CELEX: 62014CJ0477
Rinvio pregiudiziale
Ravvicinamento delle legislazioni
Direttiva 2014/40/UE
Articolo 20
Sigarette elettroniche e contenitori di liquido di ricarica
Validità
Principio della parità di trattamento
Principi di proporzionalità e di certezza del diritto
Principio di sussidiarietà
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Articoli 16 e 17

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (
GU L 127, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Pillbox 38 (UK) Ltd, operante con la denominazione di «Totally Wicked» (in prosieguo: la «Pillbox»), al Secretary of State for Health (segretario di Stato alla Salute) in merito alla legittimità del «progetto e/o dell’obbligo» del governo del Regno Unito di recepire la direttiva 2014/40.
Contesto normativo
Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo
Con decisione 2004/513/CE del Consiglio, del 2 giugno 2004, (
GU L 213, pag. 8
), la convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta contro il tabagismo, sottoscritta a Ginevra il 21 maggio 2003 (in prosieguo: la «FCTC»), è stata approvata a nome della Comunità europea.
La direttiva 2014/40
I considerando 7, 33, 36, da 38 a 41, da 43 a 45, 47 e 48 della direttiva 2014/40 così recitano:
«(7)
L’intervento legislativo a livello dell’Unione è necessario anche per dare attuazione alla [FCTC] le cui disposizioni sono vincolanti per l’Unione e i suoi Stati membri. (…)
(…)
(33)
Le vendite a distanza transfrontaliere dei prodotti del tabacco potrebbero facilitare l’accesso a prodotti del tabacco non conformi alla presente direttiva. Esiste inoltre un maggior rischio di accesso dei giovani ai prodotti del tabacco e il conseguente rischio che la legislazione in materia di lotta al tabagismo sia pregiudicata. Pertanto, agli Stati membri dovrebbe essere consentito vietare le vendite a distanza transfrontaliere. Qualora le vendite a distanza transfrontaliere non siano vietate, norme comuni sulla registrazione delle rivendite che effettuano tali vendite sono appropriate al fine di garantire l’efficacia della presente direttiva. (…)
(…)
(36)
Le sigarette elettroniche e i relativi contenitori di liquido di ricarica dovrebbero essere disciplinati nell’ambito della presente direttiva, a meno che per la loro presentazione e funzione non siano soggetti alla [direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano (
GU L 311, pag. 67
)] o alla [direttiva 93/42/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, concernente i dispositivi medici (
GU L 169, pag. 1
)]. Vi sono normative e pratiche divergenti riguardo a tali prodotti, anche rispetto ai requisiti in materia di sicurezza, tra gli Stati membri, per cui è necessaria un’azione a livello dell’Unione per migliorare il buon funzionamento del mercato interno. Qualsiasi disciplina di tali prodotti dovrebbe basarsi su un livello elevato di protezione della salute pubblica. Per consentire agli Stati membri di esercitare le loro competenze di sorveglianza e di controllo, i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche e contenitori di liquido di ricarica dovrebbero essere tenuti a inviare una notifica dei pertinenti prodotti prima che siano immessi sul mercato.
(…)
(38)
A norma della presente direttiva dovrebbe essere consentito di immettere sul mercato solo il liquido contenente nicotina in cui la concentrazione di nicotina non supera i 20 mg/ml. Tale concentrazione consente un rilascio di nicotina comparabile alla dose di nicotina consentita derivante da una sigaretta tradizionale durante il tempo necessario per fumare tale sigaretta. Per limitare i rischi associati alla nicotina, si dovrebbero fissare dimensioni massime per i contenitori di liquido di ricarica, i serbatoi e le cartucce.
(39)
A norma della presente direttiva dovrebbe essere consentito di immettere sul mercato solo sigarette elettroniche che rilasciano dosi di nicotina a livelli costanti. Il rilascio di nicotina a livelli costanti in condizioni normali d’uso è necessario per motivi di protezione della salute, sicurezza e qualità, nonché per evitare il rischio di consumo accidentale di dosi elevate.
(40)
Le sigarette elettroniche ed i contenitori di liquido di ricarica, nelle mani dei bambini, potrebbero comportare rischi per la salute. Pertanto è necessario assicurare che tali prodotti siano a prova di bambino e di manomissione, anche per mezzo di un’etichettatura, di una chiusura e di meccanismi di apertura a prova di bambino.
(41)
Poiché la nicotina è una sostanza tossica e tenuto conto dei rischi potenziali per la salute e la sicurezza, anche per coloro a cui il prodotto non è destinato, il liquido contenente nicotina dovrebbe essere immesso sul mercato solo in sigarette elettroniche o in contenitori di liquido di ricarica che rispondono a determinati requisiti di sicurezza e di qualità. È importante assicurare che durante l’uso e la ricarica delle sigarette elettroniche non si verifichino rotture o perdite.
(…)
(43)
Le disparità tra le normative e le pratiche nazionali in materia di pubblicità e di sponsorizzazione in relazione alle sigarette elettroniche costituiscono un ostacolo per la libera circolazione delle merci e la libera prestazione di servizi, e creano un rischio significativo di distorsione della concorrenza. Senza un’ulteriore azione a livello dell’Unione, tali disparità rischiano di accentuarsi nei prossimi anni, tenendo conto anche dell’espansione del mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica. È pertanto necessario ravvicinare le disposizioni nazionali in materia di pubblicità e sponsorizzazione di tali prodotti aventi effetti transfrontalieri, basandosi su un livello elevato di protezione della salute umana. Le sigarette elettroniche possono diventare un prodotto di passaggio verso la dipendenza dalla nicotina e, in ultima istanza, il consumo di tabacco tradizionale, in quanto imitano e rendono normale l’atto di fumare. Per questo motivo è opportuno adottare un approccio restrittivo alla pubblicità delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica.
(44)
Per esercitare le loro competenze di regolamentazione, la Commissione e gli Stati membri necessitano di informazioni complete sull’evoluzione del mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica. A tal fine i fabbricanti e gli importatori di tali prodotti dovrebbero essere soggetti a obblighi di segnalazione per quanto riguarda i volumi delle vendite, le preferenze dei vari gruppi di consumatori e le modalità di vendita. Si dovrebbe garantire che tali informazioni siano rese accessibili per la popolazione, tenendo debito conto della necessità di proteggere i segreti commerciali.
(45)
Per assicurare un’appropriata sorveglianza del mercato da parte degli Stati membri, è necessario che i fabbricanti, gli importatori e i distributori dispongano di un adeguato sistema di controllo e registrazione dei presunti effetti nocivi e informino le autorità competenti di tali effetti, cosicché si possano prendere misure appropriate. È prevista l’adozione [di] una clausola di salvaguardia che consenta agli Stati membri di agire per far fronte ai rischi gravi per la salute pubblica.
(…)
(47)
La presente direttiva non armonizza tutti gli aspetti delle sigarette elettroniche o dei contenitori di liquido di ricarica. Per esempio, la responsabilità di adottare norme sugli aromi resta agli Stati membri. Per gli Stati membri potrebbe essere utile prendere in esame la possibilità di consentire l’immissione sul mercato di prodotti aromatizzati. Nel fare ciò dovrebbero tener conto dell’attrattiva potenziale di tali prodotti per i giovani e i non fumatori. Qualsiasi divieto di tali prodotti aromatizzati dovrebbe essere motivato e la relativa notifica dovrebbe essere effettuata conformemente alla [direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai Servizi della Società dell’Informazione (JO L 204, p. 37)].
(48)
Inoltre la presente direttiva non armonizza le norme relative agli ambienti senza fumo, alle modalità di vendita interne o alla pubblicità interna o al brand stretching, né introduce un limite di età per le sigarette elettroniche o i contenitori di liquido di ricarica. (...)».
L’articolo 1 della direttiva 2014/40, dal titolo «Oggetto», dispone che:
«La presente direttiva ha l’obiettivo di ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti:
(…)
f)
l’immissione sul mercato e l’etichettatura di alcuni prodotti correlati ai prodotti del tabacco, ossia le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica e i prodotti da fumo a base di erbe,
nell’intento di agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, sulla base di un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani, e adempiere agli obblighi dell’Unione previsti dal [la FCTC]».
Conformemente ai punti 4, 16 e 17 dell’articolo 2 di tale direttiva intitolato «Definizioni», si deve intendere per:
«4)
“prodotti del tabacco”: i prodotti che possono essere consumati e sono costituiti, anche parzialmente, da tabacco, geneticamente modificato o no;
(…)
16)
“sigaretta elettronica”: un prodotto utilizzabile per il consumo di vapore contenente nicotina tramite un bocchino o qualsiasi componente di tale prodotto, compresi una cartuccia, un serbatoio e il dispositivo privo di cartuccia o di serbatoio. Le sigarette elettroniche possono essere usa e getta o ricaricabili mediante un contenitore di ricarica o un serbatoio oppure ricaricabili con cartucce monouso;
17)
“contenitore di liquido di ricarica”: flacone che contiene un liquido contenente nicotina utilizzabile per ricaricare una sigaretta elettronica».
Con il titolo «Regolamentazione degli ingredienti», l’articolo 7 di detta direttiva al suo paragrafo 6 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri vietano l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti i seguenti additivi:
a)
le vitamine o gli altri additivi che creano l’impressione che un prodotto del tabacco produca benefici per la salute o comporti minori rischi per la salute;
b)
la caffeina o la taurina o altri additivi e composti stimolanti che presentano una connotazione di energia e di vitalità;
c)
gli additivi con proprietà coloranti delle emissioni,
d)
per i prodotti del tabacco da fumo, gli additivi che facilitano l’inalazione o l’assorbimento di nicotina, e
e)
gli additivi che hanno proprietà [CMR] sotto forma incombusta».
Intitolato «Sigarette elettroniche», l’articolo 20 della medesima direttiva è formulato come segue:
«1.   Gli Stati membri assicurano che le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica siano immessi sul mercato solo se conformi alla presente direttiva e a ogni altra disposizione legislativa pertinente dell’Unione.
La presente direttiva non si applica alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica soggetti a un obbligo di autorizzazione a norma della direttiva [2001/83] o ai requisiti prescritti nella direttiva [93/42].
2.   I fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche e contenitori di liquido di ricarica effettuano una notifica alle autorità competenti degli Stati membri di eventuali prodotti di tale tipo che intendono immettere sul mercato. La notifica è presentata elettronicamente sei mesi prima della prevista immissione sul mercato. Per sigarette elettroniche e contenitori di liquido di ricarica già immessi sul mercato al 20 maggio 2016, la notifica è presentata entro sei mesi da tale data. Per ogni modifica sostanziale del prodotto è presentata una nuova notifica.
A seconda che il prodotto sia una sigaretta elettronica o un contenitore di liquido di ricarica, la notifica contiene le seguenti informazioni:
a)
denominazione e recapito del fabbricante, della persona giuridica o fisica responsabile all’interno dell’Unione e, se del caso, dell’importatore nell’Unione;
b)
elenco di tutti gli ingredienti contenuti nel prodotto e delle emissioni risultanti dal suo impiego, suddivisi per marca e tipo, compresi i relativi quantitativi;
c)
dati tossicologici riguardanti gli ingredienti e le emissioni del prodotto, anche quando riscaldati, con particolare attenzione ai loro effetti sulla salute dei consumatori quando inalati e tenendo conto, tra l’altro, degli effetti di dipendenza;
d)
informazioni sulle dosi e sull’assorbimento di nicotina in condizioni di consumo normali o ragionevolmente prevedibili;
e)
descrizione delle componenti del prodotto, compresi, se del caso, il meccanismo di apertura e di ricarica della sigaretta elettronica o del contenitore di liquido di ricarica;
f)
descrizione del processo di produzione, compreso se comporti la produzione in serie, e dichiarazione attestante che il processo di produzione assicura la conformità ai requisiti del presente articolo;
g)
dichiarazione attestante la piena responsabilità del fabbricante e dell’importatore riguardo alla qualità e alla sicurezza del prodotto, quando è immesso sul mercato e utilizzato in condizioni normali o ragionevolmente prevedibili.
Se gli Stati membri considerano che le informazioni presentate siano incomplete, hanno il diritto di richiederne il completamento.
Gli Stati membri possono esigere imposte proporzionate dai fabbricanti e dagli importatori dei prodotti del tabacco per la ricezione, la memorizzazione, la gestione e l’analisi dei dati ad essi trasmessi.
3.   Gli Stati membri provvedono affinché:
a)
il liquido contenente nicotina sia immesso sul mercato solo in contenitori di liquido di ricarica appositi il cui volume non superi i 10 ml, in sigarette elettroniche usa e getta o in cartucce monouso con cartucce o serbatoi di volume non superiore a 2 ml;
b)
il liquido contenente nicotina non presenti un contenuto di nicotina superiore a 20 mg/ml;
c)
il liquido contenente nicotina non contenga gli additivi elencati all’articolo 7, paragrafo 6;
d)
per produrre il liquido contenente nicotina siano usati solo ingredienti di elevata purezza. Le sostanze diverse dagli ingredienti di cui al secondo comma del paragrafo 2, lettera b), del presente articolo sono presenti nel liquido contenente nicotina solo a livello di tracce, se tali tracce sono tecnicamente inevitabili durante la produzione;
e)
ad eccezione della nicotina, nel liquido contenente nicotina siano usati solo ingredienti che non presentano, anche se riscaldati, pericoli per la salute umana;
f)
le sigarette elettroniche rilascino le dosi di nicotina a livelli costanti in condizioni normali d’uso;
g)
le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica siano a prova di bambino e manomissione, siano protetti contro la rottura e le perdite e muniti di un meccanismo per una ricarica senza perdite.
4.   Gli Stati membri provvedono affinché:
a)
le confezioni unitarie di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica siano corredate di un foglietto con:
i)
istruzioni per l’uso e la conservazione del prodotto, compreso il riferimento al fatto che l’uso del prodotto è sconsigliato ai giovani e ai non fumatori;
ii)
controindicazioni,
iii)
avvertenze per specifici gruppi a rischio,
iv)
informazioni su eventuali effetti nocivi,
v)
capacità di indurre dipendenza e tossicità e
vi)
recapito del fabbricante o importatore e di una persona giuridica o fisica di contatto all’interno dell’Unione;
b)
le confezioni unitarie e l’eventuale imballaggio esterno delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica:
i)
includano un elenco di tutti gli ingredienti contenuti nel prodotto in ordine decrescente di peso e un’indicazione del contenuto di nicotina del prodotto e della quantità rilasciata per dose, il numero del lotto e una raccomandazione che inviti a tenere il prodotto fuori dalla portata dei bambini;
ii)
fatto salvo il punto i) della presente lettera, non includano elementi o caratteristiche di cui all’articolo 13, ad eccezione dell’articolo 13, paragrafo 1, lettere a) e c), riguardante le informazioni sul contenuto di nicotina e sugli aromi; e
iii)
rechino una delle seguenti avvertenze relative alla salute:
“Prodotto contenente nicotina, sostanza che crea un’elevata dipendenza. Uso sconsigliato ai non fumatori.”,
oppure
“Prodotto contenente nicotina, sostanza che crea un’elevata dipendenza.”
Gli Stati membri determinano quale di tali avvertenze debba essere utilizzata;
c)
le avvertenze relative alla salute sono conformi ai requisiti specificati all’articolo 12, paragrafo 2.
5.   Gli Stati membri provvedono affinché:
a)
siano vietate le comunicazioni commerciali nei servizi della società dell’informazione, sulla stampa e altre pubblicazioni stampate, aventi lo scopo o l’effetto diretto o indiretto di promuovere le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica, ad eccezione delle pubblicazioni destinate esclusivamente ai professionisti del commercio delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica e delle pubblicazioni stampate e edite in paesi terzi, se tali pubblicazioni non sono destinate principalmente al mercato dell’Unione;
b)
siano vietate le comunicazioni commerciali via radio aventi lo scopo o l’effetto diretto o indiretto di promuovere le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica;
c)
sia vietata qualunque forma di contributo pubblico o privato a programmi radiofonici aventi lo scopo o l’effetto diretto o indiretto di promuovere le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica;
d)
sia vietata qualunque forma di contributo pubblico o privato a eventi, attività o persone singole aventi lo scopo o l’effetto diretto o indiretto di promuovere le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica e a cui partecipino o che si svolgano in vari Stati membri o che comunque abbiano ripercussioni transfrontaliere;
e)
siano vietate per le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica le comunicazioni commerciali audiovisive a cui si applica la [direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) (
GU L 95, pag. 1
)].
6.   L’articolo 18 della presente direttiva si applica alle vendite a distanza transfrontaliere di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica.
7.   Gli Stati membri dispongono che i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica presentino annualmente alle autorità competenti:
i)
dati completi sul volume delle vendite, suddiviso per marca e tipo del prodotto;
ii)
informazioni sulle preferenze dei vari gruppi di consumatori, compresi i giovani, i non fumatori e i principali tipi di utilizzatori attuali;
iii)
modo di vendita dei prodotti;
iv)
sintesi di eventuali indagini di mercato svolte riguardo a quanto sopra, con la relativa traduzione inglese.
Gli Stati membri monitorano l’andamento del mercato relativamente alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica, tra cui eventuali elementi di prova che il loro uso costituisce un passaggio verso la dipendenza dalla nicotina e, in ultima istanza, il consumo di tabacco tradizionale tra i giovani e i non fumatori.
(…)
13.   La Commissione stabilisce, mediante atti di esecuzione, un formato comune per la notifica di cui al paragrafo 2 e le norme tecniche per il meccanismo di ricarica di cui al paragrafo 3, lettera g).
(...)».
In forza dell’articolo 29 della direttiva 2014/40, le sue disposizioni devono essere recepite negli ordinamenti giuridici degli Stati membri entro il 20 maggio 2016 ed entrare in vigore in tale data.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
La Pillbox ha presentato al giudice del rinvio un ricorso diretto al controllo della legittimità («judicial review») dell’«intenzione e/o l’obbligo» del governo del Regno Unito di recepire la direttiva 2014/40 nell’ordinamento giuridico nazionale.
Essa fa valere che l’articolo 20 di detta direttiva è invalido in quanto viola i principi di proporzionalità, di certezza del diritto, di parità di trattamento, di libera concorrenza e di sussidiarietà, nonché gli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Il giudice del rinvio ritiene che gli argomenti della Pillbox a sostegno del suo ricorso «possano ragionevolmente dare adito a discussione».
In tale contesto, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Alta Corte d’Inghilterra e del Galles per questioni di diritto amministrativo), ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 20 della direttiva 2014/40sia invalido, integralmente o in una delle sue disposizioni, per uno o più dei seguenti motivi:
—
esso impone, integralmente o in una delle sue disposizioni, ai produttori di sigarette elettroniche e/o ai rivenditori una serie di obblighi che violano il principio di proporzionalità, letto in combinato disposto con il principio della certezza del diritto;
—
per gli stessi o analoghi motivi, non rispetta il principio di uguaglianza e/o comporta illegittime distorsioni della concorrenza;
—
non rispetta il principio di sussidiarietà;
—
viola i diritti dei produttori o dei rivenditori di sigarette elettroniche derivanti dagli articoli 16 e/o 17 della Carta dei diritti fondamentali».
Sulla questione pregiudiziale
Sulla ricevibilità
Il Parlamento europeo, la Commissione ed il governo francese sostengono che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile in quanto, in primo luogo, non esiste una reale controversia tra le parti, in secondo luogo, il ricorso diretto al controllo della legittimità («judicial review») dell’«intenzione e/o l’obbligo» del governo del Regno Unito di recepire una direttiva costituisce un modo per aggirare il sistema dei mezzi di ricorso istituito dal Trattato FUE e, in terzo luogo, la questione posta è di natura ipotetica poiché il giudice del rinvio non espone elementi di fatto e di diritto pertinenti, né le ragioni che l’hanno indotto a interrogarsi sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40.
Si deve rilevare a questo proposito che spetta esclusivamente al giudice nazionale cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate vertono sull’interpretazione o sulla validità di una norma giuridica dell’Unione, la Corte è, in via di principio, tenuta a statuire (sentenza Gauweiler e a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punto
).
Ne consegue che le questioni relative al diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora risulti in modo manifesto che l’interpretazione o l’esame di validità richiesto relativamente ad una norma dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni che le vengono sottoposte (sentenza Gauweiler e a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punto
).
Per quanto riguarda, in primo luogo, la realtà effettiva della controversia principale, occorre rilevare che il ricorso diretto al controllo della legittimità dell’«intenzione e/o l’obbligo» del governo del Regno Unito di recepire la direttiva 2014/40, presentato dalla Pillbox dinanzi al giudice del rinvio è stato dichiarato ricevibile da parte di quest’ultimo anche se, al momento della proposizione di tale ricorso, il termine previsto per il recepimento di tale direttiva non era ancora scaduto e non era stata adottata alcuna misura nazionale di recepimento della direttiva medesima. Inoltre, la Pillbox e il Secretary of State for Health sono in disaccordo quanto alla fondatezza del ricorso summenzionato. Poiché il giudice del rinvio è stato chiamato a dirimere tale disaccordo, non risulta in modo manifesto che la controversia principale non sia reale [v., per analogia, sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punti
e
].
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento secondo cui il ricorso diretto al controllo della legittimità («judicial review») dell’«intenzione e/o l’obbligo» del governo del Regno Unito di recepire una direttiva configura un metodo per aggirare i mezzi di ricorso istituiti dal Trattato FUE, occorre ricordare che la Corte ha già dichiarato ricevibili diverse domande di pronuncia pregiudiziale vertenti sulla validità di atti di diritto derivato formulate nell’ambito di tali ricorsi, in particolare nelle cause conclusesi con le sentenze British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
), Intertanko e a. (
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
) nonché Afton Chemical (
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
).
Peraltro, la possibilità per i singoli di invocare dinanzi ai giudici nazionali l’invalidità di un atto dell’Unione di portata generale non è subordinata alla condizione che tale atto sia già stato effettivamente oggetto di misure di applicazione adottate in forza del diritto nazionale. A tale proposito è sufficiente che al giudice nazionale sia sottoposta una controversia effettiva in cui si pone, incidentalmente, la questione della validità di un simile atto. Orbene, tale condizione è soddisfatta per quanto concerne la controversia di cui al procedimento principale, come risulta dal punto 17 della presente sentenza [v., per analogia, sentenze British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punto
, e Gauweiler e a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punto
].
Ciò premesso, non risulta che un ricorso come quello di cui al procedimento principale miri ad aggirare i mezzi di ricorso istituiti dal Trattato FUE.
Per quanto attiene, in terzo luogo, al carattere asseritamente ipotetico della questione posta, dato che il giudice del rinvio non espone elementi di fatto e di diritto pertinenti, né le ragioni che l’hanno indotto a interrogarsi sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40, occorre, da un lato, rilevare che il semplice fatto che il giudice del rinvio abbia omesso di precisare se le sigarette elettroniche immesse in commercio dalla Pillbox rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 20 di tale direttiva non rende la questione posta ipotetica.
Infatti, dalla decisione di rinvio emerge che la Pillbox produce e commercializza, nell’ambito del mercato interno, sigarette elettroniche con il marchio «Totally Wicked», nonché contenitori di liquido di ricarica e prodotti correlati. Orbene, conformemente all’articolo 1, lettera f), della direttiva 2014/40, essa ha l’obiettivo di ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l’immissione sul mercato e l’etichettatura delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica. Inoltre, la validità di talune norme di conformità imposte a tali prodotti a titolo dell’articolo 20 di detta direttiva, compresa quella relativa al tenore massimo in nicotina che può essere contenuto nel liquido di detti prodotti, costituisce proprio l’oggetto della questione posta.
Ciò premesso, la questione posta non riveste carattere manifestamente ipotetico.
Per quanto riguarda, d’altra parte, l’obbligo per il giudice del rinvio di esporre le ragioni che l’hanno indotto ad interrogarsi sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40, dallo spirito di cooperazione che deve caratterizzare il funzionamento del rinvio pregiudiziale discende che è indispensabile che il giudice nazionale esponga nella sua decisione di rinvio i motivi precisi per cui ritiene che una risposta alle sue questioni sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione sia necessaria alla soluzione della controversia (v., in tal senso, segnatamente, sentenze Bertini e a.,
98/85, 162/85 e 258/85
,
EU:C:1986:246
, punto
; ABNA e a.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04
,
EU:C:2005:741
, punto
, nonché IATA e ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, punto
).
È quindi importante che il giudice nazionale indichi segnatamente i motivi precisi che l’hanno portato a interrogarsi sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione ed esponga i motivi di invalidità che gli appaiono conseguentemente fondati (v., in tal senso, segnatamente, sentenze Greenpeace France e a.,
C‑6/99
,
EU:C:2000:148
, punto
, e ordinanza Adiamix,
C‑368/12
,
EU:C:2013:257
, punto
). Una simile esigenza emerge anche dall’articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte.
Inoltre, secondo una costante giurisprudenza della Corte, le informazioni contenute nelle decisioni di rinvio servono non solo a consentire alla Corte di fornire soluzioni utili, bensì anche a offrire ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Spetta a quest’ultima vigilare affinché tale possibilità sia salvaguardata, tenuto conto del fatto che, a norma di detto articolo, vengono notificate alle parti interessate solo le decisioni di rinvio corredate di una traduzione nella lingua ufficiale di ciascuno Stato membro, ad esclusione del fascicolo nazionale eventualmente trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio (v., segnatamente, sentenze, Holdijk e a.,
da 141/81 a 143/81
,
EU:C:1982:122
, punto
; Lehtonen e Castors Braine,
C‑176/96
,
EU:C:2000:201
, punto
, nonché ordinanza Adiamix,
C‑368/12
,
EU:C:2013:257
, punto
).
Ne consegue che, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, la Corte esamina la validità di un atto dell’Unione o di talune disposizioni del medesimo solo alla luce dei motivi di invalidità riportati nella decisione di rinvio.
Nella specie il giudice del rinvio ha riprodotto parte degli argomenti della Pillbox sostenendo che i medesimi «possono ragionevolmente dare luogo a discussione».
Ne risulta, da un lato, che il giudice del rinvio considera che i motivi di invalidità, invocati dalla Pillbox e ripresi nella decisione di rinvio, siano idonei ad essere accolti.
Dall’altro lato, tali indicazioni hanno consentito al Parlamento, alla Commissione e al governo francese di prendere utilmente posizione sulla questione sottoposta alla Corte.
Da quanto precede risulta che la questione proposta è ricevibile.
Nel merito
Con la sua questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 20 della direttiva 2014/40 sia invalido in quanto viola i principi di proporzionalità, di certezza del diritto, di parità di trattamento, di libera concorrenza e di sussidiarietà, nonché gli articoli 16 e 17 della Carta.
Sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di parità di trattamento e di libera concorrenza
Occorre esaminare, in primo luogo, la questione posta nella parte in cui verte sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di parità di trattamento e di libera concorrenza.
Dalla decisione di rinvio risulta che la violazione di tali principi deriverebbe in sostanza dal fatto che tale articolo 20 riserverebbe alle sigarette elettroniche un trattamento meno favorevole rispetto a quello cui sono assoggettati i prodotti del tabacco allorché le prime sarebbero meno nocive dei secondi.
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, il principio della parità di trattamento impone che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v., segnatamente, sentenza P e S,
C‑579/13
,
EU:C:2015:369
, punto
).
Occorre rilevare al riguardo che le sigarette elettroniche hanno caratteristiche oggettive diverse da quelle dei prodotti del tabacco.
Infatti, in primo luogo, gli elementi che rientrano nella loro composizione rispettiva sono nettamente diversi sotto diversi profili. Risulta pertanto dall’articolo 2, punto 4, della direttiva 2014/40, che i prodotti del tabacco sono i prodotti che possono essere consumati e sono costituiti, anche parzialmente, da tabacco, geneticamente modificato o no.
Una sigaretta elettronica, invece, non contiene tabacco ma costituisce, ai termini dell’articolo 2, punto 16, di tale direttiva, un prodotto utilizzabile per il consumo di vapore contenente nicotina tramite un bocchino o qualsiasi componente di tale prodotto, compresi una cartuccia, un serbatoio e il dispositivo privo di cartuccia o di serbatoio. Inoltre, le sigarette elettroniche possono essere usa e getta o ricaricabili mediante un contenitore di ricarica o un serbatoio oppure ricaricabili con cartucce monouso.
Quanto ai contenitori di liquido di ricarica essi sono descritti, a termini dell’articolo 2, punto 17, di detta direttiva, come un flacone che contiene un liquido contenente nicotina utilizzabile per ricaricare una sigaretta elettronica.
In secondo luogo, è pacifico che anche la modalità di consumo delle sigarette elettroniche è sostanzialmente diversa da quella dei prodotti del tabacco. Mentre questi ultimi si consumano mediante combustione del tabacco, le sigarette elettroniche funzionano mediante vaporizzazione elettrica o elettromeccanica del liquido contenuto nei loro contenitori di liquido di ricarica.
In terzo luogo, a differenza dei prodotti del tabacco, le sigarette elettroniche sono prodotti relativamente nuovi, i cui rischi per la salute umana devono ancora essere precisati.
Ciò premesso, occorre constatare che le sigarette elettroniche non sono nella stessa situazione dei prodotti del tabacco ai sensi della giurisprudenza citata al punto 35 della presente sentenza.
Pertanto, al legislatore dell’Unione non può essere addebitata una violazione del principio della parità di trattamento per aver assoggettato tali sigarette ad un regime giuridico diverso e peraltro meno restrittivo di quello applicabile ai prodotti del tabacco.
Poiché gli argomenti invocati nella decisione del rinvio in merito alla violazione del principio di libera concorrenza non hanno un contenuto autonomo rispetto a quelli relativi al principio di parità di trattamento, occorre rinviare a tal proposito alle considerazioni esposte ai punti precedenti della presente sentenza.
Da quanto precede risulta che l’esame della questione pregiudiziale proposta non ha evidenziato alcun elemento atto ad inficiare la validità dell’articolo 20, della direttiva 2014/40 alla luce del principio di parità di trattamento e di libera concorrenza.
Sui principi di proporzionalità e di certezza del diritto
Occorre esaminare, in secondo luogo, la questione pregiudiziale nella parte in cui verte sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 o di talune sue disposizioni alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
– Sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40, in quanto sancisce un regime specifico applicabile alle sigarette elettroniche.
Dalla decisione di rinvio emerge che la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 è contestata dalla Pillbox in quanto, tenuto conto del loro carattere meno nocivo, o addirittura benefico per la salute pubblica, le sigarette elettroniche non dovrebbero essere oggetto di alcuna regolamentazione specifica e tanto meno di una regolamentazione paragonabile o addirittura più restrittiva di quella applicabile ai prodotti del tabacco. Inoltre, la proporzionalità delle misure adottate a titolo di detto articolo non sarebbe stata oggetto di alcuna valutazione d’impatto.
Va ricordato, in via preliminare che, secondo costante giurisprudenza della Corte, il principio di proporzionalità, che rientra tra i principi generali del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano i limiti di quanto è necessario alla realizzazione di tali obiettivi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere e quella meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti [v., in tal senso, sentenze British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punto
; ERG e a.,
C‑379/08 e C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, punto
, nonché Gauweiler e a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punti
e
].
Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni menzionate al punto precedente della presente sentenza, occorre riconoscere al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale in un settore come quello di cui trattasi nel procedimento principale, che richiede da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale e rispetto al quale esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Di conseguenza, solo la manifesta inidoneità di una misura adottata in tale ambito, in relazione allo scopo che le istituzioni competenti intendono perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura [v., in tal senso, sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punto
].
Occorre inoltre rilevare che la questione dei rischi per la salute connessi al consumo di sigarette elettroniche è oggetto di vivaci dibattiti tra le parti del presente procedimento che invocano, a sostegno delle loro rispettive tesi, molteplici studi e relazioni scientifiche. Così, mentre la Pillbox fa valere che le sigarette elettroniche sono ampiamente inoffensive per la salute e presentano importanti vantaggi come sostituti ai prodotti del tabacco o aiuto alla disassuefazione dal fumo, le istituzioni dell’Unione e i governi intervenuti nel presente procedimento ritengono che le sigarette elettroniche possano creare una dipendenza da nicotina e condurre ad un’intossicazione da tale sostanza in seguito ad un uso prolungato e intenso o a una manipolazione inadeguata del prodotto. Tali sigarette potrebbero, inoltre, costituire un prodotto di passaggio verso il tabagismo per i non fumatori, poiché imitano e rendono normale l’atto del fumare e rafforzano cosi la sua attrattività. Peraltro, il ruolo attribuito alle sigarette elettroniche in quanto aiuto alla disassuefazione dal tabacco sarebbe discutibile, in quanto i fumatori potrebbero scegliere di consumare contemporaneamente prodotti del tabacco e sigarette elettroniche per cui queste ultime diventerebbero in realtà un modo per mantenere la dipendenza da nicotina.
Occorre constatare al riguardo che gli effetti sulla salute umana delle sigarette elettroniche costituiscono l’oggetto di una controversia a livello internazionale, come rileva l’OMS in una relazione del 1
o
settembre 2014, intitolato «Inalatori elettronici di nicotina» (in prosieguo: «la relazione ENDS»). Detta relazione indica che taluni esperti sono favorevoli a tali prodotti, ravvisandovi un modo per ridurre il consumo di tabacco, mentre altri ritengono che essi possano «compromettere gli sforzi compiuti per “denormalizzare” il tabagismo» Ai termini di detta relazione, gli inalatori elettronici di nicotina si situano su «un confine fluttuante tra promessa e minaccia per la lotta al tabagismo».
Tuttavia, la relazione ENDS accerta l’esistenza di taluni rischi per la salute connessi all’inalazione di nicotina e di sostanze tossiche inalate, nonché all’esposizione alla nicotina attraverso vie diverse dall’inalazione, segnatamente per i bambini, gli adolescenti, le donne incinte e le donne in età fertile.
Vi è inoltre precisato che i dati scientifici sull’efficacia degli inalatori elettronici di nicotina come metodo di disassuefazione dal fumo sono limitati e non consentono di trarre conclusioni. Parimenti, i dati disponibili non consentono né di affermare né di escludere gli effetti di «prodotto di passaggio» e di «rinormalizzazione» associati all’utilizzo di detti inalatori.
Nelle sue osservazioni scritte, la Pillbox riconosce che il liquido e il vapore delle sigarette elettroniche contengono componenti tossiche e cancerogene, ma ad un livello più esiguo di quello presente nei prodotti del tabacco e che sono necessari studi scientifici supplementari.
In tali circostanze, il legislatore dell’Unione deve tenere conto del principio di precauzione, secondo il quale quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura non concludente dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute pubblica nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive (v. sentenza Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, punti
e
).
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’affermazione secondo cui le sigarette elettroniche, alla luce del loro carattere meno nocivo dei prodotti del tabacco o addirittura benefico per la salute pubblica, non dovrebbero essere oggetto di alcuna regolamentazione specifica, occorre rilevare, in primo luogo, l’esistenza di divergenze significative tra le regolamentazioni degli Stati membri in materia come ciò emerge dal considerando 36 della direttiva 2014/40. Infatti, la valutazione d’impatto del 19 dicembre 2012, redatta dalla Commissione e che accompagna la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati [SWD(2012) 452 final, prima parte, pagg. 26 e segg. e parte 4, pag. 2], menziona le incertezze che circondano i diversi regimi giuridici nazionali applicabili alle sigarette elettroniche. Ne risulta, in particolare, che taluni Stati membri tendono ad assimilarle caso per caso a prodotti medici, mentre altri li vietano e altri ancora non li regolamentano affatto.
Orbene, tenuto conto dell’espansione del mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica, costatata sia al considerando 43 della direttiva 2014/40 sia nella relazione ENDS, le norme nazionali relative alle condizioni che tali prodotti devono soddisfare sono di per sé idonee, in assenza di armonizzazione a livello dell’Unione, a costituire ostacoli alla libera circolazione delle merci [v., per analogia, sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punto
].
In secondo luogo, in occasione della sua sesta sessione tenutasi a Mosca, il 18 ottobre 2014, la conferenza delle parti della FCTC, con decisione del 18 ottobre 2014 relativa agli inalatori elettronici di nicotina e agli inalatori elettronici non contenenti nicotina [FCTC/COP/6(9)], ha invitato le parti a considerare, segnatamente, di vietare o regolamentare gli inalatori elettronici contenenti o meno nicotina, di vietare o limitare la pubblicità, la promozione nonché la sponsorizzazione a favore degli inalatori elettronici di nicotina e di sorvegliare integralmente l’utilizzo degli inalatori elettronici contenenti o meno nicotina.
In terzo luogo, i rischi effettivi e potenziali legati all’utilizzo di sigarette elettroniche, rilevati nella relazione ENDS, menzionati ai punti 52 e 53 della presente sentenza, richiedevano che il legislatore agisse in conformità alle esigenze derivanti dal principio di precauzione.
Ciò premesso, decidendo di riservare una regolamentazione specifica all’immissione sul mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica, il legislatore dell’Unione ha inteso, da un lato, assicurare il corretto funzionamento del mercato interno per quanto riguarda tali prodotti, sulla base di un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani e, dall’altro, osservare gli obblighi dell’Unione derivanti dalla FCTC. In tal modo, detto legislatore non ha oltrepassato manifestamente i limiti del potere discrezionale di cui dispone in materia, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 49 della presente sentenza.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento secondo cui l’articolo 20 della direttiva 2014/40 è contrario al principio di proporzionalità in quanto assoggetterebbe le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica ad un regime paragonabile a quello riservato ai prodotti del tabacco, o addirittura più restrittivo del medesimo, occorre rilevare che, come risulta dai punti da 36 a 43 della presente sentenza, tali primi prodotti si distinguono dai secondi per le loro caratteristiche obiettive nonché per la loro novità sul mercato interessato, circostanza che giustifica l’applicazione nei loro confronti di una regolamentazione specifica.
Ciò premesso, un confronto tra le norme applicabili ai prodotti del tabacco e quelle dirette alle sigarette elettroniche nonché ai contenitori di liquido di ricarica è irrilevante.
In terzo luogo, è certamente vero che le misure adottate dal legislatore dell’Unione a titolo dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 non figuravano tra quelle che erano state inizialmente previste dalla Commissione nella proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati [COM(2012) 788 final] e non erano state dunque oggetto della valutazione d’impatto che ha accompagnato tale proposta, menzionata al punto 57 della presente sentenza.
Tuttavia, la Corte ha già dichiarato a tal riguardo che una siffatta valutazione d’impatto non vincola né il Parlamento né il Consiglio (sentenza Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punto
). Il legislatore dell’Unione è pertanto libero di adottare misure diverse da quelle che sono state oggetto di tale valutazione d’impatto. Pertanto, il semplice fatto che esso abbia adottato una misura diversa ed eventualmente più restrittiva di quelle proposte dalla Commissione nella valutazione d’impatto menzionata all’articolo 57 della presente sentenza non è idoneo a dimostrare che esso abbia manifestamente ecceduto i limiti di quanto era necessario alla realizzazione dell’obiettivo perseguito.
Del resto, occorre constatare che, durante l’iter legislativo, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno preso in considerazione i dati scientifici disponibili nonché i pareri degli ambienti interessati. È infatti pacifico che sono state organizzate diverse consultazioni e riunioni in una fase avanzata di tale iter proprio per raccogliere le informazioni necessarie sulle opzioni disponibili per il legislatore dell’Unione. Pertanto, la Commissione ha svolto, segnatamente, il 25 novembre 2013, ulteriori colloqui con associazioni rappresentative dell’industria del tabacco, segnatamente la Vapor Electronic Cigarette Association (TVECA) e l’Electronic Cigarette Industry Trade Association (ECITA). Peraltro, la commissione Ambiente, sanità pubblica e sicurezza alimentare del Parlamento ha tenuto, il 19 marzo 2013, una riunione aperta con rappresentanti dell’industria interessata nonché, il 7 maggio 2013, un seminario sulle sigarette elettroniche con la partecipazione di esperti dell’OMS, delle autorità nazionali, di scienziati e di associazioni di consumatori.
Da quanto precede risulta che l’esame della questione proposta alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto non ha evidenziato alcun elemento atto ad inficiare la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 nella parte in cui sancisce un regime specifico applicabile alle sigarette elettroniche.
Occorre tuttavia esaminare nel prosieguo i motivi di invalidità invocati nella decisione di rinvio diretti specificamente all’articolo 20, paragrafi 2, 3, 4, lettera a), e da 5 a 7 della direttiva 2014/40 alla luce dei medesimi principi.
– Sulla validità dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/40
Dalla decisione di rinvio risulta che la validità dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/20 è contestata in quanto, in primo luogo, tale disposizione assoggetta le sigarette elettroniche ad un regime di autorizzazione più restrittivo di quello applicabile ai prodotti del tabacco, in secondo luogo, tale regime è, in ogni caso, sproporzionato, in quanto vi sono altre misure meno rigorose idonee a raggiungere lo scopo perseguito da detta disposizione, in terzo luogo, il termine di sei mesi previsto dalla medesima disposizione è eccessivo in quanto ostacola l’innovazione e, in quarto luogo, talune informazioni che devono essere oggetto di una notifica, quali quelle di cui all’articolo 20, paragrafo 2, secondo comma, lettera d), della direttiva 2014/40, sono formulate in maniera troppo vaga, violando così il principio di certezza del diritto.
Per quanto riguarda innanzitutto, l’argomento secondo cui l’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/20 assoggetta le sigarette elettroniche ad un regime di autorizzazione più restrittivo di quello applicabile ai prodotti del tabacco, occorre constatare che tale argomento deriva da una lettura manifestamente erronea di tale disposizione. Infatti, la medesima assoggetta le sigarette elettroniche ad un regime non di autorizzazione ma di notifica. A differenza di un regime di autorizzazione, che obbliga, di regola, i fabbricanti e gli importatori a ottenere la previa autorizzazione dell’autorità competente prima di essere autorizzati a immettere sul mercato il prodotto interessato, il regime previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/40 è sensibilmente meno vincolante, poiché richiede solo il deposito, da parte dei fabbricanti o degli importatori di sigarette elettroniche nonché di contenitori di liquido di ricarica, di una notifica sei mesi prima della data prevista per l’immissione sul mercato di qualsiasi prodotto di tale tipo.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il carattere asseritamente sproporzionato di tale obbligo, occorre innanzitutto rilevare che quest’ultimo mira, conformemente al considerando 36 della direttiva 2014/40, a consentire agli Stati membri di esercitare le loro competenze di sorveglianza e di controllo. Una tale impostazione è inoltre giustificata dalle esigenze connesse al principio di precauzione, ricordate al punto 55 della presente sentenza, nonché dall’invito rivolto alle parti della FCTC di «sorvegliare integralmente» l’utilizzo di tale prodotto, come ricordato al punto 59 di tale medesima sentenza. Essa sembra pertanto idonea a raggiungere lo scopo perseguito da tale disposizione.
Quanto alla questione se detto obbligo non vada oltre quanto necessario per realizzare detto obiettivo, occorre constatare, da una parte, che la misura alternativa raccomandata dalla Pillbox, ovvero la fissazione, a livello dell’Unione, di norme comuni applicabili alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica, non sembra una misura da prendere in considerazione, come sottolineano il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, poiché l’elaborazione di siffatte norme presuppone normalmente l’esistenza di dati sufficientemente incisivi concernenti i prodotti in esame, dati di cui il legislatore non disponeva al momento dell’adozione della direttiva 2014/40.
D’altra parte, il termine di sei mesi previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, di detta direttiva, mira ad accordare un tempo sufficiente alle autorità competenti per esaminare l’insieme dei dati che i fabbricanti e gli importatori hanno trasmesso loro. Orbene, tenuto conto del numero di informazioni che devono essere oggetto di una notifica e delle incertezze che circondano il consumo di sigarette elettroniche, tale termine non sembra manifestamente eccessivo.
Per quanto riguarda l’argomento secondo cui detto termine può compromettere l’innovazione nel settore interessato, esso non è sufficientemente suffragato da permettere alla Corte di valutarne la rilevanza. In ogni caso, regimi analoghi, o addirittura più restrittivi, applicabili ad altri prodotti, quali quelli introdotti dalle direttive 2001/83 e 93/42 non hanno affatto impedito l’innovazione nel settore interessato dalle medesime.
Pertanto non sembra che l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/40 sia manifestamente inadeguato o vada manifestamente oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito da detta disposizione.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’asserita violazione del principio di certezza del diritto, si sostiene che l’obbligo di fornire informazioni sulle dosi e sull’assorbimento di nicotina «in condizioni di consumo normali o ragionevolmente prevedibili», a titolo dell’articolo 20, paragrafo 2, secondo comma, lettera d), della direttiva, non è sufficientemente preciso dato che tali valori variano in funzione del modo di consumo di ciascun utilizzatore.
Orbene, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 92 delle sue conclusioni, le informazioni da fornire in base a detta disposizione non riguardano evidentemente le dosi e l’assorbimento di nicotina individuali dei singoli consumatori, ma i valori minimi, medi e massimi attesi di norma quando si fuma una sigaretta elettronica.
Il legislatore dell’Unione può inoltre ricorrere ad un quadro giuridico generale che deve essere, eventualmente, precisato in seguito. Nella specie, spetta proprio alla Commissione adottare, in applicazione dell’articolo 20, paragrafo 13, della direttiva 2014/20, atti di esecuzione che stabiliscono segnatamente un modello comune per la notifica prevista al paragrafo 2 di detto articolo.
Ciò premesso, non si può ritenere che il legislatore dell’Unione abbia violato il principio di certezza del diritto.
Da tutte le suesposte considerazioni emerge che l’esame della questione pregiudiziale sollevata non ha evidenziato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
– Sulla validità dell’articolo 20, paragrafo 3, della direttiva 2014/40
Emerge dalla decisione di rinvio che i motivi invocati a sostegno dell’invalidità dell’articolo 20, paragrafo 3, della direttiva 2014/40 si riferiscono, in realtà, solo ai requisiti imposti dalle lettere a), b) e f) di tale paragrafo.
Per quanto riguarda, innanzitutto, l’articolo 20, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2014/40, occorre rilevare che, ai termini di detta disposizione, il liquido contenente nicotina può essere immesso sul mercato solo in contenitori di liquido di ricarica appositi il cui volume non superi i 10 ml, e che, in sigarette elettroniche usa e getta o in cartucce monouso, le cartucce o i serbatoi non devono avere volume superiore a 2 ml.
Quanto all’articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2014/40, esso richiede che il liquido contenente nicotina non presenti un contenuto di nicotina superiore a 20 mg/ml.
Tali requisiti contribuiscono a perseguire l’obiettivo di detta direttiva consistente, conformemente all’articolo 1 della medesima, ad agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, partendo da un livello elevato di protezione della salute, in particolare per i giovani.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’idoneità di detti requisiti a raggiungere tale obiettivo, occorre constatare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte ricordata al punto 58 della presente sentenza, le norme che armonizzano la composizione delle sigarette elettroniche e dei contenitori del liquido di ricarica sono, per loro natura, idonee a rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione di tali merci.
Inoltre, i requisiti previsti all’articolo 20, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva 2014/40 permettono di limitare i rischi connessi all’esposizione alla nicotina. Pertanto, tali requisiti sono parimenti idonei ad assicurare un livello elevato di protezione della salute umana.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se tali obblighi non vadano oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2014/40, occorre, da un lato, respingere, per le ragioni già esposte ai punti da 36 a 43 della presente sentenza, l’argomento secondo cui il requisito previsto all’articolo 20, paragrafo 3, lettera a), della medesima, è più restrittivo delle regole applicabili ai prodotti del tabacco.
Per quanto riguarda, dall’altro, l’articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2014/40, la Pillbox sostiene che, fissando a 20 mg/ml il tenore massimo di nicotina che può essere contenuto nel liquido delle sigarette elettroniche, il legislatore dell’Unione si è fondato su una premessa scientifica erronea. Detto valore sarebbe stato giustificato da tale legislatore dal fatto che consentirebbe un rilascio di nicotina simile alla dose autorizzata di tale sostanza rilasciata da una sigaretta classica, a base di tabacco, durante il tempo necessario per fumare quest’ultima. Orbene, secondo la Pillbox, una tale premessa non tiene conto del modo di funzionamento specifico delle sigarette elettroniche, in quanto, mentre il tenore in nicotina indicato sui pacchetti di sigarette a base di tabacco si riferisce alla quantità di nicotina metabolizzata rilasciata nel sistema sanguigno del fumatore, il tenore massimo in nicotina di cui all’articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2014/40, si riferisce alla quantità «fisica» di nicotina contenuta nel liquido delle sigarette elettroniche. In tal modo, il legislatore dell’Unione avrebbe ridotto considerevolmente l’efficacia delle sigarette elettroniche in quanto sostitute dei prodotti del tabacco, contrariamente all’obiettivo di protezione della salute umana ad un livello elevato.
Il Parlamento, il Consiglio e la Commissione contestano la fondatezza di tale argomento riferendosi ad altri studi scientifici.
Senza che occorra pronunciarsi su tale questione, va rilevato che dal fascicolo sottoposto alla Corte emerge che, per determinare il tenore massimo in nicotina che può essere contenuto nel liquido delle sigarette elettroniche, il legislatore dell’Unione si è parimenti basato su altri elementi obiettivi.
Infatti, in primo luogo, la necessità di imporre un valore massimo di nicotina che può essere contenuto nel liquido delle sigarette elettroniche si rivela giustificata alla luce del rischio di sovradosaggio o di intossicazione rilevato nella relazione ENDS.
In secondo luogo, come indicano il Parlamento, il Consiglio, la Commissione nonché i governi francese e spagnolo, senza essere contestati su tale punto, le informazioni disponibili al momento dell’adozione della direttiva 2014/40 dimostravano che la grande maggioranza delle sigarette elettroniche vendute nel mercato interno avevano un tenore in nicotina inferiore a 30 mg/ml.
Peraltro, come rilevano il Parlamento e la Commissione, la stessa Pillbox ha riconosciuto, in una lettera aperta indirizzata al Parlamento l’8 luglio 2013, che un fumatore che consuma in media 20 sigarette a base di tabacco al giorno necessita da 18 a 24 mg/ml di nicotina affinché la sua sigaretta elettronica sia un’opzione credibile in sostituzione dei prodotti del tabacco cosiddetti «tradizionali».
In terzo luogo, è importante sottolineare che l’immissione sul mercato di sigarette elettroniche il cui liquido contiene più di 20 mg/ml di nicotina non è vietata dal diritto dell’Unione. Infatti, come emerge dall’articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2014/40, letto alla luce del considerando 36 della medesima, tali prodotti possono eventualmente essere commercializzati in seno all’Unione alle condizioni e seguendo le procedure stabilite dalle direttive 2001/83 e 93/42.
Prevedendo una siffatta possibilità, il legislatore dell’Unione ha tenuto conto della necessità, per taluni consumatori, a causa del loro stato di dipendenza o delle loro abitudini, di ricorrere, come aiuto alla disassuefazione, a sigarette elettroniche contenenti una concentrazione di nicotina più elevata di quella autorizzata dall’articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2014/40.
L’insieme di tali elementi dimostra che il legislatore dell’Unione ha effettuato un bilanciamento tra i diversi interessi prendendo in considerazione diversi fattori, senza violare i limiti del suo ampio potere discrezionale.
Pertanto, non appare che, adottando l’articolo 20, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva 2014/40, il legislatore dell’Unione abbia agito in maniera arbitraria o abbia manifestamente ecceduto il limite di quanto era idoneo e necessario per raggiungere lo scopo che perseguiva, ovvero quello di facilitare il buon funzionamento del mercato interno delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica, sulla base di un livello elevato di protezione della salute, in particolare per i giovani.
Per quanto riguarda, poi, l’articolo 20, paragrafo 3), lettera f), della direttiva 2014/40, emerge dalla decisione di rinvio che la sua validità è contestata alla luce del principio di certezza del diritto. Tenuto conto del fatto che le dosi rilasciate dalle sigarette elettroniche varierebbero da un consumatore all’altro in funzione del modo di utilizzo di tali prodotti, il requisito secondo cui tali sigarette devono rilasciare le dosi di nicotina «a livelli costanti in condizioni normali d’uso» non sarebbe chiaro.
Dal considerando 39 della direttiva 2014/40 risulta che tale requisito mira segnatamente a evitare il rischio di consumo accidentale di dosi elevate di nicotina.
Occorre constatare che, alla luce di tale obiettivo, l’articolo 20, paragrafo 3, lettera f), di tale direttiva definisce con sufficiente chiarezza il risultato da raggiungere, ovvero che ciascuna inalazione rilasci il medesimo quantitativo di nicotina in condizioni normali d’uso identiche, compresa la forza di inalazione.
La circostanza che tale disposizione non prescrive un metodo o procedimenti concreti per l’esecuzione di tale requisito non significa tuttavia che quest’ultimo violi il principio di certezza del diritto. Infatti, in assenza di regolamentazione a tal riguardo a livello dell’Unione, spetta agli Stati membri o, eventualmente, ai produttori stessi, di scegliere un metodo affidabile idoneo ad assicurare l’osservanza di tale requisito.
Da tutte le suesposte considerazioni emerge che l’esame della questione pregiudiziale sollevata non ha rivelato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità dell’articolo 20, paragrafo 3, della direttiva 2014/40, alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
– Sulla validità dell’articolo 20, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/40
Dalla decisione di rinvio emerge che la validità dell’articolo 20, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/40, è contestata sulla base del motivo che è sproporzionato esigere che le confezioni unitarie di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica siano corredate di un foglietto separato dato che le informazioni richieste potrebbero anche figurare sulla confezione del prodotto e che nessun requisito analogo è previsto per quanto riguarda le sigarette a base di tabacco.
A tal proposito, occorre rilevare, in primo luogo, che il numero e la natura di talune delle informazioni che devono figurare in un foglietto separato, quali quelle relative alle controindicazioni, alle avvertenze per specifici gruppi a rischio, alle informazioni su eventuali effetti nocivi, sono tali che appare poco probabile che esse possano presentarsi in maniera sufficientemente visibile e leggibile sulla sola confezione del prodotto interessato, tanto più che questa deve contenere, in virtù dell’articolo 20, paragrafo 4, lettera b), della direttiva 2014/40, l’elenco di tutti gli ingredienti contenuti nel prodotto e le avvertenze relative alla salute richieste.
In secondo luogo, un foglietto separato dalla confezione del prodotto e contenente informazioni quali quelle menzionate al punto precedente della presente sentenza consente ai consumatori di disporre delle medesime anche dopo aver gettato detta confezione.
In terzo luogo, l’argomento vertente sull’assenza di un requisito analogo applicabile alle sigarette a base di tabacco non può essere accolto per le ragioni esposte ai punti da 36 a 43 della presente sentenza.
Ciò premesso, non risulta che, adottando l’articolo 20, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/40, il legislatore dell’Unione abbia manifestamente ecceduto il limite di quanto era idoneo e necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito da tale direttiva.
Ne consegue che l’esame della questione proposta non ha evidenziato alcun elemento atto ad inficiare la validità dell’articolo 20, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
– Sulla validità dell’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40
L’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40 prevede un divieto di comunicazioni commerciali e di sponsorizzazione a favore delle sigarette elettroniche e dei loro contenitori di liquido di ricarica, nei limiti in cui tali pratiche hanno lo scopo o l’effetto diretto o indiretto di promuovere la loro vendita.
Dalla decisione di rinvio emerge che la validità di tale disposizione è contestata in quanto avrebbe un effetto sproporzionato su un mercato in via di sviluppo, mentre i prodotti del tabacco avrebbero beneficiato di molti anni di pubblicità che ha permesso loro di inserirsi durevolmente nel mercato. Inoltre, tale divieto sarebbe formulato in maniera ampia per ricomprendere la vendita di sigarette elettroniche online laddove nessun divieto di tale tipo si applicherebbe ai prodotti del tabacco.
Il divieto previsto dall’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40 mira ad assicurare l’applicazione di un regime uniforme al commercio delle sigarette elettroniche nel mercato interno, pur garantendo un livello elevato di protezione della salute umana, tenuto conto delle incertezze che circondano tale prodotto e delle esigenze derivanti dal principio di precauzione.
A tal proposito, occorre constatare, in primo luogo, che tale divieto è idoneo a raggiungere tale obiettivo. Infatti, da un lato, emerge dal considerando 43 della direttiva che le disparità tra le normative e le pratiche nazionali in materia di pubblicità e di sponsorizzazione in relazione alle sigarette elettroniche costituiscono un ostacolo per la libera circolazione delle merci e la libera prestazione di servizi, e creano un rischio significativo di distorsione della concorrenza. Senza un’azione a livello dell’Unione, tali disparità rischiano di accentuarsi nei prossimi anni, tenendo conto dell’espansione rapida del mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica.
D’altra parte, l’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40 consente di limitare il contatto dei consumatori, e segnatamente dei giovani che sono particolarmente sensibili alla pubblicità, con gli stimoli commerciali ad acquistare e consumare sigarette elettroniche, affinché siano meno esposti ai rischi effettivi o potenziali per la salute umana che tali prodotti potrebbero causare.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la necessarietà di detto divieto, occorre rilevare, da un lato, che con la sua decisione menzionata al punto 59 della presente sentenza, la conferenza delle parti della FCTC ha invitato «le parti a considerare, segnatamente, di vietare o restringere la pubblicità, la promozione nonché la sponsorizzazione a favore degli inalatori elettronici di nicotina».
Ciò premesso, non appare che, adottando l’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, il legislatore dell’Unione abbia manifestamente ecceduto il limite di quanto era idoneo e necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito da tale direttiva.
La circostanza che i prodotti del tabacco abbiano potuto beneficiare per molti anni di campagne pubblicitarie non può in alcun caso costituire un motivo che impone al legislatore dell’Unione di consentire siffatte campagne anche a vantaggio delle sigarette elettroniche. Al contrario, il legislatore dell’Unione, una volta venuto a conoscenza di informazioni scientifiche serie denuncianti l’esistenza di rischi potenziali per la salute umana che un prodotto relativamente nuovo sul mercato può causare, era tenuto ad agire conformemente al principio di precauzione, all’articolo 35, secondo periodo, della Carta, all’articolo 9 TFUE e agli articoli 114, paragrafo 3,TFUE e 168, paragrafo 1, TFUE che gli impongono di garantire un livello elevato di protezione della salute umana nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e le azioni dell’Unione.
Quanto all’obiezione secondo cui l’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, vieterebbe anche la vendita di sigarette elettroniche online, occorre constatare che quest’ultima discende da una lettura manifestamente erronea di tale disposizione. Infatti, nulla nella formulazione letterale di quest’ultima consente di concludere che essa miri a vietare in una qualsiasi maniera tale modalità di immissione in commercio. Emerge, al contrario, dall’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, che rinvia all’articolo 18 della medesima, che tale direttiva non impone un siffatto divieto, ma lascia agli Stati membri la scelta di vietare o di permettere, a certe condizioni, la vendita a distanza transfrontaliera, compresa la vendita via Internet, di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica.
Occorre dunque concludere che l’esame della questione pregiudiziale sollevata non ha evidenziato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità dell’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
– Sulla validità dell’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40
L’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40 dispone che l’articolo 18 della medesima si applica alla vendita a distanza transfrontaliera di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica. Detto articolo 18 prevede, da un lato, che gli Stati membri possono vietare la vendita a distanza transfrontaliera di prodotti del tabacco ai consumatori e impone, dall’altro, una serie di norme comuni agli Stati membri che non la vietano.
Dalla decisione di rinvio emerge che la validità dell’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40 è contestata in quanto, in primo luogo, esso viola il principio di proporzionalità, dato che esistono misure meno restrittive ma parimenti adeguate per raggiungere l’obiettivo perseguito da tale direttiva, quali l’introduzione di limiti di età applicabili specificamente al consumo di sigarette elettroniche e, in secondo luogo, il legislatore dell’Unione non ha motivato l’estensione della regola dell’articolo 18 di detta direttiva al commercio delle sigarette elettroniche.
Per quanto riguarda, in primo luogo, il carattere asseritamente sproporzionato della regola stabilita all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, occorre rilevare che l’obiettivo di tale disposizione è reso esplicito al considerando 33 di tale direttiva, secondo cui le vendite a distanza transfrontaliere dei prodotti del tabacco potrebbero, da un lato, facilitare l’accesso a prodotti del tabacco non conformi a detta direttiva e, dall’altro, comportano un maggior rischio di accesso dei giovani a tali prodotti. Tali considerazioni si applicano mutatis mutandis alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica, come dimostra il rinvio all’articolo 18 della medesima direttiva, operato all’articolo 20, paragrafo 6, della stessa.
Quest’ultima disposizione mira così a consentire agli Stati membri di evitare l’elusione delle norme di conformità stabilite dalla direttiva 2014/40 per quanto riguarda le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica, pur sulla base di un livello elevato di protezione della salute umana, in particolare per i giovani.
Orbene, la Corte ha già dichiarato che un atto dell’Unione adottato sulla base dell’articolo 114 TFUE può incorporare disposizioni che hanno lo scopo di migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno, [v., in tal senso, sentenze Germania/Parlamento e Consiglio,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, punto
, nonché British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punto
].
Consentendo agli Stati membri di vietare la vendita a distanza transfrontaliera di sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica e imponendo talune regole comuni agli Stati membri che non la vietano, le misure stabilite all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, sono idonee a raggiungere lo scopo identificato al punto 122 della presente sentenza.
Quanto al carattere strettamente necessario di tali misure, occorre constatare che tale disposizione non impone un divieto di vendite transfrontaliere di sigarette elettroniche dei contenitori di liquido di ricarica, ma lascia gli Stati membri la scelta di vietare o di consentire, a certe condizioni, siffatte vendite.
L’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40 consente così agli Stati membri di adeguare la loro azione in funzione dei progressi scientifici in materia e dell’andamento del mercato rilevante.
Quanto all’introduzione di limiti d’età applicabili specificamente al consumo di sigarette elettroniche raccomandato dalla Pillbox in quanto misura meno restrittiva, non è stato dimostrato che questa costituirebbe un mezzo efficace per perseguire un livello elevato di protezione della salute umana, in particolare per i giovani, alla luce segnatamente della circostanza che una siffatta misura può facilmente essere elusa nell’ambito di una vendita a distanza transfrontaliera.
Ciò premesso, non risulta che la regola stabilita all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, vada manifestamente oltre quanto è idoneo e necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito da tale direttiva.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’asserito difetto di motivazione di tale disposizione, è certamente vero che il considerando 33 della direttiva 2014/40 si riferisce solo ai prodotti del tabacco. Tuttavia, il fatto che l’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40 si limiti a rinviare, per quanto riguarda le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica, alle regole stabilite dall’articolo 18 di tale direttiva dimostra che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che i motivi esposti in detto considerando si applichino mutatis mutandis alla vendita transfrontaliera di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica.
Emerge a tal proposito dalla giurisprudenza della Corte che la motivazione di un atto avente portata generale può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge (v., in particolare, sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
, punto
).
Occorre dunque constatare che l’esame della questione pregiudiziale sollevata non ha evidenziato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità dell’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
– Sulla validità dell’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40
L’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40, dispone che i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica presentino annualmente alle autorità competenti degli Stati membri taluni dati che consentono a queste ultime di monitorare l’andamento del mercato.
La validità di tale disposizione è contestata, in primo luogo, poiché quest’ultima impone un onere sproporzionato ai fabbricanti e agli importatori di sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica, mentre nessun obbligo analogo grava sui fabbricanti e sugli importatori di prodotti del tabacco e poiché altre misure meno restrittive, quali le indagini di mercato, consentirebbero di monitorare l’andamento di quest’ultimo. In secondo luogo, l’obbligo di fornire informazioni su «preferenze dei vari gruppi di consumatori» sarebbe poco chiaro e violerebbe pertanto il principio di certezza del diritto.
Dal considerando 44 della direttiva 2014/40 emerge che l’articolo 20, paragrafo 7, della medesima ha lo scopo di consentire alla Commissione e agli Stati membri, per esercitare le loro competenze di regolamentazione, di raccogliere informazioni complete sull’evoluzione del mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica.
Non essendo contestata l’adeguatezza di tale misura, occorre verificare, in primo luogo, se essa non eccede manifestamente quanto necessario per raggiungere tale scopo.
A tal riguardo occorre innanzitutto respingere l’obiezione secondo cui tale obbligo sarebbe sproporzionato per il solo fatto che nessun obbligo analogo graverebbe sui fabbricanti e sugli importatori di prodotti del tabacco. Infatti, a differenza di questi ultimi, per i quali le autorità competenti dispongono già di informazioni dettagliate a causa della loro presenza di lunga data sul mercato e degli studi scientifici di cui sono stati oggetto, l’immissione sul mercato delle sigarette elettroniche nonché dei contenitori di liquido di ricarica poteva, o addirittura doveva, essere oggetto di una maggiore sorveglianza a causa della novità di tali prodotti e delle incertezze quanto ai rischi per la salute umana corsi dai loro consumatori.
Occorre poi rilevare che i dati che i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche nonché di contenitori di liquido di ricarica devono fornire a titolo dell’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40, ovvero i volumi e i modi di vendita, le preferenze dei vari gruppi di consumatori, i principali tipi di utilizzatori attuali e sintesi di eventuali indagini di mercato svolte in materia, si riferiscono direttamente alla loro attività commerciale, per cui sono i più adatti a fornire tali dati. Inoltre, poiché tali dati presentano un evidente interesse per lo sviluppo di strategie commerciali dei fabbricanti e degli importatori di tali prodotti, sembra probabile che essi siano frequentemente raccolti dai medesimi. Non appare dunque che tale obbligo imponga a detti fabbricanti e a detti importatori un onere manifestamente eccessivo.
Per quanto riguarda infine, la possibilità di prevedere sondaggi del mercato interessato in quanto misura meno restrittiva, basta rilevare che nulla osta a che le autorità competenti o i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche nonché di contenitori di liquido di ricarica effettuino siffatti sondaggi ai fini della sorveglianza del mercato o della raccolta di talune informazioni che costituiscono l’oggetto dell’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40. Tuttavia, siffatti sondaggi, da un lato, possono fornire solo una parte dei dati rilevanti ai fini della sorveglianza del mercato e, dall’altro, non possono sostituirsi alle informazioni più esatte, affidabili e complete provenienti direttamente dal fabbricante o dall’importatore.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’asserita mancanza di precisione quanto ai limiti dell’obbligo di fornire informazioni sulle «preferenze dei vari gruppi di consumatori», di cui all’articolo 20, paragrafo 7, sub ii), della direttiva 2014/40, emerge già dai punti 78 e 101 della presente sentenza, da una parte, che non è necessario che un atto legislativo fornisca esso stesso precisazioni di natura tecnica, quali segnatamente la definizione del metodo che occorrerà applicare per raccogliere questo o quel dato, e, dall’altra, spetta, in assenza di una regolamentazione al riguardo a livello dell’Unione, agli Stati membri scegliere un metodo affidabile ai fini dell’esecuzione degli obblighi in materia.
Da quanto precede risulta che l’esame della questione pregiudiziale sollevata non ha evidenziato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità dell’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40 alla luce dei principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
Tenuto conto di tutte le considerazioni esposte ai punti da 47 a 140 della presente sentenza, occorre constatare che dall’esame della questione pregiudiziale sollevata non è emerso alcun elemento idoneo a inficiare in tutto o in parte la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce di tali principi.
Sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce del principio di sussidiarietà
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte, in terzo luogo, di esaminare la validità, in toto o in parte, dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce del principio di sussidiarietà.
Il giudice del rinvio fa riferimento a tal proposito alla circostanza, da un lato, che diversi parlamenti nazionali hanno ritenuto che il progetto di direttiva non fosse conforme al principio di sussidiarietà e, per tale motivo, hanno emesso pareri motivati a titolo del protocollo (n. 2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al trattato UE e al trattato FUE (in prosieguo: il «protocollo n. 2»), e, dall’altro, che non sarebbe stata sufficientemente dimostrata l’esistenza di divergenze a livello nazionale per quanto riguarda le regole applicabili alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica.
Il principio di sussidiarietà è enunciato all’articolo 5, paragrafo 3, TUE, ai sensi del quale l’Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, interviene soltanto se e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione considerata non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione prospettata, possono essere meglio realizzati a livello dell’Unione. Inoltre, il protocollo n. 2 stabilisce, all’articolo 5, gli orientamenti per accertare se tali requisiti siano soddisfatti (sentenza Estonia/Parlamento e Consiglio,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punto
).
Il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà è esercitato, in prima battuta, a livello politico, da parte dei parlamenti nazionali secondo le procedure stabilite a tal fine dal protocollo n. 2.
In seconda battuta, tale controllo spetta al giudice dell’Unione che deve verificare tanto il rispetto delle condizioni sostanziali enunciate all’articolo 5, paragrafo 3, TUE quanto il rispetto delle garanzie procedurali previste dal protocollo n. 2.
Per quanto riguarda, in primo luogo, il controllo giurisdizionale del rispetto delle garanzie procedurali previste dal protocollo n. 2, occorre rilevare che i pareri motivati emessi nella fattispecie dai parlamenti nazionali a titolo di tale protocollo si inseriscono nel meccanismo del controllo politico del rispetto di tale principio istituito da detto protocollo. In tale contesto, spetta alla Corte verificare solamente l’osservanza delle garanzie procedurali previste da detto protocollo. Orbene, nella fattispecie, la Corte non è stata investita di alcuna domanda in tal senso.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, le condizioni sostanziali previste dall’articolo 5, paragrafo 3, TUE, la Corte deve esaminare se il legislatore dell’Unione poteva ritenere, sulla base di elementi circostanziati, che l’obiettivo perseguito dall’azione considerata potesse essere realizzato meglio a livello dell’Unione.
Nel caso di specie, trattandosi di un settore quale il miglioramento del funzionamento del mercato interno, che non figura tra quelli in cui l’Unione dispone di una competenza esclusiva, occorre esaminare se l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2014/40 potesse essere meglio realizzato a livello dell’Unione [v., in tal senso, sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punti
e
].
Per quanto attiene alla considerazione espressa nella decisione di rinvio, secondo cui non è stato dimostrato sufficientemente che esistevano divergenze a livello nazionale per quanto riguarda le regole applicabili alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica, basta osservare che l’esistenza di siffatte divergenze è già stata rilevata ai punti 57 e 112 della presente sentenza.
Da quanto precede risulta che dall’esame della questione pregiudiziale non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità in tutto o in parte dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce del principio di sussidiarietà.
Sulla validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce degli articoli 16 e 17 della Carta
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte, in quarto luogo, di esaminare la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40, e in particolare del suo paragrafo 5, alla luce degli articoli 16 e 17 della Carta.
Secondo la decisione di rinvio, il divieto di comunicazioni commerciali imposto dall’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, è idoneo ad ostacolare l’attività commerciale della Pillbox, in violazione degli articoli 16 e 17 della Carta.
Quanto, in primo luogo all’articolo 16 della Carta, occorre ricordare che ai termini del medesimo «è riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali».
La tutela conferita dal menzionato articolo 16 implica la libertà di esercitare un’attività economica o commerciale, la libertà contrattuale e la libera concorrenza, come emerge dalle spiegazioni relative a tale articolo, le quali, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, devono essere prese in considerazione per l’interpretazione di quest’ultima (sentenza Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punto
).
Nella fattispecie, poiché il divieto di comunicazioni commerciali imposto dall’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, non consente agli operatori economici di promuovere i loro prodotti, esso costituisce un’ingerenza nelle libertà di impresa di tali operatori.
Tuttavia, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la libertà d’impresa non costituisce una prerogativa assoluta, bensì deve essere presa in considerazione rispetto alla sua funzione nella società (v., in tal senso, sentenza Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punto
).
La libertà d’impresa può così essere soggetta ad un ampio ventaglio di interventi dei poteri pubblici suscettibili di stabilire, nell’interesse generale, limiti all’esercizio dell’attività economica (sentenza Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punto
).
Orbene, tale circostanza si riflette, in particolare, nelle modalità con cui deve essere attuato il principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (sentenza Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punto
).
Ai sensi di quest’ultima disposizione, qualsiasi limitazione all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla Carta deve essere prevista per legge, deve rispettarne il contenuto essenziale e deve, nel rispetto del principio di proporzionalità, essere necessaria e rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (sentenza Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punto
).
A tal proposito, occorre constatare che la limitazione in questione è stata stabilita dall’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, ovvero dalla legge, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, e che essa non incide sul contenuto essenziale della libertà di impresa. Infatti, né tale disposizione della direttiva, né peraltro alcun’altra disposizione della medesima, impediscono agli operatori economici di fabbricare e di immettere in commercio sigarette elettroniche e contenitori dei liquidi di ricarica nel rispetto delle condizioni previste a tal proposito dalla direttiva.
L’ingerenza constatata non eccede nemmeno i limiti di quanto è idoneo e necessario al conseguimento degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla direttiva 2014/40, per i motivi esposti ai punti da 109 a 118 della presente sentenza.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’articolo 17 della Carta che sancisce il diritto di proprietà, occorre rilevare che, conformemente al suo secondo comma, tale diritto verte anche sulla proprietà intellettuale.
In quanto la Pillbox fa valere un’ingerenza nella gestione della sua proprietà commerciale, compreso del suo marchio, basta constatare, da una parte, che l’articolo 20 della direttiva 2014/40 non ostacola affatto il godimento della sua proprietà intellettuale nell’ambito della commercializzazione dei suoi prodotti, di modo che il contenuto essenziale del suo diritto di proprietà rimane, in sostanza, intatto. D’altra parte, per ragioni analoghe a quelle esposte ai punti da 109 a 118 della presente sentenza, tale ingerenza non eccede il limite di quanto è idoneo e necessario al conseguimento degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla direttiva 2014/40.
Da quanto precede risulta che l’esame della questione pregiudiziale non ha evidenziato alcun elemento atto ad inficiare la validità, in tutto o in parte, dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 alla luce degli articoli 16 e 17 della Carta.
Da tutte le considerazioni che precedono discende che occorre rispondere alla questione pregiudiziale che l’esame della medesima non ha evidenziato alcun elemento atto ad inficiare la validità, in tutto o in parte, dell’articolo 20 della direttiva 2014/40.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

Dall’esame della questione posta non è emerso alcun elemento idoneo a inficiare la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.