CELEX: 62018CJ0386
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednička ribarstvena politika
Uredbe (EU) br. 1303/2013, 1379/2013 i 508/2014
Proizvođačke organizacije u sektorima ribarstva i akvakulture
Planovi proizvodnje i stavljanja na tržište
Financijska potpora za pripremu i provedbu tih planova
Uvjeti prihvatljivosti troškova
Margina prosudbe država članica
Nemogućnost prema nacionalnom pravu podnošenja zahtjeva za potporu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 28. Uredbe (EU) br. 1379/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkom uređenju tržišta proizvodima ribarstva i akvakulture, izmjeni uredbi Vijeća (EZ) br. 1184/2006 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 104/2000 (
SL 2013., L 354, str. 1
.; u daljnjem tekstu: Uredba o ZUT‑u), članka 65. stavka 6. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (
SL 2013., L 347, str. 320
.; u daljnjem tekstu: Uredba o ZSO‑u) i članka 66. stavka 1. Uredbe (EU) br. 508/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EZ) br. 2328/2003, (EZ) br. 861/2006, (EZ) br. 1198/2006, (EZ) br. 791/2007 i Uredbe (EU) br. 1255/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (
SL 2014., L 149, str. 1
.; u daljnjem tekstu: Uredba o EFPR‑u).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (u daljnjem tekstu: PO Texel) i minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministar za poljoprivredu, okoliš i kvalitetu hrane, Nizozemska), u pogledu odluke potonjeg o odbijanju njegova zahtjeva za bespovratna sredstva iz Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo (u daljnjem tekstu: EFPR).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba o ZUT‑u
Uvodne izjave 7. i 14. Uredbe o ZUT‑u glase:
„(7)
Organizacije proizvođača u sektoru ribarstva i organizacije proizvođača u sektoru akvakulture (‚organizacije proizvođača’) ključne su za postizanje ciljeva [zajedničke ribarstvene politike (u daljnjem tekstu: ZRP)] i [zajedničkog uređenja tržišta proizvodima ribarstva i akvakulture (u daljnjem tekstu: ZUT)]. Stoga je potrebno ojačati njihove nadležnosti i pružiti potrebnu financijsku potporu kako bi im se omogućilo da imaju značajniju ulogu u svakodnevnom upravljanju ribarstvom, poštujući okvir definiran ciljevima ZRP‑a. […]
[…]
(14)
Kako bi svoje članove mogle usmjeravati prema održivim aktivnostima ribarstva i akvakulture, organizacije proizvođača trebale bi pripremiti i podnijeti nadležnim tijelima svojih državâ članica plan proizvodnje i trženja koji sadrži potrebne mjere za ostvarivanje njihovih ciljeva.”
U skladu s člankom 6. stavkom 1. te uredbe:
„Organizacije proizvođača […] mogu se uspostaviti na inicijativu proizvođača proizvoda ribarstva ili akvakulture, u jednoj ili više država članica […]”
Člankom 28. te uredbe, naslovljenim „Plan proizvodnje i trženja”, određuje se:
„1.   Svaka organizacija proizvođača svojem nadležnom nacionalnom tijelu predaje na odobrenje plan proizvodnje i trženja barem za glavne vrste koje stavlja na tržište. […]
[…]
3.   Nadležna nacionalna tijela odobravaju plan proizvodnje i trženja. Kad je plan odobren, organizacija proizvođača ga odmah provodi.
[…]
5.   Organizacija proizvođača sastavlja godišnje izvješće o svojim aktivnostima u vezi s planom proizvodnje i trženja i podnosi ga svojim nadležnim nacionalnim tijelima na odobrenje.
6.   Organizacije proizvođača mogu primiti financijsku potporu za pripremu i provedbu planova proizvodnje i trženja u skladu s budućim pravnim aktom Unije kojim se uspostavljaju uvjeti za financijsku potporu pomorskoj i ribarstvenoj politici za razdoblje 2014.‑2020.
[…]”
Uredba o ZRP‑u
Uredba (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (
SL 2013., L 354, str. 22
.; u daljnjem tekstu: Uredba o ZRP‑u) u članku 35. propisuje:
„1.
Uspostavlja se [ZUT] […]
[…]
3.
[ZUT] [se] posebno […] sastoji od:
[…]
(b)
planova proizvodnje i trženja organizacija proizvođača […];
[…]”
Uredba o ZSO‑u
Člankom 2. točkom 14. Uredbe o ZSO‑u pojam „dovršena operacija” definira se kao „fizički dovršena ili u cijelosti provedena operacija za koju su korisnici izvršili sva potrebna plaćanja te za koju je korisnicima uplaćen odgovarajući javni doprinos”.
U skladu s člankom 4. stavkom 4. te uredbe:
„Države članice na odgovarajućoj teritorijalnoj razini, u skladu sa svojim institucionalnim, pravnim i financijskim okvirom, i tijela koja su one odredile u tu svrhu trebaju biti odgovorni za pripremu i provedbu programa i izvršavanje svojih zadataka […] u skladu s ovom Uredbom i pravilima za [europske strukturne i investicijske fondove (u daljnjem tekstu: ESI fondovi)].”
Naslovljen „Prihvatljivost”, članak 65. u stavcima 1., 2. i 6. te uredbe propisuje:
„1.   Prihvatljivost izdataka određuje se na osnovi nacionalnih pravila, osim ako su u ovoj Uredbi ili na temelju nje utvrđena posebna pravila ili pravila za pojedine fondove.
2.   Izdaci su prihvatljivi za doprinos iz ESI fondova ako su nastali na teret korisnika i ako su plaćeni u razdoblju između datuma podnošenja programa Komisiji ili od 1. siječnja 2014., ovisno o tome što je prije, i 31. prosinca 2023. […]
[…]
6.   Operacije se ne odabiru za potporu ESI fondova ako su fizički završene ili provedene u cijelosti prije nego što je korisnik upravljačkom tijelu podnio zahtjev za financiranje u okviru programa, neovisno o tome je li korisnik izvršio sva plaćanja.”
Uredba o EFPR‑u
Članak 6. Uredbe o EFPR‑u, naslovljen „Prioriteti Unije”, u točki 5. propisuje:
„EFPR doprinosi strategiji Europa 2020. te provedbi ZRP‑a. EFPR‑om nastavlja se provođenje sljedećih prioriteta Unije za održivi razvoj ribarstva i akvakulture i povezanih aktivnosti, koji odražavaju relevantne tematske ciljeve iz Uredbe [o ZSO‑u]:
[…]
5.
Poticanjem stavljanja na tržište i prerade putem sljedećih posebnih ciljeva:
(a)
poboljšanja organizacije tržišta za proizvode ribarstva i akvakulture;
(b)
poticanja ulaganja u sektore prerade i stavljanja na tržište.
[…]”
Naslovljen „Planovi proizvodnje i stavljanja na tržište”, članak 66. Uredbe o EFPR‑u glasi:
„1.   EFPR podržava pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište iz članka 28. Uredbe [o ZUT‑u].
2.   Rashodi vezani uz planove proizvodnje i stavljanja na tržište prihvatljivi su za potporu iz EFPR‑a jedino nakon što nadležna tijela svih država članica odobre godišnje izvješće iz članka 28. stavka 5. Uredbe [o ZUT‑u].
3.   Godišnja potpora po organizaciji proizvođača koja se dodjeljuje na temelju ovog članka ne smije prijeći 3 % prosječne godišnje vrijednosti proizvodnje koju je ta organizacija proizvođača stavila na tržište tijekom prethodne tri kalendarske godine. […]
4.   Dotična država članica može odobriti predujam u vrijednosti od 50 % financijske potpore nakon odobrenja plana proizvodnje i stavljanja na tržište u skladu s člankom 28. stavkom 3. Uredbe [o ZUT‑u].
5.   Potpora iz stavka 1. dodjeljuje se samo organizacijama proizvođača i udruženjima organizacija proizvođača.”
Članak 68. Uredbe o EFPR‑u, naslovljen „Mjere vezane uz stavljanje na tržište”, u stavku 1. propisuje:
„EFPR može podupirati mjere vezane uz stavljanje na tržište proizvoda ribarstva i akvakulture […]”
Provedbena uredba (EU) br. 1418/2013
Provedbena uredba Komisije (EU) br. 1418/2013 od 17. prosinca 2013. o planovima proizvodnje i stavljanja na tržište na temelju Uredbe br. 1379/2013 (
SL 2013., L 353, str. 40
.) u članku 2. stavku 1. propisuje:
„Organizacije proizvođača dužne su dostaviti prve planove svojim nadležnim nacionalnim tijelima do kraja veljače 2014. […]”
Smjernice br. 2014/2
Točka 3.3. Smjernica Komisije br. 2014/2 od 13. lipnja 2014. o integraciji veličine tržišta u operativnim programima EFPR‑a, među ostalim, navodi:
„Sadržaj, validacija i odluka o razini financiranja [planova proizvodnje i trženja] ulaze u nadležnost država članica: države članice moraju odobriti [planove proizvodnje i trženja] i odrediti iznos financiranja za svaki od njih. […]”
Nizozemsko pravo
Opći zakon o upravnom pravu
Na temelju članka 4:23. stavka 1. wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) (Zakon o utvrđivanju općih pravila upravnog prava (Opći zakon o upravnom pravu)) od 4. lipnja 1992. (Stb. 1992., br. 315), upravno tijelo bespovratna sredstva dodjeljuje samo na temelju zakonske odredbe kojom se određuju aktivnosti za koje se bespovratna sredstva mogu dodijeliti.
Uredba o europskim bespovratnim sredstvima za gospodarstvo
U Nizozemskoj je 1. srpnja 2015. stupio na snagu Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie‑instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ‑Subsidies) (Uredba državnog tajnika za gospodarstvo br. WJZ/15083650 o utvrđivanju instrumenata bespovratnih sredstava u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova u području gospodarstva (Uredba o europskim bespovratnim sredstvima za gospodarstvo)), od 28. lipnja 2015. (Stcrt. 2015., br. 18094).
Na temelju članka 2.2. te uredbe, za aktivnosti iz Uredbe o EFPR‑u bespovratna sredstva na zahtjev može dodijeliti ministar za poljoprivredu, okoliš i kvalitetu hrane.
U skladu s člankom 2.3. stavkom 1. navedene uredbe, taj ministar bespovratna sredstva može dodijeliti samo ako je predviđena mogućnost podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva i ako je utvrđen prag za bespovratna sredstva i rok za podnošenje zahtjeva.
Uredba o programu bespovratnih sredstava u vezi s planovima proizvodnje i stavljanja na tržište
Regelingom van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ‑subsidies en de Regeling openstelling EZ‑subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (Uredba državnog tajnika za gospodarstvo br. WJZ/16105576 o izmjeni Uredbe o europskim bespovratnim sredstvima za gospodarstvo i Uredbe o otvaranju europskih bespovratnih sredstava za gospodarstvo 2016. u pogledu programa bespovratnih sredstava koji se odnosi na planove proizvodnje i stavljanja na tržište te o drugim izmjenama u okviru Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo) od 25. kolovoza 2016. (Stcrt. 2016., br. 43926, u daljnjem tekstu: Uredba o programu bespovratnih sredstava u vezi s planovima proizvodnje i stavljanja na tržište) Kraljevina Nizozemska predvidjela je program bespovratnih sredstava koji se odnosi na planove proizvodnje i stavljanja na tržište tijekom razdoblja od 29. kolovoza do 16. rujna 2016.
Glavni postupak i prethodna pitanja
PO Texel je organizacija proizvođača, u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe o ZUT‑u, čiji je cilj donošenje mjera kojima se potiče racionalna praksa ribarstva i poboljšanje uvjeta prodaje ribarskih proizvoda.
Ta je organizacija 29. travnja 2014., u skladu s člankom 28. stavkom 1. Uredbe o ZUT‑u, svoj plan proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. podnijela na odobrenje ministru za poljoprivredu okoliš i kvalitetu hrane.
Odlukom od 9. srpnja 2014. taj je ministar, u skladu s člankom 28. stavkom 3. Uredbe o ZUT‑u, odobrio taj plan, koji je PO Texel u skladu s tom odredbom odmah i proveo.
U listopadu 2014. Kraljevina Nizozemska podnijela je Komisiji operativni program za razdoblje od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020.
Nakon što je Komisija 25. veljače 2015. odobrila operativni program koji je podnijela Kraljevina Nizozemska, PO Texel je 19. svibnja 2015. ministru za poljoprivredu, okoliš i kvalitetu hrane podnio zahtjev za bespovratna sredstva na temelju plana proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. kako bi stekao pravo na potporu iz EFPR‑a za troškove koje je imao kako za pripremu i provedbu tog plana tako i za troškove koji su se odnosili na mjere stavljanja na tržište koje je poduzeo.
Odlukom od 10. srpnja 2015. taj je ministar odbio zahtjev društva PO Texel. Smatrao je, s jedne strane, da u trenutku u kojem je PO Texel podnio zahtjev za bespovratna sredstva Kraljevina Nizozemska još nije predviđala mogućnost podnošenja takvog zahtjeva, ni za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište na temelju članka 66. Uredbe o EFPR‑u ni za mjere stavljanja na tržište proizvoda ribarstva i akvakulture koje su u skladu s člankom 68. te uredbe poduzele organizacije proizvođačâ. S druge strane, smatrao je da je PO Texel, tek nakon što je izradio plan proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. i nakon što ga je proveo, jednom kad ga je ministar odobrio, podnio svoj zahtjev za bespovratna sredstva.
Ministar za poljoprivredu, okoliš i kvalitetu hrane odbio je odlukom od 13. studenoga 2015. kao neosnovanu žalbu koju je PO Texel podnio protiv te odluke.
U prilog tužbi koju je podnio protiv te odluke pred College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska) PO Texel tvrdi da ima pravo na financijsku potporu iz EFPR‑a, na temelju članka 66. Uredbe o EFPR‑u, za troškove pripreme i provedbe plana proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. koje je poduzeo. U tom pogledu naglašava da je morao podnijeti plan proizvodnje i stavljanja na tržište na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe o ZUT‑u.
Ministar za poljoprivredu, okoliš i kvalitetu hrane u biti tvrdi da nije mogao udovoljiti zahtjevu za bespovratna sredstva koji je podnio PO Texel s obzirom na to da na dan njegova podnošenja Kraljevina Nizozemska nije predviđala mogućnost podnošenja takvog zahtjeva i da u svakom slučaju poglavlje u Uredbi o EFPR‑u kojem pripada njezin članak 66. državama članicama ostavlja široku marginu prosudbe.
U tim je okolnostima College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
(a)
Protivi li se članku 66. stavku 1. Uredbe [o EFPR‑u], u dijelu u kojem određuje da [EFPR] ‚podržava’ pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište iz članka 28. Uredbe [o ZUT‑u], to što država članica u svojem odgovoru organizaciji proizvođačâ koja je podnijela zahtjev za dodjelu takve potpore tvrdi da u vrijeme podnošenja tog zahtjeva u svojem operativnom programu koji je odobrila Europska komisija i u nacionalnim propisima kojima se određuju prihvatljivi troškovi nije predvidjela mogućnost za podnošenje takvog zahtjeva za određenu kategoriju troškova (u ovom slučaju: troškovi pripreme i provedbe planova proizvodnje i stavljanja na tržište) ili za određeno razdoblje (u ovom slučaju: 2014. godina)?
(b)
Je li za odgovor na prvo pitanje točku (a) relevantno da je organizacija proizvođačâ na temelju članka 28. Uredbe [o ZUT‑u] dužna izraditi plan proizvodnje i stavljanja na tržište i provesti ga nakon što ga država članica odobri?
2.
Ako na prvo pitanje točku (a) treba odgovoriti tako da se članku 66. stavku 1. Uredbe [o EFPR‑u] protivi to da država članica u svojem odgovoru organizaciji proizvođačâ koja je podnijela zahtjev za dodjelu potpore radi pripreme i provedbe planova proizvodnje i stavljanja na tržište tvrdi da u vrijeme podnošenja tog zahtjeva nije predvidjela mogućnost za podnošenje takvog zahtjeva, može li se dotični podnositelj zahtjeva za bespovratna sredstva izravno osloniti na članak 66. stavak 1. Uredbe [o EFPR‑u] kao pravnu osnovu za potraživanje dodjele predmetnih bespovratnih sredstava protiv svoje države članice?
3.
Ako odgovor na drugo pitanje glasi tako da se dotični podnositelj zahtjeva za bespovratna sredstva u situaciji opisanoj u drugom pitanju može izravno osloniti na članak 66. stavak 1. Uredbe [o EFPR‑u] radi potraživanja dodjele predmetnih bespovratnih sredstava protiv svoje države članice za dodjelu predmetnih bespovratnih sredstava, protivi li se članku 65. stavku 6. Uredbe [o ZSO‑u] to da se bespovratna sredstva dodijele za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište u situaciji u kojoj se zahtjev za bespovratna sredstva podnosi nakon što je taj plan pripremljen i proveden?”
O prethodnim pitanjima
Uvodne napomene
Najprije valja istaknuti da je stupanjem na snagu uredbi o ZUT‑u, ZRP‑u i EFPR‑u provedena posljednja reforma u području ZRP‑a, koja je stupila na snagu 1. siječnja 2014.
Kako bi se postigli učinci te reforme, zakonodavac Unije izričito je naglasio potrebu da se organizacijama proizvođača pruži potrebna financijska potpora kako bi to učinili, pri čemu im je na raspolaganje stavila poseban alat za potporu, tj. planove proizvodnje i stavljanja na tržište.
Uvjeti koji uređuju pripremanje i provedbu tih planova predviđeni su člankom 28. Uredbe o ZUT‑u, koji propisuje određeni broj obveza proizvođačkim organizacijama kao što su, kao prvo, podnošenje takvog plana na odobrenje nadležnim nacionalnim tijelima, kao drugo, nakon što ga odobre, njegova provedba bez odgode i, kao treće, priprema godišnjeg izvješća o aktivnostima koje su poduzele na temelju navedenog plana i njegova dostava nadležnim nacionalnim tijelima. Troškovi proizvođačkih organizacija za pripremu i provedbu njihovih planova proizvodnje i stavljanja na tržište postaju prihvatljivi za potporu iz EFPR‑a tek nakon što nadležna nacionalna tijela odobre to godišnje izvješće.
Načini financiranja tih planova uređeni su Uredbom o EFPR‑u, koja je financijski instrument ZRP‑a za programsko razdoblje od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020., a osobito člankom 66. te uredbe.
U tom pogledu valja istaknuti da se financiranje iz EFPR‑a provodi na temelju jedinstvenih operativnih programa koje izradi svaka država članica i koji obuhvaćaju cijelo programsko razdoblje. Ti programi, koji se podnose Komisiji, moraju sadržavati plan financiranja i opis strategije koja će se slijediti kako bi se dokazalo da će namjena financijskih sredstava u korist prioriteta Unije iz članka 6. navedene uredbe u potpunosti doprinijeti ostvarenju ciljeva određenih navedenim programima. Nakon što te programe odobri Komisija, na državama članicama je da utvrde nacionalne kriterije prihvatljivosti troškova i predvide mogućnost podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva iz EFPR‑a. U ovom slučaju Kraljevina Nizozemska tu je mogućnost predvidjela tek 25. kolovoza 2016., i to Uredbom o programu bespovratnih sredstava u vezi s planovima proizvodnje i stavljanja na tržište.
Nadalje, valja istaknuti da su zbog zakašnjelog donošenja Uredbe o EFPR‑u, do kojeg je došlo tek 15. svibnja 2014., s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2014., i zbog činjenice da su operativne programe države članice stoga mogle podnijeti Komisiji tek nakon tog datuma, proizvođačke organizacije morale pripremiti i provesti svoje planove proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. iako mogućnost primanja financijske potpore iz članka 66. te uredbe još nije bila formalno predviđena. Naime, te su organizacije, u skladu s člankom 2. Provedbene uredbe br. 1418/2013, morale podnijeti svoje planove za 2014. prije kraja veljače te godine. U ovom je slučaju PO Texel podnio svoj plan nadležnom nacionalnom ministru tek 29. travnja 2014.
U tom pogledu, iako Provedbena uredba br. 1418/2013 dovodi do obveze proizvođačkih organizacija da podnesu svoje planove proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. godinu prije kraja veljače te godine, s obzirom na to da ta uredba ne predviđa posljedice u slučaju nepoštovanja tog vremenskog zahtjeva, nizozemska tijela nisu smatrala da je potrebno pridati važnost kašnjenju podnošenja plana društva PO Texel. Ta je vlada potvrdila da to kašnjenje u svakom slučaju ne može imati negativne posljedice za tu organizaciju proizvođača, poput uskraćivanja prava na bespovratna sredstva iz EFPR‑a.
Prvo pitanje
Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u tumačiti na način da mu se protivi to da država članica odbije zahtjev proizvođačke organizacije za bespovratna sredstva u vezi s troškovima za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište zbog toga što na dan podnošenja zahtjeva ta država u svojem nacionalnom pravnom poretku još nije predviđala mogućnost odlučivanja o takvom zahtjevu. On se pita može li okolnost da je člankom 28. Uredbe o ZUT‑u tim organizacijama propisana obveza da izrade takve planove i provedu ih jednom kad ih odobre nadležna nacionalna tijela utjecati na odgovor koji treba dati na to pitanje.
U tom pogledu najprije valja utvrditi je li zakonodavac Unije, time što je u članku 66. stavku 1. Uredbe o EFPR‑u propisao da EFPR „podržava” pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište, namjeravao uspostaviti obvezu država članica da poduzmu potrebne mjere kako bi proizvođačke organizacije mogle dobiti potporu iz EFPR‑a za pripremu i provedbu tih planova.
U skladu s člankom 66. stavkom 1. Uredbe o EFPR‑u, EFPR „podržava” pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište iz članka 28. Uredbe o ZUT‑u.
Upotreba imperativne formulacije „podržava” ide u prilog tumačenju članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u prema kojem se njime državama članicama nameće obveza, uz poštovanje uvjeta predviđenih tim člankom, predviđanja dodjele potpore za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište iz članka 28. Uredbe o ZUT‑u.
To tumačenje potkrijepljeno je kako poviješću nastanka članka 66. stavka 1. Uredbe o ZUT‑u tako i kontekstom i ciljevima koji se žele postići propisom kojeg je dio.
Najprije, što se tiče povijesti nastanka te odredbe, valja istaknuti, s jedne strane, da je, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 46. svojeg mišljenja i kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, zakonodavac Unije namjerno odlučio formulirati članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u na imperativan način. Naime, iz pripremnih materijala za tu odredbu proizlazi da, iako je u Prijedlogu uredbe o EFPR‑u (COM (2011) 804
final
) koji je podnijela Komisija bila sugerirana formulacija prema kojoj EFPR „može podržavati”, ta formulacija ipak nije bila preuzeta u konačnom tekstu navedene odredbe. Europski parlament ustrajao je na upotrebi izraza „EFPR podržava”, kako bi se zajamčilo da će se financijska potpora dodijeliti proizvođačkim organizacijama na temelju EFPR‑a, za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište.
S druge strane, isto se tumačenje odražava kako u točki 3.3. Smjernica br. 2014/2, na temelju koje države članice „moraju” odobriti planove proizvodnje i stavljanja na tržište i odrediti iznos financiranja za svaki od njih, tako i u uputama koje je Komisija dala u rubrici s često postavljanim pitanjima na svojoj internetskoj stranici, gdje je u biti navedeno da nacionalna tijela „moraju podržavati” pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište putem financiranja iz EFPR‑a, pod uvjetom da ih je odobrilo nadležno nacionalno tijelo i da ta potpora ulazi u granicu iz članka 66. stavka 3. Uredbe o EFPR‑u.
Točno je da ni Smjernice Komisije ni upute koje je ona dala u rubrici s često postavljanim pitanjima na svojoj internetskoj stranici ne mogu obvezivati Sud. Međutim, mogu biti koristan izvor inspiracije (vidjeti prema analogiji presudu od 17. ožujka 2016., Parlament/Komisija,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, t.
43.
i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, što se tiče konteksta članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u, valja smatrati, s jedne strane, da se ta odredba razlikuje od velike većine drugih odredbi te uredbe, poput njezinih članaka 48. i 68., u kojima se fakultativnim izričajem navodi da se potpora „može dodijeliti” ili pak da EFPR „može podupirati” određene mjere ili aktivnosti.
S druge strane, valja istaknuti da članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u izričito upućuje na članak 28. Uredbe o ZUT‑u, čiji stavak 6. želi osigurati da proizvođačke organizacije, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti iz stavaka 1., 3. i 5. tog članka, moraju moći ostvariti financijsku potporu za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište.
Imperativna narav teksta članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u ne može se dovesti u pitanje tvrdnjom nizozemske vlade da tekst koji je zakonodavac Unije upotrijebio u članku 28. stavku 6. Uredbe o ZUT‑u, time što određuje da organizacije proizvođača „mogu primiti financijsku potporu […] u skladu s budućim pravnim aktom Unije”, u biti podrazumijeva da je on namjeravao državama članicama prepustiti mogućnost pružanja takve potpore tim organizacijama. Naime, upućivanje na glagol „moći” u toj odredbi ne smije se tumačiti u njegovu fakultativnom značenju, nego na prospektivan način, tako da se uzme u obzir okolnost da su navedene organizacije morale uživati financijsku potporu na temelju budućeg akta Unije, a što je postala Uredba o EFPR‑u.
Osim toga, valja smatrati da je imperativna narav teksta članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u također logična posljedica odnosa te odredbe s obvezama nametnutima proizvođačkim organizacijama na temelju članka 28. stavaka 1., 3. i 5. Uredbe o ZUT‑u, kako su navedene u točki 32. ove presude.
Naposljetku, imperativna narav teksta članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u nameće se i s obzirom na ciljeve posljednjih reformi u području ZRP‑a kao i zbog cilja i opće strukture Uredbe o EFPR‑u.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, kao prvo, zakonodavac Unije u uvodnim izjavama 7. i 14. Uredbe o ZUT‑u izričito istaknuo potrebu jačanja odgovornosti proizvođačkih organizacija kao i pružanja potrebne financijske potpore kako bi im se omogućilo da imaju veću ulogu u svakodnevnom upravljanju ribarstvom, tako da svoje članove mogu navesti da obavljaju svoje aktivnosti ribolova i akvakulture na održiv način, u skladu s okvirom koji je utvrđen ciljevima ZRP‑a. Kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 49. do 51. svojeg mišljenja, cilj koji se želi postići financijskom potporom iz članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u i, općenitije, sustavom financiranja uvedenim u okviru posljednje reforme u području ZRP‑a treba tumačiti u vezi s važnom ulogom koja je dodijeljena tim organizacijama, s obzirom na to da im je dodijeljen stvaran doprinos ostvarivanju zadaće od općeg interesa.
Kao drugo, treba primijetiti da se, u skladu s člankom 66. stavkom 5. Uredbe o EFPR‑u, potpora iz stavka 1. tog članka može dodijeliti samo proizvođačkim organizacijama ili udruženjima takvih organizacija. Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 50. svojeg mišljenja, u tome se sustav financiranja uveden u okviru EFPR‑a znatno razlikuje od sustava iz drugih ESI fondova.
Kao treće, valja istaknuti da je važnost potrebe da se potpora iz EFPR‑a pruži tim organizacijama za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište potkrijepljena činjenicom da je zakonodavac Unije u članku 66. stavku 4. Uredbe o EFPR‑u izričito predvidio mogućnost za države članice da im se dodijeli predujam od 50 % financijske potpore koja se traži na temelju tih planova, i to najviše zbog toga što između datuma pripreme takvih planova i datuma kada te organizacije mogu tražiti financiranje iz EFPR‑a nakon što nadležna nacionalna tijela odobre njihovo godišnje izvješće mora proteći razdoblje od barem godinu dana.
Iz svih prethodnih elemenata proizlazi da članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u treba shvatiti kao da nameće obvezu državama članicama da poduzmu potrebne mjere kako bi proizvođačke organizacije mogle ostvariti financiranje iz EFPR‑a kako za pripremu tako i za provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište.
Kako bi ispunile tu obvezu, države članice obvezne su predvidjeti u svojem unutarnjem pravnom poretku da proizvođačke organizacije mogu podnijeti svoje zahtjeve za bespovratna sredstva iz EFPR‑a za pripremu i provedbu svojih planova proizvodnje i stavljanja na tržište. One, osim toga, u skladu s člankom 66. stavcima 2. i 3. Uredbe o EFPR‑u u vezi s člankom 4. stavkom 4. i člankom 65. stavkom 1. Uredbe o ZSO‑u moraju donijeti mjere za provedbu Uredbe o EFPR‑u u vezi s prihvatljivošću troškova i osobito odrediti kriterije koji se odnose na datum početka prihvatljivosti tih troškova i metodu izračuna iznosa koji treba dodijeliti svakoj od tih organizacija.
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da su, kada donose mjere za provedbu propisa Unije, nacionalna tijela dužna izvršavati svoju diskrecijsku ovlast uz poštovanje općih načela prava, među kojima su i načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 14. rujna 2006., Slob,
C‑496/04
,
EU:C:2006:570
, t.
41.
). Nacionalna tijela također su dužna izvršavati svoju diskrecijsku ovlast uz poštovanje opće obveze dužne pažnje koju imaju na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a.
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točaka 19. i 34. ove presude, Kraljevina Nizozemska tek je 25. kolovoza 2016., donošenjem Uredbe o programu bespovratnih sredstava u vezi s planovima proizvodnje i stavljanja na tržište, u svojem unutarnjem pravnom poretku predvidjela mogućnost za proizvođačke organizacije da podnesu svoje zahtjeve za bespovratna sredstava iz EFPR‑a. Osim toga, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je to što je ministar za poljoprivredu, okoliš i kvalitetu hrane odbio zahtjev društva PO Texel za dodjelu financijske potpore na temelju članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u za njegov plan proizvodnje i stavljanja na tržište za 2014. u biti obrazloženo činjenicom da na dan podnošenja tog zahtjeva, to jest 19. svibnja 2015., Kraljevina Nizozemska još nije predviđala mogućnost postupanja po takvom zahtjevu.
Osim toga, valja navesti da je, s jedne strane, s obzirom na informacije koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, mogućnost podupiranja organizacija proizvođača, barem što se tiče izrade planova proizvodnje i stavljanja na tržište, bila predviđena u operativnom programu koji je ta država članica podnijela Komisiji. S druge strane, valja istaknuti da je na pitanje o tome na raspravi nizozemska vlada potvrdila da Uredba o programu bespovratnih sredstava u vezi s planovima proizvodnje i stavljanja na tržište nema retroaktivan učinak, tako da nije mogla uređivati zahtjeve za potporu iz EFPR‑a koje su organizacije proizvođača podnijele prije njezina donošenja.
U tom kontekstu valja smatrati da inercija nacionalnih tijela, poput one koju su dokazala nizozemska tijela u glavnom postupku, ne može biti dio margine prosudbe koja se priznaje državama članicama u vezi s provedbom njihovih operativnih programa, čak i ako se to mora izvršiti na temelju članka 4. stavka 4. Uredbe o ZSO‑u, u skladu s njihovim institucionalnim, pravnim i financijskim okvirom.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u treba tumačiti na način da mu se protivi to da država članica odbije zahtjev proizvođačke organizacije za bespovratna sredstva u vezi s troškovima za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište zbog toga što na dan podnošenja tog zahtjeva ta država u svojem nacionalnom pravnom poretku još nije imala predviđenu mogućnost odlučivanja o takvom zahtjevu.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u tumačiti na način da za proizvođačke organizacije, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, izravno stvara pravo na financijsku potporu iz EFPR‑a za njihove troškove za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište.
U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da odredba uredbe Unije može stvoriti prava za pojedince na koja se oni mogu pozivati pred sudom samo ako je, s jedne strane, jasna, precizna i bezuvjetna i ako, s druge strane, ne ostavlja tijelima nadležnima za njezinu provedbu nikakvu marginu prosudbe (vidjeti u tom smislu presudu od 24. listopada 1973., Schlüter,
9/73
,
EU:C:1973:110
, t.
32.
).
Iz sudske prakse Suda također proizlazi da je odredba prava Unije bezuvjetna ako propisuje obvezu koja ne sadržava nijedan uvjet i ne ovisi u svojoj provedbi ili u svojim učincima o poduzimanju nijedne mjere od strane institucija Unije ili država članica (presuda od 26. svibnja 2011., Stichting Natuur en Milieu i dr.,
C‑165/09 do C‑167/09
,
EU:C:2011:348
, t.
95.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju valja istaknuti da, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 84. svojeg mišljenja, iz samog teksta članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u proizlazi da ta odredba sama za sebe općenito navodi samo jedno načelo financiranja i da stoga treba uzeti u obzir pojašnjenja predviđena u drugim odredbama te uredbe i, osobito, članka 66. stavaka 2. i 3. navedene uredbe.
Međutim, valja istaknuti da ti stavci predviđaju određene uvjete koji se odnose, s jedne strane, na činjenicu da izdaci koje su izvršile proizvođačke organizacije za planove proizvodnje i stavljanja na tržište ispunjavaju uvjete za potporu iz EFPR‑a tek nakon što su nadležna nacionalna tijela odobrila godišnje izvješće iz članka 28. stavka 5. Uredbe o ZUT‑u i, s druge strane, da godišnja potpora dodijeljena svakoj proizvođačkoj organizaciji ne smije prelaziti 3 % godišnje prosječne vrijednosti njezine proizvodnje tijekom prethodne tri kalendarske godine. Točan iznos potpore nije stoga određen člankom 66. Uredbe o EFPR‑u. Prema tome, dodjela potpore ovisi o određivanju njezina točnog iznosa od strane država članica.
Iz toga slijedi da članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u ne ispunjava kriterij bezuvjetnosti koji proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 62. ove presude.
S obzirom na to pojašnjenje, potrebno je dodati da, u slučaju da sud koji je uputio zahtjev ne može protumačiti odredbe svojeg nacionalnog prava na način da dođe do rješenja koje je u skladu s ciljevima koji se žele postići posljednjom reformom u području ZRP‑a i stoga zajamčiti punu učinkovitost prava Unije, u takvoj situaciji stranka koja je oštećena zbog neusklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije može se, međutim, pozvati na sudsku praksu koja proizlazi iz presude od 19. studenoga 1991. u predmetu Francovich i dr. (
C‑6/90 i C‑9/90
,
EU:C:1991:428
) kako bi ishodila, ako je potrebno, naknadu pretrpljene štete (vidjeti u tom smislu presudu od 7. kolovoza 2018., Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 66. stavak 1. Uredbe o EFPR‑u treba tumačiti na način da za proizvođačke organizacije ne stvara izravno pravo na financijsku potporu iz EFPR‑a za njihove troškove za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 65. stavak 6. Uredbe o ZSO‑u tumačiti na način da mu se protivi dodjela bespovratnih sredstava iz EFPR‑a za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište u slučaju kad je zahtjev za bespovratna sredstva podnesen nakon pripreme i provedbe takvog plana.
U skladu s tom odredbom, operacije se ne odabiru za potporu ESI fondova ako su fizički završene ili provedene u cijelosti prije nego što je korisnik upravljačkom tijelu podnio zahtjev za financiranje u okviru programa, neovisno o tome je li korisnik izvršio sva plaćanja.
U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da se za pripremu i provedbu planova proizvodnje i stavljanja na tržište mora smatrati kao da su oni kontinuirani i da traju tijekom cijelog planiranog razdoblja programiranja od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020. U skladu s člankom 28. Uredbe o ZUT‑u, priprema takvog plana ne smatra se nizom izoliranih radnji koje se provode odvojeno, nego jedinstvenom kontinuiranom radnjom koja ima kontinuirane operativne troškove. Iako na temelju članka 28. stavka 5. te uredbe takav plan mora biti predmet godišnjeg izvješća, on se završava tek na kraju tog programskog razdoblja. Stoga se za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište koji su provedeni tijekom predmetnog programskog razdoblja ne može smatrati da su „provedene u cijelosti” u smislu članka 65. stavka 6. Uredbe o ZSO‑u.
S druge strane, s obzirom na definiciju koju je zakonodavac Unije utvrdio u članku 2. točki 14. Uredbe o ZSO‑u, operacija se smatra „dovršenom” tek u trenutku kad su korisnici izvršili sva plaćanja i uplaćen im je odgovarajući javni doprinos. Međutim, na temelju članka 28. stavaka 1. i 3. Uredbe o ZUT‑u, proizvođačke organizacije moraju podnijeti planove proizvodnje i stavljanja na tržište na odobrenje nadležnim nacionalnim tijelima i moraju ih, jednom kad ih ona odobre, odmah provesti. Na temelju stavka 5. tog članka, te organizacije moraju pripremiti godišnje izvješće o aktivnostima koje su poduzele primjenom svojih planova i podnijeti ga nadležnim nacionalnim tijelima. Troškovi proizvođačkih organizacija za pripremu i provedbu njihovih planova proizvodnje i stavljanja na tržište na temelju članka 66. stavka 2. Uredbe o EFPR‑u postaju prihvatljivi za potporu iz EFPR‑a tek nakon što nadležna nacionalna tijela odobre to godišnje izvješće.
Nadalje, tumačenje članka 65. stavka 6. Uredbe o ZSO‑u, prema kojem mu se protivi dodjela bespovratnih sredstava na temelju članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište u slučaju kad je zahtjev za bespovratna sredstva podnesen nakon pripreme i provedbe takvog plana učinilo bi materijalno nemogućim primanje takve potpore za te organizacije. Ono bi stoga imalo za posljedicu lišavanje članka 66. stavka 1. Uredbe o EFPR‑u njegova korisna učinka.
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 65. stavak 6. Uredbe o ZSO‑u treba tumačiti na način da mu se ne protivi dodjela bespovratnih sredstava iz EFPR‑a za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište u slučaju kad je zahtjev za bespovratna sredstva podnesen nakon pripreme i provedbe takvog plana.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 66. stavak 1. Uredbe (EU) br. 508/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EZ) br. 2328/2003, (EZ) br. 861/2006, (EZ) br. 1198/2006, (EZ) br. 791/2007 i Uredbe (EU) br. 1255/2011 Europskog parlamenta i Vijeća treba tumačiti na način da mu se protivi to da država članica odbije zahtjev proizvođačke organizacije u sektorima ribarstva i akvakulture za bespovratna sredstva u vezi s njezinim troškovima za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište zbog toga što na dan podnošenja tog zahtjeva ta država u svojem nacionalnom pravnom poretku još nije imala predviđenu mogućnost odlučivanja o takvom zahtjevu.

2.
Članak 66. stavak 1. Uredbe br. 508/2014 treba tumačiti na način da za proizvođačke organizacije u sektorima ribarstva i akvakulture ne stvara izravno pravo na financijsku potporu iz Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo za njihove troškove za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište.

3.
Članak 65. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 treba tumačiti na način da mu se ne protivi dodjela bespovratnih sredstava iz Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo za pripremu i provedbu plana proizvodnje i stavljanja na tržište u slučaju kad je zahtjev za bespovratna sredstva podnesen nakon pripreme i provedbe takvog plana.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski