CELEX: 62022CJ0348
Vorlage zur Vorabentscheidung
Dienstleistungen im Binnenmarkt
Richtlinie 2006/123/EG
Gültigkeitsprüfung
Rechtsgrundlage
Art. 47, 55 und 94 EG
Auslegung
Art. 12 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie
Unmittelbare Wirkung
Unbedingter und hinreichend genauer Charakter der Pflicht der Mitgliedstaaten, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber durchzuführen, sowie des Verbots, eine für eine bestimmte Tätigkeit erteilte Genehmigung automatisch zu verlängern
Nationale Regelung, die die automatische Verlängerung von Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer vorsieht

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (
ABl. 2006, L 376, S. 36
) sowie die Auslegung von Art. 12 dieser Richtlinie und der Art. 49 und 115 AEUV.
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde, Italien) (im Folgenden: AGCM) und der Comune di Ginosa (Gemeinde Ginosa, Italien) über deren Entscheidung, auf ihrem Gemeindegebiet die Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer bis zum 31. Dezember 2033 zu verlängern.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Primärrecht
Art. 47 EG befand sich in Titel III Kapitel 2 („Das Niederlassungsrecht“) des EG-Vertrags und bestimmte in seinem Abs. 2:
„[Um die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern,] erlässt der Rat [der Europäischen Union] gemäß dem Verfahren des Artikels 251 Richtlinien zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten. Der Rat beschließt im Rahmen des Verfahrens des Artikels 251 einstimmig über Richtlinien, deren Durchführung in mindestens einem Mitgliedstaat eine Änderung bestehender gesetzlicher Grundsätze der Berufsordnung hinsichtlich der Ausbildung und der Bedingungen für den Zugang natürlicher Personen zum Beruf umfasst. Im Übrigen beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit.“
Art. 55 EG befand sich in Titel III Kapitel 3 („Dienstleistungen“) des EG-Vertrags und lautete wie folgt:
„Die Bestimmungen der Artikel 45 bis 48 finden auf das in diesem Kapitel geregelte Sachgebiet Anwendung.“
Art. 94 EG, dem Art. 115 AEUV im Wesentlichen entspricht, bestimmte:
„Der Rat erlässt einstimmig auf Vorschlag der [Europäischen] Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses Richtlinien für die Angleichung derjenigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken.“
Richtlinie 2006/123
In den Erwägungsgründen 1, 5, 12, 64 und 116 der Richtlinie 2006/123 heißt es:
„(1)
… Die Beseitigung der Beschränkungen für die Entwicklung von Dienstleistungstätigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten ist ein wichtiges Mittel für ein stärkeres Zusammenwachsen der Völker Europas und für die Förderung eines ausgewogenen und nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts. …
…
(5)
Es ist deshalb erforderlich, die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern in den Mitgliedstaaten und des freien Dienstleistungsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten zu beseitigen und den Dienstleistungsempfängern und ‑erbringern die Rechtssicherheit zu garantieren, die sie für die wirksame Wahrnehmung dieser beiden Grundfreiheiten des [EG‑]Vertrags benötigen. …
…
(12)
Ziel dieser Richtlinie ist die Schaffung eines Rechtsrahmens, der die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten garantiert, …
…
(64)
Wenn ein wirklicher Binnenmarkt für Dienstleistungen geschaffen werden soll, müssen die in den Rechtsvorschriften bestimmter Mitgliedstaaten noch enthaltenen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, die mit Artikel 43 bzw. 49 [EG] unvereinbar sind, beseitigt werden. …
…
(116)
Da die Ziele dieser Richtlinie, nämlich die Beseitigung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern in den Mitgliedstaaten und für den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können und daher wegen des Umfangs der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen sind, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 [EG] niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. …“
Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„Diese Richtlinie enthält allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen.“
Art. 12 („Auswahl zwischen mehreren Bewerbern“) dieser Richtlinie lautet:
(1)   Ist die Zahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der verfügbaren technischen Kapazitäten begrenzt, so wenden die Mitgliedstaaten ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber an und machen insbesondere die Eröffnung, den Ablauf und den Ausgang des Verfahrens angemessen bekannt.
(2)   In den in Absatz 1 genannten Fällen wird die Genehmigung für einen angemessen befristeten Zeitraum gewährt und darf weder automatisch verlängert werden noch dem Dienstleistungserbringer, dessen Genehmigung gerade abgelaufen ist, oder Personen, die in besonderer Beziehung zu diesem Dienstleistungserbringer stehen, irgendeine andere Begünstigung gewähren.
(3)   Vorbehaltlich des Absatzes 1 und der Artikel 9 und 10 können die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlverfahren unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts Überlegungen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit, sozialpolitische Ziele, die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern oder Selbstständigen, den Schutz der Umwelt, die Erhaltung des kulturellen Erbes sowie jeden anderen zwingenden Grund des Allgemeininteresses berücksichtigen.“
Art. 44 („Umsetzung“) der Richtlinie 2006/123 sieht in Abs. 1 Unterabs. 1 vor:
„Die Mitgliedstaaten setzen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis spätestens ab dem 28. Dezember 2009 nachzukommen.“
Italienisches Recht
Seeverkehrsgesetz
Art. 37 des mit dem Regio decreto n. 327 (Königliches Dekret Nr. 327) vom 30. März 1942 (GURI Nr. 93 vom 18. April 1942) genehmigten Codice della Navigazione (Seeverkehrsgesetz) sah ein Verfahren zur vergleichenden Bewertung der Bewerber nur dann vor, wenn mehrere Anträge auf Gewährung einer Konzession für ein und dieselbe im öffentlichen Eigentum stehende Sache gestellt wurden. Allerdings ging aus Art. 37 Abs. 2 Satz 2 des Seeverkehrsgesetzes hervor, dass dem Inhaber der Konzession der Vorzug zu geben ist, er also einen Anspruch auf „Fortdauer“ oder „Verlängerung“ hatte.
Gesetzesdekret Nr. 194/2009
Art. 1 Abs. 18 des Decreto-legge n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (Gesetzesdekret Nr. 194 über die Verlängerung gesetzlich vorgesehener Fristen) vom 30. Dezember 2009 (GURI Nr. 302 vom 30. Dezember 2009), das mit Änderungen durch die Legge n. 25 (Gesetz Nr. 25) vom 26. Februar 2010 (Supplemento ordinario Nr. 39 zur GURI Nr. 48 vom 27. Februar 2010) in ein Gesetz umgewandelt wurde (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 194/2009), sah eine Verlängerung der Laufzeit der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Dekrets bestehenden Konzessionen für im öffentlichen Eigentum stehende Liegenschaften am Meer zu touristischen Erholungszwecken bis zum 31. Dezember 2015 vor. Diese Verlängerung wurde danach durch Art. 34
duodecies
des Decreto-legge n. 179 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (Gesetzesdekret Nr. 179, Weitere dringliche Maßnahmen für das Wachstum des Landes) vom 18. Oktober 2012 (Supplemento ordinario Nr. 194 zur GURI Nr. 245 vom 19. Oktober 2012, das mit Änderungen durch die Legge n. 221 (Gesetz Nr. 221) vom 17. Dezember 2012 (Supplemento ordinario Nr. 208 zur GURI Nr. 294 vom 18. Dezember 2012) in ein Gesetz umgewandelt wurde, bis zum 31. Dezember 2020 verlängert. In seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung sieht Art. 1 Abs. 18 des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009 u. a. vor:
„… Im Rahmen der Überarbeitung der Rechtsvorschriften für die Erteilung von Konzessionen für im öffentlichen Eigentum stehende Liegenschaften am Meer, an Seen und Flüssen zu touristischen Erholungszwecken … sowie im Hinblick auf die Abschaffung der Regelung über das in Art. 37 Abs. 2 Satz 2 des Seeverkehrsgesetzes vorgesehene Recht auf Konzessionsverlängerung [wird] die Laufzeit der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Dekrets … bestehenden und spätestens am 31. Dezember 2018 auslaufenden Konzessionen bis zum 31. Dezember 2020 verlängert …“
Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 59 vom 26. März 2010
Das Decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 59 zur Umsetzung der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt) vom 26. März 2010 (Supplemento ordinario Nr. 75 zur GURI Nr. 94 vom 23. April 2010), mit dem die Richtlinie 2006/123 in italienisches Recht umgesetzt wird, bestimmt in seinem Art. 16:
„(1)   Falls die Anzahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit zur Verfügung stehenden Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der zur Verfügung stehenden technischen Kapazitäten beschränkt ist, führen die zuständigen Behörden ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber durch und stellen sicher, dass die dabei einzuhaltenden Kriterien und Modalitäten zur Gewährleistung der Unparteilichkeit in der rechtlich vorgesehenen Form vorab definiert und öffentlich bekannt gegeben werden.
…
(4)   In den in Abs. 1 genannten Fällen wird die Genehmigung für eine begrenzte Dauer erteilt; sie darf weder automatisch erneuert werden, noch dürfen dem ausscheidenden Dienstleistungserbringer oder anderen Personen Vorteile gewährt werden, selbst wenn diese durch besondere Verbindungen zu diesem Dienstleistungserbringer gerechtfertigt werden.
…“
Gesetz Nr. 145/2018
Art. 1 Abs. 675 bis 680 der Legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (Gesetz Nr. 145, Haushaltsvoranschlag des Staates für das Haushaltsjahr 2019 und Mehrjahreshaushalt für den Dreijahreszeitraum 2019-2021) vom 30. Dezember 2018 (Supplemento ordinario Nr. 62 zur GURI Nr. 302 vom 31. Dezember 2018, im Folgenden: Gesetz Nr. 145/2018) erlegte den zuständigen Verwaltungen die Pflicht auf, innerhalb von zwei Jahren eine Reihe von Vorarbeiten zu erledigen, die für die Ausarbeitung der Reform der Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer, wie z. B. die Kartografie der Küste, die Erfassung der laufenden Konzessionen und der verschiedenen Arten bestehender Einrichtungen auf öffentlichem Grund sowie die Ermittlung der getätigten Investitionen, des Amortisationszeitraums, der Gebühren und der Laufzeit der Konzessionen, erforderlich waren.
Art. 1 Abs. 682 und 683 des Gesetzes Nr. 145/2018 sieht vor:
„(682)   Die Konzessionen …, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzes in Kraft sind, haben eine Laufzeit von 15 Jahren, die mit dem Inkrafttreten des vorliegenden Gesetzes zu laufen beginnt …
(683)   Um den Schutz und die Erhaltung der italienischen Küsten, für die Konzessionen vergeben wurden, als fundamentale touristische Ressourcen des Landes zu erhalten, um die Beschäftigung und das Einkommen der Unternehmen zu schützen, die sich wegen der vom Klimawandel und von sich daraus ergebenden außergewöhnlichen Naturkatastrophen verursachten Schäden in einer Krise befinden, haben die in Abs. 682 genannten Konzessionen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des [Gesetzesdekrets Nr. 194/2009] in Kraft waren, sowie die nach diesem Zeitpunkt erteilten Konzessionen … eine Laufzeit von 15 Jahren, die mit dem Inkrafttreten des vorliegenden Gesetzes zu laufen beginnt …“
Gesetzesdekret Nr. 34 vom 19. Mai 2020
Art. 182 Abs. 2 des Decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (Gesetzesdekret Nr. 34, Dringliche Maßnahmen im Bereich Gesundheit, Förderung von Wirtschaft und Beschäftigung sowie der Sozialpolitik infolge des epidemiologischen Ausnahmezustands im Zusammenhang mit COVID-19) vom 19. Mai 2020 (Supplemento ordinario Nr. 21 zur GURI Nr. 128 vom 19. Mai 2020), mit Änderungen durch die Legge n. 77 (Gesetz Nr. 77) vom 17. Juli 2020 (Supplemento ordinario Nr. 25 zur GURI Nr. 180 vom 18. Juli 2020) in ein Gesetz umgewandelt, bestimmt:
„Unbeschadet der in Art. 1 Abs. 682 ff. des [Gesetzes Nr. 145/2018] vorgesehenen Bestimmungen in Bezug auf Konzessionsinhaber dürfen die zuständigen Behörden für die Zwecke der Wiederbelebung des Tourismussektors und um die unmittelbaren und mittelbaren Schäden einzudämmen, die durch die epidemiologische Notsituation im Zusammenhang mit COVID-19 entstanden sind, gegenüber Konzessionsinhabern, die ihre Tätigkeit durch Nutzung von Liegenschaften am Meer, an Seen und Flüssen fortsetzen wollen, keine Verwaltungsverfahren für die Übertragung der in Art. 49 des Seeverkehrsgesetzes genannten unbeweglichen Bauwerke für die Erteilung oder die Zuteilung von Zonen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Umwandlung des vorliegenden Dekrets Gegenstand von Konzessionen sind, durch öffentliche Vergabeverfahren einleiten oder fortsetzen. …“
Gesetz Nr. 118/2022
Die Legge n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza (Gesetz Nr. 118, Jahresgesetz für Markt und Wettbewerb) vom 5. August 2022 (GURI Nr. 188 vom 12. August 2022) (im Folgenden: Gesetz Nr. 118/2022) bestimmt in Art. 3:
„(1)   Es entfalten weiter ihre Wirkungen bis zum 31. Dezember 2023 oder bis zu dem in Abs. 3 genannten Zeitpunkt, wenn dieser später eintritt, wenn sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzes auf der Grundlage von Verlängerungen oder Erneuerungen, die auch gemäß dem [Gesetz Nr. 145/2018] und dem Decreto-legge n. 104 [(Gesetzesdekret Nr. 104)] vom 14. August 2020 [(Supplemento ordinario Nr. 30 zur GURI Nr. 203 vom 14. August 2020)], das durch die Legge n. 126 [(Gesetz Nr. 126)] vom 13. Oktober 2020 [(Supplemento ordinario Nr. 37 zur GURI Nr. 253 vom 13. Oktober 2020)] mit Änderungen in ein Gesetz umgewandelt wurde, vorgesehen sind:
a)
die Konzessionen für Liegenschaften am Meer, an Seen und Flüssen zur Ausübung von touristischen Tätigkeiten zu Erholungszwecken sowie sportlicher Tätigkeiten …
…
(3)   Bestehen objektive Gründe, die den Abschluss des Auswahlverfahrens bis zum 31. Dezember 2023 verhindern, z. B. im Zusammenhang mit einem laufenden Rechtsstreit oder objektiven Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Abschluss des Verfahrens selbst, kann die zuständige Behörde mit einem begründeten Rechtsakt die Frist für den Ablauf der bestehenden Konzessionen um den für den Abschluss des Verfahrens strikt notwendigen Zeitraum aufschieben, keinesfalls aber über den 31. Dezember 2024 hinaus. Bis zu diesem Zeitpunkt ist die Nutzung der Liegenschaft durch den ausscheidenden Konzessionsinhaber jedenfalls auch in Bezug auf Art. 1161 des Seeverkehrsgesetzes rechtmäßig.
…
(5)   Mit Inkrafttreten des vorliegenden Gesetzes werden aufgehoben:
a)
Art. 1 Abs. 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682 und 683 des [Gesetzes Nr. 145/2018];
…“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Die Gemeinde Ginosa erließ mit Entscheidung vom 24. Dezember 2020, berichtigt durch eine spätere Entscheidung vom 17. Februar 2021 (im Folgenden zusammen: streitige Entscheidung), u. a. eine Vorabinformation mit Anerkennungscharakter, die dazu bestimmt war, alle Inhaber von Konzessionen für die Nutzung öffentlicher Liegenschaften am Meer im Gebiet der Gemeinde davon in Kenntnis zu setzen, dass diese Konzessionen gemäß Art. 1 Abs. 682 und 683 des Gesetzes Nr. 145/2018 und Art. 182 des Gesetzesdekrets Nr. 34 vom 19. Mai 2020, das mit Änderungen durch das Gesetz Nr. 77 vom 17. Juli 2020 in ein Gesetz umgewandelt wurde (im Folgenden zusammen: nationale Bestimmungen über die automatische Verlängerung der Konzessionen), verlängert würden.
Da die AGCM der Auffassung war, dass die streitige Entscheidung gegen die Art. 49 und 56 AEUV sowie gegen Art. 12 der Richtlinie 2006/123 verstoße, richtete sie an die Gemeinde eine begründete Stellungnahme mit der die Gemeinde an das Erfordernis eines vorherigen Vergabeverfahrens erinnert wurde, um die Einhaltung der Grundsätze des Wettbewerbs und der Niederlassungsfreiheit zu gewährleisten. Insbesondere die nationalen Bestimmungen über die automatische Verlängerung der Konzessionen verstießen gegen diese Richtlinie, weshalb alle staatlichen Organe sie unangewendet lassen müssten.
Da die Gemeinde Ginosa es ablehnte, dieser Stellungnahme nachzukommen, erhob die AGCM Klage beim Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Regionales Verwaltungsgericht Apulien, Italien), dem vorlegenden Gericht, auf Aufhebung der streitigen Entscheidung und aller danach erteilten Erklärungen oder Bescheinigungen über die Verlängerung.
Die Gemeinde Ginosa und die anderen Beteiligten des Ausgangsverfahrens machen geltend, dass das Gesetz Nr. 145/2018 anzuwenden sei, um den Grundsatz der Rechtssicherheit zu wahren, da die Richtlinie 2006/123 keine unmittelbare Wirkung habe. Des Weiteren seien die wesentlichen Voraussetzungen für die Anwendung dieser Richtlinie, nämlich die Knappheit der in Rede stehenden natürlichen Ressourcen und infolgedessen die begrenzte Anzahl zur Verfügung stehender Genehmigungen auf dem Küstengebiet dieser Gemeinde nicht erfüllt, da zahlreiche weitere Gebiete zusätzlich zu den bereits konzessionierten zur Verfügung stünden. Auch das Vorliegen eines eindeutigen grenzüberschreitenden Interesses sei nicht nachgewiesen worden.
Darüber hinaus verstoße die allgemeine Weigerung, die Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer zu verlängern, die die einfache Nichtanwendung dieses Gesetzes im Ergebnis bedeuten würde, offensichtlich gegen das Eigentumsrecht des Betriebs sowie gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, da in keiner Bestimmung eine Entschädigung für die getätigten Investitionen und den Geschäftswert vorgesehen sei. Aufgrund dieser Weigerung sei es auch nicht möglich, die Dauer der Amortisierung der getätigten Investitionen oder die besonderen Situationen, in denen ordnungsgemäß genehmigte Gebäude auf der Liegenschaft realisiert worden seien, im Einzelfall zu bewerten.
Das vorlegende Gericht stellt zu diesen verschiedenen Aspekten fest, dass Art. 37 des Seeverkehrsgesetzes ursprünglich nur dann ein Verfahren zur vergleichenden Bewertung der Bewerber um die Erteilung dieser Konzession vorgeschrieben habe, wenn mehrere Anträge auf Erteilung einer Genehmigung ein und dieselbe öffentliche Liegenschaft betroffen hätten. Allerdings habe in einem solchen Fall gemäß Art. 37 Abs. 2 Satz 2 dieses Gesetzes der Inhaber der Konzession einen Anspruch auf Fortdauer oder Verlängerung gehabt. Im Jahr 1993 sei die automatische Verlängerung der bestehenden Konzessionen alle sechs Jahre eingeführt worden, und im Jahr 2006 sei die Höchstdauer einer Konzession an einer Liegenschaft auf 20 Jahre festgelegt worden.
Nach der Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens Nr. 2008/4908 durch die Kommission habe die Italienische Republik das Gesetzesdekret Nr. 194/2009 erlassen, dessen Art. 1 Abs. 18 den Art. 37 Abs. 2 Satz 2 des Seeverkehrsgesetzes aufgehoben und die bestehenden Konzessionen bis zum 31. Dezember 2012 verlängert habe. Dieser Endzeitpunkt sei in der Folge mit einem Gesetz vom 26. Februar 2010 auf den 31. Dezember 2015 verschoben worden.
Angesichts dieser Änderungen und der Zusicherung der italienischen Behörden, dem Unionsrecht nachzukommen, habe die Kommission am 27. Februar 2012 entschieden, dieses Vertragsverletzungsverfahren einzustellen.
Dennoch seien Ende 2012 die Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer um fünf Jahre, und zwar bis zum 31. Dezember 2020, verlängert worden. Zudem seien mit Herannahen dieses Termins und da das italienische Recht nicht mit der Richtlinie 2006/123 in Einklang gebracht worden sei, mit Art. 1 Abs. 682 und 683 des Gesetzes Nr. 145/2018 die geltenden Konzessionen ein weiteres Mal bis zum 31. Dezember 2033 verlängert worden.
Für das vorlegende Gericht stellt diese letzte Verlängerung der Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer einen offensichtlichen Verstoß gegen die Richtlinie 2006/123 und jedenfalls gegen Art. 49 AEUV dar. In diesem Kontext hätten einige Gemeinden das Gesetz Nr. 145/2018 angewandt und die Verlängerung bis zum 31. Dezember 2033 gewährt, während andere dies abgelehnt hätten, ohne jedoch das Unionsrecht anzuwenden. Wieder andere hätten, nachdem sie diese Verlängerung gewährt hätten, im Rahmen ihrer Befugnis zum Schutz eigener Interessen wieder deren Aufhebung angeordnet. Schließlich zögen es einige Gemeinden vor, bei ihnen gestellte Anträge auf Konzessionsverlängerung nicht zu bescheiden. Eine solche Situation sei eine Quelle für Rechtsunsicherheit und wirke sich auf die Wirtschaft des gesamten in Rede stehenden Sektors negativ aus.
Das vorlegende Gericht entnimmt dem Urteil vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. (
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
), dass in Ermangelung jedweden Verfahrens der Auswahl zwischen den Bewerbern die nationalen Bestimmungen über die automatische Verlängerung der Konzessionen sowohl mit Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 als auch mit Art. 49 AEUV – unter dem Vorbehalt, dass in diesem letztgenannten Fall ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht – unvereinbar seien. Art. 12 dieser Richtlinie könne jedoch nicht die Wirkung haben, dass er entgegenstehende nationale Regelungen verdränge, da ihr Art. 12 Abs. 3 es ausdrücklich den Mitgliedstaaten überlasse, die Regeln des Auswahlverfahrens festzulegen.
In dieser Frage teilt das vorlegende Gericht nicht die Auffassung des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), der mit zwei vom Plenum erlassenen Urteilen Nrn. 17 und 18 vom 9. November 2021 entschieden habe, dass der Gerichtshof im Urteil vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. (
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
), die unmittelbare Wirkung von Art. 12 der Richtlinie 2006/123 ausdrücklich anerkannt habe. Außerdem mangele es an Kohärenz zwischen der vom Consiglio di Stato (Staatsrat) entschiedenen Begrenzung der zeitlichen Wirkungen dieser beiden Urteile und der Anerkennung einer unmittelbaren Wirkung dieser Richtlinie. Obwohl diese Lösung wahrscheinlich dem italienischen Gesetzgeber ermöglichen solle, nationale Rechtsvorschriften zur konkreten Umsetzung dieser Richtlinie zu erlassen, bewirke sie eine neue automatische und allgemeine Verschiebung des Ablaufdatums der bestehenden öffentlichen Konzessionen vom 31. Dezember 2020 auf den 31. Dezember 2023.
Schließlich teilt das vorlegende Gericht auch nicht die Entscheidung des Consiglio di Stato (Staatsrat), die Richtlinie 2006/123 als Liberalisierungs- und nicht als Harmonisierungsrichtlinie einzustufen, und ist daher der Auffassung, dass gemäß Art. 115 AEUV diese Richtlinie einstimmig und nicht mit der Mehrheit der Stimmen des Rates hätte erlassen werden müssen.
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Regionales Verwaltungsgericht Apulien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist die Richtlinie 2006/123 gültig und für die Mitgliedstaaten verbindlich oder ist sie hingegen ungültig, da sie – als Harmonierungsrichtlinie – unter Verstoß gegen Art. 115 AEUV nur mehrheitlich und nicht einstimmig erlassen wurde?
2.
Weist die Richtlinie 2006/123 objektiv und abstrakt die Mindestvoraussetzungen für die hinreichende Detailliertheit der Regelung und folglich für das Fehlen eines Gestaltungsspielraums des nationalen Gesetzgebers auf, so dass sie als Richtlinie mit unmittelbarer Wirkung und als unmittelbar anwendbar angesehen werden kann?
3.
Wenn die Richtlinie 2006/123 nicht als Richtlinie mit unmittelbarer Wirkung angesehen wird
: Ist die Wirkung des bloßen Ausschlusses oder der bloß die Anwendung des nationalen Gesetzes verhindernden Nichtanwendung auch in dem Fall, in dem das nationale Gericht nicht auf die konforme Auslegung zurückgreifen kann, mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit vereinbar oder darf oder kann in einem solchen Fall das nationale Gesetz unbeschadet der speziellen von der Unionsrechtsordnung vorgesehenen Sanktionen für den Verstoß des Staates gegen die Pflichten aus dem Beitritt zum AEU-Vertrag (Art. 49) oder der sich aus der fehlenden Umsetzung der Richtlinie ergebenden Pflichten (Vertragsverletzungsverfahren) keine Anwendung finden?
4.
Steht die
unmittelbare Wirkung
von Art. 12 Abs. 1, 2 und 3 der Richtlinie 2006/123 der Anerkennung ihrer unmittelbaren Wirkung oder unmittelbaren Anwendbarkeit der Richtlinie gleich oder ist im Rahmen einer Harmonierungsrichtlinie wie der hier in Rede stehenden (im Urteil vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a., [
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
] heißt es: „[
Es ist] davon auszugehen, dass mit den Art. 9 bis 13 dieser Richtlinie eine abschließende Harmonisierung … vorgenommen wird
“) davon auszugehen, dass sie den nationalen Staat verpflichtet, keine generischen Harmonierungsregeln zu erlassen, sondern inhaltlich verbindliche?
5.
Kann oder muss davon ausgegangen werden, dass die Einstufung, dass eine Richtlinie unmittelbare Wirkung hat oder nicht und, wenn ja, die bloß die Anwendung des nationalen Gesetzes verhindernde Nichtanwendung in die ausschließliche Zuständigkeit des nationalen Gerichts (dem zu diesem Zweck besondere Instrumente zur Auslegung wie die Vorlage zur Vorabentscheidung an den Gerichtshof oder die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit zur Verfügung gestellt werden) fällt oder auch in die des einzelnen Beamten oder Entscheidungsbefugten einer Gemeinde?
6.
Wenn die Richtlinie 2006/123 hingegen als Richtlinie mit unmittelbarer Wirkung angesehen wird
: Stellt, unter der Annahme, dass Art. 49 AEUV der automatischen Verlängerung der Konzessionen/Genehmigungen an im öffentlichen Eigentum stehenden Liegenschaften am Meer zu touristischen Erholungszwecken nur insoweit entgegensteht, als „
diese Konzessionen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse aufweisen
“, das Bestehen dieser Voraussetzung eine notwendige Voraussetzung auch im Hinblick auf die Anwendung von Art. 12 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie dar?
7.
Ist es mit den von der Richtlinie 2006/123 und Art. 49 AEUV verfolgten Zielen vereinbar, dass ein nationales Gericht in genereller und abstrakter Weise entscheidet, dass die Voraussetzung eines eindeutigen grenzüberschreitenden Interesses ganz einfach bezogen auf das gesamte nationale Staatsgebiet erfüllt ist, oder muss umgekehrt die Beurteilung angesichts dessen, dass in Italien die einzelnen Gemeinden zuständig sind, so aufgefasst werden, dass sie auf das Küstengebiet jeder einzelnen Gemeinde bezogen ist und daher der kommunalen Zuständigkeit vorbehalten ist?
8.
Ist es mit den von der Richtlinie 2006/123 und Art. 49 AEUV verfolgten Zielen vereinbar, dass ein nationales Gericht in genereller und abstrakter Weise entscheidet, dass die Voraussetzung der Knappheit der Ressourcen und der verfügbaren Konzessionen ganz einfach bezogen auf das gesamte nationale Staatsgebiet erfüllt ist, oder muss umgekehrt die Beurteilung angesichts dessen, dass in Italien die einzelnen Gemeinden zuständig sind, so aufgefasst werden, dass sie auf das Küstengebiet jeder einzelnen Gemeinde bezogen ist und daher der kommunalen Zuständigkeit vorbehalten ist?
9.
Wenn die Richtlinie 2006/123 abstrakt als Richtlinie mit unmittelbarer Wirkung angesehen wird
: Kann diese unmittelbare Anwendbarkeit auch konkret in einem rechtlichen Rahmen – wie dem italienischen –, in dem Art. 49 des Codice della Navigazione (Seeverkehrsgesetz) gilt (der vorsieht, dass bei der Kündigung des Konzessionsvertrags „
alle nicht beweglichen Sachen ohne Ausgleichs- oder Rückzahlung im Eigentum des Staates verbleiben
“), als gegeben angesehen werden, und ist diese Folge der angenommenen unmittelbaren Wirkung oder unmittelbaren Anwendbarkeit der fraglichen Richtlinie (insbesondere in Bezug auf ordnungsgemäß genehmigte Gebäude oder auf Konzessionen auf im öffentlichen Eigentum stehende Gegenstände, die funktional mit touristischen Übernachtungstätigkeiten wie Hotels oder Feriendörfern in Zusammenhang stehen) mit dem Schutz der Grundrechte – wie dem Recht auf Eigentum –, die in der Unionsrechtsordnung und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union als privilegiert schutzwürdig anerkannt sind, vereinbar?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
Die AGCM und die italienische Regierung bezweifeln die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens. Die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen seien infolge der Aufhebung der nationalen Bestimmungen über die automatische Verlängerung der Konzessionen durch das Gesetz Nr. 118/2022 hypothetisch geworden.
Selbst wenn diese Bestimmungen, insbesondere die des Gesetzes Nr. 145/2018, tatsächlich mit dem Gesetz Nr. 118/2022 aufgehoben wurden, waren sie gleichwohl in Kraft, als die Gemeinde Ginosa die streitige Entscheidung erließ, und wurde diese auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassen. Außerdem geht aus den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen nicht hervor, dass die Aufhebung der nationalen Bestimmungen über die automatische Verlängerung der Konzessionen der streitigen Entscheidung ihre Wirkungen genommen hätte.
Daraus folgt, dass die Aufhebung der nationalen Bestimmungen über die automatische Verlängerung der Konzessionen nicht die Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen, die das vorlegende Gericht an den Gerichtshof gerichtet hat, widerlegen können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. September 1999, Beck und Bergdorf,
C‑355/97
,
EU:C:1999:391
, Rn.
, und vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny,
C‑558/18 und C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, Rn.
). Es ist nämlich nicht offensichtlich, dass die erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits stünde oder dass das Problem hypothetischer Natur wäre (vgl. entsprechend Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a.,
C‑475/20 bis C‑482/20
,
EU:C:2022:714
, Rn.
).
Das Vorabentscheidungsersuchen ist folglich zulässig.
Zu den Vorlagefragen
Es sind als Erstes die sechste und die siebte Frage sowie der erste Teil der achten Frage zu prüfen, da sie die Anwendbarkeit der Richtlinie 2006/123 auf den Ausgangsrechtsstreit betreffen, dann als Zweites die erste Frage, mit der die Gültigkeit dieser Richtlinie in Frage gestellt wird, und als Drittes die Fragen 2 bis 5, der zweite Teil der achten Frage sowie die neunte Frage, mit denen das vorlegende Gericht wissen möchte, ob Art. 12 dieser Richtlinie unmittelbare Wirkung hat.
Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2006/123
Einleitende Erwägungen
Nach ständiger Rechtsprechung ist jede nationale Regelung in einem Bereich, der auf Unionsebene abschließend oder vollständig harmonisiert wurde, nicht anhand der Bestimmungen des Primärrechts, sondern anhand dieser Harmonisierungsmaßnahme zu beurteilen (Urteile vom 12. Oktober 1993, Vanacker und Lesage,
C‑37/92
,
EU:C:1993:836
, Rn.
, vom 11. Dezember 2003, Deutscher Apothekerverband,
C‑322/01
,
EU:C:2003:664
, Rn.
, sowie vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a.,
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
, Rn.
).
Vorliegend werden – wie u. a. aus Rn. 61 des Urteils vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. (
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
), hervorgeht – mit den Art. 9 bis 13 der Richtlinie 2006/123 die in ihren Anwendungsbereich fallenden Dienstleistungen abschließend harmonisiert.
Unter diesen Umständen werden die sechste und die siebte Frage sowie der erste Teil der achten Frage ausschließlich im Hinblick auf Art. 12 dieser Richtlinie geprüft.
Zur sechsten Frage
Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er nur auf ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse aufweisende Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer anwendbar ist.
Hierzu hat der Gerichtshof nach einer grammatikalischen, historischen, systematischen und teleologischen Auslegung der Richtlinie 2006/123 bereits mehrfach entschieden, dass die Bestimmungen ihres Kapitels III zur Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer, zu denen Art. 12 dieser Richtlinie gehört, dahin auszulegen sind, dass sie u. a. auf einen Sachverhalt anwendbar sind, bei dem sämtliche erheblichen Merkmale nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. Januar 2018, X und Visser,
C‑360/15 und C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, Rn.
bis
, sowie vom 22. September 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 und C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, Rn.
).
Daraus folgt, dass Art. 12 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie dahin auszulegen ist, dass er nicht nur auf ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse aufweisende Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer anwendbar ist.
Zur siebten Frage
In Anbetracht der Antwort auf die sechste Frage ist die siebte Frage, die auf der Prämisse beruht, dass die Anwendbarkeit von Art. 12 der Richtlinie 2006/123 vom Nachweis abhänge, dass die Konzession für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse aufweist, nicht zu beantworten.
Zum ersten Teil der achten Frage
Mit dem ersten Teil seiner achten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er dem entgegensteht, dass die Knappheit der natürlichen Ressourcen und der zur Verfügung stehenden Konzessionen in Kombination eines abstrakt-generellen Ansatzes auf nationaler Ebene und eines einzelfallbasierten, auf einer Analyse des Küstengebiets der betreffenden Gemeinde beruhenden Ansatzes beurteilt wird, oder ob eine solche Beurteilung ausschließlich auf der Grundlage des einen oder des anderen dieser Ansätze vorzunehmen ist.
In Rn. 43 des Urteils vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. (
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
), hat der Gerichtshof zwar ausgeführt, dass bei der Feststellung, ob die wirtschaftlich nutzbaren Gebiete zahlenmäßig begrenzt sind, der Umstand zu berücksichtigen ist, dass die in Rede stehenden Konzessionen nicht auf nationaler, sondern auf kommunaler Ebene vergeben werden.
Diese Klarstellung war jedoch ein bloßer Hinweis an das vorlegende Gericht und ist mit dem Kontext der Rechtssache zu erklären, in der dieses Urteil ergangen ist.
In Anbetracht seines Wortlauts räumt Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 den Mitgliedstaaten nämlich einen gewissen Gestaltungsspielraum bei der Auswahl der Kriterien ein, anhand deren die Knappheit der natürlichen Ressourcen beurteilt werden kann. Dieser kann dazu führen, dass sie einer abstrakt-generellen Beurteilung den Vorzug geben, die für das gesamte nationale Staatsgebiet gilt, im Gegenzug aber auch, dass sie einen einzelfallbasierten Ansatz bevorzugen, der das Hauptaugenmerk auf die Situation legt, die im Küstengebiet einer Gemeinde oder der zuständigen Verwaltungsbehörde besteht, oder dass sie sogar beide Ansätze miteinander kombinieren.
Insbesondere scheint die Kombination eines abstrakt-generellen Ansatzes auf nationaler Ebene und eines einzelfallbasierten Ansatzes, der auf einer Analyse des Küstengebiets der betreffenden Gemeinde beruht, ausgewogen und damit geeignet, gleichzeitig die Einhaltung von Zielen der Bewirtschaftung der Küstenstreifen, die auf nationaler Ebene definiert werden können, zu gewährleisten und sicherzustellen, dass diese Ziele auf dem Küstengebiet einer Gemeinde ordnungsgemäß umgesetzt werden.
Jedenfalls ist es wichtig, dass die Kriterien, die von einem Mitgliedstaat zugrunde gelegt werden, um die Knappheit der verwendbaren natürlichen Ressourcen zu beurteilen, auf objektiven, nicht diskriminierenden, transparenten und verhältnismäßigen Kriterien beruhen.
Nach alledem ist auf den ersten Teil der achten Frage zu antworten, dass Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er dem nicht entgegensteht, dass die Knappheit der natürlichen Ressourcen und der zur Verfügung stehenden Konzessionen in Kombination eines abstrakt-generellen Ansatzes auf nationaler Ebene und eines einzelfallbasierten, auf einer Analyse des Küstengebiets der betreffenden Gemeinde beruhenden Ansatzes beurteilt wird.
Zur ersten Frage bezüglich der Gültigkeit der Richtlinie 2006/123
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 2006/123 im Hinblick auf Art. 94 EG gültig ist, da diese Harmonisierungsrichtlinie nicht einstimmig vom Rat erlassen worden sei.
Mit dieser Frage wird unterstellt, dass diese Richtlinie ungültig sei, weil sie auf der Grundlage von Art. 94 EG, der eine einstimmige Abstimmung im Rat vorsah, und nicht auf der Grundlage von Art. 47 Abs. 2 Sätze 1 und 3 EG sowie von Art. 55 EG, die eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit vorsahen, hätte erlassen werden müssen.
In diesem Zusammenhang ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Union die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen darf, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände wie das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts gründen muss. Ergibt die Prüfung eines Unionsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt auf nur eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf diejenige, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Steht ausnahmsweise fest, dass gleichzeitig mehrere Ziele verfolgt werden, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine gegenüber dem anderen nur zweitrangig und mittelbar ist, so wird ein solcher Rechtsakt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen gestützt werden müssen. Eine Häufung der beiden Rechtsgrundlagen ist jedoch ausgeschlossen, wenn die für sie jeweils vorgesehenen Verfahren miteinander unvereinbar sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat,
45/86
,
EU:C:1987:163
, Rn.
, und vom 29. April 2004, Kommission/Rat,
C‑338/01
,
EU:C:2004:253
, Rn.
bis
).
Da Art. 94 EG eine Einstimmigkeit erfordernde Abstimmung im Rat vorsah, während im Rahmen von Art. 47 Abs. 2 Sätze 1 und 3 EG sowie von Art. 55 EG der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheiden musste, erweist sich im vorliegenden Fall die Häufung dieser beiden Rechtsgrundlagen als unmöglich.
Als Zweites soll nach ihrem Art. 1 Abs. 1 die Richtlinie 2006/123 „allgemeine Bestimmungen [festlegen], die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen“. Dieses Ziel, nämlich dazu beizutragen, die Wirksamkeit der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs sicherzustellen, wird in der Begründung dieser Richtlinie, insbesondere in ihren Erwägungsgründen 1, 5, 12, 64 oder 116, mehrfach bestätigt.
Es ist somit offensichtlich, dass gemäß Art. 47 Abs. 2 EG, um die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern, die Richtlinie 2006/123 auf die „Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten“ abzielt. Ebenso verhält es sich im Hinblick auf Art. 55 EG über die Dienstleistungen, der u. a. auf Art. 47 Abs. 2 EG verweist.
Darüber hinaus hat während des Verfahrens zum Erlass dieser Richtlinie kein Mitgliedstaat auf der Grundlage von Art. 47 Abs. 2 Satz 2 EG eine einstimmige Beschlussfassung im Rat mit der Begründung verlangt, dass die Durchführung dieser Richtlinie eine Änderung bestehender gesetzlicher Grundsätze der Berufsordnung hinsichtlich der Ausbildung und der Bedingungen für den Zugang natürlicher Personen zum Beruf umfasst hätte.
Als Drittes hat der Rat gemäß Art. 47 Abs. 2 Satz 3 EG, auf den Art. 55 EG im Übrigen verweist, zutreffend mit qualifizierter Mehrheit entschieden.
Diese Bestimmungen räumten dem Unionsgesetzgeber nämlich eine Zuständigkeit ein, die spezifisch den Erlass von Maßnahmen zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes erlaubte (vgl. entsprechend Urteil vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Parlament und Rat,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, Rn.
). Gemäß dem Grundsatz, wonach das spezielle Gesetz dem allgemeinen vorgeht, musste der in Rede stehende Rechtsakt, da es im EG-Vertrag eine speziellere Bestimmung gab, die als Rechtsgrundlage für ihn dienen konnte, auf diese Bestimmung gestützt werden (vgl. entsprechend Urteil vom 29. April 2004, Kommission/Rat,
C‑338/01
,
EU:C:2004:253
, Rn.
). Der Unionsgesetzgeber hat daher zutreffend Art. 47 Abs. 2 Sätze 1 und 3 EG sowie Art. 55 EG den Vorzug vor Art. 94 EG gegeben.
Nach alledem ist festzustellen, dass die Prüfung der ersten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Richtlinie 2006/123 im Hinblick auf Art. 94 EG berühren könnte.
Zur unmittelbaren Wirkung von Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123
Zur zweiten und zur vierten Frage
Einleitend ist festzustellen, dass die im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden nationalen Bestimmungen die Wirkung hatten, die geltenden Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer automatisch zu verlängern, so dass im Rahmen dieses Rechtsstreits kein Auswahlverfahren durchgeführt wurde. Im vorliegenden Fall sind daher nur die Bestimmungen von Art. 12 der Richtlinie 2006/123 relevant, die zum einen die Pflicht der Mitgliedstaaten, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber anzuwenden, und zum anderen das Verbot betreffen, eine für eine bestimmte Tätigkeit erteile Genehmigung automatisch zu verlängern. Die zweite und die vierte Frage sind daher so zu betrachten, dass sie auf die Auslegung von Art. 12 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie mit Ausnahme von dessen Abs. 3 gerichtet sind.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner zweiten und seiner vierten Frage, die zusammen zu prüfen sind, im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 12 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie dahin auszulegen ist, dass er die Pflicht der Mitgliedstaaten, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber anzuwenden, sowie das Verbot, eine für eine bestimmte Tätigkeit erteilte Genehmigung automatisch zu verlängern, unbedingt und derart hinreichend genau definiert, dass sie als Bestimmungen mit unmittelbarer Wirkung angesehen werden können.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich der Einzelne in all den Fällen, in denen die Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, vor nationalen Gerichten gegenüber einem Mitgliedstaat auf diese Bestimmungen berufen, wenn dieser die Richtlinie nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Januar 1982, Becker,
8/81
,
EU:C:1982:7
, Rn.
, vom 5. Oktober 2004, Pfeiffer u. a.,
C‑397/01 bis C‑403/01
,
EU:C:2004:584
, Rn.
, vom 17. September 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio u. a.,
C‑246/94 bis C‑249/94
,
EU:C:1996:329
, Rn.
und
, sowie vom 8. März 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld [Unmittelbare Wirkung],
C‑205/20
,
EU:C:2022:168
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat klargestellt, dass eine Unionsvorschrift zum einen unbedingt ist, wenn sie eine Verpflichtung normiert, die an keine Bedingung geknüpft ist und zu ihrer Durchführung oder Wirksamkeit auch keiner weiteren Maßnahmen der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten – außer des Rechtsakts, mit dem sie in nationales Recht umgesetzt wird – bedarf, und sie zum anderen hinreichend genau ist, um von einem Einzelnen geltend gemacht und vom Gericht angewandt zu werden, wenn sie in unzweideutigen Worten eine Verpflichtung festlegt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. April 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe,
28/67
,
EU:C:1968:17
, S.
, vom 26. Februar 1986, Marshall,
152/84
,
EU:C:1986:84
, Rn.
, sowie vom 8. März 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld [Unmittelbare Wirkung],
C‑205/20
,
EU:C:2022:168
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass eine Bestimmung einer Richtlinie auch dann, wenn die Richtlinie den Mitgliedstaaten einen gewissen Gestaltungsspielraum beim Erlass der Durchführungsvorschriften lässt, als unbedingt und genau angesehen werden kann, wenn sie den Mitgliedstaaten unmissverständlich eine Verpflichtung zur Erreichung eines bestimmten Ergebnisses auferlegt, die im Hinblick auf die Anwendung der dort aufgestellten Regel durch keinerlei Bedingungen eingeschränkt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. März 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld [Unmittelbare Wirkung],
C‑205/20
,
EU:C:2022:168
, Rn.
).
Auch wenn eine Richtlinie den Mitgliedstaaten einen gewissen Gestaltungsspielraum beim Erlass der Durchführungsvorschriften lässt, nimmt dieser Umstand ihren Bestimmungen nämlich nichts von ihrer Genauigkeit und Unbedingtheit, wenn dieser Gestaltungsspielraum nicht ausschließt, dass man Mindestrechte bestimmen kann und es also möglich ist, den Mindestschutz zu bestimmen, der auf jeden Fall zu verwirklichen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 1994,Faccini Dori,
C‑91/92
,
EU:C:1994:292
, Rn.
, vom 3. Oktober 2000, Simap,
C‑303/98
,
EU:C:2000:528
, Rn.
, und vom 14. Januar 2021, RTS infra and Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel,
C‑387/19
,
EU:C:2021:13
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist dem Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 zu entnehmen, dass die Mitgliedstaaten, wenn die Zahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen begrenzt ist, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber anwenden und insbesondere die Eröffnung, den Ablauf und den Ausgang des Verfahrens angemessen bekannt machen müssen.
Die Mitgliedstaaten behalten zwar einen gewissen Gestaltungsspielraum beim Erlass der Bestimmungen, die konkret die Neutralität und die Transparenz eines Auswahlverfahrens sicherstellen sollen. Gleichwohl schreibt Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 durch die Vorgabe eines neutralen und transparenten Auswahlverfahrens unbedingt und hinreichend genau den Inhalt des Mindestschutzes zugunsten der Bewerber vor (vgl. entsprechend Urteile vom 15. April 2008, Impact,
C‑268/06
,
EU:C:2008:223
, Rn.
, sowie vom 5. Oktober 2004, Pfeiffer u. a.,
C‑397/01 bis C‑403/01
,
EU:C:2004:584
, Rn.
).
Art. 12 Abs. 2 dieser Richtlinie sieht u. a. vor, dass eine Genehmigung wie eine Konzession für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer für einen angemessen befristeten Zeitraum gewährt wird und nicht automatisch verlängert werden darf.
Diese Bestimmung hat unmittelbare Wirkung, da sie den Mitgliedstaaten unmissverständlich verbietet, ohne dass diese über irgendeinen Gestaltungsspielraum verfügen oder dieses Verbot mit irgendeiner Bedingung versehen können und ohne dass eine Handlung der Union oder der Mitgliedstaaten erforderlich ist, automatische und allgemeine Verlängerungen solcher Konzessionen vorzusehen. Im Übrigen ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine automatische Verlängerung dieser Konzessionen schon vom Wortlaut von Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 ausdrücklich ausgeschlossen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a.,
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
, Rn.
).
Art. 12 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie erlegt also den Mitgliedstaaten unbedingt und hinreichend genau die Pflicht auf, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber anzuwenden, und verbietet ihnen, eine für eine bestimmte Tätigkeit erteilte Genehmigung automatisch zu verlängern.
Dass diese Pflicht und dieses Verbot nur in den Fällen, die unter Verweis auf eine tatsächliche, von der zuständigen Verwaltung unter der Kontrolle eines nationalen Gerichts beurteilte Situation ermittelt werden müssen, gelten, in denen die Zahl der für eine bestimmte Tätigkeit verfügbaren Genehmigungen wegen der Knappheit der verfügbaren natürlichen Ressourcen begrenzt ist, kann die unmittelbare Wirkung von Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 nicht in Frage stellen.
Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die unmittelbare Wirkung, die unbedingten und hinreichend genauen Bestimmungen einer Richtlinie zukommt, eine Mindestgarantie darstellt, die sich aus dem zwingenden Charakter der Verpflichtung ergibt, die den Mitgliedstaaten nach Art. 288 Abs. 3 AEUV durch die Wirkung der Richtlinien auferlegt ist, und die keinem Mitgliedstaat als Rechtfertigung dafür dienen kann, sich von der Verpflichtung zu befreien, rechtzeitig zur Erreichung des Ziels jeder Richtlinie geeignete Durchführungsmaßnahmen zu ergreifen (Urteil vom 6. Mai 1980, Kommission/Belgien,
102/79
,
EU:C:1980:120
, Rn.
). Daraus folgt, dass die italienischen Behörden, obwohl dieser Pflicht und diesem Verbot, die in Art. 12 Abs. 1 bzw. 2 der Richtlinie 2006/123 vorgesehen sind, unmittelbare Wirkung zuerkannt wird, verpflichtet bleiben, deren Umsetzung in ihre Rechtsordnung sicherzustellen.
Schließlich ist hervorzuheben, dass durch ein Vorabentscheidungsurteil wie das Urteil vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. (
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
), soweit erforderlich, erläutert und verdeutlicht wird, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite die in dieser Bestimmung normierte Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten, d. h. gemäß Art. 44 dieser Richtlinie spätestens seit dem 28. Dezember 2009, zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Daraus folgt, dass diese so ausgelegte Vorschrift von einem Gericht selbst auf Rechtsverhältnisse angewandt werden muss, die vor diesem Urteil entstanden oder begründet worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. März 1980, Denkavit italiana,
61/79
,
EU:C:1980:100
, Rn.
, und vom 22. Februar 2022, RS [Wirkung der Urteile eines Verfassungsgerichts],
C‑430/21
,
EU:C:2022:99
, Rn.
).
Nach alledem ist auf die zweite und die vierte Frage zu antworten, dass Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er die Pflicht der Mitgliedstaaten, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber anzuwenden, sowie das Verbot, eine für eine bestimmte Tätigkeit erteilte Genehmigung automatisch zu verlängern, unbedingt und derart hinreichend genau definiert, dass davon ausgegangen werden kann, dass ihnen unmittelbare Wirkung zukommt.
Zur dritten Frage
In Anbetracht der Antwort auf die zweite und die vierte Frage ist die dritte Frage nicht zu beantworten.
Zur fünften Frage und zum zweiten Teil der achten Frage
Mit seiner fünften Frage und dem zweiten Teil seiner achten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 288 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen ist, dass die Beurteilung der unmittelbaren Wirkung der Pflicht und des Verbots, die in Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 vorgesehen sind, und die Pflicht, entgegenstehende nationale Vorschriften unangewendet zu lassen, ausschließlich den nationalen Gerichten oder auch den Verwaltungsbehörden einschließlich der kommunalen obliegen.
Hierzu genügt der Hinweis, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Verwaltung, auch eine kommunale, genauso wie ein nationales Gericht verpflichtet ist, unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie anzuwenden und diejenigen des nationalen Rechts, die damit unvereinbar sind, unangewendet zu lassen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. Juni 1989, Costanzo,
103/88
,
EU:C:1989:256
, Rn.
bis
, und vom 10. Oktober 2017, Farrell,
C‑413/15
,
EU:C:2017:745
, Rn.
).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Aussage in Rn. 43 des Urteils vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. (
C‑458/14 und C‑67/15
,
EU:C:2016:558
), wonach das vorlegende Gericht zu prüfen hatte, ob die in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 vorgesehene Voraussetzung der Knappheit der natürlichen Ressourcen erfüllt war, nicht bedeuten kann, dass nur die nationalen Gerichte verpflichtet sind, die Erfüllung dieser Voraussetzung zu prüfen. Sobald die Anzahl zur Verfügung stehender Genehmigungen für eine bestimmte Tätigkeit wegen der Knappheit der verfügbaren natürlichen Ressourcen begrenzt ist, ist nämlich jede Verwaltung verpflichtet, gemäß dieser Bestimmung ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber durchzuführen und sicherzustellen, dass sämtliche in dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind, und dabei gegebenenfalls entgegenstehende nationale Vorschriften unangewendet zu lassen.
Nach alledem ist auf die fünfte Frage und den zweiten Teil der achten Frage daher zu antworten, dass Art. 288 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen ist, dass die Beurteilung der unmittelbaren Wirkung der Pflicht und des Verbots, die in Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 vorgesehen sind, sowie die Pflicht, entgegenstehende nationale Vorschriften unangewendet zu lassen, den nationalen Gerichten und den Verwaltungsbehörden einschließlich der kommunalen obliegen.
Zur neunten Frage
Mit seiner neunten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass die unmittelbare Wirkung, die dieser Bestimmung zukommt, verlangt, eine nationale Regelung unangewendet zu lassen, nach der bei Ablauf einer Konzession alle unbeweglichen Bauwerke, die von einem Konzessionär auf dem ihm überlassenen Grundstück realisiert wurden, ohne jeden Ausgleich oder jede Erstattung an den Konzessionsgeber fallen, und ob die Nichtanwendung dieser Regelung mit Art. 17 der Charta der Grundrechte vereinbar ist.
Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Geist der Zusammenarbeit, der den Ablauf des Vorabentscheidungsverfahrens bestimmen muss, dass das nationale Gericht die dem Gerichtshof übertragene Aufgabe berücksichtigt, die darin besteht, zur Rechtspflege in den Mitgliedstaaten beizutragen, und nicht darin, Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abzugeben (Urteile vom 3. Februar 1983, Robards,
149/82
,
EU:C:1983:26
, Rn.
, vom 16. Juli 1992, Meilicke,
C‑83/91
,
EU:C:1992:332
, Rn.
, und vom 15. Dezember 1995, Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, Rn.
).
Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts mithin nur ablehnen, wenn die Auslegung oder die Beurteilung der Gültigkeit des Unionsrechts, um die er ersucht wird, offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Dezember 1995, Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, Rn.
und vom 15. Juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall betrifft der Ausgangsrechtsstreit die Verlängerung von Konzessionen und nicht die Rechtsfrage, ob ein Konzessionär bei Ablauf der Konzession Anspruch auf Erhalt irgendeines Ausgleichs für die unbeweglichen Bauwerke hat, die er auf dem ihm überlassenen Grundstück realisiert hat. Da das vorlegende Gericht nicht erläutert hat, welche tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Situation kennzeichnen, ist es dem Gerichtshof unmöglich, die neunte Frage sachdienlich zu beantworten.
Diese Frage ist daher für unzulässig zu erklären.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt
ist dahin auszulegen, dass
er nicht nur auf ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse aufweisende Konzessionen für die Nutzung im öffentlichen Eigentum stehender Liegenschaften am Meer anwendbar ist.

2.
Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123
ist dahin auszulegen, dass
er dem nicht entgegensteht, dass die Knappheit der natürlichen Ressourcen und der zur Verfügung stehenden Konzessionen in Kombination eines abstrakt-generellen Ansatzes auf nationaler Ebene und eines einzelfallbasierten, auf einer Analyse des Küstengebiets der betreffenden Gemeinde beruhenden Ansatzes beurteilt wird.

3.
Die Prüfung der ersten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie 2006/123 im Hinblick auf Art. 94 EG berühren könnte.

4.
Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123
ist dahin auszulegen, dass
er die Pflicht der Mitgliedstaaten, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber anzuwenden, sowie das Verbot, eine für eine bestimmte Tätigkeit erteilte Genehmigung automatisch zu verlängern, unbedingt und derart hinreichend genau definiert, dass davon ausgegangen werden kann, dass ihnen unmittelbare Wirkung zukommt.

5.
Art. 288 Abs. 3 AEUV
ist dahin auszulegen, dass
die Beurteilung der unmittelbaren Wirkung der Pflicht und des Verbots, die in Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 vorgesehen sind, sowie die Pflicht, entgegenstehende nationale Vorschriften unangewendet zu lassen, den nationalen Gerichten und den Verwaltungsbehörden einschließlich der kommunalen obliegen.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.