CELEX: 62015TJ0554
Státní podpory
Podpory poskytované podle maďarského zákona č. XCIV z roku 2014 o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči
Podpory vyplývající ze změny zákona z roku 2008 o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci, která byla přijata v roce 2014
Daně s progresivními sazbami z ročního obratu
Rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU
Současné vydání příkazu k pozastavení opatření
Žaloba na neplatnost
Oddělitelnost příkazu k pozastavení opatření
Právní zájem na podání žaloby
Přípustnost
Povinnost uvést odůvodnění
Proporcionalita
Rovné zacházení
Právo na obhajobu
Zásada loajální spolupráce
Článek 11 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999

Skutečnosti předcházející sporu
V prosinci roku 2014 přijal maďarský parlament zákon č. XCIV z roku 2014 o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči a změny zákona č. XLVI z roku 2008 o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci. Tyto akty vstoupily v platnost dne 1. února 2015 a 1. ledna 2015.
Zákon č. XCIV z roku 2014 o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči zavedl novou daň vztahující se na autorizované skladovatele, dovozce nebo obchodníky s tabákovými výrobky, jejichž obrat z výroby a prodeje těchto výrobků představoval nejméně 50 % jejich celkového ročního obratu (dále jen „příspěvek na zdravotní péči“). Příspěvek na zdravotní péči měl být vybírán podle ročního obratu osob povinných k dani na základě následující progresivní sazby:
–
0 % z části obratu do 30 milionů maďarských forintů (HUF) (přibližně 96500 eur);
–
0,2 % z části obratu v rozmezí od 30 milionů do 30 miliard HUF (přibližně 96,5 milionů eur);
–
2,5 % z části obratu v rozmezí od 30 do 60 miliard HUF (přibližně 193 milionů eur);
–
4,5 % z části obratu nad 60 miliard HUF.
Výše uvedený zákon také stanovil snížení daňové povinnosti vyplývající z příspěvku na zdravotní péči až do výše 80 % splatného příspěvku, pokud podnik provedl přípustné investice do hmotného majetku (dále jen „snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic“).
Změna zákona č. XLVI o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci se pak týkala přepracování struktury poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jenž se podle tohoto zákona vztahoval na všechny provozovatele potravinářských řetězců. Před touto změnou byli provozovatelé potravinářských řetězců povinni platit poplatek za inspekci potravinářských řetězců vypočítaný na základě paušální sazby 0,1 % z obratu před zdaněním dosaženého v předchozím roce. Dotčená změna spočívala v zavedení progresivní sazby tohoto poplatku, která se konkrétně vztahovala na prodejny nabízející rychloobrátkové spotřební zboží (dále jen „změněný poplatek za inspekci potravinářských řetězců“). Tato nová progresivní sazba byla následující:
–
0 % z části obratu do 500 milionů HUF (přibližně 1,6 milionu eur);
–
0,1 % z části obratu v rozmezí od 500 milionů do 50 miliard HUF (přibližně 160,6 milionu eur);
–
1 % z části obratu v rozmezí od 50 do 100 miliard HUF (přibližně 321,2 milionu eur);
–
2 % z části obratu v rozmezí od 100 do 150 miliard HUF (přibližně 481,8 milionu eur);
–
3 % z části obratu v rozmezí od 150 do 200 miliard HUF (přibližně 642,4 milionu eur);
–
4 % z části obratu v rozmezí od 200 do 250 miliard HUF (přibližně 803 milionů eur);
–
5 % z části obratu v rozmezí od 250 do 300 miliard HUF (přibližně 963,5 milionu eur);
–
6 % z části obratu nad 300 miliard HUF.
V prosinci roku 2014 se Evropská komise dozvěděla o změně zákona č. XLVI o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci. V březnu 2015 obdržela stížnost na tuto změnu. Současně obdržela Komise stížnost na zavedení příspěvku na zdravotní péči. Dopisy ze dne 17. března 2015 a ze dne 13. dubna 2015 (dále jen „informační dopisy ze dne 17. března a 13. dubna 2015“) zaslala Komise tyto stížnosti maďarským orgánům a požádala je o jejich připomínky a vyzvala je k poskytnutí informací. V těchto dopisech, jež byly formulovány v podstatě stejným způsobem, Komise informovala maďarské orgány o tom, že podle jejího názoru by rozlišování mezi podniky ve srovnatelné situaci vyplývající jednak z progresivní sazby změněného poplatku za inspekci potravinářských řetězců a jednak z progresivní sazby příspěvku na zdravotní péči a snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic mohlo představovat státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem. V obou těchto dopisech se Komise odvolala na možnost uplatnit vůči Maďarsku příkaz k pozastavení opatření ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (
Úř. věst. 1999, L 83, s. 1
; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), a vyzvala ho, aby předložilo své připomínky k případnému uplatnění takového příkazu do 20 pracovních dnů.
Maďarské orgány odpověděly dopisy ze dne 16. dubna 2015 a 12. května 2015.
Dne 15. července 2015 přijala Komise rozhodnutí C(2015) 4805 final o státní podpoře SA.41187 (2015/NN) – Maďarsko – Příspěvek podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči (
Úř. věst. 2015, C 277, s. 24
; dále jen „rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči“), a rozhodnutí C(2015) 4808 final o státní podpoře SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Změna z roku 2014 týkající se poplatku za inspekci v maďarském potravinovém řetězci [potravinářských řetězců v Maďarsku] (
Úř. věst. 2015, C 277, s. 12
; dále jen „rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců“) (dále jen, společně, „napadená rozhodnutí“).
V napadených rozhodnutích Komise zaprvé konstatovala, že progresivní daňová sazba změněného poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jakož i progresivní daňová sazba příspěvku na zdravotní péči a snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic (dále jen „dotčená vnitrostátní opatření“) zahrnují prvek státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti těchto státních podpor s vnitřním trhem. Vzhledem k těmto pochybnostem zahájila Komise na základě napadených rozhodnutí dvě formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU a vyzvala Maďarsko, jakož i zúčastněné strany, aby předložily své připomínky.
Zadruhé, pokud jde o použití čl. 108 odst. 3 SFEU, Komise konstatovala, že dotčená vnitrostátní opatření představují protiprávní podpory, neboť jí nebyla oznámena, a v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí byla tato opatření stále uplatňována. Komise uvedla, že výše uvedená opatření mohou podstatným způsobem narušit hospodářskou soutěž na trhu a z důvodu jejich dalšího uplatňování vydala příkazy k pozastavení opatření ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, které požadují, aby Maďarsko pozastavilo uplatňování progresivní daňové sazby změněného poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jakož i uplatňování progresivní daňové sazby příspěvku na zdravotní péči a snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic, a to do doby, než Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti těchto opatření s vnitřním trhem (dále jen „napadené příkazy“).
Dne 4. července 2016 přijala Komise dvě rozhodnutí o ukončení formálních vyšetřovacích řízení zahájených napadenými rozhodnutími, a sice rozhodnutí (EU) 2016/1846 o opatření SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) provedeném Maďarskem ve věci příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči (
Úř. věst. 2016, L 282, s. 43
) a rozhodnutí (EU) 2016/1848 o opatření SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN), které provedlo Maďarsko v souvislosti se změnou z roku 2014 týkající se poplatku za inspekci v maďarském potravinovém řetězci [potravinářských řetězců v Maďarsku] (
Úř. věst. 2016, L 282, s. 63
) (dále jen společně „konečná rozhodnutí“).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 25. září 2015 podalo Maďarsko projednávané žaloby směřující proti rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči (T‑554/15) a rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců (T‑555/15).
Dne 14. ledna a 15. ledna 2016 podala Komise v obou případech žalobní odpovědi.
Dopisem ze dne 11. listopadu 2016 vyzval Tribunál na základě čl. 131 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu účastníky řízení, aby odpověděli na písemné otázky týkající se toho, zda jsou projednávané žaloby nadále předmětné. Účastnici řízení na tyto otázky odpověděli ve stanovené lhůtě.
Rozhodnutím předsedy devátého senátu Tribunálu ze dne 24. května 2017 byly po vyslechnutí účastníků řízení věci T‑554/15 a T‑555/15 spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku v souladu s čl. 68 odst. 2 jednacího řádu.
Na jednání konaném dne 12. října 2017 předseda devátého senátu Tribunálu po vyslechnutí účastníků řízení rozhodl, že věci T‑554/15 a T‑555/15 budou rovněž spojeny pro účely rozhodnutí o ukončení řízení.
Ve věci T‑554/15 Maďarsko navrhuje, aby Tribunál:
–
částečně zrušil rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči v rozsahu, v němž nařizuje pozastavení uplatňování progresivní daňové sazby příspěvku na zdravotní péči a snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑555/15 Maďarsko navrhuje, aby Tribunál:
–
částečně zrušil rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců v rozsahu, v němž nařizuje pozastavení uplatňování progresivní sazby změněného poplatku za inspekci potravinářských řetězců;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise v obou věcech navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu;
–
uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Úvodní poznámky
Článek 107 odst. 1 SFEU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
Článek 108 SFEU upravuje postup zkoumání podpor poskytovaných členskými státy s cílem zabránit narušení hospodářské soutěže způsobenému podporami neslučitelnými s vnitřním trhem.
Článek 108 odst. 2 SFEU stanoví, že zjistí-li Komise poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek, že podpora poskytovaná některým státem nebo ze státních prostředků není slučitelná s vnitřním trhem podle článku 107 SFEU, rozhodne, že dotyčný stát ve lhůtě stanovené Komisí takovou podporu zruší nebo upraví.
Článek 108 odst. 3 SFEU pak stanoví, že Komisi musí členské státy informovat o záměrech poskytnout nebo upravit podpory včas, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li Komise za to, že takový záměr není s ohledem na článek 107 SFEU slučitelný s vnitřním trhem, zahájí neprodleně řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.
Velká část judikatury Soudního dvora a Tribunálu, která upřesňuje ustanovení článku 108 SFEU, byla do značné míry převzata do nařízení č. 659/1999, které bylo s účinností od 14. října 2015 zrušeno a nahrazeno nařízením Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (
Úř. věst. 2015, L 248, s. 9
).
Podle čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999 zahájí Komise postup podle čl. 108 odst. 2 SFEU, shledá-li po předběžném přezkoumání, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem. Rozhodnutí přijaté na základě tohoto článku se nazývá rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
Zahájení formálního vyšetřovacího řízení je možné nejen tehdy, když Komise zkoumá oznámené opatření, ale rovněž podle článku 13 nařízení č. 659/1999, když zkoumá možnou protiprávní podporu, tj. v souladu s čl. 1 písm. f) uvedeného nařízení opatření, které Komise v této fázi řízení považuje za novou podporu poskytovanou v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
Přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně vnitrostátního opatření v situaci upravené v článku 13 nařízení č. 659/1999 mění právní postavení tohoto opatření vzhledem k předběžnému závěru Komise, že se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a toto opatření je protiprávní z důvodu možného porušení povinnosti oznámit všechny zamýšlené nové podpory, jež je stanovena v čl. 108 odst. 3 SFEU. Až do přijetí tohoto rozhodnutí si členský stát původu tohoto opatření, podniky, které jsou jeho příjemci, a ostatní hospodářské subjekty mohou myslet, že je opatření prováděno v souladu s právem například jakožto obecné opatření, které nespadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU nebo jakožto existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU a ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999, jejíž další poskytování zůstává v této fázi legální. Naopak po přijetí tohoto rozhodnutí již existuje přinejmenším významná pochybnost o legalitě dotčeného opatření, což musí vést členský stát k tomu, aby pozastavil provádění daného opatření, aniž je dotčena možnost podat k příslušnému soudu návrh na předběžná opatření, protože zahájení formálního vyšetřovacího řízení vylučuje možnost bezprostředně rozhodnout o slučitelnosti s vnitřním trhem, a umožnit tak legálně pokračovat v provádění daného opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. října 2014, Alro v. Komise,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, bod
a citovaná judikatura).
Kvalifikací vnitrostátního opatření, které je předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, jako protiprávní státní podpory, tedy vzniká členskému státu, kterému je toto rozhodnutí určeno, povinnost okamžitě pozastavit provádění tohoto opatření (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 2005, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, bod
, a ze dne 16. října 2014, Alro v. Komise,
T‑517/12
,
EU:T:2014:890
, bod
a citovaná judikatura).
Povinnost pozastavit provádění neoznámeného vnitrostátního opatření, jež je kvalifikováno jako protiprávní státní podpora, vychází z čl. 108 odst. 3 SFEU, který stanoví předběžnou kontrolu zamýšlených nových podpor a jehož cílem je zajistit, aby byly poskytovány pouze podpory slučitelné s vnitřním trhem. Pro uskutečnění tohoto cíle se poskytování zamyšlené podpory odkládá do doby, než jsou konečným rozhodnutím Komise odstraněny pochybnosti o její slučitelnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, body
a
a citovaná judikatura).
Povinnost pozastavit provádění vnitrostátního opatření kvalifikovaného rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení jako protiprávní státní podpora vyplývá automaticky z tohoto rozhodnutí, neboť členský stát je sám povinen vyvodit z tohoto rozhodnutí všechny důsledky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, bod
).
S cílem umožnit Komisi čelit jakémukoli porušení pravidel obsažených v čl. 108 odst. 3 SFEU jí Soudní dvůr navíc přiznal pravomoc požadovat po dotyčném členském státu, aby neprodleně pozastavil vyplácení podpory, kterou Komise považuje za protiprávní, když tomuto členskému státu umožnila se vyjádřit (rozsudky ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, body
až
; ze dne 21. března 1990, Belgie v. Komise,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, body
až
a
, a ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, body
až
).
Z této judikatury ani z čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, který ji převzal, nevyplývá, že by byla Komise automaticky povinna žádat dotyčný členský stát o pozastavení vyplácení podpory, která nebyla oznámena v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Opačné řešení by totiž vedlo k tomu, že by právní povinnost uložená členskému státu podle čl. 108 odst. 3 SFEU neprovádět zamýšlenou podporu před konečným rozhodnutím Komise byla zbavena svého účinku, a v důsledku toho by došlo k obrácení role členských států a Komise (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, bod
a citovaná judikatura).
Existují procedurální rozdíly mezi pozastavením prováděného opatření v důsledku rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, které kvalifikuje toto opatření jako protiprávní státní podporu, a příkazem k pozastavení vydaným ohledně tohoto opatření. Konkrétně podle článku 12 nařízení č. 659/1999 je Komise v případě nevyhovění příkazu k pozastavení opatření oprávněna bez předchozí výzvy předložit záležitost přímo Soudnímu dvoru Evropské unie a požádat o prohlášení, že nesplnění příkazu zakládá porušení Smlouvy o FEU.
Tyto procedurální rozdíly však neovlivňují hlavní právní účinek, který má jak rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, tak příkaz k pozastavení opatření, kterým je povinnost členského státu na základě čl. 108 odst. 3 SFEU pozastavit provádění opatření, které je předmětem těchto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, bod
).
K přípustnosti žaloby
Ve svých žalobách se Maďarsko domáhá pouze zrušení příkazů k pozastavení opatření stanovených v napadených rozhodnutích. Žaloby podané Maďarskem tedy nesměřují ke zrušení napadených rozhodnutí v rozsahu, v němž na jejich základě Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Maďarsko tvrdí, že takovéto částečné zrušení je v projednávaném případě možné, jelikož napadené příkazy jsou od napadených rozhodnutí oddělitelné ve světle kritéria oddělitelnosti aktu stanoveného v judikatuře.
Částečné zrušení unijního aktu je možné pouze v případě, že jsou části, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbývající části aktu. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že tento požadavek oddělitelnosti není splněn, pokud by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty (viz rozsudek ze dne 18. března 2014, Komise v. Parlament a Rada,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, bod
a citovaná judikatura).
Příkaz stanovený v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, kterým se nařizuje pozastavení opatření, které může představovat státní podporu, přitom může být vydán současně s rozhodnutím o zahájení řízení stanoveného v čl. 108 odst. 2 SFEU nebo později (rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, bod
).
I když může být rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení přijato jako v projednávaném případě současně s příkazem k pozastavení, jedná se o samostatné akty, které jsou upraveny různými ustanoveními nařízení č. 659/1999, a to v prvém případě článkem 4 odst. 4 a v druhém případě článkem 11 odst. 1 a článkem 12 uvedeného nařízení.
Ze znění článku 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 rovněž vyplývá, že unijní normotvůrce měl v úmyslu dát příkazu k pozastavení opatření formu „rozhodnutí“ ve smyslu článku 288 SFEU. Podle judikatury musí být takový akt považován za akt, jenž má právně závazné účinky, a proti kterému lze tudíž podat žalobu (rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, body
až
).
Z toho vyplývá, že pokud Komise, jako v projednávané věci, rozhodne jediným aktem o zahájení formálního vyšetřovacího řízení a o vydání příkazu k pozastavení opatření, je tento příkaz oddělitelný od zbývající část aktu, a může tedy být sám o sobě předmětem žaloby na neplatnost.
Dále jak vyplývá z úvodních poznámek v bodech 26 až 33 výše, právní účinky zahájení formálního vyšetřovacího řízení a právní účinky vydání příkazu k pozastavení opatření se částečně kryjí.
V rámci projednávaných žalob se přitom Maďarsko nedomáhá zrušení napadených rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise na jejich základě zahájila formální vyšetřovací řízení. Rovněž je třeba poznamenat, že návrhy podané Maďarskem neobsahují žalobní důvody vycházející z případné nesprávné kvalifikace dotčených vnitrostátních opatření jako státních podpor nebo nových podpor, které byly protiprávně prováděny. I kdyby uvedené žalobní důvody předložené na podporu projednávaných žalob byly opodstatněné, Maďarsko by se tedy nezprostilo povinnosti pozastavit provádění dotčených vnitrostátních opatření.
V tomto ohledu je však třeba připomenout, že členské státy nemusí v případě žaloby na základě článku 263 SFEU prokázat zájem na jejím podání (viz rozsudky ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, bod
a citovaná judikatura).
Vzhledem k výše uvedenému je třeba prohlásit projednávané žaloby za přípustné.
K otázce, zda jsou žaloby nadále předmětné
Dne 4. července 2016 ukončila Komise formální vyšetřovací řízení zahájená napadenými rozhodnutími přijetím konečných rozhodnutí. V těchto rozhodnutích potvrdila předběžné posouzení provedené v napadených rozhodnutích a konstatovala, že dotčená vnitrostátní opatření představují protiprávní státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem. Maďarsko proti konečným rozhodnutím nepodalo žalobu. Tato rozhodnutí rovněž nebyla předmětem žaloby podané třetí osobou po jejich zveřejnění v
Úředním věstníku Evropské unie
dne 19. října 2016 (
Úř. věst. 2016, L 282, s. 43
a 63), a jsou nyní konečná.
Za těchto okolností a s ohledem na žalobní důvody předložené na podporu projednávaných žalob se Tribunál rozhodl vyslechnout účastníky řízení, pokud jde o otázku, zda jsou tyto žaloby stále předmětné.
Účastníci řízení odpověděli na otázky Tribunálu kladně. Uvedli zejména důvody týkající se právní nejistoty, pokud jde o podmínky, za kterých je Komise oprávněna použít příkaz k pozastavení opatření, o rozdíly mezi právními účinky napadených rozhodnutí a konečných rozhodnutí a nezbytnost zaručit soudní přezkum nesrovnalostí, jimiž mohou být stiženy napadené příkazy, jakož i o výsadní postavení členských států v rámci žalob podaných na základě článku 263 SFEU.
Z judikatury Tribunálu vyplývá, že pokud jsou žaloby podány proti rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně vnitrostátního opatření a proti konečnému rozhodnutí, kterým se ukončuje uvedené řízení a prohlašuje, že zkoumané vnitrostátní opatření představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, zamítnutí žaloby proti posledně uvedenému rozhodnutí s sebou nese zánik předmětu žaloby podané proti rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. června 2000, EPAC v. Komise,
T‑204/97a T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, body
až
; ze dne 6. března 2002, Diputación Foral de Álava v. Komise,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, body
až
, a ze dne 9. září 2009, Diputación Foral de Álava a další v. Komise,
T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, body
až
). Podle této judikatury platí, že vzhledem k tomu, že posouzení Komise obsažené v konečném rozhodnutí, včetně posouzení ve vztahu ke kvalifikaci zkoumaného vnitrostátního opatření jako nové podpory, je soudem Evropské unie potvrzeno, musí být toto opatření zrušeno a podpory navráceny
ab initio
. V takovém případě již tedy není namístě rozhodovat o otázce, zda bylo, či nebylo třeba totéž opatření, jež mělo být pozastaveno na základě rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, takto pozastavit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2009, Diputación Foral de Álava a další v. Komise,
T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, bod
).
Tuto judikaturu nelze v rámci projednávaných žalob použít.
Z rozsudků uvedených v bodě 47 výše (viz zejména rozsudky ze dne 13. června 2000, EPAC v. Komise,
T‑204/97 a T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, body
až
, a ze dne 9. září 2009, Diputación Foral de Álava a další v. Komise,
T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, body
,
a
) totiž vyplývá, že v takovém případě, jaký je popsán v bodě 47 výše, se otázka zániku předmětu žaloby ve skutečnosti zaměňuje s otázkou zániku zájmu žalobce na podání žaloby. Jak přitom bylo připomenuto v bodě 42 výše, členské státy nemusí v případě žalob na základě článku 263 SFEU prokázat zájem na jejich podání.
Kromě toho nelze vyloučit, že příkaz k pozastavení opatření může být stižen jinými nesrovnalostmi než těmi, které se týkají nesprávné kvalifikace opatření zkoumaného Komisí jako protiprávní státní podpory. Pokud by přijetím rozhodnutí o ukončení formálního vyšetřovacího řízení došlo k zániku předmětu žaloby podané proti příkazu k pozastavení opatření, zamezilo by se tím soudnímu přezkumu takových nesrovnalostí. Ve společenství práva, jakým je Unie, přitom nejsou unijní orgány, ani členské státy vyňaty z možnosti přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, jakou je Smlouva o FEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, bod
).
S ohledem na výše uvedené je třeba posoudit projednávané žaloby ve věci samé.
K věci samé
Na podporu obou svých žalob se Maďarsko dovolává čtyř v podstatě shodných žalobních důvodů, z nichž první vychází ze „zneužití posuzovací pravomoci“ a zjevně nesprávného posouzení při uplatňování čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, jakož i z porušení zásady proporcionality; druhý z porušení zásad zákazu diskriminace a rovného zacházení; třetí z porušení povinnosti uvést odůvodnění a práva na obhajobu Maďarska a čtvrtý z porušení povinnosti loajální spolupráce, zásady řádné správy a práva na účinný procesní prostředek.
Mimoto na jednání Maďarsko věnovalo značnou část své řeči argumentu, podle kterého Komise nesprávně vymezila referenční rámec, který porušila dotčená vnitrostátní opatření. Toto pochybení Komise zabránilo závěru, že uvedená opatření byla selektivní, a mohla tudíž být kvalifikována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Je třeba konstatovat, že Maďarsko v rámci tohoto argumentu v podstatě vznáší žalobní důvod vycházející z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu nesprávné kvalifikace dotčených vnitrostátních opatření jako státní podpory.
V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že žaloby podané Maďarskem neobsahují žádný takový důvod. Kromě toho Maďarsko argumenty vyjádřenými v uvedených žalobách zpochybňuje pouze napadené příkazy a nezpochybňuje důvody, které vedly Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení v projednávané věci. Maďarsko sice v rámci prvního žalobního důvodu těchto žalob uvádí, že Komise ve sporných rozhodnutích nevymezila okruh výlučných příjemců dotčených vnitrostátních opatření, ačkoli podle judikatury je vymezení takové kategorie podniků podmínkou nezbytnou k tomu, aby byla takovým opatřením přiznána selektivní povaha. Tento argument je však nutné přenést do kontextu uvedeného žalobního důvodu, podle kterého Maďarsko nezpochybňuje kvalifikaci dotčených vnitrostátních opatření jako státní podpory, ale v podstatě tvrdí, že pro účely vydání příkazu k pozastavení opatření by tato kvalifikace měla být určitější než v případě zahájení formálního vyšetřovacího řízení, které nezahrnuje takový příkaz, a opírat se o ustálenou praxi Komise i judikaturu. Za těchto okolností nelze argument uvedený na jednání považovat za podporu prvního žalobního důvodu.
Zadruhé vyjádření Maďarska na jednání se neopírají o právní a skutkové okolnosti, které vyšly najevo v průběhu řízení.
V důsledku tomu musí být argument, který Maďarsko vyjádřilo na jednání, považován za nepřípustný podle článku 84 jednacího řádu, který zakazuje předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení.
K prvnímu žalobnímu důvodu
První žalobní důvod je rozdělen do dvou částí, z nichž první vychází z porušení čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 z důvodu „zneužití posuzovací pravomoci“ a zjevně nesprávného posouzení při uplatňování tohoto ustanovení a druhý z porušení zásady proporcionality.
–
K první části
V rámci první části tohoto žalobního důvodu Maďarsko v podstatě tvrdí, že k tomu, aby Komise mohla vydat příkaz k pozastavení opatření podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, musí kromě podmínek uvedených v tomto ustanovení prokázat splnění dalších podmínek.
V této souvislosti uvádí, že v unijním právu podléhá nařízení předběžných opatření třem obecným podmínkám, kterými jsou naléhavost, závažné riziko podstatné a nenapravitelné újmy a
fumus boni juris
, tj. možná protiprávní povaha opatření, jehož pozastavení je požadováno. Tyto tři podmínky se uplatňují zejména na odklad a jiná předběžná opatření, která mohou unijní soudy nařídit v souladu s články 278 a 279 SFEU, na předběžná opatření použitelná v oblasti hospodářské soutěže na základě článků 101 a 102 SFEU, na opatření, která mohou vnitrostátní soudy nařídit na základě čl. 108 odst. 3 SFEU, a konečně na příkazy k navrácení podpory, které Komise může uložit na základě čl. 11 odst. 2 nařízení č. 659/1999.
Maďarsko se domnívá, že ačkoli čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 tyto tři podmínky nestanoví, jejich splnění lze při vydání příkazu k pozastavení opatření požadovat, neboť v případě jejich nesplnění by posuzovací pravomoci Komise, pokud jde o vydání těchto příkazů, nebyla nijak omezena. Kromě toho nelze připustit, že by unijní normotvůrce úmyslně nepodmínil vydání příkazů na pozastavení opatření těmito třemi podmínkami ani že by unijní soud z důvodu nestanovení těchto podmínek nemohl rozhodnout o omezení posuzovací pravomoci Komise, a to stanovením podmínek pro uplatnění příkazů na pozastavení opatření. Maďarsko v tomto ohledu upřesňuje, že touto částí prvního žalobního důvodu nemá v úmyslu se domáhat nepoužitelnosti čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 podle článku 277 SFEU.
Co se týče podmínky
fumus boni juris
, Maďarsko uvádí, že k tomu, aby bylo možné vydat příkaz k pozastavení opatření, neměly by s přihlédnutím k ustálené praxi Komise nebo judikatuře unijního soudu být pochybnosti o tom, že dotčené vnitrostátní opatření má charakter státní podpory. V projednávané věci přitom neexistuje ani praxe Komise ani judikatura, která by mohla jednoznačně potvrdit kvalifikaci takové progresivní daňové sazby, jako je sazba příspěvku na zdravotní péči nebo změněného poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jako státní podpory. Navíc z judikatury vyplývá, že k tomu, aby bylo možné určité daňové opatření kvalifikovat jako státní podporu, musí Komise vymezit kategorii pouze těch podniků, které takové opatření zvýhodňuje. Sporná rozhodnutí přitom nedefinují ani zvýhodněné podniky ani podniky, kterým byla dotčenými vnitrostátními opatřeními způsobena újma.
Pokud jde o další dvě podmínky, Maďarsko tvrdí, že vydání napadených příkazů není nutné, neboť v případě jejich nevydání by u dotčených vnitrostátních opatření nehrozilo, že by okamžitě způsobily vážnou a nenapravitelnou újmu, čímž se sporná rozhodnutí liší od rozhodnutí Komise (2007) 4313 ze dne 27. září 2007 o státní podpoře C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Rumunsko – Privatizace podniku Tractorul (
Úř. věst. 2007, C 249, s. 21
), ve kterém Komise poukázala na takové riziko, aby odůvodnila vydání příkazu k pozastavení opatření vůči Rumunsku. Maďarsko dále tvrdí, že za účelem prokázání existence rizika vážné a nenapravitelné finanční újmy v projednávané věci měla Komise předložit důkaz o tom, že v případě nevydání napadených příkazů před ukončením formálního vyšetřovacího řízení se mohly podniky, kterým byla v důsledku dotčených vnitrostátních opatření způsobena újma, ocitnout v situaci, která by ohrozila jejich finanční životaschopnost. Komise přitom nejenže neposkytla takový důkaz, ale ze sporných rozhodnutí rovněž vyplývá, že případnou újmu by bylo možné nahradit na základě povinnosti vrátit neoprávněně poskytnutou podporu uložené v konečných rozhodnutích.
Konečně má Maďarsko za to, že možnost Komise nařídit pozastavení vnitrostátního daňového opatření jen proto, že toto opatření představuje státní podporu, aniž musí prokázat, že byly splněny tři podmínky pro přijetí předběžných opatření, narušuje rozdělení úkolů vymezené judikaturou Soudního dvora mezi vnitrostátní soudy a Komisi. Pouze vnitrostátním soudům totiž přísluší vyvodit případné důsledky z porušení povinnosti spočívající v pozastavení opatření stanovené v čl. 108 odst. 3 SFEU. Jasné rozdělení úkolů mezi Komisi a vnitrostátní soudy potvrzuje zvláštní povahu příkazů k pozastavení opatření a brání tomu, aby Komise vydala takové příkazy jen proto, že se podpora během formálního vyšetřovacího řízení nadále poskytuje. Znamená to rovněž, že Komise může nařídit pozastavení vnitrostátního opatření pouze v případě, že by se předběžná opatření přijatá vnitrostátními soudy na základě čl. 108 odst. 3 SFEU jevila jako nedostatečná.
Komise tyto argumenty odmítá.
Z popisu procesních pravidel uvedených v bodech 24 až 29 výše vyplývá, že pokud se Komise rozhodne zahájit formální vyšetřovací řízení ve smyslu čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999 proti vnitrostátnímu opatření, které jí nebylo oznámeno, členský stát musí neprodleně pozastavit uplatňování tohoto opatření. Skutečnost, že kvalifikace dotčeného vnitrostátního opatření jako státní podpory je předběžná, nemá žádný vliv na tuto povinnost spočívající v pozastavení opatření.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, judikatura Soudního dvora, která velmi brzy uznala přímý účinek povinnosti pozastavit vyplácení státních podpor před tím, než Komise přezkoumá jejich slučitelnost s vnitřním trhem (rozsudky ze dne 15. července 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, s. 1162, a ze dne11. prosince 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8), nevyhrazuje úkol vyvodit případné důsledky z porušení povinnosti spočívající v pozastavení opatření stanovené v čl. 108 odst. 3 SFEU pouze vnitrostátním soudům.
Podle judikatury články 107 a 108 SFEU vyhrazují Komisi ústřední a výlučnou roli při rozhodování o případné neslučitelnosti podpory s vnitřním trhem, přičemž úkolem vnitrostátních soudů je ochrana práv, která pro jednotlivce vyplývají z přímého účinku zákazu stanoveného v poslední větě čl. 108 odst. 3 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. listopadu 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires a Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, bod
). Pravomoci přiznané vnitrostátním soudům v oblasti posuzování státních podpor tudíž nemohou omezit pravomoci, kterými v této oblasti disponuje Komise. Podle judikatury je naopak právě pravomoc vnitrostátních soudů omezena v případě, že Komise přijme rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, body
a
).
Jak bylo připomenuto v bodě 30 výše, k tomu, aby mohla Komise zajistit dodržování pravidel stanovených v čl. 108 odst. 3 SFEU, byla jí přiznána pravomoc požadovat po dotyčném členském státu, aby neprodleně pozastavil vyplácení protiprávní podpory poté, co tomuto členskému státu umožnila se vyjádřit.
Podmínky vydání takového příkazu stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 se omezují na hmotněprávní podmínku, a sice na kvalifikaci dotčeného vnitrostátního opatření jako protiprávní státní podpory ze strany Komise v této fázi řízení, a na procesní podmínku, a sice umožnit dotyčnému členskému státu se vyjádřit.
Žádná jiná podmínka nemusí být splněna k tomu, aby byla Komise oprávněna vydat příkaz podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, a je nutné zdůraznit, že tato situace vyplývá z vůle, a nikoli z opomenutí normotvůrce, jak tvrdí Maďarsko. Znění uvedeného článku, které odráží právní stav vyplývající z ustálené judikatury citované v bodě 30 výše, totiž nebylo upraveno změnami vloženými do nařízení č. 659/1999 a bylo jako takové převzato do nového nařízení č. 2015/1589.
Konkrétně na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, vydání příkazu k pozastavení opatření nemůže podléhat podmínkám stanoveným pro vydání příkazu k navrácení podpory ve smyslu čl. 11 odst. 2 nařízení č. 659/1999 nebo podmínkám, které jinak vycházejí z tohoto ustanovení.
Zaprvé příkaz k pozastavení opatření totiž představuje nástroj k zabránění tomu, aby se nadále porušovala povinnost neprovádět záměry poskytnout nebo upravit podpory stanovená v čl. 108 odst. 3 SFEU. Vzhledem k tomu, že v případě neoznámených podpor se tato povinnost uplatní v okamžiku zahájení formálního vyšetřovacího řízení a předběžné kvalifikace dotčeného vnitrostátního opatření jako protiprávní státní podpory, podmínění vydání příkazu k pozastavení opatření dodatečnými hmotněprávními podmínkami by oslabilo účinnost tohoto mechanismu vytvořeného s cílem zajistit, aby se plně dodržovala právní povinnost, kterou členskému státu ukládá čl. 108 odst. 3 SFEU.
Zadruhé podmínky stanovené pro vydání příkazu k navrácení podpory jsou odůvodněné povahou tohoto příkazu a jeho místem v systému předběžného posuzování záměrů nových podpor zavedeném článkem 108 SFEU.
V souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU musí totiž členské státy zrušit pouze neslučitelné podpory, což znamená povinnost navrácení již vyplacených neslučitelných podpor. Naopak podle judikatury unijní právo neukládá povinnost úplného navrácení jakékoli protiprávní podpory (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, body
a
).
Podle judikatury nemůže být podpora vyplacená členskými státy považována za neslučitelnou pouze z důvodu, že byla poskytnuta v rozporu s oznamovací povinností nebo povinností pozastavení stanovenými v čl. 108 odst. 3 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, body
až
,
a
). Proto i když zahájením formálního vyšetřovacího řízení ohledně vnitrostátního opatření v situaci stanovené v článku 13 nařízení č. 659/1999 vzniká dotyčnému členskému státu povinnost neprodleně pozastavit vyplácení podpory, nevzniká mu tím povinnost podporu vrátit.
Nic to však nemění na tom, že unijní právo nevylučuje možnost navrácení protiprávně vyplacených podpor před tím, než Komise rozhodne o jejich slučitelnosti.
Na jedné straně za účelem plné účinnosti ustanovení čl. 108 odst. 3 SFEU přísluší vnitrostátním soudům, aby v případě porušení tohoto ustanovení z něj vyvodily veškeré důsledky v souladu s jejich vnitrostátním právem, jak co se týče platnosti aktů provádějících opatření podpory, tak co se týče navrácení finanční podpory poskytnuté v rozporu s tímto ustanovením (viz rozsudek ze dne 21. července 2005, Xunta de Galicia,
C‑71/04
,
EU:C:2005:493
, bod
a citovaná judikatura). Zejména skutečnost, že podpora byla poskytnuta v rozporu s poslední větou čl. 108 odst. 3 SFEU, může v závislosti na okolnostech vyžadovat její navrácení v souladu s vnitrostátními procesními pravidly, a to i tehdy, je-li následně tato podpora prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, body
a
).
Na druhé straně unijní normotvůrce stanovil Komisi možnost vydávat příkazy k navrácení protiprávně vyplacené podpory ještě před ukončením formálního vyšetřovacího řízení. Z důvodu, že takové příkazy ovlivní situaci příjemce podpory, podřídil však jejich vydání přísnými podmínkami definovanými v čl. 11 odst. 2 nařízení č. 659/1999.
Z předchozích úvah zaprvé vyplývá, že Komise nemusela ve sporných rozhodnutích poukázat na ustálenou praxi nebo judikaturu, s ohledem na které nejsou pochybnosti o tom, že dotčená vnitrostátní opatření mají charakter státní podpory.
Ze spisu nicméně vyplývá, že několik měsíců před přijetím sporných rozhodnutí Komise rozhodnutím C(2015) 1520 ze dne 12. března 2015 o opatření SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Maďarsko – Daň z reklamy (
Úř. věst. 2015, C 136, s. 7
) zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s daní, kterou Maďarsko zavedlo v reklamním odvětví, přičemž jde o daň, která se vyznačovala progresivní daňovou sazbou použitelnou na obrat dosažený z poskytování reklamních služeb mediálními podniky, a z toho důvodu se podobala příspěvku na zdravotní péči a změněnému poplatku za inspekci potravinářských řetězců. Přijetí uvedeného rozhodnutí předcházela a po něm následovala výměna informací mezi Komisí a maďarskými orgány, z důvodu které Maďarsko nemůže platně tvrdit, že nevědělo o žádné praxi Komise spočívající v kvalifikaci vnitrostátních daňových opatření zahrnujících takovouto progresivní sazbu jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Mimoto Maďarsko nemůže Komisi vytýkat, že ve sporných rozhodnutích nevymezila kategorii podniků, které jsou jako jediné dotčenými vnitrostátními opatřeními zvýhodněny. Komise totiž není povinna vymezit kategorii podniků, které jsou jako jediné daňovým opatřením zvýhodněny, aby mohla kvalifikovat toto opatření jako státní podporu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Komise v. World Duty Free Group SA a další,
C‑20/15 P a C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, bod
).
Zadruhé Komise neměla ve sporných rozhodnutích ani povinnost prokázat, že v případě nevydání napadených příkazů by dotčená vnitrostátní opatření okamžitě způsobila vážnou a nenapravitelnou finanční újmu nebo že by se podniky, jimž byla těmito opatřeními způsobena újma, mohly ocitnout v takové situaci, která by ohrozila jejich finanční životaschopnost.
V tomto ohledu stačí připomenout, pokud jde o argument vycházející z rozhodnutí Komise (2007) 4313 (viz bod 63 výše), že platnost napadených příkazů je třeba zkoumat pouze s ohledem na čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, a nikoliv s ohledem na předchozí praxi Komise (
per analogiam
viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Freistaat Sachsen a Land Sachsen-Anhalt v. Komise,
C‑459/10 P
, nezveřejněný,
EU:C:2011:515
, bod
a citovaná judikatura).
Zatřetí na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, skutečnost, že splnění tří podmínek, které uvádí ve své argumentaci, čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nevyžaduje, neznamená, že posuzovací pravomoc, kterou Komisi přiznává unijní judikatura a normotvůrce, pokud jde o vydávání příkazů k pozastavení opatření, je neomezená nebo že nepodléhá žádnému přezkumu.
Omezení, v jejichž rámci může Komise použít příkazy k pozastavení opatření, jsou definována v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, z něhož vyplývá, že Komise musí předložit důvody, které ji vedou k závěru, že prováděné vnitrostátní opatření představuje novou státní podporu, a obrátit se na dotyčný členský stát v souvislosti se zamýšleným příkazem. Dodržení procesních a hmotněprávních podmínek vydání příkazu k pozastavení opatření Komisí může na návrh dotčeného členského státu přezkoumat unijní soud. Kromě toho, jak bylo uvedeno v bodě 50 výše, přezkum prováděný unijním soudem se neomezuje pouze na podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a může se rozšířit zejména na soulad příkazu k pozastavení opatření se Smlouvou o FEU a obecnými právními zásadami (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, E a F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, bod
a citovaná judikatura).
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise vydáním napadených příkazů neporušila čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999. První část prvního žalobního důvodu je tedy třeba zamítnout.
–
K druhé části
Druhou částí prvního žalobního důvodu Maďarsko v podstatě tvrdí, že doplnění podmínek uvedených v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 o dodatečné podmínky je třeba z hlediska zásady proporcionality.
Podle Maďarska není příkaz k pozastavení opatření stanovený v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 jediným nástrojem k nápravě účinků vnitrostátního daňového opatření, které může být po ukončení formálního vyšetřovacího řízení kvalifikováno jako státní podpora. Kromě toho takový příkaz představuje zásah do vnitrostátního právního řádu v takovém rozsahu, že by měl být použit pouze v případě, že neexistují jiné mírnější nástroje.
V projednávané věci, především, se porušení zásady proporcionality projevilo tak, že Komise ve sporných rozhodnutích zřejmě připouští, že jedinými kritérii pro vydání napadených příkazů je existence narušení hospodářské soutěže v důsledku dotčených vnitrostátních opatření a skutečnost, že se v době vydání napadených příkazů nadále provádějí. Komise by přitom měla posoudit také otázku, zda narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z dotčených vnitrostátních opatření, má trvalou a nezvratnou povahu. Maďarsko v této souvislosti uvádí, že Komise v mnoha rozhodnutích přijatých v posledních letech nevydala příkazy k pozastavení opatření, ačkoli na začátku řízení se zdálo být jasné, že dotyčné vnitrostátní opatření představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem.
Dále k porušení zásady proporcionality došlo v důsledku toho, že Komise v informačních dopisech ze dne 17. března a 13. dubna 2015, které byly zaslány maďarským orgánům před vydáním napadených příkazů (viz bod 5 výše), tyto orgány jen velmi nejasně a v krátkosti informovala o svém úmyslu vydat příkazy v případě, že by se informace, které tyto orgány poskytnutou v rámci formálního vyšetřovacího řízení, ukázaly jako nedostatečné pro to, aby se zbavila svých pochybnosti ohledně slučitelnosti dotčených vnitrostátních opatření s vnitřním trhem. Toto vyjádření znamená, že jen pochybnosti Komise ohledně slučitelnosti opatření mohly odůvodnit příkaz k pozastavení opatření.
Konečně k porušení zásady proporcionality došlo na základě toho, že Komise ve sporných rozhodnutích uvedla, že pouhá výrazně progresivní povaha dotčených vnitrostátních opatření mohla mít negativní dopad na hospodářskou soutěž. Napadené příkazy se však nevztahovaly pouze na výrazně progresivní sazbu, ale i na „progresivní systém“ jako celek, což je zjevně nepřiměřené.
Komise tyto argumenty odmítá.
Zásada proporcionality, jež představuje jednu z obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené sledovaným cílům (rozsudek ze dne 24. května 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, bod
).
Zaprvé je v této souvislosti nutné konstatovat, že argumentace Maďarska vyjádřená v rámci této části vychází ze stejné myšlenky, z jaké vychází první část, podle které musí Komise v případě vydání příkazu k pozastavení opatření prokázat splnění podmínek, které nejsou výslovně stanoveny v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999. Tato argumentace nemůže uspět z důvodů uvedených v bodech 70 až 86 výše.
Zadruhé, i když je argumentace uvedená ve vyjádřeních Maďarska v této souvislosti nejasná, zdá se, že se tento stát domnívá, že i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně dotčených vnitrostátních opatření byly maďarské orgány nadále oprávněny tato opatření provádět a zabránily jim v tom až napadené příkazy. Z vyjádření Maďarska vyplývá, že jen napadené příkazy mají pozastavující účinek ve vztahu k dotčeným vnitrostátním opatřením, a nikoli zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Je třeba konstatovat, že takovou argumentaci, která se zakládá na mylné představě o účincích rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a zejména povinností, které členským státům ukládá čl. 108 odst. 3 SFEU, je nutné odmítnout.
Na jednání Maďarsko v odpovědi na otázku Tribunálu nicméně uvedlo, že zahájením formálních vyšetřovacích řízení v projednávané věci vznikla povinnost pozastavit dotčená vnitrostátní opatření, kterou mělo splnit. Maďarsko nicméně konstatovalo, že tato skutečnost není relevantní pro účely posouzení opodstatněnosti této části prvního žalobního důvodu.
Ze sporných rozhodnutí (bod 45 odůvodnění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči a bod 54 odůvodnění rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců), které v této souvislosti Maďarsko nezpochybnilo, vyplývá, že maďarské orgány se v odpovědi na informační dopisy ze dne 17. března a 13. dubna 2015, v nichž Komise vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti dotčených vnitrostátních opatření s vnitřním trhem a poukázala na možnost vydat příkazy k pozastavení opatření, nevyjádřily k otázce uvedených příkazů. Kromě toho z rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců (bod 54 odůvodnění) vyplývá, že se maďarské orgány omezily pouze na prohlášení, že podle jejich názoru nepředstavuje změněná progresivní daňová sazba poplatku za inspekci potravinářských řetězců státní podporu. Vzhledem k těmto skutečnostem, které Komise právem vyložila jako odmítnutí splnit povinnost pozastavit opatření, je třeba vydání napadených příkazů považovat za přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, kterou jsou v projednávané věci články 107 a 108 SFEU.
Dále ačkoli je nesporné, že příkaz k pozastavení opatření je více omezujícím opatřením než zahájení formálního vyšetřovacího řízení (viz bod 32 výše), tyto dva akty vyvolávají v podstatě stejný právní účinek, a to povinnost okamžitě pozastavit vyplácení dotyčné státní podpory. Nevýhody způsobené členskému státu uložením příkazu k pozastavení opatření nejsou tedy z hlediska cílů uvedených v článcích 107 a 108 SFEU nepřiměřené.
Zatřetí tvrzení Maďarska, podle kterého mu Komise nařídila pozastavit „progresivní systém“ jako celek, je neopodstatněné. V bodě 53 odůvodnění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči a v bodě 62 odůvodnění rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců Komise totiž nenařídila pozastavení jiných opatření než těch, která v oddílech 4.1 uvedených rozhodnutí předběžně vyhodnotila tak, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak to jasně potvrzují body 46 a 48 odůvodnění prvně uvedeného rozhodnutí a body 55 a 57 odůvodnění druhého z rozhodnutí, které se nacházejí v jejich části věnované odůvodnění napadených příkazů.
Konečně argument vycházející z dřívější praxe Komise nemůže obstát, a to z důvodů již uvedených v bodě 84 výše. V každém případě je třeba připomenout, že v každé věci citované Maďarskem měly dotyčné členské státy povinnost pozastavit provádění dotčených daňových opatření v okamžiku, kdy Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na tato opatření.
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise vydáním napadených příkazů neporušila zásadu proporcionality. Druhou část tohoto žalobního důvodu je tedy třeba zamítnout.
Z toho vyplývá, že prvnímu žalobnímu důvodu nelze vyhovět.
K druhému žalobnímu důvodu
Druhý žalobní důvod vychází z porušení zásad zákazu diskriminace a rovného zacházení.
Na jedné straně porušení těchto zásad vyplývá ze skutečnosti, že se Komise vůči Maďarsku rozhodla uplatnit příkazy k pozastavení opatření, ačkoli tento nástroj neuplatnila vůči jiným členským státům, a to ani v rozhodnutích týkajících se daňových opatření, jakými jsou letištní poplatky, nebo opatření známých pod druhovým názvem
tax rulings
. Navíc Komise, ačkoli v minulosti přijala pozastavující opatření jen sporadicky, vydala vůči Maďarsku tři příkazy, přičemž dva napadené příkazy jen v roce 2015.
Maďarsko v tomto ohledu uvádí, že Komise posuzovala daňová opatření spočívající na stejném schématu progresivní daně z obratu přijaté v Maďarsku již v rámci řízení zahájených podle článku 258 SFEU. Tvrdí, že příkazy k pozastavení opatření, které byly vůči němu vydány, vyjadřují záměr Komise obejít uvedená řízení a vyvolat okamžitý účinek ve vnitrostátním právním řádu.
Na druhé straně porušení uvedených zásad, jakož i porušení povinnosti uvést odůvodnění vyplývá ze skutečnosti, že v ojedinělých případech, kdy Komise vydala příkazy k pozastavení opatření, učinila tak na základě odlišných právních kritérií, než jsou ta, která uplatnila v projednávané věci. Konkrétně v předchozích rozhodnutích posuzovala nenapravitelnou povahu újmy, která mohla vyplývat z dotyčného vnitrostátního opatření, pokud by nebylo přijato usnesení o vydání příkazu.
Komise tyto argumenty odmítá.
Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení nebo zákazu diskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (viz rozsudek ze dne 26. září 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci se Maďarsko dovolává první části této zásady, podle níž se srovnatelnými situacemi nesmí být zacházeno odlišně. K učinění závěru o diskriminaci je proto nutné nejprve posoudit otázku, zda jsou situace uvedené Maďarskem skutečně srovnatelné.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Maďarsko ve svých vyjádřeních pouze odkazuje na několik rozhodnutí, která Komise přijala v posledních letech a která lze identifikovat pouze na základě jejich názvu. U části těchto rozhodnutí není ani upřesněno, zda se jedná o rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení nebo o konečná rozhodnutí, kterými se tato řízení ukončují. Jediným kritériem, které tato rozhodnutí spojuje kromě toho, že se všechny týkají státní podpory, je skutečnost, že se všechny týkají daňových opatření. Maďarsko však neupřesňuje, zda, a v případě kladné odpovědi v čem, se tato daňová opatření podobají dotčeným vnitrostátním opatřením. Neupřesňuje ani to, zda se rozhodnutí, která uvádí, týkají opatření, která byla Komisi oznámena, a zda členské státy, kterým byla tato rozhodnutí určena, splnily povinnost spočívající v pozastavení opatření. Za těchto okolností je třeba konstatovat, že se Maďarsku nepodařilo prokázat, že situace, které uvádí, jsou skutečně srovnatelné s jeho situací.
Mimoto je třeba uvést, že pravomoc vydávat příkazy k pozastavení opatření, kterou disponuje Komise, neznamená povinnost automaticky nařídit dotyčnému členskému státu pozastavit vyplácení podpory, která nebyla oznámena v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU (viz rozsudek ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, bod
a citovaná judikatura). Na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, dospěla Komise správně na základě této judikatury k závěru, že v daném případě nemá povinnost odůvodnit své rozhodnutí nevydat příkaz k pozastavení opatření.
Pouhá skutečnost, že Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s daňovými opatřeními existujícími v některých členských státech, aniž vydala příkaz k pozastavení opatření, ačkoli současně se zahájením formálních vyšetřovacích řízení v souvislosti s daňovými opatřeními existujícími v jiných členských státech takové příkazy vydala, tudíž nemůže postačovat k prokázání porušení zásad zákazu diskriminace a rovného zacházení.
Pokud jde zadruhé o řízení o nesplnění povinnosti, která Komise zahájila vůči Maďarsku a která se týkala veřejného zatížení založeného na schématu progresivní daně z obratu, je třeba připomenout, že Soudní dvůr se již setkal se situacemi, ve kterých opatření přijatá členským státem spadala jak pod ustanovení Smlouvy o FEU týkající se kontroly státních podpor, tak pod ustanovení Smlouvy o FEU týkající se ostatních aspektů fungování vnitřního trhu.
Soudní dvůr tehdy konstatoval, že rozdíly mezi podmínkami uplatnění těchto ustanovení a rozsahem pravomocí, kterými disponuje Komise při jejich uplatňování, nebrání tomu, aby určité vnitrostátní opatření spadalo jak pod ustanovení čl. 110 prvního pododstavce SFEU, tak pod ustanovení týkající se státních podpor, a bylo z toho důvodu předmětem dvou rozdílných řízení, tedy jednoho zahájeného na základě článku 258 SFEU a druhého na základě čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. května 1980, Komise v. Itálie,
73/79
,
EU:C:1980:129
, body
až
).
Z této judikatury vyplývá, že Komisi nelze vytýkat, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně vnitrostátního opatření, které zároveň posuzuje v rámci řízení stanoveného v článku 258 SFEU.
Co se týče zatřetí argumentu Maďarska vycházejícího ze srovnání napadených příkazů s předchozím rozhodnutím, ve kterém Komise před vydáním příkazu k pozastavení opatření posuzovala nenapravitelnou povahu újmy, která mohla vyplývat z dotyčného vnitrostátního opatření, stačí připomenout, jak bylo uvedeno v bodě 84 výše, že platnost napadených příkazů je třeba posuzovat pouze s ohledem na čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, a nikoli s ohledem na dřívější praxi Komise.
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise vydáním napadených příkazů neporušila zásady zákazu diskriminace a rovného zacházení.
Druhý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu
Třetí žalobní důvod vychází z porušení čl. 296 odst. 2 SFEU, čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie, jakož i práva na obhajobu.
Podle Maďarska jsou především sporná rozhodnutí stižena nedostatečným odůvodněním, neboť Komise nevysvětlila, proč vydání napadených příkazů bylo v projednávané věci potřebné. Maďarsko tvrdí, že standard odůvodnění vyžadovaný pro vydání příkazu k pozastavení opatření by měl být vyšší než v případě zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Komise ve sporných rozhodnutích přitom jen poukázala na to, že dotčená vnitrostátní opatření představují státní podporu, jsou nadále prováděna a výrazně progresivní povaha sazeb příspěvku na zdravotní péči a změněného poplatku za inspekci potravinářských řetězců mohly mít negativní účinky na hospodářskou soutěž.
Dále jsou sporná rozhodnutí stižena nedostatečným odůvodněním v tom, že Komise neuvedla důvody, proč v projednávané věci založila příkazy k pozastavení podpory na kritériích, jež se lišila od kritérií, která uplatnila v jiných věcech, v nichž vydala takové příkazy. Kromě toho Komise na rozdíl od své dřívější praxe a postoje, který přijala v jiných věcech, nedala v projednávaném případě maďarským orgánům možnost, aby se k napadeným příkazům vyjádřily.
Komise navíc pouze vymezila kategorie podniků s vyšším nebo nižším obratem a tím, že nedefinovala okruh výlučných příjemců dotčených vnitrostátních opatření, nesplnila požadavky judikatury.
Konečně Komise pouze uvedla, že dotčená vnitrostátní opatření mohou mít vážný dopad na hospodářskou soutěž na trhu, aniž upřesnila, o jaký trh jde, jaké ekonomické faktory existují na tomto trhu a jakým způsobem by mohla dotčená vnitrostátní opatření tento trh ovlivnit.
Kromě toho v rámci žaloby ve věci T‑554/15 Maďarsko tvrdí, že Komise porušila svou povinnost uvést odůvodnění, jelikož odůvodnění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči, konkrétně body 48 a 53 odůvodnění, je rozporuplné a nedostatečně přesné. Na základě tohoto rozhodnutí nelze určit, kterým ustanovením zákona, jímž se zavádí příspěvek na zdravotní péči, je třeba pozastavit účinnost.
Komise tyto argumenty odmítá.
Není sice třeba rozhodnout o otázce položené Komisí, zda se členský stát může dovolávat ustanovení Listiny základních práv, avšak je třeba především připomenout, že povinnost odůvodnění právních aktů orgánů je stanovena Smlouvou o FEU a dodržování práva na obhajobu v jakémkoliv řízení, které bylo zahájeno vůči osobě a které může vést k vydání aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení této osoby, představuje základní zásadu unijního práva, která musí být zaručena i při neexistenci zvláštní právní úpravy. Dodržování práva na obhajobu členských států musí být zaručeno i v řízeních týkajících se kontroly státních podpor (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1987, Francie v. Komise,
259/85
,
EU:C:1987:478
, bod
, a ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, body
až
).
Podle ustálené judikatury platí, že ačkoli v odůvodnění požadovaném čl. 296 odst. 2 SFEU musí být jasně a jednoznačně uvedeny úvahy orgánu, který přijal dotčený akt, tak aby se dotčené osoby mohly seznámit s důvody, jež vedly k přijetí opatření, a aby Tribunál mohl vykonávat přezkum, není potřeba, aby toto odůvodnění uvádělo veškeré relevantní skutkové nebo právní okolnosti. Dodržení povinnosti uvést odůvodnění musí být ostatně posuzováno nejen s ohledem na znění aktu, ale rovněž s ohledem na jeho kontext a na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně akt je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou dotyčnému členskému státu známy a umožňují mu pochopit dosah opatření, které vůči němu bylo přijato (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. listopadu 2013, Komise v. Rada,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, body
a
a citovaná judikatura).
Pokud jde o standard odůvodnění příkazu k pozastavení opatření, je třeba uvést, že takový příkaz se vydává před tím, než Komise s konečnou platností rozhodne o slučitelnosti dotyčného opatření s vnitřním trhem, a to bez ohledu na to, že se tento příkaz vydává současně s rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení nebo po přijetí tohoto rozhodnutí. Za těchto podmínek a vzhledem k předmětu příkazů k pozastavení opatření (viz body 30 a 69 výše) je třeba konstatovat, že pokud jde o kvalifikaci dotyčného opatření jako protiprávní státní podpory, musí standard odůvodnění příkazu k pozastavení opatření odpovídat standardu, který požaduje judikatura v případě rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. V těchto typech rozhodnutí se přitom Komise může omezit na shrnutí relevantních skutkových a právních skutečností, na předběžné hodnocení opatření směřující k určení, zda má charakter podpory, a na uvedení důvodů, které vyvolávají pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem (rozsudek ze dne 21. července 2011, Alcoa Trasformazioni v. Komise,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, body
a
).
Konečně je třeba připomenout, že pokud Komise vydává příkaz k pozastavení opatření, musí prokázat pouze splnění podmínek požadovaných v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 (viz body 71 a 80 až 84 výše) a není povinna odůvodnit své rozhodnutí nevydat příkaz k pozastavení opatření v jiném daném případě (viz bod 112 výše).
V projednávané věci je zaprvé nutné konstatovat, pokud jde o odůvodnění týkající se hmotněprávních podmínek pro vydání napadených příkazů, že Komise v bodech 10 až 37 odůvodnění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči a v bodech 20 až 42 odůvodnění rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců uvedla důvody pro svůj předběžný závěr, podle kterého dotčená vnitrostátní opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V bodě 42 odůvodnění prvně uvedeného rozhodnutí a v bodě 51 odůvodnění druhého z uvedených rozhodnutí uvedla, že tato opatření představují nové podpory, které jí nebyly oznámeny v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a proto musí být považovány za protiprávní podporu. Tyto prvky odůvodnění byly stručně převzaty do bodu 46 odůvodnění prvně uvedeného rozhodnutí a bodu 55 odůvodnění druhého z uvedených rozhodnutí, které se nacházejí v částech těchto rozhodnutí týkajících se napadených příkazů.
Toto odůvodnění je z hlediska požadavků stanovených judikaturou uvedenou v bodech 128 a 129 výše dostatečné. V tomto ohledu výtka Maďarska týkající se vymezení kategorie pouze těch podniků, které jsou dotčenými vnitrostátními opatřeními zvýhodněny, nemůže obstát z důvodů uvedených v bodě 82 výše. Pokud jde o nedostatečné odůvodnění sporných rozhodnutí v souvislosti s definicí dotčeného trhu, je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, Komise v rámci rozhodnutí o zahájení řízení stanoveného v čl. 108 odst. 3 SFEU, v bodě 36 odůvodnění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči a v bodě 41 odůvodnění rozhodnutí o změně poplatku za inspekci potravinářských řetězců dostatečně vysvětlila, jaké důsledky by mohly mít dotčená vnitrostátní opatření na trh výroby a prodeje tabákových výrobků a na trh maloobchodního prodeje rychloobrátkového spotřebního zboží.
Zadruhé, pokud jde o odůvodnění týkající se procesní podmínky pro vydání napadených příkazů, je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, Komise dala tomuto státu možnost předložit své připomínky k napadeným příkazům ještě před jejich vydáním. Informační dopisy ze dne 17. března a 13. dubna 2015, které Maďarsko připojilo ke svým žalobám, totiž jasně poukazují na to, že Komise zvažovala možnost uplatnit příkazy stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a že v souladu s tímto ustanovením vyzvala Maďarsko, aby ve lhůtě 20 pracovních dnů předložilo své připomínky. Ze sporných rozhodnutí také vyplývá, že maďarské orgány v dané lhůtě připomínky k plánovaným příkazům nepředložily, což Maďarsko nepopírá.
Zatřetí, pokud jde o odůvodnění týkající se nutnosti vydat napadené příkazy, je třeba uvést, že i když z čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 vyplývá, že Komise musí uvést důvody, na jejichž základě se domnívá, že prováděné dotčené vnitrostátní opatření představuje novou státní podporu, toto ustanovení nevyžaduje, aby Komise konkrétně odůvodnila vhodnost přijetí příkazu v daném případě. Vhodnost tohoto opatření je odůvodněna existencí prokázaného porušení čl. 108 odst. 3 SFEU členským státem.
V situaci, o jakou se jedná v projednávané věci, ve které je příkaz k pozastavení opatření součástí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení je třeba, vzhledem k širokému prostoru pro uvážení, kterým disponuje Komise podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, jakož i k zvláštnímu právnímu účinku, který vyvolává příkaz k pozastavení opatření podle článku 12 tohoto nařízení, nicméně konstatovat, že z rozhodnutí o vydání takového příkazu musí být možné pochopit, proč podle Komise dotyčný členský stát nesplnil povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 SFEU a musí pozastavit provádění posuzovaných opatření v návaznosti na zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
V projednávaném případě ze sporných rozhodnutí vyplývá, že maďarské orgány v odpovědi na informační dopisy ze dne 17. března a 13. dubna 2015 tvrdily, že dotčená vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu. Jak bylo uvedeno v bodě 133 výše, ze sporných rozhodnutí rovněž vyplývá, že uvedené orgány nereagovaly na výzvu Komise, aby předložily své připomínky k příkazům k pozastavení opatření, jejichž vydání se zamýšlelo. Tyto skutečnosti přitom postačují k tomu, aby bylo možné pochopit, proč se Komise vzhledem k okolnostem domnívala, že existuje riziko, že se dotčená vnitrostátní opatření budou i nadále provádět i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
Konečně ze spisu vyplývá, že několik měsíců před vydáním napadených příkazů Komise zahájila formální vyšetřovací řízení, jehož předmětem byla maďarská daňová opatření založená na stejném schématu, jako dotčená vnitrostátní opatření (viz bod 81 výše), a že provádění těchto opatření nebylo i přes zahájení uvedeného řízení pozastaveno. Ačkoliv tato skutečnost není ve sporných rozhodnutích uvedena, je součástí kontextu, ve kterém byly napadené příkazy vydány, a maďarské orgány o tom nemohly nevědět.
Za těchto okolností je třeba konstatovat, že maďarské orgány mohly pochopit, proč se Komise ve sporných rozhodnutích rozhodla využít příkazů k pozastavení opatření, a zejména proto, že nepředložily žádné konkrétní připomínky k případnému uložení těchto příkazů, nebyla Komise povinna v uvedených rozhodnutích odpovědět na konkrétní argumenty.
Začtvrté, co se týče argumentu vyjádřeného Maďarskem v rámci žaloby ve věci T‑554/15, stačí konstatovat, že znění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči nevyvolává žádné pochybnosti, pokud jde o rozsah příkazu k pozastavení opatření. Tento rozsah je upřesněn v bodě 53 odůvodnění tohoto rozhodnutí jako závěr, kterým Komise vyzývá Maďarsko, aby pozastavilo uplatňování progresivních sazeb příspěvku na zdravotní péči, jakož i snížení této daně použitelné v případě investic.
Z výše uvedeného vyplývá, že s přihlédnutím k požadavkům stanoveným judikaturou v případě nesplnění povinnosti uvést odůvodnění, které jsou připomenuty v bodě 128 výše, Komise dostatečně odůvodnila sporná rozhodnutí.
Dále je třeba zamítnout výtku vycházející z porušení práva na obhajobu, jelikož Maďarsko na podporu této výtky neuvedlo žádný argument. V každém případě, jak bylo uvedeno v bodě 133 výše a v rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko, Komise mu umožnila předložit připomínky k napadeným příkazům ještě před jejich vydáním.
Třetí žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu
Čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU, zásady řádné správy a práva na účinný procesní prostředek.
Maďarsko tvrdí, že Komise v informačních dopisech ze dne 17. března a 13. dubna 2015 pouze poukázala na možnost vydat příkazy k pozastavení opatření, přičemž v podstatě neupřesnila důvody, proč by bylo nutné tyto příkazy vydat. Splnění povinnosti loajální spolupráce přitom vyžaduje, aby Komise a Maďarsko našly společně řešení, které by umožnilo odstranit protisoutěžní účinky dotčených vnitrostátních opatření. Maďarsko v této souvislosti dodává, že Komise v projednávané věci vydala napadené příkazy po extrémně krátkém řízení, které se omezilo jen na jedinou výměnu korespondence.
Výše uvedené okolnosti také poukazují na porušení práva na obhajobu, konkrétně práva být vyslechnut, jakož i zásady řádné správy, zakotvených v článcích 41, 47 a 48 Listiny základních práv. Vzhledem k tomu, že Komise neseznámila maďarské orgány se svým stanoviskem ve věci samé stran nutnosti vydat příkazy, tyto orgány nemohly před přijetím sporných rozhodnutí předložit své argumenty.
Dále Maďarsko tvrdí, že napadené příkazy mu ukládaly povinnost pozměnit svou právní úpravu ještě dříve, než byla posouzena kvalifikace dotčených vnitrostátních opatření jako státní podpory. Pokud by Maďarsko odstranilo tato opatření, aby splnilo napadené příkazy, ukončila by Komise formální vyšetřovací řízení, a zbavila ho tak možnosti napadnout kvalifikaci těchto opatření jako státní podpory před unijními soudy.
Komise tyto argumenty odmítá.
Podle zásady loajální spolupráce, zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU, se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. Tato zásada též ukládá členským státům, aby učinily veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy rovněž usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.
Článek 108 odst. 3 SFEU stanoví, že členské státy musí včas informovat Komisi o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Členské státy nesmí provést oznámené podpory, dokud Komise nerozhodne o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem, a to i v předběžné fázi řízení, která předchází případnému zahájení řízení stanovenému v čl. 108 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. prosince 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, s. 8).
Na jedné straně je třeba rovněž připomenout, že z důvodu, aby nebyly členské státy omezeny ve výkonu zákonodárné moci, stanoví nařízení č. 659/1999 krátkou dvouměsíční lhůtu, v níž musí Komise ukončit předběžné přezkoumání oznámení. Kromě toho čl. 4 odst. 6 tohoto nařízení stanoví, že pokud Komise v dvouměsíční lhůtě nerozhodne o ukončení předběžné fáze řízení, považuje se souhlas s podporou za udělený a dotyčný členský stát může toto opatření provést. Na druhé straně Komise přijala nařízení, kterými prohlašuje určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem podle článků 107 a 108 SFEU, které stanoví podmínky, za nichž určité kategorie podpory již není nutné oznamovat, a které tak dávají členským státům možnost posoudit potřebu jejich oznámení. Nařízením, které se v projednávaném případě použije
ratione temporis
, je nařízení Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 [SFEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (
Úř. věst. 2014, L 187, s. 1
).
Konečně, jak bylo připomenuto v bodech 25 až 29 výše, v souladu s článkem 13 nařízení č. 659/1999 může přezkum podpor neoznámených v rozporu s povinností vyplývající z čl. 108 odst. 3 SFEU vést k přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, které ukládá členskému státu povinnost neprodleně pozastavit provádění dotčené podpory. Pokud členský stát nadále neoznámenou podporu provádí, může mu Komise uložit příkaz k pozastavení opatření v souladu s čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999. Tento příkaz může být součástí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízením pod podmínkou, že dotyčný členský stát dostal příležitost se k této otázce vyjádřit ještě před přijetím takového rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, bod
).
V projednávané věci, jak vyplývá ze sporných rozhodnutí, která Maďarsko v této souvislosti nezpochybnilo, maďarské orgány v odpověď na informační dopisy ze dne 17. března a 13. dubna 2015 pouze prohlásily, že podle jejich názoru dotčená vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu. K příkazům k pozastavení opatření, jejichž uložení bylo Komisí oznámeno v jejích dopisech, nepředložily žádné připomínky. Vzhledem k těmto skutečnostem, které si Komise mohla vyložit tak, že vzniká riziko, že maďarské orgány odmítnou spolupracovat v rámci řízení stanoveného článkem 108 SFEU a nesplní povinnost spočívající v pozastavení opatření, mohla Komise uplatnit prostředky stanovené unijním normotvůrcem k zajištění dodržování článků 107 a 108 SFEU, aniž porušila zásadu loajální spolupráce.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, uplatnění těchto prostředků Komisí nevedlo k porušení práva na účinný procesní prostředek. Podle judikatury totiž členské státy mohou žalobou k Tribunálu napadnout jak rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, tak příkazy k pozastavení opatření (viz body 39 a 50 výše).
V rámci takové žaloby mohou členské státy napadnout jak kvalifikaci dotyčného vnitrostátního opatření jako státní podpory, tak jeho kvalifikaci jako nové podpory, která podléhá povinnosti spočívající v pozastavení opatření, na základě čehož mohou prokázat, že toto opatření nepodléhá ani oznamovací povinnosti ani povinnosti spočívající v pozastavení opatření.
Členské státy mohou rovněž, jak to udělalo Maďarsko v projednávané věci, nezpochybnit kvalifikaci dotyčného opatření jako protiprávní státní podpory a jen napadnout vady příkazu k pozastavení opatření. Avšak v takovém případě i za předpokladu, že by takové žalobě bylo vyhověno, nemůže tato žaloba mít za následek zánik povinnosti spočívající v pozastavení opatření, jelikož tato povinnost je spojena také s rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
Pokud jde konečně o výtku vycházející z porušení zásady řádné správy, stačí konstatovat, že Maďarsko na její podporu nepředložilo žádný argument. Tuto výtku je tedy třeba zamítnout.
S ohledem na výše uvedené je třeba zamítnout čtvrtý žalobní důvod, a tudíž zamítnout žalobu jako celek.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Maďarsko nemělo úspěch ani ve věci T‑554/15 ani ve věci T‑555/15, je důvodné uložit posledně uvedenému náhradu nákladů řízení v obou těchto věcech.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloby se zamítají.

2)
Maďarsku se ukládá náhrada nákladů řízení.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 25. dubna 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.