CELEX: 62019CJ0796
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Direktiiv 2007/59/EÜ
Vedurijuhtide sertifitseerimine
Artikli 3 punkt a
Pädev riiklik asutus
Direktiiv 2004/49/EÜ
Artikli 16 lõige 1
Ohutusasutus
Mitme asutuse määramine

Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Austria Vabariik määras Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta direktiivi 2007/59/EÜ ühenduse raudteesüsteemis vedureid ja ronge juhtivate vedurijuhtide sertifitseerimise kohta (
ELT 2007, L 315, lk 51
) tähenduses „pädevaks asutuseks“ muu asutuse kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/49/EÜ ühenduse raudteede ohutuse kohta, millega muudetakse nõukogu direktiivi 95/18/EÜ raudtee-ettevõtjate litsentseerimise kohta ja direktiivi 2001/14/EÜ raudtee infrastruktuuri läbilaskevõime jaotamise ning raudtee infrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutuse sertifitseerimise kohta (raudteede ohutuse direktiiv) (
ELT 2004, L 164, lk 44
, parandus
ELT 2004, L 220, lk 16
) artiklis 16 nimetatud ohutusasutus, on Austria Vabariik rikkunud direktiivi 2007/59 artikli 3 punktist a tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2004/49
Direktiivi 2004/49 põhjendustes 13 ja 22 on märgitud:
„(13)
Oma ülesannete ja kohustuste täitmisel peaksid raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad ja raudtee-ettevõtjad rakendama ohutuse juhtimissüsteemi, mis täidab ühenduse nõuded ja sisaldab ühiseid elemente. Ohutust ja ohutuse juhtimissüsteemi rakendamist käsitlev teave tuleks esitada asjaomase liikmesriigi ohutusasutusele.
[…]
(22)
Raudteeohutuse uue ühise õigusliku raamistiku osana tuleks kõigis liikmesriikides moodustada siseriiklikud asutused raudteeohutuse reguleerimiseks ja järelevalveks. Ühenduse tasandil koostöö hõlbustamiseks nende vahel tuleks neile anda samad miinimumülesanded ja -vastutus. Riiklikele ohutusasutustele tuleks anda kõrge iseseisvusmäär. Nad peaksid oma ülesandeid täitma avatud ja mittediskrimineerival viisil, aitamaks kaasa ühenduse ühtse raudteesüsteemi loomisele ja tegema koostööd otsustamise kriteeriumite koordineerimiseks eelkõige rahvusvaheliste raudteevedudega tegelevate raudtee-ettevõtjate ohutussertifitseerimisega seoses.“
Direktiivi 2004/49 artikli 1 kohaselt on „direktiivi eesmärgiks […] tagada ohutuse arendamine ja täiustamine ühenduse raudteedel ning parem juurdepääs raudteeveoteenuste turule järgmiste meetmetega:
[…]
d)
ohutusasutuse ja vahejuhtumite uurimisorgani moodustamise nõudmine igas liikmesriigis;
[…]“.
Selle direktiivi artiklis 3 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
g)
ohutusasutus
– siseriiklik asutus, millele on usaldatud raudtee ohutusega seotud ülesanded kooskõlas käesoleva direktiiviga, või mis tahes kahe riigi vaheline asutus, kellele liikmesriigid on need ülesanded usaldanud, et tagada ühtne ohutussüsteem spetsialiseerunud piiriüleste infrastruktuuride jaoks;
[…]“.
Selle direktiivi artikli 9 lõikes 4 on ette nähtud:
„Igal aastal esitavad kõik raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad ja raudtee-ettevõtjad ohutusasutusele hiljemalt 30. juuniks iga-aastase ohutusaruande eelnenud kalendriaasta kohta. Aruanne sisaldab järgmist:
a)
teavet organisatsiooni ohutuseesmärkide saavutamise ja ohutuskavade tulemuste kohta;
b)
siseriiklike ohutusnäitajate ja I lisas sätestatud ühiste ohutusnäitajate areng, kuivõrd see on aruandeorganisatsiooni jaoks asjakohane;
c)
ohutusalase siseauditi tulemused;
d)
tähelepanekud raudteetoimingute ja infrastruktuuri juhtimise puudujääkide ja talitlushäirete kohta, mis võiksid olla vajalikud ohutusasutusele.“
Selle direktiivi artikli 10 lõigetes 3 ja 4 on sätestatud:
„3.   Selle liikmesriigi ohutusasutus, kus raudtee-ettevõtja esimest korda alustab oma tegevust, annab sertifikaadi kooskõlas lõikega 2.
Kooskõlas lõikega 2 antud sertifikaadis tuleb täpsustada sellega hõlmatud raudteetoimingute laad ja ulatus. Kooskõlas lõike 2 punktiga a antud sertifikaat kehtib kogu ühenduses samaväärsete raudteetransporditoimingute puhul.
4.   Raudtee-ettevõtja kavandatava täiendavate raudteeteenuste käituskoha liikmesriigi ohutusasutus annab vajadusel täiendava siseriikliku sertifikaadi kooskõlas lõike 2 punktiga b.“
Direktiivi 2004/49 artikli 16 „Ülesanded“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Iga liikmesriik moodustab ohutusasutuse. Selleks asutuseks võib olla transpordiküsimuste eest vastutav ministeerium ning selle organisatsioon, õiguslik struktuur ja otsustamisprotsess ei tohi sõltuda ühestki raudtee-ettevõtjast, raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjast, taotlejast ega hankeüksusest.“
Artikli 16 lõikes 2 on loetletud nimetatud artikli lõikes 1 osutatud ohutusasutusele määratud miinimumülesanded.
Selle direktiivi artikkel 18 „Aastaaruanne“ sätestab:
„Igal aastal avaldab ohutusasutus oma eelnenud aasta tegevusi käsitleva aastaaruande ja saadab selle [Euroopa Liidu raudtee]agentuurile hiljemalt 30. septembriks. Aruanne sisaldab järgmist teavet:
a)
raudtee ohutuse areng, sealhulgas I lisas sätestatud [ühiste ohutusnäitajate] kokkukoondamine liikmesriikide tasandil;
[…]“.
Nimetatud direktiivi artikli 25 „Soovitused ohutuse tagamiseks“ lõigetes 2 ja 3 on ette nähtud:
„2.   Soovitused adresseeritakse ohutusasutusele ja teistele liikmesriigi või liikmesriikide organitele või asutustele, kui seda eeldab soovituse laad. Liikmesriigid ja nende ohutusasutused võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et uurimisorganite soovitusi ohutuse tagamiseks nõuetekohaselt arvestatakse ja vajadusel järgitakse.
3.   Ohutusasutus ja teised asutused või organid või vajadusel teised liikmesriigid, kellele soovitused on adresseeritud, annavad uurimisorganile aru soovituse tagajärjel võetud või kavandatavatest meetmetest vähemalt kord aastas.“
Sama direktiivi I lisas on loetletud ühised ohutusnäitajad, millest ohutusasutused peavad komisjonile teatama.
Direktiiv 2007/59
Direktiivi 2007/59 põhjendustes 17 ja 19 on märgitud:
„(17)
Vajaliku ühtsuse ja läbipaistvuse tagamiseks peaks ühendus kehtestama liikmesriikide poolt vastastikku tunnustatud ühtse sertifitseerimise mudeli, mis tõendaks nii vedurijuhtide vastavust teatud miinimumnõuetele kui ka nende kutsealast kvalifikatsiooni ja keelteoskust, jättes liikmesriikide pädevate asutuste ülesandeks vedurijuhilubade väljaandmise ning raudtee-ettevõtjate ja infrastruktuuri-ettevõtjate ülesandeks ühtlustatud lisasertifikaatide väljaandmise.
[…]
(19)
Kõiki vedurijuhilubadel, ühtlustatud lisasertifikaatidel ning vedurijuhiloa ja ühtlustatud lisasertifikaatide registrites sisalduvaid andmeid peaksid järelevalve asutused kasutama direktiivi 2004/49/EÜ artiklitega 10 ja 11 sätestatud personali sertifitseerimise hindamise hõlbustamiseks ning nende artiklitega sätestatud ohutussertifikaatide väljastamise kiirendamiseks.“
Direktiivi 2007/59 artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva direktiiviga määratakse kindlaks ühenduse raudteesüsteemis vedureid ja ronge juhtivate vedurijuhtide sertifitseerimise tingimused ja kord. Samuti määratakse kindlaks liikmesriikide pädevate asutuste, vedurijuhtide ja teiste kõnealuse sektori sidusrühmade, eelkõige raudtee-ettevõtjate, infrastruktuuri-ettevõtjate ja koolituskeskuste ülesanded.“
Direktiivi artiklis 3 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
„pädev asutus“ – direktiivi 2004/49/EÜ artiklis 16 osutatud ohutusasutus;
[…]“.
Selle direktiivi artiklis 5 „Võltsimisvastased meetmed“ on ette nähtud:
„Pädevad asutused ja väljastavad asutused võtavad kõik vajalikud meetmed, et vältida vedurijuhilubade ja sertifikaatide võltsimise ning artikliga 22 sätestatud registrite rikkumise ohtu.“
Direktiivi 2007/59 artikli 19 „Pädeva asutuse ülesanded“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Pädev asutus täidab läbipaistval ja mittediskrimineerival viisil järgmisi ülesandeid:
a)
vedurijuhilubade väljaandmine ja ajakohastamine ning nende duplikaatide väljastamine kooskõlas artiklitega 6 ja 14;
b)
artikli 16 lõikes 1 sätestatud perioodiliste eksamite ja/või/katsete läbiviimise tagamine;
c)
vedurijuhilubade peatamine ja tühistamine ning väljastava asutuse teavitamine sertifikaatide peatamise põhjendatud taotlustest kooskõlas artikliga 29;
[…]“.
Selle direktiivi artiklis 22 on sätestatud erinevad kohustused, mida pädevad asutused peavad täitma seoses registrite ja teabevahetusega.
Austria õigus
Föderaalseadusega, mis käsitleb raudteed, raudteeveeremit ja raudteeliiklust (Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen,
BGBl
. 60/1957) (muudetud redaktsioon, edaspidi „Eisenbahngesetz 1957“), usaldati direktiivi 2004/49 artikli 16 tähenduses ohutusasutuse ülesanded põhimõtteliselt transpordi-, innovatsiooni- ja tehnoloogiaministrile (edaspidi „minister“).
Eisenbahngesetz 1957 artikkel 130, mis asub selle seaduse 9. peatükis „vedurijuhid“, kehtestab nende juhtide suhtes erandliku pädevuse. See artikkel on sõnastatud järgmiselt:
„(1)   Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-l on vedurijuhiloa väljaandmise, andmete ajakohastamise, selle uuendamise või duplikaadi väljastamise ning vedurijuhiloa tühistamise ja kehtivuse peatamise pädevus. Sellel asutusel tuleb haldusmenetluse raames kohaldada 1991. aasta haldusmenetluse üldosa seadust [(Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (
BGBl
51/1991) muudetud redaktsioonis].
(2)   [Minister] võib Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH‑le anda juhiseid tema pädevuse teostamise kohta. Lõikes 1 nimetatud valdkondades on [minister] kõrgemalseisev asutus 1991. aasta haldusmenetluse üldosa seaduse muudetud redaktsiooni artiklite 5 ja 68 tähenduses.“
Raudteeinfrastruktuuri rahastava äriühingu loomist käsitleva föderaalseaduse (Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft,
BGBl
. 201/1996) artiklid 3, 4, 6 ja 10 on sõnastatud järgmiselt:
„Ülesanded
Artikkel 3
1.   Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH täidab eelkõige järgmisi ülesandeid:
[…]
3)
kõikide selliste tehingute ja tegevuste elluviimine, mis on vajalikud raudteesektori ja uute raudteetehnoloogiate mittediskrimineerivaks arenguks ja parendamiseks; kõigi nendega seotud tehingute ja tegevuste teostamine, mis aitavad parendada Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH tulemit, kõikide raudteeliiklust käsitlevate uurimis- ja arendusmeetmete kooskõlastamises osalemine;
4)
akrediteeritud reguleeriva asutuse (määratud asutuse) kõikide tehingute ja tegevuste teostamine raudteesektoris;
5)
raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt ülemineku järel tariife kehtestava asutuse ülesanne vastavalt Eisenbahngesetz 1957 6. peatükile;
6)
eksperdikomisjoni juhtimine vastavalt Eisenbahngesetz 1957 artikli 48 lõikele 4;
7)
pädevuse teostamine vastavalt Eisenbahngesetz 1957 artiklile 130;
8)
selliste registrite loomise ja haldamisega seotud ülesannete täitmine, mis on üle antud Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH‑le vastavalt Eisenbahngesetz 1957 või selle seaduse alusel antud määrusega;
[…]
Aktsiate haldamine
Artikkel 4
Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH aktsiaid haldab föderaalriigi nimel [minister]. Viimasel on õigus anda Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-le üldisi juhiseid tema ülesannete täitmiseks käesoleva föderaalseaduse tähenduses ning nõuda tema tegevuse kohta raamatupidamist. Äriühingu põhikirjas peab olema ette nähtud, et organid on kohustatud neid juhiseid järgima ja neil on aruandekohustus.
[…]
Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH kulud
Artikkel 6
Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH‑d tuleb juhtida majanduslikult, hoolsalt ja kooskõlas selle eesmärgiga. Riik on kohustatud kandma Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH töötajatega seotud kulud ja kulutused materjalile, kui need kulud tulenevad talle käesoleva föderaalseadusega pandud ülesannete täitmisest ja neid ei saa enda kanda võtta kolmandad isikud. Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH peab sellega seoses koostama iga-aastase rahastamiskava ja saama rahandusministri ja [ministri] nõusoleku.
[…]
Maksuvabastus
Artikkel 10
1.   Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH on vabastatud föderaalseadustega kehtestatud maksudest, välja arvatud käibemaks, kohtukuludest ja kohtute haldamisega seotud kuludest ning föderaalvalitsuse haldustasudest, kui need maksud ja kulud kaasnevad kõnealusele ühingule käesoleva föderaalseadusega pandud ülesannete täitmisega.
[…]“.
6. märtsi 1906. aasta piiratud vastutusega äriühingute seaduse (Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung,
RGBl
. 58/1906) artikkel 20 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)   Äriühingu esindamise pädevuse ulatuse osas on juhatuse liikmed kohustatud äriühingu ees järgima kõiki põhikirjas, osanike protokollides või nõukogu korralduses ette nähtud piiranguid, mis on juhatuse liikmetele siduvad.
[…]“.
Kohtueelne menetlus
Komisjon teatas 20. novembri 2015. aasta märgukirjaga Austria Vabariigile oma kahtlustest selle kohta, kas direktiivi 2007/59, eelkõige selle artikli 3 punkti a sätetega on kooskõlas, kui selle direktiivi tähenduses pädevaks asutuseks on määratud muu üksus kui direktiivi 2004/49 artiklis 16 osutatud pädev asutus.
Austria Vabariik väitis märgukirjale 22. jaanuaril 2016 saadetud vastuses, et kõnealused õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas. Eelkõige rõhutas ta, et vastavalt liikmesriikide institutsionaalse autonoomia põhimõttele ei ole direktiiviga 2007/59 vastuolus, kui see liikmesriik annab sellisele föderaalasutusele nagu Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH ülesande täita ministri järelevalve all teatavaid ülesandeid, mis lasuvad selle direktiivi tähenduses pädeval asutusel.
Kuna komisjon leidis, et selle liikmesriigi vastused ei ole rahuldavad, saatis ta talle 28. aprillil 2017 põhjendatud arvamuse, milles jäi oma märgukirjas esitatud väite juurde.
Austria Vabariik vastas põhjendatud arvamusele 21. juuni 2017. aasta kirjas. Oma kirjas kordas see liikmesriik sisuliselt seisukohta, mida ta väljendas komisjoni märgukirjale 22. jaanuari 2016. aastal saadetud vastuses.
Kuna komisjon Austria Vabariigi antud vastustega ei rahuldunud, esitas ta kõnealuse hagi.
Hagi
Poolte argumendid
Komisjon märgib, et direktiivi 2007/59 artikli 3 punkti a määratluse kohaselt on pädev asutus selle direktiivi tähenduses „direktiivi 2004/49/EÜ artiklis 16 osutatud ohutusasutus“. Ta järeldab sellest, et liikmesriigid võivad usaldada pädeva asutuse ülesanded direktiivi 2007/59 tähenduses üksnes sellele asutusele, kuna liikmesriigi seadusandjal ei ole vabadust määrata selleks teist asutust.
Ent samal ajal kui Austria Vabariik määras „ohutusasutuseks“ direktiivi 2004/49 tähenduses ministri, on direktiivi 2007/59 tähenduses „pädev asutus“ Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, eelkõige sellele asutusele usaldatud ja viimati nimetatud direktiivi artikli 19 lõike 1 punktides a–c loetletud ülesannete täitmisel.
Neil asjaoludel leiab komisjon, et Austria Vabariik on rikkunud direktiivist 2007/59 tulenevaid kohustusi.
Komisjon leiab sellega seoses, et väited, mille Austria Vabariik esitas, et tõendada selle liikmesriigi poolt ülevõtmise kooskõla direktiiviga 2007/59, tuleb tagasi lükata.
Kõigepealt ei saa nõustuda väitega, et direktiivi 2004/49 artikkel 16 ei nõua, et ohutusasutuse ülesanded tuleb usaldada ainult ühele asutusele.
Esiteks kasutas liidu seadusandja direktiivi 2004/49 artikli 1 punktis d ja artikli 16 lõikes 1 ohutusasutuse määramiseks ainsuse vormi. Samuti määratleb selle direktiivi artikli 3 punkt g ainsuse vormi kasutades „ohutusasutuse“ kui „riikliku organi“, kes vastutab raudteeohutuse ülesannete täitmise eest selle direktiivi tähenduses. Sama direktiivi artikli 16 lõige 2 lähtub samast tähendusest, kuna selles on ette nähtud, et „ohutusasutusele“ usaldatakse selles loetletud ülesanded. On tõsi, et direktiivi 2004/49 teatavates sätetes on viidatud mitmuse vormi kasutades „ohutusasutustele“. Samas tuleb märkida, et seda tehes peetakse silmas kõigi liikmesriikide ohutusasutusi ühiselt.
Teiseks kinnitab nende sätete kontekst, et liidu seadusandja valis ainsuse vormi tahtlikult ning et puudub igasugune kaalutlusruum, mis võimaldaks ülesandeid mitme ametiasutuse vahel jagada. Seega seostavad direktiivi 2004/49 artikli 10 lõiked 3 ja 4 liikmesriiki süstemaatiliselt ohutusasutusega. Samuti eristavad selle direktiivi artikli 25 lõiked 2 ja 3 iga liikmesriigi puhul „ohutusasutust“„muudest organitest või asutustest“. Sama kehtib ka nimetatud direktiivi artikli 18 kohta, milles on ette nähtud, et „ohutusasutus“ avaldab oma eelnenud aasta tegevusi käsitleva „aastaaruande“ ning edastab selle Euroopa Liidu Raudteeagentuurile. See aruanne peaks sisaldama ülevaadet olukorrast asjaomases liikmesriigis.
Kolmandaks peab asjaomaste sätete grammatiline ja kontekstipõhine tõlgendamine võtma valdavalt arvesse direktiivi 2007/59 artikli 3 punkti a sõnastust, mis nõuab, et „pädev asutus“ selle direktiivi tähenduses oleks „direktiivi 2004/49/EÜ artiklis 16 osutatud ohutusasutus“, ning lähtuma seega tingimata eeldusest, et artiklis 16 loetletud ülesandeid täidab üksainus asutus, kes peab täitma ka ohutusasutuse ülesanded direktiivi 2007/59 tähenduses.
Teisena, mis puudutab Austria Vabariigi väidet, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta direktiivi 2009/72/EÜ, mis käsitleb elektrienergia siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2003/54/EÜ (
ELT 2009, L 211, lk 55
), artikliga 35 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. aasta direktiivi 2012/34/EL, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond (
ELT 2012, L 343, lk 32
), artikliga 55 pandi liikmesriikidele kohustus määrata „üks riiklik reguleeriv asutus“ ning luua „ühtne riiklik reguleeriv asutus“, mistõttu tuleks vastupidi asuda seisukohale, et direktiiv 2004/49, mis ei sisalda niisuguseid nimetusi, võimaldab määrata mitu asutust, siis väidab komisjon vastu, et kuna need sätted asendasid varasemaid sätteid, mis nägid ette mitme erineva organi või asutuse määramise, siis oli vaja selgelt välja tuua erinevused võrreldes selliselt muudetud aktidega.
Kolmandana, mis puudutab Austria Vabariigi väidet, et liikmesriikidel on liidu õiguses erinõuete puudumisel võimalus kohaldada liidu õiguse rakendamisel oma riigisiseseid õigusnorme, siis väidab komisjon, et direktiiv 2007/59 tõepoolest sisaldab selliseid erinõudeid. Lisaks kinnitab kahe eraldiseisva asutuse olemasolu asjaolu, et Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH on otseselt föderaalõiguse alusel asutatud äriühing, mille osalust haldab minister ja mis täidab föderaalriigi jaoks ülesandeid tihedas koostöös ja ministri kontrolli all, tegutsedes kesktasandil pädeva ohutusasutusena. Nii ei ole minister ise, vaid kõrgem ametiasutus 1991. aasta haldusmenetluse üldosa seaduse (muudetud redaktsiooni) artiklite 5 ja 68 tähenduses see, kes esiteks teeb otsuse „asutuste vaheliste pädevuskonfliktide“ kohta ja teiseks on tal õigus väga piiratud juhtudel tühistada, muuta või tunnistada kehtetuks talle alluvate asutuste otsused. Seega tuleb järeldada, et need ametiasutused on „muud ametiasutused“.
Austria Vabariik eitab väidetava rikkumise toimepanemist.
Ta märgib esiteks, et direktiivides 2004/49 ja 2007/59 viidatakse mitmuse vormi kasutades liikmesriikide „ohutusasutustele“ ja „pädevatele asutustele“. Selles osas ei ole mitme ülesande määramine mitmele ametiasutusele vastuolus direktiivi 2004/49 artikli 16 lõikega 2, kuna see artikkel ei sätesta muud kui, et „ohutusasutus“ on kohustatud täitma raudteeohutuse valdkonnas rea ülesandeid. Lisaks ei välista direktiivi 2004/49 artiklis 18 ette nähtud ohutusasutuse kohustus avaldada oma tegevuse kohta aastaaruanne võimalust, et mitu ametiasutust koostavad kooskõlastatult üheainsa aruande.
Teiseks viitab see liikmesriik erinevustele ühelt poolt direktiivis 2004/49 ja teiselt poolt direktiivides 2009/72 ja 2012/34 kasutatud terminite vahel, kuna viimati nimetatud direktiivid näevad vastavalt ette „ühe riikliku reguleeriva asutuse“ ja „ühtse riikliku reguleeriva asutuse“ loomise, väitmaks, et direktiivi 2004/49 tuleb tõlgendada
a contrario
nii, et see võimaldab määrata mitu asutust.
Kolmandaks võib föderaalse riigikorraga liikmesriikides osutuda vajalikuks riigi korralduse või pädevuste riikliku jaotuse huvides täita teatavaid ülesandeid detsentraliseeritult. Sellega seoses tuleb järgida liikmesriikide institutsioonilise autonoomia, proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtteid, mis kohustavad komisjoni austama põhjalikult juurdunud riigisiseseid õigusnorme ning liikmesriikide õigussüsteemide struktuuri ja toimimist.
Seega ei ole alust kritiseerida korralduslikku lahendust, mille Austria Vabariik valis direktiivide 2004/49 ja 2007/59 ülevõtmisel ja mis seisneb selles, et ministrile kui kogu Austria territooriumil pädevale kesksele ohutusasutusele usaldatakse ülesanded ja ministrile alluvale Schieninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-le vedurijuhtide sertifitseerimisega seotud operatiivülesannete täitmine. See on
a fortiori
nii, kuna Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH on otseselt föderaalseadusega asutatud äriühing, mille aktsiaid haldab minister ja mille personalikulud ja kulutused materjalile kannab föderaalriik ning mille tegevusvaldkond on reguleeritud seadusega. Lisaks on Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH mitmes mõttes seotud ministri juhistega.
Euroopa Kohtu hinnang
Komisjon heidab Austria Vabariigile ette, et viimane on rikkunud direktiivi 2007/59 artikli 3 punkti a, kuna ta määras selle direktiivi kohaldamisel „pädevaks asutuseks“ muu asutuse kui direktiivi 2004/49 artiklis 16 osutatud „ohutusasutus“.
Käesoleval juhul on selge, et selles liikmesriigis on direktiivi 2004/49 artiklis 16 osutatud ohutusasutuseks minister, samas kui „pädev asutus“, mis on määratud täitma teatavaid – eelkõige direktiivi 2007/59 artikli 19 lõike 1 punktides a–c nimetatud – ülesandeid, on föderaalseadusega asutatud äriühing Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH.
Direktiivi 2007/59 artikli 3 punktis a on „pädev asutus“ määratletud kui „direktiivi 2004/49/EÜ artiklis 16 osutatud ohutusasutus“.
Selleks et välja selgitada, kas need sätted võimaldavad – nagu väidab Austria Vabariik – usaldada liikmesriigil erinevatele asutustele ülesandeid, mis on selle direktiiviga määratud vastavalt „pädevale asutusele“ ja „ohutusasutusele“, ei tule arvesse võtta mitte üksnes kõnealuste sätete sõnastust, vaid ka nende konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa need säte on, ning vajadusel nende sätete kujunemislugu (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Nederlands Uitgeversverbond ja Groep Algemene Uitgevers,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kõigepealt, mis puudutab kõnealuste sätete sõnastust, siis on direktiivi 2007/59 artikli 3 punktis a märgitud, et selle direktiivi tähenduses on pädev asutus direktiivi 2004/49 artiklis 16 osutatud ohutusasutus.
Nimetatud artikkel 16 näeb ette, et iga liikmesriik moodustab „ohutusasutuse“, mis selle artikli kohaselt võib olla transpordiküsimuste eest vastutav ministeerium. Mõiste „ohutusasutus“ viidatud direktiivi tähenduses on konkreetselt määratletud selle artikli 3 punktis g kui „siseriiklik asutus, millele on usaldatud raudtee ohutusega seotud ülesanded kooskõlas [nimetatud] direktiiviga, või mis tahes kahe riigi vaheline asutus, kellele liikmesriigid on need ülesanded usaldanud, et tagada ühtne ohutussüsteem spetsialiseerunud piiriüleste infrastruktuuride jaoks“.
Seega nähtub direktiivi 2004/49 artikli 3 punkti g ja artikli 16 lõike 1 koostoimest, ja eelkõige sellest, et esiteks on liidu seadusandja ohutusasutuse määratlemiseks kasutanud ainsuse vormi ja teiseks on ta kasutanud sellega seotud omadussõna „siseriiklik“, et nende sätete kohaselt määrab iga liikmesriik ühe siseriikliku asutuse, kes vastutab raudtee ohutusega seotud ülesannete täitmise eest, kuid vajaduse korral võivad kaks liikmesriiki usaldada nende ülesannete täitmise riikidevahelisele asutusele.
Seda tõlgendust kinnitab direktiivi 2004/49 ülesehitus, millest nähtub, et teave liidu raudteede ohutuse kohta tuleb igas liikmesriigis edastada tsentraliseeritult ühtsele ohutusasutusele, kes vastutab nõutavate sertifikaatide väljastamise või asjaomase liikmesriigi jaoks ohutusnäitajate väljatöötamise ja avaldamise eest.
Nii on kõigepealt direktiivi 2004/49 artikli 9 lõikes 4 koostoimes selle direktiivi põhjendusega 13 ette nähtud, et kõik raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad ja kõik raudtee-ettevõtjad esitavad „asjaomase liikmesriigi ohutusasutusele“ aastaaruande, mis sisaldab teavet ohutuse ja ohutuse juhtimissüsteemi rakendamise kohta ning muu hulgas peab ohutusaruandes olema välja toodud „siseriiklike“ ohutusnäitajate areng.
Seejärel tuleb märkida, et nimetatud direktiivi artikli 10 lõigete 3 ja 4 kohaselt annab nõutud sertifikaadid „selle liikmesriigi ohutusasutus“, kus raudtee-ettevõtja esimest korda alustab oma tegevust või kavandab täiendavaid raudtee-teenuseid käitada.
Lõpuks avaldab ohutusasutus direktiivi 2004/49 artikli 18 kohaselt oma eelnenud aasta tegevusi käsitleva aastaaruande, mis vastavalt selle artikli punktile a sisaldab eelkõige nimetatud direktiivi I lisas määratletud ühiste ohutusnäitajate „kokkukoondamist liikmesriikide tasandil“.
Veel võib välja tuua, et kõnealuste sätete sõnastusel põhinevat tõlgendust, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 48, toetavad enne direktiivi 2004/49 ja direktiivi 2007/59 vastuvõtmist koostatud seadusandlikud materjalid.
Nii oli esiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi, mis käsitleb ühenduse raudteede ohutust ja millega muudetakse nõukogu direktiivi 95/18/EÜ raudtee-ettevõtjate litsentseerimise kohta, ning direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta (KOM(2002) 21 lõplik), mis eelnes direktiivi 2004/49 vastuvõtmisele, seletuskirja kokkuvõttes liikmesriikide ohutusasutusi puudutavas osas välja toodud, et „hetkel kehtivate direktiivide sätete alusel võivad ohutuseeskirjadega tegeleda erinevad asutused. […] Pikas perspektiivis ei ole see kooskõlas ohutuse järelevalve ülesannete täitmisega. Õiglane ja läbipaistev regulatsioon nõuab, et kõiki avaliku võimu järelevalve all olevas sektoris tegutsevaid ettevõtjaid tuleb kohelda võrdselt. […] Ohutuseeskirjade kooskõlastamise hõlbustamiseks Euroopa tasandil on vaja kehtestada ühtlustatud struktuurid kõikides liikmesriikides. […] Samal põhjusel on oluline koondada ühte asutusse kõik olulised ohutusjärelevalve funktsioonid, nagu õiguslikult siduvate ohutusnormide vastuvõtmine.“
Teiseks nähtub direktiivi 2007/59 vastuvõtmisele eelnenud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi veduri- ja rongiliikluse korraldamist tagavate pardatöötajate sertifitseerimise kohta ühenduse raudteevõrgus (KOM(2004) 142 lõplik) ettepaneku seletuskirja kokkuvõttest, et otsus määrata ohutusasutus vedurijuhiloa väljastamise eest vastutavaks asutuseks tehti „[s]elleks, et tagada ühenduse tasandil raudteeohutuse valdkonnas kehtestatud õigusliku raamistiku kõige suurem sidusus“.
Lõpuks tuleb rõhutada, et käesoleva kohtuotsuse punktis 48 pakutud tõlgendus näib olevat direktiiviga 2004/49 taotletava eesmärgiga kooskõlas. Nimelt, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 54, on selle direktiivi eesmärk koondada raudteeohutuse järelevalve põhiülesanded ühte asutusse, kuna see võimaldab tagada vastavalt nimetatud direktiivi artiklile 1 raudteeohutuse arengu ja parendamise.
Austria Vabariigi väidetega, millega ta vaidleb vastu käesoleva kohtuotsuse punktides 44–55 kõnealustele sätetele antud tõlgendusele, ei saa nõustuda.
Esiteks tuleb tõdeda, et Austria Vabariigi esile toodud asjaolu, et mitu direktiivide 2004/49 ja 2007/59 sätet viitavad mitmuse vormis liikmesriikide „ohutusasutustele“ ja „pädevatele asutustele“, ei saa olla määrava tähtsusega, kuna ilmselgelt viitavad need sätted erinevates liidu liikmesriikides niisugustele asutustele ühiselt. Nii on see esiteks direktiivi 2004/49 põhjenduse 22 puhul, mis viitab vajadusele „kõigis liikmesriikides moodustada siseriiklikud asutused raudteeohutuse reguleerimiseks ja järelevalveks“ või ka selle direktiivi I lisa puhul, milles on nimetatud „[ü]hised ohutusnäitajad, mille kohta tuleb ohutusasutustel aru anda“ ja mille „iga liikmesriik“ vastavalt direktiivi artiklile 18 kokku koondab. Teiseks, mis puudutab direktiivi 2007/59 sätteid, siis selle põhjendus 17 viitab „liikmesriikide pädevatele asutustele“, samas kui põhjendus 19 viitab üldiselt selle direktiiviga moodustatud ohutusasutustele. Samuti on nimetatud direktiivi artiklites 1, 5 ja 22 üksnes mainitud ülesandeid, mis lasuvad „liikmesriikide pädevatel asutustel“ ja „pädevatel asutustel“.
Teiseks ei oma direktiivide 2004/49 ja 2007/59 tõlgendamisel mingit tähtsust Austria Vabariigi viidatud asjaolu, et liidu seadusandja pidas vajalikuks täpsustada teistes teisese õiguse aktides nende asutuste „ainusust“, mis tuleb nimetatud õigusaktide kohaselt moodustada.
Kolmandaks, mis puudutab argumenti liikmesriikide institutsionaalse autonoomia, proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtete kohta, siis piisab tõdemusest, et kuigi ELTL artiklist 288 tuleneb, et liikmesriikidel on ulatuslik kaalutlusruum direktiivi rakendamiseks võetavate meetmete ja vahendite valiku osas, ei mõjuta see vabadus iga adressaadiks oleva liikmesriigi kohustust võtta kõik vajalikud meetmed, et tagada direktiivi täielik toime vastavalt sellega taotletavale eesmärgile (vt selle kohta 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Fashion ID,
C‑40/17
,
EU:C:2019:629
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Neil asjaoludel tuleb liikmesriikidel direktiivi alusel moodustatud reguleerivate asutuste korraldamisel ja struktureerimisel oma institutsionaalset sõltumatust teostada direktiivis määratletud eesmärkidest ja kohustustest kinni pidades (vt analoogia alusel 19. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Ormaetxea Garai ja Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Ent nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 44–55, tuleneb iga liikmesriigi kohustus määrata direktiivi 2004/49 tähenduses üks ohutusasutus, mida tuleb pidada „pädevaks asutuseks“ direktiivi 2007/59 artikli 3 punkti a tähenduses, nende direktiivide kõnealustest sätetest.
Seda kohustust arvesse võttes ei oma käesolevas asjas tähtsust see, kas Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH allub ministrile, nagu väidab Austria Vabariik. Eeldusel, et see nii on, ei võimalda selline alluvussuhe kahe eraldiseisva õigusvõimega üksuse vahel tagada käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis meenutatud kohustuse nõuetekohast ülevõtmist.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb komisjoni hagi rahuldada ja tõdeda, et kuna Austria Vabariik määras direktiivi 2007/59 tähenduses „pädevaks asutuseks“ muu asutuse kui direktiivi 2004/49 artiklis 16 osutatud ohutusasutus, siis on Austria Vabariik rikkunud direktiivi 2007/59 artikli 3 punktist a tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Austria Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb Austria Vabariigi kohtukulud jätta tema enda kanda ja mõista temalt välja komisjoni kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:

1.
Kuna Austria Vabariik määras Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta direktiivi 2007/59/EÜ (ühenduse raudteesüsteemis vedureid ja ronge juhtivate vedurijuhtide sertifitseerimise kohta) tähenduses „pädevaks asutuseks“ muu asutuse kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/49/EÜ ühenduse raudteede ohutuse kohta, millega muudetakse nõukogu direktiivi 95/18/EÜ raudtee-ettevõtjate litsentseerimise kohta ja direktiivi 2001/14/EÜ raudtee infrastruktuuri läbilaskevõime jaotamise ning raudtee infrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutuse sertifitseerimise kohta (raudteeohutuse direktiiv) artiklis 16 nimetatud ohutusasutus, siis on Austria Vabariik rikkunud direktiivi 2007/59 artikli 3 punktist a tulenevaid kohustusi.

2.
Jätta Austria Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.