CELEX: 62017CJ0097
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Protecția naturii
Directiva 2009/147/CE
Conservarea păsărilor sălbatice
Arie de protecție specială (APS)
Clasificarea ca APS a teritoriilor celor mai adecvate ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor de păsări menționate în anexa I la Directiva 2009/147
Arie importantă pentru conservarea păsărilor (AICP)
AICP Rila
Clasificarea unei părți din AICP Rila ca APS

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, întrucât a omis să includă în întregime aria importantă pentru conservarea păsărilor (denumită în continuare „AICP”) care cuprinde masivul Rila (denumită în continuare „AICP Rila”) ca arie de protecție specială (denumită în continuare „APS”), Republica Bulgaria nu a clasificat ca APS teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor enumerate în anexa I la Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice (
JO 2010, L 20, p. 7
, denumită în continuare „Directiva păsări”) și, în consecință, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din această directivă.
Cadrul juridic
Conform articolului 1 alineatul (1), Directiva păsări se referă la conservarea tuturor speciilor de păsări care se găsesc în stare sălbatică pe teritoriul european al statelor membre în care este aplicabil Tratatul FUE. Directiva reglementează protejarea, gestionarea și controlul acestor specii și stabilește normele pentru exploatarea acestora.
Articolul 4 alineatele (1) și (2) din această directivă prevede:
„(1)   Speciile menționate în anexa I constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare a habitatelor acestora pentru a li se asigura supraviețuirea și reproducerea în aria de răspândire.
În acest context, se ține seama de următoarele specii de păsări:
а)
specii pe cale de dispariție;
b)
specii vulnerabile la anumite schimbări ale habitatului lor;
c)
specii considerate rare din cauza efectivului redus al populațiilor sau a distribuției locale limitate;
d)
alte specii care necesită o atenție specială din cauza naturii specifice a habitatului lor.
Tendințele și variațiile efectivului populațiilor sunt luate în considerare ca bază pentru evaluare.
Statele membre clasifică în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca [APS] pentru conservarea acestor specii, ținând seama de condițiile de protecție din zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă.
(2)   Statele membre iau măsuri similare pentru speciile migratoare care apar în mod regulat și nu sunt cuprinse în anexa I, având în vedere nevoia acestora de protecție în zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă, în ceea ce privește zonele de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zonele de hibernare a acestor specii, precum și punctele de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare. În acest scop, statele membre acordă o atenție specială protecției zonelor umede, în special zonelor umede de importanță internațională.”
Potrivit articolului 12 alineatele (1) și (2) din directiva menționată:
„(1)   Statele membre înaintează Comisiei, la intervale de trei ani, începând de la data de 7 aprilie 1981, un raport asupra punerii în aplicare a prevederilor legislative interne adoptate în temeiul prezentei directive.
(2)   La intervale de trei ani, Comisia pregătește un raport de sinteză pe baza informațiilor prevăzute la alineatul (1). Acea parte a proiectului de raport care conține informațiile furnizate de un stat membru este transmisă autorităților statului membru respectiv pentru verificare. Versiunea finală a raportului este înaintată statelor membre.”
Procedura precontencioasă
Ca urmare a unei plângeri depuse de Bulgarsko druzhestvo za zashtita ot na ptitsite (Societatea Bulgară pentru Protecția Păsărilor) (denumită în continuare „BDZP”), care este membră a organizației neguvernamentale BirdLife International, Comisia a adresat Republicii Bulgaria, la 6 iunie 2008, o scrisoare de punere în întârziere în care reproșa acestui stat membru că nu a clasificat ca APS teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață în ceea ce privește șase AICP (Rila, Kaliakra, Tsentralen Balkan, Lomovete, Pirin și Zapadni Rodopi) și, prin urmare, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări.
În răspunsurile sale la scrisoarea de punere în întârziere, Republica Bulgaria a contestat orice încălcare a Directivei păsări, susținând printre altele că o parte din AICP Rila, în speță Rilski manastir (Mănăstirea Rila, Bulgaria), făcuse între timp obiectul unei clasificări suplimentare ca APS.
Întrucât nu a fost mulțumită de ansamblul acestor răspunsuri, Comisia a adresat Republicii Bulgaria, la 17 octombrie 2014, un aviz motivat prin care îi reproșa neîndeplinirea obligațiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din directiva respectivă. Acest aviz motivat privea totuși numai AICP Rila, în măsura în care AICP Kaliakra făcuse, între timp, obiectul unei proceduri separate de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, cu privire la care Curtea a statuat în Hotărârea din 14 ianuarie 2016, Comisia/Bulgaria (
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
), și întrucât AICP Tsentralen Balkan, Lomovete, Pirin și Zapadni Rodopi fuseseră clasificate între timp, în foarte mare măsură, ca APS.
În ceea ce privește AICP Rila, Comisia a reținut în avizul său motivat că numai 72 % din suprafața totală a acesteia fusese clasificată ca APS, ceea ce avea ca efect restrângerea protecției a 17 specii menționate în anexa I la Directiva păsări.
La 15 decembrie 2014, Republica Bulgaria a răspuns la avizul motivat și ulterior a transmis, la 7 septembrie 2015 și, respectiv, la 3 februarie 2016, informații suplimentare și o actualizare. În cuprinsul acestora, statul membru respectiv susținea în esență că clasificarea a 72 % din AICP Rila ca APS asigura „un nivel maxim de protecție a speciilor și a habitatelor acestora, descrise în AICP”, dar că, în spiritul bunei cooperări, eforturile de a examina chestiunea extinderii suprafeței APS Rila vor fi intensificate.
Considerând că, în pofida măsurilor luate, Republica Bulgaria continua să nu își îndeplinească obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la admisibilitate
Argumentația părților
Republica Bulgaria arată că acțiunea este inadmisibilă și invocă în esență două argumente în susținerea poziției sale.
În primul rând, Republica Bulgaria afirmă că Comisia a modificat obiectul litigiului. Astfel, în timp ce aceasta din urmă îi reproșase, în scrisoarea de punere în întârziere, că nu a clasificat ca APS teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva păsări, aceeași instituție și‑a întemeiat critica, în avizul motivat și în concluziile din cererea introductivă, pe faptul că AICP Rila nu fusese clasificată în totalitate ca APS. Astfel, Republica Bulgaria nu ar fi fost în măsură nici să respecte obligațiile care decurg din dreptul Uniunii și nici să își valorifice mijloacele de apărare împotriva criticilor formulate.
Republica Bulgaria subliniază că, la citirea scrisorii de punere în întârziere, era convinsă că este suficient să asigure o protecție corespunzătoare a speciilor menționate în anexa I la Directiva păsări, astfel încât a luat măsurile necesare pentru a se conforma acestei scrisori de punere în întârziere. Numai după ce a primit avizul motivat a constatat că Comisia îi reproșa în fapt că nu a clasificat întregul teritoriu al AICP Rila ca APS.
În al doilea rând, Republica Bulgaria apreciază că, atât în avizul motivat, cât și în cererea introductivă, Comisia nu a indicat în mod corect obiectul litigiului și nici nu a susținut în mod coerent și precis motivele pentru care consideră că statul membru respectiv nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări.
În special, Republica Bulgaria arată că Comisia s‑a limitat să indice în general că clasificarea numai a unei părți din AICP Rila ca APS avea ca efect limitarea protecției a 17 specii enumerate în anexa I la Directiva păsări, fără a prezenta totuși suficiente elemente care să permită identificarea acestor specii.
În răspuns, Comisia consideră, în ceea ce privește, în primul rând, pretinsa modificare a obiectului litigiului, că concluziile din scrisoarea de punere în întârziere și concluziile din avizul motivat sunt identice și că nu există nici cea mai mică neconcordanță sau diferență între cele două documente. Aceasta susține că, în cursul procedurii precontencioase, ținând seama de teritoriile suplimentare care au fost clasificate de Republica Bulgaria ca APS ca urmare a scrisorii de punere în întârziere, obiectul litigiului a fost pur și simplu limitat la partea rămasă neclasificată din AICP Rila.
În ceea ce privește, în al doilea rând, indicarea pretins insuficientă a obiectului litigiului, Comisia arată că s‑a întemeiat pe o dispoziție precisă din Directiva păsări și că a furnizat lista celor 17 specii de păsări a căror conservare era insuficient asigurată prin clasificarea ca APS doar a unei părți din AICP Rila, precum și lista celor 9 specii de păsări afectate în mare măsură de această clasificare incompletă.
Aprecierea Curții
În ceea ce privește critica întemeiată pe modificarea obiectului litigiului, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, scrisoarea de punere în întârziere are ca scop, pe de o parte, să delimiteze obiectul litigiului și să indice statului membru care este invitat să își prezinte observațiile elementele necesare pentru pregătirea apărării și, pe de altă parte, să permită acestuia să se conformeze înainte de a fi sesizată Curtea (Hotărârea din 28 martie 1985, Comisia/Italia,
274/83
,
EU:C:1985:148
, punctul
, și Hotărârea din 7 aprilie 2011, Comisia/Portugalia,
C‑20/09
,
EU:C:2011:214
, punctul
, precum și jurisprudența citată). Astfel, posibilitatea statului membru în cauză de a‑și prezenta observațiile reprezintă, chiar dacă acesta consideră că nu trebuie să o utilizeze, o garanție esențială urmărită de Tratatul FUE, iar respectarea sa constituie un aspect esențial al regularității procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru (Hotărârea din 14 aprilie 2011, Comisia/România,
C‑522/09
,
EU:C:2011:251
, punctul
).
Cu toate acestea, deși este necesar ca avizul motivat să cuprindă o expunere coerentă și detaliată a rațiunilor care au determinat Comisia să ajungă la convingerea că statul membru în cauză nu și‑a îndeplinit una dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatului, scrisoarea de punere în întârziere nu poate fi supusă unor cerințe de precizie atât de stricte precum cele pe care trebuie să le îndeplinească avizul motivat, întrucât aceasta nu poate în mod necesar să reprezinte decât un prim rezumat succint al obiecțiilor. Nimic nu împiedică, așadar, Comisia să detalieze, în avizul motivat, motivele pe care le‑a invocat deja în mod mai general în scrisoarea de punere în întârziere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 aprilie 2008, Comisia/Italia,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, punctul
, și Hotărârea din 13 februarie 2014, Comisia/Regatul Unit,
C‑530/11
,
EU:C:2014:67
punctul 40).
În speță, trebuie să se arate că, atât în scrisoarea de punere în întârziere, cât și în avizul motivat, Comisia a indicat în mod expres că, prin omisiunea de a clasifica ca APS cele mai adecvate teritorii ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva păsări, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva menționată.
Singura diferență care există între aceste documente constă în faptul că în scrisoarea de punere în întârziere Comisia a indicat că Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligația de a clasifica ca APS toate teritoriile cele mai adecvate pentru conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva păsări, în timp ce în avizul motivat și în cererea introductivă, întrucât nu era mulțumită de teritoriile clasificate ca atare de acest stat membru ca urmare a scrisorii de punere în întârziere, Comisia a precizat obiectului litigiului, limitându‑l la partea rămasă neclasificată din AICP Rila.
În consecință, având în vedere faptul că AICP Rila figura în totalitate în lista teritoriilor celor mai adecvate ca număr și suprafață, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări, Republica Bulgaria nu poate susține în mod întemeiat că Comisia a modificat obiectul litigiului.
În ceea ce privește motivul întemeiat pe indicarea pretins insuficientă a obiectului litigiului în cererea introductivă, trebuie să se arate că, potrivit articolului 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții și jurisprudenței referitoare la acesta, orice cerere introductivă trebuie să indice obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor. Această indicație trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul. Rezultă că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă în mod coerent și comprehensibil din textul cererii introductive înseși, iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate în mod neechivoc, pentru a evita ca Curtea să se pronunțe
ultra petita
sau să omită să se pronunțe asupra unei critici (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 ianuarie 2010, Comisia/Republica Cehă,
C‑343/08
,
EU:C:2010:14
, punctul
, Hotărârea din 15 iunie 2010, Comisia/Spania,
C‑211/08
,
EU:C:2010:340
, punctul
, și Hotărârea din 15 noiembrie 2012, Comisia/Portugalia,
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punctul
).
De altfel, potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea trebuie să analizeze dacă avizul motivat și acțiunea prezintă motivele în mod coerent și precis, pentru a‑i permite să determine exact întinderea încălcării dreptului Uniunii imputate, condiție necesară pentru ca Curtea să poată verifica existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor (Hotărârea din 15 noiembrie 2012, Comisia/Portugalia,
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, trebuie să se arate că, în concluziile din avizul motivat și din cererea introductivă, Comisia a indicat în mod explicit că acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor se întemeia pe o încălcare de către Republica Bulgaria a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări.
Pe de altă parte, în motivarea avizului motivat și a cererii introductive, Comisia a arătat că clasificarea doar a unei părți din AICP Rila ca APS avea ca efect o „restrângere considerabilă” a protecției pentru 17 specii de păsări menționate în anexa I la directiva respectivă, și anume minunița (
Aegolius funereus
), ierunca (
Bonasa bonasa
), șerparul (
Circaetus gallicus
), ciocănitoarea cu spate alb (
Dendrocopos leucotos
), ciocănitoarea neagră (
Dryocopus martius
), șoimul călător (
Falco peregrinus
), cucuveaua pitică (
Glaucidium passerinum
), ciocănitoarea cu trei degete (
Picoides tridactylus
), cocoșul de munte (
Tetrao urogallus
), acvila de munte (
Aquila chrysaetos
), caprimulgul (
Caprimulgus europaeus
), cristelul de câmp (
Crex crex
), ciocănitoarea de stejar (
Dendrocopos medius
), buha (
Bubo bubo
), sfrânciocul roșiatic (
Lanius collurio
), ciocârlia de pădure (
Lullula arborea
), viesparul (
Pernis apivorus
), precizând chiar că primele 9 dintre aceste specii erau „afectate în mod considerabil”.
Astfel, trebuie să se considere că Comisia a prezentat motivele în mod coerent și precis, în sensul jurisprudenței amintite la punctele 23 și 24 din prezenta hotărâre.
În consecință, acțiunea este admisibilă.
Cu privire la fond
Argumentația părților
Comisia susține că, prin faptul că nu a clasificat în totalitate AICP Rila ca APS, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări.
În această privință, Comisia subliniază importanța pentru conservarea păsărilor a părții din AICP Rila neclasificate ca APS, critică faptul că unele specii de păsări sunt lipsite de protecția pe care le‑ar asigura‑o o clasificare integrală a AICP Rila ca APS și susține pertinența elementelor de probă prezentate pentru a stabili necesitatea unei astfel de clasificări integrale.
În primul rând, în ceea ce privește partea din AICP Rila neclasificată ca APS, care cuprinde zona situată la poalele masivului Rila în jurul limitelor APS Rila și Rilski manastir, Comisia subliniază faptul că o proporție importantă din această parte, respectiv 75 %, este constituită din păduri bătrâne, în principal de conifere, propice pentru conservarea cucuvelei pitice, a minuniței și a ciocănitorii cu trei degete, păduri în care pot fi găsite cele mai mari populații reproducătoare ale acestor specii la nivel național, pe de o parte, și a acvilei de munte, a cocoșului de munte, a șoimului călător, a ciocănitorii negre, a ciocănitorii cu spate alb, a caprimulgului și a ieruncii, pe de altă parte. Întreaga AICP Rila ar face parte din siturile prioritare, în Bulgaria și la nivelul Uniunii, pentru aceste specii.
În plus, în întreaga AICP Rila s‑ar afla 130 de specii diferite, dintre care 20 de specii menționate în anexa I la Directiva păsări și 41 de specii de importanță europeană sub aspectul conservării, printre care o specie inclusă în categoria SPEC 1 ca specie amenințată la nivel mondial, 14 specii incluse în categoria SPEC 2 ca specii cu statut european nefavorabil a căror populație la nivel mondial se află majoritar în Europa și 26 de specii incluse în categoria SPEC 3 ca specii cu statut european nefavorabil a căror populație la nivel mondial se află majoritar în afara Europei.
Întreaga AICP Rila ar fi de importanță mondială ca zonă reprezentativă pentru biomul alpin, dat fiind că trei specii de păsări limitate la acest biom și caracteristice pentru acesta, dintre cele patru înregistrate pentru Republica Bulgaria, ar fi prezente în aria respectivă, și anume fluturașul de stâncă, stăncuța alpină și brumărița de stâncă. Teritoriul AICP Rila ar fi de asemenea unul dintre cele mai importante din Europa pentru conservarea populațiilor de mierlă de piatră, măcăleandru, cinteză, capîntortură, mierlă gulerată, sturz cântător, mierlă, aușel cu cap galben, silvie cu cap negru și cânepar.
În acest context, Comisia indică faptul că habitatele și populația speciilor celor mai afectate sunt repartizate atât în partea din AICP Rila care este clasificată ca APS, cât și în partea care nu este clasificată ca APS. Întrucât Republica Bulgaria nu a prezentat alte date științifice care să poată justifica faptul că numai o parte din AICP Rila este clasificată ca APS, Comisia amintește că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, inventarul ariilor importante pentru conservarea păsărilor în Europa (denumit în continuare „inventarul AICP”) constituie cea mai actualizată și cea mai precisă referință pentru identificarea celor mai adecvate situri ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva păsări.
În al doilea rând, Comisia arată că partea din AICP Rila clasificată ca APS este în mare măsură insuficientă în privința ariei de distribuție a populației naționale de specii foarte importante menționate în această anexă.
În susținerea acestui argument, Comisia amintește că se bazează pe o evaluare a bazei de date referitoare la păsări pentru cele 114 APS propuse inițial de BDZP, efectuată de Bulgarska Akademia na Naukite (Academia Bulgară de Științe, Bulgaria) (denumită în continuare „BAN”) și revizuită ulterior în urma unui raport întocmit în anul 2008 de un grup de lucru național creat de Ministerul Mediului și Apelor (denumit în continuare „Ministerul Mediului”).
Comisia adaugă că analizele sale se bazează și pe informații provenite din baza de date furnizată de Republica Bulgaria și pe formularele standard de date referitoare la APS Rila, furnizate de asemenea de autoritățile bulgare.
Pentru a determina importanța unui sit pentru populația unei anumite specii, Comisia explică faptul că s‑a bazat pe un prag de 1 % referitor la populația reproducătoare regională sau națională, utilizat de BirdLife International. Pentru a exclude cazurile de prezență accidentală și siturile care găzduiesc efective mai reduse, siturile în cauză trebuie să adăpostească și efective mari de specii și de subspecii vizate la nivelul Uniunii.
În al treilea rând, Comisia precizează că importanța părții din AICP Rila care nu a fost clasificată ca APS reiese și din alte documente care evidențiază necesitatea de a clasifica suprafețe suplimentare din această AICP.
În această privință, instituția menționată arată că propunerea de clasificare în întregime a AICP Rila ca APS a fost inclusă pe ordinea de zi a reuniunii din 11 martie 2011 a Natsionalen savet po biologichno raznoobrazie (Consiliul Național pentru Biodiversitate, Bulgaria) (denumit în continuare „NSBR”), institut creat recent în cadrul BAN, și că reuniunea respectivă a fost organizată ca urmare a întocmirii de către aceasta din urmă, la 28 decembrie 2010, a unui raport care conținea o argumentare în favoarea desemnării a trei noi APS în masivul Rila, care acoperă aproape în întregime teritoriul AICP Rila încă neclasificat ca APS, și anume ASP Rilski manastir, ASP Rila Yug (Rila sud) și ASP Rila Sever (Rila nord). Ultimele două zone au fost ulterior comasate de Ministerul Mediului într‑una singură, denumită APS Rila buffer.
În timp ce NSBR a aprobat desemnarea APS Rilski manastir, examinarea propunerii de includere a viitoarei ASP Rila buffer în rețeaua „Natura 2000” a fost amânată, fără ca autoritățile bulgare să conteste necesitatea de a clasifica teritorii suplimentare din AICP Rila ca APS. În acest scop, autoritățile bulgare s‑ar fi angajat, în răspunsul la avizul motivat, să discute clasificarea respectivă în cadrul NSBR în luna martie a anului 2015.
Pe baza unui acord încheiat cu Ministerul Mediului, BDZP ar fi prezentat o nouă propunere pentru desemnarea APS Rila buffer, care ar fi trebuit examinată în cadrul reuniunii NSBR prevăzute pentru 22 martie 2016. Între timp, în cursul unor reuniuni tehnice organizate între serviciile Comisiei și autoritățile bulgare competente, precum și în cadrul prezentării unor informații scrise în contextul prezentei proceduri, Republica Bulgaria ar fi lăsat Comisia în așteptare în legătură cu aspectul referitor la o nouă clasificare ca APS, justificând întârzierea prin obstacole administrative și procedurale.
În plus, Comisia ar fi primit de la BDZP un proiect de formular standard de date elaborat de BAN pentru viitoarea APS Rila buffer, aceasta urmând să coincidă aproape în întregime cu partea încă neclasificată din AICP Rila. În proiectul menționat, zonei neclasificate i s‑ar fi acordat o importanță și mai mare pentru conservarea speciilor în cauză.
Importanța părții din AICP Rila încă neclasificate ca APS pentru speciile tipic forestiere menționate în anexa I la Directiva păsări, în special cocoșul de munte, ciocănitoarea cu spate alb și ciocănitoarea cu trei degete, ar rezulta și din noile planuri de acțiune pentru aceste specii, finanțate de Ministerul Mediului prin intermediul programului operațional „Mediu” 2007-2013.
În sfârșit, în ceea ce privește argumentele Republicii Bulgaria invocate în cursul procedurii precontencioase pentru a justifica clasificarea doar parțială a AICP Rila ca APS, întemeiate în special pe dreptul statelor membre de a stabili o ierarhie între diferitele priorități, precum dezvoltarea socioeconomică și condițiile geografice ale țării, lipsa de fiabilitate a datelor disponibile, precum și voința de a respecta un calendar unic pentru alegerea APS și a siturilor de importanță comunitară și de a proceda astfel încât aceste zone să coincidă la maximum, Comisia consideră că aceste argumente nu sunt întemeiate pe niciun criteriu ornitologic și că, prin urmare, nu sunt relevante în ceea ce privește articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări.
În apărare, Republica Bulgaria invocă în esență cinci argumente.
În primul rând, Republica Bulgaria subliniază că statele membre dispun de o marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea teritoriilor celor mai adecvate pentru clasificarea ca APS.
Aceasta amintește că simplul fapt că un sit este adecvat pentru conservarea anumitor specii nu este suficient pentru a întemeia o obligație de a clasifica acest sit ca APS. Autoritățile naționale ar dispune în această privință de o mai bună cunoaștere a situației locale. În plus, actualizarea datelor științifice ar fi necesară pentru a determina situația celor mai amenințate specii, precum și a speciilor care constituie un patrimoniu comun al Uniunii în vederea clasificării ca APS a teritoriilor celor mai adecvate. În această privință, o prezență foarte limitată ca număr a unor populații de specii pe anumite teritorii nu ar fi suficientă pentru a le considera ca fiind cele mai adecvate pentru conservarea speciilor în cauză.
Republica Bulgaria amintește de asemenea că, potrivit jurisprudenței, statele membre pot să demonstreze prin elemente de probă științifice că obligațiile care decurg din articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări pot fi respectate prin clasificarea ca APS a altor situri decât cele care rezultă din inventarul AICP și care acoperă o suprafață totală mai mică decât a acestora din urmă (Hotărârea din 20 martie 2003, Comisia/Italia,
C‑378/01
,
EU:C:2003:176
, punctul
). Aceasta adaugă că, pe baza marjei de apreciere de care dispun statele membre în aplicarea criteriilor ornitologice în scopul identificării celor mai adecvate teritorii pentru conservarea speciilor enumerate în anexa I la Directiva păsări, a efectuat o distincție între, pe de o parte, teritoriile cele mai importante pentru conservarea speciilor‑țintă de păsări, vizate la articolul 4 alineatul (1) din această directivă, și, pe de altă parte, teritoriile cele mai puțin importante și care suportă o puternică presiune antropică.
Republica Bulgaria contestă raționamentul Comisiei potrivit căruia AICP ar constitui în mod necesar teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări. Potrivit acestui stat membru, deși inventarul AICP constituie, în absența unor probe științifice contrare, un element de referință care permite să se aprecieze dacă statul membru a clasificat ca APS teritorii suficiente ca număr și suprafață pentru a oferi protecție tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva păsări, un astfel de inventar nu ar fi obligatoriu din punct de vedere juridic (Hotărârea din 7 decembrie 2000, Comisia/Franța,
C‑374/98
,
EU:C:2000:670
, punctul
). Prin urmare, statele membre și‑ar putea îndeplini obligațiile care decurg din articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări prin clasificarea ca APS a altor situri decât cele care rezultă din inventarul AICP.
În al doilea rând, Republica Bulgaria susține că Comisia a denaturat faptele, probele și argumentele pe care ea le‑a prezentat.
Astfel, aceasta susține, mai întâi, că revine Comisiei sarcina de a dovedi că o anumită suprafață trebuie clasificată ca APS. În cererea introductivă, Comisia ar afirma că Republica Bulgaria nu contestă importanța AICP Rila pentru conservarea păsărilor. Procedând astfel, Comisia ar denatura argumentele prezentate de Republica Bulgaria în cursul procedurii precontencioase. În fapt, prezenta acțiune nu ar viza importanța AICP Rila pentru conservarea păsărilor. Republica Bulgaria susține în acest context că o clasificare a 72 % din AICP Rila este de natură să asigure un nivel maxim de protecție a speciilor și a habitatelor acestora. În continuare, Comisia ar face referire, în cererea sa introductivă, la date care figurează într‑un tabel furnizat de Republica Bulgaria în informațiile suplimentare din luna iulie a anului 2009 și din care ar deduce anumite concluzii. Totuși, nu ar fi posibil să se stabilească pe ce date precise se întemeiază Comisia în această privință. În sfârșit, potrivit Comisiei, ar rezulta din datele și din analizele disponibile că există o limitare a acoperirii pentru 17 specii de păsări enumerate în anexa I la Directiva păsări. Or, s‑ar părea că concluziile Comisiei sunt întemeiate în principal pe informații provenite de la organisme neguvernamentale, a căror actualitate și fiabilitate sunt îndoielnice.
În al treilea rând, Republica Bulgaria susține că Comisia nu furnizează niciun element de probă în susținerea acțiunii sale. Aceasta susține că nu există date științifice incontestabile care să demonstreze necesitatea de a clasifica în întregime AICP Rila ca APS și că datele pe care se întemeiază acțiunea Comisiei nu sunt fiabile sau actualizate. Republica Bulgaria, în luna martie a anului 2014, ar fi comunicat Comisiei date provenite din raportul prevăzut la articolul 12 din Directiva păsări, referitoare la speciile de păsări în cauză, date care nu ar fi fost luate în considerare nici în avizul motivat, nici în cererea introductivă. Statul membru respectiv comunică în această privință o serie de date care ar pune în discuție exactitatea datelor BDZP utilizate de Comisie, astfel încât ar fi necesar să se colecteze date științifice suplimentare. Datele BDZP înseși ar da naștere unei îndoieli cu privire la necesitatea de a clasifica în întregime AICP Rila ca APS. În acest context, chiar dacă revine BDZP sarcina de a efectua selecția și evaluarea inițială a teritoriilor care constituie AICP în Bulgaria, aceasta din urmă nu ar fi prezentat nici autorităților bulgare competente, nici experților științifici informațiile de care dispune în ceea ce privește datele ornitologice pentru teritoriile situate în afara APS desemnate.
Pe de altă parte, Republica Bulgaria consideră că Comisia nu a explicat metoda și analizele care au condus‑o la concluzia potrivit căreia actuala clasificare a unei părți a AICP Rila ca APS este insuficientă. Nu s‑ar fi luat în considerare în această privință datele cele mai actuale. Republica Bulgaria subliniază de asemenea că, în cadrul reuniunii NSBR din 22 martie 2016, unii experți au exprimat îndoieli cu privire la oportunitatea clasificării în întregime a AICP Rila ca APS.
În plus, Republica Bulgaria afirmă că calculele Comisiei nu pot fi considerate ca fiind exacte.
În ceea ce privește criteriul potrivit căruia trebuie reținute siturile care găzduiesc cel puțin 1 % din populația reproducătoare națională dintr‑o specie, Republica Bulgaria apreciază că acesta nu ar fi unicul criteriu care poate și trebuie să fie aplicat pentru a identifica o APS. Numărul redus de păsări prezente pe anumite teritorii ar fi un factor care trebuie luat de asemenea în considerare.
Pe de altă parte, Republica Bulgaria contestă neactualizarea datelor utilizate de Comisie rezultate din proiectul de biotop
Corine Land Cover
, care datează din anii 1990 sau 2000, arătând că ar exista date mai recente rezultate din acest proiect, care datează din anii 2006 și 2012. Republica Bulgaria apreciază că date mai actuale au fost prezentate Ministerului Mediului în cadrul proiectului de plan de gestionare a Parcului Național Rila pentru anii 2015-2024. În plus, aceasta consideră că Comisia nu a luat în considerare și nici nu a examinat, nici în avizul motivat și nici în cererea introductivă, date referitoare la speciile de păsări în conformitate cu obligațiile care decurg din articolul 12 din Directiva păsări pentru anii 2008-2012.
În al patrulea rând, Republica Bulgaria susține că nu a fost posibil să efectueze clasificarea, nici măcar parțială, ca APS a părții din AICP Rila încă neclasificate, din cauza unor constrângeri legate de procedura internă. Astfel, NSBR, care are competența de a examina propunerile de APS, nu ar fi ajuns la o poziție unitară cu privire la necesitatea unei astfel de clasificări din cauza unor contradicții care afectează datele științifice existente și a fiabilității insuficiente a acestora, precum și a divergențelor de poziție dintre membrii NSBR cu privire la criteriile ornitologice aplicabile.
În al cincilea rând, în ceea ce privește înțelegerea argumentelor Republicii Bulgaria, prezentată de Comisie în cererea sa introductivă, acest stat membru susține,
primo
, că, contrar concluziei Comisiei, posibila dezvoltare economică viitoare în zona neclasificată din AICP Rila nu era determinantă în decizia sa de a nu clasifica în întregime AICP Rila ca APS. Republica Bulgaria susține că are, în orice caz, dreptul de a stabili o ierarhie a priorităților sale.
Secundo
, cauza neclasificării APS Rila buffer, prevăzută inițial, nu ar fi, astfel cum susține Comisia, lipsa fiabilității datelor disponibile, ci lipsa unor date actuale și neechivoce care să dovedească necesitatea clasificării sale.
Tertio
, în ceea ce privește pretinsa voință de a respecta un calendar unic pentru selectarea APS și a siturilor de importanță europeană, Republica Bulgaria arată că ea nu a invocat acest argument pentru a justifica neclasificarea în întregime a AICP Rila ca APS.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit în primul rând că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări impune statelor membre să clasifice ca APS teritoriile care îndeplinesc criteriile ornitologice stabilite de această prevedere (Hotărârea din 14 ianuarie 2016, Comisia/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punctul
și jurisprudența citată).
În al doilea rând, statele membre sunt ținute să clasifice ca APS toate siturile care, în aplicarea criteriilor ornitologice, apar ca fiind cele mai adecvate din perspectiva conservării speciilor respective (Hotărârea din 14 ianuarie 2016, Comisia/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punctul
și jurisprudența citată).
În al treilea rând, în ceea ce privește clasificarea parțială a anumitor regiuni, Curtea a statuat deja, pe de o parte, că clasificarea ca APS nu poate fi rezultatul unei examinări izolate a valorii ornitologice a fiecăreia dintre suprafețele în cauză, ci trebuie să fie efectuată luându‑se în considerare limitele naturale ale ecosistemului respectiv și, pe de altă parte, că criteriile ornitologice pe care trebuie să se fundamenteze în exclusivitate clasificarea trebuie să aibă temei științific (Hotărârea din 14 ianuarie 2016, Comisia/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punctul
și jurisprudența citată).
Pentru a contesta teza Comisiei potrivit căreia partea din AICP Rila clasificată ca APS este insuficientă, Republica Bulgaria susține, mai întâi, că statele membre dispun de o marjă de apreciere în aplicarea criteriilor ornitologice în scopul identificării celor mai adecvate teritorii pentru conservarea speciilor enumerate în anexa I la Directiva păsări.
În această privință, Curtea a decis că marja de apreciere de care dispun statele membre atunci când aleg cele mai adecvate teritorii pentru clasificarea ca APS nu privește oportunitatea clasificării ca APS a teritoriilor care par cele mai adecvate din perspectiva criteriilor ornitologice, ci privește numai punerea în aplicare a acestor criterii în vederea identificării celor mai adecvate teritorii pentru conservarea speciilor prevăzute în anexa I la Directiva păsări (Hotărârea din 14 ianuarie 2016, Comisia/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punctul
și jurisprudența citată).
Astfel cum reiese din jurisprudența citată la punctul anterior și așa cum a subliniat în mod întemeiat Comisia, pe de o parte, deși este adevărat că statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește selectarea APS, decizia privind clasificarea și delimitarea acestora trebuie să se întemeieze numai pe criteriile ornitologice stabilite de Directiva păsări. În consecință, întrucât, în scopul de a identifica teritoriile cele mai adecvate pentru clasificarea ca APS, a făcut o distincție între teritoriile cele mai importante pentru conservarea speciilor vizate la articolul 4 alineatul (1) din această directivă și teritoriile mai puțin importante și care suportă o puternică presiune antropică, Republica Bulgaria nu a rămas în limitele marjei de apreciere de care dispun statele membre.
Pe de altă parte, din moment ce, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări, statele membre clasifică în special ca APS teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață pentru conservarea acestor specii, un stat membru nu poate, pentru motivul că ar dispune de o marjă de apreciere în ceea ce privește selectarea APS, să clasifice ca APS situri ale căror număr și suprafață totală sunt vădit inferioare numărului și suprafeței totale a siturilor identificate ca fiind cele mai adecvate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 mai 1998, Comisia/Țările de Jos,
C‑3/96
,
EU:C:1998:238
, punctul
).
În consecință, Republica Bulgaria nu poate invoca marja de apreciere de care dispun statele membre pentru a justifica clasificarea numai în parte ca APS a unor teritorii care, în ansamblul lor, îndeplinesc criteriile ornitologice prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări.
În continuare, Republica Bulgaria susține în esență că elementele de probă prezentate de Comisie în susținerea pretinsei neîndepliniri a obligațiilor nu sunt fiabile din punct de vedere științific și sunt întemeiate pe date neactualizate.
În această privință, trebuie amintit că, în cadrul unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, revine Comisiei sarcina de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor. Ea trebuie să prezinte Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție (Hotărârea din 21 iulie 2016, Comisia/România,
C‑104/15
, nepublicată,
EU:C:2016:581
, punctul
și jurisprudența citată).
Totuși, această instituție, care nu dispune de competențe proprii de investigare în materie, este tributară în mare măsură elementelor puse la dispoziție de eventuali petiționari, de organisme private sau publice active pe teritoriul statului membru în cauză, precum și de respectivul stat membru însuși. De asemenea, orice document oficial emis de autoritățile statului membru respectiv poate fi considerat drept o sursă valabilă de informații în vederea inițierii de către Comisie a procedurii vizate la articolul 258 TFUE (Hotărârea din 16 iulie 2015, Comisia/Slovenia,
C‑140/14
, nepublicată,
EU:C:2015:501
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește, în primul rând, pretinsa lipsă de fiabilitate a datelor științifice și juridice prezentate de Comisie, trebuie să se arate că aceste date, dintre care o parte au fost furnizate de autoritățile bulgare înseși, au fost supuse, în cursul anilor 2007-2010, unei serii de evaluări efectuate de BAN, de BDZP și de grupuri de lucru ad‑hoc alcătuite din experți reprezentanți ai autorităților bulgare, ai mediului academic și ai organizațiilor neguvernamentale și au fost ulterior discutate și actualizate în reuniuni la nivel de experți, în cadrul NSBR.
Or, rezultă din aceleași date că partea din AICP Rila neclasificată ca APS, în speță situl Rila buffer, constituie un habitat favorabil pentru mai multe specii menționate în anexa I la Directiva păsări. În plus, întreaga AICP Rila prezintă o importanță primordială pentru un număr mare de astfel de specii, iar habitatele speciilor care sunt cele mai afectate se situează atât în partea din AICP care este clasificată ca APS, cât și în partea care nu este clasificată.
Contrar argumentului invocat de Republica Bulgaria potrivit căruia Comisia nu a furnizat precizări nici cu privire la metoda utilizată, nici cu privire la analizele utilizate pentru fiecare din speciile în cauză, este necesar să se constate că instituția menționată a furnizat, în cererea introductivă, elemente relevante în ceea ce privește această metodă și aceste analize și a prezentat în special tabele care evidențiază gradul de afectare pentru fiecare specie în discuție.
În mod similar, în ceea ce privește rezultatele reuniunilor NSBR din 11 martie 2011 și din 22 martie 2016, la finalul cărora Republica Bulgaria a decis să amâne decizia cu privire la clasificarea eventuală a sitului Rila buffer ca APS, trebuie să se arate că NSBR nu a putut ajunge la un consens cu privire la clasificarea respectivă ca urmare, pe de o parte, a opoziției nu a experților științifici, ci a unor funcționari din diferitele ministere implicate în procedură, precum și a primarilor și, pe de altă parte, a constrângerilor legate de procedura internă referitoare la clasificarea ca APS.
Or, caracterul insuficient al clasificării AICP Rila ca APS nu poate fi justificat prin astfel de constrângeri. În plus, astfel cum subliniază Comisia, pe lângă faptul că niciun expert științific nu s‑a opus clasificării sitului Rila buffer ca APS, funcționarii municipali nu au prezentat nicio analiză științifică în defavoarea unei asemenea clasificări și s‑au limitat să propună efectuarea unor noi studii.
În această privință, trebuie amintit că, deși este adevărat că orice clasificare presupune că autoritățile competente s‑au convins, pe baza celor mai relevante date științifice disponibile, că situl respectiv face parte dintre cele mai adecvate teritorii pentru protecția păsărilor, aceasta nu înseamnă totuși că obligația de clasificare nu este aplicabilă, în general, atât timp cât aceste autorități nu au evaluat și nu au verificat în mod complet noile cunoștințe științifice (Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punctul
și jurisprudența citată).
Republica Bulgaria contestă de asemenea alegerea făcută de Comisie, în scopul de a determina importanța AICP Rila pentru speciile de păsări reprezentate în aria respectivă, de a se întemeia pe pragul de 1 % privind populația reproducătoare regională sau națională, utilizat de BirdLife International.
Totuși, din moment ce este cert că Republica Bulgaria nu a prezentat niciun alt criteriu ornitologic verificabil în mod obiectiv față de cele utilizate de BirdLife International, acest prag constituie, în lipsa unor probe științifice contrare, un element de referință care permite să se aprecieze dacă acest stat membru ar fi trebuit să clasifice în întregime AICP Rila ca APS (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punctele
și
).
Rezultă că argumentul invocat de Republica Bulgaria cu privire la lipsa de fiabilitate a datelor utilizate de Comisie nu poate fi primit.
În al doilea rând, trebuie înlăturat de asemenea argumentul invocat de Republica Bulgaria potrivit căruia ar exista date mai actuale care ar fi fost ignorate de Comisie, referitoare la anumite specii, menționate la punctul 57 din prezenta hotărâre, pe care clasificarea ca APS a sitului Rila buffer ar putea eventual să le protejeze.
Desigur, rezultă din jurisprudența Curții că actualizarea datelor științifice este necesară pentru a determina situația celor mai amenințate specii, precum și a speciilor care constituie un patrimoniu comun al Uniunii, în vederea clasificării ca APS a celor mai adecvate teritorii, și că se impune astfel utilizarea celor mai actualizate date științifice disponibile la expirarea termenului stabilit în avizul motivat (Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punctul
).
Totuși, în lipsa altor date științifice actualizate care să poată justifica o clasificare doar parțială ca APS a AICP Rila, Comisia a considerat în mod întemeiat, în cererea sa introductivă, că inventarul AICP constituie cea mai actualizată și cea mai precisă referință care permite să se aprecieze dacă Republica Bulgaria a clasificat un număr și o suprafață suficientă de teritorii ca APS în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva păsări (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punctul
). Astfel, acest inventar, deși nu este obligatoriu din punct de vedere juridic pentru statele membre interesate, conține elemente de probă științifice care permit să se aprecieze respectarea de către un stat membru a obligației sale care decurge din această dispoziție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 decembrie 2000, Comisia/Franța,
C‑374/98
,
EU:C:2000:670
, punctele
și
).
Curtea a statuat astfel în mod repetat că, ținând seama de caracterul științific al inventarului AICP și de lipsa oricărui element de probă științifică prezentat de către un stat membru care să urmărească să demonstreze că obligațiile care decurg din articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări puteau fi îndeplinite prin clasificarea ca APS a unor situri care ocupă o suprafață totală mai mică decât cea care rezultă din inventarul menționat, acesta poate fi utilizat ca element de referință care permite să se aprecieze dacă un stat membru a clasificat ca APS teritorii suficiente ca număr și suprafață în sensul acestui articol 4 alineatul (1) (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 martie 2003, Comisia/Italia,
C‑378/01
,
EU:C:2003:176
, punctul
, și Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punctul
).
Or, trebuie să se constate că Republica Bulgaria, care s‑a limitat să sublinieze necesitatea de a efectua studii suplimentare în ceea ce privește AICP Rila, nu a dovedit, astfel cum reiese din dosarul prezentat Curții, că putea îndeplini obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva păsări prin clasificarea ca APS a altor situri decât cele care rezultă din inventarul AICP întocmit de BDZP în anul 2007 și care acoperă o suprafață totală mai redusă decât a acestora din urmă.
În plus, datele provenite din raportul prevăzut la articolul 12 din această directivă, examinate și de Comisie, nu evidențiază niciun element de natură să contrazică concluziile cererii introductive.
Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că, întrucât a omis să includă în întregime AICP Rila ca APS, Republica Bulgaria nu a clasificat teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva păsări, astfel încât acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din această directivă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Bulgaria a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:

1)
Întrucât a omis să includă în întregime aria importantă pentru conservarea păsărilor care cuprinde masivul Rila ca arie de protecție specială, Republica Bulgaria nu a clasificat teritoriile cele mai adecvate ca număr și suprafață pentru conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice, astfel încât acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva menționată.

2)
Obligă Republica Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: bulgara.