CELEX: 62020CJ0563
Prejudiciële verwijzing
Spoorwegvervoer
Richtlijn 2001/14/EG
Artikel 4
Vastlegging van de infrastructuurgebruiksrechten bij besluit van de beheerder
Artikel 30, lid 2
Recht van spoorwegondernemingen om administratief beroep in te stellen
Artikel 30, lid 6
Rechterlijke toetsing van de besluiten van de toezichthoudende instantie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 30, leden 2, 5 en 6, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur (
PB 2001, L 75, blz. 29
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 (
PB 2007, L 315, blz. 44
) (hierna: „richtlijn 2001/14”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ORLEN KolTrans sp. z o.o., een spoorwegonderneming met zetel in Płock (Polen), en de Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (hoofd van de dienst spoorwegvervoer; hierna; „hoofd van de DSV”) over de bepaling van de hoogte van de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur die eigendom is van PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. in Polen (hierna: „PKP PLK”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 5, 11, 12, 16 en 20 van richtlijn 2001/14 luiden als volgt:
„(5)
Teneinde transparantie en niet-discriminerende toegang tot spoorweginfrastructuur voor alle spoorwegondernemingen te waarborgen, wordt alle informatie die nodig is om van het recht op toegang gebruik te kunnen maken in een netverklaring openbaar gemaakt.
[...]
(11)
De regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing moeten alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang bieden waarbij zoveel mogelijk moet worden getracht op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet te komen.
(12)
Binnen het door de lidstaten vastgestelde kader dienen regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing spoorweginfrastructuurbeheerders aan te moedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren.
[...]
(16)
De regelingen voor tarifering en capaciteitstoewijzing moeten eerlijke concurrentie bij de verstrekking van spoorwegdiensten mogelijk maken.
[...]
(20)
Het is wenselijk infrastructuurbeheerders een zekere mate van flexibiliteit toe te staan om een efficiënter gebruik van het infrastructuurnetwerk mogelijk te maken.”
Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn betreft de beginselen en procedures die bij de vaststelling en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur en de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit moeten worden toegepast.
De lidstaten zien erop toe dat de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen voor spoorweginfrastructuur voldoen aan de in deze richtlijn vervatte beginselen om zodoende de infrastructuurbeheerder in staat te stellen de beschikbare infrastructuurcapaciteit op de markt te brengen en zo effectief mogelijk te benutten.”
Artikel 2 van deze richtlijn bevat definities en luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
b)
‚aanvrager’: een spoorwegonderneming die houder is van een vergunning [...] die om redenen van openbare dienst of om commerciële redenen belang [heeft] bij de verwerving van infrastructuurcapaciteit voor de exploitatie van spoorwegvervoerdiensten op [haar] respectieve grondgebied [...];
[...]
h)
‚infrastructuurbeheerder’: een instantie of onderneming die in het bijzonder voor de totstandbrenging en het onderhoud van spoorweginfrastructuur verantwoordelijk is. Dit kan tevens het beheer omvatten van de systemen voor controle en veiligheid van de infrastructuur. De functies van de infrastructuurbeheerder van een netwerk of deel van een netwerk kunnen aan verschillende instanties of ondernemingen worden toegewezen;
[...]
k)
‚spoorwegonderneming’: elke publiek- of privaatrechtelijke onderneming met een vergunning overeenkomstig de toepasselijke communautaire wetgeving waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het leveren van spoorwegvervoerdiensten voor goederen en/of reizigers, waarbij die onderneming voor de tractie moet zorgen; hiertoe behoren ook ondernemingen die uitsluitend tractie leveren;
[...]”
Hoofdstuk II van die richtlijn handelt over de rechten voor het gebruik van de infrastructuur. Artikel 4 ervan, „Instelling, vaststelling en inning van gebruiksrechten”, luidt als volgt:
„1.   De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 van richtlijn 91/440/EEG vastgelegde beheersmatige onafhankelijkheid een kaderregeling voor de heffingen vast.
Met inachtneming van de voorwaarde van beheersmatige onafhankelijkheid stellen de lidstaten specifieke tariferingsvoorschriften vast of delegeren zij deze bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder. De vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan is een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder.
[...]
4.   De infrastructuurbeheerders zorgen ervoor dat de gebruikte tariferingsregeling voor hun gehele net op dezelfde beginselen berust, tenzij op grond van artikel 8, lid 2, specifieke regelingen zijn getroffen.
5.   De infrastructuurbeheerders vergewissen zich ervan dat de toepassing van de tariferingsregeling resulteert in gelijkwaardige en niet-discriminerende gebruiksrechten wanneer verschillende spoorwegondernemingen in soortgelijke delen van de markt diensten van vergelijkbare aard verrichten, en dat de daadwerkelijk geheven rechten aan de voorschriften van de netverklaring voldoen.
[...]”
Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2001/14 luidt:
„Spoorwegondernemingen hebben op een niet-discriminerende basis recht op het minimumtoegangspakket en op de toegang via het spoor tot voorzieningen, als omschreven in bijlage II. De in de punten 1 en 2 van bijlage II bedoelde diensten worden op een niet-discriminerende wijze verleend; verzoeken van spoorwegondernemingen mogen slechts worden afgewezen als er, onder marktvoorwaarden, haalbare alternatieven bestaan. Indien de diensten niet door één enkele infrastructuurbeheerder worden aangeboden, moet de verstrekker van de hoofdinfrastructuur alles doen wat redelijkerwijs mogelijk is om de verschaffing van deze diensten te vergemakkelijken.”
Artikel 6 van deze richtlijn gaat over infrastructuurkosten en boekhouding, en luidt:
„1.   De lidstaten scheppen de voorwaarden, met inbegrip van eventueel noodzakelijke voorschotten, om ervoor te zorgen dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijk tijdsverloop, in de boeken van een infrastructuurbeheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten en overheidsfinanciering enerzijds en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn.
[...]
2.   Infrastructuurbeheerders moeten [...] worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
3.   De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.
[...]
5.   Er wordt een methode voor de toerekening van de kosten opgesteld. De lidstaten kunnen verlangen dat deze methode vooraf wordt goedgekeurd. De methode moet op gezette tijden worden aangepast aan de beste internationale praktijk.”
Artikel 7 van deze richtlijn heeft als opschrift „Heffingsbeginselen” en luidt:
„1.   De rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur worden aan de infrastructuurbeheerder betaald, die ze aanwendt om zijn bedrijf van middelen te voorzien.
[...]
3.   Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
[...]
7.   Dit artikel is niet van toepassing op de levering van de in punt 2 van bijlage II genoemde diensten. Desondanks wordt bij de vaststelling van de prijzen voor de verlening van de in punt 2 van bijlage II genoemde diensten rekening gehouden met de concurrentiepositie van de spoorwegen.
[...]”
De artikelen 8 tot en met 12 van die richtlijn handelen respectievelijk over uitzonderingen op de heffingsbeginselen, de mogelijkheid om kortingen op de infrastructuurgebruiksrechten toe te staan, compensatieregelingen voor bepaalde kosten, een prestatieregeling en de mogelijkheid om reserveringsheffingen toe te passen.
In hoofdstuk III van richtlijn 2001/14, betreffende de toewijzing van infrastructuurcapaciteit, bepaalt artikel 17, lid 1:
„Onverminderd de artikelen 81, 82 en 86 van het Verdrag kan er met een aanvrager een kaderovereenkomst worden gesloten. Daarin worden de kenmerken opgenomen van de infrastructuurcapaciteit die door de aanvrager is aangevraagd [...] De kaderovereenkomst behelst geen gedetailleerde beschrijving van een treinpad, maar is zo opgesteld dat aan de gewettigde commerciële behoeften van de aanvrager tegemoet wordt gekomen. Een lidstaat kan eisen dat de in artikel 30 van deze richtlijn bedoelde toezichthoudende instantie toestemt met een dergelijke kaderovereenkomst.”
Artikel 26 van deze richtlijn heeft als opschrift „Capaciteitsvergrotingsplan” en bepaalt:
„1.   Binnen zes maanden na afronding van de capaciteitsanalyse legt de infrastructuurbeheerder een capaciteitsvergrotingsplan voor.
2.   Het capaciteitsvergrotingsplan wordt opgesteld na overleg met de gebruikers van de betrokken overbelaste infrastructuur.
In het plan worden omschreven:
[...]
d)
de mogelijkheden voor en kosten van de capaciteitsvergroting, met inbegrip van te verwachten wijzigingen van de toegangsrechten,
en wordt aan de hand van een kosten-batenanalyse van de gevonden mogelijke maatregelen bepaald welke maatregelen zullen worden genomen om de infrastructuurcapaciteit te vergroten, inclusief een tijdschema voor uitvoering ervan.
Het plan kan worden onderworpen aan voorafgaande goedkeuring door de lidstaat.
[...]”
Artikel 30 van richtlijn 2001/14 heeft als opschrift „Toezichthoudende instantie” en luidt als volgt:
„1.   Onverminderd artikel 21, lid 6, stellen de lidstaten een toezichthoudende instantie in. Deze instantie, die het inzake vervoer bevoegde ministerie of een ander lichaam kan zijn, is naar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk van infrastructuurbeheerders, heffingsinstanties, toewijzende instanties of aanvragers. Voorts is zij voor haar werking onafhankelijk van alle bevoegde autoriteiten die betrokken zijn bij de gunning van een openbaredienstcontract. De instantie functioneert overeenkomstig de beginselen vastgelegd in dit artikel, waarbij beroeps- en toezichthoudende bevoegdheden aan afzonderlijke instanties kunnen worden toevertrouwd.
2.   Wanneer een aanvrager van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, kan hij zich tot de toezichthoudende instantie wenden, met name om beroep aan te tekenen tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder of, indien van toepassing, de spoorwegonderneming ten aanzien van:
[...]
d)
de heffingsregeling;
e)
de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten tot betaling waarvan hij verplicht is of kan zijn;
[...]
3.   De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met hoofdstuk II en dat zij niet-discriminerend zijn. Onderhandelingen tussen aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van gebruiksrechten worden slechts toegestaan wanneer zij onder toezicht van de toezichthoudende instantie plaatsvinden. Deze instantie grijpt onmiddellijk in indien het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van deze richtlijn.
4.   De toezichthoudende instantie is gemachtigd om nuttige informatie op te vragen bij de infrastructuurbeheerder, de aanvragers en elke belanghebbende derde partij in de betrokken lidstaat; deze informatie dient onverwijld verstrekt te worden.
5.   De toezichthoudende instantie beslist op de klachten en neemt de nodige maatregelen om de situatie binnen uiterlijk twee maanden na ontvangst van alle gegevens te verhelpen.
Niettegenstaande het bepaalde in lid 6 zijn besluiten van de toezichthoudende instantie bindend voor alle betrokken partijen.
Indien beroep wordt aangetekend tegen een weigering capaciteit te verlenen, of tegen de voorwaarden van een capaciteitsaanbod, besluit de toezichthoudende instantie ofwel dat er geen wijziging van het besluit van de infrastructuurbeheerder nodig is, ofwel dat het betwiste besluit overeenkomstig haar instructies wordt gewijzigd.
6.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat de besluiten van de toezichthoudende instantie voor rechterlijke toetsing openstaan.”
Bijlage II bij die richtlijn heeft als opschrift „Aan de spoorwegondernemingen te verlenen diensten” en bepaalt in de punten 1 en 2:
„1. Het minimumtoegangspakket omvat:
a) behandeling van aanvragen voor infrastructuurcapaciteit;
[...]
2. De toegang via het spoor tot voorzieningen en de verlening van diensten omvatten:
a)
in voorkomend geval gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van de tractie;
[...]”
Pools recht
Wetboek bestuursprocesrecht
De ustawa kodeks postępowania administracyjnego (wet tot invoering van een wetboek bestuursprocesrecht) van 14 juni 1960 (Dz. U. van 2013, volgnr. 267) (hierna: „wetboek bestuursprocesrecht”), bepaalt in artikel 28:
„Partij is elke persoon die wegens zijn procesbelang of een verplichting deelneemt aan een procedure of die wegens zijn procesbelang of verplichting een overheidsinstantie verzoekt om te interveniëren.”
Artikel 61 van deze wet luidt:
„De administratieve procedure wordt op verzoek van een partij of ambtshalve ingeleid.”
Artikel 61a van deze wet bepaalt in lid 1:
„Indien het in artikel 61 bedoelde verzoek wordt ingediend door een persoon die geen partij is of indien de procedure om andere legitieme redenen niet kan worden ingesteld, besluit de administratieve overheidsinstantie om de procedure niet in te leiden. [...]”
Artikel 157, lid 2, van die wet luidt:
„De procedure tot nietigverklaring van het besluit wordt op verzoek van een partij of ambtshalve ingeleid.”
Wet op het spoorwegvervoer
De ustawa o transporcie kolejowym (wet op het spoorwegvervoer) van 28 maart 2003 (Dz. U. van 2013, volgnr. 1594) bepaalt in artikel 13, leden 1 en 6:
„1.   Het hoofd van [de DSV] [...] dient op het vlak van regelgeving voor het spoorwegvervoer:
1)
de gebruiksrechten voor de toegekende spoorwegtrajecten goed te keuren en op elkaar af te stemmen, en daarbij na te gaan of zij in overeenstemming zijn met de regels voor de vaststelling ervan;
[...]
4)
te controleren of de beheerder de basisgebruiksrechten van de spoorweginfrastructuur en de aanvullende rechten voor aanvullende diensten correct heeft vastgelegd;
5)
klachten van spoorwegvervoerders te onderzoeken die betrekking hebben op:
[...]
b)
de toekenning van treintrajecten en de infrastructuurgebruiksrechten;
[...]
6.   Indien schending van een bepaling, besluit of beschikking op het gebied van het spoorwegvervoer wordt vastgesteld, neemt het hoofd van de DSV een besluit waarin hij de omvang van de schending en de termijn voor de rechtzetting van de onregelmatigheid aangeeft.”
Artikel 29 van die wet bepaalt in de leden 3 en 4:
„3.   De spoorwegvervoerder verwerft het recht om de toegekende treintrajecten, die worden vastgelegd in de dienstregeling, te gebruiken na hierover met de beheerder een akkoord te hebben gesloten.
4.   De beheerder heft de in artikel 33 bedoelde rechten voor de terbeschikkingstelling van de spoorweginfrastructuur.”
Artikel 33 van deze wet bepaalt:
„1.   De beheerder stelt het bedrag vast van de door de spoorwegvervoerders te betalen infrastructuurgebruiksrechten.
[...]
6.   De beheerder is verplicht om de hoogte en de tariefsoorten van het basisgebruiksrecht en van de aanvullende rechten openbaar te maken [...].
7.   De eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht en van de aanvullende rechten, met uitzondering van de heffingen voor het gebruik van tractiestroom, worden samen met de berekening van de bedragen ervan toegezonden aan het hoofd van de DSV.
8.   Het hoofd van de DSV keurt de in lid 7 bedoelde tarieven goed binnen een termijn van dertig dagen na ontvangst ervan, of weigert zijn goedkeuring indien hij schending vaststelt van de regels in de leden 2 tot en met 6, van artikel 34 of van de bepalingen die zijn vastgesteld krachtens artikel 35.”
Verordening inzake de voorwaarden voor toegang tot en gebruikmaking van de spoorweginfrastructuur
De rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (verordening van de minister van Infrastructuur inzake de voorwaarden voor toegang tot en gebruikmaking van de spoorweginfrastructuur) van 27 februari 2009 (Dz. U. van 2009, nr. 35, volgnr. 274) bepaalt in artikel 16:
„1.   Ten laatste negen maanden vóór de inwerkingtreding van de treindienstregeling dient de beheerder bij het hoofd van de DSV een voorstel in voor de goedkeuring van:
1)
de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht;
2)
de tarieven van de in deel II van de bijlage bij de wet genoemde diensten.
[...]
3.   Op verzoek van de vervoerder dient de beheerder hem inzage te geven in het in lid 1 genoemde voorstel en de in lid 2 bedoelde lijst.
[...]”
Artikel 17 van deze verordening bepaalt in lid 1:
„Het hoofd van de DSV weigert alleen het in artikel 16, lid 1, bedoelde voorstel goed te keuren indien het is uitgewerkt in strijd met artikel 33, lid 8, van de wet [op het spoorwegvervoer].”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
ORLEN KolTrans is een in Polen gevestigde onderneming die onder meer goederen per spoor vervoert. Zij gebruikt daarvoor de spoorweginfrastructuur die eigendom is van PKP PLK, de spoorweginfrastructuurbeheerder.
PKP PLK heeft de Poolse toezichthoudende instantie – de DSV, opgericht krachtens artikel 30 van richtlijn 2001/14 – een ontwerp voorgelegd van een wijziging van de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor de minimumtoegang tot haar infrastructuur. Deze tarieven zijn een van de variabelen waarmee de infrastructuurbeheerder de hoogte berekent van de rechten die een spoorwegonderneming moet betalen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur. Bij besluit van 29 september 2010 (hierna: „goedkeuringsbesluit van 2010”) heeft het hoofd van de DSV dit ontwerp goedgekeurd.
PKP PLK heeft de nieuwe eenheidstarieven uit dit besluit gehanteerd om de hoogte van de door ORLEN KolTrans te betalen infrastructuurgebruiksrechten te bepalen, overeenkomstig het tussen deze twee ondernemingen gesloten akkoord.
Het Hof heeft in zijn arrest van 30 mei 2013, Commissie/Polen (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), onder meer geoordeeld dat de Republiek Polen niet had voldaan aan haar verplichtingen uit artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 door toe te laten dat bij de berekening van de rechten voor het minimumtoegangspakket en voor de toegang via het spoor tot de infrastructuur kosten in aanmerking werden genomen die niet konden worden beschouwd als rechtstreeks voortvloeiend uit de exploitatie van de treindienst.
Na die uitspraak heeft ORLEN KolTrans de rechten die zij aan PKP PLK betaalde, opnieuw bekeken. Zij meende dat de berekeningswijze ervan in strijd was met richtlijn 2001/14, en heeft het hoofd van de DSV bij brief van 7 april 2014 verzocht een administratieve procedure in de zin van het wetboek bestuursprocesrecht in te leiden om het goedkeuringsbesluit van 2010 nietig te verklaren.
Bij beschikking van 11 juni 2014 heeft het hoofd van de DSV dit verzoek afgewezen op grond dat ORLEN KolTrans volgens het wetboek bestuursprocesrecht niet de hoedanigheid van „partij” had in de procedure voor de goedkeuring van de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht en bijgevolg niet kon verzoeken om nietigverklaring van het goedkeuringsbesluit van 2010, zelfs indien dit besluit in strijd zou zijn met het Unierecht.
ORLEN KolTrans heeft tegen deze beschikking van 11 juni 2014 beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Sąd Okręgowy w Warszawie (rechter in eerste aanleg Warschau, Polen). Zij beoogt daarmee een toetsing te verkrijgen van de rechtmatigheid van het goedkeuringsbesluit van 2010, dat, gelet op het arrest van 30 mei 2013, Commissie/Polen (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), in strijd met richtlijn 2001/14 zou zijn vastgesteld.
Tegelijkertijd heeft deze onderneming een vordering tot schadevergoeding tegen de Poolse Staat ingesteld op grond dat de onjuiste omzetting van richtlijn 2001/14 haar schade had berokkend, te weten de excessieve infrastructuurgebruiksrechten die zij betaalde. Soortgelijke vorderingen zijn ook door andere spoorwegondernemingen ingesteld. De Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen), waarbij een van die zaken aanhangig werd gemaakt, heeft de behandeling ervan geschorst en het Hof op 3 maart 2020 prejudiciële vragen voorgelegd, waaronder de vraag of een spoorwegonderneming schadevergoeding kan vorderen van een lidstaat wegens onjuiste omzetting van richtlijn 2001/14 zonder dat het besluit van de toezichthoudende instantie door de bevoegde rechter is getoetst. Het Hof heeft die vragen beantwoord in zijn arrest van 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie (
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
).
De verwijzende rechter brengt ook in herinnering dat het Hof in zijn arrest van 9 november 2017, CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
), heeft geoordeeld dat richtlijn 2001/14 zich ertegen verzet dat de gewone rechter per geval bekijkt of de infrastructuurgebruiksrechten billijk zijn en dat de hoogte van deze rechten kan worden gewijzigd, los van het toezicht dat wordt uitgeoefend door de toezichthoudende instantie bedoeld in artikel 30 van die richtlijn.
Hij beklemtoont daarbij dat hij volgens het Poolse recht kennis dient te nemen van beroepen tegen besluiten van de toezichthoudende instantie.
Met betrekking tot de tenuitvoerlegging van richtlijn 2001/14 merkt de verwijzende rechter op dat in Polen de spoorweginfrastructuurbeheerder de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht ter goedkeuring voorlegt aan de toezichthoudende instantie. Spoorwegondernemingen zijn geen partij bij die procedure en kunnen de goedkeuringsbesluiten van het hoofd van de DSV niet betwisten.
Stellig kan volgens artikel 13, lid 1, punt 5, onder b), van de wet op het spoorwegvervoer bij de toezichthoudende instantie een klacht worden ingediend over de door de infrastructuurbeheerder gevraagde infrastructuurgebruiksrechten. Bovendien stelt het hoofd van de DSV volgens lid 6 van dit artikel bij schending van bepalingen, besluiten of beschikkingen op het gebied van het spoorwegvervoer een besluit vast waarin hij de omvang van de schending en een regulariseringstermijn vaststelt. Toch kan met deze bepalingen van het Poolse recht niet worden teruggekomen op eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht die de toezichthoudende instantie heeft goedgekeurd.
Verder geeft de verwijzende rechter aan dat volgens het wetboek bestuursprocesrecht alleen personen met de hoedanigheid van partij nietigverklaring van een besluit kunnen vorderen. Aangezien spoorwegondernemingen geen partij zijn bij de procedure tot goedkeuring van de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht, hebben zij volgens hem geen doeltreffende voorziening in rechte om de hoogte van die tarieven te betwisten.
Gelet op deze overwegingen wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 30 van richtlijn 2001/14 spoorwegondernemingen het recht geeft om door het hoofd van de DSV genomen besluiten tot goedkeuring van eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht te betwisten. Volgens hem zou dit recht om te beginnen kunnen worden afgeleid uit lid 2, onder e), van dit artikel indien deze bepaling aldus zou moeten worden uitgelegd dat spoorwegondernemingen moeten worden toegelaten als partij bij de procedure tot goedkeuring van de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht. Voorts zou dat recht kunnen voortvloeien uit de leden 5 en 6 van dat artikel indien zou blijken dat het goedkeuringsbesluit rechten van spoorwegondernemingen kan schenden.
In die omstandigheden heeft de Sąd Okręgowy w Warszawie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 30, lid 2, onder e), van richtlijn [2001/14] aldus worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of voornemens is gebruik te maken van spoorweginfrastructuur, daarbij het recht wordt toegekend om deel te nemen aan een door de toezichthoudende instantie gevoerde procedure strekkende tot vaststelling van de hoogte van de rechten voor toegang tot de spoorweginfrastructuur door de beheerder ervan?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: moet artikel 30, leden 5 en 6, van richtlijn [2001/14] aldus worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of voornemens is gebruik te maken van spoorweginfrastructuur, daarbij het recht wordt toegekend om een besluit van de toezichthoudende instantie te betwisten waarbij de hoogte van de door de beheerder van de spoorweginfrastructuur vastgestelde rechten voor toegang tot die infrastructuur wordt goedgekeurd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
Opgemerkt zij dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de wet op het spoorwegvervoer onder meer bepaalt dat een van de variabelen op basis waarvan de infrastructuurbeheerder het bedrag van de door een spoorwegonderneming te betalen infrastructuurgebruiksrechten kan berekenen, namelijk de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur, moet worden goedgekeurd door het hoofd van de DSV.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt ook dat naar Pools recht enkel personen die volgens het wetboek bestuursprocesrecht de status van partij bij de procedure tot goedkeuring van die tarieven hebben, nietigverklaring kunnen vorderen van een goedkeuringsbesluit.
Bijgevolg kunnen spoorwegondernemingen die, zoals verzoekster in het hoofdgeding, spoorweginfrastructuur (beogen te) gebruiken, niet opkomen tegen de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht die de toezichthoudende instantie vaststelt, aangezien zij niet de hoedanigheid van „partij” hebben die het Poolse recht vereist om hiertoe beroep in rechte te kunnen instellen. De verwijzende rechter wenst dus te vernemen of artikel 30 van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat zij de hoedanigheid van „partij” hebben of dat zij ook zonder deze hoedanigheid een dergelijk beroep moeten kunnen instellen.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 2, onder e), van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of gebruik wil maken van spoorweginfrastructuur, moet kunnen deelnemen aan een door de toezichthoudende instantie gevoerde procedure met het oog op de vaststelling van een besluit tot goedkeuring of afwijzing van een door een infrastructuurbeheerder ingediend voorstel voor eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de infrastructuur, wat haar de hoedanigheid van partij bij die procedure zou geven.
In dit verband moet worden opgemerkt dat noch in artikel 30 van richtlijn 2001/14 noch in enige andere bepaling van deze richtlijn sprake is van een goedkeuringsprocedure voor infrastructuurgebruiksrechten of voor de variabelen om deze rechten te kunnen bepalen.
Met name voorziet geen enkele bepaling van hoofdstuk II van richtlijn 2001/14, over de infrastructuurgebruiksrechten, in een dergelijke goedkeuringsprocedure.
Artikel 6, lid 5, van deze richtlijn luidt weliswaar dat de lidstaten kunnen verlangen dat de „methode voor de toerekening van de kosten” vooraf wordt goedgekeurd, maar zoals uit de andere leden van dit artikel blijkt wordt deze methode gebruikt bij de boekhouding van de financiële steun die lidstaten aan infrastructuurbeheerders kunnen verlenen. Zij houdt geen verband met infrastructuurgebruiksrechten.
Evenzo heeft de goedkeuringsprocedure die kan worden ingevoerd krachtens artikel 17 van richtlijn 2001/14 – in hoofdstuk III, over de toewijzing van infrastructuurcapaciteit – geen betrekking op de bepaling van de infrastructuurgebruiksrechten maar op de kaderovereenkomsten die infrastructuurbeheerders afsluiten om de kenmerken te preciseren van de infrastructuurcapaciteit die door de aanvrager is aangevraagd.
Hetzelfde geldt voor de voorafgaande goedkeuring van capaciteitsvergrotingsplannen, waarvan sprake is in artikel 26 van deze richtlijn, in datzelfde hoofdstuk III. Hoewel dit soort plannen een prognose bevatten van de kosten van infrastructuurcapaciteitsvergrotingen en de waarschijnlijke impact ervan op de infrastructuurgebruiksrechten, kan daaruit niet worden afgeleid dat zij vooraf de hoogte van die gebruiksrechten bepalen.
Artikel 30 van richtlijn 2001/14 regelt de bevoegdheden van de toezichthoudende instantie, die wordt ingesteld krachtens lid 1 ervan, en bepaalt in lid 6 dat de besluiten van deze instantie moeten openstaan voor rechterlijke toetsing.
Wat de bevoegdheden van de toezichthoudende instantie betreft, bepaalt artikel 30 in lid 2 dat bij deze instantie beroep kan worden aangetekend tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder over onder meer de heffingsregeling en de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten. Lid 5 preciseert dat de toezichthoudende instantie zich over elke klacht moet uitspreken. Volgens lid 3 moet deze instantie erop toezien dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met de bepalingen van deze richtlijn en moet zij toezicht houden op onderhandelingen tussen de infrastructuurbeheerder en spoorwegondernemingen. Lid 4 machtigt de toezichthoudende instantie bij al deze taken om onder meer bij de infrastructuurbeheerder informatie op te vragen.
Uit het voorgaande blijkt dat artikel 30 van richtlijn 2001/14 geen goedkeuringsprocedure voor infrastructuurgebruiksrechten kent. De leden 2 tot en met 5 van dit artikel vereisen met name niet dat de infrastructuurbeheerder de infrastructuurgebruiksrechten die hij voornemens is te heffen of de variabelen voor de berekening daarvan, ter goedkeuring voorlegt aan de toezichthoudende instantie. Integendeel, dit artikel voorziet gewoon in toezicht op reeds vastgestelde rechten, zoals met name uit lid 2 en lid 3, eerste volzin, ervan blijkt. Deze taak rust op de toezichthoudende instantie, die hetzij in het kader van een beroep hetzij ambtshalve uitspraak doet.
Verder beoogt de bij richtlijn 2001/14 ingevoerde regeling een onafhankelijk beheer door de infrastructuurbeheerder te waarborgen. Hij moet de regeling voor gebruiksrechten gebruiken als beheersinstrument. Zo volgt uit overweging 12 van deze richtlijn dat de regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing spoorweginfrastructuurbeheerders dienen aan te moedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren binnen het door de lidstaten vastgelegde kader. Om die optimalisering mogelijk te maken moet, zoals overweging 20 van deze richtlijn vermeldt, die beheerders een zekere mate van flexibiliteit worden toegestaan (arrest van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, punt
).
In dit verband is in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 een verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de infrastructuurbeheerder vastgelegd voor de heffingsregelingen. Terwijl het aan de lidstaten is een kaderregeling voor de heffingen vast te stellen, zijn de vaststelling en de inning van de heffing een aangelegenheid van de infrastructuurbeheerder, die ervoor moet zorgen dat uniforme beginselen worden toegepast, zoals met name in artikel 4, leden 4 en 5, van deze richtlijn is bepaald (arresten van 9 november 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punt
, en 28 februari 2013, Commissie/Duitsland,
C‑556/10
,
EU:C:2013:116
, punt
).
De infrastructuurbeheerders, die de heffingen op niet-discriminerende wijze moeten vaststellen en innen, moeten dus niet alleen de voorwaarden voor het gebruik van het spoorwegnet op dezelfde wijze toepassen op alle gebruikers van dit netwerk, maar er tevens op letten dat de daadwerkelijk geïnde heffingen aan deze voorwaarden voldoen (arresten van 9 november 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punt
, en 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, punt
).
Zoals uit de voorgaande overwegingen blijkt, kent richtlijn 2001/14 geen goedkeuringsprocedure voor de infrastructuurgebruiksrechten of de variabelen ter berekening daarvan, zodat zij evenmin kan uitmaken of de ene of de andere fysieke of rechtspersoon de hoedanigheid van „partij” heeft in een dergelijke procedure.
Bovendien komt het begrip „partij”, dat wordt gebruikt in het wetboek bestuursprocesrecht, niet voor in die richtlijn. Het beroep dat volgens artikel 30, lid 2, van de richtlijn openstaat tegen beslissingen van infrastructuurbeheerders, is bedoeld voor „aanvragers”. Laatstgenoemd begrip wordt gedefinieerd in artikel 2, onder b), van de richtlijn en slaat onder meer op spoorwegondernemingen met een vergunning.
Verder zij erop gewezen dat voor een antwoord op de eerste vraag niet hoeft te worden onderzocht of artikel 30 van richtlijn 2001/14 en met name de leden 2 en 3 zich verzetten tegen een goedkeuringsprocedure als die waarin het Poolse recht voorziet. In het bijzonder lijkt niet te hoeven worden uitgemaakt of deze bepalingen, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn en het doeltreffendheidsbeginsel, eraan in de weg staan dat het hoofd van de DSV zijn goedkeuring verleent aan een van de variabelen waarmee de infrastructuurbeheerder het bedrag bepaalt van de door een spoorwegonderneming te betalen infrastructuurgebruiksrechten – te weten de eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur.
Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 30, lid 2, onder e), van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat daarin niet wordt geregeld of een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of gebruik wil maken van spoorweginfrastructuur, het recht heeft om deel te nemen aan een eventuele door de toezichthoudende instantie gevoerde procedure met het oog op de vaststelling van een besluit tot goedkeuring of afwijzing van een door een infrastructuurbeheerder ingediend voorstel voor eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de infrastructuur.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, leden 5 en 6, van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of gebruik wil maken van spoorweginfrastructuur, bij de bevoegde rechter moet kunnen opkomen tegen een besluit van de toezichthoudende instantie tot goedkeuring van de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de infrastructuur.
Zoals uit de punten 48 en 49 van dit arrest blijkt, is artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14, dat de verwijzende rechter uitdrukkelijk aanhaalt, niet relevant voor het antwoord op de tweede vraag, aangezien het daarin enkel gaat over de bevoegdheden van de toezichthoudende instantie. Alleen lid 6 van dat artikel betreft de rechterlijke toetsing van de besluiten van deze instantie.
In dit verband zij erop gewezen dat artikel 30, lid 6, van richtlijn 2001/14 de lidstaten de algemene verplichting oplegt te voorzien in rechterlijke toetsing van de besluiten van de toezichthoudende instantie, en niet bepaalt wie procesbevoegdheid dient te hebben.
Hoewel de vaststelling van de procesbevoegdheid van een justitiabele in beginsel een kwestie is van nationaal recht, vereist het Unierecht niettemin dat de nationale wettelijke regeling – overeenkomstig artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – geen afbreuk doet aan het recht op een effectieve rechterlijke bescherming (arrest van 21 november 2019, Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De rechterlijke instanties van de lidstaten dienen dan ook de rechterlijke bescherming te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht en in casu aan richtlijn 2001/14 ontlenen (zie in die zin arresten van 13 maart 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punt
, en 21 november 2019, Deutsche Lufthansa,
C‑379/18
,
EU:C:2019:1000
, punt
).
Bij gebreke van een regeling van de Unie is het een aangelegenheid van de lidstaten om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen (arresten van 13 maart 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punt
, en 14 september 2017, Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
, punt
).
Vastgesteld zij dat richtlijn 2001/14 spoorwegondernemingen rechten verleent.
Een van de doelstellingen die richtlijn 2001/14 nastreeft is immers het bieden van niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur, zoals in met name de overwegingen 5 en 11 ervan is uiteengezet. Verder streeft deze richtlijn de doelstelling na om eerlijke concurrentie te waarborgen. Overweging 16 stelt in dit verband dat de regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing eerlijke concurrentie bij de verstrekking van spoorwegdiensten mogelijk zouden moeten maken (zie in die zin arrest van 9 november 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punten
en
).
Hieruit volgt dat de infrastructuurbeheerder zich er krachtens artikel 4, lid 5, van deze richtlijn van moet vergewissen dat de toepassing van de heffingsregeling resulteert in gelijkwaardige en niet-discriminerende rechten voor de verschillende spoorwegondernemingen die in soortgelijke delen van de markt diensten van vergelijkbare aard verrichten, en dat de daadwerkelijk opgelegde heffingen voldoen aan de voorschriften van de netverklaring (arrest van 9 november 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punt
).
Omgekeerd hebben spoorwegondernemingen volgens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2001/14 op niet-discriminerende basis recht op het minimumtoegangspakket en op toegang via het spoor tot voorzieningen, als omschreven in bijlage II bij deze richtlijn. Ook de toegang tot de in de punt 2 van deze bijlage bedoelde diensten moet niet-discriminerend zijn, maar mag worden geweigerd als er, onder marktvoorwaarden, haalbare alternatieven bestaan.
Opgemerkt zij dat dit recht op toegang tot de spoorweginfrastructuur wordt aangevuld met de heffingsregels die zijn opgenomen in hoofdstuk II van richtlijn 2001/14 – over de infrastructuurgebruiksrechten – en met name in artikel 7. Volgens lid 3 van dit artikel wordt voor het in bijlage II, punt 1, omschreven minimumtoegangspakket en voor de toegang via het spoor tot voorzieningen, een heffing vastgesteld die gelijk moet zijn aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, onverminderd de leden 4 en 5 van dit artikel en artikel 8 van de richtlijn. Wat verder de toegang tot de in punt 2 van die bijlage genoemde diensten betreft, vereist artikel 7, lid 7, van de richtlijn dat rekening wordt gehouden met de concurrentiepositie van de spoorwegen.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat richtlijn 2001/14 en in het bijzonder artikel 5, lid 1, juncto artikel 7, leden 3 en 7, ervan spoorwegondernemingen die spoorweginfrastructuur (willen) gebruiken, zoals verzoekster in het hoofdgeding, rechten verleent die rechterlijke bescherming moeten kunnen krijgen.
Een nationale regeling die deze ondernemingen geen mogelijkheid biedt om beroep in rechte in te stellen tegen een besluit van de toezichthoudende instantie dat inbreuk kan maken op de rechten die zij aan het Unierecht ontlenen, maakt de uitoefening van deze rechten onmogelijk.
Volledigheidshalve zij er nog aan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de bepalingen van artikel 30, leden 2 en 6, van richtlijn 2001/14 onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn en dus rechtstreekse werking hebben. Deze bepalingen gelden derhalve voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en deze autoriteiten zijn gehouden die bepalingen toe te passen (arrest van 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, punt
).
Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 30, lid 6, van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of gebruik wil maken van spoorweginfrastructuur, bij de bevoegde rechter moet kunnen opkomen tegen een besluit van de toezichthoudende instantie tot goedkeuring van de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de infrastructuur.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 30, lid 2, onder e), van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007, moet aldus worden uitgelegd dat daarin niet wordt geregeld of een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of gebruik wil maken van spoorweginfrastructuur, het recht heeft om deel te nemen aan een eventuele door de toezichthoudende instantie gevoerde procedure met het oog op de vaststelling van een besluit tot goedkeuring of afwijzing van een door een infrastructuurbeheerder ingediend voorstel voor eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de infrastructuur.

2)
Artikel 30, lid 6, van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58, moet aldus worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming die gebruikmaakt of gebruik wil maken van spoorweginfrastructuur, bij de bevoegde rechter moet kunnen opkomen tegen een besluit van de toezichthoudende instantie tot goedkeuring van de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde eenheidstarieven van het basisgebruiksrecht voor minimumtoegang tot de infrastructuur.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.