na nepostojanje izravnog utjecaja zbog isključivosti tužitelja kao proizvođača treba odbiti, u skladu s razmatranjima navedenima u točki 25. ove presude.
Nadalje, pobijana uredba proizvodi izravne učinke na tužiteljevu pravnu situaciju. Naime, njome se utvrđuju pravni okvir i uvjeti u kojima je tužitelj ovlašten izvoziti u Uniju, u smislu obujma i cijene, s obzirom na to da njegovi proizvodi od sada podliježu sustavu kvota, a ne puštanju u slobodni promet u Uniji, kojim se ne nalaže ni dodjeljivanje količina ni Komisijino odobrenje. U takvom sustavu kvota, tužiteljeva ovlast da upotrebljava bescarinsku kvotu ovisi o tome je li Komisija dodijelila količine u okviru te carinske kvote njegovim proizvodima.
Naposljetku, treba podsjetiti na to, s jedne strane, da se zahtjev da akt koji ne sadržava provedbene mjere ne smije miješati s uvjetom postojanja izravnog utjecaja (vidjeti u tom smislu rješenje od 4. prosinca 2013., Forgital Italy/Vijeće,
T‑438/10
, neobjavljeno,
EU:T:2013:648
, t.
54.
) te, s druge strane, da u okviru analize izravnog utjecaja samo postojanje provedbenih mjera nije dovoljno da bi se isključio taj utjecaj, pri čemu je relevantan pravni kriterij nepostojanje bilo kakve diskrecijske ovlasti koja je ostavljena adresatima predmetnog akta koji su zaduženi za njezinu provedbu (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. siječnja 2015., SolarWorld i dr./Komisija,
T‑507/13
,
EU:T:2015:23
, t.
40.
).
U ovom slučaju, nadležnim tijelima države članice pobijanom uredbom nije ostavljena nikakva diskrecijska ovlast u okviru provedbe zaštitnih mjera (vidjeti po analogiji presude od 3. prosinca 2020., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo i dr.,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, t.
59.
i od 12. prosinca 2014., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Vijeće,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, t.
28.
(neobjavljenu)), s obzirom na to da su nadležna tijela bila dužna primijeniti dodatnu pristojbu po stopi od 25 % ako su carinske kvote iscrpljene (vidjeti članke 49. do 54. Provedbene uredbe Komisije (EU) 2015/2447 od 24. studenoga 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu određenih odredbi Uredbe (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju Carinskog zakonika Unije (
SL 2015., L 343, str. 558
. i ispravci
SL 2016., L 87, str. 35
.,
SL 2017., L 101, str. 196
. i
SL 2018., L 157, str. 27
.), kao i članke 1. i 3. pobijane uredbe).
Posljedično, valja zaključiti da se pobijana uredba izravno odnosi na tužitelja.
–
Osobni utjecaj
S obzirom na to da su pretpostavka izravnog i pretpostavka osobnog utjecaja kumulativno postavljene (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, t.
76.
), treba smatrati da se pobijana uredba osobno odnosi i na tužitelja kako bi njegova tužba bila dopuštena.
Komisija tvrdi da tužiteljeva situacija ne ispunjava uvjete koji se odnose na osobni utjecaj.
Kao prvo, Komisija naglašava, s jedne strane, da je pobijana uredba akt opće primjene kojim se zahtijeva da provedbene mjere (koje su donijela carinska tijela država članica) stupe na snagu i koji se odnosi na gotovo neograničen broj osoba (
erga omnes
) te, s druge strane, da se pobijana uredba jednako odnosi na sve osobe iz Moldove i sve osobe iz Unije koje želi izvoziti ili uvoziti predmetni proizvod iz ili preko Moldove. Posljedično, Komisija smatra da se pobijana uredba primjenjuje na temelju objektivno određene okolnosti koja nema obilježja koja omogućuju bilo kakvo izdvajanje.
Kao drugo, Komisija tvrdi da pobijana uredba nije mješovite prirode, u smislu da sadržava pojedinačne odluke kojima se tužitelja individualizira, čime se stvara „razred”. Komisija ističe da, iako je ta priroda priznata u slučaju antidampinških i antisubvencijskih uredbi, to se priznanje temelji na posebnim obilježjima tih uredbi (odnosno na pojedinačnom i osobnom utvrđivanju stope antidampinške ili kompenzacijske pristojbe za svakog trgovca ili proizvođača izvoznika na temelju samo njegovih pojedinačnih podataka), koja se ne nalaze u uredbama o izricanju zaštitnih mjera, čija je svrha zaštititi tržište čelika u Uniji od iznenadnog povećanja uvoza.
Kao treće, Komisija smatra da se pobijanom uredbom ni u kojem slučaju ne „odabire” razred te da ni carinska tijela država članica koja provode navedenu uredbu ne „odabiru” takav razred. Pojašnjava da činjenica da se pobijana uredba odnosi na određene kategorije proizvoda od čelika koje potječu iz određenog broja zemalja ne predstavlja ništa više od objektivno definiranog utvrđivanja zakonodavnih uvjeta u svrhu uvoza tih proizvoda u Uniju. Stoga pitanje utvrđuje li se tom uredbom, s manje ili više točnosti, broj ili čak identitet gospodarskih subjekata na koje se mjera primjenjuje ne mijenja oblik te mjere, koja i dalje ostaje akt opće primjene, te se njime ni u kojem slučaju ne izdvaja taj „razred”. Naime, svaka osoba koja želi i može izvoziti predmetni proizvod iz Moldove u svakom se trenutku može pridružiti „razredu” izvoznika i trgovaca kategorijama proizvoda br. 13 i br. 16 te također to može učiniti u pogledu uvoznika Unije.
Komisija smatra da tu ocjenu potvrđuje činjenica da je nemoguće djelomično poništiti taj akt u pogledu osobe ili izdvojene kategorije osoba, s obzirom na to da je zaštitna mjera primjenjiva na temelju uvoza iz svih zemalja, a ne određenih poduzetnika ili određenih zemalja.
Kao četvrto, prema Komisijinu mišljenju, čak i da je postojala vrsta „razreda” svojstvenog Moldovi, ništa ne upućuje na to da tužitelj predstavlja interese svih članova tog „razreda”. U tom kontekstu, Komisija ne osporava samo činjenicu da je tužitelj proizvođač izvoznik, nego i činjenicu da se, kao što to potonji proizvođač izvoznik tvrdi, sva upućivanja na uvoz iz Moldove u pobijanoj uredbi
de facto
odnose na njega.
Kao peto, Komisija smatra da se na ispitne postupke o zaštitnim mjerama primjenjuje sudska praksa prema kojoj samo sudjelovanje u postupku koji provode institucije Unije ne znači da se akt sastavljen nakon završetka postupka odnosi na osobu koja je u njemu sudjelovala. Posljedično, čak i „aktivno” sudjelovanje tužitelja u ispitnom postupku ne dovodi do njegova izdvajanja pobijanom uredbom. Stoga do izdvajanja dotičnog gospodarskog subjekta dolazi isključivo kada carinska tijela država članica donesu nacionalnu provedbenu mjeru, čime se tom subjektu omogućuje da ospori predmetnu mjeru pred sudovima navedenih država članica.
Tužitelj osporava Komisijine argumente.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a fizičkim i pravnim osobama dopušteno je da pokrenu postupke protiv akta opće primjene, kao što je uredba, samo ako taj akt, osim što se izravno odnosi na te osobe, također utječe na njih zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, čime ih stavlja u položaj analogan onome osoba kojima je upućena odluka (presude od 25. srpnja 2002., Unión de Pequeños Agricultores/Vijeće,
C‑50/00 P
,
EU:C:2002:462
, t.
36.
i od 10. travnja 2003., Komisija/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, t.
65.
). Drugim riječima, povrede koje tužitelj navodi trebaju ga staviti u položaj analogan onome osoba kojima je upućen akt (vidjeti u tom smislu rješenje od 8. svibnja 2019., Carvalho i dr./Parlament i Vijeće,
T‑330/18
, neobjavljeno,
EU:T:2019:324
, t.
48.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, valja odbiti Komisijine prigovore koji se temelje na prirodi uredbe kojom se uvode zaštitne mjere.
Naime, prije svega, okolnost da pobijana uredba po svojoj prirodi ima učinak
erga omnes
ne isključuje mogućnost da takav akt sadržava mjere koje se osobno primjenjuju na određene gospodarske subjekte (vidjeti u tom smislu rješenje od 30. travnja 2003., VVG International i dr./Komisija,
T‑155/02
,
EU:T:2003:125
, t.
40.
do
42.
). Stoga, iako se pobijana uredba primjenjuje na temelju objektivno određene okolnosti, tužitelj ipak može istaknuti elemente koji ga stavljaju u položaj analogan onome osoba kojima je upućen akt.
Nadalje, na temelju činjenice da, kada je riječ o uredbi kojom se uvode zaštitne mjere, element koji je omogućio priznavanje mješovite prirode antidampinških i antisubvencijskih uredbi, odnosno upotrebu brojčanih podataka o subjektima, koji su time individualizirani, nije moguće isključiti postojanje posebnih osobina koje su svojstvene tužitelju ili činjenične situacije koja ga razlikuje od bilo koje druge osobe i koja ga stavlja u položaj analogan onome adresata.
U tom pogledu, valja odbiti Komisijin argument prema kojem sudjelovanje u ispitnom postupku ne znači da se akt osobno odnosi na poduzetnika koji sudjeluje u tom postupku. Naime, iako puko sudjelovanje nije dovoljno samo po sebi, ono ipak nije irelevantno za ocjenu osobnog utjecaja (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 1996., Sinochem Heilongjiang/Vijeće,
T‑161/94
,
EU:T:1996:101
, t.
47.
i
48.
). Međutim, u ovom slučaju, i kao što to priznaje Komisija, tužitelj je bio jedini moldavski proizvođač koji je surađivao u okviru ispitnog postupka koji je doveo do uvođenja predmetnih mjera.
Naposljetku, što se tiče Komisijinih razmatranja koja se odnose na postojanje provedbenih mjera (vidjeti točku 55.
in fine
ove presude), valja napomenuti da se osobni utjecaj na tužitelja ocjenjuje s obzirom na kriterije utvrđene sudskom praksom navedenom u točki 57. ove presude i da se u njoj ne upućuje na postojanje provedbenih mjera. Stoga su navedena razmatranja bespredmetna.
Kao drugo, što se tiče Komisijine analize brojčanih podataka, koja ju je dovela do zaključka da tužitelj nije jedini izvoznik predmetnog proizvoda u Moldovi, s jedne strane, valja istaknuti da tužitelj naglašava, a da mu se pritom posebno ne proturječi u tom pogledu, marginalnost uvoza drugih kategorija proizvoda od čelika, koje nisu kategorije br. 13 i br. 16, iz Moldove. Stoga, iako činjenica da je najveći proizvođač izvoznik proizvoda na koje se primjenjuju zaštitne mjere sama po sebi ne može izdvojiti tužitelja (vidjeti u tom smislu presudu od 17. siječnja 2002., Rica Foods/Komisija,
T‑47/00
,
EU:T:2002:7
, t.
39.
), nije irelevantna, s obzirom na to da je dio niza sastavnih elemenata posebne situacije koja tužitelja izdvaja, s obzirom na predmetnu mjeru, od svih ostalih gospodarskih subjekata (vidjeti po analogiji presudu od 16. svibnja 1991., Extramet Industrie/Vijeće,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, t.
17.
).
S druge strane, što se tiče analize brojčanih podataka koja ju je dovela do zaključka da tužitelj nije jedini izvoznik kategorija proizvoda br. 13 i br. 16 u Moldovi, Komisija je na raspravi bila pozvana da se izjasni o dokumentima koje je tužitelj dostavio tijekom pisanog dijela postupka i kojima nastoji dokazati suprotno, kao i o objašnjenjima koja se odnose na navodne nedosljednosti koje je istaknula. Međutim, iako je Komisija mogla izraziti zadrške u pogledu istinitosti tih informacija, ipak je priznala da ih nije dodatno provjerila. Iz toga valja zaključiti da Komisija nije pružila dokaz koji je protivan elementima koje je tužitelj iznio u tom pogledu.
Kao treće, s obzirom na razmatranja navedena u točki 64. ove presude, koja se odnose na tužiteljevu situaciju, valja odbiti Komisijinu tvrdnju o nemogućnosti djelomičnog poništenja pobijane uredbe, s obzirom na to da je takvo djelomično poništenje moguće jer se ta uredba odnosi na posebno utvrđene kvote za kategorije proizvoda br. 13 i br. 16 iz Moldove.
Kao četvrto, u pogledu Komisijina prigovora o postojanju zatvorenog razreda zbog toga što se pobijani akt također odnosi na svakog trenutačnog ili mogućeg uvoznika, sa sjedištem na području Unije, proizvoda iz Moldove koji spadaju u kategorije na koje se odnose zaštitne mjere, valja utvrditi skup elemenata koji mogu osobno izdvojiti tužitelja u smislu relevantne sudske prakse (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 1991., Extramet Industrie/Vijeće,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, t.
17.
).
U tom kontekstu, valja istaknuti, kao prvo, da se pobijanom uredbom predviđa specifična kvota za svaku od dvije kategorije proizvoda obuhvaćenih tužiteljevom gospodarskom djelatnošću, kao drugo, da se pobijanom uredbom utvrđuju te kvote za pojedinu zemlju i da se one, konkretnije, njome osobito dodjeljuju Moldovi (vidjeti Prilog IV. pobijanoj uredbi), kao treće, a da pritom Komisija tome valjano ne proturječi, da je tužitelj podnio dokumentirane dokaze i brojčane podatke (kojima su priložena opravdanja prigovora koji se odnose na pouzdanost i dosljednost tih informacija) kojima nastoji dokazati da je jedini proizvođač izvoznik proizvoda iz kategorija br. 13 i br. 16 u Moldovi, kao četvrto, da je tužitelj aktivno sudjelovao u ispitnom postupku o zaštitnim mjerama te, kao peto, da se podaci upotrijebljeni u pobijanoj uredbi, koji se odnose na Moldovu, iako ih je pružio Eurostat, miješaju s tužiteljevim podacima, s obzirom na to da njegov status jedinog proizvođača izvoznika proizvoda iz kategorija br. 13 i br. 16 u toj zemlji nije bio valjano pobijan.
S obzirom na prethodno navedeno, može se smatrati da je tužitelj, kao prvo, dio zatvorenog kruga, kao drugo, da je njegov identitet moguće utvrditi u pobijanoj uredbi, kao treće, da je sudjelovao u ispitnom postupku za pripremu uvođenja zaštitnih mjera te, kao četvrto, da je bio jedini subjekt čiji su se poslovni podaci upotrijebili kako bi se utvrdile carinske kvote za Moldovu.
Stoga iz elemenata spisa, kako se o njima raspravljalo na raspravi, proizlazi da postoji skup činjeničnih i pravnih sastavnih elemenata posebne situacije koja tužitelja izdvaja, s obzirom na pobijanu uredbu, od svih ostalih gospodarskih subjekata i koja, prema tome, dokazuje osobni utjecaj u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Slijedom toga, valja zaključiti, a da pritom nije potrebno ispitati druge argumente koje je tužitelj istaknuo u tom okviru, da se pobijana uredba osobno odnosi na njega.
Stoga tužbu treba proglasiti dopuštenom.
Meritum
Tužitelj iznosi osam tužbenih razloga u potporu svojoj tužbi.
Uvodno tvrdi da zakonitost Komisijinih odluka o poštovanju uvjeta za uvođenje zaštitnih mjera na temelju članka 16. Uredbe (EU) 2015/478 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2015. o zajedničkim pravilima za uvoz (
SL 2015., L 83, str. 16
.; u daljnjem tekstu: Osnovna uredba o zaštitnim mjerama) treba nadzirati s obzirom na Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) 1994. i Sporazum Svjetske trgovinske organizacije (WTO) o zaštitnim mjerama, kao i sudsku praksu WTO‑a koja se odnosi na njih ili, u najmanju ruku i podredno, da ti sporazumi i ta sudska praksa mogu biti korisni alati za tumačenje kako bi se utvrdili uvjeti i zahtjevi koje treba ispuniti kako bi se opravdalo uvođenje zaštitnih mjera.
Uvodne napomene o opsegu sudskog nadzora
Valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u području zajedničke trgovinske politike i osobito u području mjera za zaštitu trgovine institucije Unije raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću zbog složenosti gospodarskih, političkih i pravnih pitanja koja moraju razmatrati (vidjeti u tom smislu presude od 19. srpnja 2012., Vijeće/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group,
C‑337/09 P
,
EU:C:2012:471
, t.
106.
i navedenu sudsku praksu i od 5. travnja 2017., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Vijeće,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga proizlazi da nadzor suda Unije nad ocjenama tih institucija treba biti ograničen na provjeru poštovanja postupovnih pravila, materijalne točnosti činjenica na kojima se temelji sporni odabir, nepostojanja očite pogreške u ocjeni tih činjenica ili nepostojanja zlouporabe ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Vijeće,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, t.
47.
).
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije
Svojim prvim tužbenim razlogom, tužitelj ističe da su Island, Kneževina Lihtenštajn i Kraljevina Norveška, kao države članice Europskog gospodarskog prostora (EGP) (u daljnjem tekstu: dotične države članice EGP‑a), izuzete iz primjene pobijane uredbe. Međutim, smatra u biti da se Republika Moldova nalazi u usporedivoj situaciji u pogledu razloga koji su izneseni kako bi se opravdalo to izuzimanje. Slijedom toga, s Republikom Moldovom trebalo se postupiti na isti način.
Kao prvo, kao i Sporazumom o EGP‑u, Sporazumom o pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Moldove, s druge strane (
SL 2014., L 260, str. 4
.), uspostavljena je bliska gospodarska integracija između Unije i Moldove, osobito u pogledu trgovine robom, koja obuhvaća i proizvod na koji se odnosi pobijana uredba.
Kao drugo, nikakvo proširenje ili fragmentacija moldavske industrije ne može imati stvarni utjecaj na obujam uvoza u Uniju, s obzirom na to da je tužitelj jedini proizvođač izvoznik predmetnog proizvoda u Moldovi.
Kao treće, udio Moldove u ukupnom uvozu unutar Unije manji je od udjela dotičnih država članica EGP‑a.
Posljedično, dotične države članice EGP‑a i Moldova nalaze se u usporedivoj situaciji u pogledu bliske gospodarske integracije s tržištem Unije, podacima o ukupnom izvozu te niskim rizikom od preusmjeravanja trgovine. Međutim, s njima se postupalo drukčije bez ikakvog objektivnog opravdanja.
Tužitelj u tom pogledu dodaje, s jedne strane, da se s obzirom na članak 2. stavak 2. Sporazuma WTO‑a o zaštitnim mjerama, članak 15. stavak 5. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama treba tumačiti na način da se njime zahtijeva primjena načela nediskriminacije u okviru ispitnih postupaka o zaštitnim mjerama. S druge strane, naglašava da ne postoji nikakav dokaz na temelju kojeg se može zaključiti da su tržišta čelika dotičnih država članica EGP‑a bliskije integrirana u tržište Unije nego moldavsko tržište.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja istaknuti da se prvi tužiteljev tužbeni razlog temelji na pretpostavci prema kojoj postoji načelo kojim se Komisiji nalaže da prema različitim trećim zemljama postupa na jednak način s obzirom na primjenu zaštitnih mjera. Smatra da takvo načelo proizlazi iz članka 15. stavka 5. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, u vezi s člankom 2. stavkom 2. Sporazuma WTO‑a o zaštitnim mjerama, pri čemu potonja odredba odražava načelo najpovlaštenije nacije utvrđeno člankom 1. stavkom 1. GATT‑a 1994. Tako, prema tužiteljevu mišljenju, zaštitne mjere treba provesti uz poštovanje načela nediskriminacije.
Međutim, uzimajući u obzir tužiteljev odgovor na pitanje postavljeno na raspravi, koje se odnosilo na pojašnjenje sadržaja prvog tužbenog razloga, zaključeno je da, kako bi se taj tužbeni razlog odbio, zapravo nije potrebno odlučiti o povredi odredbe o najpovlaštenijoj naciji, kako se tužitelj na nju poziva. Suprotno tomu, valja ispitati je li Komisija, time što je prema Moldovi postupila drukčije nego prema dotičnim državama članicama EGP‑a, povrijedila načelo nediskriminacije kao temeljno načelo prava Unije.
U tom pogledu, iz podnesaka proizlazi da stranke nisu na istoj razini u pogledu ocjene usporedivosti situacija.
Naime, tužiteljeva se analiza sastoji od ispitivanja situacije Moldove s obzirom na kriterije navedene u Privremenoj uredbi kako bi se dotične države članice EGP‑a izuzele iz područja primjene tih mjera. Stoga zaključuje da se dotične države članice EGP‑a i Moldova nalaze u usporedivoj situaciji u pogledu bliske integracije s tržištem Unije, podataka o ukupnom uvozu te niskog rizika od preusmjeravanja trgovine.
Međutim, usporedbom koja je ograničena na te kriterije, tužitelj nije uzeo u obzir to da se Komisijin pristup u Privremenoj uredbi prije svega temelji na pretpostavci prema kojoj je to pitanje dotičnih država članica EGP‑a. Naime, u uvodnoj izjavi 80. prijelazne uredbe izričito se navodi da „[i]z Sporazuma o EGP‑u […] proizlazi da je Unija gospodarski tijesno povezana s tržištima zemalja EGP‑a”. To su svakako „tržišta” o kojima je riječ, a to pritom nije ograničeno isključivo na tržište čelika. Stoga je pogrešno tumačiti Komisijino rasuđivanje na kojem se temelji izuzimanje dotičnih država članica EGP‑a a da se pritom ne uzme u obzir kontekst koji proizlazi iz sporazuma o kojem je riječ. Upućivanjem na uvodnu izjavu 80. Privremene uredbe, pobijana uredba potvrđuje to tumačenje podsjećanjem, u svojoj uvodnoj izjavi 193., na to da, osobito, bliska integracija tržištâ s državama članicama EGP‑a opravdava to izuzimanje.
Usto, ta je ocjena potvrđena s obzirom na pristup koji je primijenjen u uvodnoj izjavi 193.
in fine
pobijane uredbe u pogledu Bocvane, Kameruna, Fidžija, Gane, Obale Bjelokosti, Lesota, Mozambika, Namibije, Južne Afrike, Esvatinija. Te su zemlje također izuzete iz područja primjene pobijane uredbe „kako bi se ispunile bilateralne obveze”. Međutim, svaka treća država koja je ugovorila bilateralne „obveze” s Unijom samim time nije izuzeta iz područja primjene navedene uredbe.
Stoga se, s obzirom na to da za usporedivost situacija treba uzeti u obzir kontekst odnosâ između Unije i dotične treće države, Komisiji ne može prigovoriti da je smatrala da situacija Moldove nije usporediva sa situacijom dotičnih država članica EGP‑a.
Naime, nikakva očita pogreška u ocjeni ne može se utvrditi u zaključku da se Sporazum o EGP‑u, koji dokazuje postojanje nekadašnjeg odnosa koji je doveo do trajne i snažne integracije tržištâ i kojim se nastoji ostvariti, u najvećoj mogućoj mjeri, slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala tako da unutarnje tržište ostvareno na području Unije bude prošireno na dotične države članice EGP‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 24. studenoga 2016., SECIL,
C‑464/14
,
EU:C:2016:896
, t.
125.
i navedenu sudsku praksu), i Sporazum o pridruživanju između Unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Moldove, s druge strane, kojim je stvoreno područje slobodne trgovine produbljenog i širokog opsega, ali koji je stupio na snagu tek u srpnju 2016., razlikuju po svojem opsegu, svojim ciljevima i svojim institucionalnim mehanizmima.
S obzirom na prethodno navedeno, prvi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Svojim drugim tužbenim razlogom tužitelj u biti tvrdi da je Komisija povrijedila članak 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama time što iz područja primjene zaštitnih mjera nije izuzela izvoze iz Moldove (kao zemlje u razvoju).
Tužitelj smatra da, iako je Komisija definirala predmetni proizvod u postupku ocjenjivanja na način da se sastoji od 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno, analiza pragova koji dovode do izuzimanja zemalja u razvoju provedena je zasebno za svaku kategoriju proizvoda, suprotno onomu što se zahtijeva člankom 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama. Naime, tom se odredbom Komisiji ne dodjeljuje nikakva diskrecijska ovlast te joj se stoga ne omogućuje da odabere skup podataka koji joj odgovara u skladu s njezinim interesima. Tužitelj u tom pogledu naglašava da, suprotno Komisijinim tvrdnjama, ona nikada nije provela stvarnu analizu po kategoriji proizvoda, s obzirom na to da se ograničila na provedbu takve analize u informativne svrhe, a ne u okviru obrazloženog i primjerenog ispitivanja trendova uvoza i štete za svaku od 26 kategorija proizvoda.
Tužitelj dodaje da je njegovo tumačenje članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama u skladu s obvezom poštovanja usporednosti između područja primjene ispitnog postupka o zaštitnim mjerama i područja primjene zaštitne mjere, kao što je to utvrdilo Žalbeno tijelo WTO‑a. Međutim, u ovom predmetu, ističe da, s obzirom na to da se ispitni postupak odnosio na 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno, područje primjene zaštitnih mjera treba obuhvaćati 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno. Budući da je neprimjena navedenih mjera na zemlje u razvoju sastavni dio područja primjene zaštitnih mjera, to se izuzimanje također treba temeljiti na području primjene ispitnog postupka, odnosno na 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno.
Tužitelj zaključuje da bi zakonita primjena članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama dovela do izuzimanja Republike Moldove iz područja primjene konačnih zaštitnih mjera koje su pobijanom uredbom uvedene za sve kategorije proizvoda.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja istaknuti da iz opće strukture poglavlja V. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama proizlazi da zaštitne mjere treba primjenjivati proporcionalno i iznimno.
Članak 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama odnosi se na primjenu tih mjera. Naime, njime se određuje sljedeće:
„Na proizvod podrijetlom iz zemlje u razvoju, koja je članica WTO‑a, ne može se primijeniti zaštitna mjera sve dok udio te zemlje u uvozu dotičnog proizvoda u Uniju ne prelazi 3 %, pod uvjetom da na zemlje u razvoju, koje su članice WTO‑a, s manje od 3 % udjela u uvozu, ukupno ne otpada više od 9 % ukupnog uvoza dotičnog proizvoda u Uniju”.
U ovom slučaju, iako je Komisija, u okviru ispitivanja materijalnih uvjeta koji omogućuju uvođenje zaštitnih mjera, „predmetni proizvod” definirala na način da se sastoji od 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno, provela je detaljniju analizu u okviru primjene navedenih mjera.
Tako, u skladu sa zahtjevom na koji se podsjeća u točki 97. ove presude, Komisija je ispitala najprikladnije mjere, u skladu s člankom 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, koje su ju navele na analiziranje svake kategorije proizvoda kako bi utvrdila carinske kvote (vidjeti u tom pogledu Prilog III.2. pobijanoj uredbi, u vezi s uvodnom izjavom 191. te uredbe). U tom kontekstu, kao što je to navedeno u uvodnim izjavama 190. i 191. pobijane uredbe, uzela je u obzir kriterij od 3 % iz članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama. Na taj je način izbjegla to da na uvoz iz zemalja u razvoju, koje su članice WTO‑a, primijeni zaštitne mjere za sve kategorije proizvoda dok se, u stvarnosti, navedeni uvoz odnosio samo na mali broj kategorija. Stoga takav pristup omogućuje dobivanje rezultata koji je proporcionalan ciljevima koji se žele postići, suprotno pristupu do kojeg bi dovelo tumačenje članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama koje zagovara tužitelj.
Osim toga, pod pretpostavkom da valja uzeti u obzir tužiteljeve tvrdnje u pogledu Komisijine povrede obveze poštovanja usporednosti između područja primjene ispitnog postupka o zaštitnim mjerama i područja primjene zaštitnih mjera, te bi tvrdnje bile neosnovane.
Naime, poštovanje takve obveze zahtijeva da se odluka o uvođenju zaštitnih mjera temelji na potpunom podudaranju s „predmetnim proizvodom”. Međutim, u ovom slučaju, Komisija je postupila na taj način, s obzirom na to da je materijalne kriterije ispitala u odnosu na 26 kategorija proizvoda zajedno, što tužitelj ne osporava.
Činjenica da je primijenila prag iz članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama na temelju svake kategorije proizvoda zasebno stoga odražava fleksibilnost koja je priznata sudskom praksom WTO‑a u pogledu primjene članka 9. Sporazuma WTO‑a o zaštitnim mjerama, kako ju je Komisija navela u svojim podnescima, i konkretnije razmatranjima Vijeća WTO‑a iznesenima u njegovu izvješću u predmetu Dominikanska Republika – Zaštitne mjere u vezi s uvozom vrećica od polipropilena i cjevaste tkanine (WT/DS 415, 416, 417, 418/R, 21. siječnja 2012., t. 7.367. do 7.391.) o relevantnim elementima u tom pogledu, sadržanima u izvješću Žalbenog tijela WTO‑a u predmetu Sjedinjene Američke Države – Konačne zaštitne mjere u pogledu uvoza varenih cjevovodnih cijevi kružnog oblika izrađenih od visokokvalitetnog ugljičnog čelika iz Koreje (WT/DS 202/AB/R, 15. veljače 2002., t. 181.).
Slijedom toga, na temelju dokaza koje je tužitelj podnio ne može se zaključiti da postoji očita pogreška u ocjeni koju je Komisija počinila u primjeni članka 18. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama u ovom slučaju. Stoga drugi tužbeni razlog valja odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela dobre uprave i zaštite legitimnih očekivanja, očitoj pogrešci u ocjeni i povredi članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Tužitelj tvrdi da je Komisija počinila pogrešku time što nije ispitala jesu li uvjeti za uvođenje zaštitnih mjera bili ispunjeni za svaku kategoriju proizvoda zasebno. Tužiteljev treći tužbeni razlog dijeli se na tri dijela.
–
Prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija povrijedila načelo zaštite legitimnih očekivanja time što je provela samo jednu ocjenu 26 kategorija proizvoda
Tužitelj tvrdi da je, u obavijesti o pokretanju ispitnog postupka o zaštitnim mjerama, opseg ispitnog postupka utvrđen upućivanjem na „proizvode” u množini, te da je Komisija najavila da svoju analizu želi provesti na temelju pojedinačnog ispitivanja svake kategorije proizvoda. U tom pogledu, tužitelj osporava Komisijine tvrdnje o postojanju, u navedenoj obavijesti, brojnih jasnih i nedvosmislenih naznaka o namjeri da se s kategorijama proizvoda koje su predmet ispitnog postupka postupa kao s jedinstvenom skupinom proizvoda. Stoga tužitelj smatra da je Komisija povrijedila načelo zaštite legitimnih očekivanja time što nije postupila na taj način.
Usto, dodaje da su legitimna očekivanja proizašla iz obavijesti o pokretanju ispitnog postupka zadržana i potvrđena u dvama kasnijim dokumentima. Stoga smatra da su, do donošenja privremenih mjera, zainteresirane stranke dobivale precizne, bezuvjetne i dosljedne informacije da će se analiza svake kategorije proizvoda provesti zasebno, tako da su u tom pogledu mogle imati legitimna očekivanja.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da iz pobijane uredbe proizlazi da je Komisija provela ispitivanje koje se odnosi na 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno i koje je nadopunjeno detaljnijim analizama na razini određenih kategorija proizvoda (vidjeti točku 99. ove presude).
Kao drugo, taj se pristup odražava u izrazima upotrijebljenima u točki 2. obavijesti o pokretanju ispitnog postupka o zaštitnim mjerama. Naime, nakon što je u nekoliko navrata navela da se njezina analiza temelji na „ukupn[om] uvoz[u] predmetnih proizvoda”, Komisija pojašnjava, u drugom stavku
in fine
te točke 2., da će se „[i]spitnim postupkom ispitat[i] […] situacija u pogledu predmetnih proizvoda, uključujući pojedinačne situacije za svaku kategoriju proizvoda”. Međutim, takva se formulacija ne može shvatiti na način da znači da „situacija u pogledu predmetnih proizvoda” upućuje na zajedničku analizu.
Prema tome, tužiteljeve tvrdnje činjenično su pogrešne.
Slijedom toga, čak i pod pretpostavkom da se načelo zaštite legitimnih očekivanja primjenjuje u okviru obavijesti o pokretanju ispitnog postupka o zaštitnim mjerama, obavijest o kojoj je riječ u ovom slučaju ni u kojem trenutku nije mogla stvoriti takva očekivanja u pogledu primjene metode pojedinačne i zasebne analize proizvoda na koje se primjenjuje ispitni postupak o zaštitnim mjerama.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da je prvi dio trećeg tužbenog razloga neosnovan.
–
Drugi dio trećeg tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija povrijedila načelo dobre uprave, da je počinila očitu pogrešku u ocjeni i da je povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama time što je predmetni proizvod definirala kao jedinstvenu skupinu 26 kategorija proizvoda
Tužitelj tvrdi da se provedba ispitivanja 26 kategorija proizvoda zajedno, s jedne strane, ne može opravdati, s obzirom na to da navedeni proizvodi nisu međusobno povezani te, s druge strane, da dovodi do iskrivljenja utvrđenjâ o povećanju uvoza, prijetnji ozbiljne štete i uzročnoj vezi, s obzirom na to da uvjeti koji omogućuju uvođenje zaštitnih mjera nisu nužno bili ispunjeni za svaku pojedinu kategoriju.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, u pogledu međusobne povezanosti predmetnih proizvoda, tužitelj u biti tvrdi da, prije svega, osim dvije kategorije proizvoda koji se mogu upotrebljavati kao sirovine, većina kategorija proizvoda od čelika ne može služiti za proizvodnju, zatim, da ti proizvodi s komercijalnog gledišta nisu međusobno zamjenjivi i ne ispunjavaju iste zahtjeve potrošača te, naposljetku, da, s obzirom na to da se različite kategorije proizvoda od čelika ne proizvode s pomoću iste opreme, opseg ulaganja potrebnih da bi se postiglo to da uvoz proizvoda na koje se ne primjenjuju zaštitne mjere zamijeni uvoz proizvoda na koje se takve mjere primjenjuju, čini mogućnost da će se to dogoditi malo vjerojatnom. Prema tužiteljevu mišljenju, s obzirom na to da Komisija, suprotno onomu što ona tvrdi, nije uzela u obzir te elemente, počinila je očitu pogrešku u ocjeni i povrijedila načelo dobre uprave.
U tom kontekstu, valja istaknuti da je Komisija u uvodnoj izjavi 15. Privremene uredbe naglasila da brojni proizvođači u Uniji aktivno proizvode većinu kategorija proizvoda, čime je dokazala da proizvođači čelika mogu prilagoditi svoju proizvodnju različitim vrstama kategorija proizvoda.
U tom pogledu, tužitelj samo odgovara da, čak i ako proizvođači u Uniji mogu proizvoditi više od jedne kategorije proizvoda, to ne znači da se proizvodni lanci lako mogu prekinuti i preusmjeriti. Međutim, u prilog svojoj tvrdnji kojom nastoji isključiti međusobnu povezanost kategorija proizvoda, tužitelj ne pruža nikakav
prima facie
dokaz.
Kao drugo, što se tiče činjenice da je Komisijina agregirana analiza dovela do iskrivljenih utvrđenja u pogledu elemenata koje treba ispuniti na temelju članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, tužitelj ističe da taj pristup, s jedne strane, ima za posljedicu ublažiti promjene u kretanju uvoza, s obzirom na to da se, čak i ako se uvoz određene kategorije proizvoda može smanjiti, to smanjenje nadoknađuje većim povećanjima uvoza drugih kategorija te da, s druge strane, ne omogućuje potvrdu da je uvoz predmetnog proizvoda stvarno uzrokovao ili prijetio uzrokovanjem ozbiljne štete za industriju u Uniji, s obzirom na to da uvoz na neko tržište nema uvijek isti utjecaj kao i uvoz na drugo tržište. U tom pogledu, osporava Komisijine tvrdnje prema kojima se taj argument temelji na pogrešnoj pretpostavci, zbog toga što je Komisija kategorije proizvoda također razmatrala zasebno.
Međutim, kao što je to istaknuto u točkama 117. i 118. ove presude, međusobna povezanost kategorija proizvoda ne može se isključiti. Zbog navedene međusobne povezanosti, Komisiji se ne može prigovoriti da je ispitala učinke povećanja uvoza na agregiranoj osnovi te da se izjasnila o postojanju prijetnje ozbiljne štete u pogledu svih kategorija proizvoda.
Prema tome, tužitelj nije podnio dovoljno dokaza kako bi se utvrdila očita pogreška u ocjeni u pogledu tog elementa Komisijine analize.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da je drugi dio trećeg tužbenog razloga neosnovan.
–
Treći dio trećeg tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni i da je povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama time što je tvrdila da je globalna analiza 26 kategorija proizvoda koje su uzete u obzir zajedno pojačana zasebnom analizom provedenom nad trima obiteljima različitih proizvoda
Tužitelj smatra da, suprotno Komisijinim tvrdnjama, analiza trendova uvoza i štete na razini triju obitelji proizvoda (odnosno ravnih proizvoda, dugih proizvoda i cijevi) dovodi do različitih rezultata, koji su Komisiju trebali navesti da detaljnije ispita za koje su kategorije proizvoda zaštitne mjere opravdane.
Posljedično, tvrdnjom da je globalna analiza provedena na razini 26 kategorija proizvoda potvrđena zasebnom analizom triju različitih obitelji proizvoda, Komisija je počinila očitu pogrešku u ocjeni koja predstavlja povredu članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, u pogledu analize koja se odnosi na povećanje uvoza, s obzirom na to da tužitelj svoje argumente prije svega iznosi u okviru svojeg četvrtog tužbenog razloga, upućuje se na točke 140. i 144. ove presude.
Kao drugo, u pogledu analize koja se odnosi na štetu za industriju u Uniji, tužitelj pruža podatke iz kojih proizlazi, s jedne strane, da su se tržišni udjeli za ravne i duge proizvode smanjili, dok se profitabilnost povećala te, s druge strane, da je tržišni udio za cijevi ostao stabilan, iako se profitabilnost smanjila. Ti podaci odgovaraju Komisijinim razmatranjima u uvodnim izjavama 77. i 84. pobijane uredbe u okviru njezine analize za svaku od triju obitelji proizvoda.
Međutim, ta se kretanja čine usklađenim s kretanjima koja su utvrđena u okviru globalne analize i ponovljena u uvodnim izjavama 68. i 72. pobijane uredbe.
Naime, elementi na kojima se temelji tužiteljeva argumentacija, kao što je poboljšanje profitabilnosti ravnih proizvoda, ne omogućuju da se dovede u pitanje analiza u cijelosti, s obzirom na to da se ne može zanemariti to da je Komisija u uvodnoj izjavi 90. pobijane uredbe smatrala da je industrija Unije, unatoč privremenom poboljšanju, još uvijek u osjetljivoj situaciji te da joj prijete ozbiljne štete ako se nastavi trend rasta uvoza iz kojeg proizlazi pad cijena i pad profitabilnosti ispod održivih razina.
Stoga, što se tiče prijetnje ozbiljne štete, odabir podataka na temelju kojeg tužitelj zaključuje da tri obitelji proizvoda slijede različite trendove ne omogućuje da se dokaže postojanje očite pogreške u ocjeni u pogledu Komisijina zaključka, navedenog u uvodnoj izjavi 87. pobijane uredbe, u skladu s kojim provedena analiza pokazuje da se industrija Unije, i globalno i za svaku od tri obitelji proizvoda, nalazila u teškoj ekonomskoj situaciji do 2016. i da se tek 2017. djelomično oporavila.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da je treći dio trećeg tužbenog razloga neosnovan, pod uvjetom ocjene koja će se provesti u pogledu osnovanosti tužiteljeve analize povećanja uvoza, iznesene u okviru njegova četvrtog tužbenog razloga.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi obveze dužne pažnje, kao i na povredi članka 9. stavka 1. točke (a) i članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Tužitelj tvrdi da pobijana uredba ne dokazuje da je došlo do naglog, oštrog, znatnog i nedavnog povećanja uvoza predmetnog proizvoda, kao što se zahtijeva člankom 9. stavkom 1. točkom (a) i člankom 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Kao prvo, u pogledu globalne analize koju je Komisija provela u pobijanoj uredbi, tužitelj smatra da je do jedinog naglog, oštrog ili znatnog povećanja uvoza koje se može navesti došlo između 2013. i 2016., odnosno tri godine prije donošenja navedene uredbe. Posljedično, povećanje uvoza koje je Komisija utvrdila nije dovoljno nedavno kako bi se opravdalo uvođenje zaštitnih mjera. Ta ocjena „nedavnog” povećanja u skladu je sa sudskom praksom WTO‑a. U tom pogledu, tužitelj naglašava da iz te sudske prakse također proizlazi, s jedne strane, da nije dovoljno da se uvoz povećao u određenom trenutku u prošlosti i da je ostao stabilan kako bi se opravdalo uvođenje zaštitnih mjera te, s druge strane, da analiza trendova tijekom zadnjeg razdoblja treba potkrijepiti naglo i nedavno povećanje uvoza, što ne proizlazi iz kvalitativne analize kretanja uvoza u ovom slučaju.
Stoga je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni te je povrijedila članak 9. stavak 1. točku (a) i članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama jer je smatrala da povećanje uvoza predmetnog proizvoda u Uniju opravdava uvođenje zaštitnih mjera.
Osim toga, tužitelj dodaje da tumačenje koje predlaže Komisija oduzima bit zahtjevu u skladu s kojim povećanje uvoza treba biti nedavno i naglo te da je protivno cilju zaštitnih mjera, kako je osobito shvaćen u sudskoj praksi WTO‑a.
Kao drugo, u pogledu analize koja se temelji na trima obiteljima proizvoda i koju je Komisija provela u pobijanoj uredbi, tužitelj smatra da su te tri obitelji slijedile vrlo različite trendove tijekom razdoblja od 1. srpnja 2017. do 30. lipnja 2018., koje se naziva zadnje razdoblje. Stoga tužitelj ističe da, s obzirom na to da analiza po obitelji proizvoda pokazuje različite trendove, ona ne omogućuje potvrdu globalne analize.
Međutim, na temelju sudske prakse WTO‑a, kojom se naglašava važnost intervencijskih trendova radi donošenja zaključka da se uvoz povećao u smislu članka 2.1. Sporazuma WTO‑a o zaštitnim mjerama, tužitelj zaključuje da, ako su različiti trendovi utvrđeni u različitim kategorijama proizvoda koji čine jedinstveni predmetni proizvod, ništa ne potkrepljuje zaključak da se uvoz jedinstvenog predmetnog proizvoda povećao i da su zaštitne mjere pravno utemeljene. U tom kontekstu, s obzirom na posebnosti ovog slučaja, osporava relevantnost Komisijinih tvrdnji da njegovo stajalište proturječi sudskoj praksi WTO‑a.
S obzirom na prethodno navedeno, tužitelj smatra da je Komisija, zato što nije izvela relevantne zaključke iz svoje analize po obitelji proizvoda, počinila očitu pogrešku u ocjeni te da je također povrijedila svoju obvezu dužne pažnje time što nije utvrdila i pažljivo ispitala sve relevantne činjenične i pravne elemente koje je imala na raspolaganju.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, valja ispitati tužiteljeve tvrdnje koje se odnose na pogreške koje je Komisija počinila provedbom svojih analiza, prije svega činjenicu da nije potkrijepila globalnu analizu i analizu koja se temelji na trima obiteljima proizvoda.
S jedne strane, uzimajući u obzir uvodne izjave 32. i 33. pobijane uredbe, iz globalne analize proizlazi da se uvoz u apsolutnom iznosu povećao za 71 % i da su se tržišni udjeli, u relativnom smislu, povećali s 12,7 % na 18,8 %. Do najvećeg povećanja došlo je u razdoblju od 2013. do 2016. Nakon toga, uvoz je nastavio rasti sporijim tempom prije nego što se u zadnjem razdoblju naglo povećao.
S druge strane, uzimajući u obzir uvodne izjave 34. i 35. pobijane uredbe, analiza po obitelji proizvoda pokazuje da su se sve tri obitelji proizvoda (ravni proizvodi, dugi proizvodi i cijevi) u apsolutnom iznosu povećale za 64 %, 97 % i 60 % u razdoblju 2013. – zadnje razdoblje. U istom je razdoblju relativno povećan i uvoz s povećanjem tržišnih udjela s 14,2 % na 20,9 %; 8,6 % na 14 % i s 20,4 % na 25,7 %.
S obzirom na prethodno navedeno, prije svega se može zaključiti da obje metode analize dovode do sličnih rezultata, zatim, da je Komisija pravilno provela analizu krajnjih točaka, kao i intervencijskih trendova te, naposljetku, da je kretanje uvoza tijekom zadnjeg razdoblja zaista uzeto u obzir.
U tom kontekstu, valja istaknuti da se tužiteljeva argumentacija temelji na djelomičnoj analizi podataka kojima se ističu razdoblja koja su vremenski previše ograničena da bi bila značajna. Na primjer, tvrdi da se uvoz ravnih proizvoda smanjio u razdoblju 2017. – zadnje razdoblje. Međutim, iako se obujam doista smanjio s 20299000 tona na 20202000 tona (što predstavlja smanjenje od 97000 tona), tržišni udio ipak je ostao stabilan (20,9 %) te se, prije svega, obujam zadržao na vrlo visokoj razini u odnosu na razdoblje od 2013. do 2015. (1811000 tona više u odnosu na 2015.).
Kao drugo, valja ispitati tužiteljeve tvrdnje koje se odnose na činjenicu da nisu ispunjeni kriteriji s kojima treba biti u skladu povećanje uvoza kako bi se opravdalo uvođenje zaštitnih mjera.
U tom pogledu, kao što na to podsjeća tužitelj, u članku 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama upotrebljava se izraz „toliko znatno povećan[e] količin[e]”, a članak 9. stavak 1. točka (a) te uredbe odnosi se na „značajn[i] ras[t]”. U svojem izvješću od 14. prosinca 1999. u predmetu „Argentina – Zaštitne mjere u vezi s uvozom obuće (Argentina – Obuća (EZ)), Žalbeno tijelo WTO‑a naglasilo je da je nužno da „povećanje uvoza bude dovoljno naglo, oštro, znatno i nedavno, istodobno u količini i kvaliteti, da bi uzrokovalo ili prijetilo uzrokovanjem‚ ozbiljne štete’.” Komisija je u uvodnim izjavama 39. i 47. pobijane uredbe, oslanjajući se osobito na tu sudsku praksu, potvrdila da povećanje uvoza o kojem je riječ ispunjava te uvjete.
Međutim, dovoljno je naglasiti da iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija raspolaže određenim manevarskim prostorom u pogledu ocjene nedavnog povećanja uvoza, s obzirom na to da nije dužna utvrditi povećanje uvoza o kojem je riječ u točno određenom vremenskom razdoblju, te da je njezino ispitivanje povećanja tog uvoza na kvantitativnoj i kvalitativnoj razini pokazalo da je povećanje bilo dovoljno naglo, oštro, znatno i nedavno kako bi uzrokovalo ili prijetilo uzrokovanjem ozbiljne štete.
U ovom slučaju, u pogledu kretanjâ predmetnog uvoza (vidjeti točke 127. i 141. ove presude), Komisija je pravilno zaključila da povećanje o kojem je riječ ispunjava potrebne kriterije.
Usto, tumačenje kriterija „nedavnog” povećanja koje tužitelj predlaže dovodi do nedjelotvornosti mjera nadzora koje nadopunjuju sustav uspostavljen za razvoj zaštitnih mjera koje su u skladu s člankom 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
S obzirom na prethodno navedeno, četvrti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
U skladu s točkama 126. i 131. ove presude, također valja u cijelosti odbiti treći tužbeni razlog kao neosnovan, s obzirom na to da je tužiteljeva argumentacija koja se odnosi na povećanje uvoza, na koju se poziva u okviru svojeg trećeg tužbenog razloga, ali koju razvija u okviru svojeg četvrtog tužbenog razloga, odbijena.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni, povredi načela dobre uprave, povredi obveze dužne pažnje, kao i na povredi članka 5. stavka 2., članka 9. stavka 2. i članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Svojim petim tužbenim razlogom, koji je podijeljen na četiri dijela, tužitelj tvrdi da pobijana uredba ne dokazuje postojanje prijetnje ozbiljne štete (prvi dio), da se navedena prijetnja pogrešno temelji isključivo na preusmjeravanju trgovine (drugi dio), da se Komisija u svakom slučaju nije oslanjala na činjenice kako bi utvrdila navedenu prijetnju (treći dio) te da je Komisija, kako bi ocijenila navedenu prijetnju, trebala uzeti u obzir pokazatelje štete koje je dostavila Europska federacija proizvođača željeza i čelika (Eurofer) (četvrti dio).
–
Prvi dio petog tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni i da je povrijedila članak 9. stavak 2. i članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama jer je smatrala da bi stanje industrije u Uniji moglo otkriti prijetnju ozbiljne štete
Prvim dijelom tog tužbenog razloga, tužitelj u biti tvrdi da Komisija nije smjela utvrditi prijetnju ozbiljne štete na temelju podataka i informacija kojima je raspolagala.
U prilog svojoj tvrdnji, kao prvo, tužitelj ističe da su, od 11 pokazatelja štete koje je Komisija ispitala, samo tri pokazivala blago negativan trend (tržišni udjeli, zalihe i zaposlenost), što nije znak da se industrija nalazi u „osjetljivom” ili „ranjivom” položaju, kako se to shvaća u sudskoj praksi WTO‑a, nego da je industrija čvrsta i jaka, kao što to osobito proizlazi iz ispitivanja ključnog pokazatelja profitabilnosti.
Komisija osporava taj argument.
Uvodno valja istaknuti da Komisija u svojem odgovoru na tužbu osporava dopuštenost prvog dijela petog tužbenog razloga, zbog toga što argumenti koje je tužitelj iznio ne ispunjavaju uvjete iz članka 76. točke (d) Poslovnika. Međutim, čini se da je Komisija u odgovoru na repliku preispitala svoju ocjenu te je smatrala da objašnjenja koja je tužitelj naveo u replici omogućuju bolje razumijevanje argumentacije na kojoj se temelji prvi dio petog tužbenog razloga. Kada je na raspravi upitana o zadržavanju svojih prigovora koji se odnose na dopuštenost te argumentacije, Komisija se izjasnila da odluku prepušta Općem sudu, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
Međutim, iz postupka razmjena između stranaka tijekom pisanog dijela postupka, kao i tijekom njegova usmenog dijela, proizlazi da je tužiteljeva argumentacija koja se odnosi na prvi dio petog tužbenog razloga iznesena dovoljno jasno i precizno kako bi Komisiji omogućila da na njega odgovori, a Općem sudu da provede svoj nadzor. Stoga valja odbiti Komisijine prigovore u pogledu dopuštenosti prvog dijela petog tužbenog razloga te ispitati njegovu osnovanost.
U tom pogledu, valja relativizirati relevantnost tužiteljevih ocjena zbog njihove nepotpunosti i izdvojenosti. Naime, ističe, s jedne strane, da su se potrošnja i domaća prodaja povećale te, s druge strane, da se povećala i proizvodnja, dok su proizvodni kapacitet i iskorištenost kapaciteta ostali stabilni. Međutim, valja razmotriti ta utvrđenja s obzirom na činjenicu da iz analize koju je Komisija provela u uvodnim izjavama 63. do 89. pobijane uredbe proizlazi da, prije svega, iako se proizvodnja povećala, to je povećanje bilo manje od domaće potrošnje, zatim, da su se prodajne cijene u Uniji smanjile tijekom razmatranog razdoblja, s izuzetkom oporavka na samom kraju tog razdoblja te, naposljetku, da su tijekom razmatranog razdoblja dobiti ostale manje od ciljnih dobiti (i samo su se mogle povećati 2017. zbog smanjenja troškova proizvodnje i učinkovitosti mjera trgovinske zaštite koje je Unija donijela). Tim razmatranjima valja dodati činjenicu da se tržišni udio smanjio.
Iako je točno da tužitelj ustraje na stalnom rastu profitabilnosti i poboljšanju novčanog toka, ipak valja istaknuti da je Komisija u uvodnoj izjavi 97. pobijane uredbe osobito naglasila da, „unatoč činjenici da su se razine profitabilnosti u 2017. znatno poboljšale u odnosu na prethodne godine (kada je industrija Unije bilježila gubitke i poslovanje je bilo na pragu rentabilnosti), ova situacija mogla bi se brzo promijeniti ako će se uvoz nastaviti povećavati (ili naglo rasti, kao posljedica, između ostalog, mjera SAD‑a iz odjeljka 232.)”.
Stoga iz te ocjene proizlazi da se ostvarene razine profitabilnosti nisu mogle razmatrati zasebno jer, iako su se poboljšale u odnosu na prethodnu godinu, utvrđeni rizik od preusmjeravanja trgovine bio bi ključni element koji bi negativno utjecao na gospodarsku situaciju industrije Unije da se mjere nisu donijele. U tom kontekstu treba uzeti u obzir činjenicu da bi neizbježni rizik od preusmjeravanja trgovine, u nedostatku mjera, negativno utjecao na gospodarsku situaciju industrije Unije, tako da se oporavak mogao brzo promijeniti.
S obzirom na prethodno navedeno, ne može se zaključiti da postoji Komisijina očita pogreška u ocjeni u pogledu utvrđivanja situacije u kojoj se nalazila industrija Unije.
Kao drugo, tužitelj smatra da se na temelju kretanja štete za industriju u Uniji između 2013. i prve polovine 2018. ne može zaključiti da postoji „prijetnja ozbiljne štete”, osobito u smislu sudske prakse WTO‑a. Usto, dodaje da najnoviji podaci iz spisa upućuju na to da dodatni uvoz nije imao učinak koji navodi Komisija.
Komisija osporava te argumente.
U tom pogledu, dovoljno je podsjetiti na to da, s obzirom na to da je u točkama 158. do 161. ove presude utvrđeno da se tužiteljeva analiza treba odbiti u korist Komisijine analize, argumenti koje je tužitelj iznio u pogledu načina uzimanja u obzir elemenata koji su usmjereni prema budućnosti sada nisu relevantni.
S obzirom na prethodno navedeno, nikakva Komisijina očita pogreška u ocjeni ne može se utvrditi zbog toga što je zaključila da je stanje industrije u Uniji moglo upućivati na prijetnju ozbiljne štete.
Stoga prvi dio petog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
–
Drugi dio petog tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni i da je povrijedila članak 9. stavak 2. i članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama time što je svoje utvrđenje prijetnje ozbiljne štete temeljila samo na mogućem preusmjeravanju trgovine
Drugim dijelom petog tužbenog razloga, tužitelj tvrdi da Komisija, zbog toga što je svoje zaključke temeljila isključivo na preusmjeravanju trgovine, nije smjela utvrditi postojanje prijetnje ozbiljne štete u smislu članka 9. stavka 2. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Prema tužiteljevu mišljenju, Komisija prijetnju ozbiljne štete ne temelji na razini uvoza u trenutku donošenja pobijane uredbe ili nastavka uvoza na toj razini, nego na neopravdanom i teoretskom povećanju uvoza u budućnosti, koje proizlazi iz preusmjeravanja trgovine zbog učinka mjera SAD‑a koje su donesene na temelju odjeljka 232. Postupajući na taj način, Komisija je izjednačila hipotetsku prijetnju povećanja uvoza s prijetnjom ozbiljne štete. Time je počinila očitu pogrešku u ocjeni te je povrijedila članak 9. stavak 2. i članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama. U tom pogledu, tužitelj ističe da tu ocjenu potvrđuje sudska praksa WTO‑a.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja istaknuti da je Komisija u uvodnoj izjavi 90. pobijane uredbe zaključila da industriji Unije „prijete ozbiljne štete ako se nastavi trend rasta uvoza iz kojeg proizlazi pad cijena i pad profitabilnosti ispod održivih razina”. Međutim, tužitelj tvrdi da je taj navod neutemeljen i da mu proturječe elementi iz spisa, s obzirom na to da je u okviru prvog dijela svojeg petog tužbenog razloga dokazao da stanje industrije u Uniji 2017. i tijekom prva dva tromjesečja 2018. nije upućivalo na to da je, na razini uvoza tijekom tog razdoblja, industrija u Uniji bila na samom rubu kolapsa i da je ozbiljna šteta stoga bila jasno predvidljiva ili neizbježna.
Budući da je prvi dio petog tužbenog razloga odbijen, pogrešna je pretpostavka koju je tužitelj iznio u svojoj argumentaciji u okviru drugog dijela tog tužbenog razloga. Stoga drugi dio petog tužbenog razloga valja ispitati samo u pogledu tvrdnji da elementi koje je Komisija podnijela u prilog dokazivanju mogućeg povećanja uvoza predstavljaju očitu pogrešku u ocjeni.
Međutim, iz spisa proizlazi da se Komisija, kako bi dokazala da postoji prijetnja ozbiljne štete, nije oslanjala isključivo na utvrđenje mogućeg preusmjeravanja trgovine, nego je uzela u obzir i druge čimbenike. Naime, u uvodnim izjavama 99. i 100. pobijane uredbe provedena je analiza tempa povećanja izvoza, kao i vjerojatnosti daljnjeg povećanja izvoza na temelju analize najnovijih dostupnih podataka. Usto, statistički podaci koji se navode i analiziraju u točkama 5.6.1. i 5.6.2. pobijane uredbe pokazuju trend stalnog povećanja uvoza i činjenicu da su prvi znakovi preusmjeravanja trgovine uočeni već u mjesecima koji su slijedili nakon stupanja na snagu mjera Sjedinjenih Američkih Država iz odjeljka 232.
Slijedom toga, Komisija se zapravo oslanjala na elemente na temelju kojih se može utvrditi ne samo preusmjeravanje trgovine, nego i vjerojatnost povećanja uvoza uobičajeno namijenjenih tržištu SAD‑a koji su se tada mogli preusmjeriti u Uniju.
Stoga se iz detaljnog skupa indicija na kojem se temelji Komisijina analiza ne može izvesti nikakva očita pogreška u ocjeni.
Štoviše, čak i pod pretpostavkom da valja uzeti u obzir Sporazum WTO‑a o zaštitnim mjerama, može se istaknuti da je Komisijin pristup u skladu s odredbama članka 4. stavka 1. točke (b) navedenog sporazuma, s obzirom na to da se dokazivanje postojanja mogućeg povećanja uvoza u ovom slučaju ne temelji na običnom navodu, pretpostavci ili dalekoj mogućnosti.
Stoga drugi dio petog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
–
Treći dio petog tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni i da je povrijedila članak 9. stavak 2. i članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama time što nije provela detaljnu činjeničnu ocjenu svojeg utvrđenja prijetnje ozbiljne štete
U okviru trećeg dijela petog tužbenog razloga, tužitelj ističe tri argumenta kako bi dokazao da, čak i u slučaju da prijetnja povećanja uvoza može predstavljati prijetnju ozbiljne štete, Komisija nije na zadovoljavajući način utvrdila, osobito s obzirom na sudsku praksu WTO‑a, da postoji stvarni rizik od znatnog preusmjeravanja trgovine koji može uzrokovati ozbiljnu štetu.
Kao prvo, Komisija nije predvidjela postojanje drugih izvoznih tržišta kojima se može nadoknaditi moguće preusmjeravanje trgovine iz Sjedinjenih Američkih Država. Protivno njegovim tvrdnjama, razmatranja na koja se Komisija oslanja kako bi dokazala suprotno predstavljaju samo tvrdnje koje nemaju dokaznu vrijednost.
Kao drugo, iz analize brojčanih podataka iz spisa proizlazi da je utvrđeno preusmjeravanje trgovine moglo prijetiti uzrokovanjem ozbiljne štete, s obzirom na to da su ta kretanja ograničena. U tom pogledu, tužitelj smatra da Komisijine tvrdnje kojima nastoji dokazati suprotno nisu potkrijepljene činjenicama.
Kao treće, Komisijina analiza kretanja uvoza u Uniju i u Sjedinjene Američke Države tijekom prvih mjeseci 2018. provedena je u smislu apsolutne vrijednosti, a taj uvoz nije nužno bio proveden pod takvim uvjetima ili odredbama da bi mogao predstavljati prijetnju ozbiljne štete. Stoga Komisija nije iznijela činjenice koje su joj omogućile da zaključi da bi dodatni uvoz doveo do smanjenja cijena i pada profitabilnosti. U tom pogledu, tužitelj dodaje da Komisija nije pružila objašnjenja u pogledu razloga koji opravdavaju njezin zaključak da je uvoz u navodno povećanim količinama prijetio uzrokovanjem ozbiljne štete.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, što se tiče činjenice da Komisija nije ispitala okolnost da je, neovisno o mogućem zatvaranju tržišta SAD‑a, preusmjeravanje trgovine ograničeno i teško može uzrokovati prijetnju ozbiljne štete, valja istaknuti, s jedne strane, da iz uvodnih izjava 35. i 67. Privremene uredbe, kao i uvodnih izjava 107. i 173. pobijane uredbe, proizlazi da taj prigovor nije osnovan, s obzirom na to da se u Komisijinom rasuđivanju nužno uzimaju u obzir druga tržišta. S druge strane, s obzirom na navedeno u točkama 172. do 174. ove presude, valja odbiti prigovor, upućen Komisiji, da navedene uvodne izjave predstavljaju obične tvrdnje koje nisu potkrijepljene nikakvim dokazom te, konkretnije, da ne postoji nikakav dokaz da trgovina prema Sjedinjenim Američkim Državama odgovara, u pogledu ponude proizvoda i zemalja izvoznica, trgovini prema Uniji.
Kao drugo, što se tiče činjenice da je moguće preusmjeravanje trgovine iz Sjedinjenih Američkih Država previše ograničeno da bi prijetilo uzrokovanjem ozbiljne štete, tužitelj osporava Komisijine izračune. Međutim, u skladu s načelima na koja se podsjeća u točkama 74. i 75. ove presude, nije važno može li se provesti druga analiza, kao što je ona koju predlaže tužitelj, s obzirom na to da je nadzor suda Unije u ovom slučaju ograničen na utvrđivanje očite pogreške u ocjeni koju sadržava analiza na kojoj se temelji pobijana uredba. Međutim, takva pogreška ne proizlazi iz spisa. Naime, uvodne izjave 107. i 179. pobijane uredbe upućuju na to da je Komisija provela simulacije uzimajući u obzir različite kriterije te je svoj gospodarski model potkrijepila s pomoću najnovijih dostupnih podataka. Usto, pristup koji je Komisija primijenila omogućio joj je da zaključi da je u prvoj polovini 2018. postojalo preusmjeravanje trgovine u smislu obujma, što je dovoljno da opravda njezine zaključke o prijetnji ozbiljne štete.
Kao treće, što se tiče činjenice da zaključak u skladu s kojim je povećanje uvoza dovelo do pada cijena i pada profitabilnosti, na način da prijeti uzrokovanjem ozbiljne štete, nije potkrijepljen nikakvim dokazom, valja podsjetiti na to da je priznato da je Komisija u dovoljnoj mjeri dokazala da je industrija Unije bila u osjetljivoj situaciji (vidjeti točke 158. do 161. ove presude) te da stoga valja ocijeniti, s obzirom na tu situaciju, osnovanost Komisijina dokazivanja da zbog povećanja uvoza postoji prijetnja ozbiljne štete. U tom okviru, Komisiji se ne može prigovoriti nikakva očita pogreška u ocjeni zbog toga što je smatrala da je, s obzirom na vrlo malu dobit ostvarenu tijekom razmatranog razdoblja, dodatni pritisak koji je predstavljalo utvrđeno ubrzanje povećanja uvoza nakon što su Sjedinjene Američke Države donijele mjere na temelju odjeljka 232. doveo do smanjenja cijena i pada profitabilnosti, tako da je prijetio uzrokovanjem ozbiljne štete. U tom pogledu, tužiteljeva razmatranja koja se odnose na poboljšanje profitabilnosti treba odbiti iz istih razloga koji su navedeni u točkama 158. do 161. ove presude, u vezi s točkom 165. ove presude.
S obzirom na prethodno navedeno, treći dio petog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
–
Četvrti dio petog tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni i da je povrijedila načelo dobre uprave, svoju obvezu dužne pažnje i članak 5. stavak 2. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama time što nije uzela u obzir pozitivan razvoj pokazateljâ štete za prvu polovinu 2018.
Četvrtim dijelom petog tužbenog razloga, tužitelj tvrdi da je Komisija povrijedila načelo dobre uprave i da je povrijedila svoju obvezu dužne pažnje i članak 5. stavak 2. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama kad je odlučila da neće uzeti u obzir pokazatelje štete koje je Eurofer dostavio za prvu polovinu 2018.
Prema tužiteljevu mišljenju, nijedan razlog koji je Komisija iznijela ne može opravdati to zanemarivanje jer je zakonito mogla uzeti u obzir te ažurirane informacije, s provjerom ili bez nje, zatražiti dodatne informacije, ovisno o slučaju, te se osloniti na dostupne podatke, ako je to potrebno.
Međutim, tužitelj prije svega smatra da ti pokazatelji dokazuju da je industrija u Uniji poboljšala svoju konkurentnost te da, posljedično, oni čine pozitivne dokaze o nepostojanju prijetnje ozbiljne štete.
Nadalje, tužitelj osporava Komisijinu tvrdnju da bi, čak i da je uzela u obzir pokazatelje štete za prvu polovinu 2018., konačno utvrđenje bilo istovjetno. U tom pogledu, tužitelj naglašava da trend povećanja profitabilnosti u razdoblju od siječnja 2018. do lipnja 2018. nije mogao potvrditi Komisijino konačno utvrđenje koje se temelji na pretpostavci da povećanje obujma uvoza dovodi do pada cijena i pada profitabilnosti.
Naposljetku, tužitelj smatra da, suprotno Komisijinim tvrdnjama, iz sudske prakse proizlazi da je Opći sud u ovom slučaju nadležan provjeriti je li Komisija postupila u skladu s načelom dobre uprave.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja istaknuti da tužitelj u nekoliko navrata u svojim podnescima svoju analizu temelji na ažuriranim pokazateljima štete koje je pružio Eurofer, čija je relevantnost predmet četvrtog dijela petog tužbenog razloga.
Međutim, tužiteljeva se analiza temelji na čimbeniku koji se odnosi na profitabilnost. Međutim, kao što je navedeno u točkama 158. do 161. ove presude, u vezi s točkom 165. ove presude, važnost tog čimbenika treba relativizirati i on sâm po sebi ne može dovesti do utvrđenja očite pogreške u ocjeni. Stoga je četvrti dio petog tužbenog razloga bespredmetan.
U svakom slučaju, brojni razlozi koje je Komisija iznijela kako bi opravdala to što nije uzela u obzir pokazatelje štete koje je Eurofer dostavio za prva dva tromjesečja 2018. ne upućuju na očitu pogrešku u ocjeni, unatoč tužiteljevim osporavanjima. U tom je pogledu karakteristična nepotpunost navedenih podataka. Naime, Euroferovi pokazatelji ne obuhvaćaju cijeli predmetni proizvod. Stoga, iako tužitelj smatra da obuhvaćene kategorije proizvoda predstavljaju veliku većinu obujma predmetnog proizvoda i da je Komisija, s obzirom na to da je nepostojanje informacija o drugim kategorijama proizvoda vjerojatno posljedica toga što Europska udruga proizvođača čeličnih cijevi (ESTA) nije dostavila te podatke, imala pravo upotrijebiti dostupne podatke, u skladu s člankom 5. stavkom 6. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, iz toga se ne može zaključiti da je Komisija obvezna to učiniti. Komisija doista ima pravo smatrati da, s obzirom na tu nepotpunost, podaci nisu relevantni, a da to pritom ne predstavlja očitu pogrešku u ocjeni ili bilo kakvu povredu obveze dužne pažnje ili načela dobre uprave.
S obzirom na prethodno navedeno, četvrti dio petog tužbenog razloga treba odbiti, a stoga i taj peti tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti.
Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Svojim šestim tužbenim razlogom, koji je podijeljen na tri dijela, tužitelj nastoji dokazati da je Komisija povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama jer nije pružila dokaz o postojanju uzročne veze između utvrđenog povećanja uvoza i utvrđenog rizika od ozbiljne štete koji prijeti industriji u Uniji.
–
Prvi dio šestog tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da je, s obzirom na to da je prijetnja ozbiljne štete povezana s budućim uvozom, Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni jer je utvrdila uzročnu vezu između navedene prijetnje i povećanja uvoza, čime je povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
U okviru prvog dijela šestog tužbenog razloga, tužitelj tvrdi da iz pobijane uredbe proizlazi da Komisija nije utvrdila da je postojeći uvoz na datum donošenja pobijane uredbe uzrokovao ili prijetio uzrokovanjem ozbiljne štete, nego da se ta prijetnja temeljila na uvozu koji još nije izvršen, što je, osobito, protivno sudskoj praksi WTO‑a.
Prema tužiteljevu mišljenju, Komisija je stoga povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, oslanjajući se na „teoretsko povećanje uvoza u budućnosti”.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja istaknuti da je Komisija svoje utvrđenje temeljila na ocjeni postojećeg i budućeg uvoza. Naime, iz njezine analize proizlazi da, iako prijetnju ozbiljne štete u ovom slučaju predstavljaju budući uvozi, čija vjerojatnost proizlazi iz skupa indicija navedenih u točkama 172. do 174. ove presude, ona postoji zbog posebne situacije u kojoj se industrija u Uniji nalazi zbog uvoza utvrđenog u trenutku donošenja pobijane uredbe.
Komisijin pristup u pogledu primjene članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama stoga je u skladu s člankom 9. stavkom 2. te uredbe, kojim se predviđa upravo to da, u slučaju prijetnje ozbiljne štete, Komisija treba ispitati stopu rasta izvoza u Uniju kako bi utvrdila je li jasno predvidljivo da bi se određena situacija vjerojatno razvila u stvarnu štetu.
Drugim riječima, bez učinaka koje uzrokuje postojeći uvoz, budući uvoz možda neće biti problematičan. Stoga se zbog postojećeg uvoza pojavljuje prijetnja ozbiljne štete u odnosu na predviđanja stope rasta izvoza u Uniju.
Međutim, tužitelj smatra da iz članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama proizlazi da samo postojeći uvoz mora uzrokovati ili prijetiti uzrokovanjem ozbiljne štete.
Pretpostavka iz argumentacije koju je tužitelj iznio u okviru ovog dijela tužbenog razloga stoga se temelji na pogrešnom tumačenju prirode postojeće uzročne veze između utvrđenog povećanja uvoza i utvrđenog rizika od ozbiljne štete koji prijeti industriji u Uniji.
S obzirom na prethodno navedeno, prvi dio šestog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
–
Drugi dio šestog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanju uzročne veze, tako da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni i time povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Drugim dijelom šestog tužbenog razloga, tužitelj tvrdi da Komisija nije utvrdila postojanje uzročne veze i da stoga nije poštovala zahtjeve iz članka 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Konkretnije, tužitelj tvrdi da elementi iz spisa pokazuju da, daleko od toga da prijeti uzrokovanjem ozbiljne štete, postojeća razina uvoza, čak i tijekom zadnjeg razdoblja, nije spriječila industriju Unije da bude konkurentna i da ostvari neupitnu dobit. Međutim, u skladu sa sudskom praksom WTO‑a, Komisija je u takvoj situaciji trebala pružiti zadovoljavajuća, obrazložena ili razumna objašnjenja u pogledu činjenice da su podaci unatoč svemu upućivali na postojanje uzročne veze, što nije učinila.
Usto, tužitelj osporava nerelevantnost, koju navodi Komisija, podataka koje je pružio Eurofer u pogledu kriterija profitabilnosti te naglašava da, čak i na temelju podataka navedenih u pobijanoj uredbi, očito je da ne postoji povezanost između povećanja uvoza i pogoršanja stanja industrije u Uniji od 2013. do 2017.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja istaknuti da se tužiteljevi argumenti, koji se odnose na nepostojanje uzročne veze i kojima se podupire drugi dio njegova šestog tužbenog razloga, u biti temelje na njegovim tumačenjima povećanja profitabilnosti te ih potkrepljuju podaci koje je pružio Eurofer.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prije svega, kriterij profitabilnosti nije odlučujući (vidjeti točke 158. do 161. ove presude, u vezi s točkom 165. ove presude), zatim, da se podaci koje je pružio Eurofer ne mogu uzeti u obzir (vidjeti točku 194. ove presude) te, naposljetku, da je Komisija u dovoljnoj mjeri dokazala uzročnu vezu između postojeće razine uvoza, u trenutku donošenja pobijane uredbe, i prijetnje ozbiljne štete (vidjeti točke 200. do 205.ove presude).
S obzirom na prethodno navedeno, drugi dio šestog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
–
Treći dio šestog tužbenog razloga, koji se odnosi na činjenicu da Komisija nije pravilno ocijenila utjecaj prethodnog dampinga ili subvencioniranja na štetu koju je pretrpjela industrija u Uniji, zbog čega njezina ocjena uzročne veze sadržava očitu pogrešku u ocjeni, čime je povrijedila članak 16. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Trećim dijelom šestog tužbenog razloga, tužitelj tvrdi da Komisija nije uzela u obzir mogući utjecaj prethodnog dampinga i subvencioniranja, što je dovelo u pitanje njezino utvrđenje koje se odnosi na ocjenu štete, tako da analiza uzročne veze sadržava očitu pogrešku u ocjeni.
Točnije, tužitelj ističe da činjenicu da je Komisija u pobijanoj odluci zaključila da se industrija Unije nalazila u teškoj ekonomskoj situaciji do 2016. objašnjava, barem djelomično, ranija ozbiljna šteta koju su uzrokovali prethodni damping i subvencioniranje, protiv kojih su donesene mjere trgovinske zaštite. U tom pogledu, naglašava da nije važna činjenica imaju li antidampinške i kompenzacijske mjere različite ciljeve ili jesu li usmjerene na određene proizvode u odnosu na zaštitne mjere.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, valja istaknuti da iz uvodne izjave 95. pobijane uredbe proizlazi da Komisija, u ocjeni situacije u kojoj se industrija Unije nalazila, nije zanemarila ni postojanje prethodnog dampinga i subvencioniranja o kojima je riječ ni učinke mjera poduzetih u njihovu pogledu. Uostalom, to je uzimanje u obzir opravdalo činjenicu da nije mogla utvrditi postojanje ozbiljne štete.
Tako Komisijino rasuđivanje ne sadržava nikakvu očitu pogrešku u ocjeni u pogledu utjecaja prethodnog dampinga i subvencioniranja na njezinu analizu uzročne veze između povećanja uvoza i prijetnje ozbiljne štete.
Kao drugo, Komisiji se ne može prigovoriti da nije detaljnije uzela u obzir prethodni damping i subvencioniranje, s obzirom na to da, čak i ako su se navodno odnosili na znatan dio predmetnog proizvoda, kao što to tvrdi tužitelj, ostaje činjenica da su se odnosili samo na određene kategorije proizvoda iz određenih zemalja.
Stoga, činjenica da ih je uzela u obzir na način koji je opisan u točki 216. ove presude dovoljna je da se odbije bilo kakvo utvrđenje očite pogreške u ocjeni.
S obzirom na prethodno navedeno, treći dio šestog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan, a stoga i taj šesti tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti.
Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 16. i članka 5. stavka 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama
Svojim sedmim tužbenim razlogom, tužitelj tvrdi da u Osnovnoj uredbi o zaštitnim mjerama ne postoji nikakva pravna osnova na temelju koje bi Komisija pokrenula ispitni postupak o zaštitnim mjerama na vlastitu inicijativu. To je pokretanje opravdano samo ako primi informacije od države članice (i, naposljetku, zahtjev).
Konkretnije, tužitelj se oslanja na članak 5. stavak 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, uključen u poglavlje III. na koje se upućuje u članku 16. navedene uredbe, u vezi s uvodnim izjavama 7. i 8. te uredbe, kako bi tvrdio da samo države članice mogu pokrenuti ispitni postupak o zaštitnim mjerama na vlastitu inicijativu. Međutim, s jedne strane, naglašava da je u obavijesti o pokretanju ispitnog postupka izričito navedeno da je taj postupak pokrenut na Komisijinu inicijativu te, s druge strane, ističe, s obzirom na različite elemente iz spisa, da je pokrenut na temelju informacija za koje nikada nije utvrđeno da potječu od države članice.
Naposljetku, s jedne strane, tužitelj dodaje da Komisija nije mogla pokrenuti ispitni postupak isključivo na temelju informacija koje je primila u okviru mjera nadzora, s obzirom na to da te mjere obuhvaćaju samo uvoz za razdoblje od 2015. do 2017., isključujući razdoblje od 2013. do 2014., i u nedostatku bilo kakvih informacija o stanju štete u industriji Unije. S druge strane, naglašava da Komisiji, neovisno o nadležnostima koje su joj stvarno dodijeljene na temelju Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, nijednom odredbom nije omogućeno da pokrene ispitne postupke
ex officio
.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Kao prvo, valja istaknuti da, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, postojanje isključive nadležnosti država članica u pogledu inicijative za pokretanje ispitnog postupka o zaštitnim mjerama ne proizlazi iz članka 5. stavka 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, u vezi s uvodnim izjavama 7. i 8. te uredbe.
Prije svega, uvodnom izjavom 7. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama određuje se da bi „[d]ržave članice trebale […] obavijestiti Komisiju o svakoj opasnosti nastaloj zbog kretanja uvoza i koja bi mogla zahtijevati nadzor Unije ili primjenu zaštitnih mjera”.
Ta se uvodna izjava ne odnosi na Komisijinu ovlast da pokrene ispitni postupak, nego na obvezu obavješćivanja koju imaju države članice kako bi joj se omogućilo da ispuni obveze koje su joj Europski parlament i Vijeće Europske unije dodijelili u svrhu zaštite interesâ Unije u okviru zajedničke trgovinske politike, u području stavljanja pod nadzor uvoza proizvoda iz treće zemlje, u skladu s poglavljem IV. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, kao i u području uvođenja zaštitnih mjera u pogledu proizvoda koji se uvozi u Uniju, u skladu s poglavljem V. te uredbe.
Međutim, nikakva isključivost u pogledu izvora informacija koji Komisiji omogućuje da izvrši svoje obveze ne proizlazi iz teksta navedene uvodne izjave.
Zatim, u uvodnoj izjavi 8. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama navodi se da bi „[u] takvim slučajevima Komisija trebala […] ispitati odredbe i uvjete pod kojima se odvija uvoz, kretanja uvoza, različite aspekte stanja u gospodarstvu i trgovini i, prema potrebi, mjere koje se trebaju primijeniti”.
Ta se uvodna izjava ne odnosi na Komisijinu ovlast da pokrene ispitni postupak, nego joj se njome nalaže obveza ispitivanja u određenoj situaciji, odnosno kada primi vrstu informacija navedenu u uvodnoj izjavi 7. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Iako postojanje obveze ograničene na određeni slučaj proizlazi iz teksta uvodne izjave 8. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, tim se tekstom ne ograničava niti isključuje mogućnost da Komisija provede takvo ispitivanje u drugim slučajevima.
Naposljetku, u članku 5. stavku 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama osobito se navodi da, „[a]ko je Komisiji očigledno da postoje dostatni dokazi koji opravdavaju pokretanje ispitnog postupka, Komisija ispitni postupak pokreće u roku od mjesec dana od primitka informacije od države članice i objavljuje obavijest u
Službenom listu Europske unije
”.
Tom se odredbom državi članici koja je Komisiji dostavila informaciju jamči da će se Komisija izjasniti o posljedicama koje proizlaze iz te informacije u pogledu pokretanja mogućeg ispitnog postupka. Tako, propisani se rok odnosi, po definiciji, na situaciju u kojoj se Komisija nalazi kad joj se naloži obveza ispitivanja o kojoj je riječ u uvodnoj izjavi 8. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Međutim, kao što se to pojašnjava u točkama 228. i 231. ove presude, ta situacija ne isključuje druge slučajeve jer bi u protivnom Komisija bila spriječena u izvršavanju obveza koje su joj dodijeljene.
To je slučaj barem kad su, kao u ovom slučaju, uvedene mjere nadzora.
Komisija može odlučiti o primjeni takvih mjera, u skladu s člankom 10. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, bez prethodnog ispitnog postupka, s obzirom na to da zahtjev iz članka 4. stavka 1. te uredbe nije primjenjiv na tu situaciju.
Stoga je Provedbena uredba 2016/670 osobito donesena na temelju članka 10. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Međutim, u skladu s uvodnom izjavom 12. Provedbene uredbe 2016/670, cilj koji se nastojao postići uspostavljanjem prethodnog nadzora bio je prikupljanje temeljitih statističkih podataka kojima bi se omogućila brza analiza kretanja uvoza iz svih trećih zemalja.
Kao što to proizlazi iz obavijesti o pokretanju ispitnog postupka o zaštitnim mjerama, osobito s obzirom na informacije dobivene na temelju sustava nadzora, Komisija je smatrala da postoje dovoljni dokazi koji upućuju na to da kretanje uvoza pokazuje potrebu za zaštitnim mjerama.
U tom pogledu, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, kako bi zaštitila interese Unije, Komisija može, osobito na vlastitu inicijativu, uvesti takve mjere ako su materijalni uvjeti ispunjeni.
Međutim, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, osim u hitnim slučajevima iz članka 7. te uredbe, nijedna se zaštitna mjera ne može uvesti a da se ne pokrene prethodni ispitni postupak.
Posljedično, Komisija je odlučila pokrenuti, na vlastitu inicijativu, takav ispitni postupak u pogledu uvoza proizvodâ od čelika.
Iz prethodno navedenog proizlazi da, kao što to tvrdi tužitelj, ako bi isključivo države članice mogle pokrenuti ispitni postupak o zaštitnim mjerama na vlastitu inicijativu, ne samo da bi ovlast inicijative koja je Komisiji dodijeljena na temelju članka 15. stavka 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama imala ograničen učinak, nego bi i to, prije svega, utjecalo na sami predmet mehanizma nadzora.
Naime, tumačenje koje zagovara tužitelj, koje bi dovelo do toga da pokretanje ispitnog postupka ovisi o tome je li država članica pokrenula postupak pred Komisijom, lišilo bi ispitivanje podataka prikupljenih na temelju tog mehanizma njegova bitnog interesa.
Posljedično, tužiteljevo tumačenje koje se odnosi na ovlast inicijative pokretanja ispitnog postupka, u smislu članka 5. stavka 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, nije u skladu sa strukturom sustava predviđenog tom uredbom.
U tom pogledu, također se može dodati da se tužiteljevo tumačenje članka 5. stavka 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama čini nedosljednim s obzirom na druge odredbe te uredbe.
Stoga Komisija na temelju članka 7. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama može donijeti, među ostalim, privremene zaštitne mjere u hitnim slučajevima. U skladu s člankom 4. stavkom 1. te uredbe, provedba te nadležnosti ne mora biti u skladu sa zahtjevom koji se odnosi na provođenje ispitnog postupka prije uvođenja navedenih mjera. Međutim, nisu isključene sve ispitne mjere. Naime, u članku 7. stavku 3. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama pojašnjava se da Komisija odmah mora provesti sve ispitne mjere koje su još potrebne. Međutim, pokretanje takvog ispitnog postupka ne ovisi o tome je li država članica prethodno pokrenula postupak pred Komisijom. Naime, bilo bi nelogično uspostaviti takav uvjet kada je, osobito, utvrđeno da postoje jasni dokazi da je povećani uvoz nanio ili prijeti nanošenjem ozbiljne štete, u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama. Isto rasuđivanje objašnjava postojanje mogućnosti, za Komisiju, da pokrene ispitni postupak a da ga prethodno nije pokrenula država članica, kada su mjere nadzora već na snazi i omogućuju podnošenje dovoljnih dokaza koji upućuju na to da kretanje uvoza pokazuje potrebu za zaštitnim mjerama.
Isto tako, Komisija ničime nije obvezana na to da država članica pred njom pokrene postupak prije izvršenja ovlasti koje su joj priznate na temelju, s jedne strane, članka 15. stavka 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, kojim je se ovlašćuje da donese zaštitne mjere, te, s druge strane, članka 20. te uredbe, kojim joj je dopušteno da ispita učinke zaštitnih mjera koje su na snazi i da izmijeni njihove uvjete ili ih čak opozove. Sve te radnje koje Komisija može provesti na vlastitu inicijativu obuhvaćene su logikom u skladu s kojom Komisija, prije izvršenja svojih nadležnosti, ima dokaze o postojanju ili nepostojanju problematične situacije za proizvođače Unije, s obzirom na to da je podrijetlo tih elemenata nevažno.
Stoga iz tih odredbi proizlazi dosljedni sustav kojim je uspostavljena opća logika kojom je Komisiji omogućeno djelovanje na vlastitu inicijativu ako raspolaže dovoljnim dokazima da opravda svoje djelovanje.
Stoga valja tumačiti članak 5. stavak 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama s obzirom na tu logiku i, stoga, zaključiti da je Komisijina mogućnost djelovanja na vlastitu inicijativu priznata u okviru pokretanja ispitnih postupaka iz tog članka.
Štoviše, valja istaknuti da nijedan činjenični element ne potkrepljuje tužiteljevo stajalište. Naime, nije sporno da države članice nisu istaknule prigovor u pogledu tog ispitnog postupka te su čak surađivale s Komisijom u tom okviru, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama.
Kao drugo, tužiteljev argument koji se temelji na bilo kakvoj isključivosti u pogledu izvora informacija koje ograničava područje istrage nema nikakvo uporište u relevantnim odredbama propisa. Naime, ne postoji nijedan tekstualni argument kojim bi se Komisija obvezala na isključenje informacija do kojih je mogla doći uz one koje je dobila posredstvom tijelâ država članica primjenom mjera nadzora.
U svakom slučaju, kao što to ističe Komisija, tužitelj miješa podatke na temelju kojih je pokrenut ispitni postupak (odnosno stalno povećanje uvoza proizvodâ od čelika) s onima koji se odnose na razdoblje koje je Komisija ispitala kako bi došla do svojih zaključaka.
S obzirom na prethodno navedeno, sedmi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Osmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na pošteno suđenje
U okviru svojeg osmog tužbenog razloga, tužitelj tvrdi da je Komisija, time što nije otkrila određene informacije tijekom ispitnog postupka o zaštitnim mjerama, povrijedila njegovo pravo na pošteno suđenje, koje je dio prava obrane.
Konkretnije, nakon što je podsjetila na osobitu važnost poštovanja postupovnih jamstava kojima je obuhvaćeno pravo na pošteno suđenje u području mjera trgovinske zaštite, području u kojem institucije Unije imaju široku diskrecijsku ovlast, s jedne strane, tužitelj smatra da je Komisija, time što nije otkrila statističke podatke za zadnje razdoblje kojima je raspolagala, spriječila zainteresirane stranke, uključujući tužitelja, da se izjasne o ključnim informacijama koje su osobito služile kao osnova za utvrđivanje povećanja uvoza. S druge strane, tužitelj smatra da je Komisija zainteresiranim strankama, uključujući tužitelja, znatnim odgađanjem širenja informacija koje je prenio Eurofer uskratila priliku da iznesu svoje komentare i stajališta o ažuriranim pokazateljima štete koju je pretrpio velik dio Unije. U tom pogledu, tužitelj smatra da nije važno to što Komisija nije upotrijebila te podatke, s obzirom na to da se njezina argumentacija temelji na stupnju informacija kojima je mogla raspolagati kako bi stvorila svoje mišljenje.
Tužitelj najprije dodaje da je Komisija, suprotno njezinim tvrdnjama, s jedne strane, imala obvezu da mu tijekom upravnog postupka omogući da učinkovito iznese svoje stajalište o stvarnosti i relevantnosti navodnih činjenica i okolnosti te o dokazima koji su utvrđeni u prilog tvrdnji da postoji povećanje uvoza i prijetnja ozbiljne štete te, s druge strane, da nije pravodobno ažurirala spis. Kao drugo, tužitelj tvrdi da mu nije omogućeno da učinkovito iznese svoje stajalište u pogledu, s jedne strane, informacija o upotrebi statističkih podataka o uvozu za zadnje razdoblje te, s druge strane, Euroferovih ažuriranih pokazatelja štete.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno, s jedne strane, valja istaknuti da iz tužiteljevih podnesaka proizlazi da, iako se njegova argumentacija u pogledu informacija o upotrebi statističkih podataka o uvozu za zadnje razdoblje najprije temeljila na navodnoj nezakonitosti koja proizlazi iz neotkrivanja tih informacija, on je zatim smatrao da nezakonitost proizlazi iz činjenice da mu nije omogućeno da učinkovito iznese svoje stajalište. Stoga više nije riječ o osporavanju neotkrivanja, nego o osporavanju nepravodobnosti tog otkrivanja. Posljedično, tužiteljevi argumenti u pogledu tih informacija pridruženi su, u biti, njegovu prigovoru istaknutom u pogledu stavljanja na raspolaganje informacija koje se odnose na Euroferove ažurirane pokazatelje štete.
S druge strane, valja odbiti Komisijine prigovore koji se odnose na bespredmetnost osmog tužbenog razloga zbog neprimjenjivosti prava na pošteno suđenje u ovom slučaju. Naime, kao što je to Komisija priznala u odgovoru na repliku, iz postupka razmjena tijekom pisanog dijela postupka proizlazi da tužitelj tim tužbenim razlogom zapravo navodi povredu prava obrane zbog činjenice da mu tijekom upravnog postupka nije bilo omogućeno da se izjasni o određenom broju informacija.
U tom pogledu, valja istaknuti da su pravila kojima se uređuju prava zainteresiranih stranaka da iznesu svoja stajališta, da im se omogući pristup određenim informacijama i da budu saslušane predviđena člankom 5. stavkom 1. točkama (b) i (c) Osnovne uredbe o zaštitnim mjerama, kao i člankom 5. stavcima 4. i 5. te uredbe.
Međutim, iako je točno, kao što to naglašava Komisija, da tužitelj izričito ne navodi odredbu koju je Komisija povrijedila, ipak treba priznati da je Komisija, kako bi mogla ostvariti prava o kojima je riječ u točki 261. ove presude, dužna strankama pravodobno staviti na raspolaganje podatke koji su joj dostavljeni u okviru ispitnog postupka, uz određene iznimke.
U tom kontekstu, valja ispitati tužiteljeve tvrdnje koje se odnose na nepravodobnu dostavu informacija o upotrebi statističkih podataka o uvozu za zadnje razdoblje i informacija koje se odnose na ažurirane pokazatelje štete s obzirom na Komisijino poštovanje obveze da strankama pravodobno stavi na raspolaganje podatke koji su joj dostavljeni u okviru ispitnog postupka.
U tom pogledu, dovoljno je istaknuti da je tužitelj imao pristup pokazateljima štete koje je Eurofer dostavio 21. prosinca 2018. i statističkim podacima za zadnje razdoblje 4. siječnja 2019. Međutim, pobijana uredba donesena je 31. siječnja 2019.
Iako tužitelj nije imao na raspolaganju puno vremena, valja podsjetiti na to da se, s jedne strane, tim informacijama samo dopunjuju druge informacije koje je komentirao tijekom cijelog postupka te, s druge strane, da su zaštitne mjere hitne mjere čije se donošenje ne može neograničeno odgađati.
Posljedično, valja utvrditi da je, u ovom slučaju, tužitelju omogućeno da pravodobno iznese svoja očitovanja te da Komisija nije povrijedila svoju obvezu da strankama pravodobno stavi na raspolaganje podatke koji su joj dostavljeni u okviru ispitnog postupka.
Stoga valja zaključiti da se ne može utvrditi nikakva povreda prava obrane.
S obzirom na prethodno navedeno, i da pritom nije potrebno odlučiti o Komisijinim prigovorima koji se odnose na bespredmetnost osmog tužbenog razloga jer nisu upotrijebljeni ažurirani pokazatelji štete za prvo i drugo tromjesečje 2018., osmi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova, u skladu s Komisijinim zahtjevom.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO nalaže se snošenje troškova.

Kanninen
Jaeger
Porchia
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 18. svibnja 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski