CELEX: 62015CJ0240
Begäran om förhandsavgörande
Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
Direktiv 2002/21/EG
Artikel 3
De nationella regleringsmyndigheternas opartiskhet och oberoende
Direktiv 2002/20/EG
Artikel 12
Administrativa avgifter
Fråga huruvida en nationell regleringsmyndighet omfattas av bestämmelserna om offentliga finanser samt av bestämmelser angående begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (
EGT L 108, 2002, s. 33
) (nedan kallat ramdirektivet i dess ursprungliga lydelse), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (
EUT L 337, 2009, s. 37
, och rättelse i
EUT L 241, 2013 s. 8
) (nedan kallat ramdirektivet) samt av artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (
EGT L 108, 2002, s. 21
).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Tillsynsmyndigheten för kommunikationer, Italien, nedan kallad tillsynsmyndigheten) och, å andra, sidan Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (Nationella statistikinstitutet, Italien, nedan kallat ISTAT), Presidenza del Consiglio dei Ministri (ordförandeskapet för ministerrådet, Italien) och Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien). Målet rör beslutet att föra in tillsynsmyndigheten i förteckningen över myndigheter som ingår i den konsoliderade resultaträkningen för den offentliga verksamheten.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Ramdirektivet
Skäl 11 i ramdirektivet har följande lydelse:
”I enlighet med principen om åtskillnad mellan myndighetsutövande och operationell verksamhet bör medlemsstaterna i syfte att säkerställa opartiskhet i beslutsfattandet garantera den nationella regleringsmyndighetens oberoende. Detta krav på oberoende påverkar inte medlemsstaternas institutionella självbestämmanderätt och konstitutionella skyldigheter eller principen om neutralitet när det gäller medlemsstaternas egendomsordning i enlighet med artikel [345 FEUF]. De nationella regleringsmyndigheterna bör ha de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter.”
I artikel 2 g i ramdirektivet definieras en ”nationell regleringsmyndighet” som ”ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i särdirektiven”. Enligt artikel 2 led l ingår auktorisationsdirektivet bland särdirektiven.
Genom direktiv 2009/140 infördes punkterna 3a–3c i ramdirektivet i dess ursprungliga lydelse. Dessa punkter rör de nationella regleringsmyndigheternas oberoende. I skäl 13 i direktiv 2009/140 anges följande:
”De nationella regleringsmyndigheternas oberoende bör stärkas för att säkerställa en effektivare tillämpning av regelverket samt öka deras befogenheter och förutsägbarheten i deras beslut. I den nationella lagstiftningen bör det därför införas uttryckliga regler som säkerställer att den nationella regleringsmyndighet som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden, eller för lösning av tvister mellan företag, skyddas mot extern inblandning eller politiska påtryckningar som kan äventyra dess oberoende bedömning av frågor som förelagts den när den fullgör sina åligganden. På grund av sådan yttre påverkan är det olämpligt att ett nationellt lagstiftande organ agerar som regleringsmyndighet enligt regelverket. … Det är viktigt att de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden har en egen budget, eftersom den gör det möjligt för dem att anställa tillräckligt med kvalificerad personal. Budgeten bör offentliggöras årligen för att säkerställa god insyn.”
Artikel 3 i ramdirektivet, med rubriken ”Nationella regleringsmyndigheter”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla uppgifter som åvilar de nationella regleringsmyndigheterna enligt detta direktiv och enligt särdirektiven fullgörs av ett behörigt organ.
2.   Medlemsstaterna skall garantera sina respektive nationella regleringsmyndigheters oberoende genom att säkerställa att de är rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation. Medlemsstater som behåller äganderätten till eller kontrollen över företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster skall säkerställa att en faktisk organisatorisk åtskillnad görs mellan regleringsverksamheten och sådan verksamhet som har samband med ägande eller kontroll.
3.   Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt, öppet redovisat och punktligt. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga finansiella och personella resurser för att kunna utföra de uppgifter de tilldelats.
3a.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 4 och 5 ska de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden eller för lösning av tvister mellan företag i enlighet med artiklarna 20 eller 21 i detta direktiv agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av dessa uppgifter som tilldelats dem enligt den nationella lagstiftning som genomför gemenskapslagstiftningen. Detta ska inte förhindra översyn i enlighet med nationell konstitutionell rätt. …
…
Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna enligt första stycket har separata årliga budgetar. Budgetarna ska offentliggöras. Medlemsstaterna ska även se till att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att aktivt kunna delta i och stödja organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) [inrättat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 av den 25 november 2009 om inrättande av organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och byrån (
EUT L 337, 2009, s. 1
)].
…”
Auktorisationsdirektivet
I skäl 30 i auktorisationsdirektivet anges följande:
”Administrativa avgifter får åläggas leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens arbete med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten. Avgifterna bör begränsas till att omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för arbetet. Det bör därför finnas insyn i de nationella regleringsmyndigheternas intäkter och kostnader genom årliga rapporter om summan av de uttagna avgifterna och de administrativa kostnaderna. Företagen kan då kontrollera att de administrativa kostnaderna och avgifterna är i balans.”
I artikel 12 i auktorisationsdirektivet, med rubriken ”Administrativa avgifter”, föreskrivs följande:
”1.   De administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt skall
a)
sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter …, som får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, t.ex. beslut om tillträde och samtrafik, och
b)
åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhängande avgifterna minimeras.
2.   När nationella regleringsmyndigheter tar ut administrativa avgifter skall de årligen offentliggöra en översikt över sina administrativa kostnader och den sammanlagda summan av uppburna avgifter. Mot bakgrund av skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna skall lämpliga justeringar göras.”
Italiensk rätt
Tillsynsmyndigheten inrättades genom legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (lag nr 249 om inrättande av tillsynsmyndighet på kommunikationsområdet och om bestämmelser angående telesystemen samt radio och tv), av den 31 juli 1997 (ordinarie tillägg till GURI nr 177, av den 31 juli 1997). I artikel 1.9 i den lagen föreskrivs att ”tillsynsmyndigheten ska anta en arbetsordning som reglerar myndighetens interna organisation och arbetssätt, budget, finansiella rapporter, utgiftshantering (vilken får avvika från de regler som gäller för statens redovisning i allmänhet), tjänsteföreskrifter för myndighetens anställda samt dessa personers löner”.
Tillsynsmyndigheten utsågs enligt artikel 7.2 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lagstiftningsdekret nr 259 om lag om elektronisk kommunikation) av den 1 augusti 2003 (ordinarie tillägg till GURI nr 214 av den 15 september 2003) till nationell regleringsmyndighet i den mening som avses i artikel 3 i ramdirektivet.
I legge n. 311 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (lag nr 311 om bestämmelser för att upprätta statens årliga och fleråriga budget (2005 års budgetlag)) av den 30 december 2004 (ordinarie tillägg till GURI nr 306 av den 31 december 2004) (nedan kallad lag nr 311) fastställs ett tak för ökningen av den offentliga förvaltningens utgifter. I artikel 1.5 i den lagen föreskrivs följande:
”För att uppnå de mål som fastställts av unionen i fråga om offentliga finanser … avseende treårsperioden 2005–2007, får de sammanlagda utgifterna för de myndigheter som ingår i den konsoliderade resultaträkningen för den offentliga verksamheten inte med mer än 2 procent överstiga de uppdaterade prognoserna från föregående år, såsom dessa anges i den ekonomiska, sociala och finansiella rapporten. För år 2005 är de myndigheter som ingår i den konsoliderade resultaträkningen för den offentliga verksamheten uppräknade i en förteckning som är bilagd denna lag. För de följande åren fastställs dessa genom ett beslut av ISTAT som offentliggörs i [GURI] senast den 31 juli varje år.”
Enligt legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lag nr 266, om bestämmelser för att upprätta statens årliga och fleråriga budget (2006 års budgetlag)) av den 23 december 2005 (ordinarie tillägg till GURI nr 302 av den 29 december 2005) ges vissa oberoende myndigheter, däribland tillsynsmyndigheten, en betydande finansiell autonomi. I artikel 1.65 i lagen föreskrivs följande:
”Från och med år 2007 ska kostnaderna för [tillsynsmyndighetens] verksamhet finansieras av marknaden, i den del som inte finansieras via statsbudgeten, i enlighet med vad som närmare anges i gällande bestämmelser. Avgiftens storlek ska fastställas i beslut av var och en av myndigheterna med iakttagande av de tak som föreskrivs i lag. Avgiften ska betalas direkt till myndigheterna. …”
Decreto-legge n. 223 – Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale (lagdekret nr 223 om brådskande åtgärder för främja ekonomin och den sociala sammanhållningen, begränsa och effektivisera de offentliga utgifterna samt öka intäkterna och bekämpa skatteflykt) av den 4 juli 2006 (GURI nr 153 av den 4 juli 2006, s. 4), vilken efter ändringar omvandlades till lag genom lag nr 248 av den 4 augusti 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 186 av den 11 augusti 2006) (nedan kallad lagdekret nr 223) innehåller bestämmelser som syftar till att minska de icke territoriella myndigheternas och organens driftskostnader. I artikel 22.1 i lagdekret nr 223 föreskrivs följande:
”Anslagen för år 2006, vilka de icke territoriella myndigheter och organ som avses i artikel 1.5 och 1.6 i [lag nr 311] (med vissa undantag) anvisat i sina respektive budgetar för insatsförbrukning ska minskas med 10 procent. …”
Legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (lag nr 196 om bestämmelser angående redovisning och offentliga finanser) av den 31 december 2009 (ordinarie tillägg till GURI nr 303 av den 31 december 2009), i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lag nr 196), innehåller en ny allmän reglering av redovisning och offentliga finanser. I artikel 1.2 i lagen föreskrivs följande:
”Vid tillämpningen av lagstiftningen om de offentliga finanserna avseende år 2011 förstås med ’myndigheter’ de organ och personer som räknas upp för statistiska ändamål i den förteckning som avses i ISTAT:s kommuniké av den 24 juli 2010, vilken offentliggjorts i [GURI] nr 171, samt avseende år 2012 de organ och personer som räknas upp för statistiska ändamål i den förteckning som avses i ISTAT:s kommuniké av den 30 september 2011, vilken offentliggjorts i [GURI] nr 228 och därpå följande uppdateringar, i den mening som avses i punkt 3 i förevarande artikel. Uppdateringarna grundar sig på definitioner i EU-förordningar på området, på definitioner som lämnas av oberoende myndigheter samt definitioner som lämnas av de myndigheter som avses i artikel 1.2 i lagstiftningsdekret nr 165 av den 30 mars 2011, i ändrad lydelse.”
Den 28 september 2012 offentliggjorde ISTAT, i GURI, Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (förteckning över de myndigheter som ingår i den konsoliderade resultaträkningen för den offentliga verksamheten i den mening som avses i artikel 1.3 i lag nr 196, GURI nr 227 av den 28 september 2012, s. 92) (nedan kallad ISTAT:s förteckning). Tillsynsmyndigheten ingår i denna förteckning.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Tillsynsmyndighetens verksamhet, i egenskap av nationell regleringsmyndighet, består i förhandsreglering av marknaden och lösning av tvister mellan företag. Tillsynsmyndigheten väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) och ifrågasatte den italienska lagstiftarens beslut att oberoende myndigheter ska omfattas av bestämmelserna om offentliga finanser. Tillsynsmyndigheten ifrågasatte särskilt att vissa bestämmelser om begränsning och effektivisering av de offentliga utgifterna skulle tillämpas på myndigheten.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) ogillade talan i dom av den 12 juni 2013.
Tillsynsmyndigheten överklagade den domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). Tillsynsmyndigheten har vid den domstolen gjort gällande att det faktum att myndigheten utan undantag omfattas av de nationella bestämmelserna om offentliga finanser, vilket föreskrivs i artikel 1.2 lag nr 196, samt det faktum att myndigheten omfattas av de särskilda bestämmelserna om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter och driftskostnader, vilket föreskrivs i artikel 1.5 i lag nr 311 och artikel 22.1 i lagdekret nr 223, medför sådana organisatoriska och ekonomiska inskränkningar för myndigheten att dessa kan minska effektiviteten av dess regleringsarbete på telemarknaden. Tillsynsmyndigheten har gjort gällande att den italienska lagstiftaren borde ha antagit åtgärder som var förmånligare för myndigheten, i likhet med de åtgärder som beslutats för Banca d’Italia (Italiens centralbank), eller i vart fall borde ha begränsat utgiftsminskningen till den andel av myndighetens budget som finansieras av staten.
ISTAT, ordförandeskapet för ministerrådet samt ekonomi- och finansministeriet har yrkat att tillsynsmyndighetens överklagade ska ogillas.
Den hänskjutande domstolen har inledningsvis uppgett att det med artikel 1.5 i lag nr 311 bland annat eftersträvas specifika mål att begränsa utgifterna för ”den offentliga sektorn i stort” och att de myndigheter som finns upptagna i ISTAT:s förteckning är skyldiga att för detta ändamål iaktta vissa bestämmelser om minskning av de offentliga utgifterna.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att den för att kunna avgöra målet måste avgöra huruvida den aktuella nationella lagstiftningen innebär ett åsidosättande av principen om de nationella regleringsmyndigheternas opartiskhet och oberoende, vilken ska garanteras av medlemsstaterna, inbegripet på det organisatoriska och ekonomiska planet, och av principen att de nationella regleringsmyndigheternas verksamhet avseende förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, i den mening som avses i artikel 12 i auktorisationsdirektivet, till stor del är självfinansierad. Den hänskjutande domstolen har uppgett att det inte är uppenbart att myndighetens inställning helt saknar grund, men den anser att det är sannolikt att unionsrätten inte utgör hinder för den aktuella nationella lagstiftningen.
Den hänskjutande domstolen anser för det första att de nationella regleringsmyndigheterna förvisso har en särskild ställning med avseende på deras oberoende och opartiskhet, men att denna ställning inte särskiljer sig i så hög utsträckning från övriga myndigheter för att det med automatik skulle vara rättsstridigt att på dessa myndigheter tillämpa bestämmelser rörande offentliga finanser och begränsning och effektivisering av de offentliga utgifterna, vilka avser samtliga myndigheter. Enligt den hänskjutande domstolen kan detta endast strida mot unionsrätten om det är visat den föreskrivna inskränkningen, på grund av sitt belopp eller sin beskaffenhet, verkligt och konkret hindrar den nationella regleringsmyndigheten från att förfoga över nödvändiga resurser i fråga om personal, sakkunskap och finansiella resurser för att utföra sitt uppdrag. Förekomsten av ett sådant hinder kan dock inte presumeras och tillsynsmyndigheten har inte lagt fram något bevis för detta.
Den hänskjutande domstolen har för det andra angett att tillsynsmyndigheten inte kan vinna framgång med sitt argument att myndigheten endast ska åläggas målsättningar och skyldigheter att uppnå ett visst resultat, vilket är fallet med Italiens centralbank. Tillsynsmyndigheten har nämligen inte visat att den beträffande den aktuella frågan ska likställas med centralbanken. De båda engångsbestämmelserna om begränsning och effektivisering av utgifterna som tillsynsmyndighetens talan avser ger myndigheten ett betydande handlingsutrymme.
Den hänskjutande domstolen är för det tredje av den uppfattningen att det med hänsyn till att de administrativa avgifter som uppbärs av tillsynsmyndigheten enligt italiensk rättspraxis utgör skatt och därför omfattas av statens allmänna beskattningsrätt, inte av bestämmelserna i auktorisationsdirektivet går att dra slutsatsen att den nationella lagstiftaren inte får införa åtgärder om begränsning eller effektivisering av den del av en nationell regleringsmyndighets utgifter som är självfinansierad, vilket för tillsynsmyndighetens vidkommande är 90 procent av dess utgifter.
Under dessa omständigheter beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Utgör principerna om opartiskhet och oberoende även i ekonomiskt och organisatoriskt hänseende, vilka ska gälla för de nationella regleringsmyndigheterna, enligt artikel 3 i ramdirektivet, och principen att systemet väsentligen ska vara självfinansierat, enligt artikel 12 i auktorisationsdirektivet, hinder för en nationell lagstiftning (såsom den som är aktuell i förevarande mål) enligt vilken även sådana myndigheter allmänt omfattas av bestämmelserna om offentliga finanser och i synnerhet av särskilda bestämmelser om begränsning och effektivisering av kostnaderna för de offentliga förvaltningarna?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3 i ramdirektivet och artikel 12 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att en nationell regleringsmyndighet, i den mening som avses i ramdirektivet, omfattas av nationella bestämmelser om offentliga finanser och i synnerhet av bestämmelser om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter, såsom de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet.
Det framgår av beslutet om hänskjutande att de aktuella bestämmelserna i huvudsak är 1) artikel 1.2 i lag nr 196 enligt vilken de myndigheter som räknas upp av ISTAT omfattas av den lagstiftning om redovisning och offentliga finanser som gäller i allmänhet i Italien, 2) artikel 1.5 i lag nr 311 enligt vilken, för åren 2005–2007, de sammanlagda utgifterna för de myndigheter som ingår i den konsoliderade resultaträkningen för den offentliga verksamheten, vilka räknas upp av ISTAT, inte får överstiga föregående års uppdaterade prognoser med mer än 2 procent, och 3) artikel 22.1 i lagdekret nr 223 enligt vilken anslagen för år 2006, vilka de icke territoriella myndigheter och organ som avses i artikel 1.5 och 1.6 i [lag nr 311] [med vissa undantag] anvisat i sina respektive budgetar för insatsförbrukning, ska minskas med 10 procent.
Det framgår inte tydligt av de båda sistnämnda bestämmelsernas lydelser, såsom de återgetts i begäran om förhandsavgörande, i vilken utsträckning de är tillämpliga på tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten har nämligen vid den hänskjutande domstolen angripit att myndighetens förts upp i den förteckning som ISTAT offentliggjorde de 28 september 2012, medan dessa bestämmelser endast förefaller vara tillämpliga för åren 2005–2007 med avseende på den ena bestämmelsen respektive för år 2006 med avseende på den andra bestämmelsen.
I sitt skriftliga yttrande vid EU-domstolen har tillsynsmyndigheten dessutom åberopat andra bestämmelser angående offentliga finanser, vilka nämnts av den hänskjutande domstolen och vilka är tillämpliga på myndigheten. Enligt tillsynsmyndigheten inskränker dessa bestämmelser dess oberoende utöver vad som redan följer av de bestämmelser som specifikt angetts av den hänskjutande domstolen.
Inom ramen för förfarandet enligt artikel 267 FEUF ankommer det inte på domstolen att uttala sig om tolkningen och tillämpligheten av nationella bestämmelser eller att fastställa de faktiska förhållanden vilka är relevanta för utgången i det nationella målet. Det ankommer istället på domstolen att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande (se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
, punkterna
och
, och dom av den 30 juni 2005, Tod’s och Tod’s France,
C‑28/04
,
EU:C:2005:418
, punkt
).
EU-domstolen kan följaktligen inte ersätta den hänskjutande domstolens bedömning av frågan om huruvida de båda bestämmelserna alltjämt var tillämpliga på tillsynsmyndigheten när det nationella målet anhängiggjordes vid den domstolen med sin egen bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 1999, Gruber,
C‑249/97
,
EU:C:1999:405
, punkt
) och måste anse det utrett att så verkligen är fallet. Det finns dessutom endast anledning för EU-domstolen att besvara den ställda frågan med beaktande av de bestämmelser som angetts av den hänskjutande domstolen.
Vad för det första gäller artikel 3 i ramdirektivet påpekar domstolen att den bestämmelsen, i sin ursprungliga lydelse, i princip avsåg att i enlighet med artikel 11 i direktivet garantera de nationella regleringsmyndigheternas oberoende och opartiskhet genom att skilja den myndighetsutövande verksamheten från den operationella verksamheten (dom av den 6 mars 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
, punkt
).
I skäl 11 i ramdirektivet i dess ursprungliga lydelse, angavs redan att ”[d]e nationella regleringsmyndigheterna bör ha de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter”. Denna målsättning kom dock inte till konkret uttryck i artiklarna i direktivet, utöver det förtydligande som lämnades i artikel 3.1 i direktivet, i dess ursprungliga lydelse, nämligen att medlemsstaterna ska säkerställa att alla uppgifter som åvilar de nationella regleringsmyndigheterna enligt direktivet och enligt särdirektiven fullgörs av ett behörigt organ, och det förtydligande som lämnades i artikel 3.3 att medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt och öppet redovisat.
Såsom framgår av skäl 13 i direktiv 2009/140 var unionslagstiftarens avsikt med det direktivet att stärka de nationella regleringsmyndigheternas oberoende för att säkerställa en effektivare tillämpning av regelverket samt för att öka deras befogenheter och förutsägbarheten i deras beslut. I artikel 3.3 i ramdirektivet föreskrivs således uttryckligen att medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt, öppet redovisat och punktligt. Enligt samma bestämmelse ska medlemsstaterna säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga finansiella och personella resurser för att kunna utföra de uppgifter de tilldelats.
Enligt artikel 3.3a första stycket i ramdirektivet ska de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden eller för lösning av tvister mellan företag agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av de uppgifter som tilldelats dem enligt den nationella lagstiftning som genomför gemenskapslagstiftningen. I samma bestämmelse anges att ”detta ska inte förhindra översyn i enlighet med nationell konstitutionell rätt”. I artikel 3.3a tredje stycket preciseras att medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna enligt första stycket har separata årliga budgetar, vilka ska offentliggöras. Medlemsstaterna ska även enligt samma bestämmelse se till att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att aktivt kunna delta i och stödja Berec.
Det framgår av dessa bestämmelser att ramdirektivet numera kräver att medlemsstaterna, för att garantera de nationella regleringsmyndigheternas oberoende och opartiskhet, ska se till att samtliga regleringsmyndigheter har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att fullgöra sina uppgifter och, beträffande de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden och för lösning av tvister mellan företag, att dessa myndigheter agerar fullständigt oberoende. Det finns emellertid inget i dessa bestämmelser som innebär att iakttagande av dessa krav medför att det är principiellt uteslutet att en nationell regleringsmyndighet omfattas av nationella bestämmelser om offentliga finanser och i synnerhet av bestämmelser om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter, såsom de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet.
Domstolen påpekar att det i artikel 3.3a första stycket andra meningen i ramdirektivet uttryckligen föreskrivs att även om de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden och för lösning av tvister mellan företag ska agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av de uppgifter som tilldelats dem, ska ”detta … inte förhindra översyn i enlighet med nationell konstitutionell rätt”.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 43 och 44 i sitt förslag till avgörande innebär emellertid denna bestämmelse att enligt artikel 3 i ramdirektivet kan de nationella regleringsmyndigheterna av det nationella parlamentet lagligen underkastas vissa regler om budgetkontroll, vilka inbegriper att myndigheterna på förhand blir underkastade åtgärder för att styra de offentliga utgifterna.
Sådana styrningsåtgärder ska således inte anses träda de nationella regleringsmyndigheternas oberoende och opartiskhet, såsom de garanteras i ramdirektivet, förnär. De kan följaktligen endast anses vara oförenliga med artikel 3 i ramdirektivet om det kan konstateras att de kan hindra de berörda nationella regleringsmyndigheterna från att på ett tillfredsställande sätt utöva de uppgifter som tilldelats dem enligt ramdirektivet och särdirektiven, eller att de åsidosätter de villkor som ramdirektivet ålägger medlemsstaterna att iaktta för att uppnå den grad av oberoende och opartiskhet som krävs enligt direktivet.
Det är emellertid på den hänskjutande domstolen som det ankommer att pröva huruvida de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet kan hindra tillsynsmyndigheten från att på ett tillfredsställande sätt utöva de uppgifter som tilldelats den, och särskilt från att – i egenskap av nationell regleringsmyndighet som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden och för lösning av tvister mellan företag – aktivt kunna delta i och stödja Berec. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att tillsynsmyndigheten inte har lagt fram någon omständighet som talar för detta och att myndigheten endast har gjort ett generellt påstående om att de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet skadar dess finansiella autonomi och därigenom dess oberoende.
Det finns även anledning att påpeka, vilket framgår av beslutet om hänskjutande och av punkt 27 i förevarande dom, att de särskilda bestämmelser om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter som är aktuella i det nationella målet beträffande begränsningen inskränker sig till att införa ett tak för den ökning av de utgifter som får beslutas om av tillsynsmyndigheten, och beträffande effektiviseringen inskränker sig till att endast kräva en minskning av ”utgifter för insatsförbrukning”. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat ger dessa båda bestämmelser, på grund av sin generiska utformning, dessutom tillsynsmyndigheten ett betydande handlingsutrymme i fråga om deras genomförande. Det är därutöver fråga om bestämmelser som är tillämpliga på samtliga myndigheter och offentliga organ.
Det ska tilläggas att det i det nationella målet inte har bestritts att tillsynsmyndigheten fortsätter att ha en separat årlig budget som offentliggörs i enlighet med artikel 3.3a tredje stycket i ramdirektivet.
Det finns dessutom inte, såsom även generaladvokaten har påpekat i punkterna 48–50 i sitt förslag till avgörande, stöd för tillsynsmyndighetens påstående att ramdirektivet ålägger medlemsstaten att garantera att de nationella regleringsmyndigheterna har samma oberoende ställning som unionsrätten föreskriver för centralbankerna, eftersom det finns grundläggande skillnader mellan deras respektive uppgifter.
Domstolen konstaterar mot denna bakgrund, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att artikel 3 i ramdirektivet inte utgör hinder för att nationella bestämmelser om offentliga finanser och särskilt bestämmelser om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter, såsom de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet, tillämpas på en nationell regleringsmyndighet.
Vad för det andra gäller artikel 12 i auktorisationsdirektivet, erinrar domstolen om att de administrativa avgifter som medlemsstaterna enligt den artikeln får ålägga företag som tillhandahåller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätter för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens verksamhet, endast sammanlagt får täcka förvaltningsavgifterna för de verksamheter som räknas upp i artikel 12.1 a i direktivet. De administrativa avgifterna kan således inte vara avsedda att finansiera utgifter hänförliga till andra uppgifter än dem som räknas upp i den bestämmelsen och särskilt inte vilka som helst av den nationella regleringsmyndighetens administrativa kostnader (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl.,
C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12
,
EU:C:2013:495
, punkterna
–
och
).
Det följer dessutom av artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet, jämförd med skäl 30 i samma direktiv, att avgifterna ska omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för sådana verksamheter som räknas upp i artikel 12.1 a och vara i balans med dessa kostnader. De sammanlagda intäkterna från den aktuella avgiften får således inte överstiga de sammanlagda kostnaderna för dessa verksamheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl.,
C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12
,
EU:C:2013:495
, punkterna
och
).
Även om artikel 12 i auktorisationsdirektivet således ger de nationella regleringsmyndigheterna rätt att finansiera en del av deras verksamhet genom att ta ut administrativa avgifter, kan den bestämmelsen emellertid inte anses ge tillsynsmyndigheten en absolut rätt att bestämma avgifternas storlek utan hänsyn till nationella bestämmelser om offentliga finanser, vilka syftar till att styra och begränsa de offentliga utgifterna. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande utgör dessa avgifter en form av skatt och omfattas av den italienska statens allmänna beskattningsrätt. Tillsynsmyndighetens fastställande av avgifternas belopp kan således inte undantas från tillämpningen av sådana bestämmelser, eftersom dessa bestämmelser inte åsidosätter artikel 3 i ramdirektivet, i enlighet med vad domstolen funnit i punkt 39 i förevarande dom.
Mot bakgrund av det anförda ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 3 i ramdirektivet och artikel 12 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att en nationell regleringsmyndighet, i den mening som avses i ramdirektivet, omfattas av nationella bestämmelser om offentliga finanser och i synnerhet av bestämmelser om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter, såsom de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, och artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att en nationell regleringsmyndighet, i den mening som avses i direktiv 2002/21 i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, omfattas av nationella bestämmelser om offentliga finanser och i synnerhet av bestämmelser om begränsning och effektivisering av myndigheternas utgifter, såsom de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.