CELEX: 62019TJ0245
Medidas de salvaguardia
Mercado de productos siderúrgicos
Reglamento de Ejecución (UE) 2019/159
Recurso de anulación
Interés en ejercitar la acción
Legitimación activa
Admisibilidad
Igualdad de trato
Confianza legítima
Principio de buena administración
Deber de diligencia
Amenaza de perjuicio grave
Error manifiesto de apreciación
Apertura de una investigación de salvaguardia
Competencia de la Comisión
Derecho de defensa

Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, solicita la anulación del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/159 de la Comisión, de 31 de enero de 2019, que impone medidas de salvaguardia definitivas contra las importaciones de determinados productos siderúrgicos (
DO 2019, L 31, p. 27
; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), en la medida en que le es aplicable.
Antecedentes del litigio
La demandante, con domicilio social en la región de Transnistria, en Moldavia, es productora de dos categorías de productos siderúrgicos que son objeto de las medidas de salvaguardia impuestas con arreglo al Reglamento impugnado: la categoría de productos n.
o
13 (armaduras) y la categoría de productos n.
o
16 (alambrón sin alear o aleado).
El 28 de abril de 2016, a la vista de la situación de la industria siderúrgica de la Unión Europea, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/670 por el que se someten a una vigilancia previa de la Unión las importaciones de determinados productos siderúrgicos originarios de determinados terceros países (
DO 2016, L 115, p. 37
).
El 23 de marzo de 2018, los Estados Unidos de América establecieron derechos de importación en virtud del artículo 232 de la Trade Expansion Act (Ley sobre el Desarrollo del Comercio) (en lo sucesivo, «artículo 232»).
El 26 de marzo de 2018, a la vista de los datos estadísticos recabados tras la introducción de las medidas de vigilancia, la Comisión inició una investigación de salvaguardia con objeto de examinar la situación de varias categorías de productos siderúrgicos.
En la medida en que su análisis de los datos la llevó a concluir, con carácter provisional, que la industria siderúrgica de la Unión se encontraba bajo la amenaza de un perjuicio grave en lo relativo a veintitrés de las veintiséis categorías de productos respecto de las cuales había quedado acreditado, a raíz de la investigación, un aumento de las importaciones, la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1013, de 17 de julio de 2018, por el que se imponen medidas provisionales de salvaguardia respecto a las importaciones de determinados productos siderúrgicos (
DO 2018, L 181, p. 39
; en lo sucesivo, «Reglamento provisional»).
El 31 de enero de 2019, al estimar que la industria siderúrgica de la Unión estaba amenazada de un perjuicio grave que afectaba a veintiséis categorías de productos siderúrgicos, la Comisión adoptó el Reglamento impugnado, por el que se instauran medidas de salvaguardia definitivas durante un período de tres años en forma de contingentes arancelarios específicos por categoría, estableciendo su límite cuantitativo en el volumen medio de las importaciones de los países afectados durante el período 2015‑2017 más el 5 %, con objeto de garantizar el mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales y un apoyo suficiente a la industria usuaria e importadora existente en la Unión.
Contrariamente a la situación que prevalecía en el marco de las medidas de salvaguardia provisionales, el Reglamento impugnado estableció contingentes específicos por país para los países que tuvieran un interés proveedor importante (es decir, aquellos países con una cuota de más del 5 % de las importaciones correspondiente a la categoría de productos en cuestión). También se fijó un contingente arancelario «residual» para los demás países exportadores al territorio de la Unión. La Comisión consideró asimismo que, cuando un país proveedor hubiera agotado su contingente arancelario específico, debía tener acceso al contingente arancelario residual para garantizar el mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales, y también para evitar que, en su caso, quedaran sin utilizar partes del contingente arancelario residual.
De esta forma, los países exportadores que tengan un interés proveedor importante —como Moldavia en lo que se refiere a las categorías de productos n.
o
13 y n.
o
16— disponen, en principio, de la posibilidad de operar en marco de dos sistemas diferenciados. En un primer momento, pueden continuar sus intercambios por debajo del volumen cuantitativo específico por país, que se define en relación con sus propios flujos comerciales tradicionales entre 2015 y 2017, incrementados en un 5 %, y, en un segundo momento, una vez alcanzado este límite cuantitativo específico por país, pueden seguir exportando a la Unión siempre que no superen el límite del contingente residual
erga omnes
. El arancel fuera del contingente del 25 % solo empezará a aplicarse a dichas importaciones si se alcanzan ambos límites.
Según la Comisión, por un lado, las medidas adoptadas en el asunto van dirigidas a que los flujos comerciales tradicionales puedan escapar de una protección adicional, con el fin de que la oferta y la competencia sean suficientes en el mercado de la Unión, y, por otro lado, los niveles de contingentes arancelarios se establecen con objeto de impedir cualquier desvío comercial, en el marco de las medidas adoptadas con arreglo al artículo 232, que pueda afectar negativamente a la industria de la Unión. Explica que, de esta forma, el arancel fuera del contingente solo se aplicaría, en principio, si, con un desvío comercial debido a las medidas adoptadas por los Estados Unidos de América, la situación de amenaza de perjuicio grave se convirtiera en una situación de grave perjuicio. Sobre este extremo, la Comisión considera que los contingentes arancelarios específicos de los países indicados en el anexo IV.1 del Reglamento impugnado han sido fijados de manera que se minimice la repercusión de las medidas de salvaguardia en los flujos comerciales normales, en particular, los procedentes de Moldavia.
Desde la entrada en vigor del Reglamento impugnado, el 2 de febrero de 2019, hasta el 30 de junio de 2021, las medidas debían reconsiderarse y liberalizarse progresivamente a intervalos regulares con objeto de ir aumentando poco a poco los niveles cuantitativos para que la industria de la Unión pudiera adaptarse.
Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Declare la admisibilidad del recurso.
–
Anule el Reglamento impugnado, en la medida en que le es aplicable.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Mediante escrito separado, la Comisión cuestionó la admisibilidad del recurso, alegando que la demandante no cumple los requisitos relativos al interés en ejercitar la acción ni los relativos a la legitimación activa.
Presentación fuera de plazo de la excepción de inadmisibilidad por parte de la Comisión
Con carácter preliminar, la demandante estima que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad al haberse presentado fuera del plazo establecido en el artículo 81 del Reglamento de Procedimiento.
La demandante considera que, con el fin de respetar el plazo aplicable a la formulación de una excepción de inadmisibilidad, la Comisión debió haber presentado su demanda el 25 de junio de 2019, como muy tarde. Señala que, sin embargo, la excepción de inadmisibilidad fue presentada el 26 de junio de 2019.
Procede desestimar la alegación de la demandante por basarse en una errónea comprensión de las normas que rigen el cálculo de los plazos aplicables en el presente procedimiento.
En efecto, con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la demanda dirigida a que el Tribunal General decida sobre la inadmisión de un recurso debe presentarse dentro del plazo establecido en el artículo 81 del mismo Reglamento, a saber, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la demanda.
Además, en virtud del artículo 58, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento, un plazo expresado en meses finalizará al expirar el día que, en el último mes, tenga la misma cifra que el día en que se efectuó el acto a partir del cual haya de computarse el plazo. Por otra parte, según el artículo 60 del mismo Reglamento, los plazos procesales se ampliarán, por razón de la distancia, en un plazo único de diez días.
En el caso de autos, la demanda fue notificada a la Comisión el 16 de abril de 2019, como consta en autos. Por ello, con arreglo al artículo 58, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento, el plazo de dos meses previsto en el artículo 81 del mismo Reglamento venció el 16 de junio de 2019. Dicho plazo, ampliado en diez días por razón de la distancia, con arreglo al artículo 60 del Reglamento de Procedimiento, expiraba el 26 de junio de 2019.
En consecuencia, la excepción de inadmisibilidad de la Comisión, presentada en la Secretaría del Tribunal General el 26 de junio de 2019, no es extemporánea.
Interés en ejercitar la acción
En primer lugar, la Comisión niega la existencia de un interés en ejercitar la acción por parte de la demandante, alegando que las actividades que esta última ejerce no corresponden al ámbito de aplicación del Reglamento impugnado.
La Comisión afirma que el Reglamento impugnado no produce ningún efecto vinculante en Moldavia en relación con las operaciones o las actividades cotidianas de la demandante. En efecto, considera que, dado que la demandante no es más que una productora establecida fuera del territorio de la Unión, sus actividades no están cubiertas por el Reglamento impugnado, cuyo ámbito de aplicación se limita al territorio de la unión aduanera.
La demandante rebate las alegaciones de la Comisión.
Sobre este particular, para descartar esta alegación, basta señalar que, durante la vista, la Comisión reconoció que, a tenor de los documentos aportados en la fase escrita del procedimiento, las actividades de la demandante incluían la exportación de determinadas categorías del producto de que se trata a la Unión.
En segundo lugar, la Comisión estima que, de prosperar su demanda, la demandante no podría obtener un beneficio personal, pues con la anulación del Reglamento impugnado no se suprimiría el perjuicio invocado. A este respecto, la Comisión niega la existencia de un interés existente y real de la demandante en la medida en que el Reglamento impugnado no impide que el producto de que se trata se exporte desde Moldavia a la Unión.
En apoyo de sus argumentos, la Comisión recuerda, antes que nada, por una parte, el hecho de que el arancel fuera del contingente del 25 % no se aplica hasta que estén agotados tanto el contingente arancelario por país como el contingente residual. Por otra parte, precisa que, en el momento en que se formuló el recurso, no se había agotado, respecto de Moldavia, el componente cuantitativo de los contingentes establecidos por el Reglamento impugnado para las categorías de productos n.
o
13 y n.
o
16. Señala que, por lo tanto, la demandante no podía obtener beneficio alguno de la anulación del Reglamento impugnado, dado que, en su opinión, este último aún no ha producido efectos jurídicos respecto de ella.
A continuación, la Comisión añade que el hecho de que la demandante alegue, a efectos de acreditar un interés en ejercitar la acción, la mera posibilidad de que se le imponga un arancel fuera del contingente es un argumento especulativo. La Comisión subraya, a este respecto, que, debido a las reconsideraciones de los límites cuantitativos previstas en el Reglamento impugnado, ni siquiera existe la certeza de que se realice tal posibilidad, la cual, sin embargo, es exigida por la jurisprudencia si el interés invocado por la demandante se refiere a una situación jurídica futura.
Por último, la Comisión estima que la jurisprudencia pertinente conduce a la conclusión de que solo cabe apreciar la existencia de una consecuencia jurídica personal derivada del Reglamento impugnado respecto de las entidades que son objeto de las medidas de ejecución que aplican el Reglamento impugnado, es decir, un importador del producto de que se trata establecido en la Unión al que las autoridades de un Estado miembro presenten la factura aduanera en la que se aplica el arancel fuera del contingente del 25 %. Considera que, en consecuencia, no corresponderá a la demandante abonar el arancel fuera de contingente cuando se importe el producto de que se trata en la Unión.
Por consiguiente, la Comisión concluye que, si se estimaran las pretensiones de la demandante, ello no podría traducirse en una ventaja que consista en la supresión de las consecuencias jurídicas del Reglamento impugnado derivadas del agotamiento del límite cuantitativo establecido por ese acto.
La demandante rebate las alegaciones de la Comisión.
Según reiterada jurisprudencia, el interés en ejercitar la acción constituye el primer y fundamental requisito para promover cualquier acción judicial. Un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica solo es admisible si la parte demandante tiene interés en anular el acto impugnado. El interés del demandante en ejercitar la acción supone que la anulación del acto impugnado pueda producir, por sí misma, consecuencias jurídicas, que de esa forma el recurso, por su resultado, pueda procurar un beneficio al recurrente y que este acredite un interés existente y real en la anulación de dicho acto (véase la sentencia de 12 de noviembre de 2015, HSH Investment Holdings Coinvest‑C y HSH Investment Holdings FSO/Comisión,
T‑499/12
,
EU:T:2015:840
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, del mecanismo instaurado por el Reglamento impugnado se desprende que el régimen jurídico aplicable a la actividad de exportación a la Unión de los productos de la demandante es menos favorable que el que se le aplicaba antes de la adopción de dicho Reglamento.
Así pues, a la vista de lo que antecede, y sin que sea necesario pronunciarse sobre el valor probatorio de las cifras expuestas por las partes litigantes en relación con el agotamiento de los contingentes, debe reconocerse que la anulación parcial del Reglamento impugnado a través de una resolución favorable a la demandante podría producir, por sí misma, consecuencias jurídicas y podría, por su resultado, procurar un beneficio a la demandante que, por lo tanto, tiene interés en ejercitar la acción.
Legitimación activa
Según reiterada jurisprudencia, el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, recoge dos supuestos en los que se reconoce legitimación activa a una persona física o jurídica para recurrir contra un acto del que no es destinataria. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso cuando dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, esa persona puede interponer recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si dicho acto la afecta directamente (véase las sentencias de 16 de mayo de 2019, Pebagua/Comisión,
C‑204/18 P
, no publicada,
EU:C:2019:425
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 11 de julio de 2019, Air France/Comisión,
T‑894/16
,
EU:T:2019:508
, apartado
).
En el caso de autos, la demandante estima, en esencia, que se ve directa e individualmente afectada por el Reglamento impugnado, en la medida en que, al ser la única productora‑exportadora moldava del producto de que se trata, forma parte, naturalmente, del grupo restringido de comerciantes identificados o identificables en el momento en que se adoptó el Reglamento impugnado.
La Comisión considera que la demandante no se ve afectada ni directa ni individualmente por el Reglamento impugnado, por lo que debe concluirse que no puede formular un recurso por el que solicite la anulación de dicho Reglamento con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
–
Afectación directa
El requisito de que la medida objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica exige que se reúnan dos criterios acumulativos, a saber, por un lado, que la medida impugnada surta efectos directamente en la situación jurídica de dicha persona y, por otro, que no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (véase la sentencia de 3 de diciembre de 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo y otros,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, apartado
y jurisprudencia citada).
La Comisión sostiene que, en el presente asunto, la situación de la demandante no reúne los requisitos relativos a la afectación directa.
En primer lugar, para probar la falta de efectos del Reglamento impugnado en la situación jurídica de la demandante, la Comisión se basa en cuatro argumentos: primero, hasta tanto no se agote el componente de contingente del Reglamento impugnado y no se imponga el arancel fuera del contingente, no puede derivarse de dicho Reglamento ningún efecto jurídico. Segundo, aunque de la mera existencia de dicho Reglamento se derivara tal efecto jurídico, la demandante no se vería afectada jurídicamente, puesto que dicho acto no produciría ningún efecto jurídico en Moldavia, sino que únicamente lo produciría en la Unión. Tercero, los efectos jurídicos que se derivan del Reglamento impugnado únicamente podrían resultar de una aplicación de dicho Reglamento por parte de las autoridades aduaneras de los Estados miembros y, por lo tanto, solo se producirían en relación con el importador informado del importe de la deuda aduanera. Cuarto, y en cualquier caso, la demandante no exportó efectivamente las categorías de productos afectados en la investigación, sino que actuó como mera productora de tales productos, lo cual excluye cualquier afectación jurídica directa.
En segundo lugar, para probar la existencia de medidas de ejecución, la Comisión afirma, por una parte, que la cuestión de si dichas medidas tienen o no un carácter mecánico no es pertinente y, por otra parte, que, en el ámbito de aplicación de la política comercial común, la existencia de medidas de ejecución reviste una especial importancia, dado que tales medidas son las únicas que materializan los efectos del Reglamento impugnado. Añade que la persona física o jurídica puede, en consecuencia, impugnar la medida ante los tribunales nacionales.
La demandante rebate las alegaciones de la Comisión.
Para empezar, debe rechazarse cualquier argumento de la Comisión sobre la falta de afectación directa motivada por el carácter exclusivamente productor de la demandante, de acuerdo con las consideraciones que se han expuesto en el anterior apartado 25.
A continuación, ha de señalarse que el Reglamento impugnado genera efectos directos en la situación jurídica de la demandante. Determina, en efecto, el marco jurídico y los requisitos con arreglo a los cuales la demandante tiene la facultad de exportar a la Unión, tanto en términos de volumen como de precios, dado que sus productos están sujetos desde entonces a un sistema de contingentación y no ya a una libre comercialización dentro de la Unión, sin asignación preceptiva de cantidades ni exigencia de una autorización por parte de la Comisión. En tal sistema de contingentación, la facultad de la demandante de utilizar el contingente libre de arancel depende de que la Comisión asigne a sus productos cantidades con cargo a ese contingente.
Finalmente, debe recordarse, por una parte, que la exigencia de que el acto no incluya medidas de ejecución no debe confundirse con el requisito relativo a la afectación directa (véase, en este sentido, el auto de 4 de diciembre de 2013, Forgital Italy/Consejo,
T‑438/10
, no publicado,
EU:T:2013:648
, apartado
) y, por otra parte, que, al analizarse la afectación directa, la mera existencia de medidas de ejecución no basta para excluir esta afectación, pues el criterio jurídico pertinente es el que no exista ningún margen de apreciación para los destinatarios del acto de que se trate, que son los encargados de su aplicación (véase, en este sentido, el auto de 14 de enero de 2015, SolarWorld y otros/Comisión,
T‑507/13
,
EU:T:2015:23
, apartado
).
En el caso de autos, el Reglamento impugnado no deja ningún margen de apreciación a las autoridades competentes del Estado miembro a la hora de aplicar las medidas de salvaguardia [véanse, por analogía, las sentencias de 3 de diciembre de 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo y otros,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, apartado
, y de 12 de diciembre de 2014, Crown Equipment (Suzhou) y Crown Gabelstapler/Consejo,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, apartado
(no publicada)], dado que las autoridades competentes están obligadas a aplicar el arancel adicional a un tipo del 25 % una vez agotados los contingentes arancelarios [véanse los artículos 49 a 54 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2015, por el que se establecen normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento (UE) n.
o
952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el código aduanero de la Unión (
DO 2015, L 343, p. 558
), así como los artículos 1 y 3 del Reglamento impugnado].
En consecuencia, debe concluirse que la demandante se ve directamente afectada por el Reglamento impugnado.
–
Afectación individual
Dado que los requisitos de afectación directa y de afectación individual son acumulativos (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, apartado
), es necesario que se considere que la demandante esté afectada también individualmente por el Reglamento impugnado para que su recurso sea admisible.
La Comisión sostiene que la situación de la demandante no reúne los requisitos relativos a la afectación individual.
En primer lugar, la Comisión subraya, por una parte, que el Reglamento impugnado es un acto de alcance general que exige que unas medidas de ejecución (adoptadas por las autoridades aduaneras de los Estados miembros) surtan efecto y que atañe a un número casi infinito de personas (
erga omnes
), y, por otra parte, que el Reglamento impugnado afecta de idéntico modo a cualquier persona de Moldavia y a cualquier persona de la Unión que desee exportar o importar el producto de que se trata desde o a través de Moldavia. En consecuencia, la Comisión estima que la aplicación del Reglamento impugnado se lleva a cabo en virtud de una situación determinada objetivamente en la que no se dan características que permitan ningún tipo de individualización.
En segundo lugar, la Comisión afirma que el Reglamento impugnado no es de carácter híbrido, en el sentido de que contenga decisiones individuales que identifiquen a la demandante, creando de esta forma una «clase». La Comisión pone de relieve que, aunque este carácter ha sido reconocido en el caso de los reglamentos
antidumping
y antisubvenciones, tal reconocimiento se basa en características propias de dichos reglamentos (como es la fijación del porcentaje del derecho
antidumping
o compensatorio para cada comerciante o productor-exportador con arreglo a sus datos individuales), que no se dan en los reglamentos por los que se imponen medidas de salvaguardia, cuya finalidad es proteger el mercado del acero de la Unión de un súbito incremento de las importaciones.
En tercer lugar, la Comisión estima que el Reglamento impugnado no «escoge» en ningún caso una clase, como tampoco esa clase es «escogida» por las autoridades aduaneras de los Estados miembros que aplican dicho Reglamento. Precisa que el hecho de que el Reglamento impugnado establezca determinadas categorías de productos de acero originarias de un determinado número de países no es más que la fijación, de un modo definido objetivamente, de los requisitos legales a los efectos de la importación de dichos productos en la Unión. Por este motivo, la cuestión de si dicho Reglamento determina o no, con mayor o menor precisión, el número o incluso la identidad de los operadores económicos a los que se aplica la medida no modifica la forma de esta última, que sigue siendo, en su opinión, un acto de carácter general y que, en ningún caso, individualiza tal «clase». En efecto, cualquier persona dispuesta y preparada para exportar el producto de que se trata desde Moldavia podría unirse, en cualquier momento, a la «clase» de los exportadores y de los comerciantes de las categorías de productos n.
o
13 y n.
o
16 y también podría hacerlo por el lado de los importadores de la Unión.
La Comisión considera que el hecho de que sea imposible anular en parte este acto en relación con una persona o una categoría de personas individualizada confirma esta apreciación en la medida en que la medida de salvaguardia se aplica sobre la base de las importaciones procedentes de todos los países, y no de determinadas empresas o de países específicos.
En cuarto lugar, según la Comisión, aunque hubiera una especie de «clase» propia de Moldavia, nada indica que la demandante represente los intereses del conjunto de esa «clase». En este contexto, la Comisión cuestiona no solo el hecho de que la demandante sea productora‑exportadora, sino también el hecho de que, como afirma esta última, todas las referencias a las importaciones procedentes de Moldavia en el Reglamento impugnado sean
de facto
referencias a esta.
En quinto lugar, la Comisión considera aplicable a las investigaciones de salvaguardia la jurisprudencia según la cual la mera participación en un procedimiento tramitado por las instituciones de la Unión no significa que la persona participante esté afectada por el acto que se adopte al concluir dicho procedimiento. Deduce, en consecuencia, que la participación, incluso «activa», de la demandante en la investigación no implica su individualización por el Reglamento impugnado. Concluye que, por lo tanto, la individualización del operador económico interesado solo se produce cuando se adopta la medida nacional de ejecución por parte de las autoridades aduaneras de los Estados miembros, siendo entonces cuando este puede impugnar la medida de que se trate ante los tribunales de dichos Estados miembros.
La demandante rebate las alegaciones de la Comisión.
Es de reiterada jurisprudencia que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, solo autoriza a las personas físicas y jurídicas a interponer un recurso contra un acto de alcance general, como un reglamento, cuando, además de afectar directamente a esas personas, también las afecta debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que las caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, las individualiza de manera análoga a la de un destinatario de una decisión (sentencias de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo,
C‑50/00 P
,
EU:C:2002:462
, apartado
, y de 10 de abril de 2003, Comisión/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, apartado
). En otros términos, las violaciones alegadas por la demandante deben ser idóneas para individualizarla de forma análoga a la forma en que lo sería el destinatario del acto (véase, en este sentido, el auto de 8 de mayo de 2019, Carvalho y otros/Parlamento y Consejo,
T‑330/18
, no publicado,
EU:T:2019:324
, apartado
y jurisprudencia citada).
En primer lugar, es preciso rechazar las objeciones de la Comisión basadas en la naturaleza de un reglamento que establece medidas de salvaguardia.
En efecto, para empezar, la circunstancia de que el Reglamento impugnado tenga, por naturaleza, efectos
erga omnes
no excluye la posibilidad de que semejante acto pueda incluir medidas que se apliquen individualmente a determinados operadores económicos (véase, en este sentido, el auto de 30 de abril de 2003, VVG International y otros/Comisión,
T‑155/02
,
EU:T:2003:125
, apartados
a
). En consecuencia, aunque la aplicación del Reglamento impugnado se efectúe con arreglo a una situación establecida de manera objetiva, la demandante puede alegar elementos idóneos para individualizarla de forma análoga a como se individualizaría el destinatario del acto.
A continuación, ha de señalarse que el hecho de que, tratándose de un reglamento que establece medidas de salvaguardia, falte el elemento que ha permitido reconocer la naturaleza híbrida de los reglamentos
antidumping
y antisubvenciones, a saber, el uso de datos numéricos de operadores que quedan individualizados de este modo, no permite descartar la existencia de cualidades particulares propias de la demandante o de una situación de hecho que la caracterice en relación con cualquier otra persona y la individualice de un modo análogo a como se individualizaría un destinatario.
A este respecto, debe descartarse el argumento de la Comisión de que la participación en una investigación no significa que el acto afecte individualmente a la empresa que ha participado en la investigación. En efecto, si bien la mera participación no es suficiente
per se
a la hora de apreciar la afectación individual, no carece, sin embargo, de pertinencia (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 1996, Sinochem Heilongjiang/Consejo,
T‑161/94
,
EU:T:1996:101
, apartados
y
). Pues bien, en el caso de autos, como reconoce la Comisión, la demandante fue la única productora de Moldavia que cooperó en el marco de la investigación que condujo a la instauración de las medidas de que se trata.
Finalmente, en relación con las consideraciones de la Comisión relativas a la existencia de medidas de ejecución (véase el anterior apartado 55
in fine
), ha de observarse que la afectación individual de una parte demandante debe apreciarse a la luz de los criterios definidos por la jurisprudencia citada en el anterior apartado 57, y que esta no hace referencia a la existencia de medidas de ejecución. En consecuencia, tales consideraciones son inoperantes.
En segundo lugar, en lo tocante al análisis por parte de la Comisión de los datos numéricos, que lleva a esta última a considerar que la demandante no es la única exportadora del producto de que se trata en Moldavia, debe señalarse, por una parte, que la demandante ha insistido en el carácter marginal de las importaciones procedentes de Moldavia incluidas en otras categorías de productos siderúrgicos distintas de las categorías n.
o
13 y n.
o
16, sin que se la haya contradicho específicamente sobre este extremo. Por lo tanto, si bien el hecho de ser la productora‑exportadora más importante de los productos sujetos a las medidas de salvaguardia no es suficiente, por sí solo, para individualizar a la demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de enero de 2002, Rica Foods/Comisión,
T‑47/00
,
EU:T:2002:7
, apartado
), no carece de toda pertinencia, en la medida en que forma parte de un conjunto de elementos constitutivos de una situación particular que caracteriza a la demandante, con respecto a la medida que se trata, frente a cualquier otro operador económico (véase, por analogía, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, apartado
).
Por otra parte, en relación con el análisis de los datos numéricos por parte de la Comisión, que la ha llevado a considerar que la demandante no es la única exportadora de las categorías de productos n.
o
13 y n.
o
16 en Moldavia, durante la vista, se invitó a la Comisión a pronunciarse tanto sobre los documentos aportados por la demandante durante la fase escrita del procedimiento dirigidos a probar lo contrario como sobre las explicaciones relativas a las supuestas incoherencias que había detectado, Pues bien, aunque la Comisión pudo expresar sus reservas en relación con la veracidad de tales informaciones, admitió no haber hecho mayores comprobaciones. Procede concluir de todo ello que la Comisión no aportó pruebas que contradigan los elementos expuestos por la demandante a este respecto.
En tercer lugar, a la vista de las consideraciones expuestas en el anterior apartado 64, relativas a la situación de la demandante, procede rechazar la alegación de la Comisión sobre la imposibilidad de una anulación parcial del Reglamento impugnado, pues semejante anulación parcial sería posible siempre que afectara a los contingentes específicamente establecidos para las categorías de productos n.
o
13 y n.
o
16 procedentes de Moldavia.
En cuarto lugar, por lo que atañe a la objeción de la Comisión sobre la existencia de una clase cerrada, basada en que cualquier importador actual o potencial, establecido en el territorio de la Unión, de productos procedentes de Moldavia e incluidos en categorías objeto de las medidas de salvaguardia también se vería afectado por el acto impugnado, procede identificar el conjunto de elementos que podría llegar a caracterizar una individualización de la demandante en el sentido de la jurisprudencia pertinente (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, apartado
).
En este contexto, cabe señalar, primero, que el Reglamento impugnado establece un contingente específico para cada una de las dos categorías de productos incluidas en la actividad económica de la demandante, segundo, que el Reglamento impugnado establece estos contingentes por país y, más particularmente, atribuye una parte específica de los mismos a Moldavia (véase el anexo IV del Reglamento impugnado), tercero, que la demandante aportó pruebas documentales y datos numéricos (junto con explicaciones en relación con las objeciones sobre la fiabilidad y coherencia de dichas informaciones) dirigidos a demostrar que es la única productora-exportadora de Moldavia de productos incluidos en las categorías n.
o
13 y n.
o
16, sin que la Comisión la haya contradicho válidamente, cuarto, que la demandante participó activamente en la investigación de salvaguardia, y, quinto, que los datos utilizados por el Reglamento impugnado en relación con Moldavia, si bien proceden de Eurostat, se asemejan a los datos de la demandante en la medida en que no se ha rebatido eficazmente su condición de única productora‑exportadora de productos incluidos en las categorías n.
o
13 y n.
o
16 en ese país.
A la vista de lo anterior, cabe considerar, primero, que la demandante forma parte de un círculo cerrado, segundo, que es identificable en el Reglamento impugnado, tercero, que participó en la investigación preparatoria para la instauración de las medidas de salvaguardia, y, cuarto, que es el único operador cuyos datos comerciales fueron utilizados para fijar los contingentes arancelarios en relación con Moldavia.
Por tanto, de los elementos que obran en autos, según resultan de los debates de la vista, se desprende que existe un conjunto de elementos fácticos y jurídicos constitutivos de una situación particular que caracteriza a la demandante, en relación con el Reglamento impugnado, frente a cualquier otro operador económico y que, en consecuencia, demuestra una afectación individual, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Por consiguiente, sin necesidad de examinar las demás alegaciones formuladas por la demandante en este marco, procede concluir que esta se ve afectada individualmente por el Reglamento impugnado.
Por tanto, procede declarar la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
La demandante basa su recurso en ocho motivos.
Con carácter preliminar, alega que el control de la legalidad de las decisiones adoptadas por la Comisión en relación con el cumplimiento los requisitos para imponer medidas de salvaguardia con arreglo al artículo 16 del Reglamento (UE) 2015/478 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, sobre el régimen común aplicable a las importaciones (
DO 2015, L 83, p. 16
; en lo sucesivo, «Reglamento de base sobre salvaguardias») debe hacerse a la luz del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994 y del Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre salvaguardias, así como de la jurisprudencia de la OMC en relación con dichos acuerdos o, cuando menos, y con carácter subsidiario, que esos acuerdos y dicha jurisprudencia pueden constituir herramientas de interpretación útiles para definir las condiciones y los requisitos que deben cumplirse para justificar la imposición de medidas de salvaguardia.
Observaciones preliminares sobre el alcance del control jurisdiccional
Es preciso recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el ámbito de la política comercial común y, muy particularmente, en materia de medidas de defensa comercial, las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional debido a la complejidad de las situaciones económicas, políticas y jurídicas que han de examinar (véase, en este sentido, la sentencias de 19 de julio de 2012, Consejo/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group,
C‑337/09 P
,
EU:C:2012:471
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory y Ningbo Jinding Fastener/Consejo,
C‑376/15 P y C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello resulta que el control del juez de la Unión sobre las apreciaciones de dichas instituciones debe limitarse a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento, de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para efectuar la elección controvertida, de la ausencia de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o de la ausencia de desviación de poder (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory y Ningbo Jinding Fastener/Consejo,
C‑376/15 P y C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, apartado
).
Primer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación y en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación
Mediante su primer motivo, la demandante señala que la República de Islandia, el Principado de Lichtenstein y el Reino de Noruega, como Estados miembros del Espacio Económico Europeo (EEE) (en lo sucesivo, «Estados miembros del EEE mencionados»), han sido excluidos de la aplicación del Reglamento impugnado. Pues bien, estima, en esencia, que la República de Moldavia se encuentra en una situación comparable en relación con las razones aducidas para justificar tal exclusión. Considera, en consecuencia, que se debió haber aplicado a la República de Moldavia el mismo trato.
En primer lugar, alega que, al igual que el Acuerdo EEE, el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Moldavia, por otra (
DO 2014, L 260, p. 4
), instauró una estrecha integración económica entre la Unión y Moldavia, especialmente en cuanto al comercio de bienes, entre los que se cuenta el producto al que se refiere el Reglamento impugnado.
En segundo lugar, explica que ninguna expansión o fragmentación de la industria moldava podría tener una repercusión efectiva en el volumen de importación en la Unión, en la medida en que la demandante es la única productora‑exportadora del producto de que se trata en Moldavia.
En tercer lugar, alega que la cuota de Moldavia en las importaciones totales dentro de la Unión es inferior a la de los Estados miembros del EEE mencionados.
En consecuencia, los Estados miembros del EEE mencionados y Moldavia se encuentran, según la demandante, en una situación comparable en lo relativo a su estrecha integración con el mercado de la Unión, a las cifras globales de importaciones y al escaso riesgo de desvío comercial. Señala que, pese a ello, dichos Estados han sido tratados de manera diferente, sin ninguna justificación objetiva.
A este respecto, la demandante añade, por una parte, que, a la vista del artículo 2, apartado 2, del Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, debe entenderse que el artículo 15, apartado 5, del Reglamento de base sobre salvaguardias exige la aplicación del principio de no discriminación en el marco de las investigaciones de salvaguardia. Por otra parte, subraya que no existe ningún elemento probatorio que permita llegar a la conclusión de que los mercados siderúrgicos de los Estados miembros del EEE mencionados tengan una integración con el mercado de la Unión mayor que la del mercado moldavo.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, ha de decirse que el primer motivo de la demandante se basa en la premisa de que existe un principio que obliga a la Comisión a tratar de forma igual a distintos terceros países en relación con la aplicación de las medidas de salvaguardia. Estima que tal principio resulta del artículo 15, apartado 5, del Reglamento de base sobre salvaguardias, en relación con el artículo 2, apartado 2, del Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, disposición, esta última, que traduce el principio de la nación más favorecida, consagrado por el artículo 1, apartado 1, del GATT de 1994. Así, según la demandante, la ejecución de medidas de salvaguardia debe efectuarse respetando el principio de no discriminación.
Pues bien, a la vista de la respuesta de la demandante a una pregunta que se le formuló en la vista con objeto de que precisara el contenido del primer motivo, se puso de manifiesto que, para desestimar ese motivo, no es preciso, de hecho, pronunciarse sobre la infracción de la cláusula de la nación más favorecida, tal y como la alega la demandante. En cambio, es preciso examinar si, al aplicar a Moldavia un trato distinto del que se aplica a los Estados miembros del EEE mencionados, la Comisión vulneró el principio de no discriminación como principio fundamental del Derecho de la Unión.
Sobre este particular, de los escritos procesales se desprende que las partes no adoptan el mismo enfoque a la hora de valorar si se trata de situaciones comparables.
En efecto, el análisis efectuado por la demandante consiste en examinar la situación de Moldavia en relación con los criterios de exclusión de los Estados miembros del EEE mencionados del ámbito de aplicación de dichas medidas, especificados en el Reglamento provisional. De esta forma, llega a la conclusión de que los Estados miembros del EEE mencionados y Moldavia se encuentran en una situación comparable por lo que atañe a la estrecha integración con el mercado de la Unión, a las cifras globales relativas a las importaciones y al escaso riesgo de desvío comercial.
Sin embargo, al limitar su comparación a esos criterios, la demandante omite tener en cuenta que el enfoque de la Comisión en el Reglamento provisional se basa, ante todo, en la premisa de que de lo que se está tratando es de los Estados miembros del EEE mencionados. En efecto, en el considerando 80 del Reglamento provisional, se señala expresamente que, «gracias al Acuerdo EEE […], la Unión ha establecido una estrecha integración económica […] con los mercados de los países del EEE». Esos son, efectivamente, «los mercados» de los que se trata, que no están limitados al mercado siderúrgico. Por ello, es un error interpretar el razonamiento de la Comisión en el que se basa la exclusión de los Estados miembros del EEE mencionados ignorando el contexto que se deriva del Acuerdo de que se trata. Al referirse al considerando 80 del Reglamento provisional, el Reglamento impugnado confirma esta interpretación, recordando, en su considerando 193, en particular, que la estrecha integración de los mercados de los Estados miembros del EEE justifica esta exclusión.
Esta apreciación se ve asimismo confirmada a la vista del enfoque seguido en el considerando 193
in fine
del Reglamento impugnado en relación con Botsuana, Camerún, Costa de Marfil, Esuatini, Fiyi, Ghana, Lesoto, Mozambique, Namibia y Sudáfrica. Estos países también están excluidos del ámbito de aplicación del Reglamento impugnado «con el fin de cumplir las obligaciones bilaterales». Sin embargo, no todo tercer Estado que haya contraído «obligaciones» bilaterales con la Unión queda excluido, por ese único motivo, del ámbito de aplicación del citado Reglamento.
Así pues, en la medida en que el carácter comparable de las situaciones debe tener en cuenta el contexto de las relaciones que unen a la Unión y al tercer Estado afectado, no cabe reprochar a la Comisión haber considerado que la situación de Moldavia no era comparable con la de los Estados miembros del EEE mencionados.
En efecto, no puede advertirse ningún error manifiesto de apreciación en el hecho de haber concluido que el Acuerdo EEE, el cual acredita la existencia de una antigua relación que ha producido una integración continuada y profunda de los mercados y va dirigido a la realización, de la manera más completa posible, de la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, de modo que el mercado interior conseguido en el territorio de la Unión Europea se amplíe a los Estados miembros del EEE mencionados (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 2016, SECIL,
C‑464/14
,
EU:C:2016:896
, apartado
y jurisprudencia citada), y el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Moldavia, por otra, mediante el cual se ha creado una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo, pero que no entró en vigor hasta julio de 2016, difieren en su contenido, en sus objetivos y en sus mecanismos institucionales.
En vista de lo que antecede, procede desestimar el primer motivo por infundado.
Segundo motivo, basado en la infracción del artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias
Mediante su segundo motivo, la demandante sostiene, en esencia, que la Comisión ha infringido el artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias al no haber excluido las importaciones originarias de Moldavia (como país en vías de desarrollo) del ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia.
La demandante estima que, mientras que la Comisión ha definido el producto en cuestión, objeto de la evaluación, como un producto formado por veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto, el análisis de los niveles que dan lugar a la exclusión de los países en vías de desarrollo se ha hecho para cada una de las categorías de productos por separado, contrariamente a lo que preceptúa el artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias. En efecto, la demandante considera que esta disposición no confiere a la Comisión ninguna facultad discrecional ni le permite, por tanto, escoger el conjunto de datos que le conviene en función de sus intereses. A este respecto, la demandante subraya que, contrariamente a lo alegado por la Comisión, esta última jamás hizo un verdadero análisis por categorías de productos, puesto que se contentó con efectuar dicho análisis con carácter indicativo y no en el marco de un examen motivado y adecuado de las tendencias de las importaciones y del perjuicio para cada una de las veintiséis categorías de productos.
La demandante añade que su interpretación del artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias concuerda con la obligación de observar un paralelismo entre el ámbito de aplicación de una investigación de salvaguardia y el de una medida de salvaguardia, como ha declarado el Órgano de Apelación de la OMC. Señala que, en el presente asunto, dado que la investigación ha versado sobre las veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto, el ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia debería abarcar las veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto. Dado que la no aplicación de tales medidas a los países en vías de desarrollo es un elemento constitutivo del ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia, esta exclusión debería también basarse en el ámbito de aplicación de la investigación, a saber, las veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto.
La demandante concluye que si se hubiera aplicado el artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias de un modo conforme a Derecho, la República de Moldavia habría quedado excluida del ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia definitivas establecidas por el Reglamento impugnado en relación con todas las categorías de productos.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, es preciso observar que, a tenor de la estructura general del capítulo V del Reglamento de base sobre salvaguardias, las medidas de salvaguardia deben ser objeto de una aplicación proporcionada y excepcional.
El artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias trata de la aplicación de estas medidas. En efecto, dispone lo siguiente:
«No podrá ser aplicada ninguna medida de salvaguardia a un producto originario de un país en vías de desarrollo miembro de la OMC mientras que la cuota de dicho país en las importaciones de la Unión del producto en cuestión no sobrepase el 3 % y siempre que los países en desarrollo miembros de la OMC cuya cuota en las importaciones de la Unión sea inferior al 3 % no supongan colectivamente más del 9 % de las importaciones totales en la Unión del producto en cuestión».
En el caso de autos, si bien, al realizar el examen de los requisitos de fondo que permiten imponer medidas de salvaguardia, la Comisión definió el «producto en cuestión» como un producto formado por veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto, procedió a realizar un análisis más detallado al aplicar dichas medidas.
De esta forma, conforme al requisito recordado en el anterior apartado 97, la Comisión examinó las medidas más adecuadas, con arreglo al artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, en orden a realizar el análisis de cada categoría de productos con objeto de poder determinar los contingentes arancelarios (véase, a este respecto, el anexo III.2 del Reglamento impugnado, en relación con el considerando 191 del mismo Reglamento). En este contexto, como se señala en los considerandos 190 y 191 del Reglamento impugnado, tuvo en cuenta el criterio del 3 % mencionado en el artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias. De esta manera, evitó someter a las importaciones originarias de países en vías de desarrollo miembros de la OMC a las medidas de salvaguardia para todas las categorías de productos cuando, en realidad, dichas importaciones solo afectaban a unas pocas categorías. Semejante enfoque permite así obtener un resultado proporcionado a los objetivos perseguidos, contrariamente a aquel que habría resultado de la interpretación del artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias preconizada por la demandante.
Por otra parte, suponiendo que deban tomarse en consideración las alegaciones de la demandante sobre el incumplimiento, por parte de la Comisión, de la obligación de establecer un paralelismo entre el ámbito de aplicación de una investigación de salvaguardia y el de una medida de salvaguarda, tales alegaciones carecen de fundamento.
En efecto, el cumplimiento de tal obligación requiere que la decisión de imponer medidas de salvaguardia se base en una perfecta correspondencia con el «producto en cuestión». Pues bien, en el presente caso, la Comisión sí procedió de esta manera, al haber examinado los criterios de fondo en relación con las veintiséis categorías de productos consideradas conjuntamente, extremo que no desmiente la demandante.
El hecho de haber aplicado el límite mencionado en el artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias sobre la base de cada categoría de productos tomada por separado refleja pues la flexibilidad reconocida en la jurisprudencia de la OMC respecto a la aplicación del artículo 9 del Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, tal y como ha sido citada por la Comisión en sus escritos procesales, y, más en particular, las consideraciones del Grupo Especial de la OMC formuladas en el informe que emitió en el asunto República Dominicana — Medidas de salvaguardia sobre las importaciones de sacos de polipropileno y tejido tubular (WT/DS 415, 416, 417, 418/R, 21 de enero de 2012, apartados 7367 a 7391) sobre los elementos pertinentes a este respecto contenidos en el Informe del Órgano de Apelación de la OMC adoptado en el asunto Estados Unidos — Medida de salvaguardia definitiva contra las importaciones de tubos al carbono soldados de sección circular procedentes de Corea (WT/DS202/AB/R, 15 de febrero de 2002, apartado 181).
En consecuencia, los elementos aportados por la demandante no permiten concluir que exista un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión al aplicar el artículo 18 del Reglamento de base sobre salvaguardias al presente caso. Por esta razón, procede desestimar el segundo motivo.
Tercer motivo, basado en la vulneración de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima, en un error manifiesto de apreciación y en la infracción del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
La demandante alega que la Comisión incurrió en un error al no haber examinado por separado, respecto de cada categoría de productos, si se cumplían los requisitos para imponer medidas de salvaguardia. El tercer motivo de la demandante se divide en tres partes.
–
Primera parte del tercer motivo, relativa al hecho de que la Comisión vulneró el principio de protección de la confianza legítima al efectuar una única evaluación para las veintiséis categorías de productos
La demandante sostiene que, en el anuncio de inicio de la investigación de salvaguardia, el alcance de la investigación se definía mediante una referencia a «productos», en plural, y que la Comisión anunció que deseaba realizar un análisis a partir de un examen individual de cada una de las categorías de productos. Sobre este particular, cuestiona las alegaciones de la Comisión en cuanto a que el mencionado anuncio contenga numerosas indicaciones claras y unívocas por lo que atañe a su intención de tratar las categorías de productos objeto de la investigación como un único grupo de productos. En consecuencia, la demandante considera que la Comisión, al no haber procedido de ese modo, vulneró el principio de protección de la confianza legítima.
Asimismo, añade que las legítimas expectativas suscitadas por el anuncio de inicio de la investigación han sido alentadas y confirmadas en dos documentos posteriores. De esta manera, estima que, hasta la adopción de las medidas provisionales, las partes interesadas recibieron informaciones precisas, incondicionales y concordantes según las cuales el análisis se realizaría individualmente para cada categoría de productos, lo cual pudo reforzar una confianza legítima sobre este particular.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, ha de recordarse que, según el Reglamento impugnado, la Comisión efectuó un examen de las veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto, completado con análisis más pormenorizados respecto de determinadas categorías de productos (véase el anterior apartado 99).
En segundo lugar, este enfoque se refleja en los términos utilizados en el apartado 2 del anuncio de inicio de la investigación de salvaguardia. En efecto, tras señalar en varias ocasiones que su análisis se basa en «las importaciones totales de los productos afectados», la Comisión precisa, en el párrafo segundo
in fine
de ese apartado 2, que «la investigación examinará la situación de los productos afectados, incluida la situación de cada una de las categorías de productos individualmente». Pues bien, solo cabe entender que esta fórmula significa que «la situación de los productos afectados» se remite a un análisis de conjunto.
En consecuencia, las afirmaciones de la demandante son erróneas en relación con los hechos.
Por lo tanto, incluso suponiendo que el principio de protección de la confianza legítima pueda aplicarse en el marco de un anuncio de inicio de una investigación de salvaguardia, no es posible que el anuncio de que ahora se trata pueda haber generado, en ningún momento, tal confianza en cuanto a la aplicación de un método de análisis individualizado y por separado de los productos sujetos a la investigación de salvaguardia.
En vista de lo que antecede, procede concluir que la primera parte del tercer motivo es infundada.
–
Segunda parte del tercer motivo, relativa al hecho de que la Comisión vulneró el principio de buena administración, incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, al definir el producto en cuestión como un único grupo para las veintiséis categorías de productos
La demandante afirma que el hecho de haber realizado un examen de conjunto de las veintiséis categorías de productos, por una parte, no puede justificarse por no estar dichos productos interrelacionados, y, por otra parte, lleva a falsear las apreciaciones en relación con el aumento de las importaciones, la amenaza de un perjuicio grave y la relación de causalidad, puesto que los requisitos que permiten imponer medidas de salvaguardia no concurren necesariamente en cada una de las categorías.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, en cuanto a la interrelación de los productos de que se trata, la demandante afirma, en esencia que, para empezar, dejando aparte dos categorías de productos que pueden utilizarse como materias primas, la mayor parte de las categorías de productos siderúrgicos no pueden servir para la fabricación, a continuación, señala que dichos productos no son intercambiables desde el punto de vista comercial y no satisfacen las mismas exigencias de los consumidores, y, por último, sostiene que, dado que las diferentes categorías de productos siderúrgicos no se fabrican con los mismos equipamientos, la importancia de las inversiones necesarias para conseguir que las importaciones de productos no sujetas a medidas de salvaguardia lleguen a sustituir a las importaciones de productos sujetas a tales medidas convierte en poco creíble el riesgo de que esto ocurra. Según la demandante, en la medida en que, contrariamente a lo alegado por Comisión, esta no tuvo en cuenta estos elementos, incurrió en un error manifiesto de apreciación y vulneró el principio de buena administración.
En este contexto, debe ponerse de relieve que, en el considerando 15 del Reglamento provisional, la Comisión señaló que muchos productores de la Unión se dedican a la fabricación de la mayoría de las categorías de productos, lo cual demuestra que los fabricantes de productos siderúrgicos pueden adaptar su producción a los distintos tipos de categorías de productos.
A este respecto, la demandante se limita a responder que, aunque los productores de la Unión puedan producir más de una categoría de productos, esto no significa que las cadenas de producción puedan interrumpirse y reorientarse con facilidad. Sin embargo, la demandante no aporta ningún principio de prueba en apoyo de sus afirmaciones que excluyen la interrelación entre las categorías de productos.
En segundo lugar, por lo que atañe al hecho de que el análisis agregador de la Comisión haya llevado a apreciaciones equivocadas en relación con los elementos que deben cumplirse en virtud del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, la demandante alega que, por una parte, este enfoque tiene como consecuencia nivelar las fluctuaciones en la evolución de las importaciones, puesto que, aunque las importaciones hayan podido disminuir en relación con determinadas categorías de productos, esta disminución se ve compensada por incrementos más elevados en relación con otros, y, por otra parte, que tal enfoque no permite confirmar que las importaciones del producto de que se trata tengan realmente el efecto o la amenaza de causar un perjuicio grave a la industria de la Unión, puesto que las importaciones no siempre tienen la misma repercusión en un mercado que en otro. En este sentido, se opone a las alegaciones de la Comisión que sostienen que se trata de un argumento basado en una premisa errónea, ya que esta última también había considerado de forma individual las categorías de productos.
Sin embargo, como se ha señalado en los apartados 117 y 118 anteriores, no cabe excluir una interrelación entre las categorías de productos. Debido a dicha interrelación, no puede reprocharse a la Comisión que haya examinado los efectos del crecimiento de las importaciones sobre una base agregada y haberse pronunciado sobre la existencia de una amenaza de perjuicio grave en relación con el conjunto de las categorías de productos.
Por lo tanto, la demandante no ha aportado suficientes elementos que acrediten la existencia de un error manifiesto de apreciación en relación con este aspecto del análisis de la Comisión.
En vista de lo que antecede, debe concluirse que la segunda parte del tercer motivo es infundada.
–
Tercera parte del tercer motivo, relativa al hecho de que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias al afirmar que el análisis global de las veintiséis categorías de productos tomadas en su conjunto estaba avalado por un análisis individual efectuado sobre tres familias de productos diferentes
La demandante considera que, contrariamente a lo alegado por la Comisión, el análisis de las tendencias de las importaciones y del perjuicio a nivel de las tres familias de productos (a saber: productos planos, productos largos y tubos) arroja un resultado diferente, que debería haberla animado a examinar con más detalle las categorías de productos respecto de las cuales estaban justificadas las medidas de salvaguardia y aquellas respecto de las cuales no lo estaban.
Por ello, considera que, al afirmar que el análisis global efectuado en relación con las veintiséis categorías de productos se veía avalado por un análisis individual de tres familias de productos diferentes, la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación, que constituye una infracción del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, en cuanto al análisis del incremento de las importaciones, en la medida en que la demandante desarrolla su argumentación principalmente en su cuarto motivo, nos remitimos a los apartados 140 y 144 posteriores.
En segundo lugar, por lo que atañe al análisis sobre el perjuicio a la industria de la Unión, la demandante aporta cifras de las que resulta, por un lado, en relación con los productos planos y los productos largos, que las cuotas de mercado disminuyeron y que la rentabilidad aumentó, y, por otro lado, en relación con los tubos, que la cuota de mercado se mantuvo estable, aunque bajara la rentabilidad. Estas cifras se corresponden con las consideraciones expresadas por la Comisión en los considerandos 77 y 84 del Reglamento impugnado al analizar cada una de las tres familias de productos.
Pues bien, esta evolución parece coherente con las tendencias que se observan en el análisis global y se recogen en los considerandos 68 y 72 del Reglamento impugnado.
En efecto, los elementos en los que se basa la argumentación de la demandante, tales como la mejora de la rentabilidad de los productos planos, no permiten poner en tela de juicio el conjunto del análisis en la medida en que no debe perderse de vista que, en el considerando 90 del Reglamento impugnado, la Comisión consideró que la industria de la Unión, a pesar de la mejora temporal, se encontraba en una situación de fragilidad y bajo la amenaza de un perjuicio grave si la tendencia al alza de las importaciones continuaba, con la consiguiente disminución de los precios y la pérdida de rentabilidad hasta niveles no sostenibles.
De esta forma, en relación con la amenaza de un perjuicio grave, la selección de datos en que se fundamenta la conclusión de la demandante de que las tres familias de productos siguen tendencias diferentes no permite demostrar la existencia de un error manifiesto de apreciación en la conclusión de la Comisión, formulada en el considerando 87 del Reglamento impugnado, en el sentido de que, según el análisis llevado a cabo tanto globalmente como en relación con cada una de las tres familias de productos, la industria de la Unión se encontraba en una situación económica difícil hasta 2016, y que solo se recuperó parcialmente en 2017.
En vista de lo que antecede, debe concluirse que la tercera parte del tercer motivo es infundada, sin perjuicio de la apreciación que se hará sobre el fundamento del análisis presentado por la demandante, en el marco de su cuarto motivo, en relación con el aumento de las importaciones.
Cuarto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación, en el incumplimiento del deber de diligencia y en la infracción del artículo 9, apartado 1, letra a), y del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
La demandante sostiene que el Reglamento impugnado no prueba que se haya producido un aumento reciente, súbito, agudo y significativo de las importaciones del producto de que se trata, como exigen el artículo 9, apartado 1, letra a), y el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
En primer lugar, a la vista del análisis global realizado por la Comisión en el Reglamento impugnado, la demandante estima que el único crecimiento súbito, agudo o importante de las importaciones que podría alegarse se produjo entre 2013 y 2016, es decir, tres años antes de la adopción del citado Reglamento. En consecuencia, el crecimiento de las importaciones comprobado por la Comisión no es, en opinión de la demandante, suficientemente reciente para justificar la imposición de medidas de salvaguardia. Según la demandante, su valoración del carácter «reciente» se ajusta a la jurisprudencia de la OMC. A este respecto, la demandante subraya que la citada jurisprudencia también establece, por una parte, que, para justificar la imposición de medidas de salvaguardia, no es suficiente que las importaciones hayan aumentado en un momento dado en el pasado y que hayan permanecido estables, y, por otra parte, que el análisis de las tendencias a lo largo del período más reciente debe avalar el carácter súbito y reciente del aumento de las importaciones, cosa que no se desprende del análisis cuantitativo de la evolución de las importaciones de que ahora se trata.
Por tanto, a juicio de la demandante, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 9, apartado 1, letra a), y el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, al considerar que el crecimiento de las importaciones del producto de que se trata en la Unión justificaba la imposición de medidas de salvaguardia.
Por otra parte, la demandante añade que la interpretación propuesta por la Comisión vacía de contenido al requisito de que el incremento de las importaciones sea reciente y súbito y es contraria al objetivo de las medidas de salvaguardia, tal y como lo entiende, en particular, la jurisprudencia de la OMC.
En segundo lugar, habida cuenta del análisis basado en las tres familias de productos realizado por la Comisión en el Reglamento impugnado, la demandante considera que esas tres familias han seguido tendencias muy distintas a lo largo del período comprendido entre el 1 de julio de 2017 y el 30 de junio de 2018, denominado período más reciente (en adelante, «PMR»). Por ello, la demandante observa que, dado que el análisis por familia de productos saca a la luz tendencias divergentes, dicho análisis no permite llegar a corroborar el análisis global.
Pues bien, basándose en la jurisprudencia de la OMC que subraya la importancia de las tendencias intermedias a la hora de establecer que las importaciones han aumentado en el sentido del artículo 2.1 del Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, la demandante concluye que, cuando se constatan tendencias divergentes entre diferentes categorías de productos que componen un único producto en cuestión, nada avala la conclusión de que las importaciones del único producto en cuestión han aumentado y las medidas de salvaguardia están justificadas jurídicamente. En este contexto, a la vista de las especificidades del caso, niega la pertinencia de lo alegado por la Comisión en cuanto a que la jurisprudencia de la OMC contradice su posición.
En vista de lo que antecede, la demandante estima que, al no haber extraído las conclusiones pertinentes de su análisis por familia de productos, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación y que también faltó a su deber de diligencia al no haber determinado y examinado con atención todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes de que disponía.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En un primer momento, procede examinar las alegaciones de la demandante relativas a los errores supuestamente cometidos por la Comisión al llevar a cabo sus análisis, el primero de ellos, la falta de coincidencia entre el análisis global y el análisis basado en las tres familias de productos.
Por una parte, a tenor de los considerandos 32 y 33 del Reglamento impugnado, del análisis global resulta que las importaciones aumentaron un 71 % en términos absolutos y que las cuotas de mercado ascendieron del 12,7 % al 18,8 % en términos relativos. El aumento más significativo tuvo lugar en el período 2013‑2016. Posteriormente, las importaciones siguieron aumentando a un ritmo más lento antes de volver a repuntar en el PMR.
Por otra parte, a tenor de los considerandos 34 y 35 del Reglamento impugnado, según el análisis por familia de productos, entre 2013 y el PMR, las tres familias de productos (productos planos, productos largos y tubos) aumentaron en términos absolutos en un 64 %, 97 % y 60 %. Durante el mismo período, las importaciones también aumentaron en términos relativos, pasando las cuotas de mercado de 14,2 % a 20,9 %, de 8,6 % a 14 %, y de 20,4 % a 25,7 %, respectivamente.
En vista de lo que antecede, puede concluirse, primero, que ambos métodos de análisis conducen a resultados parecidos, luego, que la Comisión realizó efectivamente un análisis tanto de los puntos extremos como de las tendencias intermedias, y, por último, que la evolución de las importaciones sí se tuvo en cuenta durante el PMR.
En este contexto, procede señalar que la argumentación de la demandante se basa en un análisis parcial de los datos, centrado en lapsos de tiempo excesivamente breves para ser significativos. A título de ejemplo, alega que las importaciones de productos planos disminuyeron entre 2017 y el PMR. Sin embargo, aunque el volumen pasó, efectivamente, de 20299000 toneladas a 20202000 toneladas (es decir, disminuyó en 97000 toneladas), la cuota de mercado permaneció constante (20,9 %) y, sobre todo, el volumen se mantuvo en un nivel muy elevado en relación con el período 2013‑2015 (+ 1811000 toneladas en relación con 2015).
En un segundo momento, procede examinar las alegaciones de la demandante relativas a la falta de cumplimiento de los criterios que debe reunir el aumento de las importaciones para justificar la instauración de medidas de salvaguardia.
Sobre este particular, como recuerda la demandante, el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias utiliza la expresión de «cantidades tan elevadas» y el artículo 9, apartado 1, letra a), del mismo Reglamento habla de crecer «significativamente». En su Informe de 14 de diciembre de 1999, adoptado en el asunto «Argentina — Medidas de salvaguardia impuestas a las importaciones de calzado [Argentina — Calzado (CE)]», el Órgano de Apelación de la OMC subrayó la necesidad de que «el aumento de las importaciones haya sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante, tanto cuantitativa como cualitativamente, para causar o amenazar con causar un “daño grave”». En los considerandos 39 y 47 del Reglamento impugnado, la Comisión, basándose, en particular, en esta jurisprudencia, confirmó que el aumento de las importaciones en cuestión reunía estos requisitos.
Pues bien, basta subrayar que, a tenor de lo anterior, la Comisión dispone de un cierto margen de maniobra respecto a la apreciación del carácter reciente del aumento de las importaciones, pues no está obligada a atenerse a un determinado período temporal a efectos de identificar el incremento de las importaciones de que se trata, y su examen del crecimiento de tales importaciones, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cuantitativo, ha puesto de manifiesto su carácter agudo, súbito y suficientemente reciente para causar o amenazar con causar un perjuicio grave.
En el caso de autos, habida cuenta de los aumentos de las importaciones en cuestión (véanse los apartados 127 y 141 anteriores), la Comisión estaba legitimada para concluir que el incremento en cuestión cumplía con los criterios establecidos.
Además, la interpretación del criterio de «reciente» sugerida por la demandante convertiría en ineficientes las medidas de vigilancia que completan el sistema establecido para la elaboración de las medidas de salvaguardia conformes al artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
En vista de lo que antecede, procede desestimar el cuarto motivo por infundado.
Conforme a los apartados 126 y 131 anteriores, procede asimismo desestimar el conjunto del tercer motivo por infundado, en la medida en que la argumentación de la demandante relativa al incremento de las importaciones, invocada en el marco de su tercer motivo, pero desarrollada en el marco de su cuarto motivo, ha sido rechazada.
Quinto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación, en la vulneración del principio de buena administración, en el incumplimiento del deber de diligencia y en la infracción del artículo 5, apartado 2, del artículo 9, apartado 2, y del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
Mediante su quinto motivo, dividido en cuatro partes, la demandante sostiene que el Reglamento impugnado no demuestra la existencia de una amenaza de perjuicio grave (primera parte), que la existencia de esta amenaza se aprecia, erróneamente, sobre el único fundamento de un desvío comercial (segunda parte), que, en cualquier caso, la Comisión no se basó en los hechos para apreciar la existencia de dicha amenaza (tercera parte) y que la Comisión debería haber tenido en cuenta los indicadores de perjuicio comunicados por la European Steel Association [Asociación Europea del Acero (Eurofer)] para evaluar dicha amenaza (cuarta parte).
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Primera parte del quinto motivo, relativa al hecho de que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 9, apartado 2, y el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, al considerar que la situación de la industria de la Unión podía anunciar una amenaza de perjuicio grave
Mediante la primera parte del quinto motivo, la demandante alega, en esencia, que la Comisión no debería haber apreciado la existencia de una amenaza de perjuicio grave a tenor de los datos e informaciones de que disponía.
En apoyo de esta crítica, en primer lugar, la demandante señala que, de los once indicadores de perjuicio examinados por la Comisión, solo tres de ellos muestran una tendencia ligeramente negativa (cuotas de mercado,
stocks
y empleo), lo cual no es señal de una industria en situación «frágil» o «vulnerable», en el sentido de la jurisprudencia de la OMC, sino que más bien da noticia de una industria sólida y poderosa, como resulta, en particular, del examen del indicador clave que es la rentabilidad.
La Comisión rebate esta alegación.
Con carácter preliminar, debe señalarse que, en su escrito de contestación, la Comisión puso en duda la admisibilidad de la primera parte del quinto motivo aduciendo que la argumentación desarrollada por la demandante no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento. Sin embargo, parece que, en la dúplica, la Comisión se apartó de su apreciación, considerando que las explicaciones dadas por la demandante en la réplica permitían una mejor comprensión de la argumentación en que se basaba la primera parte del quinto motivo. Interrogada, durante la vista, sobre si mantenía sus objeciones sobre la admisibilidad de esta argumentación, la Comisión declaró que se remitía al buen criterio del Tribunal General, de lo cual se dejó constancia en el acta de la vista.
Pues bien, de los intercambios entre las partes, tanto en la fase escrita como en la fase oral del procedimiento, se desprende que la argumentación de la demandante relativa a la primera parte del quinto motivo quedó expuesta de modo suficientemente claro y preciso para permitir a la Comisión contestarla y al Tribunal General ejercer su control. En consecuencia, procede descartar las objeciones de la Comisión en relación con la admisibilidad de la primera parte del quinto motivo y examinar la fundamentación de esta.
A este respecto, es preciso relativizar la pertinencia de las apreciaciones de la demandante en razón de su carácter fragmentario y aislado. En efecto, por una parte, la demandante señala que el consumo y las ventas interiores habían aumentado, y, por otra parte, que la producción también había aumentado, mientras que las capacidades de producción y la utilización de dichas capacidades habían permanecido estables. Sin embargo, a la hora de valorar estas apreciaciones, ha de tenerse en cuenta que el análisis efectuado por la Comisión en los considerandos 63 a 89 del Reglamento impugnado indica, para empezar, que si bien la producción había aumentado, ese incremento era menor que el consumo interior, luego, que los precios de venta de la Unión habían disminuido durante todo el período considerado, a excepción de un repunte al final del todo de dicho período, y, por último, que las ganancias habían permanecido por debajo del objetivo de beneficio durante el período considerado (y solo pudieron aumentar en 2017, debido a una disminución de los costes de producción y de la eficacia de las medidas de defensa comercial adoptadas por la Unión). A estas observaciones debe añadirse el hecho de que la cuota de mercado se había reducido.
Si bien es cierto que la demandante insiste en el crecimiento continuado de la rentabilidad y en la mejora de los flujos de caja, debe señalarse que, en el considerando 97 del Reglamento impugnado, la Comisión expuso, expresamente, que, «a pesar del hecho de que en 2017 los niveles de rentabilidad habían mejorado de manera significativa con respecto a años anteriores (en los que la industria de la Unión o fue deficitaria o se limitó a cubrir gastos), esta situación podría invertirse rápidamente si las importaciones siguieran aumentando (o aumentaran repentinamente como consecuencia, entre otras cosas, de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos)».
Así pues, según esta apreciación, los niveles de rentabilidad alcanzados no podían considerarse aisladamente, puesto que, si bien habían mejorado en relación con el año anterior, el riesgo comprobado de desvío comercial era un elemento esencial que tendría consecuencias negativas sobre la situación económica de la industria de la Unión de no adoptarse esas medidas. En ese contexto debía tenerse en cuenta el hecho de que el inminente desvío comercial tendría, a falta de esas medidas, una repercusión negativa sobre la situación económica de la industria de la Unión, de forma que la recuperación podría haber retrocedido rápidamente.
En vista de lo que antecede, no cabe apreciar la existencia de un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión en relación con la determinación de la situación en la que se encontraba la industria de la Unión.
En segundo lugar, la demandante estima que la evolución del perjuicio de la industria de la Unión entre 2013 y el primer semestre del año 2018 no permite llegar a la conclusión de que exista un «amenaza de perjuicio grave», en particular, en el sentido de la jurisprudencia de la OMC. Asimismo, añade que los datos más recientes del expediente indican que las importaciones adicionales no han tenido el efecto que la Comisión señala.
La Comisión rebate estas alegaciones.
Sobre esta cuestión, basta recordar que, en la medida en que se ha concluido, en los apartados 158 a 161 anteriores, que debía descartarse el análisis de la demandante en beneficio del propuesto por la Comisión, las alegaciones formuladas por la demandante en relación con la forma de tener en cuenta elementos prospectivos carecen ya de pertinencia.
En vista de lo que antecede, no cabe identificar ningún error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión motivado por el hecho de haber concluido que la situación de la industria de la Unión podía anunciar una amenaza de perjuicio grave.
En consecuencia, procede desestimar la primera parte del quinto motivo por infundada.
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Segunda parte del quinto motivo, relativa al hecho de que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 9, apartado 2, y el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, al haber fundamentado su apreciación de la existencia de una amenaza de perjuicio grave únicamente en un eventual desvío comercial
Mediante la segunda parte del quinto motivo, la demandante afirma que, dado que la Comisión basó sus conclusiones únicamente en un desvío comercial, no debió haber apreciado la existencia de una amenaza de perjuicio grave, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento de base sobre salvaguardias.
Según la demandante, la Comisión no fundamenta la amenaza de un perjuicio grave en el nivel de las importaciones en el momento en que se adoptó el Reglamento impugnado o en el mantenimiento de las importaciones en ese nivel, sino más bien en un futuro crecimiento de las importaciones, no justificado y teórico, provocado por un desvío comercial por el efecto de las medidas americanas adoptadas con arreglo al artículo 232. Estima que, al proceder de esta forma, la Comisión equiparó una hipotética amenaza de aumento de las importaciones con la amenaza de un perjuicio grave. Entiende que, de esta forma, incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 9, apartado 2, y el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias. A este respecto, la demandante manifiesta que esta apreciación se ve confirmada por la jurisprudencia de la OMC.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, debe señalarse que, en el considerando 90 del Reglamento impugnado, la Comisión llegó a la conclusión de que la industria de la Unión se encontraba «bajo la amenaza de un perjuicio grave si la tendencia al alza de las importaciones continuaba, con la consiguiente disminución de los precios y la pérdida de rentabilidad hasta niveles no sostenibles». Pues bien, la demandante afirma que esta declaración carece de fundamento y que la desmienten los elementos que obran en autos, en la medida en que ha probado, en el marco de la primera parte de su quinto motivo, que la situación de la industria de la Unión en 2017 y durante los dos primeros trimestres del año 2018 no ha puesto de manifiesto, en relación con el nivel de las importaciones durante este período, que la industria de la Unión estuviera a punto de hundirse ni que, por ello, pudiera preverse con claridad un perjuicio grave o la inminencia de tal perjuicio.
Dado que se ha concluido que procede desestimar la primera parte del quinto motivo, la premisa de la argumentación expuesta por la demandante en la segunda parte de este motivo es errónea. Por ello, procede examinar la segunda parte del quinto motivo únicamente en relación con las alegaciones de que los elementos aportados por la Comisión en apoyo de la demostración de un posible aumento de las importaciones constituyen un error manifiesto de apreciación.
Pues bien, de los autos se desprende que, para probar la existencia de la amenaza de perjuicio grave, la Comisión no se basó únicamente en la comprobación de un eventual desvío comercial, sino que tuvo en cuenta otros factores. En efecto, en los considerandos 99 y 100 del Reglamento impugnado, se analiza el ritmo de crecimiento de las exportaciones y también la probabilidad de una nueva alza de las exportaciones basándose en un análisis de los datos disponibles más recientes. Además, las estadísticas presentadas y analizadas en los puntos 5.6.1 y 5.6.2 del Reglamento impugnado demuestran una continua tendencia al alza de las importaciones y el hecho de que, durante los meses siguientes a la entrada en vigor de las medidas adoptadas por los Estados Unidos de América con arreglo al artículo 232, ya pudieron observarse los primeros signos de desvío comercial.
En consecuencia, la Comisión se basó, en efecto, en elementos que permitían apreciar no solo la existencia de un desvío comercial, sino también la probabilidad de incremento de las importaciones normalmente destinadas al mercado americano, que podían, entonces, desviarse a la Unión.
De esta forma, no cabe deducir la existencia de ningún error manifiesto de apreciación del conjunto de indicios detallado en el que se basa el análisis de la Comisión.
Por añadidura, aun suponiendo que proceda tener en cuenta el Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, puede señalarse que el enfoque de la Comisión es coherente con las disposiciones del artículo 4, apartado 1, letra b), del citado Acuerdo, por cuanto, en este asunto, la prueba de la existencia de un posible aumento de las importaciones no se basa en meras alegaciones, conjeturas o posibilidades lejanas.
Por lo tanto, procede desestimar la segunda parte del quinto motivo por infundada.
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Tercera parte del quinto motivo, relativa al hecho de que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación e infringió el artículo 9, apartado 2, y el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias al no llevar a cabo una evaluación profunda de los hechos en relación con su apreciación de la existencia de una amenaza de perjuicio grave
En el marco de la tercera parte del quinto motivo, la demandante formula tres alegaciones dirigidas a demostrar que, incluso en la hipótesis de que la amenaza de un aumento de las importaciones pueda constituir una amenaza de perjuicio grave, la Comisión no prueba satisfactoriamente, en particular, a la vista de la jurisprudencia de la OMC, que exista un riesgo real de desvío comercial que pueda causar un perjuicio grave.
En primer lugar, alega que la Comisión no contempló la existencia de otros mercados de exportación que pudieran paliar un eventual desvío comercial procedente de los Estados Unidos. Explica que, a diferencia de sus propias alegaciones, las consideraciones en que la Comisión se basa para probar lo contrario son meras afirmaciones desprovistas de valor probatorio.
En segundo lugar, estima que del análisis de los datos numéricos que obran en autos no se desprende que el desvío comercial apreciado haya podido amenazar con causar un perjuicio grave, debido a lo limitado de los movimientos. Sobre este particular, la demandante considera que las alegaciones de la Comisión dirigidas a demostrar lo contrario no están corroboradas por los hechos.
En tercer lugar, el análisis, por parte de la Comisión, de la evolución de las importaciones en la Unión y en los Estados Unidos durante los primeros meses del año 2018 se hizo, en su opinión, en términos absolutos, y dichas importaciones no se llevaron a cabo necesariamente en condiciones o con arreglo a modalidades que pudieran representar una amenaza de perjuicio grave. Concluye que, en consecuencia, la Comisión no ha puesto de manifiesto los hechos que le han permitido llegar a la conclusión de que unas importaciones adicionales supondrían una disminución de los precios y una caída de la rentabilidad. A este respecto, la demandante añade que la Comisión no ha dado explicaciones en lo relativo a las razones que avalan su conclusión de que las importaciones en cantidades supuestamente crecientes han podido causar un grave perjuicio.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, por lo que atañe al hecho de que la Comisión no haya examinado la circunstancia de que, con independencia de un eventual cierre del mercado americano, un desvío comercial sería limitado y poco propenso a causar una amenaza de perjuicio grave, debe señalarse, por una parte, que tanto de los considerandos 35 y 67 del Reglamento provisional como de los considerandos 107 y 173 del Reglamento impugnado se desprende la falta de fundamentación de este reproche en la medida en que el razonamiento seguido por la Comisión tiene en cuenta necesariamente otros mercados. Por otra parte, a la vista de lo señalado en los apartados 172 a 174 anteriores, no puede acogerse el reproche dirigido a la Comisión en el sentido de que dichos considerandos son meras afirmaciones no avaladas por ningún elemento probatorio y, más precisamente, de que no hay prueba alguna de que los flujos comerciales hacia los Estados Unidos correspondan —en cuanto a las gamas de productos y a los países exportadores— a los flujos comerciales hacia la Unión.
En segundo lugar, por lo que atañe al hecho de que el eventual desvío de los flujos comerciales procedentes de los Estados Unidos sea demasiado limitado para constituir una amenaza de causar un perjuicio grave, la demandante pone en entredicho los cálculos realizados por la Comisión. Sin embargo, con arreglo a los principios recordados en los apartados 74 y 75 anteriores, poco importa que pueda llevarse a cabo otro análisis, como el que propone la demandante, dado que el control del juez de la Unión, en este caso, se limita a identificar un error manifiesto de apreciación que vicie el análisis en que se fundamenta el Reglamento impugnado. Pues bien, no se desprende de los autos semejante error. En efecto, los considerandos 107 y 179 del Reglamento impugnado señalan que la Comisión llevó a cabo simulaciones atendiendo a diferentes criterios y corroboró su modelo económico acudiendo a los datos disponibles más recientes. El enfoque seguido por la Comisión le permitió, asimismo, considerar que, en el primer semestre del año 2018, hubo un desvío comercial de volúmenes suficiente para justificar sus conclusiones acerca de la amenaza de perjuicio grave.
En tercer lugar, en cuanto a la falta de prueba que justifique la conclusión de que el crecimiento de las importaciones conduciría a una disminución de los precios y a una caída de la rentabilidad, de forma que podría causar un perjuicio grave, debe recordarse que se ha reconocido que la Comisión había probado suficientemente en Derecho que la industria de la Unión se encontraba en una situación de fragilidad (véanse los apartados 158 a 161 anteriores) y que procede, por ello, apreciar, a la luz de esta situación, si la demostración efectuada por la Comisión de la existencia de una amenaza de causar un perjuicio grave debido al aumento de las importaciones está bien fundamentada. En este contexto, no cabe reprochar a la Comisión ningún error manifiesto de apreciación motivado por haber considerado que, a la vista de los escasísimos beneficios realizados durante el período de referencia, la presión adicional que representaría la aceleración del incremento constatado de las importaciones a raíz de la adopción por los Estados Unidos de América de las medidas adoptadas con arreglo al artículo 232 conduciría a un descenso de los precios y a una caída de la rentabilidad, de modo que dicho incremento amenazaría con causar un perjuicio grave. A este respecto, procede rechazar las consideraciones de la demandante relativas a la mejora de la rentabilidad por las mismas razones que se han expuesto en los apartados 158 a 161 anteriores, en relación con el apartado 165 anterior.
En vista de lo que antecede, procede desestimar la tercera parte del quinto motivo por infundada.
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Cuarta parte del quinto motivo, relativa al hecho de que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación, vulneró el principio de buena administración, incumplió su deber de diligencia y actuó contraviniendo el artículo 5, apartado 2, del Reglamento de base sobre salvaguardias, al no haber tenido en cuenta la evolución positiva de los indicadores de perjuicio en el primer semestre de 2018
Mediante la cuarta parte del quinto motivo, la demandante alega que la Comisión vulneró el principio de buena administración, incumplió su deber de diligencia e infringió el artículo 5, apartado 2, del Reglamento de base sobre salvaguardias, al tomar en consideración los indicadores de perjuicio comunicados por Eurofer en relación con el primer semestre de 2018.
Según la demandante, ninguna de las razones esgrimidas por la Comisión puede justificar esta omisión, en la medida en que podía legalmente tener en cuenta esa información actualizada, con o sin comprobaciones, solicitar información adicional, en su caso, y basarse en los datos disponibles, si era necesario.
Pues bien, la demandante considera, en primer lugar, que estos indicadores demuestran que la industria de la Unión mejoró su posición competitiva y que constituyen por ello elementos que acreditan positivamente la falta de amenaza de perjuicio grave.
A continuación, la demandante pone en entredicho la afirmación de la Comisión de que, incluso, de haber tenido en cuenta los indicadores de perjuicio en relación con el primer semestre de 2018, la conclusión final habría sido idéntica. A este respecto, la demandante subraya que la tendencia al alza de la rentabilidad en el período comprendido entre enero de 2018 y junio de 2018 no podía confirmar la constatación final de la Comisión, basada en la hipótesis de que el incremento de los volúmenes de importación supondría una disminución de los precios y un descenso de la rentabilidad.
Por último, la demandante considera que, contrariamente a lo alegado por la Comisión, de la jurisprudencia se desprende que el Tribunal General es competente, en el caso de autos, para controlar si la Comisión actuó de conformidad con el principio de buena administración.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, debe decirse que, en sus escritos procesales, la demandante fundamenta en varias ocasiones su análisis en indicadores de perjuicio actualizados aportados por Eurofer, cuya pertinencia es objeto de la cuarta parte del quinto motivo.
Sin embargo, el análisis de la demandante se basa en el factor relativo a la rentabilidad. Ahora bien, como se ha señalado en los apartados 158 a 161 anteriores, en relación con el apartado 165 anterior, es preciso relativizar la importancia de este factor, que no puede, por sí solo, conducir a la identificación de un error manifiesto de apreciación. Por consiguiente, la cuarta parte del quinto motivo es inoperante.
En cualquier caso, las numerosas razones aducidas por la Comisión para justificar el no haber tenido en cuenta los indicadores de perjuicio comunicados por Eurofer en relación con los dos primeros trimestres de 2018 no denotan un error manifiesto de apreciación, a pesar de las críticas de la demandante. En este sentido, es característico el carácter incompleto de tales datos. En efecto, los indicadores de Eurofer no abarcaban el conjunto del producto de que se trata. En consecuencia, aun cuando la demandante estima que las categorías de productos cubiertas representaban una amplia mayoría de los volúmenes del producto de que se trata, y que, dado que la falta de información relativa a las demás categorías de productos se debe probablemente a la falta de comunicación de estos datos por la European Steel Tube Association [Asociación Europea del Tubo de Acero (ESTA)], la Comisión tenía derecho a utilizar los datos disponibles, con arreglo al artículo 5, apartado 6, del Reglamento de base sobre salvaguardias, no cabe deducir que la Comisión tenga obligación de hacerlo. En efecto, esta última tiene derecho a considerar que, en razón de su carácter incompleto, los datos no son pertinentes, sin que ello constituya un error manifiesto de apreciación o una vulneración, del tipo que sea, del deber de diligencia o del principio de buena administración.
En vista de lo que antecede, procede desestimar la cuarta parte del quinto motivo y, por ende, el quinto motivo en su conjunto.
Sexto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación y en la infracción del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
Mediante su sexto motivo, dividido en tres partes, la demandante pretende demostrar que la Comisión infringió el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, al no haber aportado prueba de la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones comprobado y la amenaza de perjuicio grave para la industria de la Unión identificada.
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Primera parte del sexto motivo, relativa al hecho de que, debido a que la amenaza de perjuicio grave está relacionada con las importaciones futuras, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al haber establecido una relación de causalidad entre dicha amenaza y el aumento de las importaciones, contraviniendo el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
En el marco de la primera parte del sexto motivo, la demandante alega que del Reglamento impugnado se desprende que la Comisión no consideró que las importaciones existentes en la fecha del Reglamento impugnado causaran o amenazaran con causar un perjuicio grave, sino que tal amenaza provenía de importaciones que aún no se habían producido, lo cual contraviene, en particular, la jurisprudencia de la OMC.
Según la demandante, la Comisión infringió de esta manera el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, basándose en «un incremento futuro y teórico de las importaciones».
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, debe señalarse que la Comisión basó su conclusión en una apreciación de las importaciones existentes y futuras. En efecto, según su análisis, aunque la amenaza de perjuicio grave esté representada, en este caso, por las importaciones futuras, cuya potencialidad se desprende del conjunto de indicios mencionados en los apartados 172 a 174 anteriores, dicha amenaza existe debido a la particular situación en que se encuentra la industria de la Unión por causa de las importaciones que se detectaron cuando se adoptó el Reglamento impugnado.
De esta forma, el enfoque adoptado por la Comisión en relación con la aplicación del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias se ajusta al artículo 9, apartado 2, del mismo Reglamento, que prevé, precisamente, que, en el caso de una amenaza de perjuicio grave, la Comisión debe examinar la tasa de crecimiento de las exportaciones a la Unión con objeto de determinar si es claramente previsible que una situación particular pueda transformarse en un perjuicio real.
En otras palabras, es posible que, sin los efectos provocados por las importaciones existentes, unas futuras importaciones no sean problemáticas. De esta forma, debido a las importaciones existentes, se pone de manifiesto una amenaza de perjuicio grave a la luz de las proyecciones previstas respecto a la tasa de crecimiento de las exportaciones a la Unión.
Pues bien, la demandante considera que, según el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias, solo pueden causar un perjuicio grave o amenazar con provocarlo las importaciones existentes.
La premisa de la argumentación desarrollada por la demandante en el marco de la presente parte del motivo se basa, por lo tanto, en una interpretación errónea de la naturaleza de la relación de causalidad que existe entre el aumento de las importaciones detectado y la amenaza de un perjuicio grave para la industria de la Unión que se ha identificado.
En vista de lo que antecede, procede desestimar la primera parte del sexto motivo por infundada.
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Segunda parte del sexto motivo, relativa la falta de relación de causalidad, que motiva que la Comisión haya incurrido en un error manifiesto de apreciación, contraviniendo el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
Mediante la segunda parte del sexto motivo, la demandante afirma que la Comisión no estableció la existencia de una relación de causalidad y que, por lo tanto, no cumplió los requisitos del artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
Más precisamente, la demandante sostiene que los elementos del expediente demuestran que, lejos de amenazar con causar un perjuicio grave, el nivel de importaciones existente, incluso durante el PMR, no impedía a la industria de la Unión hacer frente a la competencia y obtener ganancias holgadas. Pues bien, la demandante considera que, conforme a la jurisprudencia de la OMC, la Comisión debería haber aportado, en tal situación, explicaciones satisfactorias, motivadas o razonables sobre el hecho de que los datos indicaban, pese a todo, la existencia de una relación de causalidad, cosa que, según la demandante, no hizo.
Además, la demandante niega la falta de pertinencia de las cifras aportadas por Eurofer sobre el criterio relativo a la rentabilidad, alegada por la Comisión, y subraya que, aunque se basara en las cifras mencionadas en el Reglamento impugnado, puede apreciarse una ausencia de correlación entre el aumento de las importaciones y un deterioro de la situación de la industria de la Unión entre 2013 y 2017.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, debe señalarse que las alegaciones de la demandante referidas a la falta de relación de causalidad que sustentan la segunda parte de su sexto motivo se basan fundamentalmente en sus interpretaciones relativas al incremento de la rentabilidad, avaladas por las cifras facilitadas por Eurofer.
Sobre este particular, ha de recordarse, para empezar, que el criterio de la rentabilidad no resulta determinante (véanse los apartados 158 a 161 anteriores, en relación con el apartado 165 anterior), a continuación, que no cabe tener en cuenta las cifras aportadas por Eurofer (véase el apartado 194 anterior) y, por último, que la Comisión acreditó de modo suficiente en Derecho la relación de causalidad entre el nivel de importaciones existente en el momento en que se adoptó el Reglamento impugnado y la amenaza de perjuicio grave (véanse los apartados 200 a 205 anteriores).
En vista de lo que antecede, procede desestimar por infundada la segunda parte del sexto motivo.
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Tercera parte del sexto motivo, relativa al hecho de que la Comisión no valoró correctamente la repercusión de anteriores prácticas de dumping o de subvenciones en el perjuicio sufrido por la industria de la Unión, con lo que su evaluación de la causalidad adolece de un error manifiesto de apreciación, lo cual infringe el artículo 16 del Reglamento de base sobre salvaguardias
Mediante la tercera parte del sexto motivo, la demandante alega que la Comisión no tuvo en cuenta la posible repercusión de anteriores prácticas de
dumping
y de subvenciones, lo cual vició su apreciación sobre la evaluación del perjuicio, de modo que el análisis de la relación de causalidad adolece de un error manifiesto de apreciación.
Más precisamente, la demandante señala que el hecho de que la Comisión concluyera, en el Reglamento impugnado, que la industria de la Unión se encontró en una situación económica difícil hasta 2016 se explica, al menos en parte, por un perjuicio anterior importante cuya causa estaba en anteriores prácticas de
dumping
y de subvenciones, contra las que se habían adoptado medidas de defensa comercial. A este respecto, subraya que es irrelevante el hecho de que las medidas
antidumping
y compensatorias tengan o no objetivos distintos que las medidas de salvaguardia o vayan dirigidas a productos específicos, a diferencia de estas.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, es preciso aclarar que, a tenor del considerando 95 del Reglamento impugnado, al apreciar la situación en que se encontraba la industria de la Unión, la Comisión no ignoró ni la existencia de las anteriores prácticas de
dumping
y de subvenciones en cuestión ni los efectos de las medidas adoptadas al respecto. Precisamente, el hecho de que los tuviera en cuenta ha justificado que no haya podido establecer la existencia de un perjuicio grave.
De esta manera, el razonamiento de la Comisión no adolece de ningún error manifiesto de apreciación en relación con la repercusión de anteriores prácticas de
dumping
y de subvenciones en su análisis de la relación de causalidad entre el crecimiento de las importaciones y la amenaza de perjuicio grave.
En segundo lugar, no cabe reprochar a la Comisión que no haya prestado mayor atención a tales prácticas, pues, aunque supuestamente afectaran a una parte significativa del producto de que se trata, como alega la demandante, no es menos cierto que solo afectaban a determinadas categorías de productos originarios de determinados países.
En consecuencia, el hecho de haberlas tomado en consideración del modo descrito en el apartado 216 anterior es suficiente para excluir cualquier identificación de un error manifiesto de apreciación.
En vista de lo que antecede, procede desestimar por infundada la tercera parte del sexto motivo y, por ende, el sexto motivo en su conjunto.
Séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 16 y del artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias
Mediante su séptimo motivo, la demandante alega que no existe ninguna base jurídica en el Reglamento de base sobre salvaguardias que ampare la apertura por propia iniciativa de la Comisión de una investigación de salvaguardia. Esta apertura solo se justifica, en su opinión, por la recepción de informaciones (y, a fin de cuentas, de una solicitud) de parte de un Estado miembro.
Más concretamente, la demandante se basa en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias, incluido en el capítulo III, al que se remite el artículo 16 del citado Reglamente, en relación con sus considerandos 7 y 8, para afirmar que los Estados miembros son los únicos que pueden tomar la iniciativa de iniciar una investigación de salvaguardia. Pues bien, por una parte, subraya que el anuncio de inicio de la investigación indica expresamente que esta se inició por propia iniciativa de la Comisión y, por otra parte, señala, a la vista de ciertos elementos del expediente, que la apertura se basó en informaciones de las que jamás se ha demostrado que procedieran de un Estado miembro.
Por último, por una parte, la demandante añade que la Comisión no podía iniciar la investigación basándose únicamente en las informaciones recibidas en el marco de las medidas de vigilancia, dado que dichas medidas solo abarcan las importaciones correspondientes al período que va desde 2015 hasta 2017, excluyéndose el período que va desde 2013 hasta 2014, y dada la ausencia total de información sobre la situación de perjuicio de la industria de la Unión. Por otra parte, subraya que, con independencia de las competencias efectivamente asignadas a la Comisión con arreglo al Reglamento de base sobre salvaguardias, ninguna disposición le permite iniciar investigaciones de oficio.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, es preciso señalar que, contrariamente a lo alegado por la demandante, del artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias, en relación con los considerandos 7 y 8 del mismo Reglamento, no se desprende la existencia de una competencia exclusiva de los Estados miembros en lo atinente a la iniciativa de la apertura de una investigación de salvaguardia.
Antes que nada, el considerando 7 del Reglamento de base sobre salvaguardias dispone que «conviene que la Comisión sea informada por los Estados miembros sobre cualquier amenaza derivada de una evolución de las importaciones que pudiese precisar del establecimiento de una vigilancia de la Unión o de la aplicación de las medidas de salvaguardia».
Este considerando no atañe a la facultad de la Comisión de iniciar una investigación, sino a la obligación de información que recae en los Estados miembros para que esta pueda cumplir las obligaciones que le han encomendado el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea con objeto de proteger los intereses de la Unión en el marco de la política comercial común, en lo relativo tanto a la puesta en aplicación de medidas de vigilancia de la importación de un producto originario de un tercer país, conforme al capítulo IV del Reglamento de base sobre salvaguardias, como a la imposición de medidas de salvaguardia frente a un producto importado en la Unión, conforme al capítulo V del mismo Reglamento.
No obstante, de la redacción del considerando citado no se desprende ninguna exclusividad en cuanto a la fuente de información que permite a la Comisión ejercer sus obligaciones.
Además, el considerando 8 del Reglamento de base sobre salvaguardias establece que, «en ese caso, la Comisión debe examinar las condiciones en que se efectúan las importaciones, su evolución, los distintos aspectos de la situación económica y comercial y, en su caso, las medidas que deberán tomarse».
Este considerando no versa sobre la facultad de la Comisión de iniciar una investigación, sino que va dirigido a imponer a esta una obligación de examen en una situación concreta, a saber, cuando recibe el tipo de información mencionado en el considerando 7 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
Si bien del considerando 8 del Reglamento de base sobre salvaguardias resulta que existe una obligación circunscrita a una hipótesis particular, este no limita ni excluye la posibilidad de que la Comisión realice tal examen en otras hipótesis.
Por último, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias indica, en particular, que, «cuando la Comisión considere que existen elementos de prueba suficientes como para justificar la apertura de una investigación, la iniciará en el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de la información remitida por un Estado miembro y publicará un anuncio en el
Diario Oficial de la Unión Europea
».
Esta disposición garantiza a un Estado miembro que haya hecho llegar una información a la Comisión que esta se pronunciará sobre las consecuencias que han de extraerse de la misma respecto a la eventual apertura de una investigación. Así, el plazo que establece se refiere, por definición, a la situación en la que se encuentra la Comisión cuando se le impone la obligación de examen de que se trata en el considerando 8 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
Sin embargo, como se precisa en los apartados 228 y 231 anteriores, esta situación no excluye otras hipótesis, so pena de que la Comisión se vea impedida de cumplir con las obligaciones que le han sido encomendadas.
Así ocurre, al menos, cuando, como ocurre en el presente asunto, se han aplicado medidas de vigilancia.
La Comisión puede decidir aplicar tales medidas, conforme al artículo 10 del Reglamento de base sobre salvaguardias, sin investigación previa, puesto que el requisito exigido en el artículo 4, apartado 1, del mismo Reglamento no se aplica a esta situación.
Así pues, el Reglamento de Ejecución 2016/670 fue adoptado basándose, entre otros, en el artículo 10 del Reglamento de base sobre salvaguardias.
Pues bien, conforme al considerando 12 del Reglamento de Ejecución 2016/670, el objetivo perseguido por la instauración de una vigilancia previa era obtener información estadística avanzada que permita un análisis rápido de la evolución de las importaciones procedentes de países no miembros de la UE.
Como resulta del anuncio de inicio de la investigación de salvaguardia, la Comisión estimó, a la vista, en particular, de las informaciones obtenidas gracias al sistema de vigilancia, que había pruebas suficientes de que podía ser necesario recurrir a medidas de salvaguardia, debido a la evolución de las importaciones.
A este respecto, en virtud del artículo 15, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias, la Comisión, con objeto de salvaguardar los intereses de la Unión, podrá, en particular, por iniciativa propia, imponer tales medidas cuando se cumplan los requisitos de fondo.
Sin embargo, conforme al artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias, exceptuando las situaciones de urgencia contempladas en el artículo 7 del mismo Reglamento, no es posible imponer ninguna medida de salvaguardia sin iniciar una investigación previa.
En consecuencia, la Comisión decidió iniciar, por su propia iniciativa, esta investigación sobre las importaciones de productos siderúrgicos.
De lo anterior resulta que si, como pretende la demandante, la iniciativa de la apertura de una investigación de salvaguardia corresponde exclusivamente a los Estados miembros, no solo la facultad de iniciativa atribuida a la Comisión con arreglo al artículo 15, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias quedaría limitada en sus efectos, sino que, sobre todo, el propio objeto del mecanismo de vigilancia se vería afectado.
En efecto, la interpretación preconizada por la demandante, que equivale a supeditar la apertura de una investigación a que un Estado miembro se dirija a la Comisión, privaría de su principal interés al estudio de los datos recabados con arreglo a dicho mecanismo.
Por lo tanto, la interpretación de la demandante relativa a la facultad de iniciativa para abrir una investigación, en el sentido del artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias, es incompatible con la estructura del sistema establecido en dicho Reglamento.
A este respecto, cabe asimismo añadir que la interpretación dada por la demandante al artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias resulta incoherente con otras disposiciones del mismo Reglamento.
Así, el artículo 7 del Reglamento de base sobre salvaguardias permite a la Comisión adoptar, en particular, medidas de salvaguardia provisionales en situaciones de urgencia. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, del mismo Reglamento, la realización de esta competencia está exenta de cumplir con el requisito de tramitar una investigación antes de imponer dichas medidas. No obstante, no se excluye cualquier medida de investigación. En efecto, el artículo 7, apartado 3, del Reglamento de base sobre salvaguardias precisa que la Comisión deberá proceder a efectuar las nuevas investigaciones que se precisen. Pues bien, la apertura de esta investigación no depende de que un Estado miembro se haya dirigido previamente a la Comisión. En efecto, no tendría lógica exigir tal requisito cuando, en particular, se ha determinado que existían pruebas suficientes de que un aumento de las importaciones había causado o amenazaba con causar un daño grave, conforme al artículo 7, apartado 1, letra b), del Reglamento de base sobre salvaguardias. El mismo razonamiento explica que la Comisión tenga la posibilidad de iniciar una investigación sin que un Estado miembro se haya dirigido previamente a ella cuando ya estén en vigor medidas de vigilancia y estas permitan aportar pruebas suficientes de que la evolución de las importaciones podría requerir la utilización de medidas de salvaguardia.
De igual forma, la Comisión no se ve limitada por ninguna obligación de haber sido requerida por un Estado miembro previamente al ejercicio de las facultades que le reconocen, por una parte, el artículo 15, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias, que la habilita para adoptar medidas de salvaguardia, y, por otra parte, el artículo 20 del mismo Reglamento, que la autoriza a estudiar los efectos de las medidas de salvaguardia en vigor y a modificar el régimen de estas, o incluso revocarlas. El conjunto de estas actuaciones, que la Comisión puede llevar a cabo por su propia iniciativa, responde a la lógica de que tiene en su poder, previamente al ejercicio de sus competencias, elementos de prueba relativos a la existencia o no existencia de una situación problemática para los productores de la Unión, siendo el origen de tales elementos indiferente.
En consecuencia, de estas disposiciones resulta un sistema coherente, que establece una lógica global que otorga a la Comisión la posibilidad de actuar por su propia iniciativa cuando disponga de elementos de prueba suficientes para justificar su acción.
En consecuencia, procede interpretar el artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias a la luz de esta lógica y concluir, así, que la posibilidad de que la Comisión actúe por su propia iniciativa está reconocida en el contexto de las investigaciones a que se refiere ese mismo artículo.
A mayor abundamiento, debe señalarse que no existe ningún elemento fáctico que corrobore la posición de la demandante. En efecto, consta que los Estados miembros no han expresado objeciones sobre esta investigación y que incluso han prestado su cooperación a la Comisión a estos efectos, con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento de base sobre salvaguardias.
En segundo lugar, el argumento de la demandante basado en algún tipo de exclusividad en cuanto a la fuente de las informaciones que limita el ámbito de la investigación no encuentra ningún sustento en las disposiciones reglamentarias pertinentes. En efecto, no existe ningún argumento recogido en los textos que obligue a la Comisión a excluir las informaciones que ella misma haya podido conseguir como complemento de las de las obtenidas a través de las autoridades de los Estados miembros en virtud de las medidas de vigilancia.
En cualquier caso, como señala la Comisión, la demandante confunde los datos que han dado lugar a la apertura de la investigación (a saber, el constante aumento de las importaciones de productos siderúrgicos) con los que se refieren al período examinado por la Comisión para llegar a sus conclusiones.
En vista de lo que antecede, procede desestimar el séptimo motivo por infundado.
Octavo motivo, basado en la vulneración del derecho a un proceso equitativo
En el marco de su octavo motivo, la demandante afirma que, al no facilitarle determinada información durante la investigación de salvaguardia, la Comisión infringió su derecho a un proceso equitativo, derecho que forma parte del derecho de defensa.
Más precisamente, tras recordar la especial importancia que reviste el cumplimiento de las garantías procedimentales, que corresponden al derecho a un proceso equitativo en materia de medidas de defensa comercial, ámbito en el que las instituciones de la Unión gozan de una amplia facultad de apreciación, la demandante estima, por una parte, que, al no haber facilitado las informaciones estadísticas de que disponía en relación con el PMR, la Comisión impidió a las partes interesadas, entre las que se cuenta la demandante, pronunciarse acerca de datos fundamentales que, entre otras cosas, han servido de base para detectar un aumento de las importaciones. Por otra parte, la demandante considera que, al haber retrasado de modo significativo el acceso a las informaciones comunicadas por Eurofer, la Comisión privó a las partes interesadas, entre las que se cuenta, de la ocasión de formular comentarios y de presentar sus puntos de vista sobre el perjuicio actualizado experimentado por una gran parte de la Unión. Sobre este particular, la demandante estima que poco importa que la Comisión no haya utilizado tales datos, pues su argumentación se basa en el nivel de información del que pudo haber dispuesto para formarse su opinión.
La demandante añade, en un primer momento, que, contrariamente a lo alegado por la Comisión, esta última, por una parte, tenía obligación de permitirle, a lo largo del procedimiento administrativo, dar a conocer de modo eficaz su punto de vista acerca de la realidad y la pertinencia de los hechos y circunstancias alegados y acerca de las pruebas en las que se basaba la alegación de la existencia de un aumento de las importaciones y de una amenaza de perjuicio grave, y, por otra parte, no actualizó en tiempo útil el expediente. En un segundo momento, la demandante afirma que no se le permitió dar a conocer de modo eficaz su punto de vista sobre, por un lado, la información sobre el uso de las estadísticas de importaciones correspondientes al PMR y, por otro, los indicadores de perjuicio actualizados de Eurofer.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, debe señalarse, por una parte, que, a tenor de los escritos procesales de la demandante, si bien su argumentación en relación con la información sobre el uso de las estadísticas de importación correspondientes al PMR se basó, en un primer momento, en una presunta ilegalidad basada en la falta de comunicación de dicha información, en un segundo momento, consideró que el origen de la ilegalidad era el hecho de no haber podido dar a conocer su punto de vista de modo eficaz. Así, no se trata ya de impugnar la falta de comunicación de la información, sino que se apunta al carácter tardío de esta comunicación. Por consiguiente, las alegaciones de la demandante sobre esta información coinciden, en esencia, con su crítica relativa a la puesta a disposición de la información relativa a los indicadores de perjuicio actualizados de Eurofer.
Por otra parte, no cabe acoger las objeciones de la Comisión sobre el carácter inoperante del octavo motivo por no ser aplicable el derecho a un proceso equitativo a este supuesto. En efecto, como reconoce la Comisión en su dúplica, de los escritos intercambiados en la fase escrita del procedimiento resulta que, por medio de este motivo, la demandante alega, en realidad, una vulneración del derecho de defensa por no habérsele dado la oportunidad de pronunciarse sobre determinadas informaciones a lo largo del procedimiento administrativo.
A este propósito, procede señalar que la regulación de los derechos de las partes interesadas a dar a conocer su punto de vista, a tener acceso a determinada información y a ser oídas figura en el artículo 5, apartado 1, letras b) y c), del Reglamento de base sobre salvaguardias y en el artículo 5, apartados 4 y 5, del mismo Reglamento.
Pues bien, si bien es cierto que, como subraya la Comisión, la demandante no especifica cuál es la disposición supuestamente infringida por la Comisión, debe reconocerse que, para poder ejercer los derechos mencionados en el apartado 261 anterior, la Comisión está obligada a poner a disposición de las partes, en tiempo útil, las informaciones que se le han facilitado en el marco de la investigación, salvo algunas excepciones.
En este contexto, procede examinar las alegaciones de la demandante relativas a la comunicación tardía de la información sobre el uso de las estadísticas de importación correspondientes al PMR y de la información relativa a los indicadores de perjuicio actualizados, a la luz del cumplimiento, por parte de la Comisión, de su obligación de poner a disposición de las partes, en tiempo útil, las informaciones que recibe en el marco de la investigación.
A este respecto, basta indicar que la demandante tuvo acceso a los indicadores de perjuicio facilitados por Eurofer el 21 de diciembre de 2018 y a la información estadística correspondiente al PMR el 4 de enero de 2019. Pues bien, el Reglamento impugnado fue adoptado el 31 de enero de 2019.
Aunque la demandante no haya dispuesto de un período de tiempo importante, debe recordarse, por una parte, que dicha información era meramente complementaria de otra que había ido comentando a lo largo del procedimiento y, por otra parte, que las medidas de salvaguardia son medidas urgentes, cuya adopción no puede retrasarse indefinidamente.
Por consiguiente, procede concluir que, en el presente asunto, se dio a la demandante la posibilidad de formular sus observaciones en tiempo útil y que la Comisión no conculcó su obligación de poner a disposición de las partes, en tiempo útil, las informaciones que recibe en el marco de la investigación.
Por lo tanto, debe concluirse que no es posible identificar ninguna vulneración del derecho de defensa.
En vista de lo que antecede, y sin que sea preciso pronunciarse sobre las objeciones de la Comisión relativas al carácter inoperante del octavo motivo debido a que no se utilizaron los indicadores de perjuicios actualizados correspondientes al primer y segundo trimestre del 2018, procede desestimar el octavo motivo por infundado.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO.

Kanninen
Jaeger
Porchia
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de mayo de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.