CELEX: 62021CJ0051
Prejudiciële verwijzing
Levensmiddelenwetgeving
Verordening (EG) nr. 2073/2005
Microbiologische criteria voor levensmiddelen
Artikel 3, lid 1
Verplichtingen voor de exploitanten van levensmiddelenbedrijven
Bijlage I
Hoofdstuk 1, punt 1.2
Grenswaarden voor de aanwezigheid van Listeria monocytogenes in visserijproducten vóór en na het in de handel brengen
Verordening (EG) nr. 178/2002
Artikel 14, lid 8
Officiële controle van het product in het stadium van het in de handel brengen
Omvang

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 1, en bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, van verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen (
PB 2005, L 338, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/229 van de Commissie van 7 februari 2019 (
PB 2019, L 37, blz. 106
) (hierna: „verordening nr. 2073/2005”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Aktsiaselts M.V.WOOL (hierna: „MVWOOL”), een fabrikant van levensmiddelen op visbasis, en het Põllumajandus- ja Toiduamet (bureau voor landbouw en voedselvoorziening, Estland; hierna: „Estse autoriteit”), inzake de rechtmatigheid van twee besluiten die deze autoriteit aan MVWOOL heeft gericht omdat de bacterie
Listeria monocytogenes
was aangetroffen in de levensmiddelen die door deze onderneming in de handel waren gebracht.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 178/2002
Artikel 3 („Overige definities”) van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (
PB 2002, L 31, blz. 1
) bepaalt in punt 8:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
8.
,in de handel brengen’: het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf;
[...]”
Lid 8 van artikel 14 („Voedselveiligheidsvoorschriften”) van deze verordening luidt als volgt:
„Het feit dat een levensmiddel voldoet aan de voor dat levensmiddel geldende specifieke bepalingen belet de bevoegde autoriteiten niet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zijn om te vermoeden dat het levensmiddel onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen.”
Verordening nr. 2073/2005
In de overwegingen 1 tot en met 3 van verordening nr. 2073/2005 staat te lezen:
„(1)
Een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid is een van de fundamentele doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving, zoals vastgelegd in verordening [nr. 178/2002]. [...]
(2)
Levensmiddelen mogen geen micro-organismen of toxinen of metabolieten daarvan bevatten in dusdanige hoeveelheden dat er een onaanvaardbaar risico voor de menselijke gezondheid ontstaat.
(3)
[...] Exploitanten van levensmiddelenbedrijven zijn verplicht onveilige levensmiddelen uit de handel te nemen. Om bij te dragen aan de bescherming van de volksgezondheid en uiteenlopende interpretaties te voorkomen, moeten er geharmoniseerde veiligheidscriteria voor de aanvaardbaarheid van levensmiddelen worden vastgesteld, met name wat betreft de aanwezigheid van bepaalde pathogene micro-organismen.”
Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van verordening nr. 2073/2005 bepaalt:
„Bij deze verordening worden de microbiologische criteria voor bepaalde micro-organismen en de bijbehorende uitvoeringsbepalingen vastgesteld waaraan exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten voldoen bij de toepassing van de algemene en specifieke hygiënemaatregelen [...]. De bevoegde autoriteit gaat [...] na of de voorschriften en criteria van deze verordening worden nageleefd, onverminderd haar bevoegdheid om nadere bemonstering en analysen uit te voeren ter opsporing en bepaling van andere micro-organismen of toxinen of metabolieten daarvan, teneinde processen te controleren, in geval van vermoedelijk onveilige levensmiddelen of in het kader van een risicoanalyse. [...]”
Artikel 2 van deze verordening bevat de volgende definities:
„[...]
b)
,microbiologisch criterium’: een criterium ter bepaling van de aanvaardbaarheid van een product, een partij levensmiddelen of een proces, dat berust op de af- of aanwezigheid van micro-organismen of het aantal daarvan, en/of de hoeveelheid toxinen/metabolieten ervan, per eenheid van massa, volume of oppervlakte dan wel per partij;
[...]
f)
‚houdbaarheidstermijn’: de periode die loopt tot hetzij de datum van minimale houdbaarheid, hetzij de uiterste consumptiedatum van de producten, zoals gedefinieerd in artikel 9, respectievelijk artikel 10 van richtlijn 2000/13/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (
PB 2000, L 109, blz. 29
)];
[...]
l)
,overeenstemming met de microbiologische criteria’: toereikende of acceptabele uitslagen zoals aangegeven in bijlage I bij testen om de inachtneming van de criteria na te gaan door bemonstering, analysen en corrigerende maatregelen, overeenkomstig de levensmiddelenwetgeving en de instructies van de bevoegde autoriteit;
[...]”
Artikel 3 van deze verordening („Algemene voorschriften”), bepaalt in lid 1:
„Exploitanten van levensmiddelen zorgen ervoor dat levensmiddelen voldoen aan de desbetreffende microbiologische criteria zoals aangegeven in bijlage I. Daartoe nemen de exploitanten van levensmiddelenbedrijven in alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, met inbegrip van de detailhandel, de nodige maatregelen, in het kader van hun op HACCP [(
hazard analysis and critical control point
)] gebaseerde procedures en de toepassing van goede hygiënepraktijken, om te bereiken dat:
[...]
b)
de producten onder redelijkerwijs te verwachten omstandigheden bij de distributie, de opslag en het gebruik kunnen voldoen aan de voedselveiligheidscriteria die voor hun hele houdbaarheidstermijn gelden.”
Hoofdstuk 1 („Voedselveiligheidscriteria”) van bijlage I bij de verordening luidt in punt 1.2 als volgt:
„Levensmiddelencategorie
Micro-organismen/toxinen en metabolieten
Bemonsterings-schema [...]
Grenswaarden [...]
Referentie-analysemethode [...]
Stadium waarvoor het criterium geldt
n
c
m
M


1.2 Kant-en-klare levensmiddelen die als voedingsbodem voor [
Listeria] monocytogenes
kunnen dienen, met uitzondering van zuigelingenvoeding en voeding voor medisch gebruik
Listeria monocytogenes
100 [
colony forming units
, kolonievormende eenheden] (cfu)/[gram] (g) (
)
EN/ISO 11290‑2 [...]
Producten die in de handel zijn gebracht, voor de duur van de houdbaarheidstermijn
Niet aangetoond in 25 g (
)
EN/ISO 11290‑1
Voordat het levensmiddel de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf die het geproduceerd heeft, heeft verlaten
[…]
(
) Dit criterium is van toepassing als de producent tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat het product gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zal voldoen. De exploitant kan intermediaire grenswaarden tijdens het proces vaststellen, die zo laag moeten zijn dat de grenswaarde van 100 cfu/g aan het eind van de houdbaarheidstermijn niet wordt overschreden.
[…]
(
) Dit criterium geldt voor producten voordat zij de directe controle van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf die ze geproduceerd heeft, hebben verlaten, indien die exploitant niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat het product gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zal voldoen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 2 augustus 2019 heeft de Estse autoriteit in een detailhandelszaak steekproeven genomen van bepaalde producten die door MVWOOL waren vervaardigd op basis van zalm en forel. Aangezien bij de analyse van deze steekproeven
Listeria monocytogenes
is aangetroffen, heeft de Estse autoriteit deze fabrikant bij besluit van 7 augustus 2019 bevolen de vervaardiging van deze producten op te schorten, alle partijen terug te roepen en de consumenten te informeren over deze terugroeping.
In oktober 2019 heeft MVWOOL, na in enkele van haar producten
Listeria monocytogenes
te hebben aangetroffen, twee productielocaties gedesinfecteerd. Ondanks deze maatregel werd in sommige, van die locaties afkomstige producten nog steeds
Listeria monocytogenes
aangetroffen. De Estse autoriteit heeft bijgevolg MVWOOL bij besluit van 25 november 2019 opgedragen haar activiteiten op die locaties op te schorten totdat zij had bewezen dat de besmetting was verdwenen.
MVWOOL heeft bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter in eerste aanleg Tallinn, Estland) beroep tot nietigverklaring van deze besluiten ingesteld, met het betoog dat de Estse autoriteit, nu het steekproeven uit een detailhandelszaak betrof, geen toepassing mocht maken van de in bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, van verordening nr. 2073/2005 bepaalde grenswaarde, volgens welke in 25 g van het betrokken levensmiddel geen
Listeria monocytogenes
mag worden aangetroffen (hierna: „nultolerantie”). Volgens MVWOOL kan deze grenswaarde niet worden toegepast op producten die reeds in de handel zijn gebracht. Voor die producten geldt de in diezelfde bepaling gestelde grenswaarde van 100 cfu/g gedurende de houdbaarheidstermijn van het product. MVWOOL stelt dat in haar producten nooit
Listeria monocytogenes
is aangetroffen boven die grenswaarde.
Volgens de Estse autoriteit heeft MVWOOL niet aangetoond dat haar producten gedurende de houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g
Listeria monocytogenes
voldeden, zodat de nultolerantie van toepassing is, ongeacht of deze producten onder de directe controle van de fabrikant staan dan wel reeds in de handel zijn gebracht. Deze uitlegging wordt bevestigd door de praktijk van andere lidstaten alsook door de Codex Alimentarius Commission van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties en van de Wereldgezondheidsorganisatie.
De verwijzende rechter merkt op dat de uitlegging van het bepaalde in bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, van verordening nr. 2073/2005, waarover de partijen in het hoofdgeding het oneens zijn, rechtstreeks van invloed is op de rechtmatigheid van de besluiten van de Estse autoriteit van 7 augustus en 25 november 2019.
Volgens deze rechter wordt MVWOOL’s uitlegging bevestigd door de opzet van verordening nr. 2073/2005, waaruit naar voren komt dat deze verordening uitputtend voorschrijft in welke gevallen de nultolerantie van toepassing is. Indien deze uitlegging wordt aangehouden, zijn de door MVWOOL bestreden besluiten onrechtmatig.
Daarentegen komt de uitlegging van de Estse autoriteit volgens de verwijzende rechter overeen met het doel van verordening nr. 2073/2005, namelijk het waarborgen van de voedselveiligheid gedurende de hele houdbaarheidstermijn en een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid. Volgens deze uitlegging heeft MVWOOL levensmiddelen in de handel gebracht die niet voldeden aan de nultolerantie terwijl zij onder haar directe controle stonden, en daarmee haar verplichting krachtens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2073/2005 geschonden.
In die omstandigheden heeft de Tallinna Halduskohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2073/2005 en het microbiologische criterium [van nultolerantie] dat is bepaald in punt 1.2 in hoofdstuk 1 van bijlage I bij die verordening, in het licht van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid en van de doelstellingen van deze verordening en [verordening] nr. 178/2002 [...] aldus worden uitgelegd dat, wanneer de exploitant van een levensmiddelenbedrijf niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten heeft kunnen aantonen dat kant-en-klare levensmiddelen die als voedingsbodem voor
Listeria monocytogenes
kunnen dienen, met uitzondering van zuigelingenvoeding en voeding voor medisch gebruik, de grenswaarde van 100 cfu/g gedurende de houdbaarheidstermijn niet zullen overschrijden, dat microbiologische criterium [...] in dat geval hoe dan ook tevens geldt voor producten die in de handel zijn gebracht, gedurende de houdbaarheidstermijn daarvan?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: Moet het tweede microbiologische criterium [van nultolerantie] in het licht van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid en de doelstellingen van verordening nr. 2073/2005 en [verordening] nr. 178/2002 [...] aldus worden uitgelegd dat, ongeacht of de exploitant van een levensmiddelenbedrijf tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat het levensmiddel gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g voldoet, in dat geval voor dit levensmiddel twee alternatieve microbiologische criteria gelden, namelijk [ten eerste] het criterium [van nultolerantie] zolang het levensmiddel zich onder de controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf bevindt en [ten tweede] het criterium ,100 cfu/g’ nadat het levensmiddel de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft verlaten?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, bij verordening nr. 2073/2005 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer de fabrikant niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat de levensmiddelen gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zullen voldoen, de nultolerantie betreffende de aanwezigheid van
Listeria monocytogenes
voor in de handel gebrachte levensmiddelen geldt voor de duur van de houdbaarheidstermijn.
Uit artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2073/2005 volgt dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven ervoor moeten zorgen dat de levensmiddelen die zij produceren, in alle stadia van de productie, verwerking en distributie van deze levensmiddelen, met inbegrip van de detailhandel, gedurende de hele houdbaarheidstermijn in de zin van artikel 2, onder f), van deze verordening, voldoen aan de relevante microbiologische criteria in de zin van artikel 2, onder b) en l), van deze verordening, zoals aangegeven in bijlage I daarbij.
Bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, van verordening nr. 2073/2005 bepaalt voor de categorie kant-en-klare levensmiddelen die als voedingsbodem voor
Listeria monocytogenes
kunnen dienen, met uitzondering van zuigelingenvoeding en voeding voor medisch gebruik, twee grenswaarden voor de aanwezigheid van deze bacterie.
De eerste grenswaarde, van 100 cfu/g, geldt voor producten die in de handel zijn gebracht, voor de duur van de houdbaarheidstermijn, wanneer de producent tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat deze producten gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan die grenswaarde zullen voldoen, volgens de toelichting in voetnoot nr. 5 bij deze bepaling.
De tweede grenswaarde, de nultolerantie, geldt in de bewoordingen van deze bepaling „[v]oordat het levensmiddel de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf die het geproduceerd heeft, heeft verlaten” en, zoals voetnoot nr. 7 bij deze bepaling verklaart, indien die exploitant niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat dat product gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zal voldoen.
Geconstateerd moet worden dat een situatie zoals in het hoofdgeding, waarin een levensmiddel waarvoor de producent niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat het gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zal voldoen reeds in de handel is gebracht, niet onder deze bepalingen valt.
Hoewel bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, van verordening nr. 2073/2005, gelezen in het licht van voetnoot nr. 7, het geval betreft waarin de producent niet „tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten” kan aantonen dat zijn producten gedurende de gehele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zullen voldoen, moet krachtens dit punt namelijk de grenswaarde van nu voor aanwezigheid van Listeria monocytogenes gelden voor producten die nog niet „de directe controle” van de producent hebben verlaten en dus nog niet in de handel zijn gebracht.
Hieruit volgt dat artikel 3, lid 1, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, bij verordening nr. 2073/2005 aldus moeten worden uitgelegd dat, wanneer de fabrikant niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat de levensmiddelen gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g zullen voldoen, de nultolerantie betreffende de aanwezigheid van
Listeria monocytogenes
niet geldt voor levensmiddelen die in de handel zijn gebracht, voor de duur van de houdbaarheidstermijn. In dat geval mag de producent die producten niet in de handel brengen.
Wat dat betreft zij eraan herinnerd dat verordening nr. 2073/2005, zoals blijkt uit de overwegingen 1 tot en met 3, niet alleen de voedselveiligheid gedurende de hele houdbaarheidstermijn, maar ook een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid beoogt te waarborgen. Met dat doel laat artikel 1 van deze verordening de bevoegde autoriteiten een ruime discretionaire bevoegdheid om grondigere controles uit te voeren op levensmiddelen teneinde te verifiëren of de regels en de criteria van deze verordening worden nageleefd (zie naar analogie arrest van 12 september 2019, A e.a.,
C‑347/17
,
EU:C:2019:720
, punt
). Hoewel verordening nr. 2073/2005 de microbiologische criteria vastlegt waaraan levensmiddelen in alle stadia van de voedselketen moeten voldoen, zegt zij niets over het mogelijke optreden van de bevoegde autoriteiten indien levensmiddelen in strijd met die criteria in de handel worden gebracht.
In deze context moet worden verwezen naar verordening nr. 178/2002. Artikel 14, lid 8, van deze verordening bepaalt in het bijzonder dat de bevoegde nationale autoriteiten de „nodige maatregelen” kunnen nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen van levensmiddelen of om te eisen dat levensmiddelen uit de handel worden genomen indien er voor die autoriteiten objectieve redenen zijn om te vermoeden dat deze levensmiddelen onveilig zijn, al voldoen zij aan de ervoor geldende specifieke Unierechtelijke bepalingen. Deze bepaling moet ruim worden uitgelegd, gelet op het belang ervan voor het bereiken van een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid en de belangen van de consument (zie in die zin arrest van 28 april 2022, Romega,
C‑89/21
,
EU:C:2022:313
, punt
).
De toepassing van de nultolerantie op levensmiddelen die in de handel zijn gebracht zonder dat de producent tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten heeft aangetoond dat deze levensmiddelen voor de duur van de houdbaarheidstermijn de waarde van 100 cfu/g niet overschrijden, kan zo een „nodige maatregel” zijn in de zin van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 178/2002.
Gelet op het voorgaande moet op de vragen van de verwijzende rechter worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, bij verordening nr. 2073/2005 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer de fabrikant niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat de levensmiddelen gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 cfu/g voor de aanwezigheid van
Listeria monocytogenes
zullen voldoen, de nultolerantie niet geldt voor levensmiddelen die in de handel zijn gebracht, voor de duur van de houdbaarheidstermijn.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3, lid 1, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk 1, punt 1.2, bij verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen, zoals gewijzigd door verordening (EU) 2019/229 van de Commissie van 7 februari 2019, moet aldus worden uitgelegd dat, wanneer de fabrikant niet tot tevredenheid van de bevoegde autoriteiten kan aantonen dat de levensmiddelen gedurende de hele houdbaarheidstermijn aan de grenswaarde van 100 kolonievormende eenheden
Listeria monocytogenes
per gram (g) zullen voldoen, de in punt 1.2 van die bijlage I bepaalde afwezigheid van
Listeria monocytogenes
in 25 gram van het betrokken levensmiddel niet geldt voor levensmiddelen die in de handel zijn gebracht, voor de duur van de houdbaarheidstermijn
.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Ests.