CELEX: 62019CJ0189
Vorlage zur Vorabentscheidung
Umwelt
System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union
Richtlinie 2003/87/EG
Art. 10a
Übergangsregelung für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten
Beschluss 2011/278/EU
Art. 9
Bestimmung der historischen Aktivitätsrate
Wesentliche Kapazitätsänderung einer Anlage, die vor dem Bezugszeitraum erfolgt ist
Bestimmung des maßgeblichen Bezugszeitraums

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 9 Abs. 1 und 9 des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. 2011, L 130, S. 1
) sowie von Art. 1 des Beschlusses (EU) 2017/126 der Kommission vom 24. Januar 2017 zur Änderung des Beschlusses 2013/448/EU in Bezug auf die Festlegung eines einheitlichen sektorübergreifenden Korrekturfaktors gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. 2017, L 19, S. 93
).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Spenner GmbH & Co. KG und der Bundesrepublik Deutschland wegen eines Antrags auf kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: Emissionszertifikate) an eine Anlage zur Herstellung von Zementklinker.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2003/87
Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (
ABl. 2003, L 275, S. 32
) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (
ABl. 2009, L 140, S. 63
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) bestimmt:
„Die jährliche Höchstmenge an Zertifikaten, die als Grundlage für die Berechnung der Zuteilungen an Anlagen dient, die nicht unter Absatz 3 fallen und keine neuen Marktteilnehmer sind, darf die folgende Summe nicht überschreiten:
a)
die nach Artikel 9 ermittelte jährliche gemeinschaftsweite Gesamtmenge, multipliziert mit dem Anteil der Emissionen von nicht unter Absatz 3 fallenden Anlagen an den geprüften Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 von Anlagen, die im Zeitraum von 2008 bis 2012 in das Gemeinschaftssystem einbezogen sind, und
b)
die geprüften jährlichen Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 – angepasst mit dem linearen Faktor gemäß Artikel 9 – von Anlagen, die erst ab 2013 in das Gemeinschaftssystem einbezogen werden und nicht unter Absatz 3 fallen.
Nötigenfalls wird ein einheitlicher sektorübergreifender Korrekturfaktor angewendet.“
Beschluss 2011/278
Der 16. Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 hat folgenden Wortlaut:
„Die Menge der Zertifikate, die Bestandsanlagen kostenlos zuzuteilen ist, sollte auf historischen Produktionsdaten beruhen. Um sicherzustellen, dass der Bezugszeitraum so weit wie möglich für die Industriezyklen repräsentativ ist und eine Zeitspanne umfasst, für die zuverlässige Daten vorliegen, und um den Einfluss besonderer Umstände wie vorübergehende Anlagenschließungen möglichst zu begrenzen, wurde für die historische Aktivitätsrate der Medianwert der Produktion im Zeitraum 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 bzw. – falls er höher ist – der Medianwert der Produktion im Zeitraum 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 zugrunde gelegt. Ferner sollte jede wesentliche Kapazitätsänderung berücksichtigt werden, die in dem betreffenden Zeitraum stattgefunden hat. Für neue Marktteilnehmer sollten die Aktivitätsraten auf der Grundlage der Standardauslastung entsprechend sektorspezifischer Informationen oder auf der Grundlage der anlagenspezifischen Auslastung bestimmt werden.“
Art. 1 des Beschlusses 2011/278 lautet:
„Dieser Beschluss enthält EU-weite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87/EG ab dem Jahr 2013.“
In Art. 3 dieses Beschlusses heißt es:
„Für die Zwecke dieses Beschlusses gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
a)
‚Bestandsanlage‘: eine Anlage, die eine oder mehrere der in Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG aufgeführten Tätigkeiten oder eine gemäß Artikel 24 der Richtlinie erstmals in das EU-System einbezogene Tätigkeit durchführt und
i)
der vor dem 30. Juni 2011 eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erteilt wurde oder
ii)
die bereits in Betrieb und am 30. Juni 2011 im Besitz aller maßgeblichen Umweltgenehmigungen, gegebenenfalls einschließlich einer Genehmigung im Sinne der Richtlinie 2008/1/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (
ABl. 2008, L 24, S. 8
)], ist und am 30. Juni 2011 alle anderen Kriterien erfüllte, die der betreffende Mitgliedstaat in seinen diesbezüglichen Rechtsvorschriften festgelegt hat und auf deren Grundlage die Anlage Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen gehabt hätte;
…
i)
‚wesentliche Kapazitätserweiterung‘: wesentlicher Ausbau der installierten Anfangskapazität eines Anlagenteils mit insgesamt folgendem Ergebnis:
…
j)
‚wesentliche Kapazitätsverringerung‘: eine oder mehrere erkennbare physische Änderungen, die eine wesentliche Verringerung der installierten Anfangskapazität eines Anlagenteils und seiner Aktivitätsrate in derselben Größenordnung wie eine wesentliche Kapazitätserweiterung bewirken;
k)
‚wesentliche Kapazitätsänderung‘: wesentliche Kapazitätserweiterung oder wesentliche Kapazitätsverringerung;
l)
‚zusätzliche Kapazität‘: Differenz zwischen der installierten Anfangskapazität eines Anlagenteils und der installierten Kapazität dieses Anlagenteils nach einer wesentlichen Kapazitätserweiterung, bestimmt auf der Grundlage des Durchschnitts der zwei höchsten Monatsproduktionsmengen innerhalb der ersten sechs Monate nach Aufnahme des geänderten Betriebs;
m)
‚stillgelegte Kapazität‘: Differenz zwischen der installierten Anfangskapazität eines Anlagenteils und der installierten Kapazität dieses Anlagenteils nach einer wesentlichen Kapazitätsverringerung, bestimmt auf der Grundlage des Durchschnitts der zwei höchsten Monatsproduktionsmengen innerhalb der ersten sechs Monate nach Aufnahme des geänderten Betriebs;
…
r)
‚Prüfstelle‘: kompetente, unabhängige Person oder Prüfungseinrichtung, die für die Ausführung der Prüfung und die Berichterstattung über die diesbezüglichen Ergebnisse nach den von dem betreffenden Mitgliedstaat festgelegten Verfahrensvorschriften gemäß Anhang V der Richtlinie 2003/87/EG zuständig ist;
…“
Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 sieht vor:
„Für die Zwecke dieses Beschlusses gliedern die Mitgliedstaaten jede für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG in Frage kommende Anlage erforderlichenfalls in einen oder mehrere der folgenden Anlagenteile auf:
a)
einen Anlagenteil mit Produkt-Benchmark;
b)
einen Anlagenteil mit Wärme-Benchmark;
c)
einen Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark;
d)
einen Anlagenteil mit Prozessemissionen.
Diese Anlagenteile sollten so weit wie möglich mit den physischen Teilen der Anlage übereinstimmen.
…“
Art. 7 Abs. 1, 2 und 8 des Beschlusses 2011/278 bestimmt:
„(1)   Für jede für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG in Frage kommende Bestandsanlage, einschließlich Anlagen, die nur gelegentlich betrieben werden, und insbesondere Anlagen, die in Reserve oder in Bereitschaft gehalten werden, sowie Saisonanlagen, erheben die Mitgliedstaaten für jedes Jahr des am 1. Januar 2005 beginnenden und am 31. Dezember 2008 endenden oder gegebenenfalls am 1. Januar 2009 beginnenden und am 31. Dezember 2010 endenden Zeitraums, während dem die Anlage in Betrieb war, beim Anlagenbetreiber alle maßgeblichen Informationen und Daten über die in Anhang IV aufgelisteten Parameter.
(2)   Die Mitgliedstaaten erheben die Daten für die einzelnen Anlagenteile getrennt. Sie können den Anlagenbetreiber erforderlichenfalls auffordern, weitere Daten zu übermitteln.
…
(8)   Für den Fall, dass Daten fehlen, verpflichten die Mitgliedstaaten den Anlagenbetreiber, die Gründe hierfür anzugeben.
Die Mitgliedstaaten machen Anlagenbetreibern zur Auflage, alle fehlenden Daten vor oder spätestens während der Prüfung durch die Prüfstelle durch konservative Schätzungen zu ersetzen, die insbesondere auf bewährter Industriepraxis und auf aktuellen wissenschaftlichen und technischen Informationen beruhen.
…“
In Art. 8 des Beschlusses 2011/278 heißt es:
„(1)   Bei der Datenerhebung gemäß Artikel 7 akzeptieren die Mitgliedstaaten nur Daten, die von der Prüfstelle auf Stichhaltigkeit geprüft wurden. Zu prüfen sind der Methodenbericht sowie die mitgeteilten Parameter gemäß Artikel 7 und Anhang IV. Die Prüfung betrifft die Zuverlässigkeit, Plausibilität und Genauigkeit der von den Anlagenbetreibern übermittelten Daten und endet in einem Prüfungsgutachten, aus dem mit hinreichender Sicherheit hervorgeht, ob die Daten frei von wesentlichen Falschangaben sind.
…
(4)   Die Mitgliedstaaten teilen Anlagen, deren Daten nicht mit zufrieden stellendem Ergebnis geprüft wurden, keine kostenlosen Emissionszertifikate zu.
…“
Art. 9 dieses Beschlusses bestimmt:
„(1)   Für Bestandsanlagen bestimmen die Mitgliedstaaten die historischen Aktivitätsraten der einzelnen Anlagen auf Basis der gemäß Artikel 7 erhobenen Daten für den Bezugszeitraum 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 oder, soweit sie höher sind, für den Bezugszeitraum 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010.
(2)   Die produktbezogene historische Aktivitätsrate ist für jedes Produkt, für das gemäß Anhang I eine Produkt-Benchmark festgesetzt wurde, der Medianwert der historischen Produktion dieses Produktes in der betreffenden Anlage in jedem Jahr des Bezugszeitraums.
(3)   Die wärmebezogene historische Aktivitätsrate ist der als Terajoule/Jahr angegebene Medianwert des historischen Imports messbarer Wärme aus einer EHS-Anlage und/oder der Erzeugung messbarer Wärme während des Bezugszeitraums, soweit diese Wärme innerhalb der Anlagengrenzen für die Herstellung von Produkten, für die Erzeugung anderer als zur Stromerzeugung verwendeter mechanischer Energie, für die Heizung oder für die Kühlung, jedoch nicht zur Stromerzeugung, verbraucht oder an nicht unter das EHS fallende Anlagen oder eine andere Einrichtung, jedoch nicht zur Stromerzeugung, exportiert wird.
(4)   Die brennstoffbezogene historische Aktivitätsrate ist der als Terajoule/Jahr angegebene Medianwert des historischen Verbrauchs an Brennstoffen zur Erzeugung nicht messbarer Wärme während des Bezugszeitraums, die für die Herstellung von Produkten, für die Erzeugung anderer als zur Stromerzeugung verwendeter mechanischer Energie, für die Heizung oder für die Kühlung, jedoch nicht zur Stromerzeugung, verbraucht wird, einschließlich der Erzeugung nicht messbarer Wärme durch Sicherheitsabfackelung.
(5)   Bei Prozessemissionen, die während des Bezugszeitraums gemäß Absatz 1 im Zusammenhang mit der Herstellung von Produkten in der betreffenden Anlage entstehen, bezieht sich die prozessbezogene historische Aktivitätsrate auf den als Tonnen CO
‑Äquivalent angegebenen Medianwert der historischen Prozessemissionen.
…
(9)   Wurde die Kapazität einer Bestandsanlage zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 30. Juni 2011 wesentlich erweitert oder verringert, so entsprechen die historischen Aktivitätsraten der betreffenden Anlage der Summe der gemäß Absatz 1 bestimmten Medianwerte ohne die wesentliche Kapazitätsänderung und der historischen Aktivitätsraten der zusätzlichen bzw. der stillgelegten Kapazität.
Die historischen Aktivitätsraten der zusätzlichen oder der stillgelegten Kapazität entsprechen der Differenz zwischen den installierten Anfangskapazitäten der einzelnen Anlagenteile, an denen eine gemäß Artikel 7 Absatz 3 bestimmte wesentliche Kapazitätsänderung vorgenommen wurde, bis Aufnahme des geänderten Betriebs und der installierten Kapazität nach der gemäß Artikel 7 Absatz 4 bestimmten wesentlichen Kapazitätsänderung, multipliziert mit der durchschnittlichen historischen Kapazitätsauslastung der betreffenden Anlage in den Jahren vor der Aufnahme des geänderten Betriebs.“
Anhang IV des Beschlusses bestimmt, dass die Mitgliedstaaten für die Zwecke der Erhebung von Bezugsdaten gemäß Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses von den Betreibern verlangen, „für alle Kalenderjahre des gemäß Artikel 9 Absatz 1 gewählten Bezugszeitraums (2005-2008 oder 2009-2010)“ mindestens die in diesem Anhang aufgeführten Daten „auf Ebene der Anlagen und Anlagenteile“ zu übermitteln. Zu diesen Daten gehören die „[i]nstallierte Anfangsproduktionskapazität“, „[d]ie zusätzliche oder die stillgelegte Kapazität sowie die installierte Kapazität des Anlagenteils im Anschluss an eine wesentliche Kapazitätsänderung, wenn zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 30. Juni 2011 eine wesentliche Kapazitätsänderung stattfindet“, und die „[h]istorische Aktivitätsrate“. In Bezug auf Letztere geht aus diesem Anhang hervor, dass sie „[j]e nach Art des Anlagenteils“ und nach „[der] gesamte[n] Jahresproduktionsmenge, anhand deren der Median bestimmt wurde“, zu ermitteln sind.
Beschluss 2013/448/EU
Art. 4 des Beschlusses 2013/448/EU der Kommission vom 5. September 2013 über nationale Umsetzungsmaßnahmen für die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. 2013, L 240, S. 27
) lautete vor seiner Änderung durch den Beschluss 2017/126 wie folgt:
„Der in Einklang mit Artikel 15 Absatz 3 des Beschlusses 2011/278/EU festgelegte einheitliche sektorübergreifende Korrekturfaktor gemäß Artikel 10a Absatz 5 der Richtlinie 2003/87/EG ist in Anhang II dieses Beschlusses enthalten.“
Anhang II des Beschlusses 2013/448 enthielt eine Tabelle zur Bestimmung des sektorübergreifenden Korrekturfaktors für jedes Jahr des Zeitraums von 2013 bis 2020.
Beschluss 2017/126
Art. 1 des Beschlusses 2017/126 bestimmt:
„Der Beschluss 2013/448/EU wird wie folgt geändert:
1.
Artikel 4 erhält folgende Fassung:
‚Artikel 4
Der in Einklang mit Artikel 15 Absatz 3 des Beschlusses 2011/278/EU festgelegte einheitliche sektorübergreifende Korrekturfaktor gemäß Artikel 10a Absatz 5 der Richtlinie 2003/87/EG ist in Anhang II dieses Beschlusses enthalten.‘
2.
Anhang II erhält die Fassung des Anhangs des vorliegenden Beschlusses.“
Der Anhang des Beschlusses 2017/126 enthält eine Tabelle zur Bestimmung des sektorübergreifenden Korrekturfaktors für jedes Jahr im Zeitraum von 2013 bis 2020, die die Tabelle in Anhang II des Beschlusses 2013/448 ersetzt.
Deutsches Recht
Die auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Bestimmungen des deutschen Rechts finden sich in der Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) vom 26. September 2011 (BGBl. 2011 I S. 1921) in der Fassung des Gesetzes vom 13. Juli 2017 (BGBl. 2017 I S. 2354) (im Folgenden: ZuV 2020). In § 8 ZuV 2020 heißt es:
„(1)   Für Bestandsanlagen bestimmt sich die maßgebliche Aktivitätsrate auf Basis der gemäß § 5 erhobenen Daten nach Wahl des Antragstellers einheitlich für alle Zuteilungselemente der Anlage entweder nach dem Bezugszeitraum vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 31. Dezember 2008 oder nach dem Bezugszeitraum vom 1. Januar 2009 bis einschließlich 31. Dezember 2010.
(2)   Die maßgebliche Aktivitätsrate ist für jedes Produkt der Anlage, für das ein Zuteilungselement im Sinne des § 3 Absatz 1 Nummer 1 zu bilden ist, der Medianwert aller Jahresmengen dieses Produktes in dem nach Absatz 1 gewählten Bezugszeitraum. …
…
(8)   Bei wesentlichen Kapazitätserweiterungen zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 30. Juni 2011 entspricht die maßgebliche Aktivitätsrate des Zuteilungselements der Summe des nach den Absätzen 2 bis 5 bestimmten Medianwertes ohne die wesentliche Kapazitätserweiterung und der Aktivitätsrate der zusätzlichen Kapazität. Die Aktivitätsrate der zusätzlichen Kapazität entspricht dabei der Differenz zwischen der installierten Kapazität des Zuteilungselements nach der Kapazitätserweiterung und der installierten Anfangskapazität des geänderten Zuteilungselements bis zur Aufnahme des geänderten Betriebs, multipliziert mit der durchschnittlichen Kapazitätsauslastung des betreffenden Zuteilungselements im Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum Ende des Kalenderjahres vor Aufnahme des geänderten Betriebs. Bei wesentlichen Kapazitätserweiterungen im Jahr 2005 werden diese auf Antrag des Betreibers als nicht wesentliche Kapazitätserweiterungen behandelt; ansonsten ist in diesen Fällen für die Bestimmung der durchschnittlichen Kapazitätsauslastung des betreffenden Zuteilungselements die durchschnittliche monatliche Kapazitätsauslastung im Jahr 2005 bis zum Kalendermonat vor Aufnahme des geänderten Betriebs maßgeblich. Bei mehreren Kapazitätserweiterungen ist die durchschnittliche Kapazitätsauslastung des betreffenden Zuteilungselements vor der Aufnahme des Betriebs der ersten Änderung maßgeblich.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Zementklinker wird von Zementöfen erzeugt. Dieser Bestandteil von Zement muss anschließend gemahlen werden, um zu Pulver zerkleinert zu werden. Spenner ist ein deutsches Unternehmen, das eine Anlage zur Herstellung von Zementklinker betreibt.
Mit Bescheid vom 17. Februar 2014 bestimmte die Deutsche Emissionshandelsstelle (im Folgenden: DEHSt) die Menge der Emissionszertifikate, die dieser Gesellschaft für die den Jahren 2013 bis 2020 entsprechende Handelsperiode für ihre Anlage zur Herstellung von Zementklinker kostenlos zuzuteilen waren. Gegen diesen Bescheid erhob Spenner erfolglos Widerspruch, um eine zusätzliche Zuteilung von Emissionszertifikaten zu erhalten. Die von dem Unternehmen später erhobene Klage wurde im ersten Rechtszug abgewiesen.
Im Rahmen ihrer Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht (Deutschland) macht Spenner geltend, dass die im ersten Rechtszug vorgenommene Auslegung von § 8 Abs. 1, 2 und 8 ZuV 2020 mit Art. 9 Abs. 1 und 9 des Beschlusses 2011/278 unvereinbar sei. Insbesondere habe die DEHSt Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 zu Unrecht unberücksichtigt gelassen und habe die von ihr getroffene Wahl des Bezugszeitraums kontrollieren und korrigieren müssen.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts wird die historische Aktivitätsrate der Anlagen gemäß Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 danach bestimmt, wann deren Aktivitätsrate während eines der beiden in dieser Bestimmung genannten Bezugszeiträume – nämlich im Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 oder im Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 – höher war.
Art. 9 Abs. 9 dieses Beschlusses regele die Berücksichtigung wesentlicher Kapazitätsänderungen bei der Bestimmung der historischen Aktivitätsrate einer Anlage. Der erste Unterabsatz dieser Bestimmung sehe eine mathematische Formel vor, nach der die historische Aktivitätsrate der Anlage „ohne die wesentliche Kapazitätsänderung“ und die historische Aktivitätsrate der zusätzlichen bzw. der stillgelegten Kapazität zusammenzurechnen seien. Die historische Aktivitätsrate der Anlage ohne die Produktionsmenge im Zusammenhang mit der Änderung werde gemäß Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 bestimmt. Die historische Aktivitätsrate der zusätzlichen bzw. stillgelegten Kapazität berechne sich nach der in Art. 9 Abs. 9 Unterabs. 2 dieses Beschlusses enthaltenen Regel.
Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass nach § 8 Abs. 1 ZuV 2020 der Betreiber den Bezugszeitraum zu bestimmen hat. Nach Ansicht der deutschen Regierung ist er an seine Wahl gebunden.
Im vorliegenden Fall wählte Spenner für ihre Anlage zur Herstellung von Zementklinker den Bezugszeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2010. Im vorangegangenen Bezugszeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2008 fand in dieser Anlage eine wesentliche Kapazitätserweiterung statt.
Das Bundesverwaltungsgericht führt aus, Spenner mache geltend, dass es sich aus Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 ergebe, dass die Wahl des Bezugszeitraums Sache der nationalen Behörden und nicht der Anlagenbetreiber sei. Diese Behörden müssten über den Bezugszeitraum mit der höchsten Aktivitätsrate entscheiden.
Außerdem bringe Spenner vor, dass nach Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 jede wesentliche Kapazitätsänderung berücksichtigt werden müsse, auch wenn sie nicht während des gewählten Bezugszeitraums erfolgt sei.
Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, dass es der letztgenannten Bestimmung an Klarheit mangele, sie aber dahin auszulegen sei, dass sie nur auf Kapazitätserweiterungen anwendbar sei, die während des gewählten Bezugszeitraums stattgefunden hätten. Der sich aus einer früher erfolgten Kapazitätserweiterung ergebende Ausbau der Aktivität werde jedenfalls in die historische Aktivität während des Bezugszeitraums einbezogen. Eine zusätzliche Berücksichtigung der Kapazitätserweiterung gemäß Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 würde dazu führen, dass dieser doppelt Rechnung getragen würde.
Für den Fall, dass nach dieser Bestimmung eine wesentliche Kapazitätserweiterung zu berücksichtigen wäre, selbst wenn diese vor dem gewählten Bezugszeitraum stattgefunden habe, sei außerdem zu fragen, ob die zusätzliche Kapazität herauszurechnen sei, um zu verhindern, dass sie doppelt berücksichtigt werde.
Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 nur wesentliche Kapazitätsänderungen nach Beginn des gewählten Bezugszeitraums erfasse, bedürfe auch Art. 9 Abs. 1 dieses Beschlusses der Auslegung.
Nach Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 müssten die Mitgliedstaaten die historische Aktivitätsrate der Anlagen auf der Grundlage des Bezugszeitraums bestimmen, in dem diese Rate am höchsten ist. Jedoch sei nicht ausgeschlossen, dass es letztlich Sache der Anlagenbetreiber sei, den maßgeblichen Zeitraum zu bestimmen. Gegebenenfalls müsse festgelegt werden, ob die zuständigen Behörden verpflichtet seien, die fehlerhafte Wahl eines Betreibers von Amts wegen zu korrigieren. In Deutschland sei eine solche Kontrolle möglich, da die Anlagenbetreiber zur Vorlage von Daten über beide Bezugszeiträume aufgefordert würden, während Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 nur die Erhebung von Daten für einen dieser beiden Zeiträume verlange.
Darüber hinaus sei, wenn der Klage von Spenner nach den Antworten des Gerichtshofs stattzugeben wäre, die Menge zusätzlicher Emissionszertifikate zu bestimmen, die Spenner zuzuteilen seien, und in diesem Rahmen der sektorübergreifende Korrekturfaktor anzuwenden. Dieser sei von der Kommission ursprünglich in Art. 4 und Anhang II des Beschlusses 2013/448 festgelegt worden. In seinem Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), habe der Gerichtshof entschieden, dass diese Bestimmungen des Beschlusses 2013/448 ungültig seien, wobei er die Wirkungen seiner Ungültigkeitserklärung jedoch zeitlich begrenzt habe, so dass zum einen die bereits erlassenen Maßnahmen nicht in Frage gestellt werden könnten und zum anderen die Kommission über eine Frist verfüge, die es ihr ermögliche, einen neuen Beschluss zu erlassen. Mit Erlass des Beschlusses 2017/126 habe die Kommission einen neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktor festgelegt, dessen Anwendbarkeit nach Maßgabe der sich aus dem genannten Urteil ergebenden Anforderungen bestimmt worden sei.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts geht aus dem Beschluss 2017/126 hervor, dass für Zuteilungen vor dem 1. März 2017 der in der ursprünglichen Fassung des Beschlusses 2013/448 festgelegte sektorübergreifende Korrekturfaktor gelte. Dagegen bleibe die Frage offen, ob für ab diesem Datum gerichtlich gewährte Mehrzuteilungen von Emissionszertifikaten der im Beschluss 2017/126 festgelegte sektorübergreifende Korrekturfaktor auf alle Mehrzuteilungen oder nur auf diejenigen für die Jahre 2018 bis 2020 anzuwenden sei.
Unter diesen Umständen hat das Bundesverwaltungsgericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Setzt Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 voraus, dass die wesentliche Erweiterung der Kapazität einer Bestandsanlage in dem Bezugszeitraum erfolgt ist, der nach Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 vom Mitgliedstaat bestimmt worden ist?
2.
Ist Art. 9 Abs. 9 Unterabs. 1 in Verbindung mit Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 bei wesentlichen Kapazitätserweiterungen so auszulegen, dass bei der Bestimmung der historischen Aktivitätsrate des Bezugszeitraums 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 die historische Aktivitätsrate der zusätzlichen Kapazität herauszurechnen ist, (selbst) wenn die wesentliche Kapazitätserweiterung im Bezugszeitraum 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 stattgefunden hat?
3.
a)
Falls Frage 1 zu bejahen ist:
Ist Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dahin gehend auszulegen, dass die zuständige Behörde des Mitgliedstaats den Bezugszeitraum vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 oder vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 selbst bestimmen muss, oder darf der Mitgliedstaat dem Anlagenbetreiber das Recht zur Auswahl des Bezugszeitraums einräumen?
b)
Falls der Mitgliedstaat dem Anlagenbetreiber ein Wahlrecht einräumen darf:
Hat der Mitgliedstaat den Bezugszeitraum zugrunde zu legen, der zur jeweils höheren historischen Aktivitätsrate führt, auch wenn der Anlagenbetreiber nach dem Recht des Mitgliedstaats frei zwischen den Bezugszeiträumen wählen darf und sich für die Wahl eines Bezugszeitraums mit niedrigeren historischen Aktivitätsraten entscheidet?
4.
Ist der Beschluss 2017/126 dahin gehend auszulegen, dass der sektorübergreifende Korrekturfaktor bei Zuteilungen vor dem 1. März 2017 in der ursprünglichen Fassung von Art. 4 und Anhang II des Beschlusses 2013/448 für die Jahre 2013 bis 2020 und bei Mehrzuteilungen von Emissionsberechtigungen nach dem 28. Februar 2017 aufgrund einer gerichtlichen Entscheidung auf die gesamte Mehrzuteilungsmenge für die Jahre 2013 bis 2020 oder nur die Mehrzuteilung für die Jahre 2018 bis 2020 anzuwenden ist?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass die historischen Aktivitätsraten der Anlage zur Herstellung von Zementklinker von Spenner für den Bezugszeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2010 bestimmt wurden. Im vorausgegangenen Bezugszeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2008 fand in dieser Anlage eine wesentliche Kapazitätserweiterung statt. Dagegen werden nach dem 1. Januar 2009 keine wesentlichen Kapazitätsänderungen berichtet.
Folglich ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage wissen möchte, ob Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass er auf wesentliche Kapazitätserweiterungen einer Bestandsanlage, die vor dem gemäß Art. 9 Abs. 1 dieses Beschlusses bestimmten Bezugszeitraum erfolgt sind, keine Anwendung findet.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Art. 5 bis 14 des Beschlusses 2011/278 die Modalitäten der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten für Anlagen, die vor dem 30. Juni 2011 existiert haben („Bestandsanlagen“), regeln. Die ihnen zugeteilte Menge hängt u. a. von den gemäß den Art. 7 und 9 dieses Beschlusses festgelegten „historischen“ Aktivitätsraten während eines Bezugszeitraums ab.
Nach Art. 7 Abs. 1 erheben die Mitgliedstaaten für jedes Jahr des am 1. Januar 2005 beginnenden und am 31. Dezember 2008 endenden oder gegebenenfalls am 1. Januar 2009 beginnenden und am 31. Dezember 2010 endenden Zeitraums, während dem die Anlage in Betrieb war, beim Anlagenbetreiber alle maßgeblichen Informationen und Daten über die in Anhang IV dieses Beschlusses aufgelisteten Parameter. Zu diesen Parametern zählen die „[i]nstallierte Anfangsproduktionskapazität“, die „zusätzliche oder die stillgelegte Kapazität“ und die „[h]istorische Aktivitätsrate“ der Anlage.
Hinsichtlich der historischen Aktivitätsraten ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1, dass die Mitgliedstaaten die historischen Aktivitätsraten der einzelnen Anlagen auf Basis der gemäß Art. 7 erhobenen Daten für den Bezugszeitraum 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 oder, soweit sie höher sind, für den Bezugszeitraum 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 bestimmen.
Aus Art. 9 Abs. 2 bis 5 des Beschlusses 2011/278 in Verbindung mit dessen Anhang IV ergibt sich, dass die historischen Aktivitätsraten einer Anlage anhand der für jeden Anlagenteil geltenden Benchmarks bestimmt werden. So werden die Medianwerte der historischen Produktion, des historischen Imports messbarer Wärme, des historischen Verbrauchs an Brennstoffen und der historischen Prozessemissionen pro Jahr während des gemäß Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 gewählten Bezugszeitraums berücksichtigt.
Wenn jedoch in dem gemäß Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 bestimmten Bezugszeitraum eine wesentliche Kapazitätsänderung stattgefunden hat, darf die zusätzliche bzw. stillgelegte Kapazität nach Art. 9 Abs. 9 bei der Bestimmung der Medianwerte gemäß den Abs. 2 bis 5 dieses Artikels nicht berücksichtigt werden.
Aus Art. 9 Abs. 9 Unterabs. 1 dieses Beschlusses geht nämlich hervor, dass in einem solchen Fall die historische Aktivitätsrate der betreffenden Anlage der Summe der Medianwerte des gemäß Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses bestimmten Bezugszeitraums „ohne die wesentliche Kapazitätsänderung“ und der nach Art. 9 Abs. 9 Unterabs. 2 des Beschlusses bestimmten historischen Aktivitätsrate der zusätzlichen bzw. der stillgelegten Kapazität entspricht.
Dagegen regelt Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 entgegen dem Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht die Berücksichtigung der stillgelegten bzw. zusätzlichen Kapazitäten bei einer wesentlichen Kapazitätsänderung, die vor dem gemäß Art. 9 Abs. 1 dieses Beschlusses bestimmten Bezugszeitraum stattgefunden hat.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 9 Abs. 9 Unterabs. 1 des Beschlusses 2011/278 nur zur Begrenzung seines Geltungsbereichs auf den Zeitraum „zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 30. Juni 2011“ Bezug nimmt. So können nur die während dieses Zeitraums eingetretenen wesentlichen Kapazitätsänderungen zur Anwendung von Abs. 9 dieses Artikels führen. Hingegen ergibt sich daraus nicht, dass jede während dieses Zeitraums eingetretene wesentliche Änderung nach dieser Bestimmung zu berücksichtigen wäre.
Nach Art. 9 Abs. 2 bis 5 des Beschlusses 2011/278 beruhen die Medianwerte nämlich auf der historischen Aktivität einer Anlage vom Beginn des nach Abs. 1 dieser Vorschrift bestimmten Bezugszeitraums bis zu dessen Ende.
Daher bestimmen, wenn der Bezugszeitraum – wie im Ausgangsverfahren – aus dem Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2010 besteht, die wesentlichen Kapazitätsänderungen, die zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Dezember 2008 erfolgt sind, definitionsgemäß die historischen Aktivitätsraten am 1. Januar 2009. Diese Änderungen spiegeln sich also in den nach Art. 9 Abs. 2 bis 5 des Beschlusses 2011/278 berechneten Medianwerten wider, so dass Abs. 9 dieses Artikels nicht anzuwenden ist.
Das Gleiche gilt für Änderungen, die vor dem ersten Bezugszeitraum eingetreten sind. Aus diesem Grund findet Art. 9 Abs. 9 erst ab dem 1. Januar 2005 Anwendung.
Im Übrigen würde die nach der letztgenannten Bestimmung erfolgende Berücksichtigung von Änderungen, die vor dem gemäß Art. 9 Abs. 1 bestimmten Bezugszeitraum erfolgt sind, dazu führen, dass den zusätzlichen bzw. stillgelegten Kapazitäten doppelt Rechnung getragen würde.
Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass ausgeschlossen werden muss, dass bei der Zuteilung von Zertifikaten die Emissionen einer Anlage zweimal berücksichtigt werden, da die Richtlinie 2003/87 und der Beschluss 2011/278 eine Doppelzählung von Emissionen und eine Doppelzuteilung von Zertifikaten verbieten (Urteil vom 17. Mai 2018, Evonik Degussa,
C‑229/17
,
EU:C:2018:323
, Rn.
).
Diese Auslegung von Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 wird durch die Dokumente untermauert, die die Kommission den Mitgliedstaaten und den Unternehmen zur Verfügung gestellt hat, um die Auslegung und Anwendung der Regelungen im Bereich des Handels mit Emissionszertifikaten, zu denen der Beschluss 2011/278 gehört, zu erleichtern.
Diese Dokumente sind zwar rechtlich nicht bindend, stellen aber zusätzliche Anhaltspunkte zur Klärung der Systematik der Richtlinie 2003/87 und des Beschlusses 2011/278 dar (Urteil vom 18. Januar 2018, INEOS,
C‑58/17
,
EU:C:2018:19
, Rn.
).
Insoweit ergibt sich aus dem Dokument „Guidance Document n
o
2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)“ (Leitfaden Nr. 2 für die harmonisierte Methodik der kostenlosen Zuteilung für EU-EHS nach 2012 [Leitfaden für die Zuteilungsmethodik]) vom 14. April und 29. Juni 2011 (S. 40 und 41), dass die historischen Aktivitätsraten einer Anlage anhand der während des gemäß Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 bestimmten Bezugszeitraums verfügbaren Kapazität zu ermitteln sind.
Darüber hinaus geht aus den S. 28 und 29 desselben Dokuments hervor, dass nach Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 nur eine nach Beginn dieses Bezugszeitraums erfolgte wesentliche Kapazitätsänderung zu berücksichtigen ist. Diese Feststellung wird auf S. 6 des Dokuments „Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012“ (Fragen und Antworten zur harmonisierten Methodik der kostenlosen Zuteilung für EU-EHS nach 2012) wiederholt.
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass er auf wesentliche Kapazitätserweiterungen einer Bestandsanlage, die vor dem gemäß Art. 9 Abs. 1 dieses Beschlusses bestimmten Bezugszeitraum erfolgt sind, keine Anwendung findet.
Zur zweiten Frage
Angesichts der Antwort auf die erste Frage braucht die zweite Frage nicht mehr beantwortet zu werden, die die Modalitäten der Anwendung von Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 für den Fall betrifft, dass vor dem gemäß Art. 9 Abs. 1 dieses Beschlusses bestimmten Bezugszeitraum eine wesentliche Kapazitätsänderung stattgefunden hat.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass er die zuständige nationale Behörde verpflichtet, den maßgeblichen Bezugszeitraum für die Beurteilung der historischen Aktivitätsraten einer Anlage selbst zu bestimmen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 die historischen Aktivitätsraten der einzelnen Anlagen auf Basis der gemäß Art. 7 erhobenen Daten für den Bezugszeitraum 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 oder, soweit sie höher sind, für den Bezugszeitraum 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 bestimmen.
Da sich Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 allgemein an die Mitgliedstaaten richtet, legt er nicht die Verfahrensmodalitäten fest, die es diesen ermöglichen, ihren Verpflichtungen aus dieser Vorschrift nachzukommen.
Aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten beim Anlagenbetreiber die Daten erheben, die es ermöglichen, die in Anhang IV des Beschlusses genannten Parameter festzulegen, zu denen die historische Aktivitätsrate einer Anlage gehört; dies lässt den Schluss zu, dass es den Anlagenbetreibern obliegt, die relevanten Daten vorzulegen, was in Anhang IV des Beschlusses ausdrücklich bestätigt wird.
Zudem verlangen Art. 7 Abs. 1 und Anhang IV des Beschlusses 2011/278 die Erhebung von Daten für nur einen Bezugszeitraum. Ohne die Angaben zu den beiden Bezugszeiträumen können die zuständigen nationalen Behörden aber nicht beurteilen, ob die historische Aktivität einer Anlage im ersten oder im zweiten Zeitraum höher gewesen ist. Daher obliegt es den Anlagenbetreibern, zu bestimmen, ob sie die Daten für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 oder für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 übermitteln.
Zwar können die Mitgliedstaaten nach Art. 7 Abs. 2 sowie Anhang IV des Beschlusses 2011/278 die Anlagenbetreiber erforderlichenfalls auffordern, ihnen weitere Daten zu übermitteln. So können die zuständigen Behörden erforderlichenfalls zusätzliche oder verstärkte Kontrollen durchführen. Daraus ergibt sich jedoch keineswegs, dass diese Behörden systematisch zu prüfen hätten, ob die Anlagenbetreiber tatsächlich den Bezugszeitraum mit der höheren historischen Aktivität gewählt haben. Erst recht können diese Bestimmungen nicht dahin ausgelegt werden, dass sie die Behörden verpflichten, die Auswahlentscheidungen der Betreiber zu korrigieren.
Das Gleiche gilt für Art. 7 Abs. 8 des Beschlusses 2011/278, da er bestimmt, dass die Mitgliedstaaten für den Fall, dass Daten fehlen, den Anlagenbetreiber verpflichten müssen, die Gründe hierfür anzugeben und die „teilweise vorliegenden Daten“ durch konservative Schätzungen zu ersetzen. Er sieht jedoch kein Verfahren vor, das eine Berichtigung oder Ergänzung der übermittelten Daten erlauben würde (Urteil vom 22. Februar 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, Rn.
).
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens begründet Art. 8 des Beschlusses 2011/278 auch keine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden, die Wahl des Bezugszeitraums durch den Anlagenbetreiber zu kontrollieren und sie im Bedarfsfall zu korrigieren. Diese Bestimmung verlangt zum einen, dass die bei den Anlagenbetreibern erhobenen Daten von einer Prüfstelle u. a. im Hinblick auf ihre Zuverlässigkeit, Plausibilität und Genauigkeit geprüft werden, und zum anderen, dass die zuständigen nationalen Behörden nur Daten akzeptieren, die von der Prüfstelle auf Stichhaltigkeit geprüft wurden.
Wie der Gerichtshof insoweit entschieden hat, dürfen die Mitgliedstaaten nach Art. 8 des Beschlusses 2011/278 zwar keine Daten akzeptieren, die nicht von der Prüfstelle auf Stichhaltigkeit geprüft wurden, doch legt diese Bestimmung kein Verfahren für die Berichtigung nicht stichhaltiger Daten fest (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Februar 2018, INEOS Köln,
C‑572/16
,
EU:C:2018:100
, Rn.
).
Diese Auslegung von Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 wird durch den Zweck der Erhebung von Daten über die historischen Aktivitäten einer Anlage bestätigt. Wie sich nämlich aus dem 16. Erwägungsgrund dieses Beschlusses ergibt, soll diese sicherstellen, dass der Bezugszeitraum so weit wie möglich für die Industriezyklen repräsentativ ist, eine Zeitspanne umfasst, für die zuverlässige Daten vorliegen, und den Einfluss besonderer Umstände, wie vorübergehende Anlagenschließungen, möglichst begrenzt. Aus diesen Gründen kann zwischen zwei Bezugszeiträumen gewählt werden.
Diese Wahl ist daher Sache der Anlagenbetreiber, die am besten in der Lage sind, die Verfügbarkeit der Daten zu prüfen und die Aktivität ihrer Anlagen in den beiden Bezugszeiträumen zu vergleichen. Wählen sie aus irgendeinem Grund nicht den Zeitraum mit der höheren Aktivitätsrate ihrer Anlagen, verpflichtet der Beschluss 2011/278 die zuständigen nationalen Behörden nicht, dies an ihrer Stelle zu tun.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass er die zuständige nationale Behörde nicht verpflichtet, den maßgeblichen Bezugszeitraum für die Beurteilung der historischen Aktivitätsraten einer Anlage selbst zu bestimmen.
Zur vierten Frage
Was seine vierte Frage betrifft, ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass für den Fall, dass das bei ihm anhängige Verfahren nach Maßgabe der Antworten auf seine erste bis dritte Frage dem Grunde nach Erfolg haben sollte, die Menge der zusätzlichen Emissionszertifikate bestimmt werden müsse, die der Klägerin des Ausgangsverfahrens zuzuteilen seien, und in diesem Rahmen der sektorübergreifende Korrekturfaktor anzuwenden sei.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin des Ausgangsverfahrens der DEHSt mit ihrer Klage vorwirft, beim Erlass ihres Bescheids vom 17. Februar 2014 Rechtsfehler begangen zu haben. Insbesondere habe sie Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 zu Unrecht unangewendet gelassen, und sie hätte die Wahl des Bezugszeitraums durch die Klägerin des Ausgangsverfahrens kontrollieren und korrigieren müssen. Die Begründetheit dieses Vorbringens ist im Wesentlichen Gegenstand der Fragen 1 bis 3 des vorlegenden Gerichts.
Wie sich aus der Antwort auf die erste Frage ergibt, kann der zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats jedoch nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278 nicht auf eine wesentliche Kapazitätsänderung angewendet hat, die vor dem vom Anlagenbetreiber gewählten Bezugszeitraum erfolgt ist.
Darüber hinaus ergibt sich aus der Antwort auf die dritte Frage, dass der Beschluss 2011/278 eine solche Behörde weder verpflichtet, die Wahl des Bezugszeitraums durch den betreffenden Betreiber zu kontrollieren noch sie zu korrigieren.
Daher braucht die vierte Frage nicht beantwortet zu werden.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Sechste Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 9 Abs. 9 des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates ist dahin auszulegen, dass er auf wesentliche Kapazitätserweiterungen einer Bestandsanlage, die vor dem gemäß Art. 9 Abs. 1 dieses Beschlusses bestimmten Bezugszeitraum erfolgt sind, keine Anwendung findet.

2.
Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 ist dahin auszulegen, dass er die zuständige nationale Behörde nicht verpflichtet, den maßgeblichen Bezugszeitraum für die Beurteilung der historischen Aktivitätsraten einer Anlage selbst zu bestimmen.

Safjan
Bonichot
Bay Larsen
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 14. Mai 2020.
Der Kanzler
A. Calot Escobar
Der Präsident der Sechsten Kammer
M. Safjan
(
*1
)	Verfahrenssprache: Deutsch.