CELEX: 62015TJ0110
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Handlingar som ingår i en av Olafs utredningar
Nekad tillgång
Undantag för skyddet av syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning
Kategori av handlingar

Bakgrund till tvisten
Den 17 juni 2014 informerades sökanden, International Management Group, om att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) utredde ”eventuella oegentligheter, angående sökandens rättsliga ställning, vid tilldelningen av EU-medel [till denna], angående bland annat tillämpningen av artikel 53.1 c i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget [(
EGT L 248, 2002, s. 1
)]”.
Under Olafs utredning hölls, i samband med den sammanfattning av omständigheterna som ska göras enligt artikel 9.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT, L 248, 2013, s.1), en intervju mellan Olaf och en företrädare för sökanden med påföljande skriftväxling och en ansökan om tillgång till vissa handlingar som nämnts i denna sammanfattning av omständigheterna. Olaf avslog denna ansökan med stöd av ovannämnda förordning.
Den 30 oktober 2014 ansökte sökanden, med stöd av artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
), om tillgång till
”a)
alla handlingar och uppgifter som finns hos Olaf och som har samband med utredningen,
b)
alla övriga handlingar och uppgifter som finns hos Olaf och som rör sökanden,
c)
all skriftväxling som avses i ’Sammanfattning av omständigheterna’ i bilagan till [Olafs] skrivelse av den 6 oktober 2014 eller har samband med denna sammanfattning,
d)
all skriftväxling mellan Olaf och de medlemsstater som omfattas av utredningen,
e)
alla handlingar, rapporter och uppgifter som har samband med utredningen och som har översänts till eller av medlemsstaterna, inklusive
i)
påstådda ’formella förklaringar av myndigheterna (inklusive utrikesministerierna) i vissa medlemsstater’ (se punkt 22 i Olafs handling med rubriken ’Sammanfattning av omständigheterna’),
ii)
påstådda ’uppgifter från Förenta Nationerna och GD Echo’ (se punkterna 23–25 i Olafs handling med rubriken ’Sammanfattning av omständigheterna’),
f)
alla handlingar, rapporter och uppgifter som har samband med utredningen och som har tillhandahållits unionens institutioner, organ och byråer samt myndigheter i länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen under åren 2008 – 2014.”
Den 27 november 2014 nekade Olaf sökanden tillgång till samtliga begärda handlingar med hänvisning till att ett utlämnande skulle undergräva det skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Den 11 december 2014 gav sökanden in en bekräftande ansökan om tillgång till de begärda handlingarna (nedan kallad den bekräftande ansökan), i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001.
De handlingar som angetts ovan i punkt 3 och som uppgavs i sökandens ursprungliga ansökan under punkterna a, c och f omfattas av Olafs utredning med referens OF/2011/1002. Utredningen avslutades den 12 december 2014 och Olaf överlämnade den slutliga rapporten till Europeiska kommissionen den 15 december 2014.
Den 6 februari 2015 antog Olaf beslut THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287 om avslag på den bekräftande ansökan (nedan kallat det angripna beslutet), och uppgav att samtliga begärda handlingar omfattades antingen av en pågående utredning eller av en avslutad utredning, men att den skäliga frist inom vilken Europeiska unionens behöriga myndigheter eller nationella myndigheter ska vidta uppföljningsåtgärder ännu inte löpt ut, varför ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva skyddet för syftet med dessa utredningar.
Förfarandet och parternas yrkande
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 mars 2015 har sökanden väckt förevarande talan.
Genom särskild handling som inkom samma dag begärde sökanden att målet skulle handläggas enligt förfarandet för skyndsam handläggning, i enlighet med artikel 76a i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
Kommissionen inkom med sitt svaromål till tribunalens kansli den 24 april 2015.
Genom tribunalens beslut (åttonde avdelningen) av den 5 maj 2015 avslogs begäran om skyndsam handläggning.
Repliken inkom till tribunalens kansli den 24 augusti 2015.
Dupliken inkom till tribunalens kansli den 27 oktober 2015.
Den 27 november 2015 underrättade tribunalens kansli parterna om att den skriftliga delen av förfarandet avslutats. Parterna inkom inte, inom den frist som föreskrivs i artikel 106.2 i tribunalens rättegångsregler, med någon begäran om att muntlig förhandling skulle hållas.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fyra grunder. Som första grund har sökanden gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet såtillvida att den har åberopat att det finns en allmän presumtion om att handlingar av detta slag omfattas av skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Den andra grunden avser att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut, den tredje grunden avser bristande motivering vad gäller skyddet för den enskildes privatliv och integritet, och den fjärde grunden avser ett åsidosättande av principen om god förvaltning.
Den första grunden: Huruvida kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet såtillvida att den har åberopat att det finns en allmän presumtion om att handlingar av detta slag omfattas av skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
Som första grund har sökanden hävdat att kommissionen inte iakttagit sin motiveringsskyldighet eftersom den antagit sitt beslut med tillämpning av en allmän presumtion med avseende på de begärda handlingarna. Sökanden har härvidlag erinrat om att skälet till att en allmän presumtion kan tillämpas är att samma överväganden är tillämpliga på handlingar av samma typ. Det framgår av de skäl som angetts i det angripna beslutet att olika överväganden gör sig gällande i fråga om olika slags handlingar. Den aktuella utredningen är dessutom avslutad nu. Olafs metod bestående i att tillämpa en allmän presumtion på samtliga handlingar strider även mot ändamålet med förordning nr 1049/2001.
Dessutom är ingen allmän presumtion tillämplig i förevarande fall, vare sig med beaktande av lagstiftning eller av befintlig rättspraxis, och kommissionens jämförelse med andra allmänna presumtioner som erkänts i rättspraxis är utan verkan.
Kommissionen har gjort gällande att sökandens argument tycks innehålla sakinvändningar som inte har något som helst samband med motiveringsskyldigheten. Det angripna beslutet är nämligen tillräckligt motiverat i förhållande till såväl befintlig rättspraxis om tillgång till Olafs utredningsakter, som tillämpligheten av rättspraxis om allmänna ”lagstadgade” presumtioner med avseende på handlingar som ingår i sådana akter. Den allmänna presumtion som Olaf på senare tid tillämpat grundar sig på en analog tillämpning av den numera fasta rättspraxis som gäller på området. Enligt kommissionen ska handlingar som rör Olafs utredningar omfattas av en allmän presumtion på samma sätt som de fall där en sådan presumtion redan erkänts i rättspraxis. Erkännandet av en sådan presumtion motiveras av behovet att bevara den ändamålsenliga verkan hos det sektorspecifika regelverk som unionslagstiftaren antagit och som utesluter rätten till tillgång till en sådan akt och/eller skyddar sekretessen av de handlingar som ingår i akten, för att undvika att reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar inte utnyttjas för att kringgå eller undergräva de sektorspecifika bestämmelserna.
I detta sammanhang har kommissionen framhållit att i likhet med vad som gäller i konkurrensrättsliga ärenden, följer den allmänna presumtionen för att neka tillgång till handlingar av bestämmelserna i den sektorspecifika lagstiftningen (förordning nr 883/2013), som föreskriver strikta regler om sekretess vid behandling av uppgifter som inhämtats i samband med en utredning (artikel 10, och mer allmänt artiklarna 3–16 i nämnda förordning) och som utesluter en rätt till tillgång till den aktuella akten. Om den breda allmänheten, och i synnerhet de berörda personerna, kunde få tillgång till akten på grundval av förordning nr 1049/2001, skulle det sektorspecifika regelverket omedelbart undergrävas och effektiviteten av utredningarna skulle försämras avsevärt. Den sekretess som följer av förordning nr 883/2013 svarar dessutom mot ett alldeles särskilt syfte, nämligen att, för det första, säkerställa att utredningen genomförs korrekt, vilket är ett syfte av allmänintresse, och, för det andra, skydda de berörda personernas legitima intressen, på så sätt att de uppgifter de överlämnar till kommissionen används uteslutande i samband med utredningen. Kommissionen har slutligen anfört att den allmänna presumtionen ska tillämpas inte bara före, utan även efter det att utredningen och dess uppföljning definitivt har avslutats.
Tribunalen erinrar inledningsvis om den lagstiftning som är tillämplig i förevarande fall, samt om de principer som utvecklats i rättspraxis om tillgång till handlingar.
För det första ska varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat, enligt artikel 15.3 FEUF och artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar enligt de principer och villkor som ska bestämmas i enlighet med artikel 15.3 FEUF. Enligt andra meningen i denna bestämmelse ska dessa principer och villkor fastställas genom förordningar antagna av Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
För det andra framgår det av domstolens praxis att tillgången till handlingar inte behöver vara lika omfattande när det gäller kommissionens administrativa verksamhet som när det gäller en unionsinstitutions lagstiftande verksamhet (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punkt
).
För det tredje syftar förordning nr 1049/2001 till att ge allmänheten en så omfattande rätt till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna som möjligt (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
). Det framgår även av denna förordning, i synnerhet av dess artikel 4 som föreskriver undantagsbestämmelser i detta avseende, att rätten till tillgång till handlingar icke desto mindre är underställd vissa begränsningar med hänsyn till allmänna eller privata intressen (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punkt
, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
).
För det fjärde ska unionsinstitutionerna, enligt undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, neka tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med institutionernas inspektioner, utredningar och revisioner – om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut.
För det femte kan en ansökan om tillgång till en handling enligt domstolens fasta praxis i princip inte avslås enbart med motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001. Den berörda institutionen måste även förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av ett undantag i denna artikel (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/02 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
).
Domstolen har emellertid slagit fast att det i detta sammanhang står gemenskapsinstitutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma slag (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/02 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, se även dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har således slagit fast att det finns allmänna presumtionsregler med innebörden att tillgång till handlingar ska nekas i fem förekommande fall, nämligen såvitt gäller handlingarna i akten i ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punkt
), handlingar som utväxlats mellan kommissionen och anmälande parter eller tredje man i ärenden avseende kontroll av företagskoncentrationer (dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punkt
, och dom kommissionen/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, punkt
), en institutions inlagor i ett domstolsförfarande (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
), handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
), samt handlingarna i ett ärende som gäller ett förfarande om tillämpningen av artikel 101 FEUF (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
).
Tribunalen har fastställt allmänna presumtionsregler i ytterligare fyra fall, nämligen när det gäller att ge en annan anbudsgivare tillgång till andra anbudsgivares anbud i ett offentligt upphandlingsförfarande (dom av den 29 januari 2013, Cosepuri/Efsa,
T‑339/10 och T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, punkt
), handlingar i ett så kallat EU Pilot-förfarande (dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen,
T‑306/12
, under överklagande,
EU:T:2014:816
, punkt
), handlingar som nationella konkurrensmyndigheter tillställt kommissionen med stöd av artikel 11.4 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
) (dom av den 12 maj 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/kommissionen,
T‑632/13
,
EU:T:2015:268
, punkt
) samt handlingar avseende kommissionens förberedelse av en konsekvensanalys för att utarbeta ett politiskt förslag (dom av den 13 november 2015, ClientEarth/kommissionen,
T‑424/14 och T‑425/14
, under överklagande,
EU:T:2015:848
, punkt
).
Oaktat det faktum att domstolen i de flesta mål som nämnts i punkt 29 ovan undersökte förhållandet mellan förordning nr 1049/2001 och någon annan förordning med särskilda bestämmelser vad gäller tillgången till handlingar och då drog slutsatsen att en enhetlig tillämpning av vart och ett av dessa regelverk måste säkerställas, följer det likväl av nämnda rättspraxis att förhållandet mellan två förordningar inte är det enda kriteriet som kan rättfärdiga att sådana allmänna presumtionsregler tillämpas.
Det framgår nämligen av den rättspraxis som det hänvisats till i punkt 29 ovan att
ratio legis
för att tillämpa sådana allmänna presumtionsregler hänför sig till den omständigheten att det är absolut nödvändigt att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med dessa inte äventyras. Erkännandet av en allmän presumtionsregel kan följaktligen motiveras av att tillgången till handlingar i vissa förfaranden inte är förenlig med ett korrekt genomförande av dessa förfaranden, och av risken för att dessa förfaranden undermineras. Allmänna presumtionsregler gör det således möjligt att bevara integriteten i förfarandet genom att begränsa inblandning från tredje part (se, för ett liknande resonemang dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen,
T‑306/12
, under överklagande,
EU:T:2014:816
, punkterna
och
, och generaladvokat Wathelets förslag till avgörande i de förenade målen LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, punkterna
,
,
och
). Tillämpning av specifika regler som föreskrivs i en rättsakt beträffande ett förfarande vid en av unionsinstitutionerna och för vilket de begärda handlingarna har upprättats är ett av de kriterier som motiverar att en allmän presumtionsregel erkänns (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, McCullough/Cedefop,
T‑496/13
, ej publicerad,
EU:T:2015:374
, punkt
och där angiven rättspraxis, och generaladvokaten Cruz Villalón förslag till avgörande i målet rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, punkt
).
Domstolens resonemang i ovannämnda mål kan följaktligen tillämpas även på Olafs:s utredningsförfaranden. Att med stöd av förordning nr 1049/2001 ge allmän tillgång till handlingar i Olafs akter, medan Olafs utredningsförfarande fortfarande pågår, skulle principiellt sett underminera ett korrekt genomförande av detta förfarande. Samma slutsats gör sig gällande för utredningar som Olaf nyligen avslutat (se punkt 35 nedan).
Det kan härvid konstateras att även Olafs utredningsförfarande omfattas av specifika regler om tillgång till uppgifter som inhämtats eller upprättats inom ramen för ett sådant förfarande, samt om hur dessa ska behandlas. I enlighet med förordning nr 883/2013 som reglerar Olafs utredningar, närmare bestämt artikel 10 i denna förordning, har Olaf en rättslig skyldighet att behandla sådana uppgifter som inhämtas under dess utredningar som belagda med sekretess och tystnadsplikt. Tribunalen noterar även att, bortsett från rätten att enligt artikel 9 i nämnda förordning erhålla sitt intervjuprotokoll (för att godkänna det eller lägga till synpunkter), föreskrivs inte någon rätt för personer som berörs av en utredning av Olaf att få tillgång till handlingar. Tillgång till Olafs akter ges nämligen först under uppföljningsförfarandet. Olafs slutrekommendation tillställs unionens behöriga myndigheter eller nationella myndigheter. Om dessa myndigheter har för avsikt att vidta sanktionsåtgärder mot en person som berörs av utredningen, i förevarande fall sökanden, är de skyldiga att ge sökanden tillfälle att utöva sin rätt till försvar i enlighet med det tillämpliga administrativa förfarandet eller brottmålsförfarandet.
Vad angår undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skydd för utredningsverksamhet, framgår det dessutom av rättspraxis att skyddet för Olafs utredningar sträcker sig ända till uppföljningsförfarandet under förutsättning att det genomförs inom en rimlig tidsfrist (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen,
T‑391/03 och T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punkterna
–
). Om denna rimliga tidsfrist för att besluta om lämplig uppföljning för de uppgifter som Olaf överlämnat till behöriga myndigheter ännu inte har löpt ut, skulle, enligt denna rättspraxis, tillgång till Olafs utredningsakt, även delvis tillgång, kunna äventyra de nationella myndigheternas ändamålsenliga användning av dessa uppgifter eftersom de personer som är inblandade i de misstänkta oegentligheterna skulle kunna handla på ett sätt som stör de förfaranden eller utredningar som dessa myndigheter kan ha beslutat att inleda. Det är även viktigt att notera att Olafs utredningar, samt eventuella senare åtgärder, är beroende av att uppgiftslämnare och vittnen är villiga att lämna information. Risken för att få sina uppgifter, förklaringar eller antaganden offentliggjorda skulle kunna få dessa personer att censurera de uppgifter de överlämnar eller hålla inne känslig information, vilket skulle kunna göra unionens politik för bedrägeribekämpning mindre effektiv.
Sammanfattningsvis utesluter det regelverk som är tillämpligt på Olafs verksamhet i princip att personer som berörs därav har rätt till tillgång till Olafs akter. Det är endast för det fall att de myndigheter som mottar den slutliga rapporten har för avsikt att vidta åtgärder som går de berörda personerna emot som myndigheterna – i enlighet med de handläggningsregler som är tillämpliga på dem – måste ge tillgång till Olafs slutliga rapport för att dessa personer ska kunna utöva sin rätt till försvar. Att bevilja allmänheten tillgång till Olafs akter eller slutliga rapporter skulle allvarligt underminera det regelverk som har instiftats genom förordning nr 883/2013.
Av det ovan anförda följer att vid tolkningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreligger en allmän presumtion för att ett utlämnande av handlingarna i en utredningsakt i princip skulle undergräva skyddet för syftet med Olafs utredningsverksamhet.
Emellertid utesluter inte en sådan allmän presumtion att berörda personer har rätt att visa att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punkt
, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
).
Skyldigheten att kontrollera huruvida den allmänna presumtionsregeln i fråga verkligen är tillämplig kan däremot inte tolkas så, att den berörda institutionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som begärs utlämnade i det enskilda fallet. En sådan skyldighet skulle frånta den allmänna presumtionen dess ändamålsenliga verkan, det vill säga möjligheten för den berörda institutionen att ge en allmän begäran om tillgång till handlingar ett allmänt svar (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa i praxis fastslagna principer som tribunalen ska pröva huruvida Olaf gjort en felaktig tillämpning av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
I förevarande fall är det ostridigt att sökandens ansökan om tillgång avser handlingar som omfattas av Olafs utredningar.
Det framgår av det angripna beslutet, och det har inte heller bestridits av sökanden, att de handlingar som nämnts i punkt 3 ovan och som angetts i sökandens ursprungliga ansökan under a och c–f, ingår i utredning OF/2011/1002 som Olaf bedriver gentemot sökanden, att denna utredning avslutades den 12 december 2014, och att de handlingar som ingår i sökandens ursprungliga ansökan under b omfattas av ett flertal pågående utredningar.
Med hänvisning till att utredning OF/2011/1002 avslutades den 12 december 2014, och på grundval av den rättspraxis som fastställer att utredningshandlingar fortsatt omfattas av undantaget i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 i de fall då utredningarna i fråga avslutats och slutrapporter upprättats men innan en rimlig tidsfrist för att besluta om lämpliga uppföljningsåtgärder löpt ut, har Olaf hävdat att i förevarande fall hade tidsfristen för att anta uppföljningsåtgärder med anledning av de uppgifter Olaf överlämnat till behöriga myndigheter ännu inte löpt ut. Olaf har även anfört att handlingarna omfattades av en allmän presumtion som var tillämplig både innan och efter det att utredningen avslutats, med hänvisning till behovet av att skydda sekretessbelagda uppgifter och av att försäkra sig om att uppgiftslämnare samarbetar. I detta avseende har Olaf uppgett att såväl utredningarna som uppföljningsåtgärderna till stor del var beroende av uppgifter från utomstående uppgiftslämnare och vittnen och av deras vilja att tillhandahålla de aktuella uppgifterna, och att om sådana uppgifter inte skyddades av sekretess skulle dessa parters villighet att bistå utredningen kunna påverkas negativt. I detta sammanhang har Olaf även hänvisat till de befintliga sektorspecifika bestämmelser som reglerar de utredningar Olaf genomför och skyldigheten att iaktta tystnadsplikt, såsom artikel 10 i förordning nr 883/2013.
Med stöd av de ovannämnda och i praxis fastslagna principerna finner tribunalen att Olaf gjorde en riktig bedömning när den tillämpade en allmän presumtion för sekretess i fråga om handlingar som rör dess utredningar.
Sökanden kan inte vinna framgång med argumentet att en sådan presumtion inte är tillämplig på handlingar som hänför sig till ett avslutat utredningsförande.
Såsom redan påpekats ovan ska en behörig myndighet nämligen, efter det att Olaf avslutat sin utredning och fastställt sin slutliga rapport, även besluta om vilka uppföljningsåtgärder som ska vidtas. Därmed ska den allmänna presumtionen även tillämpas på ett förfarande som redan avslutats, eftersom de allmänintressen som skyddas kan äventyras även efter det att Olaf har avslutat utredningsförfarandet.
I likhet med vad Olaf uppgett i det angripna beslutet kan tribunalen dessutom konstatera att med beaktande av att utredningen avslutades den 12 december 2014 och att Olaf överlämnade sin slutliga rapport till kommissionen den 15 december 2014, i enlighet med artikel 11.3 i förordning nr 883/2013, hade en rimlig tidsfrist för att vidta uppföljningsåtgärder ännu inte löpt ut när beslutet antogs.
På samma sätt kan sökanden inte med framgång grunda sin argumentation på målet som gav upphov till domen av den 21 maj 2014, Catinis/kommissionen (
T‑447/11
,
EU:T:2014:267
) för att hävda att en allmän presumtion inte var tillämplig och att Olaf på grund därav inte var befriad från sin motiveringsskyldighet. I ovannämnda mål hade Olaf inte åberopat en allmän presumtion för att neka tillgång, utan hade utfört en individuell och konkret prövning av de handlingar som begärdes utlämnade. Följaktligen prövade inte tribunalen huruvida en sådan presumtion kunde vara tillämplig.
Tribunalen finner slutligen att sökandens argument att kommissionens förslag från år 2008 om en översyn av förordning nr 1049/2001 ”i syfte att inkludera presumtioner för att neka tillgång” men utan att ge någon hänvisning till Olafs utredningsfunktioner, är utan verkan. Detsamma gäller argumentet att kommissionens begäran att tribunalen ska erkänna en allmän presumtionsregel som är tillämplig på Olafs akter skulle innebära att kommissionen uppmanade tribunalen att åsidosätta artikel 17.2 FEU i vilken kommissionen ges befogenhet att lägga fram lagstiftningsförslag, och artikel 14 FEU som ger parlamentet och rådet lagstiftningsfunktioner. Beträffande tillgång till handlingar har tillämpningen av en allmän presumtion redan erkänts i rättspraxis på ett flertal områden, utan att lagenligheten av en sådan presumtion ifrågasatts på grundval av artikel 14 FEU eller artikel 17.2 FEU. Det finns således ingen anledning att hävda att en extrapolering av denna presumtion till att även gälla Olafs utredningsakter skulle kunna ge upphov till betänkligheter med avseende på dessa bestämmelser. I vilket fall som helst antogs inte kommissionens förslag.
Angående det påstådda åsidosättandet av den motiveringsskyldighet som följer av artikel 296 FEUF, och med beaktande av de principer som slagits fast i den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 23–40 ovan, kan tribunalen sammanfattningsvis konstatera att Olaf iakttagit denna skyldighet, såsom även framgår av punkt 43 ovan.
Den andra grunden: Huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut
Inom ramen för den andra grunden har sökanden hävdat att det föreligger ett övervägande intresse som rättfärdigar att de begärda handlingarna lämnas ut eftersom de offentliggjorts för utomstående, inklusive obehöriga utomstående, däribland den tyska tidningen
Der Spiegel
. Den omständigheten att det pågår en intern utredning om offentliggörande av handlingar för obehöriga utomstående är inte tillräcklig för att befria kommissionen från dess ansvar för läckor. Enligt sökanden är tillgången till de begärda handlingarna nödvändig för att sökanden ska ha möjlighet att bemöta de extremt allvarliga anklagelser som riktats mot den, bland annat av
Der Spiegel
. Sökanden har ett legitimt intresse av att kunna försvara sig – även offentligt. Ett sådant försvar skulle nämligen återupprätta jämvikten när Olaf utövar sin utredningsverksamhet och vore endast möjligt med hjälp av de handlingar som sökanden hittills inte haft tillgång till.
Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att varje offentliggörande av Olafs slutliga rapport har berott på en obehörig läcka, vilket det nu inletts en utredning om. En sådan obehörig läcka utgör en faktisk omständighet som inte kan påverka bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut. Kommissionen har vidare anfört att sökanden i sin egenskap av person som berörs av Olafs utredning har ett rent privat intresse av ett sådant utlämnande. Ett sådant särskilt intresse delas inte av andra medborgare och kan inte utgöra ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i förordning nr 1049/2001. Kommissionen har slutligen erinrat om att det ankommer på sökanden att visa att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut. Med undantag för en vag och generell hänvisning till sökandens rätt till försvar, innehåller den bekräftande ansökan i princip inga uppgifter om något övervägande allmänintresse för ett utlämnande som skulle kunna bryta den allmänna presumtionen om att tillgång till handlingarna ska nekas. I sin duplik har kommissionen lagt till att behovet av att försvara sig mot ”allvarliga anklagelser” som framkommit i pressen också är ett rent privat intresse, och inte ett övervägande allmänintresse.
Tribunalen erinrar om att enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska undantaget som föreskrivs i denna bestämmelse inte tillämpas om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att den aktuella handlingen lämnas ut.
Angående behovet av att de begärda handlingarna lämnas ut med hänvisning till ett övervägande intresse av att bättre kunna försvara sig mot anklagelser som framkommit sedan en artikel publicerats i tidningen
Der Spiegel
, noterar tribunalen att ett dylikt argument i sig inte bevisar att det föreligger ett allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut och som väger tyngre än skyddet av sekretessen i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Med beaktande av den allmänna princip om tillgång till handlingar som slås fast i artikel 15 FEUF och skälen 1 och 2 i förordning nr 1049/2001, ska detta intresse vara av objektiv och generell karaktär och får således inte förväxlas med särskilda eller privata intressen.
Det följer nämligen av artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 att ”[v]arje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat” har rätt att få tillgång till institutionernas handlingar. Av detta framgår att förordningen har till syfte att säkerställa allmänhetens tillgång till offentliga handlingar och inte endast att säkerställa att den som ansöker om tillgång till handlingar ska få tillgång till de handlingar som rör honom eller henne (dom av den 26 april 2005, Sison/rådet,
T‑110/03, T‑150/03 och T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, punkt
).
Således ska det särskilda intresse, som den som ansöker om tillgång till handlingar som rör honom eller henne personligen kan göra gällande, generellt sett inte vara avgörande vare sig vid bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse eller vid intresseavvägningen enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2005, Sison/rådet,
T‑110/03, T‑150/03 och T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, punkt
, dom av den 20 mars 2014, Reagens/kommissionen,
T‑181/10
,
EU:T:2014:139
, punkt
, och dom av den 21 maj 2014, Catinis/kommissionen,
T‑447/11
,
EU:T:2014:267
, punkterna
–
).
Även om det antas att de begärda handlingarna skulle visa sig vara nödvändiga för sökandens försvar i samband med ett rättsligt förfarande – en fråga som ska prövas i det förfarandet – är den omständigheten inte relevant vid avvägningen av allmänintressena. Detsamma gäller argumentet att tillgången till de begärda handlingarna är nödvändig för att sökanden bättre ska kunna försvara sig mot anklagelser som publicerats i tysk press.
Tribunalen kan således konstatera att, bortsett från dessa privata intressen – varav det ena åberopats i den bekräftande ansökan och avser respekten för rätten till försvar i samband med Olafs utredning, och det andra åberopats inom ramen för förevarande talan och avser sökandens intresse av att bättre kunna försvara sig mot de anklagelser som publicerats i
Der Spiegel
– har sökanden inte åberopat några andra argument som kan rättfärdiga förekomsten av ett övervägande allmänintresse.
Blotta omständigheten att en del av Olafs sekretessbelagda akt kan ha offentliggjorts på olaglig väg rättfärdigar inte i sig att det görs undantag från de sekretessbestämmelser som gäller för Olafs utredningsakter till förmån för den person som berörs av utredningen i fråga (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 18 december 2003, Goméz-Reino/kommissionen,
T‑215/02
,
EU:T:2003:352
, punkt
).
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Huruvida kommissionen har lämnat en bristande motivering i fråga om skyddet för den enskildes privatliv och integritet
Inom ramen för den tredje grunden har sökanden anfört att med hänsyn till de aktuella handlingarnas art är det knappast troligt att skyddet för den enskildes privatliv och integritet är hotat. Dessutom har Olaf inte gett någon förklaring till varför den inte kan bevilja delvis tillgång till de begärda handlingarna, med iakttagande av respekten för privatlivet och integriteten för individuella personuppgifter.
Kommissionen har genmält att den punkt i det angripna beslutet som gäller skydd av individuella personuppgifter lagts till för fullständighetens skull eftersom de begärda handlingarna även innehöll uppgifter som skyddades enligt ett annat undantag. Det framgår likväl av den punkt i det angripna beslutet som föregår punkten om personuppgifter att beslutet huvudsakligen grundar sig på tillämpningen av en allmän presumtion som gör det möjligt att neka ett utlämnande av samtliga begärda handlingar och att inte pröva huruvida delvis tillgång bör beviljas. Denna grund är således utan verkan.
Tribunalen kan i förevarande fall konstatera, i likhet med vad kommissionen anfört, att eftersom det angripna beslutet redan har antagits med lagenligt stöd av de skäl som framgår av beslutet och som avser undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, kan sökanden inte vinna framgång med denna grund eftersom den under alla omständigheter är utan verkan.
Den fjärde grunden: Huruvida Olaf har åsidosatt principen om god förvaltning
Sökanden har hävdat att Olaf har åsidosatt den princip om god förvaltning som följer av artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna genom att anta det angripna beslutet utan att undersöka alla relevanta omständigheter i ärendet och genom att därvid tillämpa en påstådd allmän presumtion. Principen om god förvaltning har även åsidosatts genom att Olafs slutliga rapport lämnats ut till vissa personer, inbegripet författaren till den artikel som publicerats i
Der Spiegel
samt en ledamot av Europaparlamentet. Tillgång till de begärda handlingarna skulle göra det möjligt för sökanden att försvara sig mot de anklagelser som utomstående framfört på grundval av handlingar som erhållits via läckor. Det är således även orättvist att neka sökanden tillgång till dessa handlingar.
Kommissionen har genmält att Olaf, med hänsyn till att det föreligger en allmän presumtion med avseende på handlingar avseende Olafs utredningsverksamhet, har beaktat samtliga faktorer den var skyldig att pröva för att anta sitt beslut och har uppgett tillräckliga skäl härför. Med hänsyn härtill anser kommissionen att principen om god förvaltning inte har åsidosatts. Härvidlag erinrar kommissionen ännu en gång om att det påstådda utlämnandet av Olafs slutliga rapport till vissa personer, för det fall att det faktiskt skett, berott på en obehörig läcka och att en utredning nu pågår angående omständigheterna kring denna läcka.
Tribunalen konstaterar att Olaf inte åsidosatt principen om god förvaltning genom att tillämpa en allmän presumtionsregel. Såsom redan slagits fast inom ramen för den första grunden har Olaf uppgett, i det angripna beslutet, skälen till varför en presumtion är tillämplig, en presumtion som gäller samtliga handlingar som berörs av utredningen för att bevara integriteten hos de sektorspecifika bestämmelser som unionslagstiftaren har antagit med avseende på Olafs verksamhet.
Den omständigheten att uppgifter som skyddas av artikel 10 i förordning nr 883/2013 obehörigen läckt ut, innebär inte att Olafs slutliga rapport har lämnats ut och blivit allmänt tillgänglig på det sätt som avses i förordning nr 1049/2001.
Även om det är olyckligt att en läcka har gjort det möjligt för den tyska pressen att komma över sekretessbelagda uppgifter, berättigar inte den omständigheten i sig att de begärda handlingarna lämnas ut i ett förfarande enligt förordning nr 1049/2001.
Härav följer att talan inte heller kan bifallas på den fjärde grunden och att den därmed ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen),
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
International Management Group ska ersätta rättegångskostnaderna.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 26 maj 2016.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska