CELEX: 62018CJ0305
Előzetes döntéshozatal
Környezet
2008/98/EK irányelv
A hulladékok hasznosítása vagy ártalmatlanítása
A nemzeti önellátást biztosító integrált hulladékgazdálkodási rendszer bevezetése
Hulladékégető létesítmények létrehozása vagy a meglévő létesítmények kapacitásának növelése
A hulladékégető létesítmények »elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek« való minősítése
A »hulladékhierarchia«” elvének tiszteletben tartása
2001/42/EK irányelv
»Környezeti hatásvizsgálat« folytatásának szükségessége

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2001. június 27‑i 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2001. L 197., 30. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 157. o.; a továbbiakban: SKV‑irányelv), valamint a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2008. L 312., 3. o.
, a továbbiakban: „hulladék”‑irányelv) értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus, valamint a Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps környezetvédelmi egyesületek és a Presidenza del Consiglio dei Ministri (a Miniszterek tanácsának elnöksége, Olaszország) között folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, amelynek tárgya a 2016. augusztus 10‑i decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati sujet d’un recours tendant à l’annulation du decreto del (a miniszterek tanácsa elnökének a nemzeti szinten működő vagy engedélyezett, a települési és azzal egyenértékű hulladékok égetését végző létesítmények kezelési összkapacitásának, valamint a települési és azzal egyenértékű hulladékok újrafeldolgozását végző hulladékégető létesítmények kivitelezése révén kielégítendő fennmaradó szükségletének a meghatározásáról szóló rendelete) (a GURI 2016. október 5‑i 233. száma, a továbbiakban: 2016. augusztus 10‑i rendelet) megsemmisítése iránt benyújtott kereset.
Jogi háttér
Az uniós jog
Az SKV‑irányelv
Az SKV‑irányelv (4), valamint (15)–(18) preambulumbekezdése értelmében:
„(4)
a környezeti vizsgálat fontos eszköz a környezeti szempontok beillesztésére olyan tervek és programok előkészítésébe és elfogadásába, amelyeknek valószínűleg jelentős hatása lehet a tagállamokban a környezetre, mivel biztosítja, hogy e tervek és programok megvalósításának ilyen hatásait előkészítésük során és elfogadásukat megelőzően számításba vegyék;
[…]
(15)
az átláthatóbb döntéshozatal elősegítése, illetve a vizsgálathoz rendelkezésre bocsátott információk teljességének és megbízhatóságának biztosítása érdekében elő kell írni, hogy a környezeti felelősségük folytán érintett hatóságokkal és a nyilvánossággal a tervek és programok vizsgálata során konzultáljanak, illetve kitűzzék a megfelelő határidőket, kellő időt hagyva a konzultációra, beleértve a véleménynyilvánítást is.
(16)
abban az esetben, ha a valamely tagállamban kidolgozott terv vagy program megvalósítása valószínűleg jelentős hatással van a környezetre más tagállamokban, gondoskodni kell arról, hogy az érintett tagállamok konzultációkat folytassanak, s hogy az illetékes hatóságokat és a nyilvánosságot tájékoztassák, és lehetővé tegyék számukra a véleménynyilvánítást;
(17)
a környezeti jelentést, és az illetékes hatóságok, illetve a nyilvánosság által kifejtett véleményt, továbbá valamennyi határokon átnyúló konzultáció eredményeit figyelembe kell venni a terv vagy program kidolgozásakor, illetve elfogadását vagy jogalkotási eljárásra történő benyújtását megelőzően;
(18)
a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy abban az esetben, ha valamely tervet vagy programot elfogadtak, erről tájékoztassák az illetékes hatóságokat és a nyilvánosságot, és a vonatkozó információkat bocsássák azok rendelkezésére.”
Ezen irányelvnek a „Célok” címet viselő 1. cikke előírja:
„Ennek az irányelvnek a célja, hogy a környezet magas szintű védelmét biztosítsa, és hogy hozzájáruljon a környezeti szempontok beillesztéséhez a tervek és programok kidolgozásába és elfogadásába a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében, annak biztosításával, hogy ennek az irányelvnek megfelelően, környezeti vizsgálatot [helyesen: környezeti hatásvizsgálatot] végezzenek egyes, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában.”
Az említett irányelv 2. cikke így szól:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
1.
tervek és programok: azok a tervek és programok, beleértve az Európai [Unió] által közösen finanszírozottakat is, illetve ezek bármely módosítása:
–
amelyeket valamely nemzeti, regionális vagy helyi szintű hatóságnak kell kidolgoznia, illetve elfogadnia, illetve amelyeket valamely hatóság dolgoz ki parlamenti vagy kormány általi jogalkotási eljárás útján történő elfogadásra, valamint
–
amelyeket törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések írnak elő;
2.
környezeti vizsgálat: a 4–9. cikknek megfelelően a környezeti jelentés [helyesen: környezeti hatásokról szóló jelentés] kidolgozása, konzultációk lefolytatása, a döntéshozatal során a környezeti jelentés és a konzultációs eredmények figyelembevétele, valamint a döntésről szóló tájékoztatás;
[…]”.
Az SKV‑irányelv „Hatály” címet viselő 3. cikke értelmében:
„(1)   A 4–9. cikknek megfelelő környezeti vizsgálatot kell végezni azokkal a 2–4. cikkben [helyesen: (2)–(4) bekezdésben] említett tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk lesz.
(2)   A (3) bekezdésre is figyelemmel környezeti vizsgálatot végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban,
a)
amely a mezőgazdaság, erdőgazdálkodás, halászat, energetika, ipar, közlekedés, hulladékgazdálkodás, vízgazdálkodás, távközlés, idegenforgalom, területrendezés, illetve földhasználat terén készül, és amely meghatározza a[z egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 1985. június 27‑i 85/337/EGK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 1985. L 175., 40. o.
)] I. és II. mellékletében felsorolt projektek [helyesen: projektek végrehajtása] jövőbeli engedélyének kereteit;
b)
amely esetében a valószínű területi hatására tekintettel a 92/43/EGK irányelv 6. vagy 7. cikke értelmében vizsgálatra van szükség.
[…]”
Az SKV‑ irányelv 4. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„A 3. cikkben említett környezeti vizsgálatot a terv vagy program kidolgozása során, illetve annak elfogadását vagy jogalkotási eljárásra bocsátását megelőzően végzik el.”
Ezen irányelv „Konzultációk” című 6. cikkének (2) bekezdése így rendelkezik:
„A […] hatóságok és a […] nyilvánosság részére korai és hathatós lehetőséget biztosítanak arra, hogy megfelelő határidőn belül kifejthessék véleményüket a terv‑ vagy programtervezetet és az ahhoz mellékelt környezeti jelentést [helyesen: környezeti hatásokról szóló jelentést] illetően, azt megelőzően, hogy a tervet vagy programot elfogadnák, illetve jogalkotási eljárásra terjesztenék be.”
A „hulladék”‑irányelv
A „hulladék”‑irányelv (6), (8), (28) és (31) preambulumbekezdése értelmében:
„(6)
Minden hulladékgazdálkodási politika elsődleges célja a hulladékkeletkezés és ‑gazdálkodás emberi egészségre és környezetre gyakorolt negatív hatásainak minimalizálása kell, hogy legyen. A hulladékpolitikának az erőforrások felhasználásának csökkentésére kell törekednie, és előnyben kell részesítenie a hulladékhierarchia alkalmazását.
[…]
(8)
Ezért az olyan kulcsfontosságú fogalmak, mint a hulladék, a hasznosítás és az ártalmatlanítás meghatározásának pontosítása, a hulladékmegelőzés érdekében meghozandó intézkedések megerősítése, a termékek és az anyagok egész életciklusát és nem csak a hulladék fázist figyelembe vevő megközelítés bevezetése, valamint a hulladékkeletkezés és a hulladékgazdálkodás környezeti hatásainak csökkentésére való összpontosítás érdekében a 2006/12/EK irányelvet felül kell vizsgálni, ily módon erősítve a hulladék gazdasági értékét. A természeti erőforrások megőrzése érdekében ösztönözni kell továbbá a hulladékhasznosítást és a hasznosított anyagok felhasználását. A pontosság és az olvashatóság érdekében a 2006/12/EK irányelvet hatályon kívül kell helyezni és helyébe új irányelvnek kell lépnie.
[…]
(28)
Ezen irányelvnek hozzá kell járulnia ahhoz, hogy az EU közelebb kerüljön a hulladékkeletkezés megelőzésére és a hulladék erőforrásként történő felhasználására törekvő »újrafeldolgozó társadalomhoz«. Különösen a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program sürgeti a hulladékoknak a keletkezés helyén történő szétválasztását, kiemelt hulladékáramok gyűjtését és újrafeldolgozását célzó intézkedéseket. Ezzel a célkitűzéssel összhangban és a hasznosítási potenciál előmozdításának vagy javításának eszközeként a hulladékot a legjobb általános környezeti eredménnyel járó hasznosítási műveletet megelőzően – amennyiben az műszaki, környezetvédelmi és gazdasági szempontból kivitelezhető – elkülönítve kell gyűjteni. Szükség esetén a tagállamoknak ösztönözniük kell a veszélyes összetevőknek hulladékáramból történő különválasztását a környezetkímélő kezelés biztosítása érdekében.
[…]
(31)
A hulladékhierarchia általában prioritási sorrendet állapít meg a legjobb általános környezeti választási lehetőségek között a hulladékkal kapcsolatos jogszabályok és politikák területén, ugyanakkor egyes hulladékáramok esetében szükséges lehet az ilyen hierarchiától való eltérés, amennyiben azt többek között a műszaki kivitelezhetőség, a gazdasági életképesség és a környezetvédelem indokolja.”
Ezen irányelv „Tárgy, hatály és fogalommeghatározások” címet viselő I. fejezete tartalmazza az irányelv 1–7. cikkét. Ezen irányelv 1. cikke így szól:
„Ez az irányelv intézkedéseket állapít meg a környezet és az emberi egészség védelme érdekében, amelyet a hulladékkeletkezés és ‑gazdálkodás káros hatásainak megelőzése vagy csökkentése, valamint az erőforrás‑felhasználás globális hatásainak csökkentése és e felhasználás hatékonyságának javítása révén kíván megvalósítani”.
A „hulladék” irányelv „Hulladékhierarchia” című 4. cikke előírja:
„(1)   „Az alábbi hulladékhierarchiát elsőbbségi sorrendként kell alkalmazni a hulladékmegelőzésre és ‑gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok és politika terén:
1.
megelőzés,
2.
újrahasználatra való előkészítés,
3.
újrafeldolgozás,
4.
egyéb hasznosítás, például energetikai hasznosítás, valamint
e)
ártalmatlanítás.
(2)   Az (1) bekezdésben említett hulladékhierarchia alkalmazásakor a tagállamok intézkedéseket tesznek azon lehetőségek ösztönzésére, amelyek a legjobb általános környezeti eredményt hozzák. Ez az egyes hulladékáramok esetében megkövetelheti a hierarchiától való eltérést, amennyiben ezt indokolja az ilyen hulladék keletkezése és az azzal való gazdálkodás által gyakorolt általános hatásokra vonatkozó életciklus‑szemlélet.
A tagállamok biztosítják, hogy a hulladékra vonatkozó jogszabályok és politika létrehozása teljes egészében átlátható folyamat legyen, amelynek során betartják a polgárokkal és érdekeltekkel folytatott konzultációra és részvételükre vonatkozó hatályos nemzeti szabályokat.
A tagállamok figyelembe veszik az elővigyázatosságra és a fenntarthatóságra, a műszaki megvalósíthatóságra és a gazdasági életképességre, az erőforrások védelmére vonatkozó általános környezetvédelmi elveket, valamint az általános környezeti, emberi egészségügyi, gazdasági és társadalmi hatásokat az 1. és 13. cikkel összhangban”.
Ezen irányelv „Általános követelmények” című II. fejezete tartalmazza többek között annak „Az emberi egészség és a környezet védelme” című 13. cikkét, amely az alábbiakat írja elő:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a hulladékgazdálkodás az emberi egészség veszélyeztetése, a környezet károsítása nélkül történjen, és különösen:
1.
ne jelentsen kockázatot a vízre, a levegőre, a talajra, a növény‑ vagy állatvilágra;
2.
ne okozzon kellemetlen zajt vagy szagot; és
3.
ne befolyásolja hátrányosan a tájat vagy a különleges érdeklődésre számot tartó helyeket.”
Az olasz jog
A módosításokkal a 2014. november 11‑i 164. sz. törvény (a GURI 2014. november 11‑i 262. száma) által törvénybe iktatott 2014. szeptember 12‑i 133. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet 35. cikke (1) bekezdésében így rendelkezik:
„A miniszterek tanácsának elnöke a jelen rendeletet törvénybe iktató törvény hatálybalépésétől számított 90 napon belül, a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi miniszter javaslatára, az állam, a régiók és a Trento és Bolzano autonóm tartományok közötti viszonyok állandó konferenciájának meghallgatását követően, rendeletével nemzeti szinten meghatározza a nemzeti szinten működő vagy engedélyezett hulladékégető létesítmények települési és azzal egyenértékű hulladékok kezelésére vonatkozó összkapacitását, az egyes létesítmények kapacitását kifejezetten megjelölve, valamint a regionális szintű tervezés figyelembevételével – a nemzeti terület egyes térségei társadalmi és gazdasági viszonyai egyensúlyának fokozatos visszaállítása céljából, az elkülönített gyűjtés és újrafeldolgozás célkitűzéseinek tiszteletben tartásával – megállapított fennmaradó szükséglet kielégítése érdekében kivitelezendő, települési és azzal egyenértékű hulladékok energetikai hasznosítását végző hulladékégető létesítményeket. Az így meghatározott létesítmények elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek minősülnek, lehetővé teszik az európai ágazati szabályok végrehajtásának elmulasztása miatt indított további kötelezettségszegési eljárások rendezését és az ilyen eljárások megindításának megelőzését, továbbá korlátozzák a hulladékok hulladéklerakóban történő elhelyezését”.
E rendelkezés alapján fogadták el a 2016. augusztus 10‑i rendeletet.
A 2016. augusztus 10‑i rendelet „Tárgy” című 1. cikkének szövege az alábbi:
„(1)   [A 133/2014 rendkívüli törvényerejű rendelet] 35. cikkének (1) bekezdése értelmében a jelen rendelet az alábbiakra vonatkozik:
a)
a 2015 novemberében működő, települési és azzal egyenértékű hulladékok égetését végző létesítmények nemzeti szintű tényleges kezelési kapacitásának meghatározása;
b)
a nemzeti szintű potenciális kezelési kapacitás meghatározása az engedélyezett, de 2015 novemberében nem működő, települési és azzal egyenértékű hulladékok égetését létesítmények alapján;
c)
a települési és azzal egyenértékű hulladékok nemzeti szinten fennmaradó kezelési szükségletének kielégítése céljából kivitelezendő vagy kapacitás szempontjából megerősítendő, az említett hulladékok energetikai hasznosítását végző hulladékégető létesítmények meghatározása makrotérségenként és régiónként.”
A 2016. augusztus 10‑i rendelet 3–5. cikke a létesítmények három alábbi kategóriáját feltüntető táblázatokat tartalmaz: működő hulladékégető létesítmények az egyes létesítmények tekintetében az engedélyezett, valamint a települési és azzal egyenértékű hulladékok kezelésével kapcsolatos kapacitás kifejezett megjelölésével (A táblázat), engedélyezett, nem működő hulladékégető létesítmények a potenciális kezelési kapacitás, valamint a regionális alapú elhelyezkedés kifejezett megjelölésével (B táblázat), és regionális tervezést figyelembe véve kivitelezendő vagy kapacitás szempontjából megerősítendő, települési és azzal egyenértékű hulladékok energetikai hasznosítását végző hulladékégető létesítmények (C táblázat). Az egyes táblázatok e három kategória mindegyike tekintetében megjelölik továbbá a 2015 novemberében működő hulladékégető létesítmények nemzeti szintű kezelési összkapacitását (A táblázat), az engedéllyel rendelkező, de ugyanezen időpontban nem működő hulladékégető létesítményekből eredő nemzeti szintű potenciális kezelési kapacitást (B táblázat), továbbá a nemzeti szükséglet kielégítése céljából szükséges létesítmények kivitelezésének és kapacitásbővítésének régióit, valamint e létesítmények kapacitását (C táblázat).
A 2016. augusztus 10‑i rendelet „Záró rendelkezések” című 6. cikke értelmében:
„(1)   […] az A, B és C táblázatban megjelölt létesítmények elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek minősülnek, és a települési és azzal egyenértékű hulladékok gazdálkodásának integrált és modern rendszerét valósítják meg, ezáltal a [„hulladék”‑] irányelv 16. cikkében foglalt előírásnak megfelelően a hulladékok integrált gazdálkodási ciklusának önellátása keretében biztosítják a nemzeti biztonságot.
(2)   A nemzeti biztonság, valamint az önellátás biztosítása, továbbá a nemzeti terület egyes térségei társadalmi és gazdasági viszonyai egyensúlyának fokozatos visszaállítása céljából, […] a hulladékégető létesítmények települési hulladékok és azzal egyenértékű hulladékok kezelésére vonatkozó legkisebb kapacitását a (6) bekezdésben foglalt politikai okokból újra el kell osztani ugyanazon makrotérségben, a III. bekezdésben meghatározott általános szempontok és kijelölési eljárások szerint”.
A 2016. augusztus 10‑i rendelet három melléklete megjelöli azon módokat, amelyek útján meghatározható az A, B és C táblázatban foglalt három kategória. Közelebbről az I. melléklet a működő vagy az engedélyezett, de 2015 novemberében nem működő, települési és azzal egyenértékű hulladékok égetését végző létesítmények nemzeti szintű kezelési összkapacitását meghatározó tényezőket tartalmazza. A II. melléklet azon feltételeket mutatja be, amelyek szerint a települési és azzal egyenértékű hulladékok égetésére vonatkozó fennmaradó szükségletet meg kell határozni, egyéni számítással minden egyes régió tekintetében. A III. melléklet ezenfelül a 133/2004 rendkívüli törvényerejű rendelet 35. cikkének (1) bekezdésében említett „általános szempontokat” határozza meg, amelyek alkalmazásával meghatározhatók a települési hulladékok és azzal egyenértékű hulladékok égetése nemzeti szintű fennmaradó szükségletének kielégítése céljából kivitelezendő vagy megerősítendő létesítmények.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a VAS és a Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare szervezet a kérdést előterjesztő bíróság, a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt keresetet nyújtott be a 2016. augusztus 10‑i rendelet megsemmisítése iránt, amelynek keretében öt jogalapot emelt.
E jogalapok lényegében két csoportra bonthatók. Az első azokat a jogalapokat foglalja magában, amelyek a „hulladékhierarchia”„hulladék”‑irányelv 4. és 13. cikkében előírt elvének megsértésén alapulnak, amennyiben a 2016. augusztus 10‑i rendelet a hulladékégető létesítményeket „elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek” minősíti. Márpedig az alapügy felperesei szerint a hulladékégetést csak végső megoldásként kellene alkalmazni, amikor már nem lehetséges egyéb hulladékhasznosítási vagy újrafeldolgozási technikákhoz folyamodni. A jogalapok második csoportja az SKV‑irányelv megsértésén alapul, amennyiben e rendelet elfogadását nem előzte meg környezeti hatásvizsgálat.
A kérdést előterjesztő bíróság felhívja a figyelmet arra, hogy az alapügy alperesei iratoknak és egy jelentésnek a vizsgálati szakaszban történő benyújtására szorítkoztak, anélkül hogy ahhoz beadványokat csatoltak volna. Ebből az következik, hogy védelmüket a nemzeti szabályozás uniós joggal való összhangjának vitatására korlátozták.
E kérdést előterjesztő bíróság egyrészt szükségesnek véli, hogy a Bíróság értelmezze a „hulladékhierarchia”„hulladék”‑irányelv által előírt elvét. Másrészt e bíróság részéről felmerül, hogy a nemzeti hatóság emelhette‑e a hulladékégető létesítmények kapacitását környezeti hatásvizsgálat megvalósítása nélkül.
E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a [»hulladék«] irányelv (6), (8), (28) és (31) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 4. és 13. cikkével a [133/2014 rendkivüli törvényerejű rendelet] 35. cikkének (1) bekezdéséhez és [a 2016. augusztus 10‑i rendelethez] hasonló elsődleges belső szabályozás és az annak végrehajtására vonatkozó másodlagos szabályozás, ha kizárólag – [a 2016. augusztus 10‑i rendeletben] foglaltak szerint – az abban figyelembe vett hulladékégető létesítményeket minősíti olyan, elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek, amelyek a települési és azzal egyenértékű hulladékok gazdálkodásának integrált és modern rendszerét valósítják meg, és amelyek önellátás keretében biztosítják a nemzeti biztonságot, tekintettel arra, hogy a nemzeti jogalkotó az újrafeldolgozás és újrafelhasználás céljából hulladékkezelést végző létesítményeket ehhez hasonló minősítésben nem részesítette annak ellenére, hogy a [»hulladék«‑] irányelvben meghatározott hulladékhierarchiában e két hulladékkezelési módszer kiemelt helyen szerepel?
2)
Másodlagosan, amennyiben az első kérdésre nemleges válasz adandó, ellentétes‑e a [»hulladék«‑] irányelv 4. és 13. cikkével a [133/2014 rendkivüli törvényerejű rendelet] 35. cikkének (1) bekezdéséhez és [a 2016. augusztus 10‑i rendelethez] hasonló elsődleges belső szabályozás és az annak végrehajtására vonatkozó másodlagos szabályozás, amennyiben a települési hulladékok égetését végző létesítményeket abból a célból minősítik elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek, hogy a hulladékok hulladéklerakóban történő elhelyezésének korlátozása mellett rendezzék az európai ágazati szabályok végrehajtásának elmulasztása miatt indított további kötelezettségszegési eljárásokat és megelőzzék az ilyen eljárások megindítását?
(3)
Ellentétes‑e a[z SKV‑] irányelv külön és egymással összefüggésben is értelmezett 2–4., és 6–12. cikkével az – a [133/2014 rendkívüli törvényerejű rendelet] 35. cikkének (1) bekezdéséhez és [a 2016. augusztus 10‑i rendelethez] hasonló – elsődleges belső szabályozás és az annak végrehajtására vonatkozó másodlagos szabályozás, amely előírja, hogy a miniszterek tanácsának elnöke rendeletével – nemzeti terület egyes térségei társadalmi és gazdasági viszonyai egyensúlyának fokozatos visszaállítása céljából, az elkülönített gyűjtés és újrafeldolgozás célkitűzéseinek tiszteletben tartásával – a meglevő hulladékégető létesítmények kapacitását növelheti, valamint meghatározhatja a megállapított fennmaradó szükséglet kielégítése érdekében kivitelezendő, települési és azzal egyenértékű hulladékok energetikai hasznosítását végző hulladékégető létesítmények számát, kapacitását és regionális elhelyezkedését, azonban arról nem rendelkezik, hogy a miniszterek tanácsa elnökének rendelete szerinti ilyen terv előkészítésének fázisában a stratégiai környezetvizsgálatnak az említett [SKV‑] irányelvben előírt szabályait kell alkalmazni?”
2018. július 3‑i végzésével az Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus és társai (
C‑305/18
, nem tették közzé,
EU:C:2018:549
) végzésével a Bíróság elnöke úgy határozott, hogy nem ad helyt a kérdést előterjesztő bíróság Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikkében és a Bíróság eljárási szabályzatának 105. cikkében foglaltak szerinti gyorsított eljárás lefolytatása iránti kérelmének.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első és a második kérdésről
Első és második kérdésével, amelyeket együtt célszerű tárgyalni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a „hulladékhierarchia”„hulladék”‑irányelv 4. cikkében kifejtett elvét ezen irányelv 13. cikkének fényében akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely a hulladékégető létesítményeket „elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek” minősíti.
Úgy tűnik, e bíróság kérdései abból a körülményből erednek, hogy ezt a minősítést a 2016. augusztus 10‑i rendelet nem tartotta fenn az újrafeldolgozás és újrahasznosítás céljából hulladékkezelést végző létesítmények tekintetében, jóllehet az említett irányelv 4. cikkének címe értelmében a tagállamoknak kötelessége, hogy hulladékmegelőzési és hulladékgazdálkodási jogszabályaikban és politikájukban alkalmazzák a kezelési műveletek hierarchiáját.
Emlékeztetni kell arra, hogy a „hulladék”‑irányelv 4. cikkének (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy „[az alábbi] hulladékhierarchiát […] elsőbbségi sorrendként kell alkalmazni a hulladékmegelőzésre és ‑gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok és politika terén: a) megelőzés, b) újrahasználatra való előkészítés, c) újrafeldolgozás, d) egyéb hasznosítás, például energetikai hasznosítás, valamint e) ártalmatlanítás”.
E rendelkezésből, amely létrehozza azt a hulladékhierarchiát, amelyet a hulladékmegelőzésre és hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályok és politika terén alkalmazni kell, nem vonható le az a következtetés, hogy olyan rendszernek kellene elsőbbséget biztosítani, amely lehetővé teszi, hogy a hulladéktermelők maguk végezzék el a hulladék ártalmatlanítását. A hulladék ártalmatlanítása ugyanis az utolsó helyen szerepel e hierarchiában (lásd ebben az értelemben: 2014. december 18‑iSETAR ítélet,
C‑551/13
,
EU:C:2014:2467
,
44.
pont).
Hozzá kell tenni, hogy a hulladékhierarchia olyan cél, amely mérlegelési mozgásteret enged a tagállamok számára azzal, hogy nem kötelezi őket egy meghatározott hulladékmegelőzési és ‑gazdálkodási megoldás kiválasztására.
Így a „hulladék”‑irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a „hulladékhierarchia” alkalmazásakor a tagállamok intézkedéseket tesznek azon lehetőségek ösztönzésére, amelyek a legjobb általános környezeti eredményt hozzák. Ez az egyes hulladékáramok esetében megkövetelheti a hierarchiától való eltérést, amennyiben ezt indokolja az ilyen hulladék keletkezése és az azzal való gazdálkodás által gyakorolt általános hatásokra vonatkozó életciklus‑szemlélet.
Egyébiránt a „hulladék”‑irányelv 13. cikke szerint a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a hulladékgazdálkodás az emberi egészség veszélyeztetése és a környezet károsítása nélkül történjen, és különösen ne jelentsen kockázatot a vízre, a levegőre, a talajra, a növény‑ vagy állatvilágra.
E tekintetben a Bíróság már kimondta, hogy noha e 13. cikk nem határozza meg tartalmilag pontosan azokat az intézkedéseket, amelyek az emberi egészség vagy a környezet károsítása nélküli hulladékártalmatlanítás biztosításához szükségesek, az irányelv az elérendő cél tekintetében kötelező a tagállamokra nézve; mindemellett az ilyen intézkedések szükségességének megítélését illetően mérlegelési mozgásteret biztosít számukra (2017. április 6‑iBizottság kontra Szlovénia ítélet,
C‑153/16
, nem tették közzé,
EU:C:2017:275
,
61.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy az, hogy egy olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, a hulladékégető létesítményeket „elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek” minősíti, nem jelenti azt, hogy a nemzeti jogalkotó ne szándékozott volna követni a „hulladék”‑irányelv által előírt „hulladékhierarchiából” eredő indikációkat.
Egyrészt ugyanis, amint abban az alapügy felperesei egyetértenek, az említett nemzeti minősítés kizárólag e létesítmények tekintetében alkalmazandó.
Márpedig az, hogy valamely nemzeti szabályozás a hulladékégető létesítményeket „elsődlegesnek” minősíti, nem jelentheti azt, hogy az azokhoz kapcsolódó hulladékkezelési műveletek ugyanezen minősítéssel bírnak, és következésképpen, hogy az említett műveletek bármilyen mértékű elsőbbséget élveznének az egyéb hulladékmegelőzési és hulladékgazdálkodási műveletekhez képest.
Másrészt, amint azt az olasz kormány előadja, az ilyen minősítés célja az engedélyezési eljárás lefolytatásának racionalizálása és megkönnyítése a megfelelő hulladékgazdálkodási rendszer – a Bíróság korábbi ítéleteiben megállapított – hiányának áthidalása céljából (2007. április 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑135/05
,
EU:C:2007:250
); 2007. június 14‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑82/06
, nem tették közzé,
EU:C:2007:349
); 2010. március 4‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑297/08
,
EU:C:2010:115
; 2014. Október 15‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑323/13
, nem tették közzé,
EU:C:2014:2290
); 2014. december 2‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
); 2015. július 16‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑653/13
, nem tették közzé,
EU:C:2015:478
).
E tekintetben, amint az az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdéséből következik, ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy egy tagállam nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, az adott államnak meg kell tennie a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.
Végül, jóllehet a tagállamok feladata a „hulladékhierarchia” tiszteletben tartásához legalkalmasabb eszköz megválasztása, a tagállamoknak ugyanakkor meg kell felelniük a „hulladék” irányelv specifikusabb kötelezettségeket előíró egyéb rendelkezéseinek.
A fenti megfontolások fényében az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a „hulladékhierarchia”„hulladék”‑irányelv 4. cikkében kifejtett elvét ezen irányelv 13. cikkének fényében akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely a hulladékégető létesítményeket „elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek” minősíti, feltéve hogy e szabályozás összeegyeztethető ezen irányelv specifikusabb kötelezettségeket előíró egyéb rendelkezéseivel.
A harmadik kérdésről
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az SKV‑irányelvet akként kell‑e értelmezni, hogy egy olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely egy alaprendeletből és egy végrehajtási rendeletből áll, és amely a meglevő hulladékégető létesítmények kapacitásának növelését és ilyen jellegű új létesítmények létrehozását írja elő, az ezen irányelv értelmében vettolyan „tervek és programok” fogalma alá tartozik, amelyek valószínűleg jelentős hatással lesznek a környezetre, és amelyeket ennélfogva előzetes környezeti vizsgálatnak kell alávetni.
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az alapügy tárgyát képező nemzeti szabályozás célja az e tagállam területén található 42 meglévő és működő hulladékégető létesítményből 40 működési kapacitásának a növelése, valamint újabb ilyen jellegű létesítmények létrehozása. Egy ilyen nemzeti szabályozás valamely tagállamnak a hulladék hasznosítása vagy ártalmatlanítása területén meghozott stratégiai döntését valósítja meg, mint amilyen a nemzeti fennmaradó szükséglet 1818000 tonna/év mennyiségben történő meghatározása és annak makrozónákra való felosztása, a meglévő létesítmények tevékenységének engedélyezett kapacitásuk kimerüléséig történő növelése, valamint az új létesítmények regionális elhelyezése.
Meg kell határozni, hogy az ilyen szabályozás az SKV‑irányelv alkalmazási körébe tartozik‑e.
E tekintetben az irányelv 3. cikke előírja, hogy egyes tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk lesz, környezeti vizsgálatot kell végezni.
Az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében az ott említettek közül azok minősülnek „terveknek és programoknak”, amelyek két kumulatív feltételnek megfelelnek, azaz egyrészről amelyeket valamely nemzeti, regionális vagy helyi szintű hatóságnak kell kidolgoznia, illetve elfogadnia, vagy amelyeket valamely hatóság dolgoz ki parlamenti vagy kormány általi jogalkotási eljárás útján történő elfogadásra, valamint másrészről amelyeket törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések írnak elő.
A Bíróság ezt a rendelkezést akként értelmezte, hogy az SKV‑irányelv értelmében és alkalmazásában „előírtnak” kell tekinteni, és ebből következően az irányelvben előírt feltételek mellett környezeti hatásvizsgálatnak kell alávetni azokat a terveket és programokat, amelyek elfogadását olyan nemzeti törvényi vagy rendeleti rendelkezések rendezik, amelyek meghatározzák az elfogadásukra hatáskörrel rendelkező hatóságokat, valamint kidolgozási eljárásukat (2018. március 22‑iInter‑Environnement Bruxelles és társai ítélet,
C‑567/16
,
EU:C:2018:403
,
37.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a 2016. augusztus 10‑i rendelet megfelel e két feltételnek, mivel azt a Tanács elnöke fogadta el a 133/2014 rendkívüli törvényerejű rendelet 35. cikke alapján.
Hozzá kell tenni, hogy az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján szisztematikus környezeti vizsgálatot kell végezni az olyan tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyeket egyrészt egyes ágazatok esetében dolgoznak ki, másrészt amelyek meghatározzák azokat a kereseteket, amelyeken belül a 85/337 irányelvet hatályon kívül helyező, az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2011. december 13‑i 2011/92/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2012. L 26., 1. o.
, a továbbiakban: KHV‑irányelv) I. és II. mellékletében felsorolt projektek végrehajtása a jövőben engedélyezhető.
E tekintetben az e rendelkezés által említett ágazatok sorában első helyen a hulladékgazdálkodás szerepel, miáltal az első kritérium teljesül.
Második helyen a hulladékok égetésére szolgáló hulladékártalmatlanító létesítményeket, valamint azok változtatását vagy bővítését említi az SKV‑irányelv I. mellékletének 9., 10. és 24. pontja, valamint amennyiben nem tartoznak a fent említett kategóriák valamelyikébe, a SKV‑irányelv 11. cikkének b) pontja.
Arra vonatkozóan, hogy egy olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, meghatározza‑e azon keretet, amelyen belül az ilyen projektek a jövőben engedélyezhetők, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a „tervek és programok” fogalma valamennyi olyan aktusra vonatkozik, amely az érintett ágazatra alkalmazandó ellenőrzési szabályok és eljárások meghatározásával kritériumok és módozatok jelentős összességét állapítja meg egy vagy több olyan projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében, amely jelentős hatást gyakorolhat a környezetre (2016. október 27‑iD’Oultremont és társai ítélet,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
,
49.
pont; 2018. június 7‑iInter‑Environnement Bruxelles és társai ítélet,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
53.
pont; 2018. június 7‑iThybaut és társai ítélet,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
54.
pont).
E tekintetben a „kritériumok és módozatok jelentős összességének” fogalmát minőségileg, nem pedig mennyiségileg kell érteni. Meg kell ugyanis előzni az SKV‑irányelvben előírt kötelezettségek megkerüléséhez vezető lehetséges stratégiákat, amelyek az intézkedések feldarabolásában testesülhetnek meg, ily módon csökkentve ezen irányelv hatékony érvényesülését (Inter‑Environnement Bruxelles és társai ítélet,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
55.
pont; 2018. június 7‑iThybaut és társai ítélet,
C–160/17
,
EU:C:2018:401
,
55.
pont).
A „tervek és programok” fogalma – amely nemcsak kidolgozásukat, de módosításukat is magában foglalja – ezen értelmezésének célja annak biztosítása, hogy környezeti vizsgálat tárgyát képezzék azok az előírások, amelyek valószínűleg jelentős hatással lesznek a környezetre (lásd ebben az értelemben: 2018. június 7‑iInter‑Environnement Bruxelles és társai ítélet,
C‑671/16
,
ECLI:EU:C:2018:403
,
54.
és
58.
pont).
A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a jelen ítélet 50–52. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében megvizsgálja, hogy valamely nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, azon kereteket határozza‑e meg, amelyen belül a tervek végrehajtása engedélyezhető.
Feltételezve, hogy ez az eset áll fenn, meg kell állapítani, hogy ez a szabályozás, amelynek céljára a jelen ítélet 41. pontja emlékeztet, jelentős hatással járhat a környezetre, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Ezenfelül, amint arra e bíróság utal, a hulladékégető létesítmények működési kapacitásának növelése kételyeket kelt a tekintetben, hogy elégségese voltak‑e a korábban, a meglévő hulladékégető létesítmények engedélyezése céljából végzett vizsgálatok.
Egyébiránt az a körülmény, hogy később, a regionális szintű tervezés folyamán végeznek az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálatot, nem befolyásolja az ilyen vizsgálatra vonatkozó rendelkezések alkalmazhatóságát. A KHV‑irányelv alapján elvégzett környezeti hatásvizsgálat ugyanis nem mentesíthet a környezeti vizsgálat elvégzésének az SKV‑irányelvben, az ezen irányelv különös környezeti aspektusainak való megfelelés céljából előírt kötelezettsége alól (2018. június 7‑iThybaut és társai ítélet,
C–160/17
,
EU:C:2018:401
,
64.
pont).
Ezenkívül semmi esetre sem adható hely az olasz kormány által előadott kifogásnak, amely szerint, mivel az alapügy tárgyát képező nemzeti szabályozás csak referenciakeretet alkot, az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontjában foglalt feltétel nem teljesül. Ugyanis az a körülmény, hogy valamely nemzeti szabályozás általános bizonyos szintű elvontságot mutat és a meglévő keret átalakításával kapcsolatos célkitűzésre irányul, annak program‑, illetve tervezési vetületét ábrázolja, és nem akadálya annak, hogy a „tervek és programok” fogalma alá tartozzon (2018. június 7‑iInter‑Environnement Bruxelles és társai ítélet,
C‑671/16
,
ECLI:EU:C:2018:403
,
60.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezen értelmezést megerősítik egyrészt az SKV‑irányelv 6. cikkéből eredő, annak (15)–(18) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett követelmények, amennyiben ezen irányelv célja nemcsak a környezet védelméhez való hozzájárulás, hanem az is, hogy a nyilvánosság számára lehetővé tegye a döntési folyamatban való részvételt. Másrészt ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy „[a …] környezeti vizsgálatot a terv vagy program kidolgozása során, illetve annak elfogadását vagy jogalkotási eljárásra bocsátását megelőzően végzik el”. E tekintetben ezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy a környezeti vizsgálatot a lehető leghamarabb el kell végezni, hogy az abban szereplő következtetések még befolyásolhassák az esetleges döntéseket. Ebben a szakaszban lehet ugyanis még vizsgálni az alternatíva különféle részeit és lehet stratégiai döntést hozni (lásd ebben az értelemben: 2011. október 20‑iSeaport (NI) és társai ítélet,
C‑474/10
,
EU:C:2011:681
,
45.
pont; 2018. június 7‑iInter‑Environnement Bruxelles és társai ítélet,
C–671/16
,
EU:C:2018:403
,
63.
pont).
E tényezőkre figyelemmel – amelyek tényszerűségét és körét a kérdést előterjesztő bíróságnak kell az érintett szabályozásra figyelemmel értékelnie – meg kell állapítani, hogy az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely a meglévő hulladékégető létesítmények kapacitását növeli, és újabb ilyen létesítményeket hoz létre, a „tervek és programok” SKV‑irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében vett fogalma alá tartozik, amelyek esetében környezeti vizsgálatot kell végezni.
Következésképpen a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontját, 3. cikkének (1) bekezdését és 3. cikke (2) bekezdésének a) pontját akként kell értelmezni, hogy egy olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely egy alaprendeletből és egy végrehajtási rendeletből áll, és amely a meglevő hulladékégető létesítmények kapacitásának növelését és ilyen jellegű új létesítmények létrehozását írja elő, az ezen irányelv értelmében vett „tervek és programok” fogalma alá tartozik, amennyiben jelentős hatással lehet a környezetre, és azt ennélfogva előzetes környezeti vizsgálatnak kell alávetni.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (hatodik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A „hulladékhierarchia” a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkében kifejtett elvét ezen irányelv 13. cikkének fényében akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely a hulladékégető létesítményeket „elsődleges nemzeti jelentőségű stratégiai infrastruktúráknak és létesítményeknek” minősíti, feltéve hogy e szabályozás összeegyeztethető ezen irányelv specifikusabb kötelezettségeket előíró egyéb rendelkezéseivel.

2)
A bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2001. június 27‑i 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikkének a) pontját, 3. cikkének (1) bekezdését és 3. cikke (2) bekezdésének a) pontját akként kell értelmezni, hogy egy olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely egy alaprendeletből és egy végrehajtási rendeletből áll, és amely a meglevő hulladékégető létesítmények kapacitásának növelését és ilyen jellegű új létesítmények létrehozását írja elő, az ezen irányelv értelmében vett „tervek és programok” fogalma alá tartozik, amennyiben jelentős hatással lehet a környezetre, és azt ennélfogva előzetes környezeti vizsgálatnak kell alávetni.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.