CELEX: 62015CJ0687
Kumoamiskanne
Euroopan unionin neuvoston päätelmät kansainvälisen televiestintäliiton maailman radioviestintäkonferenssista 2015
SEUT 218 artiklan 9 kohta
Poikkeaminen määrätystä oikeudellisesta muodosta
Oikeudellisen perustan ilmoittamatta jättäminen

Euroopan komissio vaatii kanteessaan, että Luxemburgissa 26.10.2015 pidetyssä 3419:ssä Euroopan unionin neuvoston kokouksessa kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) maailman radioviestintäkonferenssista 2015 (WRC‑15) 26.10.2015 hyväksytyt Euroopan unionin neuvoston päätelmät (jäljempänä riidanalainen toimi) kumotaan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
ITU on Yhdistyneiden kansakuntien tieto- ja viestintätekniikan alan erityisjärjestö. Kuten sen peruskirjan 1 artiklasta ilmenee, ITU:ssa jaetaan radiotaajuudet ja satelliittiradat maailmanlaajuisesti ja laaditaan tekniset standardit, joilla varmistetaan verkkojen ja teknologioiden yhteen liittäminen.
Peruskirjansa 2 artiklan mukaisesti ITU koostuu jäsenvaltioista ja sektorijäsenistä. Tällä hetkellä ITU:ssa on 193 jäsenvaltiota, ja siihen kuuluvat kaikki unionin jäsenvaltiot. Unioni itse on sektorijäsen.
ITU:n peruskirjan 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden ja sektorijäsenten oikeudet ja velvollisuudet”, määrätään seuraavaa:
”1.   Liiton jäsenvaltioilla ja sektorijäsenillä on tässä peruskirjassa ja yleissopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet.
– –
3.   [ITU:n] toimintaan osallistuessaan sektorijäsenillä on oikeus ottaa täysimääräisesti osaa sen sektorin toimintaan, jonka jäseniä ne ovat, jollei tämän peruskirjan ja yleissopimuksen merkityksellisistä määräyksistä muuta johdu:
– –
b)
jollei yleissopimuksen merkityksellisistä määräyksistä ja täysivaltaisten edustajien konferenssin tältä osin tekemistä merkityksellisistä päätöksistä muuta johdu, niillä on oikeus ottaa osaa kysymysten ja suositusten sekä asianomaisen sektorin työskentelymenetelmiä ja menettelyjä koskevien päätösten hyväksymiseen.”
ITU:n peruskirjan 4 artiklan, jonka otsikkona on ”[ITU:n] asiakirjat”, sanamuoto on seuraava:
”1.   [ITU:n] asiakirjat ovat
–
tämä [ITU:n] peruskirja
–
[ITU:n] yleissopimus ja
–
hallinnolliset ohjesäännöt.
– –
3.   Sekä tätä peruskirjaa että yleissopimusta täydentävät jäljempänä luetellut hallinnolliset ohjesäännöt, jotka sääntelevät televiestinnän käyttöä ja sitovat kaikkia jäseniä:
– –
–
radio-ohjesääntö.
– –”
ITU:n peruskirjan 13 artiklassa, jonka otsikkona on ”Radioviestintäkonferenssit ja radioviestintäkokoukset”, määrätään seuraavaa:
”1.   Maailman radioviestintäkonferenssi voi tarkistaa radio-ohjesäännön osittain tai poikkeustapauksissa kokonaisuudessaan, ja se voi käsitellä kaikkia yleismaailmallisen luonteen omaavia sen toimivallan piiriin kuuluvia ja esityslistaan liittyviä kysymyksiä. Sen muut tehtävät luetellaan yleissopimuksessa.
2.   Maailman radioviestintäkonferenssit kutsutaan tavallisesti koolle joka [kolmas tai neljäs] vuosi. Kuitenkin yleissopimuksen asianomaisten määräysten mukaisesti konferenssi voidaan jättää kutsumatta koolle tai voidaan kutsua koolle ylimääräinen konferenssi.
– –”
Unionin oikeus
Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (
EYVL 2002, L 108, s. 33
), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (
EUVL 2009, L 337, s. 37
; jäljempänä puitedirektiivi), on annettu EY 95 artiklan nojalla.
Tämän puitedirektiivin 8 a artiklan, jonka otsikkona on ”Radiotaajuuspolitiikan strateginen suunnittelu ja yhteensovittaminen”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Euroopan yhteisön etujen tehokkaan yhteensovittamisen varmistamiseksi radiotaajuuskysymyksissä toimivaltaisissa kansainvälisissä järjestöissä komissio voi radiotaajuuspolitiikkaa käsittelevän ryhmän lausunnon mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen tarvittaessa ehdottaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhteisiä poliittisia tavoitteita.”
Tämän direktiivin 9 artiklan, jonka otsikkona ”Radiotaajuuksien hallinta sähköisten viestintäpalvelujen osalta”, 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on tätä artiklaa soveltaessaan noudatettava asiaankuuluvia kansainvälisiä sopimuksia, [radio-ohjesääntö] mukaan lukien, ja ne voivat ottaa huomioon yleiseen etuun liittyviä näkökohtia.”
Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 676/2002/EY (jäljempänä radiotaajuuspäätös) (
EUVL 2002, L 108, s. 1
) on myös tehty EY 95 artiklan nojalla. Sen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän päätöksen tarkoituksena on luoda yhteisön poliittiset ja oikeudelliset puitteet radiotaajuuksia koskevien poliittisten toimintavaihtoehtojen yhteensovittamiseksi sekä tarvittaessa radiotaajuuksien saatavuutta ja tehokasta käyttöä koskevat yhdenmukaiset ehdot, jotka mahdollistavat sisämarkkinoiden perustamisen ja toiminnan sellaisilla yhteisön politiikan aloilla kuten sähköinen viestintä, liikenne sekä tutkimus ja kehitys (T & K).”
Monivuotisen radiotaajuuspoliittisen ohjelman perustamisesta 14.3.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 243/2012/EU (
EUVL 2012, L 81, s. 7
) on annettu SEUT 114 artiklan perusteella. Tämän päätöksen 1 artiklan, jonka otsikkona on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä päätöksellä perustetaan monivuotinen radiotaajuuspoliittinen ohjelma taajuuksien käytön strategista suunnittelua ja yhdenmukaistamista varten sisämarkkinoiden toiminnan varmistamiseksi taajuuksia käyttävillä unionin toimialoilla, kuten sähköinen viestintä, tutkimus, teknologian kehittäminen ja avaruus, liikenne, energia-ala ja audiovisuaalinen ala.”
Päätöksen N:o 243/2012 10 artiklan, jonka otsikkona on ”Kansainväliset neuvottelut”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Taajuuskysymyksiin liittyvissä kansainvälisissä neuvotteluissa noudatetaan seuraavia periaatteita:
a)
jos kansainvälisten neuvottelujen kohde kuuluu unionin toimivallan piiriin, unionin kanta muodostetaan unionin lainsäädännön mukaisesti;
b)
jos kansainvälisten neuvottelujen kohde kuuluu osittain unionin ja osittain jäsenvaltioiden toimivallan piiriin, unionin ja jäsenvaltioiden kesken pyritään muodostamaan yhteinen kanta vilpittömän yhteistyön periaatteen edellyttämällä tavalla.
Sovellettaessa ensimmäisen kohdan b alakohtaa unioni ja jäsenvaltiot toimivat yhteistyössä noudattaen unionin ja sen jäsenvaltioiden kansainvälistä edustusta koskevaa yhtenäisyyden periaatetta.”
Asian tausta ja riidanalainen toimi
WRC‑15 pidettiin Genevessä (Sveitsi) 2.-27.11.2015. Se oli kutsuttu koolle radio-ohjesäännön tarkistamista varten.
Komissio antoi 29.5.2015 neuvostolle SEUT 114 artiklan ja SEUT 218 artiklan 9 kohtaan perustuvan ehdotuksen neuvoston päätökseksi WRC‑15:ssä Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta (COM(2015) 234 final), jonka 1 artiklassa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltiot osallistuvat yhdessä unionin etujen mukaisesti neuvotteluihin, jotka käydään [WRC‑15:ssä] radio-ohjesäännön tarkistamista varten.
Kannat, jotka esitetään unionin puolesta neuvotteluissa ja radio-ohjesääntöön tehtävien tarkistusten hyväksymisen yhteydessä, esitetään tämän päätöksen liitteessä.
Jos [WRC‑15:ssä] tehdään uusia ehdotuksia liitteessä esitetyistä asioista, joihin ei vielä ole unionin kantaa, unionin kanta vahvistetaan koordinoidusti paikan päällä ennen kuin [WRC-15] kokoontuu hyväksymään radio-ohjesääntöön tehtävät tarkistukset. Tällöin unionin kannan on oltava yhdenmukainen tämän päätöksen liitteessä vahvistettujen periaatteiden kanssa.”
Mainittuun ehdotukseen neuvoston päätökseksi kuuluvan liitteen sanamuoto on seuraava:
”Kun WRC‑15:ssä neuvotellaan ITU:n radio-ohjesääntöön tehtävistä tarkistuksista ja hyväksytään kyseiset tarkistukset unionin puolesta olisi esitettävä seuraavat kannat:
1.
Asialistan kohta 1.1:
•
taajuuskaista 1452–1492 MHz sekä vierekkäiset taajuuskaistat 1427–1452 MHz ja 1492–1518 MHz yksilöidään kansainvälistä matkaviestintää varten samalla kun suojataan passiivista tietoliikennettä taajuuden 1427 MHz alapuolella;
•
taajuuskaista 3400–3800 MHz osoitetaan jaetuin ensisijaisin oikeuksin tietoliikepalveluun ja yksilöidään kansainvälistä matkaviestintää varten;
•
hylätään taajuuskaistan 470–694 MHz osoittaminen jaetuin ensisijaisin oikeuksin matkaviestinpalveluun Euroopassa;
•
taajuuskaistojen 5350–5470 MHz ja 5725–5850 MHz osoittamista jaetuin ensisijaisin oikeuksin matkaviestinpalveluun ei lisätä eikä kyseisiä taajuuskaistoja ja taajuuskaistaa 5850–5925 MHz yksilöidä IMT:tä varten; näitä kolmea taajuuskaistaa olisi kuitenkin tutkittava tarkemmin, jotta voidaan harkita niiden käyttöä langattomia lähiverkkoja varten ja varmistaa, että niiden ensisijainen käyttö suojataan kaikissa tapauksissa.
2.
Asialistan kohta 1.2:
•
vahvistetaan alle 694 MHz taajuudella toimivan yleisradiopalvelun suojataso Euroopan radio-, tele- ja postihallintojen yhteistyökonferenssin (CEPT) tekemien tutkimusten tulosten mukaisesti ja vahvistetaan taajuuskaistan alareunaksi 694 MHz;
•
ei aseteta lisärajoituksia taajuuskaistalla 694–790 MHz harjoitettavan yleisradiotoiminnan suojaamista varten, vaikka toimenpiteitä voidaan toteuttaa sen varmistamiseksi, että langattoman laajakaistan ja EU:n itäisillä rajoilla käytössä olevien nykyisten lentonavigointijärjestelmien välillä vallitsee tasapaino taajuuskaistalla 694–790 MHz.
3.
Asialistan kohdassa 1.18 osoitetaan taajuuskaista 77,5–78 GHz – – radiopaikannuspalveluun ja kyseisen taajuuskaistan käyttö autojen tutkalaitteita varten turvataan asettamatta kohtuuttomia rajoituksia; olisi kuitenkin tunnustettava, että radioastronomia-asemien suojaamista olisi jatkettava.
4.
Asialistan kohdassa 10 WRC‑19:n asialistan kohtaa, joka koskee viidennen sukupolven matkaviestinjärjestelmien taajuustarpeita, olisi tuettava ja pääpaino olisi asetettava yli 6 GHz:n taajuuksien osoittamiseen uusia allokaatioita varten ja yhteiseen lähestymistapaan suhteessa asiaa koskeviin yhteensopivuustutkimuksiin, jotka olisi toteutettava ennen WRC‑19:n järjestämistä.
5.
Kun WRC‑15:ssä neuvotellaan asianmukaisista muutoksista ITU:n radio-ohjesääntöön, varmistetaan, että unionin lainsäädäntöä ja erityisesti [puitedirektiivin] 9 artiklassa ja [päätöksessä 243/2012] vahvistettuja periaatteita noudatetaan eivätkä kyseiset periaatteet haittaa tämän lainsäädännön ennakoitavissa olevaa jatkokehitystä.”
Neuvostossa käydyn keskustelun jälkeen neuvosto antoi riidanalaisen toimen, jossa todetaan seuraavaa:
”EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka
1.
PALAUTTAA MIELEEN
a)
[päätöksen N:o 676/2002],
b)
[puitedirektiivin] säännökset ja erityisesti sen 8 a artiklan 4 kohdan,
c)
[päätöksen N:o 243/2012],
d)
neuvoston päätelmät EU:n kannasta vuosina 1992, 1997, 2000, 2003, 2007 ja 2012 pidetyissä maailman radioviestintäkonferensseissa,
e)
radiotaajuuksia käyttävän langattoman teknologian merkityksen Eurooppa 2020 strategian lippulaivahankkeen ”Euroopan digitaalistrategia” mukaisten [unionin] politiikkatavoitteiden saavuttamiselle eli nopeiden laajakaistayhteyksien tarjoamiselle sekä kestävien taloudellisten ja yhteiskunnallisten hyötyjen saamiselle digitaalisista sisämarkkinoista,
f)
Euroopan digitaalistrategiasta 31. toukokuuta 2010 annetut neuvoston päätelmät,
2.
PANEE MERKILLE
•
yhteisistä poliittisista tavoitteista maailman radioviestintäkonferenssia WRC‑15 varten helmikuussa 2015 annetun radiotaajuuspolitiikkaryhmän lausunnon,
3.
ANTAA LAAJAN TUKENSA sille, että [WRC‑15:ssä] saavutetaan seuraavat tavoitteet, joiden avulla voidaan toteuttaa tuloksekkaasti asiaankuuluvia unionin politiikkoja:
a)
Asialistan kohta 1.1:
i.
yksilöidään taajuuskaista 1452–1492 MHz sekä sen vierekkäiset taajuuskaistat 1427–1452 MHz ja 1492–1518 MHz kansainvälistä matkaviestintää varten samalla kun suojataan passiivista tietoliikennettä taajuuden 1427 MHz alapuolella. Tämä yksilöiminen ei ole esteenä näiden taajuuskaistojen käyttämiselle millään sellaisella sovelluksella, puolustusala mukaan lukien, joita käytetään palveluissa, joille nämä taajuuskaistat on osoitettu, eikä se määritä ensisijaisuutta radio-ohjesäännössä,
ii.
taajuuskaista 3400–3800 MHz osoitetaan jaetuin ensisijaisin oikeuksin tietoliikepalveluun ja yksilöidään kansainvälistä matkaviestintää varten ottaen huomioon, että tämä taajuuskaista on tärkeä satelliittiviestinnän kannalta,
iii.
kannatetaan sitä, ettei taajuuskaistaan 470–694 MHz tehdä muutoksia Euroopassa,
iv.
taajuuskaistojen 5350–5470 MHz ja 5725–5850 MHz osoittamista jaetuin ensisijaisin oikeuksin matkaviestinpalveluun ei lisätä eikä kyseisiä taajuuskaistoja ja taajuuskaistaa 5850–5925 MHz yksilöidä kansainvälistä matkaviestintää varten. Näitä kolmea taajuuskaistaa olisi kuitenkin tutkittava tarkemmin, jotta voidaan harkita niiden käyttöä langattomia lähiverkkoja varten ja varmistaa, että niiden ensisijainen käyttö suojataan kaikissa tapauksissa,
b)
Asialistan kohta 1.2:
i.
vahvistetaan taajuuskaistan alareunaksi 694 MHz, ja kannatetaan ITU-R:n suosituksia alle 694 MHz taajuudella toimivan yleisradiopalvelun suojatason vahvistamisesta Euroopan posti- ja telehallintojen konferenssin (CEPT) tutkimusten tulosten mukaisesti,
ii.
varmistetaan, että langattoman laajakaistan ja yleisradiotoiminnan välillä vallitsee tasapaino, ja pidätytään asettamasta Geneve–06 sopimusta pidemmälle meneviä lisärajoituksia taajuuskaistalla 694–790 MHz harjoitettavan yleisradiotoiminnan suojaamista varten,
iii.
varmistetaan tasapainoinen taajuusalueiden käyttö matkaviestinpalvelun ja ilmailun navigointijärjestelmien välillä EU:n itäisten jäsenvaltioiden rajoilla, jotta helpotetaan matkaviestinpalvelun tarjoamista kaikissa [unionin] maissa asianmukaisilla radio-ohjesäännön määräyksillä, pitämällä samalla parhaimpana pienimpien tosiasiallisten suojaetäisyyksien määrittämistä lentonavigointijärjestelmien ja kansainvälisen matkaviestinpalvelun välille ja tukemalla tässä yhteydessä EU:n itäisten jäsenvaltioiden oikeuksia,
c)
Asialistan kohta 1.18: osoitetaan taajuuskaista 77,5–78 GHz radiopaikannuspalveluun tarkoituksena helpottaa autojen tutkalaitteiden käyttöönottoa asettamatta kohtuuttomia rajoituksia ja todeta tarve sille, että radioastronomia-asemien suojaamista jatketaan,
d)
Asialistan kohta 10: kannatetaan WRC‑19:n asialistan kohtaa, joka koskee viidennen sukupolven (5G) matkaviestinjärjestelmien taajuustarpeita, ja asetetaan pääpaino yli 6 GHz:n taajuuksien osoittamiseen uusia allokaatioita varten ja yhteiseen lähestymistapaan suhteessa asiaa koskeviin yhteensopivuustutkimuksiin, jotka olisi toteutettava ennen WRC‑19:n järjestämistä,
4.
PYYTÄÄ JÄSENVALTIOITA
•
edistämään 3 kohdassa esitettyjä tavoitteita ja noudattamaan periaatteita, jotka on vahvistettu [päätöksessä 243/2012], neuvoteltaessa WRC‑15:ssä asiaa koskevista muutoksista ITU:n radio-ohjesääntöön,
5.
PYYTÄÄ KOMISSIOTA
•
raportoimaan pikaisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle WRC‑15:n tuloksista ja keinoista varmistaa, että vuonna 2019 pidettävää seuraavaa konferenssia (WRC‑19) koskevat Euroopan tason valmistelut tukevat täysin unionin politiikkoja ja periaatteita.”
Riidanalaisen toimen hyväksymisen yhteydessä komissio antoi seuraavan lausuman, joka merkittiin neuvoston kokouksen pöytäkirjaan:
”Komissio pahoittelee sitä, että neuvosto on [WRC‑15:tä] valmistellessaan antanut asiasta päätelmät eikä ole tehnyt SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti päätöstä. Komission mielestä tämä kanta on vastoin perussopimusta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Komissio varaa itselleen oikeuden käyttää kaikkia oikeuksiaan tältä osin.”
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen toimen ja
–
velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen kokonaisuudessaan ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta on hyväksytty väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Kanne
Väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden perusteiden tutkittavaksi ottaminen
Komissio vetoaa kanteensa tueksi yhteen kanneperusteeseen, jonka mukaan neuvosto rikkoi SEUT 218 artiklan 9 kohtaa, kun se hyväksyi riidanalaisen toimen sen sijaan, että se olisi tehnyt päätöksen, kuten komissio ehdotti.
Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta ja Ranskan tasavalta kiistävät väliintulokirjelmissään sen, että nyt käsiteltävässä asiassa on sovellettava SEUT 218 artiklan 9 kohtaa, ja ne väittävät muun muassa, ettei unionilla ole tarvittavaa ulkoista toimivaltaa, jotta neuvosto voisi mainitun määräyksen nojalla vahvistaa unionin puolesta esitettävät kannat, jotka koskevat riidanalaisessa toimessa tarkoitettuja WRC‑15:n asialistan kohtia.
On kuitenkin niin, että osapuoli, joka on Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan nojalla hyväksytty unionin tuomioistuimessa käsiteltävässä oikeusriidassa väliintulijaksi, ei voi muuttaa oikeusriidan kohdetta, sellaisena kuin se on rajattu asianosaisten vaatimuksissa ja perusteissa. Tästä seuraa, että tutkittavaksi voidaan ottaa vain ne väliintulijan argumentit, jotka kuuluvat kyseisissä vaatimuksissa ja perusteissa määriteltyyn yhteyteen (ks. erityisesti tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto,
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
,
kohta).
Varsinaisten asianosaisten kesken on kiistatonta, että nyt käsiteltävässä asiassa sovelletaan SEUT 218 artiklan 9 kohtaa. Oikeudenkäynnin kohteena, sellaisena kuin se on rajattu varsinaisten asianosaisten vaatimuksissa ja perusteissa, on ainoastaan kysymys siitä, onko riidanalaisen toimen hyväksymisen yhteydessä noudatettu tämän määräyksen mukaisia muoto- ja menettelyvaatimuksia. Väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tämän tuomion 22 kohdassa mainitut perusteet on siksi jätettävä suoralta kädeltä tutkimatta.
Ainoa kanneperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Komissio väittää, että neuvosto rikkoi SEUT 218 artiklan 9 kohtaa hyväksyessään päätöksen sijaan päätelmät.
Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että kun neuvosto tekee SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisen päätöksen, se toimii määräenemmistöllä. Unionin toimielinten näkemykset sitä vastoin eroavat käytännössä toisistaan, kun kyse on neuvoston päätelmien kaltaisen toimen hyväksymiseen sovellettavista äänestyssäännöistä. Neuvosto on katsonut toistuvasti, että tällaiset toimet on annettava yksimielisesti, mikä tarkoittaa sitä, että niitä ei voida hyväksyä, jos yksi jäsenvaltio vastustaa niitä. Komissio katsoo, etteivät nämä äänestyssäännöt ole sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Sen mukaan SEU 16 artiklan 3 kohdasta, jonka mukaan ”neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä, jollei perussopimuksissa toisin määrätä”, johtuu, että nämä toimet on annettava määräenemmistöllä. Nyt käsiteltävä asia osoittaa, että pyrkiminen määräenemmistön sijasta yksimielisyyteen voi johtaa sellaiseen erilaiseen lopputulokseen, jolla on kielteisiä vaikutuksia unionin politiikkaan.
Komissio väittää tässä yhteydessä, että riidanalaisen toimen sisältö poikkeaa sen 29.5.2015 tekemästä ehdotuksesta. Suurin osa muutoksista on tehty nimenomaan, jotta riidanalaisen toimen sisältö saadaan vastaamaan muotoa, jonka neuvosto oli päättänyt valita. Riidanalaisessa toimessa ei ensiksikään ole minkäänlaista viittausta sen oikeudelliseen perustaan. Toisin kuin neuvosto väittää, komissio katsoo, ettei tässä pois jättämisessä ole kyse pelkästä muotovirheestä. Sen sijaan, että neuvosto olisi toiseksi esittänyt riidanalaisen toimen johdanto-osassa yksityiskohtaiset perustelukappaleet selittääkseen syyt, joilla annettavaa toimea perustellaan, neuvosto vain ”palaut[ti] mieleen” luettelon kyseisellä toiminta-alalla hyväksytyistä unionin toimista. Komissio väittää kolmanneksi, että sen sijaan, että olisi päätetty, että unionin etujen mukaisesti yhdessä toimivat jäsenvaltiot ”esittävät” tiettyjä kantoja WRC‑15:ssä, riidanalaisesta toimesta ilmenee, että neuvosto ”antaa laajan tukensa” tavoitteille, joihin WRC‑15:ssä käytävissä neuvotteluissa pyritään, ja ”pyytää jäsenvaltioita” edistämään neuvotteluissa tiettyjä tavoitteita.
Komission mukaan neuvosto ei näin menetellessään ole kyennyt vahvistamaan selkeitä ja sitovia kantoja, joita jäsenvaltioiden oli osallistuessaan yhdessä unionin etujen mukaisesti WRC‑15:een noudatettava, vaan se on vahvistanut lähinnä velvoitteen tehdä parhaansa. Tällaisilla velvoitteilla ei kuitenkaan voida taata vahvaa ja yhtenäistä unionin ulkoista edustusta kansainvälisissä yhteyksissä, eikä sillä voida siten savuttaa perussopimuksissa vahvistettuja tavoitteita.
Neuvosto väittää, että tehdessään ratkaisunsa SEUT 218 artiklan 9 kohtaan perustuvasta komission ehdotuksesta se vahvisti kyseisen määräyksen mukaisesti WRC‑15:tä varten sitovan unionin kannan.
Riidanalaisessa toimessa yksilöidään sen mukaan yhtäältä selkeästi unionin ensisijaiset tavoitteet kunkin WRC‑15:n asialistan kohdan osalta, jotka on lueteltu komission 29.5.2015 tekemän ehdotuksen liitteessä. Toisaalta riidanalaisessa toimessa määritetyt kannat ovat sitovia.
Väitetyn oikeudellisen perustan puuttumisen osalta neuvosto katsoo, että sen mainitsematta jättäminen on korkeintaan pelkkä muotovirhe, joka ei voi johtaa riidanalaisen toimen kumoamiseen, ja se huomauttaa tässä yhteydessä, ettei komissio kiistä sitä, että sovellettava menettelyllinen oikeusperusta on SEUT 218 artiklan 9 kohta ja aineellinen oikeusperusta on SEUT 114 artikla.
Neuvosto vetoaa äänestysmenettelyn osalta siihen, että vaikka riidanalainen toimi piti lähtökohtaisesti antaa määräenemmistöllä, se, että neuvostossa oli ollut mahdollista saavuttaa tämän toimen antamisesta yksimielisyys, ei merkitse sitä, ettei neuvosto olisi noudattanut SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrättyä menettelyä. Se lisää, että koska komissio ei unionin kannan hyväksymistä edeltävien keskustelujen aikana muuttanut 29.5.2015 tekemäänsä ehdotusta niin, että siinä olisi otettu huomioon muutokset, joista neuvostossa oltiin pääsemässä yhteisymmärrykseen, SEUT 293 artiklan 1 kohdasta seuraa, että neuvoston oli tehtävä ratkaisunsa yksimielisesti.
Neuvosto korostaa, että se antaa toisinaan päätelmien muodossa toimia, joilla on oikeusvaikutuksia tai joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, ja se tarkentaa samalla, että tällaisessa tapauksessa sen on noudatettava perussopimuksissa sovellettavan oikeusperustan mukaan määrättyjä menettelyvaatimuksia.
Toisin kuin komissio väittää, neuvoston mukaan se, että riidanalaisessa toimessa poiketaan komission 29.5.2015 tekemästä ehdotuksesta, ei missään tapauksessa osoita sitä, että pyrkiminen määräenemmistön sijasta yksimieleisyyteen voi johtaa sellaiseen erilaiseen lopputulokseen, jolla on kielteisiä vaikutuksia unionin politiikkaan.
Neuvosto toteaa vielä, että riidanalaisen toimen muotoa koskeva komission väite on ristiriidassa vakiintuneen käytännön kanssa, jota se on noudattanut valmistellessaan unionin kantoja aiempia maailman radioviestintäkonferensseja varten. Neuvosto arvioi, että perussopimusten tulkinta komission ehdottamalla tavalla monimutkaistaisi huomattavasti unionin etujen puolustamista kansainvälisissä yhteyksissä ja horjuttaisi perussopimusten mukaista toimielinten välistä tasapainoa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Komissio väittää ainoassa kanneperusteessaan lähinnä, että koska neuvosto hyväksyi WRC‑15:tä koskevat päätelmät eikä päätöstä, jota komissio oli 29.5.2015 tekemässään ehdotuksessa esittänyt, neuvosto rikkoi SEUT 218 artiklan 9 kohtaa. Se moittii neuvostoa myös siitä, ettei se ole ilmoittanut riidanalaisen toimen oikeudellista perustaa.
Mainitun määräykseen mukaan ”neuvosto tekee komission – – ehdotuksesta päätöksen – – sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”.
Hyväksyessään riidanalaisen toimen päätelmien muodossa neuvosto käytti toimen osalta siten muuta kuin tässä määräyksessä määrättyä muotoa.
Neuvosto väittää kuitenkin, että sille annetaan perussopimuksessa oikeus valita SEUT 218 artiklan 9 kohtaan perustuvan päätöksen muoto. Nyt käsiteltävässä asiassa se on aineellisesti tehnyt päätöksen päätelmien muodossa. Se katsoo lisäksi, että se, että riidanalaisessa toimessa ei mainita oikeusperustaa, ei ole olennainen virhe.
Riidanalaisen toimen muodon osalta on syytä palauttaa mieleen ensiksikin, että perussopimuksissa on toteutettu unionin eri toimielinten välistä toimivallanjakoa koskeva järjestelmä, jossa kullekin toimielimelle on annettu oma tehtävänsä unionin toimielinrakenteessa ja unionille uskottujen tehtävien toteuttamisessa. Niinpä SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen (tuomio 28.7.2016, neuvosto v. komissio,
C‑660/13
,
EU:C:2016:616
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, koska unionin toimielinten päätöksentekoa koskevat säännöt vahvistetaan perussopimuksissa eivätkä ne ole jäsenvaltioiden eivätkä toimielinten itsensä määrättävissä, ainoastaan perussopimuksissa voidaan erityistapauksissa valtuuttaa toimielin muuttamaan niissä määrättyä päätöksentekomenettelyä (tuomio 6.9.2017Slovakia ja Unkari v. neuvosto,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
kohta).
Toisin kuin neuvosto esittää, nyt käsiteltävässä asiassa on syytä korostaa ensiksikin, että toimielinten käytännöllä – ja nyt käsiteltävän asian osalta väitetyllä vakiintuneella käytännöllä, jonka mukaan unionin kannat maailman radioviestintäkonferensseja varten valmistellaan käyttämällä päätelmiä, mikä on ristiriidassa komission nyt esillä olevan kanteen yhteydessä puoltaman kannan kanssa – ei voida muuttaa perussopimusten sääntöjä, joita toimielinten on noudatettava. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään neuvoston käytännön perusteella ei voida poiketa perussopimusten säännöistä, eikä tämä käytäntö voi siis luoda ennakkotapausta, joka sitoisi unionin toimielimiä (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2008, parlamentti v. neuvosto,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja lausunto 1/08 (Sopimukset, joilla muutetaan GATS-sopimuksen erityisten sitoumusten listaa) 30.11.2009,
EU:C:2009:739
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toiseksi niiden neuvoston perustelujen osalta, jotka pohjautuvat 11.11.1981 annetun tuomion IBM v. komissio (
60/81
,
EU:C:1981:264
) 9 kohtaan, jonka mukaan toimien tai päätösten muodolla ei lähtökohtaisesti ole merkitystä, kun kyse on sen määrittämisestä, onko niiden tarkoituksena tuottaa oikeusvaikutuksia, on syytä todeta, että tästä tuomiosta johtuva oikeuskäytäntö on merkityksellistä sen määrittämiseksi, voiko toimi olla kumoamiskanteen kohteena. Sen perusteella ei sitä vastoin ole mahdollista päätellä, että unionin toimielimet ovat vapaat poikkeamaan toimen muodosta, josta määrätään asiassa merkityksellisessä perussopimuksen määräyksessä.
Se, että unionin toimielin poikkeaa perussopimuksissa määrätystä oikeudellisesta muodosta, merkitsee olennaisen menettelymääräyksen rikkomista, joka voi johtaa kyseessä olevan toimen kumoamiseen, jos tästä poikkeamisesta voi aiheutua epäselvyyttä kyseisen toimen luonteesta tai sitä annettaessa noudatettavasta menettelystä, mikä johtaa oikeusvarmuuden vaarantumiseen.
Riidanalaisen toimen hyväksyminen päätelmien muodossa johtaa nyt käsiteltävässä asiassa epäselvyyteen tämän toimen oikeudellisesta luonteesta ja ulottuvuudesta. Kuten myös julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 69–72 kohdassa todennut, neuvosto väittää tämän toimen olevan ”asiasisällöltään” neuvoston päätös, jossa vahvistetaan unionin puolesta esitettävät kannat WRC‑15:ssä, mutta Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta katsovat sen olevan unionin ja jäsenvaltioiden yhteinen kanta ja Saksan liittotasavalta pitää sitä neuvoston päätelmien muodossa olevana kaikkien jäsenvaltioiden koordinoituna kantana. Neuvosto väittää riidanalaisen toimen olevan lisäksi sitova, kun taas Tšekin tasavalta katsoo toimen olevan oikeudellisesti sitova vain tiettyjen sellaisten osien osalta, jotka koskevat tämän jäsenvaltion mukaan unionin toimivaltaan kuuluvia seikkoja, ja Saksan liittotasavalta pitää tätä toimea päätelminä, jotka eivät ole sitovat. Komissio väittää puolestaan, että neuvosto on antaessaan riidanalaisen toimen päätelmien muodossa valinnut oikeudellisen muodon, jota käytetään yleensä toimissa, jotka eivät ole luonteeltaan sitovia.
Riidanalaisessa toimessa käytetyt ilmaisut lisäävät sitä paitsi tätä epäselvyyttä. Komission 29.5.2015 tekemä ehdotus koski ”neuvoston päätö[stä]” WRC‑15:ssä ”unionin puolesta esitettävästä kannasta”, kun taas neuvoston mukaan riidanalaisella toimella sen 3 kohdan sanamuodon mukaisesti ”an[netaan] laaj[a] tu[ki]” sille, että WRC‑15:ssä saavutetaan eräät tavoitteet, joiden avulla voidaan toteuttaa tuloksekkaasti asiaankuuluvia unionin politiikkoja, ja sen 4 kohdassa ”pyy[detään] jäsenvaltioita” edistämään näitä tavoitteita ja noudattamaan periaatteita, jotka on esitetty päätöksessä N:o 243/2012 neuvoteltaessa WRC‑15:ssä mahdollisista muutoksista ITU:n radio-ohjesääntöön. Kuten komissio korostaa, tällaisten ilmaisujen käyttäminen ei ole sopusoinnussa unionin toimielimen päätöksellä SEUT 288 artiklan perusteella olevan sitovan luonteen kanssa. Mistään riidanalaiseen toimeen sisältyvästä seikasta ei myöskään ilmene, että jäsenvaltiot olisivat velvolliset ottamaan WRC‑15:ssä kantaa ”unionin puolesta”, toisin kuin SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätään. Tämän vuoksi on todettava, että neuvosto rikkoi tässä määräyksessä edellytettyjä olennaisia menettelymääräyksiä hyväksyessään WRC‑15:tä koskevat päätelmät SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun kaltaisen päätöksen sijaan.
Tämän vuoksi on todettava, että kun neuvosto hyväksyi WRC-15:tä koskevat päätelmät SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun päätöksen sijaan, se rikkoi tässä määräyksessä edellytettyjä olennaisia menettelymääräyksiä.
Toiseksi sen seikan osalta, että riidanalaisessa toimessa ei mainita oikeudellista perustaa, johon toimi perustuu, on syytä todeta aluksi, että oikeudellisen perustan ilmoittamista edellyttää SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettu annetun toimivallan periaate, jonka mukaan unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa saavuttaakseen perussopimuksissa niin unionin sisäisen kuin kansainvälisenkin toiminnan osalta asetetut tavoitteet (ks. vastaavasti lausunto 2/94 (Yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen) 28.3.1996,
EU:C:1996:140
,
kohta ja tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
,
kohta).
Asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalla on perustuslaillinen merkitys, sillä koska unionilla on vain annettua toimivaltaa, unionin on liitettävä antamansa toimet EUT-sopimuksen määräyksiin, joissa sille todellakin annetaan toimivalta tähän tarkoitukseen (lausunto 1/15 (EU–Kanada PNR-sopimus) 26.7.2017,
EU:C:2017:592
,
kohta).
Oikeudellisen perustan ilmoittamisella on erityinen merkitys myös unionin niiden toimielinten, joita toimen hyväksymismenettely koskee, oikeuksien säilyttämiseksi (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
,
kohta).
Niinpä nyt esillä olevassa asiassa oikeusperustan ilmoittamisella voi olla vaikutusta komission ja neuvoston toimivaltaan sekä niiden kummankin rooliin riidanalaisen toimen hyväksymismenettelyssä. Lisäksi oikeudellisen perustan ilmoittaminen on tarpeen neuvostossa käytettävän äänestysmenettelyn määrittämiseksi (ks. analogisesti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
,
kohta). Koska riidanalainen toimi ei erityisesti vastaa mitään SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa mainittua tilannetta, neuvoston oli lähtökohtaisesti annettava tämä toimi SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 9 kohdan määräysten mukaisesti määräenemmistöllä (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
,
kohta).
On syytä palauttaa mieleen, että oikeudellisen perustan ilmoittamista edellyttää myös SEUT 296 artiklasta johtuva perusteluvelvollisuus. Tätä velvollisuutta, joka on perusteltu muun muassa tuomioistuinvalvonnan vuoksi, jota unionin tuomioistuimen on voitava harjoittaa, on sovellettava lähtökohtaisesti kaikkiin unionin toimiin, joilla on oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
,
ja
kohta).
Oikeusvarmuuden vaatimus edellyttää, että kaikkien sellaisten toimien, joilla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain unionin oikeuden määräyksestä tai säännöksestä, joka on nimenomaisesti ilmaistava toimen oikeudellisena perustana ja jonka mukaan toimen oikeudellinen muoto määräytyy (tuomio 14.6.2016, komissio v. McBride ym.,
C‑361/14 P
,
EU:C:2016:434
,
kohta).
Riidanalainen toimi on nyt käsiteltävässä asiassa unionin toimi, koska neuvosto on antanut sen, ja toimella on oikeusvaikutuksia sillä perusteella, että siinä vahvistetaan tavoitteet, joita jäsenvaltioita pyydetään siinä edistämään WRC‑15:ssä. Tästä seuraa, että neuvoston piti riidanalaisessa toimessa ilmoittaa aineellinen oikeusperusta ja menettelyllinen oikeusperusta, joihin toimi perustuu.
Vaikka se, ettei viitata perussopimuksen johonkin tiettyyn määräykseen, ei välttämättä ole olennainen virhe, jos toimen oikeudellinen perusta voidaan määrittää toimen muiden osien perusteella – kuten neuvosto väittää –, tällainen nimenomainen viittaus on kuitenkin välttämätön, jos tällaisen viittauksen puuttuessa täsmällinen oikeudellinen perusta jää epäselväksi niille, joita asia koskee, ja unionin tuomioistuimelle (ks. muun muassa tuomio 14.6.2016, komissio v. McBride ym.,
C‑361/14 P
,
EU:C:2016:434
,
kohta).
Riidanalaisen toimen oikeudellisen perustan ilmoittamisen sijaan neuvosto on nyt käsiteltävässä asiassa kuitenkin vain muistuttanut toimen 1 kohdassa asian kannalta merkityksellisistä oikeussäännöistä ja neuvoston institutionaalisesta käytännöstä ja pannut sen 2 kohdassa merkille yhteisistä poliittisista tavoitteista WRC‑15:tä varten helmikuussa 2015 annetun radiotaajuuspolitiikkaryhmän lausunnon. Tästä toteamuksesta yhdessä tämän tuomion 46 kohdassa esitettyjen toteamusten kanssa seuraa, ettei sen aineellista ja menettelyllistä oikeusperustaa voida määrittää minkään riidanalaiseen toimeen sisältyvän seikan perusteella.
Tästä seuraa, että riidanalaisen toimen oikeudellista perustaa ei voida määrittää selkeästi. Näin ollen – ja toisin kuin neuvosto väittää – sitä, ettei riidanalaisessa toimessa ole mainittu mitään oikeudellista perustaa, ei voida pitää pelkästään muotovirheenä (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
,
ja
kohta).
Niinpä SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätystä oikeudellisesta muodosta poikkeaminen ja oikeudellisen perustan ilmoittamatta jättäminen aiheuttaa sekaannusta riidanalaisen toimen luonteen ja oikeudellisen ulottuvuuden sekä sen menettelyn suhteen, jota sitä hyväksyttäessä piti noudattaa, ja tämä sekaannus oli omiaan heikentämään unionia sen puolustaessa kantaansa WRC‑15:ssä (ks. analogisesti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
,
kohta).
Edellä esitetyn perusteella riidanalainen toimi on kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asiat, neuvosto on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Luxemburgissa 26.10.2015 pidetyssä 3419:ssä Euroopan unionin neuvoston kokouksessa kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) maailman radioviestintäkonferenssista 2015 (WRC‑15) hyväksytyt Euroopan unionin neuvoston päätelmät kumotaan.

2)
Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3)
Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.