CELEX: 62019CJ0477
Begäran om förhandsavgörande
Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Direktiv 92/43/EEG
Artikel 12.1
Strikt skyddssystem för djurarter
Bilaga 4
Cricetus cricetus (europeisk hamster)
Rastplatser och parningsplatser
Skada eller förstörelse
Övergivna platser

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 d i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (
EGT L 206, 1992, s. 7
; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).
Begäran har framställts i ett mål mellan IE, som är anställd vid ett byggföretag, och Magistrat der Stadt Wien (Wiens kommunförvaltning, Österrike). Målet rör kommunförvaltningens beslut att ålägga IE böter och, för det fall dessa inte betalas, en frihetsberövande påföljd för att, inom ramen för ett byggnadsprojekt, ha skadat eller förstört rastplatser eller parningsplatser för arten
Cricetus cricetus
(europeisk hamster), vilken är upptagen över skyddade djurarter i bilaga 4 a till nämnda direktiv.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I artikel 2 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”1.   Syftet med detta direktiv är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
2.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
3.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
I artikel 12.1 i detta direktiv anges följande:
”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a)
att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
b)
att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c)
att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d)
att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.”
Bland de djurarter av ”gemenskapsintresse som kräver noggrant skydd”, som förtecknas i bilaga 4 a till direktivet, återfinns bland annat
Cricetus cricetus
(europeisk hamster).
Österrikisk rätt
Livsmiljödirektivet har införlivats med nationell rätt för delstaten Wien genom Wiener Naturschutzgesetz (delstaten Wiens naturskyddslag) av den 31 augusti 1998 (LGBl. für Wien, 45/1998) (nedan kallad WNSchG).
I 10 § stycke 3 punkt 4 WNSchG återges lydelsen i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet. I bestämmelsen föreskrivs bland annat att det är förbjudet att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser för strikt skyddade djurarter.
Påföljderna vid överträdelse av 10 § stycke 3 punkt 4 fastställs i 49 § stycke 1 punkt 5 WNSchG. Enligt den sistnämnda bestämmelsen ska den som, i strid med 10 § styckena 3 och 4 WNSchG, skadar eller förstör parningsplatser eller rastplatser för strikt skyddade djurarter åläggas böter med upp till 21000 euro, varvid bötesstraffet, vid utebliven betalning ska omvandlas till en frihetsberövande påföljd på upp till fyra veckor. Vid upprepad överträdelse åläggs böter med upp till 35000 euro varvid bötesstraffet, vid utebliven betalning, omvandlas till en frihetsberövande påföljd på upp till sex veckor.
Enligt 22 § stycke 5 WNSchG kan den behöriga myndigheten tillåta enstaka ingrepp om den planerade åtgärden, enskilt eller i kombination med andra åtgärder som den behöriga myndigheten efter ansökan har beviljat, inte på ett betydande sätt äventyrar syftet med skyddet.
I bilagan till WNSchG anges att
Cricetus cricetus
(europeisk hamster) är en strikt skyddad djurart.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Ett byggföretag, där IE är anställd, påbörjade uppförandet av en byggnad på ett markområde där arten europeisk hamster hade slagit sig ner. Fastighetsägaren, som kände till denna omständighet, underrättade byggföretaget härom. Byggföretaget utsåg en miljöexpert innan arbetena påbörjades. Denne upprättade en karta över ingångarna till hamsterns bon och fastställde, inom ett visst område, huruvida bona var bebodda eller inte.
Innan byggnadsarbetena påbörjades avlägsnade byggföretaget vegetationstäcket, rensade upp på byggplatsen och byggde en tillfartsväg till platsen i omedelbar närhet till ingångarna till den europeiska hamsterns bon (nedan kallade de skadebringande åtgärderna). Syftet med att avlägsna vegetationstäcket var särskilt att få arten europeisk hamster, som hade sina bon inom byggområdet, att flytta sig till områden som särskilt skyddats och förbehållits denna djurart. Tillstånd för de skadebringande åtgärderna hade emellertid inte begärts hos den behöriga myndigheten och hade följaktligen inte erhållits innan arbetena påbörjades. Dessutom förstördes ingångarna till åtminstone två bon.
Wiens kommunförvaltning ansåg därför att IE, i egenskap av anställd vid byggföretaget, var ansvarig för att rastplatser eller parningsplatser för arten europeisk hamster skadats eller förstörts och ålade bolaget, i enlighet med 10 § stycke 3 punkt 4 WNSchG, böter som kunde omvandlas till en frihetsberövande påföljd om de inte betalades.
IE väckte talan vid Verwaltungsgericht Wien (Förvaltningsdomstolen i Wien, Österrike) mot beslutet att påföra honom böter och gjorde bland annat gällande att arten europeisk hamster inte använde bona vid den tidpunkt då de skadebringande åtgärderna vidtogs och att dessa åtgärder inte hade lett till att artens rastplatser eller parningsplatser hade skadats eller förstörts.
Den hänskjutande domstolen undrar i detta sammanhang hur artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas. Den anser att innebörden av begreppen i denna bestämmelse, såsom ”rastplats”, ”parningsplats”, ”skada” och ”förstöra” måste fastställas exakt, eftersom ett åsidosättande av den nationella bestämmelse genom vilken artikel 12.1 d i nämnda direktiv har införlivats kan medföra straffrättsliga påföljder. Den hänskjutande domstolen anser i synnerhet att de överväganden som Europeiska kommissionen har gjort i sin vägledning om det strikta skyddet för djurarter av gemenskapsintresse enligt livsmiljödirektivet 92/43/EEG (slutlig version, februari 2007) är otydliga och lämnar mycket stor frihet vid tolkningen av dessa begrepp.
Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Wien (Förvaltningsdomstolen i Wien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska begreppet rastplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet] tolkas på så sätt att det även avser numera övergivna tidigare rastplatser?
Om svaret på denna fråga är jakande:
Ska varje numera övergiven tidigare rastplats klassificeras som en rastplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet]?
Om denna fråga besvaras nekande:
Vilka kriterier bör användas för att avgöra om en numera övergiven tidigare rastplats ska klassificeras som en rastplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet]?
2)
Vilka kriterier ska tillämpas för att avgöra huruvida en viss handling eller underlåtenhet utgör ett ingrepp i en rastplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet]?
3)
Vilka kriterier ska tillämpas för att avgöra huruvida en viss handling eller underlåtenhet utgör ett så allvarligt ingrepp i en rastplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet] att denna rastplats skadas i den mening som avses i artikel 12.1 d i det direktivet?
4)
Vilka kriterier ska tillämpas för att avgöra om en viss handling eller underlåtenhet utgör ett så allvarligt ingrepp i en rastplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet] att det ska anses att denna rastplats är förstörd i den mening som avses i artikel 12.1 d i det direktivet?
5)
Ska uttrycket parningsplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet] tolkas på så sätt att det för det första endast avser den exakt avgränsade plats där parningsakter i snävare bemärkelse eller andra beteenden inom ett begränsat område vilka har direkt samband med parningen (som till exempel äggläggningen) regelbundet äger rum, och, för det andra, dessutom alla exakt avgränsade platser som är absolut nödvändiga för ungarnas utveckling, som till exempel äggläggningsplatser eller växtdelar som är nödvändiga för larv- eller puppstadiet?
Om denna fråga besvaras nekande:
Vad avses med uttrycket parningsplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet], och hur kan en parningsplats avgränsas fysiskt från andra platser?
6)
Vilka kriterier ska användas för att avgöra om en viss handling eller underlåtenhet utgör ett ingrepp i en parningsplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet]?
7)
Vilka kriterier ska tillämpas för att avgöra om en viss handling eller underlåtenhet utgör ett så allvarligt ingrepp i en parningsplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet] att denna parningsplats skadas i den mening som avses i artikel 12.1 d i det direktivet?
8)
Vilka kriterier ska tillämpas för att avgöra om en viss handling eller underlåtenhet utgör ett så allvarligt ingrepp i en parningsplats i den mening som avses i artikel 12.1 d i [livsmiljödirektivet] att denna parningsplats förstörs i den mening som avses i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 1
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att begreppet rastplatser i denna bestämmelse även omfattar rastplatser som inte längre används av någon av de skyddade djurarter som anges i bilaga 4 a till nämnda direktiv, såsom
Cricetus cricetus
(europeisk hamster).
EU-domstolen erinrar inledningsvis om att syftet med livsmiljödirektivet, enligt artikel 2.1 i direktivet, är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Enligt artikel 2.2 och 2.3 i nämnda direktiv syftar de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av intresse för Europeiska unionen. Sådana åtgärder ska även ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
Enligt artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet, med förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.
För att följa denna bestämmelse ska medlemsstaterna inte enbart anta ett heltäckande regelverk, utan även vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder. Ett strikt skyddssystem innebär även ett krav på att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas. Ett sådant strikt skyddssystem ska således göra det faktiskt möjligt att förhindra att parningsplatser eller rastplatser för de arter som upptas i bilaga 4 a till livsmiljödirektivet skadas eller förstörs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2011, kommissionen/Frankrike,
C‑383/09
,
EU:C:2011:369
, punkterna
‐
, och dom av den 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, punkt
).
Det ska dessutom påpekas att arten
Cricetus cricetus
, allmänt kallad europeisk hamster, återfinns bland de djurarter som skyddas genom livsmiljödirektivet.
Det är mot bakgrund av dessa inledande överväganden som fråga 1 ska prövas.
Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 21 november 2019, Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,
C‑678/18
,
EU:C:2019:998
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad för det första gäller ordalydelsen i artikel 12 i livsmiljödirektivet innebär denna artikel, såsom har påpekats i punkterna 19 och 20 ovan, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för skyddade djurarter. Enligt punkt 1 d i denna artikel ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder innefattande förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser för dessa arter.
Det kan således konstateras att ordalydelsen i artikel 12 i livsmiljödirektivet inte ger någon användbar vägledning för definitionen av begreppet rastplatser.
Vad för det andra gäller det sammanhang som denna bestämmelse ingår i, ska det påpekas att den närmare innebörden av detta begrepp inte fastställs vare sig i artikel 1 livsmiljödirektivet eller i någon annan bestämmelse i detta direktiv.
Det ska emellertid erinras om att domstolen har slagit fast att det inte endast är avsiktliga handlingar som avses i artikel 12.1 d i direktivet utan även oavsiktliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, punkterna
‐
). Genom att inte begränsa förbudet i artikel 12.1 d i direktivet till avsiktliga handlingar, till skillnad från vad som föreskrivs för de handlingar som avses i artikel 12 a‐c i direktivet, har unionslagstiftaren visat sin avsikt att ge parningsplatser eller rastplatser ett ökat skydd mot handlingar som medför att de skadas eller förstörs (dom av den 10 januari 2006, kommissionen/Tyskland,
C‑98/03
,
EU:C:2006:3
, punkt
).
Till skillnad från de handlingar som anges i artikel 12.1 a‐c i livsmiljödirektivet avser förbudet i artikel 12.1 d inte direkt djurarterna, utan syftar till att skydda viktiga delar av deras livsmiljö.
Härav följer att det strikta skydd som ges i artikel 12.1 d i direktivet syftar till att säkerställa att viktiga delar av de skyddade djurarternas livsmiljö bevaras så att dessa arter kan åtnjuta de väsentliga villkoren för att där bland annat finna vila.
Samma slutsats följer av kommissionens vägledning, som nämnts i punkt 15 ovan, där det anges att rastplatser, vilka definieras som områden som är väsentliga för att ett djur eller en grupp av djur ska kunna överleva när de inte är aktiva, ”ska skyddas även när de inte används men det finns en stor sannolikhet för att den berörda arten kommer att återvända till dessa områden”.
Domstolen finner följaktligen att det framgår av det sammanhang i vilket artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ingår att rastplatser som inte längre används av en skyddad djurart inte får skadas eller förstöras, eftersom dessa arter kan komma att återvända till dessa platser.
Vad, för det tredje, gäller målet med livsmiljödirektivet har det redan angetts i punkterna 18‐20 ovan att direktivet syftar till att säkerställa ett strikt skydd av djurarter, bland annat genom de förbud som anges i artikel 12.1 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike,
C‑508/04
,
EU:C:2007:274
, punkterna
‐
, och dom av den 15 mars 2012, kommissionen/Polen,
C‑46/11
, ej publicerad,
EU:C:2012:146
, punkt
).
Det skyddssystem som föreskrivs i artikel 12 i livsmiljödirektivet måste således faktiskt kunna förhindra att skyddade djurarter, och särskilt deras livsmiljö, skadas.
Det skulle inte vara förenligt med detta syfte att inte skydda rastplatser för en skyddad djurart även om dessa inte längre används, men då det finns en tillräckligt stor sannolikhet för att nämnda art kommer att återvända till dessa platser, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den omständigheten att en rastplats inte längre används av en skyddad djurart innebär följaktligen inte att denna plats inte omfattas av det skydd som ges i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska fråga 1 besvaras enligt följande: artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att begreppet rastplatser i denna bestämmelse även omfattar rastplatser som inte längre används av någon av de skyddade djurarter som anges i bilaga 4 a till nämnda direktiv, såsom
Cricetus cricetus
(europeisk hamster), förutsatt att det finns en tillräckligt stor sannolikhet för att nämnda art kommer att återvända till dessa rastplatser, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Fråga 5
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 5 för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att begreppet parningsplats i den bestämmelsen endast avser den exakt avgränsade plats där parningsakter eller andra beteenden vilka har direkt samband med den berörda djurartens parning regelbundet äger rum eller också även den plats som är absolut nödvändig för utvecklingen av artens ungar.
Kommissionen anser att det inte anges i beslutet om hänskjutande varför denna fråga skulle vara relevant och att frågan är hypotetisk.
Av fast rättspraxis framgår att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 5 mars 2015, Banco Privado Português och Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 26 juli 2017, Persidera,
C‑112/16
,
EU:C:2017:597
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål kan det konstateras att begäran om förhandsavgörande inte innehåller någon förklaring till varför begreppet parningsplats är relevant för prövningen av det nationella målet.
För det första framgår det nämligen av handlingarna i målet att det är obestridligt att rastplatser har påverkats av de skadebringande åtgärderna, och att den hänskjutande domstolen endast vill få klarhet i huruvida sådana områden även kan kvalificeras som ”rastplatser” med avseende på förbudet i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet när de inte längre används av arten europeisk hamster.
För det andra anges inte i beslutet om hänskjutande någon faktisk eller rättslig omständighet som gör det möjligt att bedöma huruvida och i vilken utsträckning det, utöver kvalificeringen av den naturliga livsmiljön för arten europeisk hamster som ”rastplats”, skulle ha någon som helst inverkan på utgången i det nationella målet om denna livsmiljö ansågs utgöra en ”parningsplats”.
Utöver den omständigheten att det i enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 40 ovan inte ankommer på EU-domstolen att pröva riktigheten av de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har beskrivit, ska det påpekas, såsom uttryckligen framgår av ordalydelsen i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet, att förbudet mot skada eller förstörelse avser såväl skyddade djurarters parningsplatser som rastplatser och förbudet gäller på samma sätt utan åtskillnad i samtliga delar av den berörda livsmiljön.
Härav följer att den femte frågan ska avvisas.
Frågorna 2–4 och 6–8
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 2‐4 och 6‐8, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i hur begreppen skada och förstöra i den mening som avses i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas.
Kommissionen är emellertid av den uppfattningen att dessa frågor är hypotetiska.
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att ingångarna till två av den europeiska hamsterns bon har förstörts genom de skadebringande åtgärderna, vilket innebär att bona åtminstone har skadats.
Det ska för det första påpekas att artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet omfattar såväl skada på som förstörelse av skyddade djurarters parningsplatser eller rastplatser.
För det andra ska det påpekas att det i denna bestämmelse inte görs någon åtskillnad mellan förbudet mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser beroende på vilken typ av påverkan dessa platser utsätts för. I detta avseende kan det konstateras att det inte framgår av de uppgifter som inkommit till domstolen att det i de nationella myndigheternas beslut att ålägga IE böter, vilket är en påföljd som kan omvandlas till en frihetsberövande påföljd för det fall böterna inte betalas, inte görs åtskillnad vad gäller påföljdens stränghet beroende på om de skyddade djurarternas parningsplatser eller rastplatser har skadats eller om de har förstörts.
Med hänsyn till den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 40 ovan saknas det följaktligen anledning att besvara frågorna 2‐4 och 6‐8.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:

Artikel 12.1 d i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att begreppet rastplatser i denna bestämmelse även omfattar rastplatser som inte längre används av någon av de skyddade djurarter som anges i bilaga 4 a till nämnda direktiv, såsom
Cricetus cricetus
(europeisk hamster), förutsatt att det finns en tillräckligt stor sannolikhet för att nämnda art kommer att återvända till dessa rastplatser, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.