CELEX: 62018CJ0305
Προδικαστική παραπομπή
Περιβάλλον
Οδηγία 2008/98/ΕΚ
Ανάκτηση ή διάθεση αποβλήτων
Θέση σε εφαρμογή ολοκληρωμένου συστήματος διαχειρίσεως των αποβλήτων διασφαλίζοντος την εθνική αυτάρκεια
Δημιουργία εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως ή αύξηση της δυναμικότητας των υφιστάμενων εγκαταστάσεων
Χαρακτηρισμός των εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως ως “στρατηγικής σημασίας υποδομών και εγκαταστάσεων επιτακτικού εθνικού συμφέροντος”
Τήρηση της αρχής της “ιεραρχήσεως των αποβλήτων”
Οδηγία 2001/42/ΕΚ
Ανάγκη διενέργειας “εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων”

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (
ΕΕ 2001, L 197, σ. 30
, στο εξής: οδηγία 2001/42), καθώς και της οδηγίας 2008/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών (
ΕΕ 2008, L 312, σ. 3
, στο εξής: οδηγία περί αποβλήτων).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ των ενώσεων για την προστασία του περιβάλλοντος Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus και Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, αφενός, και των Presidenza del Consiglio dei Ministri (Προεδρίας του Υπουργικού Συμβουλίου, Ιταλία) κ.λπ., αφετέρου, σχετικά με προσφυγή έχουσα ως αίτημα την ακύρωση της decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (αποφάσεως του Πρωθυπουργού για τον προσδιορισμό της συνολικής δυναμικότητας επεξεργασίας των εγκαταστάσεων αποτέφρωσης των αστικών και παρομοίων αποβλήτων οι οποίες λειτουργούν ή έχουν λάβει άδεια λειτουργίας σε εθνικό επίπεδο, καθώς και για τον προσδιορισμό των λοιπών αναγκών προς κάλυψη μέσω της κατασκευής εγκαταστάσεων αποτέφρωσης με ανάκτηση των αστικών και παρομοίων αποβλήτων), της 10ης Αυγούστου 2016 (GURI αριθ. 233, της 5ης Οκτωβρίου 2016, στο εξής: απόφαση της 10ης Αυγούστου 2016).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2001/42
Οι αιτιολογικές σκέψεις 4 και 15 έως 18 της οδηγίας 2001/42 έχουν ως εξής:
«(4)
Η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι σημαντικό μέσο για την ενσωμάτωση περιβαλλοντικών διαστάσεων στην προετοιμασία και έγκριση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων που ενδέχεται να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις στα κράτη μέλη, διότι εξασφαλίζει ότι οι ενδεχόμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις από την εφαρμογή των σχεδίων και προγραμμάτων λαμβάνονται υπόψη κατά την εκπόνησή τους και πριν από την έγκρισή τους.
[…]
(15)
Προκειμένου να υπάρξει περισσότερη διαφάνεια στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και να εξασφαλιστεί ότι οι πληροφορίες που παρέχονται για την εκτίμηση είναι αναλυτικές και αξιόπιστες, είναι απαραίτητο να προβλεφθούν διαβουλεύσεις με τις αρχές που έχουν οικείες περιβαλλοντικές αρμοδιότητες και το κοινό κατά τη διαδικασία εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων και προγραμμάτων, καθώς και κατάλληλο χρονικό πλαίσιο που θα επιτρέπει εύλογα χρονικά περιθώρια για τις διαβουλεύσεις, συμπεριλαμβανομένης της έκφρασης γνώμης.
(16)
Σε περίπτωση που η εφαρμογή ενός σχεδίου ή προγράμματος, το οποίο εκπονείται σε ένα κράτος μέλος, ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον άλλων κρατών μελών, θα πρέπει να προβλεφθεί ότι τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη προβαίνουν σε διαβουλεύσεις και ότι ενημερώνονται οι οικείες αρχές και το κοινό και τους δίνεται η δυνατότητα να εκφράσουν τη γνώμη τους.
(17)
Η περιβαλλοντική μελέτη και οι γνώμες που διατυπώνονται από τις οικείες αρχές και το κοινό, καθώς και τα αποτελέσματα ενδεχόμενων διασυνοριακών διαβουλεύσεων, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εκπόνηση του σχεδίου ή προγράμματος και πριν από την έγκρισή του ή την έναρξη της σχετικής νομοθετικής διαδικασίας.
(18)
Τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξασφαλίζουν ότι, όταν εγκρίνεται ένα σχέδιο ή πρόγραμμα, ενημερώνονται οι οικείες αρχές και το κοινό και τίθενται στη διάθεσή τους τα σχετικά πληροφοριακά στοιχεία.»
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Στόχοι», προβλέπει τα εξής:
«Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος και η ενσωμάτωση περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση βιώσιμης ανάπτυξης, εξασφαλίζοντας ότι, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, θα γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ορισμένα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας έχει ως ακολούθως:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
α)
ως “σχέδια και προγράμματα” νοούνται τα σχέδια και προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συγχρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή [Ένωση], καθώς και οι τροποποιήσεις τους:
–
που εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή που εκπονούνται από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση, και
–
που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων·
β)
ως “εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων” νοείται η εκπόνηση περιβαλλοντικής μελέτης, η διεξαγωγή διαβουλεύσεων, η συνεκτίμηση της περιβαλλοντικής μελέτης και των αποτελεσμάτων των διαβουλεύσεων κατά τη λήψη αποφάσεων καθώς και η παροχή πληροφοριών σχετικά με την απόφαση, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9·
[…]».
Το άρθρο 3 της οδηγίας 2001/42, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1.   Πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9, για σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις παραγράφους 2 έως 4, και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
2.   Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα:
α)
τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (
ΕΕ 1985, L 175, σ. 40
)], ή
β)
για τα οποία, λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να έχουν σε ορισμένους τόπους, απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ.
[…]»
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/42 ορίζει τα ακόλουθα:
«Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων που αναφέρεται στο άρθρο 3 πραγματοποιείται κατά την εκπόνηση ενός σχεδίου ή προγράμματος και πριν από την έγκρισή του ή την έναρξη της σχετικής νομοθετικής διαδικασίας.»
Το άρθρο 6 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαβουλεύσεις», ορίζει, στην παράγραφό του 2, τα εξής:
«Στις αρχές […] και στο κοινό […] δίδεται έγκαιρη και πραγματική ευκαιρία, εντός εύλογων χρονικών περιθωρίων, να εκφράσουν τη γνώμη τους επί του προκαταρκτικού σχεδίου ή προγράμματος και της περιβαλλοντικής μελέτης που το συνοδεύει πριν το σχέδιο ή το πρόγραμμα εγκριθεί ή αρχίσει η σχετική νομοθετική διαδικασία.»
Η οδηγία περί αποβλήτων
Οι αιτιολογικές σκέψεις 6, 8, 28 και 31 της οδηγίας περί αποβλήτων έχουν ως εξής:
«(6)
Πρώτος στόχος κάθε πολιτικής για τα απόβλητα θα πρέπει να είναι η ελαχιστοποίηση των αρνητικών συνεπειών της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων για την ανθρώπινη υγεία και το περιβάλλον. Η πολιτική για τα απόβλητα θα πρέπει επίσης να αποσκοπεί στη μείωση της χρήσης φυσικών πόρων και να προωθεί την πρακτική εφαρμογή της ιεράρχησης των αποβλήτων.
[…]
(8)
Συνεπώς, είναι ανάγκη να αναθεωρηθεί η οδηγία 2006/12/ΕΚ για να αποσαφηνισθούν βασικές έννοιες, όπως οι ορισμοί των αποβλήτων, της ανάκτησης και της διάθεσης, να ενισχυθούν τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται για την πρόληψη της δημιουργίας αποβλήτων, να καθιερωθεί μια προσέγγιση που να λαμβάνει υπόψη ολόκληρο τον κύκλο ζωής των προϊόντων και των υλικών και όχι μόνον τη φάση των αποβλήτων, και να εστιασθεί η προσοχή στη μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων, προκειμένου να ενισχυθεί η οικονομική αξία των αποβλήτων. Θα πρέπει, εξάλλου, να ευνοηθεί η ανάκτηση των αποβλήτων και η χρησιμοποίηση των ανακτηθέντων υλικών προκειμένου να διαφυλάσσονται οι φυσικοί πόροι. Για λόγους σαφήνειας και ευκρίνειας, η οδηγία 2006/12/ΕΚ θα πρέπει να καταργηθεί και να αντικατασταθεί από μια νέα οδηγία.
[…]
(28)
Η παρούσα οδηγία θα πρέπει να συμβάλει ώστε η ΕΕ να έρθει πιο κοντά σε μια “κοινωνία ανακύκλωσης”, που θα επιδιώκει την αποφυγή της δημιουργίας αποβλήτων και τη χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως πόρου. Ειδικότερα, το έκτο κοινοτικό πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον ζητεί τη λήψη μέτρων για την εξασφάλιση του διαχωρισμού των πηγών των αποβλήτων, της συλλογής και της ανακύκλωσης των ρευμάτων αποβλήτων που παρουσιάζουν προτεραιότητα. Σύμφωνα με τον στόχο αυτό και ως μέσο διευκόλυνσης ή βελτίωσης των δυνατοτήτων ανάκτησης, τα απόβλητα θα πρέπει να συλλέγονται χωριστά εάν αυτό είναι τεχνικά, περιβαλλοντικά και οικονομικά εφικτό, πριν να υποστούν εργασίες ανάκτησης που θα έχουν τα καλύτερα συνολικά περιβαλλοντικά αποτελέσματα. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να ενθαρρύνουν το διαχωρισμό των επικίνδυνων συστατικών από τις ροές αποβλήτων, εάν είναι απαραίτητο για να επιτευχθεί μια περιβαλλοντικώς υγιής διαχείριση.
[…]
(31)
Η ιεράρχηση των αποβλήτων γενικά θεσπίζει σειρά προτεραιότητας για ό,τι αποτελεί την καλύτερη συνολικά περιβαλλοντική επιλογή στη νομοθεσία και την πολιτική περί αποβλήτων, ενώ η εγκατάλειψη της ιεράρχησης ενδέχεται να επιβάλλεται για συγκεκριμένα ρεύματα αποβλήτων για λόγους, μεταξύ άλλων, τεχνικής σκοπιμότητας, οικονομικής βιωσιμότητας και περιβαλλοντικής προστασίας.»
Το κεφάλαιο I της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο, πεδίο εφαρμογής και ορισμοί», περιλαμβάνει τα άρθρα 1 έως 7 του εν λόγω νομοθετήματος. Το άρθρο 1 της οδηγίας περί αποβλήτων ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας εμποδίζοντας ή μειώνοντας τις αρνητικές επιπτώσεις της παραγωγής και της διαχείρισης αποβλήτων, και περιορίζοντας τον συνολικό αντίκτυπο της χρήσης των πόρων και βελτιώνοντας την αποδοτικότητά της.»
Το άρθρο 4 της οδηγίας περί αποβλήτων, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ιεράρχηση των αποβλήτων», ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Στη νομοθεσία και την πολιτική για την πρόληψη και τη διαχείριση των αποβλήτων ισχύει ως τάξη προτεραιότητας η ακόλουθη ιεράρχηση όσον αφορά τα απόβλητα:
α)
πρόληψη,
β)
προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση,
γ)
ανακύκλωση,
δ)
άλλου είδους ανάκτηση, π.χ. ανάκτηση ενέργειας, και
ε)
διάθεση.
2.   Όταν εφαρμόζουν την ιεράρχηση των αποβλήτων η οποία αναφέρεται στην παράγραφο 1, τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα ώστε να προωθούν τις εναλλακτικές δυνατότητες που παράγουν το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα από περιβαλλοντική άποψη. Αυτό ενδέχεται να απαιτεί την παρέκκλιση από την ιεράρχηση για ορισμένες ειδικές ροές αποβλήτων εφόσον αυτό δικαιολογείται από τον κύκλο ζωής, λαμβάνοντας υπόψη τις συνολικές επιπτώσεις της παραγωγής και της διαχείρισης τέτοιων αποβλήτων.
Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι η ανάπτυξη της νομοθεσίας και της πολιτικής για τα απόβλητα είναι μια απολύτως διαφανής διαδικασία, τηρώντας τους υφιστάμενους εθνικούς κανόνες όσον αφορά τη διαβούλευση με τους πολίτες και τους ενδιαφερόμενους παράγοντες και τη συμμετοχή τους στη διαδικασία.
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη τις γενικές αρχές περί προστασίας του περιβάλλοντος της προφύλαξης και της αειφορίας, του τεχνικώς εφικτού και της οικονομικής βιωσιμότητας, της προστασίας των πόρων καθώς και τον συνολικό αντίκτυπο στο περιβάλλον, στην ανθρώπινη υγεία, στην οικονομία και στην κοινωνία, σύμφωνα με τα άρθρα 1 και 13.»
Το κεφάλαιο II της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενικές απαιτήσεις», περιλαμβάνει ιδίως το άρθρο 13, που φέρει τον τίτλο «Προστασία της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος», και προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι η διαχείριση των αποβλήτων πραγματοποιείται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον, και ιδίως:
α)
χωρίς να δημιουργείται κίνδυνος για το νερό, τον αέρα, το έδαφος, τα φυτά ή τα ζώα,
β)
χωρίς να προκαλείται όχληση από θόρυβο ή οσμές, και
γ)
χωρίς να επηρεάζεται δυσμενώς το τοπίο ή οι τοποθεσίες ιδιαίτερου ενδιαφέροντος.»
Το ιταλικό δίκαιο
Το άρθρο 35 της decreto-legge αριθ. 133/2014 (πράξεως νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 133), της 12ης Σεπτεμβρίου 2014 (GURI αριθ. 212 της 12ης Σεπτεμβρίου 2014), η οποία, κατόπιν τροποποιήσεων, κατέστη νόμος δυνάμει του νόμου αριθ. 164, της 11ης Νοεμβρίου 2014 (GURI αριθ. 262 της 11ης Νοεμβρίου 2014) (στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου 133/2014), ορίζει, στην παράγραφό της 1, τα εξής:
«Εντός ενενήντα ημερών από την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του νόμου για τη μετατροπή της παρούσας πράξεως νομοθετικού περιεχομένου σε νόμο, ο Πρωθυπουργός, κατόπιν προτάσεως του Υπουργού Περιβάλλοντος και Προστασίας του Εδάφους και της Θάλασσας και ακροάσεως της διαρκούς συνδιασκέψεως για τις σχέσεις μεταξύ του κράτους, των περιφερειών και των αυτόνομων επαρχιών του Τρέντο και του Μπολτσάνο, με απόφασή του, προσδιορίζει σε εθνικό επίπεδο τη συνολική δυναμικότητα επεξεργασίας αστικών και παρόμοιων αποβλήτων των εγκαταστάσεων αποτέφρωσης που λειτουργούν ή έχουν λάβει άδεια λειτουργίας σε εθνικό επίπεδο, με τη ρητή ένδειξη της δυναμικότητας κάθε εγκατάστασης, και τις προς κατασκευή εγκαταστάσεις αποτέφρωσης με ανάκτηση ενέργειας από αστικά και παρόμοια απόβλητα, προκειμένου να καλυφθούν οι λοιπές ανάγκες, που καθορίζονται με σκοπό τη σταδιακή αποκατάσταση της κοινωνικής και οικονομικής ισορροπίας μεταξύ των περιοχών της εθνικής επικράτειας και σύμφωνα με τους στόχους της χωριστής συλλογής και ανακύκλωσης, λαμβάνοντας υπόψη τον περιφερειακό σχεδιασμό. Οι εγκαταστάσεις που προσδιορίζονται κατά αυτόν τον τρόπο, αποτελούν στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος, θέτουν σε εφαρμογή ολοκληρωμένο και σύγχρονο σύστημα διαχείρισης αστικών και παρόμοιων αποβλήτων, κατοχυρώνουν την εθνική ασφάλεια στο πλαίσιο της αυτάρκειας, καθιστούν δυνατή την αντιμετώπιση και πρόληψη ενδεχομένων διαδικασιών παράβασης λόγω μη εφαρμογής των κανόνων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που διέπουν τον σχετικό τομέα και περιορίζουν την υγειονομική ταφή των αποβλήτων».
Βάσει της διατάξεως αυτής εκδόθηκε η απόφαση της 10ης Αυγούστου 2016.
Το άρθρο 1 της αποφάσεως της 10ης Αυγούστου 2016, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο», έχει ως εξής:
«1.   Κατά το άρθρο 35, παράγραφος 1, της [πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 133/2014], η παρούσα απόφαση έχει ως αντικείμενο:
a)
τον προσδιορισμό της υπάρχουσας δυναμικότητας επεξεργασίας σε εθνικό επίπεδο των εγκαταστάσεων αποτέφρωσης των αστικών και παρόμοιων αποβλήτων που λειτουργούν τον Νοέμβριο του 2015,
b)
τον προσδιορισμό της δυνητικής δυναμικότητας επεξεργασίας σε εθνικό επίπεδο, όσον αφορά τις εγκαταστάσεις αποτέφρωσης των αστικών και παρόμοιων αποβλήτων που έχουν λάβει άδεια λειτουργίας, αλλά δεν έχουν αρχίσει να λειτουργούν τον Νοέμβριο του 2015,
c)
τον προσδιορισμό, όσον αφορά διαπεριφερειακά σύνολα και περιφέρειες, των εγκαταστάσεων αποτέφρωσης με ανάκτηση ενέργειας από αστικά και παρόμοια απόβλητα προς κατασκευή ή αναβάθμιση προκειμένου να καλυφθούν οι λοιπές ανάγκες σε εθνικό επίπεδο όσον αφορά την επεξεργασία αυτών των αποβλήτων.»
Τα άρθρα 3 έως 5 της αποφάσεως της 10ης Αυγούστου 2016 περιλαμβάνουν πίνακες στους οποίους καθορίζονται τρεις κατηγορίες εγκαταστάσεων, συγκεκριμένα δε οι ήδη λειτουργούσες εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως, συνοδευόμενες από ένδειξη της εγκεκριμένης δυναμικότητας επεξεργασίας και της δυναμικότητας επεξεργασίας αστικών και παρόμοιων αποβλήτων (πίνακας A), οι εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως που έχουν λάβει άδεια, αλλά δεν λειτουργούν ακόμη, συνοδευόμενες από ένδειξη της δυνητικής δυναμικότητας επεξεργασίας και της χωροθετήσεως σε περιφερειακό επίπεδο (πίνακας B) και οι προς κατασκευή ή αναβάθμιση εγκαταστάσεις, λαμβανομένου υπόψη του περιφερειακού σχεδιασμού (πίνακας C). Για καθεμία από τις τρεις αυτές κατηγορίες, οι αντίστοιχοι πίνακες προσδιορίζουν επίσης τη συνολική δυναμικότητα επεξεργασίας σε εθνικό επίπεδο όσον αφορά τις εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως αποβλήτων που λειτουργούσαν ήδη τον Νοέμβριο του 2015 (πίνακας A), τη συνολική δυνητική δυναμικότητα επεξεργασίας σε εθνικό επίπεδο των εγκαταστάσεων που έχουν λάβει άδεια, αλλά δεν λειτουργούσαν ακόμη κατά την εν λόγω ημερομηνία (πίνακας B), καθώς και τις περιφέρειες στις οποίες πρέπει να δημιουργηθούν ή να αναβαθμισθούν οι αναγκαίες για τις εθνικές ανάγκες εγκαταστάσεις, καθώς και τις σχετικές δυναμικότητές τους (πίνακας C).
Το άρθρο 6 της αποφάσεως της 10ης Αυγούστου 2016, το οποίο φέρει τον τίτλο «Τελικές διατάξεις», προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   […] οι εγκαταστάσεις που προσδιορίζονται στους πίνακες A, B και C συνιστούν στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος, που θέτουν σε εφαρμογή ολοκληρωμένο και σύγχρονο σύστημα διαχείρισης των αστικών και παρόμοιων αποβλήτων, κατοχυρώνοντας την εθνική ασφάλεια στο πλαίσιο της αυτάρκειας του ολοκληρωμένου κύκλου διαχείρισης των αποβλήτων, όπως απαιτείται βάσει του άρθρου 16 της οδηγίας [περί αποβλήτων].
2.   Προκειμένου να διασφαλισθεί η εθνική ασφάλεια και η αυτάρκεια και τηρουμένων των σκοπών της σταδιακής αποκατάστασης της κοινωνικής και οικονομικής ισορροπίας μεταξύ των περιοχών της εθνικής επικράτειας, […] οι υπολειπόμενες δυναμικότητες επεξεργασίας αστικών και παρόμοιων αποβλήτων των εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως, λόγω των πολιτικών που διαλαμβάνονται στην παράγραφο 6, αναδιανέμονται εντός του ιδίου διαπεριφερειακού συνόλου σύμφωνα με τα γενικά κριτήρια και τις διαδικασίες που διευκρινίζονται στο παράρτημα III.»
Στα τρία παραρτήματα της αποφάσεως της 10ης Αυγούστου 2016 επισημαίνονται οι λεπτομερείς όροι βάσει των οποίων κατέστη δυνατός ο καθορισμός των τριών κατηγοριών που μνημονεύονται στους τρεις πίνακες A, B και C. Ειδικότερα, το παράρτημα I περιέχει στοιχεία καθορίζοντα την υφιστάμενη σε εθνικό επίπεδο δυναμικότητα επεξεργασίας των εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως αστικών και παρόμοιων αποβλήτων, των εγκαταστάσεων που έχουν ήδη τεθεί σε λειτουργία και εκείνων που έχουν λάβει άδεια λειτουργίας, πλην όμως δεν είχαν αρχίσει ακόμη να λειτουργούν τον Νοέμβριο του 2015. Στο παράρτημα II παρατίθενται οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες προσδιορίσθηκαν χωριστά ανά περιφέρεια οι λοιπές ανάγκες αποτεφρώσεως των αστικών και παρόμοιων αποβλήτων. Με το παράρτημα III διευκρινίζονται, εξάλλου, τα «γενικά κριτήρια», τα οποία προβλέπονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 35 της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 133/2014 και τα οποία χρησιμοποιούνται για να προσδιορισθούν οι εγκαταστάσεις προς κατασκευή ή προς αναβάθμιση προκειμένου να καλυφθούν οι λοιπές ανάγκες σε εθνικό επίπεδο για την αποτέφρωση των αστικών και παρόμοιων αποβλήτων.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι οι ενώσεις VAS και Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare άσκησαν προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Λατίου, Ιταλία), προσφυγή ακυρώσεως της αποφάσεως της 10ης Αυγούστου 2016, στο πλαίσιο της οποίας προέβαλαν πέντε λόγους ακυρώσεως.
Οι λόγοι ακυρώσεως μπορούν, κατ’ ουσίαν, να διακριθούν σε δύο σύνολα. Το πρώτο εξ αυτών περιλαμβάνει τους λόγους ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παραβίαση της αρχής της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», κατά τα άρθρα 4 και 13 της οδηγίας περί αποβλήτων, καθόσον με την απόφαση της 10ης Αυγούστου 2016 οι εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως χαρακτηρίσθηκαν ως «στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος». Κατά τις προσφεύγουσες στην υπόθεση της κύριας δίκης, όμως, η αποτέφρωση των αποβλήτων πρέπει να χρησιμοποιείται ως τελευταία μόνον επιλογή, σε περίπτωση κατά την οποία δεν είναι πλέον δυνατή η χρήση των τεχνικών της ανακτήσεως και της ανακυκλώσεως. Με τη δεύτερη ομάδα λόγων ακυρώσεων προβάλλεται παράβαση της οδηγίας 2001/42, καθόσον της εκδόσεως της επίμαχης αποφάσεως δεν προηγήθηκε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεών της.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι οι καθών της κύριας δίκης απλώς προσκόμισαν, κατά το στάδιο διερευνήσεως της υποθέσεως, έγγραφα και μία έκθεση, χωρίς να επισυνάψουν υπομνήματα ή άλλα δικόγραφα. Ως εκ τούτου, προς υπεράσπισή τους, απλώς προέβαλαν το επιχείρημα περί σύμφωνου χαρακτήρα της εθνικής ρυθμίσεως με το δίκαιο της Ένωσης.
Το αιτούν δικαστήριο, αφενός, εκτιμά ότι είναι αναγκαία η εκ μέρους του Δικαστηρίου ερμηνεία της αρχής της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», όπως αυτή προβλέπεται στην οδηγία περί αποβλήτων. Αφετέρου, διερωτάται αν η εθνική αρχή είχε τη δυνατότητα να αυξήσει τη δυναμικότητα των εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως αποβλήτων χωρίς να προβεί προηγουμένως σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (διοικητικό πρωτοδικείο περιφέρειας Λατίου) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αντιβαίνουν στα άρθρα 4 και 13 της οδηγίας [περί αποβλήτων], σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές της σκέψεις 6, 8, 28 και 31, πρωτογενής εθνική νομοθεσία και οι εκδοθείσες δυνάμει της νομοθεσίας αυτής εκτελεστικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα –όπως το άρθρο 35, παράγραφος 1, [της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 133/2014], και η απόφαση [της 10ης Αυγούστου 2016]– καθόσον, σύμφωνα με όσα εκτίθενται στα παραρτήματα και τους πίνακες της αποφάσεως [της 10ης Αυγούστου 2016], χαρακτηρίζουν μόνο τις εγκαταστάσεις αποτέφρωσης που μνημονεύονται σε αυτήν ως στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος, που θέτουν σε εφαρμογή ολοκληρωμένο και σύγχρονο σύστημα διαχείρισης των αστικών και παρόμοιων αποβλήτων και κατοχυρώνουν την εθνική ασφάλεια στο πλαίσιο της αυτάρκειας, δεδομένου ότι ένας τέτοιου είδους χαρακτηρισμός δεν έχει ομοίως αποδοθεί από τον εθνικό νομοθέτη και στις εγκαταστάσεις για την επεξεργασία των αποβλήτων με σκοπό την ανακύκλωση και την επαναχρησιμοποίηση, μολονότι πρόκειται για τις δύο κύριες μεθόδους κατά την ιεράρχηση των αποβλήτων βάσει της [οδηγίας περί αποβλήτων];
2)
Επικουρικώς, σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ανωτέρω ερώτημα, αντιβαίνουν στα άρθρα 4 και 13 της οδηγίας [περί αποβλήτων] πρωτογενής εθνική νομοθεσία και οι εκδοθείσες δυνάμει της νομοθεσίας αυτής εκτελεστικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα –όπως το άρθρο 35, παράγραφος 1, [της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 133/2014], και η απόφαση [της 10ης Αυγούστου 2016]– καθόσον χαρακτηρίζουν τις εγκαταστάσεις για την αποτέφρωση των αστικών αποβλήτων ως στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος, προκειμένου να αντιμετωπιστούν και να προληφθούν ενδεχόμενες διαδικασίες παράβασης λόγω μη εφαρμογής των κανόνων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που διέπουν τον σχετικό τομέα και προκειμένου να περιοριστεί η υγειονομική ταφή των αποβλήτων;
3)
Αντιβαίνουν στα άρθρα 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 και 12 της οδηγίας [2001/42], ερμηνευόμενα και συνδυαστικά, πρωτογενής εθνική νομοθεσία και οι εκδοθείσες δυνάμει της νομοθεσίας αυτής εκτελεστικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα –όπως το άρθρο 35, παράγραφος 1, [της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 133/2014], και η απόφαση [της 10ης Αυγούστου 2016]– βάσει των οποίων ο Πρωθυπουργός δύναται με απόφασή του να επαναπροσδιορίσει τη δυναμικότητα των υπαρχόντων εγκαταστάσεων αποτέφρωσης αυξάνοντάς την, καθώς και να προσδιορίσει τον αριθμό, τη δυναμικότητα και την περιφερειακή χωροθέτηση των προς κατασκευή εγκαταστάσεων αποτέφρωσης με ανάκτηση ενέργειας από αστικά και παρόμοια απόβλητα, προκειμένου να καλυφθούν οι εκτιμώμενες λοιπές ανάγκες, με σκοπό τη σταδιακή αποκατάσταση της κοινωνικής και οικονομικής ισορροπίας μεταξύ των περιοχών της εθνικής επικράτειας και σύμφωνα με τους στόχους της χωριστής συλλογής και της ανακύκλωσης, χωρίς η εν λόγω εθνική νομοθεσία να προβλέπει ότι, κατά την εκπόνηση του εν λόγω σχεδίου που προκύπτει από την απόφαση του Πρωθυπουργού, εφαρμόζεται η νομοθεσία για τη στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, όπως προβλέπεται από τη μνημονευόμενη οδηγία [2001/42];»
Με τη διάταξή του της 3ης Ιουλίου 2018, Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus κ.λπ. (
C-305/18
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2018:549
), ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου αποφάσισε να μη δεχθεί το αίτημα του αιτούντος δικαστηρίου περί υπαγωγής της υπό κρίση υποθέσεως στην ταχεία διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 23α του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στο άρθρο 105, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου και του δευτέρου ερωτήματος
Με το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν η αρχή της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», όπως διατυπώνεται στο άρθρο 4 της οδηγίας περί αποβλήτων και ερμηνευόμενη με γνώμονα το άρθρο 13 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, με την οποία εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως των αποβλήτων χαρακτηρίζονται ως «στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος».
Οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου φαίνεται να οφείλονται στο ότι με την απόφαση της 10ης Αυγούστου 2016 δεν προκρίθηκε παρόμοιος χαρακτηρισμός και για τις εγκαταστάσεις επεξεργασίας αποβλήτων με σκοπό την ανακύκλωση και την επαναχρησιμοποίηση, μολονότι το άρθρο 4 της εν λόγω οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την εφαρμογή, στη νομοθεσία και την πολιτική τους για την πρόληψη και τη διαχείριση των αποβλήτων, ιεραρχήσεως των πράξεων επεξεργασίας.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί αποβλήτων ορίζει ότι «[σ]τη νομοθεσία και την πολιτική για την πρόληψη και τη διαχείριση των αποβλήτων ισχύει ως τάξη προτεραιότητας η ακόλουθη ιεράρχηση όσον αφορά τα απόβλητα: α) πρόληψη· β) προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση· γ) ανακύκλωση· δ) άλλου είδους ανάκτηση, π.χ. ανάκτηση ενέργειας, και ε) διάθεση».
Από τη διάταξη αυτή, με την οποία καθιερώνεται η ιεράρχηση των αποβλήτων όπως πρέπει να ισχύει στη νομοθεσία και την πολιτική για την πρόληψη και τη διαχείριση των αποβλήτων, δεν μπορεί να συναχθεί ότι πρέπει να δοθεί προτεραιότητα σε σύστημα βάσει του οποίου οι παραγωγοί αποβλήτων έχουν τη δυνατότητα να προβαίνουν οι ίδιοι στη διάθεσή τους. Πράγματι, η διάθεση των αποβλήτων καταλαμβάνει την τελευταία μόλις θέση της ιεραρχήσεως αυτής (πρβλ. απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2014, SETAR,
C-551/13
,
EU:C:2014:2467
, σκέψη
).
Πρέπει να επισημανθεί επίσης ότι η ιεράρχηση των αποβλήτων αποτελεί σκοπό ο οποίος καταλείπει περιθώριο εκτιμήσεως στα κράτη μέλη, καθόσον δεν τα υποχρεώνει να επιλέξουν συγκεκριμένη λύση όσον αφορά την πρόληψη ή τη διαχείριση.
Ως εκ τούτου, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί αποβλήτων, οσάκις τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την αρχή της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», λαμβάνουν μέτρα ώστε να ενθαρρύνουν τις εναλλακτικές λύσεις που έχουν το καλύτερο συνολικό αποτέλεσμα από περιβαλλοντικής απόψεως. Τούτο ενδέχεται να απαιτεί την παρέκκλιση από την ιεράρχηση όσον αφορά ορισμένες ειδικές ροές αποβλήτων, εφόσον αυτό δικαιολογείται από τον κύκλο ζωής ως προς τα συνολικά αποτελέσματα που έχει η παραγωγή και η διαχείριση των αποβλήτων αυτών.
Εξάλλου, κατά το άρθρο 13 της οδηγίας περί αποβλήτων, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να εξασφαλίζεται ότι η διαχείριση των αποβλήτων πραγματοποιείται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον, ιδίως δε χωρίς να δημιουργείται κίνδυνος για το νερό, τον αέρα, το έδαφος, την πανίδα και τη χλωρίδα.
Το Δικαστήριο έχει κρίνει συναφώς ότι, μολονότι με το εν λόγω άρθρο 13 δεν ορίζεται επακριβώς το περιεχόμενο των μέτρων που πρέπει να ληφθούν προκειμένου να διασφαλισθεί ότι η διαχείριση των αποβλήτων δεν θα θέτει, επομένως, σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία και δεν θα βλάπτει το περιβάλλον, εντούτοις το εν λόγω άρθρο δεσμεύει τα κράτη μέλη ως προς τον σκοπό που πρέπει να επιτευχθεί, καταλείποντας, πάντως, σε αυτά περιθώριο εκτιμήσεως κατά την εκτίμηση περί της αναγκαιότητας των μέτρων αυτών (απόφαση της 6ης Απριλίου 2017, Επιτροπή κατά Σλοβενίας,
C-153/16
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2017:275
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, ο εκ μέρους εθνικής ρυθμίσεως, όπως της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης, χαρακτηρισμός των εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως των αποβλήτων ως «στρατηγικής σημασίας υποδομών και εγκαταστάσεων επιτακτικού εθνικού συμφέροντος» δεν συνεπάγεται ότι ο εθνικός νομοθέτης είχε την πρόθεση να μην ακολουθήσει τις κατευθύνσεις που απορρέουν από την αρχή της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», όπως αυτή προβλέπεται στην οδηγία περί αποβλήτων.
Πράγματι, αφενός, όπως δέχονται οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης, ο εν λόγω εθνικός χαρακτηρισμός έχει εφαρμογή μόνο στην περίπτωση των εγκαταστάσεων αυτών.
Το γεγονός, όμως, ότι εθνική ρύθμιση χαρακτηρίζει τις εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως των αποβλήτων ως «κατά προτεραιότητα» δεν σημαίνει ότι οι σχετικές πράξεις επεξεργασίας έχουν τις ίδιες ιδιότητες και, συνακόλουθα, ότι στις εν λόγω πράξεις αποδίδεται κάποιος βαθμός προτεραιότητας έναντι των λοιπών πράξεων προλήψεως και διαχειρίσεως των αποβλήτων.
Αφετέρου, όπως υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση, ο χαρακτηρισμός αυτός σκοπεί να εξορθολογίσει και να καταστήσει ευχερέστερη τη διαδικασία αδειοδοτήσεως, προκειμένου να αντιμετωπισθεί η έλλειψη κατάλληλου εθνικού δικτύου διαχειρίσεως των αποβλήτων, η οποία έχει διαπιστωθεί σε προγενέστερες αποφάσεις του Δικαστηρίου της 26ης Απριλίου 2007, Επιτροπή κατά Ιταλίας (
C‑135/05
,
EU:C:2007:250
), της 14ης Ιουνίου 2007, Επιτροπή κατά Ιταλίας (
C‑82/06
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2007:349
), της 4ης Μαρτίου 2010, Επιτροπή κατά Ιταλίας (
C-297/08
,
EU:C:2010:115
), της 15ης Οκτωβρίου 2014, Επιτροπή κατά Ιταλίας (
C-323/13
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2014:2290
), της 2ας Δεκεμβρίου 2014, Επιτροπή κατά Ιταλίας (
C-196/13
,
EU:C:2014:2407
), και της 16ης Ιουλίου 2015, Επιτροπή κατά Ιταλίας (
C-653/13
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2015:478
).
Συναφώς, όπως προκύπτει από το άρθρο 260, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, εάν το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαπιστώσει ότι κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωση που υπέχει από τις Συνθήκες, το κράτος αυτό οφείλει να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
Τέλος, μολονότι στα κράτη μέλη απόκειται να επιλέγουν το καταλληλότερο μέσο για την τήρηση της αρχής της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», αυτά οφείλουν, πάντως, να συμμορφώνονται προς τις λοιπές διατάξεις της οδηγίας αυτής οι οποίες προβλέπουν ειδικότερες υποχρεώσεις.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η αρχή της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», όπως διατυπώνεται στο άρθρο 4 της οδηγίας περί αποβλήτων και ερμηνεύεται με γνώμονα το άρθρο 13 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, με την οποία εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως των αποβλήτων χαρακτηρίζονται ως «στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος», εφόσον η ρύθμιση αυτή είναι συμβατή με τις λοιπές διατάξεις της εν λόγω οδηγίας οι οποίες προβλέπουν ειδικότερες υποχρεώσεις.
Επί του τρίτου ερωτήματος
Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν η οδηγία 2001/42 έχει την έννοια ότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, αποτελούμενη από βασική νομοθεσία και από εκτελεστικές αυτής ρυθμίσεις, η οποία καθορίζει τη δυναμικότητα των υφιστάμενων εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως των αποβλήτων αυξάνοντάς την και η οποία προβλέπει τη δημιουργία νέων εγκαταστάσεων αυτού του είδους, εμπίπτει στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων», κατά την οδηγία αυτή, τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και πρέπει, κατά συνέπεια, να υποβάλλονται σε προηγούμενη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Εν προκειμένω, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική ρύθμιση σκοπεί να αυξήσει τη δυναμικότητα λειτουργίας 40 εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως αποβλήτων, εκ των 42 υφιστάμενων και ευρισκομένων εν λειτουργία στο κράτος μέλος αυτό, καθώς και να δημιουργήσει νέες εγκαταστάσεις αυτού του είδους. Μια τέτοια εθνική ρύθμιση θέτει σε εφαρμογή τις στρατηγικές επιλογές κράτους μέλους όσον αφορά την ανάκτηση ή τη διάθεση των αποβλήτων, όπως είναι ο υπολογισμός των λοιπών εθνικών αναγκών, οι οποίες ποσοτικοποιούνται στους 1818000 τόνους ετησίως, και η κατανομή τους σε διαπεριφερειακό επίπεδο, η αύξηση της δραστηριότητας των υφιστάμενων εγκαταστάσεων μέχρις εξαντλήσεως της αντίστοιχης εγκεκριμένης δυναμικότητάς τους, καθώς και η κατά περιφέρειες χωροθέτηση των νέων εγκαταστάσεων.
Πρέπει να εξετασθεί αν μια τέτοια ρύθμιση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2001/42.
Συναφώς, το άρθρο 3 της οδηγίας προβλέπει ότι απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων ή ορισμένων προγραμμάτων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 ορίζει τα «σχέδια και προγράμματα» που αφορά ως εκείνα που πληρούν σωρευτικώς δύο προϋποθέσεις, συγκεκριμένα δε, αφενός, εκπονούνται και/ή εγκρίνονται από αρχή σε εθνικό επίπεδο, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή εκπονούνται από αρχή προκειμένου να εγκριθούν από το κοινοβούλιο ή από την κυβέρνηση, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, και, αφετέρου, απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων.
Το Δικαστήριο έχει ερμηνεύσει τη διάταξη αυτή δεχόμενο ότι «απαιτούνται», κατά την έννοια και κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2001/42, και, ως εκ τούτου, υποβάλλονται σε διαδικασία εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεών τους, υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζει η εν λόγω οδηγία, τα σχέδια και τα προγράμματα των οποίων η έγκριση στηρίζεται σε εθνικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες καθορίζουν τις αρμόδιες για την έγκριση των εν λόγω σχεδίων και προγραμμάτων αρχές, καθώς και τη διαδικασία εκπονήσεώς τους (απόφαση της 7ης Ιουνίου 2018, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η απόφαση της 10ης Αυγούστου 2016 πληροί τις δύο αυτές προϋποθέσεις, δεδομένου ότι εκδόθηκε από τον Πρωθυπουργό, βάσει του άρθρου 35 της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 133/2014.
Επισημαίνεται επίσης ότι, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, υποβάλλονται σε συστηματική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων τα σχέδια και τα προγράμματα τα οποία, αφενός, εκπονούνται για ορισμένους τομείς και, αφετέρου, καθορίζουν το πλαίσιο για δυνητικές στο μέλλον άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (
ΕΕ 2012, L 26, σ. 1
, στο εξής: οδηγία ΕΠΕ), με την οποία καταργήθηκε η οδηγία 85/337.
Συναφώς, κατά πρώτον, μεταξύ των τομέων που αφορά η διάταξη αυτή καταλέγεται η διαχείριση των αποβλήτων, οπότε πληρούται το πρώτο εκ των κριτηρίων αυτών.
Κατά δεύτερον, οι εγκαταστάσεις διαθέσεως των αποβλήτων με αποτέφρωση και οι μεταβολές ή η επέκτασή τους προβλέπονται στα σημεία 9, 10 και 24 του παραρτήματος I της οδηγίας EΠΕ, καθώς και, σε περίπτωση κατά την οποία δεν εμπίπτουν στις προμνημονευθείσες κατηγορίες, στο σημείο 11, στοιχείο βʹ, του παραρτήματος II της οδηγίας EΠΕ.
Όσον αφορά το ζήτημα αν εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης καθορίζει το πλαίσιο για ενδεχόμενη μελλοντική χορήγηση αδείας για την υλοποίηση έργων, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» αφορά κάθε πράξη η οποία καθορίζει, θεσπίζοντας κανόνες και διαδικασίες ελέγχου που έχουν εφαρμογή στον οικείο τομέα, ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την έγκριση και την εφαρμογή ενός ή περισσοτέρων σχεδίων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 2016, D’Oultremont κ.λπ.,
C-290/15
,
EU:C:2016:816
, σκέψη
, της 7ης Ιουνίου 2018, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψη
, και της 7ης Ιουνίου 2018, Thybaut κ.λπ.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, σκέψη
).
Συναφώς, η έννοια «σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων» πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο ποιοτικό. Συγκεκριμένα, πρέπει να αποτρέπονται πιθανές μεθοδεύσεις για την καταστρατήγηση των υποχρεώσεων που προβλέπει η οδηγία 2001/42, ενδεχομένως μέσω του κατακερματισμού των μέτρων, με αποτέλεσμα τη μείωση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας αυτής (αποφάσεις της 7ης Ιουνίου 2018, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψη
, και της 7ης Ιουνίου 2018, Thybaut κ.λπ.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, σκέψη
).
Η ερμηνεία αυτή της έννοιας των «σχεδίων και προγραμμάτων», η οποία δεν περιλαμβάνει μόνον την εκπόνησή τους, αλλά και την τροποποίηση αυτών, σκοπεί να διασφαλίσει ότι πράξεις που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον θα αποτελέσουν το αντικείμενο εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων (πρβλ. απόφαση της 7ης Ιουνίου 2018, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψεις
και
).
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να διακριβώσει, με γνώμονα τη νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 50 έως 52 της παρούσας αποφάσεως, αν εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης καθορίζει το πλαίσιο εντός του οποίου ενδέχεται να εγκριθεί η εφαρμογή έργων.
Αν υποτεθεί ότι τούτο συμβαίνει εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι η ρύθμιση αυτή, της οποίας το αντικείμενο υπομνήσθηκε στη σκέψη 41 της παρούσας αποφάσεως, ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο.
Επιπροσθέτως, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, η αύξηση της δυναμικότητας λειτουργίας των εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως αποβλήτων προκαλεί αμφιβολίες ως προς τον επαρκή χαρακτήρα των εκτιμήσεων που διενεργήθηκαν προγενέστερα προκειμένου να εγκριθεί η θέση σε λειτουργία των υφιστάμενων εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως.
Εξάλλου, το γεγονός ότι εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, κατά την έννοια της οδηγίας 2001/42, θα πραγματοποιηθεί μεταγενέστερα, κατά τον προγραμματισμό σε περιφερειακό επίπεδο, στερείται σημασίας όσον αφορά την εφαρμογή των διατάξεων περί της εκτιμήσεως αυτής. Πράγματι, η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων που διενεργείται βάσει της οδηγίας ΕΠΕ δεν μπορεί να απαλλάσσει από την υποχρέωση διενέργειας εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων που προβλέπει η οδηγία 2001/42, για την αντιμετώπιση των ιδιαίτερων περιβαλλοντικών πτυχών της (απόφαση της 7ης Ιουνίου 2018, Thybaut κ.λπ.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, σκέψη
).
Επιπλέον, εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η αντίρρηση που προέβαλε η Ιταλική Κυβέρνηση περί του ότι, καθόσον η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική ρύθμιση αποτελεί απλώς πλαίσιο αναφοράς, δεν πληρούται η δεύτερη προϋπόθεση του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42. Πράγματι, το γεγονός ότι εθνική ρύθμιση έχει ορισμένο βαθμό αφαιρετικότητας και επιδιώκει την επίτευξη σκοπού μετατροπής του υφιστάμενου πλαισίου αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα της προγραμματικής ή σχεδιαστικής διαστάσεώς της και δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να εμπίπτει στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» (απόφαση της 7ης Ιουνίου 2018, Inter‑Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται, αφενός, από τις απαιτήσεις εκ του άρθρου 6 της οδηγίας 2001/42, ερμηνευομένου με γνώμονα τις αιτιολογικές σκέψεις 15 έως 18 της οδηγίας αυτής, στο μέτρο κατά το οποίο η εν λόγω οδηγία σκοπεί όχι μόνο να συμβάλει στην προστασία του περιβάλλοντος, αλλά και να καταστήσει δυνατή τη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων. Αφετέρου, όπως προκύπτει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, «[η] εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων […] πραγματοποιείται κατά την εκπόνηση ενός σχεδίου ή προγράμματος και πριν από την έγκρισή του ή την έναρξη της σχετικής νομοθετικής διαδικασίας». Ομοίως, όπως προκύπτει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων θα πρέπει να πραγματοποιείται όσο το δυνατόν νωρίτερα, ώστε τα αποτελέσματά της να μπορούν ακόμη να επηρεάσουν ενδεχόμενες αποφάσεις. Πράγματι, αυτό ακριβώς είναι το στάδιο κατά το οποίο μπορούν να αναλυθούν οι διάφορες εναλλακτικές λύσεις και να πραγματοποιηθούν οι στρατηγικές επιλογές [πρβλ. αποφάσεις της 20ής Οκτωβρίου 2011, Seaport (NI) κ.λπ.,
C-474/10
,
EU:C:2011:681
, σκέψη
, και της 7ης Ιουνίου 2018, Inter‑Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψη
].
Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, των οποίων το υποστατό και το περιεχόμενο έναντι της οικείας ρυθμίσεως θα εκτιμηθεί από το αιτούν δικαστήριο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι εθνική ρύθμιση αυξάνουσα τη δυναμικότητα των υφιστάμενων εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως αποβλήτων και προβλέπουσα τη δημιουργία νέων εγκαταστάσεων αυτού του είδους, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, μπορεί να εμπίπτει στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων», κατά το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2001/42, τα οποία πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Ως εκ τούτου, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, το άρθρο 3, παράγραφος 1, και το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 έχουν την έννοια ότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, αποτελούμενη από βασική νομοθεσία και από εκτελεστικές αυτής ρυθμίσεις, η οποία καθορίζει τη δυναμικότητα των υφιστάμενων εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως των αποβλήτων αυξάνοντάς την και η οποία προβλέπει τη δημιουργία νέων εγκαταστάσεων αυτού του είδους, εμπίπτει στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων», κατά την οδηγία αυτή, εφόσον ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και πρέπει, κατά συνέπεια, να υποβάλλεται σε προηγούμενη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (έκτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Η αρχή της «ιεραρχήσεως των αποβλήτων», όπως διατυπώνεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 2008/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών, και ερμηνεύεται με γνώμονα το άρθρο 13 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, με την οποία εγκαταστάσεις αποτεφρώσεως των αποβλήτων χαρακτηρίζονται ως «στρατηγικής σημασίας υποδομές και εγκαταστάσεις επιτακτικού εθνικού συμφέροντος», εφόσον η ρύθμιση αυτή είναι συμβατή με τις λοιπές διατάξεις της εν λόγω οδηγίας οι οποίες προβλέπουν ειδικότερες υποχρεώσεις.

2)
Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, το άρθρο 3, παράγραφος 1, και το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, έχουν την έννοια ότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, αποτελούμενη από βασική νομοθεσία και από εκτελεστικές αυτής ρυθμίσεις, η οποία καθορίζει τη δυναμικότητα των υφιστάμενων εγκαταστάσεων αποτεφρώσεως των αποβλήτων αυξάνοντάς την και η οποία προβλέπει τη δημιουργία νέων εγκαταστάσεων αυτού του είδους, εμπίπτει στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων», κατά την οδηγία αυτή, εφόσον ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και πρέπει, κατά συνέπεια, να υποβάλλεται σε προηγούμενη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.