CELEX: 62019TJ0245
Beskyttelsesforanstaltninger
markedet for jern- og stålprodukter
gennemførelsesforordning (EU) 2019/159
annullationssøgsmål
søgsmålsinteresse
søgsmålskompetence
formaliteten
ligebehandling
berettiget forventning
princippet om god forvaltningsskik
pligt til at udvise fornøden omhu
trussel om alvorlig skade
åbenbart urigtigt skøn
indledning af en beskyttelsesundersøgelse
Kommissionens kompetence
ret til forsvar

Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/159 af 31. januar 2019 om indførelse af endelige beskyttelsesforanstaltninger mod importen af visse stålprodukter (
EUT 2019, L 31, s. 27
, herefter »den anfægtede forordning«), for så vidt som den finder anvendelse på sagsøgeren.
Tvistens baggrund
Sagsøgeren, som er etableret i regionen Transnistrien i Moldova, er producent af to kategorier af stålprodukter, som er omfattet af de beskyttelsesforanstaltninger, der blev indført i henhold til den anfægtede forordning, nemlig varekategori nr. 13 (rebars) og varekategori nr. 16 (valsetråd af ulegeret stål og andre former for legeret stål).
Den 28. april 2016 vedtog Europa-Kommissionen på baggrund af situationen for jern- og stålindustrien i Den Europæiske Union gennemførelsesforordning (EU) 2016/670 om indførelse af forudgående EU-tilsyn af importen af visse jern- og stålprodukter med oprindelse i visse tredjelande (
EUT 2016, L 115, s. 37
).
Den 23. marts 2018 indførte Amerikas Forenede Stater importafgifter i henhold til Section 232 i Trade Expansion Act (loven om handelsudvikling) (herefter »Section 232«).
Den 26. marts 2018 indledte Kommissionen på baggrund af de statistiske data, som var blevet indsamlet efter indførelsen af tilsynsforanstaltningerne, en beskyttelsesundersøgelse med henblik på at vurdere situationen for flere kategorier af stålprodukter.
Kommissionens analyse af dataene foranledigede den til at drage den foreløbige konklusion, at Unionens stålindustri stod over for en alvorlig trussel for så vidt angår 23 af de 26 varekategorier, for hvilke der var konstateret en stigning i importen som resultat af undersøgelsen, og den vedtog følgelig gennemførelsesforordning (EU) 2018/1013 af 17. juli 2018 om indførelse af midlertidige beskyttelsesforanstaltninger mod importen af visse stålprodukter (
EUT 2018, L 181, s. 39
, herefter »den midlertidige forordning«).
Den 31. januar 2019 vedtog Kommissionen, som fandt, at Unionens stålindustri stod over for en alvorlig trussel for så vidt angår 26 kategorier af stålprodukter, den anfægtede forordning om indførelse af endelige beskyttelsesforanstaltninger for en periode på tre år i form af specifikke toldkontingenter for hver kategori, hvis kvantitative loft var fastsat til den gennemsnitlige importmængde for de berørte lande i perioden 2015-2017, forhøjet med 5% for at sikre, at de traditionelle handelsstrømme blev opretholdt, og at den eksisterende bruger- og importindustri i Unionen modtog tilstrækkelig støtte.
I modsætning til den situation, der forelå i forbindelse med de foreløbige beskyttelsesforanstaltninger, blev der i den anfægtede forordning fastsat specifikke kontingenter pr. land for lande med en betydelig leverandørinteresse (dvs. lande, der tegnede sig for en andel på mere end 5% af importen inden for den omhandlede varekategori). Der blev ligeledes fastsat et »resterende toldkontingent« for de øvrige lande, som eksporterede til Unionens område. Endvidere fandt Kommissionen, at et eksportørland, som havde opbrugt sit specifikke toldkontingent, burde have mulighed for at få adgang til det resterende toldkontingent, med henblik på ikke blot at sikre opretholdelsen af de traditionelle handelsstrømme, men også, i påkommende tilfælde, at forhindre, at dele af det resterende toldkontingent forblev uudnyttede.
Eksportørlande med en betydelig leverandørinteresse – såsom Moldova for så vidt angår varekategori nr. 13 og nr. 16 – har således i princippet mulighed for at eksportere inden for rammerne af to særskilte systemer. Først kan de fortsætte deres handel under den landespecifikke kvantitative importmængde, som er fastsat på grundlag af deres egne traditionelle handelsstrømme mellem 2015 og 2017, forhøjet med 5%, hvorefter de, når det landespecifikke kvantitative loft er nået, kan fortsætte med at eksportere til Unionen på betingelse af, at de ikke overskrider loftet for det »almengyldige« resterende kontingent. Det er kun, hvis begge lofter nås, at tolden uden for kontingentet på 25% begynder at finde anvendelse på sådanne indførsler.
Ifølge Kommissionen har de foranstaltninger, som er truffet i det foreliggende tilfælde, dels til formål at holde de traditionelle handelsstrømme uden for supplerende beskyttelse, således at der er tilstrækkeligt udbud og tilstrækkelig konkurrence på EU-markedet, dels er toldkontingenternes størrelse fastsat således, at de forhindrer enhver handelsomlægning som følge af de i henhold til Section 232 trufne foranstaltninger, der kan påvirke EU-erhvervsgrenen negativt. Tolden uden for kontingentet skal således principielt kun finde anvendelse, hvis en handelsomlægning som følge af de af Amerikas Forenede Stater trufne foranstaltninger fører til, at en situation, hvor der er trussel om alvorlig skade, bliver til en situation, hvor der foreligger alvorlig skade. Hvad dette angår er Kommissionen af den opfattelse, at de landespecifikke toldkontingenter, som er angivet i bilag IV.1 i den anfægtede forordning, er blevet fastsat på en sådan måde, at det mindsker beskyttelsesforanstaltningernes indvirkning på de traditionelle handelsstrømme fra bl.a. Moldova mest muligt.
Fra ikrafttrædelsen af den anfægtede forordning den 2. februar 2019 til den 30. juni 2021 skulle foranstaltningerne revurderes regelmæssigt og liberaliseres progressivt med regelmæssige mellemrum med henblik på at forhøje de kvantitative lofter gradvis, således at EU-erhvervsgrenen kunne tilpasse sig.
Parternes påstande
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
–
Den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som den finder anvendelse på sagsøgeren.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises.
–
Subsidiært forkastes søgsmålet som ugrundet.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
Kommissionen har ved særskilt dokument bestridt, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, eftersom sagsøgeren hverken opfylder betingelserne vedrørende søgsmålsinteresse eller betingelserne vedrørende søgsmålskompetence.
Den for sene indgivelse af Kommissionens formalitetsindsigelse
Indledningsvis er sagsøgeren af den opfattelse, at formalitetsindsigelsen skal forkastes, fordi den er blevet indgivet efter udløbet af den frist, som er fastsat i procesreglementets artikel 81.
Sagsøgeren finder, at Kommissionen for at overholde fristen for indgivelse af en formalitetsindsigelse skulle have indgivet sin anmodning senest den 25. juni 2019. Ifølge sagsøgeren blev formalitetsindsigelsen indleveret den 26. juni 2019.
Sagsøgerens argument må forkastes, eftersom det bygger på en fejlagtig opfattelse af reglerne for beregning af de frister, som gælder for den foreliggende sag.
I henhold til procesreglementets artikel 130, stk. 1, skal en anmodning om, at Retten tager stilling til, om en sag bør afvises, fremsættes inden udløbet af den i procesreglementets artikel 81 fastsatte frist, dvs. senest to måneder efter, at stævningen er blevet forkyndt.
Endvidere bestemmes det i procesreglementets artikel 58, stk. 1, litra b), at en frist, der er udtrykt i måneder, udløber ved udgangen af den dag, der i fristens sidste måned er samme dag i måneden som den dag, hvor den handling er foretaget, fra hvilken fristen regnes. Desuden fremgår det af samme reglements artikel 60, at procesfristerne forlænges med en fast afstandsfrist på ti dage.
I det foreliggende tilfælde modtog Kommissionen forkyndelsen af stævningen den 16. april 2019, således som det fremgår af sagens akter. Den i procesreglementets artikel 81 omhandlede frist på to måneder løb derfor i henhold til reglementets artikel 58, stk. 1, litra b), til den 16. juni 2019. Denne frist, forlænget med afstandstillægget på ti dage i henhold til procesreglementets artikel 60, udløb den 26. juni 2019.
Kommissionens formalitetsindsigelse, som blev indleveret til Rettens Justitskontor den 26. juni 2019, er derfor ikke blevet indgivet for sent.
Søgsmålsinteresse
Kommissionen har for det første bestridt, at sagsøgeren har søgsmålsinteresse, fordi sagsøgeren ikke udøver sin erhvervsmæssige virksomhed inden for rammerne af anvendelsesområdet for den anfægtede forordning.
Kommissionen har hævdet, at den anfægtede forordning ikke har nogen bindende virkning i Moldova for sagsøgerens daglige virksomhed eller aktiviteter. Eftersom sagsøgeren er en producent, der er etableret uden for Unionens område, er sagsøgerens virksomhed efter Kommissionens opfattelse nemlig ikke er omfattet af den anfægtede forordning, hvis anvendelsesområde er begrænset til toldunionens område.
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter.
Hvad dette angår er det for at forkaste ovennævnte argument tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen i retsmødet anerkendte, at det fremgår af de dokumenter, der blev fremlagt under den skriftlige forhandling, at sagsøgerens virksomhed omfattede eksport af visse kategorier af de omhandlede produkter til Unionen.
For det andet er Kommissionen af den opfattelse, at sagsøgeren ikke ville kunne drage nogen personlig fordel af, at denne vandt sagen, eftersom en annullation af den anfægtede forordning ikke ville kunne føre til bortfald af den af sagsøgeren påberåbte skade. Kommissionen har i denne forbindelse bestridt, at sagsøgeren har en eksisterende og faktisk interesse, eftersom den anfægtede forordning ikke er til hinder for, at den omhandlede vare eksporteres fra Moldova til Unionen.
Til støtte for sin argumentation har Kommissionen dels erindret om, at det først er, når både det landespecifikke toldkontingent og det resterende kontingent er opbrugt, at tolden uden for kontingentet på 25% finder anvendelse. Dels har den påpeget, at den kvantitative del af de kontingenter for varekategori nr. 13 og nr. 16, som blev indført ved den anfægtede forordning, for så vidt som de berører Moldova, ikke var opbrugt, da sagen blev anlagt. Sagsøgeren kan derfor ikke drage nogen fordel af en annullation af den anfægtede forordning, da denne endnu ikke har haft nogen retsvirkninger for sagsøgeren.
Endvidere har Kommissionen tilføjet, at det udgør et spekulativt argument, når sagsøgeren for at påvise, at denne har søgsmålsinteresse, alene har påberåbt sig muligheden for, at der fastsættes en told uden for kontingentet. Kommissionen har hvad dette angår påpeget, at det på grund af de revurderinger af de kvantitative lofter, der skal foretages i henhold til den anfægtede forordning, på ingen måde er sikkert, at denne mulighed bliver til virkelighed, skønt dette er en i retspraksis fastsat betingelse, hvis den interesse, som en part gør gældende, vedrører en fremtidig retsstilling.
Endelig finder Kommissionen, at den relevante retspraksis leder til den konklusion, at den anfægtede forordning kun kan fastslås at have en personlig retlig konsekvens for de enheder, som er omfattet af de gennemførelsesforanstaltninger, hvorved den anfægtede forordning implementeres, nemlig i Unionen etablerede importører af den omhandlede vare, hvortil en medlemsstats myndigheder udsteder den toldfaktura, hvorpå tolden uden for kontingentet på 25% er anvendt. Det er således ikke sagsøgeren, der vil skulle betale tolden uden for kontingentet, når den omhandlede vare indføres i Unionen.
Kommissionen har følgelig draget den konklusion, at sagsøgeren, hvis denne vinder sagen, ikke opnår en fordel, der består i, at den anfægtede forordnings retsvirkninger bortfalder, fordi den i retsakten fastsatte kvantitative begrænsning nås.
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter.
Ifølge fast retspraksis er søgsmålsinteresse den væsentligste og første betingelse for ethvert søgsmål. Et annullationssøgsmål anlagt af en fysisk eller juridisk person kan således alene antages til realitetsbehandling, hvis sagsøgeren har en interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sagsøgers søgsmålsinteresse foreligger kun, såfremt en annullation af den anfægtede retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, såfremt søgsmålet med sit resultat således kan tilføre sagsøgeren en fordel, og såfremt sagsøgeren godtgør, at han har en eksisterende og faktisk interesse i annullation af denne retsakt (jf. dom af 12.11.2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C og HSH Investment Holdings FSO mod Kommissionen,
T-499/12
,
EU:T:2015:840
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår af den mekanisme, som er indført ved den anfægtede forordning, at den retlige ordning, som eksporten af sagsøgerens produkter til Unionen er omfattet af, er mindre gunstig end den ordning, som den var omfattet af, før forordningen blev vedtaget.
På baggrund af det ovenstående – og uden at det er fornødent at tage stilling til bevisværdien af de tal, som tvistens parter har anført vedrørende udtømningen af kontingenterne – må det anerkendes, at en delvis annullation af den anfægtede forordning ved en for sagsøgeren gunstig afgørelse i sig selv ville kunne have retsvirkninger og med sit resultat tilføre sagsøgeren en fordel, og at sagsøgeren derfor har interesse i et søgsmål.
Søgsmålskompetence
Ifølge fast retspraksis omhandler artikel 263, stk. 4, TEUF to tilfælde, hvori en fysisk eller juridisk person har kompetence til at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, som vedkommende ikke er adressat for. Dels kan en sådan sag anlægges på betingelse af, at denne retsakt berører vedkommende umiddelbart og individuelt. Dels kan en sådan person anlægge sag til prøvelse af en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, hvis den berører vedkommende umiddelbart (jf. dom af 16.5.2019, Pebagua mod Kommissionen,
C-204/18 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:425
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, dom af 11.7.2019, Air France mod Kommissionen,
T-894/16
,
EU:T:2019:508
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde er sagsøgeren i det væsentlige af den opfattelse, at denne er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede forordning, eftersom sagsøgeren, da denne er den eneste moldoviske virksomhed, der fremstiller og eksporterer den omhandlede vare til Unionen, naturligt er en del af den begrænsede kreds af handlende, som var identificeret, eller som kunne identificeres, da den anfægtede forordning blev vedtaget.
Ifølge Kommissionen er sagsøgeren hverken umiddelbart eller individuelt berørt af den anfægtede forordning, og der må følgelig drages den konklusion, at sagsøgeren ikke kan anlægge sag med påstand om annullation af forordningen på grundlag af artikel 263, stk. 4, TEUF.
–
Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er umiddelbart berørt
Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den foranstaltning, der er genstand for søgsmålet, kræver, at to kumulative kriterier er opfyldt, nemlig for det første at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. dom af 3.12.2020, Changmao Biochemical Engineering mod Distillerie Bonollo m.fl.,
C-461/18 P
,
EU:C:2020:979
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerens situation i den foreliggende sag ikke opfylder betingelserne for, at sagsøgeren er umiddelbart berørt.
I første række har Kommissionen for at påvise, at den anfægtede forordning ikke har nogen indvirkning på sagsøgerens retsstilling, støttet sig på fire argumenter. For det første kan den anfægtede forordning ikke have nogen retsvirkninger, medmindre, og indtil, kontingentdelen af den er opbrugt, og tolden uden for kontingentet gennemføres. For det andet ville sagsøgeren, selv om der forelå en sådan retsvirkning alene på grund af forordningens eksistens, ikke være retsligt berørt, eftersom retsakten ikke har nogen retsvirkninger i Moldova, men udelukkende i Unionen. For det tredje kan retsvirkningerne af den anfægtede forordning kun være en følge af, at medlemsstaternes toldmyndigheder gennemfører forordningen, og kan således kun foreligge for den importør, som er underrettet om toldskyldens størrelse. For det fjerde og under alle omstændigheder eksporterede sagsøgeren rent faktisk ikke de omhandlede varekategorier under undersøgelsen, men handlede kun som producent af disse produkter, hvilket udelukker, at sagsøgeren er umiddelbart retligt berørt.
I anden række har Kommissionen for at påvise, at der foreligger gennemførelsesforanstaltninger, anført dels, at det er irrelevant, om de nævnte foranstaltninger er af mekanisk art, dels, at tilstedeværelsen af gennemførelsesforanstaltninger er af særlig betydning inden for anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik, eftersom det kun er ved sådanne foranstaltninger, at den anfægtede forordnings virkninger materialiseres. Kommissionen har tilføjet, at en fysisk eller juridisk person følgelig kan anfægte foranstaltningen ved de nationale domstole.
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter.
Indledningsvis må ethvert af Kommissionen fremført argument for, at sagsøgeren ikke er umiddelbart berørt, fordi denne kun er producent, forkastes i overensstemmelse med de betragtninger, som anføres i præmis 25 ovenfor.
Endvidere har den anfægtede forordning direkte virkninger for sagsøgerens retsstilling. Den fastlægger nemlig i realiteten den retlige ramme og betingelserne for sagsøgerens mulighed for at eksportere til Unionen med hensyn til såvel mængder som priser, eftersom sagsøgerens produkter efterfølgende er omfattet af en kvoteordning og ikke længere kan bringes i fri omsætning i Unionen, uden at der skal være tildelt bestemte mængder eller opnået tilladelse fra Kommissionen. Inden for rammerne af en sådan kvoteordning afhænger sagsøgerens mulighed for at anvende det toldfrie kontingent af, hvilke mængder af dette kontingent Kommissionen har tildelt sagsøgerens produkter.
Endelig bemærkes dels, at kravet om en retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, ikke må sammenblandes med betingelsen om at være umiddelbart berørt (jf. i denne retning kendelse af 4.12.2013, Forgital Italy mod Rådet,
T-438/10
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:648
, præmis
), dels, med hensyn til prøvelsen af, om sagsøgeren er umiddelbart berørt, at den blotte omstændighed, at der findes gennemførelsesforanstaltninger, ikke er tilstrækkelig til at udelukke, at sagsøgeren er umiddelbart berørt, eftersom det relevante retslige kriterium består i, at den pågældende retsakt ikke må overlade noget skøn til dens adressater, som skal gennemføre den (jf. i denne retning kendelse af 14.1.2015, SolarWorld m.fl. mod Kommissionen,
T-507/13
,
EU:T:2015:23
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde overlader den anfægtede forordning ikke medlemsstatens kompetente myndigheder noget skøn i forbindelse med gennemførelsen af beskyttelsesforanstaltningerne (jf. analogt dom af 3.12.2020, Changmao Biochemical Engineering mod Distillerie Bonollo m.fl.,
C-461/18 P
,
EU:C:2020:979
, præmis
, og af 12.12.2014, Crown Equipment (Suzhou) og Crown Gabelstapler mod Rådet,
T-643/11
,
EU:T:2014:1076
, præmis
(ikke trykt i Sml.)), idet de kompetente myndigheder er forpligtet til at pålægge en tillægstold på 25%, når toldkontingenterne er opbrugt (jf. artikel 49-54 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447 af 24.11.2015 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 om EU-toldkodeksen (
EUT 2015, L 343, s. 558
) og den anfægtede forordnings artikel 1 og 3).
Der må derfor drages den konklusion, at sagsøgeren er umiddelbart berørt af den anfægtede forordning.
–
Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er individuelt berørt
Da betingelserne om at være umiddelbart og individuelt berørt er kumulative (dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
), skal sagsøgeren ligeledes anses for at være individuelt berørt af den anfægtede forordning, for at sagsøgerens søgsmål skal kunne antages til realitetsbehandling.
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerens situation ikke opfylder betingelserne for at være individuelt berørt.
For det første har Kommissionen fremhævet dels, at den anfægtede forordning er en almengyldig retsakt, der kræver, at gennemførelsesforanstaltninger (truffet af medlemsstaternes toldmyndigheder) får virkning og berører et praktisk talt ubegrænset antal personer (erga omnes), dels, at den anfægtede forordning berører enhver i Moldova og enhver i Unionen, som ønsker at eksportere eller importere den omhandlede vare fra eller gennem Moldova, på samme måde. Kommissionen er følgelig af den opfattelse, at anvendelsen af den anfægtede forordning finder sted på grundlag af en objektivt bestemt situation, som ikke indeholder nogen kendetegn, der muliggør en form for individualisering.
For det andet har Kommissionen hævdet, at den anfægtede forordning ikke er af hybrid karakter, i den forstand at den indeholder specifikke afgørelser, som individualiserer sagsøgeren og derved skaber en »klasse«. Kommissionen har anført, at det ganske vist er blevet anerkendt, at en forordning har denne karakter, når der har været tale om antidumping- og antisubsidieforordninger, men at dette har været baseret på de pågældende forordningers særlige kendetegn (nemlig individuel og personlig fastsættelse af antidumping- eller udligningstoldsatsen for hver enkelt handlende eller eksporterende producent alene på grundlag af den pågældendes individuelle data), som ikke findes i forordninger om indførelse af beskyttelsesforanstaltninger, hvis formål er at beskytte Unionens stålmarked mod en pludselig stigning i importen.
For det tredje har Kommissionen gjort gældende, at der ikke på nogen måde »fastlægges« en »klasse« i den anfægtede forordning, og at en sådan klasse heller ikke fastlægges af de toldmyndigheder i medlemsstaterne, som gennemfører forordningen. Kommissionen har anført, at det forhold, at forordningen omfatter bestemte kategorier af stålprodukter fra en bestemt række lande, ikke udgør andet end en objektivt defineret fastsættelse af de lovgivningsmæssige vilkår for indførslen af de pågældende varer i Unionen. Om antallet af de erhvervsdrivende, hvorpå foranstaltningen finder anvendelse, eller endog deres identitet, fastsættes, mere eller mindre præcist, i forordningen, ændrer derfor ikke formen af foranstaltningen, som stadig er en almengyldig retsakt og på ingen måde individualiserer den pågældende »klasse«. Enhver, som er villig til og evner at eksportere den omhandlede vare fra Moldova, kan når som helst blive en del af »klassen« af eksportører af og handlende med varekategorierne nr. 13 og nr. 16 og kan ligeledes gøre det på EU-importørernes side.
Efter Kommissionens opfattelse bekræftes denne vurdering af, at det ikke er muligt at annullere retsakten delvis for så vidt angår en person eller en individualiseret kategori af personer, eftersom beskyttelsesforanstaltningen finder anvendelse på grundlag af importen fra alle lande og ikke fra bestemte virksomheder eller specifikke lande.
For det fjerde har Kommissionen gjort gældende, at selv om der fandtes en form for klasse, som var specifik for Moldova, er der intet, der tyder på, at sagsøgeren repræsenterer hele den pågældende »klasses« interesser. Kommissionen har i denne forbindelse ikke blot bestridt, at sagsøgeren er en eksporterende producent, men ligeledes, at samtlige henvisninger i forordningen til importen fra Moldova de facto er henvisninger til sagsøgeren, således som denne har hævdet.
For det femte er Kommissionen af den opfattelse, at den retspraksis, hvorefter den blotte omstændighed, at en person, som deltager i en af EU-institutionerne gennemført procedure, ikke er ensbetydende med, at den deltagende person er berørt af den retsakt, som udfærdiges, når proceduren er afsluttet, omfatter beskyttelsesundersøgelser. Den omstændighed, at sagsøgeren har deltaget i undersøgelsen, endog »aktivt«, medfører derfor ikke, at sagsøgeren individualiseres i den anfægtede forordning. Individualiseringen af den berørte erhvervsdrivende finder således først sted i forbindelse med, at medlemsstaternes toldmyndigheder gennemfører den nationale gennemførelsesforanstaltning, hvilket gør det muligt for den erhvervsdrivende at anfægte foranstaltningen for de pågældende medlemsstaters domstole.
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter.
Det er fast retspraksis, at artikel 263, stk. 4, TEUF kun giver fysiske eller juridiske personer ret til at anlægge sag med påstand om annullation af en almengyldig retsakt, såsom en forordning, hvis retsakten, ud over at berøre de pågældende umiddelbart, ligeledes rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som en adressat for en afgørelse (dom af 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet,
C-50/00 P
,
EU:C:2002:462
, præmis
, og af 10.4.2003, Kommissionen mod Nederlandse Antillen,
C-142/00 P
,
EU:C:2003:217
, præmis
). De af sagsøgeren påståede tilsidesættelser skal med andre ord være af en sådan art, at de individualiserer sagsøgeren på lignende måde som adressaten for retsakten (jf. i denne retning kendelse af 8.5.2019, Carvalho m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
T-330/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:324
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I første række må de af Kommissionens indvendinger forkastes, som bygger på karakteren af en forordning, hvorved der indføres beskyttelsesforanstaltninger.
Indledningsvis udelukker det forhold, at den anfægtede forordning på grund af sin karakter har virkning erga omnes, nemlig ikke, at en sådan retsakt kan indeholde foranstaltninger, der finder anvendelse individuelt på bestemte erhvervsdrivende (jf. i denne retning kendelse af 30.4.2003, VVG International m.fl. mod Kommissionen,
T-155/02
,
EU:T:2003:125
, præmis
-
). Selv om anvendelsen af den anfægtede forordning finder sted på grundlag af en objektivt defineret situation, kan sagsøgeren følgelig ikke desto mindre gøre omstændigheder gældende, som individualiserer sagsøgeren på lignende måde som adressaten for retsakten.
Endvidere kan, når der er tale om en forordning, hvorved der indføres beskyttelsesforanstaltninger, det forhold, at det aspekt mangler, som har gjort det muligt at fastslå, at antidumping- og antisubsidieforordninger er af hybrid karakter, nemlig at der er anvendt taloplysninger for erhvervsdrivende, som derved er blevet individualiseret, ikke udelukke, at der findes egenskaber, som er specifikke for sagsøgeren, eller at der foreligger en faktisk situation, som adskiller sagsøgeren fra enhver anden person og individualiserer denne på lignende måde som en adressat.
I denne forbindelse må det af Kommissionen fremførte argument om, at det forhold, at en virksomhed har deltaget i en undersøgelse, ikke er ensbetydende med, at virksomheden er individuelt berørt af retsakten, forkastes. Skønt den blotte deltagelse ikke er tilstrækkelig i sig selv, er den nemlig ikke irrelevant for vurderingen af, om virksomheden er individuelt berørt (jf. i denne retning dom af 11.7.1996, Sinochem Heilongjiang mod Rådet,
T-161/94
,
EU:T:1996:101
, præmis
og
). I det foreliggende tilfælde var, således som Kommissionen har anerkendt, sagsøgeren den eneste producent i Moldova, der samarbejdede inden for rammerne af den undersøgelse, som førte til indførelsen af de omhandlede foranstaltninger.
Endelig skal det bemærkes angående Kommissionens betragtninger vedrørende tilstedeværelsen af gennemførelsesforanstaltninger (jf. ovenfor, præmis 55 in fine), at spørgsmålet om, hvorvidt en sagsøger er individuelt berørt, skal vurderes på grundlag af de kriterier, som er fastlagt i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 57 ovenfor, og at der i denne ikke henvises til tilstedeværelsen af gennemførelsesforanstaltninger. De nævnte betragtninger er følgelig uvirksomme.
Hvad i anden række andet angår Kommissionens analyse af de taloplysninger, som foranledigede den til at finde, at sagsøgeren ikke er den eneste eksportør af den omhandlede vare i Moldova, bemærkes dels, at sagsøgeren, uden at være blevet specifikt modsagt på dette punkt, har fremhævet, at den import fra Moldova, som henhører under andre kategorier af stålprodukter end kategori nr. 13 og nr. 16, er marginal. Skønt det forhold, at sagsøgeren er den betydeligste eksportør af de af beskyttelsesforanstaltningerne omfattede produkter, ikke i sig selv er egnet til at individualisere sagsøgeren (jf. i denne retning dom af 17.1.2002, Rica Foods mod Kommissionen,
T-47/00
,
EU:T:2002:7
, præmis
), er det ikke irrelevant, eftersom det er en del af en række omstændigheder, der tilsammen skaber en særlig situation, der i forhold til den pågældende foranstaltning adskiller sagsøgeren fra alle andre erhvervsdrivende (jf. analogt dom af 16.5.1991, Extramet Industrie mod Rådet,
C-358/89
,
EU:C:1991:214
, præmis
).
Dels blev Kommissionen for så vidt angår den analyse af taloplysningerne, som foranledigede den til at finde, at sagsøgeren ikke er den eneste eksportør af varekategorierne nr. 13 og nr. 16 i Moldova, i retsmødet opfordret til at udtale sig om såvel de dokumenter, som sagsøgeren havde fremlagt under den skriftlige forhandling med henblik på at bevise det modsatte, som forklaringerne vedrørende de påståede uoverensstemmelser, som den havde påpeget. Selv om Kommissionen udtrykte forbehold med hensyn til rigtigheden af de pågældende oplysninger, medgav den imidlertid, at den ikke havde kontrolleret dem yderligere. Der må drages den konklusion heraf, at Kommissionen ikke har fremlagt noget, der modbeviser de oplysninger, som sagsøgeren har fremført på dette punkt.
Hvad i tredje række angår de i præmis 64 ovenfor anførte betragtninger om sagsøgerens situation må den af Kommissionen fremførte påstand om, at det er umuligt at annullere den anfægtede forordning delvis, forkastes, eftersom en sådan delvis annullation ville være mulig, da den ville vedrøre de kontingenter, der specifikt er fastsat for varekategori nr. 13 og nr. 16 med oprindelse i Moldova.
Hvad i fjerde række angår Kommissionens indvending imod, at der foreligger en lukket klasse, fordi enhver aktuel eller potentiel importør etableret på Unionens område af produkter med oprindelse i Moldova, som henhører under de af beskyttelsesforanstaltningerne omfattede kategorier, ligeledes er berørt af den anfægtede forordning, skal det fastslås, hvilke elementer der kunne udgøre en individualisering af sagsøgeren som omhandlet i den relevante retspraksis (jf. i denne retning dom af 16.5.1991, Extramet Industrie mod Rådet,
C-358/89
,
EU:C:1991:214
, præmis
).
I denne sammenhæng bemærkes for det første, at der i den anfægtede forordning fastsættes et specifikt kontingent for hver af de to varekategorier, som sagsøgerens erhvervsmæssige virksomhed omfatter, for det andet, at disse kontingenter i den anfægtede forordning fastsættes for hvert land, og at der mere specifikt tildeles Moldova kontingenter (jf. bilag IV til den anfægtede forordning), for det tredje, at sagsøgeren, uden at være blevet gyldigt modsagt af Kommissionen, har fremlagt dokumentbeviser og taloplysninger (ledsaget af forklaringer vedrørende indvendingerne om oplysningernes pålidelighed og indbyrdes overensstemmelse), som har til formål at påvise, at sagsøgeren er den eneste eksporterende producent af varekategorierne nr. 13 og nr. 16 i Moldova, for det fjerde, at sagsøgeren deltog aktivt i beskyttelsesundersøgelsen, og for det femte, at de oplysninger vedrørende Moldova, som anvendes i den anfægtede forordning, selv om de hidrører fra Eurostat, er de samme som sagsøgerens oplysninger, for så vidt som dennes stilling som den eneste eksporterende producent af produkter i kategorierne nr. 13 og nr. 16 i dette land ikke er blevet gyldigt tilbagevist.
Henset til det foregående kan sagsøgeren anses for det første for at være en del af en lukket kreds, for det andet for at kunne identificeres i den anfægtede forordning, for det tredje for at have deltaget i den undersøgelse, der forberedte indførelsen af beskyttelsesforanstaltningerne, og for det fjerde for at have været den eneste erhvervsdrivende, hvis handelsoplysninger blev brugt ved fastsættelsen af toldkontingenterne for Moldova.
Det fremgår således af sagens akter, således som de blev drøftet i retsmødet, at der foreligger en række faktiske og retlige omstændigheder, der skaber en særlig situation, som i forhold til den anfægtede forordning adskiller sagsøgeren fra alle andre erhvervsdrivende, og som dermed viser, at sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede forordning som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Idet det er ufornødent at prøve de øvrige argumenter, som sagsøgeren har fremført i denne forbindelse, må der følgelig drages den konklusion, at sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede forordning.
Søgsmålet kan derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Sagsøgeren har fremført otte anbringender til støtte søgsmålet.
Indledningsvis har sagsøgeren gjort gældende, at lovligheden af Kommissionens afgørelser vedrørende overholdelsen af betingelserne for indførelse af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/478 af 11. marts 2015 om fælles ordninger for indførsel (
EUT 2015, L 83, s. 16
, herefter »grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger«) skal efterprøves på baggrund af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) af 1994 og Verdenshandelsorganisationens (WTO) aftale om beskyttelsesforanstaltninger samt WTO’s retspraksis i denne henseende, eller i det mindste og subsidiært, at disse aftaler og denne retspraksis kan udgøre nyttige fortolkningsværktøjer for fastlæggelsen af, hvilke betingelser og vilkår der skal være opfyldt for at begrunde indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger.
Indledende bemærkninger om domstolsprøvelsens rækkevidde
Det bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at Unionens institutioner inden for den fælles handelspolitik og ganske særligt med hensyn til handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger har et vidt skøn som følge af kompleksiteten af de økonomiske, politiske og retlige situationer, de skal undersøge (jf. i denne retning dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group,
C-337/09 P
,
EU:C:2012:471
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 5.4.2017, Changshu City Standard Parts Factory og Ningbo Jinding Fastener mod Rådet,
C-376/15 P og C-377/15 P
,
EU:C:2017:269
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Heraf følger, at Unionens retsinstansers prøvelse af institutionernes skøn skal være begrænset til en kontrol af, at formforskrifterne er overholdt, at de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, at der ikke er foretaget en åbenbart urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder, og at der ikke foreligger magtfordrejning (jf. i denne retning dom af 5.4.2017, Changshu City Standard Parts Factory og Ningbo Jinding Fastener mod Rådet,
C-376/15 P og C-377/15 P
,
EU:C:2017:269
, præmis
).
Det første anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
Med sit første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Republikken Island, Fyrstendømmet Liechtenstein og Kongeriget Norge i deres egenskab af medlemmer af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) (herefter »de omhandlede EØS-medlemsstater«) blev undtaget fra anvendelsen af den anfægtede forordning. Sagsøgeren er i det væsentlige af den opfattelse, at Republikken Moldova befinder sig i en sammenlignelig situation for så vidt angår de grunde, som blev anført for at motivere denne undtagelse. Republikken Moldova burde derfor være blevet behandlet på samme måde.
For det første blev der ifølge sagsøgeren ved associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Moldova på den anden side (
EUT 2014, L 260, s. 4
) indført en tæt økonomisk integration mellem Unionen og Moldova, bl.a. med hensyn til udvekslingen af varer, herunder det produkt, som er omhandlet i den anfægtede forordning.
For det andet vil en udvidelse eller fragmentering af den moldoviske industri ikke kunne have nogen reel indvirkning på de mængder, der indføres i Unionen, eftersom sagsøgeren er den eneste eksporterende producent af den omhandlede vare i Moldova.
For det tredje er Moldovas andel af Unionens samlede import mindre end de omhandlede EØS-medlemsstaters.
Efter sagsøgerens opfattelse befinder de omhandlede EØS-medlemsstater og Moldova sig derfor i en sammenlignelig situation med hensyn til tæt økonomisk integration i EU-markedet, de samlede tal for indførslen og den ubetydelige risiko for omlægning af handelsstrømmene. De er imidlertid blevet behandlet forskelligt uden nogen objektiv grund.
Sagsøgeren har i denne forbindelse dels tilføjet, at artikel 15, stk. 5, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger på baggrund af artikel 2, stk. 2, i WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger skal fortolkes således, at den kræver, at princippet om forbud mod forskelsbehandling anvendes inden for rammerne af beskyttelsesundersøgelser. Dels har sagsøgeren gjort gældende, at der ikke findes beviser, som gør det muligt at konkludere, at de omhandlede EØS-medlemsstaters stålmarkeder er tættere integreret i EU-markedet end det moldoviske marked.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at sagsøgerens første anbringende bygger på den forudsætning, at der findes et princip, der pålægger Kommissionen at behandle forskellige tredjelande lige i forbindelse med anvendelsen af beskyttelsesforanstaltninger. Efter sagsøgerens opfattelse følger et sådant princip af artikel 15, stk. 5, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, sammenholdt med artikel 2, stk. 2, i WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger, eftersom sidstnævnte bestemmelse er et udtryk for princippet om den mest begunstige nation, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, i GATT 1994. Sagsøgeren finder derfor, at beskyttelsesforanstaltninger skal gennemføres under overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Det er imidlertid fremgået af sagsøgerens svar på et spørgsmål stillet i retsmødet med henblik på at præcisere indholdet af det første anbringende, at det for at forkaste dette anbringende i realiteten ikke er nødvendigt at tage stilling til, om der foreligger en tilsidesættelse af mestbegunstigelsesklausulen, således som sagsøgeren har hævdet. Derimod skal det prøves, om Kommissionen ved at behandle Moldova anderledes end de omhandlede EØS-medlemsstater tilsidesatte princippet om forbud mod forskelsbehandling som et grundlæggende princip i EU-retten.
Hvad dette angår fremgår det af parternes skriftlige indlæg, at de ikke har samme opfattelse med hensyn til vurderingen af, om situationerne er sammenlignelige.
Sagsøgerens analyse består nemlig i en undersøgelse af Moldovas situation på grundlag af de kriterier for at undtage de omhandlede EØS-medlemsstater fra beskyttelsesforanstaltningernes anvendelsesområde, som er angivet i den midlertidige forordning. Sagsøgeren har således draget den konklusion, at de omhandlede EØS-medlemsstater og Moldova befinder sig i en sammenlignelig situation med hensyn til tæt økonomisk integration i EU-markedet, de samlede tal for indførslen og den ubetydelige risiko for omlægning af handelsstrømmene.
Imidlertid har sagsøgeren ved at drage en sammenligning, som er begrænset til disse kriterier, ikke taget hensyn til, at Kommissionens fremgangsmåde i den midlertidige forordning først og fremmest bygger på den forudsætning, at der er tale om de omhandlede EØS-medlemsstater. Det angives således udtrykkeligt i 80. betragtning til den midlertidige forordning, at »[s]om et resultat af EØS-aftalen […] har Unionen etableret en tæt økonomisk integration med markederne i EØS-landene«. Det er således »markederne«, der er tale om, uden at dette er begrænset til stålmarkedet alene. Det er følgelig fejlagtigt at fortolke det af Kommissionen anlagte ræsonnement, som danner grundlag for undtagelsen af de omhandlede EØS-medlemsstater, uden at tage hensyn til den sammenhæng, der følger af den aftale, det drejer sig om. Denne fortolkning bekræftes i 193. betragtning til den anfægtede forordning, hvori der henvises til 80. betragtning til den midlertidige forordning og bl.a. erindres om, at undtagelsen er begrundet i den tætte markedsintegration med EØS-medlemslandene.
Denne vurdering bekræftes endvidere af den holdning, der indtages i 193. betragtning in fine til den anfægtede forordning vedrørende Sydafrika, Botswana, Cameroun, Elfenbenskysten, Eswatini, Fiji, Ghana, Lesotho, Mozambique og Namibia. Disse lande er ligeledes undtaget fra anvendelsesområdet for den anfægtede forordning »[f]or at overholde bilaterale forpligtelser«. Imidlertid er ethvert tredjeland, som har indgået bilaterale »forpligtelser« med Unionen, ikke undtaget fra forordningens anvendelsesområde alene af denne grund.
Eftersom der med hensyn til, om situationerne er sammenlignelige, skal tages hensyn til den sammenhæng, som forbindelserne mellem Unionen og det pågældende tredjeland udgør, kan det derfor ikke foreholdes Kommissionen, at den fandt, at Moldovas situation ikke er sammenlignelig med de omhandlede EØS-medlemsstaters situation.
Det kan derfor ikke anses for at udgøre et åbenbart urigtigt skøn at fastslå, at EØS-aftalen, der er udtryk for en længerevarende forbindelse, som har medført en kontinuerlig og indgående integration af markederne, og som tager sigte på den videst mulige gennemførelse af den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, således at det indre marked, der består på Unionens område, kan blive udstrakt til at også at omfatte de omhandlede EØS-medlemsstater (jf. i denne retning dom af 24.11.2016, SECIL,
C-464/14
,
EU:C:2016:896
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), og associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Moldova på den anden side, hvorved der er blevet skabt et vidtgående og bredt frihandelsområde, men som først trådte i kraft i juli 2016, adskiller sig fra hinanden ved deres rækkevidde, deres målsætninger og deres institutionelle mekanismer.
I betragtning af det ovenstående må det første anbringende forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Med sit andet anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved ikke at undtage import med oprindelse i Moldova (i dettes egenskab af udviklingsland) fra beskyttelsesforanstaltningernes anvendelsesområde.
Efter sagsøgerens opfattelse blev analysen af tærsklerne for undtagelse af udviklingslande i strid med, hvad der er fastsat i artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, foretaget for hver af varekategorierne separat, selv om Kommissionen havde defineret den af vurderingen omfattede vare som bestående af 26 varekategorier betragtet som helhed. Den nævnte bestemmelse tillægger nemlig ikke Kommissionen noget skøn og tillader den følgelig ikke at vælge den række data, som den finder er i overensstemmelse med dens interesser. Sagsøgeren har i denne henseende fremhævet, at Kommissionen, i modsætning til hvad denne har hævdet, på intet tidspunkt gennemførte en reel analyse for hver enkelt varekategori, eftersom den begrænsede sig til at foretage en vejledende analyse, som ikke indgik i en begrundet og fyldestgørende undersøgelse af importudviklingen og skaden for hver af de 26 varekategorier.
Sagsøgeren har tilføjet, at dennes fortolkning af artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger er i overensstemmelse med den af WTO’s appelorgan fastslåede forpligtelse til at drage omsorg for, at der er parallelitet mellem anvendelsesområdet for en beskyttelsesundersøgelse og for en beskyttelsesforanstaltning. I den foreliggende sag, hvor undersøgelsen omfattede 26 varekategorier betragtet som helhed, burde anvendelsesområdet for beskyttelsesforanstaltningerne ifølge sagsøgeren have omfattet de 26 varekategorier betragtet som helhed. Da det er et grundlæggende element i anvendelsesområdet for beskyttelsesforanstaltningerne, at de ikke skal anvendes på udviklingslande, burde denne undtagelse ligeledes have været baseret på anvendelsesområdet for undersøgelsen, dvs. de 26 varekategorier betragtet som helhed.
Sagsøgeren har konkluderet, at en ikke-retsstridig anvendelse af artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ville have medført, at Republikken Moldova var blevet undtaget fra anvendelsesområdet for de endelige beskyttelsesforanstaltninger, som blev indført ved den anfægtede forordning for samtlige varekategorier.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af den generelle opbygning af kapitel V i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, at beskyttelsesforanstaltninger skal anvendes forholdsmæssigt og undtagelsesvis.
Artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger drejer sig om anvendelsen af sådanne foranstaltninger. Artiklen bestemmer således:
»Beskyttelsesforanstaltninger kan ikke anvendes over for en vare, som har oprindelse hos et medlem af WTO, der er udviklingsland, så længe dette lands andel af Unionens indførsler af den pågældende vare ikke overstiger 3%, forudsat at de medlemmer af WTO, der er udviklingslande, og hvis andel af Unionens indførsler er på mindre end 3%, tilsammen ikke tegner sig for mere end 9% af Unionens samlede indførsler af den pågældende vare.«
Selv om Kommissionen i det foreliggende tilfælde inden for rammerne af undersøgelsen af, om de materielle betingelser for at indføre beskyttelsesforanstaltninger var opfyldt, definerede »den pågældende vare« som bestående af de 26 varekategorier betragtet som helhed, foretog den en mere detaljeret analyse i relation til anvendelsen af foranstaltningerne.
Kommissionen undersøgte således i overensstemmelse med det krav, hvortil der henvises i præmis 97 ovenfor, hvilke foranstaltninger der i henhold til artikel 16 grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger var de mest passende, hvilket foranledigede den til at analysere hver enkelt varekategori med henblik på at kunne fastsætte toldkontingenterne (jf. hvad dette angår bilag III.2 til den anfægtede forordning, sammenholdt med 191. betragtning til forordningen). I denne sammenhæng tog Kommissionen, således som det angives i 190. og 191. betragtning til den anfægtede forordning, hensyn til det kriterium om 3%, som er omhandlet i artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger. Den undgik på denne måde at lade import med oprindelse i udviklingslande, som er medlemmer af WTO, være omfattet af beskyttelsesforanstaltningerne for så vidt angår samtlige varekategorier i en situation, hvor den nævnte import reelt kun vedrørte et begrænset antal kategorier. I modsætning til det resultat, som den fortolkning af artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, som sagsøgeren har gjort gældende, ville have ført til, gør en sådan fremgangsmåde det således muligt at opnå et resultat, der står i forhold til de tilstræbte mål.
Selv om, endvidere, sagsøgerens påstande om, at Kommissionen tilsidesatte forpligtelsen til at drage omsorg for, at der er parallelitet mellem anvendelsesområdet for en beskyttelsesundersøgelse og for en beskyttelsesforanstaltning, skulle tages i betragtning, ville der ikke være grundlag for dem.
Hvis en sådan forpligtelse skulle overholdes, ville det nemlig kræve, at beslutningen om at indføre beskyttelsesforanstaltninger byggede på en fuldstændig overensstemmelse med »den pågældende vare«. I det foreliggende tilfælde fulgte Kommissionen faktisk denne fremgangsmåde, eftersom undersøgelsen af, om de materielle kriterier var opfyldt, blev foretaget i relation til de 26 varekategorier betragtet som helhed, hvilket sagsøgeren ikke har bestridt.
Den omstændighed, at den tærskel, som er omhandlet i artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, blev anvendt på grundlag af hver enkelt varekategori separat, afspejler således den fleksibilitet, som er blevet anerkendt i WTO’s retspraksis vedrørende anvendelsen af artikel 9 i WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger, således som Kommissionen har henvist til den i sine skriftlige indlæg, herunder nærmere de betragtninger, som WTO-panelet fremsatte i sagen Dominican Republic – Safeguard Measures on Imports of Polypropylene Bags and Tubular Fabric (WT/DS 415, 416, 417/R og 418/R, 21.1.2012, punkt 7.367-7.391) vedrørende de i denne forbindelse relevante omstændigheder, som er angivet i den rapport, som WTO’s appelorgan afgav i sagen United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line Pipe from Korea (WT/DS 202/AB/R, 15.2.2002, punkt 181).
De af sagsøgeren fremførte argumenter giver følgelig ikke grundlag for at konkludere, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved anvendelsen af artikel 18 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger i det foreliggende tilfælde. Det andet anbringende må derfor forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt om tilsidesættelse af artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Sagsøgeren har hævdet, at Kommissionen begik en fejl ved ikke at undersøge, om betingelserne for at indføre beskyttelsesforanstaltninger var opfyldt for hver varekategori separat. Sagsøgerens tredje anbringende er inddelt i tre led.
–
Det tredje anbringendes første led om, at Kommissionen overtrådte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved kun at foretage en enkelt vurdering for de 26 varekategorier
Sagsøgeren har gjort gældende, at der i definitionen af rækkevidden af undersøgelsen i meddelelsen om indledning af beskyttelsesundersøgelsen blev henvist til »varer« i flertal, og at Kommissionen havde bebudet, at den ville gennemføre sin analyse på grundlag af en individuel undersøgelse af hver enkelt varekategori. Sagsøgeren har i denne henseende bestridt Kommissionens påstande om, at meddelelsen indeholdt talrige klare og utvetydige angivelser om, at den havde til hensigt at behandle de varekategorier, som var genstand for undersøgelsen, som en samlet gruppe varer. Sagsøgeren er følgelig af den opfattelse, at Kommissionen ved ikke at følge denne fremgangsmåde tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Endvidere har sagsøgeren tilføjet, at den berettigede forventning, som indledningsmeddelelsen havde givet anledning til, blev opretholdt og bekræftet i to senere dokumenter. Efter sagsøgerens opfattelse modtog de berørte parter derfor indtil vedtagelsen af de midlertidige foranstaltninger præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, hvorefter analysen ville blive foretaget for hver varekategori separat, hvorfor de kunne nære en berettiget forventning herom.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
For det første bemærkes, at det som tidligere nævnt fremgår af den anfægtede forordning, at Kommissionen foretog en undersøgelse vedrørende de 26 varekategorier som helhed suppleret med mere detaljerede analyser for så vidt angår visse varekategorier (jf. præmis 99 ovenfor).
For det andet afspejles denne fremgangsmåde i det ordvalg, der benyttes i punkt 2 i meddelelsen om indledning af beskyttelsesundersøgelsen. Efter flere gange at have angivet, at grundlaget for dens analyse ville være »den samlede import af de pågældende varer«, anførte Kommissionen således i det nævnte punkt 2, andet afsnit in fine, at »[m]ed undersøgelsen vurderes situationen for de pågældende varer, herunder en særskilt vurdering af situationen for hver af varekategorierne«. Denne formulering kan kun fortolkes således, at den betyder, at »situationen for de pågældende varer« henviser til en samlet analyse.
Sagsøgerens påstande er følgelig faktuelt forkerte.
Selv hvis princippet om beskyttelse af den berettigede forventning fandt anvendelse inden for rammerne af en meddelelse om indledning af en beskyttelsesundersøgelse, ville den meddelelse, som der er tale om i det foreliggende tilfælde, ikke på noget tidspunkt have kunnet give anledning til en sådan berettiget forventning med hensyn til, at der ville blive anvendt en individualiseret og særskilt analysemetode for de varer, som var omfattet af beskyttelsesundersøgelsen.
I betragtning af det foregående må der drages den konklusion, at der ikke er grundlag for det tredje anbringendes første led.
–
Det tredje anbringendes andet led om, at Kommissionen tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik, anlagde en åbenbart urigtig vurdering og tilsidesatte artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved at definere den omhandlede vare som en samlet gruppe for de 26 varekategorier
Sagsøgeren har hævdet dels, at det ikke var berettiget at foretage en undersøgelse af de 26 varekategorier som helhed, eftersom der ikke er nogen indbyrdes forbindelse mellem de pågældende varer, dels, at det fører til fordrejede konstateringer vedrørende stigningen i importen, truslen om alvorlig skade og årsagssammenhængen, eftersom betingelserne for at indføre beskyttelsesforanstaltninger ikke nødvendigvis er opfyldt for hver enkelt kategori.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Hvad for det første angår den indbyrdes forbindelse mellem de omhandlede varer har sagsøgeren i det væsentlige hævdet indledningsvis, at de forskellige kategorier af stålprodukter, bortset fra to varekategorier, der kan anvendes som råmaterialer, for størstedelens vedkommende ikke kan benyttes til forarbejdning, dernæst, at de nævnte produkter ikke er indbyrdes udskiftelige i kommerciel henseende og ikke opfylder de samme forbrugerkrav, og endelig, at den omstændighed, at de forskellige kategorier af stålprodukter ikke fremstilles med det samme udstyr, på grund af størrelsen af de investeringer, som det ville kræve at udvirke, at den af beskyttelsesforanstaltninger omfattede import blev erstattet af import af produkter, der ikke var omfattet af sådanne foranstaltninger, gør risikoen for, at dette sker, lidet troværdig. Ifølge sagsøgeren anlagde Kommissionen et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik ved, i modsætning til hvad den har hævdet, ikke at tage hensyn til disse omstændigheder.
Det bemærkes i denne sammenhæng, at Kommissionen i 15. betragtning til den midlertidige forordning fremhævede, at mange producenter i Unionen er aktive inden for fremstillingen af de fleste af de nævnte varekategorier, hvilket således viser, at stålvirksomhederne kan tilpasse deres produktion til forskellige typer af varekategorier.
Heroverfor har sagsøgeren blot anført, at selv om EU-producenterne kan fremstille mere end én varekategori, betyder dette ikke, at det er let at afbryde og omstille produktionskæderne. Sagsøgeren har imidlertid ikke fremlagt noget som helst bevis for til støtte for sin påstand, der tager sigte på at udelukke, at der er en indbyrdes forbindelse mellem varekategorierne.
Hvad for det andet angår den omstændighed, at Kommissionens samlede analyse efter sagsøgerens opfattelse førte til fejlagtige konstateringer med hensyn til de betingelser, der skal være opfyldt i henhold til artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, har sagsøgeren anført, at denne fremgangsmåde dels mindsker udsvingene i importudviklingen, eftersom et fald i importen af nogle varekategorier kan være opvejet af større stigninger i importen af andre, dels ikke gør det muligt at bekræfte, at importen af den omhandlede vare reelt giver anledning til eller truer med at give anledning til at påføre EU-erhvervsgrenen alvorlig skade, eftersom importen på ét marked ikke altid har de samme virkninger som importen på et andet marked. Sagsøgeren har i denne forbindelse bestridt Kommissionens påstande om, at dette argument bygger på en fejlagtig forudsætning, fordi Kommissionen ligeledes vurderede varekategorierne separat.
Imidlertid kan det, således som det bemærkes i præmis 117 og 118 ovenfor, ikke udelukkes, at der er en indbyrdes forbindelse mellem varekategorierne. På grund af denne indbyrdes forbindelse kan det ikke forholdes Kommissionen, at den undersøgte virkningerne af importstigningerne på et samlet grundlag, og at den afgjorde, at der forelå en alvorlig trussel for så vidt angår samtlige varekategorier.
Sagsøgeren har følgelig ikke fremlagt tilstrækkelige beviser for, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår dette aspekt af Kommissionens analyse.
I betragtning af det foregående må der drages den konklusion, at der ikke er grundlag for det tredje anbringendes andet led.
–
Det tredje anbringendes tredje led om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved at fastslå, at en særskilt analyse på grundlag af tre forskellige produktfamilier bestyrkede den samlede analyse af de 26 varekategorier som helhed
Efter sagsøgerens opfattelse giver, i modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, en analyse af importudviklingen og skaden på grundlag af tre produktfamilier (nemlig flade produkter, lange produkter og rør) et andet resultat, som burde have foranlediget Kommissionen til at undersøge mere indgående, for hvilke varekategorier der var grund til, eller ikke var grund til, at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
Ved at erklære, at en særskilt analyse på grundlag af tre forskellige produktfamilier bekræftede den samlede analyse på grundlag af de 26 varekategorier, anlagde Kommissionen følgelig et åbenbart urigtigt skøn, som udgjorde en tilsidesættelse af artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Hvad for det første angår analysen af stigningen i importen, henvises til præmis 140 og 144 nedenfor, eftersom sagsøgeren hovedsagelig har fremført sin argumentation inden for rammerne af det fjerde anbringende.
Hvad for det andet angår analysen af den skade, der var blevet forvoldt EU-erhvervsgrenen, har sagsøgeren fremlagt tal, hvoraf det fremgår dels, at der for så vidt angår flade produkter og lange produkter var sket et fald i markedsandelene og en forøgelse af rentabiliteten, dels, for så vidt angår rør, at markedsandelen var forblevet stabil, selv om rentabiliteten var faldet. De pågældende tal stemmer overens med, hvad Kommissionen angiver i 77. og 84. betragtning til den anfægtede forordning i forbindelse med sin analyse for hver enkelt af de tre produktfamilier.
Denne udvikling forekommer at stemme overens med den, som blev iagttaget i forbindelse med den samlede analyse, og som sammenfattes i 68. og 72. betragtning til den anfægtede forordning.
De omstændigheder, som sagsøgerens argumentation bygger på, såsom at rentabiliteten var blevet forbedret for så vidt angår flade produkter, kan således ikke anfægte den samlede analyse, eftersom der ikke bør ses bort fra, at Kommissionen i 90. betragtning til den anfægtede forordning vurderede, at EU-erhvervsgrenen på trods af denne midlertidige forbedring stadig ville befinde sig i en vanskelig situation og være sårbar og truet af alvorlig skade, hvis den stigende tendens i importen fortsatte med det deraf følgende pristryk og fald i rentabiliteten til under det bæredygtige niveau.
Hvad truslen om alvorlig skade angår kan det følgelig ikke påvises ud fra det udvalg af data, på grundlag af hvilket sagsøgeren har konkluderet, at de tre produktfamilier følger en forskellig udvikling, at den konklusion, som Kommissionen drager i 87. betragtning til den anfægtede forordning, og hvorefter det fremgår af den foretagne analyse, at EU-erhvervsgrenen både samlet og for så vidt angår hver enkelt af de tre produktfamilier havde befundet sig i en vanskelig økonomisk situation indtil 2016 og kun delvist kom sig i 2017, udgjorde et åbenbart urigtigt skøn.
I betragtning af det ovenstående må det – under forbehold af den bedømmelse af rigtigheden af sagsøgerens analyse vedrørende stigningen i importen, der foretages nedenfor inden for rammerne af det fjerde anbringende – fastslås, at der ikke er grundlag for det tredje anbringendes tredje led.
Det fjerde anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn, tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu samt tilsidesættelse af artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Sagsøgeren har gjort gældende, at det i den anfægtede forordning ikke påvises, at der havde fundet en pludselig, kraftig og betydelig stigning sted i importen af den omhandlede vare, således som det forudsættes i artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
Hvad for det første angår den samlede analyse, som Kommissionen foretager i den anfægtede forordning, er sagsøgeren af den opfattelse, at den eneste pludselige, kraftige og betydelige stigning i importen, der kan hævdes at have fundet sted, indtraf i perioden fra 2013 til 2016, dvs. tre år før forordningen blev vedtaget. Den af Kommissionen konstaterede stigning i importen er følgelig ikke tilstrækkeligt nylig til, at den kan begrunde, at der indføres beskyttelsesforanstaltninger. Denne vurdering af, om stigningen var »nylig«, er i overensstemmelse med WTO’s retspraksis. I denne henseende har sagsøgeren fremhævet, at det ligeledes fremgår af denne retspraksis dels, at det for at begrunde indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger ikke er tilstrækkeligt, at importen tidligere er steget på et bestemt tidspunkt, og at den er forblevet stabil, dels, at analysen af udviklingen i den seneste periode skal underbygge, at stigningen i importen er pludselig og nylig, hvilket ikke fremgår af den kvalitative analyse af importudviklingen i det foreliggende tilfælde.
Ved at fastslå, at stigningen i indførslen i Unionen af den omhandlede vare udgjorde en grund til at indføre beskyttelsesforanstaltninger, anlagde Kommissionen følgelig et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
Endvidere har sagsøgeren tilføjet, at den af Kommissionen foreslåede fortolkning gør kravet om, at stigningen i importen er nylig og pludselig, indholdsløst og strider imod beskyttelsesforanstaltningernes formål, således som det navnlig er blevet fortolket i WTO’s retspraksis.
For det andet er sagsøgeren på baggrund af den analyse, som Kommissionen foretog på grundlag af de tre produktfamilier i den anfægtede forordning, af den opfattelse, at de tre familier udviste en meget forskellig udvikling i perioden fra den 1. juli 2017 til den 30. juni 2018, hvortil der henvises som den seneste periode (herefter »MRP«). Sagsøgeren har derfor gjort gældende, at analysen på grundlag af de enkelte produktfamilier ikke kan underbygge den samlede analyse, da den viser, at de havde undergået en forskellig udvikling.
Sagsøgeren har med støtte i WTO’s retspraksis, hvori den mellemliggende udviklings betydning for, at der kan drages den konklusion, at importen er steget som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger, er blevet fremhævet, draget den konklusion, at der, når der er konstateret en forskellig udvikling inden for forskellige varekategorier, som en enkelt omhandlet vare er sammensat af, ikke er noget, som underbygger den konklusion, at importen af den enkelte omhandlede vare er steget, og at beskyttelsesforanstaltninger er retligt begrundede. I denne forbindelse har sagsøgeren i lyset af de særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde bestridt relevansen af Kommissionens påstande om, at WTO’s retspraksis strider imod sagsøgerens standpunkt.
På baggrund af det ovenstående finder sagsøgeren, at Kommissionen ved ikke at have draget de rigtige konklusioner af sin analyse på grundlag af de enkelte produktfamilier anlagde et åbenbart urigtigt skøn og ligeledes tilsidesatte sin pligt til at udvise fornøden omhu ved ikke omhyggeligt at fastlægge og undersøge alle de faktiske og retlige omstændigheder, hvorom den rådede over oplysninger.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Først skal de påstande prøves, som sagsøgeren har fremsat om de fejl, som Kommissionen angiveligt begik, da den foretog sine analyser, først og fremmest påstanden om, at analysen på grundlag af de tre produktfamilier og den samlede analyse ikke underbygger hinanden.
Dels fremgår det ifølge 32. og 33. betragtning til den anfægtede forordning af den samlede analyse, at importen var steget i absolutte tal med 71%, og at markedsandelene i relative tal var steget fra 12,7% til 18,8%. Den største stigning havde fundet sted i perioden 2013-2016. Derefter var importen fortsat med at stige i et langsommere tempo, indtil den igen havde taget til i fart i MRP.
Dels fremgår det ifølge 34. og 35. betragtning til den anfægtede forordning af analysen på grundlag af de enkelte produktfamilier, at importen af de tre produktfamilier (flade produkter, lange produkter og rør) var steget i absolutte tal med henholdsvis 64%, 97% og 60% i perioden 2013-MRP. I samme periode var importen også steget i relative tal, og markedsandelene var steget henholdsvis fra 14,2% til 20,9%, fra 8,6% til 14,0% og fra 20,4% til 25,7%.
På baggrund af det ovenstående kan det konkluderes indledningsvis, at de to analysemetoder når til sammenlignelige resultater, dernæst, at Kommissionen faktisk analyserede såvel endepunkterne som den mellemliggende udvikling, og endelig, at udviklingen i importen i MRP rent faktisk blev taget i betragtning.
Det bemærkes i denne sammenhæng, at sagsøgerens argumentation bygger på en delvis analyse af data, hvori der fokuseres på perioder, som tidsmæssigt er for begrænsede til at være signifikante. F.eks. har sagsøgeren gjort gældende, at importen af flade produkter faldt i perioden 2017-MRP. Skønt mængden rent faktisk faldt fra 20299000 tons til 20202000 tons (svarende til et fald på 97000 tons), var markedsandelen ikke desto mindre konstant (20,9%), og navnlig forblev mængden på et meget højt niveau i forhold til perioden 2013-2015 (+ 1 811 000 tons i forhold til 2015).
Dernæst skal de påstande prøves, som sagsøgeren har fremsat om, at de kriterier, som stigningen i importen skal opfylde at begrunde indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger, ikke var opfyldt.
Hvad dette angår anvendes der, således som sagsøgeren har påpeget, i artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger udtrykket »stærkt forøgede mængder«, og i artikel 9, stk. 1, litra a), i samme forordning henvises der til en indførsel, der er »steget betydeligt«. I sin rapport af 14. december 1999 i sagen »Argentina – Safeguard Measures on Imports of Footwear [Argentine – Footwear (CE)]« fremhævede WTO’s appelorgan, at »stigningen i importen skal have været så nylig, så pludselig, så kraftig og så betydelig, både kvantitativt og kvalitativt, at den forvolder eller truer med at forvolde »alvorlig skade««. I 39. og 47. betragtning til den anfægtede forordning bekræftede Kommissionen, idet den navnlig støttede sig på denne retspraksis, at den omhandlede stigning i importen opfyldte disse betingelser.
Det er tilstrækkeligt at påpege, at det fremgår af det ovenstående, at Kommissionen råder over et vist råderum ved vurderingen af, om stigningen i importen er tilstrækkeligt nylig, eftersom den ikke er bundet af et bestemt tidsrum ved fastlæggelsen af størrelsen af den omhandlede stigning i importen, og om dens undersøgelse af denne importstigning i såvel kvantitativ som kvalitativ henseende viser, at den er tilstrækkeligt kraftig og pludselig og tilstrækkeligt nylig til, at den forvolder eller truer med at forvolde alvorlig skade.
I det foreliggende tilfælde havde Kommissionen i betragtning af udviklingen i den omhandlede import (jf. præmis 127 og 141 ovenfor) ret til at konkludere, at den stigning, der var tale om, opfyldte de foreskrevne kriterier.
Endvidere ville den af sagsøgeren foreslåede fortolkning af kriteriet om, at importstigningen skal have været af ny dato, gøre de overvågningsforanstaltninger, der supplerer det system, som er indført for udarbejdelsen af beskyttelsesforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, ineffektive.
I betragtning af det ovenstående må det fjerde anbringende forkastes som ugrundet.
I overensstemmelse med præmis 126 og 131 ovenfor må det tredje anbringende i det hele ligeledes forkastes som ugrundet, eftersom sagsøgerens argumentation vedrørende stigningen i importen, som er blevet påberåbt inden for rammerne af det tredje anbringende, men fremført inden for rammerne af det fjerde anbringende, er blevet forkastet.
Det femte anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn, tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik og af pligten til at udvise fornøden omhu samt tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, artikel 9, stk. 2, og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Med sit femte anbringende, som er inddelt i fire led, har sagsøgeren gjort gældende, at det ikke påvises i den anfægtede forordning, at der foreligger en trussel om alvorlig skade (første led), at truslen fejlagtigt udelukkende er begrundet i en omlægning af handelsstrømmene (andet led), at Kommissionen under alle omstændigheder ikke lagde faktiske omstændigheder til grund for fastlæggelsen af, om den nævnte trussel forelå (tredje led), og at Kommissionen burde have taget hensyn til de skadeindikatorer til vurdering af trusler, som er blevet bekendtgjort af Den Europæiske Stålsammenslutning (Eurofer) (fjerde led).
–
Det femte anbringendes første led om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte artikel 9, stk. 2, og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved at fastslå, at EU-erhvervsgrenens situation kunne indikere, at der forelå en trussel om alvorlig skade
Ved det første led har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen ikke burde have fastslået, at der forelå en trussel om alvorlig skade, på grundlag af de data og de oplysninger, som den rådede over.
Til støtte for indvendingen har sagsøgeren for det første påpeget på, at kun tre af de Kommissionen undersøgte 11 skadeindikatorer udviste en let negativ udvikling (markedsandele, lagre og beskæftigelse), hvilket ikke er udtryk for en erhvervsgren i en »udsat« eller »sårbar« situation, således som dette fortolkes i WTO’s retspraksis, men snarere vidner om en robust og stærk erhvervsgren, således som det navnlig fremgår af undersøgelsen af den vigtige rentabilitetsindikator.
Kommissionen har bestridt dette argument.
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i svarskriftet har bestridt, at det femte anbringendes første led kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at sagsøgerens argumentation ikke opfylder betingelserne i procesreglementets artikel 76, litra d). I duplikken synes Kommissionen imidlertid at have ændret sin vurdering, idet den har anført, at de forklaringer, sagsøgeren har givet i replikken, har gjort det muligt bedre at forstå den argumentation, som det femte anbringendes første led bygger på. Adspurgt i retsmødet om, hvorvidt den fortsat havde indvendinger imod, at denne argumentation kan antages til realitetsbehandling, udtalte Kommissionen, at den henholdt sig til Rettens skøn, hvilket blev indført i protokollatet for retsmødet.
Det er fremgået af meningsudvekslingen mellem parterne under såvel den skriftlige som den mundtlige forhandling, at sagsøgerens argumentation vedrørende det femte anbringendes første led er blevet fremstillet tilstrækkeligt klart og præcist til, at Kommissionen kan besvare den og Retten udøve sin prøvelsesret. Kommissionens indvendinger imod, at det femte anbringendes første led kan antages til realitetsbehandling, må derfor forkastes, og leddet realitetsprøves.
Hvad dette angår må relevansen af sagsøgerens vurderinger relativiseres på grund af deres fragmentariske og løsrevne karakter. Sagsøgeren har nemlig anført dels, at forbruget og hjemmemarkedssalget var steget, dels, at produktionen ligeledes var steget, mens produktionskapaciteten og kapacitetsudnyttelsen var forblevet stabil. Disse konstateringer skal imidlertid anskues på baggrund af, at det fremgår af den analyse, som Kommissionen foretog i 63.-89. betragtning til den anfægtede forordning, indledningsvis, at skønt produktionen var steget, var denne stigning mindre end hjemmemarkedsforbruget, dernæst, at salgspriserne i Unionen var faldet i hele den omhandlede periode, bortset fra en fornyet stigning i slutningen af perioden, og endelig, at fortjenesterne var forblevet lavere end målfortjenesterne i hele den omhandlede periode (og kun var steget i 2017 på grund af et fald i produktionsomkostningerne og effektiviteten af de af Unionen indførte handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger). Til disse bemærkninger skal det føjes, at markedsandelen var faldet.
Selv om sagsøgeren ganske vist har fremhævet den fortsatte vækst i rentabiliteten og forbedringen af likviditetsstrømmene, skal det påpeges, at Kommissionen i 97. betragtning til den anfægtede forordning specifikt understregede, at »denne situation hurtigt [kunne] ændres, selv om rentabilitetsniveauerne i 2017 var [blevet] væsentligt forbedret i forhold til de foregående år (hvor EU-erhvervsgrenen enten var tabsgivende eller break-even), hvis importen fortsat steg (eller steg kraftigt bl.a. som følge af USA’s foranstaltninger jf. Section 232)«.
Det fremgår således af denne vurdering, at de opnåede rentabilitetsniveauer ikke kunne betragtes isoleret, for selv om de var blevet forbedret i forhold til det foregående år, var den fastslåede risiko for en omlægning af handelsstrømmene en betydningsfuld omstændighed, som ville få negativ indvirkning på EU-erhvervsgrenens økonomiske situation, hvis der ikke blev indført foranstaltninger. Der skal i denne sammenhæng tages hensyn til, at den nært forestående omlægning af handelsstrømmene ville have haft negativ indvirkning på EU-erhvervsgrenens økonomiske situation, hvis der ikke blev truffet foranstaltninger, således at genrejsningen hurtigt kunne vendes.
I betragtning af det ovenstående kan der ikke drages den konklusion, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved fastlæggelsen af, hvilken situation EU-erhvervsgrenen befandt sig i.
For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at udviklingen i skaden for EU-erhvervsgrenen i perioden fra 2013 til første halvår 2018 ikke giver grundlag for at konkludere, at der forelå en »trussel om alvorlig skade«, navnlig som omhandlet i WTO’s retspraksis. Desuden har sagsøgeren tilføjet, at de seneste data i sagens akter indikerer, at den yderligere import ikke havde den af Kommissionen påståede virkning.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Hvad dette angår er det tilstrækkeligt at bemærke, at eftersom det blev fastslået i præmis 158-161 ovenfor, at sagsøgerens analyse må forkastes til fordel for den af Kommissionen foreslåede, er de argumenter, som sagsøgeren har fremført om, hvorledes de fremadrettede elementer tages i betragtning, nu irrelevante.
I betragtning af det ovenstående kan Kommissionen ikke anses for at have anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da den fastslog, at EU-erhvervsgrenens situation kunne indikere, at der forelå en trussel om alvorlig skade.
Det femte anbringendes første led må følgelig forkastes som ugrundet.
–
Det femte anbringendes andet led om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte artikel 9, stk. 2, og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved kun at lægge en potentiel omlægning af handelsstrømmene til grund for fastlæggelsen af, om der forelå en trussel om alvorlig skade
Ved det femte anbringendes andet led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke burde have fastslået, at der forelå en trussel om alvorlig skade som omhandlet i artikel 9, stk. 2, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, eftersom den udelukkende lagde en omlægning af handelsstrømmene til grund for sine konklusioner.
Ifølge sagsøgeren lagde Kommissionen ikke importniveauet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede forordning eller fortsættelsen af importen på dette niveau til grund for, at der forelå en alvorlig trussel, men snarere, uberettiget og teoretisk, en fremtidig stigning i importen på grund af en omlægning af handelsstrømmene som følge af de amerikanske foranstaltninger i henhold til Section 232. Ved denne fremgangsmåde sidestillede Kommissionen en hypotetisk trussel om stigende import med en trussel om alvorlig skade. Derved anlagde den et åbenbart rigtigt skøn og tilsidesatte artikel 9, stk. 2, og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger. Sagsøgeren har bemærket i denne forbindelse, at denne vurdering bekræftes af WTO’s retspraksis.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i 90. betragtning til den anfægtede forordning drog den konklusion, at EU-erhvervsgrenen ville være »under trussel om alvorlig skade, hvis den stigende tendens i importen fortsatte med det deraf følgende pristryk og fald i rentabiliteten til under det bæredygtige niveau«. Sagsøgeren har hævdet, at denne udtalelse savner grundlag og strider imod oplysningerne i sagens akter, idet sagsøgeren inden for rammerne af det femte anbringendes første led har påvist, at det ikke fremgik af EU-erhvervsgrenens situation i 2017 og i de to første kvartaler af 2018, at den ved importniveauet i denne periode var tæt på at kollapse, og at en alvorlig trussel således klart kunne forudses eller var nært forestående.
Eftersom det femte anbringendes første led er blevet forkastet, er forudsætningen for den argumentation, som sagsøgeren har fremført inden for rammerne af dette anbringendes andet led, fejlagtig. Det femte anbringendes andet led skal derfor kun prøves for så vidt angår påstandene om, at de oplysninger, som Kommissionen anførte til støtte for påvisningen af en mulig stigning i importen, udgør et åbenbart urigtigt skøn.
Det fremgår af sagens akter, at Kommissionen for at påvise, at der forelå en trussel om alvorlig skade, ikke kun lagde konklusionen om, at der kunne finde en omlægning af handelsstrømmene sted, til grund, men at den også tog andre faktorer i betragtning. I 99. og 100. betragtning til den anfægtede forordning foretages der således en analyse af stigningstakten i eksporten og af sandsynligheden for en yderligere eksportstigning på grundlag af en analyse af de senest tilgængelige data. Endvidere fremgår det af de statistikker, der vises og analyseres i afsnit 5.6.1 og 5.6.2 i den anfægtede forordning, at der fortsat var tendens til stigende import, og at de første tegn på en omlægning af handelsstrømmene allerede kunne iagttages i månederne efter ikrafttrædelsen af de foranstaltninger, som Amerikas Forenede Stater havde truffet i henhold til Section 232.
Kommissionen støttede sig således rent faktisk på oplysninger, som gav grundlag for at konstatere ikke blot en omlægning af handelsstrømmene, men ligeledes sandsynlighed for en stigning i den import, der normalt var bestemt til det amerikanske marked, og som således kunne blive omlagt til Unionen.
Der kan følgelig ikke udledes noget åbenbart urigtigt skøn af den detaljerede række beviser, som Kommissionens analyse bygger på.
Desuden kan det bemærkes, at selv hvis der skulle tages hensyn til WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger, er Kommissionens fremgangsmåde i overensstemmelse med bestemmelserne i aftalens artikel 4, stk. 1, litra b), eftersom påvisningen af, at der var mulighed for en stigning i importen, i det foreliggende tilfælde ikke byggede på rene påstande, formodninger eller fjerne muligheder.
Det femte anbringendes andet led må følgelig forkastes som ugrundet.
–
Det femte anbringendes tredje led om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte artikel 9, stk. 2, og artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved ikke at foretage en mere indgående faktuel vurdering af konstateringen af, at der forelå en trussel om alvorlig skade.
Inden for rammerne af det femte anbringendes tredje led har sagsøgeren fremført tre argumenter med henblik på at påvise, at Kommissionen selv for det tilfælde, at truslen om en stigning i importen kunne udgøre en trussel om alvorlig skade, ikke på fyldestgørende måde godtgjorde, navnlig på baggrund af WTO’s retspraksis, at der forelå en reel risiko for en væsentlig omlægning af handelsstrømmene, som ville kunne forvolde alvorlig skade.
For det første tog Kommissionen ikke i betragtning, at der findes andre eksportmarkeder, der kan kompensere for en omlægning af handelsstrømmene, der hidrører fra De Forenede Stater. I modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, udgør de betragtninger, som den lagde til grund med henblik på at påvise det modsatte, kun påstande, der savner bevisværdi.
For det andet fremgår det ikke af analysen af taloplysningerne i sagens akter, at den konstaterede omlægning af handelsstrømmene kunne have truet med at forvolde alvorlig skade, eftersom sådanne bevægelser ville være begrænsede. I denne henseende er de påstande, Kommissionen har fremført med henblik på at påvise det modsatte, efter sagsøgerens opfattelse ikke underbygget af de faktiske omstændigheder.
For det tredje blev Kommissionens analyse af udviklingen i importen til Unionen og til De Forenede Stater i de første måneder af 2018 foretaget i absolutte tal, og denne import var ikke nødvendigvis sket på betingelser eller vilkår, der kunne udgøre en trussel om alvorlig skade. Kommissionen fremlagde følgelig ikke de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke den kunne fastslå, at yderligere import ville medføre prisfald og mindsket rentabilitet. Sagsøgeren har tilføjet i denne henseende, at Kommissionen ikke gav nogen forklaring på, hvilke grunde der berettigede dens konklusion om, at de angiveligt større importmængder truede med at forvolde alvorlig skade.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Hvad for det første angår påstanden om, at Kommissionen ikke undersøgte den omstændighed, at en omlægning af handelsstrømmene uafhængigt af en eventuel lukning af det amerikanske marked ville være begrænset og lidet tilbøjelig til at give anledning til en trussel om alvorlig skade, bemærkes dels, at det fremgår af såvel 35. og 67. betragtning til den midlertidige forordning som 107. og 173. betragtning til den anfægtede forordning, at der ikke er grundlag for denne kritik, eftersom der i Kommissionens ræsonnement nødvendigvis tages hensyn til andre markeder. Dels må, på baggrund af det, der anføres i præmis 172-174 ovenfor, den kritik af Kommissionen forkastes, hvorefter disse betragtninger kun udgør rene påstande, som ikke underbygges af noget bevis, og hvorefter der, mere specifikt, ikke er noget bevis for, at handelsstrømmene mod De Forenede Stater – hvad varegrupper og eksportørlande angår – svarer til handelsstrømmene mod Unionen.
Hvad for det andet angår den omstændighed, at den eventuelle omlægning af handelsstrømmene, der hidrørte fra De Forenede Stater, ville være for begrænset til at kunne udgøre en trussel om alvorlig skade, har sagsøgeren anfægtet Kommissionens beregninger. Imidlertid er det i henhold til de principper, hvortil der henvises i præmis 74 og 75 ovenfor, uden betydning, at der kan foretages en anden analyse såsom den af sagsøgeren foreslåede, eftersom Unionens retsinstansers prøvelse i det foreliggende tilfælde er begrænset til, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, som undergraver gyldigheden af den analyse, som den anfægtede forordning bygger på. En sådan fejl fremgår ikke af sagens akter. Det angives således i 107. og 179. betragtning til den anfægtede forordning, at Kommissionen foretog simuleringer under hensyn til forskellige kriterier og underbyggede sin økonomiske model med de seneste tilgængelige data. Kommissionens fremgangsmåde gjorde det endvidere muligt for den at fastslå, at der havde fundet en omlægning af handelsstrømmene sted for så vidt angår mængder i første halvår 2018, hvilket var tilstrækkeligt til at begrunde dens konklusioner om truslen om alvorlig skade.
Hvad for det tredje angår det forhold, at konklusionen om, at stigningen i importen ville medføre prisfald og mindsket rentabilitet, således at den truede med at forvolde alvorlig skade, ikke underbygges af noget bevis, bemærkes, at det er blevet fastslået, at Kommissionen førte tilstrækkeligt bevis for, at EU-erhvervsgrenen befandt sig i en vanskelig situation (jf. præmis 158-161 ovenfor), og at det derfor er på baggrund af denne situation, at det skal prøves, om Kommissionens påvisning af, at der forelå en trussel om, at stigningen i importen ville forvolde alvorlig skade, er velbegrundet. I denne sammenhæng kan det ikke foreholdes Kommissionen, at den foretog et åbenlyst urigtigt skøn, fordi den i lyset af de meget små fortjenester i den omhandlede periode vurderede, at det yderligere pres, som accelerationen af den konstaterede stigning i importen som følge af De Forenede Staters vedtagelse af foranstaltninger truffet i henhold til Section 232 repræsenterede, ville føre til prisfald og mindsket rentabilitet, således at det truede med at forvolde alvorlig skade. I denne forbindelse må sagsøgerens betragtninger om forbedringen af rentabiliteten forkastes af de samme grunde som dem, der anføres i præmis 158-161 ovenfor, sammenholdt med præmis 165 ovenfor.
I betragtning af det ovenstående må det femte anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
–
Det femte anbringendes fjerde led om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik og pligten til at udvise fornøden omhu samt handlede i strid med artikel 5, stk. 2, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved ikke at tage hensyn til den positive udvikling i skadeindikatorerne for første halvår 2018
Ved det femte anbringendes fjerde led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik og pligten til at udvise fornøden omhu samt tilsidesatte artikel 5, stk. 2, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, da den besluttede ikke at tage hensyn til de af Eurofer bekendtgjorde skadeindikatorer for første halvår 2018.
Ifølge sagsøgeren kan ingen af de af Kommissionen anførte grunde retfærdiggøre denne manglende hensyntagen, eftersom den lovligt kunne tage disse ajourførte oplysninger i betragtning, med eller uden kontrol, anmode om yderligere oplysninger og, i givet fald, om nødvendigt lægge de disponible oplysninger til grund.
Efter sagsøgerens opfattelse viser de nævnte indikatorer, indledningsvis, at EU-erhvervsgrenen havde forbedret sin konkurrencemæssige stilling, og at indikatorerne følgelig udgjorde positive beviser for, at der ikke forelå en trussel om alvorlig skade.
Endvidere har sagsøgeren bestridt Kommissionens påstand om, at selv om den havde taget hensyn til skadeindikatorerne for første halvår 2018, ville den endelige konstatering havde været den samme. Hvad dette angår har sagsøgeren fremhævet, at tendensen til større rentabilitet i perioden fra januar 2018 til juni 2018 ikke kunne bekræfte Kommissionens endelige konstatering, der bygger på den antagelse, at en stigning i importmængderne ville føre til et fald i priserne og mindsket rentabilitet.
Endelig er sagsøgeren, i modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, af den opfattelse, at det fremgår af retspraksis, at Retten i det foreliggende tilfælde har kompetence til at prøve, om Kommissionen handlede i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at sagsøgeren i sine skriftlige indlæg gentagne gange har lagt de af Eurofer fremlagte ajourførte skadeindikatorer, hvis relevans er genstand for det femte anbringendes fjerde led, til grund for sin analyse.
Sagsøgerens analyse er imidlertid baseret på rentabilitetsfaktoren. Som anført i præmis 158-161 ovenfor, sammenholdt med præmis 165 ovenfor, skal betydningen af denne faktor relativiseres og kan ikke i sig selv føre til, at det fastslås, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn. Det femte anbringendes fjerde led er følgelig uvirksomt.
Under alle omstændigheder viser de mange grunde, som Kommissionen anførte for at forklare, hvorfor den ikke tog hensyn til de af Eurofer bekendtgjorte skadeindikatorer for de to første kvartaler af 2018, på trods af sagsøgerens indvendinger ikke, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn. I denne henseende er de pågældende datas ufuldstændighed kendetegnende. Eurofers indikatorer omfattede nemlig ikke den omhandlede vare som helhed. Selv om sagsøgeren er af den opfattelse, at de omfattede varekategorier repræsenterede langt størstedelen af mængderne af den omhandlede vare, og at Kommissionen, eftersom manglen på oplysninger om de øvrige varekategorier sandsynligvis skyldtes, at European Steel Tube Association (ESTA) ikke havde bekendtgjort disse data, følgelig havde ret til at anvende de disponible oplysninger i overensstemmelse med artikel 5, stk. 6, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, kan det ikke udledes heraf, at den var forpligtet til at gøre det. Kommissionen har nemlig på baggrund af den nævnte ufuldstændighed ret til at anse dataene for ikke at være relevante, uden at dette udgør et åbenbart urigtigt skøn eller en tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu eller princippet om god forvaltningsskik.
I betragtning af det ovenstående må det femte anbringendes fjerde led og dermed det femte anbringende i det hele forkastes.
Det sjette anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesættelse af artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Med sit sjette anbringende, som er inddelt i tre led, har sagsøgeren søgt at påvise, at Kommissionen tilsidesatte artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved ikke at føre bevis for, at der var en årsagsforbindelse mellem den konstaterede stigning i importen og den fastslåede risiko for alvorlig skade, der truede EU-erhvervsgrenen.
–
Det sjette anbringendes første led om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved i strid med artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger at fastslå, at der var en årsagsforbindelse mellem truslen om alvorlig skade og stigningen i importen, eftersom truslen knytter sig til fremtidig import
Inden for rammerne af det sjette anbringendes første led har sagsøgeren gjort gældende, at det fremgår af den anfægtede forordning, at Kommissionen ikke konstaterede, at den import, der fandt sted på tidspunktet for den anfægtede forordning, forvoldte eller truede med at forvolde alvorlig skade, men at truslen var baseret på import, som endnu ikke havde fundet sted, hvilket bl.a. strider imod WTO’s retspraksis.
Ifølge sagsøgeren tilsidesatte Kommissionen derved artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ved at lægge »en fremtidig og teoretisk stigning i importen« til grund.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen lagde en vurdering af den eksisterende og den fremtidige import til grund for sin konstatering. Det fremgår således af dens analyse, at skønt truslen om alvorlig skade i det foreliggende tilfælde udgøres af fremtidig import, hvis potentiale fremgår af den række beviser, hvortil der henvises i præmis 172-174 ovenfor, skyldes dens eksistens den særlige situation, som EU-erhvervsgrenen befinder sig i på grund af den import, som blev konstateret på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede forordning.
Med hensyn til anvendelsen af artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger er Kommissionens fremgangsmåde således i overensstemmelse med samme forordnings artikel 9, stk. 2, hvori det netop bestemmes, at Kommissionen i tilfælde af, at der foreligger en trussel om alvorlig skade, skal undersøge stigningstakten i eksporten til Unionen med henblik på at fastslå, om det er sandsynligt, at en bestemt situation udvikler sig til en faktisk skade.
Uden virkningerne af den eksisterende import kan fremtidig import med andre ord forekomme ikke være problematisk. Det fremgår således af de prognoser for stigningstakten i eksporten til Unionen, som er taget i betragtning, at der foreligger en trussel om alvorlig skade på grund af den eksisterende import.
Efter sagsøgerens opfattelse fremgår det imidlertid af artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, at det kun er den eksisterende import, der skal forvolde eller true med at forvolde alvorlig skade.
Forudsætningen for sagsøgerens argumentation inden for rammerne af dette led bygger følgelig på en fejlagtig fortolkning af karakteren af årsagsforbindelsen mellem den konstaterede stigning i importen og den fastslåede risiko for alvorlig skade, der truer EU-erhvervsgrenen.
I betragtning af det ovenstående må det sjette anbringendes første led forkastes som ugrundet.
–
Det sjette anbringendes andet led om, at der savnes en årsagsforbindelse, hvorfor Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn i strid med artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Ved det sjette anbringendes andet led har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen ikke påviste, at der forelå en årsagsforbindelse, og at den følgelig ikke overholdt kravene i artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
Mere specifikt har sagsøgeren gjort gældende, at det fremgår af sagens akter, at det eksisterende importniveau, selv under MRP, uden på nogen måde at true med at forvolde alvorlig skade ikke hindrede EU-erhvervsgrenen i at konkurrere og at opnå pæne fortjenester. I henhold til WTO’s retspraksis burde Kommissionen i en sådan situation have givet fyldestgørende, begrundede eller rimelige forklaringer på, hvorfor dataene ikke desto mindre indikerede, at der forelå en årsagsforbindelse, hvilket den ikke gjorde.
Endvidere har sagsøgeren bestridt, at de af Eurofer fremlagte oplysninger vedrørende rentabilitetskriteriet ikke var relevante som påstået af Kommissionen, og fremhævet, at det selv på grundlag af de tal, hvortil der henvises i den anfægtede forordning, fremgår, at der ikke er nogen forbindelse mellem stigningen i importen og en forværring af EU-erhvervsgrenens situation i perioden fra 2013 til 2017.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at sagsøgerens argumenter til støtte for det sjette anbringendes andet led om manglen på en årsagsforbindelse i det væsentlige bygger på sagsøgerens fortolkninger vedrørende stigningen i rentabiliteten, der støttes af de af Eurofer fremlagte tal.
Hvad dette angår bemærkes indledningsvis, at rentabilitetskriteriet som tidligere nævnt ikke er afgørende (jf. præmis 158-161 ovenfor, sammenholdt med præmis 165 ovenfor), dernæst, at de af Eurofer fremlagte tal ikke kan tages i betragtning (jf. præmis 194 ovenfor), og endelig, at Kommissionen godtgjorde i tilstrækkelig grad, at der var en årsagsforbindelse mellem det eksisterende importniveau på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede forordning og truslen om alvorlig skade (jf. præmis 200-205 ovenfor).
I betragtning af det ovenstående må det sjette anbringendes andet led forkastes som ugrundet.
–
Det sjette anbringendes tredje led om, at Kommissionen ikke foretog en korrekt vurdering af indvirkningen af tidligere dumping eller subsidier på den af EU-erhvervsgrenen lidte skade, hvorfor dens årsagsvurdering er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn i strid med artikel 16 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Ved det sjette anbringendes tredje led har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen ikke tog den mulige indvirkning af tidligere dumping eller subsidier i betragtning, hvilket indebærer, at dens konstatering vedrørende vurderingen af skaden er mangelfuld, hvorfor analysen af årsagssammenhængen er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn.
Mere specifikt har sagsøgeren gjort gældende, at det forhold, at Kommissionen i den anfægtede forordning fandt, at EU-erhvervsgrenen havde befundet sig i en vanskelig økonomisk situation indtil 2016, i det mindste delvis skyldes en tidligere væsentlig skade forårsaget af tidligere dumping og subsidier, mod hvilke der var blevet indført handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. Sagsøgeren har fremhævet i denne forbindelse, at det er uden betydning, om antidumping- og udligningsforanstaltningerne har forskellige formål eller ej eller er rettet mod bestemte produkter i forhold til beskyttelsesforanstaltningerne.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
For det første bemærkes, at det fremgår af 95. betragtning til den anfægtede forordning, at Kommissionen ved vurderingen af den situation, som EU-erhvervsgrenen befandt sig i, hverken så bort fra eksistensen af den tidligere dumping eller de tidligere subsidier, som der er tale om, eller virkningerne af de heroverfor trufne foranstaltninger. Det forhold, at den tog hensyn hertil, var i øvrigt grunden til, at den ikke kunne fastslå, at der forelå en alvorlig trussel.
Kommissionens ræsonnement er således ikke behæftet med et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår indvirkningen af tidligere dumping og subsidier på dens analyse af årsagsforbindelsen mellem stigningen i importen og truslen om alvorlig skade.
For det andet kan det ikke foreholdes Kommissionen, at den ikke tog mere detaljeret hensyn til den nævnte dumping og de nævnte subsidier, eftersom de, selv om de angiveligt vedrørte en væsentlig del af den omhandlede vare, således som sagsøgeren har gjort gældende, ikke desto mindre kun vedrørte visse varekategorier med oprindelse i bestemte lande.
Den omstændighed, at den nævnte dumping og de nævnte subsidier blev taget i betragtning på den måde, som beskrives i præmis 216 ovenfor, er følgelig tilstrækkelig til, at det ikke kan fastslås, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn.
I betragtning af det ovenstående må det sjette anbringendes tredje led og dermed det sjette anbringende i det hele forkastes som ugrundet.
Det syvende anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 16 og artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger
Med sit syvende anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der ikke er noget retsgrundlag i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger for, at Kommissionen på eget initiativ indleder en beskyttelsesundersøgelse. Det er kun berettiget at indlede en sådan, hvis Kommissionen har modtaget oplysningerne (og i sidste instans en anmodning) fra er en medlemsstat.
Mere specifikt har sagsøgeren under påberåbelse af artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, som er indeholdt i kapitel III, hvortil der henvises i forordningens artikel 16, sammenholdt med syvende og ottende betragtning til forordningen, hævdet, at det kun er medlemsstaterne, der kan tage initiativ til at indlede en beskyttelsesundersøgelse. Sagsøgeren har dels fremhævet, at det i meddelelsen om indledning af beskyttelsesundersøgelsen udtrykkeligt blev angivet, at den var blevet indledt på Kommissionens eget initiativ, dels påpeget, at undersøgelsen på baggrund af forskellige oplysninger i sagens akter blev indledt på grundlag af oplysninger, hvorom det aldrig er blevet godtgjort, at de hidrører fra en medlemsstat.
Endelig har sagsøgeren dels tilføjet, at Kommissionen ikke kunne indlede undersøgelsen alene på grundlag af de oplysninger, den havde modtaget inden for rammerne af overvågningsforanstaltningerne, eftersom disse foranstaltninger kun omfattede importen i perioden 2015-2017 og ikke perioden 2013-2014, og der ikke forelå nogen oplysninger om EU-erhvervsgrenens situation med hensyn til skade. Dels har sagsøgeren fremhævet, at uanset hvilke beføjelser Kommissionen rent faktisk er tillagt i henhold til grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, er der ikke nogen bestemmelse, som gør det muligt for den at indlede undersøgelser ex officio.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
For det første bemærkes, at det, i modsætning til hvad sagsøgeren har hævdet, ikke fremgår af artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, sammenholdt med syvende og ottende betragtning til forordningen, at medlemsstaterne er tillagt enekompetence med hensyn til at tage initiativ til at indlede en beskyttelsesundersøgelse.
Indledningsvis anføres det i syvende betragtning til grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, at »[m]edlemsstaterne bør underrette Kommissionen om enhver fare, der måtte opstå som følge af udviklingen i indførslen, og som kunne gøre det nødvendigt at indføre et EU-tilsyn eller at træffe beskyttelsesforanstaltninger«.
Denne betragtning vedrører ikke Kommissionens beføjelse til at indlede en undersøgelse, men den informationsforpligtelse, der påhviler medlemsstaterne for at gøre det muligt for Kommissionen at opfylde de forpligtelser, som Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union har pålagt den med henblik på at beskytte Unionens interesser inden for rammerne af den fælles handelspolitik, såvel med hensyn til iværksættelsen af et tilsyn med importen af en vare med oprindelse i et tredjeland i overensstemmelse med kapitel IV i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger som med hensyn til indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger over for en i Unionen indført vare i overensstemmelse med samme forordnings kapitel V.
Der fremgår dog ikke af ordlyden af den nævnte betragtning nogen form for eksklusivitet for så vidt angår kilden til den information, som gør det muligt for Kommissionen at opfylde sine forpligtelser.
Endvidere anføres det i ottende betragtning til grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, at »[i] sådanne tilfælde bør Kommissionen undersøge betingelserne for og omstændighederne omkring indførslerne og udviklingen deri samt de forskellige aspekter ved den økonomiske og handelsmæssige situation og de foranstaltninger, det eventuelt kan blive nødvendigt at træffe«.
Denne betragtning vedrører ikke Kommissionens beføjelse til at indlede en undersøgelse, men har til formål at pålægge den en undersøgelsesforpligtelse i en bestemt situation, nemlig når den modtager den form for oplysninger, hvortil der henvises i syvende betragtning til grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
Skønt det fremgår af ordlyden af ottende betragtning til grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, at der findes en forpligtelse, som er begrænset til en særlig situation, hverken begrænser eller udelukker den Kommissionens mulighed for at iværksætte en sådan undersøgelse i andre tilfælde.
Endelig angives det i artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger bl.a., at »[b]liver det klart for Kommissionen, at der foreligger tilstrækkelige beviser til at berettige indledningen af en undersøgelse, skal Kommissionen senest en måned efter datoen for modtagelse af underretning fra en medlemsstat indlede en undersøgelse og offentliggøre en meddelelse herom i
Den Europæiske Unions Tidende
«.
Denne bestemmelse giver en medlemsstat, som har meddelt Kommissionen en oplysning, sikkerhed for, at denne vil tage stilling til, hvilke konsekvenser der skal drages med hensyn til, om der skal indledes en undersøgelse. Den fastsatte frist tager således pr. definition sigte på den situation, hvori Kommissionen befinder sig, når den skal opfylde den undersøgelsesforpligtelse, som der er tale om i ottende betragtning til grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
Således som det er blevet påpeget i præmis 228 og 231 ovenfor, udelukker denne situation ikke andre situationer, idet Kommissionen ellers ville være forhindret i at opfylde de forpligtelser, som den er blevet pålagt.
Dette er i det mindste tilfældet, når der, som i det foreliggende tilfælde, er blevet indført tilsynsforanstaltninger.
Kommissionen kan i overensstemmelse med artikel 10 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger beslutte at anvende sådanne foranstaltninger uden foregående undersøgelse, idet den i samme forordningens artikel 4, stk. 1, fastsatte betingelse ikke finder anvendelse på denne situation.
Gennemførelsesforordning 2016/670 blev således bl.a. vedtaget på grundlag af artikel 10 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
I henhold til 12. betragtning til gennemførelsesforordning 2016/670 var formålet med indførelsen af et forudgående tilsyn at tilvejebringe avancerede statistiske oplysninger, som gjorde det muligt at foretage en hurtig analyse af udviklingen i importen fra samtlige tredjelande.
Således som det fremgår af meddelelsen om indledning af beskyttelsesundersøgelsen, vurderede Kommissionen, navnlig på baggrund af de oplysninger, der var indhentet i medfør af tilsynssystemet, at der forelå tilstrækkelige beviser for, at importudviklingen kunne gøre det nødvendigt at anvende beskyttelsesforanstaltninger.
Hvad dette angår kan Kommissionen i henhold til artikel 15, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, bl.a. på eget initiativ, indføre sådanne foranstaltninger for at beskytte Unionens interesser, når de grundlæggende betingelser er opfyldt.
Imidlertid kan der i henhold til artikel 4, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger ikke indføres nogen beskyttelsesforanstaltning, uden at der er indledt en foregående undersøgelse, bortset fra i de i samme forordnings artikel 7 omhandlede hastende tilfælde.
Kommissionen besluttede følgelig på eget initiativ at indlede en sådan undersøgelse vedrørende importen af stålprodukter.
Det fremgår af det ovenstående, at hvis det, således som sagsøgeren har hævdet, udelukkende tilkom medlemsstaterne at tage initiativ til en beskyttelsesundersøgelse, ville dette ikke kun begrænse den initiativret i dens virkninger, som Kommissionen er tillagt i henhold til artikel 15, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, men også, og især, påvirke selve formålet med tilsynsordningen.
Den fortolkning, som sagsøgeren har gjort gældende, og som er ensbetydende med at lade indledningen af en undersøgelse være afhængig af, at en medlemsstat har rettet henvendelse til Kommissionen, ville nemlig fratage undersøgelsen af de data, som indsamles i henhold til denne ordning, størstedelen af dens interesse.
Sagsøgerens fortolkning af beføjelsen til at indlede en undersøgelse som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger er følgelig uforenelig med systematikken i den i forordningen fastsatte ordning.
Det kan i denne henseende ligeledes tilføjes, at sagsøgerens fortolkning af artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger forekommer ikke at stemme overens med andre bestemmelser i samme forordning.
Således gør artikel 7 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger det muligt for Kommissionen bl.a. at træffe midlertidige beskyttelsesforanstaltninger i hastende tilfælde. I henhold til samme forordnings artikel 4, stk. 1, er udøvelsen af denne beføjelse undtagen fra kravet om, at der gennemføres en undersøgelse forud for indførelsen af foranstaltningerne. Dog er ikke enhver undersøgelsesforanstaltning udelukket. Det bestemmes således i artikel 7, stk. 3, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, at Kommissionen straks skal foretage de fortsat nødvendige undersøgelser. Indledningen af en sådan undersøgelse er ikke afhængig af, at en medlemsstat forinden har rettet henvendelse til Kommissionen. Det ville nemlig være ulogisk at stille en sådan betingelse, når det, bl.a., er blevet fastslået, at der foreligger tilstrækkelige beviser for, at en stigning i importen har forvoldt eller truer med at forvolde alvorlig skade i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, litra b), i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger. Det samme ræsonnement er begrundelsen for, at Kommissionen kan indlede en undersøgelse, uden at en medlemsstat forinden har rettet henvendelse til den, når der allerede er tilsynsforanstaltninger i kraft, som gør det muligt at fremlægge tilstrækkelige beviser for, at udviklingen i importen kunne gøre det nødvendigt at anvende beskyttelsesforanstaltninger.
På samme måde er Kommissionen ikke bundet af nogen som helst forpligtelse til at have modtaget en henvendelse fra en medlemsstat, inden den udøver sine beføjelser i henhold til dels artikel 15, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger, som bemyndiger den til at vedtage beskyttelsesforanstaltninger, dels samme forordnings artikel 20, som tillader den at gennemgå virkningerne af de gældende foranstaltninger og at ændre bestemmelserne heri eller endog ophæve dem. Alle de nævnte foranstaltninger, som Kommissionen kan iværksætte på eget initiativ, følger en logik, hvorefter Kommissionen, før den udøver sine beføjelser, råder over beviser for, at der foreligger eller ikke foreligger en problematisk situation for Unionens producenter, idet kilden til disse beviser er irrelevant.
Af disse bestemmelser følger således et sammenhængende system, hvorved der indføres en overordnet logik, som giver Kommissionen mulighed for at handle på eget initiativ, når den råder over tilstrækkelige beviser til at begrunde sin handling.
Artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger skal derfor fortolkes under hensyn til denne logik, og det må følgelig konkluderes, at det er muligt for Kommissionen at handle på eget initiativ i forbindelse med indledningen af de undersøgelser, som er omhandlet i samme artikel.
Desuden er der ikke nogen faktiske omstændigheder, som underbygger sagsøgerens standpunkt. Det er således ubestridt, at medlemsstaterne ikke har fremført nogen indvendinger imod den omhandlede undersøgelse og endog har samarbejdet med Kommissionen i forbindelse med den i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger.
For det andet støttes det af sagsøgeren fremførte argument, der bygger på, at der gælder en form for eksklusivitet for så vidt angår kilden til informationen, som begrænser undersøgelsens omfang, ikke af noget i de relevante bestemmelser i forordningen. Der findes således ikke noget tekstuelt argument for, at Kommissionen er forpligtet til at se bort fra de oplysninger, som den har kunnet indhente ud over dem, den har modtaget gennem medlemsstaternes myndigheder i henhold til tilsynsforanstaltningerne.
Under alle omstændigheder har, således som Kommissionen har påpeget, sagsøgeren sammenblandet de data, der førte til indledningen af undersøgelsen (nemlig den fortsatte stigning i importen af stålprodukter), og dataene vedrørende den periode, som Kommissionen undersøgte med henblik på at drage sine konklusioner.
I betragtning af det ovenstående må det syvende anbringende forkastes som ugrundet.
Det ottende anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til en retfærdig rettergang
Inden for rammerne af det ottende anbringende har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen ved ikke at fremlægge visse oplysninger under beskyttelsesundersøgelsen tilsidesatte sagsøgerens ret til en retfærdig rettergang, som udgør en del af retten til forsvar.
Mere specifikt har sagsøgeren efter at have fremhævet den særlige betydning af overholdelsen af de processuelle garantier, hvortil hører retten til en retfærdig rettergang i forbindelse med handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, på hvilket område EU-institutionerne har et vidt skøn, dels gjort gældende, at Kommissionen ved ikke at fremlægge de statistiske oplysninger for MRP, som den var i besiddelse af, forhindrede de berørte parter, herunder sagsøgeren, i at ytre sig om væsentlige oplysninger, der navnlig tjente som grundlag for konstateringen af, at der var sket en stigning i importen. Dels er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen ved i væsentlig grad at forsinke fremlæggelsen af de af Eurofer meddelte oplysninger fratog de berørte parter, herunder sagsøgeren, muligheden for at fremsætte bemærkninger og at redegøre for deres synspunkter vedrørte den ajourførte skade, som en stor del af Unionen havde lidt. Sagsøgeren finder i denne forbindelse, at det er uden betydning, at Kommissionen ikke anvendte de pågældende data, eftersom dens argumentation bygger på den grad af information, som den rådede over, da den skulle danne sig sin opfattelse.
Sagsøgeren har tilføjet, for det første, at Kommissionen, i modsætning til hvad den har hævdet, dels var forpligtet til under den administrative procedure at give sagsøgeren mulighed for på hensigtsmæssig måde at give sit synspunkt til kende vedrørende rigtigheden og relevansen af de angivelige faktiske forhold og omstændigheder samt de beviser, der var lagt til grund for påstanden om, at der var sket en stigning i importen og forelå en trussel om alvorlig skade, dels undlod rettidigt at holde sagsakterne ajour. For det andet har sagsøgeren hævdet, at denne ikke fik mulighed for på hensigtsmæssig måde give sit synspunkt til kende vedrørende dels oplysningerne om anvendelsen af importstatistikkerne for MRP, dels Eurofers ajourførte skadeindikatorer.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes dels, at det fremgår af sagsøgerens skriftlige indlæg, at skønt sagsøgerens argumentation vedrørende oplysningerne om anvendelsen af importstatistikkerne for MRP først er blevet fremført til støtte for sagsøgerens argumentation vedrørende den angivelige ulovlighed af den manglende fremlæggelse af disse oplysninger, har sagsøgeren derpå gjort gældende, at kilden til ulovligheden var den omstændighed, at sagsøgeren ikke fik mulighed for på hensigtsmæssig måde give sit synspunkt til kende. Der er således ikke længere tale om en indvending imod manglende fremlæggelse, men en indvending imod, at denne skete på et for sent tidspunkt. Sagsøgerens argumenter vedrørende de omhandlede oplysninger er følgelig i det væsentlige sammenfaldende med kritikpunktet om tilgængeliggørelsen af oplysningerne om Eurofers ajourførte skadeindikatorer.
Dels må Kommissionens indvendinger om, at det ottende anbringende er uvirksomt, fordi retten til en retfærdig rettergang ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, forkastes. Således som Kommissionen har anerkendt i duplikken, er det nemlig fremgået af meningsudvekslingerne under den skriftlige forhandling, at sagsøgeren med dette anbringende i realiteten har gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af retten til forsvar som følge af, at sagsøgeren ikke fik mulighed for at udtale sig om en række oplysninger under den administrative procedure.
Hvad dette angår bemærkes, at bestemmelserne om de berørte parters rettigheder med hensyn til at give deres synspunkt til kende, til at have adgang til visse oplysninger og til at blive hørt er fastsat i artikel 5, stk. 1, litra b) og c), i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger og i samme forordnings artikel 5, stk. 4 og 5.
Selv om det er rigtigt, således som Kommissionen har fremhævet, at sagsøgeren ikke udtrykkeligt har angivet, hvilken bestemmelse Kommissionen skulle have tilsidesat, må det ikke desto mindre anerkendes, at Kommissionen, for at de rettigheder, hvortil der henvises i præmis 261 ovenfor, skal kunne udøves, er forpligtet til rettidigt at stille de oplysninger, som den modtager inden for rammerne af undersøgelsen, til rådighed for parterne, med forbehold for en række undtagelser.
I denne sammenhæng skal de påstande, som sagsøgeren har fremsat vedrørende for sen fremlæggelse af oplysningerne om anvendelsen af importstatistikkerne for MRP og oplysningerne om de ajourførte skadeindikatorer, prøves på baggrund af, hvorledes Kommissionen overholdt sin forpligtelse til rettidigt at stille de oplysninger, som den modtager inden for rammerne af undersøgelsen, til rådighed for parterne.
Hvad dette angår er det tilstrækkeligt at bemærke, at sagsøgeren fik adgang til de af Eurofer fremlagte skadeindikatorer den 21. december 2018 og til de statistiske oplysninger for MRP den 4. januar 2019. Den anfægtede forordning blev vedtaget den 31. januar 2019.
Skønt sagsøgeren ikke rådede over et langt tidsrum, bemærkes dels, at de pågældende oplysninger kun supplerede andre oplysninger, som sagsøgeren havde kommenteret gennem hele proceduren, dels, at beskyttelsesforanstaltninger er hasteforanstaltninger, hvis vedtagelse ikke kan udsættes på ubestemt tid.
Det må følgelig fastslås, at sagsøgeren i det foreliggende tilfælde blev givet mulighed for rettidigt at gøre sine bemærkninger gældende, og at Kommissionen ikke overtrådte sin forpligtelse til rettidigt at stille de oplysninger, den havde modtaget inden for rammerne af undersøgelsen, til rådighed for parterne.
Der må følgelig drages den konklusion, at der ikke kan påvises nogen tilsidesættelse af retten til forsvar.
I betragtning af det ovenstående, og idet det er ufornødent at tage stilling til Kommissionens indvendinger om, at det ottende anbringende er uvirksomt, fordi de ajourførte skadeindikatorer for første og andet kvartal 2018 ikke blev anvendt, må det ottende anbringende forkastes som ugrundet.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser,
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO betaler sagsomkostningerne.

Kanninen
Jaeger
Porchia
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. maj 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.