CELEX: 62018CJ0572
Odwołanie
Unia celna
Rozporządzenie (UE) nr 952/2013
Artykuł 211 ust. 6
Pozwolenie na procedurę uszlachetniania czynnego niektórych produktów ze stali elektrotechnicznej o ziarnie zorientowanym
Ryzyko negatywnego wpływu na istotne interesy producentów Unii
Sprawdzenie warunków ekonomicznych
Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/2447
Artykuł 259
Rozstrzygnięcie Komisji Europejskiej w sprawie warunków ekonomicznych
Artykuł 263 TFUE
Akt niepodlegający zaskarżeniu

W swoim odwołaniu thyssenkrupp Electrical Steel GmbH i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo wnoszą o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 2 lipca 2018 r., thyssenkrupp Electrical Steel i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisja (T‑577/17, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”,
EU:T:2018:411
), w którym Sąd odrzucił ich skargę wniesioną w celu doprowadzenia do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Komisji Europejskiej zawartego w sprawozdaniu z szóstego posiedzenia sekcji „Procedury specjalne inne niż tranzyt” grupy ekspertów celnych z dnia 2 maja 2017 r., zgodnie z którym pozwolenie na procedurę uszlachetniania czynnego niektórych produktów ze stali elektrotechnicznej o ziarnie zorientowanym, o którego wydanie wniosła Euro-Mit Staal BV (zwana dalej „EMS”), nie wpływa negatywnie na istotne interesy producentów z Unii Europejskiej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 2913/92
Artykuły 130–136 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (
Dz.U. 1992, L 302, s. 1
), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 2700/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2000 r. (
Dz.U. 2000, L 311, s. 17
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2913/92”), dotyczyły procedury przetwarzania pod kontrolą celną.
Artykuł 130 rozporządzenia nr 2913/92 stanowił:
„Procedura przetwarzania pod kontrolą celną umożliwia użycie towarów niewspólnotowych na obszarze celnym Wspólnoty w procesach zmieniających ich rodzaj lub stan bez stosowania wobec nich należności celnych przywozowych i środków polityki handlowej oraz umożliwia dopuszczenie do swobodnego obrotu produktów powstających w takich procesach z zastosowaniem właściwych dla nich należności celnych przywozowych. Takie produkty nazywane są produktami przetworzonymi”.
Artykuł 132 tego rozporządzenia miał następujące brzmienie:
„Pozwolenie na przetwarzanie pod kontrolą celną udzielane jest na wniosek osoby, która dokonuje przetwarzania lub organizuje przetwarzanie”.
Artykuł 133 tego rozporządzenia przewidywał:
„Pozwolenie udzielane jest wyłącznie:
[…]
e)
w przypadku gdy spełnione są niezbędne warunki, aby zastosowanie procedury mogło przyczynić się do tworzenia lub podtrzymywania działalności przetwórczej we Wspólnocie, nie wywierając ujemnego wpływu na istotne interesy wspólnotowych producentów podobnych towarów (warunki ekonomiczne). Przypadki, w których warunki ekonomiczne uważa się za spełnione, mogą zostać określone zgodnie z procedurą Komitetu”.
Zgodnie z art. 247–249 tegoż rozporządzenia Komisję wspomagał Komitet.
Rozporządzenie nr 2913/92 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiającym Wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny) (
Dz.U. 2008, L 145, s. 1
), które z kolei zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającym unijny kodeks celny (
Dz.U. 2013, L 269, s. 1
, zwanym dalej „kodeksem celnym”).
Rozporządzenie nr 2454/93
Artykuł 502 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92 (
Dz.U. 1993, L 253, s. 1
), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 993/2001 z dnia 4 maja 2001 r. (
Dz.U. 2001, L 141, s. 1
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2454/93”), przewidywał:
„Z wyjątkiem sytuacji, gdy warunki ekonomiczne uważane są za wypełnione zgodnie z rozdziałem 3, 4 lub 6, pozwolenie [na przetwarzanie pod kontrolą celną] nie zostaje przyznane bez sprawdzenia warunków ekonomicznych przez organy celne”.
Artykuł 503 tego rozporządzenia stanowił:
„Sprawdzenie warunków ekonomicznych, angażujące Komisję, może mieć miejsce:
a)
jeśli zainteresowane organy celne pragną przeprowadzić konsultacje przed lub po wydaniu pozwolenia;
b)
jeśli inna administracja celna wyraża sprzeciw wobec wydanego pozwolenia;
c)
z inicjatywy Komisji”.
Zgodnie z art. 504 ust. 1 i 4 tegoż rozporządzenia:
„1.   W przypadku gdy rozpoczyna się sprawdzanie zgodnie z art. 503, sprawa zostaje przesłana do Komisji. Zawiera ona wyniki już przeprowadzonego sprawdzenia.
[…]
4.   Rozstrzygnięcie Komitetu jest brane pod uwagę przez zainteresowane organy celne oraz przez jakiekolwiek inne organy celne mające do czynienia z podobnymi pozwoleniami bądź wnioskami”.
Rozporządzenie nr 2454/93 zostało uchylone rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2016/481 z dnia 1 kwietnia 2016 r. (
Dz.U. 2016, L 87, s. 24
).
Kodeks celny
Artykuł 5 kodeksu celnego, zatytułowany „Definicje”, w pkt 39 stanowi, że do celów tego kodeksu „decyzja” oznacza „każdy akt wydany przez organy celne odnoszący się do przepisów prawa celnego zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, który pociąga za sobą skutki prawne dla zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób”.
Artykuł 22 tego kodeksu, zatytułowany „Decyzje wydawane na wniosek”, ma następujące brzmienie:
„1.   Składając wniosek o wydanie decyzji dotyczącej stosowania przepisów prawa celnego dana osoba dostarcza wszelkie informacje wymagane przez właściwe organy celne niezbędne do wydania tej decyzji.
[…]
2.   Organy celne niezwłocznie i nie później niż w terminie 30 dni od otrzymania wniosku o wydanie decyzji sprawdzają, czy spełnione są warunki przyjęcia tego wniosku.
Jeżeli organy celne stwierdzą, że wniosek zawiera wszelkie informacje, które są im niezbędne do wydania decyzji, powiadamiają wnioskodawcę, w terminie określonym w akapicie pierwszym, o przyjęciu wniosku.
3.   Właściwe organy celne wydają decyzję, o której mowa w ust. 1, oraz powiadamiają o niej wnioskodawcę niezwłocznie i nie później niż w terminie 120 dni od daty przyjęcia wniosku, o ile nie przewidziano inaczej.
[…]
6.   Przed wydaniem decyzji, która byłaby niekorzystna dla wnioskodawcy, organy celne powiadamiają wnioskodawcę o podstawach, na których zamierzają oprzeć decyzję, dając wnioskodawcy możliwość przedstawienia swojego stanowiska w określonym terminie rozpoczynającym swój bieg z dniem doręczenia powiadomienia lub z dniem uznania go za doręczone. Po upływie tego terminu wnioskodawca jest powiadamiany w odpowiedniej formie o wydanej decyzji.
[…]
7.   Decyzja niekorzystna dla wnioskodawcy określa podstawy, na których ją oparto, i zawiera pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 44”.
Artykuł 44 tegoż kodeksu, zatytułowany „Prawo do wniesienia odwołania” stanowi w ust. 1 i 3:
„1.   Każda osoba ma prawo do odwołania się od wydanej przez organy celne decyzji w zakresie stosowania przepisów prawa celnego, dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie.
Prawo do wniesienia odwołania ma również osoba, która wystąpiła do organów celnych z wnioskiem o wydanie decyzji i której nie wydano decyzji na podstawie tego wniosku w terminie określonym w art. 22 ust. 3.
[…]
3.   Odwołanie składa się w państwie członkowskim, w którym decyzja została wydana lub w którym złożono wniosek o jej wydanie”.
Artykuł 211 tego kodeksu przewiduje:
„1.   Pozwolenie wydane przez organy celne jest wymagane w następujących przypadkach:
a)
stosowania procedury uszlachetniania czynnego […]
[…]
4.   Jeżeli nie przewidziano inaczej oraz w uzupełnieniu przepisów ust. 3, pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, udziela się wyłącznie wtedy, gdy spełnione są wszystkie następujące warunki:
a)
organy celne mogą sprawować dozór celny bez konieczności stosowania środków administracyjnych niewspółmiernych do istniejącej potrzeby gospodarczej;
b)
pozwolenie na korzystanie z procedury przetwarzania nie ma negatywnego wpływu na istotne interesy producentów unijnych (warunki ekonomiczne).
5.   Uznaje się, że negatywny wpływ na istotne interesy producentów unijnych w rozumieniu ust. 4 lit. b) nie występuje, jeżeli nie istnieje dowód na jego występowanie lub warunki ekonomiczne uznaje się za spełnione.
6.   Jeżeli istnieje dowód na istnienie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnego wpływu na istotne interesy producentów unijnych, dokonuje się sprawdzenia warunków ekonomicznych na poziomie unijnym”.
Artykuł 213 kodeksu celnego, zatytułowany „Przyznanie uprawnień wykonawczych”, w swym akapicie pierwszym przewiduje:
„Komisja określa w drodze aktów wykonawczych przepisy proceduralne dotyczące sprawdzania warunków ekonomicznych, o którym mowa w art. 211 ust. 6”.
Rozporządzenie delegowane
Artykuł 166 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (
Dz.U. 2015, L 343, s. 1
, zwanego dalej „rozporządzeniem delegowanym”) ustanawia w ust. 1 ogólną zasadę, zgodnie z którą warunek określony w art. 211 ust. 4 lit. b) kodeksu celnego nie ma zastosowania do pozwoleń na korzystanie z uszlachetniania czynnego, przewidując przy tym określone wyjątki od tej zasady.
Rozporządzenie wykonawcze
Artykuł 259 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia nr 952/2013 (
Dz.U. 2015, L 343, s. 558
, zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”), zatytułowany „Sprawdzenie warunków ekonomicznych”, ma następujące brzmienie:
„1.   Jeżeli po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia, o którym mowa w art. 211 ust. 1 lit. a) [kodeksu celnego], konieczne jest sprawdzenie warunków ekonomicznych zgodnie z art. 211 ust. 6 [tego kodeksu], administracja celna organu celnego właściwego do podjęcia decyzji w sprawie wniosku niezwłocznie przekazuje Komisji dokumenty, zwracając się o dokonanie takiego sprawdzenia.
[…]
4.   Komisja ustanawia grupę ekspertów, złożoną z przedstawicieli państw członkowskich, która doradza Komisji w kwestii, czy warunki ekonomiczne są spełnione, czy nie.
5.   Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie warunków ekonomicznych jest brane pod uwagę przez zainteresowany organ celny oraz przez jakikolwiek inny organ celny mający do czynienia z podobnymi wnioskami bądź pozwoleniami.
Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie warunków ekonomicznych może zawierać stwierdzenie, że badana sprawa jest wyjątkowa i tym samym nie może służyć jako precedens w przypadku innych wniosków bądź pozwoleń.
[…]”.
Decyzja C(2016) 3301 final
Artykuł 3 ust. 1 lit. c) decyzji Komisji z dnia 30 maja 2016 r. ustanawiającej przepisy horyzontalne dotyczące tworzenia i funkcjonowania grup ekspertów Komisji [C(2016) 3301 final] przewiduje, że grupy te udzielają Komisji porad i przekazują jej wiedzę specjalistyczną w odniesieniu między innymi do wdrażania przepisów oraz koordynowania współpracy między państwami członkowskimi. Zgodnie z art. 5 tej decyzji mandat grupy ekspertów i jej zadania powinny być zostać możliwie jak najdokładniej określone.
Grupa ekspertów celnych została ustanowiona na podstawie art. 259 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i podlega przepisom horyzontalnym wymieniony w poprzednim punkcie. Rola tej grupy, zgodnie z art. 2 lit. g) „zakresu uprawnień”, przyjętego w dniu 3 maja 2016 r. [Ares (2016) 2109319], polega na udzielaniu Komisji i jej służbom porad w zakresie badania kwestii, czy warunki ekonomiczne zostały spełnione.
Okoliczności powstania sporu
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 1–8 zaskarżonego postanowienia i na potrzeby niniejszego postępowania można je streścić w podany niżej sposób.
W dniu 21 lutego 2017 r. EMS złożyła na podstawie art. 211 ust. 1 lit. a) kodeksu celnego do niderlandzkiego organu celnego wniosek o pozwolenie na uszlachetnianie czynne niektórych produktów ze stali elektrotechnicznej o ziarnie zorientowanym pochodzących z Japonii.
W dniu 27 lutego 2017 r. organ ten na mocy art. 259 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przekazał dokumentację Komisji, wnosząc o sprawdzenie warunków ekonomicznych.
W dniu 2 maja 2017 r. podczas szóstego posiedzenia sekcji „Procedury specjalne inne niż tranzyt” grupy ekspertów celnych przedmiotem dyskusji była kwestia, czy spełnione są warunki ekonomiczne. Kwestię tę poddano następnie pod głosowanie, w którym przeważyły głosy opowiadające się za ich spełnieniem. Na tej podstawie Komisja podjęła rozstrzygnięcie, zgodnie z którym warunki ekonomiczne udzielenia pozwolenia na uszlachetnianie czynne zostały spełnione (zwane dalej „spornym rozstrzygnięciem”).
W tym samym dniu niderlandzki organ celny wydał EMS pozwolenie na uszlachetnianie czynne na okres od 2 maja 2017 r. do 1 maja 2020 r.
W dniu 12 lipca 2017 r. wnoszące odwołanie wniosły do niderlandzkiego organu celnego sprzeciw wobec udzielenia tego pozwolenia.
We wstępnych decyzjach z dnia 11 grudnia 2017 r. dotyczących tego sprzeciwu niderlandzki organ celny stwierdził, że „jest zobowiązany” („verplicht”) do wydania żądanych pozwoleń, ponieważ powinien „brać pod uwagę [sporne rozstrzygnięcie]”.
Postępowanie przed Sądem oraz zaskarżone postanowienie
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 sierpnia 2017 r. wnoszące odwołanie wniosły skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornego rozstrzygnięcia.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 listopada 2017 r. Komisja podniosła, zgodnie z art. 130 regulaminu postępowania przed Sądem, zarzut niedopuszczalności oparty, tytułem głównym, na braku aktu mogącego być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE oraz, tytułem ewentualnym, braku bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na wnoszące odwołanie na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE.
Rozstrzygając w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności, Sąd uznał, że sporne rozstrzygnięcie nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, i w rezultacie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, bez rozstrzygania kwestii bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na wnoszące odwołanie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
Wnoszące odwołania zwracają się do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego postanowienia;
–
orzeczenie, że skarga jest dopuszczalna;
–
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd celem rozpatrzenia istoty sprawy oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania odwoławczego.
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania jako bezzasadnego oraz
–
obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., thyssenkrupp Electrical Steel i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisja (
C‑572/18 P
, niepublikowanym,
EU:C:2019:188
), prezes Trybunału oddalił wniosek złożony przez EMS o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, ze względu na to, że EMS nie wykazała interesu w rozstrzygnięciu sporu.
W przedmiocie odwołania
Wnoszące odwołanie podnoszą na jego poparcie pięć zarzutów. Zarzut pierwszy oparty jest na naruszeniu prawa przez Sąd, gdyż uznał on, że ani kodeks celny, ani też rozporządzenie delegowane i rozporządzenie wykonawcze nie przyznają Komisji kompetencji do wydawania decyzji wiążących krajowe organy celne w ramach procedury udzielania pozwolenia na uszlachetnianie czynne. Zarzut drugi oparty jest na naruszeniu prawa przez Sąd, gdyż orzekł on, że rola Komisji w sprawdzaniu warunków ekonomicznych ma charakter czysto proceduralny. Zarzut trzeci oparty jest na naruszeniu prawa przez Sąd, gdyż uznał on, że wyrok z dnia 11 maja 2006 r., Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, zwany dalej „wyrokiem Friesland Coberco,
EU:C:2006:312
), jest prawnie wiążący przy dokonywaniu wykładni art. 259 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. Zarzut czwarty oparty jest na naruszeniu prawa przez Sąd, gdyż nie uwzględnił on na poparcie wiążącego charakteru spornego rozstrzygnięcia dokumentu zatytułowanego „Praktyka administracyjna dotycząca sprawdzania warunków ekonomicznych zgodnie z art. 211 ust. 6 [kodeksu celnego] i art. 259 [rozporządzenia wykonawczego]” {Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)]}, z dnia 5 sierpnia 2016 r. [Ares(2016)4155451, zwanego dalej „porozumieniem administracyjnym”]. Zarzut piąty oparty jest na naruszeniu prawa przez Sąd, gdyż zaniechał on uznania, że sporne rozstrzygnięcie dotyczy wnoszących odwołanie bezpośrednio i indywidualnie.
Na wstępie należy zauważyć, że w odpowiedzi na odwołanie Komisja bez podniesienia w formalny sposób zarzutu niedopuszczalności stwierdziła, że w przypadku gdyby wnoszące odwołanie nie wszczęły postępowań w celu zaskarżenia oddalenia przez niderlandzki organ celny ich sprzeciwu względem pozwolenia na uszlachetnianie czynne przyznanego EMS, pozwolenie to stałoby się wiążące, co oznacza, że nie miałyby one interesu prawnego w podtrzymaniu odwołania.
Wnoszące odwołanie w replice potwierdziły jednak, że wszczęły takie postępowania przed niderlandzkimi sądami, co Komisja przyznała również w duplice.
W rezultacie należy oddalić argumenty Komisji oparte na braku uzasadnienia interesu prawnego w podtrzymaniu odwołania.
W przedmiocie zarzutów pierwszego, drugiego i czwartego
Argumentacja stron
W tych zarzutach, które należy rozważyć łącznie ze względu na istniejące między nimi powiązanie, wnoszące odwołanie twierdzą, że Sąd w ramach oceny kwestii, czy sporne rozstrzygnięcie stanowi akt podlegający zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, trzykrotnie naruszył prawo w odniesieniu do wykładni i stosowania, po pierwsze, przepisów kodeksu celnego, rozporządzenia delegowanego i rozporządzenia wykonawczego w odniesieniu do procedury sprawdzenia warunków ekonomicznych, a po drugie, porozumienia administracyjnego.
Na poparcie zarzutu pierwszego, skierowanego przeciwko pkt 48 zaskarżonego postanowienia, wnoszące odwołanie podnoszą, że Komisja w ramach swych uprawnień wykonawczych ustanowiła procedurę, w ramach której kwestia, czy spełnione są warunki ekonomiczne, powinna być sprawdzana na poziomie unijnym, gdyż żadne uprawnienie w celu sprawdzenia tych warunków nie zostało powierzone krajowym organom celnym. Wprowadzenie takiej procedury stanowiłoby różnicę względem rozporządzenia nr 2913/92, które było przedmiotem interpretacji Trybunału w wyroku Friesland Coberco.
Zdaniem wnoszących odwołanie, ponieważ przyznanie pozwolenia na uszlachetnianie czynne jest uzależnione od spełnienia warunków ekonomicznych, a krajowe organy celne nie mają uprawnienia do zbadania tej kwestii, ustalenia Komisji w tym przedmiocie są z konieczności wiążące dla tych organów. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w porozumieniu administracyjnym, a także wstępnych decyzjach niderlandzkich organów celnych z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie sprzeciwu wnoszących odwołanie.
Wnoszące odwołanie podnoszą również, że uprawnienia Komisji do przyjęcia wiążących decyzji w wyniku sprawdzenia warunków ekonomicznych nie można podawać w wątpliwość ani z uwagi na fakt, że art. 259 rozporządzenia wykonawczego określa akt będący wynikiem tego sprawdzenia jako „rozstrzygnięcie”, ani też z uwagi na fakt, że instytucję tę wspiera grupa ekspertów celnych. Podkreślają one w tym zakresie, że forma, w jakiej przyjęty zostaje akt, nie może zmienić jego charakteru, a opinia tej grupy ekspertów ma charakter wyłącznie doradczy.
Na poparcie zarzutu drugiego, skierowanego przeciwko pkt 49 i 50 zaskarżonego postanowienia, wnoszące odwołanie twierdzą, że żaden przepis kodeksu celnego ani rozporządzenia delegowanego czy rozporządzenia wykonawczego nie ogranicza roli Komisji do przeprowadzenia głosowania przedstawicieli państw członkowskich w ramach grupy ekspertów celnych i zliczenia oddanych głosów. Zdaniem wnoszących odwołanie ponieważ Komisja nie ma obowiązku zastosowania się do rady tej grupy ekspertów, powinna być ona „prawnie odpowiedzialna” za rozstrzygnięcia dotyczące warunków ekonomicznych.
W związku z tym wnoszące odwołanie uważają, że takie rozstrzygnięcie stanowi akt wywołujący wiążące skutki prawne, a w rezultacie może być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE.
Na poparcie zarzutu czwartego, skierowanego przeciwko pkt 66 zaskarżonego postanowienia, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo przy badaniu zakresu rozstrzygnięcia Komisji w sprawie warunków ekonomicznych w tym znaczeniu, że nie uwzględnił porozumienia administracyjnego jako dowodu na wiążący charakter tego rozstrzygnięcia, podczas gdy pkt 3 akapit pierwszy tego porozumienia stanowi, że „rozstrzygnięcie Komisji jest wiążące dla właściwych organów celnych, [i] […] nie mogą one od niego odstąpić”. Ponadto niderlandzki organ celny stwierdził, że „jest zobowiązany” („verplicht”), na mocy spornego rozstrzygnięcia do wydania żądanego pozwolenia.
Komisja kwestionuje zasadność tych zarzutów.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że za „akty zaskarżalne” w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, mogących wpłynąć na interesy skarżącego poprzez spowodowanie istotnej zmiany w jego sytuacji prawnej (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
; a także z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC, od
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast kontroli sądowej przewidzianej w art. 263 TFUE nie podlegają wszelkie akty niewywołujące wiążących skutków prawnych, takie jak akty przygotowawcze, akty czysto wykonawcze, zwykłe zalecenia i opinie oraz co do zasady instrukcje wewnętrzne (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 września 2006 r., Reynolds Tobacco i in./Komisja,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, pkt
).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału w celu ustalenia, czy akt wywołuje takie skutki, należy brać pod uwagę jego istotę, przy czym wiążące skutki prawne aktu należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, która go wydała (wyroki: z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, pkt
).
Byłoby inaczej jedynie wówczas, gdyby akty wydane w ramach postępowania przygotowawczego stanowiły same w sobie ostateczne zakończenie szczególnego postępowania, odrębnego od tego, które powinno umożliwić danej instytucji orzekanie co do istoty (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
).
W każdym razie, jakkolwiek akty o charakterze czysto przygotowawczym nie są same w sobie zaskarżalne w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, to jednak ich ewentualne wady mogą zostać podniesione na poparcie skargi przeciwko ostatecznemu aktowi, którego stanowią stadium przygotowawcze (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
).
W niniejszej sprawie Sąd zauważył przede wszystkim w pkt 48 zaskarżonego postanowienia, że ani kodeks celny, ani rozporządzenie delegowane czy też rozporządzenie wykonawcze nie przyznają Komisji uprawnienia do przyjęcia decyzji, a zwłaszcza decyzji wiążących krajowe organy celne w ramach sprawdzania warunków ekonomicznych.
Następnie Sąd stwierdził w pkt 49 zaskarżonego postanowienia, że kodeks celny nie nakazuje w żadnym razie Komisji przeprowadzenia przez nią samą sprawdzenia warunków ekonomicznych, i określił rolę, jaką odgrywa ta instytucja w ramach współpracy między Komisją i ekspertami z państw członkowskich a zainteresowanymi organami celnymi, jako czysto proceduralną. Tymczasem zdaniem Sądu współpraca ta nie jest tożsama z mechanizmem podejmowania decyzji na poziomie unijnym, w ramach którego przyjęte w nieformalny sposób rozstrzygnięcie wiązałoby państwa członkowskie.
Wreszcie, Sąd podkreślił w pkt 50 zaskarżonego postanowienia, że z ustanowionej przez Komisję – w oparciu o uprawnienia wykonawcze przyznane jej w art. 213 kodeksu celnego – procedury nie wynika, że instytucja ta powinna wyrazić swe stanowisko lub skorzystać z uprawnień dyskrecjonalnych w kwestii oceny, czy spełnione są warunki ekonomiczne.
Ponadto Sąd stwierdził w pkt 66 zaskarżonego postanowienia, po pierwsze, że porozumienie administracyjne jedynie zastąpiło wcześniejszy dokument administracyjny dotyczący stosowania odnośnych przepisów rozporządzenia nr 2454/93, a po drugie, że w zakresie w jakim dokument ten nie wyciągał wniosków z wyroku Friesland Coberco, nie mógł stanowić ważnej podstawy dla interpretacji zawartej w porozumieniu administracyjnym.
W ramach pierwszego i drugiego zarzutu odwołania wnoszące odwołanie uznają w istocie, że odnośne przepisy kodeksu celnego, rozporządzenia delegowanego i rozporządzenia wykonawczego należy interpretować w ten sposób, że procedura sprawdzania warunków ekonomicznych prowadzona na poziomie unijnym przez Komisję we współpracy z grupą ekspertów celnych jest niezależna i odrębna od procedury pozwolenia na uszlachetnianie czynne.
Jednakże w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie Komisji w sprawie warunków ekonomicznych, takie jak sporne rozstrzygnięcie, wpisuje się w ramy procedury pozwolenia na uszlachetnianie czynne, w ramach której zgodnie z art. 211 ust. 1 lit. a) kodeksu celnego objęcie towarów procedurą uszlachetniania czynnego jest uzależnione od uzyskania pozwolenia od krajowych organów celnych, przy czym wyłącznie te organy w ramach tej procedury wykonują ostateczne uprawnienia decyzyjne.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w art. 22 kodeksu celnego. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu właściwy organ celny wydaje decyzję w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji dotyczącej stosowania przepisów celnych i powiadamia wnioskodawcę o tej decyzji w wyznaczonym terminie. Ustęp 6 tegoż artykułu przewiduje z kolei, że przed wydaniem decyzji, która byłaby niekorzystna dla wnioskodawcy organy celne powiadamiają go o podstawach, na których zamierzają one oprzeć decyzję, dając wnioskodawcy możliwość przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii. Wreszcie, zgodnie z ust. 7 tego artykułu decyzja niekorzystna dla wnioskodawcy ma określać podstawy, na których ją oparto, i zawierać pouczenie „o prawie do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 44 [kodeksu celnego]”, przy czym odwołanie to powinno być wniesione zgodnie z ust. 3 tegoż art. 44 „w państwie członkowskim, w którym decyzja została wydana lub w którym złożono wniosek o jej wydanie”.
Co się tyczy art. 5 pkt 39 kodeksu celnego, który definiuje pojęcie „decyzji” jako oznaczające „każdy akt wydany przez organy celne odnoszący się do przepisów prawa celnego zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, który pociąga za sobą skutki prawne dla zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób”, przepis ten nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do faktu, że to krajowym organom celnym na podstawie tego kodeksu przysługuje uprawnienie do przyjęcia aktów mających władczy charakter.
Wprawdzie do tych kumulatywnych przesłanek koniecznych do uzyskania pozwolenia na uszlachetnianie czynne art. 211 ust. 4 lit. b) dodaje wymóg, aby spełnione zostały warunki ekonomiczne, i przewiduje w ust. 6, w przypadku gdy sprawdzenie tych warunków jest konieczne, że sprawdzenia tego „dokonuje się […] na poziomie unijnym”. Jednakże z art. 211 ust. 1 lit. a) w związku z art. 211 ust. 4 lit. b) i art. 211 ust. 6 tego kodeksu wynika, że takie sprawdzenie następuje w ramach procedury prowadzącej do przyjęcia, w wyniku złożonego w tym celu wniosku o pozwolenie, ostatecznej decyzji przez krajowe organy celne i stanowi wyłącznie pośredni etap tej procedury.
W związku z tym, o ile art. 211 ust. 1 lit. a) kodeksu celnego powierza wyraźnie uprawnienia decyzyjne w zakresie procedury uszlachetniania czynnego krajowym organom celnym, o tyle art. 211 ust. 4 lit. b) i ust. 6 tego kodeksu nie przyznaje żadnych odrębnych uprawnień decyzyjnych organowi Unii w ramach sprawdzania warunków ekonomicznych.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w fakcie, że w odróżnieniu od tego, co zostało przewidziane w art. 22 i art. 44 ust. 3 kodeksu celnego w odniesieniu do decyzji wydawanych przez właściwy krajowy organ celny w następstwie złożonego wniosku, żaden przepis tego kodeksu nie nakazuje organowi Unii mającemu dokonać sprawdzenia warunków ekonomicznych poinformowania wnioskodawcy o wyniku tego sprawdzenia, ani też przekazania mu podstaw, na których opiera się ten wynika. Ponadto w tym kontekście żaden przepis nie przyznaje wnioskodawcy prawa do wniesienia odwołania od takiego wyniku.
Ponadto wbrew temu, co twierdzą wnoszące odwołanie, z przepisów kodeksu celnego nie wynika, że rola właściwego organu celnego ogranicza się do wprowadzenia w życie wyniku uzyskanego w ramach przeprowadzonego sprawdzenia warunków ekonomicznych na poziomie unijnym. Kodeks ten, a w szczególności jego art. 211, nie przyznaje organowi Unii, któremu powierzono przeprowadzenie sprawdzenia warunków ekonomicznych, uprawnienia do podjęcia działań innych niż działania o wyłącznie pośrednim i przygotowawczym charakterze.
W drugiej kolejności, co się tyczy zasad proceduralnych znajdujących zastosowanie do sprawdzenia warunków ekonomicznych dokonywanego na poziomie unijnym w rozumieniu art. 211 ust. 6 kodeksu celnego, wprawdzie z łącznej analizy art. 259 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego wynika, że jeżeli konieczne jest dokonanie takiego sprawdzenia, powinno ono zostać przeprowadzone przez Komisję wraz z grupą ekspertów złożoną z przedstawicieli państw członkowskich w oparciu o dokumenty przekazane Komisji przez właściwy organ celny. Ponadto z art. 259 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego wynika, że Komisja ujmuje wyniki uzyskane w następstwie sprawdzenia warunków ekonomicznych na poziomie unijnym w „rozstrzygnięciu” oraz że rozstrzygnięcie to jest „brane pod uwagę” przez właściwy organ celny oraz przez jakikolwiek inny organ celny mający do czynienia z podobnymi wnioskami bądź pozwoleniami.
W związku z tym art. 259 rozporządzenia wykonawczego potwierdza tezę, że rozstrzygnięcie przyjęte przez Komisję w wyniku sprawdzenia warunków ekonomicznych stanowi jedynie pośrednie działanie służące przygotowaniu końcowej decyzji organów celnych w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na uszlachetnianie czynne.
Jak zauważył bowiem rzecznik generalny w pkt 52 opinii, wyrażenie „brane pod uwagę”, zawarte w art. 259 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego, sugeruje, uwzględniając jego zwyczajowy sens w języku potocznym, pewien margines uznania po stronie właściwego organu celnego co do dalszych działań w związku z rozstrzygnięciem Komisji w sprawie warunków ekonomicznych. Wyrażenie to oznacza zatem, że właściwy organ celny bada rozstrzygnięcie przyjęte przez Komisję i jeżeli nie zgadza się z nim, przedstawia uzasadnienie swojej decyzji o niezastosowaniu się do niego (zob. analogicznie wyrok Friesland Coberco, pkt 27).
Prawdą jest, jak podkreślają wnoszące odwołanie, że zgodnie z art. 259 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego właściwy organ celny, do którego skierowano wniosek o wydanie pozwolenia na uszlachetnianie czynne, jest zobowiązany, w przypadku gdy zgodnie z art. 211 ust. 6 kodeksu celnego konieczne jest dokonanie sprawdzenia warunków ekonomicznych na poziomie unijnym, do przekazania Komisji dokumentów i jednocześnie do zwrócenia się do niej o dokonanie takiego sprawdzenia.
Jednakże zgodnie z tym, co orzekł Trybunał w pkt 28 i 29 wyroku Friesland Coberco w odniesieniu do rozporządzenia nr 2913/92, obowiązek przekazania przez właściwy organ celny w określonych okolicznościach dokumentów Komisji nie oznacza, że organ ten jest związany rozstrzygnięciem przyjętym przez tę instytucję. Jak podkreślił słusznie Sąd w pkt 53 i 54 zaskarżonego postanowienia, a co nie zostało podważone w ramach niniejszego odwołania, okoliczność, że rozstrzygnięcie w sprawie warunków ekonomicznych obecnie przyjmuje Komisja, a nie – jak miało to miejsce pod rządami rozporządzenia nr 2913/92 – komitet ustanowiony na mocy tego ostatniego rozporządzenia, nie może podważyć tego wniosku. Jak w związku z tym zauważył rzecznik generalny w pkt 64 opinii, cel realizowany przez rzeczone sprawdzenie pozostaje identyczny podczas gdy zmienił się jedynie autor rozstrzygnięcia.
Ponadto nałożony na krajowe organy celne obowiązek uzasadnienia ich decyzji, jeżeli zajmą stanowisko odmienne od rozstrzygnięcia Komisji, stanowi potwierdzenie wniosku, że rozstrzygnięcie to nie ma wiążących skutków prawnych, mogących spowodować istotną sytuacji prawnej skarżącego. Jak zauważył bowiem rzecznik generalny w pkt 70 opinii, o ile ten obowiązek uzasadnienia świadczy o tym, że rozstrzygnięcie Komisji wywiera pewien skutek prawny, o tyle skutek ten nie jest wystarczający do tego, aby rozstrzygnięcie to stało się aktem podlegającym zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE.
Co się tyczy argumentu wnoszących odwołanie opartego na art. 259 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia wykonawczego – który przewiduje, że Komisja może w rozstrzygnięciu stwierdzić, że badana sprawa jest wyjątkowa i tym samym nie może służyć jako precedens w przypadku innych wniosków bądź pozwoleń – z przepisu tego nie wynika również, że Komisja jest uprawniona do przyjęcia aktów wywołujących wiążące skutki prawne mogące wpływać na interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej. Nawet bowiem w takim przypadku krajowe organy celne mogą zająć stanowisko odmienne od takiego rozstrzygnięcia, o ile przedstawią odpowiednie uzasadnienie w tej kwestii.
Wreszcie, w zakresie w jakim wnoszące odwołanie powołują się na porozumienie administracyjne na poparcie ich stanowiska, zgodnie z którym rozstrzygnięcie Komisji w sprawie warunków ekonomicznych stanowi akt podlegający zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, to jak przypomniał Sąd w pkt 67 zaskarżonego postanowienia i co nie zostało zakwestionowane w ramach niniejszego odwołania, jakkolwiek praktykę administracyjną można uznać za istotny środek służący do celów interpretacji charakteru takiego rozstrzygnięcia, nie ma ona wiążącej mocy prawnej i nie może zatem zmienić zakresu aktu, do którego praktyka ta się odnosi.
Tymczasem, biorąc pod uwagę wykładnię art. 259 rozporządzenia wykonawczego, przedstawioną w pkt 63–69 niniejszego wyroku, Sąd w pkt 68 zaskarżonego postanowienia słusznie odrzucił wykładnię zawartą w porozumieniu administracyjnym jako niezgodną z samymi przepisami postanowienia wykonawczego.
W tych okolicznościach porozumienie administracyjne nie może podważyć wykładni przepisów kodeksu celnego i rozporządzenia wykonawczego, zawartej w pkt 56–69 niniejszego wyroku, co oznacza, że argumentu wnoszących odwołanie opartego na tym porozumieniu nie można uwzględnić. Okoliczność, że w niniejszej sprawie właściwy organ celny wydał decyzję, uznając, że jest związany spornym rozstrzygnięciem, nie powoduje – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 61 opinii – że rozstrzygnięcie to staje się wiążącym aktem.
Wynika stąd, że nie można uwzględnić argumentów wnoszących odwołanie mających wykazać, że Sąd w ramach oceny kwestii, czy sporne rozstrzygnięcie stanowi akt podlegający zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, trzykrotnie naruszył prawo w odniesieniu do wykładni i stosowania, po pierwsze, przepisów kodeksu celnego, rozporządzenia delegowanego i rozporządzenia wykonawczego w odniesieniu do procedury sprawdzenia warunków ekonomicznych, a po drugie, porozumienia administracyjnego.
W rezultacie należy oddalić zarzuty pierwszy, drugi i czwarty jako bezzasadne.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
W zarzucie trzecim wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo w pkt 60 i 61 zaskarżonego postanowienia, orzekając, że wykładnia art. 504 ust. 4 rozporządzenia nr 2454/93 przyjęta przez Trybunał w wyroku Friesland Coberco odnosi się również do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 259 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. Kwestionują one twierdzenie Sądu, zgodnie z którym te dwa przepisy „można uznać za równoważne”.
Podważając to twierdzenie, wnoszące odwołanie podnoszą, że procedura przetwarzania pod kontrolą celną, której dotyczyła sprawa zakończona wyrokiem Friesland Coberco, nie figuruje już w kodeksie celnym. Nowelizacja ta doprowadziła ponadto do zmiany definicji pojęcia „warunki ekonomiczne”. Ponadto komitet ustanowiony na mocy rozporządzenia nr 2913/92 nie odgrywa już żadnej roli w ramach sprawdzania warunków ekonomicznych, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie tych warunków obecnie przyjmuje Komisja.
Wnoszące odwołanie podkreślają również różnicę w brzmieniu między z jednej strony art. 502 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93, a z drugiej strony art. 211 ust. 6 kodeksu celnego i art. 259 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Zwrot „brane pod uwagę” zawarty w art. 259 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego należy zatem rozumieć w ten sposób, że rozstrzygnięcie Komisji w sprawie warunków ekonomicznych jest wiążące dla krajowych organów celnych.
Komisja kwestionuje zasadność tego zarzutu.
Ocena Trybunału
W zarzucie tym, skierowanym przeciwko pkt 60 i 61 zaskarżonego postanowienia, wnoszące odwołanie podnoszą, że z uwagi na zakres zmian wprowadzonych w uregulowaniach celnych od czasu dokonania w wyroku Friesland Coberco wykładnia rozporządzeń nr 2913/92 i nr 2454/93 Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że art. 504 ust. 4 rozporządzenia nr 2454/93 i art. 259 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego stanowią równoważne przepisy, i przyjmując w związku z tym taką samą wykładnię tego drugiego przepisu jak wykładnia przyjęta przez Trybunał w odniesieniu do pierwszego z nich, w tym znaczeniu że rozstrzygnięcie komitetu ustanowionego na mocy rozporządzenia nr 2913/92 nie miało mocy wiążącej względem krajowych organów celnych.
W związku z tym wystarczy zauważyć, że w świetle rozważań zawartych w pkt 56–69 niniejszego wyroku Sąd nie naruszył prawa, orzekając w pkt 60 i 61 zaskarżonego postanowienia, że wykładnia art. 504 ust. 4 rozporządzenia nr 2454/93, przyjęta przez Trybunał w wyroku Friesland Coberco, zachowuje ważność w ramach wykładni art. 259 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego, gdyż te dwa przepisy można uznać za równoważne.
W tych okolicznościach nie można również uwzględnić argumentów wnoszących odwołanie mających wykazać, że Sąd naruszył prawo, orzekając, że wykładnia art. 504 ust. 4 rozporządzenia nr 2454/93 przyjęta przez Trybunał w wyroku Friesland Coberco zachowuje ważność w ramach wykładni mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 259 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.
W związku z tym należy również oddalić zarzut trzeci jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego
Argumentacja stron
W zarzucie tym wnoszące odwołanie twierdzą, że Sąd naruszył prawo, powstrzymując się od stwierdzenia, że sporne rozstrzygnięcie dotyczyło ich bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Komisja uważa, że ten zarzut jest bezskuteczny, a w każdym razie bezzasadny.
Ocena Trybunału
Zważywszy, że Sąd słusznie orzekł, iż sporne rozstrzygnięcie nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, nie można mu zarzucić, że naruszył prawo, gdyż powstrzymał się od zbadania, czy akt ten dotyczył wnoszących odwołanie bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Ponieważ skarga nie została wniesiona na akt podlegający zaskarżeniu, mogła zostać wyłącznie odrzucona jako niedopuszczalna, i to zakładając nawet, jak twierdzą wnoszące odwołanie, że sporne rozstrzygnięcie dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie.
W tym kontekście zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.
Zważywszy, że żaden z pięciu zarzutów odwołania nie został uwzględniony, odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania, a wnoszące odwołanie przegrały sprawę, należy obciążyć je ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie w sprawie C‑572/18 P zostaje oddalone.

2)
thyssenkrupp Electrical Steel GmbH i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.