CELEX: 62017CJ0377
Povreda obveze države članice
Usluge na unutarnjem tržištu
Direktiva 2006/123/EZ
Članak 15.
Članak 49. UFEU-a
Sloboda poslovnog nastana
Naknade arhitekata i inženjera za usluge planiranja
Najniže i najviše tarife

Europska komisija od Suda zahtijeva utvrđenje da je Savezna Republika Njemačka zadržavanjem fiksnih tarifa arhitekata i inženjera povrijedila svoje obveze iz članka 49. UFEU‑a, članka 15. stavka 1., članka 15. stavka 2. točke (g) i članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL 2006., L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodna izjava 40. Direktive 2006/123 glasi:
„Pojam ,[važni razlozi u općem interesu]’, koji se spominju u određenim odredbama ove Direktive, razradio je Sud u svojoj sudskoj praksi vezano uz članke 43. i 49. Ugovora, a moguća je i njegova daljnja razrada. Pojam, kako ga u sudskoj praksi priznaje Sud, obuhvaća najmanje sljedeće razloge: […] zaštitu primatelja usluga; […] zaštitu okoliša i urbanog okoliša, uključujući prostorno planiranje; […] zaštitu intelektualnog vlasništva; ciljeve kulturne politike […]”
U članku 2. stavku 1. te direktive određuje se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.”
Članak 15. navedene direktive glasi:
„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
[…]
(g)
fiksnih najnižih i/ili najviših tarifa s kojima se pružatelj usluge mora uskladiti;
[…]
3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)
nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b)
nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani [važnim razlozima u općem interesu];
(c)
proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
[…]
5.   U izvješću o međusobnom ocjenjivanju, predviđenom u članku 39. stavku 1., države članice navode sljedeće:
(a)
zahtjeve koje namjeravaju zadržati te razloge na temelju kojih smatraju da ti zahtjevi ispunjavaju uvjete iz stavka 3.;
(b)
zahtjeve koji su ukinuti ili ublaženi.
6.   Od 28. prosinca 2006. države članice ne smiju uvesti ni jedan novi zahtjev sličan onima iz stavka 2., osim ako spomenuti zahtjev ispunjava uvjete iz stavka 3.
[…]”
Njemačko pravo
Tarife arhitekata i inženjera uređene su Honorarordnungom für Architekten und Ingenieure (Uredba o naknadama za usluge arhitekata i inženjera), od 10. srpnja 2013. (BGBl. I, str. 2276.; u daljnjem tekstu: HOAI).
Članak 1. HOAI‑ja glasi:
„Ovom uredbom uređuje se izračun naknada za osnovne usluge arhitekata i inženjera sa sjedištem u Njemačkoj koje su obuhvaćene ovom uredbom i pružaju se s njemačkog državnog područja.”
U skladu s člankom 3. HOAI‑ja:
„1.   Naknade za osnovne usluge u području prostornog, projektnog i posebnog planiranja s obvezujućim su učinkom uređene u dijelovima 2. do 4. ove uredbe. Naknade za usluge savjetovanja iz Priloga 1. nisu uređene s obvezujućim učinkom.
2.   Osnovne usluge koje su načelno nužne za odgovarajuće izvršenje posla uključene su u opće projekte izvedbe radova. Opći projekti izvedbe radova podijeljeni su na faze pružanja pojedinih vrsta usluga, u skladu s odredbama dijelova 2. do 4.
3.   Popis posebnih usluga sadržan u ovoj uredbi te u općim projektima izvedbe radova i njihovim prilozima nije iscrpan. Posebne usluge također se mogu dogovoriti za opće projekte izvedbe radova i faze pružanja usluga koje ne obuhvaćaju te posebne usluge, pod uvjetom da ne čine osnovne usluge. Naknade za posebne usluge mogu se slobodno dogovoriti.
4.   Uvijek se mora uzeti u obzir ekonomski učinak usluge.”
Člankom 7. HOAI‑ja propisuje se:
„1.   Naknade se temelje na pisanom sporazumu koji su ugovorne stranke sklopile pri dodjeli posla te moraju biti unutar najnižih i najviših iznosa predviđenih ovom uredbom.
2.   Ako predviđeni prihvatljivi troškovi ili površine izlaze izvan granica utvrđenih u tablicama naknada u HOAI‑ju, naknade se mogu slobodno dogovoriti.
3.   U iznimnim se slučajevima najniži iznosi utvrđeni u HOAI‑ju mogu sniziti, o čemu se mora sklopiti pisani sporazum.
4.   Najviše iznose iz HOAI‑ja moguće je prekoračiti samo u slučaju izvanrednih osnovnih usluga ili usluga neobično dugog trajanja, o čemu se mora sklopiti pisani sporazum. U tom se slučaju u obzir ne uzimaju okolnosti koje su već bile presudne pri razvrstavanju u razrede naknada ili pri razvrstavanju unutar najnižih i najviših iznosa.”
Dijelovi 2. do 4. HOAI‑ja, na koje se upućuje u članku 3. stavku 1. te uredbe, sadržavaju detaljne odredbe o najnižim i najvišim iznosima naknada za prostorno, projektno i posebno planiranje. Nekima od tih odredbi omogućuje se u iznimnim slučajevima snižavanje najnižih tarifa, u skladu s člankom 7. stavkom 3. navedene uredbe.
Člankom 44. stavkom 7. HOAI‑ja propisuje se:
„Ako je trošak uložen pri planiranju građevinskih objekata velike površine koje se gradi pod jednakim uvjetima građenja neproporcionalan izračunanim naknadama, primjenjuje se članak 7. stavak 3.”
Člankom 52. stavkom 5. HOAI‑ja određuje se:
„Ako je trošak uložen pri planiranju nosećih struktura građevinskih objekata velike površine koje se gradi pod jednakim uvjetima građenja neproporcionalan izračunanim naknadama, primjenjuje se članak 7. stavak 3.”
Članak 56. stavak 6. HOAI‑ja glasi:
„Ako je trošak uložen pri planiranju tehničke opreme građevinskih objekata velike površine koje se gradi pod jednakim uvjetima građenja neproporcionalan izračunanim naknadama, primjenjuje se članak 7. stavak 3.”
Predsudski postupak
Nakon ocjene poštovanja obveza utvrđenih Direktivom 2006/123, Komisija je provela bilateralne razgovore s određenim državama članicama u pogledu, među ostalim, fiksnih tarifa propisanih nacionalnim zakonodavstvima. U tom je kontekstu Komisija pokrenula postupak EU pilot, u okviru kojeg je Savezna Republika Njemačka 10. ožujka 2015. zauzela stajalište kako bi opravdala odredbe HOAI‑ja o tarifama arhitekata i inženjera.
Komisija je pismom opomene od 18. lipnja 2015. njemačkim tijelima skrenula pozornost na činjenicu da se odredbama HOAI‑ja koje se odnose na tarife može povrijediti članak 15. stavak 1., članak 15. stavak 2. točka (g) i članak 15. stavak 3. Direktive 2006/123 i članak 49. UFEU‑a.
Dopisom od 22. rujna 2015. Savezna Republika Njemačka osporavala je prigovore koji su joj stavljeni na teret. Navela je da se HOAI‑jem ne ograničava slobodu poslovnog nastana te da je to eventualno ograničenje, čak i ako postoji, opravdano važnim razlozima u općem interesu. Također je navela da se predmetnim nacionalnim odredbama uređuju potpuno unutarnje situacije koje se ne mogu razmatrati s obzirom na Direktivu 2006/123 i članak 49. UFEU‑a.
Komisija je 25. veljače 2016. donijela obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila argumente koje je iznijela u pismu opomene. Ona je tu državu članicu pozvala da u roku od dva mjeseca od primitka tog mišljenja poduzme mjere koje su nužne da bi se s njime uskladilo. Savezna Republika Njemačka odgovorila je 13. svibnja 2016. na navedeno mišljenje zadržavajući svoju argumentaciju.
Smatrajući da Savezna Republika Njemačka nije otklonila povredu koja joj se stavlja na teret, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
Odlukom predsjednika Suda od 7. studenoga 2017. Mađarskoj je dopušteno sudjelovanje u postupku u potporu zahtjevu Savezne Republike Njemačke.
O tužbi
Argumentacija stranaka
Kao prvo, Komisija tvrdi da HOAI sadržava ograničenje slobode poslovnog nastana zajamčeno člankom 49. UFEU‑a i Direktivom 2006/123. Ona smatra da se tim propisom, kojim se uspostavlja sustav najnižih i najviših tarifa za usluge arhitekata i inženjera, stvara prepreka ulasku novih pružatelja usluga iz drugih država članica na njemačko tržište. U tom pogledu Komisija navodi da se HOAI‑jem ograničava mogućnost tih pružatelja usluga, kojima je teže privući klijentelu na njemačkom tržištu, da ponude po cijenama koje su niže od cijena predviđenih fiksnom tarifom usluge koje su ekvivalentne uslugama koje nude pružatelji usluga koji već imaju poslovni nastan u Njemačkoj odnosno da po cijenama koje premašuju najviše predviđene tarife ponude usluge veće vrijednosti.
Ta institucija smatra da velika količina ponude usluga arhitekata i inženjera u Njemačkoj ne utječe na postojanje predmetnih ograničenja slobode poslovnog nastana. U tom pogledu ona navodi da se u članku 15. Direktive 2006/123 ne upućuje na stanje na tržištu te da je Sud u presudi od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr. (
C‑94/04 i C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), smatrao da određivanje najnižih odvjetničkih naknada predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga iako je na tržištu postojao izrazito velik broj odvjetnika.
Osim toga, ona navodi da iako se HOAI ne odnosi na načine pružanja usluga arhitekata i inženjera, on svojim učincima otežava pristup tržištu kao takvom.
Usto, Komisija iz teksta članka 2. stavka 1. Direktive 2006/123 zaključuje da se ona primjenjuje i na slučaj potpuno unutarnje situacije.
Kao drugo, Komisija smatra da se ograničenja slobode poslovnog nastana koje sadržava HOAI ne mogu opravdati važnim razlozima u općem interesu na koje se poziva Savezna Republika Njemačka.
Prvo, Komisija ocjenjuje da se zadržavanje visoke razine usluga ne može u ovom slučaju opravdati predmetnim ograničenjem. Iz presude od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr. (
C‑94/04 i C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), ne može se zaključiti da je Sud smatrao zakonitim svaki propis kojim se utvrđuju najniže tarife kada na tržištu postoji velik broj predmetnih pružatelja usluga. Savezna Republika Njemačka bila je dužna podnijeti dokaz da su tarife takve prirode da osiguravaju kvalitetu tih usluga.
Konkretno, Komisija smatra da je ta država članica trebala dokazati da bi napuštanje najnižih tarifa dovelo do utvrđivanja nove cijene tih usluga koje je moglo stvoriti dvojbe u pogledu njihove kvalitete. Iz Eurostatovih podataka proizlazi da je bruto stopa iskorištenosti arhitektonskih usluga u Njemačkoj očito viša nego u drugim državama članicama, iako ne postoji nijedan pokazatelj da bi kvaliteta usluga koje se pružaju u drugim državama članicama bila manja zbog prakse nižih marži. Usto, Komisija tvrdi da se HOAI‑jem prekoračuje ono što je nužno za postizanje zadanog cilja jer pružatelji usluga koji žele nuditi svoje usluge po cijeni koja je niža u odnosu na najniže tarife nemaju mogućnost dokazati da ispunjavaju sve zahtjeve koji se traže nacionalnim propisom.
Komisija primjećuje da je argumentacija Savezne Republike Njemačke oslabljena učestalom primjenom mogućnosti sklapanja sporazuma o troškovima izgradnje i utvrđivanja naknada koje su niže od najniže tarife, što je predviđeno HOAI‑jem, a pri čemu ne dolazi do smanjenja kvalitete usluga.
Drugo, Komisija ne prihvaća argumentaciju prema kojoj bi se cilj zaštite potrošača u smislu uklanjanja asimetrije u informiranosti između potrošača i pružatelja usluga ostvario kvalitativno višom razinom usluga, koja bi bila zajamčena propisivanjem najnižih tarifa. Komisija smatra da se ta argumentacija temelji na pogrešnoj premisi prema kojoj takve tarife jamče kvalitetu pruženih usluga.
Osim toga, Komisija primjećuje da se člankom 22. Direktive 2006/123 pružatelje usluga obvezuje na informiranje primatelja usluga o cijeni usluge ili metodi njezina izračuna. Nacionalna tijela mogla bi predvidjeti objavu informacija o tekućim cijenama kao pokazateljima tržišne prakse. Usto, ona navodi da Savezna Republika Njemačka nije objasnila razloge zbog kojih asimetrija u informiranosti ne postoji u pogledu usluga savjetovanja, koje ne podliježu fiksnim tarifama propisanim HOAI‑jem.
Ta institucija smatra da se studijama na koje se poziva ta država članica ne može dokazati postojanje povezanosti između cijene usluga i njihove kvalitete. Ona također navodi da iz objašnjenja Savezne Republike Njemačke ne proizlaze razlozi zbog kojih bi navodni poticajni učinak najnižih tarifa doveo do posljedica koje općenito navodi ta država članica. Komisija navodi da se u dopisu Europskog vijeća inženjerskih komora od 5. studenoga 2015. upućuje na njegovu deklaraciju od 26. rujna 2015. u kojoj se u pozitivnom kontekstu spominju sustavi kojima se osigurava ujednačeno, predvidljivo i transparentno plaćanje za određene vrste usluga, a da se pritom ipak obvezujuće ne utvrđuju fiksne tarife za te usluge. Komisija smatra da iz navedene deklaracije proizlazi da se zadani ciljevi mogu postići mjerama koje su manje ograničavajuće od mjera predviđenih HOAI‑jem. Ona smatra da se za dosizanje planirane razine kvalitete moraju donijeti mjere koje se razlikuju od mjera predviđenih HOAI‑jem, kao što su to pravila o stručnim kvalifikacijama i profesionalnoj odgovornosti.
Treće, Komisija tvrdi da su ciljevi koji se odnose na osiguranje održanja poduzeća pružatelja usluga, njihove trajnosti i dohotka samo ekonomske prirode i ne čine važne razloge u općem interesu.
Kao treće, Komisija smatra, a suprotno onomu što navodi Savezna Republika Njemačka, da tarifna pravila propisana HOAI‑jem nisu prikladna za postizanje cilja zaštite potrošača, s obzirom na to da se njima potrošače ne obavještava o primjerenosti predloženih cijena niti im se omogućuje da provjere iznose koji se primjenjuju u praksi, usprkos tarifnoj tablici predviđenoj HOAI‑jem. Komisija je mišljenja da iako se tom tarifnom tablicom potrošačima omogućuje lakše razlikovanje između različitih usluga koje im se nude te da ona eventualno može biti korisna radi razvrstavanja usluga prema njihovoj važnosti, njome se ipak ne opravdava obveza primjene najnižih i najviših tarifa utvrđenih s obzirom na tu podjelu.
Kao četvrto, Komisija navodi da je članak 7. stavci 3. i 4. HOAI‑ja, kojim se dopušta određena fleksibilnost u primjeni fiksnih tarifa, zamišljen kao izuzeće koje njemački sudovi tumače usko. Na taj je način pisanim sporazumom moguće odstupiti od najviših tarifa u slučaju izvanrednih osnovnih usluga ili usluga neobično dugog trajanja.
Ona također navodi da su na temelju članka 7. stavka 3. HOAI‑ja odstupanja od najniže tarife moguća u posebnim slučajevima koji se odnose na usluge koje pružaju inženjeri, a ne arhitekti.
Komisija smatra da odstupanja od najniže tarife njemački sudovi također tumače usko. Upućujući na sudsku praksu Bundesgerichtshofa (Savezni vrhovni sud, Njemačka), Komisija navodi da pružatelj usluga ne može na svoje klijente prenijeti uštede troškova ostvarene racionalizacijom u svojem poduzeću ako bi to dovelo do cijene koja bi bila niža od najnižih tarifa. Konkretno, kad je riječ o presudi Bundesgerichtshofa (Savezni vrhovni sud) od 22. svibnja 1997., Komisija ističe da iz navedene presude proizlazi da čak i slučaj trajne suradnje koji počiva na ponudi arhitekta ili inženjera kojom se predviđaju tarife koje su niže od najnižih tarifa predstavlja povredu HOAI‑a jer se svaki ugovor mora razmatrati zasebno. Komisija zaključuje da njemački sustav nije dovoljno fleksibilan kako bi ga se smatralo usklađenim s pravom Unije.
Usto, Komisija navodi, s jedne strane, da Savezna Republika Njemačka nije iznijela razloge zbog kojih najviše tarife navodno pridonose uklanjanju asimetrije u informiranju između potrošača i pružatelja usluga u pogledu kvalitete pruženih usluga. Ta institucija zaključuje, s druge strane, da se cilj zaštite klijenata u pogledu određivanja prekomjernih naknada može ostvariti na način da se klijentu stavi na raspolaganje primjerena informacija pomoću koje on može ocijeniti gdje se nalazi cijena koja se od njega zahtijeva u odnosu na uobičajene tržišne cijene. Takva bi mjera bila manje ograničavajuća nego ona koja proizlazi iz tarifnog sustava predviđenog HOAI‑jem.
Savezna Republika Njemačka tvrdi, kao prvo, da se HOAI‑jem ne povređuje ni članak 49. UFEU‑a ni Direktiva 2006/123 jer se njime, s jedne strane, najniže i najviše tarife naknada propisuju samo za osnovne usluge u području prostornog, projektnog i drugog posebnog planiranja, u pogledu kojeg jamstvo visokog standarda kvalitete odgovara cilju u općem interesu, a ne propisuju se za usluge savjetovanja u pogledu kojih se o naknadama slobodno pregovara među strankama.
S druge strane, HOAI‑jem se predviđaju brojna izuzeća kako bi se zajamčilo da se u svakom pojedinačnom slučaju mogu ugovoriti pravilne naknade, čime se odražava visok stupanj fleksibilnosti tog propisa koji gospodarskim subjektima iz drugih država članica Europske unije omogućuje da pod uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja uđu na njemačko tržište.
Savezna Republika Njemačka u tom pogledu upućuje na sudsku praksu Suda, osobito na presudu od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
), prema kojoj najniže i najviše tarife nisu ograničenje slobode poslovnog nastana i slobodnog kretanja usluga ako je sustav kojim su one predviđene fleksibilan na način da dopušta određenu prilagodbu tarifa s obzirom na prirodu izvršenih usluga. Doista, u ovom se slučaju HOAI‑jem predviđa takva fleksibilnost ne samo u pogledu najnižih tarifa, nego i onih najviših.
Osim toga, ona navodi da iz presude od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
), proizlazi da se potpuno unutarnje situacije ne trebaju ocjenjivati s obzirom na slobodu poslovnog nastana i Direktivu 2006/123 jer one nisu primjenjive na takve situacije.
Usto, ta država članica smatra da Komisija nije iznijela razloge zbog kojih bi pristup tržištu bio ograničen zbog najnižih i najviših tarifa predviđenih HOAI‑jem, niti je dokazala postojanje konkretnih ograničenja slobode poslovnog nastana. Ona se samo pozvala na „eventualna ograničenja” te je naprosto ustvrdila da je situacija na tržištu „nevažna”. Međutim, navedena država članica poziva se u tom pogledu na sudsku praksu Suda, prema kojoj ograničenje ne postoji ako su eventualni učinci mjere na slobodu poslovnog nastana previše nasumični i posredni, te na uvodnu izjavu 69. Direktive 2006/123 u čijem se tekstu u biti podsjeća na tu sudsku praksu. Ona stoga smatra da u ovom slučaju mjera koju valja ocijeniti, koja se čak ni ne odnosi na pristup tržištu, uopće ne proizvodi konkretan učinak na slobodu poslovnog nastana te da Komisija nije podnijela dokaz o postojanju takvog učinka, a što je bila dužna učiniti.
Savezna Republika Njemačka upućuje zatim na dokumente strukovnih udruženja arhitekata i inženjera, iz kojih proizlazi da se HOAI‑jem ne onemogućuje pristup njemačkom tržištu niti se sprečava sloboda poslovnog nastana na državnom području te države članice.
Kao drugo i podredno, Savezna Republika Njemačka tvrdi da je tarifni sustav propisan HOAI‑jem opravdan važnim razlozima u općem interesu, odnosno jamstvom kvalitete usluga planiranja, zaštitom potrošača, sigurnošću građevina, očuvanjem arhitekturalne kulture i ekološkom izgradnjom. Ta država članica smatra da je glavni cilj HOAI‑ja jamstvo visokog standarda kvalitete usluga arhitekata i inženjera.
Savezna Republika Njemačka naglašava da usluga kvalitetnog planiranja odgovara cilju zaštite potrošača na dvama temeljima, time što se jamči sigurnost građevina i time što se nastoji izbjeći pogreške u izvođenju radova, koji bi na taj način ujedno bili brži i povoljniji. Navedena država članica dodaje da utvrđivanje najnižih i najviših tarifa podržavaju strukovna udruženja izvođača radova i udruženja potrošača.
Savezna Republika Njemačka osporava Komisijinu argumentaciju prema kojoj ona smatra da je predmetno ograničenje slobode poslovnog nastana neopravdano. Ona osobito navodi da je očuvanje strukture tržišta utemeljene na malim ili srednjim poduzećima poželjan cilj jer to jamči postojanje velikog broja pružatelja usluga i doprinosi tržišnom natjecanju utemeljenom na „najboljoj kvaliteti”. Ta država članica navodi da Komisijino utvrđenje u pogledu bruto stopa iskorištenosti u Njemačkoj može biti znatno iskrivljeno zbog strukture aktivnih poduzeća na njemačkom državnom području. Ona dodaje da je 2014. Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) proglasio nezakonitom mogućnost sklapanja sporazuma o troškovima gradnje, koja je postojala između 2009. i 2014.
Kao treće, Savezna Republika Njemačka smatra da je utvrđivanje najnižih tarifa prikladno za osiguranje cilja jamstva visoke razine kvalitete usluga. U tom pogledu ona podsjeća da je Sud u presudi od 5. prosinca 2006., Cipolla i. dr. (
C‑94/04 i C‑202/04
,
EU:C:2006:758
), načelno priznao da na tržištu sa snažnom asimetrijom u informiranju između pružatelja i primatelja usluga te na kojem je prisutan velik broj pružatelja usluga, postoji veza između uvođenja najniže tarife pružatelja usluga i očuvanja kvalitete tih usluga, i to čak i ako je nacionalnom sudu prepušteno utvrđivanje postojanja te veze i njezine relevantnosti u glavnom postupku. Uostalom, Sud je državama članicama priznao marginu prosudbe u usporedivim situacijama pa se od njih ne može kao
condicio sine qua non
zahtijevati dokazivanje uzročne veze između kvalitete i cijene usluge na nacionalnom tržištu. Navedena država članica pojašnjava da se prilikom donošenja HOAI‑ja temeljila na detaljnim studijama o utvrđivanju najnižih i najviših tarifa i o njihovu učinku, iako ne postoji obveza u tom smislu.
Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, najniže i najviše tarife prikladne su za postizanje zadanog cilja kvalitete s obzirom na to da postoji veza između cijene i kvalitete imajući u vidu činjenicu da se veliko radno opterećenje visoko kvalificiranog osoblja odražava na rast cijene. Ako je cijena niža od određene razine, moguće je pretpostaviti da se takva cijena može postići samo nižom razinom kvalitete usluga.
Ona u tom pogledu navodi postojanje opasnosti od „negativne selekcije” na tržištu usluga planiranja u Njemačkoj. Naime, ako potrošači nisu dovoljno obaviješteni i nisu sposobni primijetiti razlike u kvaliteti, sustavno će odabirati najjeftiniju ponudu pa bi tržišno natjecanje bilo utemeljeno samo na cijeni. Uzimajući u obzir tu asimetriju u informiranju između pružatelja usluga i potrošača, u kombinaciji sa snažnom prisutnošću pružatelja usluga na tržištu, praktično više ne bi bilo moguće zadržati konkurentnost i ostvariti zaradu osim ponudom usluga slabije kvalitete, što bi dovelo do situacije „moralnog rizika” i „negativne selekcije”.
Navedena država članica smatra da je zakonskim utvrđenjem najnižih tarifa smanjena važnost cijene kao čimbenika konkurentnosti čime se omogućuje sprečavanje takvog srozavanja kvalitete usluga.
Savezna Republika Njemačka također navodi da se utvrđenjem najnižih tarifa HOAI‑jem ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje zadanih ciljeva te da ne postoji manje ograničavajuća mjera, s obzirom na to da se HOAI‑jem uzima u obzir priroda predmetnih usluga, da se tarife propisuju samo u pogledu usluga planiranja te da se predviđaju brojna izuzeća u primjeni.
Druge mjere koje predlaže Komisija nisu prikladne za zamjenu fiksnih tarifa. Dakle, pravilima o pristupu struci jamči se samo to da članovi struke raspolažu potrebnim kvalifikacijama, dok se sustavom fiksnih tarifa omogućuje osiguranje pružanja kvalitetnih usluga. Naime, s jedne strane, pristup stručnim djelatnostima koje podliježu HOAI‑ju nije ograničen u Njemačkoj, s obzirom na to da načelno svaka osoba može obavljati takvu djelatnost pod uvjetom da poštuje taj propis. S druge strane, uvođenje eventualnih propisa kojima se uređuje pristup predmetnim strukama u mnogo bi većoj mjeri ograničilo slobodu poslovnog nastana nego što to proizlazi iz HOAI‑ja.
Usto, Savezna Republika Njemačka ne smatra dovoljno uvjerljivom alternativu prema kojoj bi se predvidjela pravila o odgovornosti i pravila o obveznom osiguranju od profesionalne odgovornosti. Naime, pravila o naknadama sadržana u HOAI‑ju namijenjena su preventivnom osiguranju visoke kvalitete usluga, dok su pravila o odgovornosti i osiguranju po svojoj prirodi neprikladna za zaštitu općih interesa, kao što su to sigurnost građevina, arhitekturalna kultura ili okoliš, s obzirom na to da se primjenjuju tek nakon što nastane šteta.
Što se tiče alternative koju predlaže Komisija u smislu da se predvide pravila o obavljanju struke, njome se omogućuje samo postizanje najniže kvalitete obavljenih usluga, a ne kvalitativno visoki standard koji se zahtijeva spornim propisom. Naime, u svrhu postizanja cilja tražene kvalitete, valjalo bi obvezati sve dotične pružatelje usluga da pristupe strukovnim udruženjima zaduženima za nadzor kvalitete pružanih usluga, odnosno isključiti s tržišta one koji nisu članovi takvih udruženja.
Naposljetku, Savezna Republika Njemačka osporava alternativu prema kojoj bi se objavljivale informacije o tekućim cijenama kao pokazateljima tržišne prakse. Ta država članica smatra da takva objava ne rješava problem asimetrije u informiranju te bi čak mogla pojačati silaznu „spiralu” cijena.
Kao četvrto, Savezna Republika Njemačka navodi da najviše tarife nisu prepreka slobodi poslovnog nastana te da su u svakom slučaju one opravdane zaštitom potrošača jer se njima izbjegava snošenje prevelikih troškova koji proizlaze iz pretjeranih naknada. Osim toga, one su prikladne za ostvarenje zadanih ciljeva.
Mađarska, koja intervenira u potporu zahtjevu Savezne Republike Njemačke, u bitnome dijeli njezinu argumentaciju.
Ocjena Suda
Predmetni nacionalni propis valja ponajprije razmotriti s obzirom na članak 15. Direktive 2006/123, a prije nego što se, ovisno o slučaju, provede njegovo ispitivanje s obzirom na odredbe članka 49. UFEU‑a.
Uvodno valja odbiti argumentaciju njemačke vlade, prema kojoj članak 15. Direktive 2006/123 nije primjenjiv na potpuno unutarnje situacije, to jest na situacije kod kojih su činjenice ograničene na samo jednu državu članicu.
Naime, Sud je već presudio da se odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga treba tumačiti na način da se primjenjuju i na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu (presuda od 30. siječnja 2018., X i Visser,
C‑360/15 i C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, t.
110.
).
Nadalje valja podsjetiti na to da, prema članku 15. stavku 1. Direktive 2006/123, države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. tog članka i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s pretpostavkama iz njegova stavka 3.
Članak 15. stavak 2. točka (g) navedene direktive odnosi se na zahtjeve koji u pogledu pružatelja usluga izvođenje djelatnosti uvjetuju najnižim i/ili najvišim tarifama.
U tom pogledu iz stavaka 5. i 6. navedenog članka 15. proizlazi da je državama članicama dopušteno zadržati ili, ako je primjenjivo, uvesti zahtjeve kao što su to oni navedeni u stavku 2. istog članka, pod uvjetom da su u skladu s pretpostavkama iz stavka 3. (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, t.
33.
).
Navedene pretpostavke odnose se, kao prvo, na nediskriminatoran karakter zahtjevâ o kojima je riječ, koji ne mogu biti izravno ili neizravno diskriminirajući ovisno o državljanstvu ili, u pogledu društava, ovisno o mjestu registriranog sjedišta; kao drugo, na njihovu nužnost, odnosno moraju biti opravdani važnim razlogom u općem interesu; i, kao treće, na njihovu proporcionalnost, s obzirom na to da ti zahtjevi moraju biti prikladni za jamčenje ostvarenja zadanog cilja i ne prekoračivati ono što je nužno za njegovo ostvarenje, pri čemu se drugim manje ograničavajućim mjerama ne može postići isti rezultat.
Člankom 15. Direktive 2006/123 nastoji se u tom smislu pomiriti regulatorna nadležnost država članica u pogledu zahtjeva koje treba ocijeniti primjenom tog članka, s jedne strane, i stvarno ostvarivanje slobode poslovnog nastana, s druge strane.
Iz toga konkretno slijedi da iako je država članica, koja se na važan razlog u općem interesu poziva radi opravdanja zahtjeva u smislu navedenog članka 15., dužna dokazati da je njezin propis prikladan i nužan za ostvarenje zadanog legitimnog cilja, taj teret dokazivanja ne može ići tako daleko da se od nje zahtijeva da pozitivno dokaže da navedeni cilj u istim uvjetima ne bi bilo moguće ostvariti nijednom drugom zamislivom mjerom (vidjeti u tom smislu presude od 28. travnja 2009., Komisija/Italija,
C‑518/06
,
EU:C:2009:270
, t.
84.
i navedenu sudsku praksu; od 24. ožujka 2011., Komisija/Španjolska,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, t.
123.
, i od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, t.
55.
). Naime, takav bi zahtjev u praksi doveo do toga da dotičnoj državi članici oduzima njezinu regulatornu nadležnost u predmetnom području.
Tomu je tako tim više, kao što to navodi Savezna Republika Njemačka, s obzirom na to da država članica „zahtjev koji se treba ocijeniti” mora biti u mogućnosti opravdati važnim razlogom u općem interesu od trenutka njegova uvođenja pa se, dakle, pretpostavlja da ne raspolaže nužno empiričkim dokazima u pogledu rezultata koje proizvodi taj zahtjev u odnosu na rezultat koji proizvode druge mjere.
Budući da se u ovom slučaju zahtjevima koji proizlaze iz HOAI‑ja utvrđuju najniže i najviše tarife u području usluga planiranja koje pružaju arhitekti i inženjeri, oni su obuhvaćeni člankom 15. stavkom 2. točkom (g) Direktive 2006/123.
Posljedično, predmetne sporne tarife, u svojstvu zahtjeva na koje se odnosi ta odredba, moraju ispunjavati tri pretpostavke iz članka 15. stavka 3. te direktive kako bi bile u skladu s njezinim ciljevima, odnosno moraju biti nediskriminirajuće, nužne i proporcionalne za ostvarenje važnog razloga u općem interesu (vidjeti u tom smislu presudu od 1. ožujka 2018.CMVRO,
C‑297/16
,
EU:C:2018:141
, t.
54.
).
U pogledu prve pretpostavke iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123 valja utvrditi da zahtjevi iz točke 66. ove presude nisu ni izravno ni neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo odnosno, u pogledu društava, mjesto registriranog sjedišta u smislu točke (a) te odredbe, pa je ta pretpostavka ispunjena.
Kad je riječ o drugoj pretpostavci, Savezna Republika Njemačka navodi da se najnižim tarifama nastoji ostvariti cilj kvalitete usluga planiranja, zaštite potrošača, sigurnosti građevina, očuvanja arhitekturalne kulture i ekološke izgradnje. Najvišim tarifama nastoji se osigurati zaštita potrošača jamstvom transparentnosti naknada u pogledu odgovarajućih usluga i sprečavanjem prekomjernih tarifa.
U tom pogledu valja navesti da je Sud priznao ciljeve koji se odnose na kvalitetu radova i zaštitu potrošača kao važne razloge u općem interesu (vidjeti u tom smislu presude od 3. listopada 2000., Corsten,
C‑58/98
,
EU:C:2000:527
, t.
38.
; od 8. rujna 2010., Stoß i dr.,
C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, t.
74.
i od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, t.
74.
).
Što se tiče ciljeva očuvanja arhitekturalne kulture i ekološke izgradnje, valja navesti da oni mogu biti povezani s općenitijim ciljevima očuvanja kulturne i povijesne baštine kao i sa zaštitom okoliša, koji također čine važne razloge u općem interesu (vidjeti u tom smislu presude od 26. veljače 1991., Komisija/Francuska,
C‑154/89
,
EU:C:1991:76
, t.
17.
, i od 14. prosinca 2004., Komisija/Njemačka,
C‑463/01
,
EU:C:2004:797
, t.
75.
).
Uostalom, valja naglasiti da se u uvodnoj izjavi 40. Direktive 2006/123 potvrđuje da su zaštita primatelja usluga, zaštita okoliša i ciljevi kulturne politike važni razlozi u općem interesu.
Što se tiče treće pretpostavke iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123, treba istaknuti da ona pretpostavlja ispunjenje triju elemenata, odnosno zahtjev mora biti prikladan da zajamči ostvarenje zadanog cilja, ne smije prekoračivati ono što je nužno za njegovo postizanje, kao i to da taj cilj nije moguće postići manje ograničavajućom mjerom.
U tom pogledu država članica koja se poziva na važan razlog u općem interesu kako bi opravdala mjeru koju je donijela, poput Savezne Republike Njemačke u ovom slučaju, mora podnijeti precizne elemente kojima potkrjepljuje svoju argumentaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 23. siječnja 2014., Komisija/Belgija,
C‑296/12
,
EU:C:2014:24
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu).
U tom kontekstu uvodno valja naglasiti da se, imajući u vidu da je poštovanje ciljeva sigurnosti građevina, očuvanja arhitekturalne kulture i ekološke izgradnje izravno povezano s kvalitetom radova planiranja, mora priznati prikladnost i nužnost HOAI‑ja za postizanje tih triju navedenih ciljeva ako se utvrdi da je osiguranje te kvalitete prikladno i nužno.
Što se tiče, kao prvo, prikladnosti HOAI‑ja za postizanje zadanih ciljeva, Savezna Republika Njemačka tvrdi da je zbog postojeće povezanosti cijene usluge i njezine kvalitete utvrđivanje najnižih tarifa prikladno za postizanje cilja jamstva visoke razine kvalitete isporučenih usluga.
Osim toga, utvrđivanje takvih tarifa prikladno je i za postizanje cilja zaštite potrošača jer se umanjuju posljedice asimetrije u informiranju između arhitekata i inženjera, s jedne strane, i potrošača, s druge strane, a koja može dovesti do toga da se tržišno natjecanje temelji isključivo na cijenama te da potrošači odabiru pružatelje samo s obzirom na cijenu njihovih usluga.
Sud je u tom pogledu presudio da se ne može
a priori
isključiti da se utvrđivanjem najniže tarife omogućuje to da se, u kontekstu tržišta koje je obilježeno prisutnošću iznimno velikog broja pružatelja usluga, ti pružatelji usluga ne potiču na provođenje tržišnog natjecanja koje može dovesti do ponude jeftinih usluga praćenih opasnošću od smanjenja kvalitete pruženih usluga (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr.,
C‑94/04 i C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, t.
67.
).
U ovom je slučaju nesporno, kao što to navodi Savezna Republika Njemačka, da u toj državi članici vrlo velik broj subjekata djeluje na tržištu usluga planiranja u području izgradnje.
Također, Komisija nije uspjela osporiti tvrdnju Savezne Republike Njemačke prema kojoj je to tržište obilježeno snažnom asimetrijom u informiranju, s obzirom na to da pružatelji usluga raspolažu tehničkim sposobnostima koje većina njihovih klijenata ne posjeduje pa potonji imaju teškoće pri ocjenjivanju kvalitete ponuđenih usluga planiranja.
Iz toga slijedi da je Savezna Republika Njemačka u dovoljnoj mjeri dokazala da s obzirom na posebnosti predmetnih tržišta i usluga može postojati opasnost da pružatelji usluga planiranja u području izgradnje, koji posluju u toj državi članici, provode tržišno natjecanje koje može dovesti do ponude jeftinih usluga, pa čak i do toga da negativnom selekcijom prestanu postojati subjekti koji nude kvalitetne usluge.
U tom kontekstu propisivanje najnižih tarifa može biti takve prirode da ono doprinosi ograničavanju te opasnosti, sprečavajući ponudu usluga po cijenama koje su nedostatne za dugoročno osiguranje njihove kvalitete.
Štoviše, Savezna Republika Njemačka podnijela je različite studije koje potkrjepljuju njezino stajalište, prema kojem na tržištu kao što je to njemačko tržište, koje je obilježeno velikim brojem malih i srednjih poduzeća, utvrđivanje najnižih cijena u području usluga planiranja može biti prikladna mjera za jamstvo visoke razine njihove kvalitete.
U tim okolnostima Komisijin argument prema kojem cijena kao takva nije pokazatelj kvalitete usluge nije dostatan za odbacivanje opasnosti na koju upućuje Savezna Republika Njemačka da spoj dvaju čimbenika navedenih u točkama 79. i 80. ove presude dovodi do smanjenja kvalitete usluga pruženih u području planiranja ni za utvrđivanje da se takva opasnost ne može ograničiti mjerom isključivanja ponude usluga po preniskim cijenama.
Usto, iako Komisija prigovara Saveznoj Republici Njemačkoj da nije dokazala da bi ukidanje najnižih tarifa uzrokovalo smanjenje kvalitete, valja naglasiti, kao što to proizlazi iz točaka 64. i 65. ove presude da ta država članica nije dužna podnijeti takav dokaz, nego samo dokazati da se HOAI‑jem može znatno doprinijeti zadanim ciljevima ograničavajući opasnost od smanjenja kvalitete usluga planiranja.
Taj zaključak nije doveden u pitanje Komisijinim argumentom prema kojem je bruto stopa iskorištenosti arhitektonskih usluga u Njemačkoj očito viša nego u drugim državama članicama, iako ne postoji nijedan pokazatelj da bi kvaliteta usluga koje se pružaju u drugim državama članicama bila manja zbog prakse nižih marži.
Naime, u tablici koju je priložila Komisija navodi se bruto stopa iskorištenosti arhitektonskih usluga u drugim državama članicama tijekom 2014., ali se pritom u pogledu Savezne Republike Njemačke ne razlikuju usluge planiranja, koje podliježu najnižoj tarifi, i usluge savjetovanja, koje joj ne podliježu. Usto, u toj se tablici odražava stanje na tržištu tijekom samo jedne godine pa nije moguće donijeti nikakav zaključak o razvoju tržišta nakon uvođenja najnižih tarifa. Naposljetku valja naglasiti, kao što to tvrdi Savezna Republika Njemačka, da bruto stopa iskorištenosti ovisi o određenom broju čimbenika, poput strukture poduzeća, trošku rada ili prethodnom korištenju pružanja usluga, a ne samo o konkurentskom pritisku na dotično tržište.
Iz utvrđenja navedenih u točkama 75. do 87. ove presude proizlazi da je postojanje najnižih tarifa za usluge planiranja u načelu takve prirode da u pogledu obilježja njemačkog tržišta ono doprinosi jamstvu visoke razine kvalitete usluga planiranja i stoga ostvarenju ciljeva koje nastoji postići Savezna Republika Njemačka.
Međutim, valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda nacionalno zakonodavstvo prikladno zajamčiti ostvarenje zadanog cilja samo ako istinski odgovara nastojanju dosljednog i sustavnog postizanja tog cilja (vidjeti, u tom smislu, presude od 10. ožujka 2009., Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, t.
55.
i od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, t.
76.
, kao i rješenje od 30. lipnja 2016., Sokoll‑Seebacher i Naderhirn,
C‑634/15
,
EU:C:2016:510
, t.
27.
).
U ovom slučaju Komisija u biti tvrdi da se njemačkim propisom ne slijedi dosljedno i sustavno cilj osiguranja visoke razine usluga planiranja jer u Njemačkoj sâmo izvršavanje usluga planiranja nije ograničeno na osobe koje obavljaju uređenu djelatnost, tako da u svakom slučaju ne postoji nikakvo jamstvo da usluge planiranja izvršavaju pružatelji usluga koji su dokazali svoju stručnu osposobljenost za taj rad.
Naime, u tom je pogledu Savezna Republika Njemačka u svojim pisanim podnescima navela da usluge planiranja nisu ograničene na određena zanimanja koja podliježu obveznom nadzoru na temelju zakonodavstva koje uređuje struku ili strukovnim komorama, s obzirom na to da su uz arhitekte i inženjere takve usluge ovlašteni pružati i drugi pružatelji usluga koji ne podliježu strukovnim propisima.
Doista, okolnost da u Njemačkoj usluge planiranja mogu pružati pružatelji koji nisu dokazali svoju stručnu osposobljenost za taj rad upućuje na nedosljednost njemačkog propisa u pogledu cilja očuvanja visoke razine kvalitete usluga planiranja koji se nastoji postići najnižim tarifama. Naime, unatoč utvrđenju iz točke 88. ove presude, valja navesti da takve najniže tarife ne mogu biti prikladne za postizanje takvog cilja ako, kao što to proizlazi iz elemenata podnesenih Sudu, izvršavanje usluga koje podliježu tom cilju nije samo po sebi praćeno minimalnim jamstvima koja omogućuju osiguranje kvalitete navedenih usluga.
Stoga valja utvrditi da Savezna Republika Njemačka nije dokazala da su najniže tarife koje su propisane HOAI‑jem prikladne zajamčiti ostvarenje cilja jamstva visoke razine usluga planiranja i osigurati zaštitu potrošača.
Nasuprot tomu, najviše tarife takve su prirode, kao što to navodi Savezna Republika Njemačka, da doprinose zaštiti potrošača povećavajući transparentnost tarifa koje primjenjuju pružatelji usluga i sprečavanjem da ti pružatelji usluga primjenjuju prekomjerne naknade.
Međutim, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 111. svojeg mišljenja, Savezna Republika Njemačka nije dokazala razloge zbog kojih činjenica stavljanja na raspolaganje klijentima cjenovnih smjernica za različite kategorije usluga na koje se odnosi HOAI, što je predložila Komisija kao manje ograničavajuću mjeru, ne bi bila dostatna za postizanje navedenog cilja na prikladan način. Iz toga slijedi da se ne može smatrati da je zahtjev utvrđivanja najviših tarifa proporcionalan tom cilju.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je zadržavanjem fiksnih tarifa arhitekata i inženjera za usluge planiranja, Savezna Republika Njemačka povrijedila svoje obveze iz članka 15. stavka 1., članka 15. stavka 2. točke (g) i članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123.
S obzirom na prethodno navedeno, predmetni propis ne treba razmotriti s obzirom na članak 49. UFEU‑a.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Saveznoj Republici Njemačkoj naloži snošenje troškova i da potonja nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje vlastitih troškova kao i troškova Komisije.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Mađarska snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Zadržavanjem fiksnih tarifa arhitekata i inženjera za usluge planiranja, Savezna Republika Njemačka povrijedila je svoje obveze iz članka 15. stavka 1., članka 15. stavka 2. točke (g) i članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu.

2.
Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova koje zahtijeva Europska komisija.

3.
Mađarska će snositi vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački