CELEX: 62015TJ0110
Dostęp do dokumentów
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Dokumenty dotyczące dochodzenia OLAF‑u
Odmowa dostępu
Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu
Obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania
Kategoria dokumentów

Okoliczności powstania sporu
W dniu 17 czerwca 2014 r. skarżąca, International Management Group, została poinformowana, że Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) prowadzi dochodzenie w przedmiocie „możliwych nieprawidłowości dotyczących przyznania [jej] funduszy europejskich, pozostających w związku z jej charterem prawnym, odnoszących się między innymi do zastosowania art. 53 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich [(
Dz.U. 2002, L 248, s. 1
)]”.
W ramach dochodzenia prowadzonego przez OLAF, na etapie sporządzania streszczenia faktów, o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (
Dz.U. 2013, L 248, s. 1
), miało miejsce spotkanie pomiędzy OLAF‑em a przedstawicielem skarżącej, po którym to spotkaniu nastąpiła wymiana korespondencji oraz skierowany został wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów przywołanych we wspomnianym streszczeniu faktów, którego to dostępu OLAF odmówił, powołując się na przytoczone rozporządzenie.
Na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
) w dniu 30 października 2014 r. skarżąca skierowała do Komisji wniosek o udzielenie dostępu do następujących dokumentów:
„a)
wszystkich będących w posiadaniu OLAF‑u dokumentów i informacji dotyczących dochodzenia;
b)
wszystkich innych dokumentów i informacji będących w posiadaniu OLAF‑u i dotyczących [skarżącej];
c)
wszelkiej korespondencji przytoczonej w »streszczeniu faktów« zamieszczonym w załączniku do pisma [OLAF‑u] z dnia 6 października 2014 r. lub z nim związanej;
d)
wszelkiej korespondencji pomiędzy OLAF‑em a państwami członkowskimi uczestniczącymi w dochodzeniu;
e)
wszelkich dokumentów, sprawozdań i informacji związanych z dochodzeniem przekazanych państwom członkowskim i odwrotnie, w tym:
i)
domniemanych »oficjalnych oświadczeń władz (w tym ministrów spraw zagranicznych) niektórych państw« (zob. pkt 22 dokumentu [OLAF‑u] zatytułowanego »Streszczenie faktów«);
ii)
domniemanych »informacji uzyskanych od Organizacji Narodów Zjednoczonych i [DG] ECHO« (zob. pkt 23–25 dokumentu [OLAF‑u] zatytułowanego »Streszczenie faktów«);
f)
wszelkich dokumentów, sprawozdań i informacji związanych z dochodzeniem dostarczonych instytucjom, organom, urzędom i agencjom Unii, jak i organom państw niebędących członkami Unii, w latach 2008–2014”.
W dniu 27 listopada 2014 r. OLAF odmówił skarżącej dostępu do wnioskowanych dokumentów, uzasadniając to tym, że ich ujawnienie naruszyłoby ochronę celów kontroli, dochodzenia i audytu przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W dniu 11 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, wniosek potwierdzający o dostęp do wnioskowanych dokumentów (zwany dalej „wnioskiem potwierdzającym”).
Dochodzenie OLAF‑u oznaczone sygnaturą OF/2011/1002, którego dotyczą dokumenty wymienione w pkt 3 powyżej, figurujące w pierwotnym wniosku skarżącej pod lit. a) i c)–f), zostało zakończone w dniu 12 grudnia 2014 r., a raport końcowy został przekazany przez OLAF Komisji Europejskiej w dniu 15 grudnia 2014 r.
W dniu 6 lutego 2015 r. OLAF wydał decyzję THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której oddalił wniosek potwierdzający, wskazując, że wszystkie wnioskowane dokumenty dotyczą bądź toczącego się dochodzenia, bądź dochodzenia zakończonego, w stosunku do którego nie upłynął jednak jeszcze rozsądny termin, w którym właściwe organy Unii Europejskiej lub organy krajowe mają obowiązek nadać dalszy bieg sprawie, wobec czego ich ujawnienie mogłoby naruszyć ochronę celów wspomnianych dochodzeń.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 marca 2015 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
W osobnym piśmie złożonym tego samego dnia skarżąca wniosła o zastosowanie trybu przyspieszonego zgodnie z art. 76a regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
W dniu 24 kwietnia 2015 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę.
W postanowieniu z dnia 5 maja 2015 r. Sąd (ósma izba) oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyśpieszonym.
W dniu 24 sierpnia 2015 r. w sekretariacie Sądu została złożona replika.
W dniu 27 października 2015 r. w sekretariacie Sądu została złożona duplika.
W dniu 27 listopada 2015 r. sekretariat Sądu doręczył stronom zawiadomienie o zakończeniu pisemnego etapu postępowania. Strony nie złożyły wniosku o wyznaczenie rozprawy w terminie przewidzianym w art. 106 ust. 2 regulaminu postępowania przed Sądem.
W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty: pierwszy – dotyczący naruszenia przez Komisję ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia tego, że powołała się ona na ogólne domniemanie ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, drugi – dotyczący tego, że istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem wnioskowanych dokumentów, trzeci – dotyczący braku uzasadnienia tego, że Komisja powołała się na ochronę życia prywatnego i integralności jednostki, i czwarty – dotyczący naruszenia zasady dobrej administracji.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia przez Komisję ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia tego, że powołała się ona na ogólne domniemanie ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu
W uzasadnieniu zarzutu pierwszego skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia tego, że w odniesieniu do wnioskowanych dokumentów oparła się ona na ogólnym domniemaniu [braku dostępu]. Skarżąca przypomina w tym względzie, że racją zastosowania ogólnego domniemania jest to, iż podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do dokumentów o tym samym charakterze. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że różne względy natury ogólnej mają zastosowanie do różnego rodzaju dokumentów. Poza tym dochodzenie, którego sprawa dotyczy, zostało już zakończone. Co więcej, podejście OLAF‑u polegające na stosowaniu ogólnego domniemania [braku dostępu] do wszystkich dokumentów pozostaje w sprzeczności z celem rozporządzenia nr 1049/2001.
Ponadto żadne ogólne domniemanie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, czy to na podstawie przepisów prawa, czy orzecznictwa, a przeprowadzona przez Komisję analogia z innymi ogólnymi domniemaniami uznanymi w orzecznictwie jest bezskuteczna.
Komisja podnosi, że argumenty skarżącej służą najwyraźniej sformułowaniu zastrzeżeń dotyczących istoty sprawy, które nie mają jednak żadnego związku z obowiązkiem uzasadnienia. Zaskarżona decyzja została bowiem dostatecznie uzasadniona, jeśli chodzi zarówno o utrwalone orzecznictwo odnoszące się do dostępu do akt dochodzeń OLAF‑u, jak i o zastosowanie orzecznictwa dotyczącego ogólnych domniemań „prawnych” dotyczących dokumentów zgromadzonych w jego aktach. Ogólne domniemanie zastosowane niedawno przez OLAF opierało się na zastosowaniu przez analogię dotychczas jednolitego orzecznictwa w tej dziedzinie. Zdaniem Komisji dokumenty OLAF‑u dotyczące prowadzonych przez niego dochodzeń podlegają tym samym ogólnym domniemaniom, co w przypadkach, w których ogólne domniemanie zostało uprzednio uznane przez orzecznictwo. Uznanie tego rodzaju domniemania jest uzasadnione koniecznością zapewnienia skuteczności sektorowym ramom prawnym, ustanowionym przez prawodawcę Unii, które wyłączają prawo dostępu do akt sprawy lub chronią poufność dokumentów znajdujących się w aktach, w celu uniknięcia sytuacji, w której publiczny dostęp do dokumentów służyłby do obchodzenia lub podważania przepisów sektorowych.
Komisja podnosi w tym względzie, że – na wzór spraw z dziedziny prawa konkurencji – ogólne domniemanie braku dostępu [do dokumentów] wynika z sektorowych aktów legislacyjnych (rozporządzenie nr 883/2013), które przewidują ścisłą poufność w odniesieniu do przetwarzania informacji uzyskanych w ramach dochodzenia (art. 10 i, bardziej ogólnie, art. 3–16 tego rozporządzenia), oraz wyłącza prawo dostępu do akt sprawy. Jeżeli opinia publiczna oraz, w szczególności, zainteresowane osoby miałyby uzyskać dostęp do akt sprawy na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, doprowadziłoby to natychmiast do naruszenia przepisów sektorowych i wynikającego stąd poważnego podważenia skuteczności dochodzeń. Ponadto poufność informacji przewidziana w rozporządzeniu nr 883/2013 realizuje szczególny cel, mianowicie z jednej strony chroni prawidłowy przebieg dochodzenia prowadzonego w interesie publicznym, a z drugiej strony chroni uzasadniony interes zainteresowanych osób w ten sposób, że informacje, które przekazują one Komisji, zostają wykorzystane wyłącznie do celów dochodzenia. Wreszcie, Komisja stoi na stanowisku, że ogólne domniemanie winno znajdować zastosowanie nie tylko przed ostatecznym zakończeniem dochodzenia i dalszego postępowania w sprawie, ale również po takim zakończeniu.
Należy przede wszystkim przypomnieć uregulowania znajdujące zastosowanie w niniejszym przypadku, jak również zasady wynikające z dorobku orzeczniczego w dziedzinie dostępu do dokumentów.
Po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE i art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE. W szczególności art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE stanowi, że wspomniane zasady ogólne i ograniczenia są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
Po drugie, należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału działalność administracyjna Komisji nie wymaga tak szerokiego dostępu do dokumentów, jak ten wymagany przez działalność legislacyjną instytucji Unii (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, pkt
).
Po trzecie, rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie opinii publicznej jak najszerszego prawa dostępu do dokumentów instytucji (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
). Z rozporządzenia tego, a zwłaszcza z jego art. 4, ustanawiającego system wyjątków w tym względzie, wynika również, że wspomniane prawo dostępu podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, pkt
; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
).
Po czwarte, na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celów kontroli, dochodzenia lub audytu tych instytucji, chyba że za jego ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
Po piąte, prawdą jest, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że aby uzasadnić odmowę dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie wnioskowano, zasadniczo nie wystarczy powołać się na okoliczność, iż dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest również zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
).
Niemniej jednak Trybunał orzekł, iż dana instytucja może oprzeć się w tym względzie na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; zob. także wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał uznał więc stosowanie ogólnych domniemań odmowy dostępu do dokumentów w pięciu przypadkach, mianowicie w odniesieniu do dokumentów z akt administracyjnych dotyczących postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, pkt
), dokumentów wymienianych między Komisją a stronami dokonującymi zgłoszenia lub osobami trzecimi w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (wyroki z dnia 28 czerwca 2012 r.: Komisja/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, pkt
; Komisja/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, pkt
), pism procesowych złożonych przez instytucję w ramach postępowania sądowego (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, pkt
), dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, pkt
), jak również dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 101 TFUE (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
).
Sąd uznał stosowanie ogólnych domniemań w kolejnych czterech przypadkach, mianowicie w odniesieniu do ofert w ramach procedury zamówienia publicznego w przypadku wniosku o udzielenie dostępu złożonego przez innego oferenta (wyrok z dnia 29 stycznia 2013 r., Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 i T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, pkt
), dokumentów związanych z tak zwanym postępowaniem „EU Pilot” (wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, odwołanie w toku, pkt 63), dokumentów przekazanych Komisji przez krajowe organy ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 TFUE] i [102 TFUE] (
Dz.U. 2003, L 1, s. 1
) (wyrok z dnia 12 maja 2015 r., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisja,
T‑623/13
,
EU:T:2015:268
, pkt
), jak również dokumentów dotyczących przygotowywania przez Komisję ocen skutków w celu opracowania propozycji politycznej (wyrok z dnia 13 listopada 2015 r., ClientEarth/Komisja,
T‑424/14 i T‑425/14
,
EU:T:2015:848
, odwołanie w toku, pkt 97).
Niezależnie od faktu, że w większości spraw wymienionych w pkt 29 powyżej Trybunał zbadał związki pomiędzy rozporządzeniem nr 1049/2001 a przepisami formułującymi szczególny system dostępu do dokumentów i wyciągnął stąd wniosek, iż należy zapewnić spójne stosowanie każdego z tych rozporządzeń, z przytoczonego orzecznictwa wynika, że związek pomiędzy dwoma rozporządzeniami nie jest wyłącznym kryterium uzasadniającym zastosowanie tego rodzaju ogólnych domniemań.
W istocie bowiem orzecznictwo przytoczone w pkt 29 powyżej uwydatnia fakt, iż ratio legis leżące u podstaw stosowania tego rodzaju ogólnych domniemań jest związane z wymogiem zapewnienia właściwego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, że ich cele nie zostaną podważone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia w niektórych postępowaniach dostępu do dokumentów z ich prawidłowym przebiegiem oraz na ryzyku stworzenia zagrożenia dla tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji osób trzecich (zob. podobnie wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, odwołanie w toku, pkt 57, 58; opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawach połączonych LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, pkt
,
,
,
). Stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w akcie prawnym dotyczącym postępowania prowadzonego przed instytucją Unii, na potrzeby którego przekazano wnioskowane dokumenty, jest jednym z kryteriów pozwalających uzasadnić przyjęcie ogólnego domniemania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., McCullough/Cedefop,
T‑496/13
, niepublikowany,
EU:T:2015:374
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; opinia rzecznika generalnego S. Cruza Villalóna w sprawie Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, pkt
).
Niemniej jednak rozumowanie, za którym podąża Trybunał w przytoczonych sprawach, musi także znajdować zastosowanie do dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Inaczej rzecz ujmując, upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zgromadzonych w aktach OLAF‑u, w sytuacji gdy dochodzenie prowadzone przez ten urząd wciąż się toczy, mógłby co do zasady zagrażać prawidłowemu przebiegowi dochodzenia. Odnosi się to również do dochodzeń właśnie przez OLAF zakończonych (zob. pkt 35 poniżej).
W tym względzie należy stwierdzić, że dochodzenia OLAF‑u podlegają również przepisom szczególnym w zakresie dostępu i przetwarzania informacji uzyskanych lub ustalonych w ramach takiego postępowania i przetwarzania tych informacji. Na podstawie rozporządzenia nr 883/2013 regulującego dochodzenia prowadzone przez OLAF urząd ten zobowiązany jest traktować informacje, które uzyskuje w trakcie dochodzeń, jako informacje poufne i chronione tajemnicą zawodową, zgodnie z art. 10 wskazanego rozporządzenia. Należy również odnotować, że w stosunku do osoby, której dotyczy dochodzenie OLAF‑u, oprócz prawa do otrzymania protokołu przesłuchania (w celu zatwierdzenia albo wprowadzenia dodatkowych uwag), art. 9 tego rozporządzenia nie przewiduje żadnego dostępu do dokumentów. W rzeczywistości udzielanie dostępu do akt OLAF‑u odbywa się bowiem w trakcie postępowania następującego po zakończeniu dochodzenia. Ostateczne zalecenie OLAF‑u jest przedkładane właściwym organom Unii lub organom krajowym. Jeśli organy te mają zamiar nałożyć sankcję na osobę, której dotyczy dochodzenie, w niniejszym przypadku na skarżącą, to mają one obowiązek umożliwić jej skorzystanie ze służącego jej prawa do obrony, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami postępowania administracyjnego lub karnego.
Poza tym, w odniesieniu do wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony dochodzenia, z orzecznictwa wynika, że ochrona dochodzeń OLAF‑u ma również zastosowanie do postępowań następujących po ich zakończeniu, pod warunkiem że postępowania te następują w rozsądnym terminie (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja,
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, pkt
–
). Zgodnie z tym orzecznictwem, jeżeli rozsądny termin na podjęcie decyzji o dalszym postępowaniu dotyczącym informacji przekazanych przez OLAF właściwym organom jeszcze nie upłynął, przyznanie choćby częściowego dostępu do akt dochodzenia OLAF‑u mogłoby bowiem podważyć skuteczność wykorzystania tych informacji przez władze krajowe, ponieważ osoby podejrzane o udział w nieprawidłowościach mogłyby postępować tak, by przeszkodzić we właściwym przebiegu poszczególnych postępowań lub dochodzeń, które organy te mogłyby wszcząć. Należy również zaznaczyć, że dochodzenia prowadzone przez OLAF, jak również ewentualne dalsze postępowania w sprawie zależą od gotowości informatorów i świadków do dostarczenia informacji. Perspektywa ujawnienia informacji, wyjaśnień lub spekulacji mogłaby skłonić ich do cenzurowania informacji, które przekazują, lub do zatajenia informacji wrażliwych, co mogłoby zagrażać skuteczności polityki Unii w dziedzinie walki z nadużyciami finansowymi.
Reasumując, ramy prawne znajdujące zastosowanie do OLAF‑u wyłączają co do zasady prawo dostępu do akt prowadzonej przez niego sprawy osób, których sprawa ta dotyczy. Dopiero gdy organy będące adresatami sprawozdania końcowego mają zamiar przedstawić zarzuty osobom podejrzanym, organy te mają obowiązek, zgodnie ze znajdującymi zastosowanie przepisami proceduralnymi, udzielić dostępu do sprawozdania końcowego OLAF‑u w celu umożliwienia tym osobom wykonywania ich prawa do obrony. W konsekwencji, przyznanie opinii publicznej dostępu do akt spraw prowadzonych przez OLAF lub jego sprawozdań końcowych poważnie naruszyłoby system ustanowiony rozporządzeniem nr 883/2013.
Z ogółu poprzedzających uwag wynika, że do celów wykładni wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, należy posłużyć się ogólnym domniemaniem, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów z akt postępowań administracyjnych stanowiłoby co do zasady naruszenie ochrony celów dochodzenia OLAF‑u.
Niemniej jednak posłużenie się ogólnym domniemaniem nie pozbawia osób zainteresowanych ich prawa do wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wnioskowano, nie jest objęty zakresem tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie wspomnianego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, pkt
; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
).
Natomiast wymóg, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że właściwa instytucja powinna analizować indywidualnie wszystkie dokumenty wnioskowane w danym przypadku. Taki wymóg pozbawiałby to ogólne domniemanie skuteczności (effet utile), czyli pozwolenia danej instytucji na ustosunkowanie się do globalnego wniosku również w całościowy sposób. (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, pkt
; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
).
W świetle przypomnianych powyżej zasad wynikających z orzecznictwa należy zbadać, czy OLAF naruszył art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W niniejszym przypadku należy wskazać, że jest bezsporne, iż złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentów zgromadzonych w wyniku dochodzeń prowadzonych przez OLAF.
Z zaskarżonej decyzji wynika, czego skarżąca nie kwestionuje, że dokumenty wspomniane pkt 3 powyżej, wymienione w pierwotnym wniosku skarżącej pod lit. a) i c)–f), zostały pozyskane w ramach dochodzenia OLAF‑u OF/2011/1002, które dotyczyło skarżącej, zakończonego w dniu 12 grudnia 2014 r., oraz że dokumenty wymienione w pierwotnym wniosku skarżącej pod lit. b) zostały zgromadzone w wyniku wielu wciąż toczących się dochodzeń.
W związku z faktem, iż dochodzenie OF/2011/1002 zostało zakończone w dniu 12 grudnia 2014 r., OLAF uznał – opierając się na orzecznictwie, zgodnie z którym dokumenty dotyczące dochodzeń obejmuje wyjątek z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, w przypadku gdy poszczególne dochodzenia zostały zakończone sporządzeniem sprawozdań końcowych, ale nie upłynął jeszcze rozsądny termin na podjęcie decyzji o dalszym postępowaniu – że ten termin na podjęcie decyzji o dalszym postępowaniu w przedmiocie informacji, które OLAF przekazał właściwym organom, w niniejszym przypadku jeszcze nie upłynął. OLAF wyjaśnił jednocześnie, że dokumenty sprawy wchodzą w zakres ogólnego domniemania, które znajduje zastosowanie zarówno przed zakończeniem dochodzenia, jak i po jego zakończeniu, powołując się przy tym na potrzebę ochrony poufności informacji i zapewnienia współpracy informatorów. W tym względzie OLAF podkreślił fakt, że dochodzenia, jak również dalsze postępowania w sprawie zależą w znacznej mierze od informacji dostarczonych przez osoby trzecie i świadków oraz od ich woli udzielenia tych informacji, i że jeśli informacje tego rodzaju nie byłyby chronione poufnością, gotowość tych osób do przyczynienia się do postępu dochodzeń zostałaby podważona. W tym samym kontekście OLAF precyzyjnie określił obowiązujące sektorowe przepisy szczególne, regulujące dochodzenia prowadzone przez OLAF i obowiązek dochowania poufności, takie jak art. 10 rozporządzenia nr 883/2013.
Zgodnie z przypomnianymi powyżej zasadami wynikającymi z orzecznictwa należy uznać, że OLAF słusznie zastosował ogólne domniemanie poufności dokumentów dotyczących prowadzonych przez siebie dochodzeń.
W tym względzie nie może zostać uwzględniony argument skarżącej, jakoby takie domniemanie nie mogło mieć zastosowania do dokumentów zgromadzonych w wyniku zakończonego dochodzenia.
Jak zostało wskazane powyżej, po zakończeniu dochodzenia przez OLAF i sporządzeniu przez niego sprawozdania końcowego właściwy organ winien jeszcze podjąć decyzję o dalszym postępowaniu w sprawie. Tym samym ogólne domniemanie znajduje zastosowanie również do już zakończonego postępowania, ze względu na fakt, że chronione interesy publiczne mogą również zostać narażone na szkodę po zakończeniu postępowania przez OLAF.
Ponadto należy stwierdzić, że w sytuacji gdy dochodzenie zostało zakończone w dniu 12 grudnia 2014 r., a OLAF przekazał Komisji sprawozdanie końcowe w dniu 15 grudnia 2014 r., zgodnie z art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2013, rozsądny termin na podjęcie decyzji o dalszym postępowaniu, jak słusznie podniósł OLAF w zaskarżonej decyzji, w dniu wydania tej decyzji jeszcze nie upłynął.
Tym samym skarżąca nie może powoływać się skutecznie na argument podniesiony w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., Catinis/Komisja (
T‑447/11
,
EU:T:2014:267
), twierdząc, że ogólne domniemanie nie znajduje zastosowania i że z tego względu OLAF nie jest zwolniony z obowiązku uzasadnienia [odmowy udzielenia dostępu do dokumentów]. W przytoczonej sprawie OLAF nie powołał się na ogólne domniemanie braku dostępu do dokumentów, ale przystąpił do indywidualnej i konkretnej analizy każdego wnioskowanego dokumentu. W konsekwencji Sąd nie zbadał, czy tego rodzaju ogólne domniemanie mogło mieć zastosowanie.
Wreszcie argument, jakoby przedstawiona w 2008 r. przez Komisję propozycja dotycząca rewizji rozporządzenia nr 1049/2001 „zmierzała do włączenia ogólnego domniemania braku dostępu do dokumentów”, nie odwołując się przy tym do funkcji śledczych OLAF‑u, tak samo jak argument, że żądanie Komisji, by Sąd uznał ogólne domniemanie w stosunku do akt dochodzeń OLAF‑u, było równoznaczne z żądaniem naruszenia przez Sąd art. 17 ust. 2 TUE, który nadaje Komisji uprawnienie do tworzenia projektów legislacyjnych, i art. 14 TUE, który nadaje Parlamentowi i Radzie kompetencje legislacyjne, pozostają bez znaczenia dla sprawy. Jeśli chodzi o dostęp do dokumentów, stosowanie domniemania ogólnego zostało potwierdzone orzecznictwem w wielu dziedzinach bez podważania zgodności z prawem takiego domniemania na podstawie art. 14 TUE i art. 17 ust. 2 TUE. Nie ma zatem powodów, by twierdzić, że tego rodzaju rozszerzenie zakresu zastosowania ogólnego domniemania o akta dochodzeń OLAF‑u mogłoby stwarzać trudności w tym zakresie. W każdym razie propozycja Komisji nie została przyjęta.
Podsumowując, w odniesieniu do zarzutu naruszenia obowiązku uzasadnienia, przewidzianego w art. 296 TFUE, oraz w świetle zasad wynikających z orzecznictwa przywołanego w pkt 23–40 powyżej należy uznać, tak jak to wynika również z pkt 43 powyżej, że OLAF spełnił wspomniany obowiązek.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem dokumentów
W ramach zarzutu drugiego skarżąca powołuje się na nadrzędny interes uzasadniający ujawnienie wnioskowanych dokumentów, mając na względzie fakt, że dokumenty te dostały się w posiadanie osób trzecich, w tym nieuprawnionych osób trzecich, takich jak niemiecki dziennik
Der Spiegel
. Przeprowadzenie wewnętrznego dochodzenia dotyczącego dostania się dokumentów w posiadanie nieuprawnionych osób trzecich nie wystarczy, by Komisja została zwolniona z odpowiedzialności za przecieki. Zdaniem skarżącej dostęp do wnioskowanych dokumentów jest jej niezbędny, aby przeciwdziałać bardzo poważnym zarzutom skierowanym przeciwko niej, w szczególności przez
Der Spiegel
. Skarżąca upatruje swój uzasadniony interes w umożliwieniu jej obrony, również publicznie. W rzeczywistości taka obrona, która wprowadziłaby równowagę w sposobie wykonywania przez OLAF funkcji dochodzeniowych, byłaby możliwa wyłącznie za pośrednictwem dokumentów, które były do tej pory niedostępne dla skarżącej.
Komisja podnosi na wstępie, że ujawnienie sprawozdania końcowego OLAF‑u miało miejsce w wyniku nieautoryzowanego przecieku informacji, w przedmiocie którego wszczęto dochodzenie. Taki nieautoryzowany przeciek informacji stanowi okoliczność faktyczną, która nie wpływa na ocenę tego, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem wnioskowanych dokumentów. Następnie Komisja podnosi, że skarżąca ma czysto prywatny interes w ujawnieniu dokumentów jako osoba, której dotyczy dochodzenie OLAF‑u. Taki rodzaj indywidualnego interesu, którego nie podzielają inni obywatele, nie może stanowić nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu rozporządzenia nr 1049/2001. Wreszcie, Komisja przypomina, że to do skarżącej należy wykazanie, iż istnieje nadrzędny interes przemawiający za ujawnieniem wnioskowanych dokumentów. Wniosek potwierdzający nie zawierał jednakże niemal żadnych informacji na temat tego, że istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za takim ujawnieniem, który mógłby obalić ogólne domniemanie braku dostępu do dokumentów, poza niejasnym i ogólnym odwołaniem do prawa skarżącej do obrony. W duplice Komisja dodaje, że konieczność obrony przed „poważnymi zarzutami” formułowanymi przez prasę stanowiła również czysto prywatny interes, a nie nadrzędny interes publiczny.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 zastosowanie przewidzianego w tym przepisie wyjątku jest wyłączone, gdy ujawnienie danego dokumentu jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym.
Warto zwrócić uwagę, że argument, by konieczność ujawnienia wnioskowanych dokumentów ze względu na istniejący nadrzędny interes miała umożliwić skuteczniejszą obronę przed zarzutami formułowanymi w następstwie publikacji artykułu w dzienniku
Der Spiegel
, nie wykazuje sam w sobie, że istnieje interes publiczny uzasadniający ujawnienie wnioskowanych dokumentów, który mógłby przeważać nad ochroną poufności, w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Mając na względzie ogólną zasadę dostępu do dokumentów, której poświęcone są art. 15 TFUE oraz motywy 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, interes ten winien mieć obiektywny i ogólny charakter i nie powinien być mylony z interesami indywidualnymi lub prywatnymi.
W rzeczywistości bowiem na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 beneficjentami prawa dostępu do dokumentów instytucji są „[k]ażdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim”. Wynika z tego, że rozporządzenie to ma na celu zagwarantowanie powszechnego dostępu do dokumentów publicznych, a nie tylko dostępu wnioskodawcy do dokumentów, które go dotyczą (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Sison/Rada,
T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, pkt
).
Stąd indywidualny interes w uzyskaniu dostępu do dokumentu dotyczącego wnioskodawcy osobiście, na który może on się powołać, nie będzie miał co do zasady decydującego znaczenia zarówno w ramach oceny tego, czy istnieje nadrzędny interes publiczny, jak i w ramach równoważenia interesów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r., Sison/Rada,
T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, pkt
; z dnia 20 marca 2014 r., Reagens/Komisja,
T‑181/10
,
EU:T:2014:139
, pkt
; z dnia 21 maja 2014 r., Catinis/Komisja,
T‑447/11
,
EU:T:2014:267
, pkt
–
).
Zakładając nawet, że wnioskowane dokumenty okazują się konieczne do obrony skarżącej w postępowaniu sądowym, o czym rozstrzyga się w ramach rozpoznawania danego środka prawnego, okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny równowagi interesów publicznych. To samo dotyczy argumentu, że dostęp do wnioskowanych dokumentów był konieczny w celu umożliwienia skarżącej skuteczniejszej obrony przed zarzutami publikowanymi w prasie niemieckiej.
Należy stwierdzić, że oprócz tych interesów prywatnych, z których jeden został przytoczony we wniosku potwierdzającym i dotyczy poszanowania prawa do obrony w związku z dochodzeniem OLAF‑u, a drugi został podniesiony w ramach niniejszego sporu i dotyczy interesu skarżącej polegającego na skuteczniejszej obronie przed zarzutami publikowanymi w
Der Spiegel
, skarżąca nie przywołała innych argumentów przemawiających za tym, że istnieje nadrzędny interes publiczny.
Ponadto sam fakt, że część poufnych akt OLAF‑u mogła zostać ujawniona w sposób niezgodny z prawem, nie uzasadnia sam w sobie odstąpienia na korzyść zainteresowanej osoby od zasad poufności dotyczących akt dochodzeń OLAF‑u (zob. podobnie postanowienie z dnia 18 grudnia 2003 r., Goméz‑Reino/Komisja,
T‑215/02
,
EU:T:2003:352
, pkt
).
W świetle całości powyższych rozważań zarzut drugi nie może zatem zostać uwzględniony.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego braku uzasadnienia powołania się na ochronę życia prywatnego i integralności jednostki
W ramach zarzutu trzeciego skarżąca twierdzi, że jest mało prawdopodobne, w świetle charakteru omawianych dokumentów, że była zagrożona ochrona życia prywatnego i integralności jednostki. Ponadto OLAF nie wyjaśnił, dlaczego kierując się poszanowaniem życia prywatnego i integralnością indywidualnych danych osobowych, nie mógł on udzielić częściowego dostępu do wnioskowanych dokumentów.
Komisja odpowiada, że fragment zaskarżonej decyzji poświęcony ochronie danych osobowych został dodany w trosce o jej wyczerpujący charakter, ponieważ wnioskowane dokumenty zawierały również dane chronione na podstawie innego wyjątku. Niemniej jednak, ponieważ zaskarżona decyzja opiera się przede wszystkim na stosowaniu ogólnego domniemania – jak wynika to z fragmentu tej decyzji poprzedzającego część poświęconą ochronie danych osobowych – które to domniemanie pozwala nie ujawniać wszystkich wnioskowanych dokumentów oraz nie podejmować prób określenia, czy należy udzielić częściowego dostępu, zarzut ten jest bezskuteczny.
W niniejszym przypadku należy stwierdzić za Komisją, że ponieważ podstawą prawną zaskarżonej decyzji było uzasadnienie, które formułowała ona w odniesieniu do wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, zarzut ten należy oddalić jako w każdym razie bezskuteczny.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji
Skarżąca twierdzi, że OLAF naruszył zasadę dobrej administracji, której poświęcony jest art. 41 karty praw podstawowych, z uwagi na fakt, że wydał zaskarżoną decyzję, nie analizując wszystkich istotnych aspektów sprawy i powołując się na jakoby znajdujące zastosowanie w momencie wydawania decyzji ogólne domniemanie. Zasada dobrej administracji miała również zostać naruszona z powodu ujawnienia różnym osobom – w tym autorowi artykułu prasowego, który ukazał się w
Der Spiegel
, oraz członkowi Parlamentu Europejskiego – sprawozdania końcowego OLAF‑u. Odmowa udzielenia dostępu do wnioskowanych dokumentów, które miały umożliwić skarżącej obronę przed zarzutami ze strony osób trzecich w oparciu o dokumenty uzyskane w drodze przecieku, również była niesłuszna.
Komisja ustosunkowuje się do tej argumentacji, twierdząc, że OLAF wziął pod uwagę wszystkie aspekty, które powinny być zbadane w celu wydania decyzji, i udzielił koniecznego uzasadnienia w tym zakresie, opierając się na ogólnym domniemaniu dotyczącym dokumentów zgromadzonych w wyniku dochodzenia. W związku z tym Komisja nie dostrzega, na czym miałoby polegać naruszenie zasady dobrej administracji. Przypomina ona raz jeszcze, że zarzucane ujawnienie sprawozdania końcowego OLAF‑u różnym osobom, jeżeli miało miejsce, było wynikiem nieautoryzowanego przecieku oraz że toczy się dochodzenie dotyczące jego okoliczności.
Należy uznać, że stosując ogólne domniemanie, OLAF nie naruszył zasady dobrej administracji. Jak już stwierdzono w kontekście zarzutu pierwszego, OLAF wyjaśnił w zaskarżonej decyzji powód, dla którego znajdowało zastosowanie domniemanie, którego zakresem zostały objęte wszystkie dokumenty, których dotyczyło dochodzenie, w celu ochrony integralności sektorowych przepisów szczególnych ustanowionych przez prawodawcę Unii w zakresie jego działalności.
Okoliczność, iż miał miejsce nieautoryzowany przeciek informacji chronionych na mocy art. 10 rozporządzenia nr 883/2013, nie oznacza, że sprawozdanie końcowe OLAF‑u zostało ujawnione i upublicznione w rozumieniu rozporządzenia nr 1049/2001.
Ponadto, choć należy żałować, że przeciek pozwolił prasie niemieckiej na wejście w posiadanie poufnych informacji, to nie uzasadnia to samo w sobie ujawnienia dokumentów wnioskowanych w postępowaniu toczącym się na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
W związku z powyższym należy oddalić zarzut czwarty, a tym samym skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
International Management Group zostaje obciążona kosztami postępowania.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 maja 2016 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.