CELEX: 62018CJ0508
Reenvio prejudicial
Tramitação prejudicial urgente
Cooperação policial e judiciária em matéria penal
Mandado de detenção europeu
Decisão‑Quadro 2002/584/JAI
Artigo 6.°, n.° 1
Conceito de “autoridade judiciária de emissão”
Mandado de detenção europeu emitido pela procuradoria de um Estado‑Membro
Estatuto
Existência de um vínculo de subordinação em relação a um órgão do poder executivo
Poder de instrução individual do Ministro da Justiça
Falta de garantia de independência

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados‑Membros (
JO 2002, L 190, p. 1
), conforme alterada pela Decisão‑Quadro 2009/299/JAI do Conselho, de 26 de fevereiro de 2009 (
JO 2009, L 81, p. 24
) (a seguir «Decisão‑Quadro 2002/584»).
Esses pedidos foram apresentados no âmbito da execução, na Irlanda, de dois mandados de detenção europeus emitidos, respetivamente, no processo C‑508/18, em 13 de maio de 2016, pela Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Lübeck (Procuradoria junto do Tribunal Regional de Lübeck, Alemanha) (a seguir «Procuradoria de Lübeck»), para efeitos de procedimentos penais contra OG e, no processo C‑82/19 PPU, em 15 de março de 2018, pela Staatsanwaltschaft Zwickau (Procuradoria de Zwickau, Alemanha), para efeitos de procedimentos penais contra PI.
Quadro jurídico
Direito da União
Os considerandos 5, 6, 8 e 10 da Decisão‑Quadro 2002/584 têm a seguinte redação:
«(5)
O objetivo que a União fixou de se tornar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça conduz à supressão da extradição entre os Estados‑Membros e à substituição desta por um sistema de entrega entre autoridades judiciárias. Acresce que a instauração de um novo regime simplificado de entrega de pessoas condenadas ou suspeitas para efeitos de execução de sentenças ou de procedimento penal permite suprimir a complexidade e a eventual morosidade inerentes aos atuais procedimentos de extradição. As relações de cooperação clássicas que até ao momento prevaleceram entre Estados‑Membros devem dar lugar a um sistema de livre circulação das decisões judiciais em matéria penal, tanto na fase pré‑sentencial como transitadas em julgado, no espaço comum de liberdade, de segurança e de justiça.
(6)
O mandado de detenção europeu previsto na presente decisão‑quadro constitui a primeira concretização no domínio do direito penal, do princípio do reconhecimento mútuo, que o Conselho Europeu qualificou de “pedra angular” da cooperação judiciária.
[…]
(8)
As decisões sobre a execução do mandado de detenção europeu devem ser objeto de um controlo adequado, o que implica que deva ser a autoridade judiciária do Estado‑Membro onde a pessoa procurada foi detida a tomar a decisão sobre a sua entrega.
[…]
(10)
O mecanismo do mandado de detenção europeu é baseado num elevado grau de confiança entre os Estados‑Membros. A execução desse mecanismo só poderá ser suspensa no caso de violação grave e persistente, por parte de um Estado‑Membro, dos princípios enunciados no n.
o
1 do artigo 6.
o
[UE], verificada pelo Conselho nos termos do n.
o
1 do artigo 7.
o
[UE] e com as consequências previstas no n.
o
2 do mesmo artigo.»
O artigo 1.
o
desta decisão‑quadro, com a epígrafe «Definição de mandado de detenção europeu e obrigação de o executar», dispõe:
«1.   O mandado de detenção europeu é uma decisão judiciária emitida por um Estado‑Membro com vista à detenção e entrega por outro Estado‑Membro duma pessoa procurada para efeitos de procedimento penal ou de cumprimento de uma pena ou medida de segurança privativa de liberdade.
2.   Os Estados‑Membros executam todo e qualquer mandado de detenção europeu com base no princípio do reconhecimento mútuo e em conformidade com o disposto na presente decisão‑quadro.
3.   A presente decisão‑quadro não tem por efeito alterar a obrigação de respeito dos direitos fundamentais e dos princípios jurídicos fundamentais consagrados pelo artigo 6.
o
[UE].»
Os artigos 3.
o
, 4.
o
e 4.
o
‑A da referida decisão‑quadro enunciam os motivos de não execução obrigatória e facultativa do mandado de detenção europeu. O artigo 5.
o
da mesma decisão‑quadro prevê as garantias a fornecer pelo Estado‑Membro de emissão em casos especiais.
Nos termos do artigo 6.
o
da Decisão‑Quadro 2002/584, com a epígrafe «Determinação das autoridades judiciárias competentes»:
«1.   A autoridade judiciária de emissão é a autoridade judiciária do Estado‑Membro de emissão competente para emitir um mandado de detenção europeu nos termos do direito desse Estado.
2.   A autoridade judiciária de execução é a autoridade judiciária do Estado‑Membro de execução competente para executar o mandato de detenção europeu nos termos do direito desse Estado.
3.   Cada Estado‑Membro informa o Secretariado‑Geral do Conselho da autoridade judiciária competente nos termos do respetivo direito nacional.»
Direito irlandês
A European Arrest Warrant Act 2003 (Lei irlandesa de 2003 sobre o mandado de detenção europeu), na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «EAW Act»), transpõe a Decisão‑Quadro 2002/584 para o direito irlandês. O artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da EAW Act dispõe:
«Entende‑se por “autoridade judiciária” o juiz, magistrado ou outra pessoa autorizada ao abrigo do direito do Estado‑Membro em causa a desempenhar funções idênticas ou semelhantes às desempenhadas ao abrigo do artigo 33.
o
por um órgão jurisdicional [da Irlanda].»
O artigo 20.
o
da EAW Act dispõe:
«(1)   Nos processos aos quais se aplica a presente lei, a High Court [(Tribunal Superior, Irlanda)] pode, se considerar que a documentação ou informação que lhe foram fornecidas não são suficientes para lhe permitir desempenhar as suas funções ao abrigo desta lei, requerer que a autoridade judiciária de emissão ou o Estado de emissão, conforme o caso, forneçam a documentação ou informação adicionais por ela definidas, dentro do prazo por ela definido;
(2)   A autoridade central do Estado pode, se considerar que a documentação ou informação que lhe foram fornecidas ao abrigo da presente lei não são suficientes para lhe permitir, ou para permitir à High Court [(Tribunal Superior)], desempenhar as suas funções ao abrigo desta lei, requerer que a autoridade judiciária de emissão ou o Estado de emissão, conforme o caso, forneçam a documentação ou informação adicionais por ela definidas, dentro do prazo por ela definido. […]»
Direito alemão
Nos termos do § 146 da Gerichtsverfassungsgesetz (Lei da Organização Judiciária, a seguir «GVG»):
«Os agentes do Ministério Público devem cumprir as instruções oficiais ditadas pelos seus superiores hierárquicos.»
O § 147 da GVG dispõe:
«O direito de supervisão e direção incumbe:
1.   Ao Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz [(ministro Federal da Justiça e da proteção dos consumidores)], no que respeita ao procurador‑geral Federal e aos procuradores federais;
2.   Ao Landesjustizverwaltung [(Administração de justiça do
Land
)], no que respeita a todos os agentes do Ministério Público do
Land
em questão;
3.   Ao mais alto funcionário do Ministério Público junto dos Tribunais Regionais Superiores e dos Tribunais Regionais, no que respeita a todos os agentes do Ministério Público da área de competência do tribunal em questão.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Processo C‑508/18
OG é um nacional lituano que reside na Irlanda. Em 13 de maio de 2016, foi pedida a sua entrega em aplicação de um mandado de detenção europeu emitido pela Procuradoria de Lübeck para efeitos de procedimentos penais por factos que OG alegadamente cometera em 1995 e que esta procuradoria qualificou de «homicídio voluntário, ofensas corporais graves».
OG interpôs na High Court (Tribunal Superior, Irlanda) um recurso destinado a contestar a validade desse mandado de detenção europeu, invocando, nomeadamente, o facto de a Procuradoria de Lübeck não ser uma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584.
Em apoio desta alegação, OG baseou‑se num parecer jurídico elaborado por um advogado alemão, do qual resultava, nomeadamente, que, no direito alemão, o Ministério Público não beneficia do estatuto autónomo ou independente de um órgão jurisdicional, mas faz parte de uma hierarquia administrativa dirigida pelo ministro da Justiça, de forma que existe um risco de ingerência política nos procedimentos de entrega. Além disso, o Ministério Público não é uma autoridade judiciária com competência para ordenar a detenção ou prisão de uma pessoa, salvo situações excecionais. Apenas um juiz ou um órgão jurisdicional dispõe desta competência. Por sua vez, o Ministério Público é competente para executar um mandado de detenção nacional emitido por um juiz ou um órgão jurisdicional, emitindo, se for caso disso, um mandado de detenção europeu. Por conseguinte, nenhuma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, esteve envolvida na emissão do mandado de detenção europeu contra OG.
Nestas circunstâncias, a High Court (Tribunal Superior) dirigiu‑se à Procuradoria de Lübeck, através da autoridade central irlandesa, para obter informações complementares relativas aos elementos apresentados por OG no que se refere à qualidade de «autoridade judiciária» dessa procuradoria, tendo em conta nomeadamente os Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Poltorak (
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
), e de 10 de novembro de 2016, Özçelik (
C‑453/16 PPU
,
EU:C:2016:860
).
Em 8 de dezembro de 2016, a Procuradoria de Lübeck respondeu a esse pedido e assinalou que, nos termos do direito alemão, o Ministério Público é um órgão da justiça penal ao mesmo título que os órgãos jurisdicionais nacionais e que está encarregado da ação penal e da participação no processo penal. Tem designadamente como tarefa assegurar a legalidade, a regularidade e o bom desenrolar do processo de inquérito. O Ministério Público cria as condições prévias ao exercício do poder judicial e executa as decisões judiciárias. Dispõe do direito de dar início aos procedimentos de inquérito, contrariamente aos juízes.
No que diz respeito às suas ligações com o Schleswig‑Holsteinischen Minister für Justiz (Ministério da Justiça do
Land
de Schleswig‑Holstein, Alemanha), a Procuradoria de Lübeck declarou que esse ministro não dispõe de nenhum poder de instrução a seu respeito. Nos termos do direito nacional, apenas o Staatsanwaltschaft beim Schleswig‑Holsteinischen Oberlandesgericht (procurador‑geral da Procuradoria junto do Tribunal Regional Superior do
Land
de Schleswig‑Holstein, Alemanha) (a seguir «procurador‑geral»), que é a figura máxima do Ministério Público deste
Land
, pode dar uma instrução ao Leitenden Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft Lübeck (procurador principal da Procuradoria de Lübeck, Alemanha). Além disso, o poder de instrução é enquadrado pela Lei Fundamental da República Federal da Alemanha e pelo princípio da legalidade que regula o processo penal, decorrendo esse próprio princípio do princípio do Estado de direito. Embora o referido ministro possa, se necessário, exercer um poder de instrução «externo» relativamente ao procurador‑geral, é obrigado a respeitar esses princípios. Além disso, no
Land
de Schleswig‑Holstein, é obrigado a informar o presidente do Landtag (Parlamento Regional, Alemanha) quando dê uma instrução ao procurador‑geral. No caso em apreço, no que se refere a OG, não foi dada nenhuma instrução pelo mesmo ministro ao procurador‑geral, nem por este último à Procuradoria de Lübeck.
Em 20 de março de 2017, a High Court (Tribunal Superior) rejeitou o argumento de OG relativo ao facto de a Procuradoria de Lübeck não ser uma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584. Foi interposto recurso dessa decisão da High Court (Tribunal Superior) na Court of Appeal (Tribunal de Recurso, Irlanda), que esta confirmou.
O órgão jurisdicional de reenvio, a Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda), autorizou a interposição de um recurso do acórdão da Court of Appeal (Tribunal de Recurso).
Tendo em conta os elementos de prova de que dispõe, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto ao facto de a Procuradoria de Lübeck preencher a condição de independência e a condição relativa ao papel na administração da justiça penal, conforme decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante dos Acórdãos de 29 de junho de 2016, Kossowski (
C‑486/14
,
EU:C:2016:483
); de 10 de novembro de 2016, Poltorak (
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
); de 10 de novembro de 2016, Özçelik (
C‑453/16 PPU
,
EU:C:2016:860
); e de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas (
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
), para poder ser considerada uma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584.
De acordo com este órgão jurisdicional, atendendo à situação institucional do Ministério Público alemão, a Procuradoria de Lübeck parece estar sujeita à autoridade e às instruções do poder executivo. Tem assim dúvidas quanto ao facto de essa Procuradoria ter cumprido os princípios decorrentes desta jurisprudência e, no processo que lhe foi submetido, de a sua independência poder ser estabelecida tendo em conta apenas o facto de nenhuma ordem ou instrução ter sido dada pelo poder executivo no que se refere ao mandado de detenção europeu emitido contra OG.
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, ainda que o Ministério Público tenha, na Alemanha, um papel essencial na administração da justiça, exerce funções distintas dos órgãos jurisdicionais ou dos juízes. Assim, mesmo admitindo que a condição relativa à independência esteja cumprida, não é certo que esse Ministério Público cumpra a condição relativa à administração da justiça ou à participação na administração da justiça necessária para ser qualificado de «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584.
Nestas circunstâncias, a Supreme Court (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve a independência de uma procuradoria em relação ao poder executivo ser determinada em função do estatuto que essa procuradoria tem na ordem jurídica nacional em causa? Em caso de resposta negativa, quais os critérios de apreciação que permitem estabelecer a independência desta em relação ao poder executivo?
2)
Uma procuradoria que, por força do direito nacional, pode estar subordinada, direta ou indiretamente, a uma ordem ou uma instrução de um ministro da Justiça, é suficientemente independente em relação ao poder executivo para poder ser considerada uma autoridade judiciária na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro [2002/584]?
3)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, deve a procuradoria ser independente do poder executivo igualmente do ponto de vista funcional e quais os critérios para determinar essa independência funcional?
4)
Caso possa ser considerada independente do poder executivo, uma procuradoria cujas funções se limitem a instaurar e a conduzir inquéritos, a assegurar que tais inquéritos sejam conduzidos objetiva e legalmente, a [despoletar a ação penal], a executar decisões judiciais e a instaurar procedimentos criminais, e que não emite mandados de detenção nacionais nem pode exercer funções judiciais, [pode ser considerada] uma “autoridade judiciária” na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro [2002/584]?
5)
A Procuradoria de Lübeck é uma autoridade judiciária na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da [Decisão‑Quadro 2002/584]?»
Processo C‑82/19 PPU
Em 15 de março de 2018, PI, nacional romeno, foi alvo de um mandado de detenção europeu pelo Ministério Público de Zwickau (Alemanha) com vista à sua entrega para efeitos da ação penal por atos qualificados como «roubo organizado ou roubo à mão armada». Esse mandado foi aprovado pelo órgão jurisdicional de reenvio, a High Court (Tribunal Superior), em 12 de setembro de 2018, para execução. PI foi preso em 15 de outubro de 2018 com base no referido mandado e encontra‑se detido desde então.
O órgão jurisdicional de reenvio refere que é confrontado com o mesmo problema que foi levantado pela Supreme Court (Supremo Tribunal) no processo C‑508/18.
PI contestou a sua entrega em execução do mandado de detenção europeu que lhe é relativo invocando, nomeadamente, o facto de a Procuradoria de Zwickau não ser uma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, competente para emitir esse mandado de detenção europeu.
Em apoio desta alegação, PI baseou‑se no mesmo parecer jurídico que foi referido no n.
o
13 do presente acórdão a propósito da Procuradoria de Lübeck, bem como num parecer desse mesmo advogado no que se refere à Procuradoria de Zwickau.
Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio dirigiu‑se à Procuradoria de Zwickau através da autoridade central irlandesa para obter informações complementares relativas aos elementos de prova apresentados por PI no que diz respeito ao estatuto dessa procuradoria.
No âmbito da sua resposta de 24 de janeiro de 2019, esta última comunicou ao órgão jurisdicional de reenvio o mandado de detenção nacional emitido pelo Amtsgericht Zwickau (Tribunal de Primeira Instância de Zwickau, Alemanha), no qual se baseia o mandado de detenção europeu que visa PI e especificou que esse primeiro mandado de detenção tinha sido emitido por um juiz independente. Além disso, a Procuradoria de Zwickau informou que era, em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, a autoridade competente para a emissão de um mandado de detenção europeu.
Foi apresentado um novo pedido à Procuradoria de Zwickau para determinar se esta adotava a mesma abordagem que a Procuradoria de Lübeck no processo C‑508/18. A Procuradoria de Zwickau respondeu em 31 de janeiro de 2019, nos seguintes termos:
«Em resposta à sua carta de 28 de janeiro de 2019, à qual juntou os documentos comunicados pela Procuradoria de Lübeck [(Alemanha)], confirmo que partilho da opinião desta no que diz respeito ao estatuto da procuradoria na ordem jurídica da República Federal da Alemanha. Acrescento que as investigações conduzidas pela Procuradoria de Zwickau sobre o arguido são realizadas de forma independente, sem nenhuma ingerência política. Nem o [Generalstaatsanwaltschaft Dresden (procurador‑geral de Dresden, Alemanha)] nem o [Justizminister des Freistaats Sachsen (ministro da Justiça do
Land
de Saxe, Alemanha)] comunicaram, em nenhum momento, quaisquer instruções.»
Nestas circunstâncias, a High Court (Tribunal Superior) interroga‑se, à semelhança da Supreme Court (Supremo Tribunal) no âmbito do processo C‑508/18, quanto aos critérios que devem ser aplicados por um órgão jurisdicional nacional para determinar se uma procuradoria é ou não uma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584.
Nestas circunstâncias, a High Court (Tribunal Superior) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve a independência de uma procuradoria em relação ao poder executivo ser determinada em função do estatuto que essa procuradoria tem na ordem jurídica nacional em causa? Em caso de resposta negativa, quais os critérios de apreciação que permitem estabelecer a independência desta em relação ao poder executivo?
2)
Uma procuradoria que, por força do direito nacional, pode estar subordinada, direta ou indiretamente, a uma ordem ou uma instrução de um ministro da Justiça, é suficientemente independente em relação ao poder executivo para poder ser considerada uma autoridade judiciária na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro [2002/584]?
3)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, deve a procuradoria ser independente do poder executivo igualmente do ponto de vista funcional e quais os critérios para determinar essa independência funcional?
4)
Caso possa ser considerada independente do poder executivo, uma procuradoria cujas funções se limitem a instaurar e a conduzir inquéritos, a assegurar que tais inquéritos sejam conduzidos objetiva e legalmente, a [despoletar a ação penal], a executar decisões judiciais e a instaurar procedimentos criminais, e que não emite mandados de detenção nacionais nem pode exercer funções judiciais, [pode ser considerada] uma “autoridade judiciária” na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro [2002/584]?
5)
A Procuradoria de Lübeck é uma autoridade judiciária na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro [2002/584]?»
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Processo C‑508/18
No processo C‑508/18, o órgão jurisdicional de reenvio requereu que o Tribunal de Justiça submetesse o processo a tramitação acelerada, nos termos do artigo 105.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Este pedido foi indeferido por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 20 de setembro de 2018, Minister for Justice and Equality (
C‑508/18 e C‑509/18
, não publicado,
EU:C:2018:766
).
Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça, o processo C‑508/18 foi sujeito a um tratamento prioritário.
Processo C‑82/19 PPU
No processo C‑82/19 PPU, o órgão jurisdicional de reenvio pediu que fosse aplicada a tramitação prejudicial urgente prevista no artigo 107.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Em apoio do seu pedido, invocou, designadamente, o facto de PI estar atualmente privado da sua liberdade, aguardando a sua entrega efetiva às autoridades alemãs.
Há que salientar, em primeiro lugar, que o presente reenvio prejudicial tem por objeto a interpretação da Decisão‑Quadro 2002/584, que se inclui no domínio abrangido pelo título V da parte III do Tratado FUE, relativo ao espaço de liberdade, segurança e justiça. Pode, por conseguinte, ser sujeito à tramitação prejudicial urgente.
Em segundo lugar, importa, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tomar em consideração a circunstância de a pessoa em causa no processo principal estar atualmente privada de liberdade e de a sua manutenção em detenção depender da decisão do litígio no processo principal (v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, n.
o
21 e jurisprudência referida). Com efeito, a medida de detenção de que PI é objeto foi ordenada, segundo as explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, no âmbito da execução do mandado de detenção europeu emitido contra o interessado.
Nestas condições, a Quarta Secção do Tribunal de Justiça decidiu, em 14 de fevereiro de 2019, sob proposta do juiz‑relator, ouvido o advogado‑geral, deferir o pedido do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de sujeitar o reenvio prejudicial no processo C‑82/19 PPU à tramitação prejudicial urgente.
Por outro lado, foi decidido remeter o presente processo ao Tribunal de Justiça com vista à sua atribuição à Grande Secção.
Dada a conexão entre os processos C‑508/18 e C‑82/19 PPU, há que apensá‑los para efeitos do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
Com as suas questões respetivas, que importa analisar em conjunto, os órgãos jurisdicionais de reenvio perguntam, em substância, se o conceito de «autoridade judiciária de emissão», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, deve ser interpretado no sentido de que se refere às procuradorias de um Estado‑Membro que sejam competentes para o exercício de ações penais e que tenham um vínculo de subordinação em relação a um órgão do poder executivo desse Estado‑Membro, como um ministro da Justiça, podendo estar sujeitas, direta ou indiretamente, a ordens ou a instruções individuais por parte deste último no âmbito da adoção de uma decisão relativa à emissão de um mandado de detenção europeu.
A título preliminar, há que recordar que tanto o princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros como o princípio do reconhecimento mútuo, ele próprio assente na confiança recíproca entre estes últimos, são, no direito da União, de fundamental importância, dado que permitem a criação e a manutenção de um espaço sem fronteiras internas. Mais especificamente, o princípio da confiança mútua impõe a cada um desses Estados, designadamente no que respeita ao espaço de liberdade, segurança e justiça, que considere, salvo em circunstâncias excecionais, que todos os outros Estados‑Membros respeitam o direito da União e, em especial, os direitos fundamentais reconhecidos por esse direito [Acórdão de 25 de julho de 2018, Minister for Justice and Equality (Falhas do sistema judiciário),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, n.
o
36 e jurisprudência referida].
Quanto, mais especificamente, à Decisão‑Quadro 2002/584, resulta do seu considerando 6 que o mandado de detenção europeu que esta prevê constitui a primeira concretização, no domínio do direito penal, do princípio do reconhecimento mútuo.
Esse princípio é aplicado no artigo 1.
o
, n.
o
2, desta decisão‑quadro, que consagra a regra segundo a qual os Estados‑Membros são obrigados a executar qualquer mandado de detenção europeu com base nesse princípio e em conformidade com as disposições da referida decisão‑quadro. Assim, as autoridades judiciárias de execução só podem, em princípio, recusar a execução desse mandado pelos motivos, exaustivamente enumerados, de não execução previstos nos artigos 3.
o
, 4.
o
e 4.
o
‑A da mesma decisão‑quadro. Do mesmo modo, a execução do mandado de detenção europeu apenas pode ser subordinada a uma das condições taxativamente previstas no seu artigo 5.
o
Por conseguinte, a execução do mandado de detenção europeu constitui o princípio, ao passo que a recusa de entrega está concebida como uma exceção que deve ser objeto de interpretação estrita [v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Minister for Justice and Equality (Falhas do sistema judiciário),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, n.
o
41 e jurisprudência referida]
Todavia, o princípio do reconhecimento mútuo pressupõe que apenas os mandados de detenção europeus, na aceção do artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, devem ser executados em conformidade com as disposições daquela. Ora, resulta deste artigo que esse mandado de detenção constitui uma «decisão judiciária», o que exige que seja emitido por uma «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, desta decisão‑quadro (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, n.
o
28, e de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
o
29).
Nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, da referida decisão‑quadro, a autoridade judiciária de emissão é a autoridade judiciária do Estado‑Membro de emissão competente para emitir um mandado de detenção europeu nos termos do direito desse Estado.
Embora, em conformidade com o princípio da autonomia processual, os Estados‑Membros possam designar, segundo o seu direito nacional, a «autoridade judiciária» competente para emitir um mandado de detenção europeu, o sentido e o alcance deste conceito não podem ser deixados à apreciação de cada Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, n.
os
30 e 31, e de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
os
31 e 32).
O referido conceito exige, em toda a União, uma interpretação autónoma e uniforme que, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, deve ser procurada tendo em conta simultaneamente os termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, o contexto em que se insere e o objetivo prosseguido por esta decisão‑quadro (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, n.
o
32, e de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
o
33).
A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que o Tribunal de Justiça já declarou que os termos «autoridade judiciária», que figuram nesta disposição, não se limitam a designar apenas os juízes ou órgãos jurisdicionais de um Estado‑Membro, devendo entender‑se que designam, de forma mais abrangente, as autoridades que participam na administração da justiça penal deste Estado‑Membro, por oposição, designadamente, aos ministérios ou autoridades policiais, que fazem parte do poder executivo (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, n.
os
33 e 35, e de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
os
34 e 36).
Daqui decorre que o conceito de «autoridade judiciária», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, é suscetível de abranger as autoridades de um Estado‑Membro que, sem serem necessariamente juízes ou órgãos jurisdicionais, participem na administração da justiça penal deste Estado‑Membro.
Esta interpretação é confirmada, por um lado, pelo contexto em que se insere o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584. A este respeito, há que salientar que esta última é um instrumento da cooperação judiciária em matéria penal, relativa ao reconhecimento mútuo, não apenas das decisões definitivas proferidas pelos órgãos jurisdicionais penais, mas mais amplamente das decisões adotadas pelas autoridades judiciárias dos Estados‑Membros no âmbito do processo penal, incluindo a fase relativa ao exercício da ação penal.
Com efeito, a cooperação judiciária em matéria penal, conforme prevista no artigo 31.
o
UE, que constitui o fundamento jurídico da Decisão‑Quadro 2002/584, visava nomeadamente a cooperação entre as autoridades judiciárias dos Estados‑Membros tanto no que respeita à tramitação dos processos como à execução das decisões.
O termo «tramitação dos processos», que é entendido em sentido amplo, pode abranger o procedimento penal no seu todo, ou seja, a fase prévia ao processo penal, o próprio processo penal e a fase de execução da decisão definitiva de um órgão jurisdicional penal proferida contra uma pessoa condenada por uma infração penal.
Esta interpretação é confortada pela redação do artigo 82.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, que substituiu o artigo 31.
o
UE, e que especifica agora que a cooperação judiciária em matéria penal é relativa à cooperação entre as autoridades judiciárias ou equivalentes dos Estados‑Membros, no âmbito da investigação e do exercício da ação penal, bem como da execução de decisões.
Por outro lado, a interpretação anteriormente referida é também confirmada pelo objetivo prosseguido pela Decisão‑Quadro 2002/584, visando esta última, como resulta do seu considerando 5, a instauração de um regime de livre circulação das decisões judiciais em matéria penal, tanto na fase pré‑sentencial como transitadas em julgado, no espaço comum de liberdade, de segurança e de justiça.
Com efeito, a Decisão‑Quadro 2002/584, através da instauração de um regime simplificado e eficaz de entrega das pessoas condenadas ou suspeitas de terem infringido a lei penal, tem como objeto facilitar e acelerar a cooperação judiciária com vista a contribuir para realizar o objetivo, conferido à União, de se tornar um espaço de liberdade, segurança e justiça, baseando‑se no elevado grau de confiança que deve existir entre os Estados‑Membros, em conformidade com o princípio do reconhecimento mútuo (Acórdão de 22 de dezembro de 2017, Ardic,
C‑571/17 PPU
,
EU:C:2017:1026
, n.
o
69 e jurisprudência referida).
A emissão de um mandado de detenção europeu pode assim visar, como prevê o artigo 1.
o
, n.
o
1, desta decisão‑quadro, dois objetos distintos. Esse mandado de detenção pode ser emitido quer para efeitos de procedimento penal no Estado‑Membro de emissão, quer de cumprimento de uma pena ou medida de segurança privativa de liberdade neste mesmo Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 21 de outubro de 2010, B.,
C‑306/09
,
EU:C:2010:626
, n.
o
49).
Por conseguinte, na medida em que o mandado de detenção europeu facilita a livre circulação das decisões judiciais, anteriores à sentença, relativas ao procedimento penal, há que considerar que as autoridades que, ao abrigo do direito nacional, são competentes para adotar essas decisões podem ser abrangidas pelo âmbito de aplicação da referida decisão‑quadro.
Decorre das considerações expostas nos n.
os
50 a 59 do presente acórdão que se deve considerar que uma autoridade, como uma procuradoria, que tem competência, no âmbito do processo penal, para instaurar uma ação penal contra uma pessoa suspeita de ter cometido uma infração penal, para que seja demandada num órgão jurisdicional, participa na administração da justiça do Estado‑Membro em causa.
No caso em apreço, resulta dos elementos dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que, na Alemanha, as procuradorias desempenham um papel essencial na tramitação do processo penal.
A este respeito, nas suas observações submetidas ao Tribunal de Justiça, o Governo alemão indicou que, em conformidade com as disposições do direito alemão que regulam o processo penal, o despoletar de uma ação pública cabe às procuradorias, de forma que são as únicas competentes para iniciar a ação penal. Além disso, por força do princípio da legalidade, essas procuradorias estão, em princípio, sujeitas à obrigação de iniciar um inquérito sobre qualquer suspeito de ter cometido uma infração penal. Assim, decorre dessas indicações que, de uma forma geral, as referidas procuradorias são levadas, no âmbito do processo penal, a implementar as condições prévias ao exercício do poder judicial pelos órgãos jurisdicionais penais deste Estado‑Membro.
Nestas circunstâncias, as procuradorias podem ser consideradas participantes na administração da justiça penal no Estado‑Membro em causa.
Em segundo lugar, referindo‑se à exigência de independência dos órgãos jurisdicionais, os tribunais de reenvio têm dúvidas quanto à questão de saber se as procuradorias em causa no processo principal correspondem a esta exigência, na medida em que pertencem a uma estrutura hierarquizada que depende do ministro da Justiça do
Land
em causa e na qual esse ministro dispõe de um poder de fiscalização e direção, ou mesmo de instrução, relativamente às entidades que, como essas procuradorias, lhe estão subordinadas.
A este respeito, há que recordar que a Decisão‑Quadro 2002/584 visa instaurar um sistema simplificado de entrega direta entre as autoridades judiciárias, destinado a substituir um sistema de cooperação clássico entre Estados soberanos, que implica a intervenção e a apreciação do poder político, de modo a assegurar a livre circulação de decisões judiciais em matéria penal, no espaço de liberdade, segurança e justiça (v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
o
41).
Nesse âmbito, quando um mandado de detenção europeu é emitido com vista à detenção e à entrega por outro Estado‑Membro de uma pessoa procurada para efeitos de procedimento penal, esta pessoa deve ter já beneficiado, numa primeira fase do processo, das garantias processuais e dos direitos fundamentais cuja proteção deve ser garantida pelas autoridades judiciárias do Estado‑Membro de emissão, segundo o direito nacional aplicável, designadamente com vista à adoção de um mandado de detenção nacional (Acórdão de 1 de junho de 2016, Bob‑Dogi,
C‑241/15
,
EU:C:2016:385
, n.
o
55).
O sistema do mandado de detenção europeu inclui, assim, uma proteção em dois níveis dos direitos em matéria processual e dos direitos fundamentais de que deve beneficiar a pessoa procurada, uma vez que, à proteção judiciária prevista no primeiro nível, no momento da adoção de uma decisão judiciária nacional, como um mandado de detenção nacional, acresce a que deve ser garantida no segundo nível, no momento da emissão do mandado de detenção europeu, que pode ter lugar, se for caso disso, num curto prazo após a adoção da referida decisão judiciária nacional (Acórdão de 1 de junho de 2016, Bob‑Dogi,
C‑241/15
,
EU:C:2016:385
, n.
o
56).
No que se refere a uma medida que, tal como a emissão de um mandado de detenção europeu, pode afetar o direito à liberdade da pessoa em causa, consagrado no artigo 6.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, esta proteção implica que uma decisão que cumpra as exigências inerentes a uma proteção judicial efetiva seja adotada, pelo menos, num dos dois níveis da referida proteção.
Daqui decorre que, quando o direito do Estado‑Membro de emissão atribui a competência para emitir um mandado de detenção europeu a uma autoridade que, embora participando na administração da justiça deste Estado‑Membro, não é um juiz nem um órgão jurisdicional, a decisão judiciária nacional, como um mandado de detenção nacional, no qual se baseia o mandado de detenção europeu, deve, por sua vez, cumprir essas exigências.
O cumprimento dessas exigências permite assim garantir à autoridade judiciária de execução que a decisão de emissão de um mandado de detenção europeu para efeitos de instauração de uma ação penal se baseia num processo nacional sujeito a um controlo judicial e que a pessoa sobre a qual recai o mandado de detenção europeu beneficiou de todas as garantias próprias à adoção desse tipo de decisões, nomeadamente das decorrentes dos direitos fundamentais e dos princípios jurídicos fundamentais referidos no artigo 1.
o
, n.
o
3, da Decisão‑Quadro 2002/584.
O segundo nível de proteção dos direitos da pessoa em causa, referido no n.
o
67 do presente acórdão, implica que autoridade judiciária competente, nos termos do direito nacional, para emitir um mandado de detenção europeu fiscaliza, em especial, o cumprimento das condições necessárias a esta emissão e analisa a questão de saber se, à luz das especificidades de cada caso, a referida emissão reveste caráter proporcionado (v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
o
47).
Com efeito, é à «autoridade judiciária de emissão», referida no artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, ou seja, a entidade que, em última análise, toma a decisão de emitir o mandado de detenção europeu, que incumbe assegurar esse segundo nível de proteção e isso mesmo quando este mandado de detenção europeu se baseie numa decisão nacional proferida por um juiz ou órgão jurisdicional.
Assim, a «autoridade judiciária de emissão», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, deve estar em condições de exercer esta função de forma objetiva, tendo em conta todos os elementos incriminatórios e ilibatórios, e sem correr o risco de que o seu poder decisório seja objeto de ordens ou de instruções externas, nomeadamente da parte do poder executivo, de forma a que não exista nenhuma dúvida quanto ao facto de a decisão de emitir o mandado de detenção europeu ser da responsabilidade desta autoridade e não, em última análise, do referido poder (v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, n.
o
42).
Por conseguinte, a autoridade judiciária de emissão deve poder assegurar à autoridade judiciária de execução que, à luz das garantias dadas pela ordem jurídica do Estado‑Membro de emissão, atua de forma independente no exercício das suas funções inerentes à emissão de um mandado de detenção europeu. Esta independência exige que existam regras estatutárias e organizativas adequadas para garantir que a autoridade judiciária de emissão, no âmbito da adoção de uma decisão de emissão desse mandado de detenção, não corra nenhum risco de estar sujeita nomeadamente a uma instrução individual da parte do poder executivo.
Além disso, quando o direito do Estado‑Membro de emissão atribui a competência para emitir um mandado de detenção europeu a uma autoridade que, embora participando na administração da justiça desse Estado‑Membro, não é ela mesma um órgão jurisdicional, a decisão de emitir esse mandado de detenção e, nomeadamente, o caráter proporcionado dessa decisão devem poder estar sujeitos, no referido Estado‑Membro, a um recurso judicial que cumpra plenamente as exigências inerentes a uma proteção judicial efetiva.
No caso em apreço, resulta, certamente, das indicações constantes das decisões de reenvio e confirmadas pelo Governo alemão na audiência no Tribunal de Justiça que as procuradorias alemãs estão obrigadas a agir com objetividade e devem investigar com intuito não apenas incriminatório mas também ilibatório. Não é menos verdade que, segundo as referidas indicações, em conformidade com os §§ 146 e 147 da GVG, o ministro da Justiça dispõe de um poder de instrução «externo» relativamente a essas procuradorias.
Tal como confirmou este Governo na audiência no Tribunal de Justiça, esse poder de instrução confere a esse ministro a faculdade de influenciar diretamente a decisão de uma procuradoria de emitir ou, se for caso disso, de não emitir um mandado de detenção europeu. O referido Governo especificou que esse poder de instrução podia ser exercido, em especial, na fase da análise da proporcionalidade da emissão desse mandado de detenção europeu.
É verdade que há que salientar, como alegou o Governo alemão, que o direito alemão prevê garantias que permitem enquadrar o poder de instrução de que dispõe o Ministro da Justiça relativamente ao Ministério Público, pelo que as situações em que esse poder pode ser exercido são muito raras.
Assim, por um lado, esse Governo assinalou que o princípio da legalidade aplicável à ação da procuradoria permite garantir que as eventuais instruções individuais que este possa receber do ministro da Justiça não podem, em todo o caso, ultrapassar os limites da lei e do direito. Os membros das procuradorias do
Land
de Schleswig‑Holstein e do
Land
de Saxe são, além disso, funcionários que não podem ser destituídos das suas funções devido a um simples incumprimento de uma instrução. Por outro lado, o referido Governo informou que, no
Land
de Schleswig‑Holstein, as instruções do ministro relativamente às procuradorias devem ser formuladas por escrito e comunicadas ao presidente do parlamento regional. No
Land
de Saxe, o acordo de coligação do Governo desse
Land
prevê que o poder de instrução do Ministro da Justiça já não será exercido num determinado número de casos individuais enquanto esse contrato estiver em vigor.
No entanto, há que constatar que essas garantias, ainda que comprovadas, não permitem, em todo o caso, excluir plenamente que a decisão de uma procuradoria, como as que estão em causa nos processos principais, de emitir um mandado de detenção europeu possa, num caso individual, estar sujeita a uma instrução do Ministro da Justiça do
Land
em causa.
Antes de mais, embora, por força do princípio da legalidade, uma instrução do ministro que seja manifestamente ilícita não deve, em princípio, ser seguida pela procuradoria em causa, há que salientar que, como resulta do n.
o
76 do presente acórdão, o poder de instrução desse ministro é reconhecido pela GVG e que esta não especifica as condições em que esse poder pode ser exercido. Assim, a existência desse princípio não é suscetível, por si só, de impedir o ministro da Justiça de um
Land
de influenciar o poder de apreciação de que dispõem as procuradorias desse
Land
quando decidem emitir um mandado de detenção europeu, o que, aliás, foi confirmado pelo Governo alemão na audiência no Tribunal de Justiça.
Em seguida, embora em certos
Länder
, como o
Land
de Schleswig‑Holstein, as instruções do ministro devam revestir uma forma escrita, não é menos verdade que, como foi salientado no número anterior, continuam a ser autorizadas pela GVG. Além disso, resultou dos debates realizados na audiência no Tribunal de Justiça que, à luz da formulação geral da referida lei, não se podia, em todo o caso, excluir que essas instruções pudessem ser dadas oralmente.
Por último, no que se refere ao
Land
do Saxe, embora atualmente o poder executivo tenha decidido não utilizar o poder de instrução em determinados casos individuais, é facto assente que esta garantia não parece abranger todas as situações. Em todo o caso, a referida garantia não está consagrada na lei, pelo que não se pode excluir que esta situação possa ser alterada no futuro por uma decisão política.
Ora, como foi salientado no n.
o
73 do presente acórdão, o risco de o poder executivo poder exercer essa influência sobre a procuradoria num caso individual não permite garantir, no âmbito do exercício das suas funções para efeitos da emissão de um mandado de detenção europeu, que essa procuradoria assegure às garantias referidas no n.
o
74 do presente acórdão.
Esta consideração não pode ser posta em causa pelo facto de, como alegou o Governo alemão na audiência no Tribunal de Justiça, a decisão das procuradorias, como as que estão em causa no processo principal, de emitir um mandado de detenção europeu poder ser objeto de um recurso pela pessoa em causa nos órgãos jurisdicionais alemães competentes.
Atendendo às indicações fornecidas por esse Governo, não se afigura, com efeito, que a existência desta via de recurso seja suscetível, por si só, de proteger as procuradorias do risco de que as suas decisões estejam sujeitas a uma instrução individual do ministro da Justiça no âmbito da emissão de um mandado de detenção europeu.
Com efeito, embora essa via de recurso permita assegurar que o exercício das funções da procuradoria está sujeito à possibilidade de um controlo judicial
a posteriori
, uma eventual instrução individual do ministro da Justiça relativamente às procuradorias aquando da emissão do mandado de detenção europeu continua a ser, em todo o caso, permitida pela lei alemã.
Resulta das considerações anteriores que, na medida em que as procuradorias em causa no processo principal correm o risco de ser influenciados pelo poder executivo na sua decisão de emitir um mandado de detenção europeu, essas procuradorias não parecem corresponder a uma das exigências necessárias para poderem ser qualificadas de «autoridade judiciária de emissão», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, a saber, a de apresentar a garantia de que agem de forma independente no âmbito da emissão desse mandado de detenção.
No caso em apreço, é irrelevante, a este respeito, pelos motivos que figuram no n.
o
73 do presente acórdão, que, no âmbito da emissão dos mandados de detenção europeus em causa no processo principal, as procuradorias de Lübeck e de Zwickau não tenham recebido nenhuma instrução individual da parte dos ministros da Justiça dos
Länder
em causa.
Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que o conceito de «autoridade judiciária de emissão», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584, deve ser interpretado no sentido de que não visa as procuradorias de um Estado‑Membro que correm o risco de estar sujeitas, direta ou indiretamente, às ordens ou instruções individuais da parte do poder executivo, como um ministro da Justiça, no âmbito da adoção de uma decisão relativa à emissão de um mandado de detenção europeu.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante os órgãos jurisdicionais de reenvio, compete a estes decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

1)
Os processos C‑508/18 e C‑82/19 PPU são apensados para efeitos do acórdão.

2)
O conceito de «autoridade judiciária de emissão», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão‑Quadro 2002/584/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados‑Membros, conforme alterada pela Decisão‑Quadro 2009/299/JAI do Conselho, de 26 de fevereiro de 2009, deve ser interpretado no sentido de que não visa as procuradorias de um Estado‑Membro que correm o risco de estar sujeitas, direta ou indiretamente, às ordens ou instruções individuais da parte do poder executivo, como um ministro da Justiça, no âmbito da adoção de uma decisão relativa à emissão de um mandado de detenção europeu.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.