CELEX: 62017CJ0723
Reenvio prejudicial
Diretiva 2008/50/CE
Artigos 6.o, 7.o, 13.o e 23.o
Anexo III
Avaliação da qualidade do ar
Critérios que permitem verificar uma ultrapassagem dos valores‑limite de dióxido de azoto
Medições feitas através de pontos de amostragem fixos
Escolha dos locais adequados
Interpretação dos valores medidos nos pontos de amostragem
Obrigações dos Estados‑Membros
Fiscalização judicial
Intensidade da fiscalização
Competência para emitir ordens judiciais

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação, por um lado, do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE e do artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE, conjugados com o artigo 288.
o
, terceiro parágrafo, TFUE, e, por outro, os artigos 6.
o
, 7.
o
, 13.
o
e 23.
o
e o anexo III da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (
JO 2008, L 152, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper e a ClientEarth VZW ao Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Região de Bruxelas‑Capital, Bélgica) e ao Brussels Instituut voor Milieubeheer (Instituto de Bruxelas para a Gestão do Ambiente, Bélgica) a propósito da obrigação de elaborar um plano de qualidade do ar para a zona de Bruxelas (Bélgica) e de instalar os pontos de amostragem legalmente exigidos para monitorizar a qualidade do ar.
Quadro jurídico
Nos termos dos considerandos 2, 5, 7 e 14 da Diretiva 2008/50:
«(2)
A fim de proteger a saúde humana e o ambiente na sua globalidade, é particularmente importante combater as emissões de poluentes na origem e identificar e implementar as medidas mais eficazes de redução de emissões a nível local, nacional e comunitário. Deverão, portanto, ser evitadas, prevenidas ou reduzidas as emissões de poluentes atmosféricos, e ser fixados objetivos adequados para a qualidade do ar ambiente tendo em conta as normas, orientações e programas da Organização Mundial da Saúde.
[…]
(5)
Convém seguir uma abordagem comum em matéria de avaliação da qualidade do ar com base em critérios de avaliação comuns. A avaliação da qualidade do ar ambiente deverá ter em conta a dimensão das populações e dos ecossistemas expostos à poluição atmosférica. Convém, portanto, classificar o território de cada Estado‑Membro em zonas ou aglomerações que reflitam a densidade populacional.
(6)
Sempre que possível, deverão ser aplicadas técnicas de modelização, a fim de permitir a interpretação dos dados pontuais em termos de distribuição geográfica das concentrações. Tal poderá servir de base para o cálculo da exposição coletiva da população residente na zona em causa.
(7)
Para garantir que as informações recolhidas sobre a poluição atmosférica sejam suficientemente representativas e comparáveis em toda a Comunidade, é importante utilizar, para avaliar a qualidade do ar ambiente, técnicas de medição normalizadas e critérios comuns no que diz respeito ao número e à localização das estações de medição. Poderão ser utilizadas outras técnicas, para além das medições, para avaliar a qualidade do ar ambiente, de modo que é necessário definir critérios para a sua utilização, bem como para a determinação do grau de exatidão das mesmas.
[…]
(14)
Deverá ser obrigatório efetuar medições fixas nas zonas e aglomerações em que os objetivos a longo prazo para o ozono ou os limiares de avaliação para outros poluentes sejam excedidos. A informação proveniente das medições fixas poderá ser complementada por técnicas de modelização e/ou medições indicativas para permitir que os dados pontuais sejam interpretados em termos da distribuição geográfica das concentrações. A utilização de técnicas de avaliação complementares deverá igualmente permitir a redução do número mínimo de pontos de amostragem fixos.»
O artigo 1.
o
da Diretiva 2008/50 prevê:
«A presente diretiva estabelece medidas destinadas a:
1)
Definir e fixar objetivos relativos à qualidade do ar ambiente destinadas a evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos para a saúde humana e para o ambiente na sua globalidade;
2)
Avaliar, com base em métodos e critérios comuns, a qualidade do ar ambiente nos Estados‑Membros;
3)
Obter informações sobre a qualidade do ar ambiente a fim de contribuir para a luta contra a poluição atmosférica e os efeitos nocivos e acompanhar as tendências a longo prazo bem como as melhorias obtidas através de medidas nacionais e comunitárias;
[…]»
O artigo 2.
o
desta diretiva dispõe:
«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
3)
“Nível”: a concentração de um poluente no ar ambiente ou a sua deposição superficial num dado intervalo de tempo;
4)
“Avaliação”: qualquer método utilizado para medir, calcular, prever ou estimar níveis;
5)
“Valor‑limite”: um nível fixado com base em conhecimentos científicos com o intuito de evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos na saúde humana e no ambiente na sua globalidade, a atingir num prazo determinado e que, quando atingido, não deve ser excedido;
[…]
17)
“Aglomeração”: uma zona que constitui uma conurbação com uma população superior a 250000 habitantes ou, caso a população seja igual ou inferior a 250000 habitantes, com uma densidade populacional por quilómetro quadrado a estabelecer pelos Estados‑Membros;
[…]
20)
“Indicador de exposição média”: um nível médio, determinado com base em medições efetuadas em localizações urbanas de fundo em todo o território de um Estado‑Membro e que reflete a exposição da população. É utilizado para calcular o objetivo nacional de redução da exposição e a obrigação em matéria de concentrações de exposição;
[…]
23)
“Localização urbana de fundo”: local em região urbana onde os níveis são representativos da exposição da população urbana geral;
24)
“Óxidos de azoto”: a soma das concentrações volúmicas (em ppbv) de monóxido de azoto (óxido nítrico) e de dióxido de azoto, expressa em unidades de concentração em massa de dióxido de azoto (μg/m
);
25)
“Medição fixa”: uma medição efetuada num local fixo, quer de modo contínuo quer por amostragem aleatória, a fim de determinar os níveis de acordo com os objetivos de qualidade dos dados relevantes;
[…]»
O artigo 4.
o
da Diretiva 2008/50 prevê:
«Os Estados‑Membros designam zonas e aglomerações em todo o seu território. A avaliação e a gestão da qualidade do ar são efetuadas em todas as zonas e aglomerações.»
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
1, desta diretiva:
«Os limiares de avaliação superior e inferior indicados na parte A do anexo II aplicam‑se ao dióxido de enxofre, ao dióxido de azoto e aos óxidos de azoto, às partículas em suspensão (PM
e PM
2,5
), ao chumbo, ao benzeno e ao monóxido de carbono.
Cada zona e aglomeração é classificada em relação a estes limiares de avaliação.»
O artigo 6.
o
desta diretiva, sob a epígrafe «Critérios de avaliação», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros avaliam a qualidade do ar ambiente relativamente aos poluentes referidos no artigo 5.
o
em todas as suas zonas e aglomerações, de acordo com os critérios definidos nos n.
os
2, 3 e 4 do presente artigo e no anexo III.
2.   Em todas as zonas e aglomerações onde o nível dos poluentes referidos no n.
o
1 exceder o limiar de avaliação superior fixado para esses poluentes, devem utilizar‑se medições fixas para avaliar a qualidade do ar ambiente. Essas medições fixas podem ser completadas por técnicas de modelização e/ou medições indicativas a fim de fornecer informações adequadas sobre a distribuição espacial da qualidade do ar ambiente.
3.   Em todas as zonas e aglomerações onde o nível dos poluentes referidos no n.
o
1 for inferior ao limiar de avaliação superior fixado para esses poluentes, pode utilizar‑se uma combinação de medições fixas e de técnicas de modelização e/ou medições indicativas para avaliar a qualidade do ar ambiente.
4.   Em todas as zonas e aglomerações onde o nível dos poluentes referidos no n.
o
1 for inferior ao limiar de avaliação inferior fixado para esses poluentes, a utilização de técnicas de modelização ou de medições indicativas ou de ambas é considerada suficiente para avaliar a qualidade do ar ambiente.
[…]»
Nos termos do artigo 7.
o
da mesma diretiva, sob a epígrafe «Pontos de amostragem»:
«1.   A localização dos pontos de amostragem para a medição do dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão (PM
e PM
2,5
), chumbo, benzeno e monóxido de carbono no ar ambiente é determinada segundo os critérios estabelecidos no anexo III.
2.   Nas zonas ou aglomerações onde as medições fixas constituem a única fonte de informação para a avaliação da qualidade do ar, o número de pontos de amostragem para cada poluente não deve ser inferior ao número mínimo de pontos de amostragem especificado na parte A do anexo V.
3.   Nas zonas e aglomerações onde os dados provenientes dos pontos de amostragem para as medições fixas sejam completados por informações provenientes de modelizações e/ou de medições indicativas, o número total de pontos de amostragem especificado na parte A do anexo V pode ser reduzido de 50 %, no máximo, desde que:
a)
Os métodos suplementares forneçam informações suficientes para a avaliação da qualidade do ar no que se refere aos valores‑limite ou aos limiares de alerta, bem como informação adequada para o público;
b)
O número de pontos de amostragem a instalar e a resolução espacial de outras técnicas sejam suficientes para que a concentração do poluente em questão possa ser determinada em conformidade com os objetivos de qualidade dos dados especificados na parte A do anexo I, e permitam que os resultados da avaliação respeitem os critérios especificados na parte B do anexo I.
Os resultados provenientes de modelizações e/ou de medições indicativas são tidos em conta para a avaliação da qualidade do ar no que se refere aos valores‑limite.
4.   A aplicação, nos Estados‑Membros, dos critérios de seleção dos pontos de amostragem é monitorizada pela Comissão por forma a facilitar a aplicação harmonizada desses critérios em toda a União Europeia.»
O artigo 13.
o
da Diretiva 2008/50, intitulado «Valores‑limite e limiares de alerta para a proteção da saúde humana», prevê, no seu n.
o
1:
«Os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis de dióxido de enxofre, PM
, chumbo e monóxido de carbono no ar ambiente não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI.
Os valores‑limite de dióxido de azoto e de benzeno fixados no anexo XI não podem ser excedidos a partir das datas fixadas no mesmo anexo.
O cumprimento destes requisitos é avaliado de acordo com o anexo III.
[…]»
O artigo 15.
o
desta diretiva dispõe:
«[…]
2.   Os Estados‑Membros asseguram que o indicador de exposição média para 2015, fixado em conformidade com a parte A do anexo XIV, não exceda a obrigação em matéria de concentrações de exposição estabelecida na parte C do referido anexo.
[…]
4.   Nos termos do anexo III, cada Estado‑Membro assegura que a repartição e o número de pontos de amostragem que servem de base para a determinação do indicador de exposição média às PM
2,5
reflitam corretamente a exposição da população em geral. O número de pontos de amostragem não deve ser inferior ao número determinado nos termos da parte B do anexo V.»
O artigo 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 enuncia:
«Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, bem como as respetivas margens de tolerância, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações a fim de respeitar o valor‑limite ou o valor‑alvo em causa fixados nos anexos XI e XIV.
Em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. Os planos de qualidade do ar podem, adicionalmente, incluir medidas específicas tendentes à proteção dos grupos sensíveis da população, incluindo as crianças.
Os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV e podem incluir medidas conformes com o artigo 24.
o
Esses planos devem ser comunicados à Comissão sem demora e num prazo não superior a dois anos a contar do final do ano em que se tenha verificado a primeira excedência dos limites.
[…]»
O anexo III da Diretiva 2008/50 versa sobre a «[a]valiação da qualidade do ar ambiente e [a] localização dos pontos de amostragem para a medição de dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão (PM
e PM
2,5
), chumbo, benzeno e monóxido de carbono no ar ambiente». A sua secção A, sob a epígrafe «Disposições gerais», prevê, no seu n.
o
1:
«A qualidade do ar ambiente será avaliada em todos as zonas e aglomerações de acordo com os critérios seguintes:
1.
A qualidade do ar ambiente será avaliada em todas as localizações com exceção das enumeradas no ponto 2, de acordo como os critérios definidos nas secções B e C para a localização dos pontos de amostragem para medições fixas. Aplicar‑se‑ão igualmente os princípios definidos nas secções B e C na medida em que sejam pertinentes para a identificação das localizações específicas em que esteja determinada a concentração de poluentes relevantes e em que a qualidade do ar ambiente seja avaliada por medições indicativas ou por modelização.»
O anexo III, secção B, da diretiva, sob a epígrafe «Localização em macroescala dos pontos de amostragem», prevê, no seu ponto 1, sob a epígrafe «Proteção da saúde humana»:
«a)
Os pontos de amostragem focalizados na proteção da saúde humana deverão ser instalados de forma a fornecer dados relativos a:
–
áreas no interior de zonas e aglomerações em que ocorram as concentrações mais elevadas às quais a população possa ser exposta direta ou indiretamente por um período significativo relativamente ao período de referência do(s) valor(es)‑limite;
–
outras áreas no interior das zonas e aglomerações representativas da exposição da população em geral.
b)
Os pontos de amostragem devem, em geral, ser instalados de forma a evitar a realização de medições em microambientes de área muito reduzida na sua vizinhança imediata, o que significa que o ponto de amostragem deve localizar‑se de forma a que o ar recolhido seja representativo da qualidade do ar num segmento de rua de comprimento não inferior a 100 m em zonas de tráfego denso, e não inferior a 250 m × 250 m em zonas industriais, se tal for viável.
c)
As estações de medição da poluição urbana de fundo devem ser instaladas de forma a que os níveis de poluição medidos sejam influenciados pela contribuição combinada de todas as fontes a barlavento da estação. O nível de poluição não deve ser dominado por uma fonte única, exceto se essa situação for característica de uma área urbana mais vasta. Os pontos de amostragem devem, regra geral, ser representativos de uma área de vários quilómetros quadrados.
[…]
f)
Os pontos de amostragem deverão, sempre que possível, ser também representativos de localizações semelhantes não situadas na sua vizinhança imediata.
[…]»
O anexo III, secção C, da Diretiva 2008/50 prevê critérios de localização em microescala dos pontos de amostragem, como a distância entre a sonda de amostragem e o solo, a sua situação relativamente às ruas e cruzamentos e outras exigências técnicas.
O anexo III, secção D, dessa diretiva, sob a epígrafe «Documentação e reavaliação da seleção dos locais», dispõe:
«Os procedimentos de seleção dos locais devem ser devidamente documentados na fase de classificação, utilizando meios como fotografias com as coordenadas da área envolvente e um mapa pormenorizado. Os locais devem ser reavaliados periodicamente, com base em nova documentação, para garantir que os critérios de seleção continuam a ser válidos ao longo do tempo.»
O anexo V da referida diretiva prevê os «[c]ritérios para a determinação do número mínimo de pontos de amostragem para medições fixas de concentrações de dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão (PM
e PM
2,5
), chumbo, benzeno e monóxido de carbono no ar ambiente». A secção A deste anexo especifica, designadamente:
«No respeitante ao dióxido de azoto, às partículas em suspensão, ao benzeno e ao monóxido de carbono: incluir, pelo menos, uma estação de medição da poluição urbana de fundo e uma estação orientada para o tráfego, desde que tal não aumente o número de pontos de amostragem. Para estes poluentes, o número total de estações de medição da poluição urbana de fundo e o número total de estações orientadas para o tráfego num Estado‑Membro, exigidas nos termos da parte A 1, não deverão diferir num fator superior a 2. Os pontos de amostragem com excedências do valor limite para PM
nos últimos três anos serão mantidos, salvo se for necessária uma deslocalização em virtude de circunstâncias especiais, designadamente em caso de desenvolvimento do território.»
O anexo XI da Diretiva 2008/50 tem a epígrafe «Valores‑limite para a proteção da saúde humana». A sua secção B fixa valores‑limite por poluente em função da sua concentração no ar ambiente medida em diferentes lapsos de tempo. No tocante ao dióxido de azoto, esse anexo prevê, nomeadamente:
Período de referência
Valor‑limite
Margem de tolerância
Data‑limite para a observância do valor‑limite
1 hora
200 μg/m
, a não exceder mais de 18 vezes por ano civil
[…] 0 % em 1 de janeiro de 2010
1 de janeiro de 2010
Ano civil
40 μg/m
[…] 0 % em 1 de janeiro de 2010
1 de janeiro de 2010
O anexo XV da Diretiva 2008/50 determina as «[i]nformações a incluir nos planos locais, regionais e nacionais de qualidade do ar para a melhoria da qualidade do ar ambiente». Entre as «[i]nformações a fornecer nos termos do artigo 23.
o
(planos de qualidade do ar)», enumeradas na secção A desse anexo, são mencionadas a «[l]ocalização da poluição em excesso», que inclui informações sobre a região, a localidade e a «[e]stação de medição (mapa, coordenadas geográficas)». Além disso, entre as informações gerais a fornecer inclui‑se uma «[e]stimativa da área poluída (km
), bem como da população exposta à poluição».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Resulta da decisão de reenvio que a Região de Bruxelas‑Capital constitui uma zona sujeita à avaliação e à gestão da qualidade do ar, na aceção do artigo 4.
o
da Diretiva 2008/50. Nessa região, a qualidade do ar é monitorizada por meio de pontos de amostragem. Segundo o Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal de Primeira Instância de Língua Neerlandesa de Bruxelas, Bélgica), estes últimos devem ser instalados, em conformidade com o artigo 7.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50, conjugado com o seu anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), de forma a fornecer, nomeadamente, dados relativos a «áreas no interior de zonas e aglomerações em que ocorram as concentrações mais elevadas» dos poluentes a que essa diretiva se refere.
Entre os demandantes no processo principal contam‑se quatro habitantes da Região de Bruxelas‑Capital, preocupados com a qualidade do ar no seu ambiente. O quinto demandante no processo principal é uma associação sem fins lucrativos de direito inglês que tem um centro de atividades na Bélgica. O objeto desta associação é, nomeadamente, a proteção do ambiente.
Na sua ação, proposta em 21 de setembro de 2016, os demandantes no processo principal pediram ao órgão jurisdicional de reenvio que declarasse que a exigência supramencionada não tinha sido observada na Região de Bruxelas‑Capital e lhe ordenasse a instalação de pontos de amostragem em áreas adequadas, como uma rua ou um cruzamento.
O órgão jurisdicional de reenvio entende que as regras fixadas pela Diretiva 2008/50 e relativas à identificação ou delimitação das «áreas no interior de zonas e aglomerações em que ocorram as concentrações mais elevadas» dos poluentes conferem uma margem de apreciação às autoridades competentes. Por conseguinte, não é certo que um tribunal possa verificar que os pontos de amostragem foram corretamente colocados e, se necessário, ordenar às autoridades que instalem esses pontos em áreas determinadas pelo próprio tribunal.
Os demandantes no processo principal consideram, por seu lado, que o valor‑limite previsto na Diretiva 2008/50 desde 1 de janeiro de 2010 para o dióxido de azoto foi efetivamente excedido na Região de Bruxelas‑Capital. Por este motivo, as autoridades competentes deveriam elaborar um plano da qualidade do ar, conforme previsto no artigo 23.
o
dessa diretiva.
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, em caso de excedência dos valores‑limite previstos na Diretiva 2008/50, incumbe efetivamente aos Estados‑Membros elaborar, em conformidade com o artigo 23.
o
, n.
o
1, desta última, um plano de qualidade do ar que preveja medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. Como resulta do Acórdão de 19 de novembro de 2014, ClientEarth (
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
), o cumprimento dessa obrigação pode ser objeto de fiscalização judicial e o juiz chamado a decidir pode ordenar às autoridades competentes que elaborem esse plano.
Este órgão jurisdicional observa, além disso, que as partes no processo principal não contestam os valores medidos nos diferentes pontos de amostragem situados na Região de Bruxelas‑Capital. Em contrapartida, as partes divergem quanto à interpretação do artigo 13.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50, de que decorre que a concentração de dióxido de azoto no ar não deve exceder uma média anual de 40 μg/m
«em todas as […] zonas e aglomerações» de um Estado‑Membro.
A letra desta disposição não permite resolver a questão de saber se, na Região de Bruxelas‑Capital, efetivamente se verificou uma excedência. É certo que, nessa região, o valor de 40 μg/m
de dióxido de azoto foi excedido em diferentes pontos de amostragem. Contudo, nessa região, a concentração dióxido de azoto continua a ser inferior à média anual de 40 μg/m
se for determinada unicamente em função da média dos valores medidos em todos os pontos de amostragem que nela se encontram.
Os demandantes no processo principal consideram que resulta da letra do artigo 13.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 que os valores‑limite não podem ser ultrapassados em nenhuma área de uma zona, na aceção do seu artigo 4.
o
Em contrapartida, a Região de Bruxelas‑Capital e o Instituto de Bruxelas para a Gestão do Ambiente entendem que a avaliação da qualidade do ar deve ser efetuada globalmente para uma zona ou uma aglomeração.
Nestas condições, o Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal de Primeira Instância de Língua Neerlandesa de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«1)
Devem os artigos 4.
o
, n.
o
3, e 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, [TUE], conjugados com o artigo 288.
o
, [terceiro parágrafo, TFUE], e os artigos 6.
o
e 7.
o
da Diretiva 2008/50, ser interpretados no sentido de que, quando se alega que um Estado‑Membro não instalou os pontos de amostragem numa zona de acordo com os critérios mencionados [na secção B, ponto 1], alínea a), do anexo III da referida diretiva, cabe ao órgão jurisdicional nacional averiguar, a pedido de particulares diretamente afetados pela excedência dos valores‑limite previstos no artigo 13.
o
, n.
o
1, da mesma diretiva, se os pontos de amostragem foram instalados de acordo com estes critérios e, em caso negativo, tomar todas as medidas necessárias face à autoridade nacional, como a emissão de uma ordem judicial, para que os pontos de amostragem sejam instalados de acordo com aqueles critérios?
2)
A excedência de um valor‑limite, na aceção dos artigos 13.
o
, n.
o
1, e 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50, ocorre desde logo quando a excedência de um valor‑limite, num período de referência de um ano civil, conforme previsto no anexo XI desta diretiva, for determinada com base nas medições de um único ponto de amostragem, na aceção do artigo 7.
o
desta diretiva, ou só ocorre quando resulta da média das medições de todos os pontos de amostragem numa determinada zona, na aceção [da mesma] diretiva?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE e o artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE, conjugados com o artigo 288.
o
, terceiro parágrafo, TFUE, e os artigos 6.
o
e 7.
o
da Diretiva 2008/50 devem ser interpretados no sentido de que incumbe a um órgão jurisdicional nacional averiguar, mediante pedido apresentado para o efeito por particulares diretamente afetados pela excedência dos valores‑limite previstos no artigo 13.
o
, n.
o
1, dessa diretiva, se os pontos de amostragem situados numa determinada zona foram instalados de acordo com os critérios previstos no anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), da referida diretiva e, se não for esse o caso, tomar todas as medidas necessárias face à autoridade nacional competente, como a emissão de uma ordem judicial, para que os pontos de amostragem sejam instalados de acordo com aqueles critérios.
Segundo jurisprudência constante, incumbe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, em aplicação do princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos pelo direito da União aos particulares. O artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE obriga, por outro lado, os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma proteção jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União (Acórdão de 19 de novembro de 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, n.
o
52).
Além disso, o Tribunal de Justiça já recordou várias vezes que é incompatível com o caráter vinculativo que o artigo 288.
o
TFUE reconhece à Diretiva 2008/50 excluir, em princípio, que a obrigação que a mesma impõe possa ser invocada pelas pessoas em causa. Esta consideração vale sobretudo para uma diretiva cujo objetivo é controlar e reduzir a poluição atmosférica e que visa, portanto, proteger a saúde pública (Acórdãos de 25 de julho de 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
; n.
o
37, e de 19 de novembro de 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, n.
o
55).
Como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.
o
53 das suas conclusões, as regras estabelecidas pela Diretiva 2008/50 relativas à qualidade do ar ambiente são a concretização das obrigações da União em matéria de proteção do ambiente e da saúde pública, que decorrem, nomeadamente, do artigo 3.
o
, n.
o
3, TUE e do artigo 191.
o
, n.
os
1 e 2, TFUE, segundo o qual a política da União no domínio do ambiente visa um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações nas diferentes regiões da União, e se baseia, nomeadamente, nos princípios da precaução e da ação preventiva (Acórdão de 13 de julho de 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft.,
C‑129/16
,
EU:C:2017:547
).
Especialmente nos casos em que o legislador da União obriga, por meio de diretiva, os Estados‑Membros a adotar um determinado comportamento, o efeito útil desse ato seria enfraquecido se os particulares fossem impedidos de o invocar em juízo e os órgãos jurisdicionais nacionais impedidos de o tomar em consideração enquanto elemento do direito da União para verificar se, dentro dos limites da competência que lhes é atribuída quanto à forma e aos meios para a execução da diretiva, o legislador nacional permaneceu dentro dos limites da margem de apreciação traçada pela diretiva (Acórdão de 24 de outubro de 1996, Kraaijeveld e o.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, n.
o
56).
A Diretiva 2008/50 prevê regras detalhadas no tocante à utilização e localização dos pontos de amostragem que permitem medir a qualidade do ar nas zonas e aglomerações determinadas pelos Estados‑Membros em conformidade com o seu artigo 4.
o
O artigo 6.
o
da Diretiva 2008/50 prevê diferentes métodos técnicos que os Estados‑Membros são obrigados a utilizar para avaliar a qualidade do ar nas zonas e aglomerações. Em conformidade com os n.
os
2 a 4 desse artigo 6.
o
, em todas as zonas e aglomerações onde o nível dos poluentes a que se refere o artigo 5.
o
dessa diretiva exceder o limiar de avaliação superior fixado no seu anexo II, secção A, devem utilizar‑se medições fixas para avaliar a qualidade do ar ambiente, eventualmente completadas por técnicas de modelização e/ou medições indicativas. Abaixo do limiar de avaliação superior, é permitida uma combinação de medições fixas, por um lado, e de técnicas de modelização e de medições indicativas, por outro. É só quando o nível de poluição é inferior ao limiar de avaliação inferior, igualmente fixado no anexo II, secção A, da Diretiva 2008/50, que a qualidade do ar pode ser monitorizada unicamente através de técnicas de modelização ou de medições indicativas.
O artigo 7.
o
da Diretiva 2008/50 versa sobre a localização e o número mínimo de pontos de amostragem. De acordo com o seu n.
o
1, a localização dos pontos de amostragem para a medição do dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão (PM
e PM
2,5
), chumbo, benzeno e monóxido de carbono no ar ambiente é determinada segundo os critérios estabelecidos no anexo III dessa diretiva.
A secção B desse anexo prevê os critérios que regem a «[l]ocalização em macroescala» dos pontos de amostragem. Resulta do seu ponto 1, alínea a), que os pontos de amostragem focalizados na proteção da saúde humana devem ser instalados de forma a fornecer dados sobre a qualidade do ar, por um lado, nas áreas no interior de zonas e aglomerações em que ocorrem as concentrações mais elevadas às quais a população pode ser exposta direta ou indiretamente por um período significativo relativamente ao período de referência do(s) valor(es)‑limite e, por outro, nas outras áreas no interior das zonas e aglomerações representativas da exposição da população em geral. A secção B, ponto 1, alínea f), do referido anexo precisa que os pontos de amostragem deverão, sempre que possível, ser também representativos de localizações semelhantes não situadas na sua vizinhança imediata.
Assim, as disposições do anexo III, secção B, ponto 1, alíneas a) e f), da Diretiva 2008/50 exigem que os pontos de amostragem forneçam dados representativos de áreas de uma zona ou aglomeração caracterizadas por um determinado nível de poluição.
Resulta do anexo III, secção B, ponto 1, alínea b), dessa diretiva que, por um lado, os pontos de amostragem devem ser instalados de forma a evitar a realização de medições das concentrações em «microambientes de área muito reduzida» na sua vizinhança imediata e, por outro, o ar recolhido deve ser representativo da qualidade do ar numa área de determinada dimensão. Esta disposição exige que as medições permitam refletir a qualidade do ar, em zonas de tráfego denso, num segmento de rua de comprimento não inferior a 100 m e, em zonas industriais, num terreno não inferior a 250 m × 250 m.
Além disso, as regras previstas no anexo V da Diretiva 2008/50, para as quais o artigo 7.
o
, n.
os
2 e 3, dessa diretiva remete, permitem determinar o número mínimo de pontos de amostragem numa zona ou aglomeração, bem como o rácio entre os pontos de amostragem consagrados à medição da poluição urbana de fundo e os destinados a medir a poluição devida ao tráfego.
De entre as disposições da Diretiva 2008/50 a que se aludiu nos números precedentes do presente acórdão, algumas preveem obrigações claras, precisas e incondicionais, pelo que podem ser invocadas por particulares contra o Estado.
É o que sucede, nomeadamente, com a obrigação de instalar pontos de amostragem de forma a que forneçam informações sobre a poluição das áreas mais poluídas, prevista no anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), primeiro travessão, da Diretiva 2008/50, ou ainda da obrigação de instalar pelo menos o número mínimo de pontos de amostragem fixado no anexo V dessa diretiva. Cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais verificar a observância dessas obrigações.
De facto, é verdade que, em função da situação local numa zona ou aglomeração, vários sítios podem cumprir os critérios previstos no anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), da Diretiva 2008/50. Por conseguinte, cabe às autoridades nacionais competentes escolher, no âmbito do seu poder discricionário, a localização concreta dos pontos de amostragem.
Contudo, a existência desse poder discricionário não significa, de modo algum, que as decisões tomadas por essas autoridades nesse âmbito estejam isentas de toda e qualquer fiscalização judicial, para verificar, nomeadamente, se não ultrapassaram os limites fixados ao exercício desse poder (v., nesse sentido, Acórdãos de 24 de outubro de 1996, Kraaijeveld e o.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, n.
o
59, e de 25 de julho de 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, n.
o
46).
Por outro lado, apesar da inexistência de regras de direito da União sobre as modalidades de ações nos órgãos jurisdicionais nacionais, e para determinar a intensidade da fiscalização judicial das decisões nacionais adotadas em aplicação de um ato do direito da União, há que ter em conta a sua finalidade e zelar para que não seja posta em causa a sua eficácia (v., nesse sentido, Acórdãos de 18 de junho de 2002, HI,
C‑92/00
,
EU:C:2002:379
, n.
o
59, e de 11 de dezembro de 2014, Croce Amica One Italia,
C‑440/13
,
EU:C:2014:2435
, n.
o
40).
Quanto à Diretiva 2008/50, a localização dos pontos de amostragem ocupa um lugar central no sistema de avaliação e melhoria da qualidade do ar que a mesma prevê, em especial quando o nível de poluição excede o limiar de avaliação superior a que se referem os seus artigos 5.
o
e 6.
o
Como se referiu no n.
o
36 do presente acórdão, nesta situação, em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2008/50, os pontos de amostragem constituem o instrumento principal para avaliar a qualidade do ar.
As medições obtidas através desses pontos de amostragem permitem aos Estados‑Membros assegurar, como exige o artigo 13.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50, que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis dos poluentes a que esta diretiva se refere não excedem os valores‑limite fixados no anexo XI da mesma. Caso esses valores‑limite sejam excedidos após o prazo previsto para a respetiva aplicação, o Estado‑Membro em causa é obrigado a elaborar, em conformidade com o artigo 23.
o
, n.
o
1, da referida diretiva, um plano de qualidade do ar que cumpra determinadas exigências (v., neste sentido, Acórdãos de 25 de julho de 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, n.
os
35 e 42, e de 19 de novembro de 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, n.
os
25 e 40).
Daqui se conclui que o próprio objeto da Diretiva 2008/50 ficaria comprometido se os pontos de amostragem situados numa dada zona ou aglomeração não fossem instalados em consonância com os critérios que a mesma prevê.
Este risco pode materializar‑se igualmente se, nos limites da margem de apreciação que a Diretiva 2008/50 lhes confere, as autoridades nacionais competentes não procurarem assegurar a efetividade desta. Assim, nomeadamente na hipótese de as medições efetuadas serem, em princípio, suscetíveis de fornecer informações sobre as áreas mais poluídas, na aceção do anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), primeiro travessão, dessa diretiva, cabe às autoridades nacionais competentes escolher a localização dos pontos de amostragem de forma a minimizar o risco de que as situações em que os valores‑limite são ultrapassados passem despercebidas.
Neste âmbito, essas autoridades têm a obrigação de fundamentar as suas decisões com dados científicos sólidos e, como resulta do anexo III, secção D, da Diretiva 2008/50, elaborar documentação exaustiva que indique os elementos que corroboram a escolha da localização de todos os locais de monitorização. Esta documentação deve ser atualizada regularmente, para garantir que os critérios de seleção continuam válidos.
Por conseguinte, enquanto a escolha da localização dos pontos de amostragem carece de avaliações técnicas e complexas, o poder discricionário das autoridades nacionais competentes é limitado pela finalidade e pelos objetivos prosseguidos pelas regras relevantes para o efeito.
Por outro lado, uma vez que o particular tem o direito de recorrer a um tribunal para que este verifique se a legislação nacional e a aplicação desta se mantiveram nos limites da margem de apreciação prevista pela Diretiva 2008/50 quando da escolha da localização dos pontos de amostragem, o órgão jurisdicional designado para esse efeito pelo direito nacional é igualmente competente para tomar, em relação à autoridade nacional em causa, qualquer medida necessária, como a emissão de uma ordem judicial, para assegurar que esses pontos são colocados em conformidade com os critérios previstos por essa diretiva (v., nesse sentido, Acórdãos de 25 de julho de 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, n.
os
38 e 39, e de 19 de novembro de 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, n.
os
55, 56 e 58).
A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, na falta de regras do direito da União, cabe ao ordenamento jurídico interno de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a assegurar a proteção dos direitos conferidos aos particulares por um ato de direito da União, como a Diretiva 2008/50. Todavia, as modalidades previstas não devem ser menos favoráveis do que as que regulam situações similares de natureza interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de outubro de 2015, East Sussex County Council,
C‑71/14
,
EU:C:2015:656
, n.
o
52, e de 22 de fevereiro de 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, n.
o
42). Quanto a este último princípio, recorde‑se que o direito a uma ação perante um tribunal imparcial está consagrado no artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que constitui uma reafirmação do princípio da proteção jurisdicional efetiva (v., nesse sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, n.
o
31, e de 27 de setembro de 2017, Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, n.
o
59).
No presente processo, foi afirmado, na audiência no Tribunal de Justiça, e não foi contestado, que os órgãos jurisdicionais nacionais competentes para verificar a localização dos pontos de amostragem dispõem, por força do direito belga, do poder de emitir ordens judiciais a autoridades nacionais. Compete, pois, ao órgão jurisdicional de reenvio fazer uso, se for caso disso, desse poder nas condições previstas pelo direito nacional.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE e o artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE, conjugados com o artigo 288.
o
, terceiro parágrafo, TFUE, e os artigos 6.
o
e 7.
o
da Diretiva 2008/50 devem ser interpretados no sentido de que incumbe a um órgão jurisdicional nacional averiguar, mediante pedido apresentado para o efeito por particulares diretamente afetados pela excedência dos valores‑limite previstos no artigo 13.
o
, n.
o
1, dessa diretiva, se os pontos de amostragem situados numa determinada zona foram instalados de acordo com os critérios previstos no anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), da referida diretiva e, se não for esse o caso, tomar todas as medidas necessárias face à autoridade nacional competente, como a emissão de uma ordem judicial, para que os pontos de amostragem sejam instalados de acordo com aqueles critérios.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 13.
o
, n.
o
1, e o artigo 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 devem ser interpretados no sentido de que, para se concluir que foi excedido um valor‑limite fixado no anexo XI desta diretiva para a média calculada por ano civil, basta que seja medido um nível de poluição superior a esse valor num ponto de amostragem isolado ou se é necessário que a média das medições efetuadas em todos os pontos de amostragem de uma dada zona ou aglomeração mostre esse nível de poluição.
No n.
o
48 do presente acórdão, recordou‑se que incumbe aos Estados‑Membros assegurar, em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50, que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis dos poluentes a que esta diretiva se refere não excedem os valores‑limite fixados no anexo XI da mesma. Caso esses valores‑limite sejam excedidos após o prazo previsto para a respetiva aplicação, o Estado‑Membro em causa é obrigado a elaborar, em conformidade com o artigo 23.
o
, n.
o
1, da referida diretiva, um plano de qualidade do ar.
Como a advogada‑geral salientou nos n.
os
72 a 75 das suas conclusões, a letra do artigo 13.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 não permite responder à segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio. O mesmo se verifica no que toca ao artigo 23.
o
, n.
o
1, alínea a), desta diretiva.
Quando a interpretação literal de uma disposição de direito da União não permite apreciar o seu alcance exato, há que interpretá‑la em função da economia geral e da finalidade da regulamentação em que se insere (v. Acórdão de 6 de junho de 2018, Koppers Denmark,
C‑49/17
,
EU:C:2018:395
, n.
o
22 e jurisprudência referida).
Decorre do artigo 6.
o
, n.
o
1, e do artigo 13.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2008/50 que cabe aos Estados‑Membros avaliar a observância dos valores‑limite em conformidade com as exigências e os critérios previstos no anexo III dessa diretiva. Como resulta da secção A, ponto 1, desse anexo, as secções B e C deste versam sobre a localização dos pontos de amostragem, mas fornecem igualmente indicações para a aplicação dos outros métodos de avaliação da qualidade do ar previstos pela Diretiva 2008/50.
A este respeito, salientou‑se no, n.
o
39 do presente acórdão, que as disposições do anexo III, secção B, ponto 1, alíneas a) e f), da Diretiva 2008/50 exigem que os pontos de amostragem forneçam dados representativos de áreas de uma zona ou aglomeração caracterizados por um determinado nível de poluição. O sistema assim concebido pelo legislador da União procura permitir às autoridades competentes não só conhecer o nível de poluição na área representada por um ponto de amostragem, mas também deduzir daí o nível de poluição noutras áreas semelhantes. Como resulta do considerando 14 da Diretiva 2008/50, este último objetivo é alcançado, nomeadamente, através de técnicas de modelização.
Daqui se conclui que a determinação da média dos valores medidos em todos os pontos de amostragem de uma zona ou aglomeração não fornece uma indicação útil sobre a exposição da população aos poluentes. Em especial, essa média não permite determinar o nível de exposição da população em geral, uma vez que este é avaliado através de pontos de amostragem instalados especificamente para esse efeito, em conformidade com o anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), segundo travessão, da Diretiva 2008/50.
O artigo 15.
o
da Diretiva 2008/50, conjugado com o artigo 2.
o
, pontos 20 e 23, e o anexo XIV, secção A, dessa diretiva, confirma esta apreciação. Com efeito, em conformidade com esse artigo 15.
o
, os Estados‑Membros estabelecem um indicador de exposição média às PM
2,5
. Este indicador não é determinado em função de uma média do nível de poluição em todos os pontos de amostragem, mas assenta, sim, nos valores obtidos unicamente nos pontos que medem a poluição urbana de fundo, os quais, em conformidade com o n.
o
4 do referido artigo 15.
o
, devem refletir o nível de exposição da população em geral às PM
2,5
, em conformidade com o anexo III da diretiva 2008/50.
Além disso, no tocante ao artigo 23.
o
da Diretiva 2008/50, o seu n.
o
1, terceiro parágrafo, prevê que os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas do anexo XV, secção A, dessa diretiva. Em conformidade com o ponto 1 desse anexo XV, secção A, os planos de qualidade do ar devem identificar o lugar em que foi medida uma excedência dos valores‑limite, incluindo o ou os pontos de amostragem em causa.
Face a estas considerações, verifica‑se que decorre da economia geral da Diretiva 2008/50 que, para efeitos da avaliação, pelos Estados‑Membros, da observância dos valores‑limite fixados no anexo XI dessa diretiva, é determinante o nível de poluição medido em cada ponto de amostragem tomado individualmente.
Esta interpretação do artigo 13.
o
, n.
o
1, e do artigo 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 é confirmada pela finalidade desta última. Esta diretiva visa, como resulta do seu considerando 2 e do seu artigo 1.
o
, proteger a saúde humana e prevê, para esse fim, medidas que permitem combater as emissões de poluentes na origem. Em conformidade com este objetivo, há que determinar a efetiva poluição do ar a que a população ou parte desta está exposta e garantir que são tomadas medidas adequadas para combater as origens dessa poluição. Por conseguinte, a excedência de um valor‑limite num único ponto de amostragem basta para dar origem à obrigação de elaborar um plano de qualidade do ar, em conformidade com o artigo 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50.
Face a todas as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 13.
o
, n.
o
1, e o artigo 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 devem ser interpretados no sentido de que, para se concluir que foi excedido um valor‑limite fixado no anexo XI dessa diretiva para a média calculada por ano civil, basta que seja medido um nível de poluição superior a esse valor num ponto de amostragem isolado.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

1)
O artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE e o artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE, conjugados com o artigo 288.
o
, terceiro parágrafo, TFUE, e os artigos 6.
o
e 7.
o
da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa, devem ser interpretados no sentido de que incumbe a um órgão jurisdicional nacional averiguar, mediante pedido apresentado para o efeito por particulares diretamente afetados pela excedência dos valores‑limite previstos no artigo 13.
o
, n.
o
1, dessa diretiva, se os pontos de amostragem situados numa determinada zona foram instalados de acordo com os critérios previstos no anexo III, secção B, ponto 1, alínea a), da referida diretiva e, se não for esse o caso, tomar todas as medidas necessárias face à autoridade nacional competente, como a emissão de uma ordem judicial, para que os pontos de amostragem sejam instalados de acordo com aqueles critérios.

2)
O artigo 13.
o
, n.
o
1, e o artigo 23.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2008/50 devem ser interpretados no sentido de que, para se concluir que foi excedido um valor‑limite fixado no anexo XI dessa diretiva para a média calculada por ano civil, basta que seja medido um nível de poluição superior a esse valor num ponto de amostragem isolado.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.