CELEX: 62013TJ0167
Pomoc państwa
Usługi obsługi naziemnej
Wkłady kapitałowe dokonane przez SEA na rzecz Sea Handling
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie
Pojęcie pomocy
Możliwość przypisania państwu
Kryterium prywatnego inwestora
Zasada kontradyktoryjności
Prawo do obrony
Prawo do dobrej administracji
Uzasadnione oczekiwania

)
I.

Okoliczności powstania sporu
A.

Ogólny kontekst
Spółka SEA SpA podmiotem zarządzającym portem lotniczym Mediolan-Linate oraz Mediolan-Malpensa (Włochy). W okresie od 2002 r. do 2010 r. (zwanym dalej „rozpatrywanym okresem”), kapitał tej spółki należał niemalże w całości do instytucji publicznych, mianowicie w 84,56% do skarżącej Comune di Milano (gminy Mediolan, Włochy), w 14,56% do Provincia di Milano (prowincji Mediolan, Włochy), a w 0,88% – do innych akcjonariuszy publicznych i prywatnych. W grudniu 2011 r. F2i – Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA (zwana dalej „F2i”) nabyła, na rachunek dwóch zarządzanych przez siebie funduszy, 44,31% kapitału SEA, w tym część kapitału należącego do skarżącej (29,75%) i całość kapitału znajdującego się w posiadaniu Provincia di Milano (14,56%).
Do dnia 1 czerwca 2002 r. SEA samodzielnie świadczyła usługi obsługi naziemnej w portach lotniczych Mediolan-Linate i Mediolan-Malpensa. Po wejściu w życie rozporządzenia wykonawczego z mocą ustawy nr 18/99 z dnia 13 stycznia 1999 r. (
Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana
nr 28 z dnia 4 lutego 1999 r.), wdrażającego do prawa włoskiego dyrektywę Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (
Dz.U. 1996, L 272, s. 36
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 7, t. 2, s. 496), SEA, w wykonaniu obowiązku przewidzianego w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, wyodrębniła pod względem księgowym i prawnym swą działalność związaną ze świadczeniem usług obsługi naziemnej od swej pozostałej działalności. W tym celu powołała nową, w pełni kontrolowaną przez siebie spółkę o nazwie Sea Handling SpA. Sea Handling świadczyła usługi obsługi naziemnej w portach lotniczych Mediolan-Linate i Mediolan-Malpensa od dnia 1 czerwca 2002 r.
B.

Postępowanie administracyjne
Pismem z dnia 13 lipca 2006 r. do Komisji Europejskiej wpłynęła skarga dotycząca środków pomocy, jakie miały zostać przyznane na rzecz spółki Sea Handling (zwanych dalej „rozpatrywanymi środkami”).
Pismem z dnia 6 października 2006 r. Komisja zwróciła się do władz włoskich o dostarczenie wyjaśnień w związku ze skargą. Po złożeniu wniosku o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, który został uwzględniony, władze włoskie przekazały wymagane wyjaśnienia pismem z dnia 9 lutego 2007 r.
Pismem z dnia 30 maja 2007 r. Komisja powiadomiła skarżącą, że nie dysponuje wystarczającymi informacjami, by uznać, że doszło do transferu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i że zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339) nie istnieją wystarczające powody, by kontynuować analizę rozpatrywanych środków pomocy. Pismem z dnia 24 lipca 2007 r. skarżąca przekazała Komisji dodatkowe informacje. W tej sytuacji instytucja ta postanowiła ponownie przeanalizować skargę.
Pismem z dnia 3 marca 2008 r. Komisja zwróciła się do władz włoskich o przekazanie jej kopii porozumienia związkowego zawartego w dniu 26 marca 2002 r. (zwanego dalej „porozumieniem związkowym z dnia 26 marca 2002 r.”). Pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. władze włoskie przekazały żądany dokument.
Pismem z dnia 20 listopada 2008 r. władze włoskie przekazały Komisji inne porozumienie związkowe zawarte w dniu 13 czerwca 2008 r. (zwane dalej „porozumieniem związkowym z dnia 13 czerwca 2008 r.”).
Pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. Komisja powiadomiła władze włoskie o podjęciu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE (zwanej dalej decyzją o wszczęciu postępowania) i wezwała władze włoskie do przekazania jej określonych informacji i danych niezbędnych do oceny kwestii zgodności rozpatrywanych środków z rynkiem wewnętrznym. Wraz z opublikowaniem decyzji o wszczęciu postępowania w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
, co nastąpiło w dniu 29 stycznia 2011 r. (
Dz.U. 2011, C 29, s. 10
), Komisja wezwała zainteresowanych do przedstawienia uwag w przedmiocie rozpatrywanych środków w terminie jednego miesiąca od daty opublikowania decyzji.
Po przedstawieniu wniosku o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, który to wniosek został uwzględniony, pismem z dnia 20 września 2010 r. władze włoskie przedstawiły uwagi skarżącej w przedmiocie decyzji o wszczęciu postępowania.
Sea Handling i SEA – po przedstawieniu wniosku o przedłużenie dotyczącego ich terminu na udzielenie odpowiedzi, który to wniosek został uwzględniony – przedstawiły uwagi w przedmiocie decyzji o wszczęciu postępowania pismem z dnia 21 marca 2011 r.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Komisja przekazała uwagi zainteresowanych stron trzecich władzom włoskim i wezwała te ostatnie do przedstawienia swoich uwag. Władze włoskie – po złożeniu wniosku o przedłużenie dotyczącego ich terminu na udzielenie odpowiedzi, który to wniosek został uwzględniony – przekazały swe uwagi w odpowiedzi na uwagi stron trzecich oraz przedstawiły nowe argumenty w postaci analizy przeprowadzonej przez przedsiębiorstwo świadczące usługi doradcze.
Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Komisja wezwała władze włoskie do przekazania jej informacji, których przekazania zażądała już w decyzji o wszczęciu postępowania. Po złożeniu dwóch wniosków o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, z których tylko jeden został uwzględniony, władze włoskie przekazały żądane informacje pismem z dnia 15 września 2011 r.
Pismem z dnia 21 października 2011 r. władze włoskie uzupełniły swe wcześniejsze uwagi.
W dniach 19 czerwca i 23 listopada 2012 r. odbyły się dwa spotkania między służbami Komisji a władzami włoskimi. Po pierwszym z tych spotkań władze włoskie przedstawiły nowe argumenty w pismach z dnia 2 i 10 lipca 2012 r.
C.

Zaskarżona decyzja
W dniu 19 grudnia 2012 r. Komisja wydala decyzję (UE) 2015/1225 z dnia 19 grudnia 2012 r. dotyczącą środków przyjętych przez SEA, w postaci podwyższenia kapitału, na rzecz SEA [Handling] [SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)], notyfikowaną jako dokument nr C(2012) 9448 (
Dz.U. 2015, L 201, s. 1
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W sentencji zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła w szczególności, że „[p]odwyższenie kapitału dokonywane przez SEA na rzecz […] SEA Handling w każdym z lat obrotowych w okresie 2002–2010 (na łączną szacowaną kwotę wynoszącą 359,644 mln EUR bez odsetek od zwracanej pomocy) stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 [TFUE]” (art. 1) i że „[te] [ś]rodki pomocy państwa, przyznane z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE], nie są zgodne z rynkiem wewnętrznym” (art. 2). Wobec tego Komisja orzekła, że „[Republika Włoska] odzysk[a] od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1” (art. 3 ust. 1).
II.

Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 marca 2013 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 marca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek w przedmiocie środka tymczasowego, zarejestrowany pod numerem sprawy T‑167/13 R. Jako że skarżąca cofnęła później ów wniosek, sprawa T‑167/13 R została wykreślona z rejestru Sądu postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r., Comune di Milano/Komisja (
T‑167/13 R
, niepublikowanym,
EU:T:2013:331
), przy czym kwestię kosztów pozostawiono do rozstrzygnięcia w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 maja 2013 r. F2i złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r., Comune di Milano/Komisja (
T‑167/13
, niepublikowanym,
EU:T:2014:936
), prezes czwartej izby Sądu oddalił ten wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 czerwca 2013 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie § 114 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. Skarżąca przedłożyła swoje uwagi w przedmiocie tego zarzutu w dniu 22 lipca 2013 r. Postanowieniem Sądu z dnia 9 września 2014 r. zarzut ten i kwestię kosztów pozostawiono do rozstrzygnięcia w wyroku.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu, zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem, sędzia sprawozdawca został przydzielony do trzeciej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.
Z uwagi na przeszkodę w wykonywaniu obowiązków odnoszącą się do jednego z sędziów trzeciej izby prezes Sądu wyznaczył innego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
Na wniosek trzeciej izby Sąd postanowił, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, przekazać niniejszą sprawę, a także sprawy T‑125/13, Republika Włoska/Komisja, i T‑152/13, Sea Handling/Komisja, w których także wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, do rozpoznania przez tę izbę w składzie powiększonym.
Z uwagi na przeszkodę w wykonywaniu obowiązków odnoszącą się do sędziego trzeciej izby wspomnianego w pkt 22 powyżej, prezes Sądu wyznaczył wiceprezesa Sądu w celu uzupełnienia powiększonego składu izby.
Postanowieniem prezesa trzeciej izby w składzie powiększonym z dnia 21 kwietnia 2017 r., po wysłuchaniu głównych stron, sprawy T‑125/13, T‑152/13 i T‑167/13 zostały połączone do celów ustnego etapu postepowania, a także wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, zgodnie z art. 68 regulaminu postępowania.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć ustny etap postępowania.
Na podstawie art. 19 § 2 regulaminu postępowania prezes trzeciej izby Sądu w składzie powiększonym przekazał izbie podjęcie decyzji w przedmiocie rozłączenia spraw T‑125/13, T‑152/13 i T‑167/13 do celów ustnego etapu postępowania i wydania orzeczenia kończącego postępowanie, jak też wykreślenia z rejestru Sądu sprawy T‑125/13.
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., Włochy i in./Komisja (
T‑125/13, T‑152/13 i T‑167/13
, niepublikowanym,
EU:T:2018:35
), Sąd, po pierwsze, rozłączył sprawy T‑125/13, T‑152/13 i T‑167/13 do celów ustnego etapu postępowania i wydania orzeczenia kończącego postępowanie, zgodnie z art. 68 § 3 regulaminu postępowania, po drugie, wykreślił sprawę T‑125/13 z rejestru Sądu, po trzecie, stwierdził, że postępowanie w przedmiocie skargi wniesionej przez Sea Handling w sprawie T‑152/13 należy umorzyć, i po czwarte, stwierdził, że kwestia kosztów w sprawie T‑167/13 zostanie rozstrzygnięta w orzeczeniu kończącym postępowanie.
Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
posiłkowo – stwierdzenie nieważności art. 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
III.

Co do prawa
A.

W przedmiocie dopuszczalności
Komisja kwestionuje dopuszczalność niniejszej skargi, podnosząc, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej indywidualnie i że nie wykazała ona istnienia „konkretnego i niezależnego interesu prawnego”.
Co się tyczy w pierwszej kolejności kwestii, czy zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia ich od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje ich w sposób podobny jak adresata decyzji (wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 197; z dnia 28 stycznia 1986 r., Cofaz i in./Komisja,
169/84
,
EU:C:1986:42
, pkt
; z dnia 13 grudnia 2005 r., Komisja/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C‑78/03 P
,
EU:C:2005:761
, pkt
).
Z orzecznictwa wynika również, że decyzja może wpływać indywidualnie na sytuację prawną podmiotu innego niż państwo członkowskie, który to podmiot ma osobowość prawną oraz przyjął środek uznany za pomoc państwa w decyzji końcowej Komisji (zwanego dalej „podmiotem udzielającym pomocy”), o ile uniemożliwia mu ona wykonywanie według własnego uznania jego własnych kompetencji polegających między innymi na przyznaniu spornej pomocy (zob. wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Komisja,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Komisja twierdzi zasadniczo, że choć rozpatrywane środki należy przypisać skarżącej, to nie można jej uznać za podmiot udzielający pomocy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 34 powyżej.
Skarżąca kwestionuje argumenty Komisji, które uznaje za wewnętrznie sprzeczne. Według skarżącej, skoro w zaskarżonej decyzji Komisja twierdzi, że rozpatrywane środki należy przypisać skarżącej, to tę ostatnią należy logicznie uznać za podmiot udzielający pomocy.
Z art. 1 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uznała, iż „[p]odwyższenie kapitału dokonywane przez SEA na rzecz jej spółki zależnej SEA Handling […] stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE”, wobec czego rozpatrywane środki zostały wykonane właśnie przez SEA.
Z motywów 190–217 zaskarżonej decyzji wynika jednak, że Komisja mogła uznać, iż istnieje pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jedynie na podstawie oceny, według której rozpatrywane środki, wykonane przez SEA, należy przypisać skarżącej, a w konsekwencji Republice Włoskiej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem możliwości przypisania danych środków państwu – w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE – nie można wywodzić z samego faktu, iż zostały one przyznane przez przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo. Nawet jeśli państwo jest bowiem w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać decydujący wpływ na jego działalność, nie można automatycznie domniemywać, że kontrola ta była rzeczywiście sprawowana w konkretnym przypadku. Należy ponadto zbadać, czy można przyjąć założenie, że władze w jakikolwiek sposób uczestniczyły w ustanowieniu tych środków. W powyższym względzie nie można wymagać, by na podstawie dokładnej instrukcji zostało udowodnione, że władze publiczne skłoniły konkretnie przedsiębiorstwo publiczne do przyjęcia danych środków. Możliwość przypisania państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne można wywnioskować na podstawie zbioru wskazówek wynikających z okoliczności sprawy oraz na podstawie kontekstu, w którym ów środek został przyjęty. W szczególności istotna jest każda wskazówka świadcząca w konkretnym przypadku o udziale władz publicznych bądź o nieprawdopodobieństwie braku udziału w przyjęciu środka ze względu również na zakres tego środka, jego treść i wiążące się z nim warunki, lub też o braku udziału wspomnianych władz w przyjęciu danego środka (zob. wyrok z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy jednak stwierdzić, że gdyby miał zostać uwzględniony argument Komisji, według którego „samo” uczestnictwo jednostki samorządu terytorialnego w decyzjach kontrolowanej przez nią spółki nie może wystarczać do uznania, że jednostki tej dotyczy indywidualnie decyzja nakazująca odzyskanie, jako niezgodnej z prawem pomocy, korzyści przyznanej mocą takiej decyzji, niemożliwe byłoby uznanie, że w niniejszej sprawie rozpatrywane środki należy przypisać państwu włoskiemu. Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 39 powyżej wynika bowiem, że owa możliwość przypisania danego środka państwu jest oparta na założeniu, że udział władz publicznych jest na tyle znaczący, że można go utożsamić z udzielaniem przez te władze instrukcji. Wynika stąd, że uznając, iż rozpatrywane środki należy przypisać skarżącej jako władzy publicznej, Komisja przypisuje jej siłą rzeczy decydującą rolę w procesie przyjmowania tych środków.
W tych okolicznościach skarżąca słusznie podnosi, że wewnętrznie sprzeczna jest argumentacja Komisji, według której, choć rozpatrywane środki należy przypisać skarżącej, to nie jest ona podmiotem udzielającym pomocy. Przeciwnie, jeśli skarżąca jest podmiotem władzy publicznej, który był zaangażowany w przyjęcie spornych środków do tego stopnia, że środki te należy mu przypisać, zgodnie z kryteriami określonymi w pkt 39 powyżej, to za podmiot udzielający pomocy należy uznać właśnie skarżącą (zob. pkt 34 powyżej). W tym kontekście bez znaczenia jest to, że środki te zostały wykonane przez SEA, skoro sama Komisja twierdzi, że działania tej spółki były inicjowane przez skarżącą.
Skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja istotnie ingeruje w kompetencje, jakie przyznaje jej włoska konstytucja, czego Komisja nie kwestionuje. Jako jednostka samorządu terytorialnego najlepiej znająca potrzeby swych mieszkańców, ma ona za zadanie chronić ich interesy i dbać o ich dobro, w szczególności poprzez zapobieganie poważnym problemom w dziedzinie zatrudnienia, wynikającym z niewypłacalności Sea Handling, oraz poprzez zapewnienie nieprzerwanej działalności portów lotniczych Mediolan-Linate i Mediolan-Malpensa, będących istotnym elementem mediolańskiej gospodarki.
Tak więc zaskarżona decyzja dotyczy indywidualnie skarżącej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 34 powyżej, gdyż uniemożliwia ona skarżącej wykonywanie jej własnych, przyznanych przez włoską konstytucję kompetencji w sposób zgodny z jej własnym rozumieniem owych kompetencji, które w tym wypadku polegają na podejmowaniu działań zmierzających do zapewnienia stabilności finansowej Sea Handling, a tym samym, po pierwsze, do utrzymania zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie, a po drugie, do zapewnienia nieprzerwanej działalności portów lotniczych Mediolan-Linate i Mediolan-Malpensa.
Należy zatem oddalić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności w zakresie, w jakim zmierza on do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej indywidualnie.
Co się tyczy w drugiej kolejności argumentu Komisji dotyczącego okoliczności, że skarżąca nie wykazała konkretnego i niezależnego interesu prawnego, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes ten zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść. Interes prawny skarżącego powinien być rzeczywisty i aktualny. Interes ten w odniesieniu do przedmiotu skargi musi istnieć na etapie jej wnoszenia pod rygorem jej niedopuszczalności i aż do momentu wydania orzeczenia sądowego, pod rygorem umorzenia postępowania (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z orzecznictwa nie wynika jednak, że poza spełnieniem warunków przypomnianych w pkt 45 powyżej, interes prawny powinien także być „konkretny i niezależny”, jak utrzymuje Komisja.
W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na zarządzony przez Sąd środek organizacji postępowania, skarżąca wskazała, że zarówno SEA, jak i ona sama, zostały pozwane przed Tribunale di Milano (sąd w Mediolanie, Włochy) przez spółkę prowadzącą działalność w sektorze usług obsługi naziemnej. Spółka ta domaga się odszkodowania za szkody (w wysokości około 93 mln EUR), jakie miała ponieść w związku z będącymi przedmiotem zaskarżonej decyzji środkami przyjętymi przez SEA na rzecz Sea Handling. Na rozprawie skarżąca wskazała, że owo postępowanie przed Tribunale di Milano (sądem w Mediolanie) zostało „nieformalnie” zawieszone w oczekiwaniu na orzeczenie Sądu w niniejszej sprawie.
Należy uznać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie umożliwiłoby skarżącej obronę przed Tribunale di Milano (sądem w Mediolanie) za pomocą argumentu, że rozpatrywane środki nie stanowią pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, jak stwierdziła Komisja w tej decyzji. Rzeczone stwierdzenie nieważności może zatem samo w sobie mieć istotne konsekwencje prawne dla obrony skarżącej przed Tribunale di Milano (sądem w Mediolanie), wobec czego w wypadku pomyślnego dla skarżącej rozstrzygnięcia niniejszej skargi może ona uzyskać korzyść.
Wobec powyższego należy również oddalić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności w zakresie, w jakim instytucja ta kwestionuje w nim istnienie po stronie skarżącej „konkretnego i niezależnego interesu prawnego”.
B.

Co do istoty
1.

Streszczenie zarzutów podniesionych na poparcie żądania stwierdzenia nieważności
Na poparcie skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty.
Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, polegającego na błędnym stwierdzeniu przez Komisję, że doszło do transferu zasobów państwa i że rozpatrywane środki należy przypisać państwu włoskiemu.
W ramach zarzutu drugiego skarżąca twierdzi, że naruszony został art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ Komisja błędnie zastosowała kryterium inwestora prywatnego.
Zarzut trzeci jest oparty na naruszeniu warunków zgodności rozpatrywanych środków z rynkiem wewnętrznym, w szczególności ze względu na to, że Komisja naruszyła wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (
Dz.U. 1999, C 288, s. 2
, zwane dalej „wytycznymi z 1999 r.”), wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (
Dz.U. 2004, C 244, s. 2
, zwane dalej „wytycznymi z 2004 r.”) oraz wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (
Dz.U. 2005, C 312, s. 1
, zwane dalej „wytycznymi w sprawie sektora portów lotniczych”).
W ramach zarzutu czwartego skarżąca podnosi, że zostały naruszone zasady kontradyktoryjności i prawa do obrony, „dobrej administracji” oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań.
2.

W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE poprzez nieuwzględnienie kryteriów transferu zasobów państwa i poprzez błędną ocenę możliwości przypisania rozpatrywanych środków państwu, a także dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
a)

Zakres zarzutu
W ramach zarzutu pierwszego skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła art. 107 ust. 1 TFUE, uznając zasadniczo, że rozpatrywane środki należy przypisać właśnie jej, wobec czego mają one charakter państwowy. W szczególności instytucja ta nie dochowała jej zdaniem standardu dowodu wymaganego do wykazania, że decyzje SEA dotyczące wyrównania strat poniesionych przez Sea Handling należy przypisać skarżącej.
Według skarżącej w celu wykazania, że jest spełnione kryterium umożliwiające przypisanie pomocy państwu, konieczne było udowodnienie, że państwo uczestniczyło konkretnie w zarządzaniu kontrolowanymi przez siebie spółkami. W sytuacji gdy dowody mają charakter poszlakowy, powinny one opierać się na „precyzyjnych i właściwych poszlakach w świetle okoliczności sprawy”. Jeżeli, tak jak w tym wypadku, dane środki dotyczą okresu obejmującego kilka lat, takiego jak rozpatrywany okres, to dowód nie może opierać się na „poszlakach rozproszonych na przestrzeni tego okresu”. Obowiązkiem Komisji jest wykazanie logiki i spójności między różnymi działaniami podejmowanymi w rozpatrywanym okresie. Udział państwa powinien zostać udowodniony w odniesieniu do konkretnych środków, które stanowią pomoc państwa. Spoczywający na Komisji ciężar dowodu ma w tym wypadku znaczenie szczególne, zważywszy że w maju 2007 r. instytucja ta zamknęła dochodzenie wstępne ze względu na brak dowodów.
Skarżąca twierdzi w szczególności, że żadna z uwzględnionych w zaskarżonej decyzji poszlak, rozpatrywana odrębnie lub w powiązaniu z innymi poszlakami, nie pozwalała na uznanie w sposób racjonalny, że rozpatrywane środki należy przypisać państwu włoskiemu. Według skarżącej Komisja nie oceniła natomiast należycie poszlak przeciwnych, które przedstawiła ona w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie faktu, że zarząd SEA wielokrotnie odmawiał jej udzielenia dostępu do informacji przedstawianych przez określonych radnych i popieranych przez przewodniczącego rady miasta. Odmowy te świadczą o tym, że skarżąca nie odgrywała żadnej istotnej roli w ramach SEA. Według skarżącej oznacza to, że Komisja nie wypełniła również ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
W tym względzie należy przeanalizować, w pierwszej kolejności, kwestię istnienia transferu zasobów państwa, w drugiej kolejności, argumenty skarżącej, według których Komisja nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wykazania logiki i spójności między poszczególnymi poszlakami, które zdaniem Komisji świadczą o tym, że wszystkie rozpatrywane środki należy przypisać państwu, a w trzeciej kolejności, argumenty, według których Komisja nie dochowała standardu dowodu wymaganego dla wykazania, że decyzje SEA o wyrównaniu strat poniesionych przez Sea Handling należało przypisać skarżącej.
b)

W przedmiocie transferu zasobów państwa
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że dla zakwalifikowania określonej korzyści jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE konieczne jest, aby po pierwsze, została ona przyznana bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych, oraz po drugie, aby można ją było przypisać państwu (wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
; z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère i in.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, pkt
). Z orzecznictwa wynika bowiem, że chodzi tu o przesłanki odrębne i kumulatywne (zob. wyrok z dnia 5 kwietnia 2006 r., Deutsche Bank/Komisja,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Pojęcie pomocy przyznawanej przy użyciu zasobów państwowych ma obejmować, poza korzyściami przyznanymi bezpośrednio przez państwo, również korzyści przyznane za pośrednictwem organizacji publicznej lub prywatnej, wskazanej lub utworzonej przez to państwo do zarządzania tą pomocą (zob. wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère i in.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Prawo Unii nie zezwala bowiem na obejście zasad dotyczących pomocy państwa poprzez sam fakt stworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy (wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
).
Co więcej, art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje wszelkie środki pieniężne, które organy publiczne mogą faktycznie przeznaczyć na wsparcie przedsiębiorstw, bez względu na fakt, czy środki te wchodzą na stałe w skład majątku państwa. Dlatego też nawet jeśli kwoty odnoszące się do rozpatrywanego środka nie są stale w posiadaniu skarbu państwa, fakt, iż pozostają one trwale pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych organów krajowych, wystarcza, by zakwalifikować je jako zasoby państwowe (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
; z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère i in.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 maja 2016 r., Niemcy/Komisja,
T‑47/15
,
EU:T:2016:281
, pkt
).
W odniesieniu do pojęcia zasobów państwowych, po przypomnieniu pkt 37 wyroku z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) (motyw 190 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 55 decyzji o wszczęciu postępowania), Komisja uznała, że w niniejszej sprawie „[z]asoby użyte do pokrycia strat SEA Handling pochodzą ze środków publicznych, ponieważ pochodzą od SEA, której kapitał w [rozpatrywanym] okresie należał w 99,12% do [skarżącej] i [Provincia di Milano]” (motyw 191 zaskarżonej decyzji, którego treść jest identyczna z treścią pkt 56 decyzji o wszczęciu postępowania). W tym względzie w motywie 25 zaskarżonej decyzji wyjaśniono zasadniczo, że SEA jest spółką prawa prywatnego (spółką akcyjną), której kapitał należał w rozpatrywanym okresie prawie wyłącznie do władz publicznych, a mianowicie w 84,56% do skarżącej, w 14,56% do Provincia di Milano i w 0,88% do innych akcjonariuszy publicznych i prywatnych.
Skarżąca nie przedstawiła żadnego konkretnego argumentu w celu podważenia tej oceny Komisji, która nie jest obarczona żadnym błędem.
W świetle wypracowanych w orzecznictwie zasad, wspomnianych w pkt 60–62 powyżej, Komisja słusznie podkreśliła bowiem, że udziały SEA, czyli podmiotu, który wniósł wszystkie sporne wkłady kapitałowe, należały prawie w całości i bezpośrednio do władz publicznych, a mianowicie do skarżącej i do Provincia di Milano. Tak jak w sytuacji zbadanej w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
), okazuje się, że SEA stanowi „przedsiębiorstwo publiczne” w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (
Dz.U. 2006, L 318, s. 17
), czyli „przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą”. Z art. 2 lit. b) ppkt (i) dyrektywy 2006/111 wynika bowiem, że „[d]ominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się wówczas, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio, […] posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa”, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Ponadto zgodnie z kryteriami przyjętymi w pkt 33–38 wyroku z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), w motywach 192 i 208 zaskarżonej decyzji Komisja oparła się na dodatkowych elementach kontroli, stwierdzając, że, jak same przyznały włoskie władze, „[skarżąca] sprawuje kontrolę nad SEA przez mianowanie członków zarządu (Consiglio di amministrazione) i rady nadzorczej (Collegio sindacale)”, czego skarżąca nie kwestionuje. Należy jednak stwierdzić, że uprawnienie skarżącej do mianowania, bezpośrednio lub za pośrednictwem większości głosów na walnym zgromadzeniu, członków zarządu i rady nadzorczej SEA, a także okoliczność, że prawie wszystkie udziały SEA należały do władz publicznych, świadczą o tym, że środki finansowe przyznawane przez SEA spółce Sea Handling były stale pod kontrolą tych władz, a więc pozostawały w ich dyspozycji w rozumieniu wyroku z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
W zaskarżonej decyzji Komisja słusznie uznała zatem, że wkłady kapitałowe przyznane przez SEA spółce Sea Handling stanowią zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
c)

W przedmiocie logiki i spójności poszczególnych wskazówek
Co się tyczy analizy wszystkich rozpatrywanych środków w celu oceny kryterium możliwości przypisania państwu rozpatrywanego środka, należy przypomnieć, że w motywach 211–216 zaskarżona decyzja stanowi zasadniczo, co następuje:
„(211)
[…] Komisja uważa, że środki polegające na wyrównaniu strat, wdrożone przez podwyższenie kapitału SEA Handling, nie stanowiły środków zarządzania bieżącego, lecz środki nadzwyczajne. Nadzwyczajny charakter środków odzwierciedlony jest zarówno na płaszczyźnie ekonomicznej, zważywszy na wielkość kwot (każde wyrównanie strat było rekompensowane podwyższeniem kapitału w wysokości wielu milionów EUR), jak i na płaszczyźnie politycznej, zważywszy na przewidywany wpływ środków na utrzymanie miejsc pracy.
(212)
Ze względu na ich nadzwyczajny charakter, środki nie zostały samodzielnie przyjęte przez zarząd SEA, ale były przedmiotem wyraźnego zatwierdzenia przez walne zgromadzenie, w którym [skarżąca] jest udziałowcem większościowym, zgodnie ze statutem SEA i zasadami określonymi w[e] [włoskim] kodeksie cywilnym. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że [skarżąca] była w pełni poinformowana i że zatwierdziła te środki, jak wynika to z protokołów z walnego zgromadzenia. Była nie tylko zaangażowana w powstanie tych środków poprzez swój udział w porozumieniu [związkowym] z dnia 26 marca 2002 r., ale również poinformowana o każdym środku wyrównania strat SEA Handling poprzez każdorazowe jego zatwierdzanie. Te nadzwyczajne środki mogą zatem zdecydowanie być przypisane państwu.
[…]
(215)
W analizowanym przypadku, zważywszy na wielkość [rozpatrywanych] środków i znaczenie innych elementów przedstawionych w niniejszej decyzji i decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja uważa, że dysponuje [wskazówkami] wystarczającymi do wykazania możliwości przypisania przedmiotowych środków państwu włoskiemu ze względu na zaangażowanie [skarżącej] w środki służące wyrównaniu strat Sea Handling, czyli niemożliwość braku zaangażowania organów publicznych w przyjmowanie tych środków.
(216)
Wynika stąd, że Komisja musi odrzucić twierdzenie władz włoskich, zdaniem których Komisja powinna odrębnie przeanalizować każdą ingerencję w kapitał Sea Handling, aby sprawdzić spełnienie warunków istnienia pomocy, a w szczególności możliwości przypisania [skarżącej]. Komisja uważa bowiem, że wszystkie elementy przedstawione w pkt 174–186 (oraz analiza środków w ujęciu rozważnego inwestora prywatnego) mają wystarczającą wartość dowodową i wykazują, że pokrycie strat poprzez wkłady kapitałowe może być tylko i wyłącznie wynikiem strategii i zaangażowania organów publicznych przez cały [rozpatrywany] okres. Same bowiem władze włoskie stwierdziły, że choć decyzje o pokryciu strat były podejmowane raz do roku, to istniała wieloletnia strategia pokrywania strat przez okres niezbędny do przeprowadzenia restrukturyzacji [motywy 225–232]”.
W odniesieniu do zastosowania kryterium inwestora prywatnego, w części zaskarżonej decyzji zatytułowanej „Wieloletnia strategia pokrycia strat”, Komisja przypomniała w szczególności, w motywie 222 tej decyzji, argumentację władz włoskich i SEA, według której „chociaż formalnie decyzje o pokrywaniu strat były podejmowane raz w roku, to wieloletnia strategia wyrównywania strat przez okres niezbędny do przeprowadzenia restrukturyzacji nie mogła być każdego roku dyskutowana, a wyniki mogły zostać ocenione tylko w perspektywie wieloletniej”. Co więcej, w motywie 223 tej decyzji Komisja zinterpretowała tę argumentację, jako wyrażającą, że „decyzja o pokryciu [przyszłych] strat została podjęta po raz pierwszy w 2002 r., a następnie po raz drugi w 2007 r., kiedy to w związku z nieosiągnięciem oczekiwanych wyników postanowiono ponownie przeanalizować początkową strategię, która wiązała się z pokrywaniem strat, a następnie zdecydowano o jej kontynuowaniu” i że „[z]asadniczo [władze włoskie i SEA] zdają się przedstawiać przedmiotowe środki jako dwa wkłady kapitałowe ustanowione odpowiednio w 2002 r. i 2007 r., ale wypłacane w transzach rocznych”.
Z motywów 225–232 zaskarżonej decyzji wynika, że w celu uznania, że sporne środki należy przypisać władzom włoskim Komisja przeprowadziła całościową analizę wszystkich tych środków, stwierdzając, że poszczególne podwyższenia kapitału były ze sobą wzajemnie powiązane i że były one – jak przyznały same władze włoskie – przedmiotem jednolitej strategii długoterminowej. Wskazane „środki” regularnie powoływane są w liczbie mnogiej, jako będące konsekwencją porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. (zob. w szczególności motywy 211 i 212 zaskarżonej decyzji). Według Komisji, ze względu na ich nadzwyczajny charakter, wszystkie te środki nie zostały„samodzielnie przyjęte przez zarząd SEA, ale były przedmiotem wyraźnego zatwierdzenia przez walne zgromadzenie” wspólników SEA, przy pełnej znajomości sprawy, przy udziale skarżącej, jako wspólnika większościowego, i za jej zgodą. Ponadto, powołując się na fakty mające zdaniem Komisji świadczyć o tym, że Sea Handling była przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu wytycznych z 1999 r. i z 2004 r. (motywy 174–186 zaskarżonej decyzji) i na swe rozważania przedstawione w ramach oceny kryterium inwestora prywatnego (motywy 222, 223 i 225–232 zaskarżonej decyzji), instytucja ta wyraźnie oddaliła argument władz włoskich, według którego była ona w tym kontekście zobowiązana do przeprowadzenia zindywidualizowanej analizy każdego z tych środków, jako że były one wynikiem „strategii i zaangażowania organów publicznych przez cały analizowany okres” (motyw 216 zaskarżonej decyzji). Władze włoskie same przyznały bowiem, że istnieje „wieloletnia strategia wyrównywania strat przez okres niezbędny do przeprowadzenia restrukturyzacji” (motyw 222 zaskarżonej decyzji), przy czym podejmowane w jej ramach środki są „ściśle ze sobą związane” oraz „są ukierunkowane na realizację tego samego celu, tj. wyrównania strat Sea Handling, aby umożliwić utrzymanie [jej] działalności […] i przywrócić jej rentowność” (motyw 231 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie należy zaznaczyć – jak uczyniła to Komisja – że Trybunał orzekł już, iż ze względu na to, że interwencje państwa przybierają różne formy i powinny być analizowane na podstawie ich skutków, nie można wykluczyć, że szereg kolejnych interwencji państwa należy uznać, w celu zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE, za jedną interwencję. Może tak być w szczególności w wypadku, gdy kolejne interwencje – zwłaszcza w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji – mają tak ścisły związek, że niemożliwe jest ich rozdzielenie (w odniesieniu do kryterium transferu zasobów państwa zob. wyroki: z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
,
; z dnia 4 czerwca 2015 r., Komisja/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, pkt
; zob. także, w odniesieniu do zastosowania kryterium inwestora prywatnego, wyroki: z dnia 15 września 1998 r., BP Chemicals/Komisja,
T‑11/95
,
EU:T:1998:199
, pkt
,
; z dnia 15 stycznia 2015 r., Francja/Komisja,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżąca nie tylko ograniczyła się do niepopartego wyjaśnieniem stwierdzenia, że Komisja nie wykazała logiki i spójności przesłanek, które wzięła pod uwagę w celu przypisania państwu włoskiemu wszystkich środków przyjętych w rozpatrywanym okresie, ale także zaprzeczyła uwagom władz włoskich i SEA, które zostały przedstawione w tej kwestii w postępowaniu administracyjnym i które przypomniano w motywie 222 zaskarżonej decyzji. Z rzeczonych uwag, którym skarżąca nie zaprzeczyła, wynika bowiem, że decyzje inwestycyjne SEA dotyczące Sea Handling opierały się na wieloletniej strategii wyrównywania strat przez okres niezbędny do przeprowadzenia restrukturyzacji. Co więcej, powtarzalny, spójny i jednolity charakter tego podejścia stosowanego przez okres ośmiu lat świadczy o tym, że te decyzje skarżącej i wyrażane przez nią akceptacje rzeczywiście były wynikiem realizacji strategii przyjętej wcześniej, to jest już w 2002 r.
Z powyższych rozważań wynika, że Komisja mogła zasadnie uznać, że kolejne wkłady kapitałowe przyznawane corocznie przez SEA spółce Sea Handling w trakcie rozpatrywanego okresu wykazują – ze względu na swą chronologię, cel i analogię sytuacji przedsiębiorstwa będącego beneficjentem, którego znaczące straty regularnie przekraczały jedną trzecią jego kapitału zakładowego – na tyle silne powiązania wzajemne, że w celu zastosowania kryteriów dotyczących transferu zasobów państwa i możliwości przypisania pomocy nie było możliwe ich rozdzielenie w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 71 powyżej.
Wobec tego należy oddalić argumenty skarżącej, według których Komisja nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wykazania logiki i spójności poszczególnych przesłanek, tak aby uzasadnić uwzględnienie ich w całości w celu udowodnienia możliwości przypisania państwu włoskiemu wszystkich środków przyjętych w trakcie rozpatrywanego okresu.
d)

W przedmiocie możliwości przypisania rozpatrywanych środków
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa zapoczątkowanego wyrokiem z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), możliwości przypisania państwu środka pomocy nie można wywodzić na podstawie tej tylko okoliczności, że ów środek został przyjęty przez przedsiębiorstwo publiczne. Nawet jeśli państwo jest bowiem w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności, nie można automatycznie zakładać rzeczywistego sprawowania tej kontroli w konkretnym przypadku. Przedsiębiorstwo publiczne w zależności od stopnia samodzielności pozostawionego mu przez państwo może działać mniej lub bardziej niezależnie. Dlatego sam fakt, że przedsiębiorstwo publiczne jest kontrolowane przez państwo nie wystarczy, by przyjęte przez nie środki przypisać państwu. Należy ponadto zbadać, czy można przyjąć założenie, że władze w jakikolwiek sposób uczestniczyły w ustanowieniu tych środków. W tym względzie nie można wymagać, aby na podstawie konkretnych przepisów wykazano, iż władze publiczne rzeczywiście zachęcały przedsiębiorstwo do przyjęcia danych środków pomocowych. Z jednej strony bowiem, biorąc pod uwagę ścisłe związki między państwem a przedsiębiorstwami publicznymi, istnieje rzeczywiste prawdopodobieństwo, że pomoc państwa zostanie przyznana za ich pośrednictwem w mało przejrzysty sposób i z pominięciem ustanowionego w traktacie systemu (kontroli) pomocy państwa. Z drugiej strony, co do zasady, wykazanie przez osoby trzecie, że środki pomocowe zostały rzeczywiście przyjęte przez przedsiębiorstwo publiczne na polecenie władz publicznych, byłoby bardzo utrudnione, właśnie z powodu uprzywilejowanych stosunków między państwem a przedsiębiorstwem publicznym. Z tych względów należy przyznać, że przypisanie państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne może być określane za pomocą zbioru wskazówek na podstawie okoliczności sprawy i w kontekście, w którym podjęto te środki. Ponadto w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) Trybunał podkreślił, że wszelkie inne poszlaki świadczące w danym przypadku o zaangażowaniu się władz publicznych czy też o nieprawdopodobieństwie braku takiego zaangażowania się w przyjęcie danego środka, ze względu zarówno na jego zakres, jak i na treść oraz ustanawiane w nim warunki, mogą w odpowiednim przypadku mieć znaczenie dla wyciągnięcia wniosku o możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
–
; z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, pkt
–
; z dnia 10 listopada 2011 r., Elliniki Nafpigokataskevastiki i in./Komisja,
T‑384/08
, niepublikowany,
EU:T:2011:650
, pkt
–
; z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja,
T‑507/12
, niepublikowany,
EU:T:2016:35
, pkt
–
).
Bezsporne jest to, że w motywach 192–216 zaskarżonej decyzji, mając na względzie właściwe kryteria uznane w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), Komisja oparła się na wszystkich wskazówkach wynikających z okoliczności sprawy i z kontekstu, w jakim rozpatrywane środki zostały wprowadzone, aby uznać, że należy je przypisać skarżącej, a w konsekwencji państwu włoskiemu. W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa należy ocenić, czy wskazówki te, analizowane zarówno indywidualnie, jak i w powiązaniu ze sobą, są wystarczająco przekonujące, aby uzasadnić ten wniosek.
1)

W przedmiocie wartości dowodowej głównych dowodów (porozumień związkowych)
Na wstępie należy ocenić główne oznaki możliwości przypisania pomocy, które Komisja zbadała w motywach 195–200 zaskarżonej decyzji, w związku z pkt 43–48 i 62–66 decyzji o wszczęciu postępowania (motyw 197 zaskarżonej decyzji), a mianowicie, w szczególności porozumienia związkowe z dnia 26 marca i 4 kwietnia 2002 r., by uznać, że skarżąca była zaangażowana w przyjęcie rozpatrywanych środków. Zgodnie z oceną Komisji bezsporne jest to, że skarżąca uczestniczyła w negocjowaniu porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. i złożyła pod nim swój podpis, mimo że twierdzi ona, iż podpis ten został złożony przez przedstawiciela, który nie był uprawniony do zaciągania zobowiązań dotyczących budżetu. Bezsporne jest także to, że owo porozumienie związkowe nakłada na SEA jasny i precyzyjny obowiązek utrzymania, przez okres co najmniej pięciu lat,„równowagi kosztów/przychodów oraz ogólnej sytuacji finansowej” Sea Handling, „nie zmieniając swoich zdolności w zakresie zarządzania, dodatkowo i znacznie poprawiając swoje możliwości właściwego konkurowania na rynkach krajowych i międzynarodowych”. Komisja trafnie wywnioskowała stąd, że w ramach tego obowiązku SEA miała za zadanie wyrównywać ewentualne straty Sea Handling mogące mieć wpływ na ciągłość jej działalności gospodarczej, co zostało potwierdzone jeszcze ściślej w porozumieniu związkowym z dnia 4 kwietnia 2002 r., w którym, co prawda, skarżąca bezpośrednio nie uczestniczyła. To ostatnie porozumienie, które zawiera wyraźne odesłanie do porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r., stanowi mianowicie, że „SEA […] zobowiązała się do […] wsparcia […] wyrównania strat w celu utrzymania równowagi finansowej i kapitałowej Sea Handling”. Porozumienie to przewiduje ponadto, że zobowiązania te są zagwarantowane „w porozumieniu podpisanym również przez [skarżącą] jako udziałowca posiadającego większość absolutną kapitału [spółki SEA] przez dokonane wkłady, zasoby finansowe niepodlegające ograniczeniom określonym w przepisach prawa i możliwe do przeniesienia z SEA […] na SEA Handling […] oraz przez stan kapitałowy i finansowy spółki SEA” (motyw 196 zaskarżonej decyzji). Co więcej, w porozumieniu związkowym z dnia 19 czerwca 2003 r., którego stroną skarżąca także bezpośrednio nie jest, powtórzono treść porozumienia związkowego z dnia 4 kwietnia 2002 r., podkreślając w szczególności, że „równowaga ekonomiczna Sea Handling powinna zasadniczo zostać utrzymana za pomocą wspólnych działań dotyczących kosztów i przychodów” oraz „potwierdzono zaciągnięte w dniu 26 marca 2002 r. zobowiązanie dotyczące dostarczenia niezbędnych gwarancji o charakterze społecznym i finansowym oraz utrzymania miejsc pracy w stosunku do pracowników Sea Handling”.
Wynika stąd, że na mocy porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. istniało ciążące na SEA zobowiązanie, potwierdzone w porozumieniu związkowym z dnia 4 kwietnia 2002 r., do wyrównywania ewentualnych przyszłych strat Sea Handling co najmniej przez okres pięciu lat. Skarżąca nie może podawać tego stwierdzenia w wątpliwość, podnosząc, że chodzi tu o dokumenty polityczne i związkowe, mające niejasny i ogólny charakter. Ponadto, fakt wnoszenia przez SEA do spółki Sea Handling kolejnych wkładów kapitałowych w rozpatrywanym okresie w celu wyrównywania strat, świadczy o tym, że SEA, jako jedyny akcjonariusz Sea Handling, rzeczywiście interpretowała te porozumienia ustanawiające takie zobowiązanie (zob. pkt 92 poniżej). Chociaż minimalny czas trwania zobowiązania przewidzianego w porozumieniu związkowym z dnia 26 marca 2002 r. wynosi jedynie pięć lat, to należy stwierdzić, że SEA wypełniała je aż do 2010 r.
Tak więc Komisja mogła zasadnie uznać, że to wynikające z porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. zobowiązanie do pokrywania strat spółki Sea Handling stanowiło podstawę umowną, na której opierały się późniejsze dokapitalizowania. Instytucja ta mogła więc także zasadnie uznać, w motywach 198 i 200 zaskarżonej decyzji, że zasadniczo „ingerencja władz włoskich, w szczególności podczas posiedzenia w dniu 26 marca 2002 r., uwarunkowała decyzje SEA względem spółki zależnej SEA Handling” i że porozumienie związkowe z dnia 26 marca 2002 r. wywierało w tym zakresie decydujący wpływ, co potwierdzają porozumienia związkowe z dnia 4 kwietnia 2002 r. i z dnia 19 czerwca 2003 r., przy czym osobiste uczestnictwo przedstawicieli skarżącej w podpisaniu tych ostatnich porozumień związkowych nie było konieczne.
Poza tym należy ocenić kwestię, czy Komisja zasadnie uznała, że samo dowiedzenie aktywnego uczestnictwa skarżącej w zawarciu porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. było wystarczające do uzasadnienia wniosku, że skarżąca była także zaangażowana w przyznawanie późniejszych środków w zakresie dokapitalizowania. W tym względzie należy przypomnieć, że wykazanie przez Komisję takiego zaangażowania władz publicznych w przyznanie pomocy nie wymaga przedstawienia pozytywnego dowodu, ale wystarczające jest wykazanie, że brak udziału w przyjęciu środka jest nieprawdopodobny (wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
), z uwagi na realne ryzyko obejścia traktatowych reguł dotyczących pomocy państwa poprzez angażowanie przedsiębiorstw publicznych lub przedsiębiorstw kontrolowanych przez władze publiczne (wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
EU:C:2002:294
, pkt
,
). To ryzyko obchodzenia reguł w dziedzinie pomocy państwa i konieczność zapewnienia ich skuteczności zostały także podkreślone przez Trybunał w wyroku z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland (
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, pkt
,
).
Jak słusznie wskazała Komisja, aktywne uczestnictwo skarżącej w negocjowaniu i zawarciu porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. stanowi kluczowy dowód zaangażowania władz włoskich w przyznanie rozpatrywanych środków. Poza faktem, że z treści tego porozumienia wynika jasne i precyzyjne zobowiązanie SEA do wyrównywania strat Sea Handling co najmniej przez okres pięciu lat (zob. pkt 78 powyżej), bezsporne jest to, że poprzez podpisanie tego porozumienia w charakterze jego strony administracja skarżącej formalnie wyraziła zgodę, także jako większościowy akcjonariusz SEA, nie tylko na ustanowienie tego zobowiązania, ale także na jego przestrzeganie i późniejsze wykonywanie przez SEA. Ocena ta znajduje potwierdzenie w brzmieniu porozumienia związkowego z dnia 4 kwietnia 2002 r., które wyraźnie odnosi się i opiera się na porozumieniu związkowym z dnia 26 marca 2002 r., jako że wspomniano w nim w szczególności o tym, że porozumienie to zostało „podpisane przez [skarżącą] również jako udziałowca posiadającego większość absolutną kapitału [spółki SEA]”.
W tych okolicznościach skarżąca nie może zasadnie twierdzić, że działała jedynie jako mediator, że jej uczestnictwo w porozumieniu związkowym z dnia 26 marca 2002 r. miało charakter wyłącznie polityczny i społeczny, a wobec tego niegospodarczy, i że jej status większościowego akcjonariusza SEA miał w tym kontekście znaczenie czysto uboczne i drugorzędne. Mocy dowodowej pozbawiony jest także argument skarżącej, według którego o braku zaangażowania gospodarczego skarżącej świadczy, po pierwsze, fakt, że złożony przez nią podpis był podpisem pana M., zastępcy prezydenta miasta ds. kadr, pracy i zasobów posiadających specjalne upoważnienia w zakresie personelu, organizacji, usług statystycznych, nadzoru w zakresie pracy i zatrudnienia, dostaw i usług kantyny pracowniczej, nie zaś zastępcy prezydenta miasta ds. budżetu, kontroli, zarządzania i prywatyzacji lub zastępcy prezydenta miasta ds. transportu i mobilności, a po drugie, brak zobowiązania w pozycji budżetu. Tego rodzaju argumentacja nie może bowiem zostać uwzględniona, gdyż byłoby to równoznaczne z przyzwoleniem władzom publicznym zaangażowanym w przyznawanie pomocy na obchodzenie zakazu przewidzianego w art. 107 ust. 1 TFUE poprzez podejmowanie działań dotyczących ich organizacji lub księgowości wewnętrznej, zwłaszcza że tego rodzaju działania mogą także wpływać na sposób ich uczestnictwa w przedsiębiorstwach publicznych lub prywatnych. To właśnie ze względu na to ryzyko obchodzenia reguł w dziedzinie pomocy państwa i interes w ich skutecznym wdrażaniu Trybunał orzekł, że jeżeli w momencie przyznania pomocy dany urzędnik zachowywał się w sposób nieprawidłowy w rozumieniu odnośnych uregulowań krajowych i postępował niezgodnie z domniemaną wolą danego organu władzy publicznej, okoliczność ta nie może sama w sobie wykluczać zaangażowania tego organu władzy publicznej (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:2014:2224, pkt 36–38). Takie rozumowanie nasuwa się tym bardziej w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie – dany urzędnik działa w sposób prawidłowy, w rozumieniu właściwych przepisów krajowych, i za zgodą organu władzy publicznej, w imieniu którego ma on zaciągać zobowiązania względem osób trzecich. W tym względzie należy bowiem uściślić, że skarżąca nie zakwestionowała poprawności ani zgodności ze swą wolą działań jej przedstawiciela podjętych w związku z negocjowaniem i zawarciem porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r.
Wynika stąd, że porozumienie związkowe z dnia 26 marca 2002 r., w związku z brzmieniem porozumienia związkowego z dnia 4 kwietnia 2002 r., stanowi samo w sobie wskazówkę mającą decydujące znaczenie dla wykazania zaangażowania skarżącej w decyzję o przyznaniu spółce Sea Handling rozpatrywanych środków dokapitalizowania. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, ten dowód istnienia możliwości przypisania środków definitywnie współgra z powiązaniami organicznymi i powiązaniami w zakresie kontroli istniejącymi między skarżącą a SEA, w tym z faktem, że skarżąca była zdecydowanie większościowym akcjonariuszem SEA, dysponującym tym samym większością praw głosu i wyznaczającym członków zarządu tej spółki, co samo w sobie stwarzało ryzyko lub pewne prawdopodobieństwo ingerencji w strategiczne decyzje finansowe SEA. Wynika stąd także, że Komisja nie tylko nie przeinaczyła dowodów, ale wręcz prawidłowo je oceniła i uzasadniła tę ocenę w wystarczający sposób w motywach 195–200 zaskarżonej decyzji, w związku z pkt 43–48 i 62–66 decyzji o wszczęciu postępowania, umożliwiając skarżącej jej zakwestionowanie, a Sądowi – zbadanie jej zgodności z prawem co do istoty (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., Komisja/Irlandia i in.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, pkt
).
2)

W przedmiocie mocy dowodowej dowodów uzupełniających
O zasadności tego wniosku świadczą ponadto dowody uzupełniające, na których Komisja oparła się w zaskarżonej decyzji w celu uznania, że rozpatrywane środki należy przypisać państwu włoskiemu.
I tak, po pierwsze, dokładna treść protokołów z posiedzeń zarządu spółki Sea Handling, nie zaś SEA, z dnia 31 maja i 13 czerwca 2008 r. (motyw 201 zaskarżonej decyzji), która jest przedmiotem sporu między stronami, ma co prawda jedynie niewielką wartość dowodową. Jednakże wobec istnienia – na gruncie porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r. – zgodności woli skarżącej, SEA i związków zawodowych w przedmiocie pokrywania strat spółki Sea Handling w kolejnych latach (zob. pkt 78–83 powyżej) oraz powiązań organicznych i powiązań w zakresie kontroli między skarżącą a SEA, spójna i wiarygodna jest interpretacja Komisji, zgodnie z którą włoskie sformułowanie „è condiviso dall’azionista di maggioranza”, którym posłużono się w ostatnim z tych protokołów, oznacza, że plan rozwoju handlowego spółki Sea Handling na okres rozpoczynający się w 2007 r. uzyskał „zgodę akcjonariusza większościowego”, czyli skarżącej. W każdym razie, jak twierdzi Komisja, wydawało się mało prawdopodobne, że SEA przedstawi strategiczny plan rozwoju handlowego, mający zasadnicze znaczenie dla jej spółki zależnej, bez uprzedniego uzyskania zgody swego akcjonariusza większościowego. Stwierdzenie to wydaje się zresztą potwierdzać ocenę Komisji, według której skarżąca uczestniczyła w podejmowaniu decyzji strategicznych dotyczących spółki Sea Handling nawet po roku 2007.
Po drugie, należy także oddalić argument skarżącej zmierzający do umniejszenia znaczenia faktu – który rzekomo był czysto incydentalny, lecz jako taki nie został przez nią zakwestionowany – że w 2006 r. prezydent Mediolanu zażądał dymisji prezesa zarządu SEA i doprowadził do jego dymisji (motyw 203 zaskarżonej decyzji). W tym względzie sam argument skarżącej, według którego całkowicie normalne jest to, że akcjonariusz większościowy może pozbawić prezesa zarządu jego stanowiska, jest mało przekonujący, ponieważ w analizowanej sytuacji okoliczność taka zmierza jednak do wykazania, że skarżąca aktywnie ingerowała w zarządzanie spółką SEA, a tym samym stanowi właściwą oznakę istnienia możliwości przypisania, obok pozostałych oznak istnienia takiej możliwości.
Po trzecie, to samo tyczy się pisemnych rezygnacji in blanco, które członkowie zarządu SEA przekazywali prezydentowi Mediolanu (motyw 206 zaskarżonej decyzji), o czym – jak błędnie twierdzi skarżąca – wspomniano jedynie w artykułach prasowych i czego Komisja nie udowodniła. Z treści motywów 63, 98 i 206 zaskarżonej decyzji, interpretowanych w powiązaniu ze sobą, wynika bowiem, że SEA przyznała, że pisma takie istnieją, kwestionując przy tym ich znaczenie.
Po czwarte, wbrew stanowisku skarżącej, w świetle powyższych rozważań motyw 210 zaskarżonej decyzji stanowi przekonująco, że rozpatrywane środki należały do „ważnych decyzji”, jak też że „środki polegające na wyrównaniu strat SEA Handling stanowiły co najmniej integralną część strategii grupy SEA”. W szczególności ani wielkość poszczególnych corocznych wkładów kapitałowych, które były nieodzowne w świetle art. 2446 włoskiego kodeksu cywilnego i które zapewniały przetrwanie gospodarcze spółki w rozpatrywanym okresie, ani znaczenie tego opisu dla oceny kryterium możliwości przypisania, nie mogą być relatywizowane.
3)

W przedmiocie wartości dowodowej rzekomych „poszlak przeciwnych”
Należy stwierdzić, że rzekome „poszlaki przeciwne” powołane przez skarżącą nie są w stanie – ani osobno, ani łącznie – podważyć wartości dowodowej ocenionego wyżej zbioru poszlak świadczących o istnieniu możliwości przypisania środków pomocy państwu.
I tak, po pierwsze, zgodnie z treścią motywu 209 zaskarżonej decyzji oraz argumentacją przedstawioną przez Komisję w jej pismach odmowa przez spółkę SEA udzielenia członkowi rady miejskiej skarżącej, ze względów poufności, dostępu do określonych dokumentów, w tym planu rozwoju gospodarczego grupy SEA na lata 2005–2009, była oparta na art. 2422 i 2429 włoskiego kodeksu cywilnego i nie była wymierzona przeciwko żądaniu samej skarżącej, jako akcjonariusza większościowego. Będący autorem tego wniosku o dostęp członek rady gminy był bowiem ówcześnie koordynatorem opozycji. Co więcej, wniosek ten został skierowany do służb odpowiedzialnych za sprawy bilansu, kontroli zarządu i prywatyzacji skarżącej, a nie bezpośrednio do SEA. W tej sytuacji dyrektor skarżącej ds. sektora programowania i wdrażania prywatyzacji ograniczył się do przekazania tego wniosku spółce SEA, bez składania go we własnym imieniu.
Po drugie, korespondencja między skarżącą a spółką SEA, wymieniona po tej odmowie dostępu, a mianowicie pisma z 7, 9, 15, 20 i 27 września oraz z 5 i 6 października 2005 r., dotyczy, co prawda, postępowania w przedmiocie wspomnianego wyżej wniosku o dostęp, przedstawionego przez członka rady gminy. Wynika z niej w szczególności, że przewodniczący rady gminy skarżącej sprzeciwił się decyzji SEA o odmowie dostępu, twierdząc, że odmowa ta jest sprzeczna z właściwymi uregulowaniami prawa lokalnego, i poinformował SEA o swym zamiarze zakwestionowania jej przed regionalnym sądem administracyjnym. Tymczasem, nawet jeśli ten spór między administracją gminną – w tym wypadku przewodniczącym rady gminy – a spółką SEA można uznać za okoliczność świadczącą o tym, że SEA zarządzała swą działalnością gospodarczą w sposób niezależny i autonomiczny, to jednak należy stwierdzić, że jest to kwestia incydentalna, która sama w sobie nie może podważyć zbioru dowodów świadczących o wywieraniu przez skarżącą decydującego wpływu generalnie na zagadnienia strategiczne, a w szczególności na kwestię corocznego wyrównywania strat spółki Sea Handling, co odpowiada zasadniczo argumentom przedstawionym w motywie 209 zaskarżonej decyzji.
Po trzecie, skarżąca powołuje się na pismo z dnia 4 listopada 2003 r., które SEA skierowała do zastępcy prezydenta Mediolanu odpowiedzialnego za sprawy transportu i mobilności w odpowiedzi na jego pismo z dnia 23 września 2003 r., którym przekazano jej żądanie radnego, pana O. – według Komisji członka opozycyjnej partii odrodzenia komunistycznego – w przedmiocie „konsultacji z pracownikami spółki SEA”. W odniesieniu do tej kwestii Komisja słusznie uznała, że korespondencja ta nie stanowi istotnej „poszlaki przeciwnej” dotyczącej możliwości przypisania środka pomocy, ze względu na sam fakt, że w części wstępnej tego pisma SEA stwierdziła, iż „zgodna z prawem kontrola spółek, w których dany akcjonariusz ma udziały, jest sprawowana już poprzez powoływanie przez niego członków zarządu i rady nadzorczej, wobec czego inne formy kontroli okazują się obce z punktu widzenia tych reguł”. W piśmie tym SEA odrzuciła koncepcję tego rodzaju konsultacji z pracownikami, ze względu na to, że w porozumieniu związkowym z dnia 19 czerwca 2003 r. nie przewidziano, że takie konsultacje stanowią warunek ważności owego porozumienia pod względem prawnym, co świadczy raczej o istnieniu zobowiązań wynikających ipso facto z tego porozumienia, w tym zobowiązania do wyrównywania strat spółki Sea Handling.
Po czwarte, okoliczność, że na posiedzeniu rady gminy w dniu 16 czerwca 2003 r. zastępca prezydenta Mediolanu ds. transportu i mobilności poinformował radnych o tym, że SEA nie uwzględniła jego wniosku o przekazanie niezbędnych informacji dotyczących negocjacji związkowych, nie ma na tyle dużego znaczenia – w świetle wszystkich ocenionych poszlak – aby mogła ona podważyć wyciągnięty przez Komisję wniosek dotyczący możliwości przypisania środka pomocy.
Wobec tego powołane przez skarżącą „poszlaki przeciwne”, rozpatrywane odrębnie lub w powiązaniu ze sobą, nie wystarczają do podważenia wartości dowodowej zbadanych w pkt 77 i nast. powyżej poszlak świadczących o możliwości przypisania środków pomocy. Należy zatem uznać, że Komisja spełniła ciężar dowodowy w zakresie wykazania możliwości przypisania spornych środków państwu włoskiemu, opierając się na zbiorze istotnych, dokładnych i zgodnych poszlak.
Co się tyczy podnoszonego przez skarżącą niewystarczającego charakteru uzasadnienia w tym względzie, wynika stąd także, że Komisja siłą rzeczy odrzuciła, przynajmniej w sposób dorozumiany, wartość dowodową tych „poszlak przeciwnych”, przedstawiając w tej kwestii właściwe i wystarczające uzasadnienie w motywie 209 zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie to pozwala skarżącej i Sądowi zrozumieć rozumowanie Komisji w odniesieniu do możliwości przypisania spornych środków państwu włoskiemu, w tym w odniesieniu do kwestii wartości dowodowej, jaką Komisja przypisała „poszlakom przeciwnym” i, co za tym idzie, pozwala Sądowi ocenić zgodność z prawem co do istoty w celu przeprowadzenia kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., Komisja/Irlandia i in.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, pkt
).
Wobec powyższego zarzut pierwszy powinien zostać oddalony.
3.

W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE poprzez błędne zastosowanie kryterium inwestora prywatnego
W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że inwestor prywatny nie postąpiłby w taki sam sposób jak SEA, aby zapewnić przewrócenie rentowności swej spółce zależnej Sea Handling. Komisja uznała bowiem zasadniczo, że, po pierwsze, „wieloletnia strategia pokrycia strat nie odzwierciedla zachowania postępowania rozważnego inwestora prywatnego” (motyw 225 zaskarżonej decyzji), który nie podjąłby „»na ślepo« wieloletniego [wiążącego prawnie] zobowiązania”, ale weryfikowałby później swą strategię w zależności od wyników prób odzyskania rentowności, przed każdą kolejną inwestycją kapitałową (motyw 226 zaskarżonej decyzji); po drugie, pomimo znaczenia planów rozwoju handlowego SEA i Sea Handling, ani nie wspomniano w nich o tej decyzji dotyczącej pokrywania strat przez szereg lat, ani nie przedstawiono analizy scenariuszy alternatywnych, których w podobnej sytuacji wymagałby typowy, staranny inwestor prywatny, ale wspomniano w nich jedynie o możliwości restrukturyzacji, i że w każdym razie inwestor taki nie podjąłby takiej decyzji inwestycyjnej, o ile nie uzyskałby przynajmniej wstępnego oszacowania kwoty kapitału, jaką ma zainwestować, czy szczegółowego audytu (motywy 228, 229, 268, 289 i 296 zaskarżonej decyzji); po trzecie, taki inwestor „oceniłby ryzyko, że począwszy od wniesienia pierwszego wkładu kapitałowego, środki te mogły stanowić pomoc państwa niezgodną z prawem i ewentualnie niezgodną z rynkiem wewnętrznym, a w konsekwencji przeanalizowałby możliwy wpływ odzyskiwania tych środków pomocy na rentowność swojej inwestycji” (motyw 232 zaskarżonej decyzji); po czwarte, inwestor taki „nie wniósłby wkładów kapitałowych w 2002 r. bez posiadania planu operacyjnego wystarczająco uszczegółowionego, opartego na solidnych i wiarygodnych założeniach, który opisywałby szczegółowo środki niezbędne do przywrócenia rentowności przedsiębiorstwa, analizowałby możliwe scenariusze i wykazywał, że inwestycja wygeneruje zysk (uwzględniając wiążące się z nią ryzyko) zadowalający dla inwestora pod względem dywidendy i spowoduje wzrost wartości udziałów lub inne korzyści” (motyw 236 zaskarżonej decyzji); po piąte, inwestor taki nie zadowoliłby się perspektywą odzyskania rentowności po zakończeniu blisko dziesięcioletniego okresu restrukturyzacji bez uprzedniego uzyskania „prognozy, która wykazałaby, że przewidywane zyski uzyskane dzięki pokryciu strat w perspektywie średnio- i długoterminowej – pod względem dywidendy, zwiększenia wartości udziałów, uniknięcia uszczerbku na wizerunku itd. – są wyższe od kapitału wniesionego w celu zrekompensowania strat”, zamiast „zbycia Sea Handling” czy podejmowania „[działań, które miałyby] skrócić okres restrukturyzacji i przywrócić rentowność w rozsądnym terminie i zminimalizować straty” (motywy 290, 294 i 309 zaskarżonej decyzji), a po szóste, w „braku oceny co do utraty wizerunku SEA [związanej z powierzeniem świadczenia usług obsługi naziemnej podmiotowi zewnętrznemu] lub co do ryzyka wynikającego z przyjęcia na siebie odpowiedzialności lub też perspektyw pośredniego długoterminowego [odzyskania rentowności]” rozważny inwestor powstrzymałby się od zainwestowania tak znacznej kwoty jak ta będąca przedmiotem nakazu odzyskania (motywy 292 i 293 zaskarżonej decyzji).
Skarżąca twierdzi, że rozważania przedstawione w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zastosowania kryterium inwestora prywatnego są bezzasadne i że Komisja nie wywiązała się ze spoczywającego na niej w tym względzie ciężaru dowodu. Według niej konieczne jest odtworzenie różnych etapów postępowania SEA, aby ocenić, czy było ono racjonalne pod względem gospodarczym w świetle kryterium inwestora prywatnego rozumianego tak, jak jest ono interpretowane w orzecznictwie.
Według skarżącej decyzja SEA o zbyciu działalności związanej z usługami obsługi naziemnej i powierzeniu tej działalności nowej, w pełni kontrolowanej przez nią spółce, miało na celu, po pierwsze, wypełnienie zobowiązań wynikających z prawa Unii, a po drugie, skorzystanie z możliwości rozwoju, jakie stworzyła liberalizacja sektora, która stała się konieczna na mocy dyrektywy 96/67. Jednakże Sea Handling musiała początkowo znaleźć się w obliczu szczególnie delikatnej sytuacji gospodarczej. Aby jej sprostać, SEA uruchomiła program naprawczy sektora usług obsługi naziemnej, opierający się na trzech filarach, a mianowicie, po pierwsze, poszukiwaniu partnera strategicznego, po drugie, stopniowym ograniczaniu kosztów personelu, i po trzecie, uzdrowieniu tego sektora na płaszczyźnie czysto gospodarczej poprzez wdrożenie planu dla przedsiębiorstwa Sea Handling na lata 2003–2007. SEA oczekiwała, że dzięki wdrożeniu tych środków będzie mogła przywrócić rentowność swej działalności w zakresie obsługi naziemnej w przeciągu trzech lat lub najpóźniej do 2007 r. Wyniki uzyskane w latach 2003 i 2004 dowiodły, że działania SEA odnoszą skutki.
Skarżąca twierdzi jednak, że zaistniały różne, niezależne od woli SEA wydarzenia, które opóźniły realizację celu naprawczego. Przeprowadzone w rozpatrywanym okresie oceny ekonomiczne wskazują jednak na to, że strategia SEA była racjonalna pod względem gospodarczym, jako że umożliwiała uzdrowienie spółki Sea Handling. Ocenę tę ma potwierdzać analiza ekonomiczna z dnia 1 czerwca 2011 r., zatytułowana „Sea Handling – Zastosowanie zasady inwestora w gospodarce rynkowej” (zwana dalej „analizą ekonomiczną, na którą powołuje się skarżąca”).
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Przesłanki, jakie musi spełnić działanie, by mogło wchodzić w zakres pojęcia pomocy w rozumieniu art. 107 TFUE, nie są spełnione, jeżeli przedsiębiorstwo publiczne będące beneficjentem mogłoby uzyskać taką samą korzyść co korzyść przysporzona mu przy użyciu zasobów państwowych w okolicznościach, które odpowiadają normalnym warunkom rynkowym, przy czym w przypadku przedsiębiorstw publicznych oceny tej dokonuje się co do zasady na podstawie kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, pkt
; z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
).
Celem stosowania kryterium inwestora prywatnego jest więc ustalenie, czy przysporzona w dowolnej formie danemu przedsiębiorstwu za pomocą zasobów państwa korzyść może ze względu na swe skutki zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, a także wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
; zob. także wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Ujmując to ściślej, konieczne jest rozważenie, czy w podobnych okolicznościach prywatny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, o wielkości porównywalnej z wielkością podmiotów działających w sektorze publicznym, byłby skłonny wnieść wkład kapitałowy w takiej kwocie. W szczególności istotne jest, by zastanowić się, czy prywatny inwestor przeprowadziłby sporną transakcję na takich samych warunkach (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 2003 r., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen/Komisja,
T‑228/99 i T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby sprawdzić, czy państwo członkowskie lub dany podmiot publiczny zachowały się jak rozważny prywatny podmiot gospodarczy działający w warunkach gospodarki rynkowej, należy usytuować się w kontekście chwili, w której wdrożono dane środki, tak by ocenić racjonalność ekonomiczną postępowania państwa czy też danego podmiotu publicznego, unikając wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej. Porównanie zachowań podmiotów publicznych i prywatnych należy przeprowadzić, przyjmując za punkt odniesienia zachowanie, jakie przyjąłby w podobnych okolicznościach wobec rozpatrywanej transakcji prywatny podmiot gospodarczy uwzględniający dostępne informacje i przewidywalny w danym momencie rozwój sytuacji, gdyż wyłącznie te elementy mają znaczenie dla zastosowania kryterium inwestora prywatnego. Dlatego retrospektywne stwierdzenie rzeczywistej opłacalności transakcji zrealizowanej przez dane państwo członkowskie lub dany podmiot publiczny lub późniejsze uzasadnienie wybranego faktycznie sposobu postępowania nie mogą być w tym względzie wystarczające i są pozbawione znaczenia. Dotyczy to zatem w szczególności sytuacji, w której – tak jak w niniejszym przypadku – Komisja bada istnienie pomocy państwa w związku ze środkami, które nie zostały jej zgłoszone i które w momencie przeprowadzania badania przez tę instytucję zostały już wdrożone przez dany podmiot publiczny (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
,
i
; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, pkt
,
; z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie w orzecznictwie stwierdzono, po pierwsze, że w sytuacji gdy Komisja bada, czy przesłanki możliwości zastosowania i stosowania kryterium inwestora prywatnego są spełnione, może odmówić zbadania istotnych informacji przedstawionych przez dane państwo członkowskie tylko wtedy, gdy przedłożone dowody zostały sporządzone po przyjęciu decyzji o dokonaniu danej inwestycji, a po drugie, że informacje dotyczące zdarzeń, które dotyczyły okresu sprzed dnia przyjęcia środka państwowego, które są dostępne w tym dniu, mogą okazać się istotne w zakresie, w jakim informacje te mogą wyjaśnić kwestię tego, czy środek ten stanowi korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 października 2015 r., Electrabel i Dunamenti Erőmű/Komisja,
C‑357/14 P
,
EU:C:2015:642
, pkt
–
; z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z zasadami dotyczącymi rozkładu ciężaru dowodu w dziedzinie pomocy państwa to do Komisji należy przedstawienie dowodu istnienia pomocy. W tym względzie do instytucji tej należy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie rozpatrywanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie istnienia pomocy i, w odpowiednim przypadku, jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym i z prawem, dysponowała ona możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami, by to uczynić. Co się tyczy wymaganego standardu dowodów, charakter dowodów, które powinna dostarczyć Komisja, jest w znacznej mierze uzależniony od charakteru przewidywanego środka państwowego (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 kwietnia 2014 r., Francja/Komisja,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, pkt
,
; z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto dokonanie przez Komisję analizy kwestii, czy określone środki mogą być uznane za pomoc państwa z powodu tego, iż postępowanie organów władzy publicznej było odmienne od postępowania inwestora prywatnego, wymaga przeprowadzenia przez tę instytucję złożonej oceny ekonomicznej. Tymczasem w ramach kontroli, jaką sądy Unii sprawują nad dokonywanymi przez Komisję złożonymi ocenami ekonomicznymi w dziedzinie pomocy państwa, sąd Unii nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; wyroki: z dnia 21 marca 2013 r., Komisja/Buczek Automotive,
C‑405/11 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:186
, pkt
,
; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, pkt
; z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, pkt
,
), i powinien ograniczyć swoją kontrolę do zweryfikowania przestrzegania wymogów dotyczących procedury i uzasadnienia, a także prawidłowości ustaleń faktycznych, braku oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych i braku nadużycia władzy (zob. wyroki: z dnia 15 stycznia 2015 r., Francja/Komisja,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 marca 2016 r., Frucona Košice/Komisja,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby wykazać, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych, dający podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, skarżący powinni przedstawić wystarczające dowody pozwalające uznać dokonaną w tej decyzji ocenę faktów za niewiarygodną (zob. wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r., Grecja i Ellinikos Chrysos/Komisja,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Sąd Unii powinien bowiem nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy dowody te stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one służyć do poparcia wniosków wyciągniętych na ich podstawie (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyroki: z dnia 21 marca 2013 r., Komisja/Buczek Automotive,
C‑405/11 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:186
, pkt
; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, pkt
; z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, pkt
).
Trybunał wyjaśnił także, że przy stosowaniu kryterium wierzyciela prywatnego do Komisji należy dokonanie całościowej oceny z uwzględnieniem wszystkich dowodów istotnych w danym przypadku, które umożliwiają jej ustalenie, czy przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy nie uzyskałoby z pewnością udogodnień porównywalnych z tymi, które uzyskałby wierzyciel prywatny. W tym względzie z jednej strony należy uważać za istotną każdą informację mogącą mieć niedający się pominąć wpływ na podjęcie decyzji przez ostrożnego i starannego w zwykle przyjętym stopniu wierzyciela prywatnego, który znajdowałby się w sytuacji możliwie najbardziej zbliżonej do sytuacji wierzyciela należącego do sektora publicznego i który podejmowałby działania w celu uzyskania zapłaty kwot należnych mu od dłużnika mającego trudności płatnicze. Z drugiej strony do celów zastosowania kryterium wierzyciela prywatnego istotne są jedynie dowody dostępne w momencie wydania decyzji oraz przewidywalny w tymże momencie rozwój wydarzeń (zob. wyrok z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo). Komisja nie jest bowiem zobowiązana do badania danej informacji, jeżeli przedstawione dowody zostały sporządzone po podjęciu decyzji o dokonaniu spornej inwestycji i nie zwalniają one danego państwa członkowskiego z obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej oceny rentowności jego inwestycji przed przystąpieniem do jej realizacji (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2017 r., SACE i Sace BT/Komisja,
C‑472/15 P
, niepublikowany,
EU:C:2017:885
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle wypracowanych w orzecznictwie kryteriów należy zbadać, czy Komisja miała prawo uznać, że inwestor prywatny znajdujący się w sytuacji spółki SEA w 2002 r. zaangażowałby się w taki sam sposób w celu zapewnienia przetrwania na rynku swej spółki zależnej Sea Handling i w celu umożliwienia jej odzyskania rentowności.
W tym względzie należy zaznaczyć, że władze włoskie próbowały, co prawda, wykazać, że spełniły kryterium inwestora prywatnego, opisując obszernie i kilkakrotnie swą złożoną strategię długoterminowej restrukturyzacji spółki Sea Handling w ramach grupy SEA, popierając ten opis różnymi planami rozwoju handlowego i restrukturyzacji, analizą ekonomiczną, na którą powołuje się skarżąca, a także wskazaniem inwestycji oferujących perspektywę osiągnięcia zysku w dłuższym terminie w rozumieniu wyroku z dnia 21 marca 1991 r., Włochy/Komisja (
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, pkt
,
). W tym względzie władze włoskie podkreśliły konieczność zachowania wizerunku grupy SEA, w szczególności poprzez zapewnienie jakości usług, potrzebę maksymalizacji jej ogólnych wyników, prawdopodobieństwo uzyskania znacznego zysku pośredniego dzięki wyodrębnieniu sektora usług obsługi naziemnej i zbyciu go na najlepszych warunkach ekonomicznych.
Należy natomiast stwierdzić, jak uczyniła to Komisja, że w postępowaniu administracyjnym władze włoskie oczywiście nie przedstawiły, po pierwsze, prognoz czy szacunkowych obliczeń dotyczących potrzeb kapitałowych spółki Sea Handling, z punktu widzenia inwestora znajdującego się w sytuacji z 2002 r., a przynajmniej w odniesieniu do pierwszego pięcioletniego okresu, ani też potencjalnych korzyści, jakich inwestor taki mógłby rozsądnie oczekiwać w sensie zwrotu z inwestycji, które można by porównać z obciążeniami poniesionymi w wyniku zastosowania rozpatrywanych środków dokapitalizowania. Po drugie, władze te nie wykazały braku racjonalności ekonomicznej ewentualnych rozwiązań alternatywnych, takich jak likwidacja lub zlecenie na zewnątrz (w części lub w pełni) usług sektora obsługi naziemnej, których kosztów ani potencjalnych korzyści nie oceniły w sposób wystarczający, co wymagałoby przedstawienia stosownych danych liczbowych i konkretnych obliczeń. Wynika stąd siłą rzeczy, że władze włoskie, SEA i Sea Handling zrezygnowały także z przeprowadzenia i przedstawienia Komisji porównania stosunków korzyści do kosztów właściwych dla każdego z alternatywnych scenariuszy zachowań inwestora prywatnego.
I tak, po pierwsze, analiza ekonomiczna, na którą powołuje się skarżąca, opierając się przy tym na planie handlowym na lata 2003–2007 (czyli na „planie operacyjnym 2003–2007”), ogranicza się do krótkiego opisu ewentualnych scenariuszy alternatywnych, w tym likwidacji spółki Sea Handling, i do stwierdzenia, że takie podejście wiązałoby się ze znacznymi kosztami zbycia, przy czym nie podjęto w niej próby określenia wysokości tych kosztów ani porównania ich z kosztami poniesionymi w związku ze spornymi środkami dokapitalizowania, pomimo podkreślenia, że rozważny inwestor publiczny dokonałby takiego porównania. Te lapidarne i sprzeczne twierdzenia zawarte w analizie ekonomicznej, na którą powołuje się skarżąca, świadczą o tym, że w 2002 r. SEA i władze włoskie nie zbadały żadnego racjonalnego ekonomicznie rozwiązania innego niż bezwarunkowe dokapitalizowanie Sea Handling w ramach grupy SEA, które to rozwiązanie zostało wybrane przez SEA najpierw na okres pięciu lat i które było później kontynuowane nawet po roku 2007. Co więcej, jak słusznie stwierdziła Komisja w motywie 308 zaskarżonej decyzji, analiza ta jest jedyną prawdziwą analizą zewnętrznego „eksperta w dziedzinie ekonomii”, którą zleciły włoskie władze, lecz która została opracowana po przyjęciu rozpatrywanych środków. Tymczasem dniem, w którym należy ocenić racjonalność ekonomiczną danego środka w świetle kryterium inwestora prywatnego, jest dzień przyjęcia tego środka (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
,
,
; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, pkt
,
; z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). Analiza ekonomiczna, na którą powołuje się skarżąca, nie może zatem dostarczyć jej „wstecznego” uzasadnienia w oparciu o stwierdzoną w 2011 r. poprawę sytuacji gospodarczej spółki SEA Handling. Władze włoskie, w tym skarżąca, nie zakwestionowały bowiem – ani w trakcie postępowania administracyjnego (motyw 308 in fine zaskarżonej decyzji), ani w trakcie postępowania przed Sądem – twierdzenia, że w 2002 r., lub przynajmniej przed domniemaną datą graniczną w 2007 r., przeprowadziły one audyt dotyczący sytuacji finansowej spółki Sea Handling (motywy 268 i 289 zaskarżonej decyzji) czy zażądały sporządzenia podobnej analizy ekonomicznej, w tym wypadku odnoszącej się do przyszłości, w celu zbadania racjonalności ekonomicznej swego postępowania.
Po drugie, ocenę tę potwierdzają plany rozwoju handlowego i restrukturyzacji spółek SEA i SEA Handling, a mianowicie „skonsolidowany plan operacyjny 2002–2006” (Business Plan Consolidato 2002–2006), „plan operacyjny 2003–2007”, „plan strategiczny 2007–2012”, „plan strategiczny 2009–2016” i „plan operacyjny 2011–2013” (motywy 269–296 zaskarżonej decyzji). Jak wskazała Komisja zasadniczo w motywach 226, 229 i 290 zaskarżonej decyzji, nie napotykając w tym względzie na sprzeciw skarżącej, w tych poszczególnych planach nie wspomniano o strategii dokapitalizowania spółki SEA, mimo że była ona niezbędna dla powodzenia planowanej restrukturyzacji spółki Sea Handling zapewniającej utrzymanie jej działalności przez pewien czas, ale skupiono się w nich jedynie na tym aspekcie restrukturyzacji, który miał na celu odzyskanie rentowności. Jak zostało to podsumowane w motywie 290 zaskarżonej decyzji, wobec niewzięcia pod uwagę rozpatrywanych środków rekapitalizacji, plany te nie przewidywały także średnio- lub długoterminowych szacunków lub prognoz ich całkowitych kosztów (łączna kwota dokapitalizowania osiągnęła ostatecznie około 360 mln EUR) ani ewentualnych zysków, w stosownym wypadku w postaci dywidend, utrzymania lub zwiększenia wartości udziałów, uniknięcia szkód w dziedzinie znaków towarowych.
Jak wynika z motywów 292 i 293 zaskarżonej decyzji, władze włoskie i SEA nie określiły też wielkości domniemanej szkody związanej z pogorszeniem wizerunku, jaką SEA mogłaby ponieść w wypadku powierzenia świadczenia usług obsługi naziemnej podmiotowi zewnętrznemu, niegwarantującemu tego samego standardu jakościowego, mimo że „sama SEA przyznała, że taką stratę mogłaby bez trudu potwierdzić analiza rynku”. Władze włoskie i SEA ograniczyły się bowiem do przedstawienia obliczeń dotyczących kosztów zlecenia tych usług na zewnątrz, których zasadność Komisja podała w wątpliwość w motywach 257–259 zaskarżonej decyzji.
Po trzecie, co się tyczy konkretnie kwot wkładów kapitałowych wymaganych z punktu widzenia rozważnego inwestora prywatnego znajdującego się w sytuacji z 2002 r., należy stwierdzić, że w postępowaniu przed Sądem skarżąca nie przedstawiła dalszych wyjaśnień. Oprócz decyzji o dokapitalizowaniu przyjętej w postaci porozumienia związkowego z dnia 26 marca 2002 r., nie istnieją żadne informacje, choćby w formie szacunków odnoszących się do przyszłości, na temat kwot, które na tym etapie SEA i władze włoskie zamierzały w stosownym wypadku zainwestować w spółce Sea Handling w pierwszym pięcioletnim okresie. Analiza ekonomiczna, na którą powołuje się skarżąca, świadczy raczej o tym, że według stanu na 2002 r., prognoza taka nie została sporządzona aż do 2005 r., to jest do czasu odzyskania rentowności przewidywanego początkowo w planie operacyjnym 2003–2007. Skarżąca poprzestała natomiast na przedstawieniu niejasnych i ogólnych rozważań dotyczących całościowej strategii restrukturyzacji i rzekomej konieczności podjęcia w ramach grupy SEA działań naprawczych wobec spółki Sea Handling w celu umożliwienia jej odzyskania rentowności. Tymczasem konieczność opracowania precyzyjnego planu zawierającego realistyczne szacunki dotyczące zwrotu z inwestycji w postaci kolejnych dokapitalizowań istniała, tym bardziej że zobowiązania przewidziane w porozumieniu związkowym z dnia 26 marca 2002 r. miały charakter wieloletni. Komisja słusznie uznała zatem, że decyzja o dokapitalizowaniu z 2002 r. została podjęta w sposób bezwarunkowy i niezależny od konkretnych prognoz dotyczących ewentualnych potrzeb kapitałowych spółki SEA Handling w danym okresie i była podyktowana jedynie stratami i potrzebą corocznego ich pokrywania w przyszłości, bez względu na ich rozmiar, jak i sposób, czas trwania i konkretny cel restrukturyzacji spółki Sea Handling. Co więcej, po przestoju, który nastąpił na przełomie lat 2006/2007 ze względu na decyzję spółki Alitalia o ograniczeniu działalności (de-hubbing), spółki SEA i Sea Handling nie sprecyzowały, czy i w jakim zakresie kontynuacja strategii dokapitalizowania miała rzeczywiście umożliwić sprzedaż spółki Sea Handling w danym momencie, na najlepszych warunkach, utrzymanie wizerunku całej grupy SEA czy uzyskanie, przynajmniej w okresie przejściowym, najlepszych gwarancji co do świadczenia tych usług ze względu na utrzymanie integracji pionowej.
Po czwarte, skarżąca podniosła, że poza aspektem poważnych inwestycji restrukturyzacyjnych, omawiane plany rozwoju handlowego i restrukturyzacji odnosiły się także do aspektu dokapitalizowania. W tej kwestii zasadniczo podniosła ona jedynie, że na przestrzeni lat i ze względu na istotne zmiany okoliczności aspekt restrukturyzacji został poddany istotnym, rzekomo niemożliwym do przewidzenia modyfikacjom, jednakże nie podniosła analogicznego argumentu w odniesieniu do środków dokapitalizowania, których zakres zależał siłą rzeczy od wielkości rocznych strat poniesionych przez spółkę Sea Handling.
W tym stanie rzeczy argumentacja skarżącej, która odnosi się jedynie do aspektu restrukturyzacji, jak też do rzekomych błędów i zaniechań, jakich Komisja miała dopuścić się w tym kontekście, nie pozwala jednak na wykazanie oczywistych błędów w dokonanej przez tę instytucję ocenie dotyczącej braku spełnienia kryterium inwestora prywatnego w odniesieniu do rozpatrywanych środków dokapitalizowania, które opierały się na zasadniczej decyzji podjętej w 2002 r., ani też na podważenie zasadności twierdzenia Komisji, że SEA mogła przyjąć i wdrożyć bardziej rygorystyczny lub obejmujący krótszy okres plan restrukturyzacji w celu ograniczenia strat spółki Sea Handling do minimalnego poziomu (motywy 247, 290, 294, 309 zaskarżonej decyzji).
W świetle powyższych rozważań Komisja mogła, nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie, dokonać ustaleń, które zostały przypomniane w pkt 97 powyżej.
Żaden z argumentów wysuniętych przez skarżącą nie pozwala podważyć tego wniosku.
W pierwszej kolejności, co się tyczy braku innych rozwiązań, w tym zbycia oddziału świadczącego usługi obsługi naziemnej, z motywów 248–255 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja oddaliła zastrzeżenia spółki SEA jako niepoparte dowodami, niewiarygodne, a w części pozbawione znaczenia dla sprawy. Z jednej strony odrzuciła ona zatem twierdzenie, że podmioty zewnętrzne byłyby zainteresowane świadczeniem tylko niektórych, najbardziej opłacalnych usług, którego – oprócz okoliczności, że dwie procedury częściowej sprzedaży zakończyły się niepowodzeniem – nie popiera „żaden konkretny fakt, podczas gdy wielu operatorów posiada certyfikat umożliwiający im oferowanie swoich usług we Włoszech, w szczególności na lotniskach Malpensa i Linate” (motywy 248–250 zaskarżonej decyzji). Z drugiej strony, co się tyczy zdolności podmiotów zewnętrznych, Komisja podała w wątpliwość skuteczność i wiarygodność, w szczególności, „mało precyzyjn[ych] uwag[…] dotycząc[ych] rzekomo negatywnej sytuacji finansowej innych dostawców działających na mediolańskich lotniskach lub poziomu ich zasobów faktycznie użytych na tych lotniskach” oraz „twierdzeni[a], że żaden operator nie ma niezbędnych zasobów”, mimo że „zdaniem SEA 84 dostawców jest uprawnionych do prowadzenia działalności na lotniskach Linate i Malpensa”. Komisja stwierdziła ponadto brak konkretnego dowodu na to, „że żaden podmiot zewnętrzny nie jest w stanie spełnić wymagań jakościowych uważanych za zasadnicze dla dobrego funkcjonowania modelu biznesowego SEA” (motywy 251, 252 i 254 zaskarżonej decyzji). Wreszcie Komisja zarzuciła spółce SEA, że nie wykazała, iż nie istnieje „możliwość outsourcingu części działalności, a nie ich całości” (motywy 253 i 254 zaskarżonej decyzji).
Skarżąca przeciwstawiła tej szczegółowej analizie jedynie niejasne i niepoparte dowodami twierdzenia. Poprzestała ona bowiem na ogólnym stwierdzeniu, że nie istnieją podmioty, które byłyby w stanie przedstawić kompleksową ofertę usług obsługi naziemnej, i że usługi, które są w stanie świadczyć obecne na mediolańskich lotniskach podmioty prowadzące działalność w zakresie obsługi naziemnej są mało rzetelne i mają niską jakość. Skarżąca ograniczyła się zatem do powtórzenia argumentów, które przedstawiła już w postępowaniu administracyjnym i które Komisja miała prawo oddalić w zaskarżonej decyzji.
W drugiej kolejności, co się tyczy niewłaściwego charakteru outsourcingu usług oferowanych przez Sea Handling, z podsumowania argumentów władz włoskich przedstawionego w motywie 81 zaskarżonej decyzji wynika, co następuje:
„Oprócz prawdopodobieństwa osiągnięcia materialnego pośredniego zysku z wyrównania strat SEA Handling istnieją też inne argumenty, w tym między innymi: a) możliwość odniesienia pośrednich korzyści gospodarczych poprzez stosunki handlowe ze spółką zależną; b) trudności, jakie wiązałyby się z outsourcingiem w odnośnym kontekście na poziomie krajowym, z punktu widzenia zarówno obciążeń finansowych, jak i odpowiedzialności wobec władz publicznych; c) zachowanie wizerunku grupy; i d) wywiązywanie się ze zobowiązań wobec państwa, wynikających z konwencji i przepisów prawa”.
Podobnie w toku postępowania administracyjnego SEA stwierdziła, zgodnie z podsumowaniem przedstawionym w motywie 115 zaskarżonej decyzji, że „zbycie działalności usług obsługi naziemnej spowodowałoby wzrost kosztów dla SEA ze względu na ciążący na niej obowiązek świadczenia usług zarządzania sytuacjami awaryjnymi i nieprzewidzianymi” i że jej zdaniem „[p]rzykładowo […] oszczędności uzyskane przez SEA dzięki korzyściom skali wynikającym z możliwości wykorzystania kosztu krańcowego personelu SEA Handling dla działalności w zakresie ochrony zamiast ponoszenia kosztów utworzenia i utrzymania wyspecjalizowanej grupy wyniosły 10,7 mln EUR w 2003 r. i 8,7 mln EUR w 2010 r.”.
Jak wynika z motywów 256–260 zaskarżonej decyzji, Komisja zakwestionowała zasadność przedstawionych przez SEA obliczeń dotyczących kosztów outsourcingu, ze względu na to, że obliczenia te są oparte na „arbitralnym” współczynniku i na „nierealistycznej” liczbie jednostek personelu wyrażonych w ekwiwalencie pełnego czasu pracy (EPC). W tym kontekście Komisja zwróciła uwagę na brak bardziej realistycznych szacunków opartych na faktycznym koszcie ponoszonym zwykle przez SEA z tytułu usług świadczonych przez Sea Handling oraz na rzeczywistej liczbie EPC notowanej średnio w ciągu roku. Ponadto Komisja zarzuciła spółce SEA, że nie porównała domniemanych kosztów outsourcingu z kosztami związanymi z rozpatrywanymi środkami dokapitalizowania (pokryciem strat), „któr[ych] mogłaby uniknąć, gdyby zleciła niektóre lub wszystkie usługi obsługi naziemnej zewnętrznemu bardziej konkurencyjnemu podmiotowi”.
W przedstawionych przed Sądem pismach skarżąca ograniczyła się zasadniczo do przypomnienia argumentów, które zostały wcześniej przedstawione przez władze włoskie w postępowaniu administracyjnym i które przypomniano w motywie 81 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 124 powyżej), bez przedstawienia przy tym szczegółowych argumentów, które umożliwiałyby podważenie oceny sformułowanej przez Komisję w zaskarżonej decyzji. W szczególności należy przypomnieć, że władze włoskie, SEA ani Sea Handling nigdy nie wyjaśniły, jakie byłyby hipotetyczne koszty i zyski outsourcingu, a więc świadczenia usług obsługi naziemnej przez podmiot zewnętrzny, ani nie przedstawiły porównania takiego bilansu kosztów i korzyści z kosztami i zyskami związanymi zarówno z rozpatrywanymi środkami dokapitalizowania, jak i z utrzymaniem rozwiązania polegającego na pionowej integracji spółki Sea Handling w ramach grupy SEA.
Co więcej, jak wyjaśniono w motywie 293 zaskarżonej decyzji, który nie został konkretnie zakwestionowany przez skarżącą, w postępowaniu administracyjnym władze włoskie i SEA zrezygnowały z określenia, z podaniem konkretnych danych liczbowych, rozmiaru strat na wizerunku, jakie poniosłaby SEA w wypadku outsourcingu usług obsługi naziemnej, których wymagany poziom jakości nie byłby gwarantowany ani kontrolowany przez SEA (motyw 292 zaskarżonej decyzji; zob. pkt 116 powyżej).
W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu, według którego skutki dokonanego przez SEA wyboru przedsiębiorstwa mogłyby zostać ocenione jedynie w dłuższym okresie, wobec czego SEA nie mogłaby cofnąć swej decyzji przed upływem czasu niezbędnego do oceny jej rezultatów, wystarczy stwierdzić, że z punktu widzenia kryterium inwestora prywatnego istotne znaczenie ma nie to, czy SEA miała wycofywać się z określonych decyzji bez zapoznania się z ich długoterminowymi skutkami, ale to, czy oszacowała ona koszty i korzyści w chwili podjęcia decyzji o podwyższeniu kapitału na rzecz spółki Sea Handling, co w tym wypadku oczywiście nie miało miejsca (zob. pkt 112–116 powyżej). Podobnie wyniki uzyskane przez spółkę Sea Handling po podjęciu decyzji inwestycyjnej z 2002 r. – bez względu na to, jak korzystne były one od 2008 r. – nie mogą ani zostać uwzględnione dla potrzeb analizy spełnienia kryterium inwestora prywatnego (zob. pkt 104 i 110 powyżej), ani złagodzić konsekwencji nieprzeprowadzenia oceny ex ante kosztów i zysków związanych z obraną przez spółkę SEA strategią.
W czwartej kolejności należy stwierdzić, iż okoliczność, że strategia naprawcza spółki Sea Handling nie zagrażała pogorszeniem stabilności finansowej spółki SEA i że ta ostatnia spółka wypłacała dywidendy, nie wystarczy do wykazania, że przeprowadzone podwyższenia kapitału zostały dokonane w taki sposób, w jaki uczyniłby to inwestor prywatny, wobec czego jest ona pozbawiona znaczenia dla sprawy.
Wreszcie po piąte analiza ekonomiczna, na którą powołuje się skarżąca, nie świadczy o tym, że dokonane podwyższenia kapitału spełniały kryterium inwestora prywatnego. Jak przypomniano w pkt 114 powyżej, w analizie tej ograniczono się do zwięzłego przedstawienia ewentualnych scenariuszy alternatywnych, w tym likwidacji spółki Sea Handling, i do stwierdzenia, że przyjęcie takiego podejścia wiązałoby się ze „znacznymi kosztami zbycia”, przy czym nie podjęto nawet próby określenia wysokości tych kosztów, ani porównania ich z kosztami wynikającymi z zastosowania rozpatrywanych środków, choć w analizie tej podkreślono, iż rozważny inwestor prywatny dokonałby takiego porównania.
Wobec powyższego skarżąca nie wykazała, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, oddalając argument, według którego kryterium inwestora prywatnego zostało w tym wypadku spełnione. Zarzut drugi należy zatem oddalić.
[…]
IV.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniami Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania, w tym kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego.

Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Comune di Milano zostaje obciążona kosztami postępowania, w tym kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego.

Van der Woude
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 grudnia 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.
(
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.