CELEX: 62017CJ0377
Inadempimento di uno Stato
Servizi nel mercato interno
Direttiva 2006/123/CE
Articolo 15
Articolo 49 TFUE
Libertà di stabilimento
Onorari degli architetti e degli ingegneri per le prestazioni di progettazione
Tariffe minime e massime

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, mantenendo tariffe obbligatorie per gli architetti e gli ingegneri, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE nonché dell’articolo 15, paragrafo 1, paragrafo 2, lettera g), e paragrafo 3, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (
GU 2006, L 376, pag. 36
).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il considerando 40 della direttiva 2006/123 è così formulato:
«La nozione di “motivi imperativi di interesse generale” cui fanno riferimento alcune disposizioni della presente direttiva è stata progressivamente elaborata dalla Corte di giustizia nella propria giurisprudenza relativa agli articoli 43 e 49 del trattato, e potrebbe continuare ad evolvere. La nozione, come riconosciuto nella giurisprudenza della Corte di giustizia, copre almeno i seguenti motivi: (…) la tutela dei destinatari di servizi, (…) la protezione dell’ambiente e dell’ambiente urbano, compreso l’assetto territoriale, (…) la tutela della proprietà intellettuale, gli obiettivi di politica culturale, (…)».
L’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, dispone quanto segue:
«La presente direttiva si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro».
L’articolo 15 della suddetta direttiva così recita:
«1.   Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico prevede i requisiti di cui al paragrafo 2 e provvedono affinché tali requisiti siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3. Gli Stati membri adattano le loro disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per renderle conformi a tali condizioni.
2.   Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico subordina l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio al rispetto dei requisiti non discriminatori seguenti:
(…)
g)
tariffe obbligatorie minime e/o massime che il prestatore deve rispettare;
(…)
3.   Gli Stati membri verificano che i requisiti di cui al paragrafo 2 soddisfino le condizioni seguenti:
a)
non discriminazione: i requisiti non devono essere direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della sede legale;
b)
necessità: i requisiti sono giustificati da un motivo imperativo di interesse generale;
c)
proporzionalità: i requisiti devono essere tali da garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito; essi non devono andare al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo; inoltre non deve essere possibile sostituire questi requisiti con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato.
(…)
5.   Nella relazione di valutazione reciproca di cui all’articolo 39, paragrafo 1, gli Stati membri precisano quanto segue:
a)
i requisiti che intendono mantenere e le ragioni per le quali ritengono che tali requisiti siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3;
b)
i requisiti che sono stati soppressi o attenuati.
6.   A decorrere dal 28 dicembre 2006 gli Stati membri possono introdurre nuovi requisiti quali quelli indicati al paragrafo 2 soltanto quando essi sono conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3.
(…)».
Diritto tedesco
Gli onorari di architetti e di ingegneri sono disciplinati dalla Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (regolamento sugli onorari di architetti e ingegneri) del 10 luglio 2013 (BGBl. I, pag. 2276; in prosieguo: la «HOAI»).
L’articolo 1 della HOAI è così formulato:
«Il presente regolamento disciplina il calcolo degli onorari per le prestazioni di base di architetti e ingegneri (mandatari) stabiliti in Germania, qualora si tratti di prestazioni di base rientranti nel presente regolamento e fornite a partire dal territorio tedesco».
Ai sensi dell’articolo 3 della HOAI:
«1.   Gli onorari per le prestazioni di base nel settore della progettazione di superfici, della progettazione edilizia e della progettazione specializzata sono disciplinati con effetto vincolante nelle parti da 2 a 4 del presente regolamento. Gli onorari per i servizi di consulenza di cui all’allegato 1 non sono disciplinati con effetto vincolante.
2.   Le prestazioni di base che sono generalmente necessarie per la corretta esecuzione di un incarico sono inserite nei profili di prestazione. I profili di prestazione sono suddivisi in fasi di prestazione, in conformità delle disposizioni di cui alle parti da 2 a 4.
3.   L’elenco delle prestazioni speciali contemplate nel presente regolamento e nei profili di prestazione e i loro allegati non è esaustivo. È possibile concordare prestazioni speciali anche per profili di prestazione e fasi di prestazione ad essi non corrispondenti, a condizione che non costituiscano prestazioni di base. Gli onorari per le prestazioni speciali possono essere concordati liberamente.
4.   Il carattere economico della prestazione deve essere sempre rispettato».
L’articolo 7 della HOAI prevede quanto segue:
«1.   Gli onorari sono basati sulla convenzione scritta che le parti stipulano all’atto dell’affidamento dell’incarico nell’ambito degli importi minimi e massimi stabiliti con il presente regolamento.
2.   Qualora i costi o le superfici ammissibili determinati non rientrino nei valori tabellari del presente regolamento, gli onorari possono essere convenuti liberamente.
3.   Gli importi minimi fissati nel presente regolamento possono essere ridotti in casi eccezionali mediante accordo scritto.
4.   Gli importi massimi di cui al presente regolamento possono essere superati solo in caso di prestazioni di base straordinarie o di durata eccezionalmente lunga, mediante accordo scritto. In questo caso non viene tenuto conto delle circostanze che sono già state determinanti per la classificazione nelle fasce di onorario o per la classificazione nell’ambito degli importi minimi e massimi».
Le parti da 2 a 4 dell’HOAI, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, di tale regolamento contengono disposizioni dettagliate concernenti gli importi minimi e massimi per la progettazione di superfici, per la progettazione edilizia e per la progettazione specializzata. Alcune di queste disposizioni consentono di ridurre le tariffe minime in casi eccezionali, a norma dell’articolo 7, paragrafo 3, di detto regolamento.
L’articolo 44, paragrafo 7, della HOAI dispone quanto segue:
«Se i costi di progettazione per opere di ingegneria civile che occupano una superficie ampia in lunghezza e sono eseguite in condizioni di costruzione uguali sono sproporzionati rispetto agli onorari calcolati, si applica l’articolo 7, paragrafo 3».
L’articolo 52, paragrafo 5, della HOAI così dispone:
«Se i costi per la progettazione di strutture portanti di opere di ingegneria civile che occupano una superficie ampia in lunghezza e sono eseguite in condizioni di costruzione uguali sono sproporzionati rispetto agli onorari calcolati, si applica l’articolo 7, paragrafo 3».
L’articolo 56, paragrafo 6, della HOAI è così formulato:
«Se i costi per la progettazione di componenti tecniche di opere di ingegneria civile che occupano una superficie ampia in lunghezza e sono eseguite in condizioni di costruzione uguali sono sproporzionati rispetto agli onorari calcolati, si applica l’articolo 7, paragrafo 3».
Procedimento precontenzioso
Dopo aver effettuato una valutazione del rispetto degli obblighi imposti dalla direttiva 2006/123, la Commissione ha organizzato colloqui bilaterali con taluni Stati membri, vertenti in particolare sulle tariffe obbligatorie previste dalle legislazioni nazionali. In tale contesto la Commissione ha avviato una procedura EU Pilot, nell’ambito della quale, il 10 marzo 2015, la Repubblica federale di Germania ha preso posizione per giustificare le disposizioni della HOAI relative alle tariffe degli architetti e degli ingegneri.
Con lettera di diffida del 18 giugno 2015, la Commissione ha richiamato l’attenzione delle autorità tedesche sul fatto che le disposizioni della HOAI relative alle tariffe potevano violare l’articolo 15, paragrafo 1, paragrafo 2, lettera g), e paragrafo 3, della direttiva 2006/123 nonché l’articolo 49 TFUE.
Con lettera del 22 settembre 2015, la Repubblica federale di Germania ha contestato gli addebiti a proprio carico. Essa ha sostenuto che la HOAI non limitava la libertà di stabilimento e che, anche supponendo che ciò fosse avvenuto, un’eventuale restrizione di questo tipo sarebbe stata giustificata da motivi imperativi di interesse generale. Essa ha altresì rilevato che le disposizioni nazionali di cui trattasi disciplinavano solo situazioni puramente interne, che non avrebbero potuto essere valutate alla luce della direttiva 2006/123 e dell’articolo 49 TFUE.
Il 25 febbraio 2016 la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ha reiterato gli argomenti che aveva esposto nella lettera di diffida. Essa ha invitato tale Stato membro ad adottare, entro un termine di due mesi a decorrere dal ricevimento del suddetto parere, le misure necessarie per conformarvisi. La Repubblica federale di Germania ha risposto a detto parere il 13 maggio 2016, ribadendo la propria argomentazione.
La Commissione, ritenendo che la Repubblica federale di Germania non avesse posto fine all’infrazione addebitatale, ha deciso di proporre il presente ricorso.
Con decisione del presidente della Corte del 7 novembre 2017, è stato ammesso l’intervento dell’Ungheria a sostegno delle conclusioni della Repubblica federale di Germania.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene, in primo luogo, che la HOAI comporta una restrizione alla libertà di stabilimento garantita dall’articolo 49 TFUE e dalla direttiva 2006/123. Essa ritiene che tale normativa, che istituisce un sistema di tariffe minime e massime per le prestazioni degli architetti e degli ingegneri, osti all’ingresso sul mercato tedesco di nuovi fornitori provenienti da altri Stati membri. A tal riguardo, essa sostiene che la HOAI limita le possibilità per questi ultimi, per i quali è meno agevole crearsi una clientela sul mercato tedesco, offrire prestazioni equivalenti a quelle offerte dai fornitori già stabiliti in Germania a prezzi inferiori a quelli previsti dalla tariffa obbligatoria o prestazioni superiori a prezzi che superano le tariffe massime previste.
Tale istituzione ritiene che la densità dell’offerta di servizi da parte di architetti e ingegneri in Germania non incida sull’esistenza delle restrizioni di cui trattasi alla libertà di stabilimento. A tale riguardo essa afferma che l’articolo 15 della direttiva 2006/123 non fa riferimento alla situazione del mercato e che la Corte, nella sua sentenza del 5 dicembre 2006, Cipolla e a. (
C‑94/04 e C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), ha considerato che la fissazione di onorari minimi per gli avvocati costituisse una restrizione alla libera prestazione dei servizi, allorché il mercato era caratterizzato dalla presenza di un numero estremamente elevato di avvocati.
Del resto, essa sostiene che, sebbene la HOAI verta sulle modalità di fornitura di servizi da parte degli architetti e degli ingegneri, essa ostacola, con i suoi effetti, l’accesso al mercato in quanto tale.
Inoltre, la Commissione deduce dal tenore letterale dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che la stessa si applica anche nel caso di situazioni puramente interne.
In secondo luogo, la Commissione ritiene che le restrizioni alla libertà di stabilimento che la HOAI comporta non possano essere giustificate dai motivi imperativi di interesse generale addotti dalla Repubblica federale di Germania.
Anzitutto, la Commissione ritiene che il mantenimento di un elevato livello di prestazioni non possa giustificare, nel caso di specie, la restrizione di cui trattasi. Non si può dedurre dalla sentenza del 5 dicembre 2006, Cipolla e a. (
C‑94/04 e C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), che la Corte abbia considerato legittima qualsiasi normativa che stabilisca tariffe minime quando il mercato è caratterizzato da un numero elevato di fornitori dei servizi di cui trattasi. La prova che le tariffe erano idonee a garantire la qualità di tali servizi doveva essere fornita dalla Repubblica federale di Germania.
In particolare, la Commissione ritiene che tale Stato membro avrebbe dovuto dimostrare che l’abbandono delle tariffe minime portava a stabilire un livello di prezzo per dette prestazioni che poteva generare incertezze circa la loro qualità. Risulterebbe dai dati di Eurostat che l’indice operativo lordo nel caso delle prestazioni di architetti in Germania è nettamente più elevato che in altri Stati membri, mentre non esisterebbe alcun indizio secondo cui la qualità delle prestazioni fornite negli altri Stati membri sarebbe inferiore a causa dell’adozione di margini inferiori. Inoltre, la Commissione sostiene che la HOAI va oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito, in quanto i prestatori che intendono offrire i loro servizi a un prezzo minore rispetto alle tariffe minime non hanno la possibilità di provare che essi soddisfano tutti i requisiti imposti dalla normativa nazionale.
La Commissione osserva che il frequente ricorso alla possibilità, prevista dalla HOAI, di stipulare una convenzione sulle spese di costruzione e di fissare onorari inferiori alle tariffe minime, senza che si debba lamentare un calo della qualità dei servizi, indebolisce l’argomento della Repubblica federale di Germania.
In seguito, la Commissione respinge l’argomento secondo cui l’obiettivo di tutela dei consumatori mediante l’eliminazione dell’asimmetria informativa tra i consumatori e i prestatori sarebbe raggiunto dall’elevato livello qualitativo dei servizi, che sarebbe a sua volta garantito dall’imposizione di tariffe minime. Secondo la Commissione, tale argomento sarebbe fondato sull’erronea premessa secondo la quale siffatte tariffe garantiscono la qualità dei servizi forniti.
Peraltro, la Commissione osserva che l’articolo 22 della direttiva 2006/123 obbliga i prestatori a informare i destinatari del prezzo di un servizio o del metodo di calcolo di tale prezzo. Le autorità nazionali potrebbero prevedere la pubblicazione di informazioni sui prezzi abitualmente praticati quali indizi della prassi del mercato. Inoltre, essa osserva che la Repubblica federale di Germania non ha spiegato le ragioni per cui un’asimmetria informativa non esistesse nell’ipotesi di prestazioni di consulenza, le quali non sono soggette alle tariffe obbligatorie previste dalla HOAI.
Tale istituzione ritiene che gli studi addotti dal suddetto Stato membro non consentano di dimostrare l’esistenza di una correlazione tra i prezzi dei servizi e la loro qualità. Essa rileva altresì che le ragioni per le quali l’asserito effetto di incentivazione delle tariffe minime condurrebbe alle conseguenze descritte in termini generali dalla Repubblica federale di Germania non emergono dalle spiegazioni fornite da detto Stato membro. La Commissione considera che la lettera del Consiglio europeo degli ordini degli ingegneri, del 5 novembre 2015, rinvia alla dichiarazione di detto Consiglio del 26 settembre 2015, che descrive in modo positivo i sistemi che assicurano una remunerazione uniforme, prevedibile e trasparente, per taluni tipi di prestazioni, senza tuttavia disciplinare in maniera vincolante le tariffe fissate per queste ultime. La Commissione è del parere che dalla suddetta dichiarazione risulti che misure meno severe di quelle previste dalla HOAI consentano di raggiungere gli obiettivi perseguiti. Essa considera che, per raggiungere il livello di qualità atteso, occorrerebbe adottare misure alternative a quelle previste dalla HOAI, come le regole relative alle qualifiche professionali e alla responsabilità professionale.
Infine, la Commissione sostiene che gli obiettivi che consistono nel garantire il mantenimento e la continuità delle imprese di servizi nonché il reddito dei prestatori sono di natura puramente economica e non costituiscono ragioni imperative di interesse generale.
In terzo luogo, la Commissione ritiene che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, le norme tariffarie previste dalla HOAI non siano idonee a conseguire l’obiettivo di tutela dei consumatori, in quanto esse non li informano dell’adeguatezza dei prezzi proposti né permettono loro di verificare, nonostante la tabella tariffaria prevista dall’HOAI, gli importi praticati. Secondo tale istituzione, se è vero che la suddetta tabella tariffaria consente ai consumatori di distinguere più agevolmente le diverse prestazioni che vengono loro proposte e può eventualmente essere utile per classificare le prestazioni secondo la loro importanza, essa non giustifica tuttavia l’obbligo di ricorrere alle tariffe minime e massime fissate in funzione di tale suddivisione.
In quarto luogo, la Commissione rileva che l’articolo 7, paragrafi 3 e 4, della HOAI, che consente una certa flessibilità nell’applicazione delle tariffe obbligatorie, è stato concepito come un’eccezione, interpretata restrittivamente dai giudici tedeschi. Sarebbe quindi possibile derogare, mediante accordo scritto, alle tariffe massime solo in caso di prestazioni di base straordinarie o di durata eccezionalmente lunga.
Essa afferma altresì che, in forza dell’articolo 7, paragrafo 3, della HOAI, le deroghe alle tariffe minime sono consentite in casi specifici, relativi alle prestazioni fornite dagli ingegneri e non dagli architetti.
Secondo la Commissione, le deroghe alle tariffe minime sono interpretate restrittivamente anche dai giudici tedeschi. Citando la giurisprudenza del Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia, Germania), la Commissione sostiene che un fornitore non può ripercuotere sui suoi clienti risparmi sui costi, realizzati nella sua impresa per razionalizzazione, se ciò porta a fissare un prezzo inferiore alle tariffe minime. Per quanto riguarda, in particolare, la sentenza del Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia), del 22 maggio 1997, la Commissione sostiene che da detta sentenza emerge che anche il caso di una collaborazione duratura basata su un’offerta di un architetto o di un ingegnere che preveda tariffe inferiori alle tariffe minime costituisce un’infrazione alla HOAI, poiché ogni contratto deve essere considerato separatamente. La Commissione conclude che il sistema tedesco non è sufficientemente flessibile per essere considerato conforme al diritto dell’Unione.
Inoltre, la Commissione sostiene, da un lato, che la Repubblica federale di Germania non ha esposto i motivi per cui le tariffe massime dovrebbero contribuire all’eliminazione delle asimmetriche informative tra i consumatori e i prestatori aventi ad oggetto la qualità dei servizi forniti. Dall’altro, tale istituzione conclude che l’obiettivo di tutela dei clienti rispetto alla determinazione di onorari eccessivi può essere raggiunto mettendo a disposizione del cliente un’informazione adeguata, grazie alla quale egli può valutare come si colloca il prezzo che gli viene richiesto rispetto ai prezzi usuali di mercato. Una siffatta misura sarebbe meno restrittiva di quella risultante dal sistema tariffario previsto dalla HOAI.
La Repubblica federale di Germania afferma, in primo luogo, che la HOAI non viola né l’articolo 49 TFUE né la direttiva 2006/123, in quanto, da un lato, essa prevede tariffe minime e massime in materia di onorari solo per prestazioni di base rientranti nella progettazione di superfici, nella progettazione edilizia e in altre progettazioni specializzate, per le quali la garanzia di un livello di qualità elevato risponde a un obiettivo di interesse generale, e non per servizi di consulenza, i cui onorari sarebbero liberamente negoziabili tra le parti.
Dall’altro lato, la HOAI prevedrebbe numerose eccezioni, al fine di garantire che si possano pattuire onorari corretti in ciascun caso specifico, il che rifletterebbe l’elevato grado di flessibilità di tale normativa che consentirebbe ad operatori provenienti da altri Stati membri dell’Unione europea di entrare nel mercato tedesco in condizioni di concorrenza effettiva.
A tal riguardo, la Repubblica federale di Germania si basa sulla giurisprudenza della Corte, in particolare sulla sentenza del 28 aprile 2009, Commissione/Italia (
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
), secondo la quale tariffe minime e massime non costituiscono una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi quando il regime che le prevede è caratterizzato da una flessibilità che consente una certa modulazione delle tariffe in funzione della natura delle prestazioni che sono state effettuate. Orbene, nel caso di specie, la HOAI prevedrebbe certamente una siffatta flessibilità, sia per quanto riguarda le tariffe minime che le tariffe massime.
Peraltro, essa sostiene che dalla sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
), risulta che situazioni puramente interne non devono essere valutate alla luce della libertà di stabilimento e della direttiva 2006/123, non essendo né l’una né l’altra applicabili a siffatte situazioni.
Inoltre, tale Stato membro ritiene che la Commissione non abbia esposto le ragioni per le quali l’accesso al mercato sarebbe limitato dalle tariffe minime e massime previste dalla HOAI, né ha dimostrato l’esistenza di restrizioni concrete alla libertà di stabilimento. Essa si sarebbe riferita unicamente alle «restrizioni eventuali» e si sarebbe limitata a sostenere che la situazione del mercato è «irrilevante». Orbene, detto Stato membro richiama al riguardo la giurisprudenza della Corte secondo la quale non vi sarebbero restrizioni quando gli eventuali effetti di una misura sulla libertà di stabilimento sono troppo aleatori e troppo indiretti, nonché il considerando 69 della direttiva 2006/123, il cui testo ricorda, in sostanza, detta giurisprudenza. Pertanto, esso considera che, nel caso di specie, la misura da valutare, che non riguarda neppure l’accesso al mercato, non produce alcun effetto concreto sulla libertà di stabilimento e che la Commissione non ha fornito la prova, il cui onere le incombeva, dell’esistenza di un tale effetto.
La Repubblica federale di Germania fa poi riferimento a documenti provenienti dalle organizzazioni professionali degli architetti e degli ingegneri, dai quali risulterebbe che la HOAI non impedisce l’accesso al mercato tedesco e non ostacola la libertà di stabilimento nel territorio di tale Stato membro.
In secondo luogo e in subordine, la Repubblica federale di Germania sostiene che il sistema tariffario previsto dalla HOAI è giustificato da motivi imperativi di interesse generale, vale a dire la garanzia della qualità dei servizi di progettazione, la protezione dei consumatori, la sicurezza architettonica, la salvaguardia della cultura architettonica e la costruzione ecologica. Secondo tale Stato membro, l’obiettivo principale della HOAI consiste nel garantire un livello di qualità elevato delle prestazioni di architetti ed ingegneri.
La Repubblica federale di Germania sottolinea che una prestazione di progettazione di qualità risponde all’obiettivo di tutela dei consumatori sotto un duplice profilo, in quanto garantisce la sicurezza degli edifici e mira a evitare gli errori nella fase di esecuzione dei lavori, la quale sarebbe così anche più rapida e meno costosa. Detto Stato membro aggiunge che la fissazione delle tariffe minime è sostenuta sia dalle organizzazioni professionali dei committenti che dalle associazioni di consumatori.
La Repubblica federale di Germania contesta l’argomento della Commissione con il quale quest’ultima sostiene che la restrizione in questione alla libertà di stabilimento non sia giustificata. Essa afferma, in particolare, che il mantenimento di una struttura di mercato fondata sulle piccole e medie imprese è uno scopo auspicabile, in quanto ha l’effetto di garantire l’esistenza di un numero elevato di prestatori e di contribuire ad una concorrenza basata su una «migliore qualità». Tale Stato membro rileva che la constatazione della Commissione relativa agli indici operativi lordi in Germania può essere considerevolmente falsata dalla struttura delle imprese attive sul suo territorio. Esso aggiunge che la possibilità di concludere una convenzione sulle spese di costruzione, esistita tra l’anno 2009 e l’anno 2014, è stata dichiarata illegittima dal Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia) nel 2014.
In terzo luogo, la Repubblica federale di Germania ritiene che la fissazione di tariffe minime sia idonea a conseguire l’obiettivo di garantire un livello elevato di qualità delle prestazioni. A tale riguardo, essa rammenta che, nella sentenza del 5 dicembre 2006, Cipolla e a. (
C‑94/04 e C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), la Corte ha riconosciuto in linea di principio, su un mercato caratterizzato da una forte asimmetria informativa tra prestatori e destinatari di servizi nonché dalla presenza di un numero elevato di prestatori, l’esistenza di un legame tra l’introduzione di una tariffa minima per le prestazioni di servizi e il mantenimento della qualità di queste ultime, pur avendo lasciato al giudice nazionale il compito di accertare l’esistenza e la pertinenza di tale legame nella controversia principale. La Corte, del resto, avrebbe riconosciuto agli Stati membri un margine di discrezionalità in situazioni comparabili, cosicché non si può pretendere che questi dimostrino un nesso di causalità nel senso di una conditio sine qua non tra la qualità e il prezzo di una prestazione sul mercato nazionale. Detto Stato membro precisa di essersi basato, anche in assenza di requisiti in tal senso, nell’ambito dell’adozione della HOAI, su studi dettagliati relativi alla fissazione di tariffe minime e massime e sul loro effetto.
Secondo la Repubblica federale di Germania, le tariffe minime e massime sono adeguate per raggiungere l’obiettivo di qualità perseguito, dato che esiste un nesso tra il prezzo e la qualità, in quanto un carico di lavoro rilevante effettuato da personale altamente qualificato si ripercuote sul prezzo, che diviene più elevato. Se il prezzo è inferiore a un livello determinato, si può presumere che tale prezzo possa essere ottenuto solo con un livello di qualità inferiore delle prestazioni.
Essa rileva a tal riguardo l’esistenza di un rischio di «selezione avversa» sul mercato delle prestazioni di progettazione in Germania. Pertanto, poiché i consumatori non sono sufficientemente informati e non sono in grado di percepire le differenze di qualità, opterebbero sistematicamente per l’offerta più conveniente, di modo che la concorrenza sarebbe fondata unicamente sui prezzi. Tenuto conto di tale asimmetria informativa tra prestatori e consumatori, unitamente ad una forte presenza di prestatori sul mercato, sarebbe possibile restare concorrenziali e realizzare utili praticamente solo offrendo prestazioni di qualità inferiore, il che porterebbe a una situazione di «alea morale» o di «selezione avversa».
Detto Stato membro ritiene che, con la fissazione legale di tariffe minime, l’importanza del prezzo quale fattore concorrenziale sia ridotta, il che consentirebbe di prevenire il peggioramento della qualità delle prestazioni.
La Repubblica federale di Germania sostiene inoltre che la fissazione di tariffe minime previste dalla HOAI non eccede quanto necessario per raggiungere gli obiettivi dichiarati e che non esistono misure meno restrittive, in quanto la HOAI tiene conto della natura delle prestazioni in questione, impone siffatte tariffe solo alle prestazioni di progettazione e prevede numerose eccezioni alla sua applicazione.
Le misure alternative proposte dalla Commissione non sarebbero idonee a sostituire le tariffe obbligatorie. Pertanto, norme di accesso alla professione garantirebbero unicamente che i membri di una professione dispongano della qualifica richiesta, mentre un sistema di tariffe obbligatorie consentirebbe di garantire la fornitura di prestazioni di qualità. Infatti, da un lato, l’accesso alle attività professionali soggette alla HOAI non sarebbe limitato in Germania, poiché ogni persona può, in linea di principio, esercitare attività del genere purché rispetti tale normativa. Dall’altro lato, l’introduzione di eventuali normative che disciplinino l’accesso alle professioni di cui trattasi costituirebbe una restrizione molto più grave della libertà di stabilimento rispetto a quella che risulta dalla HOAI.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania considera parimenti non convincente l’alternativa consistente nel prevedere regole di responsabilità e di assicurazione obbligatoria della responsabilità professionale. Infatti, le norme relative agli onorari che figurano nella HOAI dovrebbero garantire, in via preventiva, un’elevata qualità delle prestazioni, mentre le regole di responsabilità e di assicurazione, che si applicano solo quando si è verificato un danno, sarebbero, per loro natura, inadeguate per tutelare interessi generali come la sicurezza delle costruzioni, la cultura architettonica o l’ecologia.
Quanto all’alternativa proposta dalla Commissione, consistente nel prevedere norme relative all’esercizio della professione, essa consentirebbe soltanto di raggiungere una qualità minima delle prestazioni effettuate e non già lo standard qualitativo elevato perseguito dalla normativa controversa. Infatti, al fine di raggiungere l’obiettivo di qualità perseguito, occorrerebbe obbligare tutti i prestatori interessati ad aderire a organizzazioni professionali incaricate di vigilare sulla qualità delle prestazioni fornite oppure escludere dal mercato coloro che non sono membri di tali organizzazioni.
Infine, la Repubblica federale di Germania contesta l’alternativa consistente nella pubblicazione di informazioni sui prezzi abitualmente praticati quali indizi della prassi del mercato. Tale Stato membro ritiene che una siffatta pubblicazione non risolverebbe il problema dell’asimmetria informativa e potrebbe anche rafforzare la «spirale» dei prezzi verso il basso.
In quarto luogo, la Repubblica federale di Germania sostiene che le tariffe massime non costituiscono un ostacolo alla libertà di stabilimento e che, in ogni caso, sono giustificate dalla tutela dei consumatori, evitando loro di sopportare un onere esageratamente elevato, risultante da onorari eccessivi. Le stesse sarebbero, inoltre, idonee a realizzare gli obiettivi dichiarati.
L’Ungheria, interveniente a sostegno delle conclusioni della Repubblica federale di Germania, condivide, in sostanza, l’argomento di tale Stato membro.
Giudizio della Corte
Occorre, anzitutto, esaminare la normativa nazionale in questione alla luce dell’articolo 15 della direttiva 2006/123, prima di procedere, se del caso, all’esame di tale normativa alla luce delle disposizioni dell’articolo 49 TFUE.
In via preliminare, si deve respingere l’argomento del governo tedesco secondo cui l’articolo 15 della direttiva 2006/123 non è applicabile a situazioni puramente interne, vale a dire a situazioni in cui gli elementi di fatto sono circoscritti all’interno di un solo Stato membro.
Infatti, la Corte ha già statuito che le disposizioni del capo III della direttiva 2006/123, relative alla libertà di stabilimento dei prestatori, devono essere interpretate nel senso che si applicano anche a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro (sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser,
C‑360/15 e C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punto
).
Occorre in seguito rammentare che, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico prevede requisiti come quelli di cui al paragrafo 2 di tale articolo, e provvedere affinché questi ultimi siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3 dello stesso.
L’articolo 15, paragrafo 2, lettera g), di detta direttiva riguarda i requisiti che subordinano l’esercizio di un’attività al rispetto, da parte del prestatore, di tariffe minime e/o massime.
Dai paragrafi 5 e 6 del suddetto articolo 15 si evince che agli Stati membri è consentito mantenere o, all’occorrenza, introdurre requisiti del tipo di quelli indicati al paragrafo 2 del medesimo articolo, purché essi siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3 (v., in tal senso, sentenza del 16 giugno 2015, Rina Services e a.
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punto
).
Tali condizioni vertono, in primo luogo, sul carattere non discriminatorio dei requisiti in questione che non possono essere direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della sede legale, in secondo luogo, sul carattere necessario, ossia sul fatto che devono essere giustificati da un motivo imperativo di interesse generale e, in terzo luogo, sulla loro proporzionalità, dato che detti requisiti devono essere tali da garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non andare al di là di quanto è necessario per conseguire tale obiettivo e altre misure meno restrittive non devono consentire di conseguire lo stesso risultato.
L’articolo 15 della direttiva 2006/123 mira in tal senso a conciliare la competenza normativa degli Stati membri per quanto riguarda i requisiti da valutare in applicazione di tale articolo, da un lato, e l’esercizio effettivo della libertà di stabilimento, dall’altro.
Ne consegue in particolare che, se è vero che spetta allo Stato membro che invochi un motivo imperativo di interesse generale al fine di giustificare un requisito ai sensi di detto articolo 15 dimostrare che la propria normativa è opportuna e necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito, tale onere della prova non può estendersi fino a pretendere che lo Stato membro dimostri in positivo che nessun altro possibile provvedimento permetta la realizzazione dello stesso obiettivo alle stesse condizioni (v., in tal senso, sentenze del 28 aprile 2009, Commissione/Italia,
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
, punto
e giurisprudenza ivi citata; del 24 marzo 2011, Commissione/Spagna,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, punto
, nonché del 23 dicembre 2015, Scotch Whisky Association e a.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, punto
). Un requisito del genere equivarrebbe infatti, in pratica, a privare lo Stato membro interessato della sua competenza normativa nel settore considerato.
Ciò vale a maggior ragione in quanto, come rileva la Repubblica federale di Germania, uno Stato membro deve essere in grado di giustificare un «requisito da valutare» mediante un motivo imperativo di interesse generale sin dall’introduzione di detto requisito e quindi, per ipotesi, senza necessariamente disporre di elementi di prova empirici quanto al risultato prodotto da quest’ultimo rispetto a quello prodotto da altre misure.
Nel caso di specie, i requisiti derivanti dalla HOAI, giacché fissano le tariffe minime e massime in materia di prestazioni di progettazione forniti da architetti e ingegneri, rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera g), della direttiva 2006/123.
Di conseguenza, in quanto requisiti previsti da tale disposizione, le tariffe controverse in causa devono, per essere conformi agli obiettivi di tale direttiva, soddisfare le tre condizioni enunciate all’articolo 15, paragrafo 3, della stessa, ossia essere non discriminatorie, necessarie e proporzionate alla realizzazione di un motivo imperativo di interesse generale (v., in tal senso, sentenza del 1o marzo 2018, CMVRO,
C‑297/16
,
EU:C:2018:141
, punto
).
Per quanto riguarda la prima condizione prevista all’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, si deve constatare che i requisiti di cui al punto 66 della presente sentenza non sono né direttamente né indirettamente discriminatori in funzione della nazionalità o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della loro sede legale, ai sensi della lettera a) di tale disposizione, di modo che tale condizione è soddisfatta.
Per quanto riguarda la seconda condizione, la Repubblica federale di Germania indica che le tariffe minime mirano a raggiungere un obiettivo di qualità delle prestazioni di progettazione, di tutela dei consumatori, di sicurezza delle costruzioni, di salvaguardia della cultura architettonica e di costruzione ecologica. Quanto alle tariffe massime, queste ultime sarebbero dirette a garantire la tutela dei consumatori assicurando una trasparenza degli onorari in relazione alle prestazioni corrispondenti e impedendo tariffe eccessive.
A tal riguardo, si deve constatare che gli obiettivi relativi alla qualità dei lavori e alla tutela dei consumatori sono stati riconosciuti dalla Corte come motivi imperativi di interesse generale (v., in tal senso, sentenze del 3 ottobre 2000, Corsten,
C‑58/98
,
EU:C:2000:527
, punto
; dell’8 settembre 2010, Stoß e a.,
C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punto
, nonché del 15 ottobre 2015, Grupo Itevelesa e a.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punto
).
Per quanto riguarda gli obiettivi di salvaguardia della cultura architettonica e di costruzione ecologica, essi possono essere ricollegati agli obiettivi più generali di conservazione del patrimonio culturale e storico, nonché di protezione dell’ambiente, i quali costituiscono parimenti motivi imperativi di interesse generale (v., in tal senso, sentenze del 26 febbraio 1991, Commissione/Francia
C‑154/89
,
EU:C:1991:76
, punto
, e del 14 dicembre 2004, Commissione/Germania,
C‑463/01
,
EU:C:2004:797
, punto
).
Occorre peraltro sottolineare che il considerando 40 della direttiva 2006/123 conferma che la tutela dei destinatari di servizi, la protezione dell’ambiente e gli obiettivi di politica culturale costituiscono motivi imperativi di interesse generale.
Per quanto riguarda la terza condizione di cui all’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, essa presuppone il ricorrere di tre elementi, cioè che il requisito sia idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto è necessario per raggiungerlo e che detto obiettivo non possa essere raggiunto da una misura meno restrittiva.
A tal riguardo, uno Stato membro che, come la Repubblica federale di Germania nel caso di specie, deduce un motivo imperativo di interesse generale al fine di giustificare una misura che ha adottato, deve presentare precisi elementi che consentono di avvalorare il suo ragionamento (v., in tal senso, sentenza del 23 gennaio 2014, Commissione/Belgio,
C‑296/12
,
EU:C:2014:24
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In tale contesto, occorre sottolineare, in via preliminare, che, nei limiti in cui il rispetto degli obiettivi di sicurezza delle costruzioni, della salvaguardia della cultura architettonica e di costruzione ecologica sia direttamente connesso alla qualità dei lavori di progettazione, tanto l’idoneità della HOAI a conseguire questi primi tre obiettivi quanto la sua necessità a tale effetto dovranno essere riconosciute se è dimostrato che essa è idonea e necessaria per garantire tale qualità.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’idoneità della HOAI a raggiungere gli obiettivi perseguiti, la Repubblica federale di Germania sostiene che, a causa del legame esistente tra il prezzo di un servizio e la sua qualità, la fissazione delle tariffe minime è idonea a conseguire l’obiettivo consistente nel garantire un elevato livello qualitativo delle prestazioni fornite.
Peraltro, la fissazione di tali tariffe sarebbe parimenti idonea a conseguire l’obiettivo di tutela dei consumatori, compensando le conseguenze dell’asimmetria informativa tra gli architetti e gli ingegneri, da un lato, e i consumatori, dall’altro, la quale può comportare che la concorrenza sia fondata unicamente sui prezzi e che i consumatori scelgono i loro prestatori soltanto in base al prezzo delle loro prestazioni.
A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che non si può escludere a priori che la fissazione di una tariffa minima consenta di evitare che i prestatori non siano indotti, in un contesto come quello di un mercato caratterizzato dalla presenza di un numero estremamente elevato di prestatori, a svolgere una concorrenza che possa tradursi nell’offerta di prestazioni al ribasso, con il rischio di un peggioramento della qualità dei servizi forniti (v., in tal senso, sentenza del 5 dicembre 2006, Cipolla e a.,
C‑94/04 e C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punto
).
Nel caso di specie è pacifico che, come sostiene la Repubblica federale di Germania, un numero molto elevato di operatori è attivo sul mercato delle prestazioni di progettazione nel settore edilizio in tale Stato membro.
Parimenti, l’affermazione della Repubblica federale di Germania secondo la quale tale mercato è caratterizzato da una forte asimmetria informativa, relativa al fatto che i prestatori di servizi dispongono di competenze tecniche che la maggior parte dei loro clienti non possiede, cosicché questi ultimi incontrano difficoltà nel valutare la qualità dei servizi di progettazione offerti, non è validamente contestata dalla Commissione.
Ne consegue che la Repubblica federale di Germania ha sufficientemente dimostrato che, alla luce delle peculiarità del mercato e dei servizi di cui trattasi, può esistere un rischio che i prestatori di progettazione nel settore della costruzione che operano in tale Stato membro svolgano una concorrenza che può tradursi nell’offerta di prestazioni al ribasso, e, attraverso una selezione avversa, persino nell’eliminazione degli operatori che offrono prestazioni di qualità.
In un siffatto contesto, l’imposizione di tariffe minime può essere idonea a contribuire a limitare tale rischio, impedendo che le prestazioni siano offerte a prezzi insufficienti per garantire, a lungo termine, la qualità delle stesse.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania ha presentato vari studi che avvalorano la sua posizione, secondo la quale, in un mercato come il mercato tedesco, caratterizzato da un elevato numero di piccole e medie imprese, la fissazione di tariffe minime in materia di prestazioni di progettazione può costituire una misura appropriata al fine di garantire un elevato livello qualitativo di queste ultime.
In tali circostanze, l’argomento della Commissione secondo cui il prezzo non costituisce, in quanto tale, un’indicazione della qualità della prestazione non può essere sufficiente a escludere il rischio paventato dalla Repubblica federale di Germania che la convergenza dei due fattori menzionati ai punti 79 e 80 della presente sentenza conduca a un peggioramento della qualità dei servizi forniti in materia di progettazioni, né a dimostrare che tale rischio non potrebbe essere limitato da una misura che esclude l’offerta di prestazioni a prezzi troppo bassi.
Inoltre, anche se la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver dimostrato che una soppressione delle tariffe minime comporterebbe una diminuzione della qualità, occorre sottolineare che, come emerge dai punti 64 e 65 della presente sentenza, non spetta a tale Stato membro fornire tale prova, ma soltanto dimostrare che la HOAI può contribuire significativamente agli obiettivi perseguiti, limitando il rischio di deterioramento della qualità delle prestazioni di progettazioni.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento della Commissione secondo cui l’indice operativo lordo per quanto riguarda le prestazioni degli architetti in Germania è nettamente più elevato che in altri Stati membri, mentre non esiste alcun indizio secondo il quale la qualità delle prestazioni fornite negli altri Stati membri sarebbe minore a causa dell’adozione di margini inferiori.
Infatti, la tabella riprodotta dalla Commissione indica l’indice operativo lordo per le prestazioni degli architetti negli Stati membri nel 2014, senza tuttavia operare, per quanto riguarda la Repubblica federale di Germania, una distinzione tra le prestazioni di progettazione, soggette alle tariffe minime, e quelle di consulenza, che non lo sono. Inoltre, tale tabella rispecchia la situazione del mercato nel corso di un solo anno, con la conseguenza che non può esserne tratta alcuna conclusione relativa all’evoluzione del mercato dopo l’introduzione delle tariffe minime. Infine, occorre rilevare che, come sostiene la Repubblica federale di Germania, l’indice operativo lordo dipende da un certo numero di fattori, quali la struttura delle imprese, il costo del lavoro o il ricorso a prestazioni di servizi a monte, e non solo dalla pressione concorrenziale sul mercato interessato.
Dalle constatazioni effettuate ai punti da 75 a 87 della presente sentenza discende che l’esistenza di tariffe minime per le prestazioni di progettazione è atta, in linea di principio, in considerazione delle caratteristiche del mercato tedesco, a contribuire a garantire un elevato livello di qualità delle prestazioni di progettazione e, di conseguenza, a realizzare gli obiettivi perseguiti dalla Repubblica federale di Germania.
Tuttavia, si deve rammentare che, conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v., in tal senso, sentenze del 10 marzo 2009, Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punto
, e del 15 ottobre 2015, Grupo Itevelesa e a.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punto
, nonché ordinanza del 30 giugno 2016, Sokoll-Seebacher e Naderhirn,
C‑634/15
,
EU:C:2016:510
, punto
).
Nel caso di specie, la Commissione sostiene, in sostanza, che la normativa tedesca non persegue l’obiettivo consistente nell’assicurare un elevato livello di qualità delle prestazioni di progettazione in modo coerente e sistematico, dato che l’esercizio stesso delle attività di progettazione non è riservato, in Germania, a persone che svolgono un’attività regolamentata, cosicché non esisterebbe, in ogni caso, nessuna garanzia che le prestazioni di progettazione siano effettuate da prestatori che hanno dimostrato la loro idoneità professionale a farlo.
A tale riguardo, la Repubblica federale di Germania ha infatti indicato nelle sue memorie che le prestazioni di progettazione non sono riservate a determinate professioni soggette alla vigilanza obbligatoria in forza della legislazione professionale o da parte degli ordini professionali e che anche altri prestatori di servizi che non siano architetti e ingegneri, non soggetti a regolamentazioni professionali, possono fornire tali prestazioni.
Orbene, la circostanza che le prestazioni di progettazione possano essere fornite in Germania da prestatori che non hanno dimostrato la loro idoneità professionale a tale scopo comporta un’incoerenza nella normativa tedesca rispetto all’obiettivo di preservare un livello di qualità elevato delle prestazioni di progettazione perseguito dalle tariffe minime. Infatti, nonostante la constatazione effettuata al punto 88 della presente sentenza, occorre constatare che siffatte tariffe minime non possono essere idonee a raggiungere tale obiettivo se, come emerge dagli elementi sottoposti alla Corte, l’esercizio delle prestazioni che vi sono assoggettate non è esso stesso accompagnato da garanzie minime che consentano di garantire la qualità delle suddette prestazioni.
Pertanto, occorre constatare che la Repubblica federale di Germania non è riuscita a dimostrare che le tariffe minime previste dalla HOAI sono idonee a garantire il conseguimento dell’obiettivo consistente nel garantire un elevato livello di qualità delle prestazioni di progettazione e ad assicurare la tutela dei consumatori.
Al contrario, per quanto riguarda le tariffe massime, queste sono di natura tale, come sostiene la Repubblica federale di Germania, da contribuire alla tutela dei consumatori aumentando la trasparenza delle tariffe praticate dai prestatori e impedendo a questi ultimi di praticare onorari eccessivi.
Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 111 delle sue conclusioni, la Repubblica federale di Germania non ha dimostrato le ragioni per cui il fatto di mettere a disposizione dei clienti un orientamento in materia di prezzi per le diverse categorie di prestazioni contemplate dalla HOAI, suggerito dalla Commissione come misura meno restrittiva, non sarebbe sufficiente a conseguire il suddetto obiettivo in modo adeguato. Ne consegue che il requisito consistente nella fissazione di tariffe massime non può essere considerato proporzionato a tale obiettivo.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che, mantenendo tariffe obbligatorie per le prestazioni di progettazione degli architetti e degli ingegneri, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 15, paragrafo 1, paragrafo 2, lettera g), e paragrafo 3, della direttiva 2006/123.
Tenuto conto di quanto precede, non occorre esaminare la normativa di cui trattasi alla luce dell’articolo 49 TFUE.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, deve essere condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.
Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, di detto regolamento, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico. L’Ungheria sopporterà, di conseguenza, le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
La Repubblica federale di Germania, avendo mantenuto tariffe obbligatorie per i servizi di progettazione degli architetti e degli ingegneri, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 15, paragrafo 1, paragrafo 2, lettera g), e paragrafo 3, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno.

2)
La Repubblica federale di Germania è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.

3)
L’Ungheria sopporterà le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.