CELEX: 62019CJ0796
Tagállami kötelezettségszegés
2007/59/EK irányelv
A mozdonyvezetők minősítése
A 3. cikk a) pontja
Illetékes nemzeti hatóság
2004/49/EK irányelv
A 16. cikk (1) bekezdése
Biztonsági hatóság
Több hatóság kijelölése

Keresetében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK európai parlamenti irányelv módosításáról szóló, 2004. április 29‑i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (vasútbiztonsági irányelv) (
HL 2004. L 164., 44. o.
; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 227. o.) 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóságtól eltérő hatóságot jelölt ki a közösségi vasúti rendszereken mozdonyokat és vonatokat működtető mozdonyvezetők minősítéséről szóló, 2007. október 23‑i 2007/59/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2007. L 315., 51. o.
) értelmében vett „illetékes hatóságként” – nem teljesítette a 2007/59 irányelv 3. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit.
A jogi háttér
Az uniós jog
A 2004/49 irányelv
A 2004/49 irányelv (13) és (22) preambulumbekezdése szerint:
„(13)
Kötelezettségeik és feladataik teljesítése során az infrastruktúra működtetőinek és a vasúttársaságoknak olyan biztonsági rendszert kell létrehozniuk, amely teljesíti a közösségi követelményeket, és közös elemeket tartalmaz. A biztonságra és a biztonsági rendszer megvalósítására vonatkozó információkat át kell adniuk az érintett tagállam biztonsági hatóságainak.
[…]
(22)
Az új közös vasútbiztonsági keretszabályok részeként minden tagállamban nemzeti hatóságokat kell létrehozni, amelyek szabályozzák és felügyelik a vasútbiztonságot. A hatóságok közösségi szintű együttműködésének elősegítése érdekében minden hatóságot ugyanazzal a minimális feladat‑ és hatáskörrel kell felruházni. A nemzeti biztonsági hatóságoknak nagy fokú függetlenséget kell biztosítani. Feladataikat nyíltan és hátrányos megkülönböztetés nélkül kell ellátniuk, hogy elősegítsék egy egységes közösségi vasúti rendszer létrehozását, és együttműködjenek döntéshozatali kritériumaik összehangolásában, különösen a nemzetközi szállítási szolgáltatásokat biztosító vasúttársaságok biztonsági tanúsítványa tekintetében.”
A 2004/49 irányelv 1. cikke értelmében ezen irányelv „célja a közösségi vasúti biztonság fejlesztése és javítása, valamint a vasúti szállítási szolgáltatások piacára való belépés elősegítése a következőkkel:
[…]
d)
mindegyik tagállamban a biztonsági hatóság, valamint a baleseteket és váratlan eseményeket vizsgáló testület létrehozásának a követelménye;
[…]”
Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
g)
»biztonsági hatóság«: az a nemzeti testület, amelyet az ezen irányelv szerinti vasútbiztonsági feladatok elvégzésével bíztak meg, illetve a tagállamok által ezekkel a feladatokkal megbízott más kétnemzetiségű testület, amely a határokon átnyúló egyedi infrastruktúrák egységes biztonsági rendszerének a biztosításával foglalkozik;
[…]”
Az említett irányelv 9. cikkének (4) bekezdése szerint:
„Az infrastruktúra működtetői és a vasúttársaságok minden évben június 30. előtt éves biztonsági jelentést nyújtanak be a biztonsági hatóságnak az előző naptári évre vonatkozóan. A biztonsági jelentés a következőket tartalmazza:
a)
tájékoztatás arról, hogy a szervezet biztonsági célkitűzései hogyan teljesültek, továbbá a biztonsági tervek eredményei;
b)
a nemzeti biztonsági mutatók és az I. mellékletben meghatározott közös biztonsági mutatók alakulása, amennyiben az a jelentést benyújtó szervezet szempontjából lényeges;
c)
a belső biztonsági ellenőrzés eredményei;
d)
észrevételek a vasút és az infrastruktúra működésének azon hiányosságairól és üzemzavarairól, amelyek fontosak lehetnek a biztonsági hatóság számára.”
Ugyanezen irányelv 10. cikke (3) és (4) bekezdésének a szövege a következő:
„(3)   Annak a tagállamnak a biztonsági hatósága állítja ki a (2) bekezdés szerinti tanúsítványt, ahol a vasúttársaság először kezdte meg a működését.
A (2) bekezdés szerint megadott tanúsítványban meg kell határozni az érintett vasúti szállítási szolgáltatás jellegét és terjedelmét. A (2) bekezdés a) pontja szerint megadott tanúsítvány az egész Közösségben érvényes az egyenértékű vasúti szállítási szolgáltatásokra.”
(4)   Annak a tagállamnak a biztonsági hatósága, ahol a vasúttársaság kiegészítő vasúti szállítási szolgáltatások biztosítását tervezi, a (2) bekezdés b) pontjának megfelelően kiállítja a szükséges kiegészítő nemzeti tanúsítványt.”
A 2004/49 irányelvnek a „Feladatok” című 16. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Minden tagállam létrehoz egy biztonsági hatóságot. Ennek a hatóságnak – amely lehet a közlekedési minisztérium – szervezetileg, jogilag és a döntéshozatal szempontjából függetlennek kell lennie a vasúttársaságoktól, az infrastruktúra működtetőitől és a beszerző egységektől.”
E 16. cikk (2) bekezdése felsorolja az említett cikk (1) bekezdésében említett biztonsági hatóságra bízott minimális feladatokat.
Ezen irányelv „Éves beszámoló” című 18. cikke az alábbiakat írja elő:
„A biztonsági hatóság minden évben éves beszámolót tesz közzé az előző évben végzett tevékenységéről, és legkésőbb szeptember 30‑ig továbbítja azt az [Európai Unió Vasúti] Ügynökségének. A jelentés a következő információkat tartalmazza:
a)
a vasútbiztonság alakulása, beleértve az I. mellékletben meghatározott közös biztonsági mutatók tagállami szintű összefoglalását;
[…]”
Az említett irányelvnek „Biztonsági ajánlások” című 25. cikke a (2) és (3) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(2)   Az ajánlásoknak a biztonsági hatóság és – amennyiben az ajánlás jellege miatt ez szükséges – az adott tagállam vagy a többi tagállam egyéb testületei vagy hatóságai a címzettjei. A tagállamok és biztonsági hatóságaik megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a vizsgáló testületek által tett biztonsági ajánlásokat kellően figyelembe vegyék, és adott esetben annak megfelelően járjanak el.
(3)   A biztonsági hatóság és más hatóságok vagy testületek, vagy adott esetben azok a tagállamok, amelyek az ajánlások címzettjei, legalább évente egyszer jelentést nyújtanak be a vizsgáló testülethez az ajánlások nyomán megtett vagy tervezett intézkedésekről.”
Ugyanezen irányelv I. melléklete meghatározza azokat a közös biztonsági mutatókat, amelyeket a biztonsági hatóságoknak jelenteniük kell a Bizottságnak.
A 2007/59 irányelv
A 2007/59 irányelv (17) és (19) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:
„(17)
A szükséges egységesség és átláthatóság biztosítása érdekében a Közösségnek a tagállamok által kölcsönösen elismert, egységes dokumentációs mintát kell meghatároznia, amely mind a mozdonyvezetők bizonyos alapkövetelményeknek való megfelelését, mind a szakképesítésüket és nyelvtudásukat tanúsítja, az alapengedély kiállítását a tagállamok illetékes hatóságaira, a harmonizált kiegészítő tanúsítványok kiállítását pedig a vasúttársaságokra és a pályahálózat‑működtetőkre bízva.
[…]
(19)
A biztonsági hatóságoknak az engedélyben, a harmonizált kiegészítő tanúsítványban és az engedélyekről és a harmonizált kiegészítő tanúsítványokról vezetett nyilvántartásokban található összes információt fel kell használniuk a 2004/49/EK irányelv 10. és 11. cikkében említett, a személyzet bizonyítványainak jóváhagyására vonatkozó eljárás értékelésének megkönnyítése és az említett cikkekben szereplő biztonsági tanúsítványok kiadásának felgyorsítása érdekében.”
A 2007/59 irányelv 1. cikke szerint:
„Ezen irányelv meghatározza a közösségi vasútvonalakon közlekedő mozdonyokat és vonatokat működtető mozdonyvezetők minősítésének feltételeit és eljárásait. Ezen irányelv meghatározza a tagállamok illetékes hatóságaira, a mozdonyvezetőkre és az ágazat egyéb szereplőire, különösen a vasúttársaságokra, a pályahálózat‑működtetőkre és a képzési központokra háruló feladatokat.”
Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
a)
»illetékes hatóság«: a 2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság;
[…]”
Az említett irányelv „Csalás elleni intézkedések” című 5. cikke a következőket írja elő:
„Az illetékes hatóságok és a kiállító hatóságok minden szükséges lépést megtesznek annak érdekében, hogy az engedélyek és a tanúsítványok hamisításának és a 22. cikkben előírt nyilvántartások manipulálásának kockázatát elkerüljék.”
A 2007/59 irányelvnek „Az illetékes hatóság feladatai” című 19. cikke az (1) bekezdésében következőket írja elő:
„Az illetékes hatóság az alábbi feladatokat átlátható módon és megkülönböztetés nélkül látja el:
a)
a 6. és 14. cikkben előírtaknak megfelelően engedélyek kiállítása és frissítése, valamint másolatok készítése;
b)
a 16. cikk (1) bekezdésében előírt időszakos vizsgálatok és/vagy ellenőrzések biztosítása;
c)
a 29. cikkben előírtaknak megfelelően az engedélyek felfüggesztése és visszavonása, valamint a kiállító hatóság értesítése a tanúsítványok felfüggesztésére irányuló, indokolással ellátott kérelemmel;
[…]”
Ezen irányelv 22. cikke különböző kötelezettségeket állapít meg, amelyeket a nyilvántartások és az információcsere területén az illetékes hatóságoknak többek között teljesíteniük kell.
Az osztrák jog
A Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (a vasútról, a vasúti járművekről és a vasúti forgalomról szóló szövetségi törvény, BGBl. 60/1957) módosított változatában (a továbbiakban: az 1957. évi Eisenbahngesetz) főszabály szerint a szövetségi közlekedési, innovációs és technológiai minisztert (a továbbiakban: miniszter) bízta meg a 2004/49 irányelv 16. cikke értelmében vett biztonsági hatóság feladataival.
Az 1957. évi Eisenbahngesetz 130. §-a, amely e törvény „mozdonyvezetőkre” vonatkozó 9. fejezetében szerepel, eltérő hatáskört állapít meg ez utóbbiak tekintetében. E cikk szövege a következő:
„(1)   A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH rendelkezik hatáskörrel az engedély kiadására, az engedély adatainak naprakésszé tételére, az engedély meghosszabbítására, az engedélyről másolat kiadására, valamint vagy az engedély visszavonására és az engedély felfüggesztésére. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑nak a közigazgatási eljárás keretében a [módosított Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991‑et (az általános közigazgatási eljárásról szóló 1991. évi törvény, BGBl. 51/1991)] kell alkalmaznia.
(2)   A [miniszter] a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑nak a hatáskörei gyakorlására vonatkozóan utasításokat adhat. Az (1) bekezdésben említett ügyekben a [miniszter] az általános közigazgatási eljárásról szóló módosított 1991. évi törvény 5. és 68. cikke értelmében vett felettes referenciahatóság.”
A Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft (a vasúti infrastruktúra finanszírozásával foglalkozó társaság alapításáról szóló szövetségi törvény, BGBl. 201/1996) 3., 4., 6. és 10. §‑ának szövege a következő:
„Feladatok
3. §
1.   A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH többek között a következő feladatokat látja el:
[…]
3.
a vasúti terület hátrányos megkülönböztetéstől mentes fejlesztéséhez és javításához szükséges, valamint a vasúthálózat új vasúti technológiáit szolgáló valamennyi ügylet lebonyolítása és tevékenység ellátása, valamennyi olyan kapcsolódó ügylet lebonyolítása és tevékenység ellátása, amely hozzájárul a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH eredményének javításához, minden vasúttal kapcsolatos kutatási és fejlesztési intézkedés összehangolásában való részvétel;
4.
a vasúti ágazatban akkreditált ellenőrző szervezet (kijelölt szervezet) valamennyi ügyletének lebonyolítása és tevékenységének ellátása;
5.
a vasúti infrastruktúrát működtető vállalkozás általi átruházást követően, az 1957. évi Eisenbahngesetz 6. fejezetének megfelelően egy díjszabási szervezet feladatainak ellátása;
6.
az 1957. évi Eisenbahngesetz 48. §‑ának (4) bekezdése szerinti szakértői bizottság irányítása;
7.
a hatáskör gyakorlása az 1957. évi Eisenbahngesetz 130. §‑ának megfelelően;
8.
a nyilvántartások létrehozásával és kezelésével kapcsolatos feladatok, köztük a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑ra az 1957. évi Eisenbahngesetz, illetve az e törvény alapján elfogadott rendelet alapján átruházott feladatok ellátása;
[…]
Az üzletrészek kezelése
4. §
A Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-ben fennálló üzletrészekre vonatkozó jogokat a szövetségi állam nevében a [miniszter] kezeli. Ez utóbbi jogosult a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑hoz a jelen szövetségi törvény szerinti feladatai ellátására vonatkozóan általános utasításokat intézni, és a tevékenységéről tájékoztatást kérni. A társaság alapszabályának elő kell írnia, hogy a társaság szervei kötelesek ezen utasítások teljesítésére és a beszámolók elkészítésére.
[…]
A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH költségei
6. §
A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑t üzletvezetése során gazdaságosan, körültekintően és a társaság célkitűzésének megfelelően kell eljárni. A szövetségi állam köteles viselni a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH személyi‑ és dologi jellegű költségeit, amennyiben e költségek a jelen szövetségi törvény által rábízott feladatok teljesítéséből erednek, és azokat harmadik személyek nem fedezhetik. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑nak ennek érdekében éves finanszírozási tervet kell készítenie, és be kell szereznie a szövetségi pénzügyminiszter és a [miniszter] hozzájárulását.
[…]
Adómentesség
10. §
(1)   A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH mentes a szövetségi törvények által meghatározott adók alól, kivéve a forgalmi adót, az eljárási költségeket, valamint a szövetségi közigazgatáshoz kapcsolódó költségeket, amennyiben ezek az adók és költségek az e szövetségi törvény értelmében a társaságra háruló feladatok végrehajtásából erednek.
[…]”
A Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (a korlátolt felelősségű társaságokról szóló törvény, RGBl. 58/1906) 20. §‑ának szövege a következő:
„(1)   A társaság képviseletére vonatkozó jogkörük terjedelmét illetően az ügyvezetők kötelesek a társasággal szemben tiszteletben tartani az társasági szerződésben, a tagsági határozat vagy a felügyelőbizottságnak az ügyvezetőkre nézve kötelező jellegű rendelkezésében előírt valamennyi korlátozást.
[…]”.
A pert megelőző eljárás
2015. november 20‑i felszólító levelében a Bizottság közölte az Osztrák Köztársasággal, hogy kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a 2007/59 irányelv rendelkezéseivel és különösen a 3. cikkének a) pontjával összeegyeztethető, hogy az ezen irányelv értelmében vett illetékes hatóságként a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett illetékes hatóságtól eltérő jogalanyt jelölnek ki.
Az e felszólító levélre adott 2016. január 22‑i válaszában az Osztrák Köztársaság arra hivatkozott, hogy a szóban forgó szabályozás megfelel az uniós jognak. Az Osztrák Köztársaság többek között hangsúlyozta, hogy a tagállamok intézményi autonómiája elvének megfelelően a 2007/59 irányelvvel nem ellentétes, hogy ez a tagállam az ezen irányelv értelmében vett illetékes hatóságra háruló feladatoknak – a miniszter felügyelete alatt történő – ellátásával a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑hoz hasonló szövetségi szervet bízzon meg.
Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek e tagállam válaszait, 2017. április 28‑án indokolással ellátott véleményt küldött e tagállamnak, amelyben fenntartotta a felszólító levelében kifejtett kifogását.
Az Osztrák Köztársaság ezen indokolással ellátott véleményre a 2017. június 21‑i levelével válaszolt. E levélben e tagállam lényegében megismételte a Bizottság felszólító levelére adott 2016. január 22‑i válaszában kifejtett álláspontját.
A Bizottság, mivel nem tartotta kielégítőnek az Osztrák Köztársaság válaszait, benyújtotta a jelen keresetet.
A keresetről
A felek érvelése
A Bizottság megjegyzi, hogy a 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjának meghatározása alapján az irányelv szerinti illetékes hatóság „a 2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság”. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a tagállamok kizárólag e hatóságot bízhatják meg a 2007/59 irányelv értelmében vett illetékes hatóság feladataival, mivel a nemzeti jogalkotó nem jogosult arra, hogy e célból más szervet jelöljön ki.
Márpedig, jóllehet az Osztrák Köztársaság a minisztert a 2004/49 irányelv szerinti „biztonsági hatóságként” jelölte ki, a 2007/59 irányelv szerinti „illetékes hatóságnak” a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH minősül, különösen az e hatóságra bízott és ez utóbbi irányelv 19. cikke (1) bekezdésének a)–c) pontjában felsorolt feladatok ellátása tekintetében.
E körülmények között a Bizottság úgy véli, hogy az Osztrák Köztársaság nem teljesítette a 2007/59 irányelvből eredő kötelezettségeit.
Ezen intézmény e tekintetben úgy véli, hogy el kell utasítani az Osztrák Köztársaság annak bizonyítása céljából felhozott érveit, hogy az e tagállam által elvégzett átültetés megfelel a 2007/59 irányelvnek.
Először is nem fogadható el az az érv, amely szerint a 2004/49 irányelv 16. cikke nem írja elő, hogy a biztonsági hatóság feladatait egyetlen hatóságra kell bízni.
Először is az uniós jogalkotó a 2004/49 irányelv 1. cikkének d) pontjában és 16. cikkének (1) bekezdésében a biztonsági hatóság megjelölésére az egyes számú alakot használta. Ehhez hasonlóan ezen irányelv 3. cikkének g) pontja az egyes számú alakot használva a „biztonsági hatóságot” az említett irányelv értelmében vett, a vasútbiztonsággal kapcsolatos feladatokkal megbízott „nemzeti testületként” határozza meg. Ugyanezen irányelv 16. cikkének (2) bekezdése is ebbe az irányba mutat, mivel azt írja elő, hogy az ott felsorolt feladatokat a „biztonsági hatóságra” kell bízni. Kétségtelen, hogy a 2004/49 irányelv egyes rendelkezései, a többes számú alak alkalmazásával, a „biztonsági hatóságokra” utalnak. Meg kell azonban állapítani, hogy az irányelv ezáltal együttesen utal valamennyi tagállam biztonsági hatóságára.
Másodszor az az összefüggés, amelybe e rendelkezések illeszkednek, megerősíti, hogy az uniós jogalkotó szándékosan választotta az egyes számú alakot, és hogy nincs olyan mozgástér, amely lehetővé tenné a feladatok több hatóság közötti megosztását. Így a 2004/49 irányelv 10. cikkének (3) és (4) bekezdése egy tagállamot szisztematikusan egy biztonsági hatósághoz társít. Ugyanígy ezen irányelv 25. cikkének (2) és (3) bekezdése minden tagállam tekintetében megkülönbözteti a „biztonsági hatóságot” az „egyéb testületektől vagy hatóságoktól”. Ugyanez vonatkozik az említett irányelv 18. cikkére, amely előírja, hogy a „biztonsági hatóság” minden évben éves „beszámolót” tesz közzé az előző évben végzett „tevékenységéről”, és továbbítja azt az Európai Unió Vasúti Ügynökségének. Ennek a beszámolónak releváns áttekintést kell tartalmaznia az érintett tagállamban fennálló helyzetről.
Harmadszor, az érintett rendelkezések szó szerinti és rendszertani értelmezése során nagy mértékben figyelembe kell venni a 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjának szövegét, amely megköveteli, hogy az ezen irányelv értelmében vett „illetékes hatóság”, a „2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság” legyen, ennélfogva szükségszerűen abból az előfeltevésből induljon ki, hogy az említett 16. cikkben felsorolt feladatokat egyetlen hatóságnak kell ellátnia, amelynek a 2007/59 irányelv szerinti biztonsági hatóság feladatait is biztosítania kell.
Másodszor, az Osztrák Köztársaság érvére – amely szerint a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2009. L 211., 55. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 167., 94. o.
) 35. cikke, és az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i 2012/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2012. L 343., 32. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 67., 32. o.
) 55. pontja a tagállamokra bízza, hogy „nemzeti szinten […] egy nemzeti szabályozó hatóságot jelöljenek ki”, illetőleg „nemzeti igazgatási szervezetet” hozzanak létre, ezért
a contrario
azt kellene megállapítani, hogy az ilyen jelzőket nem tartalmazó 2004/49 irányelv lehetővé teszi több hatóság kijelölését – a Bizottság azt a választ adja, hogy mivel ezek a rendelkezések olyan korábbi rendelkezéseket váltanak fel, amelyek több szerv, illetve szervezet kijelölését írták elő, szükség volt az így módosított aktusokhoz képesti megkülönböztetések egyértelmű megjelenítése.
Harmadszor, ami az Osztrák Köztársaság arra alapított érvét illeti, hogy a tagállamok az uniós jog konkrét követelményei hiányában alkalmazhatják nemzeti szabályaikat az uniós jog végrehajtása során, a Bizottság azzal érvel, hogy a 2007/59 irányelv ténylegesen tartalmaz ilyen különös követelményeket. Ezenkívül az a körülmény, hogy a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH szövetségi jogszabállyal közvetlenül létrehozott társaság, amelynek a miniszter kezeli az üzletrészeit és amely a szövetségi állam részére a központi szinten hatáskörrel rendelkező biztonsági hatóságként eljáró miniszterrel szoros együttműködésben és annak ellenőrzése mellett lát el feladatokat, megerősíti két különböző hatóság létezését. Így a miniszter nem maga a hatóság, hanem az általános közigazgatási eljárásról szóló módosított 1991. évi törvény 5. és 68. §‑a értelmében vett felettes referenciahatóság, vagyis az a hatóság, amely egyrészt „hatóságok közötti hatásköri összeütközések” tárgyában dönt, másrészt pedig igen korlátozott esetekben jogosult a neki alárendelt hatósági határozatok hatályon kívül helyezésére, módosítására vagy semmissé nyilvánítására. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy e hatóságok „más hatóságoknak” minősülnek.
Az Osztrák Köztársaság vitatja az állítólagos kötelezettségszegést.
Az Osztrák Köztársaság először is kifejti, hogy a 2004/49 és a 2007/59 irányelv a többes számú alak használatával a tagállamok „biztonsági hatóságaira” és „illetékes hatóságaira” hivatkozik. E tekintetben a 2004/49 irányelv 16. cikkének (2) bekezdésével nem ellentétes, ha különböző feladatokkal több hatóságot bíznak meg, hiszen e cikk kizárólag azt írja elő, hogy a „biztonsági hatóság” a vasúti biztonsággal kapcsolatos feladatok összességét köteles ellátni. Ezenkívül a biztonsági hatóságnak a tevékenységeire vonatkozó éves beszámoló közzétételére vonatkozó, a 2004/49 irányelv 18. cikkében előírt kötelezettsége nem zárja ki az ilyen egységes beszámoló több hatóság általi összehangolt módon történő elkészítését.
Másodszor, e tagállam az egyrészt a 2004/49 irányelvben, másrészt a 2009/72 irányelvben és a 2012/34 irányelvben használt terminológia közötti különbségekre hivatkozik – mivel ez utóbbiak „egy nemzeti szabályozó hatóság” illetőleg „egy […] nemzeti igazgatási szervezet” létrehozását írják elő – annak alátámasztása érdekében, hogy a 2004/49 irányelvet
a contrario
úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi több hatóság kijelölését.
Harmadszor, a szövetségi struktúrával rendelkező tagállamokban államszervezési vagy nemzeti hatáskörmegosztási okokból szükségessé válhat, hogy bizonyos feladatokat decentralizáltan lássanak el. E tekintetben tiszteletben kell tartani a tagállamok intézményi autonómiájának elvét, az arányosság elvét, valamint a szubszidiaritás elvét, amelyek arra kötelezik a Bizottságot, hogy tartsa tiszteletben a jól megalapozott nemzeti jogszabályokat, valamint a tagállamok jogrendszereinek szerkezetét és működését.
Nem kifogásolható tehát az Osztrák Köztársaság által a 2004/49 és a 2007/59 irányelv átültetése keretében választott szervezeti megoldás, amely abban áll, hogy a miniszterre mint az Ausztria teljes területe tekintetében hatáskörrel rendelkező központi biztonsági hatóságra bíznak egyes feladatokat, a mozdonyvezetők minősítéséhez kapcsolódó üzemeltetési feladatok elvégzésével pedig a miniszter alá rendelt Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑t bízzák meg. Ez annál is inkább így van, mivel a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH egy szövetségi törvény által közvetlenül létrehozott társaság, amelynek üzletrészeit a miniszter kezeli, és amelynek a személyi és tárgyi költségei a szövetségi államot terhelik, és amelynek tevékenységi területe jogilag szabályozott. Ezenkívül a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑t több tekintetben kötik a miniszter utasításai.
A Bíróság álláspontja
A Bizottság azt rója fel az Osztrák Köztársaságnak, hogy mivel a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett „biztonsági hatóságtól” eltérő hatóságot jelölt ki a 2007/59 irányelv szerinti „illetékes hatóságként” megsértette az ezen irányelv 3. cikkének a) pontját.
A jelen ügyben nem vitatott, hogy e tagállamban a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett biztonsági hatóság a miniszter, míg a többek között a 2007/59 irányelv 19. cikke (1) bekezdésének a)–c) pontjában említett bizonyos feladatok elvégzésére kijelölt „illetékes hatóság” a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, amely egy szövetségi törvénnyel létrehozott társaság.
A 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjának meghatározása szerint az „illetékes hatóság”„a 2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság”.
Annak meghatározása érdekében, hogy – amint arra az Osztrák Köztársaság hivatkozik – e rendelkezések lehetővé teszik‑e valamely tagállam számára, hogy különböző hatóságokra bízza az ezen irányelvek által az „illetékes hatóságra”, illetőleg a „biztonsági hatóságra” bízott feladatokat, nemcsak a szóban forgó rendelkezések szövegét, hanem szövegkörnyezetét, és adott esetben azok keletkezéstörténetét is figyelembe kell venni (lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑iNederlands Uitgeversverbond és Groep Algemene Uitgevers ítélet,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
,
38.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Először is, ami a szóban forgó rendelkezések szövegét illeti, a 2007/59 irányelv 3. pontjának a) alpontja megemlíti, hogy ezen irányelv szerint az illetékes hatóság a 2004/49 irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság.
E 16. cikk előírja, hogy minden tagállam létrehoz egy „biztonsági hatóságot”, amely az említett cikk szerint lehet a közlekedési ügyekért felelős minisztérium. A „biztonsági hatóság” ezen irányelv szerinti fogalmát kifejezetten meghatározza a 3. cikkének g) pontja: „az a nemzeti testület, amelyet az [említett] irányelv szerinti vasútbiztonsági feladatok elvégzésével bíztak meg, illetve a tagállamok által ezekkel a feladatokkal megbízott más kétnemzetiségű testület, amely a határokon átnyúló egyedi infrastruktúrák egységes biztonsági rendszerének a biztosításával foglalkozik”.
Így a 2004/49 irányelv 3. cikke g) pontjának és 16. cikke (1) bekezdésének együttes olvasatából – többek között abból, hogy az uniós jogalkotó egyrészről a biztonsági hatóság kijelölése céljából az egyes számú alakot, másrészről pedig a hozzá kapcsolódó „nemzeti” jelzőt használja – kitűnik, hogy e rendelkezések minden egyes tagállamban egyetlen nemzeti testület kijelölését írják elő, két tagállam azonban adott esetben egy kétnemzetiségű testületet is megbízhat e feladatok elvégzésével.
Ezt az értelmezést a 2004/49 irányelv szerkezete is megerősíti, amelyből kitűnik, hogy az Unióban a vasutak biztonságára vonatkozó információkat minden tagállamban, központosított jelleggel, egyetlen biztonsági hatósággal kell közölni, amelynek a megkövetelt tanúsítványok kiállítása, illetve az érintett tagállamra vonatkozó biztonsági mutatók kidolgozása és közzététele a feladata
Így először is a 2004/49 irányelv (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 9. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy az infrastruktúra működtetőinek és a vasúttársaságoknak éves jelentést kell benyújtaniuk „az érintett tagállam biztonsági hatóságához”, amely tartalmazza a biztonsági rendszer megvalósítására vonatkozó információkat, az ilyen biztonsági jelentés magában foglalja többek között a „nemzeti” biztonsági mutatók kidolgozását.
Ezt követően az említett irányelv 10. cikkének (3) és (4) bekezdése értelmében annak „a tagállamnak a biztonsági hatósága” állítja ki megkövetelt tanúsítványokat, ahol a vasúttársaság először kezdte meg a működését, vagy ahol kiegészítő vasúti szállítási szolgáltatások biztosítását tervezi.
Végül, a 2004/49 irányelv 18. cikkének megfelelően a biztonsági hatóság minden évben éves beszámolót tesz közzé az előző évben végzett tevékenységeiről, amely többek között, e cikk a) pontja értelmében „tagállami szintű összefoglalást” tartalmaz az ezen irányelv I. mellékletében meghatározott közös biztonsági mutatókról.
Hangsúlyozni lehet továbbá, hogy a szóban forgó rendelkezések szövegén alapuló, a jelen ítélet 48. pontjában felidézett értelmezést mind a 2004/49 irányelv, mind pedig a 2007/59 irányelv elfogadását megelőző jogalkotási munkálatok is alátámasztják.
Így egyrészt a 2004/49 irányelv elfogadását megelőző, a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK európai parlamenti irányelv módosításáról szóló irányelvre vonatkozó javaslat (COM(2002) 21 végleges) az indokolásának nemzeti biztonsági hatóságokra vonatkozó részében kifejtette, hogy „[a] jelenleg hatályos irányelveknek megfelelően a biztonsági szabályozás különböző testületek által is biztosítható. […] Hosszú távon ez nem egyeztethető össze a biztonsági ellenőrzési feladatok végrehajtásával. A tisztességes és átlátható szabályozás megköveteli, hogy a hatóság felügyelete mellett az ágazat valamennyi szereplője egyenlő bánásmódban részesüljön. […] A biztonsági szabályok európai szintű összehangolásának megkönnyítése érdekében valamennyi tagállamban harmonizált struktúrákat kell létrehozni. […] Ugyanezen okból egyetlen szervre kell összpontosítani a biztonság ellenőrzésével kapcsolatos valamennyi alapvető feladatot, köztük a jogilag kötelező biztonsági szabályok elfogadását”.
Másrészt a 2007/59 irányelv elfogadását megelőző, a közösségi vasúti hálózatokon mozdonyokat és vonatokat működtető vasúti személyzet hitelesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslat (COM(2004) 142 végleges) indokolása szerint a biztonsági hatóság kijelölése az engedély kiállításáért felelős hatóságként „[a]nnak érdekében történt, hogy a vasútbiztonsági ágazatban közösségi szinten létrehozott szabályozási keretben a lehető legnagyobb fokú következetességet biztosítsák”.
Végül hangsúlyozni kell, hogy úgy tűnik, hogy a jelen ítélet 48. pontjában elfogadott értelmezés megfelel a 2004/49 irányelv által követett célnak. Ugyanis, amint az a jelen ítélet 54. pontjában megállapításra került, ezen irányelv többek között arra irányul, hogy a vasúti biztonság ellenőrzésével kapcsolatos alapvető feladatokat egyetlen szervre összpontosítsa, mivel ez teszi lehetővé az említett irányelv 1. cikkének megfelelően a vasúti biztonság fejlesztésének és javításának biztosítását.
Az Osztrák Köztársaság által a szóban forgó rendelkezéseknek a jelen ítélet 44–55. pontjában szereplő értelmezése vitatására felhozott érveknek nem lehet helyt adni.
Először is meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság által említett azon körülmény, hogy a 2004/49 irányelv és a 2007/59 irányelv számos rendelkezése többes számú alakban a tagállamok „biztonsági hatóságaira” és „illetékes hatóságaira” hivatkozik, nem lehet döntő, mivel e rendelkezések nyilvánvalóan kollektív módon utalnak az Unió különböző tagállamainak hatóságaira. Ez a helyzet áll fenn egyrészt a 2004/49 irányelv (22) preambulumbekezdése esetében, amely annak szükségességére utal, hogy „minden tagállamban nemzeti hatóságokat kell létrehozni, amelyek szabályozzák és felügyelik a vasútbiztonságot”, illetve ezen irányelv I. mellékletét, amely azokat a „közös biztonsági mutatókat” említi, amelyekről a „[a] biztonsági hatóság […] jelentést tesz”, és amely mutatók az említett irányelv 18. cikkének megfelelően „tagállami szintű” összefoglalást tartalmaznak. Másrészt, ami a 2007/59 irányelv rendelkezéseit illeti, annak (17) preambulumbekezdése „a tagállamok illetékes hatóságaira” utal, míg (19) preambulumbekezdése általánosan hivatkozik a 2004/49 irányelv által létrehozott biztonsági hatóságokra. Hasonlóképpen, a 2007/59 irányelv 1., 5. és 22. cikke az „tagállamok illetékes hatóságaira” és az „illetékes hatóságokra” háruló feladatok említésére szorítkozik.
Másodszor a 2004/49 és a 2007/59 irányelv értelmezése szempontjából egyáltalán nincs jelentősége az Osztrák Köztársaság által hivatkozott azon körülménynek, hogy az uniós jogalkotó ügyelt arra, hogy más másodlagos jogi aktusokban egyértelművé tegye, hogy az e jogi aktusok alapján létrehozandó hatóságok „egyedi” jellegűek.
Harmadszor, a tagállamok intézményi autonómiája, az arányosság és a szubszidiaritás elvére alapított érvvel kapcsolatban elegendő megállapítani, hogy bár az EUMSZ 288. cikkből kétségtelenül az következik, hogy a tagállamok valamely irányelv átültetésekor az irányelv végrehajtását biztosító módozatok és eszközök megválasztását illetően széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, e szabadság nem érinti az egyes címzett tagállamok azon kötelezettségét, hogy az érintett irányelv által követett céllal összhangban az irányelv teljes körű érvényesülését biztosítsák (lásd ebben az értelemben: 2019. július 29‑iFashion ID ítélet,
C‑40/17
,
EU:C:2019:629
,
49.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E körülmények között azt az intézményi autonómiát, amely a tagállamokat az irányelv alapján létrehozott szabályozó hatóságok megszervezése és a szerkezetük kialakítása terén megilleti, az irányelv által meghatározott célok és kötelezettségek teljes körű tiszteletben tartásával kell gyakorolni (lásd analógia útján: 2016. október 19‑iOrmaetxea Garai és Lorenzo Almendros ítélet,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
30.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig, amint az a jelen ítélet 44–55. pontjából kitűnik, ezen irányelvek szóban forgó rendelkezéseiből következik az egyes tagállamok azon kötelezettsége, hogy egyetlen, 2004/49 irányelv szerinti biztonsági hatóságot jelöljenek ki, amelyet a 2007/59 irányelv 3. cikkének a) pontja értelmében vett „illetékes hatóságnak” kell tekinteni.
E kötelezettségre tekintettel nincs jelentősége annak a körülménynek, hogy a jelen ügyben a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH – amint azt az Osztrák Köztársaság állítja – a miniszternek alárendelve működik. Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy ez így van, két elkülönült jogi személyiséggel rendelkező jogalany közötti ilyen alárendeltségi viszony nem tenné lehetővé a jelen ítélet előző pontjában felidézett kötelezettség megfelelő átültetésének biztosítását.
A fenti megfontolások összességére tekintettel helyt kell adni a Bizottság keresetének, és meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett „biztonsági hatóságtól” eltérő hatóságot jelölt ki a 2007/59 irányelv szerinti „illetékes hatóságként” – nem teljesítette a 2007/59 irányelv 3. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a pervesztes felet kell kötelezni a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Az Osztrák Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (tizedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
Az Osztrák Köztársaság – mivel a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK európai parlamenti irányelv módosításáról szóló, 2004. április 29‑i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (vasútbiztonsági irányelv) 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóságtól eltérő hatóságot jelölt ki a közösségi vasúti rendszereken mozdonyokat és vonatokat működtető mozdonyvezetők minősítéséről szóló, 2007. október 23‑i 2007/59/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv értelmében vett „illetékes hatóságként” – nem teljesítette a 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjából eredő kötelezettségeit.

2)
A Bíróság az Osztrák Köztársaságot kötelezi a saját költségein felül az Európai Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.