CELEX: 62013TJ0167
Statsstøtte
ground handlingydelser
SEA’s kapitaltilførsler til Sea Handling
afgørelse, der erklærer en støtte uforenelig med det indre marked og pålægger tilbagesøgning af denne
begrebet støtte
tilregnelse til staten
kriteriet om private investorer
kontradiktionsprincippet
retten til forsvar
retten til god forvaltning
berettiget forventning

)
I.

Tvistens baggrund
A.

Den generelle baggrund
SEA SpA er et selskab, der forvalter lufthavnene Milano-Linate og Milano-Malpensa (Italien). Fra 2002 til 2010 (herefter »den relevante periode«) ejedes dets kapital næsten udelukkende af offentlige myndigheder, 84,56% tilhørte således sagsøgeren, Comune di Milano (Italien), 14,56% Provincia di Milano (Italien) og 0,88% andre offentlige og private aktionærer. I december 2011 erhvervede F2i – Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA (herefter »F2i«) på vegne af to fonde, som den forvalter, 44,31% af kapitalen i SEA, nemlig en del af sagsøgerens kapital (29,75%) og hele den kapital, som ejedes af Provincia di Milano (14,56%).
Indtil den 1. juni 2002 udførte SEA selv ground handlingydelser i lufthavnene Milano-Linate og Milano-Malpensa. Efter ikrafttrædelsen af lovdekret nr. 18/99 af 13. januar 1999 (
Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana
nr. 28 af 4.2.1999), hvorved Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (
EFT 1996, L 272, s. 36
) blev gennemført i italiensk ret, foretog SEA i overensstemmelse med forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, en regnskabsmæssig og retlig adskillelse mellem de aktiviteter, der er forbundet med levering af ground handlingydelser, og selskabets øvrige aktiviteter. Med henblik herpå oprettede det et nyt selskab, som udelukkende kontrolleredes af SEA, og som fik navnet Sea Handling SpA. Siden 1. juni 2002 har Sea Handling leveret ground handlingydelser i lufthavnene Milano-Linate og Milano-Malpensa.
B.

Den administrative procedure
Ved brev af 13. juli 2006 modtog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber en klage over påståede støtteforanstaltninger, der hævdedes at være blevet ydet til SEA Handling (herefter »de omhandlede foranstaltninger«).
Ved brev af 6. oktober 2006 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om en redegørelse i anledning af klagen. De italienske myndigheder fremsatte anmodning om, og blev indrømmet, en forlængelse af svarfristen, hvorefter de ved brev af 9. februar 2007 fremsendte den begærede redegørelse.
Ved brev af 30. maj 2007 oplyste Kommissionen klageren om, at de foreliggende oplysninger var utilstrækkelige til at godtgøre, at der var sket overførsel af statsmidler i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 107, stk. 1, TEUF, og at der i henhold til artikel 20, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 følgelig ikke var tilstrækkeligt grundlag for at undersøge de omhandlede foranstaltninger yderligere. Ved brev af 24. juli 2007 fremsendte klageren yderligere oplysninger til Kommissionen. Derefter besluttede denne at se på klagen igen.
Ved brev af 3. marts 2008 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om en kopi af den fagforeningsaftale, der var blevet indgået den 26. marts 2002 (herefter »fagforeningsaftale af 26.3.2002«). Ved brev af 10. april 2008 fremsendte de italienske myndigheder det omhandlede dokument til Kommissionen.
Ved brev af 20. november 2008 fremsendte de italienske myndigheder en anden fagforeningsaftale, der var blevet indgået den 13. juni 2008 (herefter »fagforeningsaftalen af 13.juni 2008«), til Kommissionen.
Ved brev af 23. juni 2010 oplyste Kommissionen de italienske myndigheder om, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF (herefter »indledningsbeslutningen«), og opfordrede de italienske myndigheder til at fremsende alle data og oplysninger, der måtte være nødvendige for at vurdere de omhandlede foranstaltningers forenelighed med det indre marked. Med offentliggørelsen af indledningsbeslutningen i
Den Europæiske Unions Tidende
den 29. januar 2011 (
EUT 2011, C 29, s. 10
) opfordrede Kommissionen berørte parter til at fremsende deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger inden en måned fra datoen for offentliggørelsen.
De italienske myndigheder anmodede om, og blev indrømmet, en forlængelse af svarfristen, hvorefter de ved brev af 20. september 2010 fremsendte sagsøgerens bemærkninger til indledningsbeslutningen.
Sea Handling og SEA anmodede om, og blev indrømmet, en forlængelse af de frister, der var fastsat for deres vedkommende, hvorefter de ved brev af 21. marts 2011 fremsendte deres bemærkninger til indledningsbeslutningen.
Ved brev af 7. april 2011 fremsendte Kommissionen de berørte parters bemærkninger til de italienske myndigheder og bad disse om at fremsende deres bemærkninger hertil. De italienske myndigheder anmodede om, og blev indrømmet, en forlængelse af fristen, hvorefter de fremsendte deres bemærkninger til de berørte parters bemærkninger og fremførte nye argumenter i form af en undersøgelse, der var blevet udarbejdet af en konsulent.
Ved brev af 11. juli 2011 opfordrede Kommissionen de italienske myndigheder til at fremsende de oplysninger, den allerede havde udbedt sig i indledningsbeslutningen. De italienske myndigheder anmodede to gange om en forlængelse af svarfristen, men blev kun indrømmet udsættelse én gang, hvorefter de fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 15. september 2011.
Ved brev af 21. oktober 2011 supplerede de italienske myndigheder de tidligere fremsendte bemærkninger.
Den 19. juni og den 23. november 2012 blev der afholdt møder mellem Kommissionens medarbejdere og de italienske myndigheder. Efter det første møde fremsendte de italienske myndigheder nye argumenter i brev af 2. og af 10. juli 2012.
C.

Den anfægtede afgørelse
Den 19. december 2012 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2015/1225 om SEA SpA’s kapitaltilførsler til SEA Handling SpA (sag SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)), meddelt under nr. C(2012) 9448 (
EUT 2015, L 201, s. 1
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
I den dispositive del af den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen bl.a., at »[k]apitaltilførslerne fra SEA til […] SEA Handling i hvert regnskabsår i perioden [fra] 2002 [til] 2010 til en samlet anslået sum af ca. 359,644 mio. EUR, eksklusive tilbagebetalingsrenter, udg[jorde] statsstøtte i henhold til artikel 107 […] TEUF« (artikel 1), og at »[s]tatsstøtten [var] tildelt i strid med artikel 108, stk. 3, […] TEUF og [var] uforenelig med det indre marked« (artikel 2). Kommissionen pålagde således »[Den Italienske Republik] [at tilbagesøge] den i artikel 1 nævnte støtte fra støttemodtageren« (artikel 3, stk. 1).
II.

Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. marts 2013 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 21. marts 2013 fremsatte sagsøgeren en begæring om foreløbige forholdsregler under sagsnummer T-167/13 R. Da sagsøgeren frafaldt sin begæring om foreløbige forholdsregler, blev sag T-167/13 R slettet fra Rettens register ved kendelse af 20. juni 2013, Comune di Milano mod Kommissionen (
T-167/13 R
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:331
), og afgørelsen om sagsomkostningerne blev udsat.
Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 10. maj 2013 har F2i anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for sagsøgerens påstande. Ved kendelse af 4. november 2014, Comune di Milano mod Kommissionen (
T-167/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:936
), forkastede formanden for Rettens Fjerde Afdeling interventionsbegæringen.
Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens justitskontor den 5. juni 2013 fremsatte Kommissionen en formalitetsindsigelse i medfør af artikel 114 i Rettens procesreglement af 2. maj 1991. Sagsøgeren fremsatte sine bemærkninger til indsigelsen den 22. juli 2013. Ved Rettens kendelse af 9. september 2014 blev behandlingen af indsigelsen henskudt til afgørelse i forbindelse med sagens realitet, og afgørelsen om sagsomkostningerne blev udsat.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, hvortil den foreliggende sag følgelig er blevet henvist.
Da et medlem af Tredje Afdeling har forfald, har Rettens præsident udpeget en anden dommer, således at afdelingen er beslutningsdygtig.
På forslag af Tredje Afdeling har Retten i medfør af procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise den foreliggende sag samt sag T-125/13, Den Italienske Republik mod Kommissionen, og sag T-152/13, Sea Handling mod Kommissionen, i hvilke der ligeledes er nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, til et udvidet dommerkollegium.
Da et medlem af tredje afdeling som anført i præmis 22 har forfald, har Rettens præsident udpeget Rettens vicepræsident som suppleant i tredje udvidede afdeling.
Efter at have hørt parterne i hovedsagen har formanden for Rettens Tredje Udvidede Afdeling ved kendelse af 21. april 2017 besluttet af forene sag T-125/13, sag T-152/13 og sag T-167/13 med henblik på retsforhandlingernes mundtlige del og den afgørelse, hvorved sagens behandling afsluttes, i overensstemmelse med procesreglementets artikel 68.
På forslag fra den refererende dommer har Retten (Tredje Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
I henhold til procesreglementets artikel 19, stk. 2, har formanden for Rettens Tredje Udvidede Afdeling henvist beslutningerne om adskillelse af sag T-125/13, sag T-152/13 og sag T-167/13 med henblik på retsforhandlingernes mundtlige del og den afgørelse, hvorved sagens behandling afsluttes, samt om, at sag T-125/13 skal slettes af Rettens register, til afdelingen.
Ved kendelse af 22. januar 2018, Italien m.fl. mod Kommissionen (
T-125/13, T-152/13 og T-167/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:35
), traf Retten for det første afgørelse om at ophæve foreningen af sag T-125/13, sag T-152/13 og sag T-167/13 med henblik på retsforhandlingernes mundtlige del og den afgørelse, hvorved sagens behandling afsluttes, i overensstemmelse med procesreglementets artikel 68, stk. 3, for det andet om, at sag T-125/13 skulle slettes af Rettens register, for det tredje om, at det var ufornødent at træffe afgørelse i den af Sea Handling anlagte sag, sag T-152/13, samt for det fjerde om, at afgørelsen af sagsomkostningerne i sag T-167/13 udsættes.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 28. februar 2018.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Subsidiært annulleres den anfægtede afgørelses artikel 3, 4 og 5.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
III.

Retlige bemærkninger
A.

Formaliteten
Kommissionen har rejst indsigelse mod, at den foreliggende sag antages til realitetsbehandling, idet det gøres gældende, at sagsøgeren ikke er individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, og at denne ikke har godtgjort at have en »specifik og selvstændig søgsmålsinteresse«.
Det bemærkes for det første for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at andre personer end en beslutnings adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (jf. bl.a. dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, sag
25/62
,
EU:C:1963:17
, Sml. 1954-1964, s. 39, org.ref.: Rec. s. 197, på s. 223, af 28.1.1986, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, sag
169/84
,
EU:C:1986:42
, præmis
, og af 13.12.2005, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C-78/03 P
,
EU:C:2005:761
, præmis
).
Det fremgår ligeledes af retspraksis, at retsstillingen for et organ, der ikke er en medlemsstat, men som har status af juridisk person, og som har truffet en foranstaltning, der i Kommissionens endelige afgørelse er kvalificeret som statsstøtte (herefter »støttegiveren«), kan være individuelt berørt af denne afgørelse, såfremt det pågældende organ derved afskæres fra at udøve sine selvstændige beføjelser på den måde, det ønsker, herunder navnlig ved at tildele den omhandlede støtte (jf. dom af 17.7.2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband mod Kommissionen,
T-457/09
,
EU:T:2014:683
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er i det væsentlige Kommissionens opfattelse, at selv om de omhandlede foranstaltninger kan tilregnes sagsøgeren, kan denne ikke anses for støttegiver i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den i præmis 34 nævnte retspraksis.
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter, som denne anser for selvmodsigende. Når Kommissionen i den anfægtede afgørelse finder, at de omhandlede foranstaltninger kan tilregnes sagsøgeren, bør denne logisk set anses for støttegiver.
Det fremgår af artikel 1 i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen finder, at »[k]apitaltilførslerne fra SEA til datterselskabet SEA Handling […] udgør statsstøtte i henhold til artikel 107 […] TEUF«, og at det følgelig var SEA, der gennemførte de omhandlede foranstaltninger.
Det fremgår imidlertid af 190.-217. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionens konstatering af, at der var tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, kun var mulig, idet den støttede sig på sin vurdering af, at de pågældende foranstaltninger, som var blevet gennemført af SEA, kunne tilregnes sagsøgeren og dermed Den Italienske Republik.
For så vidt angår spørgsmålet, om staten kan tilregnes støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, fremgår det af fast retspraksis, at dette ikke kan udledes af den omstændighed alene, at disse er tildelt af en offentlig virksomhed, der kontrolleres af staten. Selv om staten nemlig er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der ikke uden videre formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må anses for at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. Der kan i den forbindelse ikke stilles krav om bevis for, at de offentlige myndigheder konkret ved en præcis anvisning har tilskyndet en offentlig virksomhed til at træffe de pågældende støtteforanstaltninger. Spørgsmålet, om staten kan tilregnes en støtteforanstaltning, som er truffet af en offentlig virksomhed, kan nemlig udledes af en helhed af de indicier, der følger af sagens omstændigheder, og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet. Særligt er ethvert indicium, som i det konkrete tilfælde indikerer, enten at de offentlige myndigheder er impliceret deri, eller at det er usandsynligt, at de ikke er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, når endvidere henses til dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser, eller at disse myndigheder ikke er impliceret i vedtagelsen af denne foranstaltning (jf. dom af 17.9.2014, Commerz Nederland,
C-242/13
,
EU:C:2014:2224
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Det er imidlertid klart, at såfremt Kommissionens argument om, at den omstændighed »i sig selv«, at en lokal myndighed er impliceret i beslutninger, som træffes af et selskab, som kontrolleres af denne, ikke er tilstrækkelig til, at selskabet kan anses for at være individuelt berørt af en beslutning om, at der skal ske tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, der udgør en fordel, der er blevet indrømmet ved en sådan beslutning, tages til følge, ville det være umuligt i den foreliggende sag at konkludere, at de omtvistede foranstaltninger kunne tilregnes den italienske stat. Det fremgår således af den i præmis 39 nævnte retspraksis, at tilregnelse til staten forudsætter, at de offentlige myndigheder var impliceret på en sådan måde, at det har karakter af en anvisning, som hidrører fra disse myndigheder. Det følger heraf, at da Kommissionen fandt, at de omhandlede foranstaltninger kunne tilregnes sagsøgeren i dennes egenskab af offentlig myndighed, nødvendigvis tillagde den en afgørende rolle i forbindelse med vedtagelsen af disse foranstaltninger.
Under disse omstændigheder har sagsøgeren med føje anfægtet Kommissionens argumentation om, at sagsøgeren ikke er støttegiver, uanset at de omhandlede foranstaltninger tilregnes denne, som værende selvmodsigende. Såfremt sagsøgeren er den offentlige myndighed, der var impliceret i forbindelse med vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger på en sådan måde, at de kan tilregnes denne i overensstemmelse med de kriterier, der er anført i præmis 39, skal sagsøgeren derimod anses for støttegiver (jf. præmis 34). Det er i denne forbindelse uden betydning, at disse foranstaltninger blev gennemført af SEA, idet dette selskab ifølge Kommissionens egen opfattelse handlede på foranledning af sagsøgeren.
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse har en væsentlig betydning for de beføjelser, som den er tillagt i henhold til den italienske forfatning, hvilket ikke bestrides af Kommissionen. Som den lokale myndighed, der har det bedste kendskab til befolkningens behov, påhviler det denne at varetage deres interesser og velfærd, navnlig ved at søge at undgå et alvorligt fald i beskæftigelsen som følge af Sea Handlings insolvens og at sikre kontinuiteten i aktiviteterne i lufthavnene Milano-Linate og Milano-Malpensa, som er et væsentligt element i Milanos økonomi.
Den anfægtede afgørelse berører således sagsøgeren individuelt som omhandlet i den i præmis 34 nævnte retspraksis, idet den forhindrer myndigheden i, i overensstemmelse med dens intentioner, at udføre de særlige beføjelser, som den er tillagt i henhold til den italienske forfatning, hvilket i den foreliggende sag omfatter foranstaltninger med henblik på at sikre Sea Handlings finansielle stabilitet, og derigennem dels at opretholde beskæftigelsen i denne virksomhed, dels at sikre kontinuiteten i driften af lufthavnene Milano-Linate og Milano-Malpensa.
Kommissionens afvisningspåstand tages således ikke til følge, for så vidt som formålet er, at det fastslås, at sagsøgeren ikke er individuelt berørt af den anfægtede afgørelse.
Hvad dernæst angår Kommissionens argument om, at sagsøgeren ikke har godtgjort at have en »specifik og selvstændig søgsmålsinteresse«, bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel. Appellantens søgsmålsinteresse skal være eksisterende og faktisk. Denne interesse skal for så vidt angår sagens genstand foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, idet sagen i modsat fald afvises, og bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår imidlertid intetsteds af retspraksis, at en søgsmålsinteresse ikke alene skal opfylde de betingelser, der er nævnt i præmis 45, men ligeledes skal være »specifik og selvstændig«, hvilket Kommissionen imidlertid har gjort gældende.
Som svar på en af Retten anordnet foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har sagsøgeren i den foreliggende sag oplyst, at SEA og sagsøgeren var blevet indstævnt for Tribunale di Milano (retten i Milano, Italien) af et selskab, der drev virksomhed inden for sektoren for ground handlingydelser. Dette selskab har nedlagt påstand om erstatning for tab, som det har hævdet at have lidt (på ca. 93 mio. EUR) som følge af foranstaltninger, som SEA har truffet til fordel for Sea Handling, og som er genstand for den anfægtede afgørelse. Sagsøgeren oplyste i retsmødet, at den sag, der verserer for Tribunale di Milano (retten i Milano), »uformelt« er blevet udsat på Rettens afgørelse i den foreliggende sag.
Det bemærkes, at en annullation af den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag ville gøre det muligt for sagsøgeren at varetage sine interesser for Tribunale di Milano (retten i Milano) og at gøre gældende, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked, således som Kommissionen fastslog i afgørelsen. En annullation må således i sig selv antages at kunne have betydelige retsvirkninger for sagsøgeren under dennes varetagelse af sine interesser for Tribunale di Milano (retten i Milano), således at resultatet af den foreliggende sag kan tilføre denne en fordel.
Det følger heraf, at Kommissionens afvisningspåstand heller ikke kan tages til følge, for så vidt som det hermed bestrides, at sagsøgeren har en »specifik og selvstændig søgsmålsinteresse«.
B.

Realiteten
1.

Sammenfatning af annullationsanbringenderne
Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål anført fire anbringender.
Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fejlagtigt fastslog, at der var blevet overført statsmidler, og at de omhandlede foranstaltninger kunne tilregnes den italienske stat.
Med sit andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der er sket tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen ikke tog hensyn til kriteriet om den private investor.
Det tredje anbringende vedrører den omstændighed, at betingelserne for de omhandlede foranstaltningers forenelighed med det indre marked ikke blev iagttaget, navnlig idet Kommissionen tilsidesatte Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (
EFT 1999, C 288, s. 2
, herefter »rammebestemmelserne fra 1999«), Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (
EUT 2004, C 244, s. 2
, herefter »rammebestemmelserne fra 2004«) samt EF-retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (
EUT 2005, C 312, s. 1
, herefter »retningslinjer for lufthavnssektoren«).
Med sit fjerde anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der er sket tilsidesættelse af kontradiktionsprincippet og princippet om retten til forsvar, princippet om »god forvaltningsskik« samt af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
2.

Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF for så vidt angår manglende iagttagelse af kriterierne om overførsel af statsmidler og tilregnelse af de omhandlede foranstaltninger til staten samt tilsidesættelse af begrundelsespligten
a)

Anbringendets rækkevidde
Med sit første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF, da den i det væsentlige fastslog, at de omhandlede foranstaltninger skulle tilregnes sagsøgeren og følgelig havde karakter af et statsligt indgreb. Kommissionen løftede navnlig ikke bevisbyrden for, at SEA’s beslutninger om at dække Sea Handlings tab kunne tilregnes sagsøgeren.
Godtgørelse af, at kriteriet om tilregnelse til staten er opfyldt, kræver ifølge sagsøgeren, at det bevises, at staten konkret var involveret i ledelsen af de selskaber, som den kontrollerede. Når der er tale om indiciebeviser, skal disse støttes på »præcise og relevante indicier henset til omstændighederne i den foreliggende sag«. Såfremt foranstaltningerne som i den foreliggende sag vedrører et tidsrum, der strækker sig over flere år, nemlig den relevante periode, kan beviset ikke føres ved hjælp af »spredte indicier, der er indsamlet i løbet af denne periode«. Det påhviler Kommissionen at godtgøre logikken i og sammenhængen mellem de forskellige foranstaltninger, der blev truffet i den relevante periode. Statens involvering skal være bevist i relation til de specifikke foranstaltninger, der udgør statsstøtte. Den bevisbyrde, som Kommissionen skal løfte, er så meget desto tungere, eftersom den i maj 2007 besluttede at indstille den indledende undersøgelse på grund af manglende beviser.
Sagsøgeren finder særligt, at ingen af de indicier, der er lagt til grund for den anfægtede afgørelse, isoleret eller samlet betragtet, med rimelighed kan danne grundlag for, at de omhandlede foranstaltninger tilregnes den italienske stat. Tværtimod har Kommissionen ifølge sagsøgeren ikke foretaget en behørig vurdering af de »modindicier«, som sagsøgeren fremførte under den administrative procedure, nemlig den omstændighed, at SEA’s direktion gentagne gange meddelte afslag på anmodninger om adgang til oplysninger, som var blevet fremsat af visse byrådsmedlemmer, og som støttedes af byrådets formand. Disse afslag godtgør, at sagsøgeren ikke på nogen måde havde en betydende rolle i SEA. Kommissionen har således ligeledes undladt at opfylde sin begrundelsespligt.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens anbringender.
I denne forbindelse skal der foretages en undersøgelse af for det første, om der er sket en overførsel af statsmidler, for det andet af sagsøgerens anbringende om, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt til at godtgøre logikken i og sammenhængen mellem de forskellige indicier, som Kommissionen betragter som bevis for, at samtlige de omhandlede foranstaltninger kan tilregnes den italienske stat, og for det tredje af anbringendet om, at Kommissionen ikke har løftet bevisbyrden for, at SEA’s beslutninger om at dække de tab, som Sea Handling havde lidt, kunne tilregnes sagsøgeren.
b)

Overførsel af statsmidler
Det fremgår af fast retspraksis, at betingelsen for at anse fordele for støtte ifølge artikel 107, stk. 1, TEUF for det første er, at disse ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og for det andet, at de kan tilregnes staten (dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
, og af 19.12.2013, Association Vent De Colère m.fl.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
, præmis
). Det følger således af retspraksis, at der er tale om to forskellige og kumulative betingelser (jf. dom af 5.4.2006, Deutsche Bahn mod Kommissionen,
T-351/02
,
EU:T:2006:104
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Begrebet støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, omfatter ud over fordele ydet direkte af staten, også fordele, der ydes af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten med henblik på at forvalte støtten (jf. dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère m.fl.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det bør derfor ikke være muligt efter EU-retten at omgå statsstøttereglerne blot ved at oprette selvstændige institutioner, som foretager støttetildelingen (dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
).
Artikel 107, stk. 1, TEUF omfatter endvidere alle økonomiske midler, som den offentlige sektor faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler til stadighed udgør en del af statens formue. Det er ikke nødvendigt, at de beløb, som er anvendt til den pågældende foranstaltning, tilhører statskassen, men det er tilstrækkeligt til at anse dem for statsmidler, at de til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol og dermed står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
, af 19.12.2013, Association Vent De Colère m.fl.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 10.5.2016, Tyskland mod Kommissionen,
T-47/15
,
EU:T:2016:281
, præmis
).
For så vidt angår begrebet statsmidler henviste Kommissionen for det første til præmis 37 i dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
) (190. betragtning til den anfægtede afgørelse; jf. ligeledes indledningsbeslutningens punkt 55), og anførte dernæst, at »[m]idlerne til dækning af SEA Handlings tab hidrørte fra staten, fordi de kom fra SEA, hvis kapital var 99,12% ejet af [sagsøgeren] og [Provincia di Milano] i den relevante periode« (191. betragtning til den anfægtede afgørelse, der indholdsmæssigt svarer til indledningsbeslutningens punkt 56). I denne forbindelse fremgår det nærmere bestemt af 25. betragtning til den anfægtede afgørelse, at SEA er et privat aktieselskab (SpA), som i den relevante periode var ejet næsten fuldt ud af offentlige enheder, nemlig for 84,56%’s vedkommende af sagsøgeren, for 14,56%’s vedkommende af Provincia di Milano og for 0,88%’s vedkommende af andre offentlige og private aktionærer.
Sagsøgeren har ikke fremført konkrete argumenter, som kan rejse tvivl om Kommissionens vurdering, som ikke på nogen måde er behæftet med fejl.
I betragtning af de principper, der fremgår af den i præmis 60-62 nævnte retspraksis, har Kommissionen således med rette anført, at aktierne i SEA, der var den enhed, der ydede samtlige de omtvistede kapitaltilførsler, næsten fuldt ud og direkte var ejet af offentlige myndigheder, nemlig sagsøgeren og Provincia di Milano. Ligesom det var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
), er SEA en »offentlig virksomhed« som omhandlet i artikel 2, litra b), i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (
EUT 2006, L 318, s. 17
), nemlig en »virksomhed, på hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden«. Det fremgår således af artikel 2, litra b), nr. i), i direktiv 2006/111, at »[d]ominerende indflydelse antages at foreligge, når de offentlige myndigheder direkte eller indirekte i relation til en virksomhed […] besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital«, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag.
I overensstemmelse med de kriterier, der blev fastslået i præmis 33-38 i dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
), er forholdet endvidere det, at Kommissionen i 192. og 208. betragtning til den anfægtede afgørelse støttede sig på, at der fandtes yderligere kontrolforanstaltninger, da den fastslog, »at [sagsøgeren]« ifølge de italienske myndigheders eget udsagn »øvede kontrol over SEA, idet den udnævnte medlemmer til SEA’s bestyrelse (Consiglio di amministrazione) og revisorudvalg (Collegio sindacale)«, hvilket ikke bestrides af sagsøgeren. Det må følgelig fastslås, at det følger af sagsøgerens beføjelse til enten direkte eller ved hjælp af sit flertal på generalforsamlingen at kunne udnævne medlemmer af SEA’s bestyrelse og revisorudvalg, samt af den omstændighed, at aktierne i SEA næsten udelukkende ejedes af offentlige myndigheder, at de finansielle midler, som SEA ydede Sea Handling, til stadighed var under disse myndigheders kontrol og dermed stod til deres rådighed som omhandlet i dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
).
Det var følgelig med rette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastslog, at SEA’s kapitaltilførsler til Sea Handling udgør statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
c)

Logikken i og sammenhængen mellem de forskellige indicier
For så vidt angår gennemgangen af samtlige de omhandlede foranstaltninger med henblik på vurdering af kriteriet om tilregnelse til staten bemærkes, at den anfægtede afgørelse i 211.-216. betragtning i det væsentlige indeholder følgende:
»(211)
[F]oranstaltningerne til dækning af tabene, som blev gennemført via kapitaltilførsler til SEA Handling, [var] ikke almindelige ledelsesmæssige foranstaltninger, men undtagelsesvise foranstaltninger. Den ekstraordinære karakter af foranstaltningerne afspejles både i økonomisk henseende i form af de pågældende beløbsstørrelser (hvert tab blev opvejet af en forøgelse af selskabskapitalen på flere millioner euro) og i politisk henseende i form af foranstaltningernes forventede virkning for opretholdelsen af beskæftigelsen.
(212)
I lyset af deres undtagelsesvise natur blev foranstaltningerne ikke vedtaget af SEA’s bestyrelse under udøvelse af dens egne beføjelser, idet de i overensstemmelse med SEA’s vedtægter og principperne i [den italienske civillovbog] udtrykkeligt skulle godkendes af generalforsamlingen, hvor [sagsøgeren] er majoritetsaktionær. Der er derfor ingen tvivl om, at [sagsøgeren] var fuldt informeret om foranstaltningerne og godkendte dem som nævnt i referatet fra generalforsamlingen. Ikke blot hidrører foranstaltningerne fra [sagsøgeren] som resultat af [dennes] deltagelse i [fagforenings]aftalen af 26. marts 2002, men den blev også informeret om enhver foranstaltning til dækning af SEA Handlings tab, som den systematisk godkendte. Sådanne undtagelsesvise foranstaltninger kan derfor nødvendigvis tilregnes staten.
[…]
(215)
I det foreliggende tilfælde mener Kommissionen på baggrund af foranstaltningernes størrelsesorden og andre faktorer identificeret i denne afgørelse og i indledningsbeslutningen, at den har tilstrækkelig dokumentation til at påvise de omhandlede foranstaltningers tilregnelse til den italienske stat på grund af [sagsøgerens] involvering i foranstaltningerne til dækning af SEA Handlings tab eller den manglende sandsynlighed for, at de offentlige myndigheder ikke var impliceret.
(216)
Derfor må Kommissionen afvise de italienske myndigheders opfordring til, at Kommissionen analyserede hver enkelt foranstaltning, der er truffet om kapital til SEA Handling, for sig for at verificere eksistensen af statsstøtte og især en sådan støttes tilregnelse til [sagsøgeren]. De faktorer, der er beskrevet i betragtning 174-186, og analysen af foranstaltningerne set fra et privat investorperspektiv giver tilstrækkelig dokumentation for, at dækningen af tabene via kapitaltilførsler kun kan være resultatet af de offentlige myndigheders strategi og involvering i hele den [relevante] periode. De italienske myndigheder har selv udtalt, at selv om beslutningerne om at dække tabene blev formelt vedtaget på årsbasis, forelå der en flerårig strategi for dækning af tab i hele den periode, der var nødvendig til genopretningen (se betragtning 225-232).«
Under overskriften »Flerårig strategi for dækning af tab« vedrørende anvendelsen af kriteriet om den private investor gentog Kommissionen i 222. betragtning til den anfægtede afgørelse bl.a. de italienske myndigheders og SEA’s argumentation om, »at selv om beslutningerne om at dække tabene formelt blev truffet på årsbasis, kunne den flerårige strategi for absorbering af tabene gennem den periode, der var nødvendig til omstruktureringen, ikke diskuteres forfra hvert år, og resultaterne kunne kun evalueres over en flerårig periode«. I 223. betragtning til afgørelsen fortolkede Kommissionen desuden denne argumentation som udtryk for, »at beslutningen om at dække de kommende tab oprindelig blev truffet i 2002 og for anden gang i 2007, da man ved udsigten til ikke at kunne nå de forventede mål besluttede at revidere den oprindelige strategi for dækning af tab, hvorefter det blev besluttet at gå videre som først planlagt«, og at »[de italienske myndigheder og SEA] præsenterer hovedsagelig de omhandlede foranstaltninger som to kapitaltilførsler, der skulle falde i årlige betalinger, men som blev besluttet i 2002 og 2007«.
Det fremgår af 225.-232. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen i forbindelse med sin afgørelse om, at de omhandlede foranstaltninger kunne tilregnes de italienske myndigheder, foretog en samlet analyse af samtlige disse foranstaltninger, da den konstaterede, at de forskellige kapitaltilførsler var indbyrdes forbundne, og at de ifølge de italienske myndigheder indgik i en enkelt, langfristet strategi. Der henvises konsekvent til disse »foranstaltninger« ved brug af begrebet i flertal og som accessoriske til fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 (jf. navnlig 211. og 212. betragtning til den anfægtede afgørelse). I betragtning af deres undtagelsesvise karakter blev alle disse foranstaltninger ifølge Kommissionen ikke vedtaget af »SEA’s bestyrelse under udøvelse af dens egne beføjelser, idet de […] udtrykkeligt skulle godkendes af generalforsamlingen« i SEA, men med deltagelse og godkendelse fra sagsøgeren, der var hovedaktionær og fuldt informeret om omstændighederne. Med henvisning til de faktiske omstændigheder, som efter Kommissionens opfattelse godtgjorde, at Sea Handling var en kriseramt virksomhed som omhandlet i rammebestemmelserne fra 1999 og 2004 (174.-186. betragtning til den anfægtede afgørelse), samt til betragtningerne vedrørende vurderingen af kriteriet om den private investor (222., 223. og 225.-232. betragtning til den anfægtede afgørelse), forkastede den udtrykkeligt de italienske myndigheders argument om, at Kommissionen med henblik herpå skulle vurdere hver af foranstaltningerne individuelt, da disse kun kunne være resultatet af »de offentlige myndigheders strategi og involvering i hele den undersøgte periode« (216. betragtning til den anfægtede afgørelse). De italienske myndigheder havde reelt selv indrømmet, at der var tale om en »[flerårig] strategi for absorbering af tabene gennem den periode, der var nødvendig til omstruktureringen« (222. betragtning til den anfægtede afgørelse), hvis foranstaltninger »var tæt indbyrdes forbundne« og »havde samme mål, nemlig at udligne tabene i SEA Handling for at sikre selskabets overlevelse og genskabe rentabiliteten« (231. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det bemærkes i denne forbindelse, at i lighed med Kommissionens opfattelse har Domstolen tidligere fastslået, at da statslige indgreb kan antage forskellige former og skal undersøges i kraft af deres virkninger, kan det ikke udelukkes, at flere på hinanden følgende statslige indgreb med henblik på anvendelsen af artikel 107, stk. 1, TEUF skal betragtes som ét indgreb. Dette vil bl.a. være tilfældet, hvis de på hinanden følgende indgreb, henset til deres kronologi og formål samt virksomhedens situation på tidspunktet for indgrebene, er så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden (jf. for så vidt angår kriteriet om overførsel af statsmidler dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
og
, og af 4.6.2015, Kommissionen mod MOL,
C-15/14 P
,
EU:C:2015:362
, præmis
; jf. ligeledes for så vidt angår anvendelsen af kriteriet om private investorer dom af 15.9.1998, BP Chemicals mod Kommissionen,
T-11/95
,
EU:T:1998:199
, præmis
og
, og af 15.1.2015, Frankrig mod Kommissionen,
T-1/12
,
EU:T:2015:17
, præmis
og
).
For så vidt angår den foreliggende sag bemærkes, at sagsøgeren, uden nærmere begrundelse, ikke alene blot hævdede, at Kommissionen ikke havde godtgjort logikken i og sammenhængen mellem de af den anførte indicier for, at samtlige de foranstaltninger, som var blevet truffet i den relevante periode, skulle tilregnes den italienske stat, men ligeledes bestred oplysninger, som de italienske myndigheder og SEA havde fremsat vedrørende dette under den administrative procedure som gengivet i 222. betragtning til den anfægtede afgørelse. Det fremgår således af disse oplysninger, som sagsøgeren ikke har bestridt, at SEA’s investeringsbeslutninger vedrørende Sea Handling var baseret på en flerårig strategi for absorbering af tabene gennem den periode, der var nødvendig til omstruktureringen. Den gentagne, konsekvente og ensartede karakter af denne tilgang i en periode på otte år indikerer endvidere, at disse beslutninger og sagsøgerens godkendelse reelt var baseret på et strategisk valg, som var blevet truffet tidligere og går tilbage til 2002.
Det fremgår af det ovenfor anførte, at Kommissionen med føje kunne antage, at de fortløbende kapitaltilførsler, som SEA årligt ydede Sea Handling i den relevante periode – henset til deres kronologi og formål samt den tilsvarende situation, som den modtagende virksomhed befandt sig i, idet den regelmæssigt led betydelige tab på mere end en tredjedel af aktiekapitalen – var så tæt forbundne, at det i relation til anvendelsen af kriterierne om overførsel af statsmidler og tilregnelse var umuligt at adskille dem fra hinanden som omhandlet i den i præmis 71 nævnte retspraksis.
Sagsøgerens anbringender om, at Kommissionen ikke har opfyldt sin pligt til at godtgøre logikken i og sammenhængen mellem de forskellige indicier som begrundelse for, at de ud fra en samlet betragtning godtgør, at de foranstaltninger, der blev vedtaget i den relevante periode, skal tilregnes den italienske stat, skal følgelig forkastes.
d)

Tilregnelse af de omhandlede foranstaltninger
Siden dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
), har det været fast retspraksis, at en foranstaltnings tilregnelse til staten ikke alene kan udledes af den omstændighed, at den omhandlede foranstaltning blev truffet af en offentlig virksomhed. Selv om staten er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der nemlig ikke uden videre formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. En offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre uafhængigt alt efter graden af den autonomi, staten giver den. Den omstændighed, at en offentlig virksomhed er undergivet statslig kontrol, er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til at tilregne staten de af den trufne foranstaltninger, såsom finansiel støtte. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må anses for at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. Der kan i så henseende ikke stilles krav om bevis for, at de offentlige myndigheder konkret ved en anvisning har tilskyndet en offentlig virksomhed til at træffe de pågældende støtteforanstaltninger. For det første er der nemlig på grund af de tætte forbindelser mellem staten og de offentlige virksomheder en reel risiko for, at der via disse tildeles statsstøtte, som er svært gennemskuelige og i strid med traktatens regler om statsstøtte. For det andet er det normalt meget vanskeligt for tredjemand, netop på grund af de privilegerede forbindelser mellem staten og de offentlige virksomheder, at påvise i et konkret tilfælde, at en offentlig virksomhed har truffet støtteforanstaltninger efter anvisning fra offentlige myndigheder. Af disse grunde må det antages, at en støtteforanstaltning, som er truffet af en offentlig virksomhed, efter omstændighederne kan tilregnes staten på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet. I dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
), bemærkede Domstolen endvidere, at enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde indicerer, at de offentlige myndigheder er impliceret deri, eller som tværtimod sandsynliggør, at de ikke er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, når endvidere henses til dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser, også kan have betydning for, om en støtteforanstaltning, der er truffet af en offentlig virksomhed, kan tilregnes staten (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
-
, og af 17.9.2014, Commerz Nederland,
C-242/13
,
EU:C:2014:2224
, præmis
-
, af 10.11.2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki m.fl. mod Kommissionen,
T-384/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2011:650
, præmis
-
, og af 28.1.2016, Slovenien mod Kommissionen,
T-507/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:35
, præmis
-
).
Det er ubestridt, at Kommissionen i 192.-216. betragtning til den anfægtede afgørelse – med henvisning til de relevante kriterier, der blev fastslået i dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
) – støttede sig på en række indicier, der fremgår af omstændighederne i den foreliggende sag og den sammenhæng, i hvilken de omhandlede foranstaltninger blev truffet, da den konkluderede, at de kunne tilregnes sagsøgeren og følgelig den italienske stat. Henset til den ovennævnte retspraksis skal der foretages en vurdering af, om disse indicier er tilstrækkeligt overbevisende til at begrunde denne konklusion, såvel enkeltvist som samlet betragtet.
1)

Hovedbevisernes bevisværdi (fagforeningsaftalerne)
Indledningsvis skal der foretages en vurdering af de hovedindicier for tilregnelse, som Kommissionen behandlede i 195.-200. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med punkt 43-48 og punkt 62-66 i indledningsbeslutningen (197. betragtning til den anfægtede afgørelse), nemlig specielt fagforeningsaftalerne af 26. marts og 4. april 2002, som grundlag for dens konklusion om, at sagsøgeren var »impliceret« i vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger. I overensstemmelse med Kommissionens vurdering bestrides det ikke, at sagsøgeren deltog i forhandlingerne om fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 og i underskrivelsen af denne, selv om det hævdes, at denne underskrift blev afgivet af en repræsentant, der ikke var beføjet til at forpligte sagsøgeren budgetmæssigt. Det er ligeledes ubestridt, at denne fagforeningsaftale indeholdt en klar og præcis forpligtelse for SEA til bl.a. i en periode på mindst fem år at »sikre cost-benefit-balancen og ligevægten i den generelle økonomiske ramme« for så vidt angik Sea Handling, »idet selskabets ledelseskapacitet blev opretholdt, og dets muligheder for at drive virksomhed på nationale og internationale markeder blev mærkbart forbedret«. Kommissionen konkluderede med rette heraf, at SEA som følge af denne forpligtelse skulle dække eventuelle tab i Sea Handling, som kunne påvirke kontinuiteten i selskabets økonomiske virksomhed, hvilket bekræftes af en endnu mere præcis formulering i fagforeningsaftalen af 4. april 2002, som sagsøgeren ganske vist ikke deltog i direkte. Det fremgår af denne aftale, der udtrykkeligt henviser til fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, at »SEA […] forpligter sig […] til at bære dækningen af tabene for at få balance i SEA Handling SpA’s finanser og aktiver«. Det fremgår endvidere af denne aftale, at disse forpligtelser i øvrigt garanteres af »den aftale, der er underskrevet af [sagsøgeren], bl.a. i dennes kapacitet af majoritetsaktionær (i SEA […]), af de ydede bidrag, af de finansielle midler, som ikke er begrænset ifølge loven, som SEA […] kan overføre til SEA Handling […], og af SEA’s solide aktiver og finanser« (196. betragtning til den anfægtede afgørelse). Fagforeningsaftalen af 19. juni 2003, som sagsøgeren heller ikke er direkte part i, gengiver i øvrigt fagforeningsaftalen af 4. april 2002 indholdsmæssigt, idet det bl.a. fremhæves, at »Sea Handlings økonomiske ligevægt navnlig bør sikres gennem samordnede foranstaltninger for så vidt angår omkostninger og indtægter«, og »bekræfter den forpligtelse, der blev indgået den 26. marts 2002, til at tilvejebringe de nødvendige garantier af samfundsmæssig og finansiel karakter og til at opretholde beskæftigelsen for de ansatte i Sea Handling«.
Det følger af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, som bekræftet ved fagforeningsaftalen af 4. april 2002, at SEA var forpligtet til at dække eventuelle fremtidige tab i Sea Handling i hvert fald i en periode på fem år. Sagsøgeren kan ikke anfægte denne konstatering ved at gøre gældende, at der var tale om dokumenter af politisk og fagforeningsmæssig karakter, som var affattet i vage og generelle vendinger. For så vidt angår SEA’s successive kapitaltilførsler til fordel for Sea Handling til dækning af tab i den relevante periode fremgår det endvidere, at SEA som eneaktionær i Sea Handling reelt fortolkede disse aftaler således, at de indebar en sådan forpligtelse (jf. præmis 92). Uanset at forpligtelsen i henhold til fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 som minimum alene var fem år, må det konstateres, at SEA fortsat opfyldte denne indtil 2010.
Kommissionen kunne således med føje konkludere, at forpligtelsen til at dække Sea Handlings tab i henhold til fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 udgjorde det kontraktmæssige grundlag for de senere kapitaltilførselsforanstaltninger. Det var således ligeledes begrundet, at den i 198. og 200. betragtning til den anfægtede afgørelse nærmere bestemt anførte, at »de skridt, som de italienske myndigheder har truffet, især på mødet den 26. marts 2002, var retningsgivende for SEA’s beslutninger med hensyn til koncernens datterselskab SEA Handling«, og at fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 havde haft afgørende betydning i denne forbindelse, hvilket bekræftes af fagforeningsaftalerne af 4. april 2002 og af 19. juni 2003, uden at det var fornødent, at repræsentanter for sagsøgeren personligt deltog i underskrivelsen af sidstnævnte fagforeningsaftaler.
Det skal endvidere undersøges, om Kommissionen havde grundlag for at antage, at alene den omstændighed, at sagsøgeren deltog aktivt i indgåelsen af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, er tilstrækkelig begrundelse for, at myndigheden ligeledes var impliceret i de senere kapitaltilførsler. I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionens påvisning af, at de offentlige myndigheder var impliceret i støttetildelingen, ikke kræver, at der føres et positivt bevis herfor; det er derimod tilstrækkeligt at godtgøre, at det er usandsynligt, at de ikke var impliceret i vedtagelsen af foranstaltningen (dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
), henset til at der er reel risiko for, at traktatens regler om statsstøtte omgås ved hjælp af offentlige virksomheder eller virksomheder, der kontrolleres af offentlige myndigheder (dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
og
). Domstolen påpegede ligeledes risikoen for omgåelse og nødvendigheden af at sikre effektiviteten af statsstøttereglerne i dom af 17. september 2014, Commerz Nederland (
C-242/13
,
EU:C:2014:2224
, præmis
og
).
Kommissionen har således med rette påpeget, at sagsøgerens aktive deltagelse i forhandlingerne om og indgåelsen af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 udgør et afgørende bevis for, at de italienske myndigheder var impliceret i de omhandlede foranstaltninger. Bortset fra den omstændighed, at aftalens ordlyd skaber en klar og præcis forpligtelse for SEA til at dække Sea Handlings tab, i hvert fald i en periode på fem år (jf. præmis 78), er det ubestridt, at sagsøgerens ledelse ved som aftalepart at underskrive aftalen formelt godkendte denne, bl.a. i sin kapacitet af majoritetsaktionær i SEA, ikke alene for så vidt angår indgåelse af forpligtelsen, men ligeledes for så vidt angår dens overholdelse og SEA’s senere gennemførelse af den. Denne vurdering bekræftes af ordlyden af fagforeningsaftalen af4. april 2002, der indeholder en udtrykkelig henvisning til og er baseret på fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, idet der heri bl.a. henvises til, at aftalen blev »underskrevet af [sagsøgeren], bl.a. i dennes kapacitet af majoritetsaktionær i [SEA]«.
Under disse omstændigheder kan sagsøgeren således ikke med føje gøre gældende, at myndigheden alene optrådte som mægler, at dens deltagelse i fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 udelukkende havde politisk, social og dermed ikke-økonomisk karakter, og at dens stilling som majoritetsaktionær i SEA i denne forbindelse var af rent underordnet og sekundær betydning. Sagsøgerens argument om, at den omstændighed, at myndigheden ikke var økonomisk impliceret, dels bekræftes af, at aftalen blev underskrevet af M, der var rådmand med ansvar for personale, beskæftigelse og ressourcer med særlige beføjelser vedrørende personale, organisation, statistik, tilsyn med arbejde og beskæftigelse, indkøb og magasinforvaltning, og ikke af rådmanden med ansvar for budget, kontrolstyring og privatisering eller af rådmanden med ansvar for transport og mobilitet, dels af den omstændighed, at der ikke findes en sådan post i budgettet, er ligeledes uden bevisværdi. En sådan argumentation kan følgelig ikke godtages, da offentlige myndigheder, der er involveret i bevilling af støtte, ellers ville kunne omgå anvendelsen af forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF ved hjælp af foranstaltninger vedrørende deres interne organisation eller regnskaber, da sådanne foranstaltninger ligeledes kan påvirke den måde, hvorpå de deltager i offentlige eller private virksomheder. Det er netop på grund af denne risiko for omgåelse og af hensyn til interessen i en effektiv gennemførelse af reglerne om statsstøtte, at Domstolen fastslog, at når en direktør i forbindelse med tildeling af støtte handlede ulovligt i henhold til relevant national lovgivning og på en måde, som ikke var i overensstemmelse med den pågældende offentlige myndigheds formodede vilje, kunne denne omstændighed ikke i sig selv udelukke, at den pågældende offentlige myndighed var impliceret (jf. i denne retning dom af 17.9.2014, Commerz Nederland,
C-242/13
,
EU:C:2014:2224
, præmis
-
). En sådan slutning er så meget desto mere nærliggende i et tilfælde som det foreliggende, hvor en embedsmand handler lovligt i henhold til de relevante nationale bestemmelser og med godkendelse fra den offentlige myndighed, på hvis vegne han må antages at indgå forpligtelser over for tredjemand. I denne forbindelse er det således vigtigt at understrege, at sagsøgeren ikke har rejst tvivl om, hvorvidt repræsentantens handlinger i forbindelse med forhandlingerne og indgåelsen af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 var lovlige eller i overensstemmelse med myndighedens vilje.
Det følger heraf, at fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, sammenholdt med ordlyden af fagforeningsaftalen af 4. april 2002, i sig selv udgør et afgørende indicium til godtgørelse af, at sagsøgeren var impliceret i beslutningen om de omhandlede kapitaltilførselsforanstaltninger til fordel for Sea Handling. I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, føjer dette beviselement for tilregnelse sig på afgørende måde til den organisatoriske og kontrolmæssige forbindelse, som fandtes mellem sagsøgeren og SEA, således at den omstændighed, at sagsøgeren var langt den betydeligste majoritetsaktionær i SEA og således rådede over et stemmeflertal og havde udpeget medlemmerne af selskabets bestyrelse, hvilket i sig selv indebar en risiko eller en vis sandsynlighed for indblanding i SEA’s strategiske finansielle beslutninger. Det følger ligeledes heraf, at Kommissionen på ingen måde gengav dette bevismateriale forkert, men derimod foretog en korrekt vurdering af disse omstændigheder og begrundede denne tilstrækkeligt i 195.-200. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med punkt 43-48 og 62-66 i indledningsbeslutningen, således at sagsøgeren har mulighed for at anfægte denne og Retten kan efterprøve dens materielle lovlighed (jf. i denne retning dom af 2.12.2009, Kommissionen mod Irland m.fl.,
C-89/08 P
,
EU:C:2009:742
, præmis
).
2)

Bevisværdien af det supplerende bevismateriale
Det supplerende bevismateriale, som Kommissionen har henvist til i den anfægtede afgørelse som begrundelse for, at de omhandlede foranstaltninger kan tilregnes den italienske stat, bestyrker i øvrigt rigtigheden af denne konklusion.
Det er for det første ganske vist korrekt, at indholdet af referaterne af bestyrelsesmøderne i Sea Handling, ikke i SEA, den 31. maj og den 13. juni 2008 (201. betragtning til den anfægtede afgørelse), som er omtvistet mellem parterne, kun i sig selv har ringe bevisværdi. Når der ikke desto mindre henses til, at der på grundlag af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002 blev opnået enighed mellem sagsøgeren, SEA og fagforeningerne om dækning af Sea Handlings tab i de kommende år (jf. præmis 78-83) og om de organisatoriske og kontrolmæssige forbindelser mellem sagsøgeren og SEA, er Kommissionens fortolkning, hvorefter den italienske formulering »è condiviso dall’azionista di maggioranza« er udtryk for, at virksomhedsudviklingsplanen for Sea Handling for tiden efter 2007 havde vundet »tilslutning fra majoritetsaktionæren«, dvs. sagsøgeren, sammenhængende og overbevisende. Som Kommissionen har anført, forekommer det under alle omstændigheder lidet troværdigt, at SEA skulle fremlægge en strategisk virksomhedsudviklingsplan af vital betydning for datterselskabet uden forinden at have søgt at opnå majoritetsaktionærens godkendelse. Denne konklusion synes i øvrigt ligeledes at bekræfte Kommissionens vurdering af, at sagsøgeren fortsat var involveret i strategiske beslutninger vedrørende Sea Handling, endog i tiden efter 2007.
For det andet skal sagsøgerens argument, hvorved denne søger at mindske betydningen af den omstændighed – som angiveligt er helt enkeltstående, men som ikke bestrides af denne som sådan – at Milanos borgmester opfordrede til og fik bestyrelsesformanden i SEA til at sige op i 2006 (203. betragtning til den anfægtede afgørelse), ligeledes forkastes. I denne henseende er sagsøgerens eneste argument, hvorefter det er fuldstændig normalt, at majoritetsaktionæren har magt til at fritage bestyrelsesformanden fra sit hverv, lidet overbevisende, idet en sådan omstændighed i den foreliggende sag ikke desto mindre synes at godtgøre, at sagsøgeren foretog proaktive indgreb i SEA’s ledelse, hvilket følgelig er et relevant indicium for tilregnelse, der føjer sig til de øvrige indicier.
Det samme gælder for det tredje de blankoopsigelser, som bestyrelsesmedlemmerne i SEA afleverede til sagsøgerens borgmester (206. betragtning til den anfægtede afgørelse), hvilken omstændighed sagsøgeren fejlagtigt antager alene fremgår af avisartikler og ikke er blevet bevist af Kommissionen. Det fremgår af 63. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med 98. og 206. betragtning til denne, at SEA havde indrømmet, at disse skrivelser fandtes, samtidig med at deres relevans blev bestridt.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende for så vidt angår de ovenfor anførte betragtninger, godtgør 210. betragtning til den anfægtede afgørelse for det fjerde på overbevisende måde, at de omhandlede foranstaltninger var »vigtige beslutninger«, eller at »foranstaltningerne til dækning af SEA Handlings tab desuden i det mindste [var] en integreret del af SEA-koncernens strategi«. Specielt kan hverken betydningen af de forskellige årlige kapitalindskud, som var uomgængeligt nødvendige, henset til artikel 2446 i den italienske civillovbog, og som sikrede selskabets økonomiske overlevelse i det relevante tidsrum, eller deres relevans ved vurderingen af kriteriet om tilregnelse, relativeres.
3)

Bevisværdien af de hævdede »modindicier«
Det bemærkes, at de hævdede »modindicier«, som sagsøgeren har påberåbt sig, hverken individuelt eller samlet betragtet kan rejse tvivl om bevisværdien af den kæde af indicier for tilregnelse, der er blevet behandlet i det foregående.
Det bemærkes for det første, i overensstemmelse med hvad der fremgår af 209. betragtning til den anfægtede afgørelse samt med det af Kommissionen i dens skriftlige indlæg anførte, at SEA’s nægtelse af, af fortrolighedshensyn, at give et medlem af byrådet i den sagsøgende kommune adgang til visse dokumenter, bl.a. SEA-koncernens virksomhedsudviklingsplan for perioden 2005-2009, støttedes på artikel 2422 og 2429 i den italienske civillovbog og ikke vedrørte en begæring fremsat af sagsøgeren selv som majoritetsaktionær. Byrådsmedlemmet, der stod bag denne begæring om aktindsigt, var på daværende tidspunkt koordinator for oppositionen. Begæringen var endvidere stilet til den sagsøgende kommunes tjeneste med ansvar for regnskab, revision og privatisering, ikke direkte til SEA. Direktøren for afdelingen for planlægning og gennemførelse af privatiseringer videresendte blot begæringen til SEA, men ikke i eget navn.
For det andet vedrører korrespondancen mellem sagsøgeren og SEA efter afslaget på aktindsigt, nemlig skrivelserne af 7., 9., 15., 20. og 27. september og af 5. og 6. oktober 2005, ganske vist resultatet af de ovennævnte begæringer om aktindsigt, som blev fremsat af et byrådsmedlem. Det fremgår bl.a. heraf, at byrådsformanden i den sagsøgende kommune rejste indsigelse mod SEA’s afslag på at meddele aktindsigt med den begrundelse, at afslaget stred mod de relevante kommunalretlige bestemmelser og meddelte SEA, at han agtede at indbringe sagen for den regionale forvaltningsdomstol. Selv om det antages, at denne uenighed mellem kommunalforvaltningen, i den foreliggende sag byrådets formand, og SEA, kan anses for en omstændighed, der understøtter, at SEA forvaltede sin økonomiske virksomhed uafhængigt og selvstændigt, bemærkes, at der er tale om et enkeltstående aspekt, der ikke i sig selv kan rejse tvivl om den kæde af beviser for, at sagsøgeren havde afgørende indflydelse på strategiske spørgsmål generelt, og specielt på spørgsmålet om årligt at dække Sea Handlings tab, hvilket i det væsentlige er i overensstemmelse med begrundelsen i 209. betragtning til den anfægtede afgørelse.
For det tredje har sagsøgeren henvist til en skrivelse af 4. november 2003 fra SEA til rådmanden for transport og mobilitet i den sagsøgende kommune som svar på dennes skrivelse af 23. september 2003, hvorved der blev fremsendt en begæring fra byrådsmedlem O – der ifølge Kommissionen var medlem af oppositionspartiet Rifondazione Comunista (kommunistisk genskabelse) – om »høring af de ansatte i SEA«. I denne forbindelse fandt Kommissionen med rette, at denne korrespondance ikke var et relevant »modindicium« for tilregnelsen, blot fordi SEA i skrivelsens indledning hævdede, at »aktionærens legitime kontrol med selskaber, som den ejer andele i, allerede udøves gennem udnævnelse af medlemmer til bestyrelsen og revisorudvalget, og at der ikke er fastsat andre former for kontrol i disse regler«. I skrivelsen afviste SEA således ideen om en sådan høring af de ansatte med den begrundelse, at fagforeningsaftalen af 19. juni 2003 ikke indeholdt et sådant vilkår som betingelse for dens juridiske gyldighed, hvilket snarere bekræfter, at der fandtes forpligtelser, der ipso facto fulgte af denne aftale, herunder forpligtelsen til at dække Sea Handling’s tab.
For det fjerde er den omstændighed, at rådmanden med ansvar for transport og mobilitet i den sagsøgende kommune på byrådsmødet den 16. juni 2003 meddelte byrådsmedlemmerne, at SEA havde afslået at give ham de »nødvendige oplysninger« vedrørende fagforeningsforhandlingerne, ikke af en sådan betydning, at den ville kunne rejse tvivl om Kommissionens konklusion vedrørende tilregnelse, når henses til samtlige de foreliggende indicier.
Såvel individuelt som samlet betragtet er de »modindicier«, som sagsøgeren har påberåbt sig, følgelig ikke tilstrækkelige til at rejse tvivl om bevisværdien af de indicier for tilregnelse, som er blevet behandlet i præmis 77 ff. Det bemærkes følgelig, at Kommissionen har løftet bevisbyrden for, at de omhandlede foranstaltninger kan tilregnes den italienske stat, idet dette er baseret på en kæde af seriøse, præcise og samstemmende indicier.
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at begrundelsen i denne henseende er utilstrækkelig, følger det ligeledes heraf, at Kommissionen nødvendigvis, omend kun implicit, har afvist, at disse »modindicier« kan tillægges bevisværdi, idet den i 209. betragtning til den anfægtede afgørelse begrundede dette i rimeligt og tilstrækkeligt omfang. Denne begrundelse giver såvel sagsøgeren som Retten mulighed for at forstå Kommissionens konklusion om, at de omhandlede foranstaltninger kan tilregnes den italienske stat, herunder den bevisværdi, som Kommissionen tillagde »modindicierne«, og følgelig dennes mulighed for at vurdere den materielle gyldighed i relation til en domstolskontrol (jf. i denne retning dom af 2.12.2009, Kommissionen mod Irland m.fl.,
C-89/08 P
,
EU:C:2009:742
, præmis
).
Det følger heraf, at det første anbringende skal forkastes.
3.

Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF på grund af manglende iagttagelse af kriteriet om den private investor
I den anfægtede afgørelse antog Kommissionen, at en privat investor ikke ville have handlet på samme måde som SEA for at sikre genopretning af datterselskabet Sea Handlings rentabilitet. Kommissionen fandt således navnlig for det første, at »en flerårig strategi for […] dækning af tab […] ikke svarer til en fornuftig privat investors adfærd« (225. betragtning til den anfægtede afgørelse), idet denne »ikke blindt [ville] påtage sig en flerårig [juridisk bindende] forpligtelse«, men efterfølgende ville have revurderet strategien i lyset af resultaterne af genopretningsforsøgene inden hver ny kapitaltilførsel (226. betragtning til den anfægtede afgørelse); for det andet bemærkes, at beslutningen om dækning af tab over flere år, uanset dennes betydning, ikke fremgik af virksomhedsudviklingsplanerne for SEA og SEA Handling, ligesom der ikke blev fremlagt en analyse af alternative scenarier, som en fornuftig privat investor ville have forlangt i en lignende situation, hvorimod planerne alene omhandlede omstruktureringen, og en privat investor ville under ingen omstændigheder have truffet en sådan investeringsbeslutning uden i det mindste at have et foreløbigt skøn over kapitaltilførslens omfang eller en tilbundsgående undersøgelse (228., 229., 268., 289. og 296. betragtning til den anfægtede afgørelse); det bemærkes for det tredje, at en privat investor »ville have vurderet risikoen for, at foranstaltningerne siden den første kapitaltilførsel udgjorde ulovlig og uforenelig statsstøtte, og derfor ville have undersøgt den virkning, som den eventuelle tilbagebetaling af en sådan støtte ville få for rentabiliteten af vedkommendes investering« (232. betragtning til den anfægtede afgørelse); det bemærkes for det fjerde, at en privat investor »ikke ville have udført kapitaltilførslerne i 2002 uden en tilstrækkeligt detaljeret forretningsplan baseret på sunde, pålidelige hypoteser, som præcist beskriver de foranstaltninger, der er nødvendige for at genoprette rentabiliteten i selskabet, have analyseret de forskellige mulige scenarier og påvist, at investeringen ville generere et afkast, som tilfredsstillede investoren (under hensyntagen til den iboende risiko) med hensyn til udbytte, øget aktieværdi og andre fordele« (236. betragtning til den anfægtede afgørelse); det bemærkes for det femte, at en privat investor ikke ville have anset en udsigt til genetablering af rentabiliteten efter en omstruktureringsperiode på næsten ti år for tilfredsstillende uden en forudgående »fremskrivning, der viste, at det forventede afkast af denne strategi for dækning af tab på mellemlangt til langt sigt ville overstige kapitaltilførslen til at udligne disse tab med hensyn til udbytte, øget aktieværdi, modvirkning af skade for image osv.«, i stedet for »investeringsafvikling af Sea Handling« eller »planer om at reducere omstruktureringsperioden for at genskabe rentabiliteten inden for en rimelig tidshorisont og minimere tabene« (290. 294. og 309. betragtning til den anfægtede afgørelse); og for det sjette at »fraværet af en vurdering af den skade, som SEA’s image kunne lide [som følge af overførsel af ground handlingydelser til en ekstern leverandør], eller SEA’s potentielle erstatningsansvar eller udsigterne til et indirekte langsigtet afkast« ville have afholdt en fornuftig investor fra at investere et så betydeligt beløb som det, der er genstand for pålægget om tilbagesøgning (292. og 293. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Ifølge sagsøgeren er betragtningerne i den anfægtede afgørelse om anvendelse af kriteriet om den private investor ugrundede, og denne finder ikke, at Kommissionen har løftet den bevisbyrde, der påhviler den i denne henseende. Det er nødvendigt at rekonstruere de forskellige faser af SEA’s adfærd for at kunne vurdere, om denne var økonomisk forsvarlig ud fra kriteriet om den private investor, således som dette fortolkes i retspraksis.
Ifølge sagsøgeren var formålet med SEA’s valg om at afvikle sine aktiviteter i forbindelse med ground handlingydelser og overdrage dem til et nyt selskab, som det fuldt ud kontrollerede, dels at overholde de forpligtelser, der følger af EU-retten, dels at drage fordel af de udviklingsmuligheder, som opstod i forbindelse med den liberalisering af sektoren, der var påkrævet i henhold til direktiv 96/67. Indledningsvis stod Sea Handling imidlertid over for en særligt vanskelig økonomisk situation. Til afhjælpning af denne lancerede SEA et program for omorganisering af ground handlingsektoren, der byggede på tre søjler, nemlig for det første søgning efter en strategisk partner, for det andet en gradvis reduktion af udgifterne til personale, for det tredje omorganisering af denne sektor ud fra en strengt økonomisk betragtning gennem iværksættelse af virksomhedsplanen for Sea Handling for perioden 2003-2007. Det var SEA’s håb, at gennemførelsen af disse foranstaltninger ville kunne genskabe rentabiliteten af dets ground handlingydelser i løbet af tre år eller senest inden 2007. De resultater, der blev opnået i 2003 og 2004, godtgjorde rigtigheden af SEA’s plan.
Ifølge sagsøgeren indtraf der imidlertid forskellige omstændigheder, som SEA ikke havde indflydelse på, og som forsinkede gennemførelsen af formålet om omorganisering. De økonomiske vurderinger, der blev foretaget i den omhandlede periode, indikerede ikke desto mindre, at SEA’s strategi var økonomisk fornuftig, idet den gjorde det muligt at foretage en omorganisering af Sea Handling. Den økonomiske analyse af 1. juni 2011, der bærer overskriften »Sea Handling – Anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip« (herefter »den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse«), bekræfter denne vurdering.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
De betingelser, som en foranstaltning skal opfylde for at være omfattet af begrebet støtte som omhandlet i artikel 107 TEUF, er ikke opfyldt, hvis den begunstigede virksomhed kunne opnå den samme fordel som den, den opnåede ved hjælp af statsmidler, på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, idet denne vurdering for offentlige virksomheder i princippet skal ske under anvendelse af kriteriet om den private investor i en markedsøkonomi (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF m.fl.,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
, af 24.1.2013, Frucona Košice mod Kommissionen,
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
, præmis
, og af 25.6.2015, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
T-305/13
,
EU:T:2015:435
, præmis
).
Anvendelsen af kriteriet om den private investor tilsigter således at fastslå, om den økonomiske fordel, uanset sin form, som ved hjælp af statens midler er blevet indrømmet en virksomhed, i kraft af sine virkninger kan fordreje eller true konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF m.fl.,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
; jf. ligeledes dom af 25.6.2015, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
T-305/13
,
EU:T:2015:435
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det skal nærmere bestemt vurderes, om en privat investor, som handler under normale markedsøkonomiske betingelser, og som er af en størrelse, der kan sammenlignes med den offentlige sektors forvaltningsorganer, under tilsvarende omstændigheder kunne være foranlediget til at foretage den omhandlede kapitaltilførsel. Navnlig må det undersøges, om en privat investor ville have gennemført transaktionerne på de samme vilkår (jf. i denne retning dom af 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen,
T-228/99 og T-233/99
,
EU:T:2003:57
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ved bedømmelsen af, om en stat eller en offentlig myndighed har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig privat operatør ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens eller den offentlige myndigheds handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de omhandlede foranstaltninger blev truffet, hvorved der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen. Sammenligningen mellem de offentlige og private operatørers adfærd skal således foretages i forhold til den handlemåde, som en privat operatør under lignende omstændigheder ville have udvist i forbindelse med den omhandlede aktion i betragtning af de til rådighed stående oplysninger og til den forventelige udvikling på dette tidspunkt, hvilke alene er relevante med henblik på anvendelsen af kriteriet om den private investor. Følgelig er den retrospektive konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige i denne henseende, og er uden relevans. Dette er navnlig tilfældet, når Kommissionen som i den foreliggende sag undersøger, om der er tale om statsstøtte i forhold til foranstaltninger, som den ikke er blevet underrettet om, og som allerede er blevet gennemført af den pågældende medlemsstat på det tidspunkt, hvor den foretager sin undersøgelse (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF m.fl.,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
,
og
, af 30.11.2016, Kommissionen mod Frankrig og Orange,
C-486/15 P
,
EU:C:2016:912
, præmis
og
, og af 25.6.2015, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
T-305/13
,
EU:T:2015:435
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende fremgår det dels af retspraksis, at når Kommissionen undersøger, om betingelserne for, at kriteriet om den private investor kan finde og finder anvendelse, er opfyldt, kan den kun nægte at undersøge relevante oplysninger, som den pågældende medlemsstat har givet den, hvis de fremlagte beviser er blevet fastlagt efter vedtagelsen af beslutningen om at foretage den pågældende investering, dels at oplysninger om begivenheder, som ligger før tidspunktet for vedtagelsen af en statslig foranstaltning, og som er til rådighed på dette tidspunkt, kan vise sig at være relevante, for så vidt som disse oplysninger kan afklare spørgsmålet, om denne foranstaltning udgør en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Electrabel og Dunamenti Erőmű mod Kommissionen,
C-357/14 P
,
EU:C:2015:642
, præmis
-
, og af 25.6.2015, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
T-305/13
,
EU:T:2015:435
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I overensstemmelse med principperne vedrørende bevisbyrden på området for statsstøtte påhviler det Kommissionen at føre bevis for en sådan støtte. I denne forbindelse er Kommissionen forpligtet til at gennemføre en undersøgelsesprocedure vedrørende de omhandlede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige beslutning, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt. For så vidt angår det krævede bevisniveau er arten af det bevismateriale, som Kommissionen skal fremføre, i denne forbindelse i vidt omfang afhængig af arten af den undersøgte statslige foranstaltning (jf. i denne retning dom af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og
, og af 25.6.2015, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
T-305/13
,
EU:T:2015:435
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Kommissionens undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt bestemte foranstaltninger kan kvalificeres som statsstøtte på grund af, at de offentlige myndigheder ikke har handlet på samme måde som en privat kreditor, kræver i øvrigt en kompleks økonomisk vurdering. Inden for rammerne af den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens komplekse økonomiske vurderinger på området for statsstøtte, tilkommer det imidlertid ikke disse at sætte deres eget økonomiske skøn i stedet for Kommissionens (jf. dom af 24.1.2013, Frucona Košice mod Kommissionen,
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, af 21.3.2013, Kommissionen mod Buczek Automotive,
C-405/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:186
, præmis
og
, af 30.11.2016, Kommissionen mod Frankrig og Orange,
C-486/15 P
,
EU:C:2016:912
, præmis
, og af 20.9.2017, Kommissionen mod Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
, præmis
og
), og deres kontrol er begrænset til, om procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, samt til, om der foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de nævnte faktiske omstændigheder, eller om der er begået magtfordrejning (jf. dom af 15.1.2015, Frankrig mod Kommissionen,
T-1/12
,
EU:T:2015:17
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 16.3.2016, Frucona Košice mod Kommissionen,
T-103/14
,
EU:T:2016:152
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
For at godtgøre, at Kommissionen har begået en åbenbar fejl ved vurderingen af omstændighederne, der berettiger til at kræve den anfægtede afgørelse annulleret, skal sagsøgernes beviser være tilstrækkeligt stærke til at bevirke, at de vurderinger, der ligger til grund for afgørelsen, bliver usandsynlige (jf. dom af 9.12.2015, Grækenland og Ellinikos Chrysos mod Kommissionen,
T-233/11 og T-262/11
,
EU:T:2015:948
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Unionens retsinstanser skal ikke blot tage stilling til den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, samt oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner (jf. dom af 24.1.2013, Frucona Košice mod Kommissionen,
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, af 21.3.2013, Kommissionen mod Buczek Automotive,
C-405/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:186
, præmis
, af 30.11.2016, Kommissionen mod Frankrig og Orange,
C-486/15 P
,
EU:C:2016:912
, præmis
, og af 20.9.2017, Kommissionen mod Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
, præmis
).
Domstolen har endvidere fastslået, at det i forbindelse med anvendelsen af kriteriet om den private kreditor tilkommer Kommissionen at foretage en samlet vurdering, som skal tage hensyn til alle de relevante beviser i sagen, som gør det muligt for den at afgøre, om den modtagende virksomhed klart ikke kunne have opnået tilsvarende ydelser hos en privat kreditor. I denne forbindelse skal for det første enhver oplysning, der i ikke uvæsentlig grad kan påvirke beslutningsprocessen for en privat kreditor, der normalt anses for forsigtig og tilbageholdende, og som befinder sig i en situation, der ligger så tæt som muligt på den situation, som den offentlige kreditor befinder sig i, og som søger at opnå betaling af de beløb, som en debitor med finansielle problemer skylder ham, anses for relevant. For det andet er kun de beviser, som var til rådighed på det tidspunkt, hvor denne beslutning blev truffet, og de udviklinger, som kunne forudsiges på dette tidspunkt, relevante med henblik på anvendelsen af kriteriet om den private kreditor (jf. dom af 20.9.2017, Kommissionen mod Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis). Kommissionen er således ikke forpligtet til at undersøge en oplysning, hvis de fremlagte beviser er blevet fastlagt efter vedtagelsen af beslutningen om at foretage den pågældende investering, og de fritager ikke den pågældende medlemsstat fra at foretage en forudgående passende vurdering af rentabiliteten af sin investering, inden den foretages (jf. i denne retning dom af 23.11.2017, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
C-472/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:885
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I betragtning af disse kriterier, som er fastlagt i retspraksis, skal det undersøges, om Kommissionen med føje kunne antage, at en privat investor i SEA’s situation i 2002 ville have påtaget sig tilsvarende forpligtelser for at sikre datterselskabet Sea Handling’s økonomiske overlevelse og genskabe dets rentabilitet.
I denne henseende bemærkes, at de italienske myndigheder ganske vist har søgt at godtgøre, at de iagttog kriteriet om den private investor, idet de udførligt og gentagne gange fremlagde deres omfattende strategi for en langsigtet omstrukturering af Sea Handling inden for SEA-koncernen, der støttedes på forskellige planer for virksomhedsudvikling og omstrukturering, den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse samt investeringer, der ifølge sagsøgeren på langt sigt indebar rentabilitetsudsigter som omhandlet i dom af 21. marts 1991, Italien mod Kommissionen (
C-303/88
,
EU:C:1991:136
, præmis
og
). Sagsøgeren understregede i denne forbindelse nødvendigheden af at beskytte SEA-koncernens image, navnlig ved at sikre kvaliteten af dens ydelser, behovet for at maksimere dens samlede resultat, muligheden for at opnå en betydelig indirekte gevinst ved at udskille ground handlingydelserne og overføre disse på de bedst mulige økonomiske betingelser.
Det bemærkes derimod, i lighed med det af Kommissionen anførte, at de italienske myndigheder under den administrative procedure på den ene side undlod at fremlægge prognoser eller budgetoverslag vedrørende kapitalbehovet i Sea Handling ud fra en investors betragtning på grundlag af situationen i 2002, i hvert fald for den første femårs periode, samt vedrørende de potentielle fordele, som en sådan investor med rimelighed kunne forvente i form af et »investeringsafkast«, som ville kunne sammenlignes med de omkostninger, som var blevet foranlediget af de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger. På den anden side har de ikke godtgjort, at andre mulige løsninger ikke var økonomisk fornuftige, f.eks. likvidation eller (hel eller delvis) udlicitering af ground handlingydelserne, og de vurderede ikke disse tilstrækkeligt ud fra konkrete oplysninger og beregninger, hverken for så vidt angår omkostningerne eller de potentielle fordele heraf. Det følger nødvendigvis heraf, at de italienske myndigheder, SEA og Sea Handling ligeledes undlod at foretage og fremlægge en sammenligning af »cost-benefit«-forholdet for hver af de forskellige alternative scenarier for en privat investors adfærd for Kommissionen.
Den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse, der bygger på virksomhedsplanen for perioden 2003-2007 (dvs. »forretningsplanen 2003-2007«), indeholder således for det første alene en kortfattet redegørelse for eventuelle alternative scenarier, herunder likvidation af Sea Handling, og det hævdes, at en sådan strategi ville have medført »betragtelige exitomkostninger« uden at disse er søgt opgjort størrelsesmæssigt og sammenholdt med omkostningerne som følge af de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger til trods for, at det fremhæves i analysen, at en fornuftig privat investor ville have foretaget en sådan sammenligning. Disse kortfattede og selvmodsigende udsagn i den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse viser, at SEA og de italienske myndigheder i 2002 undlod at undersøge samtlige øvrige økonomisk fornuftige løsninger, med undtagelse af en betingelsesløs rekapitalisering af Sea Handling inden for SEA-koncernen, som SEA valgte at gennemføre, først for en periode på fem år, hvilken efterfølgende endog forlængedes til efter 2007. Som Kommissionen med rette fastslog i 308. betragtning til den anfægtede afgørelse, er forholdet endvidere det, at denne undersøgelse er den eneste reelle analyse udarbejdet af en uvildig »økonomisk sagkyndig«, som de italienske myndigheder havde anmodet om, men den blev udarbejdet efter vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger. Spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning er økonomisk fornuftig ud fra kriteriet om den private investor, skal imidlertid vurderes på det tidspunkt, hvor foranstaltningen vedtages (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF m.fl.,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
,
og
, af 30.11.2016, Kommissionen mod Frankrig og Orange,
C-486/15 P
,
EU:C:2016:912
, præmis
og
, og af 25.6.2015, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
T-305/13
,
EU:T:2015:435
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis). Den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse kan følgelig ikke tjene som »retroaktiv« begrundelse som følge af den forbedring af den økonomiske situation i SEA Handling, der konstateredes i 2011. De italienske myndigheder, herunder sagsøgeren, har således hverken under den administrative procedure (308. betragtning in fine til den anfægtede afgørelse) eller under sagens behandling bestridt, at de ikke i 2002, eller i hvert fald inden det hævdede tidspunkt for udskillelsen i 2007, foretog en undersøgelse af den finansielle situation i Sea Handling (268. og 289. betragtning til den anfægtede afgørelse), eller havde anmodet om, at der blev foretaget en sådan økonomisk vurdering, som var fremadrettet, for at sikre sig, at deres handlemåde var økonomisk forsvarlig.
For det andet bekræftes denne vurdering af planerne for virksomhedsudvikling i og omstrukturering af SEA og af Sea Handling, nemlig den »konsoliderede forretningsplan for 2002-2006« (Business Plan Consolidato 2002-2006), »forretningsplanen for 2003-2007«, »den strategiske plan for 2007-2012«, den »strategiske plan for 2009-2016« og »forretningsplanen for 2011-2013« (269.-296. betragtning til den anfægtede afgørelse). Som Kommissionen nærmere anførte i 226., 229. og 290. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvilket ikke er blevet bestridt af sagsøgeren, nævnes rekapitaliseringsstrategien for SEA ikke i disse forskellige planer, uanset at den var uomgængeligt nødvendig for, at den påtænkte omstrukturering af Sea Handling kunne lykkes ved midlertidigt at sikre dens økonomiske overlevelse, men de fokuserede udelukkende på den omstrukturering, der skulle genoprette rentabiliteten. Som det fremgår af sammenfatningen i 290. betragtning til den anfægtede afgørelse, indeholdt disse planer, der ikke tog hensyn til de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger, heller ikke en vurdering af eller en fremskrivning på mellemlangt eller langt sigt af de samlede omkostninger (som for rekapitaliseringen ultimativt androg et samlet beløb på ca. 360 mio. EUR) og af de eventuelle gevinster i form af udbytte, opretholdelse eller forøgelse af aktieværdien eller forebyggelse af skade på dets image.
Det fremgår ligeledes af 292. og 293. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de italienske myndigheder og SEA undlod at kvantificere det angivelige tab som følge af den skade på dets image, som SEA kunne have lidt, såfremt ground handlingydelserne blev overført til en ekstern leverandør, som ikke kunne sikre samme kvalitetsniveau, uanset at SEA »erkendte […], at et sådant tab let kunne være blevet bekræftet af en markedsundersøgelse«. SEA nøjedes således med at fremlægge en beregning af omkostningerne ved udlicitering, hvis rigtighed Kommissionen har rejst tvivl om i 257., 258. og 259. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Hvad nærmere bestemt angår størrelsen af de kapitaltilførsler, der var nødvendige ifølge en fornuftig privat investor, der befandt sig i den situation, der fandtes i 2002, bemærkes for det tredje, at sagsøgeren ikke har fremlagt yderligere præciseringer under sagens behandling. Bortset fra den beslutning om rekapitalisering, der blev truffet i form af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, findes der således ingen oplysninger, end ikke et fremadrettet overslag over de beløb, som SEA og de italienske myndigheder på daværende tidspunkt i givet fald påregnede at investere i Sea Handling i den første femårs periode. Den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse bekræfter snarere, at der ikke blev udarbejdet en sådan prognose i 2002, men først i 2005, dvs. på det tidspunkt hvor rentabiliteten ifølge de oprindelige forventninger i »forretningsplanen for 2003-2007« var blevet genskabt. Sagsøgeren nøjedes derimod med at anføre vage og generelle betragtninger om en samlet strategi for omstrukturering og hævdede, at det var nødvendigt at foretage en omorganisering af Sea Handling inden for SEA-koncernen af hensyn til muligheden for at genskabe rentabiliteten. Nødvendigheden af at udarbejde en klar plan indeholdende en realistisk vurdering over investeringsafkastet af de successive rekapitaliseringer var så meget desto mere påkrævet som følge af, at de forpligtelser, der fremgik af fagforeningsaftalen af 26. marts 2002, var flerårige. Kommissionen antog således med rette, at rekapitaliseringsbeslutningen i 2002 var blevet vedtaget betingelsesløst og uafhængigt af konkrete forudsigelser om Sea Handlings eventuelle kapitalbehov i en given periode og alene var resultatet af de lidte tab og behovet for at dække de årlige tab fremover, uden hensyn til deres omfang, fremgangsmåden herfor samt varigheden af og selve formålet med omstruktureringen af Sea Handling. SEA og Sea Handling undlod ligeledes efter opdelingen i 2006/2007 som følge af Alitalias beslutning om »de-hubbing« at specificere, hvorvidt og i hvilket omfang en fortsættelse af rekapitaliseringsstrategien på et givent tidspunkt reelt ville kunne muliggøre et salg af Sea Handling på bedre vilkår, ville beskytte SEA-koncernens image som helhed eller, i hvert fald i en overgangsperiode, tilbyde bedre garantier i form af levering af disse tjenesteydelser af hensyn til opretholdelsen af den vertikale integration.
For det fjerde har sagsøgeren bekræftet, at de omhandlede planer for virksomhedsudvikling og omstrukturering, foruden de tungtvejende omstruktureringsinterventioner, ligeledes omfattede rekapitalisering. Sagsøgeren har således i det væsentlige alene gjort gældende, at omstruktureringen i årenes løb og som følge af betydelige ændringer af omstændighederne undergik væsentlige, angiveligt uforudseelige ændringer, men har ikke fremført tilsvarende argumenter for så vidt angår rekapitaliseringsforanstaltningerne, hvis omfang nødvendigvis afhang af omfanget af de årlige tab i Sea Handling.
Under disse omstændigheder godtgør sagsøgerens argumentation, som alene vedrører omstruktureringen samt de fejl og undladelser, som Kommissionen angiveligt har gjort sig skyldig i i denne forbindelse, imidlertid ikke, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår manglende iagttagelse af kriteriet om den private investor i relation til de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger, som byggede på en principbeslutning, der var blevet truffet i 2002, ligesom den ikke rejser tvivl om rigtigheden af Kommissionens antagelse af, at SEA kunne have vedtaget og gennemført en strammere eller mere kortvarig omstruktureringsplan for at begrænse Sea Handlings tab til et minimum (247., 290., 294. og 309. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Henset til ovenstående betragtninger er de af Kommissionen foretagne konstateringer, der er nævnt i præmis 97, ikke udtryk for et åbenbart urigtigt skøn.
Denne konklusion anfægtes ikke af nogen af de af sagsøgeren fremførte argumenter.
For så vidt angår den omstændighed, at der ikke fandtes andre løsninger, herunder overdragelse af ground handlingydelserne, bemærkes for det første, at det fremgår af 248.-255. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen navnlig afviste SEA’s indvendinger som uunderbyggede, utroværdige og til dels irrelevante. På den ene side afviste den således påstanden om, at eksterne operatører kun var interesseret i visse mere rentable ydelser, hvilket, bortset fra at to forsøg på et delvist salg var mislykkedes, ikke støttedes »af specifik dokumentation, mens en række operatører er godkendt til at tilbyde deres tjenesteydelser i Italien og især i Malpensa og Linate« (248., 249. og 250. betragtning til den anfægtede afgørelse). For så vidt angår de eksterne operatørers kapacitet rejste Kommissionen på den anden side tvivl om det relevante og troværdige i bl.a. SEA’s »noget vage udtalelser om den angiveligt negative økonomiske situation hos andre udbydere i Milanos lufthavne eller den mængde ressourcer, de faktisk bruger i de lufthavne«, og »påstanden om, at ingen operatør havde de nødvendige ressourcer«, uanset den omstændighed, at »[…] 84 leverandører [ifølge SEA er] godkendt til at operere i Linate og Malpensa«. Den påpegede endvidere, at der ikke var ført konkret bevis for, »at en ekstern operatør ikke ville kunne opfylde kvalitetskravene, som SEA finder afgørende for den korrekte drift af sin forretningsmodel« (251., 252. og 254. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen kritiserede endelig, at SEA ikke havde bevist, at det ikke var »muligt at udlicitere dele af aktiviteterne og ikke kun alle på én gang« (253. og 254. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Sagsøgeren har alene imødegået denne detaljerede analyse med vage og uunderbyggede påstande. Myndigheden hævdede således blot, uden at underbygge det nærmere, at der ikke fandtes operatører, som kunne levere et fuldt sæt ground handlingydelser, og at de tjenesteydelser, som leverandørerne af ground handlingydelser i Milanos lufthavne kunne tilbyde, var af ringe pålidelighed og kvalitet. Sagsøgeren nøjedes således med at gentage de argumenter, som allerede var blevet fremført under den administrative procedure, hvilke Kommissionen med føje forkastede i den anfægtede afgørelse.
For så vidt angår det uhensigtsmæssige i at udlicitere de tjenesteydelser, som Sea Handling tilbyder, fremgår følgende af sammendraget af de italienske myndigheders argumenter i 81. betragtning til den anfægtede afgørelse:
»Ud over sandsynligheden for at opnå indirekte materielle fordele ved dækningen af SEA Handlings tab var der også andre hensyn at tage, således: a) mulighed for at opnå indirekte økonomiske fordele ved forretningsrelationer til datterselskabet, b) vanskeligheder med at udlicitere i en international referenceramme på grund af de økonomiske forpligtelser og tilsagnene til de offentlige myndigheder, c) beskyttelse af koncernens image og d) overholdelsen af de forpligtelser over for staten, der er forankret i aftalen og lovgivningen.«
Som det fremgår af sammendraget i 115. betragtning til den anfægtede afgørelse, anførte SEA ligeledes under den administrative procedure, at »udskillelsen af ground handling-aktiviteterne førte til en stigning i koncernens omkostninger som følge af dens pligt til at forvalte nødsituationer og uforudsete hændelser«, og »[t]il illustration heraf beløb besparelserne, som SEA opnåede ved stordriftsfordele gennem sin evne til at udnytte marginalomkostningen til SEA Handling-ansatte til ubrudt levering af tjenesteydelser, sig til 10,7 mio. EUR i 2003 og 8,7 mio. EUR i 2010«.
Det fremgår af 256.-260. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen rejste tvivl om rigtigheden af de beregninger af udliciteringsomkostningerne, som SEA havde fremlagt, med den begrundelse, at de støttedes på en »arbitrær« multiplikationsfaktor og på en »urealistisk« beregning af antallet af fuldtidsækvivalenter (årsværk). I denne forbindelse anførte Kommissionen, at der manglede en mere realistisk vurdering baseret på en beregning af den faktiske omkostning, der normalt faktureres SEA af Sea Handling for disse ydelser, samt af det gennemsnitlige antal årsværk i løbet af et år. Kommissionen kritiserede i øvrigt, at SEA ikke havde foretaget en sammenligning mellem de hævdede udliciteringsomkostninger og omkostningerne til de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger (dækning af tab), »som kunne være undgået ved at udlicitere nogle eller alle ground handling-ydelser til en mere konkurrencedygtig operatør«.
I sine skriftlige indlæg til Retten nøjes sagsøgeren i det væsentlige med at gentage de argumenter, som de italienske myndigheder allerede havde fremført under den administrative procedure, hvilke er gengivet i 81. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 124), men uden at fremføre præcise argumenter, der kan anfægte den vurdering, som Kommissionen anlagde i den anfægtede afgørelse. Det bemærkes navnlig, at hverken de italienske myndigheder, SEA eller Sea Handling har præciseret de hypotetiske omkostninger og gevinster i forbindelse med en udlicitering, og dermed i forbindelse med levering af ground handlingydelser fra en ekstern operatør, eller fremlagt en sammenligning mellem en sådan cost-benefit-opgørelse og omkostninger og gevinster såvel i forbindelse med de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger som med opretholdelse af en vertikal integrationsløsning for Sea Handling inden for SEA-koncernen.
Som det fremgår af 293. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvilket ikke bestrides af sagsøgeren, undlod de italienske myndigheder og SEA under den administrative procedure endvidere at give konkrete oplysninger, som underbyggede omfanget af det hævdede tab af image for SEA-koncernen i tilfælde af udlicitering af ground handlingydelser, hvor det krævede kvalitetsniveau ikke kan garanteres eller kontrolleres af SEA (292. betragtning til den anfægtede afgørelse; jf. præmis 116).
For så vidt angår argumentet om, at virkningerne af SEA’s virksomhedsmæssige valg kun kunne vurderes på langt sigt, således at SEA ikke kunne træde tilbage fra sit valg, før der var forløbet den tid, som var nødvendig for at vurdere resultatet af det, er det for det tredje tilstrækkeligt at bemærke, at det relevante spørgsmål i relation til kriteriet om den private investor ikke er, hvorvidt SEA måtte give afkald på visse valg uden at have kendskab til virkningerne af disse på langt sigt, men hvorvidt selskabet havde foretaget en skønsmæssig vurdering af omkostninger og fordele på det tidspunkt, hvor beslutningen om kapitalforhøjelse til fordel for datterselskabet Sea Handling blev truffet, hvilket åbenbart ikke var tilfældet i den foreliggende sag (jf. præmis 112-116). I lighed hermed kan de resultater, som Sea Handling opnåede efter investeringsbeslutningen i 2002, uanset hvor positive de måtte være for tiden efter 2008, hverken tages i betragtning ved efterprøvelsen af, om kriteriet om den private investor er blevet iagttaget (jf. præmis 104 og 110), eller afhjælpe den manglende ex ante vurdering af omkostningerne og fordelene ved den af SEA valgte strategi.
Det bemærkes for det fjerde, at den omstændighed, at omorganiseringsstrategien for Sea Handling ikke kompromitterede SEA’s finansielle stabilitet, og at selskabet udbetalte udbytte, ikke er tilstrækkelig til at godtgøre, at de foretagne kapitalforhøjelser svarede til, hvorledes en privat investor ville have handlet, og følgelig er irrelevant.
Afslutningsvis bemærkes for det femte, at den af sagsøgeren påberåbte økonomiske analyse ikke godtgør, at kapitalforhøjelserne opfylder kriteriet om den private investor. Som det fremgår af præmis 114, indeholder denne analyse alene en kortfattet redegørelse for eventuelle alternative scenarier, herunder likvidation af Sea Handling, og det hævdes, at en sådan strategi ville have medført »betragtelige exitomkostninger«, uden at disse er søgt opgjort størrelsesmæssigt og sammenholdt med omkostningerne som følge af de omhandlede rekapitaliseringsforanstaltninger til trods for, at det fremhæves i analysen, at en fornuftig privat investor ville have foretaget en sådan sammenligning.
Sagsøgeren har følgelig ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den forkastede argumentet om, at kriteriet om den private investor var blevet iagttaget i den foreliggende sag. Det andet anbringende skal følgelig forkastes.
[
Udelades
]
IV.

Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Comune di Milano bærer sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.

Van der Woude
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. december 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.
(
) – Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.