CELEX: 62018TJ0351
Ekonomisk och monetär politik
Tillsyn över kreditinstitut
Särskilda tillsynsuppgifter som tilldelats ECB
Beslut att återkalla tillståndet för ett kreditinstitut
Åsidosättande av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism
Upptagande till prövning
Befogenheter för de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen
Likabehandling
Proportionalitet
Skydd för berättigade förväntningar
Rättssäkerhet
Maktmissbruk
Rätten till försvar
Motiveringsskyldighet

I.

Bakgrund till tvisten
Versobank AS, det andra sökandebolaget, är ett kreditinstitut etablerat i Estland. Bolagets största aktieägare är Ukrselhosprom PCF LLC, det första sökandebolaget, som äger 85,2622 procent av bolagets kapital.
Det andra sökandebolaget klassificerades som ett mindre betydande kreditinstitut i den mening som avses i artikel 6 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken (ECB) i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (
EUT L 287, 2013, s. 63
) (nedan kallad grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen).
I egenskap av mindre betydande kreditinstitut stod det andra sökandebolaget under tillsyn av Finansinspektsioon (FSA, Estland), som agerade som nationell behörig myndighet, i den mening som avses i artikel 2.2 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen. Nämnda myndighet var även behörig vad gäller övervakningen av efterlevnaden av reglerna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Sedan år 2015 konstaterade FSA återkommande överträdelser av det andra sökandebolaget som hade samband med dels att bolagets regler för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism var ineffektiva vid hanteringen av de risker som följer av dess affärsmodell, dels att de styrformer som bolaget hade infört på området var otillräckliga.
FSA utförde flera inspektioner på plats. Den första av dessa ägde rum mellan den 13 april och den 12 juni 2015.
Med hänsyn till att de observerade överträdelserna upprepades, utfärdade FSA, efter att skickat flera anmodanden till det andra sökandebolaget om att rätta sig efter de föreskrivna kraven, en föreskrift daterad den 8 augusti 2016.
I den aktuella föreskriften, enligt vilken de brister som hade upptäckts vid den inspektion på plats som genomfördes år 2015 omedelbart måste åtgärdas, uppställdes krav på att det andra sökandebolaget skulle vidta vissa åtgärder, nämligen följande: för det första, tillämpa de policyer och interna förfaranden för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som fanns, men som inte tillämpades på ett korrekt sätt, för det andra, tillämpa de åtgärder för kundkännedom som föreskrivs i 13 § 1 punkterna 3–5 i Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (den estniska lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism av den 19 december 2007, som införlivar Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (
EUT L 141, 2015, s. 73
), i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i förevarande mål, för det tredje, kontrollera att de åtgärder för kundkännedom som föreskrivs i 13 § 1 punkterna 3–5 i den estniska lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har tillämpats korrekt, för det fjärde, neka att utföra transaktioner om 27 § 2 i nämnda lag, i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i förevarande mål, förpliktade bolaget att utöva denna rätt och, för det femte, omedelbart rätta sig efter den anmälningsskyldighet som avses i 32 § i nämnda lag, i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i förevarande mål, som föreskrev en rapporteringsskyldighet vid misstanke om penningtvätt och finansiering av terrorism när de motsvarande villkoren var uppfyllda. I denna föreskrift uppställdes dessutom krav på att sökandebolaget skriftligen skulle lämna information senast den 9 december 2016 om hur det fullgjorde dessa skyldigheter.
FSA utförde en andra inspektion på plats mellan den 13 september och den 11 november 2016.
Mellan den 5 september och den 14 november 2016 utförde FSA dessutom en tredje inspektion på plats. Den avsåg de brister som hade konstaterats beträffande det andra sökandebolagets drift av en påstått rättsstridig filial eller ett påstått rättsstridigt dotterbolag i Lettland.
Genom skrivelse av den 9 december 2016 översände det andra sökandebolaget sina skriftliga synpunkter på den aktuella föreskriften till FSA.
Genom skrivelse av den 28 februari 2017 underrättade FSA det andra sökandebolaget om att det fortfarande inte hade fullgjort alla de skyldigheter som föreskrevs i den aktuella föreskriften. Den 10 april 2017 antog FSA en förklaring om att detta sökandebolag fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera (nedan kallat FOLTF-beslutet).
Till följd av de uppgifter som mottogs från det andra sökandebolaget, ansåg FSA att det var nödvändigt att göra en fördjupad utredning. Den utförde en fjärde inspektion på plats mellan den 4 och den 22 september 2017. Vid denna inspektion konstaterade FSA allvarliga och betydande överträdelser av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som liknande de som hade konstaterats vid de två föregående inspektionerna och den fann att sökandebolagets interna kontrollsystem var mediokert och otillräckligt.
Den 8 februari 2018 mottog ECB ett förslag från FSA om att återkalla det andra sökandebolagets tillstånd, i enlighet med artikel 80 i ECB:s förordning (EU) nr 468/2014 av den 16 april 2014 om upprättande av ramen för samarbete inom den gemensamma tillsynsmekanismen mellan ECB och nationella behöriga myndigheter samt med nationella utsedda myndigheter (ramförordning om den gemensamma tillsynsmekanismen [SSM]) (
EUT L 141, 2014, s. 1
).
Inom ramen för den samarbetsskyldighet som föreskrivs i artikel 80.2 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, agerade FSA, enligt 3 § i Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (den estniska lagen om förebyggande och hantering av finansiella kriser) av den 18 februari 2015, även i egenskap av den nationella myndighet som är behörig att rekonstruera och avveckla kreditinstitut, genom sin rekonstruktions- och avvecklingsavdelning. FSA:s styrelse godkände den 7 februari 2018 rekonstruktions- och avvecklingsavdelningens bedömning att det inte fanns något allmänintresse av att utöva befogenheterna att rekonstruera och avveckla enligt 39 § 1, 39 § 3 och 39 § 4 i nämnda lag, som införlivar artikel 32.1 c och 32.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (
EUT L 173, 2014, s. 190
).
Den 6 mars 2018 godkände ECB:s tillsynsnämnd utkastet till beslut om återkallande av det andra sökandebolagets tillstånd och gav bolaget en tidsfrist för att inkomma med synpunkter på utkastet, i enlighet med artikel 31 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen. Efter att tillståndet återkallades inleddes ett likvidationsförfarande mot sökandebolaget och likvidatorer utsågs.
Den 14 mars 2018 ingav det andra sökandebolaget sina synpunkter, som beaktades i samband med det slutgiltiga beslutet. Efter att ha granskat synpunkterna drog ECB slutsatsen att det var nödvändigt att återkalla sökandebolagets tillstånd.
Med stöd av artiklarna 4.1 a och 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, artikel 83 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och 17 § i Krediidiasutuste seadus (den estniska lagen om kreditinstitut) av den 9 februari 1999, som införlivar Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (
EUT L 176, 2013, s. 338
), antog ECB och delgav det andra sökandebolaget sitt beslut av den 26 mars 2018 om återkallande av bolagets tillstånd (nedan kallat beslutet av den 26 mars 2018).
Den 27 mars 2018 fattade den behöriga estniska domstolen ett beslut om att inleda likvidationsförfarandet avseende det andra sökandebolaget.
Den 26 april 2018 mottog ECB:s administrativa omprövningsnämnd (nedan kallad den administrativa omprövningsnämnden) en begäran från det första sökandebolaget om omprövning av beslutet av den 26 mars 2018. Nämnden slog fast att begäran om omprövning kunde tas upp till prövning, då den ansåg att sökandebolaget direkt och personligen berördes av detta beslut.
Den 22 juni 2018 antog den administrativa omprövningsnämnden yttrande AB/2018/03 och underrättade ECB:s tillsynsnämnd om detta. I yttrandet föreslog den administrativa omprövningsnämnden att tillsynsnämnden skulle inta ståndpunkten att de åberopade materiella och processuella överträdelserna inte var styrkta och att det skulle antas ett beslut som till sitt innehåll var identiskt med beslutet av den 26 mars 2018.
ECB-rådet följde detta yttrande och antog beslutet av den 17 juli 2018 (nedan kallat beslutet av den 17 juli 2018), vilket delgavs det andra sökandebolagets likvidatorer, vilket under tiden hade försatts i likvidation.
Genom beslut av den 26 mars 2018 återkallade ECB det andra sökandebolagets tillstånd som kreditinstitut. Genom beslut av den 17 juli 2018 upphävde ECB och ersatte sitt beslut av den 26 mars 2018. Genom beslut avseende kostnaderna, ålade den även det första sökandebolaget att bära kostnaderna i samband med omprövningsförfarandet.
I punkt 3.2 i beslutet av den 17 juli 2018 erinrade ECB, för det första, om att förslaget att återkalla det andra sökandebolagets tillstånd att driva verksamhet som kreditinstitut antogs efter en lång och kontinuerlig period av brister och överträdelser av de tillämpliga bestämmelserna från sökandebolagets sida, för det andra, om att den nationella behöriga myndigheten hade utfört fyra inspektioner på plats sedan år 2015 och hade antagit en föreskrift år 2016 och, för det tredje, om att eftersom sökandebolaget inte hade rättat sig efter de informella anmodandena eller den aktuella föreskriften, kunde ECB inte göra en positiv bedömning vad beträffar huruvida sökandebolaget i framtiden skulle iaktta de föreskrivna krav som det hade ålagts.
I punkt 3.2 i beslutet av den 17 juli 2018 ansåg vidare ECB att det, på grundval av de bevis som hade samlats in och resultaten av de inspektioner på plats som FSA hade utfört, skulle anses att de villkor för att återkalla tillståndet som föreskrivs i artikel 18 f i direktiv 2013/36, såsom artikeln har införlivats med estnisk rätt, var uppfyllda vad beträffar det andra sökandebolaget. Skälen till ett sådant återkallande av tillståndet var följande:
–
Sökandebolaget saknade sådana styrformer som FSA kräver, i enlighet med de nationella bestämmelser varigenom artikel 74 i direktiv 2013/36 har införlivats.
–
Sökandebolaget saknade effektiva regler för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism för att hantera de risker som följer av dess affärsmodell, trots tre inspektioner på plats avseende detta, flera möten och varningar, den aktuella föreskriften och en skrivelse om att denna föreskrift inte efterlevdes.
–
Sökandebolagets underlåtenhet att tillämpa denna föreskrift inom de föreskrivna tidsfristerna och i föreskriven omfattning.
–
Sökandebolaget hade ingett vilseledande och felaktiga handlingar och upplysningar till FSA samt åsidosatt de villkor som föreskrivs i lagstiftningen i en medlemsstat i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nämligen Republiken Lettland).
Vad särskilt beträffar det första skälet som låg till grund för återkallandet av tillståendet, nämligen att det andra sökandebolaget saknade sådana styrformer som FSA kräver, i enlighet med de nationella bestämmelser varigenom artikel 74 i direktiv 2013/36 har införlivats, angav ECB i punkt 3.3.1 a i beslutet av den 17 juli 2018 att kontrollsystemet var bristfälligt och otillräckligt med hänsyn till typen av, syftena med och komplexiteten i sökandebolagets affärsmodell.
Vad beträffar det andra skälet som motiverade återkallandet av tillståndet, angav ECB, i punkt 3.3.1 b i beslutet av den 17 juli 2018, att det andra sökandebolagets affärsmodell var inriktad på att tillhandahålla tjänster till professionella utländska kunder med stor nettoförmögenhet och att under de tre första inspektionerna på plats som FSA utförde mellan åren 2015 och 2017 hade ett stort antal ovanliga transaktioner noterats.
Vidare angav ECB att verksamheten i det andra sökandebolagets styrelse och tillsynsnämnd i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism samt riskhantering hade ansetts vara bristfällig, eftersom styrelsen inte hade fastställt sökandebolagets toleransnivå vad gäller risker eller inrättat ett separat system för riskbedömning på detta område eller förberett en bedömning av de operativa riskerna, som inbegriper en fördjupad bedömning av riskerna på området, i strid med 55 § 2 punkterna 2 och 3 i den estniska lagen om kreditinstitut.
ECB ansåg därför att det andra sökandebolaget inte hade de styrformer som krävs enligt artikel 67.1 o i direktiv 2013/36 och således uppfyllde villkoret för återkallande av tillståndet, vilket föreskrivs i artikel 18 f i samma direktiv. Med hänsyn till sökandebolagets tidigare prestationer, delade ECB FSA:s ståndpunkt att det var högst osannolikt att sökandebolagets nya styrelse, den fjärde i ordningen sedan år 2015, på ett seriöst sätt skulle införa de aviserade ändringarna vad beträffar dess system för riskhantering i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Vad beträffar det tredje skälet som motiverade ett återkallande av tillståndet påpekade ECB, i punkt 3.3.1 c i beslutet av den 17 juli 2018, att det andra sökandebolaget inte hade rättat sig efter den aktuella föreskriften inom den frist som fastställts till den 9 december 2016. Enligt ECB ålade särskilt FSA sökandebolaget genom denna föreskrift, för det första, att tillämpa förfarandereglerna, för det andra, att i framtiden göra en korrekt tillämpning av 13 § 1 punkterna 3–5 i den estniska lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, i den lydelse som gällde vid den tidpunkt då föreskriften antogs, och undvika att inleda affärsförbindelser när detta var nödvändigt, för det tredje, att kontrollera huruvida dessa bestämmelser hade tillämpats på ett korrekt sätt i befintliga affärsförbindelser och om nödvändigt på nytt tillämpa åtgärderna för kundkännedom, för det fjärde, att i förekommande fall undvika att utföra transaktioner enligt 27 § 2 i nämnda lag, i den lydelse som gällde vid den tidpunkt då den aktuella föreskriften antogs, för det femte, att rådgöra med finansunderrättelseenheten när en verksamhet eller andra omständigheter skulle kunna utgöra ett indicium på att penningtvätt eller finansiering av terrorism eller försök till sådana brott har ägt rum, eller om sökandebolaget hade skäl att tro eller visste att det var fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism, och, för det sjätte, att lämna en rapport till FSA om de åtgärder som vidtagits för att tillämpa ovannämnda krav. Vid den tredje inspektionen på plats påpekade dock FSA att de ovannämnda kraven inte hade iakttagits till fullo och att de påtalade bristerna fortfarande förelåg. ECB drog följaktligen slutsatsen att underlåtenheten att följa den aktuella föreskriften utgjorde ett ytterligare skäl som motiverade återkallandet av tillståndet enligt artikel 18 f i direktiv 2013/36.
Vad beträffar den fjärde grunden som motiverade återkallandet av tillståndet påpekade ECB, i punkt 3.3 d i beslutet av den 17 juli 2018, att det andra sökandebolaget hade ingett vilseledande och felaktiga upplysningar och handlingar till FSA om sina verksamheter i Lettland, genom att först uppge att bolaget inte hade något dotterbolag där, och därefter ange i sitt meddelande av den 9 februari 2016 till denna nationella behöriga myndighet att det hade stängt sitt etableringsställe i Lettland, trots att det fortfarande bedrevs verksamhet där. Enligt ECB hade resultaten av den inspektion på plats som denna nationella behöriga myndighet hade utfört mellan den 5 september och den 14 november 2016 i själva verket visat att sökandebolaget hade tillhandahållit finansiella tjänster i Lettland utan avbrott sedan oktober 2013. Den påpekade att enligt de uppgifter som den lettiska nationella tillsynsmyndigheten hade lämnat till FSA hade detta sökandebolag bildat sitt ”dotterbolag” i Lettland i strid med de lettiska lagbestämmelserna, som införlivade artiklarna 35–38 i direktiv 2013/36 om ”passförfarandet”. Enligt ECB utgjorde ett sådant agerande en överträdelse av 17 § 1 punkterna 2 och 15 i den estniska lagen om kreditinstitut. ECB drog därför slutsatsen att detta agerande utgjorde ett ytterligare skäl för att återkalla tillståndet enligt artikel 18 e i direktivet.
Vad beträffar bedömningen av huruvida återkallandet av tillståndet var proportionerligt, och huruvida ett sådant återkallande var lämpligt, framhöll ECB att syftet med att återkalla det tillstånd som ett kreditinstitut har beviljats var att få kreditinstitutets åsidosättanden av de tillämpliga lagbestämmelserna att upphöra och att behovet för ett sådant institut att ha ett lämpligt styrsystem på plats följde av den omständigheten att brister i ett sådant system kan leda till konkurs för detta institut och till systemiska problem i medlemsstaterna och på global nivå. ECB ansåg att med hänsyn till de långvariga åsidosättanden av lagstiftningen mot penningtvätt som det andra sökandebolaget anklagats för, var FSA tvungen att ingripa och att i förevarande fall hade FSA först antagit en föreskrift, och det var först efter det att föreskriften hade åsidosatts som FSA hade föreslagit att tillståndet skulle återkallas, vilket under dessa omständigheter skulle anses som en lämplig och proportionerlig åtgärd. ECB ansåg att den åtgärden även var lämplig i förhållande till åsidosättandet av anmälningsförfarandet, det så kallade passförfarandet, vilket ska iakttas för att etablera en filial i en annan medlemsstat.
Vad vidare beträffar bedömningen av huruvida det var nödvändigt att återkalla tillståndet, tog ECB hänsyn till inte bara hur allvarliga de noterade åsidosättandena var, utan även alla de mindre betungande åtgärder som redan hade vidtagits för att åtgärda de brister som tillskrevs det andra sökandebolaget. Med hänsyn till sökandebolagets upprepade rättsstridiga beteende, de felaktiga upplysningar som bolaget hade lämnat i fråga om sina verksamheter i Lettland samt den omständigheten att de omfattande åtgärder för tillsyn och inspektion som FSA redan hade genomfört var verkningslösa, fann ECB, efter att ha analyserat inte bara de åtgärder som FSA redan hade vidtagit, utan även alla andra tillgängliga åtgärder enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen, nämligen den estniska lagen om kreditinstitut, att det inte fanns några andra mindre betungande åtgärder som kunde vara verkningsfulla för att återställa lagenligheten.
I synnerhet ansåg ECB att alternativet med tvångsförsäljning (likvidation) av det andra sökandebolaget inte var juridiskt möjligt. Därefter räknade ECB upp de olika åtgärder som hade analyserats och framhöll skälen till varför den ansåg att de inte var verkningsfulla för att återställa lagenligheten. Till att börja med ansågs en ny ändring av sammansättningen i sökandebolagets styrelse inte vara en verkningsfull åtgärd, för det första eftersom sökandebolaget redan hade gjort flera ändringar i styrelsen utan att detta hade fått några effekter vad gäller förenligheten med de aktuella rättsliga kraven, för det andra eftersom samma sökandebolag hade flera gånger, sedan år 2015, tillkännagett en ändring i affärsstrategin, utan att dessa tillkännagivanden följdes av konkreta åtgärder, för det tredje eftersom även om styrelsen enligt estnisk rätt har befogenhet att påverka ett kreditinstituts affärsstrategi, har den inte befogenhet att självständigt fastställa denna strategi, då dess ansvar är begränsat till att leda kreditinstitutets löpande verksamhet, och för det fjärde eftersom utsikterna i förevarande fall att en ändring av styrelsen skulle leda till en ändring av strategi var små, med hänsyn till att de två nyckelpositionerna i denna styrelse innehades av de två största aktieägarna i kreditinstitutet, vilka skulle kunna påverka strategin informellt och således upprätthålla status quo.
Vad därefter beträffar upphörande eller tillfälligt upphävande av rösträtten för vissa aktieägare, enligt den bestämmelse i estnisk rätt som införlivar artikel 26.2 i direktiv 2013/36, framhöll ECB att eftersom aktieägandet i det andra sökandebolaget var mycket koncentrerat, skulle denna åtgärd få till följd att förvaltningen av banken skulle överlämnas åt minoritetsaktieägare, som i mindre grad är inblandade i kreditinstitutets resultat och som dessutom har mycket nära anknytning till majoritetsaktieägarna genom familjeband eller gemensamma ekonomiska intressen, vilket skulle ha kunnat yttra sig i ett indirekt inflytande för samma aktieägare på den strategiska ledningen av sökandebolaget, trots den vidtagna åtgärden.
Vad, för det tredje, gäller antagandet av en annan föreskrift som förbjuder det andra sökandebolaget att tillhandahålla finansiella tjänster, i vart fall till utländska kunder med hög riskprofil, ansåg ECB att denna åtgärd var otillräcklig, eftersom underlåtenheten att följa den tidigare föreskriften väckte frågor om sökandebolagets förmåga och avsikt att följa en eventuell andra föreskrift och eftersom begränsningen av bankens verksamheter hade orsakat sökandebolaget mycket stora månatliga driftsförluster, äventyrat bolagets likviditet och således kundernas sparkapital.
Vad, för det fjärde, beträffar frivillig likvidation, medgav ECB att en sådan lösning hade föreslagits av det andra sökandebolaget i samband med dess synpunkter på utkastet till beslut av den 26 mars 2018, att en sådan möjlighet fanns enligt estnisk rätt och att den under alla omständigheter skulle ha lett till ett återkallande av tillståndet, men att ECB ändå beslutade att inte välja den vägen, eftersom 1) en frivillig likvidation skulle ha fördunklat de materiella skälen till att FSA hade föreslagit att tillståndet skulle återkallas, 2) återkallandet av tillståndet skulle ha grundats på 16 § 3 i den estniska lagen om kreditinstitut, och inte på 17 § i nämnda lag, 3) frivillig likvidation skulle således ha gett en felaktig bild av allvaret i sökandebolagets åsidosättanden av gällande rätt, vilka enligt ECB motiverade ett icke frivilligt återkallande av tillståndet, och 4) enligt artikel 20.5 i direktiv 2013/36 ska underrättelsen om återkallande av tillståndet inte bara avse själva återkallandet, utan även de skäl som ligger till grund för detta.
Vad, för det femte, beträffar förvärv av ett annat estniskt bolag, godtog inte ECB denna lösning, eftersom bolaget inte hade tillhandahållit någon skriftlig bevisning för att det fanns något konkret åtagande från någon investerares sida, och eftersom det utkast till affärsplan som det andra sökandebolaget hade lagt fram inte gav tillräcklig information för att avgöra huruvida transaktionen skulle ha lett till en ändring i affärsstrategin. Trots den ytterligare tidsfrist som sökandebolaget gavs för att inge dokumentationen, underlät bolaget att tillhandahålla nödvändig information.
Vad därefter beträffar prövningen av huruvida det var rimligt att återkalla tillståndet, ansåg ECB, med beaktande av överträdelsernas svårighetsgrad och varaktighet, den omständigheten att det andra sökandebolaget hade upprepat sitt rättsstridiga beteende trots de olika varningar som det hade fått samt allmänhetens skadade förtroende för det estniska och europeiska finansiella systemet som dess beteende medförde, att allmänintresset av att återställa lagenligheten vägde tyngre än sökandebolagets privata intresse av att få behålla sitt tillstånd.
När det gäller frågan huruvida återkallandet av tillståndet var förenligt med principen om skydd för berättigade förväntningar, ansåg ECB att det andra sökandebolaget inte kunde åberopa denna princip, för det första eftersom sökandebolaget hade fått flera varningar vid flera tillfällen (fyra inspektioner på plats, en föreskrift och åtskilliga varningar) utan att vidta lämpliga åtgärder för att upphöra med sitt rättsstridiga beteende, för det andra eftersom FSA aldrig hade uppgett till sökandebolaget att dess tillstånd inte skulle återkallas och för det tredje, eftersom ingen kunde åberopa berättigade förväntningar på att uppvisa eller fortsätta med ett rättsstridigt beteende.
Med beaktande av det ovan anförda drog ECB slutsatsen att det fanns skäl enligt artikel 18 i direktiv 2013/36 att återkalla det andra sökandebolagets tillstånd och att en sådan åtgärd skulle anses vara proportionerlig (lämplig, nödvändig och rimlig), med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet och principen om skydd för berättigade förväntningar.
II.

Förfarandet och parternas yrkanden
A.

Inledningen av förfarandet och parternas yrkanden i mål T‑351/18
Sökandebolagen väckte talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 5 juni 2018.
ECB ingav sitt svaromål den 21 september 2018.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 9 oktober 2018 ansökte Europeiska kommissionen om att få intervenera till stöd för ECB:s yrkanden.
Genom beslut av den 26 november 2018 biföll ordföranden på tribunalens andra avdelning interventionsansökan.
Sökandebolagen inkom med repliken den 12 december 2018. ECB inkom med sin duplik den 18 februari 2019.
Kommissionen inkom med interventionsinlagan den 20 december 2018. Sökandebolagen inkom med yttrande över interventionsinlagan den 25 februari 2019.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 1 april 2019 begärde sökandebolagen att förhandling skulle hållas, att vittnen skulle höras och att vissa åtgärder för bevisupptagning skulle vidtas.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 29 april 2019, yttrade sig ECB och kommissionen över sökandebolagens begäran om att vittnen skulle höras och att åtgärder för bevisupptagning skulle vidtas.
Sökandebolagen har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara beslutet av den 26 mars 2018, och
–
förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
ECB har yrkat att tribunalen ska
–
i första hand, avvisa talan såvitt avser det första sökandebolaget,
–
i andra hand, ogilla talan, såvitt avser det första sökandebolaget,
–
ogilla talan såvitt avser det andra sökandebolaget, och
–
förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan såvitt avser det första sökandebolaget,
–
under alla omständigheter ogilla talan, och
–
förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
B.

Inledningen av förfarandet och parternas yrkanden i mål T‑584/18
Sökandebolagen väckte talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 september 2018.
ECB ingav sitt svaromål den 20 december 2018.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 23 januari 2019 ansökte Europeiska kommissionen om att få intervenera till stöd för ECB:s yrkanden.
Genom beslut av den 25 februari 2019 biföll ordföranden på tribunalens andra avdelning interventionsansökan.
Sökandebolagen inkom med repliken den 28 mars 2019. ECB inkom med sin duplik den 3 juni 2019.
Kommissionen inkom med interventionsinlagan den 5 april 2019. Sökandebolagen inkom med yttrande över interventionsinlagan den 27 maj 2019.
Sökandebolagen har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara beslutet av den 17 juli 2018,
–
ogiltigförklara beslutet avseende kostnaderna, och
–
förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
ECB har yrkat att tribunalen ska
–
i första hand, avvisa talan såvitt avser det första sökandebolaget,
–
i andra hand, ogilla talan såvitt avser det första sökandebolaget,
–
avvisa talan såvitt avser den tjugofemte grunden, i den mån som den har åberopats av det andra sökandebolaget,
–
ogilla talan såvitt avser det andra sökandebolaget, inbegripet såvitt avser den tjugofemte grunden, om tribunalen inte avvisar talan i den delen, och
–
förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan såvitt avser det första sökandebolaget,
–
under alla omständigheter ogilla talan, och
–
förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
Sökandebolagen har i sina inlagor begärt att det ska vidtas åtgärder för bevisupptagning, och särskilt begärt att flera handlingar ska företes och att vittnen ska höras.
C.

Det fortsatta förfarandet i de båda målen
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, enligt artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler, förordnades referenten att tjänstgöra på nionde avdelningen, och förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
På förslag av nionde avdelningen beslutade tribunalen den 5 februari 2020, med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta förevarande mål till en utökad sammansättning.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (nionde avdelningen i utökad sammansättning) att inleda den muntliga delen av förfarandet och ställde, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna, vilka kommissionen, ECB och sökandebolagen besvarade genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 13 mars 2020, den 16 april 2020 respektive den 17 april 2020.
Ordföranden på nionde avdelningen har genom beslut av den 27 april 2020 förenat förevarande mål vad gäller det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 25 september 2020. Parterna fick även yttra sig över en eventuell förening av dessa mål vad gäller det avgörande genom vilket målet slutligt avgörs.
Efter domaren Barna Berkes bortgång den 1 augusti 2021 fortsatte överläggningarna med de tre domare som har undertecknat denna dom, i enlighet med artiklarna 22 och 24.1 i rättegångsreglerna.
Genom beslut av tribunalens ordförande den 13 augusti 2021 tilldelades målet en ny referent, som tjänstgör på nionde avdelningen.
III.

Rättslig bedömning
Målen T‑351/18 och T‑584/18 förenas vad gäller domen.
A.

Huruvida saken i målet består och huruvida sökandebolagen fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad i mål T‑351/18
Enligt fast rättspraxis kan en talan om ogiltigförklaring som väckts av en fysisk eller juridisk person endast prövas i den mån som personen har ett berättigat intresse av att den angripna rättsakten ogiltigförklaras. Ett sådant intresse, vilket utgör det väsentliga och främsta villkoret för att ha rätt att väcka talan vid domstol, förutsätter att själva ogiltigförklaringen av rättsakten kan få rättsverkningar och att talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den (se dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkterna
och
samt rättspraxis).
Sökandens berättigade intresse av att få saken prövad ska – med avseende på saken i målet – föreligga vid den tidpunkt då talan väcks för att talan inte ska avvisas. Saken i målet ska, liksom det berättigade intresset av att få saken prövad, bestå fram till domstolsavgörandet, vilket förutsätter att utgången av talan kan medföra en fördel för den som väckt den. Rätten kan i annat fall fastställa att det saknas anledning att döma i saken (se dom av den 7 juni 2007, Wunenburger/kommissionen,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Unionsdomstolarna kan ex officio pröva frågan huruvida det saknas anledning att döma i saken på grund av att det inte längre finns ett berättigat intresse av att få saken prövad (dom av den 6 september 2018, Bank Mellat/rådet,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, punkt
).
Som en åtgärd för processledning den 3 mars 2020 anmodade tribunalen i det avseendet parterna att yttra sig över huruvida sökandebolagen fortfarande hade ett berättigat intresse av att få saken prövad, efter det att ECB antog beslutet av den 17 juli 2018, genom vilket ECB hade upphävt beslutet av den 26 mars 2018 med retroaktiv verkan.
Sökandebolagen anser att de fortfarande har ett berättigat intresse av att få till stånd en prövning av beslutet av den 26 mars 2018, efter antagandet av beslutet av den 17 juli 2018. Sökandebolagen anser, för det första, att upphävandet av en åtgärd inte systematiskt kan likställas med en ogiltigförklaring av unionsdomstolen, eftersom det per definition inte är motsvarar ett erkännande av beslutets rättsstridighet. För det andra kan inte ECB tillåtas att förhindra att det i domstol slås fast att ett beslut är rättsstridigt genom att anta ett nytt beslut och upphäva det tidigare beslutet. Möjligheten att agera på det sättet skulle kunna missbrukas på ett sätt som strider mot rättsstatsprincipen. Att det ursprungliga beslutet påstås och förmodas ha ersatts av det senare beslutet vid något tidigare datum är, för det tredje, ett antagande som är oförenligt med lagstiftningen. För det fjärde har sökandebolagen uppgett att de har yrkat att beslutet av den 26 mars 2018 ska ogiltigförklaras, bland annat för att skydda deras intressen vad gäller anseende och på grund av deras intresse av att få ekonomisk ersättning. Att dessa intressen är berättigade erkändes i beslutet av den 12 september 2017, Fursin m.fl./ECB (
T‑247/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:623
, punkterna
–
), och detta avsnitt i tribunalens beslut har inte överklagats och är därför rättsligt giltig. Domstolen fastställde denna del av tribunalens beslut. Den omständigheten att domstolen inte prövade denna aspekt uttryckligen saknar betydelse. Det var inte nödvändigt att göra det, eftersom denna del av beslutet inte hade överklagats av ECB eller kommissionen. För det femte är ett beslut som ändrar den rättsliga ställningen för den som beslutet är riktat till med verkan från och med en viss tidpunkt i det förflutna (
ex tunc
) endast tillåtet under mycket begränsade omständigheter, särskilt när det har en positiv effekt på den som beslutet är riktat till. Ett återkallande av tillståndet med en påstådd effekt före datumet för beslutet är följaktligen aldrig möjligt.
ECB har uppgett att sökandebolagen inte har något intresse som inte kan tillgodoses inom ramen för domstolsprövningen av beslutet av den 17 juli 2018. Sökandebolagen har följaktligen förlorat sitt berättigade intresse av att få till stånd en prövning av beslutet av den 26 mars 2018.
Det framgår av artikel 24.1 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att ECB ska inrätta en administrativ omprövningsnämnd för att genomföra en intern administrativ omprövning av de beslut som fattas av ECB när den utövar de befogenheter som den tilldelas genom nämnda förordning. Enligt artikel 24.2 ska den administrativa omprövningsnämnden bestå av fem välrenommerade personer från medlemsstaterna med dokumenterade relevanta kunskaper och yrkeserfarenhet. Dessa personer får inte vara anställda vid ECB, behöriga myndigheter eller andra nationella institutioner eller unionsinstitutioner, organ och byråer. Genom beslut 2014/360/EU av den 14 april 2014 om inrättandet av en administrativ omprövningsnämnd och nämndens arbetsordning (
EUT L 175, 2014, s. 47
), som antogs med stöd av artikel 24 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, inrättade ECB den administrativa omprövningsnämnden.
Det framgår vidare av artikel 24.7 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att den interna administrativa omprövningen av ECB:s tillsynsbeslut består av tre etapper. För det första ska den administrativa omprövningsnämnden yttra sig i ärendet och hänskjuta det till tillsynsnämnden för utarbetande av ett nytt utkast till beslut. För det andra ska tillsynsnämnden beakta den administrativa omprövningsnämndens yttrande och lägga fram ett nytt utkast till beslut för ECB-rådet inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel 17.2 i beslut 2014/360. Det nya utkastet till beslut ”ska upphäva det ursprungliga beslutet, ersätta det med ett beslut med exakt samma innehåll eller ersätta det med ett ändrat beslut”. För det tredje ska det nya utkastet till beslut anses vara antaget, såvida inte ECB-rådet motsätter sig detta inom en period på högst tio arbetsdagar.
Slutligen anges det i artikel 24.1 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att omfattningen av den interna administrativa omprövningen bör hänföra sig till den processrättsliga och materiella överensstämmelsen, med denna förordning, av de beslut som fattas av ECB när den utövar de befogenheter som den tilldelas genom denna förordning. Det är riktigt att enligt artikel 10.2 i beslut 2014/360 är den administrativa omprövningsnämndens omprövning begränsad till en granskning av de grunder som sökanden anför i sin ansökan om omprövning. Enligt artikel 17.1 i nämnda beslut ska dock tillsynsnämndens granskning inte vara begränsad till en granskning av de grunder som sökanden anfört i sin ansökan om omprövning, utan kan även beakta andra fakta för sitt förslag till ett nytt utkast till beslut.
Det framgår av de bestämmelser som har nämnts i punkterna 76–78 ovan i förening att den interna administrativa omprövningen av de beslut som fattas av ECB när den utövar de befogenheter som den tilldelas genom grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen består sammantaget i en ny fullständig bedömning av ärendet, som inte är begränsad till de grunder som har anförts till stöd för ansökan om omprövning. Detta särdrag i det administrativa omprövningsförfarandet återspeglas i den omständigheten att tillsynsnämnden enligt artikel 17.1 i beslut 2014/360, efter att ha beaktat yttrandet av den administrativa omprövningsnämnden, vilken har inrättats i syfte att ompröva ECB:s beslut med större oberoende och sakkunskap (se punkt 76 ovan), själv har en utvidgad behörighet.
I det sammanhanget föreskrivs det i artikel 24.7 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att omprövningsförfarandet kan leda till tre resultat. Det första består i att det ursprungliga beslutet helt enkelt upphävs. Det andra består i att det ursprungliga beslutet ersätts med ett identiskt beslut. Det tredje består i att det ursprungliga beslutet ersätts med ett ändrat beslut.
Av de skäl som har angetts i punkterna 82–85 ovan, uppställer artikel 24.7 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen en skyldighet för ECB att ge det beslut som antas efter omprövningen retroaktiv verkan från den tidpunkt då det ursprungliga beslutet trädde i kraft, oavsett resultatet av denna omprövning.
Särskilt om tillsynsnämnden och ECB-rådet anser att det ursprungliga beslutet, genom vilket kreditinstitutets tillstånd återkallades, är giltigt, ska ECB-rådet inte bara avslå ansökan om omprövning i sak, utan i enlighet med artikel 24.7 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen anta ett beslut som är identiskt med det beslut som omprövningen avsåg. I ett sådant fall är det inte möjligt att återkalla samma tillstånd en andra gång. Beslutet med exakt samma innehåll som det beslut som har omprövats kan således endast ersätta det sistnämnda med retroaktiv verkan från den tidpunkt då det beslut som omprövningen avsåg trädde i kraft.
Denna tolkning, som följer av de aktuella åtgärdernas art, gäller även när tillsynsnämnden och ECB-rådet anser att det inte är motiverat att återkalla tillståndet eller att de konstaterade bristerna kan avhjälpas genom mindre ingripande åtgärder. I ett sådant fall ska den rättsakt som upphäver återkallandet av tillståndet eller som föreskriver dessa åtgärder ovillkorligen ha retroaktiv verkan så att återkallandet av kreditinstitutets tillstånd upphävs med verkan från och med en viss tidpunkt i det förflutna (
ex tunc
) och i förekommande fall ersätts med den åtgärd som anses vara lämpligast. I avsaknad av en sådan retroaktiv verkan, skulle omprövningsbeslutet endast få verkningar om ett nytt tillstånd beviljades, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 14 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
Denna bedömning bekräftas indirekt, men nödvändigtvis av artikel 24.8 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och av artikel 9.1 i beslut 2014/360, enligt vilka en begäran om omprövning inte ska ha suspensiv effekt på tillämpningen av det omtvistade beslutet. Härav följer att när det beslut som omprövningen avsåg ersätts med ett ändrat beslut, ska detta ske med retroaktiv verkan från den tidpunkt då det beslut som omprövningen avsåg trädde i kraft, i annat fall kan det slutgiltiga beslutet inte få ändamålsenlig verkan.
Det framgår även av bedömningen ovan att den omständigheten att det ursprungliga beslutet ersätts med ett identiskt eller ändrat beslut efter omprövningsförfarandet medför att det ursprungliga beslutet definitivt upphör i rättsordningen.
I förevarande fall framgår det av inledningen till beslutet av den 26 mars 2018, som är den angripna rättsakten i mål T‑351/18, att detta beslut trädde i kraft klockan 23 den dag då det delgavs det andra sökandebolaget, i enlighet med artikel 297.2 tredje stycket FEUF. Vidare framgår det av inledningen till beslutet av den 17 juli 2018, det vill säga den angripna rättsakten i mål T‑584/18, att ”beslutet [av den 26 mars 2018] upphävs och ersätts med detta beslut med verkan från och med klockan 23 dagen för delgivning av beslutet [av den 26 mars 2018]”.
Beslutet av den 17 juli 2018 antogs efter den administrativa omprövning som inleddes mot beslutet av den 26 mars 2018 och det har exakt samma innehåll som sistnämnda beslut, i den mening som avses i artikel 24.7 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
Härav följer att ECB, genom beslutet av den 17 juli 2018, ersatte, i enlighet med det regelverk som reglerar det administrativa omprövningsförfarandet (se punkterna 76–81 ovan), beslutet av den 26 mars 2018 med retroaktiv verkan från den tidpunkt då sistnämnda beslut trädde i kraft och inte, såsom sökandebolagen tycks hävda, enbart upphävde det beslutet för framtiden.
Att talan förlorar sitt föremål kan bland annat föranledas av att den angripna rättsakten återkallas eller ersätts under förfarandets gång (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juni 1961, Meroni m.fl./Höga myndigheten,
5/60, 7/60 och 8/60
,
EU:C:1961:10
, s. 211–213, beslut av den 17 september 1997, Antillean Rice Mills/kommissionen,
T‑26/97
,
EU:T:1997:131
, punkterna
och
, och beslut av den 12 januari 2011, Terezakis/kommissionen,
T‑411/09
,
EU:T:2011:4
, punkt
).
En rättsakt som återkallas och ersätts upphör fullständigt i unionens rättsordning från och med en viss tidpunkt i det förflutna (
ex tunc
), vilket gör att en dom om ogiltigförklaring av den återkallade rättsakten inte skulle få mer långtgående rättsliga följder än återkallelsen i sig (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 28 maj 1997, Proderec/kommissionen,
T‑145/95
,
EU:T:1997:74
, punkt
, beslut av den 6 december 1999, Elder/kommissionen,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, punkt
, och beslut av den 9 september 2010, Phoenix-Reisen och DRV/kommissionen,
T‑120/09
, ej publicerat,
EU:T:2010:381
, punkt
).
Härav följer att om den omtvistade rättsakten har återkallats, har sökanden inget intresse av att få rättsakten ogiltigförklarad och att talan avseende denna rättsakt inte längre har något föremål, vilket gör att det inte längre finns anledning att döma i saken (dom av den 1 juni 1961, Meroni m.fl./Höga myndigheten,
5/60, 7/60 och 8/60
,
EU:C:1961:10
, s. 211–213, beslut av den 6 december 1999, Elder/kommissionen,
T‑178/99
,
EU:T:1999:307
, punkterna
och
, beslut av den 9 september 2010, Phoenix-Reisen och DRV/kommissionen,
T‑120/09
, ej publicerat,
EU:T:2010:381
, punkterna
–
, och beslut av den 24 mars 2011, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen,
T‑36/10
,
EU:T:2011:124
, punkterna
,
och
).
Denna slutsats är än mer uppenbar när den angripna rättsakten, såsom i förevarande fall, med retroaktiv verkan har ersatts med en identisk rättsakt, vilken inte skulle påverkas av en eventuell ogiltigförklaring av den första rättsakten.
Vidare kan sökandebolagen inte med framgång åberopa beslutet av den 12 september 2017, Fursin m.fl./ECB (
T‑247/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:623
). Det beslutet upphävdes nämligen genom domen av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
), utan att konstaterandet att sökandena inte längre hade något berättigat intresse av att få saken prövad på grund av att den angripna rättsakten med retroaktiv verkan hade ersatts med ett nytt beslut med exakt samma innehåll, vilket antogs efter den administrativa omprövningen, hade överklagats.
I motsats till vad sökandebolagen har gjort gällande, ska det följaktligen anses att i ett rättsligt sammanhang som organiserar en administrativ omprövning som ger upphov till antagandet av rättsakter som är avsedda att med retroaktiv verkan ersätta de rättsakter som var föremål för omprövningen, är de berörda parternas intressen helt skyddade tack vare möjligheten att yrka ogiltigförklaring av den rättsakt som antagits efter den aktuella omprövningen samt ersättning för all skada som orsakats genom antagandet av denna rättsakt.
Härav följer att talan i mål T‑351/18 inte längre har något föremål efter väckandet av talan och att sökandebolagen följaktligen inte längre har något berättigat intresse av att få det angripna beslutet ogiltigförklarat i förevarande mål. Det finns därför inte längre anledning att döma i saken.
B.

Huruvida talan i mål T‑584/18 kan tas upp till prövning
Utan att formellt framställa en invändning om rättegångshinder har ECB bestritt dels att talan i målen kan tas upp till prövning endast i den mån talan har väckts av det första sökandebolaget, dels, inom ramen för mål T‑584/18, att det andra sökandebolaget har rätt att åberopa den tjugofemte grunden som syftar till ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna för omprövningsförfarandet. Kommissionen har anslutit sig till denna ståndpunkt.
Först anser sökandebolagen att det första sökandebolaget har rätt att angripa besluten av den 26 mars och den 17 juli 2018, i egenskap av största aktieägare i det andra sökandebolaget med 85 procent av rösträtterna, genom att stödja sig på beslutet av den 12 september 2017, Fursin m.fl./ECB (
T‑247/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:623
).
Vidare anser sökandebolaget att i den mån som ECB godtar att det första sökandebolaget har rätt att framställa yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna, eftersom det beslutet är grundat på rättsstridigheten i besluten av den 26 mars och den 17 juli 2018, kan det inte uteslutas att talerätt föreligger att angripa beslutet avseende kostnaderna. De har därefter räknat upp de övriga separata intressen som det första sökandebolaget har, såsom bland annat intresset av att undvika tvångslikvidation, intresset av att ha möjlighet att sälja banken till en annan investerare, intresset av sitt eget anseende skilt från bankens anseende, förutom att den ekonomiska inverkan som återkallandet av tillståndet har på sökandebolaget skiljer sig från inverkan på banken.
1.

Huruvida yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018 kan tas upp till prövning
Tribunalen konstaterar först att det andra sökandebolaget har rätt att framställa yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018. Det andra sökandebolaget är nämligen innehavare av det tillstånd som har återkallats och beslutet är riktat till bolaget. Det andra sökandebolagets tidigare verkställande direktör gav dessutom ombuden en fullmakt, utan att dess giltighet har ifrågasatts av bolagets likvidatorer. Vidare har ECB inte bestritt att yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet kan tas upp till prövning i den mån som det har framställts av detta sökandebolag.
Vad vidare beträffar det första sökandebolaget, ska det erinras om att EU-domstolen har slagit fast att aktieägarna i ett kreditinstitut inte hade rätt att väcka talan mot ett beslut av ECB att återkalla tillståndet, eftersom de inte var direkt berörda av ett sådant beslut. EU-domstolen ansåg att kreditinstitutet till följd av återkallandet av tillståndet inte längre kunde fortsätta att driva sin verksamhet och att dess möjlighet att ge utdelning till sina aktieägare följaktligen kunde ifrågasättas, men att denna negativa effekt av återkallandet var av ekonomisk karaktär, medan aktieägarnas rätt till utdelning, liksom deras rätt att delta i förvaltningen av bolaget, inte påverkades av beslutet om återkallande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punkt
). Vidare slog EU-domstolen fast att även om likvidationen direkt påverkade rätten för aktieägarna att delta i förvaltningen av bolaget, utgjorde likvidationen inte ett rent automatiskt genomförande av beslutet av den 17 juli 2018 som enbart följer av unionslagstiftningen, i den mening som avses i tillämplig rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punkterna
och
).
Yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018 kan följaktligen tas upp till prövning endast såvitt avser det andra sökandebolaget.
2.

Huruvida yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna kan tas upp till prövning
Vad beträffar frågan huruvida yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna kan tas upp till prövning, ska det slås fast att sökandebolaget har rätt att framställa ett sådant yrkande om ogiltigförklaring, eftersom det aktuella beslutet endast riktar sig till bolaget, varigenom bolaget åläggs en skyldighet att betala kostnaderna för det omprövningsförfarande som det inledde och som det ensamt deltog i. Vidare har ECB inte bestritt att detta yrkande om ogiltigförklaring kan tas upp till prövning i den mån det har framställts av detta sökandebolag.
Det andra sökandebolaget, som valde att inte inge en ansökan om omprövning vid den administrativa omprövningsnämnden, trots att det hade rätt att göra det, har däremot inte något berättigat intresse av att få beslutet avseende kostnaderna ogiltigförklarat, eftersom beslutet inte har några verkningar såvitt avser bolaget. Beslutet riktar sig inte heller till det andra sökandebolaget och kan inte anses direkt och personligen beröra bolaget.
Yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna kan följaktligen tas upp till prövning endast såvitt avser det första sökandebolaget.
C.

Prövning i sak
Sökandebolagen har åberopat 25 grunder till stöd för talan i mål T‑584/18: Den första till den tjugofjärde grunden har anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018 och den tjugofemte grunden, som avser att beslutet av den 17 juli 2018 är rättsstridigt, har anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna. Med hänsyn till grundernas innehåll och art ska grunderna indelas i följande grupper:
–
Den första, den andra, den fjortonde, den femtonde och den nittonde grunden, vilka avser att ECB saknade behörighet att anta ett beslut om återkallande av tillståndet och likvidation, att bedöma frågor rörande penningtvätt och finansiering av terrorism, att vägra tillåta frivillig likvidation och att neka möjligheten att sälja det andra sökandebolaget till andra potentiella investerare. Även den nittonde grunden, som avser maktmissbruk, kan hänföras till samma grupp av grunder, eftersom de argument som har anförts till stöd för den grunden sammanfaller med de argument som har anförts i samband med de övriga ovannämnda grunderna avseende ECB:s bristande behörighet.
–
Den tredje grunden, vilken avser att ECB åsidosatte skyldigheten att göra en omsorgsfull och opartisk prövning.
–
Den fjärde och den femte grunden, vilka avser att det gjordes oriktiga bedömningar eller att vissa relevanta omständigheter i ärendet inte beaktades.
–
Den sjätte, den tolfte och den artonde grunden, vilka avser att det gjordes en oriktig bedömning i den mån som ECB felaktigt grundade sitt beslut på åsidosättandet av FSA:s föreskrift och att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes.
–
Den sjunde till den elfte grunden, den trettonde till den femtonde grunden och den sjuttonde grunden, vilka avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
–
Den sextonde och den artonde grunden, vilka avser åsidosättande av likabehandlingsprincipen, icke-diskrimineringsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.
–
Den tjugonde till den tjugoandra grunden, vilka avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, rätten att yttra sig, rätten till försvar respektive motiveringsskyldigheten.
–
Den tjugotredje och den tjugofjärde grunden, vilka avser bland annat åsidosättande av rätten att få tillgång till det andra sökandebolagets akt och aktieägarens rättigheter i samband med omprövningsförfarandet.
–
Den tjugofemte grunden, vilken har anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna, och som avser att beslutet av den 17 juli 2018 är rättsstridigt.
1.

Den första, den andra, den fjortonde, den femtonde och den nittonde grunden
Inom ramen för den första, den fjortonde och den femtonde grunden har sökandebolagen hävdat att ECB överskred sin behörighet genom att inte ge dem möjlighet att frivilligt likvidera det andra sökandebolaget, såsom framgår av punkt 3.3.2 b i) i beslutet av den 17 juli 2018, trots att ECB inte har någon behörighet att göra detta inom ramen för den grundläggande ansvarsfördelningen mellan de nationella behöriga myndigheterna och ECB enligt den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen. Detsamma gäller ECB:s vägran att tillåta försäljningen av det andra sökandebolaget till en annan potentiellt intresserad investerare, såsom framgår av punkt 3.3.2 b ii i beslutet.
Vidare var det inte möjligt för ECB att fatta ett beslut om att återkalla tillståndet, eftersom FSA redan hade antagit, den 7 februari 2018, FOLTF-beslutet, som avgjorde huruvida kreditinstitutet ”fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera”, och således hade valt mellan resolutionsåtgärder och återkallande av tillstånd, ett val som FSA ensam var behörig att göra. Sökandebolagen har även bestritt ECB:s påstående om att detta beslut saknade relevans och var konfidentiellt och därför inte behövde lämnas ut till dem.
Sökandebolagen har dessutom tillbakavisat ECB:s argument om att det inte fanns någon formell ansökan om frivillig likvidation av det andra sökandebolaget. De anser att ECB, i beslutet av den 17 juli 2018, oberoende av en sådan ansökan, vägrade att tillåta frivillig likvidation, då den hade kunnat anmoda sökandebolagen att inge en sådan ansökan eller anmoda FSA att fatta ett beslut i frågan. Det enda hindret för en frivillig likvidation var nämligen att ECB uttryckte en preferens för att så inte skulle ske. Genom den nya ordningen med ”den gemensamma tillsynsmekanismen/den gemensamma resolutionsmekanismen” infördes ett system för tidigt ingripande, som sker innan en bank faktiskt fallerar, enligt vilket de nationella behöriga resolutionsmyndigheterna har möjlighet att bedöma huruvida ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera och undersöka huruvida andra lösningar för tillsyn finns tillgängliga innan de granskar huruvida resolutionsåtgärder ligger i allmänhetens intresse. Sökandebolagen anser att om dessa nationella behöriga myndigheter ansåg att så inte var fallet, eftersom bankens insolvens inte utgör ett systemproblem, skulle bedömningen avslutas såvitt avser resolutionsordningen. Vidare skulle dessa nationella behöriga myndigheter avgöra huruvida den enhet som kan komma att fallera faktiskt kommer att göra det. Om så var fallet, skulle det vara möjligt att avhjälpa fallissemanget, det vill säga insolvensen, på ett lämpligt sätt genom det nationella insolvensförfarandet. Av detta följer att en tvångslikvidation aldrig skulle kunna ske. Detta system inverkar däremot inte på möjligheten till frivillig likvidation, vilken erkänns i alla nationella rättsordningar, under förutsättning att det berörda bolaget är solvent.
Sökandebolagen har även hävdat att ECB saknade behörighet att anta beslutet av den 17 juli 2018, eftersom nämnda beslut endast grundades på de påstådda åsidosättandena av reglerna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, ett område inom vilket ECB inte har någon behörighet. Återkallandet av tillståndet i förevarande fall kan inte motiveras av tillsynsskäl, utan syftade endast till att tillgodose FSA:s och ECB:s intresse av enkel publicitet.
Vidare har sökandebolagen, inom ramen för den andra grunden och underförstått den tredje grunden, kritiserat ECB för att den inte prövade de frågor som låg till grund för beslutet av den 17 juli 2018 vad beträffar bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism eller kontrollerade FSA:s bedömningar. ECB kan inte vara ansvarig för kreditinstitutens stabilitet och på ett konstlat sätt undanta hela områden som utgör riskkällor från sin bedömning. Eventuella brister i nämnda beslut som beror på det utkast som FSA utarbetade bör dessutom kunna åberopas inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av beslutet.
Målet att återställa lagenligheten, som ECB eftersträvade i beslutet av den 17 juli 2018, utgör inte heller ett legitimt mål för att återkalla tillstånd, utan endast tillsynsändamål utgör ett legitimt mål. Eftersom det teoretiskt sett är möjligt att frågor rörande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism kan vara relevanta för ett återkallande av tillståndet, eftersom dessa frågor ger upphov till tillsynsrisker, kräver emellertid ansvarsfördelningen mellan de nationella behöriga myndigheterna och ECB samt proportionalitetsprincipen att hela arsenalen av åtgärder på området (sanktionsavgifter, förbud mot att bedriva vissa verksamheter, lagföring) först har uttömts.
ECB har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandebolagens argument.
Tribunalen påpekar att sökandebolagen, inom ramen för denna grupp av grunder, har åberopat två grunder, varav den första grunden avser ECB:s bristande behörighet att anta beslutet av den 17 juli 2018 och den andra grunden avser maktmissbruk. Innan dessa grunder prövas anser tribunalen att det är lämpligt att erinra om befogenhetsfördelningen mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna.
a)

Befogenhetsfördelningen mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna inom den gemensamma tillsynsmekanismen vad beträffar återkallande av tillstånd på grund av åsidosättande av reglerna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism
Det framgår av skälen 15 och 28 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att de befogenheter som inte tilldelas ECB förblir hos de nationella behöriga myndigheterna.
I skäl 28 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen anges särskilt, bland de ”[t]illsynsuppgifter som inte tilldelas ECB” och som bör förbli hos de nationella myndigheterna, att ”motverka att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism, samt konsumentskydd”.
I artikel 4.1 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen anges dock att ”[i]nom ramen för artikel 6 ska ECB … ha exklusiv befogenhet att för tillsynsändamål utföra följande uppgifter i förhållande till alla kreditinstitut som är etablerade i de deltagande medlemsstaterna”. Därefter följer en förteckning över nio uppgifter, däribland att ge och återkalla kreditinstituts tillstånd. Enligt artikel 4.1 a i nämnda förordning har ECB exklusiv befogenhet att återkalla tillstånd.
I artikel 4.3 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen föreskrivs att ”ECB ska, för att utföra de uppgifter som ECB tilldelats enligt denna förordning och med målet att säkerställa hög tillsynsstandard, tillämpa all tillämplig unionsrätt och, när denna unionslagsrätt utgörs av direktiv, den nationella lagstiftning som införlivar dessa direktiv. Om den tillämpliga unionsrätten utgörs av förordningar ska ECB där dessa förordningar för närvarande uttryckligen ger medlemsstaterna utrymme för olika alternativ också tillämpa den nationella lagstiftning som utnyttjar dessa möjligheter.”
I artikel 6.2 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen anges att ”både ECB och nationella behöriga myndigheter ska ha en skyldighet att samarbeta lojalt och en skyldighet att utbyta information”.
Det framgår av artikel 6.4 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att i samband med de uppgifter som fastställs i artikel 4 ska ECB, med undantag för artikel 4. 1 a och c i förordningen, ha det ansvar som anges i artikel 6.5 och de nationella myndigheterna ska ha det ansvar som anges i artikel 6.6. Enligt artikel 6.6 i förordningen ska de nationella behöriga myndigheterna direkt utöva tillsyn över mindre betydande kreditinstitutet i enlighet med de kriterier som uppställs i artikel 6.6, och de nationella behöriga myndigheterna ska i enlighet med det ramverk som anges i artikel 6.7 informera ECB om de åtgärder som har vidtagits i enlighet med artikel 6.6 och nära samordna dessa åtgärder med ECB.
Det framgår dock av artikel 6.5 b–d i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, för det första, att ”[i] de fall det är nödvändigt för att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard får ECB närsomhelst, på eget initiativ efter att ha hört de nationella behöriga myndigheterna eller på begäran av en nationell behörig myndighet, besluta att själv direkt utöva alla relevanta befogenheter för ett eller flera av de kreditinstitut som avses i punkt 4”, för det andra, att ECB ska utöva tillsyn över systemets sätt att fungera på grundval av det ansvar och de förfaranden som anges i denna artikel och, för det tredje, att ECB får närsomhelst utnyttja de befogenheter som avses i artiklarna 10–13 i förordningen vad beträffar de utredningsbefogenheter som ECB får utöva direkt.
I artikel 6.7 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen föreskrivs att ECB ska anta och offentliggöra en ram för att organisera de praktiska formerna för genomförandet av denna artikel, vilken utgör den rättsliga grunden för antagandet av ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
I artikel 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen föreskrivs följande:
”Med förbehåll för punkt 6 får ECB i de fall som anges i tillämplig unionsrätt på eget initiativ efter samråd med den nationella behöriga myndigheten i den deltagande medlemsstat där kreditinstitutet är etablerat, eller på förslag från en sådan behörig myndighet, återkalla ett tillstånd. Dessa samråd ska framför allt säkerställa att ECB innan beslut om återkallande fattas ger de nationella myndigheterna tillräckligt med tid för att besluta om nödvändiga korrigerande åtgärder, inbegripet eventuella åtgärder för rekonstruktion, och tar dessa i beaktande.
Om den nationella behöriga myndighet som har föreslagit att tillstånd ska ges i enlighet med punkt 1 anser att tillstånd måste återkallas enligt tillämplig nationell rätt, ska den lämna ett förslag om detta till ECB. ECB ska då ta ställning till förslaget om återkallande och i sitt beslut ta full hänsyn till den motivering till återkallandet som läggs fram av den nationella behöriga myndigheten.”
I artikel 14.6 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen föreskrivs att ”[s]å länge de nationella myndigheterna fortfarande har befogenhet att rekonstruera kreditinstitut ska de, i de fall då de anser att ett återkallande av tillståndet skulle påverka det korrekta genomförandet av åtgärder som är nödvändiga för rekonstruktion eller för att upprätthålla finansiell stabilitet, vederbörligen meddela ECB sin invändning och utförligt redogöra för den inverkan ett återkallande skulle ha”, att ”[i] sådana fall ska ECB under en period om vilken ömsesidigt överenskommits med de nationella myndigheterna avstå från att fullfölja återkallandet”, och att ”ECB får förlänga den perioden om ECB anser att tillräckliga framsteg har gjorts. Om ECB emellertid i ett motiverat beslut konstaterar att de korrekta åtgärder som krävs för att upprätthålla finansiell stabilitet inte har genomförts av de nationella myndigheterna, ska återkallandet av tillståndet gälla omedelbart.”
Artikel 80 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, med rubriken ”Nationella behöriga myndigheters förslag att återkalla tillstånd”, har följande lydelse:
”1.   Om den berörda nationella behöriga myndigheten anser att ett kreditinstituts tillstånd helt eller delvis bör återkallas i enlighet med tillämplig unionsrätt eller nationell rätt, vilket också inbegriper ett återkallande på kreditinstitutets begäran, ska den till ECB lämna ett utkast till beslut där det föreslås att tillståndet ska återkallas (nedan kallat utkast till återkallandebeslut), tillsammans med alla relevanta underlag.
2.   Den nationella behöriga myndigheten ska tillsammans med den nationella myndighet som är behörig att rekonstruera och avveckla kreditinstitut (nedan kallad den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten) samordna varje utkast till återkallandebeslut som är av relevans för den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten.”
I artikel 81 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen föreskrivs följande:
”1.   ECB ska bedöma utkastet till återkallandebeslut utan otillbörligt dröjsmål. Den ska framför allt beakta de brådskande skäl som har lagts fram av den nationella behöriga myndigheten.
2.   Rätten att bli hörd enligt artikel 31 ska gälla.”
I artikel 83 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen föreskrivs följande:
”1.   ECB ska besluta om återkallande av tillstånd utan otillbörligt dröjsmål. I samband med detta får den godkänna eller avslå relevant utkast till återkallandebeslut.
2.   När ECB fattar sitt beslut ska samtliga nedanstående aspekter beaktas: a) dess egen bedömning av de omständigheter som motiverar återkallandet, b) i tillämpliga fall den nationella behöriga myndighetens utkast till återkallandebeslut, c) samråd med den berörda nationella behöriga myndigheten samt, i de fall då den nationella behöriga myndigheten inte är den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten, samråd med den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten (som tillsammans med den nationella behöriga myndigheten nedan kallas de nationella myndigheterna), d) alla kommentarer som kreditinstitutet har lämnat enligt artiklarna 81.2 och 82.3.
3.   I de fall som beskrivs i artikel 84 ska ECB även fatta beslut om den berörda nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten inte invänder mot att tillståndet återkallas eller om ECB konstaterar att de korrekta åtgärder som krävs för att upprätthålla finansiell stabilitet inte har genomförts av de nationella myndigheterna.”
Artikel 84 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen har följande lydelse:
”1.   Om den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten meddelar att den invänder mot att ECB har för avsikt att återkalla ett tillstånd, ska ECB och den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten komma överens om en tidsperiod då ECB ska avstå från att fullfölja återkallandet av tillståndet. ECB ska underrätta den nationella behöriga myndigheten omedelbart efter det att kontakt har inletts med den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten för att nå denna överenskommelse.
2.   När den överenskomna tidsperioden har löpt ut ska ECB bedöma om den avser att fullfölja återkallandet av tillståndet eller att förlänga den överenskomna tidsperioden i enlighet med artikel 14.6 i [grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen], med beaktande av eventuella framsteg som har gjorts. ECB ska samråda med såväl den berörda nationella behöriga myndigheten som den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten, om denna är en annan än den nationella behöriga myndigheten. Den nationella behöriga myndigheten ska underrätta ECB om de åtgärder som dessa myndigheter har vidtagit samt om dess bedömning av konsekvenserna av ett återkallande.
3.   Artikel 83 ska gälla om den nationella rekonstruktions- och avvecklingsmyndigheten inte invänder mot återkallandet av ett tillstånd eller om ECB konstaterar att de korrekta åtgärder som krävs för att upprätthålla finansiell stabilitet inte har vidtagits av de nationella myndigheterna.”
Artikel 18 i direktiv 2013/36, vari föreskrivs de fall där de nationella behöriga myndigheterna kan föreslå, i förhållande till institut som är mindre betydande, att tillståndet ska återkallas, har följande lydelse:
”De behöriga myndigheterna får endast återkalla en auktorisation som beviljats ett kreditinstitut om kreditinstitutet
…
e)
omfattas av något annat fall där nationell rätt föreskriver att auktorisationen måste återkallas, eller
f)
begår en av de överträdelser som avses i artikel 67.1.”
I artikel 67.1 i direktiv 2013/36 föreskrivs följande:
”Denna artikel ska tillämpas under minst någon av följande omständigheter:
…
d)
Ett institut har inte inrättat företagsstyrning enligt kraven från de behöriga myndigheterna i enlighet med de nationella bestämmelser som införlivar artikel 74.
e)
Ett institut underlåter att lämna information till de behöriga myndigheterna eller lämnar ofullständig eller felaktig information om efterlevnaden av skyldigheten att uppfylla kapitalbaskraven enligt artikel 92 i [Europaparlamentets och rådets] förordning (EU) nr 575/2013 [av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (
EUT L 176, 2013, s. 1
)] i strid med artikel 99.1 i den förordningen.
…
o)
Ett institut har befunnits ansvarigt för en allvarlig överträdelse av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2005/60/EG [av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (
EUT L 309, 2005, s. 15
)].
…”
I artikel 74.1 i direktiv 2013/36 föreskrivs att ”[i]nstituten ska ha en robust företagsstyrning, i vilket ingår en tydlig organisationsstruktur med väldefinierade, genomlysta och konsekventa ansvarskedjor, effektiva processer för att identifiera, hantera, övervaka och rapportera risker som institutet är eller kan bli exponerat för, tillfredsställande metoder för intern kontroll, inklusive sunda administrations- och redovisningsrutiner, samt ersättningspolicy och ersättningspraxis som är förenliga med och främjar sund och effektiv riskhantering”.
Det framgår av de ovan i punkterna 115–118 nämnda bestämmelserna att den gemensamma tillsynsmekanismen centraliserar tillsynsuppgifterna till ECB:s nivå, samtidigt som det föreskrivs ett decentraliserat genomförande av de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna, under överinseende av ECB, som de samarbetar med och bistår. Inom den gemensamma tillsynsmekanismen utövar således ECB vissa exklusiva befogenheter: den ”direkta” tillsynen över betydande kreditinstitut och de befogenheter som den har förbehållits genom artikel 4 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen i förhållande till alla institut, oavsett deras storlek. Vidare omfattas tillsynen över mindre betydande institut av det decentraliserade genomförandet av de nationella behöriga myndigheterna och kontrolleras och övervakas i sista hand av ECB, som har till uppdrag att se till att tillsynssystemet fungerar och är effektivt samt att tillsynsreglerna tillämpas konsekvent och enhetligt i samtliga deltagande medlemsstater. ECB utövar ”indirekt” tillsyn i förhållande till mindre betydande institut, inom ramen för vilken dessa nationella behöriga myndigheter samarbetar med och bistår ECB. Vidare fortsätter de nationella behöriga myndigheterna att ha befogenhet på de områden som inte regleras av grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen: konsumentskydd, marknaderna för finansiella instrument, bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, samt bekämpning av korruption.
Inom ramen för denna gemensamma tillsynsmekanism framgår det närmare bestämt av systematiken i artikel 6.4–6.6 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att det görs skillnad mellan tillsynen över ”betydande” enheter och tillsynen över de enheter som betecknas som ”mindre betydande”, vad beträffar sju av de nio uppgifter som förtecknas i artikel 4.1 i nämnda förordning.
Därav följer, för det första, att det tillkommer enbart ECB att utöva tillsyn över ”betydande” enheter. Detsamma gäller tillsynen över ”mindre betydande” enheter vad beträffar den uppgift som förtecknas i artikel 4.1 a i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen vad beträffar att ge och återkalla tillstånd för kreditinstitut.
Vad, för det andra, beträffar ”mindre betydande” enheter och vad beträffar de övriga uppgifter som avses i artikel 4.1 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, framgår det av artikel 6.5 jämförd med artikel 6.6 i nämnda förordning att genomförandet av dessa uppgifter har anförtrotts de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna, under överinseende av ECB, vilka således utövar direkt tillsyn över dessa enheter.
Tribunalen har nämligen tidigare slagit fast att det följde av granskningen av sambandet mellan bestämmelserna i artikel 4.1 och i artikel 6 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, såsom har redovisats i punkterna 116–121 ovan, att logiken i förhållandet mellan dessa bestod i att göra det möjligt att låta den exklusiva befogenhet som ECB tilldelats utövas inom en decentraliserad ram, snarare än att där anges en kompetensfördelning mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna för utövandet av de uppgifter som anges i artikel 4.1 i den förordningen. Detta synsätt bekräftas av skälen i förordningen. Det framgår, för det första, av skälen 15 och 28 i samma förordning att enbart de tillsynsuppgifter som uttryckligen tilldelats ECB undantas från medlemsstaternas behörighet och att tillsyn över kreditinstitut av andra skäl än de som uppräknas i artikel 4.1 i den aktuella förordningen fortsätter att omfattas av medlemsstaternas behörighet. Härav följer med nödvändighet att det var när de uppgifter som ECB tilldelats definierades i artikel 4.1 i den aktuella förordningen som kompetensfördelningen mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna skedde. För det andra, även om det i skäl 28 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen anges en rad tillsynsuppgifter som även fortsättningsvis ska omfattas av nationella myndigheters behörighet, innefattas där inte någon av de uppgifter som förtecknats i artikel 4.1 i förordningen. Dessutom anges inte i detta skäl att tillsynen över mindre betydande enheter skulle omfattas av nationella myndigheters behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkterna
–
).
För det tredje, inom den gemensamma tillsynsmekanismen som består av ECB och de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna, framgår det av systematiken i artikel 6.2 och 6.3 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att såväl ECB som de nationella behöriga myndigheterna har en skyldighet att samarbeta och en skyldighet att utbyta information. I synnerhet föreskrivs det i artikel 6.2 andra stycket i nämnda förordning att ”de nationella behöriga myndigheterna särskilt [ska] förse ECB med all information som är nödvändig för utförandet av de uppgifter som ECB tilldelas”. Enligt artikel 6.3 i förordningen ska de nationella behöriga myndigheterna ansvara för att bistå ECB med förberedelser och genomförande av alla akter som rör de uppgifter i artikel 4 i förordningen som rör alla kreditinstitut, inbegripet bistånd vid kontrollverksamhet.
Det har nämligen slagits fast att tillsyn över enheter som klassificerats som ”mindre betydande” nämns i skälen 38–40 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, det vill säga direkt efter skäl 37 i samma förordning, där det understryks att ”nationella behöriga myndigheter [bör] vara ansvariga för att bistå ECB vid förberedelserna och genomförandet av alla åtgärder i samband med ECB:s utövande av tillsyn” och att ”[d]etta bör i synnerhet gälla den löpande bedömningen av [ett] kreditinstituts situation och tillhörande inspektioner på plats”. Denna uppbyggnad av skälen i förordningen tyder snarare på att den direkta tillsynen genom nationella myndigheter inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen av Europeiska unionens råd ansågs utgöra ett sätt att assistera ECB än att det skulle röra sig om utövande av en självständig behörighet (dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
).
Utövandet av den direkta tillsynen från de nationella behöriga myndigheternas sida kontrolleras av ECB, som enligt artikel 6.5 a och b i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen har befogenhet dels att utfärda ”förordningar, riktlinjer eller allmänna instruktioner till nationella behöriga myndigheter, enligt vilka de uppgifter som fastställs i artikel 4 [i nämnda förordning] … utförs”, dels att besluta ”att själv direkt utöva alla relevanta befogenheter för ett eller flera av … kreditinstitut[en]”. ECB:s kontroll av de nationella behöriga myndigheternas direkta tillsyn omfattar dessutom även de tillsynsbefogenheter som föreskrivs i artikel 6.5 c i förordningen, vilken hänvisar till artikel 6.7 c, och de tillsyns- och utredningsbefogenheter som föreskrivs i artiklarna 10–13 i den aktuella förordningen, som ECB kan besluta att utöva direkt i förhållande till mindre betydande kreditinstitut enligt artikel 4.6 d i samma förordning.
ECB har således alltjämt betydande befogenheter även när de nationella behöriga myndigheterna utövar tillsyn enligt artikel 4.1 b och 4.1 d–i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, och förekomsten av sådana befogenheter indikerar att de nationella myndigheternas roll när de genomför sådana uppgifter är underordnad (dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
).
Vad, för det fjärde, särskilt beträffar återkallandet av ett kreditinstituts tillstånd, som föreskrivs i artikel 4.1 a i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, tar sig samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna, enligt artikel 14.5 i nämnda förordning, uttryck dels i skyldigheten att samråda med dessa nationella behöriga myndigheter, för det fall ECB på eget initiativ återkallar tillståndet, dels i möjligheten för dessa myndigheter att föreslå ECB ett sådant återkallande.
När en nationell behörig myndighet, enligt artikel 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, föreslår att tillståndet ska återkallas, ska ECB, i enlighet med artikel 14.5 andra stycket i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och artikel 83.2 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, ta full hänsyn till den motivering till återkallandet som läggs fram av denna nationella behöriga myndighet, samråd med denna myndighet och, i förekommande fall, med den nationella resolutionsmyndigheten samt det aktuella kreditinstitutets kommentarer. ECB ska även göra en egen bedömning av huruvida det föreligger omständigheter som motiverar ett återkallande och således besluta huruvida den nationella behöriga myndighetens utkast till beslut om återkallande av tillståndet ska godtas eller avslås.
För det femte ska det framhållas att det framgår av skälen 28 och 29 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att uppgiften att motverka att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism förblir en nationell uppgift och att ECB i det avseendet har en skyldighet att samarbeta i förhållande till de nationella myndigheterna.
Vad, för det sjätte, beträffar sambandet mellan bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, å ena sidan, och tillsyn, å andra sidan, ska det konstateras att bland de omständigheter som motiverar återkallandet av ett banktillstånd omnämns i artikel 18 f i direktiv 2013/36 de överträdelser som avses i artikel 67.1 i direktivet, däribland allvarliga överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktiv 2005/60 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. I artikel 18 e i direktivet omnämns vidare de andra fall där nationell rätt föreskriver att tillståndet måste återkallas.
Det ska i det avseendet framhållas att även om det i artikel 18 i direktiv 2013/36 hänvisas till de nationella behöriga myndigheternas befogenhet att återkalla tillstånd, ska – med hänsyn till fördelningen av uppgifter mellan dessa nationella behöriga myndigheter och ECB, som föreskrivs i artikel 4 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, och särskilt den omständigheten att befogenheten att återkalla tillstånd har blivit en exklusiv befogenhet för ECB, som ECB enligt artikel 14.5 i förordningen kan utöva på förslag av den nationella behöriga myndigheten – artikel 18 i detta direktiv anses syfta på befogenheten att föreslå att tillståndet ska återkallas, vilken fortfarande tillkommer de nationella behöriga myndigheterna.
Vad, för det sjunde, gäller sambandet mellan den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen framgår det av skäl 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 (
EUT L 255, 2014, s. 1
) (nedan kallad förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen) att tillsyn och resolution är två kompletterande aspekter av Europeiska bankunionen och utgör därför i princip inte alternativ.
Målen med den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen skiljer sig åt. Såsom påpekas i skäl 7 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen syftar den gemensamma tillsynsmekanismen till att säkerställa en politik i fråga om mikroekonomisk tillsyn över kreditinstitut på europeisk nivå och att den genomförs på ett enhetligt och effektivt sätt i samtliga medlemsstater inom euroområdet och i medlemsstater utanför euroområdet som vill delta. Den avser även makroekonomisk tillsyn och ytterst unionens finansiella stabilitet. Den gemensamma resolutionsmekanismen har däremot till huvudsaklig uppgift att hantera kriser som redan har uppstått, att inrätta mer effektiva resolutionsmekanismer för att undvika att skadorna till följd av bankers fallissemang sprider sig, enligt enhetliga regler och ett enhetligt förfarande, såsom framgår av skälen 6 och 8 samt artikel 1 i nämnda förordning. Även om de båda systemen samarbetar mot det slutgiltiga målet att unionens finansiella system ska vara sunt och stabilt, agerar den gemensamma tillsynsmekanismen för att förebygga kriser, medan den gemensamma resolutionsmekanismen agerar för att lösa kriser.
För det åttonde, de förklaringar om att ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera som kan utfärdas av ECB eller av den gemensamma resolutionsnämnden vad beträffar betydande kreditinstitut, eller av de nationella behöriga myndigheterna eller de nationella resolutionsmyndigheterna vad beträffar mindre betydande kreditinstitut, såsom framgår av artikel 7.3 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, utgör förberedande rättsakter som föregår, men inte nödvändigtvis medför antagandet av en resolutionsordning. Antagandet av resolutionsordningen hör till den exklusiva befogenheten för den gemensamma resolutionsnämnden eller de nationella resolutionsmyndigheterna, beroende på kreditinstitutets storlek.
Bedömningarna av huruvida ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera utgör heller inte alls formella beslut om åsidosättanden av ett kreditinstitut att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter, utan är förberedande rättsakter som inte innebär någon förändring av det aktuella kreditinstitutets rättsliga ställning. Rättsakterna består nämligen av ECB:s (eller den nationella behöriga myndighetens) bedömning av de faktiska omständigheterna i frågan huruvida kreditinstitutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Denna bedömning är inte bindande, men utgör grunden för den gemensamma resolutionsnämndens (eller den nationella resolutionsmyndighetens) beslut att anta en resolutionsordning eller ett beslut om att en resolution inte skulle ligga i det allmännas intresse (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 6 maj 2019, ABLV Bank/ECB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, punkterna
,
och
).
Det framgår nämligen av artikel 18.1 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen att en sådan resolutionsordning ska antas endast om vissa villkor är uppfyllda. Det krävs inte bara att kreditinstitutet befinner sig i en situation där den fallerar eller sannolikt kommer att fallera, utan det ska inte finnas några rimliga utsikter till att några alternativa åtgärder från den privata sektorn eller tillsynsåtgärder inom rimlig tid skulle kunna förhindra fallissemang. En resolutionsåtgärd ska dessutom vara nödvändig av hänsyn till allmänintresset.
Enligt rättspraxis framgår det av skäl 26 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen att ECB (och analogt de nationella behöriga myndigheterna) och den gemensamma resolutionsnämnden (och analogt de nationella resolutionsmyndigheterna) visserligen bör kunna bedöma om ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera, men att endast den gemensamma resolutionsnämnden (och analogt de nationella resolutionsmyndigheterna) är behörig att bedöma huruvida villkoren för en resolution är uppfyllda och att anta en resolutionsordning om den anser så vara fallet, vilket även framgår uttryckligen av artikel 18.1 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen. ECB (och analogt de nationella behöriga myndigheterna) har visserligen befogenhet att tillhandahålla en bedömning vad avser det första villkoret, det vill säga om ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera, men det rör sig endast om en bedömning, som inte är bindande för den gemensamma resolutionsnämnden (och analogt de nationella resolutionsmyndigheterna) (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 6 maj 2019, ABLV Bank/ECB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, punkt
).
För det nionde framgår det av skäl 57 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen att det faktum att en enhet inte uppfyller villkoren för tillstånd bör i sig inte motivera att ett resolutionsförfarande inleds, särskilt om enheten fortfarande är, eller sannolikt fortfarande kommer att vara, bärkraftig. En enhet bör anses fallera, eller sannolikt komma att fallera, när den överträder eller inom den närmaste framtiden sannolikt kommer att överträda kraven för fortsatt tillstånd.
Det råder inte funktionell likvärdighet mellan en bedömning att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera och ett återkallande av tillståndet. Även om det är riktigt att en sådan bedömning kan grundas på det faktum att villkoren för tillstånd inte längre är uppfyllda enligt artikel 18.4 a i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, är dessa två rättsakter på intet sätt likvärdiga. I detta avseende räcker det att påpeka att villkoren för att dra in tillståndet enligt artikel 18 i direktiv 2013/36 tydligt skiljer sig från de överväganden som ligger till grund för bedömningen huruvida ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera, i enlighet med vad som anges i artikel 18.4 i nämnda förordning (beslut av den 6 maj 2019, ABLV Bank/ECB,
T‑281/18
,
EU:T:2019:296
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva den aktuella gruppen av grunder.
b)

Den första delgrunden: ECB:s bristande behörighet att återkalla kreditinstitutets tillstånd, eftersom den nationella behöriga myndigheten redan hade antagit en förklaring om att kreditinstitutet fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera
I förevarande fall ska det först påpekas att beslutet av den 17 juli 2018 avser återkallande av det andra sökandebolagets tillstånd att utöva verksamhet som kreditinstitut på grund av åsidosättande av bestämmelserna i den estniska nationella rätten som, genom denna åtgärd, beivrar avsaknaden av styrformer och ett effektivt system i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, underlåtenheten att följa en instruktion som utfärdats av den nationella behöriga myndigheten och överlämnandet av vilseledande upplysningar eller handlingar.
Vidare ska det påpekas att ECB antog beslutet av den 26 mars 2018, och därefter beslutet av den 17 juli 2018, på förslag av FSA, den estniska nationella behöriga myndigheten, enligt artiklarna 4.1 a och 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen samt artikel 83.1 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
I samband med ett sådant beslut och det decentraliserade genomförandet av dess exklusiva befogenhet att återkalla tillstånd, eftersom det andra sökandebolaget är ett mindre betydande kreditinstitut, var dessutom ECB skyldig, enligt artikel 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och artikel 83.2 b och c i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, att ta full hänsyn till den motivering till återkallandet som hade lagts fram av den nationella behöriga myndigheten, och att samarbeta med denna myndighet genom samråd beträffande eventuella resolutionsåtgärder som den nationella resolutionsmyndigheten ansåg nödvändiga.
Det framgår även av punkt 3.2 d i beslutet av den 17 juli 2018 att FSA, som i Estland är både den nationella behöriga myndigheten inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen och den nationella resolutionsmyndigheten inom ramen för den gemensamma resolutionsmekanismen (3 § i den estniska lagen om förebyggande och hantering av finansiella kriser), antog den 10 april 2017 FOLTF-beslutet på grund av att det andra sökandebolaget hade gjort sig skyldigt till flera åsidosättanden av de nödvändiga villkoren för tillstånd så att bolagets tillstånd kunde återkallas, såsom anges i skäl 57 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen.
Enligt skäl 57 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen bör en enhet anses fallera, eller sannolikt komma att fallera, när den överträder eller sannolikt kommer att överträda kraven för fortsatt tillstånd.
Vidare framgår det av punkt 3.1 b i beslutet av den 17 juli 2018 att FSA, som agerade i egenskap av nationell resolutionsmyndighet, den 7 februari 2018 antog ett beslut i vilket det slogs fast att en resolution inte låg i allmänintresset. Det är detta beslut som sökandebolagen, i sina inlagor, har hänvisat till som ”det andra FOLTF-beslutet”.
Trots att FSA antog FOLTF-beslutet, vilket den var behörig att göra, och således trots att det första villkoret i artikel 18.1 a i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen för att anta en resolutionsordning var uppfyllt, ansågs det inte finnas något allmänintresse av att genomföra resolutionsåtgärder, vilket gjorde att det tredje villkoret i artikel 18.1 c i nämnda förordning inte var uppfyllt. I förevarande fall ledde följaktligen inte beslutet till att den nationella resolutionsmyndigheten (FSA) antog en resolutionsordning, eftersom de föreskrivna villkoren inte var kumulativt uppfyllda.
Det framgår däremot av punkt 3.1 c i beslutet av den 17 juli 2018 att FSA den 6 mars 2018 antog ett förslag till beslut om att återkalla tillståndet och att ECB, efter att ha mottagit detta förslag, gav det andra sökandebolaget möjlighet att inkomma med synpunkter på förslaget, innan den antog beslutet av den 26 mars 2018, och därefter beslutet av den 17 juli 2018, vilket grundar sig på skälen och de faktiska bedömningarna och resultaten av de kontroller och inspektioner som FSA utförde.
För det första gjorde ECB en riktig bedömning när den, i punkt 2.1 i beslutet av den 17 juli 2018, slog fast att den hade exklusiv befogenhet att anta ett beslut om återkallande av tillståndet. En sådan slutsats är förenlig dels med artiklarna 4.1 a och 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen samt artikel 83 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, dels med den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 135 ovan.
För det andra var det i enlighet med befogenhetsfördelningen mellan de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom den gemensamma tillsynsmekanismen, och i enlighet med de gällande bestämmelserna och rättspraxis, som har nämnts i punkterna 136, 137, 140 och 141 ovan, som FSA översände ett förslag till beslut om återkallande av tillståndet till ECB, och som ECB stödde sig på skälen i förslaget som grund för sitt eget beslut.
Eftersom det andra sökandebolaget är ett mindre betydande kreditinstitut ankom det på FSA, det vill säga den estniska nationella behöriga myndigheten, att göra de nödvändiga kontrollerna av de faktiska omständigheterna samt att förbereda och bistå ECB vid utarbetandet och genomförandet av alla åtgärder i samband med de uppgifter som avses i artikel 4 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, däribland beslutet att återkalla tillståndet.
I enlighet med de bestämmelser och den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 138 och 139 ovan, hade ECB vidare befogenhet att kontrollera den direkta tillsyn som FSA utövade, vilken ECB i förevarande fall använde för att genomföra olika samråd med FSA, framför allt från och med april 2017, och efter den sista inspektionen, vilket ECB bekräftade vid förhandlingen.
För det tredje hade ECB absolut befogenhet att anta beslutet av den 17 juli 2018, trots och oberoende av de beslut som sökandebolagen har åberopat.
Sökandebolagens argument om att ECB saknade behörighet att anta beslutet av den 17 juli 2018, eftersom den nationella behöriga myndigheten hade antagit ett beslut om att det andra sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera, grundar sig i det avseendet på en felaktig tolkning av sambandet mellan, å ena sidan, den gemensamma tillsynsmekanismen och, å andra sidan, den gemensamma resolutionsmekanismen, och på vissa sakfel.
Sökandebolagen anser i huvudsak att den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen utgör alternativa system, att – i motsats till vad som tidigare föreskrevs i nationell rätt – den omständigheten att det inte vidtas någon resolutionssåtgärd inte får till följd att kreditinstitutet likvideras enligt nationell rätt och att ECB, till följd av ett FOLTF-beslut, inte har befogenhet att besluta att återkalla tillståndet.
I motsats till vad sökandebolagen har hävdat, antog emellertid inte FSA två beslut, utan dels FOLTF-beslutet, det vill säga en förklaring om att sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera den 10 april 2017, dels – i dess egenskap av nationell resolutionsmyndighet – ett beslut i vilket det slog fast att en resolution inte låg i allmänintresset den 7 februari 2018, såsom klart framgår av beslutet av den 17 juli 2018, delar av vilket det har erinrats om i punkterna 157 och 159 ovan.
De aktuella rättsakterna skiljer sig åt, då en förklaring om att ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera utgör ett av de nödvändiga villkoren för att anta ett slutligt beslut om resolution, nämligen en resolutionsordning enligt artikel 18.6 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen. Detta villkor är emellertid nödvändigt, men inte tillräckligt för att vidta en resolutionsåtgärd, vilket framgår av punkt 149 ovan.
Denna tolkning bekräftas av den rättspraxis som har nämnts i punkt 148 ovan, enligt vilken förklaringen om att ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera består av den nationella behöriga myndighetens bedömning av de faktiska omständigheterna i frågan huruvida kreditinstitutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Denna bedömning är inte bindande, men utgör grunden för den nationella resolutionsmyndighetens beslut att anta en resolutionsordning eller ett beslut om att en resolution inte skulle ligga i det allmännas intresse.
Det är ett beslut av den andra typen som FSA, i sin egenskap av nationell resolutionsmyndighet, antog i förevarande fall.
I motsats till vad sökandebolagen har hävdat, förbjuder ett sådant beslut inte alls att ECB därefter antar ett beslut om att återkalla tillståndet.
Det ska tvärtom slås fast att i den mån som förklaringen om att ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera, vilken kan antas bland annat när villkoren för att återkalla ett tillstånd är uppfyllda, såsom framgår av skäl 57 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen och som även det andra sökandebolaget har medgett, och som kan ligga till grund för vidtagandet av en resolutionsåtgärd, ger inte upphov till en sådan åtgärd, enligt den nationella resolutionsmyndigheten som är behörig att vidta åtgärden enligt artikel 7.3 e i förordningen (vad beträffar ett mindre betydande kreditinstitut), kan ECB besluta att återkalla tillståndet för ett kreditinstitut som inte längre uppfyller villkoren för att behålla ett sådant tillstånd.
Även om den gemensamma resolutionsmekanismen har samma uppgift som den gemensamma tillsynsmekanismen, nämligen att skydda stabiliteten och säkerheten i unionens finansiella system, och därför utgör ett komplement till den sistnämnda, såsom framgår av skäl 11 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, kan den likväl tillämpas när en enhet är insolvent eller riskerar att bli insolvent och syftar till att hantera finansiella kriser när de väl har uppstått, såsom framgår av skäl 7 i nämnda förordning.
Denna slutsats bekräftas även av skäl 57 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, där det anges att ”[d]et faktum att en enhet inte uppfyller villkoren för auktorisation bör i sig inte motivera att det träder i resolution, särskilt om enheten fortfarande är, eller sannolikt fortfarande kommer att vara, bärkraftig”, och av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 152 ovan.
De åtgärder som vidtas enligt den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen skulle kunna utesluta varandra, såsom sökandebolagen har gjort gällande, endast om en enhet inte längre uppfyller villkoren för att få behålla tillståndet och dessutom inte längre är solvent.
Endast i det fallet ska ECB ge företräde åt en resolutionsåtgärd som vidtas av den gemensamma resolutionsnämnden eller av en nationell resolutionsmyndighet (beroende på kreditinstitutets storlek), enligt mekanismen för samordning och samarbete med dessa andra myndigheter, vilken anges i stora drag i artikel 14.5 och 14.6 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och i artiklarna 83.3 och 84 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen. ECB är dessutom skyldig, enligt artikel 83.2 i nämnda ramförordning, att vederbörligen beakta samråd med de nationella resolutionsmyndigheterna, innan den fattar sitt beslut om att återkalla tillståndet.
Samexistensen mellan den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen ska inte förstås så, att den utesluter möjligheten för den behöriga tillsynsmyndigheten, det vill säga ECB, att återkalla tillståndet, om villkoren för att vidta en resolutionsåtgärd inte är uppfyllda, det vill säga när det aktuella kreditinstitutet inte riskerar att upphöra att vara bärkraftigt.
Detta skulle nämligen vara likvärdigt med att undanta kreditinstitut, som har sunda finanser, från skyldigheten att följa andra tillsynsregler som uppställs för dem för att få behålla sitt tillstånd.
När det gäller sökandebolagens argument om att de borde ha delgetts ”FOLTF-besluten”, räcker det att framhålla att det slutliga beslutet genom vilket den nationella resolutionsmyndigheten slog fast att det inte fanns något allmänintresse av en resolution och FSA:s förklaring om att det andra sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera utgör del av ett annat förfarande än det förfarande som ledde till beslutet av den 17 juli 2018, vilket gör att den omständigheten att det andra sökandebolaget inte delgavs FOLTF-beslutet inte påverkar lagenligheten av beslutet av den 17 juli 2018. Eftersom de skäl som ligger till grund för FOLTF-beslutet dessutom sammanfaller med de skäl som ligger till grund för FSA:s förslag till beslut om att återkalla tillståndet, såsom det återges i beslutet av den 17 juli 2018, ska sökandebolaget, som sistnämnda beslut riktar sig till, anses ha känt till dessa skäl.
Med hänsyn till de preciseringar som har gjorts i punkterna 173–180 ovan avseende sambanden mellan systemen för den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen, anser tribunalen att sökandebolagens argument beträffande hänvisningen i beslutet av den 17 juli 2018 till en bestämmelse i nationell rätt som påstås ha upphävts genom ikraftträdandet av dessa båda system, och särskilt 118 § i den estniska lagen om kreditinstitut, är utan verkan.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser denna delgrund.
c)

Den andra delgrunden: ECB:s bristande behörighet att bedöma frågor som rör bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism
Sökandebolagen har i huvudsak ifrågasatt ECB:s behörighet att anta ett beslut om att återkalla tillståndet på grund av åsidosättande av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, ett område där ECB saknar behörighet. Återkallande av tillstånd är däremot enbart motiverat av tillsynsskäl.
För det första, såsom framgår av artikel 67 i direktiv 2013/36, föreskrivs det även att tillståndet ska återkallas om kreditinstitutet inte iakttar kraven vad gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är uppenbart relevant att kraven på området efterlevs i samband med tillsynen, eftersom, såsom framhålls i skälen 1 och 2 i direktiv 2005/60, användningen av det finansiella systemet för penningtvätt kan hota det finansiella systemets och den inre marknadens stabilitet, integritet och rykte.
Den omständigheten att lydelsen i artikel 18 i direktiv 2013/36 även nämner de nationella tillsynsmyndigheternas behörighet att återkalla tillstånd kan inte ifrågasätta unionslagstiftarens avsikt, såsom den framgår av bestämmelserna i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen som för närvarande är i kraft.
Även om medlemsstaterna fortfarande har befogenhet att genomföra bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom uttryckligen föreskrivs i skäl 28 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, har ECB exklusiv befogenhet att återkalla tillstånd i fråga om alla kreditinstitut, oavsett deras storlek, även om återkallandet, såsom i förevarande fall, grundas på de skäl som anges i artikel 67.1 d, e och o i direktiv 2013/36, som det hänvisas till i artikel 18 i direktivet, eftersom det i artikel 14.5 i nämnda förordning uppställs som villkor för återkallande av tillstånd att det föreligger ett eller flera skäl som motiverar att tillståndet återkallas enligt artikel 18 i direktivet. Sökandebolagen saknar därför fog för att av det skälet ifrågasätta ECB:s behörighet att anta beslutet av den 17 juli 2018.
Vad för det andra beträffar skälen till att återkalla tillståndet i förevarande fall, kan sökandebolagen inte med framgång ifrågasätta att dessa verkligen motsvarar vissa av de skäl som motiverar ett återkallande av tillstånd, särskilt de skäl som anges i artikel 18 e och f i direktiv 2013/36, såsom krävs enligt artikel 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen. Artikel 18 f i nämnda direktiv avser i synnerhet fallet när kreditinstitutet begår sådana överträdelser som avses i artikel 67.1 i direktivet.
I förevarande fall klandrades det andra sökandebolaget i beslutet av den 17 juli 2018 för att ha begått de överträdelser som avses i artikel 67.1 d, e och o i direktiv 2013/36. Dessa överträdelser avser att det inte har inrättats någon företagsstyrning enligt kraven från de nationella behöriga myndigheterna i enlighet med de nationella bestämmelser som införlivar artikel 74 i direktivet, att det inte lämnats information eller att ofullständig eller felaktig information lämnats till de nationella behöriga myndigheterna om efterlevnaden av skyldigheten att uppfylla kapitalbaskraven respektive att det har begåtts en allvarlig överträdelse av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktiv 2005/60 beträffande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Följaktligen, och med hänsyn även till de överväganden som har anförts ovan i punkterna 185 och 187, kan tribunalen inte godta sökandebolagens argument om ECB:s bristande behörighet att använda instrumentet återkallande av tillstånd på grund av överträdelser i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Tribunalen kan i synnerhet inte heller godta sökandebolagens argument om att fördelningen av befogenheter mellan de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen och proportionalitetsprincipen innebär att, innan banktillståndet återkallas på grund av överträdelser av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, ska hela arsenalen av andra tillgängliga åtgärder (sanktionsavgifter, förbud mot att bedriva vissa verksamheter, lagföring) ha uttömts.
Det framgår nämligen av handlingarna i målet att FSA gav det andra sökandebolaget flera tillfällen att rätta sig efter de föreskrivna kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom framgår av punkterna 25, 26 och 29 ovan, däribland genom att anta en föreskrift, vilken inte heller följdes av detta sökandebolag. Under dessa omständigheter kan sökandebolagen inte med framgång hävda att ECB antog ett beslut om återkallande av tillståndet för tidigt eller i strid med proportionalitetsprincipen.
För det tredje, eftersom genomförandet och kontrollen av ett kreditinstituts efterlevnad av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism utan tvivel omfattas av de nationella myndigheternas befogenheter och det i förevarande fall mycket riktigt var FSA som utövade dessa befogenheter, kan sökandebolagen inte med framgång göra gällande att ECB åsidosatte FSE:s befogenhet.
Det var nämligen i enlighet med fördelningen av befogenhet mellan de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen, vilken har framhållits i punkterna 131, 136, 137 och 140 ovan, och särskilt det decentraliserade utövandet av exklusiv befogenhet i fråga om återkallande av tillstånd, som har erkänts i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 135 ovan, som FSA fullgjorde sin skyldighet att samarbeta med och bistå ECB, såsom föreskrivs i artikel 6.2 andra stycket och 6.3 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, för det första, genom att utföra de nödvändiga granskningarna och kontrollerna i materiellt hänseende, för det andra, genom att ta kontakt med det aktuella kreditinstitutet för att lösa problemen i ett tidigt skede, bland annat genom att samråda med den nationella resolutionsmyndighet som även upprättats inom FSA, och för det tredje, genom att förbereda ett utkast till beslut om att återkalla tillståndet, enligt artikel 14.5 i nämnda förordning.
Vidare kan sökandebolagen inte med framgång kritisera ECB för att den grundade beslutet av den 17 juli 2018 på detta förslag till beslut om återkallande av tillståndet från FSA, eftersom det, när en nationell behörig myndighet föreslår ECB att tillståndet ska återkallas, framgår av artikel 14.5 andra stycket i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och artikel 83.2 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att ECB är skyldig att ta full hänsyn till den motivering till återkallandet som läggs fram av denna nationella behöriga myndighet.
Det ska dessutom påpekas att ECB även anmodade det andra sökandebolaget att inkomma med synpunkter på FSA:s utkast till beslut om återkallande av tillståndet, och att ECB beaktade dessa synpunkter, i enlighet med artikel 83.2 d i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
Det var således utan att åsidosätta fördelningen av befogenhet mellan de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen som, i förevarande fall, de faktiska omständigheter som utgjorde åsidosättanden av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism fastställdes av FSA, medan den rättsliga bedömningen för att avgöra huruvida dessa faktiska omständigheter motiverade ett återkallande av tillståndet och proportionalitetsbedömningen däremot förbehölls ECB.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser tribunalen vidare att argumenten, som sökandebolagen har utvecklat inom ramen för denna grupp av grunder, avseende avsaknaden av organiserad sakkunskap och befogenhet inom ECB vad gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism är verkningslösa.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser denna delgrund.
d)

Den tredje delgrunden: ECB:s bristande behörighet att vägra tillåta frivillig likvidation av det andra sökandebolaget och försäljning av banken till en annan investerare
Sökandebolagen har i huvudsak kritiserat ECB för att den antog ett beslut om att vägra tillåta frivillig likvidation av det andra sökandebolaget eller försäljning av kreditinstitutet till andra investerare.
Vad beträffar frivillig likvidation av det andra sökandebolaget, påpekar tribunalen inledningsvis att för att genomföra en frivillig likvidation ska, enligt 117 § i den estniska lagen om kreditinstitut, ett kreditinstitut inge en ansökan om frivillig avveckling till FSA, som således är den myndighet som är behörig att godta eller avslå en sådan ansökan.
Det framgår av handlingarna i målet dels att det andra sökandebolaget inte har hävdat att det ingav en ansökan om frivillig likvidation, dels att bolaget har kritiserat ECB för att den inte gav bolaget tillfälle att inge sådan ansökan. Det andra sökandebolaget ingav dock inte en sådan ansökan. Vidare är ECB naturligtvis inte skyldig att uppmuntra ett kreditinstitut att inge en ansökan om frivillig likvidation till en nationell myndighet, och ECB är inte heller behörig att fatta ett formellt beslut om att godta eller avslå en ansökan om frivillig likvidation, vilket parterna har medgett.
Härav följer att sökandebolagens argument är relevanta endast i den mån de i själva verket avser ECB:s bedömning av huruvida beslutet att återkalla tillståndet var proportionerligt, vilken gjordes i punkt 3.3.2 i beslutet av den 17 juli 2018, och dessa argument kommer att prövas i samband med bedömningen av huruvida återkallandet var proportionerligt (se punkterna 306–344 nedan). Detsamma gäller de argument som avser ECB:s bristande behörighet att förhindra försäljningen av kreditinstitutet till andra investerare, vilka har anförts inom ramen för den femtonde grunden i ansökan.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser denna delgrund.
e)

Den fjärde delgrunden: Maktmissbruk
Till stöd för denna delgrund har sökandebolagen i huvudsak hävdat att ECB inte tillät en frivillig likvidation av det andra sökandebolaget (eller en försäljning av bolaget till andra investerare eller andra mindre ingripande åtgärder) och återkallade bolagets tillstånd av skäl som inte hade med tillsyn att göra, och särskilt för den positiva publicitet som detta medförde för ECB och FSA, i strid med skäl 75 och artikel 19 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, som ålägger ECB att utföra de sina uppgifter oberoende från all politisk påverkan.
ECB har, med stöd av kommissionen, genmält att det är uppenbart att det saknas fog för denna grund.
Tribunalen påpekar inledningsvis att det anges i skäl 75 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att ”[f]ör att kunna utföra sina tillsynsuppgifter på ett effektivt sätt bör ECB utföra de tillsynsuppgifter som den tilldelas helt oberoende, särskilt från otillbörlig politisk påverkan och påverkan av branschen, vilket skulle påverka dess operativa oavhängighet”.
Det framgår vidare av skäl 15 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att ECB tilldelas de specifika tillsynsuppgifter som är avgörande för att säkerställa att unionens politik i fråga om tillsyn över kreditinstitut genomförs på ett enhetligt och effektivt sätt, inbegripet åtgärder till stöd för makroekonomisk stabilitet, om inte annat följer av särskilda arrangemang som återspeglar de nationella myndigheternas roll. Artikel 19.1 i nämnda förordning har följande lydelse:
”ECB och de nationella behöriga myndigheterna i sina roller inom den gemensamma tillsynsmekanismen ska agera oberoende när de utför uppgifterna som tilldelas genom denna förordning. Ledamöterna i tillsynsnämnden och styrkommittén ska agera oberoende och objektivt i hela unionens intresse. De ska varken efterfråga eller ta emot instruktioner från unionens institutioner eller organ, regeringen i någon medlemsstat eller något annat offentligt eller privat organ.”
Vidare framgår det av fast rättspraxis att maktmissbruk föreligger när en myndighet har utnyttjat sina befogenheter i syfte att uppnå andra mål än dem som myndigheten har tilldelats befogenheter för. Ett beslut innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att det har antagits i ett sådant syfte. När fler än ett syfte eftersträvas är beslutet, även om det utöver de giltiga grunderna innehåller en oriktig grund, inte behäftat med maktmissbruk då huvudsyftet kvarstår (se dom av den 13 december 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB,
T‑52/16
,
EU:T:2017:902
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall räcker det att konstatera att sökandebolagen inte har styrkt att ECB, genom att anta beslutet av den 17 juli 2018, eftersträvade ett annat syfte än att utföra sin uppgift som avser tillsyn över kreditinstitut. Sökandebolagen har inte heller lagt fram någon bevisning som kan visa en eventuell brist på oberoende från ECB:s sida, i strid med artikel 19 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
Under alla omständigheter grundar sig beslutet av den 17 juli 2018 på en rad skäl för att återkalla tillståndet som föreskrivs i artikel 18 i direktiv 2013/36, vilka avser allvarliga åsidosättanden av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Härav följer att motiveringen i beslutet överensstämmer med de mål som eftersträvas genom de tillsynsuppgifter som ECB har tilldelats.
Talan kan följaktligen inte heller bifallas såvitt avser denna delgrund.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser någon del av denna grupp av grunder.
2.

Den tredje grunden: ECB åsidosatte skyldigheten att göra en omsorgsfull och opartisk prövning
Enligt sökandebolagen gjorde ECB inte en omsorgsfull och opartisk bedömning av alla relevanta aspekter i ärendet. Sökandebolagen har dock begränsat sig till att kritisera ECB för att den nöjde sig med att godta FSA:s slutsatser, vilka grundade sig på vilseledande uppgifter som tillhandahölls av denna nationella behöriga myndighet, utan att göra en egen bedömning av de skäl som låg till grund för utkastet till beslut om att återkalla tillståndet.
ECB har bestritt sökandebolagens argument.
Enligt fast rättspraxis innebär omsorgsplikten att den berörda institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, punkt
, och dom av den 16 september 2013, ATC m.fl./kommissionen,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, punkt
).
I förevarande fall ska det, för det första, konstateras, i likhet med vad ECB har påpekat, att beslutet av den 17 juli 2018 innehåller en fullständig och klar redogörelse för skälen som motiverade återkallandet, vilka dels grundar sig på FSA:s bedömningar i egenskap av nationell behörig myndighet för tillsynen över det andra sökandebolaget (som ett mindre betydande kreditinstitut), dels avser en självständig bedömning av ECB vad beträffar efterlevnaden av de andra villkoren för att besluta att återkalla tillståndet, däribland bedömningen av huruvida åtgärden att återkalla var proportionerlig.
För det andra kan den kritik som allmänt har formulerats vad beträffar den påstådda bristen på omsorg och opartiskhet från ECB:s sida inte godtas, utan att ingående ifrågasätta de eventuella brister som ECB skulle ha gjort sig skyldig till i samband med antagande av beslutet av den 17 juli 2018.
För det tredje ska det påpekas, i likhet med vad ECB har anfört, att FSA:s konstateranden avseende överträdelser, vilka inte med framgång har ifrågasatts av det andra sökandebolaget, borde ha behandlats av ECB som styrkta omständigheter och som därför inte krävde en ny prövning av ECB. ECB gjorde således en riktig bedömning när den begränsade sig till att kontrollera huruvida dessa överträdelser verkligen utgjorde skäl som motiverade återkallandet av tillståndet. Denna prövning gjordes i punkterna 3.3.1 och 3.3.2 i beslutet av den 17 juli 2018.
För det fjärde kan sökandebolagens rena påståenden om att ECB nöjde sig med att stödja sig på den nationella behöriga myndighetens slutsatser inte heller godtas av samma skäl som har angetts i punkterna 194–198 ovan.
Det ska dessutom konstateras att sökandebolagens påstående om att beslutet av den 17 juli 2018 grundar sig på vilseledande uppgifter som tillhandahölls av FSA utgör enbart ett påstående som inte stöds av någon bevisning och som därför inte kan godtas.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den tredje grunden.
I den mån som den tredje grunden avser att det förekom oriktiga bedömningar i FSA:s förslag till beslutet, ska det erinras om att EU-domstolen nyligen har slagit fast att i ett fall där unionsrätten inte är avsedd att inrätta en fördelning av två behörigheter – en nationell och en unionsrättslig – med olika syften, utan tvärtom att tillerkänna en unionsinstitution exklusiv beslutsbefogenhet, ankommer det på unionsdomstolen att, med stöd av sin exklusiva behörighet att granska lagenligheten av unionens rättsakter enligt artikel 263 FEUF, avgöra huruvida den aktuella unionsinstitutionens slutliga beslut är lagenligt, samt, för att tillförsäkra de berörda personerna ett effektivt domstolsskydd, pröva huruvida förberedande åtgärder eller förslag som härrör från nationella myndigheter är behäftade med oegentligheter som kan påverka giltigheten av det slutliga beslutet (se dom av den 19 december 2018, Berlusconi och Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Under sådana omständigheter ska unionsdomstolen kontrollera huruvida FSA:s förslag till beslut, såsom det återges i beslutet av den 17 juli 2018, är behäftat med oegentligheter som påverkar dess lagenlighet, i den mån som dessa oegentligheter har bestritts av sökandebolagen i samband med deras övriga grunder.
Tribunalen ska följaktligen undersöka huruvida det andra sökandebolaget har lyckats ifrågasätta de bedömningar som gjordes i beslutet av den 17 juli 2018.
3.

Den fjärde och den femte grunden: Påståendet att det gjordes oriktiga bedömningar eller att vissa relevanta omständigheter i ärendet inte beaktades
a)

Den femte grunden: Underlåtenhet att beakta den positiva roll som det andra sökandebolagets nya ledning hade
Sökandebolagen har hävdat att det i beslutet av den 17 juli 2018 inte tas hänsyn till den positiva roll som det andra sökandebolagets nya ledning hade och att ECB inte borde ha återkallat bolagets tillstånd i mars 2018, med hänsyn till ledningens kompetens och goda anseende, vilken tillsattes i november 2017.
ECB har bestritt sökandebolagens argument.
För det första, i den mån som sökandebolagen har hävdat att ECB underlät att beakta en relevant omständighet, konstaterar tribunalen att i punkt 3.3.1. b ii i beslutet av den 17 juli 2018 beaktades i vederbörlig ordning bytet av ledning i det andra sökandebolaget, och att skälen till att detta byte inte ansågs vara tillräckligt för att åtgärda de konstaterade problemen i systemet för riskhantering i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism analyserades i detalj i nämnda beslut.
I beslutet av den 17 juli 2018 ansåg ECB bland annat att även om det andra sökandebolagets nya ledning, som tillträdde den 1 november 2017, gick med på FSA:s invändningar rörande sökandebolagets oförmåga att presentera en otvetydig strategi i fråga om sina kunder, en detaljerad definition av riskerna för dessa kunder och en ekonomisk utvärdering av de operativa riskerna, och att ledningen lovade att ändra bolagets affärsstrategi under perioden 2018–2021, hade ledningen även bekräftat att den ville fortsätta att inrikta sin huvudsakliga verksamhet på de ryska och de ukrainska marknaderna.
Dessutom påpekades det i beslutet av den 17 juli 2018 att enligt tillämplig nationell lagstiftning (52 § 4 och 55 § 1 i den estniska lagen om kreditinstitut), bestämdes ett kreditinstituts affärsstrategi av tillsynsnämnden och inte av styrelsen.
Vidare påpekades det även i beslutet av den 17 juli 2018 att trots bytena av ledamöter i det andra sökandebolagets tillsynsnämnd, vilka också skedde mellan åren 2012 och 2018, fortsatte de två majoritetsaktieägarna i bolaget att ingå i tillsynsnämnden och att FSA inte hade identifierat någon ändring av strategin med hänsyn till riskhanteringsprinciperna, vilket rimligen gjorde det möjligt att dra slutsatsen att dessa principer snarare påverkades av de två ovannämnda aktieägarna. Denna påverkan kunde även bekräftas av den omständigheten att detta sökandebolag, trots att ledningen byttes ut tre gånger mellan åren 2012 och 2017, aldrig hade ändrat sin affärsmodell eller sin inställning till den bristande efterlevnaden av de föreskrivna kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Av samtliga dessa skäl kom FSA i sitt utkast till beslut och ECB i beslutet av den 17 juli 2018 fram till slutsatsen att de noterade förbättringarna efter bytet av ledning i det andra sökandebolaget inte var tillräckliga för att säkerställa att bolaget följde lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Dessa skäl, vilka för övrigt inte har bestritts på ett utförligt sätt av sökandebolagen inom ramen för den talan som väckts i mål T‑584/18, visar att ECB faktiskt beaktade sökandebolagets nya ledning som en relevant omständighet i ärendet och de grundar sig inte på en oriktig bedömning.
För det andra, i den mån som sökandebolagen har gjort gällande att ECB gjorde en oriktig bedömning vad beträffar beslutet av den 17 juli 2018, påpekar tribunalen att återkallandet av det andra sökandebolagets tillstånd inte grundade sig på att styrelsen inte var behörig, enligt artikel 18 c i direktiv 2013/36, jämförd med artikel 13.1 i direktivet, utan snarare på att sökandebolaget inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter de föreskrivna kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, vilket – såsom har påpekats i punkt 231 ovan – sökandebolagen inte med framgång har bestritt, trots den nya ledningen i det andra sökandebolaget.
För det tredje, i den mån som sökandebolagens argument avser att ECB gjorde en oriktig bedömning vid sin proportionalitetsbedömning av beslutet av den 17 juli 2018, jämfört med andra mindre ingripande åtgärder än återkallande av tillståndet, ska det hänvisas till granskningen av proportionalitetsbedömningen (se punkterna 306–344 nedan)
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den femte grunden.
b)

Den femte grunden: Oriktig bedömning av huruvida uppgifterna om det andra sökandebolagets verksamheter i Lettland var felaktiga
Sökandebolagen har hävdat att ECB inte kunde grunda beslutet av den 17 juli 2018 på att felaktiga uppgifter lämnades till FSA beträffande det andra sökandebolagets gränsöverskridande verksamheter i Lettland. Sökandebolagen anser, för det första, att de påstått oriktiga faktauppgifterna varken är preciserade eller stöds av någon bevisning, medan sökandebolagen aldrig har dolt de verksamheter som det andra sökandebolaget bedrev i Lettland, vilka öppet angavs på bolagets webbplats. För det andra avsåg dessa uppgifter endast en fråga om terminologisk distinktion mellan ”representationskontor” och ”gränsöverskridande avdelning/kontor” eller mellan ”stödkontor” och ”filial”. För det tredje är passförfarandet för att få utöva gränsöverskridande finansiell verksamhet i andra länder, vilket sökandebolaget inte följde, ett rent formellt förfarande och samma sökandebolag följde detta förfarande vad beträffar dess verksamhet i Tyskland, Sverige och Förenade kungariket. För det fjärde saknar denna fråga numera betydelse, eftersom den har blivit föremål för en uppgörelse vid en lettisk förvaltningsdomstol och varken FSA eller den lettiska nationella behöriga myndigheten har ålagt detta sökandebolag sanktioner av det skälet. För det femte krävs det att sådana uppgifter är särskilt allvarliga för att de ska leda till återkallande av tillstånd.
Sökandebolagen anser dessutom att FSA har haft en ambivalent inställning sedan antagandet av FOLTF-beslutet och har inte fått det andra sökandebolaget att förstå att den ansåg att frågan fortfarande var oavgjord. De har i det avseendet åberopat det andra sökandebolagets pressmeddelande av den 28 juli 2017, i vilket uppgörelsen vid den lettiska nationella behöriga myndigheten sammanfattades och av vilket det framgår att ärendet avseendet det andra sökandebolagets verksamheter i Lettland var avslutat. De har även anfört att det vore absurt att anse att enbart en felaktighet utgör ett skäl för att återkalla ett kreditinstituts tillstånd. De har yrkat att tribunalen ska förplikta FSA och ECB att identifiera de påstått vilseledande uppgifterna och översända de handlingar i vilka FSA och ECB ska ha tagit upp frågan som att den fortfarande var tillfälligt uppskjuten, trots den uppgörelse som kom till stånd vid den lettiska förvaltningsdomstolen. De har även yrkat att företrädarna för FSA och ECB ska förpliktas att avge vittnesmål i denna fråga.
ECB har bestritt sökandebolagens argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det anges i skäl 19 i direktiv 2013/36 att ”[k]reditinstitut som auktoriserats i en hemmedlemsstat bör ha tillstånd att inom hela unionen bedriva vissa eller samtliga verksamheter som anges i förteckningen över verksamheter som omfattas av ömsesidigt erkännande, genom etablering av filialer eller genom tillhandahållande av tjänster”.
Enligt skäl 20 i direktiv 2013/36 ”… är [det] lämpligt att göra principen om ömsesidigt erkännande tillämplig även på dessa verksamheter när de bedrivs av finansiella institut som är dotterföretag till kreditinstitut, förutsatt att sådana dotterföretag omfattas av den gruppbaserade tillsynen över moderföretagen och uppfyller vissa bestämda villkor”.
I kapitel 2 i avdelning V i direktiv 2013/36 avseende kreditinstitutens etableringsrätt, uppställs det i artiklarna 35 och 36 en anmälningsplikt och de reglerar samarbeten mellan behöriga myndigheter.
I artikel 35 i direktiv 2013/36 föreskrivs att ett kreditinstitut som önskar etablera en filial på en annan medlemsstats territorium ska underrätta hemmedlemsstatens behöriga myndigheter om detta (artikel 35.1). Denna anmälan ska åtföljas av information om bland annat den medlemsstat på vars territorium filialen ska etableras, en verksamhetsplan med filialens tilltänkta affärsverksamhet och organisationsstruktur, den adress i värdmedlemsstaten där handlingar utlämnas och namnen på de personer som ska ansvara för ledningen av filialens verksamhet (artikel 35.2).
I artikel 35.4 i direktiv 2013/36 föreskrivs att ”[o]m hemmedlemsstatens behöriga myndigheter vägrar att översända den information som avses i punkt 2 till värdmedlemsstatens behöriga myndigheter, ska skälen för detta lämnas till det berörda kreditinstitutet inom tre månader från det att fullständig information föreligger”.
Artikel 36.1–36.4 i direktiv 2013/36 har följande lydelse:
”1.   Innan en filial till ett kreditinstitut inleder sin verksamhet ska värdmedlemsstatens behöriga myndigheter inom två månader från mottagandet av den information som avses i artikel 35 förbereda tillsyn över kreditinstitutet i enlighet med kapitel 4 och, om nödvändigt, ange på vilka villkor, motiverade med hänsyn till det allmännas bästa, verksamheten ska bedrivas i värdmedlemsstaten.
2.   Efter det att underrättelse från värdmedlemsstatens behöriga myndigheter har mottagits eller om den i punkt 1 angivna fristen har löpt ut utan att underrättelse har mottagits från myndigheterna, får filialen etableras och inleda sin verksamhet.
3.   Om det uppstår förändringar i någon av de uppgifter som har lämnats i en underrättelse enligt led b, c eller d i artikel 35.2, ska kreditinstitutet skriftligen underrätta de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten och värdmedlemsstaten minst en månad före ändringen, så att hemmedlemsstatens behöriga myndigheter kan fatta beslut avseende ansökan om att etablera en filial i en annan medlemsstat efter anmälan enligt artikel 35 och värdmedlemsstatens behöriga myndigheter kan fatta beslut om villkoren för ändringen enligt punkt 1 i den här artikeln.
4.   Filialer som har inlett sin verksamhet före den 1 januari 1993 och i enlighet med de bestämmelser som är i kraft i värdmedlemsstaten, ska anses ha varit föremål för det förfarande som föreskrivs i artikel 35 och i punkterna 1 och 2 i den här artikeln. Sådana filialer ska från och med den 1 januari 1993 regleras genom punkt 3 i den här artikeln samt genom artiklarna 33 och 52 samt kapitel 4.”
Artikel 39 i direktiv 2013/36 har rubriken ”Anmälningsförfarande”, och i artikel 39.1 och 39.2 föreskrivs följande:
”1.   Ett kreditinstitut som för första gången vill utnyttja rätten, inom ramen för fritt tillhandahållande av tjänster, att bedriva verksamhet på en annan medlemsstats territorium, ska underrätta hemmedlemsstatens behöriga myndigheter om vilka av de verksamheter som anges i bilaga I som kreditinstitutet avser att bedriva.
2.   Hemmedlemsstatens behöriga myndigheter ska inom en månad från mottagandet av den anmälan som avses i punkt 1 översända denna till värdmedlemsstatens behöriga myndigheter.”
Artikel 67.1 i direktiv 2013/36 har följande lydelse:
”Denna artikel ska tillämpas under minst någon av följande omständigheter:
a)
Ett institut har fått auktorisation på grundval av oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt.
…
e)
Ett institut underlåter att lämna information till de behöriga myndigheterna eller lämnar ofullständig eller felaktig information om efterlevnaden av skyldigheten att uppfylla kapitalbaskraven enligt artikel 92 i förordning (EU) nr 575/2013 i strid med artikel 99.1 i den förordningen.
f)
Ett institut underlåter att rapportera eller lämnar ofullständig eller felaktig information till de behöriga myndigheterna när det gäller data som avses i artikel 101 i förordning (EU) nr 575/2013.
g)
Ett institut underlåter att lämna information till de behöriga myndigheterna eller lämnar ofullständig eller felaktig information om en stor exponering i strid med artikel 394.1 i förordning (EU) nr 575/2013.
h)
Ett institut underlåter att lämna information till de behöriga myndigheterna eller lämnar ofullständig eller felaktig information om likviditet i strid med artikel 415.1 och 415.2 i förordning (EU) nr 575/2013.
i)
Ett institut underlåter att lämna uppgifter till de behöriga myndigheterna eller lämnar ofullständig eller felaktig information om sin bruttosoliditet i strid med artikel 430.1 i förordning (EU) nr 575/2013.
…
m)
Ett institut underlåter att lämna information eller lämnar ofullständig eller felaktig information i strid med artikel 431.1, 431.2 och 431.3 eller artikel 451.1 i förordning (EU) nr 575/2013.
…”
I punkt 3.3.1 d i beslutet av den 17 juli 2018 fann ECB, med stöd av FSA:s utkast till beslut om återkallande av tillståndet, att det andra sökandebolaget hade åsidosatt den lettiska lagstiftning varigenom artiklarna 35–38 i direktiv 2013/36 har införlivats, genom att etablera sig i Lettland genom en filial utan att ha följt de föreskrivna förfarandena, och således olagligen, samt genom att lämna oriktiga uppgifter till FSA med hänsyn till sin etablering i Lettland. För det första grundade sig FSA på två skrivelser som mottogs från detta sökandebolag: i den första skrivelsen förnekade bolaget att det hade drivit en filial i Lettland, medan motsatsen hade bevisats, och i den andra skrivelsen hävdade bolaget att det hade stängt sin filial i Lettland, medan filialen fortfarande bedrev verksamhet. För det andra beaktade FSA de bevis som hade samlats in under en inspektion på plats som den hade utfört den 5 september–14 november 2016, av vilka det framgick att detta sökandebolag hade tillhandahållit finansiella tjänster genom en filial som var etablerad i Lettland sedan oktober 2013.
Sökandebolagen har i huvudsak bestritt att anmälningsförfarandet (det så kallade passförfarandet) som avses i artiklarna 35 och 36 i direktiv 2013/36 är obligatoriskt.
Tribunalen påpekar i det avseendet att direktiv 2013/36 har till syfte att harmonisera villkoren för beviljande av tillstånd som ger kreditinstitut behörighet att utöva finansiell verksamhet inom hela unionen för att göra det möjligt för ett institut som är auktoriserat i sin egen medlemsstat att få tillstånd att bedriva vissa eller samtliga av sina verksamheter inom hela unionen genom etablering av en filial eller genom tillhandahållande av tjänster, som omfattas av ömsesidigt erkännande, såsom även framgår av skäl 19 i direktivet.
Vidare framgår det av artiklarna 35–38 i direktiv 2013/36 att unionslagstiftaren hade för avsikt att skapa, för de kreditinstitut som vill etablera en filial i en annan medlemsstat, ett system för anmälan till den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten. Den myndigheten är således den behöriga myndigheten för att bedöma huruvida villkoren för att denna filial ska ha behörighet att utöva finansiell verksamhet i en annan medlemsstat är uppfyllda.
Beslutsbefogenheten för den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten avser bland annat huruvida den information som anges i artikel 35.2 i direktiv 2013/36, vilken ska översändas till den nationella behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten, är tillräcklig och fullständig, och kontrollen av att den administrativa strukturen eller den ekonomiska situationen för det kreditinstitut som vill etablera en filial i en annan medlemsstat är tillräckliga. Vid tveksamhet översänds inte denna information och det berörda kreditinstitutet informeras om skälen för vägran.
Behörigheten att vägra översända informationen och det utrymme för skönsmässig bedömning som den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten har att bedöma den information som ska översändas av det kreditinstitut som vill etablera en filial i en annan medlemsstat visar att anmälningsförfarandet, det så kallade passförfarandet, inte är av rent formell art.
Vidare framgår det av artikel 36.1 i direktiv 2013/36 att den nationella behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten ska förbereda tillsyn över filialen först efter mottagandet av den information som avses i artikel 35 i samma direktiv. Härav följer att anmälan av denna information utgör en väsentlig formalitet för att denna behöriga myndighet ska kunna bedriva sin tillsynsverksamhet med avseende på filialen till ett kreditinstitut från en annan medlemsstat.
Denna slutsats stöds av en teleologisk och systematisk tolkning av direktiv 2013/36 och särskilt av kapitlen 2 och 3 i avdelning V i direktivet. Själva syftet med dessa bestämmelser är att förena möjligheten för ett kreditinstitut som är auktoriserat i en medlemsstat att utöva sin frihet att tillhandahålla tjänster och sin etableringsrätt i andra medlemsstater, med kravet på tillsyn över eventuella filialer till detta kreditinstitut i andra medlemsstater. I syfte att underlätta utövandet av denna rätt och det ömsesidiga erkännandet av tillstånd inom unionen, i en tid då det var de nationella myndigheterna som hade befogenhet att bevilja dessa tillstånd, valde lagstiftaren, i direktiv 2013/36, att låta ansvaret för att kontrollera att villkoren för utövandet av finansiell verksamhet av en filial till ett kreditinstitut är uppfyllda koncentreras till den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten. Den myndigheten är nämligen bäst lämpad att känna till kreditinstitutets organisationsstruktur och affärspolicy och att, genom att lämna denna information, bistå den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten i dess tillsyn över den filial som är etablerad på dess territorium.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att anmälningsförfarandet, det så kallade passförfarandet, är tvingande.
Sökandebolagen har inte bestritt den omständigheten att det andra sökandebolaget inte inledde anmälningsförfarandet, utan de har endast begränsat sig till att ifrågasätta allvaret i bolagets beteende, som de anser utgör endast ett åsidosättande av rent formella krav. Det framgår dock av vad som har anförts ovan i punkterna 248–256 att det anmälningsförfarande som sökandebolaget åsidosatte inte utgör enbart en formalitet, utan en rättslig skyldighet. Sökandebolaget etablerade följaktligen en filial i Lettland och bedrev finansiell verksamhet olagligen.
Vidare, eftersom FSA gav ECB en detaljerad förklaring till resultaten av dess utredningar i denna fråga, av vilka det dessutom framgår att det andra sökandebolaget tillhandahöll finansiella tjänster i Lettland både till lettiska kunder och kunder från tredjeland, och att dessa kunder som värvades i Lettland hade, mellan november 2013 och augusti 2016, genererat 66 procent av de totala intäkterna från de tjänster som det andra sökandebolaget tillhandahöll, och att dessa resultat inte på något sätt ifrågasattes på ett ingående sätt genom det andra sökandebolagets rena obestyrkta påståenden, ska dessa faktiska omständigheter anses vara fastställda.
Tillhandahållandet av finansiella tjänster till de lettiska kunderna och den stora andel som detta utgjorde av det andra sökandebolagets intäkter visar att filialen i Lettland inte kunde utgöra enbart ett representationskontor eller stödkontor.
Under dessa omständigheter kan det inte anses att FSA gjorde en oriktig bedömning av huruvida de uppgifter som hade lämnats till den i de två skrivelserna av den 26 september 2013 och den 9 februari 2016 var felaktiga. Även om sökandebolagen har hävdat att filialens verksamheter inte var riktade till letter, utan till kunder från tredje land, framgår det av de detaljerade uppgifter som FSA samlade in vid sin inspektion på plats att 66 procent av sökandebolagets intäkter härrörde från filialens verksamheter och att 3 procent av de konton som öppnades hos denna filial innehades av personer som var bosatta i Lettland. Det ska konstateras att sökandebolagen inte ens har försökt att bestrida de sifferuppgifter som FSA tillhandahöll ECB.
Slutligen kan tribunalen inte godta de argument genom vilka sökandebolagen har kritiserat ECB för att den inte analyserade allvaret i det andra sökandebolagets beteende.
Lämnandet av oriktiga uppgifter till en nationell tillsynsmyndighet är i sig allvarligt, eftersom det kan undergräva tillförlitligheten av de uppgifter som lämnas av kreditinstitut som står under tillsyn, vilken är nödvändig för att säkerställa att deras uppgift utförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och säkerställa systemet med ömsesidigt förtroende mellan de nationella behöriga myndigheterna, som inrättandet av anmälningsförfarandet, det så kallade passförfarandet, syftar till att säkerställa inom den gemensamma tillsynsmekanismen.
Betydelsen för de nationella behöriga myndigheterna att ha tillgång till nödvändiga uppgifter och kunna förlita sig på korrekta uppgifter för att fullgöra sin tillsynsfunktion och följaktligen allvaret i beteendet av ett kreditinstitut som åsidosätter sin skyldighet att lämna information bekräftas även av ordalydelsen i artikel 67.1 a, e–i och m i direktiv 2013/36, där det, som skäl för att återkalla tillståndet (genom hänvisningen till denna bestämmelse i artikel 18 f i samma direktiv), föreskrivs underlåtenhet att lämna information i de fall som avses i artikel 67.1 e–i och m i direktivet samt lämnandet av oriktiga uppgifter för att få ett tillstånd i det fall som avses i artikel 67.1 a i direktivet.
Det är vidare visserligen riktigt att ECB, vid sin bedömning av huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var proportionerlig, var skyldig att beakta att det fanns en ”administrativ uppgörelse” mellan kreditinstitutet och den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten, genom vilken kreditinstitutet åtog sig att upphöra med de aktuella överträdelserna, och att det för det ändamålet inte är tillräckligt att hävda att dessa överträdelser utgör skäl för ett sådant återkallande enligt estnisk nationell rätt (17 § 1 punkterna 2 och 15 i den estniska lagen om kreditinstitut).
Det ska dock konstateras att inom ramen för den aktuella ”administrativa uppgörelsen”, åtog sig det andra sökandebolaget att till fullo respektera beslutet av den lettiska nationella behöriga myndigheten, genom vilket bolaget förbjöds att tillhandahålla finansiella tjänster i Lettland och att värva nya kunder i Lettland, och genom vilket bolaget ålades att avsluta sina avtalsförhållanden med befintliga kunder i Lettland och sina affärsförbindelser med kunder som värvats inom ramen för principen om frihet att tillhandahålla tjänster i Lettland.
Dessutom kan den aktuella ”administrativa uppgörelsen” inte legalisera det andra sökandebolagets rättsstridiga beteende i det förflutna, utan endast hindra eventuella ytterligare åtgärder, däribland sanktioner, i framtiden.
Det framgår vidare av pressmeddelandet från den lettiska nationella behöriga myndigheten att det andra sökandebolaget, för att fortsätta att tillhandahålla sina tjänster i Lettland, borde först ha skaffat tillstånd i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i lagstiftningen. Detta visar att situationen inte var helt löst, eftersom detta sökandebolag ännu inte hade inlett förfarandet för att få tillstånd.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den fjärde grunden. Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser någon del av denna grupp av grunder.
4.

Den sjätte, den tolfte och den artonde grunden: Det gjordes en oriktig bedömning i den mån som ECB felaktigt grundade sitt beslut på åsidosättandet av FSA:s föreskrift, och rättssäkerhetsprincipen åsidosattes
Sökandebolagen har genom den artonde grunden gjort gällande att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes, eftersom FSA i föreskriften inte exakt definierade sina förväntningar vad beträffar de föreskrivna kraven som ska iakttas i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. I den operativa delen av denna föreskrift föreskrevs en sanktionsavgift på 32000 euro vid bristande efterlevnad av dessa krav, vilket kunde ge upphov till berättigade förväntningar hos det andra sökandebolaget på att den nationella behöriga myndigheten skulle vidta mindre ingripande tillsynsåtgärder innan den återkallade tillståndet. Inom ramen för den sjätte grunden har sökandebolagen påpekat att den nationella behöriga myndigheten i sitt utkast till beslut om att återkalla tillståndet och ECB i beslutet av den 17 juli 2018 inte definierade de föreskrivna kraven och de standardiserade kriterier som sökandebolaget påstods inte ha iakttagit och i förhållande till vilka bedömningen av den bristande efterlevnaden gjordes.
Inom ramen för den tolfte grunden har sökandebolagen hävdat att åsidosättandet av en föreskrift från en nationell behörig myndighet inte utgör ett giltigt skäl för att återkalla tillstånd, särskilt när, såsom i förevarande fall, föreskriften är vagt formulerad, utan att det preciseras vilka konkreta korrigerande åtgärder som ska vidtas. I texten till FSA:s föreskrift, som bifogades ECB:s svaromål, hänvisas det till innehållet i en rapport från den inspektion på plats som genomfördes mellan den 13 april och den 12 juni 2015, vilken emellertid inte bifogades handlingarna i målet. Enligt sökandebolagen har ECB bevisbördan för att instruktionen hade ett konkret innehåll. I beslutet av den 17 juli 2018 antyds det vagt att denna föreskrift inte iakttogs fullt ut eller att det inte skedde inom den föreskrivna fristen. Sökandebolagen anser att ett sådant skäl inte motiverar den mest ingripande tillsynsåtgärden, nämligen ett återkallande av tillståndet. Slutligen har sökandebolagen hävdat att det andra sökandebolaget begärde att få klargöranden om det konkreta innehållet i de föreskrivna kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, men att bolaget inte fick några sådana klargöranden.
ECB har bestritt sökandebolagens argument.
Tribunalen erinrar om att artikel 74.1 och 74.2 i direktiv 2013/36 har följande lydelse:
”1.   Instituten ska ha en robust företagsstyrning, i vilket ingår en tydlig organisationsstruktur med väldefinierade, genomlysta och konsekventa ansvarskedjor, effektiva processer för att identifiera, hantera, övervaka och rapportera risker som institutet är eller kan bli exponerat för, tillfredsställande metoder för intern kontroll, inklusive sunda administrations- och redovisningsrutiner, samt ersättningspolicy och ersättningspraxis som är förenliga med och främjar sund och effektiv riskhantering.
2.   De styrformer, processer och metoder som avses i punkt 1 ska vara heltäckande och stå i proportion till karaktären, omfattningen och komplexiteten hos de inneboende riskerna i affärsmodellen och institutets verksamhet. De tekniska kriterier som fastställs i artiklarna 76–95 ska beaktas.”
Det följer av rättspraxis att rättssäkerhetsprincipen innebär att det ska hänvisas till det rättsläge som gällde vid tillämpningen av den omtvistade texten (dom av den 14 juli 1971, Henck,
12/71
,
EU:C:1971:86
, punkt
) och den kräver att varje rättsakt som antas av institutionerna och som har rättsverkningar ska vara klar och precis samt bringas till den berördes kännedom på ett sådant sätt att denne med säkerhet kan förvissa sig om den tidpunkt åtgärden föreligger och när den börjar ha rättsverkningar (se dom av den 22 januari 1997, Opel Austria/rådet,
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall påpekade ECB, i punkt 3.3.1 c i beslutet av den 17 juli 2018, på grundval av FSA:s utkast till beslut, att det andra sökandebolaget inte hade iakttagit den aktuella föreskriften vilken antogs den 8 augusti 2016 och enligt vilken sökandebolaget var skyldigt, för det första, att tillämpa förfarandereglerna, för det andra, att göra en korrekt tillämpning av 13 § 1 punkterna 3–5 i den estniska lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, i den lydelse som var tillämplig vid den tidpunkt då föreskriften antogs, och att undvika att inleda affärsförbindelser i förekommande fall, för det tredje, att kontrollera att dessa bestämmelser hade tillämpats på ett korrekt sätt i befintliga affärsförbindelser och om nödvändigt på nytt tillämpa förfarandena för kundkännedom, för det fjärde, att i förekommande fall undvika att utföra transaktioner enligt 27 § 2 i nämnda lag, i den lydelse som var tillämplig vid den tidpunkt då den aktuella föreskriften antogs, för det femte, att rådgöra med finansunderrättelseenheten när en verksamhet eller andra omständigheter skulle kunna utgöra ett indicium på att penningtvätt eller finansiering av terrorism eller försök till sådana brott har ägt rum, eller om sökandebolaget hade skäl att tro eller visste att det var fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism, och, för det sjätte, att lämna en rapport till FSA, före den 9 december 2016, om hur sökandebolaget hade rättat sig efter denna föreskrift. ECB drog slutsatsen att det andra sökandebolaget hade åsidosatt 17 § 1 punkt 14 i den estniska lagen om kreditinstitut genom att inte helt rätta sig efter den aktuella föreskriften inom den föreskrivna fristen, och att detta åsidosättande av den nationella rätten utgjorde ett ytterligare skäl för att återkalla tillståndet enligt artikel 18 f i direktiv 2013/36.
Sökandebolagen anser i huvudsak att den aktuella föreskriften inte kunde iakttas, eftersom det i denna endast erinrades om de bestämmelser som det andra sökandebolaget skulle rätta sig efter och att målet att återställa lagenligheten inte utgör ett legitimt mål för att återkalla tillståndet för ett kreditinstitut.
Tribunalen konstaterar, för det första, att i motsats till vad sökandebolagen har hävdat, är målet med en åtgärd för att återkalla tillstånd att få upprepade åsidosättanden av de föreskrivna krav som alla kreditinstitut är skyldiga att iaktta att upphöra. I detta sammanhang bekräftar den omständigheten att den nationella behöriga myndigheten antog en föreskrift endast att den som föreskriften riktar sig till har haft flera tillfällen att rätta sig efter denna och att den mest ingripande åtgärden, återkallande av tillståndet, vidtogs först i sista hand.
För det andra är det inte sannolikt att ett kreditinstitut, efter flera varningar från den nationella behöriga myndigheten och flera skriftväxlingar med denna myndighet i frågan, däribland möjligheten att inkomma med synpunkter på de inspektionsrapporter som har översänts till kreditinstitutet och att formellt eller informellt begära upplysningar under förfarandet, inte förstår hur lagbestämmelserna ska genomföras, såsom de gällande bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare kan tribunalen inte godta sökandebolagens påstående om att FSA och ECB vägrade att ge dem de upplysningar som de hade begärt, eftersom detta påstående inte på något sätt har styrkts.
Det ska i det avseendet preciseras att FSA utförde fyra inspektioner på plats. Den aktuella föreskriften antogs den 8 augusti 2016, efter den första inspektionen på plats som skedde år 2015. Vid den andra inspektionen på plats under hösten 2016 konstaterade FSA att de påtalade bristerna fanns kvar och att det andra sökandebolaget ännu inte hade rättat sig efter föreskriften. Efter den andra inspektionen på plats hade sökandebolaget möjlighet att inkomma med synpunkter och flera möten med FSA hölls under hösten 2016. FSA utförde en tredje inspektion på plats i september 2017, och rapporten avseende denna inspektion översändes till sökandebolaget den 4 oktober 2017, som kunde inkomma med sina synpunkter. Förutom att det alltid var möjligt för sökandebolaget att begära förklaringar från FSA om det ansåg att de uppgifter som vid upprepade tillfällen hade lämnats, beträffande de strukturella enheter som måste inrättas, den personal som krävdes, de nödvändiga förfarandereglerna, de regler om uppdelning mellan de specifika enheterna som skulle behållas och de informationsflöden som skulle inrättas, inte var tillräckliga, ska det konstateras att det aktuella sökandebolaget hade 14 månader på sig mellan denna föreskrift och översändandet av nämnda rapport, och ytterligare 6 månader fram till dess att tillståndet återkallades, för att förstå de föreskrivna kraven och rätta sig efter dessa.
För det tredje, även om ECB har påpekat att den aktuella föreskriften ska läsas mot bakgrund av rapporten från den andra inspektionen på plats, vilken översändes till det andra sökandebolaget, ska det konstateras att beslutet av den 17 juli 2018 är tillräckligt klart och precist vad beträffar de föreskrivna kraven som sökandebolaget var tvunget att rätta sig efter.
Vad beträffar påståendet att styrformerna var otillräckliga, anges det i beslutet av den 17 juli 2018 att trots att det inom det andra sökandebolaget fanns lämpliga organisationsenheter och förfaranderegler, var dessa enheter underbemannade och hade alltför många arbetsuppgifter, och de interna förfarandereglerna tillämpades inte på ett korrekt sätt. Dessa brister hade noterats i fråga om tre försvarslinjer avseende kontrollerna av individuella transaktioner som genomförs av kundansvariga, funktionerna för att identifiera, hantera, övervaka risker, då avsaknaden av en verklig uppdelning mellan den första och den andra försvarslinjen (risktagande och riskhantering) ger upphov till allvarliga intressekonflikter, respektive funktionerna för internrevision. Då de ansvariga för att identifiera, hantera och övervaka risker redan under åren 2013 och 2014 hade identifierat och påtalat för styrelsen att de interna bestämmelserna inte hade iakttagits, hade styrelsen inte reagerat på ett lämpligt sätt, i strid med 55 § 2 punkt 31 i den estniska lagen om kreditinstitut, varigenom artikel 88 i direktiv 2013/36 har införlivats. Dessutom hade styrelsen inte tillhandahållit nödvändig personal åt de tjänstemän som ansvarar för regelefterlevnad, som utgör den andra försvarslinjen, i strid med 31 § 2 i den estniska lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, varigenom direktiv 2015/849 har införlivats, i den lydelse som var tillämplig vid den tidpunkt då den aktuella föreskriften antogs.
Vad beträffar de påstådda bristerna i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, anges det i beslutet av den 17 juli 2018 att ett stort antal ovanliga transaktioner hade observerats. Det andra sökandebolagets genomsnittliga utbetalning år 2015 hade varit fyra gånger större och den genomsnittliga insättningen sju gånger större än genomsnittet i det estniska banksystemet. Dessa betalningar hade gjorts huvudsakligen av högriskkunder och stod för ungefär 97 procent av alla överföringar som gjordes i Estland år 2015. Trots de återkommande påpekandena från FSA om att det var nödvändigt för detta sökandebolag att anta en ny affärsstrategi, som bemöter de uttryckta farhågorna, och trots tillkännagivandena av sökandebolagets tre olika styrelser om avsikten att ändra affärsmodell, hade resultaten av den tredje inspektionen på plats visat att sökandebolagets affärsstrategi inte hade ändrats väsentligt och att sökandebolaget därför fortfarande var verksamt på ett marknadssegment som kännetecknades av högre risker i det avseendet.
Det angavs även att en avsaknad av effektiva regler i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism för att hantera de risker som hänger samman med det andra sökandebolagets affärsmodell hade konstaterats dels vad beträffar åtgärder för kundkännedom vid tidpunkten då ett nytt avtalsförhållande inleds samt avsaknaden av fortlöpande övervakning av befintliga affärsförbindelser, dels vad beträffar övervakningen av transaktioner som utförs och de berörda kundernas riskprofil. De konstaterade bristerna ansågs vara strukturella till sin art och inte enbart avse isolerade fall.
Trots vissa policyförändringar vad gäller riskkontrollen i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och trots att det andra sökandebolaget minskade antalet högriskkunder, ansågs dessa åtgärder vara ineffektiva, eftersom de inte garanterade en fortlöpande övervakning av befintliga affärsförbindelser, däribland vad gäller ursprunget till de medel som användes till transaktionerna, och varken identifierade eller granskade transaktioner som var komplexa, hängde samman och uppgick till ovanligt höga belopp eller transaktioner utan ett klart ekonomiskt syfte.
Vidare ansågs verksamheten i det andra sökandebolagets styrelse och tillsynsnämnd i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism samt riskhantering vara bristfällig, eftersom styrelsen inte hade fastställt sökandebolagets toleransnivå vad gäller risker eller inrättat ett separat system för riskbedömning på detta område eller förberett en bedömning av de operativa riskerna, som inbegriper en fördjupad bedömning av riskerna på området, i strid med 55 § 2 punkterna 2 och 3 i den estniska lagen om kreditinstitut.
ECB beaktade faktiskt ändringen i det andra sökandebolagets styrelse som skedde i november 2017 och styrelsens uttalanden genom vilka styrelsen tog avstånd från tidigare affärspolicyer, medgav den ihållande bristen på en otvetydig strategi i fråga om dess kunder, och tillkännagav sin avsikt att utarbeta en ny affärsstrategi för åren 2018–2021. ECB noterade dock att den nya styrelsen bekräftade sökandebolagets avsikt att fortsätta med sin tidigare affärsstrategi, vilket gav upphov till tvivel om den konkreta möjligheten för detta sökandebolag att verkligen genomföra de aviserade ändringarna.
Vidare erinrade ECB om att även om en ändring i styrelsen kunde påverka strategin hos ett kreditinstitut, var det snarare tillsynsnämnden som var behörig att godkänna styrelsens strategiska beslut, enligt 52 § 4 i den estniska lagen om kreditinstitut. Ändringen i styrelsens sammansättning hade dock i förevarande fall inte påverkat två ledamöter, två majoritetsaktieägare i det andra sökandebolaget, vilka antagligen hade påverkat sökandebolagets strategi och principer för riskhantering, så att ingen radikal och väsentlig ändring kunde göras eller rimligen kunde förväntas i framtiden. Förbättringarna av systemet, som hade framhållits av detta sökandebolag vid FSA, ansågs i det avseendet vara otillräckliga för att helt överensstämma med de lagbestämmelser som är tillämpliga i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Det framgår således klart att de åsidosatta föreskrivna kraven beskrivs på ett mycket detaljerat sätt i förhållande till konkreta situationer som särskilt avser följande: för det första, avsaknaden av styrformer som är anpassade till det andra sökandebolagets affärsmodell, vilken var inriktad på att tillhandahålla finansiella tjänster till professionella utländska kunder med stor nettoförmögenhet och med en högriskprofil, vilket krävdes enligt de nationella bestämmelser varigenom artikel 74 i direktiv 2013/36 har införlivats, för det andra, bristerna hos de organisatoriska enheter som ansvarar för genomförandet av förfarandereglerna för försvar och hantering av risker i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, särskilt vad gäller att identifiera, hantera och övervaka risker, identifiera kunder innan avtalsförhållandena inleds samt under avtalsförhållandena, kontrollerna av individuella transaktioner som genomförs av kundansvariga, avsaknaden av en uppdelning mellan de funktioner som avser kontrollen av risktagande, å ena sidan, och riskhantering, å andra sidan, vilket kan ge upphov till intressekonflikter, för det tredje, brister vad gäller funktionerna för internrevision, för det fjärde, avsaknaden av interna förfaranden eller bristande efterlevnad av de befintliga interna förfarandena, för det femte, förekomsten av ett stort antal ovanliga transaktioner med anknytning till högriskkunder, som stod för ungefär 97 procent av alla överföringar som gjordes i Estland (år 2015), för det sjätte, avsaknaden av kundkännedom vid tidpunkten då ett nytt avtalsförhållande inleds samt avsaknaden av fortlöpande övervakning av befintliga affärsförbindelser, däribland vad gäller medlens ursprung och identifieringen av transaktioner som var komplexa, uppgick till ovanligt höga belopp eller saknade ett klart ekonomiskt syfte och, för det sjunde, styrelsens och tillsynsnämndens bristfälliga verksamhet vad gäller riskhantering i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, vilka varken hade fastställt den tolerabla risknivån för det andra sökandebolaget, eller inrättat ett separat system för riskbedömning på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, eller förberett en bedömning av de operativa riskerna.
Under dessa omständigheter kan följaktligen det andra sökandebolaget inte med framgång göra gällande att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes, i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 273 ovan.
För det fjärde ska det konstateras att det andra sökandebolaget aldrig har bestritt konstaterandet att det inte hade iakttagit den aktuella föreskriften i sin helhet inom den föreskrivna tidsfristen eller att underlåtenheten att iaktta en föreskrift från FSA utgör, enligt estnisk nationell rätt, ett skäl som motiverar att tillståndet återkallas.
I det avseendet framgår det av handlingarna i målet att alla dessa brister i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, vilka det har erinrats om i punkt 287 ovan, med hänsyn till att de kvarstod under flera år och deras omfattning, ansågs vara strukturella och inte hade avhjälpts på vederbörligt sätt genom de förbättringsåtgärder som det andra sökandebolaget hade vidtagit. I synnerhet kunde inte enbart en ”minskning” av antalet högriskkunder inte lösa alla ovannämnda frågor. Dessutom hade ännu en i den långa raden av ändringar av styrelsen inte fått de önskade effekterna, eftersom det andra sökandebolagets affärsstrateg inte hade ändrats väsentligt och det framstod som osannolikt att den skulle ändras inom rimlig tid, av de skäl som har angetts i punkterna 229–232 ovan.
Med undantag av hänvisningarna till de förbättringar som bolaget gått med på avseende en minskning av antalet högriskkunder och ändringen av styrelsen, har sökandebolaget inte på ett detaljerat sätt bestritt alla de brister som har nämnts i punkt 287 ovan.
Härav följer att eftersom underlåtenheten att iaktta den aktuella föreskriften faktiskt utgör ett skäl för att återkalla tillståndet enligt nationell rätt, och således enligt artikel 18 f i direktiv 2013/36, och eftersom det andra sökandebolaget inte iakttog den aktuella föreskriften i sin helhet inom den föreskrivna tidsfristen, ska slutsatsen dras att ECB inte gjorde en oriktig bedömning när den även stödde sig på detta skäl för att motivera återkallandet av tillståndet.
För det femte, i den mån som sökandebolagen har kritiserat ECB för att den inte definierade de föreskrivna krav mot bakgrund av vilka det andra sökandebolagets underlåtenhet att iaktta den aktuella föreskriften skulle bedömas, påpekar tribunalen att dessa krav har fastställts i de lagbestämmelser i estnisk nationell rätt som införlivar direktiven om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa bestämmelser ska genomföras i enlighet med varje kreditinstituts särdrag. Sättet att iaktta dessa bestämmelser ska således anpassas till särdragen och omfattas av kreditinstitutets egen behörighet. När den behöriga tillsynsmyndigheten, i förevarande fall FSA, anser att de närmare bestämmelser som det berörda kreditinstitutet har antagit inte är lämpliga, ska den informera kreditinstitutet om detta och föreslå korrigerande åtgärder. Såsom har framhållits i punkt 278 ovan, fick sökandebolaget i förevarande fall tillfälle, i samband med sina många utbyten med FSA, att förstå de lämpliga korrigerande åtgärder som bolaget hade kunnat vidta och borde ha vidtagit för att rätta sig efter dessa krav.
För det sjätte, i den mån som sökandebolagen har hävdat att den aktuella föreskriften inte gjorde det möjligt att förstå att ett återkallande av det andra sökandebolagets tillstånd var en möjlighet om de föreskrivna kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism inte iakttogs, och de i huvudsak anser att det andra sökandebolaget endast riskerade sanktionsavgifter, påpekar tribunalen, i likhet med ECB, att det i punkt 4.8 i föreskriften uttryckligen anges att ”den sanktion som FSA kunde besluta om med anledning av de konstaterade överträdelserna var återkallande av tillstånd enligt 17 § 1 i den estniska lagen om kreditinstitut, men enligt 17 § 2 kunde FSA, innan den beslutar om återkallande av ett tillstånd, utfärda en föreskrift riktad till kreditinstitutet och fastställa en tidsfrist för att åtgärda de brister som låg till grund för återkallandet”.
Av detta ska slutsatsen dras att det andra sökandebolaget, till följd av den aktuella föreskriften, var medvetet om de konstaterade bristerna, om vad bolaget måste göra för att åtgärda dessa samt risken för att dess tillstånd skulle vara hotat om det inte rättade sig efter föreskriften
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser denna grupp av grunder.
5.

Den sjunde till den elfte grunden, den trettonde till den femtonde grunden och den sjuttonde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Inom ramen för den sjuttonde grunden har sökandebolagen gjort gällande att proportionalitetsprincipen åsidosattes, genom att hävda att det i beslutet av den 17 juli 2018 tillämpas en åtgärd som utgör en sista utväg, nämligen att återkalla tillståndet, vilket inte står i proportion till den bristande efterlevnaden av de föreskrivna kraven. Sökandebolagen har, för det första, bestritt att målet att ”återställa lagenligheten” med en sådan åtgärd utgör ett legitimt mål, eftersom det är alltför abstrakt. En sådan åtgärd borde i stället vara motiverad av ett särskilt legitimt regleringsmål. För det andra har sökandebolagen motsatt sig bedömningen av den aktuella åtgärdens lämplighet, genom att först hävda att eftersom FSA är den nationella behöriga myndigheten i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, borde överensstämmelsen med bestämmelserna på detta område framför allt genomföras genom åtgärder som vidtas i enlighet med reglerna på detta område, och inte genom åtgärder för banktillsyn. Vidare har de hävdat att den aktuella åtgärden inte utgör ett lämpligt sätt att beivra en överträdelse som skett i det förflutna, eftersom regleringsåtgärder endast bör avse aktuella situationer eller utformas för att förhindra bristande efterlevnad i framtiden. Eftersom frågan om det andra sökandebolagets verksamheter i Lettland avgjordes genom en uppgörelse, är en sådan åtgärd klart oproportionerlig i förhållande till det påstådda tidigare åsidosättandet. För det tredje anser sökandebolagen att ECB gjorde en feltolkning av kriteriet om att den aktuella åtgärden måste vara nödvändig. För det fjärde anser sökandebolagen att bedömningen av huruvida samma åtgärd är rimlig, vilken gjordes av ECB, också är abstrakt och inte är till någon nytta, eftersom ECB endast gjorde en abstrakt jämförelse mellan allmänintresset av att upprätthålla lagenligheten och de privata intressena för en bank, medan den borde ha jämfört ett konkret regleringsmål, såsom att förebygga en specifik risk, med dessa privata intressen. Vidare anser sökandebolagen att ECB borde ha styrkt allvaret i anklagelserna om bristande efterlevnad genom att jämföra dessa med andra fall av bristande efterlevnad inom banksektorn. Slutligen har sökandebolagen hävdat att ECB inte beaktade andra, mindre ingripande, alternativa åtgärder, såsom åläggandet av konkreta åtgärder avseende specifika frågeställningar inom särskilda tidsfrister eller påförandet av sanktioner eller sanktionsavgifter eller åtgärder mot kreditinstitutets styrelseledamöter, eller utnämning av en person som är behörig att organisera sökandebolagets ansträngningar för att följa de föreskrivna krav som hade åsidosatts.
Genom den sjunde till den nionde grunden har sökandebolagen i huvudsak ifrågasatt ECB:s bedömning och hävdat att den inte i tillräcklig omfattning beaktade den omständigheten att en stor del av det andra sökandebolagets verksamhet inte gav upphov till en betydande risk vad gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, eller den stora minskningen av antalet kunder i högriskkategorier, och att ECB felaktigt drog slutsatsen att det, trots de framsteg som det andra sökandebolaget hade gjort, inte rimligen kunde förväntas att sökandebolaget skulle åtgärda de konstaterade problemen inom en rimlig tidsfrist.
Sökandebolagen har särskilt inom ramen för den sjunde grunden angett att eftersom överträdelsen var begränsad till en del av deras verksamheter, borde ECB ha krävt att endast de verksamheter som innebar störst risk skulle upphöra, i stället för att återkalla bolagets tillstånd.
Inom ramen för den åttonde grunden har sökandebolagen hävdat att ECB inte tillmätte den betydande minskningen av det andra sökandebolagets kunder i högriskkategorier tillräcklig vikt, och att även om det är riktigt att varje bristande efterlevnad ska rättas till, är det uppenbart felaktigt att hävda att varje bristande efterlevnad motiverar ett återkallande av tillståndet.
Inom ramen för den nionde grunden har sökandebolagen anfört att det alltid har varit möjligt att efterleva de föreskrivna kraven och att ECB därför inte kunde dra slutsatsen att varje annan åtgärd än återkallande av tillståndet skulle ha varit orealistisk.
Inom ramen för den tionde och den elfte grunden har sökandebolagen kritiserat att man som alternativa åtgärder till att återkalla tillståndet, vilka bedömdes av ECB vid dess proportionalitetsbedömning av åtgärden att återkalla tillståndet i punkt 3.3.2 b ii i beslutet av den 17 juli 2018, beaktade en ytterligare ändring av det andra sökandebolagets styrelse, då det hade räckt att låta den styrelse som utsågs i november 2017 göra sitt arbete, respektive ett upphävande av rösträtten för aktieägarna, eftersom aktieägarna redan hade dragit sig tillbaka från all direkt inblandning i förvaltningen av det andra sökandebolaget.
Inom ramen för den trettonde grunden har sökandebolagen, genom att ifrågasätta ECB:s bedömning i punkt 3.3.2 b iv i beslutet av den 17 juli 2018, vad beträffar den alternativa åtgärd som består i att FSA antar en andra föreskrift som förbjuder tillhandahållandet av finansiella tjänster, hävdat att ett sådant generellt förbud i praktiken skulle vara likvärdigt med ett återkallande av tillståndet och att FSA inte skulle ha haft behörighet att anta den. De har däremot upprepat att en andra föreskrift från FSA som förbjuder en del av det andra sökandebolaget verksamheter, nämligen tillhandahållandet av finansiella tjänster till enbart utländska kunder, skulle ha varit möjlig och mindre ingripande än ett återkallande av tillståndet. De har bestritt att ett sådant förbud skulle ha medfört att det andra sökandebolaget tappade sin finansiella bärkraft.
Slutligen har sökandebolagen, genom de argument som de har utvecklat inom ramen för den fjortonde och den femtonde grunden, vilka avser att ECB saknade behörighet att vägra tillåta frivillig likvidation av det andra sökandebolaget och försäljning av bolaget till en annan investerare, ifrågasatt ECB:s bedömning av att dessa åtgärder var olämpliga, i samband med bedömningen av huruvida det var proportionerligt att återkalla tillståndet. Sökandena har även hävdat att ECB handlade godtyckligt genom att inte ge den tid som krävdes för att genomföra en försäljning. De anser även att frivillig likvidation var uteslutet endast på grund av att ECB ville få positiv publicitet.
ECB har bestritt sökandebolagens argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det föreskrivs i artikel 5.4 FEU att enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Unionens institutioner ska tillämpa proportionalitetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilket har fogats till FEUF.
I enlighet med fast rättspraxis innebär proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, att unionsinstitutionerna i sitt handlande ska säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att unionsinstitutionerna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vidare har EU-domstolen slagit fast att bedömningen av huruvida en åtgärd är proportionerlig ska ske med beaktande av det utrymme för skönsmässig bedömning som unionens institutioner kan ha haft när det beslutades om åtgärden (se dom av den 8 maj 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Efter att i förevarande fall ha slagit fast att det fanns flera skäl som motiverade det på grundval av de tillämpliga bestämmelserna, gjorde ECB i punkt 3.3.2 i beslutet av den 17 juli 2018 en bedömning av huruvida det var proportionerligt att återkalla tillståndet.
För det första bedömde ECB huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var lämplig för att uppnå målet att få de allvarliga och långvariga överträdelser som begicks av det andra sökandebolaget att upphöra. Den slog fast att återkallandet av tillståndet var ägnat att uppnå detta mål, med hänsyn till överträdelserna som avsåg avsaknaden av en robust företagsstyrning, åsidosättande av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, bristande efterlevnad av ett bindande beslut av en nationell tillsynsmyndighet, ingivandet av vilseledande uppgifter till denna myndighet och den rättsstridiga driften av en filial i en annan medlemsstat.
För det andra prövade ECB huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var nödvändig, och särskilt huruvida det fanns andra alternativa åtgärder som var mindre ingripande, och som var ägnade att på samma sätt uppnå målet att återställa lagenligheten. ECB beaktade följande alternativ: 1) Att avsätta det andra sökandebolagets styrelse, varvid den slog fast att den åtgärden inte skulle ha varit lämplig, eftersom de tidigare ändringarna av affärsstrategin, vilka skedde under tre olika styrelser, inte hade säkerställt att den tillämpliga lagstiftningen iakttogs. 2) Att låta rösträtten för vissa aktieägare i sökandebolaget upphöra eller tillfälligt upphävas, varvid den slog fast att den åtgärden inte skulle ha varit effektiv, med hänsyn till majoritetsaktieägarnas ställning som ledamöter i tillsynsnämnden, vilka skulle ha kunnat fortsätta att utöva ett avgörande inflytande över sökandebolagets strategi, även om de fråntogs rösträtten. 3) Att utfärda en ny föreskrift från FSA, vilket ECB uteslöt dels eftersom samma sökandebolag inte hade iakttagit den första föreskriften och att det därför inte rimligen kunde förväntas att bolaget skulle iaktta en andra föreskrift, dels eftersom en föreskrift som syftar till att kräva att högriskverksamhet ska upphöra inte skulle ha varit genomförbar för det aktuella sökandebolaget, vars affärsstrategi just var inriktad på högriskkunder. 4) Frivillig likvidation av det aktuella sökandebolaget, varvid den dock slog fast att denna åtgärd inte skulle ha kunnat uppnå målet att återställa lagenligheten och att skydda insättarnas rättigheter och att i sådant fall skulle beslutet att lämna marknaden ha överlämnats till aktieinnehavarna. 5) Att sälja detta sökandebolag till en annan investerare, vilket uteslöts på grund av att det inte tycktes finnas något konkret åtagande och att den affärsplan som lades fram av den potentiella köparen inte gav tillräcklig information för att bedöma huruvida transaktionen skulle ha medfört en väsentlig ändring av affärsmodellen för detta sökandebolag.
För det tredje bedömde ECB huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var rimlig och gjorde en avvägning mellan allmänintresset av att återställa lagenligheten och det andra sökandebolagets privata intresse av att undvika ett återkallande och fortsätta sin verksamhet.
Tribunalen anser att den proportionalitetsbedömning som ECB gjorde av åtgärden att återkalla tillståndet var strukturerad och utfördes på ett fullständigt sätt. Denna proportionalitetsbedömning är inte rättsstridig och det har inte gjorts någon oriktig bedömning. Under alla omständigheter har detta resonemang inte ifrågasatts genom de anmärkningar som sökandebolagen har framfört.
Sökandebolagen har utan framgång ifrågasatt samtliga steg i den proportionalitetsbedömning som ECB gjorde av åtgärden att återkalla tillståndet.
Sökandebolagen har först ifrågasatt att målet att återställa lagenligheten var ett legitimt mål för att vidta en åtgärd för att återkalla tillståndet. Till stöd för sitt resonemang har de emellertid begränsat sig till att upprepa att enbart en rättsstridighet inte bör ge upphov till den mest ingripande åtgärden. Tribunalen konstaterar i det avseendet att de överträdelser och de brister som förtecknas på sidorna 5, 6 och 10–20 i beslutet av den 17 juli 2018 och som det har erinrats om i punkt [279] ovan, vilka för övrigt inte har bestritts av sökandebolagen på ett detaljerat sätt, såsom framgår av punkt 289 ovan, inte kan anses utgöra ”enbart en rättsstridighet” eller en rättsstridighet av mindre betydelse, med hänsyn även till antalet överträdelser och brister, deras allvar, deras varaktighet och de många tillfällen att åtgärda dessa som det andra sökandebolaget inte utnyttjade.
Vidare har sökandebolagen bestritt den bedömning som ECB gjorde av huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var lämplig. I det avseendet anser tribunalen att deras argument om att denna åtgärd inte är lämplig för att avhjälpa överträdelserna i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism inte kan godtas av samma skäl som har angetts i punkterna 185–195 ovan. Det är visserligen riktigt att en sådan åtgärd inte ska användas för att beivra tidigare överträdelser, såsom har angetts i punkt [267] ovan. Om ECB hade grundat sin proportionalitetsbedömning av den aktuella åtgärden på enbart den överträdelse som avser etableringen av ett ”dotterbolag” i Lettland utan att iaktta ”passförfarandet”, skulle denna bedömning kunna ifrågasättas. I förevarande fall kan dock ett sådant fel inte medföra att hela ECB:s resonemang beträffande den aktuella åtgärdens proportionalitet blir rättsstridigt, eftersom ECB ansåg att åtgärden var proportionerlig med hänsyn till samtliga de överträdelser som det andra sökandebolaget anklagades för.
Med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som ECB åtnjuter i samband med vidtagandet av en åtgärd för att återkalla tillståndet, kan bedömningen i förevarande fall av huruvida denna åtgärd var lämplig inte anses vara uppenbart felaktig med hänsyn till den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 308 ovan, och med hänsyn till antalet överträdelser som det andra sökandebolaget begick samt deras allvar och varaktighet och den låga sannolikheten för att sökandebolaget helt skulle rätta sig efter de föreskrivna kraven inom godtagbar tid, vilket motiverar tillämpningen av den mest ingripande åtgärden och inte gör det möjligt att dra slutsatsen att ett eventuellt fel vid proportionalitetsbedömningen med avseende på åsidosättande av ”passförfarandet” skulle kunna ha ett avgörande inflytande på resultatet av den helhetsbedömning som ECB gjorde.
Sökandebolagen har även ifrågasatt ECB:s slutsatser beträffande huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var rimlig. I det avseendet finner tribunalen att påståendet att ECB gjorde en alltför vag bedömning vid avvägningen av ett abstrakt allmänintresse av lagenlighet och sökandebolagets egna privata intressen saknar stöd i de faktiska omständigheterna, eftersom det i punkt 315 ovan har slagits fast att ECB bedömde överträdelsernas allvar, deras långa varaktighet och de många tillfällen att åtgärda dessa som det andra sökandebolaget inte utnyttjade, samt allmänhetens förlorade förtroende för de estniska och europeiska finansiella marknaderna, och därav drog slutsatsen att allmänintresset av att återställa lagenligheten vägde tyngre än sökandebolagets privata intresse av att inte underkastas nämnda åtgärd. Argumentet att ECB inte styrkte allvaret i anklagelserna om bristande efterlevnad genom att göra en jämförelse med situationen i andra kreditinstitut med hänsyn till deras efterlevnad av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism kan inte heller godtas av samma skäl som har angetts i punkt 315 ovan samt av de skäl som har angetts i samband med bedömningen av den grund som avser att likabehandlingsprincipen åsidosattes (se punkt 353 nedan).
Sökandebolagen har dessutom ifrågasatt bedömningen av huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var nödvändig. De har för det första ifrågasatt ECB:s tolkning av kriteriet om att åtgärden måste vara nödvändig.
Det följer visserligen av den rättspraxis som det har hänvisats till i punkt 307 ovan att när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande. För att alternativa åtgärder ska kunna anses vara ändamålsenliga krävs dock att de är lika effektiva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, kommissionen/Frankrike,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, punkt
, och dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet,
C‑643/15 och C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punkt
).
Eftersom ECB beaktade de enda alternativa åtgärder som kunde vara lika effektiva som åtgärden att återkalla tillståndet, ska det, i motsats till vad sökandebolagen har hävdat, slås fast att ECB tolkade kriteriet om att åtgärden måste vara nödvändig på ett korrekt sätt.
För det andra har sökandebolagen ifrågasatt bedömningen av de olika alternativa åtgärderna till åtgärden att återkalla tillståndet och hävdat att ECB inte beaktade andra, mindre ingripande, alternativa åtgärder, såsom åläggandet av konkreta åtgärder avseende specifika frågeställningar inom särskilda tidsfrister eller påförandet av sanktioner eller sanktionsavgifter eller åtgärder mot kreditinstitutets styrelseledamöter, eller utnämning av en person som är behörig att organisera det andra sökandebolagets ansträngningar för att följa de föreskrivna krav som hade åsidosatts.
Vad först beträffar åläggandet av konkreta åtgärder inom strikta tidsfrister, sammanfaller detta argument i huvudsak med argumentet om att anta en andra föreskrift, vilket kommer att behandlas i punkterna 331–333 nedan. Vad därefter beträffar sanktioner eller sanktionsavgifter, konstaterar tribunalen, i likhet med ECB, att administrativa sanktionsavgifter inte hör till de tillsynsåtgärder som ECB skulle ha kunnat bedöma som alternativ till att återkalla tillståndet. Vad vidare beträffar de övriga åtgärder som sökandebolagen har föreslagit, särskilt i förhållande till kreditinstitutets styrelseledamöter, ska det slås fast att dessa åtgärder hade samma nackdelar som andra åtgärder som ECB uteslöt, nämligen att de inte skulle ha gjort det möjligt att uppnå målet att återställa förtroendet för de estniska och europeiska finansiella marknaderna så fort som möjligt, med hänsyn till de tidigare överträdelsernas långa varaktighet, såsom påpekades i punkt 3.3.2 b i beslutet av den 17 juli 2018.
I det avseendet ska hänsyn tas till överträdelsernas allvar, strukturella och irreparabla karaktär samt till att överträdelserna fortsatte under lång tid, och det förlorade förtroendet för det andra sökandebolagets förmåga och verkliga avsikt att avhjälpa de påtalade bristerna, såsom detta tagit sig uttryck i sökandebolagets passivitet när det gäller att rätta sig efter de föreskrivna kraven och i de ytterligare överträdelser som begicks efter FSA:s olika ingripanden mellan åren 2015 och 2018. Sökandebolagets beteende beaktades även vid bedömningen av huruvida det fanns rimliga utsikter för var och en av de alternativa åtgärderna att få överträdelserna att upphöra. Den bristande efterlevnaden av en föreskrift från FSA, avsaknaden av ändring i affärsstrategin, trots de olika ändringarna i styrelsen, det (även indirekta) inflytande som utövades av majoritetsaktieägarna som satt i sökandebolagets tillsynsnämnd, vilket inte kunde upphöra, även om deras rösträtt upphörde eller tillfälligt upphävdes, den huvudsakliga och ihållande inriktningen på samma sökandebolags verksamhet på utländska högriskkunder, tillsammans med att det saknades styrformer och förfaranderegler för riskhantering som var lämpliga för denna affärsmodell utgjorde alla faktorer som kunde sätta i fråga effektiviteten i de alternativa åtgärder som bedömdes. Detta gällde i synnerhet i vart fall alla de åtgärder som inte kunde leda till att det aktuella sökandebolagets verksamhet helt upphörde (det vill säga att avsätta styrelsen, att låta rösträtten för vissa aktieägare upphöra eller tillfälligt upphävas och att utfärda en ny föreskrift från FSA).
Under dessa omständigheter gick åtgärden att återkalla tillståndet inte utöver vad som var lämpligt och nödvändigt för att uppnå målen att få det andra sökandebolagets överträdelser att upphöra.
Frivillig likvidation av det andra sökandebolaget eller försäljning av detta bolag till en annan investerare var visserligen åtgärder som också kunde garantera en sådan effekt. Dessa alternativ, vilka inte var förbjudna, skulle för övrigt ha kunnat genomföras av sökandebolagen före antagandet av beslutet av den 26 mars 2018.
Det ska dock konstateras, för det första, att ”tidsfaktorn” beaktades, i samband med bedömningen av dessa åtgärders proportionalitet och förmåga att avhjälpa de konstaterade överträdelserna, som ECB gjorde, vilken klart ansåg att dessa förslag från sökandebolaget hade lagts fram för sent, genom att de endast formulerades i samband med deras synpunkter på FSA:s utkast till beslut om att återkalla tillståndet, som de delgavs av ECB, och vars genomförande inte var nära förestående. Vidare har det inte ifrågasatts att dessa överträdelser verkligen inträffade genom de olika grunder som sökandebolagen har åberopat vid tribunalen.
Vidare hade ECB:s vidtagande av åtgärden att återkalla tillståndet i förevarande fall även till syfte att avskräcka, att ”allmänt förebygga” att sådana beteenden som överträdelserna av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism upprepas på marknaden för finansiella tjänster. Detta framgår nämligen av punkt 3.3.2 b i, med rubriken ”Frivillig likvidation”, i beslutet av den 17 juli 2018, där ECB ansåg att en frivillig likvidation av det andra sökandebolaget skulle ha fördunklat de materiella skälen till att bolagets tillstånd återkallades och att en sådan frivillig likvidation borde ha grundats på 16 § 3 i den estniska lagen om kreditinstitut, i stället för 17 § i nämnda lag, vilket skulle dölja det faktum att sökandebolaget hade begått allvarliga överträdelser, vilket motiverade att dess verksamhet skulle upphöra med tvång, och inte på frivillig väg. Enligt ECB utgör det ett legitimt mål vid tillämpningen av lagstiftningen att den rättsliga grunden för dess agerande också lämnas ut, såsom föreskrivs i artikel 20.5 i direktiv 2013/36.
I förevarande fall utgjorde därför alternativen frivillig likvidation och försäljning till en annan investerare inte alternativa åtgärder till att återkalla tillståndet för att uppnå de mål som lagligen eftersträvades av ECB, i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 320 ovan.
Vad beträffar den sjunde och den trettonde grunden, ska dessa grunder prövas gemensamt, eftersom de har ett nära samband med varandra. Som sjunde grund har sökandebolagen kritiserat ECB för att den inte beaktade den omständigheten att det andra sökandebolaget även bedrev verksamhet som inte var riskfylld. De anser att ECB därför hade kunnat vidta den mindre ingripande åtgärden att kräva att endast den del av bolagets verksamhet som innebar risker skulle upphöra. Trots att grunden har formulerats så, att den avser att en relevant omständighet i ärendet inte beaktades, syftar denna grund i själva verket till att ifrågasätta att åtgärden att återkalla tillståndet var proportionerlig, med hänsyn till att det fanns andra mindre ingripande åtgärder, däribland att endast den del av bolagets verksamhet som var rättsstridig skulle upphöra. Inom ramen för den trettonde grunden har sökandebolagen angripit att ECB uteslöt ett sådant alternativ, det vill säga antagandet av en andra föreskrift från FSA som skulle ha krävt att endast deras verksamheter som avsåg utländska högriskkunder upphörde.
Som ECB korrekt har påpekat, framgår det av punkt 3.2.2 b iv i beslutet av den 17 juli 2018 att ECB beaktade möjligheten för FSA att anta en ytterligare föreskrift (som utgör en bindande administrativ åtgärd) som förbjuder det andra sökandebolaget att tillhandahålla finansiella tjänster eller som begränsar detta förbud till att endast avse tillhandahållandet av tjänster till utländska högriskkunder, vilket skulle motsvara att den olagliga verksamheten upphörde.
ECB uteslöt nämligen denna åtgärd som olämplig, dels eftersom den aktuella föreskriften redan hade varit riktad till det andra sökandebolaget och detta bolag inte hade rättat sig efter denna, vilket gav upphov till tvivel om sökandebolagets förmåga eller verkliga avsikt att rätta sig efter den, dels eftersom högriskverksamheten utgjorde den största delen av intäkterna för detta sökandebolag och följaktligen att det skulle orsaka stora månatliga driftsförluster om verksamheten upphörde, vilket skulle medföra en risk för bolagets bärkraft och således för dess insättare.
För det första kan sökandebolagen följaktligen inte med framgång kritisera ECB för att den inte i tillräcklig utsträckning beaktade den omständigheten att det andra sökandebolaget hade verksamhet som inte var riskfylld och hävda att ECB därför borde ha vidtagit den mindre ingripande åtgärden att kräva att endast en del av bolagets verksamhet skulle upphöra, eftersom denna åtgärd tidigare inte hade ansetts vara effektiv. För det andra ska det konstateras att sökandebolagen, genom sitt generella påstående som inte på något sätt har styrkts, vilket syftar till att förneka den risk för bärkraften som detta alternativ skulle medföra och som ECB har åberopat, inte har lyckats angripa denna bedömning, som är helt rimlig.
Vad vidare beträffar sökandebolagens argument i syfte att ifrågasätta konstaterandet att det andra sökandebolaget inte hade för avsikt att rätta sig efter den aktuella förskriften, vilket yttrar sig i enbart påståendet att denna föreskrift var vag och att det inte hade varit möjligt att rätta sig efter den, kan dessa argument inte godtas av samma skäl som har angetts i punkterna 276–288 ovan. Det ska vidare påpekas att sökandebolagen inte har bestritt att det verkligen förelåg en bristande efterlevnad av denna föreskrift, vilket konstaterades i beslutet av den 17 juli 2018, eller har anfört några argument som kan visa hur detta sökandebolag konkret skulle ha kunnat rätta sig efter en andra föreskrift från FSA, som förbjöd utövandet av dess högriskverksamhet.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den sjunde och den trettonde grunden.
Inom ramen för den åttonde grunden har sökandebolagen i huvudsak kritiserat ECB för att den inte tillmätte den betydande minskningen av det andra sökandebolagets kunder i högriskkategorier tillräcklig vikt.
I förevarande fall räcker det att konstatera att ECB, i punkt 3.3.1 b i) i beslutet av den 17 juli 2018, faktiskt beaktade minskningen av det andra sökandebolagets kunder i högriskkategorier och att deras bankkonton stängdes, särskilt vad gäller kontona avseende bekanta och kompanjoner till sökandebolagets aktieägare, tillsammans med andra åtgärder som detta sökandebolag faktiskt vidtog för att rätta sig efter de föreskrivna krav som hade åsidosatts. Det ska dock konstateras att ECB, på grundval av FSA:s konstateranden, framhöll att problemet inte begränsade sig till denna kundgrupp, utan var strukturellt till sin art. Andra åsidosättanden av ett flertal föreskrivna krav i fråga om avsaknaden av tillräckliga styrformer anpassade till sökandebolagets affärsmodell, vilken huvudsakligen förblev oförändrad, även vid en minskning av antalet högriskkunder eller ändringen i styrelsen, fortsatte dessutom att föreligga, vilket sökandebolagen inte har bestritt.
Sökandebolagen har nämligen begränsat sig till att bestrida att ECB var tvungen att kräva fullständig efterlevnad, genom att inta ståndpunkten att ECB borde ha nöjt sig med delvis efterlevnad och de ansträngningar som det andra sökandebolaget gick med på, även efter alla de varningar som FSA redan hade riktat till detta sökandebolag och de tillfällen då bolaget hade kunnat rätta sig efter dessa, före antagandet av utkastet till beslut om att återkalla tillståndet. Det ska dessutom konstateras att sökandebolagen inte har ifrågasatt ECB:s slutsats om att andra överträdelser fortsatte att föreligga. Uppfattningen att det inte var möjligt att fullständigt efterleva de föreskrivna kraven står dessutom i strid med påståendet att ECB inte gav det andra sökandebolaget tillräckligt med tid för att uppnå sådan fullständig efterlevnad.
Under dessa omständigheter kan talan inte heller bifallas såvitt avser den åttonde grunden.
Vad gäller den nionde grunden, konstaterar tribunalen att grunden är allmänt avfattad och inte innehåller en tillräckligt klar och precis framställning, vilket gör att den inte uppfyller minimiformkraven som uppställs i artikel 76 i rättegångsreglerna. Under alla omständigheter, även om det antas att talan kan tas upp till prövning såvitt avser denna grund, om den avser underlåtenheten att beakta alla andra åtgärder utan någon verklig identifiering av dessa, räcker det, i likhet med ECB, att erinra om att ECB inte är skyldig att bedöma varje teoretiskt sett möjlig åtgärd, utan endast de åtgärder som är relevanta och som har rimliga utsikter att uppnå samma mål. Det framgår av punkt 311 ovan (och av punkt 3.3.2 b i beslutet av den 17 juli 2018) att ECB gjorde en sådan bedömning på ett utförligt sätt. Om det andra sökandebolaget däremot avser att kritisera ECB:s slutsatser genom vilka den har underkänt de övriga alternativa åtgärder som beaktades och bedömdes, ska det hänvisas till de överväganden som utvecklats i samband med bedömningen av de andra grunderna, genom vilka det andra sökandebolaget har formulerat mer exakt kritik mot bedömningen av var och en av dessa alternativa åtgärder.
Talan kan följaktligen inte prövas såvitt avser den nionde grunden eller kan i vart fall inte bifallas såvitt avser den grunden.
Genom den tionde och den elfte grunden, har sökandebolagen ifrågasatt den omständigheten att ECB beaktade alternativa åtgärder till åtgärden att återkalla tillståndet, som avsåg att avsätta det andra sökandebolagets styrelse och att låta rösträtten för vissa aktieägare i sökandebolaget upphöra.
I det avseendet räcker det att konstatera att de aktuella alternativa åtgärderna beaktades och därefter underkändes av ECB. De kan därför inte gå det andra sökandebolaget emot. Härav följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den tionde och den elfte grunden, eftersom dessa grunder är verkningslösa.
Vad slutligen beträffar den fjortonde och den femtonde grunden, i den mån de, i stället för frågan om ECB bristande behörighet (se punkt 203 ovan), snarare syftar till att ifrågasätta ECB:s proportionalitetsbedömning med hänsyn till de alternativa åtgärderna till att återkalla tillståndet, avseende frivillig likvidation av det andra sökandebolaget och försäljning av detta bolag till en annan investerare, kan talan inte bifallas såvitt avser dessa grunder av samma skäl som har angetts i punkterna 326–329 ovan.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att proportionalitetsbedömningen av åtgärden att återkalla tillståndet inte utgjorde en oriktig bedömning.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser denna grupp av grunder.
6.

Den sextonde och den artonde grunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen, icke-diskrimineringsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen
Inom ramen för den sextonde grunden har sökandebolagen gjort gällande att beslutet av den 17 juli 2018 strider mot likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, eftersom det inte innehåller någon jämförande bedömning mellan det andra sökandebolagets situation och situationen för andra jämförbara banker, i Estland eller någon annanstans, inom området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. De har hävdat att nämnda beslut inte innehåller någon relevant information från FSA i det avseendet och att FSA valde sökandebolaget för att statuera ett exempel, inte på grund av allvaret i dess brister, utan snarare på grund av bolagets ringa storlek, dess sunda finansiella ställning som underlättade likvidation och på grund av att bolaget ägdes av utlänningar som skulle ha svårare att motsätta sig det.
ECB har bestritt sökandebolagens argument.
Det framgår av fast rättspraxis att likabehandlingsprincipen är en allmän princip i unionsrätten, som numera är stadfäst i artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 9 mars 2017, Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, punkt
och där angiven rättspraxis, och yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019,
EU:C:2019:341
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Likabehandlingsprincipen ska dessutom tillämpas mot bakgrund av legalitetsprincipen, vilket innebär att ingen till sin egen förmån kan åberopa en rättsstridig åtgärd som har gynnat någon annan (se dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det har vidare slagits fast, särskilt i fråga om sanktioner för överträdelser på konkurrensområdet, att en institutions tidigare beslutspraxis inte utgör den rättsliga ramen för åläggande av böter på konkurrensområdet och att beslut i andra ärenden endast kan vara vägledande vid fastställelsen av huruvida diskriminering föreligger (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål ska det påpekas att sökandebolagen har gjort gällande att likabehandlingsprincipen åsidosattes genom att endast åberopa att det inte gjordes någon jämförande bedömning av de överträdelser som lades det andra sökandebolaget till last och de överträdelser som begicks av andra kreditinstitut.
Tribunalen konstaterar, för det första, att en jämförande bedömning mellan den person som ansvarar för en rättsstridighet och övriga personer som har begått andra liknande rättsstridigheter inte krävs för att hålla en fysisk eller juridisk person ansvarig för en rättsstridighet. Den enda bedömning som måste utföras är den som avser bedömningen av huruvida de omständigheter som utgör överträdelser i förhållande till en lagbestämmelse, vilken kräver ett visst beteende, verkligen föreligger. Hur allvarligt ett beteende är ska inte bedömas i förhållande till hur allvarligt andra personers beteende är, utan endast i förhållande till de rättsliga standarder som krävs enligt de tillämpliga lagbestämmelserna, eftersom detta allvar endast är relevant för att fastställa den lämpliga sanktionsåtgärden. Vidare framgår det av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 351 ovan att även om det hade funnits andra beslut om återkallande av tillstånd för andra kreditinstitut på grund av åsidosättanden av de föreskrivna kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, skulle ECB inte vara bunden av sådana beslut.
För det andra, i den mån som sökandebolagen har upprepat att ECB inte kunde använda bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism för tillsynsändamål, eftersom den saknade behörighet på området, kan tribunalen inte godta detta argument av de skäl som har angetts i punkterna 185–190 ovan, och det ska erinras om att åsidosättande av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism utgör ett skäl för att återkalla tillståndet som föreskrivs i artikel 18 f i direktiv 2013/36, jämförd med artikel 67.1 i direktivet.
Slutligen kan tribunalen inte heller godta sökandebolagens helt ostyrkta anklagelser om de påstådda skälen till varför ECB valde det andra sökandebolaget som första kreditinstitut att vidta sanktionsåtgärder mot i Estland på grund av åsidosättande av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Härav följer att talan inte heller kan bifallas såvitt avser denna grund.
Inom ramen för den artonde grunden har sökandebolagen hävdat att beslutet av den 17 juli 2018 strider även mot principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen, eftersom FSA undvek varje konkret bedömning av de påstådda farhågorna och vilseledde sökandebolagets nya ledning, genom att inte avslöja de påstådda bedömningarna som syftade till att fastställa huruvida kreditinstitutet fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera. Dessutom kunde detta sökandebolag inte förvänta sig att tillståndet skulle återkallas till följd av FSA:s föreskrift.
ECB har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandebolagens argument.
Det följer av fast rättspraxis att rätten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje enskild hos vilken en unionsinstitution har väckt grundade förhoppningar. För att kunna åberopa denna princip krävs dock att tre kumulativa villkor är uppfyllda. Det ska för det första föreligga tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga och som härrör från behöriga och tillförlitliga källor och som lämnats den berörde av unionsadministrationen. Försäkringarna ska för det andra vara av sådan beskaffenhet att de ger upphov till en berättigad förväntning hos mottagaren. De ska för det tredje överensstämma med tillämpliga bestämmelser (se dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska vidare erinras om att även om möjligheten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar, såsom en grundläggande princip i unionsrätten, tillkommer varje näringsidkare hos vilken en institution har väckt grundade förhoppningar, är det likväl så, att när en försiktig och medveten ekonomisk aktör kan förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits. De ekonomiska aktörerna kan inte heller ha berättigade förväntningar på att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som penningpolitiken, vilket kräver att det sker en ständig anpassning till förändringarna av de ekonomiska förhållandena (se dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Principen om skydd för berättigade förväntningar kan slutligen inte åberopas av en person som har brutit mot gällande lagstiftning (se dom av den 23 januari 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑387/17
,
EU:C:2019:51
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall ska det inledningsvis påpekas att sökandebolagen har hävdat att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosattes på grundval av samma argument som dem som har anförts till stöd för deras påstående om att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes, utan att på något sätt åberopa tydliga och ovillkorliga försäkringar som det andra sökandebolaget kunde ha fått från FSA eller ECB om att få behålla sitt tillstånd. Det påtalade beteendet är dessutom ett beteende av den nationella behöriga myndigheten, och inte av ECB.
Vidare ska det först konstaterats att det inte bara är så, att det andra sökandebolaget inte fick några tydliga försäkringar, i den mening som avses i den rättspraxis som har nämnts i punkt 359 ovan, om att dess tillstånd inte skulle återkallas, utan bolaget fick även tillräckliga varningar för motsatsen av FSA.
Det framgår nämligen av punkt 3.2 d i beslutet av den 17 juli 2018, för det första, att FSA hade två möten med det andra sökandebolagets tillsynsnämnd och styrelse den 2 september och den 30 oktober 2015, och ett möte med ägaren och styrelsen den 30 november 2015, under vilka FSA varnade att sökandebolaget borde ändra sina styrformer och sina förfaranden för kundkännedom och att om överträdelserna i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism fortsatte, var alla tillsynsåtgärder möjliga. För det andra hade FSA, efter antagandet av föreskriften, den 9 augusti 2016 ett ytterligare möte med en ledamot i sökandebolagets tillsynsnämnd under vilket den diskuterade den rättsstridiga etableringen av en filial i Lettland och klargjorde att den ansåg att de konstaterade överträdelserna var allvarliga och att den skulle överväga att återkalla sökandebolagets tillstånd om det inte åtgärdade de påtalade problemen. För det tredje hade FSA även två ytterligare möten i november 2016 och ett möte i januari 2017 med det aktuella sökandebolagets styrelse under vilka FSA framhöll behovet av att ändra bolagets styrformer och återigen angav att om överträdelserna inte upphörde, kunde alla tillsynsåtgärder komma att vidtas. För det fjärde underrättade FSA den 28 februari 2017 det berörda sökandebolaget om att den ansåg att föreskriften delvis hade åsidosatts, och den 5 april 2017 skickade FSA en begäran om upplysningar till sökandebolaget om dess eventuella inblandning i en plan för penningtvätt, som i media kallades ”Russian Laundromat” (den ryska tvättomaten). För det femte utfärdade FSA den 10 april 2017 en förklaring om att sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera. Den 7 februari 2018 antog den FOLFT‑beslutet, enligt vilket det inte fanns något allmänintresse av att vidta resolutionsåtgärder. För det sjätte vägrade FSA den 7 augusti 2017 att underrätta 23 länder om det aktuella sökandebolagets avsikt att fortsätta att tillhandahålla gränsöverskridande finansiella tjänster. För det sjunde, i samband med en sista inspektion på plats mellan den 4 och 22 september 2017 upptäckte den ytterligare nya överträdelser i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Slutligen var det först den 8 februari 2018 som FSA föreslog för ECB att det aktuella sökandebolagets tillstånd skulle återkallas.
Vidare, även om det antas att det andra sökandebolaget fick sådana försäkringar, kunde det inte åberopa dessa, eftersom bolaget dels, under de omständigheter som har beskrivits i punkt 362 ovan, kunde förutse att en unionsåtgärd skulle komma att vidtas som kunde påverka dess intressen, i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 360 ovan, dels befann sig i en rättsstridig situation, i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 361 ovan.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grupp av grunder.
7.

Den tjugonde till den tjugoandra grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
Genom den tjugonde och den tjugoförsta grunden, vilka avser åsidosättande av rätten till försvar och rätten att yttra sig, har sökandebolagen gjort gällande, för det första, att den frist på fem dagar som det andra sökandebolaget beviljades för att inkomma med sina synpunkter på utkastet till återkallande av tillståndet var otillräcklig, för det andra, att förklaringarna om att sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera inte hade delgetts dem under förfarandet och att dessa vara relevanta i motsats till vad ECB har hävdat. För det tredje har de hävdat att ECB inte förklarade varför situationen ställde krav på skyndsamhet. Slutligen har de hävdat att bestämmelserna i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen som föreskriver en frist på tre dagar för att inge synpunkter på utkastet till återkallande av tillståndet utgör en oproportionerlig och godtycklig begränsning av kreditinstitutens rätt till ett effektivt rättsmedel och är därför rättsstridiga.
Inom ramen för den tjugoandra grunden har sökandebolagen åberopat att motiveringsskyldigheten åsidosattes, genom att det resonemang som låg till grund för beslutet av den 17 juli 2018 är ytligt och vagt och inte klart identifierar de särskilt allvarliga brister som motiverade återkallandet av det andra sökandebolagets tillstånd, jämfört med standarderna för efterlevnad inom banksektorn.
ECB har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandebolagens argument
a)

Åsidosättande av rätten att yttra sig
Det ska inledningsvis erinras om att artikel 31 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, med rubriken ”Rätten att bli hörd”, har följande lydelse:
”1.   Innan ECB får anta ett ECB-tillsynsbeslut som riktar sig till en part och som skulle påverka denna parts rättigheter negativt, måste denna part ges möjlighet att skriftligen inkomma med synpunkter till ECB om sakförhållanden, invändningar och rättsliga grunder som är av relevans för ECB-tillsynsbeslutet …
…
3.   Parten ska principiellt sett ges möjlighet att yttra sig skriftligen inom två veckor efter det att den har erhållit meddelandet där det anges vilka sakförhållanden, invändningar och rättsliga grunder som ECB avser att grunda sitt tillsynsbeslut på.
Efter ansökan från parten får ECB förlänga denna tidsfrist när så är lämpligt.
Under särskilda omständigheter får ECB förkorta tidsfristen till tre arbetsdagar. Tidsfristen ska också förkortas till tre arbetsdagar i de situationer som anges i artiklarna 14 och 15 i [grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen].
4.   Trots vad som sägs i punkt 3, och om inget annat följer av punkt 5, får ECB anta ett ECB-tillsynsbeslut som riktar sig till en part och som skulle påverka denna parts rättigheter negativt, utan att ge denna part möjlighet att yttra sig över de sakförhållanden, invändningar och rättsliga grunder som är av relevans för ECB-tillsynsbeslutet innan det antas, om det förefaller nödvändigt att fatta ett skyndsamt beslut för att förhindra att det finansiella systemet lider väsentlig skada.
5.   Om ett skyndsamt ECB-tillsynsbeslut antas i enlighet med punkt 4, ska parten ges möjlighet att skriftligen yttra sig över de sakförhållanden, invändningar och rättsliga grunder som är av relevans för ECB-tillsynsbeslutet utan otillbörligt dröjsmål efter antagandet. Parten ska principiellt sett ges möjlighet att yttra sig skriftligen inom två veckor efter det att ECB-tillsynsbeslutet har mottagits. Efter ansökan från parten får ECB förlänga denna tidsfrist, som emellertid inte får överstiga sex månader. ECB ska se över ECB-tillsynsbeslutet med anledning av partens synpunkter och bekräfta det, återkalla det, ändra det eller återkalla det och ersätta det med ett nytt ECB-tillsynsbeslut.
…”
Det följer av fast rättspraxis att iakttagandet av rätten till försvar inbegriper ett iakttagande av rätten att yttra sig. Rätten att yttra sig innebär att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt. Det följer av domstolens praxis att regeln om att den person till vilken ett negativt beslut är riktat ska ges möjlighet att yttra sig innan beslutet fattas syftar till att bereda den behöriga myndigheten tillfälle att på ett meningsfullt sätt beakta samtliga relevanta uppgifter (se dom av den 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av punkt 3.1 a i beslutet av den 17 juli 2018 att detta beslut antogs med stöd av artikel 14.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, att tidsfristen för att inkomma med synpunkter var tre dagar och att ECB beslutade att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att förlänga denna tidsfrist till fem arbetsdagar.
Tribunalen påpekar först att ECB gjorde en korrekt tillämpning av de relevanta bestämmelserna i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen vad gäller rätten att yttra sig för de kreditinstitut som ett beslut av ECB riktar sig till, nämligen artikel 31.3 i nämnda ramförordning.
Vidare anser tribunalen, i likhet med ECB, att unionslagstiftaren gjorde en bedömning av huruvida den tidsfrist som föreskrivs i dessa bestämmelser var rimlig genom att göra en avvägning mellan de motstående intressena, nämligen, å ena sidan, kreditinstitutens privata intressen av att få längsta möjliga tid på sig att formulera sina synpunkter och, å andra sidan, allmänintresset av att lagenligheten återställs så snabbt som möjligt. Sökandebolagen kan därför inte ifrågasätta att de tidsfrister som fastställts i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen är rimliga utan att framställa en formell invändning om rättsstridighet mot de aktuella bestämmelserna.
I den mån som sökandebolagen har framställt en invändning om rättsstridighet mot bestämmelserna i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, vad beträffar den oproportionerliga karaktären på den tidsfrist som föreskrivs för att inge synpunkter på ett utkast till återkallande av tillståndet, ska denna invändning avvisas på grund av att den har framställts för sent. Sökandebolagen framställde denna invändning först i samband med repliken. Det följer av rättspraxis att ramen för en tvist fastställs genom den ansökan genom vilken talan anhängiggörs och att en invändning om rättsstridighet inte kan upptas till sakprövning i samband med repliken. Invändningen om rättsstridighet har i förevarande fall inte heller grundats på någon rättslig eller faktisk omständighet som framkommit under förfarandet i den mening som avses i artikel 84.2 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 27 september 2005, Common Market Fertilizers/kommissionen,
T‑134/03 och T‑135/03
,
EU:T:2005:339
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Dessutom är sökandebolagens påstående om att det inte förelåg någon situation som ställde krav på skyndsamhet verkningslöst, eftersom ECB i förevarande fall inte tillämpade de bestämmelser i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen som avser detta, nämligen artikel 31.4 och 31.5 i ramförordningen. I själva verket gjorde ECB en korrekt tillämpning av artikel 31.3 tredje stycket i ramförordningen, eftersom den antog sitt beslut med stöd av artikel 14 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, en situation då parternas tidsfrist för att yttra sig reduceras till tre arbetsdagar.
b)

Åsidosättande av rätten till försvar
Vad beträffar åsidosättandet av rätten till försvar, har sökandebolagen endast tillagt att förklaringarna om att sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera inte delgavs bolaget.
I det avseendet räcker det att erinra om, såsom framgår av övervägandena i punkterna 147–152 ovan, att förklaringarna om att ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera endast utgör förberedande rättsakter som inte är bindande och som föregår eventuella resolutionsordningar, vars antagande inte nödvändigtvis medför antagandet av en sådan ordning enligt förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, och att det inte råder funktionell likvärdighet mellan en bedömning att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera och ett återkallande av tillståndet, även om de fakta som ligger till grund för de två rättsakterna kan överlappa varandra, eftersom villkoren för att dra in tillståndet tydligt skiljer sig från de överväganden som ligger till grund för bedömningen huruvida ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera.
Som ECB korrekt har påpekat var förklaringarna om att sökandebolaget fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera i förevarande fall grundade på skäl som skiljer sig från skälen i beslutet att återkalla tillståndet. I den mån som de överlappade varandra, angavs däremot dessa skäl i FSA:s utkast till beslut om återkallande av tillståndet, som är det enda relevanta i förevarande mål, vilket det andra sökandebolaget fick tillfälle att yttra sig över. Anmärkningen om att dessa förklaringar inte delgavs kan följaktligen inte godtas eftersom den är verkningslös.
Vidare kan sökandebolagen inte med framgång kritisera FSA för att inte ha haft en dialog med ledningen och aktieägarna i den enhet som stod under tillsyn för att uppnå full efterlevnad. Det framgår nämligen av punkterna 23, 39 och 278 ovan att det andra sökandebolaget obestridligen fick flera varningar och tillfällen att föra dialog med FSA och att FSA i tillräcklig utsträckning samarbetade för att under hela förfarandet förklara på vilka sätt de identifierade bristerna fortfarande kvarstod.
c)

Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Enligt artikel 22.2 andra stycket i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen ska ECB:s beslut innehålla grunderna för beslutet.
Enligt artikel 33.1 och 33.2 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen ska ett ECB-tillsynsbeslut åtföljas av en motivering av beslutet. Motiveringen ska innehålla de väsentliga sakförhållanden och rättsliga skäl som ECB har grundat sitt tillsynsbeslut på.
I artikel 39.1 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen anges att ”[e]n enhet som står under tillsyn ska betraktas som betydande enhet som står under tillsyn om ECB fastställer detta i ett ECB-beslut som riktar sig till den berörda enhet som står under tillsyn …, där de underliggande skälen till detta beslut förklaras”.
Det ska framhållas att de bestämmelser som har nämnts i punkterna 381–383 ovan endast utgör, inom ramen för grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, en hänvisning till den motiveringsskyldighet som unionens institutioner och organ har enligt artikel 296 andra stycket FEUF (dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
).
Motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift som ska skiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska mot denna bakgrund vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska klart och tydligt framgå av den hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Vad särskilt gäller skyldigheten att motivera ett individuellt beslut har denna till syfte, utöver att göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet, att ge den som berörs av beslutet tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet eventuellt är behäftat med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas (se dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vidare ska frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området (se dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall räcker det att konstatera att beslutet av den 17 juli 2018 är mycket tydligt strukturerat (en processuell del, en del där det erinras om de faktiska omständigheter som låg till grund för ärendet, en del som sammanfattar de identifierade bristerna och som grundar sig på FSA:s utkast till beslut om återkallande av tillståndet och en del som analyserar huruvida åtgärden att återkalla tillståndet var proportionerlig och som grundar sig på ECB:s egen bedömning) och anger uttömmande de faktiska och rättsliga omständigheter som varje del är grundad på. Det ska vidare påpekas att beslutet antogs i ett sammanhang av flerårig dialog mellan det andra sökandebolaget och FSA, såsom har beskrivits i punkt 364 ovan, vilket gör det möjligt att dra slutsatsen att det andra sökandebolaget utan tvekan kände till det faktiska och processuella sammanhang som beslutet avsåg, i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 387 ovan. Det ska dessutom påpekas att motiveringen i detta beslut gjorde det möjligt för det andra sökandebolaget att förstå de skäl som motiverade antagandet av beslutet och att formulera sina invändningar och gav unionsdomstolen möjlighet att utföra sin prövning, i enlighet med den rättspraxis som har nämnts i punkt 386 ovan.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grupp av grunder.
8.

Den tjugotredje och den tjugofjärde grunden: Bland annat åsidosättande av rätten att få tillgång till det andra sökandebolagets akt och aktieägarens rättigheter i samband med omprövningsförfarandet
Inom ramen för den tjugotredje grunden har sökandebolagen gjort gällande att rätten att få tillgång till det andra sökandebolagets akt åsidosattes. De anser att ECB rättsstridigt vägrade att ge den begärda tillgången innan begäran om omprövning ingavs, trots att de handlingar som det första sökandebolaget begärde var nödvändiga för att det skulle kunna förbereda denna begäran. Däremot beviljade ECB en sådan tillgång efter det att den administrativa omprövningsnämnden hade slagit fast att begäran om omprövning kunde tas upp till prövning, samtidigt som den reducerade tillgången till intet, genom att endast tillhandahålla 23 av de 230 handlingar som fanns i akten, eftersom den ansåg att alla de andra handlingarna var konfidentiella
Genom den tjugofjärde grunden har sökandebolaget åberopat flera åsidosättanden av det första sökandebolagets rättigheter i samband med omprövningsförfarandet som de anser påverkar lagenligheten av beslutet av den 17 juli 2018, så till den grad att det är motiverat att ogiltigförklara beslutet.
För det första anser de att ECB begick ett fel i beslutet av den 26 mars 2018, eftersom beslutet innehöll felaktig information om att endast kreditinstitutet kunde inge en begäran om omprövning, trots att det i beslutet av den administrativa omprövningsnämnden också ansågs att aktieägaren hade rätt att inge en sådan begäran. ECB delgav inte heller det första sökandebolaget detta beslut, trots att bolaget hade rätt att begära om prövning av beslutet.
För det andra har sökandebolagen kritiserat ECB för att den inte beviljade det första sökandebolaget tillgång till akten före förhandlingen inför den administrativa omprövningsnämnden, vilket således hindrade bolaget från att korrekt formulera och i tillräcklig grad styrka sin begäran om omprövning, genom att stödja sig på påstådda sekretesskäl.
För det tredje begränsades det första sökandebolagets rätt att yttra sig på grund av den alltför korta tidsfrist som bolaget beviljades för att inkomma med ytterligare synpunkter efter att ha fått tillgång till akten.
För det fjärde har sökandebolagen gjort gällande att ECB inte gav den administrativa omprövningsnämnden tillgång till den fullständiga versionen av beslutet av den 26 mars 2018, vilket endast ingavs av det första sökandebolaget i en redigerad version som bolaget hade tillgång till efter att ha hittat den på FSA:s webbplats. Möjligheten att få till stånd en opartisk och objektiv omprövning undergrävdes ytterligare genom att den administrativa omprövningsnämndens granskning begränsades till endast de juridiska grunderna och endast de anmärkningar som hade anförts i begäran om omprövning, en begränsning som föreskrivs i artikel 10.2 i beslut 2014/360, men som inte har något stöd i artikel 24 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.
För det femte har sökandebolagen kritiserat ECB för att den inte gjorde företrädarna för det andra sökandebolaget, såsom likvidatorerna eller tidigare direktörer, delaktiga i omprövningsförfarandet, vilket uppenbart strider mot principerna om en rättvis rättegång och strider mot sökandebolagets rätt att yttra sig, vilket är föremålet för nämnda beslut.
För det sjätte har sökandebolagen gjort gällande att det saknas en motivering i beslutet av den 17 juli 2018, eftersom skälen till att avslå begäran om omprövning inte angavs däri. Möjligheten att även beakta motiveringen i omprövningsnämndens yttrande kan inte avhjälpa bristen på motivering i beslutet, eftersom kravet i artikel 24.9 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen inte kan uppfyllas genom en motivering
per relationem
.
ECB har, med stöd av kommissionen, tillbakavisat sökandebolagens argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att enligt artikel 22.2 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, artikel 32 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och artikel 20 i beslut 2014/360 ska berörda personers rätt till försvar iakttas fullt ut under förfarandena. De ska ha rätt att få tillgång till ECB:s akt, med förbehåll för andra personers berättigade intresse av att deras affärshemligheter skyddas. Rätten att få tillgång till akten ska inte gälla konfidentiell information.
Vidare föreskrivs det i artikel 24.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen att varje fysisk eller juridisk person får begära en omprövning av ett beslut av ECB som är riktat till den personen eller som direkt och personligen berör denna person.
I förevarande fall ska det först konstateras att det andra sökandebolaget inte ingav en begäran om omprövning enligt artikel 24 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, trots att bolaget hade rätt att göra det. För det andra, vad beträffar den första ansökan om tillgång till akten som avfattades av det första sökandebolaget, ingav detta sökandebolag den 15 april 2018 en ansökan om tillgång, efter det att det initiala tillsynsförfarandet som ledde till beslutet av den 26 mars 2018 hade avslutats.
Beslutet av den 26 mars 2018 var inte riktat till det första sökandebolaget och beslutet kan inte anses direkt och personligen ha berört detta sökandebolag, enligt domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punkterna
–
och
).
Under dessa omständigheter begick inte ECB något fel genom att inte bevilja det första sökandebolaget tillgång till akten, vilket inte var en berörd part, i den mening som avses i artikel 22.2 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen samt artiklarna 26 och 32 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen, när bolagets första ansökan ingavs.
Vad beträffar den andra ansökan om tillgång, som ingavs den 26 april 2018 tillsammans med begäran om omprövning av beslutet av den 26 mars 2018, samt de andra anmärkningarna avseende genomförandet av förfarandet, ska det framhållas att den administrativa omprövningsnämnden godtog att det första sökandebolagets begäran om omprövning kunde tas upp till prövning på grundval av artikel 24.5 i grundförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen. Sakprövningsförutsättningarna som fastställs i denna bestämmelse, vilka sammanfaller med dem som föreskrivs i artikel 263 FEUF för talan vid domstol, ansågs vara uppfyllda i fråga om detta sökandebolag på grundval av beslutet av den 12 september 2017, Fursin m.fl./ECB (
T‑247/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:623
). Den administrativa omprövningsnämnden godtog följaktligen även detta sökandebolags ansökan om tillgång till akten, i dess egenskap av sökande i ett omprövningsförfarande, enligt artikel 20 i beslut 2014/360.
I det avseendet ska det emellertid påpekas att det första sökandebolaget inte skulle ha ansetts ha rätt att inge en begäran om omprövning i avsaknad av beslutet av den 12 september 2017, Fursin m.fl./ECB (
T‑247/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:623
), och att sistnämnda beslut senare upphävdes av EU-domstolen genom domen av den 5 november 2019, BCE m.fl./Trasta Komercbanka m.fl. (
C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
). I själva verket gavs följaktligen detta sökandebolag möjligheter, såsom omprövningsförfarandet, som är ett ytterligare rättsmedel utöver talan vid domstol, och en tillgång till akten, som bolaget inte borde ha beviljats.
Under dessa särskilda omständigheter, vilka inte kan uppstå på nytt eftersom beslutet av den 12 september 2017, Fursin m.fl./ECB (
T‑247/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:623
), som den administrativa omprövningsnämnden stödde sig på, upphävdes av EU-domstolen, och med hänsyn till att det första sökandebolaget inte hade rätt att väcka förevarande talan, i den mån den avser yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018, såsom framgår av punkt 100 ovan, och att det andra sökandebolaget inte har rätt att åberopa dessa grunder, eftersom bolaget inte var part i omprövningsförfarandet, då det hade valt att inte inge en begäran, trots att det hade rätt att göra det, kan talan inte prövas såvitt avser de grunder som rör åsidosättande av rätten till försvar i samband med omprövningsförfarandet.
Under alla omständigheter, även om det skulle antas att talan kan prövas såvitt avser dessa grunder, kan de inte leda till en ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018, eftersom beslutet inte hade gett ett annat resultat om dessa eventuella förfarandefel inte hade förelegat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 1990, Frankrike/kommissionen,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, punkt
), vilket bekräftas av bedömningen i punkterna 105–389 ovan.
9.

Den tjugofemte grunden, som har anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna: Beslutet av den 17 juli 2018 är rättsstridigt
Den tjugofemte grunden, som har anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna, avser att beslutet av den 17 juli 2018 är rättsstridigt.
ECB har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandebolagens argument.
I förevarande mål kan ingen av de grunder som har åberopats i mål T‑584/18 göra det möjligt att slå fast att beslutet av den 17 juli 2018 är rättsstridigt.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser denna grund.
10.

Yrkandet om åtgärder för bevisupptagning
Sökandebolagen har, vid flera tillfällen i sina inlagor, yrkat att tribunalen ska vidta olika åtgärder för bevisupptagning: för det första, förplikta ECB och FSA att inge handlingar, däribland FOLTF-besluten, för det andra, besluta att det ska inges handlingar som styrker att ECB fattade ett beslut om frivillig likvidation och vittnesmål från berörda tjänstemän vid ECB, för det tredje, förplikta ECB och Republiken Estland att lämna ut slutsatserna om att lagstiftningen i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism hade åsidosatts och vittnesmålen från FSA:s ordförande och berörda tjänstemän vid ECB och, för det fjärde, förplikta ECB att identifiera de konkreta vilseledande uppgifter som sökandebolagen påstås ha lämnat och att lämna ut de handlingar som visar att ECB och FSA hade haft ett utbyte om problemet med filialen i Lettland, vilket förblev ett olöst problem i den administrativa uppgörelse som skedde i Lettland, och kalla FSA:s ordförande och de berörda tjänstemännen vid ECB som vittnen.
ECB har motsatt sig sökandebolagens yrkande om åtgärder för bevisupptagning, eftersom de begärda åtgärderna inte uppfyller de krav som ställs i rättspraxis och i artikel 88 i rättegångsreglerna, avseende särskilt de begärda upplysningarnas relevans och nödvändighet för att fastställa vissa faktiska omständigheter och avgöra tvisten.
Tribunalen påpekar inledningsvis att sökandebolagens yrkande utgör ett yrkande om åtgärder för bevisupptagning, i den mening som avses i artikel 91 b–d i rättegångsreglerna, som har föreslagits enligt artikel 88.1 i rättegångsreglerna.
Det framgår av artikel 88.2 i rättegångsreglerna att en part som ger in en begäran som avses i artikel 88.1 ska i denna ange exakt vad de begärda åtgärderna ska bestå i och skälen till att de ska vidtas. Vidare anges det i nämnda bestämmelse att om begäran framställs efter den första skriftväxlingen, ska den part som framställer begäran ange skälen till att detta inte kunnat ske tidigare.
I förevarande mål har de flesta av yrkandena om åtgärder för bevisupptagning, med undantag av det yrkande som syftar till att ”FOLTF-besluten” ska företes, framställts för första gången i samband med repliken. Sökandebolagen har i sin ansökan inte på något sätt förklarat skälen till detta dröjsmål. Följaktligen ska dessa yrkanden avvisas.
Under alla omständigheter ska det konstateras att yrkandena om åtgärder för bevisupptagning inte är tillräckligt exakta vad gäller vad åtgärderna ska bestå i och relevansen av vittnesmålen och de handlingar som ska företes.
Tribunalen påpekar, i likhet med ECB och kommissionen, att de frågor som sökandebolagen vill höra vittnena om inte syftar till att fastställa de faktiska omständigheterna, utan till att bekräfta en rad rena obestyrkta påståenden från sökandebolagens sida. Även om dessa påståenden skulle antas vara bekräftade, är de inte relevanta för utgången av tvisten. Det ska vidare konstateras att yrkandet om att höra vittnen också är delvis otydligt vad gäller identifieringen av de personer som ska höras.
Vad vidare beträffar yrkandena om att handlingar ska företes, för det första, vad gäller ”FOLTF-besluten” (det enda yrkande om åtgärder för bevisupptagning som framställdes i samband med ansökan och därför inte för sent), ska yrkandet ogillas på grundval av de överväganden som har angetts i punkt 181 ovan. För det andra, såsom har slagits fast i punkt 279 ovan, framgår konstaterandena om överträdelse av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism tillräckligt klart av beslutet av den 17 juli 2018. För det tredje framgår det av punkt 267 ovan att fastställandet av huruvida frågan om filialen i Lettland fortfarande var en oavgjord fråga för FSA och ECB inte utgör en nödvändig del för att avgöra tvisten.
Av det ovan anförda följer att yrkandena om åtgärder för bevisupptagning ska i första hand delvis avvisas på grund av att de har framställts för sent och delvis ogillas, eller i andra ogillas i sin helhet.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan i mål T‑584/18 ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 137 i rättegångsreglerna ska tribunalen i mål där det saknas anledning att döma i saken besluta om rättegångskostnaderna enligt vad den finner skäligt.
Med hänsyn till de överväganden som har föranlett tribunalen att slå fast att det inte längre finns anledning att döma i saken i mål T‑351/18, är det med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål skäligt att besluta att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. ECB har yrkat att sökandebolagen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta ECB:s rättegångskostnader. Eftersom sökandebolagen har tappat mål T‑584/18, ska ECB:s yrkande bifallas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader i mål T‑584/18.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Målen T‑351/18 och T‑584/18 förenas vad gäller domen.

2)
Det finns inte längre anledning att döma i saken i mål T‑351/18.

3)
Talan i mål T‑584/18 ogillas.

4)
I mål T‑351/18 ska Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, Europeiska centralbanken (ECB) och Europeiska kommissionen bära sina rättegångskostnader.

5)
I mål T‑584/18 ska Ukrselhosprom PCF och Versobank bära sina rättegångskostnader och ersätta ECB:s rättegångskostnader.

6)
I mål T‑584/18 ska kommissionen bära sina rättegångskostnader.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 oktober 2021.
Underskrifter
Innehållsförteckning

I. Bakgrund till tvisten

II. Förfarandet och parternas yrkanden

A. Inledningen av förfarandet och parternas yrkanden i mål T‑351/18

B. Inledningen av förfarandet och parternas yrkanden i mål T‑584/18

C. Det fortsatta förfarandet i de båda målen

III. Rättslig bedömning

A. Huruvida saken i målet består och huruvida sökandebolagen fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad i mål T‑351/18

B. Huruvida talan i mål T‑584/18 kan tas upp till prövning

1. Huruvida yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 17 juli 2018 kan tas upp till prövning

2. Huruvida yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna kan tas upp till prövning

C. Prövning i sak

1. Den första, den andra, den fjortonde, den femtonde och den nittonde grunden

a) Befogenhetsfördelningen mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna inom den gemensamma tillsynsmekanismen vad beträffar återkallande av tillstånd på grund av åsidosättande av reglerna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism

b) Den första delgrunden: ECB:s bristande behörighet att återkalla kreditinstitutets tillstånd, eftersom den nationella behöriga myndigheten redan hade antagit en förklaring om att kreditinstitutet fallerade eller sannolikt skulle komma att fallera

c) Den andra delgrunden: ECB:s bristande behörighet att bedöma frågor som rör bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism

d) Den tredje delgrunden: ECB:s bristande behörighet att vägra tillåta frivillig likvidation av det andra sökandebolaget och försäljning av banken till en annan investerare

e) Den fjärde delgrunden: Maktmissbruk

2. Den tredje grunden: ECB åsidosatte skyldigheten att göra en omsorgsfull och opartisk prövning

3. Den fjärde och den femte grunden: Påståendet att det gjordes oriktiga bedömningar eller att vissa relevanta omständigheter i ärendet inte beaktades

a) Den femte grunden: Underlåtenhet att beakta den positiva roll som det andra sökandebolagets nya ledning hade

b) Den femte grunden: Oriktig bedömning av huruvida uppgifterna om det andra sökandebolagets verksamheter i Lettland var felaktiga

4. Den sjätte, den tolfte och den artonde grunden: Det gjordes en oriktig bedömning i den mån som ECB felaktigt grundade sitt beslut på åsidosättandet av FSA:s föreskrift, och rättssäkerhetsprincipen åsidosattes

5. Den sjunde till den elfte grunden, den trettonde till den femtonde grunden och den sjuttonde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

6. Den sextonde och den artonde grunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen, icke-diskrimineringsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen

7. Den tjugonde till den tjugoandra grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter

a) Åsidosättande av rätten att yttra sig

b) Åsidosättande av rätten till försvar

c) Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

8. Den tjugotredje och den tjugofjärde grunden: Bland annat åsidosättande av rätten att få tillgång till det andra sökandebolagets akt och aktieägarens rättigheter i samband med omprövningsförfarandet

9. Den tjugofemte grunden, som har anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet avseende kostnaderna: Beslutet av den 17 juli 2018 är rättsstridigt

10. Yrkandet om åtgärder för bevisupptagning

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.