CELEX: 62017CJ0680
Eelotsusetaotlus
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Ühenduse viisaeeskiri
Määrus (EÜ) nr 810/2009
Artikkel 5
Viisataotluse läbivaatamiseks ja selle kohta otsuse tegemiseks pädev liikmesriik
Artikkel 8
Esindamist käsitlev kokkulepe
Artikli 32 lõige 3
Kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale
Liikmesriik, kes on pädev kaebuse üle otsustama esindamist käsitleva kokkuleppe korral
Kaebuse esitamise õigusega isikud

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (
ELT 2009, L 243, lk 1
), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 610/2013 (
ELT 2013, L 182, lk 1
) (edaspidi „viisaeeskiri“), artikli 8 lõike 4 ja artikli 32 lõike 3 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud ühelt poolt Sumanan Vethanayagami, Sobitha Sumanani ja Kamalaranee Vethanayagami ja teiselt poolt Minister van Buitenlandse Zakeni (välisminister, Madalmaad; edaspidi „Madalmaade välisminister“) vahelises kohtuvaidluses seoses S. Vethanayagami ja S. Sumanani lühiajalise viisa taotluste rahuldamata jätmisega.
Õiguslik raamistik
Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise leping
Lepingu Euroopa Liidu, Euroopa Ühenduse ja Šveitsi Konföderatsiooni vahel Šveitsi Konföderatsiooni ühinemise kohta Schengeni
acquis
’ rakendamise, kohaldamise ja edasiarendamisega (
ELT 2008, L 53, lk 52
; edaspidi „Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise leping“) kaheksandas ja kümnendas põhjenduses on ette nähtud:
„ Olles veendunud, et Euroopa Liidu ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelise koostöö organiseerimine Schengeni
acquis
’ rakendamiseks, praktiliseks kohaldamiseks ja edasiarendamiseks on vajalik;
[…]
Arvestades, et Schengeni koostöö põhineb vabaduse, demokraatia, õigusriigi ja inimõiguste austamise põhimõtetel, mis on sätestatud eelkõige 4. novembri 1950. aasta inimõiguste ja põhivabaduste kaitse Euroopa konventsioonis“.
Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise lepingu artikli 1 lõikes 2 on sätestatud:
„Käesoleva lepinguga luuakse vastastikused õigused ja kohustused kooskõlas lepingus sätestatud menetlusega.“
Lepingu artiklis 2 on ette nähtud:
„1.   Käesoleva lepingu A lisas loetletud Schengeni
acquis
’ sätteid rakendatakse ja kohaldatakse Šveitsi suhtes sellisel kujul nagu neid kohaldatakse Euroopa Liidu liikmesriikide (edaspidi „liikmesriigid“) suhtes.
2.   Šveits rakendab ja kohaldab käesoleva lepingu B lisas loetletud Euroopa Liidu ja Euroopa Ühenduse õigusaktide sätteid sellises ulatuses, nagu nendega on asendatud ja/või edasi arendatud 19. juunil 1990. aastal Schengenis allkirjastatud konventsiooni, millega rakendatakse lepingut ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (edaspidi „Schengeni lepingu rakenduskonventsioon“), vastavaid sätteid või selle kohaselt vastu võetud sätteid.
3.   Samuti aktsepteerib, rakendab ja kohaldab Šveits Euroopa Liidu ja Euroopa Ühenduse poolt vastu võetud õigusakte või meetmeid, millega muudetakse A ja B lisas, millele on kohaldatud käesolevas lepingus sätestatud menetlust, viidatud sätteid või mis lähtuvad nendest sätetest, ilma et see piiraks artikli 7 kohaldamist.“
Viisaeeskiri
Viisaeeskirja põhjendustes 4, 18, 28, 29 ja 34 on märgitud:
„(4)
Liikmesriikidel peaks viisade andmiseks olema oma esindus või nad peaksid olema esindatud kõikides nendes kolmandates riikides, kelle kodanike suhtes viisanõuet kohaldatakse. Liikmesriigid, kellel puudub asjaomases kolmandas riigis või selle teatud piirkonnas oma konsulaat, peaksid püüdma sõlmida esindamist käsitleva kokkuleppe, et viisataotlejatel ei oleks vaja teha ülemääraseid pingutusi konsulaati jõudmiseks.
[…]
(18)
Kohalik Schengeni koostöö on äärmiselt oluline ühise viisapoliitika ühtlustatud kohaldamise ja rändega seotud riskide ja/või julgeolekuohtude õige hindamise seisukohast. Arvestades kohalike tingimuste erinevust, peaksid liikmesriikide diplomaatilised ja konsulaaresindused konkreetses piirkonnas hindama õigusaktide teatud sätete tegelikku kohaldamist, et tagada õigusaktide sätete ühtlustatud kohaldamine ning vältida soodsama viisakohtlemise otsimist ja viisataotlejate erinevat kohtlemist.
[…]
(28)
Kuna käesoleva määruse eesmärki, nimelt kehtestada menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil […] ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada ning seetõttu on seda parem saavutada ühenduse tasandil, võib ühendus võtta meetmeid kooskõlas asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev määrus nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.
(29)
Käesoleva määrusega täidetakse põhiõigusi ja peetakse kinni põhimõtetest, mida tunnustatakse eelkõige Euroopa Nõukogu inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.
[…]
(34)
Šveitsi puhul kujutab käesolev määrus endast nende Schengeni
acquis
’ sätete edasiarendamist [Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise lepingu] tähenduses, mis kuuluvad [nõukogu 17. mai 1999. aasta] otsuse 1999/437/EÜ [Euroopa Liidu Nõukogu ning Islandi Vabariigi ja Norra Kuningriigi vahel sõlmitud lepingu teatavate rakenduseeskirjade kohta nende kahe riigi ühinemiseks Schengeni
acquis
’ sätete rakendamise, kohaldamise ja edasiarendamisega (
EÜT 1999, L 176, lk 31
; ELT eriväljaanne 19/01, lk 165)] artikli 1 punktis B osutatud valdkonda koostoimes nõukogu [28. jaanuari 2008. aasta] otsuse 2008/146/EÜ [(
ELT 2008, L 53, lk 1
)] artikliga 3, mis käsitleb kõnealuse lepingu allakirjutamist.“
Viisaeeskirja artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva määrusega kehtestatakse menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni 90 päeva mis tahes 180‑päevase ajavahemiku jooksul.“
Viisaeeskirja artikli 2 punktis 2 on ette nähtud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2)
„viisa“ – liikmesriigi antud luba
a)
liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni 90 päeva mis tahes 180‑päevase ajavahemiku jooksul;
b)
liikmesriikide lennujaamade rahvusvaheliste transiidialade läbimiseks;
[…]“.
Viisaeeskirja artikli 4 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Taotlusi vaatavad läbi ja nende kohta teevad otsuseid konsulaadid.“
Sama eeskirja artiklis 5 on ette nähtud:
„1.   Ühtse viisa taotluse läbivaatamiseks ja selle kohta otsuse tegemiseks pädev liikmesriik on
a)
liikmesriik, kelle territoorium on külastus(t)e ainus sihtkoht.
[…]
4.   Liikmesriigid teevad koostööd, et vältida olukorda, mil taotlust ei ole võimalik läbi vaadata ja selle kohta otsust teha, kuna lõigete 1 kuni 3 kohaselt pädeval liikmesriigil ei ole konsulaati ja ta ei ole esindatud kolmandas riigis, kus taotleja esitab taotluse vastavalt artiklile 6.“
Viisaeeskirja artikli 6 „Territoriaalne konsulaarpädevus“ lõikes 1 on sätestatud:
„Taotluse vaatab läbi ja selle kohta teeb otsuse selle pädeva liikmesriigi konsulaat, mille jurisdiktsioonis asub taotleja seadusjärgne elukoht.“
Viisaeeskirja artikkel 8, mis puudutab esindamist käsitlevaid kokkuleppeid, on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Liikmesriik võib nõustuda teise liikmesriigi nimel taotluste läbivaatamise ja viisade väljaandmise eesmärgil esindama teist liikmesriiki, mis on pädev artikli 5 kohaselt. Liikmesriik võib esindada piiratud viisil teist liikmesriiki ka ainult taotluste vastuvõtmisel ja biomeetriliste tunnuste registreerimisel.
2.   Kui esindava liikmesriigi konsulaat kaalub viisa andmisest keeldumist, edastab ta taotluse esindatava liikmesriigi asjakohastele ametiasutustele, et need võtaksid lõpliku otsuse taotluse kohta vastu artikli 23 lõikes 1, 2 või 3 sätestatud tähtaja jooksul.
[…]
4.   Esindava ja esindatava liikmesriigi vahel sõlmitakse kahepoolne kokkulepe, mis sisaldab järgmisi elemente:
a)
kokkuleppes täpsustatakse sellise esindamise kestus, kui tegemist on ajutise korraga, ja esindamise lõpetamise menetlus;
b)
eelkõige juhul, kui esindataval liikmesriigil on asjaomases kolmandas riigis konsulaat, võidakse kokkuleppes kehtestada sätted seoses tööruumide, töötajate ja rahaliste vahendite eraldamisega esindatava liikmesriigi poolt;
c)
kokkuleppes võib sätestada, et esindav liikmesriik edastab teatavatesse kategooriatesse kuuluvate kolmandate riikide kodanike taotlused esindatava liikmesriigi keskasutustele eelnevaks konsulteerimiseks vastavalt artiklile 22;
d)
erandina lõikest 2 võidakse kokkuleppega anda esindava liikmesriigi konsulaadile õigus keelduda viisa andmisest pärast taotluse läbivaatamist.
5.   Liikmesriigid, kellel puudub kolmandas riigis oma konsulaat, püüavad sõlmida esindamist käsitlevad kokkulepped nende liikmesriikidega, kellel on selles riigis konsulaat.
6.   Tagamaks, et teatava piirkonna või geograafilise maa-ala nõrga transpordiinfrastruktuuri või pikkade vahemaade tõttu ei nõuaks konsulaati jõudmine taotlejatelt ülemääraseid pingutusi, püüavad liikmesriigid, kellel puudub selles piirkonnas või maa-alal oma konsulaat, sõlmida esindamist käsitlevad kokkulepped nende liikmesriikidega, kellel on konsulaat nimetatud piirkonnas või maa-alal.
[…]“.
Viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 on sätestatud:
„Taotlejal, kellele keelduti viisat andmast, on õigus otsus vaidlustada. Kaebus esitatakse taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega. Liikmesriigid teavitavad taotlejaid sellest, millist menetlust vaidlustamise korral kasutatakse, nagu see on täpsustatud VI lisas.“
Viisaeeskirja artikli 47 lõikes 1 on ette nähtud:
„Liikmesriikide keskasutused ja konsulaadid annavad üldsusele kogu asjakohase teabe viisa taotlemise kohta, eelkõige järgmise:
[…]
h)
teave selle kohta, et taotlejat tuleb teavitada taotluste kohta tehtud negatiivsetest otsustest ning et kõnealuseid otsuseid tuleb põhjendada ning et taotlejatel, kelle taotlust ei ole rahuldatud, on õigus otsus vaidlustada, koos teabega selle kohta, milline on vaidlustamise korral kasutatav menetlus, sealhulgas pädev asutus ning kaebuse esitamise tähtajad;
[…]“.
Viisaeeskirja käsiraamat
Viisataotluste menetlemise ja välja antud viisade muutmise käsiraamatus, mis on kehtestatud komisjoni 19. märtsi 2010. aasta otsusega K(2010) 1620 (lõplik), on selgitatud, et „viisaeeskirjas ja käesolevas käsiraamatus hõlmab mõiste „liikmesriigid“ neid ELi liikmesriike, kes rakendavad täielikult Schengeni
acquis
’d, ning assotsieerunud riike, ja mõiste „liikmesriikide territoorium“ nende liikmesriikide territooriume“.
Madalmaade Kuningriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni vaheline esindamist käsitlev kokkulepe
Asjaolude asetleidmise ajal kohaldatav esindamist käsitlev kokkulepe Madalmaade Kuningriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni vahel jõustus 1. oktoobril 2014. Selles on täpsustatud, et Šveitsi Konföderatsioon esindab Madalmaade Kuningriiki kõikide Schengeni viisa liikide puhul, muu hulgas Sri Lankas.
Vastavalt kokkuleppe punktile 2 hõlmab „esindamine“ muu hulgas „asjakohasel juhul viisa andmisest keeldumist kooskõlas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktiga d ja kaebuste käsitlemist kooskõlas esindava poole riigisisese õigusega (viisaeeskirja artikli 32 lõige 3)“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
S. Vethanayagam ja S. Sumanan, kes on Sri Lanka kodanikud, omavahel abielus ja elavad Sri Lankas, taotlesid mõlemad 16. augustil 2016 Madalmaade lühiajalist viisat, et külastada S. Vethanayagami õde K. Vethanayagami, kes on Madalmaade kodanik ja elab Amsterdamis (Madalmaad). Need taotlused esitati teenuseosutaja VFS Globali vahendusel Šveitsi konsulaati Colombos (Sri Lanka) Madalmaade Kuningriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelise esindamist käsitleva kokkuleppe alusel.
Madalmaade Kuningriiki esindavad Šveitsi konsulaarasutused jätsid 19. augusti 2016. aasta otsustega viisataotlused rahuldamata, kuna S. Vethanayagam ja S. Sumanan ei olnud esitanud tõendeid piisavate elatusvahendite olemasolu kohta ei kavandatud viibimise ajaks ega ka päritoluriiki tagasipöördumiseks.
S. Vethanayagam ja S. Sumanan esitasid nende otsuste peale kaebuse Madalmaade välisministrile. Viimati nimetatud isik tunnistas 28. septembri 2016. aasta otsustega, et tal puudub pädevus selle kaebuse menetlemiseks.
Peale selle jättis Staatssekretariat für Migration (sisserände riigisekretär, Šveits) 2. detsembri 2016. aasta otsusega rahuldamata vaide, mille asjaomased isikud olid Šveitsi ametiasutustele 19. augusti 2016. aasta otsuste peale esitanud. Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus, Šveits) jättis kõigepealt rahuldamata taotlejate tasuta õigusabi taotluse ning keeldus selle otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisest, kuna riigilõiv ei olnud tasutud.
S. Vethanayagam ja S. Sumanan ning seotud isik K. Vethanayagam esitasid Visadienstile (viisatalitus, Madalmaad) uue taotluse lühiajalise viisa saamiseks kahele esimesena nimetatud isikule. Madalmaade välisminister jättis selle taotluse 18. oktoobri 2016. aasta otsusega rahuldamata.
Madalmaade välisminister tunnistas 23. novembri 2016. aasta otsusega põhikohtuasja kaebajate vaide 18. oktoobri 2016. aasta otsuse peale vastuvõetamatuks.
Põhikohtuasja kaebajad esitasid Rechtbank den Haag, zittingsplaats Utrechtile (Haagi esimese astme kohus, Utrechti kohtumaja, Madalmaad) kaebuse 28. septembri 2016. aasta ja 23. novembri 2016. aasta otsuste peale, väites, et Madalmaade Kuningriik peaks vaatama läbi nende kaebused ja nende viisataotlused ning et Šveitsi Konföderatsioon on tegutsenud üksnes Madalmaade Kuningriigi esindajana. Põhikohtuasja taotlejad leiavad, et liidu õiguse kohaselt oli neil õigus esitada viisataotlused nende põhisihtkohariigis, ning väidavad, et viisa taotlemise menetluste täielik üleandmine teisele riigile on vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 47 tagatud tõhusa õiguskaitsevahendi põhimõttega.
Madalmaade välisminister väidab, et tal puudus pädevus põhikohtuasja taotlejate viisataotluste kohta otsuse tegemiseks.
Esiteks anti Sri Lankas esitatud viisataotluste läbivaatamise pädevus Šveitsile Konföderatsioonile üle viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 ja sellel sättel põhineva verbaalnoodi alusel.
Teiseks oli Šveitsi konsulaarasutustel Colombos pädevus keelduda viisa andmisest, mistõttu põhikohtuasja taotlejad oleksid pidanud kaebuse esitama viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kohaselt Šveitsi Konföderatsiooni kui nende taotluste kohta lõpliku otsuse teinud riigi vastu.
Kolmandaks ei saa Sri Lankas elavate kolmandate riikide kodanike viisataotlusi esitada vahetult viisatalitusele Madalmaades. Nimelt, kuna Madalmaade Kuningriiki esindab Sri Lankas Šveitsi Konföderatsioon, tuleb sellised taotlused esitada viisaeeskirja artikli 6 lõike 1 alusel Šveitsi konsulaarasutustele.
Selles kontekstis on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud viisaeeskirja tõlgendamisel kahtlusi, mis puudutavad kõigepealt seotud isiku seisundit viisamenetlustes, seejärel mõistet „esindamine“ ja lõpuks selle konsulaaresinduse süsteemi kokkusobivust harta artikliga 47 kaitstud õigusega tõhusale õiguskaitsele.
Nendel asjaoludel otsustas Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Haagi esimese astme kohus, Utrechti kohtumaja) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas viisaeeskirja artikli 32 lõikega 3 on vastuolus, et seotud isikul kui kaebajate viisataotlusest puudutatud isikul on võimalus esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale enda nimel vaie ja kaebus?
2.
Kas viisaeeskirja artikli 8 lõikes 4 reguleeritud esindamist tuleb käsitada nii, et pädevus jääb (ka) esindatavale riigile, või nii, et pädevus läheb täielikult üle esindavale riigile, millest tulenevalt ei ole esindatav riik ise enam pädev?
3.
Kui viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d kohaselt on võimalikud mõlemad teises küsimuses viidatud esindamise vormid, siis millist liikmesriiki tuleb sellisel juhul pidada liikmesriigiks, kes on teinud viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 tähenduses lõpliku otsuse?
4.
Kas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 ning artikli 32 lõike 3 tõlgendus, mille kohaselt võivad viisataotlejad taotluste rahuldamata jätmise otsused vaidlustada üksnes esindava liikmesriigi asutuses või kohtus ja mitte esindatavas liikmesriigis, kuhu sisenemiseks viisat taotletakse, on kooskõlas õigusega tõhusale õiguskaitsele [harta] artikli 47 tähenduses? Kas sellele küsimusele vastamisel on oluline, et nõutav õiguskaitsevahend tagab, et taotlejal on õigus olla ära kuulatud, et tal on õigus menetluse läbiviimisele ühes liikmesriikide keeltest, et vaide- ja kaebemenetluse lõivud ja kohtukulud ei ole taotleja jaoks ebaproportsionaalselt suured ja et on olemas võimalus saada tasuta õigusabi? Kas arvestades seda, et riigil on viisaküsimustes kaalutlusruum, on sellele küsimusele vastamisel oluline, kas Šveitsi kohtul on tõhusa õiguskaitse võimaldamiseks piisav ülevaade Madalmaades valitsevast olukorrast?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas viisaeeskirja artikli 32 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et seotud isikul on lubatud esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebus enda nimel.
Vastuvõetavus
Sissejuhatuseks seab Euroopa Komisjon kahtluse alla esimese eelotsuse küsimuse vastuvõetavuse, väites, et põhikohtuasjas ei ole kohaldatav Madalmaade õigus, kuna antud juhul tegid viisataotluse kohta lõpliku otsuse mitte Madalmaade, vaid Šveitsi asutused.
Sellise argumendiga ei saa nõustuda.
Esiteks olgu märgitud, et selle riigi kindlaks tegemine, kellele tuleb viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 alusel esitada kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale, on üks käesoleva eelotsusetaotluse esemeks olevast küsimusest, mistõttu vastust selle küsimusele ei saa prognoosida esimese eelotsuse küsimuse vastuvõetavuse analüüsi käigus.
Teiseks on vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale ELTL artiklis 267 ette nähtud Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise koostöö raames üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne kohtuasja eripära arvesse võttes hinnata nii eelotsusetaotluse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega, kui küsimused on esitatud liidu õiguse tõlgendamise kohta, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud vastama (4. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality ja Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult eeldatakse, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletaval liidu õiguse tõlgendusel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (4. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality ja Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas käsitleb esimene eelotsuse küsimus seda, kuidas tõlgendada liidu õigust, ja eelkõige seda, kas seotud isikul on õigus esitada kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 ette nähtud vaidlustamise raames.
Samuti tuleb märkida, et peale selle, et eelotsusetaotlus sisaldab piisavaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et määrata kindlaks esitatud küsimuse ulatus, ei ilmne ka, et taotletaval liidu õiguse tõlgendusel puuduks seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või et probleem oleks hüpoteetiline.
Nimelt, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, esitas lisaks viisataotlejatele endile kaebuse selle peale, et viisatalitus jättis rahuldamata nende viisataotluse, seotud isik K. Vethanayagam, kes on vastavalt viisataotlejate õde ja meheõde ning elab Madalmaades.
Järelikult on Euroopa Kohtu vastus seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud tõlgendusega viimati nimetatud kohtule vajalik oma otsuse langetamiseks.
Seega on esimene eelotsuse küsimus vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Mis puudutab viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 tõlgendamist, siis olgu märgitud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on (7. veebruari 2018. aasta kohtuotsus American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esiteks, mis puudutab viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 sõnastust, siis selle sätte esimeses lauses on ette nähtud, et „[t]aotlejal, kellele keelduti viisat andmast, on õigus otsus vaidlustada“. Selle sätte sõnastusest ilmneb seega, et õigus vaidlustada viisa andmisest keeldumise otsus on sõnaselgelt antud asjaomase viisa taotlejale.
Selle õiguse tunnustamist ei lükka ümber asjaolu, et viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 teises lauses on ette nähtud, et kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale tuleb esitada lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu „kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega“.
Sellega seoses on Euroopa Kohus liikmesriikide õigusnormidele viidates juba otsustanud, et liidu seadusandja on jätnud viisataotlejatele võimaldatavate õiguskaitsevahendite laadi ja konkreetse korra liikmesriikide otsustada (13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, punkt
).
Sellest tuleneb, et viide liikmesriikide riigisisesele õigusele piirdub menetlusnormidega, samas kui selle isiku kindlaksmääramine, kellel on kaebuse esitamise õigus, on sõnaselgelt ette nähtud viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3.
Teiseks kinnitab seda järeldust viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kontekst. Sellega seoses nähtub viisaeeskirja artikli 47 lõike 1 punktist h, et liikmesriikide keskasutused ja konsulaadid annavad üldsusele kogu asjakohase teabe viisa taotlemise kohta, eelkõige teabe selle kohta, et taotlejat tuleb teavitada taotluste kohta tehtud negatiivsetest otsustest ja et taotlejal on õigus otsus vaidlustada.
Lisaks olgu märgitud, et nagu ilmneb viisaeeskirja VI lisast, edastatakse selles sisalduv standardvorm viisa andmisest keeldumise, tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsusest teatamiseks ja selle põhjendamiseks taotlejale või viisa omanikule. Selles vormis sisaldub samuti loetelu põhjustest, mis viisaeeskirja artikli 32 lõikega 1 kooskõlas võivad põhjendada keeldumise otsust. Sellest tuleneb, et sellist otsust tuleb põhjendada üksnes põhjustega, mis on omased viisataotlejale.
Nimelt pärast seda, kui pädev asutus märgib vormile, mille ta teab täitma, et ta on vastavalt kas „[…] viisataotluse läbi vaadanud“ või „läbi vaadanud […] viisa“, peab ta täpsustama põhjuse(d), mis õigustavad viisa andmisest keeldumist, viisa tühistamist või viisa kehtetuks tunnistamist, tehes valiku vormis esitatud 11 põhjuse hulgast, milleks on: esitati vale reisidokument; ei põhjendatud kavatsetava viibimise eesmärki ja tingimusi; taotleja ei esitanud tõendeid piisavate elatusvahendite olemasolu kohta viibimise ajaks; taotleja on 180‑päevase ajavahemiku jooksul ühtse või piiratud territoriaalse kehtivusega viisa alusel juba viibinud liikmesriikide territooriumil 90 päeva; Schengeni infosüsteemi (SIS) on sisestatud hoiatusteade sisenemise keelamiseks; üks või mitu liikmesriiki leiavad, et taotleja kujutab ohtu ühe või mitme liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele; taotleja ei esitanud tõendeid piisava ja kehtiva reisi- ja tervisekindlustuse olemasolu kohta; viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta esitatud põhjendused ei olnud usaldusväärsed; ei olnud võimalik teha kindlaks taotleja kavatsust lahkuda liikmesriikide territooriumilt enne viisa kehtivusaja lõppu; ei esitatud viisataotluse piiril esitamise põhjendamiseks piisavaid tõendeid selle kohta, et taotlejal ei olnud võimalust eelnevalt viisat taotleda, ning viisa kehtetuks tunnistamist taotles viisa omanik.
Seega nähtub viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kontekstist, et viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebuse esitamise õigus on üksnes viisa taotlejal.
Kolmandaks, mis puudutab viisaeeskirjaga taotletavaid eesmärke, siis selgub eeskirja artiklist 1 koostoimes selle põhjendustega 18 ja 28, et selle eesmärk on ühise viisapoliitika ühtlustatud kohaldamise tagamiseks kehtestada menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil 180‑päevase ajavahemiku jooksul kuni 90 päeva.
Sellega seoses olgu märgitud, et viisaeeskirja artikli 2 punkti 2 alapunktide a ja b kohaselt on viisa liikmesriigi antud luba liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks 180‑päevase ajavahemiku jooksul kuni 90 päeva alates esimesest liikmesriikide territooriumile sisenemise kuupäevast või liikmesriikide lennujaamade rahvusvaheliste transiidialade läbimiseks. Seega tulenevad sellisest loast viisataotleja konkreetsed õigused.
Kuna viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 ette nähtud kaebuse eesmärk on nõue muuta viisa andmisest keeldumise otsust, siis on viisataotlejal kui selle otsuse adressaadil otsene ja konkreetne huvi selle kaebuse esitamiseks.
Selline järeldus ei takista käesoleva kohtuotsuse punktis 45 viidatud kohtupraktika kohaselt seda, et liikmesriigid annavad juhul, kui nad määravad kindlaks viisataotlejatele võimaldatavate õiguskaitsevahendite laadi ja konkreetse korra, seotud isikule loa osaleda koos viisataotlejaga viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 sätestatud kaebemenetluses.
Arvestades siiski seda, mida on otsustatud käesoleva kohtuotsuse punktis 47, saab seotud isik viisataotlejaga võrreldes osaleda mitte iseseisvalt, vaid sõltuva ja täiendava poolena.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes ei ole viisaeeskirja artikli 32 lõikega 3 samuti vastuolus see, et viisa andmisest keeldumise otsuse adressaat annab kolmandale isikule volituse teda kohtus esindada.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et viisaeeskirja artikli 32 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole lubatud seotud isikul esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebust enda nimel.
Teine ja kolmas küsimus
Teise ja kolmanda küsimusega, millele tuleb vastata koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d ja artikli 32 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui on olemas kahepoolne esindamist käsitlev kokkulepe, milles on ette nähtud, et esindava liikmesriigi konsulaarasutustel on lubatud teha viisa andmisest keeldumise otsuseid, peavad selle liikmesriigi pädevad asutused tegema otsuse viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud kaebuse kohta.
Nendele küsimustele vastamiseks olgu märgitud, et viisaeeskirja III jaotises on kindlaks määratud viisa andmise menetlused ja tingimused.
Kuna need õigusnormid viitavad liikmesriikidele, on nendega silmas peetud ka Šveitsi Konföderatsiooni, nagu selgub eelkõige Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise lepingu artiklist 2 koostoimes viisaeeskirja põhjendusega 34.
Kõigepealt tuleneb aga viisaeeskirja artikli 4 lõikest 1, et viisataotlusi vaatavad üldjuhul läbi konsulaadid.
Mis puudutab seejärel ühtse viisa taotluse läbivaatamiseks ja selle kohta otsuse tegemiseks pädevat liikmesriiki, siis viisaeeskirja artikli 5 lõikes 1 on määratud selleks liikmesriik, kelle territoorium on külastus(t)e ainus sihtkoht; juhul kui külastused hõlmavad mitut sihtkohta, see liikmesriik, kelle territoorium on külastus(t)e peamine sihtkoht, arvestades viibimise kestust või eesmärki, või juhul kui ei ole võimalik kindlaks teha, milline liikmesriik on peamine sihtkoht, see liikmesriik, kelle välispiiri taotleja kavatseb ületada, et siseneda liikmesriikide territooriumile.
Lisaks, mis puudutab territoriaalset konsulaarpädevust, siis tuleneb viisaeeskirja artikli 6 lõikest 1, et viisataotlused tuleb esitada üldjuhul selle pädeva liikmesriigi konsulaati, mille jurisdiktsioonis asub taotleja seadusjärgne elukoht.
Siiski ilmneb viisaeeskirja artikli 8 lõigetest 5 ja 6 koostoimes viisaeeskirja põhjendusega 4, et liikmesriigid, kellel puudub asjaomases kolmandas riigis või selle teatud piirkonnas oma konsulaat, peaksid püüdma sõlmida esindamist käsitleva kokkuleppe, et viisataotlejatel ei oleks vaja teha ülemääraseid pingutusi konsulaati jõudmiseks.
Selleks on viisaeeskirja artiklis 8 sõnaselgelt ette nähtud, et liikmesriigid võivad omavahel sõlmida kahepoolseid lepinguid, millega üks liikmesriik nõustub teist liikmesriiki esindama viisataotluste valdkonnas tehtavate otsuste piires.
Siiski on artiklis 8 esitatud esindamise ulatusega seoses erinevad olukorrad vastavalt sellele, milline on kavandatav otsus viisataotluse kohta, ning esindamist käsitleva kokkuleppe tingimused.
Esiteks juhul, kui viisataotlus kavatsetakse rahuldada, on viisaeeskirja artikli 8 lõikes 1 ette nähtud, et „[l]iikmesriik võib nõustuda teise liikmesriigi nimel taotluste läbivaatamise ja viisade väljaandmise eesmärgil esindama teist liikmesriiki, mis on pädev artikli 5 kohaselt“, ja lisatud, et „[l]iikmesriik võib esindada piiratud viisil teist liikmesriiki ka ainult taotluste vastuvõtmisel ja biomeetriliste tunnuste registreerimisel“.
Järelikult viisade andmise puhul on viisaeeskirja artikli 8 lõikes 1 ette nähtud kaks esindamise taset, millest esimene hõlmab taotluse läbivaatamist ja viisa väljaandmist ning teine tase, mis on piiratum, piirdub taotluste vastuvõtmisega.
Teiseks, juhul kui kavatsetakse teha otsus viisa andmisest keeldumise kohta, on viisaeeskirja artiklis 8 samuti ette nähtud kaks erinevat esindamise taset, millest esimene kujutab endast üldnormi ja teine erinormi.
Mis puudutab üldnormi, siis viisaeeskirja artikli 8 lõikes 2 on ette nähtud, et kui esindava liikmesriigi konsulaat kaalub viisa andmisest keeldumist, edastab ta taotluse esindatava liikmesriigi asjakohastele ametiasutustele, et need teeksid taotluse kohta lõpliku otsuse.
Mis puudutab erinormi, siis viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktis d on ette nähtud, et erandina üldnormist võidakse kahe liikmesriigi vahel sõlmitud kahepoolse esindamist käsitleva kokkuleppega anda esindava liikmesriigi konsulaadile õigus pärast taotluse läbivaatamist viisa andmisest keelduda.
Teisisõnu, juhul kui esindav liikmesriik leiab, et viisataotlus tuleb rahuldamata jätta, esitab ta selle taotluse esindatava liikmesriigi asutustele, kui kahepoolses esindamist käsitlevas kokkuleppes ei ole sätestatud teisiti. Lõpliku otsuse teevad viimati nimetatud ametiasutused. Seevastu on esindava liikmesriigi ametiasutused pädevad keelduma viisataotluse rahuldamisest ja seega võtma vastu lõpliku otsuse, kui see on kahepoolses esindamist käsitlevas kokkuleppes ette nähtud.
Järelikult, kuna viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 on ette nähtud, et kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatakse taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu, sõltub selle kindlakstegemine, milline riik on lõpliku otsuse võtmiseks pädev ja seega, kelle vastu tuleb kaebus esitada, kahe liikmesriigi vahel sõlmitud esindamist käsitleva kokkuleppe puhul selle kokkuleppe tingimustest.
Kuna antud juhul on Madalmaade Kuningriigi territoorium põhikohtuasja taotlejate külastuse ainus sihtkoht, oleks viisataotlused pidanud esindamist käsitleva kokkuleppe puudumisel esitama viisaeeskirja artiklite 5 ja 6 alusel selle liikmesriigi konsulaati Sri Lankas. Nagu selgub eelotsusetaotlusest, siis kuna Madalmaade Kuningriigil ei ole siiski selles riigis oma konsulaati, sõlmis ta 1. oktoobril 2014 esindamist käsitleva kokkuleppe Šveitsi Konföderatsiooniga. See andis põhikohtuasja taotlejatele võimaluse esitada oma Madalmaade lühiajalise viisa taotlused Šveitsi konsulaati Colombos.
Selles kokkuleppes on aga ette nähtud, et kui Šveitsi Konföderatsioon esindab Madalmaade Kuningriiki, siis peab ta eelkõige „asjakohasel juhul viisa andmisest keelduma kooskõlas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktiga d“ ja „kaebusi käsitlema kooskõlas esindava poole riigisisese õigusega“.
Järelikult, kuna nimetatud kokkuleppe alusel on Šveitsi Konföderatsioonil kohustus teha lõplik otsus Madalmaade lühiajalise viisa taotluste kohta, mille on esitanud põhikohtuasja taotlejad, siis on samuti esimesena nimetatud riigil pädevus vaadata läbi kaebused, mis on esitatud viisa andmisest keeldumise otsuste peale viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kohaselt.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d ja artikli 32 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui on olemas kahepoolne esindamist käsitlev kokkulepe, milles on ette nähtud, et esindava liikmesriigi konsulaarasutustel on lubatud teha viisa andmisest keeldumise otsuseid, peavad selle liikmesriigi pädevad asutused tegema otsuse viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud kaebuse kohta.
Neljas küsimus
Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d tõlgendamine koostoimes artikli 32 lõikega 3 nii, et kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale tuleb esitada esindava riigi vastu, on kooskõlas põhiõigusega tõhusale õiguskaitsele.
Sellega seoses tuleb tõdeda, et viisaeeskirja sätteid, sh viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 ette nähtud kaebuse esitamise õigust tuleb tõlgendada, nagu tuleneb viisaeeskirja põhjendusest 29, järgides 4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) ja hartaga tagatud põhiõigusi ja põhimõtteid.
Liidu õigusest isikutele tulenevate õiguste tõhusa õiguskaitse põhimõte, millele on viidatud ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus, on nimelt liidu õiguse üldpõhimõte, mis põhineb liikmesriikide ühistel riigiõiguslikel tavadel, nagu need on kaitstud EIÕK artiklites 6 ja 13 ning mis nüüd on kinnitatud ka harta artiklis 47 (27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punkt
).
Viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 erikontekstis peab iga liikmesriik tagama põhiõiguste austamise, eelkõige tõhusa õiguskaitse, määrates kindlaks viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise laadi ja konkreetse korra, järgides võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid (vt selle kohta 13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, punktid
ja
).
Järelikult olgu riigiks, kelle vastu tuleb esitada kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale, esindamist käsitleva kokkuleppe tingimuste kohaselt kas esindav riik või esindatav riik, tagatud peab olema põhiõiguste kaitse, eelkõige viisataotlejate õigus tõhusale õiguskaitsele.
Konkreetselt asjaolu, et viisa andmisest keeldumise lõpliku otsuse tegi esindav riik, nagu see on põhikohtuasjas, ei mõjuta sellise õiguse tagamise kohustust.
Sellega seoses kujutab viisaeeskiri, nagu on märgitud selle põhjenduses 34, Schengeni
acquis
’ sätete edasiarendamist Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise lepingu tähenduses, mis kuuluvad valdkonda, millele on osutatud otsuse 1999/437 artikli 1 punktis B, mida loetakse koostoimes otsuse 2008/146 artikliga 3.
Vastavalt viisaeeskirjale võib Šveitsi Konföderatsioon anda ühtseid viisasid, mis kehtivad kogu Schengeni alas.
Kuigi Šveitsi Konföderatsioon ei ole liidu liikmesriik, on ta Euroopa Nõukogu liikmena alates 6. maist 1963 mitte ainult EIÕK osaline, vaid eelkõige assotsieerunud riik Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise lepingu alusel, mille kümnendas põhjenduses on ette nähtud, et „Schengeni koostöö põhineb vabaduse, demokraatia, õigusriigi ja inimõiguste austamise põhimõtetel, mis on sätestatud eelkõige [EIÕKs]“.
Lisaks lõi Šveitsi Konföderatsiooni Schengeni
acquis
’ga ühinemise leping, nagu selgub selle artikli 1 lõikest 2, vastastikused õigused ja kohustused, mistõttu peab Šveitsi Konföderatsioon, nagu on ette nähtud selle lepingu artiklis 2, rakendama kõiki Schengeni
acquis
’ sätteid kooskõlas selles ette nähtud menetlustega.
Eeltoodut arvestades tuleb neljandale küsimusele vastata, et viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d tõlgendamine koostoimes artikli 32 lõikega 3 nii, et kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale tuleb esitada esindava riigi vastu, on kooskõlas põhiõigusega tõhusale õiguskaitsele.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 610/2013, artikli 32 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole lubatud seotud isikul esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebust enda nimel.

2.
Määruse nr 810/2009, muudetud määrusega nr 610/2013, artikli 8 lõike 4 punkti d ja artikli 32 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui on olemas kahepoolne esindamist käsitlev kokkulepe, milles on ette nähtud, et esindava liikmesriigi konsulaarasutustel on lubatud teha viisa andmisest keeldumise otsuseid, peavad selle liikmesriigi pädevad asutused tegema otsuse viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud kaebuste kohta.

3.
Määruse nr 810/2009, muudetud määrusega nr 610/2013, artikli 8 lõike 4 punkti d tõlgendamine koostoimes artikli 32 lõikega 3 nii, et kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale tuleb esitada esindava riigi vastu, on kooskõlas põhiõigusega tõhusale õiguskaitsele.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.