CELEX: 62017CJ0128
Recurso de anulação
Diretiva (UE) 2016/2284
Redução das emissões nacionais de certos poluentes atmosféricos
Adoção de atos de direito da União
Decurso do processo legislativo
Artigo 4.o, n.o 3, TUE
Princípio da cooperação leal
Exercício efetivo do poder de apreciação do legislador da União
Avaliação de impacto
Avaliação suficiente dos efeitos do ato impugnado
Artigo 5.o, n.o 4, TUE
Princípio da proporcionalidade
Artigo 4.o, n.o 2, TUE
Igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados
Artigo 191.o, n.o 2, TFUE
Política da União no domínio do ambiente
Tomada em conta da diversidade das regiões da União Europeia
Fiscalização jurisdicional

Com a sua petição, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que anule a Diretiva (UE) 2016/2284 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, relativa à redução das emissões nacionais de certos poluentes atmosféricos, que altera a Diretiva 2003/35/CE e revoga a Diretiva 2001/81/CE (
JO 2016, L 344, p. 1
; a seguir «diretiva impugnada»), e, a título subsidiário, que a anule na medida em que estabelece compromissos nacionais de redução dessas emissões até 2030.
Quadro jurídico
Diretiva impugnada
Os considerandos 1, 3, 5 a 9, 10, 13, 14, 18 e 19 da diretiva impugnada têm a seguinte redação:
«(1)
Foi alcançado um progresso importante nos últimos 20 anos na União no domínio das emissões antropogénicas atmosféricas e da qualidade do ar, em especial através de uma política específica da União, nomeadamente a Comunicação da Comissão[,] de 21 de setembro de 2005[,] intitulada “Estratégia Temática sobre a Poluição Atmosférica” (a seguir designada por “ETPA”) [COM(2005) 446 final]. […] Contudo, tal como indicado na Comunicação da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, intitulada “Programa Ar Limpo para a Europa” [COM(2013) 918 final] (a seguir designada por “ETPA revista”), subsistem ainda impactos negativos e riscos importantes para a saúde humana e para o ambiente.
[…]
(3)
A ETPA revista estabelece novos objetivos estratégicos para o período até 2030 com vista a avançar no sentido do objetivo da União a longo prazo em matéria de qualidade do ar.
[…]
(5)
Os Estados‑Membros e a União são partes na Convenção da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE) sobre a Poluição Atmosférica Transfronteiras a Longa Distância[, de 13 de novembro de 1979] (a seguir designada por “Convenção LRTAP” a partir da sigla inglesa de Long‑Range Transboundary Air Pollution) e em vários dos seus protocolos, nomeadamente o Protocolo relativo à Redução da Acidificação, da Eutrofização e do Ozono Troposférico de 1999 revisto em 2012 (a seguir designado por “Protocolo de Gotemburgo revisto”).
(6)
No que se refere ao ano 2020 e aos anos seguintes, o Protocolo de Gotemburgo revisto estabelece para cada uma das partes, tendo o ano 2005 como ano de referência, novos compromissos de redução de emissões no que respeita a dióxido de enxofre, óxidos de azoto, compostos orgânicos voláteis não metânicos, amoníaco e partículas finas, […]
(7)
O regime de valores‑limite nacionais de emissão estabelecido pela Diretiva 2001/81/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2001, relativa ao estabelecimento de valores‑limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos (
JO 2001, L 309, p. 22
),] deverá, por conseguinte, ser revisto, a fim de se adaptar aos compromissos internacionais da União e dos Estados‑Membros. Para esse efeito, os compromissos nacionais de redução de emissões previstos na presente diretiva para qualquer ano entre 2020 e 2029 são idênticos aos estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo revisto.
(8)
Os Estados‑Membros deverão aplicar a presente diretiva de forma a contribuir eficazmente para que se alcance o objetivo a longo prazo da União em matéria de qualidade do ar, de acordo com as orientações da Organização Mundial de Saúde, […]
(9)
A presente diretiva deverá também contribuir para alcançar, de forma eficaz em termos de custos, os objetivos em matéria de qualidade do ar estabelecidos na legislação da União e para a mitigação dos efeitos das alterações climáticas bem como para a melhoria global da qualidade do ar e para o reforço das sinergias entre as políticas climática e energética da União, evitando simultaneamente a duplicação da legislação da União em vigor.
(10)
A presente diretiva contribui igualmente para a redução dos custos relacionados com a saúde decorrentes da poluição atmosférica na União, melhorando o bem‑estar dos cidadãos da União e favorecendo a transição para uma economia verde.
[…]
(13)
Os Estados‑Membros deverão cumprir os compromissos de redução de emissões estabelecidos na presente diretiva entre 2020 e 2029 e a partir de 2030. A fim de assegurar progressos demonstráveis no sentido dos compromissos de 2030, os Estados‑Membros deverão identificar níveis indicativos de emissões em 2025 que sejam tecnicamente viáveis e não impliquem custos desproporcionados, e deverão procurar cumprir esses níveis. Caso não seja possível limitar as emissões de 2025 de acordo com a trajetória de redução fixada, os Estados‑Membros deverão explicar, nos relatórios subsequentes que devam preparar por força da presente diretiva, as razões para esse desvio bem como as medidas suscetíveis de os colocarem de novo na sua trajetória de redução.
(14)
Os compromissos nacionais de redução de emissões previstos na presente diretiva a partir de 2030 baseiam‑se no potencial de redução estimado de cada Estado‑Membro constante do relatório ETPA n.
o
16, de janeiro de 2015 (a seguir designado por “ETPA 16”), na análise técnica das diferenças entre as estimativas nacionais e as do ETPA 16, e no objetivo político de manter o cômputo total da redução dos efeitos sobre a saúde até 2030 (em comparação com 2005) o mais próximo possível do que consta da proposta da presente diretiva tal como submetida pela Comissão. Para reforçar a transparência, a Comissão deverá publicar os pressupostos subjacentes tidos em consideração no ETPA 16.
[…]
(18)
Cada Estado‑Membro deverá elaborar, adotar e executar um programa nacional de controlo da poluição com vista a respeitar os seus compromissos de redução de emissões e a contribuir efetivamente para alcançar os objetivos da União em matéria de qualidade do ar. […]
(19)
A fim de reduzir as emissões provenientes de fontes antropogénicas, os programas nacionais de controlo da poluição atmosférica deverão avaliar a possibilidade de aplicar medidas a todos os setores relevantes, incluindo a agricultura, a energia, a indústria, o transporte rodoviário, o transporte por via navegável interior, o aquecimento doméstico, a utilização de máquinas móveis não rodoviárias e os solventes. No entanto, os Estados‑Membros deverão poder decidir sobre as medidas a adotar com vista a respeitar os compromissos de redução das emissões previstos na presente diretiva.»
O artigo 1.
o
da diretiva impugnada prevê:
«1.   A fim de progredir no sentido de atingir níveis de qualidade do ar que não originem impactos negativos nem riscos importantes para a saúde humana e o ambiente, a presente diretiva estabelece os compromissos de redução das emissões atmosféricas antropogénicas dos Estados‑Membros de dióxido de enxofre (SO
), óxidos de azoto (NO
x
), compostos orgânicos voláteis não metânicos (NMVOC), amoníaco (NH
) e partículas finas (PM
2,5
) e exige a elaboração, adoção e execução de programas nacionais de controlo da poluição atmosférica, bem como a monitorização e a comunicação das emissões desses poluentes e dos outros poluentes a que se refere o anexo I e dos respetivos efeitos.
2.   A presente diretiva contribui também para alcançar:
a)
Os objetivos de qualidade do ar estabelecidos na legislação da União, e progressos conducentes ao objetivo a longo prazo da União de alcançar níveis de qualidade do ar em consonância com as orientações para a qualidade do ar publicadas pela Organização Mundial da Saúde;
b)
Os objetivos em termos de biodiversidade e ecossistemas da União em consonância com o Sétimo Programa de Ação em matéria de Ambiente;
c)
Maiores sinergias entre a política da União para a qualidade do ar e outras políticas relevantes da União, em particular as políticas climática e energética.»
O artigo 4.
o
desta diretiva dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem, pelo menos, limitar as suas emissões antropogénicas de dióxido de enxofre, óxidos de azoto, compostos orgânicos voláteis não metânicos, amoníaco e partículas finas de acordo com os compromissos nacionais de redução de emissões aplicáveis de 2020 a 2029 e a partir de 2030, tal como estipulado no anexo II.
2.   Sem prejuízo do disposto no n.
o
1, os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias com vista a limitar as suas emissões […] em 2025 […]. Os níveis indicativos dessas emissões são determinados de acordo com uma trajetória de redução linear estabelecida entre os seus níveis de emissão definidos pelos compromissos de redução de emissões para 2020 e os níveis de emissão definidos pelos compromissos de redução de emissões para 2030.
Os Estados‑Membros podem seguir uma trajetória de redução não linear, caso esta seja mais eficiente em termos económicos ou técnicos e desde que, a partir de 2025, a mesma convirja progressivamente com a trajetória de redução linear e que tal não afete quaisquer compromissos de redução de emissões para 2030. Os Estados‑Membros estabelecem a referida trajetória de redução não linear e as razões pelas quais a seguem nos programas nacionais de controlo da poluição atmosférica a apresentar à Comissão nos termos do artigo 10.
o
, n.
o
1.
Caso […] não seja possível limitar as emissões para 2025 de acordo com a trajetória de redução determinada, os Estados‑Membros explicam, nos relatórios informativos de inventário subsequentes a transmitir à Comissão nos termos do artigo 10.
o
, n.
o
2, as razões para esse desvio, bem como as medidas suscetíveis de colocar o Estado‑Membro em causa de novo na sua trajetória de redução.
[…]»
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
3, da referida diretiva:
«Se, num determinado ano, um Estado‑Membro, para o qual estão estabelecidos no anexo II um ou mais compromissos de redução a um nível mais exigente do que a redução custo‑eficaz constante do ETPA 16, não conseguir cumprir o compromisso de redução de emissões em causa após ter aplicado todas as medidas custo‑eficazes, considera‑se que esse Estado‑Membro cumpre o compromisso de redução de emissões relevante durante um período máximo de cinco anos, desde que, em cada um desses anos, compense esse incumprimento com uma redução equivalente de emissões de outro poluente referido no anexo II.»
O artigo 14.
o
, n.
o
3, da mesma diretiva está redigido do seguinte modo:
«A Comissão publica no seu sítio
web
:
a)
Os pressupostos subjacentes considerados para cada Estado‑Membro na definição do seu potencial nacional de redução de emissões e utilizados na preparação do ETPA n.
o
16;
[…]»
O anexo II da diretiva impugnada contém uma lista pormenorizada, por Estado‑Membro, dos compromissos nacionais de redução de emissões, válidos para os anos de 2020 a 2029 e a partir de 2030.
Nos termos do anexo III, parte I, n.
o
1, desta lei:
«Os programas nacionais iniciais de controlo da poluição atmosférica a que se referem os artigos 6.
o
e 10.
o
incluem, pelo menos, os seguintes elementos:
[…]
b)
As opções políticas tidas em conta para cumprir os compromissos de redução de emissões para o período entre 2020 e 2029 e a partir de 2030, bem como os níveis intermédios de emissões determinados para 2025, e para contribuir para melhorar a qualidade do ar, e a sua análise, incluindo o método de análise; sempre que disponíveis, os impactos individuais ou combinados das políticas e medidas relativas às reduções de emissões, à qualidade do ar e ao ambiente, bem como as incertezas que lhes estão associadas;
[…]
d)
Se pertinente, uma explicação das razões pelas quais não é possível cumprir os níveis indicativos de emissões para 2025 sem a adoção de medidas que impliquem custos desproporcionados;
[…]»
Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor
O Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia, de 13 de abril de 2016, sobre legislar melhor (
JO 2016, L 123, p. 1
; a seguir «Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor»), contém um título III, sob a epígrafe «Instrumentos para melhor legislar», que inclui os pontos 12 a 15 desse acordo. Estes últimos têm a seguinte redação:
«12.
As três instituições reconhecem o contributo positivo das avaliações de impacto para melhorar a qualidade da legislação da União.
As avaliações de impacto auxiliam as três instituições a tomarem decisões com pleno conhecimento de causa, e não são um substituto de decisões políticas tomadas no âmbito do processo decisório democrático. As avaliações de impacto não podem atrasar indevidamente o processo legislativo nem restringir o direito do colegislador de propor alterações.
As avaliações de impacto deverão abranger a existência, a amplitude e as consequências de um problema e a questão de saber se é necessária uma ação da União. As avaliações de impacto deverão definir soluções alternativas e, se possível, os potenciais custos e benefícios a curto e longo prazo, determinando o seu impacto económico, ambiental e social de forma integrada e equilibrada graças a análises qualitativas e quantitativas. Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade deverão ser plenamente respeitados, bem como os direitos humanos. […] As avaliações de impacto deverão basear‑se em informações exatas, objetivas e completas, e ser proporcionadas no que diz respeito ao âmbito de aplicação e incidência.
13.
A Comissão efetuará avaliações de impacto das suas iniciativas legislativas e não legislativas […]
14.
Ao ponderarem as propostas legislativas da Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho tomarão plenamente em conta as avaliações de impacto da Comissão. […]
15.
Quando o considerarem adequado e necessário ao processo legislativo, o Parlamento Europeu e o Conselho efetuarão avaliações de impacto relativas a alterações substanciais que introduzam na proposta da Comissão. Regra geral, o Parlamento Europeu e o Conselho tomarão a avaliação de impacto da Comissão como ponto de partida para os seus trabalhos subsequentes. Deverá competir à respetiva instituição determinar a definição de alteração “substancial”.»
Antecedentes do litígio
A diretiva impugnada faz parte das medidas adotadas pela União no domínio das emissões antropogénicas do ar e da qualidade do ar. Insere‑se numa política estratégica da União que incluía, à data da adoção dessa diretiva, entre outros, os seguintes elementos:
–
a política estratégica sobre a poluição atmosférica de 2005 resultante do Sexto Programa de Ação de 2002, estabelecido pela Decisão n.
o
1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de julho de 2002, que estabelece o Sexto Programa Comunitário de Ação em Matéria de Ambiente (
JO 2002, L 242, p. 1
);
–
os atos legislativos da União que implementam esta estratégia, como a Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (
JO 2008, L 152, p. 1
), e a Diretiva 2001/81; e
–
a atividade da União a nível internacional, nomeadamente a Convenção LRTAP, aprovada pela União através da Decisão 81/462/CEE do Conselho, de 11 de junho de 1981 (
JO 1981, L 171, p. 11
; EE 15 F3 p. 39), e o Protocolo dessa Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiriça a longa distância, relativo à redução da acidificação, da eutrofização e do ozono troposférico, adotado em 30 de novembro de 1999 (a seguir «Protocolo de Gotemburgo»), aprovado pela União mediante a Decisão 2003/507/CE do Conselho, de 13 de junho de 2003 (
JO 2003, L 179, p. 1
).
A versão revista do Protocolo de Gotemburgo foi aprovada pela União através da Decisão (UE) 2017/1757 do Conselho, de 17 de julho de 2017 (
JO 2017, L 248, p. 3
).
Em 2013, a Comissão publicou a sua ETPA revista, da qual resulta que persistiam impactos negativos e riscos importantes para a saúde humana e para o ambiente decorrentes da poluição atmosférica. Neste contexto, a Comissão apresentou, em 18 de dezembro de 2013, uma proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à redução das emissões nacionais de determinados poluentes atmosféricos e que altera a Diretiva 2003/35/CE [COM(2013) 920 final; a seguir «proposta de diretiva»].
Nesta proposta, foram estabelecidos compromissos nacionais de redução das emissões para os anos de 2020 e 2030 com base nos dados da avaliação de impacto dos serviços da Comissão, de 18 de dezembro de 2013 [SWD(2013) 531 final; a seguir «avaliação de impacto»]. Para a realização da avaliação de impacto, a Comissão recorreu aos dados gerados com a ajuda do sistema de modelização «GAINS» (a seguir «sistema GAINS») do International Institute for Applied System Analysis (Instituto Internacional de Análise de Sistemas Aplicados; a seguir «IIASA»), na sua qualidade de consultor da Comissão.
O Parlamento Europeu e o Conselho analisaram a proposta de diretiva. No Conselho, esta proposta e a avaliação de impacto foram discutidas em vinte e quatro reuniões do grupo de trabalho, treze reuniões do Comité dos Representantes Permanentes (Coreper) e quatro reuniões ministeriais entre 2014 e 2016. Além disso, as sucessivas presidências do Conselho organizaram reuniões bilaterais informais com todos os Estados‑Membros, em parte com o apoio da Comissão, a fim de clarificar questões específicas respeitantes a diferentes Estados‑Membros. Neste contexto, os dados fornecidos na avaliação de impacto foram atualizados com base em dezassete relatórios sucessivos do IIASA, intitulados «Relatórios ETPA», seguidos dos respetivos números (1 a 16b).
Em 16 de dezembro de 2015, o Conselho adotou uma orientação geral sobre a proposta de diretiva. No início de 2016, encetou negociações com o Parlamento. Um acordo informal entre estas duas instituições foi aprovado pelo Coreper, em 29 de junho de 2016.
Na sessão do Conselho de 17 de outubro de 2016, a República da Polónia, a Hungria e a Roménia manifestaram preocupações quanto ao impacto económico dos compromissos nacionais de redução das emissões previstos pela proposta de diretiva e quanto à metodologia utilizada para determinar esses compromissos.
Na sequência da votação do Parlamento, em 23 de novembro de 2016, a diretiva impugnada foi objeto de votação no Conselho, em 8 de dezembro de 2016. Foi adotada em Estrasburgo, em 14 de dezembro de 2016.
Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
A República da Polónia pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
a título principal, anular a diretiva impugnada;
–
a título subsidiário, anular o artigo 4.
o
, n.
os
1 e 2, o artigo 14.
o
, n.
o
3, alínea a), o anexo II e o anexo III, parte I, n.
o
1, alíneas b) e d), desta diretiva; e
–
condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.
O Parlamento e o Conselho pedem que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso na sua integralidade e
–
condenar a República da Polónia nas despesas.
Por decisão de 30 de agosto de 2017, a Hungria e a Roménia foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos da República da Polónia. Na mesma data, a Comissão foi admitida a intervir em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho.
Quanto ao recurso
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
Com o seu terceiro fundamento, que importa examinar em primeiro lugar, a República da Polónia sustenta que o Parlamento e o Conselho violaram a obrigação de proceder a uma adequada avaliação de impacto da diretiva impugnada, antes da sua adoção.
Nos termos do ponto 13 do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor, a Comissão está obrigada a efetuar uma avaliação de impacto quando um ato jurídico seja suscetível de ter consequências importantes. Nos termos do ponto 12 deste acordo, as avaliações de impacto realizadas no quadro do processo legislativo devem analisar a existência, a amplitude e as consequências de um problema. Devem ter em conta os custos e os impactos económicos, sociais e ambientais. Estas análises devem igualmente ser proporcionadas no que diz respeito ao âmbito de aplicação e incidência e basear‑se em informações objetivas, completas e exatas. Em conformidade com as orientações da Comissão, de 7 de julho de 2017, sobre as modalidades de aplicação do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor [SWD(2017) 350 final], a Comissão é obrigada a efetuar uma análise setorial. Por conseguinte, esta instituição não dispõe de poder de apreciação discricionário do conteúdo de uma avaliação de impacto.
A avaliação de impacto não satisfaz estes requisitos. Os custos relacionados com os compromissos nacionais de redução das emissões e os efeitos económicos para os setores em causa não foram devidamente analisados ou foram subestimados. Além disso, os dados utilizados para avaliar os efeitos positivos da diretiva impugnada não são fiáveis.
Estas deficiências dizem especialmente respeito ao potencial de redução das emissões e ao custo das medidas necessárias nos setores da produção agrícola, do transporte individual e da produção de eletricidade. O mesmo é válido no que diz respeito à modernização do aquecimento doméstico.
Além disso, a avaliação de impacto é demasiado geral, uma vez que analisa conjuntamente os efeitos decorrentes do conjunto dos atos adotados no âmbito do pacote «Ar limpo», a saber, a diretiva impugnada, a Diretiva (UE) 2015/2193 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de médias instalações de combustão (
JO 2015, L 313, p. 1
), e a Decisão 2017/1757. Também não tem em conta a situação específica de cada Estado‑Membro.
Perante o exposto, é impossível estimar os custos associados à aplicação, na Polónia, da diretiva impugnada.
Por outro lado, durante o processo legislativo, o Parlamento e o Conselho alteraram elementos substanciais da proposta de diretiva, nomeadamente no que se refere à taxa de redução das partículas finas na Polónia. Assim, em conformidade com o ponto 15 do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor, a avaliação de impacto deveria ter sido atualizada. Uma vez que foi elaborada durante o ano de 2013, a sua atualização era também necessária para verificar se era ainda pertinente em 2016.
Além disso, resulta da avaliação de impacto que o cumprimento dos compromissos nacionais de redução das emissões pode exigir uma alteração na própria estrutura do aprovisionamento energético dos Estados‑Membros. A diretiva impugnada deveria, neste caso, ter sido adotada por unanimidade com base no artigo 192.
o
, n.
o
2, TFUE, que prevê esse quórum de votação quando as medidas afetem consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.
O Parlamento e o Conselho concluem pela improcedência do presente fundamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em apoio do seu terceiro fundamento, a República da Polónia alega, em substância, o caráter irregular do processo de adoção da diretiva impugnada, devido às lacunas da avaliação de impacto, nomeadamente no que se refere às consequências das medidas previstas na economia dos Estados‑Membros, em particular na República da Polónia.
Há que salientar, em primeiro lugar, que, como alega, com razão, o Parlamento, é irrelevante a forma como os dados de base tidos em consideração pelo legislador da União são enumerados. O legislador da União pode ter em conta não só a avaliação de impacto mas também qualquer outra fonte de informação (v., por analogia, Acórdãos de 8 de julho de 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, n.
os
36, 37 e 40, e de 4 de maio de 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, n.
os
64 a 66).
Para adotar a diretiva impugnada, o legislador da União baseou‑se na avaliação de impacto, nos dados contidos no sistema GAINS, nos relatórios ETPA e numa análise de sensibilidade, cujo resumo consta do documento n.
o
11265/16 do Conselho, de 14 de julho de 2016.
No que respeita, antes de mais, à avaliação de impacto, como indicam o Conselho e a Comissão, a mesma apresenta os custos ligados ao cumprimento dos compromissos assumidos por cada um dos Estados‑Membros e para cada opção considerada, expressos em milhões de euros e em percentagem do produto interno bruto (PIB). Os custos relacionados com o cumprimento dos compromissos são também apresentados para cada setor da economia ao nível da União.
A avaliação de impacto analisa cinco opções estratégicas que se distinguem pelo nível de redução previsto das emissões. Para cada uma das opções apresenta, com base nas estimativas e previsões, uma avaliação dos investimentos necessários para a sua aplicação, bem como dos benefícios diretos e outros daí resultantes.
Em seguida, no que respeita ao sistema GAINS, como observa o Conselho, este sistema permite o estudo das estratégias de controlo das emissões com uma relação de custo‑eficácia satisfatória, refletindo, tanto quanto possível, as emissões históricas e elaborando, nesta base, projeções relativas às emissões de determinados poluentes atmosféricos para cada país. Os dados utilizados para este efeito são os dados provenientes das estatísticas internacionais da energia e da indústria, bem como dos inventários de emissões e os dados fornecidos pelos próprios países em causa. O modo de funcionamento do sistema GAINS consiste em pôr à disposição dos Estados‑Membros todos os dados que lhes permitam apresentar elementos de prova em apoio das hipóteses alternativas submetidas para análise. As referências ao quadro atualizado constam da avaliação de impacto. Os dados pormenorizados relativos aos parâmetros utilizados para cada setor dos diferentes Estados‑Membros foram publicados no sítio Internet GAINS para que esses Estados possam identificar as hipóteses concretas formuladas no que se refere à sua situação.
A Comissão especifica, a este respeito, acertadamente, que o sistema GAINS fornece informações pormenorizadas relativas a cada setor de atividade económica de cada Estado‑Membro quanto às emissões produzidas, ao potencial de redução dessas emissões e aos custos associados a essa redução.
Como sublinha o Parlamento, estes dados foram examinados em estreita colaboração com as autoridades e os peritos nacionais. De resto, não se contesta que os Estados‑Membros tinham acesso ao sistema GAINS e aos relatórios ETPA elaborados pelo IIASA.
Resulta, além disso, das observações do Parlamento e do Conselho, apoiados pela Comissão, que o IIASA atualizou os seus cálculos após a publicação da avaliação de impacto e, neste contexto, adotou os relatórios ETPA 11 a 16b. A fim de eliminar um certo número de diferenças constatadas entre as hipóteses nacionais e as do IIASA, publicou os relatórios ETPA 13 e 14 e recalculou os compromissos de redução das emissões no relatório ETPA 16. Na sua petição, a República da Polónia admite, aliás, que a análise das divergências entre as estimativas efetuadas por diferentes Estados‑Membros e as estimativas realizadas pelo IIASA foi objeto de publicação em vários relatórios ETPA.
Como salienta o Conselho, apoiado pela Comissão, os Estados‑Membros tinham também a possibilidade de apresentar as suas posições relativas às diferenças entre as suas estimativas de custos e as efetuadas pelo IIASA no âmbito das discussões bilaterais conduzidas pela Presidência do Conselho. O resultado destas discussões foi objeto do relatório ETPA 16, o que a República da Polónia não contesta.
Por último, foi realizada uma análise de sensibilidade, a fim de determinar definitivamente o alcance dos compromissos nacionais de redução de emissões para o período compreendido entre 2020 e 2029 e a partir de 2030, como constam do anexo II da diretiva impugnada. Como foi indicado no n.
o
32 do presente acórdão, o documento n.
o
11265/16 do Conselho, de 14 de julho de 2016, contém um resumo desta análise. Uma versão completa da mesma foi enviada às autoridades polacas em 13 de maio de 2016, como salienta a Comissão. No âmbito dessa análise de sensibilidade, examinou‑se se a utilização das próprias estimativas dos Estados‑Membros relativas a determinadas hipóteses teria afetado a viabilidade dos compromissos de redução das emissões propostos no relatório ETPA 16.
Resulta das considerações precedentes que a República da Polónia não pode sustentar que os dados tidos em conta pelo legislador da União para adotar a diretiva impugnada estavam incompletos no que respeita à situação específica da República da Polónia, uma vez que estes dados foram estabelecidos pelo IIASA conjuntamente com representantes desse Estado‑Membro e, nomeadamente, com base em dados fornecidos por estes últimos. De resto, como decorre do documento n.
o
11265/16 do Conselho, de 14 de julho de 2016 (páginas 66 e 67), a República da Polónia não forneceu todas as informações solicitadas, relativas a determinados poluentes abrangidos pela diretiva impugnada.
Pelas mesmas razões e, nomeadamente, uma vez que o legislador da União se baseou também noutras informações à sua disposição, os argumentos da República da Polónia destinados a demonstrar que a avaliação de impacto era imprecisa, insuficiente e demasiado geral não podem ser acolhidos.
Em segundo lugar, no que respeita à argumentação da República da Polónia segundo a qual o Parlamento e o Conselho alteraram elementos substanciais da proposta de diretiva e, por essa razão, deviam ter procedido a uma atualização da avaliação de impacto, nos termos do ponto 15 do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor, basta constatar que esta disposição não contém, em todo o caso, nenhuma obrigação vinculativa para as instituições em causa. Prevê apenas a faculdade de proceder a essa atualização se o Parlamento e o Conselho «o considerarem adequado e necessário ao processo legislativo».
De qualquer modo, a República da Polónia não pode acusar o Parlamento e o Conselho de terem fundamentado a adoção da diretiva impugnada em dados que não se encontravam já atualizados. Com efeito, o processo decisório foi constantemente acompanhado de atualizações dos dados disponíveis como demonstram, nomeadamente, os relatórios ETPA e a análise de sensibilidade referidos nos números anteriores do presente acórdão.
Resulta do que precede que o Parlamento e o Conselho tiveram em conta, no decurso do processo legislativo, os dados científicos e as informações disponíveis para exercerem efetivamente o seu poder de apreciação.
Em terceiro lugar, quanto às alegações da República da Polónia segundo as quais a diretiva impugnada devia ter sido adotada com base não no disposto no n.
o
1 mas no n.
o
2 do artigo 192.
o
TFUE, devem as mesmas ser rejeitadas no quadro do presente fundamento, por inoperantes. Com efeito, com o seu terceiro fundamento, a República da Polónia pretende apenas demonstrar o caráter lacunar da avaliação de impacto, sem contestar a escolha da base jurídica da diretiva impugnada.
Consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos
Argumentos das partes
Com o seu primeiro e segundo fundamentos, a República da Polónia sustenta que o Parlamento e o Conselho violaram os princípios da cooperação leal, da transparência e da abertura, bem como o dever de fundamentar os atos jurídicos.
Por um lado, as negociações relativas aos compromissos nacionais de redução das emissões foram discriminatórias e pouco claras e, por outro, a República da Polónia foi privada das garantias processuais, como a possibilidade de verificar as hipóteses subjacentes a esses compromissos.
Resulta do Acórdão de 24 de junho de 1992, Comissão/Grécia (
C‑137/91
,
EU:C:1992:272
), que o princípio da cooperação leal, como consagrado no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, pode ser o fundamento autónomo de um recurso no Tribunal de Justiça, e do Acórdão de 14 de junho de 2016, Parlamento/Conselho (
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
), que a violação desse princípio permite a anulação de um ato do direito da União, mesmo na ausência de violação do processo legislativo previsto pelo Tratado FUE.
A República da Polónia, apoiada pela Hungria e pela Roménia, considera que, a fim de respeitar plenamente o princípio da cooperação leal no decurso do processo conducente à adoção de um ato de direito da União, o Conselho tem de transmitir, na fase dos trabalhos preparatórios, as informações que permitam compreender as implicações desse ato em todos os Estados‑Membros. O Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, n.
o
107), corrobora esta interpretação.
Além disso, os princípios da cooperação leal, da transparência e da abertura assim como o dever de fundamentação aplicam‑se ao processo legislativo e garantem o seu correto funcionamento, o que resulta do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor.
A República da Polónia afirma que, ao longo de todo o processo que conduziu à adoção da diretiva impugnada, formulou reservas sobre o decorrer das negociações. Também pediu informações adicionais, por as hipóteses e os dados utilizados para determinar os compromissos nacionais de redução de emissões terem sido, em parte, desconhecidos.
Com efeito, certas informações essenciais não estão contidas nem no sistema GAINS nem nas publicações do IIASA. Em particular, a República da Polónia não pôde verificar determinadas hipóteses relativas à distribuição, setor a setor, das fontes de poluição atmosférica, as hipóteses de desenvolvimento das economias dos Estados‑Membros e as previsões relativas às emissões no horizonte de 2030. As modalidades segundo as quais o objetivo geral em matéria de saúde foi convertido em compromissos de redução de emissões e a forma como estes compromissos foram determinados para cada Estado‑Membro não foram divulgadas. A República da Polónia pediu, sem sucesso, uma descrição de cada subcategoria das fontes de emissões examinadas.
Na falta de acesso a todas as hipóteses consideradas, às ferramentas de modelização, à programação e aos parâmetros, o sistema GAINS não pode colmatar essas lacunas. O mesmo se diga do modelo dito «Prémios», utilizado pela Comissão para obter os dados de entrada no sistema GAINS. O documento n.
o
11265/16 do Conselho, de 14 de julho de 2016, quanto a ele, também não contém as informações necessárias, mas apenas uma breve descrição da metodologia utilizada.
Em apoio dos pedidos da República da Polónia, a Roménia alega que o documento n.
o
11265/16 do Conselho, de 14 de julho de 2016, não contém todas as informações técnicas que justificam os compromissos de redução de emissões impostos à República da Polónia. Por outro lado, este documento foi transmitido tardiamente, a saber, após a votação, no Conselho, em 29 de junho de 2016, do projeto de diretiva.
Além disso, segundo a República da Polónia, determinadas hipóteses de base estão erradas, nomeadamente as relativas ao ritmo de substituição dos veículos com motor de combustão e às emissões de amoníaco na agricultura. A Comissão não corrigiu estes erros, como pediu, no entanto, a República da Polónia.
A República da Polónia considera que, não obstante as suas reclamações, os problemas que apontara não foram tomados em consideração pelo Conselho, que violou, assim, o seu direito de participar plenamente no processo legislativo.
O princípio da cooperação leal contém o direito de ser ouvido, que permite a uma parte afetada por um ato lesivo dar a conhecer eficazmente o seu ponto de vista. Esse direito foi violado, uma vez que a República da Polónia não podia conhecer os efeitos socioeconómicos que os compromissos de redução de emissões impostos aos Estados‑Membros implicavam.
O princípio da cooperação leal exige, além disso, uma cooperação de boa‑fé entre as instituições e os Estados‑Membros que devem chegar a acordo sobre as soluções previstas e os dados tidos em conta para este efeito. As instituições tinham de dialogar com a República da Polónia e fundamentar a recusa das objeções formuladas por este Estado‑Membro. A simples remessa para os modelos analíticos do sistema GAINS ou para outros documentos do IIASA, acessíveis a todos os Estados‑Membros, não era suficiente a este respeito.
Por outro lado, a Roménia sustenta que o princípio da transparência está consagrado no artigo 19.
o
, n.
o
1, da Decisão 2009/937/UE do Conselho, de 1 de dezembro de 2009, que adota o seu Regulamento Interno (
JO 2009, L 325, p. 35
; a seguir «Regulamento Interno do Conselho»). O alcance deste princípio é concretizado no artigo 20.
o
desse regulamento, lido em conjugação com o seu anexo V, que prevê que, «[l]ogo que possível e no âmbito da preparação dos trabalhos do Coreper, a Presidência transmite às delegações todas as informações necessárias para permitir uma preparação aprofundada da reunião do Coreper».
No caso em apreço, o prazo entre a comunicação, em 28 de junho de 2016, da nova proposta de redação do anexo II da diretiva impugnada e a aprovação desta proposta no Coreper, em 29 de junho de 2016, a fim de concluir um acordo com o Parlamento, não permitiu uma preparação aprofundada. Além do mais, a metodologia de cálculo dos compromissos nacionais só foi comunicada aos Estados‑Membros em 18 de julho de 2016.
Esta constatação não é infirmada pelo facto de a diretiva impugnada apenas ter sido adotada na sequência de uma votação do Conselho em 8 de dezembro de 2016, uma vez que, após a votação de 29 de junho de 2016, os Estados‑Membros foram, de facto, privados de qualquer possibilidade de fazer valer as respetivas posições.
Por outro lado, a Roménia considera que as disposições do anexo II, artigo 5.
o
, do Regulamento Interno do Conselho, que prevê a aplicação do Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO 2001, L 145, p. 43
), não foram respeitadas no âmbito do tratamento dos pedidos de informações formulados pela República da Polónia.
O Parlamento e o Conselho consideram que estes fundamentos devem ser considerados improcedentes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Resulta, nomeadamente, da argumentação reproduzida, em substância, nos n.
os
51, 52 e 58 a 60 do presente acórdão que, ao invocar uma violação do princípio da transparência, do direito a ser ouvido e do dever de fundamentação, a República da Polónia procura unicamente ilustrar as obrigações que as instituições da União são obrigadas a respeitar durante o processo legislativo, a título do princípio da cooperação leal. Por conseguinte, há que apreciar apenas à luz deste princípio os argumentos invocados por este Estado‑Membro em apoio do seu primeiro e segundo fundamentos.
Importa recordar que, por força do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados.
Importa, pois, verificar, tendo em conta o decurso do processo decisório que levou à adoção da diretiva impugnada, como resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, se o Parlamento e o Conselho não cumpriram o seu dever de cooperação leal.
A este respeito, como resulta do n.
o
14 do presente acórdão, no Conselho, a proposta de diretiva e a avaliação de impacto foram discutidas em vinte e quatro reuniões do grupo de trabalho, treze reuniões do Coreper e quatro reuniões ministeriais entre 2014 e 2016. Além disso, as sucessivas presidências do Conselho organizaram reuniões bilaterais informais com todos os Estados‑Membros, em parte com o apoio da Comissão.
Por outro lado, como resulta dos n.
os
32 a 41 do presente acórdão, a República da Polónia tinha, no decurso do processo legislativo, acesso a todos os documentos em que o legislador da União se baseou para adotar a diretiva impugnada e podia apresentar as suas observações sobre os dados contidos nesses documentos e nas hipóteses consideradas.
Esta constatação não é infirmada pela alegação da Roménia de que o documento n.
o
11265/16 do Conselho, de 14 de julho de 2016, foi transmitido tardiamente à República da Polónia. Com efeito, este documento esteve disponível vários meses antes da adoção pelo Conselho, em 8 de dezembro de 2016, da diretiva impugnada.
A República da Polónia sustenta, além disso, que as informações de que o legislador da União e os Estados‑Membros dispunham, no decurso do processo legislativo que conduziu à adoção da diretiva impugnada, eram insuficientes para se compreender todas as consequências desta diretiva, ou mesmo, em parte, erradas.
Todavia, nos domínios em que o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, o Tribunal de Justiça verifica apenas se os autores do ato impugnado estão em condições de demonstrar que esse ato foi adotado através do exercício efetivo do seu poder de apreciação e de expor, de forma clara e inequívoca, os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas desse ato, de que dependia o exercício do seu poder de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, n.
os
151 a 153). Ora, resulta do n.
o
45 do presente acórdão que o legislador da União cumpriu efetivamente esta obrigação, tendo em conta a totalidade dos numerosos dados disponíveis.
O dever de cooperação leal não poderia ter um alcance mais alargado, no sentido de que teria por efeito obrigar, em todas as circunstâncias, o legislador da União a apresentar, a pedido de um Estado‑Membro, os documentos e informações alegadamente em falta ou a corrigir as informações de que dispõe antes de proceder à adoção de um ato. Com efeito, tal interpretação correria o risco de impedir as instituições de exercerem o seu poder de apreciação e de bloquear o processo legislativo.
É certo que o dever de cooperação leal contém a obrigação de assistência mútua, que implica, nomeadamente, o intercâmbio das informações pertinentes entre as instituições e os Estados‑Membros no âmbito do processo legislativo. No entanto, esta obrigação não pode permitir a um desses Estados, em caso de diferendo sobre o caráter suficiente, pertinente ou exato dos dados disponíveis, contestar, apenas por esse motivo, a legalidade do processo decisório.
Resulta, a este propósito, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a adoção de um ato legislativo no respeito das disposições relevantes do Tratado FUE, apesar da oposição de uma minoria de Estados‑Membros, não pode constituir uma violação do dever de cooperação leal que incumbe ao Parlamento e ao Conselho (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de outubro de 1992, Portugal e Espanha/Conselho,
C‑63/90 e C‑67/90
,
EU:C:1992:381
, n.
o
53, e de 23 de novembro de 1999, Portugal/Conselho,
C‑149/96
,
EU:C:1999:574
, n.
o
66).
O Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), não permite infirmar esta constatação, uma vez que, no seu n.
o
107, invocado pela República da Polónia, o Tribunal de Justiça examinou apenas a questão de saber se, à luz do princípio da cooperação leal, o processo decisório que conduziu à adoção do ato impugnado no processo que deu origem a este acórdão tinha sido realizado com a celeridade exigida, tendo em conta as circunstâncias pertinentes.
Quanto à argumentação da Roménia, reproduzida, em substância, nos n.
os
61 a 63 do presente acórdão, segundo a qual o processo legislativo não foi conduzido em conformidade com o Regulamento Interno do Conselho, devido à comunicação tardia de determinadas informações e de determinados documentos, há que salientar que, com o primeiro e segundo fundamentos, a República da Polónia alega que não detinha as informações necessárias para participar utilmente no processo que levou à adoção da diretiva impugnada. Em contrapartida, não alega que o Regulamento Interno do Conselho foi violado nem que informações ou documentos lhe foram transmitidos tardiamente.
Neste contexto, há que recordar que uma parte que, nos termos do artigo 40.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, é admitida a intervir num litígio pendente neste último não pode alterar o objeto do litígio conforme circunscrito pelos pedidos e fundamentos das partes principais. Daí decorre que só são admissíveis os argumentos de um interveniente que se inscrevam no quadro definido por esses pedidos e fundamentos (Acórdão de 7 de outubro de 2014, Alemanha/Conselho,
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
, n.
o
27).
Por conseguinte, esta argumentação da Roménia deve ser afastada.
O mesmo se diga da argumentação da Roménia relativa à violação do Regulamento n.
o
1049/2001, uma vez que a República da Polónia não sustenta que dirigiu ao Conselho um pedido de acesso aos documentos, nos termos do Regulamento n.
o
1049/2001, nem que o Parlamento e o Conselho violaram esse regulamento.
Tendo em conta o exposto, há que considerar improcedentes o primeiro e segundo fundamentos da República da Polónia.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentos das partes
Com o seu quarto fundamento, a República da Polónia alega que as medidas necessárias para respeitar os compromissos nacionais de redução das emissões estabelecidos na diretiva impugnada são suscetíveis de acarretar, para si, efeitos negativos em determinados setores e custos socioeconómicos muito pesados. O legislador da União não teve isso em conta e, assim, cometeu um erro manifesto ao adotar a diretiva impugnada, constitutiva de uma violação do princípio da proporcionalidade, como consagrado no artigo 5.
o
, n.
o
4, TUE.
Considera que a fiscalização, pelo Tribunal de Justiça, da proporcionalidade de uma medida não se limita aos erros manifestos, incluindo a ponderação dos interesses em presença e a apreciação do caráter adequado das medidas impugnadas, da sua necessidade e da capacidade dos Estados‑Membros para as pôr em prática. O Tribunal de Justiça deveria igualmente examinar a existência de soluções menos restritivas, a relação entre os custos e o objetivo prosseguido, bem como as opções que permitam reduzir o ónus dos operadores económicos.
Para efeitos deste exame, o Protocolo de Gotemburgo revisto, mencionado nos considerandos da diretiva impugnada, não pode servir de quadro de referência. Não foi ratificado por todos os Estados‑Membros e não faz parte da ordem jurídica da União.
Quanto aos custos da aplicação da diretiva impugnada, a República da Polónia considera que, no que lhe diz respeito, se elevam a cerca de 557 milhões de euros por ano, além dos custos associados à aplicação da Diretiva 2008/50. Estes custos e os efeitos negativos que decorrem dos compromissos nacionais de redução das emissões para os setores industriais e não industriais, isto é, os transportes, a agricultura e o setor urbano doméstico, seriam claramente superiores às vantagens que daí resultariam.
No setor da agricultura, mais de dois terços das explorações são de pequena dimensão e podem ser isentas das medidas destinadas a reduzir as emissões de amoníaco, nos termos do anexo III, parte 2, ponto C, da diretiva impugnada. Por conseguinte, um terço das explorações agrícolas nacionais deveria suportar o peso total destas medidas. No setor dos transportes, o parque automóvel polaco é, em grande parte, constituído por veículos com mais de dez anos. A sua substituição geraria custos estimados entre 1,3 e 3,9 milhões de euros, sem que o nível de redução das emissões exigido possa ser atingido com esta medida. O custo associado à substituição dos dispositivos de aquecimento doméstico ascenderia a cerca de 12,7 milhões de euros para todo o país. Além disso, o abandono do carvão, que é a fonte de energia mais barata, aumentaria consideravelmente o preço da energia.
Tendo em conta a estrutura destes setores, a redução das emissões nos termos da diretiva impugnada afetaria mais as pessoas com baixos rendimentos. A República da Polónia não está em condições de imputar este ónus a outras pessoas. Em particular, os princípios do poluidor‑pagador e da igualdade de tratamento opor‑se‑iam à transferência da responsabilidade para as grandes explorações agrícolas. Assim, a competitividade das pequenas explorações agrícolas ficaria ameaçada.
Por outro lado, considera que os compromissos nacionais de redução de emissões, bem como a imposição de um prazo curto para efeitos da sua aplicação ultrapassam o que é necessário para alcançar o objetivo fixado pelo legislador da União. O mesmo é válido no que diz respeito à obrigação de os Estados‑Membros determinarem, a partir de 2025, um nível indicativo de emissões através de uma trajetória de redução linear, definido em função dos compromissos de redução das emissões, por um lado, para 2020 e, por outro, para 2030. Um mecanismo de aplicação gradual entre 2030 e 2035 teria sido viável e teria permitido distribuir os custos no tempo. Esses custos poderiam, além disso, revelar‑se menos elevados, uma vez que o preço das tecnologias poderia diminuir ao longo do tempo.
Além disso, o caráter vinculativo do calendário previsto pela diretiva impugnada é contrário ao artigo 288.
o
TFUE, por força do qual uma diretiva deixa aos Estados‑Membros a escolha da forma e dos meios para a sua execução.
O mecanismo de flexibilidade previsto no artigo 5.
o
, n.
o
3, da diretiva impugnada não atenua o alcance dos compromissos nacionais de redução de emissões, uma vez que as condições de aplicação deste mecanismo são demasiado restritivas.
O exame da proporcionalidade da diretiva impugnada mostraria, além disso, que a República da Polónia seria obrigada a suportar um ónus mais pesado do que os outros Estados‑Membros. No que respeita à redução das emissões de amoníaco, o objetivo fixado para a República da Polónia é uma diminuição de 17 % dessas emissões, quando, em média, a nível da União, se situa à volta de 13 %. No que respeita às partículas finas (PM
2,5
), a República da Polónia deve atingir uma redução de 58 % em relação à média de 27 %. É verdade que o potencial de redução das emissões na Polónia é elevado. No entanto, não pode justificar obrigações desproporcionadas para esse Estado‑Membro.
O Parlamento e o Conselho consideram que este fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da proporcionalidade exige que os atos das instituições da União sejam adequados a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do necessário à realização desses objetivos, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, há que recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desmedidos face aos objetivos prosseguidos (v., designadamente, Acórdãos de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, n.
o
78, e de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho,
C‑643/15 e C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, n.
o
206).
Quanto à fiscalização jurisdicional do respeito por este princípio, num quadro técnico complexo e de caráter evolutivo, o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, nomeadamente quanto aos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos, para determinar a natureza e o alcance das medidas que adota, ao passo que a fiscalização do juiz da União se deve limitar a examinar se o exercício desse poder não é viciado por erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se o legislador da União não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação. Em tal contexto, o juiz da União não pode efetivamente substituir pela sua própria apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica a apreciação do legislador da União, a quem o Tratado conferiu esta tarefa (Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, n.
o
150).
Perante estas considerações, há que determinar se, ao adotar as medidas visadas pela diretiva impugnada, o legislador da União não cometeu um erro manifesto e se os inconvenientes delas resultantes para certos agentes económicos são desproporcionados em relação às vantagens que apresentam (v., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, n.
o
170).
Como resulta do considerando 1 da diretiva impugnada, apesar dos progressos já realizados na União no domínio das emissões antropogénicas atmosféricas e da qualidade do ar, subsistem ainda impactos negativos e riscos importantes para a saúde humana e o ambiente. Segundo o seu considerando 8, a aplicação desta diretiva pelos Estados‑Membros deve também contribuir para se alcançarem os objetivos em matéria de qualidade do ar fixados na legislação da União e os progressos conducentes ao objetivo a longo prazo da União que consiste em alcançar níveis de qualidade do ar em consonância com as orientações para a qualidade do ar publicadas pela Organização Mundial da Saúde (OMS).
Em conformidade com o seu artigo 1.
o
, n.
o
1, e o seu artigo 4.
o
, esta diretiva prevê várias medidas para progredir no sentido de atingir níveis de qualidade do ar que não originem impactos negativos nem riscos importantes para a saúde humana e o ambiente e, nomeadamente, a redução das emissões em duas etapas para o período compreendido entre 2020 e 2029 e a partir de 2030.
Resulta do considerando 7 da diretiva impugnada que os compromissos nacionais de redução de emissões para o período compreendido entre 2020 e 2029, que constam do seu anexo II, devem permitir à União respeitar os compromissos internacionais dos Estados‑Membros e da União. Com efeito, esses compromissos são idênticos aos estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo revisto que, como foi salientado no n.
o
11 do presente acórdão, foi aprovado, em nome da União, pela Decisão 2017/1757.
Além disso, resulta da avaliação de impacto que os compromissos nacionais de redução de emissões para o período compreendido entre 2020 e 2029 poderiam ser atingidos se a legislação da União em matéria de qualidade do ar em vigor em 2012 fosse integralmente aplicada.
Como enuncia o considerando 14 da diretiva impugnada, os compromissos nacionais de redução de emissões previstos no horizonte de 2030 baseiam‑se, nomeadamente, no potencial de redução estimado de cada Estado‑Membro, na análise técnica das diferenças entre as estimativas nacionais e as do ETPA 16, bem como no objetivo político de manter o cômputo total da redução dos efeitos sobre a saúde até 2030, em comparação com 2005, o mais próximo possível do que consta da proposta de diretiva.
Para que este último objetivo possa ser alcançado, o artigo 4.
o
, n.
o
2, desta diretiva, lido à luz do seu considerando 13, prevê um mecanismo para garantir progressos concretos a fim de alcançar o nível de redução das emissões aplicável a partir de 2030. Esta disposição obriga os Estados‑Membros a assegurar que as emissões nacionais produzidas em 2025 correspondam a um nível que resulte de uma trajetória de redução linear entre os compromissos para 2020 e 2030. Deste modo, a diretiva impugnada favorece uma redução gradual e contínua das emissões.
À luz de todas estas considerações, não se afigura que o legislador da União cometeu um erro manifesto ao prever a obrigação de os Estados‑Membros reduzirem pelo menos as suas emissões anuais antropogénicas de dióxido de enxofre, de óxidos de azoto, de compostos orgânicos voláteis não metânicos, de amoníaco e de partículas finas de acordo com os compromissos nacionais de redução de emissões aplicáveis no período compreendido entre 2020 e 2029 e a partir de 2030, mencionados no anexo II da diretiva impugnada.
Esta constatação não pode ser posta em causa pela argumentação da República da Polónia segundo a qual as consequências negativas que para si decorrem do cumprimento destes compromissos nos setores da agricultura e do transporte assim como para as famílias que apenas dispõem de baixos rendimentos são desproporcionadas.
Com efeito, há que salientar, à semelhança do Parlamento e do Conselho, que nem a repartição dos custos relativos à execução dos compromissos de redução das emissões nem a sua fonte de financiamento foram determinadas pela diretiva impugnada, como resulta do seu considerando 19.
Aliás, o legislador da União não é obrigado a tomar em consideração a situação particular de um Estado‑Membro quando o ato da União em causa tem consequências em todos os Estados‑Membros e pressupõe que seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo, tendo em conta os objetivos prosseguidos por esse ato. Consequentemente, a procura desse equilíbrio tomando em consideração não a situação particular de um Estado‑Membro mas a de todos os Estados‑Membros da União não pode, em si mesma, ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, n.
o
167).
A este respeito, como resulta dos n.
os
32 a 40 do presente acórdão, o Parlamento e o Conselho não deixaram de ter em conta os custos socioeconómicos que a aplicação da diretiva impugnada acarreta, nomeadamente no que se refere à República da Polónia. Foi, pelo contrário, com base em todas as informações de que essas instituições dispunham que as mesmas consideraram que os custos associados à aplicação dessa diretiva eram consideravelmente menos importantes do que os benefícios socioeconómicos dela decorrentes. Entre esses benefícios figuram, por exemplo, a redução dos custos dos cuidados de saúde, o aumento da produtividade, a redução dos danos a edifícios, colheitas mais abundantes e o aumento da esperança de vida com boa saúde.
Resulta, além disso, dos considerandos 9 e 10 da mesma diretiva que ela procura permitir que se alcancem, de forma eficaz em termos de custos, os objetivos em matéria da qualidade do ar estabelecidos na legislação da União e que contribui para a redução dos custos relacionados com a saúde decorrentes da poluição atmosférica na União, melhorando o bem‑estar dos cidadãos da União.
Como resulta do n.
o
34 do presente acórdão, a avaliação de impacto deu conta dos custos e dos respetivos benefícios associados a cinco opções estratégicas. Como confirma o Conselho, a opção designada «6C» foi a escolhida. Resulta, nomeadamente, do anexo 7 da avaliação de impacto que esta opção era, em termos de custos e benefícios, aquela cuja aplicação podia gerar lucro líquido mais elevado. Como salientou a Comissão, a opção 6C previa a fixação do compromisso global de redução das emissões para 2025 em 75 % da redução da diferença
(gap closure)
em relação às orientações da OMS sobre o impacto das partículas finas (PM
2,5
) na saúde humana.
Como a Comissão salienta, além disso, a proposta de diretiva continha uma redução da diferença menos ambiciosa de 67 % num período mais longo, isto é, até 2030, que se considerava poder diminuir, por um lado, o ónus dos custos em 40 % para os dois setores mais afetados, ou seja, os da agricultura e da refinação, e, por outro, todos os custos associados à redução da poluição do ar em 25 % relativamente aos custos apresentados na avaliação de impacto.
Durante as negociações no Conselho, o nível global dos compromissos de redução de emissões foi mais reduzido, o que a própria República da Polónia admitiu na sua petição. Com efeito, como a Comissão também confirmou, a proposta de diretiva previa, no horizonte de 2030, um objetivo geral de redução de 52 % das mortes prematuras devido à má qualidade do ar na Europa, relativamente ao número deste tipo de mortes verificadas durante o ano de 2005. Durante as negociações no Conselho, este objetivo foi reduzido para 49,6 %. Neste contexto, o Parlamento adotou, em 23 de novembro de 2016, a sua posição sobre a proposta de diretiva, que o Conselho ratificou em 8 de dezembro de 2016.
Além disso, resulta do capítulo 6 e do anexo 8 da avaliação de impacto que a partilha de esforços entre os Estados‑Membros não é manifestamente desequilibrada. É certo que, na Suécia, foi antecipado um investimento correspondente a 0,003 % do PIB e, na Bulgária, correspondente a 0,168 % do PIB, para se alcançarem os objetivos fixados pela opção 6C. Todavia, esta diferença reflete, simultaneamente, os diferentes níveis de PIB na União e os esforços já envidados em certos Estados‑Membros. O Conselho salienta, a este propósito, corretamente, que a relação entre o nível histórico das emissões e o nível dos esforços exigidos a título da diretiva impugnada está em conformidade com o princípio do poluidor‑pagador.
De resto, basta salientar que a República da Polónia se limita a criticar os custos elevados decorrentes dos compromissos nacionais de redução de emissões, sem considerar as vantagens em causa no n.
o
107 do presente acórdão. Também não demonstra que estes compromissos ultrapassam o que é necessário relativamente aos objetivos da diretiva impugnada, nem fornece elementos que permitam considerar que compromissos menos restritivos teriam igualmente permitido alcançar esses objetivos.
As críticas da República da Polónia relativas à escolha do ano de 2030 como data de início do aumento do nível de redução das emissões devem ser refutadas pelas mesmas razões que as referidas no n.
o
113 do presente acórdão. Em particular, o facto de um adiamento desta data permitir repartir os custos no tempo não é suficiente para concluir que a escolha do legislador da União acarreta, manifestamente, consequências desproporcionadas para esse Estado‑Membro. O mesmo se diga da hipótese segundo a qual o preço das tecnologias que permitem reduzir as emissões abrangidas pela diretiva impugnada poderia diminuir ao longo do tempo.
Estas mesmas considerações aplicam‑se,
mutatis mutandis
, à alegação segundo a qual a obrigação de redução de emissões de acordo com uma trajetória linear, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, da diretiva impugnada, constitui um ónus suplementar desproporcionado no que se refere à República da Polónia. Esta última não fornece nenhum elemento que permita considerar que o legislador da União cometeu um erro manifesto ao decidir instituir um mecanismo de redução gradual das emissões a partir do nível previsto para 2020, a fim de assegurar um progresso concreto para o nível previsto para o período posterior a 2030.
Por outro lado, quanto à argumentação segundo a qual esta obrigação de redução gradual limita excessivamente a margem de manobra dos Estados‑Membros, tendo em conta a própria natureza jurídica das diretivas, como decorre do artigo 288.
o
TFUE, basta constatar que a diretiva impugnada prevê, na verdade, obrigações vinculativas, mas deixa aos Estados‑Membros a escolha dos meios para as atingir. Em qualquer caso, o quarto fundamento da República da Polónia prende‑se com a proporcionalidade da diretiva impugnada, e não com uma violação do artigo 296.
o
, primeiro parágrafo, TFUE, relativo aos atos jurídicos da União.
A República da Polónia, na medida em que alega que a diretiva impugnada lhe impõe um ónus mais pesado do que aos outros Estados‑Membros, procura, na realidade, demonstrar uma violação do princípio da igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, que há que examinar no âmbito do quinto fundamento.
À luz do exposto, há que considerar improcedente o quarto fundamento.
Quanto ao quinto fundamento
Argumentos das partes
Com o seu quinto fundamento, a República da Polónia alega uma violação dos princípios da igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, e do desenvolvimento equilibrado, com o fundamento de que os compromissos nacionais de redução de emissões previstos na diretiva impugnada foram fixados sem ter em conta a situação económica e social, o progresso tecnológico e os custos da execução desses compromissos nos diversos Estados‑Membros e regiões da União.
Em apoio deste fundamento, a República da Polónia invoca as disposições do artigo 4.
o
, n.
o
2, TUE e do artigo 191.
o
TFUE, relativas, respetivamente, à igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados e ao desenvolvimento equilibrado das regiões, e remete, a este respeito, para o Acórdão de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech (
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, n.
os
36 e 37). Neste, o Tribunal de Justiça declarou que todos os objetivos, princípios e critérios estabelecidos no artigo 191.
o
TFUE devem ser considerados de igual importância e tidos em conta tanto quanto possível. Os artigos 37.
o
e 51.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») também exigem o respeito pelo princípio do desenvolvimento equilibrado na elaboração da política ambiental da União.
Para respeitar estas obrigações, não basta ter em conta de maneira seletiva, lacunar e simplificada os dados socioeconómicos relativos a um Estado‑Membro. A diretiva impugnada também não procede a uma ponderação dos interesses, a saber, entre a proteção do ambiente, por um lado, e o desenvolvimento económico das diversas regiões da União, por outro. Pelo contrário, cria o risco de reduzir a competitividade, de conduzir a uma diminuição do nível de vida e de aumentar a pobreza na Polónia, o que seria contrário à política de coesão da União.
Além disso, na Polónia, o custo da aplicação dos compromissos nacionais de redução das emissões ascende a cerca de 543 milhões de euros por ano. Esta estimativa aproxima‑se dos 557 milhões de euros por ano, calculados pelo IIASA em 2015, correspondentes a cerca de um quarto do custo total da aplicação dos compromissos na União. Este montante acresce aos custos associados à aplicação da Diretiva 2008/50. Embora a República da Polónia não conteste a necessidade de reduzir as emissões referidas pela diretiva impugnada, considera que a sua aplicação acarreta um ónus desproporcionado no que lhe diz respeito, uma vez que o custo respetivo ascende a cerca de 15 euros por mês e por habitante na Polónia, ao passo que, no que respeita aos Estados‑Membros prósperos, como o Reino de Espanha, a República Francesa e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, esse custo é inferior a 3 euros.
Este ónus desproporcionado demonstra que a metodologia que permitiu determinar os compromissos nacionais de redução das emissões não teve em conta os custos associados à aplicação da diretiva impugnada. O nível histórico das emissões abrangidas por esta diretiva na Polónia não pode justificar custos desproporcionados que seriam, de qualquer modo, contrários ao princípio do desenvolvimento sustentável. A referência a este nível histórico ignora, além disso, a melhoria considerável da qualidade do ar neste Estado‑Membro há um bom número de anos.
Por outro lado, os considerandos 9 e 13 da diretiva impugnada opõem‑se à imposição de compromissos que impliquem custos desproporcionados. O n.
o
84 da Decisão n.
o
1386/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013, relativa a um programa geral de ação da União para 2020 em matéria de ambiente «Viver bem, dentro dos limites do nosso planeta» (
JO 2013, L 354, p. 171
), confirma esta constatação.
Além disso, a avaliação de impacto não teve devidamente em conta os efeitos da poluição transfronteiras proveniente dos países terceiros, em particular, uma vez que os dados pertinentes apresentados pela Ucrânia e pela República da Bielorrússia estão incompletos. Ora, a poluição transfronteiras cria o risco de anular os esforços envidados pela República da Polónia a fim de respeitar os seus compromissos a título da diretiva impugnada, o que levaria a uma desigualdade de tratamento dos Estados‑Membros que têm fronteiras com países terceiros em relação aos outros Estados‑Membros e seria contrário ao princípio do poluidor‑pagador.
O Parlamento e o Conselho concluem pela improcedência do presente fundamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu quinto fundamento, a República da Polónia alega, em primeiro lugar, em substância, que o custo da aplicação da diretiva impugnada é consideravelmente mais elevado na Polónia do que nos outros Estados‑Membros. Esta diferença seria desproporcionada e contrária ao princípio da igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, previsto no artigo 4.
o
, n.
o
2, TUE, no artigo 191.
o
, n.
o
3, TFUE e no artigo 37.
o
da Carta. Estas duas últimas disposições exigem, nomeadamente, a tomada em consideração do desenvolvimento equilibrado e sustentável das regiões da União.
A este respeito, importa recordar que o artigo 191.
o
, n.
o
2, TFUE dispõe que a política da União no domínio do ambiente tem por objetivo atingir um «nível de proteção elevado», tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. No mesmo sentido, o artigo 3.
o
, n.
o
3, TUE prevê que a União se empenha nomeadamente em atingir um «elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente» (Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, n.
o
42).
Quanto ao artigo 37.
o
da Carta, enuncia que «[t]odas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá‑los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».
O artigo 52.
o
, n.
o
2, da Carta dispõe que os direitos reconhecidos por esta que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e os limites por eles definidos. É o que sucede com o artigo 37.
o
da Carta, que assenta, em substância, no artigo 3.
o
, n.
o
3, TUE e nos artigos 11.
o
e 191.
o
TFUE (Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, n.
o
62).
Por conseguinte, a argumentação da República da Polónia relativa à Carta deve ser analisada à luz das condições e dos limites decorrentes do artigo 191.
o
TFUE.
Embora seja facto assente que o artigo 191.
o
, n.
o
2, TFUE exige que a política da União no domínio do ambiente vise um nível de proteção elevado, esse nível de proteção, para ser compatível com a mesma disposição, não deve necessariamente ser tecnicamente o mais elevado possível (Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, n.
o
44).
Com efeito, o artigo 191.
o
TFUE prevê uma série de objetivos, princípios e critérios que o legislador da União deve respeitar no âmbito da aplicação da política do ambiente (v., neste sentido, Acórdão de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, n.
o
36).
Em particular, resulta do artigo 191.
o
, n.
o
3, TFUE que, na elaboração da sua política no domínio do ambiente, a União terá em conta os dados científicos e técnicos disponíveis, as condições do ambiente nas diversas regiões da União, as vantagens e os encargos que podem resultar da atuação ou da ausência de atuação, o desenvolvimento económico e social da União no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.
No entanto, devido à necessidade de ponderação de alguns desses objetivos e princípios, bem como à complexidade da aplicação desses critérios, a fiscalização jurisdicional deve necessariamente limitar‑se à questão de saber se o legislador da União cometeu um erro manifesto de apreciação quanto às condições de aplicação do artigo 191.
o
TFUE (Acórdãos de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, n.
o
37, e de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, n.
o
46).
Como resulta, nomeadamente, dos n.
os
32 a 40 do presente acórdão, o legislador da União adotou a diretiva impugnada tendo em conta uma multiplicidade de dados, entre os quais figuravam, designadamente, informações sobre o custo da sua aplicação em cada Estado‑Membro e os benefícios daí resultantes. Fez também uma escolha entre várias opções, para selecionar a que podia gerar o maior benefício líquido.
Além disso, como já foi referido, em particular, nos n.
os
101 e 112 do presente acórdão, o legislador da União teve devidamente em conta o potencial de redução das emissões em cada Estado‑Membro e procurou estabelecer uma repartição equilibrada dos esforços entre eles.
Ao fazê‑lo, esse legislador cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 191.
o
, n.
o
3, TFUE. Com efeito, com base nos dados científicos e técnicos disponíveis, teve efetivamente em conta o desenvolvimento equilibrado da União e das suas regiões, nomeadamente tendo em conta os custos ligados à aplicação da diretiva impugnada em cada Estado‑Membro e os benefícios que daí podem resultar.
Esta constatação é corroborada pela jurisprudência recordada no n.
o
106 do presente acórdão, segundo a qual a procura de tal equilíbrio, pelo legislador da União, à luz, não da situação particular de um único Estado‑Membro mas da situação de todos eles, não pode ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade.
A República da Polónia alega, em segundo lugar, que alguns setores socioeconómicos e algumas das suas regiões, como o setor agrícola e as zonas rurais, serão particularmente afetados pelas obrigações financeiras decorrentes dos compromissos nacionais de redução de emissões. A este respeito, basta recordar, como resulta do n.
o
105 do presente acórdão, que nem a repartição dos custos relativos ao cumprimento desses compromissos nem a sua fonte de financiamento foram determinadas pela diretiva impugnada, cuja aplicação incumbe aos Estados‑Membros.
Por outro lado, o facto de a República da Polónia fazer parte dos Estados‑Membros que, a fim de respeitar os seus compromissos a título da diretiva impugnada, deverão efetuar os investimentos financeiros mais importantes não significa, por si só, que esta diretiva impõe a esse Estado‑Membro, ou às regiões do seu território, um ónus desproporcionado.
No que respeita, em terceiro lugar, ao argumento relativo a uma alegada não tomada em consideração da poluição transfronteiras, basta verificar que a República da Polónia não fornece informações que permitam fundamentar as suas críticas. Em particular, este Estado‑Membro não explica as razões por que a poluição transfronteiras teria consequências determinantes sobre as emissões abrangidas pela diretiva impugnada produzidas no território polaco e, por conseguinte, sobre a fixação dos seus compromissos para reduzir as mesmas.
Com efeito, resulta do artigo 1.
o
, n.
o
1, e do artigo 2.
o
, n.
o
1, da diretiva impugnada que esta é aplicável às emissões de poluentes a que se refere o anexo I, «provenientes de todas as fontes presentes no território dos Estados‑Membros», e estabelece os compromissos dos Estados‑Membros para reduzir essas emissões. Como enuncia o considerando 14 desta diretiva, esses compromissos no horizonte de 2030 baseiam‑se no potencial de redução estimado de cada Estado‑Membro e no objetivo político de reduzir o impacto da poluição na saúde.
Com a sua alegação segundo a qual a poluição transfronteiras anularia os esforços que lhe incumbem por força da diretiva impugnada, a República da Polónia também não consegue demonstrar uma violação do princípio da igualdade de tratamento, uma vez que não apresenta nenhuma precisão em apoio do seu argumento, que permita apreciar, em todo o caso, a sua procedência.
Resulta das considerações que precedem que o legislador da União não cometeu nenhum erro manifesto de apreciação quanto às condições de aplicação do artigo 191.
o
TFUE.
Pelas mesmas razões, há que rejeitar a argumentação da República da Polónia segundo a qual a diretiva impugnada viola o princípio da igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados.
Assim, há que julgar o quinto fundamento improcedente na sua integralidade.
Não tendo sido julgado procedente nenhum dos fundamentos invocados pela República da Polónia em apoio do seu recurso, há que julgar o recurso integralmente improcedente.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento e o Conselho pedido a condenação da República da Polónia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas por estas duas instituições.
Nos termos do artigo 140.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, a Hungria, a Roménia e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A República da Polónia é condenada nas despesas efetuadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da União Europeia.

3)
A Hungria, a Roménia e a Comissão Europeia suportam as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.