CELEX: 62019CJ0598
Zahtjev za prethodnu odluku
Provedba postupka javne nabave
Direktiva 2014/24/EU
Članak 20.
Rezervirani ugovori
Nacionalni zakon koji rezervira pravo sudjelovanja u određenim postupcima javne nabave za posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative
Dodatni uvjeti koji nisu predviđeni direktivom
Načela jednakosti postupanja i proporcionalnosti

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 20. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (Nacionalna konfederacija posebnih centara za zaposlenje, Španjolska) i Diputación Foral de Gipuzkoa (Pokrajinsko vijeće Gipuzkoe, Španjolska) u vezi s odlukom kolegija vlade ovog pokrajinskog vijeća od 15. svibnja 2018. o odobrenju uputa namijenjenih javnim naručiteljima te institucije koje se odnose na određena rezervirana tržišta.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/18/EZ
Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) stavljena je izvan snage s učinkom od 18. travnja 2016. Članak 19. prvi stavak te direktive propisivao je:
„Države članice mogu rezervirati pravo na sudjelovanje u postupcima nabave zaštitnim radionicama ili omogućiti da se takvi ugovori izvršavaju u kontekstu zaštićenih programa zapošljavanja ako su većina zaposlenih osobe s invaliditetom koje zbog prirode ozbiljnosti svojeg invaliditeta ne mogu obavljati zanimanja u redovitim uvjetima.”
Direktiva 2014/24
Uvodne izjave 1. i 36. Direktive 2014/24 glase:
„ (1)
Dodjela javnih ugovora od strane ili u ime nadležnih tijela država članica mora biti u skladu s načelima Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), pogotovo s načelom slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, kao i s načelima koja iz toga proizlaze, poput načela jednakog postupanja, zabrane diskriminacije, međusobnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti. Međutim, u slučaju javnih ugovora iznad određene vrijednosti, trebalo bi sastaviti odredbe za koordinaciju postupaka nacionalne nabave kako bi se osiguralo da ta načela ostvaruju praktični učinak te da se pri javnoj nabavi potiče tržišno natjecanje.
[…]
(36)
Zaposlenje i zanimanje doprinose integraciji u društvo te su ključni elementi pri jamčenju jednakih mogućnosti za sve. U tom kontekstu zaštićene radionice mogu biti od znatne važnosti. Isto vrijedi i za ostala socijalna poduzeća čiji je glavni cilj pružanje podrške društvenoj i profesionalnoj integraciji ili ponovnoj integraciji osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju, poput nezaposlenih osoba, članova manjina u nepovoljnom položaju ili ostalih društveno marginaliziranih skupina. Međutim, takve radionice ili poduzeća možda ne bi mogli dobiti ugovore pod uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja. Zato je primjereno predvidjeti da države članice mogu takvim radionicama ili poduzećima rezervirati pravo da sudjeluju u postupcima dodjele javnih ugovora ili određenim njihovim grupama ili da mogu ograničiti izvršenje ugovora u okviru programa zaštićenih radnih mjesta.”
Članak 2. stavak 1. točke 5. i 10. te direktive propisuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
5.
‚ugovori o javnoj nabavi’ znači ugovori kojima se ostvaruje financijski interes, sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja, a čiji je predmet izvođenje radova, nabava robe ili pružanje usluga;
[…]
10.
‚gospodarski subjekt’ znači fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupina tih osoba i/ili tijela, uključujući svako privremeno udruženje poduzeća, koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga;”
Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Načela nabave”, u stavku 1. propisuje:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se prijetvorno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.”
Pod naslovom „Rezervirani ugovori”, članak 20. iste direktive propisuje:
„1.   Države članice mogu rezervirati pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave zaštićenim radionicama i gospodarskim subjektima čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju ili mogu za takve ugovore omogućiti izvršenje u kontekstu programa zaštićenih zaposlenja, ako najmanje 30 % zaposlenih osoba u tim radionicama, gospodarskim subjektima ili programima predstavljaju radnici koji su osobe s invaliditetom ili radnici u nepovoljnom položaju.
2.   U pozivu na nadmetanje mora se uputiti na ovaj članak.”
Španjolsko pravo
Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/EU y 2014/24/EU, de 26 de febrero de 2014 (Zakon 9/2017 o javnoj nabavi, kojim se u španjolski pravni poredak prenose Direktive 2014/23/EU i 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća, od 26. veljače 2014.), od 8. studenoga 2017. (BOE br. 272, od 9. studenoga 2017., str. 107714) (u daljnjem tekstu: Zakon o ugovorima o javnoj nabavi), prenosi u španjolsko pravo Direktivu 2014/24. Četvrta dodatna odredba tog zakona, naslovljena „Rezervirani ugovori”, propisuje:
„1. Odlukom Vijeća ministara ili tijela nadležnog na razini autonomnih zajednica i lokalnih samouprava utvrđuju se minimalni postoci za rezerviranje prava sudjelovanja u postupcima dodjele određenih ugovora ili određenih njihovih grupa posebnim centrima za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative i poduzećima za uključivanje [u tržište rada] koji su uređeni putem Real Decreto Legislativo 1/2013 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social [Kraljevska zakonodavna uredba 1/2013 kojom se potvrđuje konsolidirani tekst Općeg zakona o pravima osoba s invaliditetom i njihovoj društvenoj integraciji od 29. studenoga 2013., u daljnjem tekstu: kraljevska zakonodavna uredba 1/2013], i putem Ley 44/2007 para la regulación del régimen de las empresas de inserción [Zakon 44/2007 o uređenju sustava poduzeća za uključivanje [u tržište rada]], od 13. prosinca 2007., i koji ispunjavaju pretpostavke utvrđene u tim propisima da bi im se mogao dati taj status, ili minimalni postotak rezerviranja izvršavanja tih ugovora u kontekstu programa zaštićenih zaposlenja, pod uvjetom da je postotak radnika koji su osobe s invaliditetom ili socijalno isključene osobe u posebnim centrima za zapošljavanje, poduzećima za uključivanje [u tržište rada] ili programima predviđen u njihovim referentnim propisima, a u svakom slučaju da je riječ o najmanje 30 %.
Gore navedenom odlukom Vijeća ministara ili tijela nadležnog na razini autonomnih zajednica i lokalnih samouprava utvrđuju se minimalni uvjeti za osiguravanje izvršenja odredbi iz prethodnog stavka.
[…]
2. Poziv na nadmetanje mora upućivati na ovaj članak.
[…]”
Završna četrnaesta odredba Zakona o ugovorima o javnoj nabavi, koja definira pojam „posebnih centara za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative” za koje se u četvrtoj dodatnoj odredbi tog zakona rezervira pristup postupcima javne nabave, propisuje:
„[…] Posebnim centrima za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative smatraju se centri koji su ispunili sve pretpostavke utvrđene u stavcima 1. i 2. [članka 43. konsolidiranog teksta Općeg zakona o pravima osoba s invaliditetom i njihovoj društvenoj integraciji] koje se promiče i kojima u udjelu od najmanje 50 %, izravno ili neizravno, upravlja jedan ili više javnih ili privatnih neprofitnih subjekata, ili čiji socijalni karakter je priznat u svojim statutima, neovisno o tome je li riječ o udrugama, zakladama, javnopravnim pravnim osobama, zadrugama u socijalnom interesu ili drugim subjektima socijalne ekonomije ili subjektima koji imaju status prethodno navedenih subjekata, izravno ili neizravno (preko pojma vladajućeg društva uređenog člankom 42. Trgovačkog zakonika), ako Statuti ili društveni ugovori nalažu da se dobit uvijek u cijelosti reinvestira radi stvaranja mogućnosti zapošljavanja osoba s invaliditetom i stalnog poboljšavanja njihove konkurentnosti i djelovanja u području socijalne ekonomije, u svakom slučaju zadržavajući mogućnost izbora između reinvestiranja te dobiti u sami posebni centar za zapošljavanje ili u druge posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative.”
Članak 43. konsolidiranog teksta Općeg zakona o pravima osoba s invaliditetom i njihovoj društvenoj integraciji, koji definira posebne centre za zapošljavanje, u stavcima 1., 2. i 4. propisuje:
„1.   Glavni cilj posebnih centara za zapošljavanje jest obavljanje djelatnosti proizvodnje robe ili pružanja usluga, uz redovno sudjelovanje u tržišnim operacijama, s ciljem jamčenja plaćenog zaposlenja za osobe s invaliditetom; one su također sredstvo uključivanja najvećeg broja tih osoba u sustav redovnog zaposlenja. […]
2.   Osoblje posebnih centara za zapošljavanje mora činiti najveći broj radnika s invaliditetom koji omogućuje narav postupka proizvodnje, pri čemu potonji u svakom slučaju moraju činiti 70 % tog osoblja.
[…]
4.   [U tom je stavku preuzeta definicija posebnih centara za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative, kako je navedena u četrnaestoj završnoj odredbi Zakona o ugovorima o javnoj nabavi].”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Conacee je neprofitna udruga španjolskog prava čiji su članovi savezi i udruženja posebnih centara za zapošljavanje.
Conacee je 23. srpnja 2018. podnio upravnu tužbu pred Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Visoki sud Baskije, Španjolska) radi poništenja odluke Diputación Foral de Gipuzkoa od 15. svibnja 2018., kojom se odobravaju upute namijenjene javnim naručiteljima te institucije i rezerviraju prava na sudjelovanje u postupcima dodjele ugovora ili u određenim njihovim grupama za posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative odnosno poduzeća za uključivanje [u tržište rada], kao i izvršenje dijela tih ugovora u okviru programa zaštićenih zaposlenja.
Rezerviranje ugovora koji su uključeni u te upute jest ono koje se nalazi u četvrtoj dodatnoj odredbi i četrnaestoj završnoj odredbi Zakona o ugovorima o javnoj nabavi, kojim se u španjolski pravni poredak prenosi članak 20. Direktive 2014/24.
Te odredbe rezerviraju pristup postupcima javne nabave iz tog članka 20. posebnim centrima za zapošljavanje i poduzećima za uključivanje [u tržište rada], isključujući time iz područja primjene navedenih odredbi, i posljedično iz pristupa tim rezerviranim postupcima javne nabave, posebne centre za zapošljavanje u okviru poduzetničke inicijative koje Conacee predstavlja na nacionalnoj razini.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da navedene odredbe, time što ograničavaju područje primjene
ratione personae
rezerviranih ugovora, nameću dodatne uvjete u odnosu na one koji su predviđeni u članku 20. Direktive 2014/24. Ograničavanje područja primjene tog članka samo na „posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative” imalo bi za posljedicu isključivanje iz pristupa rezerviranim ugovorima poduzeća ili gospodarskih subjekata koji ispunjavaju uvjete predviđene tim člankom 20. jer, s jedne strane, barem 30 % njihovih zaposlenika su osobe s invaliditetom ili osobe u nepovoljnom položaju i, s druge strane, njihov je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija tih osoba.
U tim je okolnostima Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Visoki sud Baskije) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 20. Direktive [2014/24] tumačiti na način da se subjektivni doseg pristupa rezerviranim ugovorima predviđenima tim člankom ne može utvrditi tako da se određivanjem dodatnih pretpostavki u vezi s ustrojem, prirodom i ciljevima subjekata ili poduzeća njihovom djelatnošću ili ulaganjima ili na neki drugi način iz njezina područja primjene isključe poduzeća ili gospodarski subjekti koji ispunjavaju pretpostavku prema kojoj najmanje 30 % njihovih zaposlenika čine osobe s invaliditetom i koji nastoje ostvariti svrhu odnosno cilj društvene i profesionalne integracije tih osoba?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 tumačiti na način da mu se protivi to da država članica propiše dodatne uvjete u odnosu na one navedene u toj odredbi, čime se tako određeni gospodarski subjekti koji ispunjavaju uvjete predviđene navedenom odredbom isključuju iz rezerviranih postupaka javne nabave.
Članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 državama članicama daje mogućnost da rezerviraju postupke javne nabave za određene subjekte i uvjetuje je ispunjavanjem dvaju kumulativnih uvjeta koje nabraja, to jest, s jedne strane, da sudionici u postupku budu zaštićene radionice ili gospodarski subjekti čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju i, s druge strane, da najmanje 30 % osoblja tih radionica i tih gospodarskih subjekata čine takve osobe.
Kako bi se odgovorilo na postavljeno pitanje, valja utvrditi jesu li ta dva uvjeta taksativno navedena u tom članku 20. stavku 1., na način da se toj odredbi protivi to da države članice nameću dodatne uvjete i stoga isključuju iz provedbe postupka javne nabave predviđenih navedenom odredbom, gospodarske subjekte koji, iako ispunjavaju uvjete koji su njime propisani, ne ispunjavaju dodatne uvjete utvrđene nacionalnim pravom.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije, valja voditi računa ne samo o njezinu tekstu, nego i o ciljevima koji se nastoje postići propisom kojeg je ona dio, kao i o kontekstu nastanka tog propisa (vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2018., Verbraucherzentrale Baden‑Württemberg,
C‑330/17
,
EU:C:2018:916
, t.
23.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, što se tiče teksta članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24, valja utvrditi, kao prvo, da ta odredba daje državama članicama mogućnost da zaštićenim radionicama i određenim gospodarskim subjektima rezerviraju pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave te se navode uvjeti kojima je podvrgnuta ta mogućnost. Kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 41. i 42. svojeg mišljenja, navedena odredba je tako oblikovana izričajem koji ni na koji način ne upućuje na to da svi subjekti koji ispunjavaju te uvjete moraju uživati to pravo.
Kao drugo, drugi uvjet iz te odredbe, prema kojem najmanje 30 % osoblja subjekata obuhvaćenih potonjom odredbom moraju činiti osobe s invaliditetom ili osobe u nepovoljnijem položaju, predstavlja samo minimalni zahtjev.
Kao treće, valja naglasiti da upućivanje na „gospodarske subjekte”, s obzirom na definiciju tih izraza iz članka 2. točke 10. te direktive i kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 42. svojeg mišljenja, upućuje na određenu općenitost i neodređenost u pogledu subjekata koji se mogu koristiti postupcima javne nabave iz tog članka 20. stavka 1., pod uvjetom da je osnovni cilj tih subjekata socijalna i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnijem položaju.
Stoga iz teksta članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24 proizlazi da, kada odluče određenim subjektima rezervirati pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave na temelju te odredbe, države članice imaju određenu slobodu u provedbi uvjeta navedenih u toj istoj odredbi.
Kao drugo, što se tiče cilja koji se nastoji postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24, iz uvodne izjave 36. te direktive proizlazi da, kako bi zaposlenje i zanimanje doprinijeli integraciji u društvo te jamčili jednake mogućnosti za sve, mogućnost predviđena tom odredbom mora se upotrijebiti u korist zaštićenih radionica i gospodarskih subjekata čiji je glavni cilj podrška društvenoj i profesionalnoj integraciji ili ponovnoj integraciji osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju, poput nezaposlenih osoba, članova manjina ili ostalih društveno marginaliziranih skupina, koji ne bi mogli dobiti ugovore pod uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja.
Iz toga slijedi da je zakonodavac Unije putem zaposlenja i rada želio olakšati uključivanje osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju u društvo omogućujući državama članicama da rezerviraju pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave ili određenim grupama za zaštićene radionice i gospodarske subjekte koji, s obzirom na socijalni cilj koji žele postići, sudjeluju u tržištu u nepovoljnijem konkurentskom položaju.
Tako članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 teži cilju socijalne politike, koji se odnosi na zapošljavanje. No, u trenutnom stanju prava Unije, države članice raspolažu širokom marginom prosudbe u definiranju mjera kojima se može ostvariti određeni cilj u području socijalne politike i politike zapošljavanja (vidjeti u tom smislu presudu od 19. rujna 2018., Bedi,
C‑312/17
,
EU:C:2018:734
, t.
59.
i navedenu sudsku praksu).
Slijedom toga, ispitivanje cilja koji se nastoji postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24 omogućuje potvrđivanje tumačenja koje proizlazi iz teksta te odredbe na način da, s obzirom na tu marginu prosudbe, države članice raspolažu određenom slobodom u provedbi navedene odredbe. Iz toga slijedi da članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 ne sadržava taksativno navedene uvjete, nego ostavlja državama članicama mogućnost da donesu dodatne uvjete koje subjekti iz te odredbe moraju ispuniti kako bi im se odobrilo sudjelovanje u postupcima javne nabave rezerviranima na temelju navedene odredbe, pod uvjetom da ti dodatni uvjeti pridonose jamčenju ciljeva socijalne politike i politike zapošljavanja koji se njome žele postići.
To tumačenje također potvrđuje, kao treće, povijest nastanka članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24. Naime, članak 19. stavak 1. Direktive 2004/18, koji se primjenjivao na rezervirane ugovore do stavljanja izvan snage te direktive Direktivom 2014/24, određivao je strože uvjete za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje su države članice mogle rezervirati, kako u pogledu subjekata ovlaštenih za sudjelovanje u tim postupcima koji su bili ograničeni na zaštićene radionice tako i osoba koje su zaposlene u tim subjektima, u kojima većinu zaposlenih moraju činiti osobe s invaliditetom koje zbog prirode ili ozbiljnosti svojeg invaliditeta ne mogu obavljati profesionalnu djelatnost u uobičajenim uvjetima.
No, valja naglasiti da ni iz Direktive 2014/24 niti iz njezine povijesti nastanka ne proizlazi da je zakonodavac Unije, kada je proširio područje primjene
ratione personae
postupaka javne nabave rezerviranih člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24, imao namjeru dovesti do toga da gospodarski subjekti navedeni u toj odredbi, koji koriste niži postotak osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnijem položaju, istiskuju gospodarske subjekte koji odgovaraju strožim zahtjevima od članka 19. stavka 1. Direktive 2004/18. Takav bi rezultat osim toga bio protivan cilju iz članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24, koji se osim toga, kako proizlazi iz točke 26. ove presude, odnosi na uključivanje osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnijem položaju u društvo putem zaposlenja i rada.
Međutim, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 51. svojeg mišljenja, upravo bi to značilo da su države članice bile dužne prihvatiti sudjelovanje svih gospodarskih subjekata koji ispunjavaju uvjete utvrđene u tom članku 20. stavku 1. u rezerviranim postupcima javne nabave. Naime, postoji opasnost da bi u takvoj situaciji gospodarski subjekti koji ispunjavaju strože uvjete postavljene u članku 19. stavku 1. Direktive 2004/18 morali otpustiti određene manje produktivne radnike s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju kako bi mogli sudjelovati u tim postupcima javne nabave na ravnopravnoj konkurentskoj osnovi s gospodarskim subjektima kod kojih samo 30 % osoblja čine osobe s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju.
Slijedom toga, članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da uvjeti koji se u njemu nabrajaju nisu taksativno navedeni i da države članice imaju mogućnost nametnuti, ako je to potrebno, dodatne uvjete koje subjekti iz te odredbe moraju ispuniti kako bi bili ovlašteni sudjelovati u rezerviranim postupcima javne nabave.
Ipak valja naglasiti da države članice, pri korištenju te mogućnosti, moraju poštovati temeljna pravila UFEU‑a, osobito ona o slobodnom kretanju robe, slobodi poslovnog nastana i slobodnom pružanju usluga, kao i načela koja iz toga proizlaze, kao što su načela jednakog postupanja i proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2019., Irgita (
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
, t.
48.
i navedenu sudsku praksu), koje se, osim toga, odražavaju i u članku 18. Direktive 2014/24.
Stoga će sud koji je uputio zahtjev morati ispitati usklađenost nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s tim načelima, prema kojem, u okviru rezerviranih postupaka javne nabave predviđenih u članku 20. stavku 1. Direktive 2014/24, neprofitni subjekti moraju s jedne strane, izravno ili neizravno podupirati posebne centre za zapošljavanje, i držati više od 50 % udjela i, s druge strane, ti centri moraju u cijelosti reinvestirati svoju dobit u vlastitu ustanovu ili u drugi centar iste prirode.
Kako bi se tom sudu pružili elementi potrebni za provođenje takvog ispitivanja, valja istaknuti sljedeće.
Uvodno valja podsjetiti na to da je zabrana diskriminacije samo poseban odraz općeg načela jednakosti koje je dio temeljnih načela prava Unije te da to načelo propisuje da se u usporedivim situacijama ne smije postupati na različite načine odnosno da se u različitim situacijama ne postupa na isti način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Centraal Israëlitisch Consistorie van België i dr.,
C‑336/19
,
EU:C:2020:1031
, t.
85.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretno, u pravu Unije u području javne nabave, načelo jednakog postupanja, koje je temelj pravila Unije o provedbi postupaka javne nabave, osobito znači da ponuditelji moraju biti ravnopravni u trenutku kada pripremaju svoje ponude i ima za cilj poticati razvoj zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među poduzetnicima koji sudjeluju u javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2019., Telecom Italia,
C‑697/17
,
EU:C:2019:599
, t.
32.
i
33.
i navedenu sudsku praksu).
Tako će u ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev morati, među ostalim, utvrditi nalaze li se posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative u istoj situaciji kao i posebni centri za zapošljavanje u okviru poduzetničke inicijative u pogledu cilja koji se želi postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24.
U svrhu tog određivanja taj će sud morati osobito uzeti u obzir, s jedne strane, činjenicu da iz nacionalnog propisa proizlazi da je svrha posebnog centra za zapošljavanje, bilo socijalne ili poduzetničke inicijative, zajamčiti plaćeni posao osobama s invaliditetom i smatra se sredstvom uključivanja najvećeg broja tih osoba u sustav redovnog zaposlenja i, s druge strane, da najmanje 70 % osoblja posebnog centra za zapošljavanje čine osobe s invaliditetom.
Iz toga slijedi da se čini da se posebni centri za zapošljavanje u okviru poduzetničke inicijative, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, nalaze, jednako kao posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative, u situaciji u kojoj oni ne bi mogli sudjelovati u postupcima javne nabave u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja.
Međutim, taj će sud također morati provjeriti mogu li, kao što je to španjolska vlada u biti navela u svojim pisanim očitovanjima, posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative zbog svojih značajki, učinkovitije provesti cilj socijalne uključenosti koji se nastoji postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24, što bi moglo objektivno opravdati različito postupanje u odnosu na posebne centre u okviru poduzetničke inicijative. U tom pogledu ta vlada pojašnjava da posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative povećavaju socijalnu i negospodarsku vrijednost jer, kao prvo, nemaju svrhu ostvarivanja dobiti i reinvestiraju svu svoju dobit za svoje socijalne ciljeve, kao drugo, da su obilježeni usvajanjem demokratskih i participativnih načela u svojem upravljanju i, kao treće, da oni postižu to da njihova djelatnost ima veći socijalni utjecaj, pružajući mogućnosti za bolje zaposlenje i veće mogućnosti za socijalnu i profesionalnu reintegraciju osoba s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju.
Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, u skladu s načelom proporcionalnosti, koje je opće načelo prava Unije, pravila koja utvrde države članice ili javni naručitelji u okviru provedbe odredaba direktive 2014/24, poput pravila koja služe za određivanje provedbenih uvjeta za članak 20. stavak 1. te direktive, ne smiju prekoračiti ono što je nužno za postizanje ciljeva koje ta direktiva slijedi (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2020., Tim,
C‑395/18
,
EU:C:2020:58
, t.
45.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu valja istaknuti da se i uvjet koji se odnosi na potporu i izravno ili neizravno sudjelovanje neprofitnih subjekata s više od 50 % udjela tako i uvjet koji se odnosi na obvezu ponovnog ulaganja cjelokupne dobiti u posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative, navedene u točki 34. ove presude, čine prikladnima jamčiti da takvi posebni centri za zapošljavanje imaju za glavni cilj integraciju osoba s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju, kao što se to zahtijeva člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24.
[Kako je ispravljeno rješenjem od 6. prosinca 2021.] Što se tiče pitanja prelaze li ti zahtjevi ono što je nužno za postizanje tog cilja, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri može li činjenica da subjekt čiji je cilj stjecanje dobiti većinski sudjeluje, izravno ili neizravno, u posebnom centru za zapošljavanje, kao i može li ponovno ulaganje samo dijela dobiti u navedene centre, osigurati da potonji mogu ostvariti navedeni cilj jednako učinkovito kao i primjenom uvjeta navedenih u prethodnoj točki.
Kao treće, valja dodati, kao što su to učinile španjolska vlada i Europska komisija, da iz analize španjolskog propisa, koju je ta vlada iznijela u odgovoru na pitanja za pisani odgovor koja je postavio Sud, ne proizlazi da su gospodarski subjekti osnovani u skladu s pravom drugih država članica isključeni iz prava sudjelovanja u rezerviranim postupcima javne nabave, predviđenima tim španjolskim propisom, pod uvjetom da ti subjekti ispunjavaju uvjete izričito predviđene u navedenom propisu, za posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da izvrši potrebne provjere u tom pogledu.
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da država članica nametne dodatne uvjete u odnosu na one navedene u toj odredbi, isključujući time iz rezerviranih postupaka javne nabave određene gospodarske subjekte koji ispunjavaju uvjete predviđene navedenom odredbom, pod uvjetom da ta država članica poštuje načela jednakog postupanja i proporcionalnosti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da država članica nametne dodatne uvjete u odnosu na one navedene u toj odredbi, isključujući time iz rezerviranih postupaka javne nabave određene gospodarske subjekte koji ispunjavaju uvjete predviđene navedenom odredbom, pod uvjetom da ta država članica poštuje načela jednakog postupanja i proporcionalnosti.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski