CELEX: 62017CJ0152
Преюдициално запитване
Процедури по възлагане на обществени поръчки в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
Директива 2004/17/ЕО
Задължение за преразглеждане на цената след възлагане на обществената поръчка
Липса на такова задължение, произтичащо от Директива 2004/17/ЕО или от общите принципи, заложени в член 56 ДФЕС и Директива 2004/17/ЕО
Услуги по почистване и поддръжка, свързани с дейност в областта на железопътния транспорт
Член 3, параграф 3 ДЕС
Членове 26 ДФЕС, 57 ДФЕС, 58 ДФЕС и 101 ДФЕС
Липса на достатъчно уточнения относно фактическата обстановка в спора в главното производство, както и на мотивите, обосноваващи необходимостта от отговор на преюдициалните въпроси
Недопустимост
Член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз
Разпоредби от националното право, с които не се прилага правото на Съюза
Липса на компетентност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3, параграф 3 ДЕС, членове 26 ДФЕС, 56—58 ДФЕС и 101 ДФЕС, на член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3), изменена с Регламент (ЕС) № 1251/2011 на Комисията от 30 ноември 2011 г. (
ОВ L 319, 2011 г., стр. 43
) (наричана по-нататък „Директива 2004/17“), както и за преценка на валидността на Директива 2004/17.
Запитването е отправено в рамките на спор между Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi SpA, от една страна, и Rete Ferroviaria Italiana SpA (наричано по-нататък „RFI“), от друга страна, по повод отказа на последната да уважи искането им за преразглеждане на цената след възлагане на обществената поръчка, по-специално за услуги по почистване на железопътните гари.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2004/17 въвежда координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки в специфични сектори, посочени в членове 3—7, сред които и транспортните услуги.
Член 10, озаглавен „Принципи на възлагане на обществени поръчки“, съдържащ се в глава III, озаглавена „Общи принципи“, от дял I от Директивата, гласи:
„Възложителите се отнасят към икономическите оператори на равна и недискриминационна основа и действат по прозрачен начин“.
Съгласно член 16 от посочената директива, озаглавен „Прагове за обществените поръчки“:
„Освен когато са изключени по силата на изключенията в членове 19—26 или съгласно член 30 относно извършването на въпросната дейност, настоящата директива се прилага към поръчки, които имат стойност без данък добавена стойност (ДДС) не по-малка от следните прагове:
а)
400000 [EUR] в случая на поръчки за доставка и услуги;
[…]“.
Член 20, параграф 1 от същата директива, озаглавен „Поръчки, възложени за цели, различни от извършването на обхваната дейност или от извършването на такава дейност в трета страна“, предвижда:
„Настоящата директива не се прилага към поръчки, които възложителите възлагат за цели, различни от извършването на техните дейности, както са описани в членове 3—7 […]“.
Член 55, параграф 1 от Директива 2004/17, озаглавен „Критерии за възлагане на поръчката“, предвижда:
„Без да се засягат националните законови, подзаконови или административни разпоредби относно заплащането за определени услуги, критериите въз основа на които възложителите основават възлагането на поръчки, ще бъдат:
а)
когато поръчката е възложена въз основа на икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възложителя орган — различни критерии, във връзка с предмета на въпросната поръчка, такива като дата за доставяне или завършване, текущи разходи, рентабилност, качество, естетически и функционални качества, екологични качества, техническо качество, следпродажбено обслужване и техническа помощ, задължения относно резервни части, сигурност на доставката и цена или други;
б)
само най-ниската цена“.
Съгласно член 94 от Процедурния правилник на Съда:
„Освен отправените до Съда преюдициални въпроси преюдициалното запитване:
а)
съдържа кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите;
[…]
в)
излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство“.
Италианското право
Член 2, параграф 4 от Decreto legislativo n. 163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Законодателен декрет № 163 за приемане на Кодекс на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки за въвеждане в действие на Директиви 2004/17/ЕО и 2004/18/ЕО) от 12 април 2006 г. (редовна притурка към GURI № 100 от 2 май 2006 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 163/2006“) гласи:
„При липса на изрични разпоредби в настоящия кодекс, договорната дейност на субектите, посочени в член първи, се урежда и в съответствие с разпоредбите на Гражданския кодекс“.
Съгласно член 115 от Законодателен декрет № 163/2006, озаглавен „Адаптиране на цените“:
„1.   Всички договори с периодично или продължително изпълнение, отнасящи се до услуги или доставки, трябва да съдържат клауза за периодично преразглеждане на цената. Преразглеждането се извършва въз основа на проверка, извършена от ръководителите, отговорни за придобиването на стоки и услуги на база данните, посочени в член 7, параграф 4, буква c) и параграф 5“.
Член 115 от посочения законодателен декрет не е сред разпоредбите, които съгласно член 206 са приложими към обществените поръчки, свързани със специални сектори, съответстващи на посочените в членове 3—7 от Директива 2004/17.
Член 1664, параграф 1 от Codice civile (Граждански кодекс), озаглавен „Възмезден характер или трудности при изпълнението“, предвижда:
„Когато поради непредвидими обстоятелства е настъпило увеличение или намаление на себестойността на материалите или работната сила, водещо до увеличение или намаление, надвишаващо една десета от договорената обща цена, изпълнителят или основното предприятие може да поиска преразглеждане на тази цена. Преразглеждането може да се предостави само по отношение на разликата, която надхвърля една десета“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
RFI възлага на жалбоподателите в главното производство поръчка за услуги за почистване и поддържане на чистотата на помещенията и други публичнодостъпни места и допълнителни услуги, извършвани в гари, съоръжения, офиси и работилници, разположени в различни места под юрисдикцията на Direzione Compartimentale Movimento de Cagliari (Регионална дирекция за мобилност Каляри, Италия). Договорът съдържа специална клауза за определяне на реда и условията за преразглеждане на уговорените цени, които са в отклонение на разпоредбите на член 1664 от Гражданския кодекс.
По време на изпълнение на поръчката жалбоподателите в главното производство искат от RFI преразглеждане на договорените преди това цени на поръчката, за да се вземе предвид по-високата себестойност на договора, изтичащи от увеличението на разходите за персонал. С решение от 22 февруари 2012 г. RFI отхвърля искането.
В резултат на това отхвърляне жалбоподателите в главното производство сезират Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Регионален административен съд Сардиния, Италия) с жалба за отмяна на посоченото решение.
С решение от 11 юни 2014 г. Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Регионален административен съд Сардиния) отхвърля жалбата. Посочената юрисдикция приема, че член 115 от Законодателен декрет № 163/2006 не е приложим по отношение на поръчки в областта на специалните сектори като разглежданата в главното производство обществена поръчка. Тази юрисдикция всъщност приема, че доставката на услуги по почистване на гари, съоръжения, офиси и работилници е спомагателна за осъществяване на дейностите, попадащи в обхвата на специалните сектори, доколкото се отнася до необходими елементи, които са част от мрежата на железопътния транспорт. Въпросната юрисдикция добавя, че преразглеждането на цените не е задължително и съгласно член 1664 от Гражданския кодекс, тъй като страните по договора могат да се отклонят от тази разпоредба, като включат в договора клауза, ограничаваща преразглеждането на цената, какъвто е случаят в главното производство.
Жалбоподателите в главното производство подават въззивна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, като с първото и второто си основание поддържат, че член 115 от Законодателен декрет № 163/2006 или, при условията на евентуалност, член 1664 от Гражданския кодекс обратно на постановеното от Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Регионален административен съд Сардиния), се прилага към разглежданата в главното производство обществена поръчка. Освен това жалбоподателите в главното производство оспорват съответствието, по-специално на членове 115 и 206 от Законодателен декрет № 163/2006 с правото на Съюза, като изтъкват, че тези разпоредби, доколкото изключват преразглеждането на цените в сектора на транспорта, по-специално при договорите, свързани с почистване, противоречат по-специално на член 3, параграф 3 ДЕС, на членове 26 ДФЕС, 101 ДФЕС и сл., както и на Директива 2004/17. Следователно националната правна уредба била прекомерна и неоснователна по отношение на законодателството на Съюза. Тази правна уредба била и непропорционална и можела да постави предприятието, изпълнител на обществената поръчка за услуги по почистване, в положение на подчиненост и слабост спрямо публичното предприятие, а това би довело до несправедливо и непропорционално нарушаване на договорното равновесие и в крайна сметка би изменило правилата за функциониране на пазара. На последно място, при положение че изключването на преразглеждането на цената за всички сключени и прилагани в специалните сектори договори пряко произтича от Директива 2004/17, то тази директива била невалидна.
Що се отнася до първото основание, изтъкнато от жалбоподателите в главното производство, запитващата юрисдикция изразява намерението си да го отхвърли, като потвърждава анализа на Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Регионален административен съд Сардиния), според която, доколкото разглежданата главното производство обществена поръчка е функционално свързана със специалните сектори, тя попада в приложното поле на разпоредбите на Законодателен декрет № 163/2006, приложими към тези сектори. Запитващата юрисдикция посочва, че има намерение да отхвърли и второто основание, изтъкнато от жалбоподателите в главното производство, с мотива че тъй като тези разпоредби са императивни, те имат предимство пред член 1664 от Гражданския кодекс, че страните в главното производство са предвидили специална клауза в отклонение от посочения член и че условието за „непредвидими обстоятелства“, посочени в този член, не е изпълнено в настоящия случай. Посочената юрисдикция приема обаче, че тъй като се произнася като последна инстанция и жалбоподателите в главното производство са направили такова искане, е длъжна да провери съответствието с правото на Съюза, по-специално на член 206 от Законодателен декрет № 163/2006 в частта, в която изключва приложимостта на член 115 от посочения декрет не само за поръчките, обхванати от специални сектори, но и чрез тълкуване от съдебната практика, за поръчки за услуги, които, въпреки че не спадат към специалните сектори, са функционално свързани с тях. Освен това запитващата юрисдикция счита, че съгласно практиката на Съда е длъжна да постави пред Съда въпроса за валидността на Директива 2004/17, повдигнат от жалбоподателите в главното производство.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Съвместимо ли е с правото на Съюза (и по-специално с член 3, параграф 3 ДЕС, членове 26 ДФЕС, 56—58 ДФЕС и 101 ДФЕС, член 16 от [Хартата] и с Директива 2004/17) тълкуването на вътрешно право, което изключва преразглеждането на цените в договори, отнасящи се до […] специални сектори, по-специално поръчките, чийто предмет е различен от секторите, посочени в самата директива, които обаче са свързани с тези сектори с функционална връзка?
2)
Съвместима ли е Директива 2004/17 (в случай че се приеме, че изключването на преразглеждането на цените за всички договори, които са сключени и се прилагат в сферата на […] специалните сектори, е пряко следствие от Директивата), с принципите на Европейския съюз (и по-специално с член 3, параграф 1 ДЕС, членове 26 ДФЕС, 56—58 ДФЕС и 101 ДФЕС, член 16 от [Хартата]) „поради несправедливост, непропорционалност и промяна на договорното равновесие и следователно на правилата на ефективния пазар?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 3, параграф 3 ДЕС, членове 26 ДФЕС, 56—58 ДФЕС и 101 ДФЕС, член 16 от Хартата, както и Директива 2004/17 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредби от националното право като разглежданите в главното производство, които не предвиждат периодично преразглеждане на цените след възлагането на обществени поръчки в обхванатите от посочената директива сектори.
В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, в рамките на сътрудничеството между Съда и националните юрисдикции, необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да спазва стриктно изискванията относно съдържанието на преюдициалното запитване, посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник на Съда, с който запитващата юрисдикция би следвало да е запозната (решение от 26 юли 2017 г., Persidera,
C‑112/16
,
EU:C:2017:597
, т.
и цитираната съдебна практика). Тези изисквания впрочем са припомнени в Препоръките на Съда към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (
ОВ C 338, 2012 г., стр. 1
).
Така съгласно член 94, букви а) и в) от Процедурния правилник е необходимо самото преюдициално запитване да съдържа, от една страна, обобщено изложение на релевантните факти или най-малкото изложение на фактическите обстоятелства, на които се основават въпросите, и от друга страна, изложение на мотивите, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство (вж. в този смисъл решение от 26 юли 2017 г., Persidera,
C‑112/16
,
EU:C:2017:597
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че в акта за преюдициално запитване не се съдържа никакво обяснение относно значението на тълкуването на член 3, параграф 3 ДЕС, както и на членове 26 ДФЕС, 57 ДФЕС, 58 ДФЕС и 101 ДФЕС за решаването на спора в главното производство. Същото се отнася и за член 56 ДФЕС, тъй като той се отнася до други аспекти, различни от разгледаните от Съда в точка 32 от настоящото решение.
От това следва, че в този смисъл първият въпрос е недопустим.
На първо място, що се отнася до тълкуването на Директива 2004/17 и общите принципи, заложени в нея, запитващата юрисдикция счита, че разглежданата в главното производство обществена поръчка попада в обхвата на тази директива, тъй като е възложена от възлагащ орган по смисъла на тази директива, в случая RFI, и е функционално свързана с дейност в областта на железопътния транспорт, попадаща в приложното поле на посочената директива.
В това отношение от практика на Съда следва, че Директива 2004/17 действително се прилага не само по отношение на обществените поръчки, които се възлагат в сферата на една от дейностите, изрично посочени в членове 3—7 от споменатата директива, но и за поръчките, които, макар и да са от различно естество, поради което обикновено могат да попаднат като такива в приложното поле на Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116), служат за упражняването на определените в Директива 2004/17 дейности. Следователно, доколкото дадена обществена поръчка, възложена от възлагащ орган, има връзка с дейност, упражнявана от този орган в секторите, посочени в членове 3—7 от тази директива, тази поръчка трябва да се подчинява на предвидените от тази директива процедури (вж. в този смисъл решение от 10 април 2008 г., Ing. Aigner,
C‑393/06
,
EU:C:2008:213
, т.
—
).
Освен това, въпреки че в акта за преюдициално запитване не се съдържат никакви данни относно стойността на разглежданата в главното производство поръчка, видно от доказателствата в преписката, с която разполага Съдът, тази стойност надвишава релевантния праг за прилагане на тази директива, определен на 400000 EUR съгласно член 16, буква а) от нея.
Следователно релевантна за отговора, който следва да се даде на първия преюдициален въпрос, е Директива 2004/17.
В това отношение следва да се отбележи, че от нито една разпоредба от посочената директива не следва, че тя трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредби от националното право като член 115 във връзка с член 206 от Законодателен декрет № 163/2006, които не предвиждат периодично преразглеждане на цените след възлагането на обществени поръчки в секторите, посочени в тази директива, доколкото последната не налага специални задължения за държавите членки да предвидят разпоредби, изискващи от възлагащия орган да разреши на изпълнителя преразглеждане с цел повишаване на цените след възлагане на обществена поръчка.
По същия начин, основните принципи, заложени в Директива 2004/17, по-специално принципът на равно третиране и произтичащото от него задължение за прозрачност, закрепени в член 10 от Директивата, също допускат такива правила. Напротив, не може да се изключи възможността преразглеждането на цените след възлагането на поръчката да се окаже в противоречие с този принцип и това задължение (вж. по аналогия решение от 7 септември 2016 г., Finn Frogne,
C‑549/14
,
EU:C:2016:634
, т.
). Всъщност, както посочва Комисията в писменото си становище, цената на поръчката е много важен фактор за оценката на офертите от възлагащия орган, както и за нейното решение за възлагане на поръчката на даден икономически оператор. Това значение следва впрочем и от споменаването на цената като един от двата критерия за възлагане на обществени поръчки, посочени в член 55, параграф 1 от Директива 2004/17. При тези условия разпоредбите в националното право, които не предвиждат периодично преразглеждане на цената след възлагането на поръчки в секторите, посочени в Директивата, могат по-скоро да благоприятстват спазването на посочените принципи.
От тези съображения следва, че Директива 2004/17 и общите принципи, заложени в нея, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национални разпоредби като разглежданите в главното производство, които не предвиждат периодично преразглеждане на цените след възлагане на обществени поръчки в секторите, обхванати от тази директива.
На второ място, що се отнася до тълкуването на член 56 ДФЕС, следва да се отбележи, че в областта на свободното предоставяне на услуги този член установява принципите на равенство и на недопускане на дискриминация, както и задължението за прозрачност, по отношение на които съвместимостта на разпоредби от националното право като разглежданите в главното производство е била вече оценена в точка 30 от настоящото решение. Поради това не е необходимо ново тълкуване на посочения член в този смисъл.
На трето място, що се отнася до тълкуването на член 16 от Хартата, следва да се припомни, че съгласно член 51, параграф 1 разпоредбите ѝ се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Съгласно член 51, параграф 2 от Хартата същата като такава не разширява приложното поле на правото на Съюза извън областите на компетентност на Съюза, не създава нови правомощия или задачи за Съюза и не променя правомощията и задачите, определени в Договорите. Така с оглед на Хартата Съдът трябва да тълкува правото на Съюза в пределите на предоставената на последния компетентност (решение от 10 юли 2014 г., Julián Hernández и др.,
C‑198/13
,
EU:C:2014:2055
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение е важно да се припомни, че понятието „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51 от Хартата предполага съществуването на връзка между акт на Съюза и разглежданата национална мярка. По-специално Съдът е приел, че основните права на Съюза са неприложими по отношение на национална уредба, тъй като разпоредбите на Съюза в съответната област не възлагат каквото и да било конкретно задължение на държавите членки във връзка с разглежданото в главното производство положение (решение от 10 юли 2014 г., Julián Hernández и др.,
C‑198/13
,
EU:C:2014:2055
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, тъй като от точки 29 и 30 от настоящото решение следва, че Директива 2004/17, както и общите принципи, заложени в нея, не възлагат задължение на държавите членки да предвидят разпоредби, изискващи от възлагащия орган да разреши на изпълнителя преразглеждане с цел повишаване на цените след възлагане на обществена поръчка, разглежданите в главното производство разпоредби на Законодателен декрет № 163/2006, доколкото не предвиждат периодично преразглеждане на цената на обществените поръчки в секторите, обхванати от тази директива, нямат никаква връзка с Директивата и поради това не биха могли да се считат за прилагане на правото на Съюза.
С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че Директива 2004/17 и общите принципи, заложени в нея, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национални разпоредби като разглежданите в главното производство, които не предвиждат периодично преразглеждане на цените след възлагането на обществени поръчки в секторите, обхванати от Директивата.
По втория въпрос
От практиката на Съда следва, че когато е ясно, че исканото от националната юрисдикция тълкуване или преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или предмета на спора в главното производство, или когато въпросът е хипотетичен, Съдът отхвърля отправеното от националната юрисдикция запитване като недопустимо (вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че настоящият въпрос, с който запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно валидността на Директива 2004/17, се основава на предпоставката, че разглежданите в главното производство разпоредби на Законодателен декрет № 163/2006, доколкото не предвиждат периодично преразглеждане на цената на обществените поръчки в секторите, обхванати от посочената директива, представляват прилагане на въпросната директива.
След като обаче от анализа на първия въпрос следва, че Директива 2004/17, както и заложените в нея общи принципи допускат разпоредби на националното право като разглежданите в главното производство, които не предвиждат периодично преразглеждане на цената след възлагането на обществени поръчки в секторите, обхванати от тази директива, настоящият въпрос има хипотетичен характер.
При тези условия следва да се установи, че вторият въпрос е недопустим.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, изменена с Регламент (ЕС) № 1251/2011 на Комисията от 30 ноември 2011 г., и общите принципи, заложени в нея, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национални разпоредби като разглежданите в главното производство, които не предвиждат периодично преразглеждане на цената след възлагането на обществени поръчки в секторите, обхванати от посочената директива.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.