CELEX: 62017CJ0377
Incumplimiento de Estado
Servicios en el mercado interior
Directiva 2006/123/CE
Artículo 15
Artículo 49 TFUE
Libertad de establecimiento
Honorarios de arquitectos e ingenieros por la prestación de servicios de planificación
Tarifas mínimas y máximas

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE y del artículo 15, apartados 1, 2, letra g), y 3, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO 2006, L 376, p. 36
), al mantener tarifas obligatorias para los arquitectos y los ingenieros.
Marco jurídico
Derecho de la Unión Europea
El considerando 40 de la Directiva 2006/123 tiene el siguiente tenor:
«El concepto de “razones imperiosas de interés general” al que se hace referencia en determinadas prescripciones de la presente Directiva ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a los artículos 43 y 49 del Tratado y puede seguir evolucionando. La noción reconocida en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia abarca al menos los ámbitos siguientes: […] protección de los destinatarios de los servicios […] protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, […] protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, […]».
El artículo 2, apartado 1, de esta Directiva dispone que:
«La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.»
El artículo 15 de dicha Directiva establece lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.
2.   Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:
[…]
g)
tarifas obligatorias mínimas y/o máximas que el prestador debe respetar;
[…]
3.   Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:
a)
no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;
b)
necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;
c)
proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
[…]
5.   En el informe de evaluación recíproca previsto en el artículo 39, apartado 1, los Estados miembros indicarán lo siguiente:
a)
los requisitos que tienen previsto mantener y los motivos por los que consideran que dichos requisitos reúnen las condiciones contempladas en el apartado 3;
b)
los requisitos que se han suprimido o simplificado.
6.   A partir del 28 de diciembre de 2006, los Estados miembros únicamente podrán introducir nuevos requisitos del tipo de los contemplados en el apartado 2 cuando reúnan las condiciones establecidas en el apartado 3.
[…]»
Derecho alemán
Las tarifas de los arquitectos y los ingenieros se rigen por el Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (Reglamento sobre los Honorarios de Arquitectos e Ingenieros), de 10 de julio de 2013 (BGBl. I, p. 2276; en lo sucesivo, «HOAI»).
A tenor del artículo 1 del HOAI:
«El presente Reglamento regula el cálculo de las retribuciones de las prestaciones básicas de los arquitectos y los ingenieros (mandatarios) con domicilio social en Alemania, siempre que dichas prestaciones básicas sean objeto del presente Reglamento y se efectúen desde el territorio alemán.»
A tenor del artículo 3 del HOAI:
«(1)   Los honorarios por los servicios básicos de planificación urbanística, edificación y planificación técnica se regulan con carácter vinculante en las partes 2 a 4 del presente Reglamento. La regulación de los honorarios por servicios de asesoramiento a que se refiere el anexo 1 no es de carácter vinculante.
(2)   Los servicios básicos generalmente necesarios para el correcto cumplimiento de un contrato se encuentran agrupados en perfiles de servicios. Los perfiles de servicios se dividen en fases de prestación, conforme a lo dispuesto en las partes 2 a 4.
(3)   La lista de servicios especiales regulados en el presente Reglamento y en los perfiles de servicios de sus anexos no es taxativa. Es posible acordar servicios especiales también para perfiles de servicios y fases de servicio a los que no correspondan, siempre que no constituyan servicios básicos. Los honorarios por los servicios especiales podrán pactarse libremente.
(4)   Se respetará en cualquier caso la viabilidad económica del servicio.»
El artículo 7 del HOAI dispone lo siguiente:
«(1)   Los honorarios se regirán por el acuerdo celebrado por escrito entre las partes al contratar los servicios y deberán respetar los importes mínimos y máximos establecidos en el presente Reglamento.
(2)   En caso de que los costes imputables o los valores y unidades de cálculo que se determinen no figuren en las tarifas establecidas en los cuadros de honorarios del presente Reglamento, estos se podrán acordar libremente.
(3)   Los importes mínimos establecidos en el presente Reglamento podrán reducirse en casos excepcionales mediante acuerdo escrito.
(4)   Los importes máximos establecidos en el presente Reglamento solo se podrán exceder en caso de servicios básicos extraordinarios o de duración anormalmente prolongada, también mediante acuerdo escrito. En este caso no se tendrán en cuenta las circunstancias que hayan sido decisivas para la clasificación en las franjas de honorarios o para la inclusión dentro de los márgenes mínimos y máximos.»
Las partes 2 a 4 del HOAI, a las que se refiere su artículo 3, apartado 1, contienen disposiciones detalladas sobre los importes mínimos y máximos de la planificación urbanística, la edificación y la planificación técnica. Algunas de estas disposiciones permiten reducir los precios mínimos en casos excepcionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 3, del HOAI.
El artículo 44, apartado 7, del HOAI establece lo siguiente:
«Si el coste de planificación de obras de ingeniería civil de gran extensión que se hayan de ejecutar en iguales condiciones de construcción es desproporcionado a los honorarios calculados, se aplicará el artículo 7, apartado 3.»
El artículo 52, apartado 5, del HOAI dispone que:
«Si el esfuerzo de planificación de estructuras en obras de ingeniería civil de gran extensión que se hayan de ejecutar en iguales condiciones de construcción es desproporcionado a los honorarios calculados, se aplicará el artículo 7, apartado 3.»
A tenor del artículo 56, apartado 6, del HOAI:
«Si el coste de planificación del equipamiento técnico de obras de ingeniería civil de gran extensión que se hayan de ejecutar en iguales condiciones de construcción es desproporcionado a los honorarios calculados, se aplicará el artículo 7, apartado 3.»
Procedimiento administrativo previo
Tras haber procedido a una evaluación del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Directiva 2006/123, la Comisión organizó encuentros bilaterales con algunos Estados miembros que tenían sustancialmente por objeto las tarifas obligatorias establecidas por las legislaciones nacionales. Este es el contexto en el que la Comisión incoó un procedimiento EU Pilot, en el cual la República Federal de Alemania presentó observaciones el 10 de marzo de 2015, con el fin de justificar las disposiciones del HOAI relativas a las tarifas de arquitectos e ingenieros.
Mediante escrito de requerimiento de 18 de junio de 2015, la Comisión llamó la atención de las autoridades alemanas sobre el hecho de que las disposiciones del HOAI relativas a las tarifas podían infringir el artículo 15, apartados 1, 2, letra g), y 3, de la Directiva 2006/123, así como el artículo 49 TFUE.
Mediante escrito de 22 de septiembre de 2015, la República Federal de Alemania se opuso a las imputaciones formuladas contra ella. Alegó que el HOAI no restringía la libertad de establecimiento y que, aun suponiendo que así fuera, una eventual restricción de este tipo estaría justificada por razones imperiosas de interés general. Señaló, asimismo, que las disposiciones nacionales controvertidas solo regulaban situaciones puramente internas, que no podían ser apreciadas a la luz de la Directiva 2006/123 y del artículo 49 TFUE.
El 25 de febrero de 2016, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que reiteró los argumentos expresados en el escrito de requerimiento. Instó a dicho Estado miembro a que, en un plazo de dos meses a partir de la recepción de ese dictamen, adoptara las medidas necesarias para atenerse al mismo. La República Federal de Alemania respondió a dicho dictamen el 13 de mayo de 2016, manteniendo su argumentación.
Al considerar que la República Federal de Alemania no había subsanado la infracción recriminada, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 de noviembre de 2017, se admitió la intervención de Hungría en el litigio, en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
La Comisión alega, en primer lugar, que el HOAI conlleva una restricción a la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 49 TFUE y por la Directiva 2006/123. Estima que dicha normativa, que establece un sistema de tarifas mínimas y máximas para las prestaciones de los arquitectos y de los ingenieros, constituye un obstáculo para la entrada en el mercado alemán de nuevos proveedores procedentes de otros Estados miembros. A tal respecto, sostiene que estos últimos, a quienes resulta más difícil la captación de clientela en el mercado alemán, ven limitada por el HOAI la posibilidad de ofrecer prestaciones equivalentes a las que ofrecen los proveedores ya establecidos en Alemania a precios inferiores a los fijados por la tarifa obligatoria o prestaciones superiores a precios superiores a las tarifas máximas establecidas.
Esta institución considera que el volumen de la oferta de servicios de arquitectos e ingenieros en Alemania no incide en la existencia de las restricciones de la libertad de establecimiento controvertidas. Sobre este particular, alega que el artículo 15 de la Directiva 2006/123 no hace referencia a la situación del mercado y que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (
C‑94/04 y C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), estimó que la fijación de honorarios mínimos para los abogados constituía una restricción a la libre prestación de servicios, aun cuando el mercado se caracterizaba por la presencia de un número extremadamente elevado de abogados.
Por otra parte, sostiene que si bien el HOAI hace referencia a las modalidades de prestación de servicios por arquitectos e ingenieros, a causa de sus efectos constituye un obstáculo para el acceso al mercado en cuanto tal.
Además, la Comisión deduce del tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/123 que esta se aplica también a situaciones puramente internas.
En segundo lugar, la Comisión considera que las restricciones a la libertad de establecimiento que conlleva el HOAI no pueden justificarse por las razones imperiosas de interés general invocadas por la República Federal de Alemania.
En primer término, la Comisión estima que en este caso el mantenimiento de un nivel elevado de las prestaciones no puede justificar la restricción controvertida. En su opinión, no cabe deducir de la sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (
C‑94/04 y C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), que el Tribunal de Justicia considerase conforme a Derecho toda normativa que fije tarifas mínimas cuando el mercado se caracterice por la existencia de un número elevado de proveedores de los servicios de que se trate. Añade que la prueba de que las tarifas estaban destinadas a garantizar la calidad de dichos servicios debía ser aportada por la República Federal de Alemania.
En particular, la Comisión estima que dicho Estado miembro debería haber demostrado que el abandono de las tarifas mínimas conducía a fijar un nivel de precios para este tipo de prestaciones que podía generar incertidumbre acerca de su calidad. Alega que de los datos de Eurostat se desprende que la cuota del excedente bruto de explotación en el caso de las prestaciones de arquitectos en Alemania es claramente más elevada que en otros Estados miembros, mientras que no existe ningún indicio de que la calidad de las prestaciones realizadas en los demás Estados miembros sea menor debido a la aplicación de márgenes inferiores. La Comisión aduce, asimismo, que el HOAI va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, en la medida en que quienes deseen ofrecer sus servicios a un precio inferior al de las tarifas mínimas no tienen la posibilidad de probar que cumplen todos los requisitos exigidos por la normativa nacional.
La Comisión señala que el hecho de que se recurra con frecuencia a la facultad, contemplada por el HOAI, de celebrar un acuerdo sobre los gastos de construcción y fijar honorarios inferiores a las tarifas mínimas, sin que por ello se vea mermada la calidad de los servicios, resta fuerza a la argumentación esgrimida por la República Federal de Alemania.
En segundo término, la Comisión rechaza la argumentación de que el objetivo de protección de los consumidores mediante la eliminación de la asimetría existente entre la información de que disponen los consumidores y aquella de la que disponen los prestadores de los servicios se alcanza mediante un elevado nivel cualitativo de los servicios, que a su vez se garantiza mediante la imposición de tarifas mínimas. Según la Comisión, esta argumentación se basa en la premisa errónea de que tales tarifas garantizan la calidad de los servicios prestados.
Por otra parte, la Comisión señala que el artículo 22 de la Directiva 2006/123 obliga a los prestadores de servicios a informar a los destinatarios del precio de un servicio o del método de cálculo de dicho precio. Añade que las autoridades nacionales podrían prever la publicación de información sobre los precios comúnmente aplicados como indicadores de la práctica del mercado. Observa, además, que la República Federal de Alemania no ha explicado las razones por las que no existía esa asimetría de la información en el caso de los servicios de asesoramiento, que no están sujetos a las tarifas obligatorias establecidas por el HOAI.
Según la Comisión, los estudios invocados por la República Federal de Alemania no permiten demostrar que exista una correlación entre los precios de los servicios y su calidad. Señala, además, que las razones por las que el supuesto efecto incentivador de las tarifas mínimas produciría las consecuencias descritas en términos generales por este Estado miembro no se desprenden de las explicaciones dadas por él. Considera que el escrito del Consejo Europeo de Colegios de Ingenieros, de 5 de noviembre de 2015, se remite a la declaración del mismo órgano de 26 de septiembre de 2015, que describe de manera positiva los sistemas que garantizan una remuneración uniforme, previsible y transparente para determinados tipos de prestaciones, sin fijar, no obstante, tarifas obligatorias para tales prestaciones. La Comisión estima que de dicha declaración resulta que medidas menos rigurosas que las previstas por el HOAI permiten alcanzar los objetivos perseguidos. A su juicio, para llegar al nivel de calidad deseado se deberían adoptar medidas alternativas a las establecidas por el HOAI, como son las normas relativas a las cualificaciones profesionales y a la responsabilidad profesional.
En tercer término, la Comisión sostiene que los objetivos de garantizar tanto el mantenimiento y la perennidad de las empresas de servicios como los ingresos de los prestadores de servicios son de carácter meramente económico y no constituyen razones imperiosas de interés general.
En tercer lugar, la Comisión considera que, contrariamente a lo que alega la República Federal de Alemania, las normas sobre tarifas que establece el HOAI no son adecuadas para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores, dado que no les informan sobre la idoneidad de los precios propuestos ni les permiten contrastar, pese a la lista de tarifas que figura en el HOAI, los importes aplicados. Según dicha institución, si bien ese baremo permite que los consumidores distingan con mayor facilidad entre las diferentes prestaciones que les son propuestas y puede ser útil para clasificar las prestaciones según su importancia, no justifica la obligación de establecer tarifas mínimas y máximas en función de esta subdivisión.
En cuarto lugar, la Comisión señala que el artículo 7, apartados 3 y 4, del HOAI, que permite una cierta flexibilidad en la aplicación de las tarifas obligatorias, fue concebido como una excepción, interpretada de manera restrictiva por los órganos jurisdiccionales alemanes. Observa que, de tal modo, solo es posible establecer excepciones a las tarifas máximas, mediante acuerdo escrito, en caso de servicios básicos extraordinarios o de duración anormalmente prolongada.
La Comisión alega asimismo que, en virtud del artículo 7, apartado 3, del HOAI, las excepciones a las tarifas mínimas están permitidas en casos específicos, en relación con las prestaciones de los ingenieros pero no con las de los arquitectos.
Según la Comisión, las excepciones a las tarifas mínimas también se han interpretado de manera estricta por los órganos jurisdiccionales alemanes. Citando la jurisprudencia del Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Alemania), la Comisión sostiene que un proveedor no puede trasladar a sus clientes el ahorro de costes obtenido en su empresa, por racionalización, si ello lleva a fijar un precio inferior a las tarifas mínimas. Por lo que respecta, más concretamente, a la sentencia del Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal), de 22 de mayo de 1997, la Comisión alega que de dicha sentencia se desprende que incluso el caso de una colaboración duradera basada en una oferta de un arquitecto o de un ingeniero que establezca tarifas inferiores a las tarifas mínimas constituye una infracción del HOAI, dado que cada contrato debe considerarse por separado. La Comisión concluye que el sistema alemán no es suficientemente flexible para ser considerado conforme con el Derecho de la Unión.
Asimismo, la Comisión sostiene, por una parte, que la República Federal de Alemania no ha expuesto las razones por las que se considera que las tarifas máximas contribuyen a la eliminación de la asimetría entre la información de que disponen los consumidores y aquella de la que disponen los prestadores de los servicios sobre la calidad de los servicios prestados. Por otra parte, dicha institución concluye que el objetivo de protección de los clientes frente a la fijación de honorarios excesivos puede alcanzarse poniendo a disposición del cliente una información apropiada, que le permita comparar el precio que se le solicita con los precios usuales del mercado. A juicio de la Comisión, una medida de este tipo sería menos gravosa que la que resulta del sistema de tarifas establecido por el HOAI.
La República Federal de Alemania alega, en primer lugar, que el HOAI no infringe ni el artículo 49 TFUE ni la Directiva 2006/123, en la medida en que, por un lado, solo establece tarifas mínimas y máximas en materia de honorarios por prestaciones de servicios básicos de planificación urbanística, edificación y planificación técnica, respecto a las cuales la garantía de un nivel de calidad elevado responde a un objetivo de interés general, mientras que no lo hace para las prestaciones de servicios de asesoramiento, cuyos honorarios pueden ser libremente negociados por las partes.
Por otro lado, sostiene que el HOAI establece numerosas excepciones, con el fin de garantizar que puedan acordarse honorarios correctos en cada caso concreto, lo que refleja el alto grado de flexibilidad de esta normativa, que permite a los operadores procedentes de otros Estados miembros de la Unión Europea introducirse en el mercado alemán en condiciones de competencia efectiva.
A este respecto, la República Federal de Alemania se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular en la sentencia de 28 de abril de 2009, Comisión/Italia (
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
), según la cual las tarifas mínimas y máximas no constituyen una restricción a la libertad de establecimiento y a la libre circulación cuando el régimen que las establece se caracteriza por una flexibilidad que permite una cierta modulación de las tarifas en función de la naturaleza de las prestaciones realizadas. Pues bien, a su juicio, en este caso el HOAI introduce efectivamente tal flexibilidad, tanto en lo relativo a las tarifas mínimas como a las máximas.
Por otro lado, la República Federal de Alemania señala que de la sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
), se desprende que las situaciones puramente internas no deben apreciarse a la luz de la libertad de establecimiento y de la Directiva 2006/123, dado que ni una ni otra son aplicables a tales situaciones.
Asimismo, la República Federal de Alemania considera que la Comisión no ha expuesto las razones en las que se basa para afirmar que el acceso al mercado queda restringido por las tarifas mínimas y máximas establecidas por el HOAI y que tampoco ha demostrado la existencia de restricciones concretas a la libertad de establecimiento. Alega que la Comisión se refirió únicamente a «posibles restricciones» y se limitó a sostener que la situación del mercado es «irrelevante». Pues bien, dicho Estado miembro invoca a este respecto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual no existe restricción alguna cuando los eventuales efectos de una medida sobre la libertad de establecimiento son demasiado aleatorios e indirectos, como ocurre en el caso del considerando 69 de la Directiva 2006/123, cuyo tenor recuerda, en sustancia, dicha jurisprudencia. Por tanto, considera que en el presente asunto la medida que debe evaluarse, que ni siquiera se refiere al acceso al mercado, no produce ningún efecto concreto sobre la libertad de establecimiento y que la Comisión no ha aportado la prueba de la existencia de tal efecto, como le incumbía hacer.
A continuación, la República Federal de Alemania se refiere a documentos procedentes de las organizaciones profesionales de arquitectos e ingenieros, de los que se desprende que el HOAI no impide el acceso al mercado alemán y no constituye un obstáculo a la libertad de establecimiento en el territorio de este Estado miembro.
En segundo lugar y con carácter subsidiario, la República Federal de Alemania alega que el sistema de tarifas establecido por el HOAI está justificado por razones imperiosas de interés general, a saber, la garantía de la calidad de los servicios de planificación, la protección de los consumidores, la seguridad de la edificación, la preservación del patrimonio arquitectónico y la edificación sostenible. Según dicho Estado miembro, el objetivo principal del HOAI es garantizar un estándar de calidad elevado de las prestaciones de arquitectos e ingenieros.
La República Federal de Alemania señala que una prestación de servicios de planificación de calidad responde al objetivo de protección de los consumidores desde un doble punto de vista, en la medida en que garantiza la seguridad de las construcciones y en que persigue evitar que se cometan errores en la ejecución de las obras, que de ese modo será también más rápida y menos costosa. Dicho Estado miembro añade que la fijación de las tarifas mínimas es respaldada tanto por las organizaciones profesionales de promotores como por las asociaciones de consumidores.
La República Federal de Alemania refuta la argumentación esgrimida por la Comisión para defender que la restricción de la libertad de establecimiento objeto de controversia no está justificada. En particular, alega que la preservación de una estructura de mercado basada en pequeñas y medianas empresas es un objetivo deseable, dado que tiene por efecto garantizar la existencia de un número elevado de prestadores de servicios y contribuir a una competencia basada en una «mejor calidad». Este Estado miembro señala que la apreciación de la Comisión relativa a las cuotas del excedente bruto de explotación en Alemania puede ser considerablemente falseada por la estructura de las empresas que operan en su territorio. Añade que la posibilidad de concluir un acuerdo sobre los gastos de construcción, que existió entre 2009 y 2014, fue declarada ilegal por el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) en 2014.
En tercer lugar, la República Federal de Alemania considera que la fijación de tarifas mínimas es adecuada para alcanzar el objetivo de garantía de un elevado nivel de calidad de las prestaciones. A este respecto, recuerda que el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (
C‑94/04 y C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), reconoció en principio la existencia de una relación, en un mercado caracterizado por la asimetría de la información de la que disponen los prestadores de los servicios y los destinatarios de los mismos y por la presencia de un elevado número de los primeros, entre la introducción de una tarifa mínima para las prestaciones de servicios y la preservación de la calidad de estos, aun cuando dejara a discreción del órgano jurisdiccional nacional la apreciación de la existencia y la pertinencia de tal relación en el litigio principal. Alega que, por lo demás, el Tribunal de Justicia ha reconocido a los Estados miembros un margen de apreciación en situaciones comparables, de modo que no puede exigirse que estos demuestren la existencia de una relación de causalidad en el sentido de un requisito
sine qua non
entre la calidad y el precio de una prestación en el mercado nacional. Dicho Estado miembro precisa que, aun cuando no exista una exigencia en ese sentido, para adoptar el HOAI se basó en estudios detallados sobre la fijación de tarifas mínimas y máximas y sobre sus efectos.
Según la República Federal de Alemania, las tarifas mínimas y máximas son adecuadas para lograr el objetivo de calidad perseguido, dado que existe un vínculo entre precio y calidad, en la medida en que una carga de trabajo importante efectuada por personal altamente cualificado se traduce en un precio más elevado. Si el precio es inferior a determinado nivel, cabe presumirse que solo puede obedecer al inferior nivel de calidad de las prestaciones.
A este respecto, señala la existencia de un riesgo de «selección adversa» en el mercado de las prestaciones de servicios de planificación en Alemania. En consecuencia, a su juicio, en la medida en que los consumidores no están suficientemente informados y ni siquiera pueden percibir las diferencias de calidad, optarán sistemáticamente por la oferta menos cara, de modo que la competencia solo se basará en los precios. La República Federal de Alemania alega que, habida cuenta de la asimetría entre la información de que disponen los prestadores de los servicios y los consumidores, junto con una fuerte presencia de los primeros en el mercado, resulta prácticamente imposible ser competitivo y obtener beneficios a menos que se ofrezcan prestaciones de menor calidad, lo que conduce a una situación de «riesgo moral» o de «selección adversa».
Dicho Estado miembro estima que mediante la fijación legal de tarifas mínimas se reduce la importancia del precio como factor de competencia, lo que permite prevenir el deterioro de la calidad de las prestaciones.
La República Federal de Alemania sostiene, además, que la fijación de tarifas mínimas mediante el HOAI no va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos enunciados y que no existe una medida menos restrictiva, por cuanto el HOAI tiene en cuenta la naturaleza de las prestaciones de que se trata, solo impone tales tarifas a las prestaciones de servicios de planificación y establece numerosas excepciones a su aplicación.
A juicio de la República Federal de Alemania, las medidas alternativas propuestas por la Comisión no son adecuadas para sustituir las tarifas obligatorias. Considera que las normas de acceso a la profesión únicamente garantizan que los miembros de un colectivo profesional dispongan de la cualificación requerida, mientras que un sistema de tarifas obligatorias permite garantizar la calidad de las prestaciones. Este Estado miembro alega que, de hecho, por un lado, el acceso a las actividades profesionales sujetas al HOAI no se limita en Alemania, ya que, en principio, cualquier persona puede ejercer tales actividades siempre que respete dicha normativa. Por otro lado, sostiene que la introducción de normas que regularan el acceso a las profesiones de que se trata constituiría una restricción de la libertad de establecimiento mucho mayor que la que resulta del HOAI.
Asimismo, la República Federal de Alemania considera que la alternativa consistente en establecer normas sobre responsabilidad y seguro de responsabilidad profesional obligatorio tampoco es convincente. En efecto, en su opinión, las normas relativas a los honorarios que figuran en el HOAI están dirigidas a garantizar, con carácter preventivo, una elevada calidad de las prestaciones, mientras que las relativas a la responsabilidad y al seguro, dado que solo se aplican una vez se ha producido el daño, son, por su naturaleza, inadecuadas para proteger intereses generales como la seguridad de la edificación, el patrimonio arquitectónico o la edificación sostenible.
En cuanto a la alternativa propuesta por la Comisión, consistente en establecer normas relativas al ejercicio de la profesión, la República Federal de Alemania afirma que solo permitiría alcanzar una calidad mínima de las prestaciones realizadas y no el estándar de calidad elevado que se pretende lograr con la normativa controvertida. Aduce que, de hecho, para alcanzar el objetivo de calidad perseguido, se debería bien obligar a todos los prestadores de servicios afectados a que se integraran en organizaciones profesionales encargadas de controlar la calidad de las prestaciones realizadas, bien excluir del mercado a quienes no fueran miembros de tales organizaciones.
Por último, la República Federal de Alemania rechaza la alternativa consistente en la publicación de información sobre los precios comúnmente aplicados, como indicadores de la práctica del mercado. Dicho Estado miembro considera que la publicación de este tipo de información no resolvería el problema de la asimetría de la información e incluso podría reforzar la «espiral» de precios a la baja.
En cuarto lugar, la República Federal de Alemania sostiene que las tarifas máximas no constituyen un obstáculo a la libertad de establecimiento y que, en cualquier caso, están justificadas por la protección de los consumidores, puesto que evita que soporten una carga excesivamente gravosa como consecuencia de la aplicación de honorarios excesivos. Añade que son adecuadas para alcanzar los objetivos expuestos.
Hungría, que interviene en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania, comparte, en esencia, la argumentación de este Estado miembro.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, procede examinar la normativa nacional controvertida en relación con el artículo 15 de la Directiva 2006/123 antes de proceder, en su caso, al examen de dicha normativa a la luz de lo dispuesto en el artículo 49 TFUE.
Con carácter previo, ha de desestimarse la alegación del Gobierno alemán de que el artículo 15 de la Directiva 2006/123 no es aplicable a situaciones puramente internas, es decir, a situaciones en las que los hechos se circunscriben al interior de un único Estado miembro.
En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123, relativas a la libertad de establecimiento de los prestadores, deben interpretarse en el sentido de que se aplican también a una situación en la que todos los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro (sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser,
C‑360/15 y C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, apartado
).
A continuación, es oportuno recordar que conforme al artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2006/123, los Estados miembros deben examinar si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 de este artículo y hacer lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3 del mismo artículo.
El artículo 15, apartado 2, letra g), de esta Directiva se refiere a los requisitos que supeditan el ejercicio de una actividad a la aplicación por parte del prestador de servicios de tarifas mínimas o máximas.
De los apartados 5 y 6 del referido artículo 15 se desprende que a los Estados miembros les está permitido mantener o, en su caso, introducir requisitos del tipo de los mencionados en el apartado 2 del mismo artículo, siempre y cuando estos reúnan las condiciones establecidas en el apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Rina Services y otros,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, apartado
).
Dichas condiciones se refieren, en primer término, al carácter no discriminatorio de los requisitos de que se trate, que no pueden ser discriminatorios, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social; en segundo término, al carácter necesario, es decir, que estén justificados por una razón imperiosa de interés general; y, en tercer término, a la proporcionalidad, por cuanto tales requisitos deben ser adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue, no ir más allá de lo necesario para conseguirlo y no poder sustituirse por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
En este sentido, el artículo 15 de la Directiva 2006/123 tiene por objeto conciliar la competencia normativa de los Estados miembros en cuanto concierne a los requisitos que se han de evaluar con arreglo a este artículo, por un lado, y el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento, por otro.
De lo anterior resulta que, si bien es cierto que corresponde al Estado miembro que invoca una razón imperiosa de interés general para justificar los requisitos del referido artículo 15 demostrar que su normativa es apropiada y necesaria para lograr el objetivo legítimo perseguido, esta carga de la prueba no puede llegar hasta el punto de exigir que dicho Estado miembro demuestre de forma positiva que ninguna otra medida imaginable permitiría alcanzar dicho objetivo en las mismas condiciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de abril de 2009, Comisión/Italia,
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
, apartado
y jurisprudencia citada; de 24 de marzo de 2011, Comisión/España,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, apartado
, y de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, apartado
). En efecto, tal exigencia equivaldría en la práctica a privar al Estado miembro de que se trate de su competencia normativa en el ámbito considerado.
Tal consideración se impone con mayor razón si se tiene en cuenta que, como señala la República Federal de Alemania, un Estado miembro debe ser capaz de justificar un «requisito por evaluar» por una razón imperiosa de interés general desde la introducción de dicho requisito y, en consecuencia, en principio, sin disponer de forma necesaria de elementos de prueba empíricos en cuanto al resultado producido por este en comparación con el producido por otras medidas.
En el presente asunto, los requisitos contemplados en el HOAI, dado que fijan las tarifas mínimas y máximas en materia de prestaciones de servicios de planificación de arquitectos e ingenieros, están comprendidos en el artículo 15, apartado 2, letra g), de la Directiva 2006/123.
Por consiguiente, al tratarse de requisitos contemplados en dicha disposición, las tarifas controvertidas en el presente asunto deben reunir las tres condiciones establecidas en el artículo 15, apartado 3, de esta Directiva para conformarse a los objetivos de la misma, a saber, no ser discriminatorias, ser necesarias y ser proporcionales a la realización de una razón imperiosa de interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de marzo de 2018, CMVRO,
C‑297/16
,
EU:C:2018:141
, apartado
).
Por lo que respecta a la primera condición establecida en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123, procede señalar que los requisitos contemplados en el apartado 66 de la presente sentencia no son ni directa ni indirectamente discriminatorios en función de la nacionalidad o, en el caso de las sociedades, del domicilio social, con arreglo a la letra a) de dicha disposición, de modo que se cumple dicha condición.
En cuanto a la segunda condición, la República Federal de Alemania indica que el objetivo perseguido con las tarifas mínimas es la calidad de las prestaciones de servicios de planificación, la protección de los consumidores, la seguridad de las edificaciones, la preservación del patrimonio arquitectónico y la construcción sostenible. En cuanto a las tarifas máximas, el objetivo que se persigue es garantizar la protección de los consumidores asegurando la transparencia de los honorarios de las correspondientes prestaciones e impidiendo la imposición de tarifas excesivas.
A este respecto, procede constatar que los objetivos de garantizar la calidad de los trabajos y la protección de los consumidores han sido reconocidos por el Tribunal de Justicia como razones imperiosas de interés general (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de octubre de 2000, Corsten,
C‑58/98
,
EU:C:2000:527
, apartado
; de 8 de septiembre de 2010, Stoß y otros,
C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 y C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, apartado
, y de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, apartado
).
En cuanto concierne a los objetivos de preservación del patrimonio arquitectónico y de construcción sostenible, estos pueden relacionarse con los objetivos más generales de preservación del patrimonio cultural e histórico, así como de protección del medio ambiente, que constituyen igualmente razones imperiosas de interés general (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia,
C‑154/89
,
EU:C:1991:76
, apartado
, y de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania,
C‑463/01
,
EU:C:2004:797
, apartado
).
Por otra parte, debe señalarse que el considerando 40 de la Directiva 2006/123 confirma que la protección de los destinatarios de servicios, la protección del medio ambiente y los objetivos de política cultural constituyen razones imperiosas de interés general.
En cuanto atañe a la tercera condición contemplada en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123, esta implica la concurrencia de tres elementos, a saber, que el requisito sea adecuado para garantizar la realización del objetivo que se persigue, que no vaya más allá de lo necesario para conseguirlo y que ese objetivo no se pueda alcanzar mediante otra medida menos restrictiva.
A este respecto, un Estado miembro que, como es el caso de la República Federal de Alemania en el presente asunto, invoca una razón imperiosa de interés general para justificar la adopción de una medida debe presentar datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 2014, Comisión/Bélgica,
C‑296/12
,
EU:C:2014:24
, apartado
y jurisprudencia citada).
En este contexto, procede destacar, con carácter previo que, en la medida en que el cumplimiento de los objetivos de seguridad de las edificaciones, de preservación del patrimonio arquitectónico y de construcción sostenible está directamente relacionado con la calidad de los trabajos de planificación, tanto la idoneidad del HOAI para alcanzar estos tres primeros objetivos como su necesidad a tal efecto deberán admitirse si se acredita que es adecuado y necesario para garantizar esa calidad.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la idoneidad del HOAI para alcanzar los objetivos mencionados, la República Federal de Alemania alega que, debido a la existencia de un vínculo entre el precio de un servicio y su calidad, la fijación de tarifas mínimas es adecuada para alcanzar el objetivo consistente en garantizar un elevado nivel de calidad de las prestaciones realizadas.
Por otra parte, la República Federal de Alemania sostiene que la fijación de tales tarifas es también adecuada para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores, dado que mitiga las consecuencias de la asimetría de la información de que disponen arquitectos e ingenieros, por una parte, y consumidores, por otra, que puede conducir a que la competencia se base solo en los precios y a que los consumidores elijan a los prestadores de servicios únicamente en función de los precios de sus prestaciones.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que no se puede excluir
a priori
que la fijación de una tarifa mínima permita evitar que los prestadores de servicios se vean incitados, en un contexto como el de un mercado que se caracterice por la presencia de un número extremadamente alto de prestadores, a practicar una competencia basada en la oferta de prestaciones a la baja, con el consiguiente riesgo del deterioro de la calidad de los servicios prestados (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros,
C‑94/04 y C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, apartado
).
En el presente asunto no se discute que, como sostiene la República Federal de Alemania, en el mercado de las prestaciones de servicios de planificación en el ámbito de la construcción en dicho Estado miembro interviene un número muy elevado de operadores.
La Comisión tampoco ha rebatido eficazmente la afirmación de la República Federal de Alemania de que dicho mercado se caracteriza por una fuerte asimetría de la información, debido a la circunstancia de que los prestadores de servicios poseen competencias técnicas de las que la mayoría de sus clientes carecen, de forma que estos últimos tienen dificultad para apreciar la calidad de las prestaciones de servicios de planificación ofrecidas.
De lo anterior resulta que la República Federal de Alemania ha acreditado suficientemente que, habida cuenta de las particularidades del mercado y de los servicios de que se trata, puede existir un riesgo de que los prestadores de servicios de planificación en el ámbito de la construcción que operan en dicho Estado miembro practiquen una competencia basada en la oferta de prestaciones a la baja, que elimine a los operadores que ofrezcan prestaciones de calidad a través de una selección adversa.
En este contexto, la imposición de tarifas mínimas puede contribuir a limitar ese riesgo, impidiendo que las prestaciones se ofrezcan a precios insuficientes para garantizar a largo plazo su calidad.
Además, la República Federal de Alemania presentó diversos estudios en apoyo de su postura de que en un mercado como el alemán, caracterizado por un elevado número de pequeñas y medianas empresas, la fijación de tarifas mínimas en materia de prestaciones de planificación puede constituir una medida adecuada para garantizar que estas tengan un elevado nivel de calidad.
En tales circunstancias, la alegación de la Comisión de que el precio no constituye, en cuanto tal, una indicación de la calidad de la prestación no basta para descartar el riesgo señalado por la República Federal de Alemania de que la convergencia de los dos factores que se mencionan en los apartados 79 y 80 de la presente sentencia conduzca a un deterioro de la calidad de los servicios prestados en materia de planificación, ni para demostrar que ese riesgo no se pueda limitar aplicando una medida que excluya la oferta de prestaciones a precios demasiado bajos.
Asimismo, si bien la Comisión alega que la República Federal de Alemania no ha demostrado que una supresión de las tarifas mínimas conllevaría una disminución de la calidad, procede señalar que, como se desprende de los apartados 64 y 65 de la presente sentencia, no corresponde a dicho Estado miembro aportar tal prueba, sino únicamente demostrar que el HOAI puede contribuir significativamente a la consecución de los objetivos perseguidos limitando el riesgo de degradación de la calidad de las prestaciones de servicios de planificación.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la Comisión de que el excedente bruto de explotación relativo a las prestaciones de servicios de arquitectos en Alemania es claramente más elevado que en otros Estados miembros, mientras que no existe ningún indicio de que la calidad de las prestaciones realizadas en los demás Estados miembros sea menor debido a la aplicación de márgenes inferiores.
En efecto, el cuadro que reproduce la Comisión indica el excedente bruto de explotación para las prestaciones de servicios de arquitectos en los Estados miembros durante el año 2014, pero en él no figura, en el caso de la República Federal de Alemania, la distinción entre las prestaciones de servicios de planificación, sujetas a las tarifas mínimas, y las de asesoría, no sujetas a tales tarifas. Además, dicho cuadro refleja la situación del mercado durante un solo año, por lo que no se puede extraer ninguna conclusión sobre la evolución del mercado después de la introducción de las tarifas mínimas. Por último, debe señalarse que, como sostiene la República Federal de Alemania, el excedente bruto de explotación depende de cierto número de factores, como la estructura de las empresas, el coste del trabajo o el recurso a prestaciones de servicios sobre las que se haya repercutido un impuesto, y no únicamente la presión competitiva en el mercado de que se trate.
De las apreciaciones realizadas en los apartados 75 a 87 de la presente sentencia se desprende que, habida cuenta de las características del mercado alemán, la existencia de tarifas mínimas para las prestaciones de servicios de planificación en principio puede contribuir a garantizar un nivel elevado de calidad de las prestaciones de servicios de planificación y, en consecuencia, a alcanzar los objetivos perseguidos por la República Federal de Alemania.
No obstante, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de marzo de 2009, Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, apartado
, y de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, apartado
, y auto de 30 de junio de 2016, Sokoll-Seebacher y Naderhirn,
C‑634/15
,
EU:C:2016:510
, apartado
).
En el presente asunto, la Comisión alega, en esencia, que la normativa alemana no persigue el objetivo de garantizar un nivel elevado de calidad de las prestaciones de servicios de planificación de manera coherente y sistemática, puesto que la prestación de tales servicios no está reservada en Alemania a personas que ejerzan una actividad regulada, por lo que, en cualquier caso, no existe ninguna garantía de que quienes presten tales servicios de planificación hayan demostrado su aptitud profesional para ello.
Sobre este particular, ha de señalarse que, en efecto, la República Federal de Alemania indicó en sus escritos que las prestaciones de servicios de planificación no estaban reservadas a determinadas profesiones que se hallan sometidas a un control impuesto por la normativa profesional o por los colegios profesionales, puesto que tales servicios pueden ser prestados por personas que no sean arquitectos o ingenieros y, por tanto, no estén sujetas a una normativa profesional.
Pues bien, el hecho de que para prestar servicios de planificación en Alemania no sea necesario demostrar la aptitud profesional a tales efectos pone de manifiesto la incoherencia de la normativa alemana en relación con el objetivo de preservación de un elevado nivel de calidad de las prestaciones de servicios de planificación perseguido por las tarifas mínimas. En efecto, a pesar de la constatación realizada en el apartado 88 de la presente sentencia, es preciso señalar que las tarifas mínimas no son adecuadas para alcanzar tal objetivo si, como se desprende de la información aportada al Tribunal de Justicia, el ejercicio de las prestaciones sujetas a dichas tarifas no se acompaña de garantías mínimas que permitan asegurar la calidad de dichas prestaciones.
Por consiguiente, cabe estimar que la República Federal de Alemania no ha logrado demostrar que las tarifas mínimas establecidas por el HOAI sean adecuadas en orden a la consecución del objetivo de garantizar un elevado nivel de calidad de las prestaciones de planificación y la protección de los consumidores.
En cambio, por cuanto respecta a las tarifas máximas, como sostiene la República Federal de Alemania, estas pueden contribuir a la protección de los consumidores aumentando la transparencia de las tarifas aplicadas por los prestadores de servicios e impidiéndoles aplicar honorarios excesivos.
Sin embargo, como señaló el Abogado General en el punto 111 de sus conclusiones, la República Federal de Alemania no ha demostrado por qué el hecho de poner a disposición de los clientes una orientación en materia de precios para las diferentes categorías de prestaciones contempladas por el HOAI, sugerida por la Comisión como medida menos gravosa, no bastaría para alcanzar dicho objetivo de manera adecuada. De lo anterior resulta que el requisito consistente en la fijación de tarifas máximas no puede considerarse proporcionado a dicho objetivo.
De las consideraciones anteriores resulta que, al haber mantenido las tarifas obligatorias para las prestaciones de planificación de arquitectos e ingenieros la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, apartados 1, 2, letra g), y 3, de la Directiva 2006/123.
Habida cuenta de lo anterior, no procede examinar la normativa controvertida a la luz del artículo 49 TFUE.
Costas
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene costas a la República Federal de Alemania y haber sido desestimadas las pretensiones de esta, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
Conforme al artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, los Estados miembros que intervengan en el litigio cargarán con sus propias costas. En consecuencia, cada parte soportará sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:

1)
La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 15, apartados 1, 2, letra g), y 3, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, al haber mantenido las tarifas obligatorias para las prestaciones de servicios de planificación de arquitectos e ingenieros.

2)
La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)
Hungría cargará con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.