CELEX: 62019CJ0796
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2007/59/WE
Przyznawanie uprawnień maszynistom
Artykuł 3 lit. a)
Właściwy organ krajowy
Dyrektywa 2004/49/WE
Artykuł 16 ust. 1
Organ ds. bezpieczeństwa
Wyznaczenie wielu organów

W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wyznaczając jako „właściwy organ” do celów dyrektywy 2007/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom prowadzącym lokomotywy i pociągi w obrębie systemu kolejowego Wspólnoty (
Dz.U. 2007, L 315, s. 51
) inny organ niż organ ds. bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz certyfikację w zakresie bezpieczeństwa (dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei) (
Dz.U. 2004, L 164, s. 44
; sprostowanie
Dz.U. 2004, L 220, s. 16
), Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2004/49
Zgodnie z motywami 13 i 22 dyrektywy 2004/49:
„(13)
Realizując swój zakres obowiązków i odpowiedzialności, zarządcy infrastruktury i przewoźnicy kolejowi powinni wdrażać system zarządzania bezpieczeństwem spełniający wymagania Wspólnoty i zawierający wspólne elementy. Informacje o bezpieczeństwie i wdrożeniu systemu zarządzania bezpieczeństwem powinny być składane władzy [organowi ds.] bezpieczeństwa we właściwym państwie członkowskim.
[…]
(22)
W ramach nowych wspólnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa wszystkie państwa członkowskie utworzą krajową władzę dla [krajowy organ ds.] regulacji i nadzoru bezpieczeństwa kolei. Aby ułatwić współpracę między nimi na szczeblu Wspólnoty, powinny otrzymać ten sam minimalny zakres zadań i odpowiedzialności oraz dużą niezależność. Powinny one wykonywać swoje zadania w sposób przejrzysty i niedyskryminujący, aby wspomóc tworzenie jednego systemu kolejowego Wspólnoty oraz współpracować w celu koordynacji kryteriów decyzyjnych, zwłaszcza dotyczących certyfikacji w zakresie bezpieczeństwa przewoźników kolejowych obsługujących transport międzynarodowy”.
Zgodnie z jej art. 1 celem dyrektywy 2004/49 „jest zapewnienie rozwoju i poprawy bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz poprawienie dostępu do rynku dla usług transportu kolejowego, poprzez:
[…]
d)
wymóg ustanowienia w każdym państwie członkowskim krajowej władzy [krajowego organu ds.] bezpieczeństwa oraz podmiotu badającego wypadki i incydenty;
[…]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Dla celów niniejszej dyrektywy przyjmuje się następujące definicje:
[…]
g)
»władza [organ ds.] bezpieczeństwa« oznacza krajowy podmiot, któremu powierzono zadania w zakresie bezpieczeństwa kolei zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, lub każdy podmiot dwunarodowy, któremu zadania te zostały powierzone przez państwa członkowskie w celu zapewnienia ujednolicenia reżimu bezpieczeństwa dla wyspecjalizowanej infrastruktury granicznej;
[…]”.
Artykuł 9 ust. 4 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„Każdego roku, najpóźniej do dnia 30 czerwca, wszyscy zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe składają władzy [organowi ds.] bezpieczeństwa roczny raport dotyczący bezpieczeństwa za poprzedni rok. Raport taki zawiera:
a)
informacje dotyczące spełniania wewnętrznych wymagań bezpieczeństwa oraz informacje o wynikach planów bezpieczeństwa;
b)
rozwój krajowych wskaźników bezpieczeństwa i CSI [wspólnych wskaźników bezpieczeństwa (CSI)] określonych w załączniku I, w zakresie właściwym dla organizacji przedkładającej raport;
c)
wyniki wewnętrznych audytów bezpieczeństwa;
d)
zauważone usterki i niesprawności w działaniach eksploatacyjnych oraz zarządzaniu infrastrukturą, mogące zainteresować władzę [organ ds.] bezpieczeństwa”.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 tej dyrektywy:
„3.   Władza [organ ds.] bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo kolejowe po raz pierwszy rozpoczęło/zarejestrowało swoją działalność, wydaje certyfikat bezpieczeństwa, zgodnie z ust. 2.
Certyfikat bezpieczeństwa, przyznan[y] zgodnie z ust. 2, określa rodzaj i zakres działalności. Świadectwo wydane [Certyfikat wydany] na podstawie ust. 2 lit. a) będzie ważne [ważny] na terenie całej Wspólnoty dla takiej samej działalności w transporcie kolejowym.
4.   Władza [organ ds.] bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo kolejowe planuje wykonywanie dodatkowych usług transportowych, wydaje dodatkow[y], krajowy certyfikat bezpieczeństwa, wymagany zgodnie z ust. 2 lit. b)”.
Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2004/49, zatytułowany „Zadania”, w ust. 1 stanowi:
„Każde państwo członkowskie ustanawia władzę [organ ds.] bezpieczeństwa; władzą tą [organem tym] może być ministerstwo odpowiedzialne za transport. Powinna ona [Powinien on] być niezależna [niezależny] pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od jakiegokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, zarządcy infrastruktury, wnioskodawcy oraz podmiotu zamawiającego”.
Artykuł 16 ust. 2 zawiera wykaz minimalnych zadań powierzonych organowi ds. bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1 tego artkułu.
Artykuł 18 tej dyrektywy, zatytułowany „Sprawozdanie roczne”, stanowi, że:
„Corocznie władza [organ ds.] bezpieczeństwa publikuje raport roczny w sprawie swoich działań za poprzedni rok i przesyła go do Agencji [Kolejowej Unii Europejskiej] najpóźniej do dnia 30 września każdego roku. Raport zawiera informacje o:
a)
stanie bezpieczeństwa kolei, łącznie z agregacją CSI, określonych w załączniku I, na szczeblu państwa członkowskiego;
[…]”.
Artykuł 25 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2.   Rekomendacje są skierowane do władzy [organu ds.] bezpieczeństwa lub, jeżeli wymaga tego charakter zaleceń, do innych podmiotów lub władz [organów] w państwie członkowskim lub do innych państw członkowskich. Państwa członkowskie i ich władze [organy ds.] bezpieczeństwa podejmują niezbędne działania w celu zapewnienia, że rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa wydane przez organ dochodzeniowy zostały właściwie potraktowane i, gdzie to właściwe, zrealizowane.
3.   Władza [Organ ds.] bezpieczeństwa i inne władze [organy] lub podmioty lub, jeżeli to właściwe, inne państwa członkowskie, do których skierowano rekomendacje, przedstawiają organowi dochodzeniowemu zwrotne raporty, przynajmniej corocznie, o środkach podjętych bądź planowanych do podjęcia jako reakcja na rekomendacje”.
Załącznik I do tej samej dyrektywy określa wspólne wskaźniki bezpieczeństwa, które organy ds. bezpieczeństwa mają zgłaszać Komisji.
Dyrektywa 2007/59
Zgodnie z motywami 17 i 19 dyrektywy 2007/59:
„(17)
W celu zagwarantowania niezbędnej jednolitości i przejrzystości Wspólnota powinna ustanowić jeden wzór dokumentów – uznawany wzajemnie przez państwa członkowskie, potwierdzający zarówno, że maszyniści pociągów spełniają określone wymogi minimalne, oraz że posiadają kwalifikacje zawodowe oraz znajomość języków obcych – pozostawiając w gestii właściwych organów państw członkowskich wydawanie licencji, a w gestii przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury – wydawanie ujednoliconych świadectw uzupełniających.
[…]
(19)
Władze [Organy ds.] bezpieczeństwa powinny korzystać z wszystkich informacji zawartych w licencji, ujednoliconych świadectwach uzupełniających oraz w rejestrach licencji i ujednoliconych świadectw uzupełniających w celu ułatwienia oceny procesu certyfikacji personelu, o której mowa w art. 10 i 11 dyrektywy 2004/49/WE, oraz szybszego wydawania certyfikatów bezpieczeństwa, o których mowa w tych artykułach”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2007/59:
„Niniejsza dyrektywa określa warunki i procedury przyznawania uprawnień maszynistom prowadzącym lokomotywy i pociągi w systemie kolejowym na terytorium Wspólnoty. Określa ona zadania leżące w zakresie odpowiedzialności właściwych organów państw członkowskich, maszynistów pociągów oraz innych podmiotów sektora kolejowego – zwłaszcza przedsiębiorstw kolejowych, zarządców infrastruktury i jednostek szkoleniowych”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Dla celów niniejszej dyrektywy przyjmuje się następujące definicje:
a)
»właściwy organ« oznacza władzę [organ ds.] bezpieczeństwa, o której [którym] mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE;
[…]”.
Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Środki zwalczania nadużyć finansowych”, przewiduje:
„Właściwe organy oraz instytucje wydające dokumenty podejmują wszelkie niezbędne kroki, aby wyeliminować niebezpieczeństwo fałszowania licencji i świadectw, a także niebezpieczeństwo fałszowania rejestrów, o których mowa w art. 22”.
Artykuł 19 dyrektywy 2007/59, zatytułowany „Zadania właściwego organu”, stanowi w ust. 1:
„Właściwy organ wykonuje, w sposób przejrzysty i wykluczający dyskryminację, następujące zadania:
a)
wydawanie i aktualizowanie licencji oraz wystawianie wtórników, zgodnie z art. 6 i 14;
b)
zapewnianie okresowych badań lub testów, o których mowa w art. 16 ust. 1;
c)
zawieszanie i cofanie licencji oraz występowanie do organu, który je wydał, z uzasadnionymi wnioskami o ich zawieszenie zgodnie z art. 29;
[…]”.
Artykuł 22 tej dyrektywy określa różne obowiązki, które mają być wypełniane przez właściwe organy, w szczególności w odniesieniu do rejestrów i wymiany informacji.
Prawo austriackie
Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (ustawa federalna o kolejach, pojazdach szynowych i ruchu kolejowym) (BGBl. 60/1957), ze zmianami (zwana dalej „Eisenbahngesetz 1957”), powierzyła co do zasady federalnemu ministrowi transportu, innowacji i technologii (zwanemu dalej „ministrem”) zadania organu ds. bezpieczeństwa w rozumieniu art. 16 dyrektywy 2004/49.
Paragraf 130 Eisenbahngesetz 1957, który znajduje się w rozdziale 9 tej ustawy i dotyczy „maszynistów”, ustanawia derogacyjny przepis dotyczący jurysdykcji w odniesieniu do maszynistów. Paragraf ten brzmi następująco:
„1)   Uprawnienie w zakresie wydawania licencji, aktualizacji danych licencji, odnowienia licencji lub wydania duplikaty, a także cofnięcia licencji i zawieszenia przysługuje spółce Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH. W ramach postępowania administracyjnego ma ona stosować [Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (ogólną ustawę o postępowaniu administracyjnym z 1991 r.) (BGBl. 51/1991), ze zmianami].
2)   [Minister] może wydać Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH instrukcje dotyczące wykonywania jej [przysługujących spółce] uprawnień. W sprawach, o których mowa w ust. 1, [minister] jest najwyższym organem referencyjnym w rozumieniu §§ 5 i 68 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, z późniejszymi zmianami”.
Paragrafy 3, 4, 6 i 10 Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft (federalnej ustawy o utworzeniu spółki finansowania infrastruktury kolejowej) (BGBl. 201/1996) mają następujące brzmienie:
„Zadania
Paragraf 3
1.   Do zadań Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH należą w szczególności:
[…]
3)
wykonywanie wszystkich transakcji i działań niezbędnych do niedyskryminacyjnego rozwoju i doskonalenia sektora, jak również nowych technologii kolejowych w ramach sieci kolejowej, wykonywania wszystkich transakcji i powiązanych działań, które przyczyniają się do poprawy wyników spółki Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, udziału w koordynacji wszelkich środków badawczo-rozwojowych w sektorze kolejowym;
4)
wykonywanie wszystkich transakcji i działalności akredytowanego organu kontrolnego (wyznaczonego organu) w sektorze kolejowym;
5)
po przejęciu przez przedsiębiorstwo infrastruktury kolejowej zadania organu pobierającego opłaty zgodnie z rozdziałem 6 Eisenbahngesetz 1957;
6)
zarządzanie komisją ekspertów zgodnie z § 48 ust. 4 Eisenbahngesetz 1957;
7)
wykonywanie uprawnień zgodnie z § 130 Eisenbahngesetz 1957;
8)
wykonywanie zadań związanych z tworzeniem rejestrów i zarządzaniem nimi, zgodnie z przekazane Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH zgodnie z Eisenbahngesetz 1957 lub rozporządzeniem wydanym na mocy tej ustawy;
[…]
Zarządzanie udziałami
Paragraf 4
[Minister] zarządza w imieniu Federacji udziałami w kapitale zakładowym Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH. Jest on uprawniony do wydawania spółce Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH ogólnych instrukcji dotyczących wykonywania jej zadań w rozumieniu niniejszej ustawy federalnej oraz do żądania wszelkich informacji dotyczących jej działalności. Umowa spółki musi stanowić, że organy spółki mają obowiązek wykonywania tych instrukcji oraz wydania informacji.
[…]
Koszty Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH
Paragraf 6
Spółka Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH powinna być zarządzana w sposób ekonomiczny, ostrożny i zgodny z jej celem. Państwo federalne ponosi koszty osobowe i rzeczowe Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, o ile koszty te wynikają z realizacji zadań powierzonych jej na mocy niniejszej ustawy federalnej i nie mogą być ponoszone przez osoby trzecie. Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH musi sporządzić w tym celu roczny plan finansowania i uzyskać zgodę federalnego ministra finansów [ministra].
[…]
Zwolnienie z podatku
Paragraf 10
1.   Spółka Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH jest zwolniona z określonych w ustawie federalnej podatków, z wyjątkiem podatku obrotowego, opłat sądowych i kosztów związanych z administracją sądową, jak również podatków związanych z administracją federalną, o ile te podatki i koszty wynikają z realizacji zadań spoczywających na tej spółce na mocy niniejszej ustawy federalnej.
[…]”.
Paragraf 20 Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung z dnia 6 marca 1906 r. (ustawy o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością) (RGBl. 58/1906) ma następujące brzmienie:
„1)   W odniesieniu do zakresu swoich uprawnień do reprezentowania spółki osoby zarządzające są zobowiązane wobec spółki do przestrzegania wszystkich ograniczeń przewidzianych w umowie spółki, w protokołach z zebrania wspólników lub w nakazie rady nadzorczej, który jest wiążący dla osób zarządzających.
[…]”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 20 listopada 2015 r. Komisja poinformowała Republikę Austrii o swoich wątpliwościach co do zgodności z przepisami dyrektywy 2007/59, a w szczególności z jej art. 3 lit. a), wyznaczenia jako właściwego organu do celów tej dyrektywy podmiotu innego niż właściwy organ, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49.
W odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2016 r. na to wezwanie do usunięcia uchybienia Republika Austrii stwierdziła, że przedmiotowe przepisy są zgodne z prawem Unii. W szczególności podkreśliła ona, że zgodnie z zasadą autonomii instytucjonalnej państw członkowskich dyrektywa 2007/59 nie stoi na przeszkodzie powierzeniu przez to państwo członkowskie organowi federalnemu, takiemu jak Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, wykonywania, pod nadzorem ministra, pewnych zadań, za które odpowiada właściwy organ w rozumieniu tej dyrektywy.
Uznawszy odpowiedzi udzielone przez to państwo członkowskie za niezadowalające, Komisja skierowała do niego w dniu 28 kwietnia 2017 r. uzasadnioną opinię, w której podtrzymała zarzut przedstawiony w wezwaniu do usunięcia uchybienia.
Republika Austrii odpowiedziała na uzasadnioną opinię pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. W piśmie tym to państwo członkowskie zasadniczo powtórzyło stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie Komisji do usunięcia uchybienia z dnia 22 stycznia 2016 r.
Ponieważ Komisja nie uznała za zadowalające odpowiedzi udzielonych przez Republikę Austrii, wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
Komisja zauważa, że art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59 określa właściwy organ dla celów tej dyrektywy jako „organ bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE”. Wnioskuje ona z tego, że jedynie temu organowi państwa członkowskie mogą powierzyć zadania właściwego organu dla celów dyrektywy 2007/59, ponieważ ustawodawca krajowy nie ma swobody wyznaczania w tym celu innego podmiotu.
Podczas gdy Republika Austrii wyznaczyła ministra jako „organ ds. bezpieczeństwa” dla celów dyrektywy 2004/49, to Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH jest „właściwym organem” do celów dyrektywy 2007/59, w szczególności do celów wykonywania zadań powierzonych temu organowi i wymienionych w art. 19 ust. 1 lit. a)–c) owej dyrektywy.
W tych okolicznościach Komisja uważa, że Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy 2007/59.
Instytucja ta uważa w tym względzie, że argumenty podniesione przez Republikę Austrii w celu wykazania zgodności dokonanej przez to państwo członkowskie transpozycji z dyrektywą 2007/59 należy oddalić.
W pierwszej kolejności nie można przyjąć argumentu, że art. 16 dyrektywy 2004/49 nie wymaga, aby zadania organu ds. bezpieczeństwa były powierzane jednemu organowi.
Po pierwsze, w art. 1 lit. d) i art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/49 prawodawca unijny użył formy liczby pojedynczej do określenia organu ds. bezpieczeństwa. Podobnie art. 3 lit. g) tej dyrektywy definiuje, przy użyciu formy liczby pojedynczej, „organ ds. bezpieczeństwa” jako „organ krajowy” odpowiedzialny za zadania związane z bezpieczeństwem kolei w rozumieniu tej dyrektywy. Artykuł 16 ust. 2 tej samej dyrektywy zmierza w tym samym kierunku, ponieważ stanowi, że „organowi ds. bezpieczeństwa” należy powierzyć zadania wymienione w tym akcie. Co prawda dyrektywa 2004/49 w niektórych swoich przepisach odwołuje się w formie liczby mnogiej do „organów ds. bezpieczeństwa”, należy jednak zauważyć, że czyniąc to, dyrektywa wskazywała w sposób zbiorowy organy ds. bezpieczeństwa wszystkich państw członkowskich.
Po drugie, kontekst, w jaki wpisują się te przepisy, potwierdza, że forma liczby pojedynczej została celowo wybrana przez prawodawcę unijnego i że nie ma możliwości podziału zadań między kilka organów. Tym samym art. 10 ust. 3 i 4 dyrektywy 2004/49 w sposób systemowy utożsamia państwo członkowskie z jednym organem ds. bezpieczeństwa. Podobnie art. 25 ust. 2 i 3 tej dyrektywy odróżnia dla każdego państwa członkowskiego „władzę [organ ds.] bezpieczeństwa” od „innych podmiotów lub władz [organów]”. To samo ma zastosowanie do art. 18 tej dyrektywy, który stanowi, że „organ ds. bezpieczeństwa” publikuje roczny „raport [sprawozdanie]” dotyczący „swoich” działań w roku poprzednim i przekazuje go do Agencji Kolejowej Unii Europejskiej. Sprawozdanie to powinno zawierać stosowny przegląd sytuacji w danym państwie członkowskim.
Po trzecie, językowa i kontekstowa wykładnia przedmiotowych przepisów powinna uwzględniać przede wszystkim brzmienie art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59, który wymaga „właściwego organu” w rozumieniu tej dyrektywy lub „władzy [organu ds.] bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE”, a zatem muszą opierać się na założeniu, że zadania wymienione w tym art. 16 są wykonywane przez jeden organ, który powinien również wykonywać zadania organu ds. bezpieczeństwa dla celów dyrektywy 2007/59.
W drugiej kolejności odnośnie do argumentu Republiki Austrii, że art. 35 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 55
) oraz art. 55 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (
Dz.U. 2012, L 343, s. 32
) wymagają, odpowiednio, aby państwa członkowskie wyznaczyły „jeden krajowy organ regulacyjny” i powołały „jeden krajowy organ regulacyjny [instytucję kontrolną]”, tak aby można było uznać, a contrario, że dyrektywa 2004/49, która nie zawiera takich opisów, pozwala na wyznaczenie kilku organów, Komisja odpowiada, że skoro przepisy te zastąpiły wcześniejsze przepisy, które przewidywały wyznaczenie kilku odrębnych organów lub organizacji, konieczne było dokonanie tych rozróżnień w odniesieniu do aktów zmienionych w ten sposób.
W trzeciej kolejności w odniesieniu do argumentu Republiki Austrii opartego na możliwości stosowania przez państwa członkowskie, w braku szczególnych wymogów w prawie Unii, swoich przepisów krajowych przy wdrażaniu prawa Unii Komisja podnosi, że dyrektywa 2007/59 rzeczywiście zawiera takie szczególne wymogi. Ponadto okoliczność, że Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH jest spółką utworzoną bezpośrednio na mocy prawa federalnego, której udziałami zarządza minister, który wykonuje zadania na rzecz państwa federalnego w ścisłej współpracy i pod nadzorem ministra jako właściwego organu bezpieczeństwa na szczeblu centralnym, potwierdziła istnienie dwóch odrębnych organów. W ten sposób minister nie jest sam w sobie organem, lecz organem zwierzchnim w rozumieniu §§ 5 i 68 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 z późniejszymi zmianami, czyli organem, który z jednej strony orzeka w przedmiocie „konfliktu kompetencji między organami”, a z drugiej strony ma prawo do unieważnienia, zmiany lub uznania za nieważne decyzji podległych mu organów, w bardzo ograniczonych przypadkach. Należy zatem stwierdzić, że owe organy stanowią „inne organy”.
Republika Austrii kwestionuje zarzucane jej uchybienie.
Wskazuje ona w pierwszej kolejności, że dyrektywy 2004/49 i 2007/59 odwołują się, używając formy liczby mnogiej, do „organów [ds.] bezpieczeństwa” i „właściwych organów” państw członkowskich. W tym względzie art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/49 nie stoi na przeszkodzie przydzieleniu różnych zadań kilku organom, ponieważ artykuł ten stanowi jedynie, że „władza [organ ds.] bezpieczeństwa” jest zobowiązana do zapewnienia ogółu zadań w dziedzinie bezpieczeństwa kolejowego. Ponadto obowiązek opublikowania przez organ ds. bezpieczeństwa rocznego sprawozdania dotyczącego jego działalności, przewidziany w art. 18 dyrektywy 2004/49, nie wyklucza sporządzenia takiego jednolitego sprawozdania w sposób skoordynowany przez kilka organów.
W drugiej kolejności to państwo członkowskie odwołuje się do różnic między terminologią stosowaną w dyrektywie 2004/49, z jednej strony, a terminologią stosowaną w dyrektywach 2009/72 i 2012/34, z drugiej strony, które to dyrektywy przewidują odpowiednio ustanowienie „jednego krajowego organu regulacyjnego” i „jednego krajowego organu regulacyjnego [instytucji kontrolnej]”. Państwo to argumentuje na tej podstawie, że dyrektywę 2004/49 należy interpretować, a contrario, jako umożliwiającą wyznaczenie kilku organów.
W trzeciej kolejności w państwach członkowskich o strukturze federalnej może być konieczne, ze względu na organizację państwa lub krajowy podział kompetencji, aby niektóre zadania były wykonywane w sposób zdecentralizowany. W tym względzie należy przestrzegać zasad autonomii instytucjonalnej państw członkowskich, proporcjonalności i pomocniczości, co wymaga od Komisji przestrzegania ugruntowanych przepisów krajowych oraz struktury i funkcjonowania systemów prawnych państw członkowskich.
Nie można zatem krytykować rozwiązania organizacyjnego wybranego przez Republikę Austrii w kontekście transpozycji dyrektyw 2004/49 i 2007/59, polegającego na powierzeniu ministrowi, jako centralnemu organowi bezpieczeństwa właściwemu dla całego terytorium Austrii, zadań związanych z przyznawaniem uprawnień maszynistom, oraz na powierzeniu podlegającej ministrowi spółce Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH wykonywania zadań operacyjnych związanych z przyznawaniem uprawnień maszynistom. Jest tak tym bardziej, że Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH jest spółką utworzoną bezpośrednio przez ustawę federalną, której to spółki udziałami w kapitale zakładowym zarządza minister, której koszty w zakresie personelu oraz sprzętu obciążają państwo federalne i której działalność jest prawnie regulowana. Ponadto Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH jest pod wieloma względami związana instrukcjami ministra.
Ocena Trybunału
Komisja zarzuca Republice Austrii naruszenie art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59 poprzez wyznaczenie jako „właściwego organu” do celów stosowania tej dyrektywy innego organu niż „władza [organ ds.] bezpieczeństwa”, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w tym państwie członkowskim organem ds. bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49, jest minister, podczas gdy „właściwym organem”, który został wyznaczony do wykonywania niektórych zadań, o których mowa w szczególności w art. 19 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy 2007/59, jest Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, spółka utworzona na mocy ustawy federalnej.
W art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59 „właściwy organ” zdefiniowano jako „władzę [organ ds.] bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE”.
W celu ustalenia, czy – jak twierdzi Republika Austrii – przepisy te pozwalają państwu członkowskiemu na powierzenie odrębnym organom zadań nałożonych odpowiednio na „właściwy organ” i „władzę [organ ds.] bezpieczeństwa” przez te dyrektywy, należy uwzględnić nie tylko brzmienie tych przepisów, lecz także ich kontekst, cele regulacji, której część one stanowią, oraz, w stosownym przypadku, ich genezę (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Nederlands Uitgeversverbond i Groep Algemene Uitgevers,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Na początku, w odniesieniu do brzmienia przedmiotowych przepisów, w art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59 stwierdza się, że dla celów tej dyrektywy właściwym organem jest organ ds. bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49.
Artykuł 16 ten przewiduje ustanowienie przez każde państwo członkowskie „władzy [organu ds.] bezpieczeństwa”, którą [którym] zgodnie z tym artykułem może być ministerstwo odpowiedzialne za sprawy transportu. Pojęcie „władzy [organu ds.] bezpieczeństwa” w rozumieniu tej dyrektywy zostało zdefiniowane w jej art. 3 lit. g) jako „krajowy podmiot, któremu powierzono zadania w zakresie bezpieczeństwa kolei zgodnie z postanowieniami [wspomnianej] dyrektywy, lub każdy podmiot dwunarodowy, któremu zadania te zostały powierzone przez państwa członkowskie w celu zapewnienia ujednolicenia reżimu bezpieczeństwa dla wyspecjalizowanej infrastruktury granicznej”.
Z art. 3 lit. g) w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/49, a w szczególności z użycia przez prawodawcę Unii z jednej strony formy liczby pojedynczej w celu wyznaczenia organu ds. bezpieczeństwa, a z drugiej strony związanego z nią określenia „krajowy”, wynika, że przepisy te przewidują wyznaczenie w każdym państwie członkowskim jednego organu krajowego odpowiedzialnego za zadania związane z bezpieczeństwem kolei, przy czym dwa państwa członkowskie mogą w danym wypadku powierzyć te zadania podmiotowi dwunarodowemu.
Wykładnię tę potwierdza systematyka dyrektywy 2004/49, zgodnie z którą informacje dotyczące bezpieczeństwa kolei w Unii należy przekazywać w każdym państwie członkowskim centralnie jednemu organowi ds. bezpieczeństwa, który jest odpowiedzialny za wydawanie wymaganych certyfikatów lub sporządzanie i publikowanie wskaźników bezpieczeństwa dla danego państwa członkowskiego.
W związku z tym przede wszystkim art. 9 ust. 4 dyrektywy 2004/49, interpretowany w świetle motywu 13 tej dyrektywy, stanowi, że wszyscy zarządcy infrastruktury i wszystkie przedsiębiorstwa kolejowe muszą składać „władzy [organowi ds.] bezpieczeństwa w danym państwie członkowskim” roczne sprawozdanie zawierające informacje na temat bezpieczeństwa i wdrożenia systemu zarządzania bezpieczeństwem. Takie sprawozdanie dotyczące bezpieczeństwa obejmuje w szczególności opracowanie „krajowych” wskaźników bezpieczeństwa.
Następnie zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 wspomnianej dyrektywy to „władza [organ ds.] bezpieczeństwa państwa członkowskiego”, w którym przedsiębiorstwo kolejowe po raz pierwszy ustanawia swoją działalność lub planuje działalność w zakresie dodatkowych usług transportu kolejowego, przyznaje wymagane uprawnienia.
Wreszcie, zgodnie z art. 18 dyrektywy 2004/49 organ ds. bezpieczeństwa corocznie publikuje roczne sprawozdanie ze swojej działalności za poprzedni rok, które zawiera w szczególności, zgodnie z lit. a) tego artykułu, „agregacj[ę] […] na szczeblu państwa członkowskiego” wspólnych wskaźników bezpieczeństwa określonych w załączniku I do tej dyrektywy.
Można również wskazać, że interpretacja oparta na brzmieniu przedmiotowych przepisów, o której mowa w pkt 48 niniejszego wyroku, jest również poparta pracami legislacyjnymi poprzedzającymi zarówno przyjęcie dyrektywy 2004/49, jak i dyrektywy 2007/59.
Tak więc z jednej strony w uzasadnieniu do wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa [COM(2002) 21 wersja ostateczna], który poprzedzał przyjęcie dyrektywy 2004/49, w swojej części dotyczącej krajowych organów ds. bezpieczeństwa stwierdzono, że „w ramach obecnie obowiązujących dyrektyw regulację w zakresie bezpieczeństwa mogą prowadzić różne podmioty. […] W dłuższej perspektywie czasowej nie jest to zgodne z wykonywaniem zadań z zakresu kontroli bezpieczeństwa. Sprawiedliwe i przejrzyste uregulowanie wymaga równego traktowania wszystkich podmiotów działających w tym sektorze pod nadzorem władz publicznych. […] W celu ułatwienia koordynacji regulacji dotyczących bezpieczeństwa na poziomie europejskim konieczne jest ustanowienie zharmonizowanych struktur we wszystkich państwach członkowskich. […] Z tego samego powodu ważne jest, aby w jednym organie skoncentrować wszystkie kluczowe funkcje nadzoru nad bezpieczeństwem, takie jak przyjęcie prawnie wiążących zasad bezpieczeństwa”.
Z drugiej strony w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom prowadzącym lokomotywy i pociągi w obrębie sieci kolejowej Wspólnoty [COM(2004) 142 wersja ostateczna], który poprzedzał przyjęcie dyrektywy 2007/59, stwierdzono, że wyboru organu ds. bezpieczeństwa jako organu odpowiedzialnego za wydawanie licencji dokonano „w celu zapewnienia jak największej spójności ram prawnych ustanowionych na szczeblu wspólnotowym w dziedzinie bezpieczeństwa kolei”.
Należy wreszcie podkreślić, że wykładnia przyjęta w pkt 48 niniejszego wyroku wydaje się zgodna z celem realizowanym przez dyrektywę 2004/49. Jak bowiem wskazano w pkt 54 niniejszego wyroku, dyrektywa ta ma w szczególności na celu skoncentrowanie w ramach jednego organu podstawowych funkcji kontroli bezpieczeństwa kolejowego, przy czym koncentracja ta pozwala na zapewnienie, zgodnie z art. 1 tej dyrektywy, rozwoju i poprawy bezpieczeństwa na kolejach.
Argumentów podniesionych przez Republikę Austrii w celu zakwestionowania wykładni spornych przepisów zawartej w pkt 44–55 niniejszego wyroku nie można uwzględnić.
Po pierwsze, należy zauważyć, że wskazana przez Republikę Austrii okoliczność, iż szereg przepisów dyrektyw 2004/49 i 2007/59 odnosi się w formie liczby mnogiej do „organów ds. bezpieczeństwa” i „właściwych organów” państw członkowskich, nie może mieć decydującego znaczenia, ponieważ takie przepisy w sposób oczywisty odnoszą się zbiorowo do takich organów w różnych państwach członkowskich Unii. Tak jest z jednej strony w przypadku motywu 22 dyrektywy 2004/49, który odnosi się do konieczności „ustanawiania we wszystkich państwach członkowskich krajowych organów odpowiedzialnych za regulowanie i kontrolowanie bezpieczeństwa kolei”, a także załącznika I do tej dyrektywy, który wymienia „[w]spólne wskaźniki bezpieczeństwa, które muszą być przekazywane przez władzę [organ ds.] bezpieczeństwa”, które zgodnie z art. 18 tej dyrektywy są przedmiotem spisu „w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego”. Z drugiej strony, co się tyczy przepisów dyrektywy 2007/59, jej motyw 17 odnosi się do „właściwych organów państw członkowskich”, podczas gdy jej motyw 19 odsyła w sposób ogólny do organów bezpieczeństwa ustanowionych przez dyrektywę 2004/49. Podobnie art. 1, 5 i 22 dyrektywy 2007/59 ograniczają się do wymienienia zadań spoczywających na „właściwych organach państw członkowskich” i „właściwych organach”.
Po drugie, powołana przez Republikę Austrii okoliczność, że prawodawca Unii zadbał o sprecyzowanie, w innych aktach prawa wtórnego, „jednolitego” charakteru organów, które należy ustanowić na podstawie tych aktów, jest nieistotna dla celów wykładni dyrektyw 2004/49 i 2007/59.
Po trzecie, co się tyczy argumentu opartego na zasadach autonomii instytucjonalnej państw członkowskich, proporcjonalności i pomocniczości, wystarczy stwierdzić, że o ile z art. 288 TFUE wynika z pewnością, że przy transpozycji dyrektywy państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania w kwestii wyboru formy i środków służących zapewnieniu jej wykonania, o tyle swoboda ta nie ma wpływu na zobowiązanie każdego z państw członkowskich będących adresatami tej dyrektywy do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla zapewnienia pełnej skuteczności owej dyrektywy, zgodnie z jej zamierzonymi celami (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Fashion ID,
C‑40/17
,
EU:C:2019:629
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach autonomię instytucjonalną, z której korzystają państwa członkowskie w zakresie organizacji i struktury organów regulacyjnych ustanowionych na podstawie dyrektywy, należy wykonywać przy pełnym poszanowaniu wyznaczonych w niej celów i obowiązków (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 października 2016 r., Ormaetxea Garai i Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem, jak wynika z pkt 44–55 niniejszego wyroku, obowiązek wyznaczenia przez każde państwo członkowskie jednolitego organu ds. bezpieczeństwa do celów dyrektywy 2004/49, który należy uznać za „właściwy organ” w rozumieniu art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59, wynika z omawianych przepisów tych dyrektyw.
W świetle takiego zobowiązania w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH jest podporządkowane ministrowi. Nawet bowiem przy założeniu, że tak jest, taki stosunek podporządkowania między dwoma podmiotami posiadającymi odrębną osobowość prawną nie może pozwolić na zagwarantowanie prawidłowej transpozycji obowiązku przypomnianego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić skargę Komisji i stwierdzić, że wyznaczając jako „właściwy organ” do celów dyrektywy 2007/59 organ inny niż organ ds. bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Republika Austrii, wyznaczając jako „właściwy organ” do celów dyrektywy 2007/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom prowadzącym lokomotywy i pociągi w obrębie systemu kolejowego Wspólnoty inny organ niż organ ds. bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz certyfikację w zakresie bezpieczeństwa (dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei), uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 lit. a) dyrektywy 2007/59.

2)
Republika Austrii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.