CELEX: 62020TJ0238
Valtiontuki
Lentoliikenteen, jota liikennöidään Ruotsissa, Ruotsista käsin ja Ruotsiin, markkinat
Lainatakaukset, joilla pyritään tukemaan lentoyhtiöitä covid-19 -pandemian yhteydessä
Vastustamatta jättämistä koskeva päätös
Tilapäiset valtiontukipuitteet
Jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tähtäävä toimenpide
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Yhdenvertainen kohtelu
Oikeasuhteisuus
Ruotsin viranomaisten myöntämän luvan hallussapitoa koskeva kriteeri
Tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen ei ole vertailtu keskenään
SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta
Tarkoitus
Perusteluvelvollisuus

Asian tausta
Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 3.4.2020 Euroopan komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti eräiden lentoyhtiöiden hyväksi lainatakausjärjestelmän muodossa toteutettavasta tukitoimenpiteestä (jäljempänä kyseessä oleva tukijärjestelmä). Kyseessä olevan tukijärjestelmän tarkoituksena on varmistaa, että lentoyhtiöillä, joilla on tämän jäsenvaltion myöntämä lupa (jäljempänä Ruotsin myöntämä lupa) ja jotka ovat merkittäviä kyseisen jäsenvaltion liikenneyhteyksien kannalta, on riittävästi likviditeettiä, jotta Covid-19 ‑epidemiasta aiheutuneet häiriöt eivät vaaranna niiden kannattavuutta ja jotta taloudellisen toiminnan jatkuvuus kyetään turvaamaan nykyisen kriisin aikana ja sen jälkeen. Kyseessä olevasta tukijärjestelmästä saavat tukea kaikki lentoyhtiöt, joilla on ollut 1.1.2020 Ruotsin lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (
EUVL 2008, L 293, s. 3
) 3 artiklan nojalla myöntämä lupa harjoittaa liiketoimintaa ilmailun alalla, lukuun ottamatta lentoyhtiöitä, joiden pääasiallisena toimintamuotona on harjoittaa ei-säännöllistä matkustajaliikennettä. Tällä järjestelmällä taattujen lainojen enimmäismäärä on viisi miljardia Ruotsin kruunua (SEK), takaus koskee investointiluottoja ja käyttöpääomaluottoja, se voidaan myöntää 31.12.2020 saakka ja se on voimassa enintään kuusi vuotta.
Komissio teki 11.4.2020 valtiontuesta SA.56812 (2020/N) – Ruotsi - Covid-19: lentoyhtiöiden hyväksi annettavia lainatakauksia koskeva järjestelmä - päätöksen C(2020) 2366 final (jäljempänä riidanalainen päätös), jossa komissio todettuaan ensin, että kyseessä oleva toimenpide oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, arvioi sen soveltuvuutta sisämarkkinoille 19.3.2020 antamansa tiedonannon, jonka otsikko on ”Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa” (
EUVL 2020, C 91
I, s. 1) ja jota on muutettu 3.4.2020 (
EUVL 2020, C 112
I, s. 1), valossa (jäljempänä tilapäiset valtiontukipuitteet).
Komissio katsoi tässä yhteydessä ensiksikin, että asetuksen N:o 1008/2008 mukaisesti tukijärjestelmän piiriin kuuluvien lentoyhtiöiden ”pääasiallinen toimipaikka” (ks. jäljempänä 26 kohta) sijaitsi Ruotsissa ja että lupien myöntämisestä vastaava kansallinen viranomainen valvoi niiden taloudellista tilannetta säännöllisesti. Lisäksi sillä, että kyseessä olevan toimenpiteen edunsaajat harjoittavat säännöllistä matkustajaliikennettä, voi olla maan liikenneyhteyksien kannalta huomattavaa merkitystä. Toimenpiteen tukikelpoisuuskriteerit olivat siten merkitykselliset niiden lentoyhtiöiden yksilöimiseksi, joilla kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoitteen mukaisesti on yhteys Ruotsiin ja joilla on merkitystä Ruotsin liikenneyhteyksien varmistamisen kannalta. Komissio katsoi toiseksi, että mainittu järjestelmä oli tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen Ruotsin taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi ja että se täytti kaikki tilapäisten valtiontukipuitteiden 3.2 kohdassa, jonka otsikko on ”Lainatakauksina myönnettävät tuet”, asetetut merkitykselliset edellytykset. Se päätteli siten, että kyseessä oleva tukijärjestelmä soveltui sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, eikä se näin ollen vastustanut sitä.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 1.5.2020 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä jättämällään erillisellä asiakirjalla, että nyt kyseessä oleva kanne ratkaistaisiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 151 ja 152 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin yleinen tuomioistuin (kymmenes jaosto) hyväksyi nopeutettua menettelyä koskevan hakemuksen 27.5.2020 tekemällään päätöksellä.
Komissio jätti 15.6.2020 vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
Kantaja esitti 22.6.2020 työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla perustellun pyynnön asianosaisten kuulemiseksi pidettävän istunnon järjestämisestä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kymmenennen jaoston ehdotuksesta työjärjestyksen 28 artiklan nojalla siirtää asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Työjärjestyksen 89 artiklassa tarkoitettuna prosessinjohtotoimena unionin yleinen tuomioistuin kehotti 20.7.2020 kantajaa vastaamaan kirjallisesti kahteen kysymykseen. Kantaja vastasi tähän pyyntöön asetetussa määräajassa.
Ranskan tasavalta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 20.7.2020 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen komission vaatimuksia. Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.7.2020 toimittamallaan asiakirjalla työjärjestyksen 144 artiklan 7 kohdan nojalla, että kannekirjelmässä, kannekirjelmän lyhennetyssä versiossa ja niiden liitteissä olevia tiettyjä varausten lukumäärää ja odotettua matkustajamäärää koskevia tietoja ei toimitettaisi Ranskan tasavallalle. Se toimitti tämän vuoksi kannekirjelmästä, kannekirjelmän lyhennelmästä ja niiden liitteistä ei-luottamuksellisen version.
Vastauksena edellä 9 kohdassa mainittuun prosessinjohtotoimeen kantaja vahvisti 5.8.2020 luopuvansa kannekirjelmän ensimmäisen kanneperusteen toisen osan kolmanteen osaan sisältyvistä 66–76 kohdasta sekä kannekirjelmän kolmannen kanneperusteen toiseen osaan sisältyvistä 110–114 kohdasta.
Unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi samana päivänä antamallaan määräyksellä Ranskan tasavallan väliintulohakemuksen ja rajasi kannekirjelmän, kannekirjelmän lyhennelmän ja niiden liitteiden välittämisen toistaiseksi kantajan toimittamiin ei-luottamuksellisiin versioihin odottaessaan Ranskan tasavallan mahdollisia huomautuksia luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä.
Ranskan tasavallalle annettiin 6.8.2020 prosessinjohtotoimella työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan nojalla lupa jättää väliintulokirjelmä.
Ruotsin kuningaskunta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.8.2020 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.8.2020 toimittamallaan asiakirjalla työjärjestyksen 144 artiklan 7 kohdan nojalla, että edellä 10 kohdassa tarkoitettuja tietoja ei toimiteta Ruotsin kuningaskunnalle.
Unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 21.8.2020 antamallaan määräyksellä Ruotsin kuningaskunnan väliintulohakemuksen ja rajasi kannekirjelmän, kannekirjelmän lyhennelmän ja niiden liitteiden välittämisen toistaiseksi kantajan toimittamiin ei-luottamuksellisiin versioihin odottaessaan Ruotsin kuningaskunnan mahdollisia huomautuksia luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä. Ruotsin kuningaskunnalle annettiin samana päivänä prosessinjohtotoimella työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan nojalla lupa jättää väliintulokirjelmä.
Ranskan tasavalta toimitti samana päivänä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulokirjelmänsä, jossa se ei vastustanut kantajan esittämää luottamuksellista käsittelyä koskevaa pyyntöä.
Ruotsin kuningaskunta toimitti 7.9.2020 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulokirjelmänsä, jossa se ei vastustanut kantajan esittämää luottamuksellista käsittelyä koskevaa pyyntöä.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta vaatii, että kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin sillä pyritään riitauttamaan se, oliko tukea sellaisenaan arvioitu oikein, ja että kanne hylätään muilta osin. Se vaatii toissijaisesti, että kanne hylätään kokonaisuudessaan.
Ruotsin kuningaskunta vaatii komission tavoin, että kanne hylätään perusteettomana.
Oikeudellinen arviointi
On muistutettava, että unionin tuomioistuimilla on oikeus arvioida kunkin asian olosuhteiden perusteella, voidaanko kanteen hylkäämistä lausumatta sitä ennen sen tutkittavaksi ottamisesta pitää hyvän oikeudenkäytön perusteella oikeutettuna (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2002, neuvosto v. Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
,
ja
kohta ja tuomio 14.9.2016, Trajektna luka Split v. komissio,
T-57/15
, ei julkaistu,
EU:T:2016:470
,
kohta). Kun otetaan huomioon erityisesti seikat, jotka ovat johtaneet nyt esillä olevan asian käsittelemiseen nopeutetussa menettelyssä, ja se, mikä merkitys asiakysymykseen annettavalla nopealla vastauksella on sekä kantajalle että komissiolle, Ranskan tasavallalle ja Ruotsin kuningaskunnalle, on heti aluksi tutkittava, onko kanne perusteltu, lausumatta ensin sen tutkittavaksi ottamisesta.
Kantaja esittää kanteensa tueksi neljä kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste koskee pääasiallisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden loukkaamista, toinen kanneperuste koskee sitä, että ei ole noudatettu velvollisuutta vertailla keskenään tuen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen, kolmas kanneperuste koskee pääasiallisesti SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvien menettelyllisten oikeuksien loukkaamista ja neljäs kanneperuste koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteita on loukattu
Ensimmäisessä kanneperusteessa on pääasiallisesti neljä osaa, joista ensimmäisen mukaan kyseessä olevassa tukijärjestelmässä on kyse kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä, toisen mukaan tukijärjestelmä ei ole sille asetetun tavoitteen saavuttamiseksi tarpeellinen eikä oikeasuhteinen, kolmannen mukaan sillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta ja neljännen mukaan näin asetettu rajoitus ei ole oikeutettu.
Ensimmäisen kanneperusteen kaksi ensimmäistä osaa, joiden mukaan kyseessä olevassa tukijärjestelmässä on kyse kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä eikä tukijärjestelmä ole sille asetetun tavoitteen saavuttamiseksi tarpeellinen eikä oikeasuhteinen
Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan tukijärjestelmään kuuluu ensinnäkin valtiontakauksen myöntäminen lentoyhtiöille, joilla on ollut 1.1.2020 Ruotsin myöntämä lupa – niitä lentoyhtiöitä lukuun ottamatta, joiden pääasiallisena toimintamuotona on tilauslentojen liikennöiminen –, ja tämä merkitsee sitä, että niiden ”pääasiallisen toimipaikan” on oltava Ruotsissa, kun ne hakevat pankeilta lainaa (ks. jäljempänä 26 kohta). Tämä järjestelmä on ajallisesti (voimassa 31.12.2020 asti) ja määränsä osalta (5 miljardia SEK) rajattu. Kuten edellä 1 kohdasta ilmenee, ilmaisulla ”Ruotsin myöntämä lupa” viitataan Ruotsin viranomaisten asetuksen N:o 1008/2008 3 artiklan nojalla myöntämään lupaan. Näin ollen on suoralta kädeltä hylättävä kannekirjelmän 57 kohtaan sisältyvä kantajan väite, jonka mukaan ilmaisua ”Ruotsin myöntämä lupa” käyttäessään komissio olisi käyttänyt käsitettä, joka on tuntematon Euroopan unionin oikeudessa.
Toiseksi asetuksen N:o 1008/2008 2 artiklan 26 alakohdan mukaan ”pääasiallisella toimipaikalla” tarkoitetaan unionin lentoliikenteen harjoittajan pääkonttoria tai rekisteröityä toimipaikkaa jäsenvaltiossa, jossa tämän lentoliikenteen harjoittajan keskeiset taloudelliset toiminnot ja lentotoiminnan valvonta, lentokelpoisuuden ylläpidon hallinnointi mukaan luettuna, tapahtuvat. Pääasiallisen toimipaikan käsite vastaa käytännössä mainitun liikenteenharjoittajan kotipaikkaa (ks. vastaavasti tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). Aivan kuten kantaja väittää, pitää siis paikkansa, että mainitussa asetuksessa sallitaan oikeushenkilön perustavan vain yhden pääasiallisen toimipaikan ja että sen jäsenvaltion, jonka alueella tämä pääasiallinen toimipaikka sijaitsee, viranomaiset myöntävät vain yhden luvan. On kuitenkin niin – kuten Ruotsin kuningaskunta aivan oikein väliintulokirjelmässään toteaa –, että lentoyhtiö voi saada useita lupia, jos se perustaa useita eri oikeushenkilöitä, esimerkiksi tytäryhtiöitä.
Kolmanneksi on todettava, että yksi kyseessä olevan tukijärjestelmän tukikelpoisuuskriteereistä on se, että lentoyhtiöllä on ollut Ruotsin myöntämä lupa 1.1.2020 eli ennen ajankohtaa, jolloin Covid-19 –pandemian puhkeaminen todettiin. Koska luvan saaminen Ruotsin viranomaisilta edellyttää sitä, että lentoyhtiön pääasiallinen toimipaikka on Ruotsissa, tästä seuraa välttämättä, että kyseinen toimipaikka on pitänyt perustaa sinne viimeistään jonkin verran ennen vuoden 2019 päättymistä, kun otetaan huomioon luvan saamisen edellyttämä aika. Kuten komissio esittää, kyseessä olevan tukijärjestelmän lainmukaisuuteen ei siten vaikuta se, että lentoyhtiöllä on ollut mahdollisuus saada lupa toiselta jäsenvaltiolta siirtämällä pääasiallisen toimipaikkansa sijaintipaikka sinne. Kantaja ei myöskään voi kannekirjelmän 53 ja 54 kohdassa väittää, että kun komissio esitti tällaisen väitteen 22.4.2020 päivätyssä kantajalle osoittamassaan kirjeessä, sen tarkoituksena olisi ollut edistää jonkinlaista tukikilpailua.
Näiden täsmennysten jälkeen on todettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana muun muassa, jos se on tarkoitettu jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen.
On palautettava mieleen, että oikeuskäytännön mukaan perussopimuksen yleisestä rakenteesta seuraa, ettei SEUT 108 artiklassa määrätty menettely saa koskaan johtaa perussopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Komissio ei näin ollen voi todeta valtiontukea, joka on joiltain osin muiden perussopimuksen määräysten vastainen, sisämarkkinoille soveltuvaksi. Komissio ei myöskään voi todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontukea, joka on joiltain osin unionin oikeuden yleisten periaatteiden eli esimerkiksi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava yhtäältä, että yksi tukikelpoisuuskriteereistä – eli se, että yhtiöllä on oltava Ruotsin myöntämä lupa – johtaa siihen, että lentoyhtiöitä, joilla on pääasiallinen toimipaikka Ruotsissa ja jotka voivat saada valtion takaaman lainan, kohdellaan eri tavalla kuin lentoyhtiöitä, joiden pääasiallinen toimipaikka on toisessa jäsenvaltiossa ja jotka liikennöivät Ruotsissa, Ruotsiin tai Ruotsista käsin palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden nojalla ja jotka eivät ole oikeutettuja valtion takaamaan lainaan.
Jos oletetaan olevan niin – kuten kantaja väittää –, että tämä erilainen kohtelu voitaisiin rinnastaa SEUT 18 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuun syrjintään, on korostettava, että kyseisen määräyksen mukaan kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista”. Näin ollen on tarkistettava, onko tämä erilainen kohtelu sallittua SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan, joka on riidanalaisen päätöksen oikeusperusta, perusteella. Kyseisessä tarkastelussa edellytetään yhtäältä, että kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoite täyttää viimeksi mainitussa määräyksessä asetetut vaatimukset, ja toisaalta, että tuen myöntämistä koskevilla yksityiskohdilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoitteesta on ensinnäkin muistutettava, että Ruotsin kuningaskunta on perustanut kyseisen toimenpiteen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan (riidanalaisen päätöksen 9 perustelukappale). Kuten riidanalaisen päätöksen 41 ja 42 perustelukappaleesta ilmenee, mainitulla järjestelmällä pyritään Ruotsin liikenneyhteydet varmistamalla poistamaan Ruotsin taloudessa oleva Covid-19 ‑pandemiasta aiheutunut vakava häiriö, ja tämä tavoite vastaa yhtä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetuista tilanteista. Kuten riidanalaisen päätöksen 8 ja 43 perustelukappaleesta ilmenee, kyseessä olevalla tukijärjestelmällä varmistetaan, että lentoyhtiöillä, joilla on ”Ruotsin myöntämä lupa ja jotka ovat merkittäviä kyseisen jäsenvaltion liikenneyhteyksien varmistamisen kannalta”, on riittävästi likviditeettiä, ja nämä lentoyhtiöt ”joilla on yhteys Ruotsiin ja joilla on merkitystä sen liikenneyhteyksien varmistamisen kannalta”, on toki määritelty siten, että niillä on Ruotsin myöntämä lupa, mutta myös siten, että ne liikennöivät säännöllisesti Ruotsissa, Ruotsiin ja Ruotsista käsin, kuten komissio ja Ruotsin kuningaskunta perustellusti esittävät. Lentoyhtiöt, joiden pääasiallisena toimintamuotona on tilauslentojen – eli lentojen, joita ei suunnitella etukäteen – liikennöiminen, eivät voi saada tukea kyseessä olevasta tukijärjestelmästä, vaikka niillä olisikin Ruotsin myöntämä lupa.
On katsottava, että kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoite täyttää SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetut edellytykset, koska riidanalaisessa päätöksessä on osoitettu oikeudellisesti riittävällä tavalla sekä se, että Ruotsin taloudessa on Covid-19 ‑pandemiasta aiheutunut vakava häiriö, että se, että Covid-19 ‑pandemiasta on aiheutunut merkittäviä haitallisia vaikutuksia Ruotsin ilmailualalle ja siten tämän jäsenvaltion alueen lentoyhteyksille.
Kun toiseksi on kyse sen tarkastelemisesta, ettei tuen myöntämistä koskevilla yksityiskohdilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoitteen saavuttamiseksi ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetettujen edellytysten täyttämiseksi, on mainittava seuraavat seikat.
On todettava, että kyseessä olevaa tukijärjestelmää koskevat yksityiskohdat muodostuvat siitä, että myönnetään valtiontakaus, joka mahdollistaa sen, että tukikelpoiset yhtiöt voivat pankeilta lainaa ottamalla selviytyä maksuvalmiuskriisistä, joka Ruotsin ilmaliikenteelle on Covid-19 ‑pandemian seurauksena aiheutunut. Valtion takaamia pankkilainoja voidaan ottaa enintään kuudeksi vuodeksi (riidanalaisen päätöksen 24 perustelukappale). Kyseessä oleva tukijärjestelmä on hyväksytty tilapäisten valtiontukipuitteiden 3.2 kohdan, jonka otsikko on ”Lainatakauksina myönnettävät tuet”, perusteella.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että tilapäisten valtiontukipuitteiden 5 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Pankeilla ja muilla rahoituksen välittäjillä on covid-19-epidemian seurausten kannalta keskeinen merkitys talouden luotonsaannin ylläpitäjinä. Jos luotonanto supistuu vakavasti, taloudellinen toiminta hidastuu nopeasti, kun yrityksillä on vaikeuksia maksaa toimittajilleen ja työntekijöilleen. Tältä pohjalta on aiheellista, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä kannustaakseen luottolaitoksia ja muita rahoituksen välittäjiä jatkamaan tätä tehtäväänsä EU:n taloudellisen toimeliaisuuden tukijoina.”
Ruotsin kuningaskunta pyrki siten kyseessä olevan tukijärjestelmän hyväksyessään toteuttamaan tilapäisten valtiontukipuitteiden 5 kohdan mukaisen pankkialalle suunnatun kannustintoimenpiteen myöntämällä valtiontakauksia uusille lainoille, joita voidaan ottaa 31.12.2020 saakka (riidanalaisen päätöksen 14 perustelukappale).
Kantaja väittää kannekirjelmän 58 ja 82 kohdassa, ettei riidanalaisessa päätöksessä osoiteta tarvetta myöntää tukea sillä perusteella, että yhtiöllä on Ruotsin viranomaisten myöntämä unionin liikennelupa.
Tämä väite ei voi menestyä.
Kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltuvuudesta on todettava ensinnäkin, että kun otetaan huomioon se, että kyseisestä järjestelmästä myönnetään valtiontakauksia, joiden perusteella pankit voivat myöntää lainoja enintään kuudeksi vuodeksi, on luonnollista, että asianomainen jäsenvaltio pyrkii varmistumaan siitä, että takauksen piiriin kuuluvat lentoyhtiöt ovat vakaasti läsnä siten, että ne voivat pysyä Ruotsin alueella maksaakseen takaisin niille myönnetyt lainat, jotta valtiontakauksen merkitys jäisi mahdollisimman vähäiseksi. Ruotsin myöntämän luvan hallussapitoa koskevan kriteerin, joka edellyttää sitä, että lentoyhtiöiden pääasiallinen toimipaikka on Ruotsin alueella, avulla voidaan varmistua siitä, että ainakin lentoyhtiöiden hallinnollinen ja taloudellinen läsnäolo on jossain määrin vakaata niin, että tuen myöntäneen jäsenvaltion viranomaiset voivat valvoa sitä, miten tuensaajat tukea käyttävät; tilanne ei kuitenkaan olisi ollut tämä, jos Ruotsin kuningaskunta olisi ottanut käyttöön jonkin toisen kriteerin, joka mahdollistaisi tuen myöntämisen lentoyhtiöille, jotka kantajan tavoin toimivat Ruotsin alueella ainoastaan palvelun tarjoajina, sillä palvelujen tarjoaminen voi lähtökohtaisesti lakata hyvin lyhyellä varoitusajalla tai jopa välittömästi.
Nämä tuen myöntämistä koskevat yksityiskohdat kuvastavat toiseksi Ruotsin viranomaisten mahdollisuutta ja velvollisuutta valvoa tuensaajien varainhoitoa. Tällainen mahdollisuus ja tällainen velvollisuus ovat kuitenkin olemassa ainoastaan niihin lentoyhtiöihin nähden, joilla on Ruotsin myöntämä lupa, sillä Ruotsin viranomaisilla on muun muassa asetuksen N:o 1008/2008 5 artiklasta ja 8 artiklan 2 kohdasta ilmenevien velvollisuuksien mukaisesti yksinomainen toimivalta valvoa viimeksi mainittujen taloudellista tilannetta, kuten riidanalaisen päätöksen 43 perustelukappaleessa todetaan. Ruotsin viranomaisilla ei ole mainitun asetuksen nojalla sitä vastoin toimivaltaa valvoa sellaisten lentoyhtiöiden taloudellista tilannetta, joilla ei ole Ruotsin myöntämää lupaa.
Kolmanneksi pitää toki paikkansa, että unionin tuomioistuin on katsonut, että pääasiallisen toimipaikan käsite vastaa käytännössä kotipaikan käsitettä (ks. edellä 26 kohta) ja että koska yhtiön kotipaikkaa voitaisiin vaihtaa melko nopeasti, ei voitaisi unohtaa sitä, että asetuksen N:o 1008/2008 2 artiklan 26 alakohtaan sisältyy muita täsmennyksiä, erityisesti se, jonka mukaan lentokelpoisuuden ylläpidon hallinnoinnin on tapahduttava pääasiallisesta toimipaikasta eli nyt käsiteltävässä asiassa Ruotsista käsin. Tätä näkemystä tukevat asetuksen N:o 1008/2008 (liikenneluvan myöntämisen taloudellisia ehtoja koskeva) 5 artikla, (todistusta hyvästä maineesta koskeva) 7 artikla tai (liikennelupien voimassaoloa koskeva) 8 artikla. Kyseisillä säännöksillä otetaan käyttöön Ruotsin myöntämän luvan saaneiden lentoyhtiöiden ja Ruotsin viranomaisten välisiä sääntelyyn perustuvia vastavuoroisia velvoitteita ja luodaan niiden välille siten erityinen ja vakaa yhteys, joka täyttää asianmukaisella tavalla SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetut edellytykset, joiden mukaan tuella on poistettava kyseisen jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö. Pääasiallisen toimipaikan toiseen jäsenvaltioon siirtämisestä aiheutuva yhteyden katkeaminen asianomaiseen jäsenvaltioon ei merkitse pelkästään kotipaikan muuttamista, sillä lentoyhtiön on ryhdyttävä lisäksi tässä viimeksi mainitussa valtiossa kaikkiin hallinnollisiin toimenpiteisiin saadakseen uuden liikenneluvan ja täyttääkseen kaikki sen saamisen edellytykset, joista sen uuden pääasiallisen toimipaikan sijaintipaikan tunnustaminen on vain yksi seikka muiden joukossa, kuten kantaja kannekirjelmän 54 kohdassa itsekin huomauttaa.
On siis varmaa, että kun Ruotsin kuningaskunta otti tämän kriteerin käyttöön yhdessä kriteerin, jonka mukaan tilauslentoja liikennöivät lentoyhtiöt eivät kuulu tukijärjestelmän piiriin, kanssa, se pyrki varmistumaan pääasiallisesti siitä, että lentoyhtiöillä, jotka saavat siltä takauksen, on kestävä yhteys Ruotsin kuningaskuntaan, mitä ilmentää se, että sen maaperällä sijaitsee merkittävä oikeudellinen yksikkö eli lentoyhtiön pääasiallinen toimipaikka; tätä yhteyttä ei tältä osin kuitenkaan olisi muodostunut jonkin muun jäsenvaltion kuin sen itsensä myöntämällä luvalla toimiviin lentoyhtiöihin, koska kyseiset yhtiöt eivät kuulu asetuksessa N:o 1008/2008 tarkoitetun Ruotsin viranomaisten harjoittaman taloutta ja hyvämaineisuutta koskevan valvonnan piiriin ja koska tämä vastavuoroinen vakaa ja erityinen yhteys, joka vallitsee Ruotsin kuningaskunnan ja sen myöntämän luvan saaneiden yhtiöiden välillä, puuttuu niiden osalta.
Kyseessä olevalla tukijärjestelmällä voidaan siten saavuttaa tavoite poistaa kyseisen jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö, kun siinä rajataan tuki siten, että sitä myönnetään vain lentoyhtiöille, joilla on Ruotsin myöntämä lupa, mutta ei tilauslentoja liikennöiville lentoyhtiöille, sillä perusteella, että vakaat ja vastavuoroiset siteet yhdistävät kyseiset yhtiöt Ruotsin talouteen.
Kyseessä olevan tukijärjestelmän oikeasuhteisuudesta on todettava neljänneksi, että kaksi Ruotsin liikenneyhteyksien varmistamiseksi esitettyä vaatimusta – eli se, että yhtiöllä on oltava Ruotsin myöntämä lupa ja että on liikennöitävä Ruotsin aluetta palvelevia reittilentoja – soveltuvat erityisen hyvin takaamaan lentoyhtiön pysyvän läsnäolon mainitulla alueella varmistamalla luvan ansiosta, että kyseisen lentoyhtiön pääasiallinen toimipaikka on jatkossakin mainitulla alueella ja se aiotaan edellä mainitut säännölliset lentoreitit huomioon ottaen myös pitää siellä. Vaikka teoriassa pitää paikkansa, että – kuten kantaja väittää – se, että lentoyhtiön pääasiallinen toimipaikka sijaitsee tietyn jäsenvaltion alueella, ei välttämättä merkitse merkittävää kaupallista läsnäoloa mainitulla alueella, on kuitenkin ilmeistä, että yhtäältä se on paikka, jossa hallinnolliset ja taloudelliset päätökset tehdään, mikä nyt käsiteltävässä asiassa on erityisen tärkeää, jotta voidaan varmistua siitä, että Ruotsin liikenneyhteydet eivät äkillisesti katkea, ja toisaalta, että tukikelpoiset lentoyhtiöt kokonaisuutena tarkastellen edistävät pääasiallisesti säännöllistä liikennöintiä Ruotsin osalta, oli kyse sitten rahdista tai matkustajaliikenteestä, mikä vastaa tavoitetta varmistaa Ruotsin liikenneyhteydet, oli kyse sitten lentoreiteistä Ruotsissa, Ruotsista käsin tai Ruotsiin, huolimatta kantajan tätä koskevista vastaväitteistä.
Tiedoista, jotka Ruotsin kuningaskunta on toimittanut kyseessä olevaa tukijärjestelmää koskevan ilmoituksen yhteydessä ja jotka on palautettu mieleen vastineen 33 kohdassa, käy siten ilmi, että lentoyhtiöt, joilla oli Ruotsin myöntämä lupa, vastasivat vuonna 2019 kotimaan matkustajaliikenteestä 98-prosenttisesti ja kotimaan rahtiliikenteestä 84-prosenttisesti, mikä on ensisijaisen tärkeä tieto, kun otetaan huomioon kyseisen jäsenvaltion laajuus ja maantieteellinen asema. Ruotsin myöntämän luvan saaneiden toimijoiden osuus Ruotsiin suuntautuvasta ja Ruotsista lähtevästä unionin sisäisestä matkustajaliikenteestä oli vuonna 2019 puolestaan 49 prosenttia. Viimeksi mainittujen osuus Ruotsiin suuntautuvasta ja Ruotsista lähtevästä unionin ulkopuolisesta matkustajaliikenteestä oli vuonna 2019 sitä vastoin pienempi eli 35 prosenttia. Kun otetaan huomioon kyseessä olevien tilanteiden moninaisuus (matkustajien ja tavaroiden kuljetukset sekä alueen sisäiset ja ulkoiset yhteydet) ja tahto varmistua siitä, että yhteys Ruotsin alueeseen on kestävä, on todettava, ettei komissio tehnyt arviointivirhettä katsoessaan, että kyseessä olevalla tukijärjestelmällä ei ylitetty sitä, mikä oli tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi, jota Ruotsin viranomaiset tavoittelivat ja josta on tullut ratkaisevan tärkeä ottaen huomioon, että kyseinen valtio totesi vuoden 2020 maaliskuun lopussa, että matkustajalentoliikenne Ruotsin kolmella tärkeimmällä lentokentällä oli vähentynyt noin 93 prosentilla.
Kuten edellä 32 kohdassa on muistutettu, on korostettava uudelleen, että yritykset, joilla on Ruotsin myöntämä lupa mutta joiden pääasiallisena toimintamuotona on tilauslentojen liikennöinti, eivät saa tukea kyseessä olevasta tukijärjestelmästä, koska lennoilla, joita ei suunnitella etukäteen, ei kyetä takaamaan ajallisesti samoja liikenneyhteyksiä Ruotsin alueen osalta, sillä ne ovat jo lähtökohtaisesti ei-säännöllisiä ja näin ollen heikommin asianomaisen jäsenvaltion ennakoitavissa.
Tältä osin kantajan kannekirjelmän 55 kohdassa esittämä väite, jonka mukaan lentoyhtiöt, joilla kantajan tavoin on toisen jäsenvaltion myöntämä liikennelupa, ovat usein muiden jäsenvaltioiden kuin Ruotsin kuningaskunnan kansalaisten omistuksessa ja hallinnassa, ja jonka mukaan myös niiden palveluksessa on tällaisia kansalaisia, on – vaikka se olisi näytetty toteen – luonteeltaan puhtaasti tilannesidonnainen, eikä sillä kyseessä olevassa tukijärjestelmässä käyttöön otetut kriteerit, muun muassa Ruotsin myöntämää lupaa koskeva kriteeri, huomioon ottaen voi olla vaikutusta tukijärjestelmän tarpeellisuuteen. On lisättävä, että tähän väitteeseen voidaan helposti vedota kantajaa vastaan, koska niiden yhtiöiden, joilla on Ruotsin myöntämä lupa, osakekanta voi kuulua muihin jäsenvaltioihin kuin Ruotsin kuningaskuntaan sijoittautuneille oikeushenkilöille tai luonnollisille henkilöille tai näiden muiden jäsenvaltioiden kansalaisille.
Edellä esitetystä seuraa, että kantaja väittää virheellisesti, että koska sen pääasiallinen toimipaikka sijaitsee Irlannissa, koska sillä on merkittävä noin 5 prosentin osuus Ruotsin markkinoista, koska se on siellä neljänneksi suurin lentoyhtiö ja koska se on vastannut liikenneyhteyksistä Ruotsiin vuodesta 1997 lähtien, komissio on tehnyt arviointivirheen todetessaan, että velvollisuus, jonka mukaan kyseisen tukijärjestelmän piiriin kuuluvalla on oltava pääasiallinen toimipaikka Ruotsissa, oli merkityksellinen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi ja niiden lentoyhtiöiden yksilöimiseksi, ”joilla [oli] merkitystä Ruotsin liikenneyhteyksien varmistamisen kannalta”. Kantaja jättää näin tehdessään huomiotta tavoitteen poistaa Ruotsin taloudessa oleva vakava häiriö eikä mainitse sitä, ettei Ruotsin liikenneyhteyksiä varmisteta vain yhtäältä matkustajien ilmakuljetuksella ja muilla kuin Ruotsin sisäisillä kuljetuksilla vaan toisaalta myös tavaroiden ilmakuljetuksella ja matkustajien kotimaan ilmakuljetuksella.
Kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoitteeseen liittyvää ajallista tekijää ei myöskään voida jättää huomiotta. Vaikka pitääkin paikkansa, että kantaja edisti konkreettisesti Ruotsin liikenneyhteyksiä ennen mainitun järjestelmän käyttöönottoa – joskin sen panos oli kokonaisuudessaan varsin rajallinen, koska kantajan markkinaosuus Ruotsiin liittyvistä matkustajien ilmakuljetuksista oli noin 5 prosenttia – on palautettava mieleen, että valtion varojen myöntäminen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla edellyttää sitä, että tuella, jonka asianomainen jäsenvaltio myöntää, vaikka on vakavissa vaikeuksissa, voidaan poistaa sen talouden häiriöt, mikä edellyttää sitä, että huomioon otetaan niiden lentoyhtiöiden tilanne, joiden avulla tätä taloutta voidaan elvyttää ja erityisesti edistää Ruotsin liikenneyhteyksiä, minkä vuoksi vakaata yhteyttä mainitun valtion alueeseen edellyttävä kriteeri on erityisen merkityksellinen. Kun pidetään mielessä, että varat, joita asianomainen jäsenvaltio voi myöntää, ovat rajalliset ja että niiden on siten vastattava prioriteetteja, huomiotta ei voida jättää sitä, että kyseisen jäsenvaltion oli otettava huomioon lentoyhtiöitä, jotka, vaikka ne olivat kantajaa pienempiä, kuljettivat tämän vuoksi vähemmän matkustajia ja kerryttivät pienemmän liikevaihdon, keskittyivät Ruotsin alueen sisäisiin yhteyksiin, mikä oli vielä entistäkin tärkeämpää Ruotsin alueen erityispiirteet ja poikkeuksellinen pandemian sävyttämä ajanjakso huomioon ottaen. Toisin kuin kantaja väittää, suhteellisuusperiaatteen vastaista ei kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoite huomioon ottaen ole se, että mainitun tukijärjestelmän piiriin ovat voineet päästä lentoyhtiöt, joilla on kantajan osuutta pienempi osuus Ruotsiin liittyvien matkustajien ilmakuljetusten kokonaismarkkinoista, varsinkaan silloin, kun tällaisilla lentoyhtiöillä on kyseisen maan lentoyhteyksien kannalta erityistä merkitystä, kuten kantajaa pienemmillä lentoyhtiöillä, jotka liikennöivät lentoja, jolla on erityinen esimerkiksi lääkintään tai pelastustoimeen liittyvä tarkoitus, kuten riidanalaisen päätöksen 15 perustelukappaleessa korostettiin.
Ruotsin kuningaskunnalla ei myöskään ollut mitään takeita siitä, että lentoyhtiön, joka keskittyi muuhun kuin matkustajien kotimaan ilmakuljetukseen ja jonka pääasiallinen toimipaikka ei ollut sen alueella, osallistuminen kyseisen maan liikenneyhteyksien turvaamiseen jatkuisi kriisin jälkeen, jos sille olisi myönnetty valtiontakaus. Esimerkkinä voidaan mainita kantajan tilanne riidanalaisen päätöksen tekemishetkellä. Asiakirja-aineistosta nimittäin ilmenee, että kantajan markkinaosuus on laskenut jatkuvasti ja pudonnut 11,8 prosentista 5 prosenttiin ja että sen aikomuksena oli rajata fyysinen läsnäolonsa Ruotsin alueella yhteen ainoaan Göteborgissa sijaitsevaan tukikohtaan, jossa kannekirjelmän 14 kohdan mukaan oli vain yksi lentokone. Komissio ei siten tehnyt arviointivirhettä.
Suhteellisuusperiaatteen oletetun loukkaamisen osalta kantaja perustaa osan väitteistään olettamaan, joka koskee eri lentoyhtiöiden markkinaosuuksiin perustuvaa vaihtoehtoista tukijärjestelmää. Se viittasi istunnossa myös muihin mahdollisiin kriteereihin, kuten kuljetettujen matkustajien tai reittien määriin.
Oikeuskäytännön mukaan komission ei kuitenkaan tarvitse lausua abstraktisti kaikista mahdollisesti ajateltavissa olevista vaihtoehtoisista toimenpiteistä, sillä vaikka asianomaisen jäsenvaltion on esitettävä erityisesti käytettyjen tukikelpoisuuskriteereiden osalta yksityiskohtaisesti ne syyt, jotka ovat johtaneet kyseessä olevan tukijärjestelmän hyväksymiseen, sen ei ole näytettävä positiivisesti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä, joka on lähtökohtaisesti hypoteettinen, voida varmistaa tavoitellun päämäärän saavuttamista paremmin. Vaikka mainitulla jäsenvaltiolla ei ole tällaista velvollisuutta, kantajalla ei voi olla perusteita vaatia unionin yleistä tuomioistuinta määräämään, että komission on asetuttava kansallisten viranomaisten sijaan tässä normien kartoitustehtävässä ja tutkittava kaikki ajateltavissa olevat vaihtoehtoiset toimenpiteet (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio,
T-135/17
, ei julkaistu,
EU:T:2019:287
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On joka tapauksessa todettava, että kyseessä olevan tukijärjestelmän ulottamisella yhtiöihin, jotka eivät ole sijoittautuneet Ruotsiin, ei edellä 40–44 kohdassa mainittujen syiden vuoksi olisi voitu saavuttaa mainitun järjestelmän tavoitetta, koska – kuten edellä 49 kohdassa korostettiin – vaatimusta siitä, että huomioon otetaan Ruotsiin liittyvä lentoliikenne kokonaisuudessaan, sen eri muodoissa ja sen kesto, ei olisi voitu varmistaa yhtä hyvin ottamalla käyttöön kantajan ehdottamat kriteerit, joten komissio toimi perustellusti, kun se ei hyväksynyt niitä.
Kantajan väitteet, joiden mukaan kyseinen tukijärjestelmä ei ole asianmukainen ja oikeasuhteinen, on siten hylättävä, eikä ole tarpeen lausua kantajan asiantuntijoiden laatimat kertomukset sisältävien kannekirjelmän liitteiden A.3.1 ja A.3.2 tutkittavaksi ottamisesta, jonka komissio on riitauttanut.
Komissio on hyväksynyt riidanalaisessa päätöksessä siten tukijärjestelmän, jolla pyritään tosiasiallisesti poistamaan jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö ja jonka tuen myöntämistä koskevilla yksityiskohdilla ei ylitetä sitä, mikä oli tarpeen mainitun järjestelmän tavoitteen saavuttamiseksi. Edellä 31 kohdassa mieleen palautetut periaatteet huomioon ottaen on todettava, että seuraukset, joita mainitulla tukijärjestelmällä on siksi, että Ruotsin viranomaiset ovat rajoittaneet sen soveltamisalan lentoyhtiöihin, joilla on yhtäältä Ruotsin myöntämä lupa ja joiden pääasiallisena toimintamuotona ei toisaalta ole tilauslentojen liikennöiminen, eivät ole ristiriidassa SEUT 18 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa pelkästään siksi, että järjestelmällä suositaan lentoyhtiöitä, joiden pääasiallinen toimipaikka on Ruotsin alueella ja joiden pääasiallisena toimintamuotona ei ole tilauslentojen liikennöiminen.
Edellä esitetystä seuraa, että kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoite täyttää SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn poikkeuksen edellytykset ja että tuen myöntämistä koskevilla yksityiskohdilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Ensimmäisen kanneperusteen kaksi ensimmäistä osaa on siten hylättävä.
Ensimmäisen kanneperusteen kaksi jälkimmäistä osaa, joiden mukaan kyseessä olevalla tukijärjestelmällä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta eikä kyseinen rajoitus ole perusteltu
Kantaja muistuttaa yhtäältä, että palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus on sallittu, jos se voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä, joka ei ole syrjivä ja joka on välttämätön ja oikeasuhteinen yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden, ja toisaalta, että nämä edellytykset ovat kumulatiiviset ja että rajoitus on perusteeton, jos yksikin niistä jää täyttymättä. Tilanne nyt käsiteltävässä asiassa on sen mukaan tämä. Kyseessä oleva tukijärjestelmä on nimittäin ensinnäkin syrjivä, koska siinä kohdellaan lentoyhtiöitä eri tavalla sen mukaan, mikä jäsenvaltio on myöntänyt niille unionin liikenneluvan, vaikka kaikkien unionin lentoyhtiöiden, jotka toimivat Ruotsissa ja jotka edistävät sen liikenneyhteyksiä, olisi voitava saada tukea kyseessä olevasta tukijärjestelmästä. Kyseessä oleva tukijärjestelmä ei ole myöskään oikeasuhteinen, koska sillä ylitetään se, mikä on tarpeen sille asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, ja koska tämä tavoite, joka on mahdollistaa se, että Ruotsin kuningaskunta voi varmistaa liikenneyhteytensä, voitaisiin saavuttaa loukkaamatta palvelujen tarjoamisen vapautta, jos tukea voisivat saada kaikki Ruotsissa toimivat lentoyhtiöt riippumatta siitä, mikä jäsenvaltio on myöntänyt niille unionin liikenneluvan, ottamalla yksinkertaisesti huomioon kunkin niistä markkinaosuus.
Yleisen edun mukainen tavoite korvata ilmailualalle Covid-19 ‑pandemiasta aiheutuneet tappiot Ruotsin liikenneyhteyksien turvaamiseksi ei kantajan mukaan tee tarpeelliseksi sitä, että vain lentoyhtiöitä, joilla on Ruotsin myöntämä lupa, autetaan, koska lentoyhtiöt, jotka toimivat toisen jäsenvaltion myöntämällä luvalla Ruotsissa, ovat tässä mielessä yhtä tärkeitä. Kansallisten lentoyhtiöiden auttaminen johtaa sitä vastoin sisämarkkinoiden pirstoutumiseen ja muista jäsenvaltioista peräisin olevien kilpailijoiden syrjäyttämiseen, heikentää kilpailua, pahentaa Covid-19 ‑pandemiasta aiheutuneita vahinkoja ja aiheuttaa lopulta haittaa lentoliikenteen alan rakenteelle, joka kyseessä olevalla tukijärjestelmällä on tarkoitus turvata, ja rajoittaa unionin liikenteenharjoittajien oikeutta tarjota vapaasti lentoliikennepalveluja sisämarkkinoilla siitä riippumatta, mikä jäsenvaltio on myöntänyt niiden luvan.
Aluksi on viitattava ensimmäisen kanneperusteen kahden ensimmäisen osan tarkasteluun siltä osin kuin kantaja perustaa väitteensä siihen, että kyseessä olevasta tukijärjestelmästä aiheutuu syrjintää ja että mainittu järjestelmä ei ole oikeasuhteinen.
SEUT 56 artiklan osalta on todettava, että SEUT 58 artiklan 1 kohdan nojalla palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston eli EUT-sopimuksen VI osaston määräyksiä. Palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan siis primaarioikeudessa erityistä oikeudellista järjestelmää (tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). SEUT 56 artiklaa ei siten sovelleta sellaisenaan lentoliikenteen alalla (tuomio 25.1.2011, Neukirchinger,
C-382/08
,
EU:C:2011:27
,
kohta).
Lentoliikennepalvelujen vapauttamistoimenpiteitä voidaan siis toteuttaa ainoastaan SEUT 100 artiklan 2 kohdan perusteella (tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). Unionin lainsäätäjä on antanut kyseisen määräyksen nojalla asetuksen N:o 1008/2008, jolla pyritään juuri määrittämään palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisedellytykset lentoliikenteen alalla (ks. vastaavasti tuomio 6.2.2003, Stylianakis,
C-92/01
,
EU:C:2003:72
,
ja
kohta). On kuitenkin todettava, ettei kantaja väitä, että kyseistä asetusta olisi rikottu.
On joka tapauksessa niin, että vaikka pitää paikkansa, ettei kantaja voi sen vuoksi, miten kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltamisala on määritelty, saada lainoja, joilla olisi Ruotsin kuningaskunnan myöntämä valtiontakaus, kantaja ei osoita, miltä osin tämä ulkopuolelle jääminen on omiaan saamaan sen luopumaan palvelujen tarjoamisesta Ruotsista käsin ja Ruotsiin, etenkin koska asiakirja-aineistosta ilmenee, että kantaja on kyseessä olevasta tukijärjestelmästä riippumatta ja yksinomaan kaupallisten syiden vuoksi supistanut vähitellen toimintaansa Ruotsin markkinoilla sekä lentokohteiden että käytettävissä olevien lentokoneiden määrän osalta (ks. edellä 51 kohta). Kantaja ei varsinkaan ole yksilöinyt niitä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, joiden perusteella kyseessä olevalla tukijärjestelmällä olisi rajoittavia vaikutuksia, jotka ylittävät ne vaikutukset, jotka johtavat SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiseen kieltoon mutta jotka – kuten ensimmäisen kanneperusteen kahden ensimmäisen osan yhteydessä on todettu – ovat kuitenkin SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetettujen edellytysten mukaisesti tarpeellisia ja oikeasuhteisia Covid-19 ‑epidemiasta Ruotsin taloudelle aiheutuvan vakavan häiriön poistamiseksi.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että mitään ensimmäisen kanneperusteen osaa ei voida hyväksyä ja että mainittu kanneperuste on siten hylättävä.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan velvollisuutta vertailla keskenään tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen ei ole noudatettu
Kantaja väittää kannekirjelmän 94–102 kohdassa, että komissio ei tuen soveltuvuutta tutkiessaan ole noudattanut velvollisuuttaan vertailla keskenään tuesta odotettavissa olevia myönteisiä vaikutuksia SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseen ja siitä aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia kilpailun vääristymiseen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, mikä merkitsee tosiseikkojen arvioimisen yhteydessä tehtyä ilmeistä arviointivirhettä ja on siis riittävä peruste kumota riidanalainen päätös. Komissio, jota Ranskan tasavalta tukee, kiistää nämä väitteet. Ruotsin kuningaskunta viittaa tässä yhteydessä komission väitteisiin.
SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaan ”sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää – – tukea – – jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”. Kyseisen määräyksen sanamuodosta ilmenee, että sen laatijat katsoivat olevan koko unionin edun mukaista, että kukin sen jäsenvaltioista kykenee ratkaisemaan suuren tai jopa olemassaoloaan uhkavan kriisin, josta aiheutuu varmuudella vakavia seurauksia kaikkien tai joidenkin muiden jäsenvaltioiden taloudelle ja siten unionille sellaisenaan. Tätä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaista tulkintaa tukee sen vertaaminen SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan, joka koskee ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”, koska viimeksi mainitun määräyksen sanamuoto sisältää edellytyksen, joka koskee sen osoittamista, että kaupankäynnin edellytyksiä ei ole muutettu yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, ja joka ei sisälly SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan (ks. vastaavasti tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
ja
kohta).
Jos SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetut edellytykset täyttyvät – eli asianomaisen jäsenvaltion taloudessa on nyt käsiteltävässä asiassa todellakin vakava häiriö ja tämän häiriön poistamiseksi toteutetut tukitoimenpiteet ovat yhtäältä tätä varten tarpeellisia ja toisaalta asianmukaisia ja oikeasuhteisia – mainittujen toimenpiteiden oletetaan olevan toteutettu unionin edun mukaisesti, joten toisin kuin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätään, kyseisessä määräyksessä ei vaadita, että komissio vertailisi keskenään tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen. Toisin sanoen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan yhteydessä tällaisella vertailulla ei ole merkitystä, koska sen tuloksen oletetaan olevan myönteinen. Siitä, että jäsenvaltio onnistuu poistamaan taloudessaan olevan vakavan häiriön, voi nimittäin koitua unionille yleisesti ja sisämarkkinoille erityisesti vain hyötyä.
On siis todettava, että toisin kuin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätään, SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei edellytetä, että komissio vertailee keskenään tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen, vaan ainoastaan, että komissio tarkistaa, onko kyseinen tukitoimenpide tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen asianomaisen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi. Kantajan väite, jonka mukaan vertailuvelvollisuus johtuu sisämarkkinoille soveltuvien tukien – sisämarkkinoille soveltuviksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla todetut tuet mukaan lukien – poikkeuksellisesta luonteesta, on siten hylättävä. Se ei voi samoista syistä perustellusti vedota 19.9.2018 annettuun tuomioon HH Ferries ym. v. komissio (
T-68/15
,
EU:T:2018:563
,
–
kohta) siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut siinä huomioon SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan erilaisesta sanamuodosta, jota unionin tuomioistuin on korostanut 22.9.2020 antamassaan tuomiossa Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
ja
kohta), johtuvia seurauksia.
Kantaja ei voi vedota siihen, että vertailun suorittaminen olisi pakollista, myöskään tilapäisten valtiontukipuitteiden perusteella ja väittää, että nämä valtiontukipuitteet sitovat komissiota ja tarjoavat komission vertailuvelvollisuudelle toisen, erillisen perustan, sillä tilapäisiin valtiontukipuitteisiin ei sisälly tällaista velvollisuutta. Mainittujen valtiontukipuitteiden 1.2 kohdassa, johon kantaja viittaa ja joka koskee ”kansallisten tukitoimenpiteiden tiivistä koordinointia Euroopan tasolla”, on vain yksi eli 10 kohta, johon ei sisälly mitään tähän liittyvää määräystä. Kantaja ei voi siten vedota siihen.
Samoista syistä komission toissijaisesti esittämä perustelu, jonka mukaan tilapäisiin valtiotukipuitteisiin itsessään sisältyisi tällainen vertailu, on hylättävä.
Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste, jonka mukaan perusteluvelvollisuutta ei ole noudatettu
Neljännen kanneperusteen tueksi kantaja muistuttaa, että komissiolla on SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukainen perusteluvelvollisuus ja että tämän velvollisuuden noudattamatta jättäminen oikeuttaa kumoamaan riidanalaisen päätöksen. Lisäksi edellä mainitun määräyksen nojalla komission on ilmaistava ”selkeästi ja yksiselitteisesti” kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamiseen johtanut päättely siten, että sekä asianomaiset osapuolet että unionin toimivaltainen tuomioistuin ymmärtävät syyt, joiden vuoksi riidanalainen toimi on toteutettu. Tämä perusteluvelvollisuus on nyt käsiteltävässä asiassa sitäkin tärkeämpi, koska riidanalainen päätös on tehty aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, jossa annetaan niille, joita asia koskee, mahdollisuus esittää perustelunsa.
Komissio ei kantajan mukaan kuitenkaan ole noudattanut perusteluvelvollisuuttaan, koska se ei ensinnäkään arvioinut, oliko tuki syrjimätön ja oliko se palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen mukainen, koska se ei toiseksi vertaillut keskenään tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia edes suppeasti ja koska se ei kolmanneksi arvioinut tuen vaikutusta kauppaan ja kilpailuun edes suppeasti.
Toiseksi komissio ei kantajan mukaan ole noudattanut myöskään velvollisuuttaan esittää asianmukaiset perustelut. Komission tekemä viittaus tuen ilmoitettuihin tavoitteisiin sisältää nimittäin merkittäviä semanttisia muutoksia tuen tavoitteisiin, joita riidanalaisen päätöksen 8 perustelukappaleessa on kuvattu siten, että tavoitteena on varmistaa se, että lentoyhtiöillä, joilla on ”Ruotsin myöntämä lupa ja jotka ovat merkittäviä Ruotsin liikenneyhteyksien kannalta”, on riittävästi likviditeettiä, ja mainitun päätöksen 43 perustelukappaleessa siten, että tavoitteena on yksilöidä lentoyhtiöt, ”joilla on yhteys Ruotsiin ja joilla on merkitystä sen liikenneyhteyksien varmistamisen kannalta ilmoitetun toimenpiteen tavoitteen mukaisesti”. Käytetty sanamuoto ei kuitenkaan ole yksiselitteinen, eivätkä ne, joita asia koskee, tai unionin yleinen tuomioistuin voi ymmärtää, mikä kyseessä olevan tukitoimenpiteen tavoite oli, jos huomioon ei oteta tavoitetta jättää tukijärjestelmästä saatavan tuen ulkopuolelle lentoyhtiöt, joilla on muiden jäsenvaltioiden kuin Ruotsin kuningaskunnan myöntämä unionin liikennelupa.
Komissio vaatii, että nämä väitteet on hylättävä. Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta viittaavat tässä yhteydessä vastineeseen.
Ensinnäkin vaikka SEUT 296 artiklan 2 kohdassa edellytetyistä unionin toimen perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä kyseessä olevan toimen tekijän päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että unionin tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden, perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja. Perusteluvelvollisuuden noudattamisen arvioimisessa on lisäksi otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös sen asiayhteys ja kaikki kyseistä asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 7.2.2018, American Express,
C-304/16
,
EU:C:2018:66
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä asiayhteys muodostuu nyt käsiteltävässä asiassa pandemiasta ja äärimmäisen kiireellisistä olosuhteista, joiden vallitessa komissio hyväksyi aluksi tilapäiset valtiontukipuitteet, joissa se antoi sekä jäsenvaltioille että yrityksille, joihin mainitun pandemian vaikutukset kohdistuvat, tiettyjä tietoja, tutki erityisesti näiden valtiontukipuitteiden mukaisesti tämän jälkeen toimenpiteet, joita mainitut valtiot olivat ilmoittaneet sille, ja teki lopuksi näitä toimenpiteitä koskevat päätökset, muun muassa riidanalaisen päätöksen. Edellä olevista 1 ja 2 kohdasta ilmenee tässä yhteydessä, että kyseessä olevan tukijärjestelmän ilmoittamisen ja riidanalaisen päätöksen tekemisen välillä kului vain kahdeksan päivää.
Tällaisista poikkeuksellisista olosuhteista huolimatta on todettava, että riidanalaiseen päätökseen sisältyy nyt käsiteltävässä asiassa 44 perustelukappaletta ja että sen perusteella voidaan yleisesti ottaen ymmärtää ne tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat perustelut, joiden vuoksi komissio päätti olla vastustamatta kyseessä olevaa tukijärjestelmää. Toisin kuin kantaja väittää, on erityisesti todettava, että riidanalaisen päätöksen 8 ja 43 perustelukappaleen sanamuotojen välillä todetuista vähäisistä eroista ei aiheudu sekaannusta kyseessä olevan tukijärjestelmän tavoitteen yksilöimisen kannalta ja että tämä tavoite on ymmärrettävä pääasiallisesti siten, että se on Ruotsin lentoliikenneyhteyksiä turvaaminen, oli kyse sitten lentoreiteistä Ruotsissa, Ruotsista käsin tai Ruotsiin (ks. edellä 45 ja 49 kohta).
Kun kyse on toiseksi siitä, että perusteluja, jotka liittyvät tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen koskevaan vertailuun, ei ole esitetty, on todettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei aseteta tällaista edellytystä, kuten edellä olevasta 69 kohdasta ilmenee. Komissiolla ei näin ollen ollut velvollisuutta esittää tätä koskevia perusteluja.
Kolmanneksi syyt, joiden vuoksi kyseessä oleva tukijärjestelmä soveltuu sisämarkkinoille, käyvät ilmi riidanalaisen päätöksen 6–8, 15, 17, 27, 41 ja 43 perustelukappaleesta, kuten komissio väittää. Koska komissio on esittänyt riidanalaisessa päätöksessä – vaikkakin kiireellisten olosuhteiden takia toisinaan suppeasti – ne syyt, joiden vuoksi kyseessä oleva tukijärjestelmä täytti SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetut edellytykset ja joiden vuoksi erityisesti tukikelpoisuuskriteerit, joihin kuului Ruotsin myöntämän luvan hallussapito 1.1.2020, olivat tarpeellisia, asianmukaisia ja oikeasuhteisia, se on täyttänyt perusteluvelvollisuutensa.
Neljäs kanneperuste on siten hylättävä.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuja menettelyllisiä oikeuksia on loukattu
Kolmas kanneperuste, jossa on kyse kantajan menettelyllisten oikeuksien turvaamisesta sen vuoksi, että komissio ei ole aloittanut muodollista tutkintamenettelyä huolimatta väitetyistä vakavista epäilyistä, on todellisuudessa esitetty toissijaisena siltä varalta, että unionin yleinen tuomioistuin ei tutkisi, oliko tukea sellaisenaan arvioitu oikein. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin käy ilmi, että tällaisella kanneperusteella pyritään siihen, että asianomaisen osapuolen tässä ominaisuudessaan SEUT 263 artiklan nojalla nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, mitä oikeutta hänellä ei muutoin olisi (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta ja tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
,
kohta). Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin tutkinut kaksi ensimmäistä kanneperustetta, jotka koskevat sitä, oliko tukea sellaisenaan arvioitu oikein, joten tällainen kanneperuste on vailla sille ilmoitettua tarkoitusta.
Lisäksi on todettava, ettei tällä kanneperusteella ole itsenäistä sisältöä. Kantaja voi näet tällaisen kanneperusteen yhteydessä vedota sille muodollisessa tutkintamenettelyssä kuuluvien menettelyoikeuksien turvaamiseksi yksinomaan perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että niiden tietojen ja todisteiden, joita komissiolla oli tai olisi voinut olla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa , arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C-333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta; tuomio 9.7.2009, 3F v. komissio,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
,
kohta ja tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta), kuten siihen, että komission alustavassa tutkintamenettelyssä tekemä tutkinta on ollut riittämätön tai puutteellinen, tai siihen, että kolmannet osapuolet olivat tehneet kanteluja. On kuitenkin todettava, että kolmannessa kanneperusteessa toistetaan lyhyesti ensimmäisen ja toisen kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet yksilöimättä mahdollisiin vakaviin vaikeuksiin liittyviä erityisiä seikkoja.
Näiden syiden vuoksi on todettava, että koska unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut mainitut kanneperusteet aineellisesti, tämän kanneperusteen perusteltavuutta ei ole tarpeen tutkia.
Kanne on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan ja kantajalle on lisäksi myönnettävä pyytämänsä luottamuksellinen käsittely, koska Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta eivät ole esittäneet vastaväitteitä tältä osin.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.
Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Ryanair DAC velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.

3)
Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Julistettiin Luxemburgissa 17 päivänä helmikuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.