CELEX: 62015CJ0121
Odesłanie prejudycjalne
Zbliżanie ustawodawstw
Dyrektywa 2009/73/WE
Energia
Sektor gazu
Ustalanie cen dostaw gazu ziemnego dla odbiorców końcowych
Taryfy regulowane
Przeszkoda
Zgodność
Kryteria oceny
Cele bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 94
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) (francuskim stowarzyszeniem detalicznych dostawców energii) a Premier minister (premierem, Francja), Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique (ministrem gospodarki, przemysłu i cyfryzacji, Francja) oraz Commission de régulation de l’énergie (komisją regulacji energetyki, Francja) i ENGIE, dawniej GDF Suez, w przedmiocie regulowanych taryf sprzedaży gazu ziemnego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z motywami 44 i 47 dyrektywy 2009/73:
„(44)
Przestrzeganie wymogów usługi publicznej jest podstawowym wymogiem niniejszej dyrektywy, ważne jest więc, aby wspólne minimalne standardy, przestrzegane przez wszystkie państwa członkowskie, zostały określone w niniejszej dyrektywie, z uwzględnieniem celów […] ochrony [konsumentów], bezpieczeństwa dostaw, ochrony środowiska i równoważnych poziomów konkurencji we wszystkich państwach członkowskich. Ważne jest, aby wymogi usługi publicznej podlegały interpretacji na poziomie krajowym, uwzględniając uwarunkowania krajowe i pod warunkiem przestrzegania prawa wspólnotowego.
[…]
(47)
Wymogi usługi publicznej oraz związane z nimi wspólne minimalne standardy muszą być w dalszym ciągu wzmacniane w celu zapewnienia, aby wszyscy konsumenci, w szczególności odbiorcy wrażliwi, mogli odnieść korzyści wynikające z konkurencji i sprawiedliwych cen. Wymogi usługi publicznej należy określać na poziomie krajowym, z uwzględnieniem sytuacji krajowej; prawo wspólnotowe powinno być jednak przestrzegane przez państwa członkowskie […]”.
Artykuł 3 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie, opierając się na swojej strukturze organizacyjnej i z należytym uwzględnieniem zasady pomocniczości, zapewniają, aby – bez uszczerbku dla ust. 2 – przedsiębiorstwa gazowe działały zgodnie z zasadami niniejszej dyrektywy, mając na celu stworzenie konkurencyjnego, bezpiecznego i zrównoważonego pod względem środowiskowym rynku gazu ziemnego, oraz nie dyskryminują tych przedsiębiorstw w odniesieniu do ich praw lub obowiązków.
2.   W pełni uwzględniając odpowiednie postanowienia traktatu, w szczególności jego art. [106], państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazu obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, w tym również do wydajności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu. Takie obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i gwarantować wspólnotowym przedsiębiorstwom gazowym równość dostępu do konsumentów krajowych. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej/zarządzania popytem i realizacji celów ochrony środowiska oraz celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, o których mowa w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić konieczność realizacji planów długoterminowych, uwzględniając przy tym fakt, że o dostęp do systemu mogą się ubiegać strony trzecie”.
Artykuł 2 ust. 28 dyrektywy 2009/73 definiuje „uprawnionego odbiorcę” jako odbiorcę, który ma prawo do zakupu gazu ziemnego od wybranego przez niego dostawcy w rozumieniu art. 37 tej dyrektywy.
Artykuł 37 ust. 1 dyrektywy 2009/73 stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby uprawnionymi odbiorcami byli:
a)
do dnia 1 lipca 2004 r. – uprawnieni odbiorcy określeni zgodnie z art. 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/30/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. dotyczącej wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego [
Dz.U. 1998, L 204, s. 1
]. Państwa członkowskie publikują, do dnia 31 stycznia każdego roku, kryteria określania tych uprawnionych odbiorców;
b)
od dnia 1 lipca 2004 r. – wszyscy odbiorcy niebędący gospodarstwami domowymi;
c)
od dnia 1 lipca 2007 r. – wszyscy odbiorcy”.
Prawo francuskie
Zgodnie z art. L. 100‑1 code de l’énergie (francuskiego kodeksu energetycznego):
„Polityka energetyczna gwarantuje strategiczną niezależność narodu i promuje jego konkurencyjność gospodarczą. Polityka ta zmierza do:
—
zapewnienia bezpieczeństwa dostaw;
—
utrzymania konkurencyjnej ceny energii; […]
—
zagwarantowania społecznej i terytorialnej spójności poprzez zapewnienie wszystkim dostępu do energii”.
Artykuł L. 121‑32 tego kodeksu przewiduje, że na dostawcach gazu ziemnego spoczywają zobowiązania z zakresu usług publicznych dotyczące w szczególności bezpieczeństwa dostaw, jakości i ceny dostarczanych produktów oraz świadczonych usług.
Artykuł L. 121‑46 wspomnianego kodeksu stanowi:
„I –
Cele i sposoby umożliwiające zapewnienie realizacji zadań z zakresu usług publicznych określonych w sekcjach 1 i 2 niniejszego rozdziału są przedmiotem umów zawieranych pomiędzy państwem z jednej strony, a […] GDF‑Suez […], z drugiej strony, […] ze względu na powierzone temu przedsiębiorstwu zadania z zakresu usług publicznych […].
II –
Umowy przewidziane w pkt I dotyczą w szczególności:
1°
Wymogów świadczenia usług publicznych w dziedzinie bezpieczeństwa dostaw, regularności i jakości usług świadczonych konsumentom;
2°
Środków pozwalających na zapewnienie dostępu do usług publicznych;
[…]
4°
Wieloletniej ewolucji regulowanych taryf sprzedaży […] gazu;
[…]”.
Artykuł L. 410‑2 code de commerce (francuskiego kodeksu handlowego) stanowi:
„Jeżeli przepisy prawa nie stanowią inaczej, ceny towarów, produktów i usług […] są kształtowane swobodnie w oparciu o konkurencję.
Jednakże w sektorach lub strefach, w których konkurencja cenowa jest ograniczona ze względu albo na istnienie monopolu lub trwałe trudności w zapewnieniu dostaw, albo na przepisy ustawowe i wykonawcze, ceny mogą być regulowane dekretem Conseil d’État [rady stanu], po zasięgnięciu opinii urzędu ds. konkurencji”.
W artykułach od L. 445‑1 do L. 445‑4 code de l’énergie, zawartych w tytule „Regulowane taryfy sprzedaży”, wyjaśnia się:
„Artykuł L.445‑1
Przepisy akapitu drugiego art. L. 410‑2 code de commerce mają zastosowanie do regulowanych taryf sprzedaży gazu ziemnego wymienionych w art. L. 445‑3.
Artykuł L.445‑2
Decyzje dotyczące taryf wymienionych w art. L. 445‑3 podejmowane są wspólnie przez ministrów odpowiedzialnych za sprawy gospodarki i energetyki, po zasięgnięciu opinii komisji regulacji energetyki.
Komisja regulacji energetyki przedstawia propozycje i opinie, wraz z ich uzasadnieniem, po przeprowadzeniu wszelkich użytecznych zdaniem tego organu konsultacji z podmiotami działającymi na rynku energetycznym.
Artykuł L.445‑3
Regulowane taryfy sprzedaży gazu ziemnego definiowane są w zależności od nieodłącznych cech dostaw i kosztów związanych z tymi dostawami. Pokrywają one wszystkie te koszty, z wyłączeniem subwencji na rzecz tych klientów, którzy skorzystali z prawa przewidzianego w art. L. 441‑1 […].
Artykuł L.445‑4
Odbiorca końcowy gazu ziemnego nie może skorzystać z regulowanych taryf sprzedaży gazu ziemnego wymienionych w art. L. 445‑3, z wyjątkiem miejsca użytkowania objętego jeszcze tymi taryfami.
Jednakże odbiorca końcowy gazu ziemnego zużywający poniżej 30000 kilowatogodzin rocznie może skorzystać, we wszystkich miejscach użytkowania, z taryf regulowanych sprzedaży gazu ziemnego wymienionych w art. L. 445‑3”.
Artykuł L. 441‑1 code de l’énergie stanowi:
„Każdy odbiorca zużywający zakupiony przez siebie gaz albo dokonujący zakupu gazu w celu odsprzedaży, w razie potrzeby za pośrednictwem swojego pełnomocnika, ma prawo wyboru dostawcy gazu ziemnego”.
Zasady określające sposób obliczania taryf regulowanych zostały określone dekretem nr 2009‑1603 z dnia 18 grudnia 2009 r. dotyczącym regulowanych taryf sprzedaży gazu ziemnego (JORF z dnia 22 grudnia 2009 r., s. 22082), zmienionym dekretem nr° 2013‑400 z dnia 16 maja 2013 r. (JORF z dnia 17 maja 2013 r., s. 8189) (zwanym dalej „dekretem nr°2009‑1603”).
Dekret nr°2009‑1603 przewiduje, że regulowane ceny sprzedaży gazu są ustalane przez ministrów odpowiedzialnych za sprawy gospodarki i energetyki po zasięgnięciu opinii komisji regulacji energetyki. W pierwszej kolejności decyzja jest podejmowana przez tych dwóch ministrów, którzy ustalają dla każdego dostawcy formułę taryfową odzwierciedlającą całość kosztów dostawy gazu ziemnego i metodę oszacowania kosztów innych niż koszty dostawy. W drugiej kolejności wydany przez wspomnianych ministrów po przeprowadzeniu analizy oraz wydaniu opinii przez komisję regulacji energetyki dekret ustala regulowane ceny sprzedaży gazu ziemnego. Co najmniej raz w roku dokonuje się przeglądu tych cen i w razie potrzeby podlegają one korekcie, w zależności od rozwoju formuły taryfowej. Dostawca oferujący ceny niższe od cen regulowanych może zaproponować komisji regulacji energetyki zmianę ceny regulowanej, a organ ten musi sprawdzić, czy wnioskowana zmiana wynika rzeczywiście z zastosowania formuły taryfowej. Przepisy te zostały zmienione z dniem 1 stycznia 2016 r., kiedy to większą rolę powierzono komisji regulacji energetyki, która przedstawia propozycje cen regulowanych ministrom odpowiedzialnym za sprawy gospodarki i energetyki. Propozycje te uważa się za przyjęte, jeśli ministrowie nie sprzeciwią się im w terminie trzech miesięcy.
Jeśli chodzi o pokrycie kosztów przez ceny regulowane, dekret nr° 2009‑1603 wymaga, by koszty dostawcy zostały całkowicie pokryte przez ceny regulowane. I tak art. 3 i 4 dekretu stanowią:
„Artykuł 3
Regulowane taryfy sprzedaży gazu ziemnego pokrywają koszty zaopatrzenia w gaz ziemny oraz koszty inne niż koszty zaopatrzenia.
Obejmują one część zmienną związaną z rzeczywistym zużyciem i część ryczałtową obliczaną na podstawie stałych kosztów dostawy gazu ziemnego mogących również uwzględniać ilości zużywane, zamówione lub zarezerwowane przez klienta oraz warunki zużycia, w szczególności rozdział kupowanych ilości na przestrzeni roku.
Artykuł 4
Dla każdego dostawcy została określona formuła taryfowa, która odzwierciedla całość kosztów zaopatrzenia w gaz ziemny. Formuła taryfowa i koszty inne niż koszty zaopatrzenia pozwalają na określenie średniego kosztu dostawy gazu ziemnego, na podstawie którego ustalane są regulowane taryfy sprzedaży tego gazu, w zależności od sposobów dostawy do objętych nimi odbiorców.
Koszty inne niż koszty zaopatrzenia obejmują zwłaszcza:
—
koszty używania systemów przesyłu gazu ziemnego oraz, w stosownym przypadku, systemów dystrybucji publicznej gazu ziemnego, które wynikają z zastosowania taryf za dostęp do infrastruktury gazowej ustalonych przez komisję regulacji energetyki;
—
koszty magazynowania gazu ziemnego, w stosownym przypadku;
—
koszy sprzedaży świadczonych usług, w tym rozsądną marżę handlową.
[…]”.
Tak więc koszty inne niż koszty zaopatrzenia obejmują elementy odpowiadające przesyłaniu, magazynowaniu, dystrybucji, opłatom i zyskom, a koszty dostawy obejmują koszty zaopatrzenia i są oparte głównie na długoterminowych umowach zawieranych między dostawcą a zagranicznymi producentami, gdyż prawie całość zużycia we Francji pochodzi z importu. Owe długoterminowe umowy zazwyczaj są indeksowane względem ceny ropy.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. ANODE wniosło do Conseil d’État (rady państwa, Francja) skargę o stwierdzenie nieważności dekretu nr 2013‑400 z powodu przekroczenia uprawnień.
W skardze ANODE twierdzi między innymi, że artykuły od L. 445‑1 do L. 445‑4 code de l’énergie, wprowadzone w życie wspomnianym dekretem, naruszają cele dyrektywy 2009/73.
ANODE twierdzi w szczególności, że rozpatrywane przepisy prawa krajowego nie są zgodne z zasadą stosowania wyrażoną w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
).
Conseil d’État (rada stanu) zastanawia się w pierwszej kolejności, czy należy uznać, że interwencja państwa w ceny taka jak interwencja przewidziana we francuskim uregulowaniu prowadzi do ustalenia poziomu cen dostaw gazu ziemnego do końcowego odbiorcy w sposób niezależny od swobodnej gry rynkowej i że stanowi ona w związku z tym z samej swej natury przeszkodę w realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego z naruszeniem art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73.
Na wypadek gdyby tak było, Conseil d’État (rada stanu) zastanawia się w drugiej kolejności nad kryteriami oceny zgodności takiego uregulowania z dyrektywą 2009/73, a w szczególności nad tym, czy art. 106 ust. 2 TFUE w związku z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy pozwala państwom członkowskim na dążenie, poprzez ustalanie regulowanych cen, do realizacji celów takich jak bezpieczeństwo dostaw i spójność terytorialna. Conseil d’État (rada stanu) zastanawia się również nad możliwością interwencji państwa w ustalanie ceny oparte na zasadzie pokrycia całkowitych kosztów dostawcy historycznego i nad tym, które składniki kosztów mogą ewentualnie zostać uwzględnione przy określaniu regulowanych taryf.
W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy należy uznać, że interwencja państwa członkowskiego polegająca na nałożeniu na historycznego operatora obowiązku oferowania końcowym odbiorcom dostawy gazu ziemnego po regulowanych taryfach, ale nie stojąca na przeszkodzie przedstawianiu konkurencyjnych ofert po cenach niższych niż te taryfy zarówno przez historycznego dostawcę, jak i przez alternatywnych dostawców, prowadzi do ustalenia poziomu cen dostawy gazu ziemnego do końcowego odbiorcy w sposób niezależny od swobodnej gry rynkowej oraz czy stanowi ona z samej swej natury przeszkodę w realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73?
2)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – na podstawie jakich kryteriów należy oceniać zgodność takiej interwencji państwa w cenę dostawy gazu ziemnego do końcowego odbiorcy z dyrektywą 2009/73?
W szczególności:
a)
W jakim zakresie i pod jakimi warunkami art. 106 ust. 2 TFUE w związku z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 zezwala państwom członkowskim na dążenie poprzez interwencję w cenę dostawy gazu ziemnego do końcowego odbiorcy do realizacji celów innych niż utrzymanie ceny dostawy na rozsądnym poziomie, takich jak bezpieczeństwo dostaw i spójność terytorialna?
b)
Czy art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 zezwala, biorąc pod uwagę zwłaszcza cele bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej, na interwencję państwa członkowskiego w ustalanie ceny dostawy gazu ziemnego w oparciu o zasadę pokrycia całkowitych kosztów historycznego dostawcy oraz czy koszty, które mają być pokryte przez te taryfy, mogą obejmować inne składniki niż część odpowiadająca długoterminowemu zaopatrzeniu?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez postawione pytania sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy system dotyczący regulowanych taryf sprzedaży gazu ziemnego taki jak system sporny w postępowaniu głównym jest zgodny z dyrektywą 2009/73 i z art. 106 ust. 2 TFUE.
Na wstępie należy stwierdzić, że Trybunał miał już okazję w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
) wyznaczyć ramy analizy pozwalające właściwemu sądowi krajowemu ocenić zgodność z prawem Unii interwencji państwa w ceny konkretnie w sektorze gazu ziemnego. W tym wyroku i w dalszym orzecznictwie Trybunał dostarczył szeregu wskazówek dotyczących kryteriów, na podstawie których należy przeprowadzać taką ocenę i to właśnie w świetle tej linii orzecznictwa należy przeanalizować pytania postawione przez sąd odsyłający (zob. wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Enel Produzione,
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
; i z dnia 10 września 2015 r., Komisja/Polska,
C‑36/14
, niepublikowany,
EU:C:2015:570
).
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że interwencja państwa członkowskiego polegająca na zobowiązaniu niektórych dostawców, wśród nich dostawcy historycznego, do oferowania końcowemu odbiorcy dostaw gazu ziemnego według regulowanych taryf, która jednak nie stoi na przeszkodzie oferowaniu konkurencyjnych dostaw po cenach niższych od tych taryf przez wszystkich dostawców na rynku, stanowi z samej swej natury przeszkodę dla przewidzianej w tym przepisie realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego.
Mimo że z żadnego przepisu dyrektywy 2009/73 nie wynika, że cena dostawy gazu ziemnego powinna być kształtowana wyłącznie w wyniku gry podaży i popytu, wymóg ten wynika z samych celów i systematyki tej dyrektywy, której celem jest realizacja całkowicie i skutecznie otwartego oraz konkurencyjnego rynku wewnętrznego gazu ziemnego, na którym wszyscy konsumenci mogą swobodnie wybierać swoich dostawców, a wszyscy dostawcy mogą swobodnie dostarczać swoje produkty odbiorcom (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2015 r., Komisja/Polska,
C‑36/14
, niepublikowany,
EU:C:2015:570
, pkt
).
Należy w tym względzie przypomnieć, że środek interwencji publicznej w ceny sprzedaży gazu ziemnego jest środkiem, który ze swej natury stanowi przeszkodę w osiągnięciu działającego rynku wewnętrznego gazu (zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
W niniejszej sprawie sporne w postępowaniu głównym francuskie uregulowanie przewiduje interwencję państwa polegającą na nałożeniu na niektóre przedsiębiorstwa obowiązku oferowania na rynku pewnym kategoriom odbiorców gazu ziemnego po cenach wynikających z obliczeń dokonanych według kryteriów i przy użyciu pułapów ustalonych przez organy władzy publicznej.
Tymczasem taryfy ustalone w zastosowaniu tego uregulowania stanowią ceny regulowane, które w żaden sposób nie wypływają ze swobodnego kształtowania cen wynikającego z rynkowej gry podaży i popytu. Przeciwnie, taryfy te zostały ustalone na podstawie kryteriów narzuconych przez organy władzy publicznej, a zatem pozostają poza dynamiką sił rynkowych.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 31 opinii, środek, który zobowiązuje do oferowania produktu lub usługi na rynku po ustalonej cenie, wpływa siłą rzeczy na swobodę działania zainteresowanych przedsiębiorstw na rozpatrywanym rynku, a w konsekwencji na proces konkurencji przebiegający na tym rynku. Środek taki jest ze swej natury sprzeczny z celem realizacji otwartego i konkurencyjnego rynku.
Co za tym idzie, ukształtowanie taryf w wyniku interwencji organów władzy publicznej wpływa siłą rzeczy na konkurencję, w związku z czym uregulowanie takie jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym sprzeciwia się przewidzianemu w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73 celowi realizacji otwartego i konkurencyjnego rynku gazu ziemnego.
Ponadto, jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 35 opinii, okoliczność, że przedsiębiorstwa, których dotyczą regulowane taryfy, mogą również swobodnie kształtować swoją ofertę na rynku, nie może podważyć stwierdzenia, iż sporna w postępowaniu głównym interwencja państwa wpływa na konkurencję. Samo bowiem istnienie dwóch segmentów rynku, a mianowicie segmentu, gdzie ceny nie są kształtowane w sposób konkurencyjny, oraz segmentu, gdzie ich kształtowanie jest pozostawione siłom rynkowym, jest niezgodne ze stworzeniem otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego gazu ziemnego. W tym względzie należy dodać, że argument rządu francuskiego, zgodnie z którym taryfy regulowane odgrywają rolę pułapu odniesienia dla ustalania ceny innych dostawców, których nie dotyczy uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, wzmacnia przekonanie, iż wspomniane taryfy w konkretny sposób wpływają na swobodne kształtowanie cen dla całości francuskiego rynku gazu ziemnego.
W świetle powyższego na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, iż interwencja państwa członkowskiego polegająca na zobowiązaniu niektórych dostawców, wśród nich dostawcy historycznego, do oferowania końcowemu odbiorcy dostaw gazu ziemnego według taryf regulowanych, stanowi z samej swej natury przeszkodę dla przewidzianej w tym przepisie realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, a przeszkoda ta trwa nawet wówczas, gdy owa interwencja nie sprzeciwia się temu, by wszyscy dostawcy na rynku oferowali konkurencyjne dostawy po cenach niższych niż te taryfy.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do wyjaśnienia kryteriów, jakie należy uwzględnić w celu oceny zgodności ustawodawstwa spornego w postępowaniu głównym z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73.
W tym względzie należy stwierdzić na wstępie, że wskazówki dotyczące dopuszczalności interwencji państwa polegającej na regulacji cen, przedstawione w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
) w odniesieniu do art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE (
Dz.U. 2003, L 176, s. 57
), zachowują ważność również w odniesieniu do art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73, gdyż przepis ten nie był przedmiotem żadnej zmiany w zakresie, w jakim ma on zastosowanie do sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym (zob. wyrok z dnia 10 września 2015 r., Komisja/Polska,
C‑36/14
, niepublikowany,
EU:C:2015:570
, pkt
).
Tak więc chociaż interwencja państwa w ustalanie cen dostaw gazu ziemnego do końcowego odbiorcy stanowi przeszkodę w realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, interwencja ta może być jednak dopuszczalna w ramach dyrektywy 2009/73, jeśli zostaną spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze, interwencja powinna realizować cel leżący w ogólnym interesie gospodarczym, po drugie, musi ona być zgodna z zasadą proporcjonalności, i po trzecie, musi przewidywać jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne zobowiązania z zakresu usług publicznych oraz gwarantować równy dostęp przedsiębiorstw gazowniczych Unii do odbiorców (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
–
,
; a także z dnia 10 września 2015 r., Komisja/Polska,
C‑36/14
, niepublikowany,
EU:C:2015:570
, pkt
–
).
Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, odnoszącą się do istnienia ogólnego interesu gospodarczego, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, w jakim stopniu i pod jakimi warunkami państwo członkowskie może realizować cele leżące w ogólnym interesie gospodarczym inne niż utrzymanie ceny dostaw na rozsądnym poziomie – cel, który został uznany przez Trybunał w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
).
Należy zaznaczyć, że dyrektywa 2009/73 nie podaje definicji przesłanki dotyczącej ogólnego interesu gospodarczego, ale odesłanie w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy zarówno do tej przesłanki, jak i do art. 106 TFUE dotyczącego przedsiębiorców zobowiązanych do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, prowadzi do wniosku, że omawianą przesłankę należy interpretować w świetle tego ostatniego postanowienia traktatu (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
W tym względzie Trybunał przypomniał, że art. 106 ust. 2 TFUE przewiduje, po pierwsze, że przedsiębiorcy zobowiązani do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają regułom konkurencji w takich granicach, w jakich stosowanie tych reguł nie stanowi przeszkód prawnych ani faktycznych w wykonywaniu powierzonych im szczególnych zadań, oraz po drugie, że rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
Jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 44 opinii, należy umiejscowić interpretację przesłanki dotyczącej ogólnego interesu gospodarczego w nowym kontekście wynikającym z wejścia w życie traktatu z Lizbony obejmującego, poza art. 106 TFUE, art. 14 TFUE, Protokół (nr 26) w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, stanowiący załącznik do traktatu UE, w brzmieniu wynikającym z traktatu z Lizbony, oraz do traktatu FUE (zwanym dalej „protokołem nr 26”), a także z wejścia w życie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która uzyskała tę samą moc prawną co traktaty, w szczególności jej art. 36, dotyczącego dostępu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
W szczególności protokół nr 26 uznaje wyraźnie zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów państw członkowskich w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Jeśli chodzi w szczególności o sektor gazu ziemnego, ze zdania drugiego motywu 47 dyrektywy 2009/73 wynika, że zobowiązania z zakresu usług publicznych należy określać na poziomie krajowym, z uwzględnieniem sytuacji krajowej; prawo Unii powinno być jednak przestrzegane przez państwa członkowskie.
To właśnie w tym kontekście art. 106 ust. 2 TFUE zmierza do pogodzenia interesu, jaki mają państwa członkowskie w posługiwaniu się niektórymi przedsiębiorstwami jako narzędziami prowadzenia polityki gospodarczej lub społecznej, z interesem, jaki ma Unia w poszanowaniu reguł konkurencji i zachowaniu jedności wspólnego rynku (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 1999 r., Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, pkt
; a także z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
Trybunał uściślił, że państwom członkowskim przysługuje uprawnienie – pod warunkiem przestrzegania prawa Unii – do określania zakresu i organizacji świadczenia na swoim terytorium usług w ogólnym interesie gospodarczym. W szczególności państwa te uprawnione są uwzględniać cele odpowiadające ich polityce krajowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 1999 r., Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, pkt
; a także z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
W tym względzie Trybunał wskazał, że w ramach oceny, którą powinny przeprowadzić państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 2009/73 w celu ustalenia, czy w ogólnym interesie gospodarczym należy nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazowym zobowiązania z zakresu usług publicznych, na państwach członkowskich ciąży obowiązek pogodzenia ze sobą celu w postaci liberalizacji oraz innych celów zamierzonych w tej dyrektywie (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
W niniejszej sprawie sąd odsyłający nawiązuje konkretnie do celów bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej przywołanych przez rząd francuski jako cele ogólnego interesu gospodarczego zamierzone w uregulowaniu spornym w postępowaniu głównym.
Jeśli chodzi o bezpieczeństwo dostaw, cel ten jest wyraźnie przewidziany na poziomie prawa pierwotnego Unii oraz w dyrektywie 2009/73.
Jak bowiem zaznaczył rzecznik generalny w pkt 56 opinii, art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE wskazuje bezpieczeństwo dostaw energii w Unii jako jeden z podstawowych celów polityki Unii w dziedzinie energii. Jeśli chodzi w szczególności o dziedzinę gazu ziemnego, z szeregu motywów i artykułów dyrektywy 2009/73 wynika, że przewiduje ona wyraźnie, iż bezpieczeństwo dostaw energii jest jednym z jej podstawowych celów.
Natomiast spójność terytorialna nie została wyraźnie wskazana w dyrektywie 2009/73 jako cel leżący w ogólnym interesie gospodarczym, który mógłby uzasadnić nałożenie zobowiązań z zakresu usług publicznych w dziedzinie gazu ziemnego.
Jednakże należy zaznaczyć, po pierwsze, że jak wskazał rzecznik generalny w pkt 52–54 opinii, art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 wymienia w sposób niewyczerpujący rodzaje działań mogących być przedmiotem zobowiązań z zakresu usług publicznych i że państwa członkowskie, działając w zgodzie z prawem Unii, zachowują swobodę określania leżących w ogólnym interesie gospodarczym celów, które chcą realizować poprzez nałożenie zobowiązań z zakresu usług publicznych. Zobowiązania te muszą przy tym być zawsze nakierowane na realizację co najmniej jednego celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym.
Po drugie, jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 57 opinii, art. 14 TFUE uznaje wyraźnie znaczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym we wspieraniu spójności terytorialnej Unii. Poza tym art. 36 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wyraźnie wymienia spójność terytorialną w odniesieniu do prawa dostępu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
Z powyższego wynika, że prawo Unii, a zwłaszcza art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73, rozpatrywany w świetle art. 14 TFUE i 106 TFUE, pozwala państwom członkowskim na dokonanie oceny tego, czy należy w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazowym zobowiązania z zakresu usług publicznych dotyczące ceny dostaw gazu ziemnego, w szczególności w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej, z zastrzeżeniem spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek przewidzianych tą dyrektywą.
Jeśli chodzi o drugą przesłankę wymienioną w pkt 36 niniejszego wyroku, dotyczącą poszanowania zasady proporcjonalności, z samego brzmienia art. 106 TFUE wynika, że zobowiązania z zakresu usług publicznych, które w myśl art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 mogą zostać nałożone na przedsiębiorców, powinny być zgodne z zasadą proporcjonalności, a w związku z tym, że mogą one naruszać prawo do swobodnego ustalania cen dostawy gazu ziemnego, po dniu 1 lipca 2007 r. jedynie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia realizowanego przez te zobowiązania celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, a w konsekwencji w bezwzględnie ograniczonym okresie czasu (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
Wprawdzie do sądu odsyłającego należy ocena, w ramach postępowania głównego, czy ów wymóg proporcjonalności został spełniony, zadaniem Trybunału jest jednak dostarczenie temu sądowi w oparciu o prawo Unii wszelkich niezbędnych w tym celu wskazówek (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
Poszanowanie zasady proporcjonalności oznacza, po pierwsze, że rozpatrywany środek może zagwarantować realizację zamierzonego celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Enel Produzione,
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
, pkt
).
W tym względzie sąd odsyłający przedstawia bardzo mało informacji pozwalających na dokonanie oceny przyczyn, dla których nakaz stosowania cen gazu byłby konieczny do realizacji bardzo ogólnych celów takich jak cele przywołane przez rząd francuski.
W szczególności, co się tyczy celu bezpieczeństwa dostaw, sąd odsyłający nawiązuje zasadniczo do argumentu tego rządu, zgodnie z którym umowy dostawcy historycznego w sprawie zaopatrzenia, zindeksowane względem ceny produktów naftowych i mające długoterminowy charakter, zapewniają większe bezpieczeństwo dostaw w stosunku do umów alternatywnych dostawców narażonych na niestabilność ceny gazu na rynku hurtowym.
Otóż wprawdzie nie można wykluczyć, że uregulowanie zawierające obowiązek oferowania i dostarczania gazu ziemnego po określonej cenie może zostać uznane za mogące zapewnić bezpieczeństwo dostaw, to jednak do sądu odsyłającego należy, wobec braku przedstawienia Trybunałowi dokładnych elementów analizy, ustalenie, czy ma to miejsce w wypadku uregulowania spornego w postępowaniu głównym.
Jeśli chodzi o cel spójności terytorialnej, należy zaznaczyć, że nawet jeśli nie wydaje się, by można było wykluczyć, iż taki cel mógłby być realizowany poprzez nakaz stosowania na całym terytorium krajowym taryf regulowanych, to sąd odsyłający powinien ocenić, w ramach analizy pozwalającej na określenie, czy środek sporny w postępowaniu głównym może zapewnić osiągnięcie tego celu, czy nie istnieją środki pozwalające także na zapewnienie osiągnięcia owego celu, lecz w mniejszym stopniu naruszające realizację otwartego rynku wewnętrznego gazu ziemnego, jak nakaz stosowania cen odnoszący się tylko do niektórych kategorii odbiorców znajdujących się w odległych rejonach, które zostały wskazane wedle obiektywnych kryteriów geograficznych.
Po drugie, Trybunał orzekł, że czasu trwania interwencji państwa w ceny powinien być ograniczony do tego, co jest ściśle niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C
265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
,
).
W tym względzie z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że uregulowanie sporne w postępowaniu głównym nie przewiduje żadnych ograniczeń czasu trwania obowiązku oferowania odbiorcom końcowym dostaw gazu ziemnego po cenach regulowanych, co czyni ten obowiązek trwałym.
Ustalenie maksymalnego czasu stosowania przyjętych taryf nie może stanowić takiego ograniczenia, gdyż mechanizm ten służy jedynie okresowej korekcie poziomu tych taryf i nie dotyczy konieczności i sposobów interwencji publicznej w ceny w zależności od zmian zachodzących na rynku gazu.
W każdym wypadku sąd odsyłający powinien, w świetle dokładnych informacji będących w jego posiadaniu, dokonać oceny tego, czy nałożenie obowiązku takiego jak obowiązek ustanowiony w art. L. 410‑2 code de commerce, który ma zasadniczo charakter trwały, jest zgodne z wymogiem przypomnianym w pkt 55 niniejszego wyroku.
Po trzecie, wprowadzona w życie metoda interwencji nie powinna wykraczać poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia leżącego w ogólnym interesie gospodarczym celu, którego realizacji interwencja ta służy (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że interwencja sporna w postępowaniu głównym oparta jest na zasadzie pokrycia całkowitych kosztów historycznego dostawcy poprzez zastosowanie formuły odpowiadającej jego kosztom zaopatrzenia oraz metodologii oszacowania jego kosztów innych niż koszty zaopatrzenia, opracowanych po corocznym badaniu rozwoju poniesionych kosztów przeprowadzonym przez organ regulacyjny.
W tym kontekście wymóg konieczności nakazuje, by wskazać z zasady składnik ceny gazu, względem którego interwencja jest konieczna do osiągnięcia celu zamierzonego przez interwencję państwa (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
,
). Do sądu odsyłającego należy ocena tego, czy wprowadzona w życie metoda interwencji w ceny nie wykracza poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych celów leżących w ogólnym interesie gospodarczym, oraz czy nie istnieją odpowiednie, mniej ograniczające środki.
Po czwarte, należy ocenić przestrzeganie wymogu konieczności również w odniesieniu do zakresu stosowania spornego środka ratione personae, a dokładniej mówiąc – w odniesieniu do jego beneficjentów (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, pkt
).
W tym względzie należy zbadać, w jakim zakresie z interwencji państwa spornej w postępowaniu głównym korzystają jednostki i przedsiębiorstwa będące odbiorcami końcowymi gazu.
W niniejszej sprawie uregulowanie sporne w postępowaniu głównym przewiduje, że od dnia 1 stycznia 2016 r. beneficjentami dostaw po cenach regulowanych są gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, które zużywają poniżej 30000 kilowatogodzin rocznie. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy taki system, który wydaje się równie korzystny dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi co dla małych i średnich przedsiębiorstw, spełnia wymóg proporcjonalności, jeśli chodzi o zakres stosowania ratione personae tego środka w świetle celów bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej.
Jeśli chodzi wreszcie o trzecią przesłankę wymienioną w pkt 36 niniejszego wyroku, zgodnie z którą interwencja państwa musi przewidywać jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne zobowiązania z zakresu usług publicznych oraz powinna gwarantować równy dostęp przedsiębiorstw gazowniczych Unii do odbiorców, należy stwierdzić, że sąd odsyłający nie przedstawił żadnego elementu analizy w tym względzie.
Co się tyczy zwłaszcza niedyskryminacyjnego charakteru uregulowania spornego w postępowaniu głównym, jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 82 opinii, art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 przewiduje możliwość nałożenia zobowiązań z zakresu usług publicznych ogólnie „na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazu”, nie natomiast na niektóre przedsiębiorstwa w szczególności. Ponadto art. 3 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie „nie dyskryminują w odniesieniu do ich praw i obowiązków” przedsiębiorstw gazu ziemnego. W tym kontekście system wyznaczania przedsiębiorstw, na których spoczywają zobowiązania z zakresu usług publicznych, nie może z góry wykluczać żadnych przedsiębiorstw działających w sektorze dystrybucji gazu (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r., Komisja/Francja,
C‑220/07
, niepublikowany,
EU:C:2008:354
, pkt
).
Do sądu odsyłającego należy ocena, czy wymóg taki oraz inne przesłanki przewidziane w punkcie 66 niniejszego wyroku zostały spełnione przez stosowanie sytemu taryfowego spornego w postępowaniu głównym.
W związku z tym na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że:
—
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 rozpatrywany w świetle art. 14 TFUE i 106 TFUE oraz protokołu nr 26 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na dokonanie oceny tego, czy należy w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazowym zobowiązania z zakresu usług publicznych dotyczące ceny dostaw gazu ziemnego, w szczególności w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej, z zastrzeżeniem, że z jednej strony spełnione winny zostać wszystkie przesłanki zawarte w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, a w szczególności przesłanka dotycząca niedyskryminacyjnego charakteru takich obowiązków, a z drugiej strony że nałożenie tych obowiązków winno być zgodne z zasadą proporcjonalności.
—
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie metodzie ustalania ceny opartej na uwzględnieniu kosztów, pod warunkiem iż stosowanie takiej metody nie skutkuje tym, że interwencja państwa wykracza poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych przez nią celów leżących w ogólnym interesie gospodarczym.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE należy interpretować w ten sposób, że interwencja państwa członkowskiego polegająca na zobowiązaniu niektórych dostawców, wśród nich dostawcy historycznego, do oferowania końcowemu odbiorcy dostaw gazu ziemnego według taryf regulowanych stanowi z samej swej natury przeszkodę dla przewidzianej w tym przepisie realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, a przeszkoda ta trwa nawet wówczas, gdy owa interwencja nie sprzeciwia się temu, by wszyscy dostawcy na rynku oferowali konkurencyjne dostawy po cenach niższych niż te taryfy.

2)
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73, rozpatrywany w świetle art. 14 TFUE i 106 TFUE oraz protokołu (nr 26) w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, stanowiącego załącznik do traktatu UE, w brzmieniu wynikającym z traktatu z Lizbony, oraz do traktatu FUE, należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na dokonanie oceny tego, czy należy w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazowym zobowiązania z zakresu usług publicznych dotyczące ceny dostaw gazu ziemnego, w szczególności w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej, z zastrzeżeniem, że z jednej strony winny być spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, a w szczególności przesłanka dotycząca niedyskryminacyjnego charakteru takich obowiązków, a z drugiej strony nałożenie tych obowiązków winno być zgodne z zasadą proporcjonalności.
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie metodzie ustalania ceny opartej na uwzględnieniu kosztów, pod warunkiem iż stosowanie takiej metody nie skutkuje tym, że interwencja państwa wykracza poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych przez nią celów leżących w ogólnym interesie gospodarczym.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.