CELEX: 62017CJ0573
Prejudiciële verwijzing
Justitiële samenwerking in strafzaken
Europees aanhoudingsbevel
Kaderbesluiten
Geen rechtstreekse werking
Voorrang van het Unierecht
Gevolgen
Kaderbesluit 2002/584/JBZ
Artikel 4, punt 6
Kaderbesluit 2008/909/JBZ
Artikel 28, lid 2
Verklaring van een lidstaat op grond waarvan deze lidstaat de bestaande, vóór 5 december 2011 toepasselijke, rechtsinstrumenten op het gebied van overbrenging van gevonniste personen mag blijven toepassen
Tardieve verklaring
Gevolgen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het beginsel van voorrang van het Unierecht en van artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (
PB 2008, L 327, blz. 27
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van de tenuitvoerlegging in Nederland van een Europees aanhoudingsbevel (hierna: „EAB”) dat de Sąd Rejonowy w Poznaniu (rechter in eerste aanleg Poznań, Polen) tegen Daniel Adam Popławski heeft uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf in Polen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Kaderbesluit 2002/584
De overwegingen 5, 7 en 11 van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (
PB 2002, L 190, blz. 1
) luiden:
„(5)
De opdracht van de [Europese] Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden, brengt mee dat uitlevering tussen de lidstaten moet worden afgeschaft en vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten. Met de invoering van een nieuwe en vereenvoudigde regeling van overlevering van veroordeelde of verdachte personen ter fine van tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en vervolging kan tevens een oplossing worden gevonden voor de complexiteit en het tijdverlies die inherent zijn aan de huidige uitleveringsprocedures. De klassieke samenwerking die tot dusverre in de betrekkingen tussen de lidstaten overheerste, moet worden vervangen door een vrij verkeer van beslissingen in strafzaken, zowel in de onderzoeks- als in de berechtingsfase, in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
[...]
(7)
Daar de beoogde vervanging van het multilaterale uitleveringsstelsel, gebaseerd op het Europees Verdrag betreffende uitlevering [ondertekend te Parijs op] 13 december 1957 niet voldoende door de lidstaten op unilaterale wijze kan worden verwezenlijkt en derhalve wegens de dimensie en effecten ervan beter op het niveau van de Unie haar beslag kan krijgen, kan de Raad [van de Europese Unie] overeenkomstig het in artikel 2 [EU] en in artikel 5 van het [EG‑Verdrag] neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, zoals in laatstgenoemd artikel neergelegd, gaat dit kaderbesluit niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
[...]
(11)
De regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel dient in de onderlinge betrekkingen van de lidstaten in de plaats te treden van alle eerdere rechtsinstrumenten inzake uitlevering, met inbegrip van de uitleveringsbepalingen van titel III van de [Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, die op 19 juni 1990 te Schengen is ondertekend en op 26 maart 1995 in werking is getreden (
PB 2000, L 239, blz. 19
)].”
Artikel 1 van dit kaderbesluit bepaalt:
„1.   Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2.   De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
[...]”
Artikel 4 van dat kaderbesluit luidt:
„De uitvoerende rechterlijke autoriteit kan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel weigeren in de volgende gevallen:
[...]
6.
het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, terwijl de gezochte persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat en deze staat zich ertoe verbindt die straf of maatregel overeenkomstig zijn nationale recht zelf ten uitvoer te leggen;
[...]”
Kaderbesluit 2008/909
Artikel 3, lid 1, van kaderbesluit 2008/909 bepaalt:
„Met dit kaderbesluit wordt beoogd de regels vast te stellen volgens welke een lidstaat, ter bevordering van de reclassering van de gevonniste persoon, een vonnis erkent en de sanctie ten uitvoer legt.”
Artikel 4, leden 5 en 7, van dat kaderbesluit luidt:
„5.   De tenuitvoerleggingsstaat kan uit eigen beweging de beslissingsstaat verzoeken om toezending van het vonnis, vergezeld van een certificaat. Voorts kan de gevonniste persoon de bevoegde autoriteiten van de beslissingsstaat of van de tenuitvoerleggingsstaat verzoeken op grond van dit kaderbesluit een procedure in te stellen voor de toezending van het vonnis en het certificaat. Een verzoek op grond van dit lid, schept voor de beslissingsstaat geen verplichting om het vonnis, vergezeld van het certificaat, toe te zenden.
[...]
7.   Elke lidstaat kan, op het tijdstip van aanneming van dit kaderbesluit of op een latere datum, het secretariaat-generaal van de Raad ervan in kennis stellen dat hij, ten aanzien van andere lidstaten die dezelfde kennisgeving hebben verricht, de toezending van het vonnis en het certificaat niet afhankelijk stelt van de in lid 1, onder c), bedoelde toestemming, indien:
a)
de gevonniste persoon in de tenuitvoerleggingsstaat woont, er sedert ten minste vijf jaar ononderbroken wettig verblijft en er een permanent verblijfsrecht zal verwerven, en/of
b)
in de andere dan de in lid 1, onder a) en b), bedoelde gevallen, de gevonniste persoon onderdaan is van de tenuitvoerleggingsstaat.
[...]”
Artikel 7, lid 4, van het kaderbesluit bepaalt:
„Elke lidstaat kan, bij de aanneming van dit kaderbesluit of later, in een ter kennis van het secretariaat-generaal van de Raad te brengen verklaring, meedelen dat hij lid 1 niet zal toepassen. De verklaring kan te allen tijde worden ingetrokken. De verklaring, evenals de intrekking ervan, worden in het
Publicatieblad van de Europese Unie
bekendgemaakt.”
Artikel 25 van het kaderbesluit bepaalt:
„Onverminderd kaderbesluit [2002/584] zijn de bepalingen van het onderhavige kaderbesluit, voor zover verenigbaar met kaderbesluit [2002/584], van overeenkomstige toepassing op de tenuitvoerlegging van vonnissen in het geval dat een lidstaat zich op grond van artikel 4, [punt] 6, van kaderbesluit [2002/584] ertoe verbonden heeft een vonnis ten uitvoer te leggen, dan wel op grond van artikel 5, [punt 3], van genoemd kaderbesluit als voorwaarde heeft gesteld dat de betrokkene naar de uitvoerende lidstaat zal worden teruggezonden om er de sanctie te ondergaan, zulks teneinde straffeloosheid te voorkomen.”
Artikel 26, lid 1, van kaderbesluit 2008/909 luidt:
„Onverminderd de toepassing ervan tussen de lidstaten en derde landen en de voorlopige toepassing ervan overeenkomstig artikel 28, vervangt dit kaderbesluit met ingang van 5 december 2011 de overeenkomstige bepalingen van de volgende verdragen die in de betrekkingen tussen de lidstaten van toepassing zijn:
–
het Verdrag van 21 maart 1983 inzake de overbrenging van gevonniste personen en het aanvullend protocol van 18 december 1997;
–
het Europees Verdrag inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen van 28 mei 1970;
–
titel III, hoofdstuk 5, van de Overeenkomst van 19 juni 1990 ter uitvoering van het op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen;
–
het Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschappen van 13 november 1991 inzake de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen.”
Artikel 28 van dit kaderbesluit bepaalt:
„1.   Het vóór 5 december 2011 ontvangen verzoek wordt verder volgens de bestaande rechtsinstrumenten betreffende de overbrenging van gevonniste personen behandeld. Het na die datum ontvangen verzoek wordt behandeld volgens de voorschriften die de lidstaten op grond van dit kaderbesluit aannemen.
2.   Elke lidstaat kan evenwel op het tijdstip van aanneming van dit kaderbesluit verklaren dat hij, als beslissingsstaat en als tenuitvoerleggingsstaat, in gevallen waarin het onherroepelijke vonnis vóór de door hem bepaalde datum is gegeven, de bestaande, vóór 5 december 2011 toepasselijke, rechtsinstrumenten inzake de overbrenging van gevonniste personen zal blijven toepassen. Indien een dergelijke verklaring is afgelegd, zijn deze instrumenten in die gevallen van toepassing ten aanzien van alle overige lidstaten, ongeacht of zij dezelfde verklaring hebben afgelegd of niet. De bedoelde datum mag niet later vallen dan 5 december 2011. De verklaring wordt bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
. Zij kan te allen tijde worden ingetrokken.”
Nederlands recht
De Overleveringswet van 29 april 2004 (Stb. 2004, 195; hierna: „OLW”), waarbij kaderbesluit 2002/584 in Nederlands recht is omgezet, bepaalt in artikel 6:
„1.   De overlevering van een Nederlander kan worden toegestaan voor zover deze is gevraagd ten behoeve van een tegen hem gericht strafrechtelijk onderzoek en naar het oordeel van de uitvoerende justitiële autoriteit is gewaarborgd dat, zo hij ter zake van de feiten waarvoor de overlevering kan worden toegestaan in de uitvaardigende lidstaat tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf wordt veroordeeld, hij deze straf in Nederland zal mogen ondergaan.
2.   Overlevering van een Nederlander wordt niet toegestaan indien deze is gevraagd ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een hem bij onherroepelijk vonnis opgelegde vrijheidsstraf.
[...]
4.   De officier van justitie stelt Onze Minister onverwijld in kennis van [...] elke weigering tot overlevering onder de bereidverklaring om de tenuitvoerlegging van het buitenlandse vonnis over te nemen, bedoeld in het derde lid.
5.   Het eerste tot en met het vierde lid is eveneens van toepassing op een vreemdeling met een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, voor zover hij in Nederland kan worden vervolgd voor de feiten welke aan het [EAB] ten grondslag liggen en voor zover ten aanzien van hem de verwachting bestaat dat hij niet zijn recht van verblijf in Nederland verliest ten gevolge van een hem na overlevering opgelegde straf of maatregel.”
Artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die gold tot de inwerkingtreding van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties van 12 juli 2012 (Stb. 2012, 333; hierna: „WETS”), die uitvoering geeft aan kaderbesluit 2008/909, bepaalde:
„Bij een weigering van de overlevering uitsluitend op grond van het bepaalde in het tweede lid stelt de officier van justitie de uitvaardigende justitiële autoriteit in kennis van de bereidheid om de tenuitvoerlegging van het vonnis over te nemen, overeenkomstig de procedure voorzien in artikel 11 van het op 21 maart 1983 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen [...], of op basis van een ander toepasselijk verdrag [...].”
Sinds de inwerkingtreding van de WETS luidt artikel 6, lid 3, OLW als volgt:
„Bij een weigering van de overlevering uitsluitend op grond van het bepaalde in het tweede lid stelt de officier van justitie de uitvaardigende justitiële autoriteit in kennis van de bereidheid om de tenuitvoerlegging van het vonnis over te nemen.”
Artikel 5:2 WETS bepaalt:
„1.   [De WETS] treedt in de relatie met de lidstaten van de Europese Unie in de plaats van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen.
[...]
3.   [De WETS] is niet van toepassing op rechterlijke uitspraken [...] die voor 5 december 2011 onherroepelijk zijn geworden.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij vonnis van 5 februari 2007, dat op 13 juli 2007 onherroepelijk is geworden, heeft de Sąd Rejonowy w Poznaniu Popławski, die Pools onderdaan is, veroordeeld tot één jaar voorwaardelijke gevangenisstraf. Bij beslissing van 15 april 2010 heeft die rechterlijke instantie de tenuitvoerlegging van deze straf bevolen.
Op 7 oktober 2013 heeft zij tegen Popławski een EAB uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van die straf.
In het kader van het hoofdgeding, dat betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van dit EAB, vroeg de rechtbank Amsterdam (Nederland) zich af of zij toepassing moest geven aan artikel 6, leden 2 en 5, OLW, waarin een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB is neergelegd ten behoeve van onder meer personen die in Nederland wonen, wat bij Popławski het geval is.
Bij beslissing van 30 oktober 2015 heeft de verwijzende rechter een eerste verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof ingediend, in het kader waarvan hij heeft opgemerkt dat, op grond van artikel 6, lid 3, OLW in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS, het Koninkrijk der Nederlanden, indien het krachtens artikel 6, leden 2 en 5, OLW de tenuitvoerlegging van een EAB weigerde, moest meedelen dat het „bereid” was de tenuitvoerlegging van de straf over te nemen op basis van een met de uitvaardigende lidstaat gesloten verdrag. Hij benadrukte dat, overeenkomstig de voor de betrekkingen tussen de Republiek Polen en het Koninkrijk der Nederlanden van kracht zijnde verdragsbepalingen, de overname van de tenuitvoerlegging van de straf in Nederland moest worden voorafgegaan door een daartoe ingediend verzoek van de Republiek Polen en dat de Poolse wetgeving aan een dergelijk verzoek in de weg stond indien het Poolse onderdanen betrof.
In deze beslissing benadrukte de verwijzende rechter dat een weigering van de overlevering in een dergelijke situatie ertoe zou kunnen leiden dat de persoon tegen wie het EAB was uitgevaardigd, zijn straf ontliep. Na de uitspraak van het vonnis waarbij de overlevering wordt geweigerd, zou immers kunnen blijken dat de tenuitvoerlegging van de straf onmogelijk kan worden overgenomen, omdat de Poolse autoriteiten geen verzoek in die zin hebben ingediend.
De verwijzende rechter uitte daarmee zijn twijfels over de verenigbaarheid van artikel 6, leden 2 tot en met 4, OLW met artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584, waarin is bepaald dat de uitvoerende lidstaat de overlevering slechts mag weigeren wanneer hij „zich ertoe verbindt” de straf overeenkomstig zijn nationale recht zelf ten uitvoer te leggen.
Het Hof heeft in zijn arrest van 29 juni 2017, Popławski (
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
), voor recht verklaard dat artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat ter uitvoering van deze bepaling, die – in een geval waarin om de overlevering van een vreemdeling met een vergunning om voor onbepaalde tijd op het grondgebied van deze lidstaat te verblijven, wordt verzocht door een andere lidstaat met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf die bij onherroepelijk geworden vonnis aan deze vreemdeling is opgelegd – een dergelijke overlevering niet toestaat en enkel bepaalt dat de rechterlijke autoriteiten van de eerste lidstaat aan de rechterlijke autoriteiten van de tweede lidstaat moeten laten weten dat zij bereid zijn om de tenuitvoerlegging van het vonnis over te nemen, zonder dat op de datum van weigering van de overlevering de garantie bestaat dat de tenuitvoerlegging daadwerkelijk zal worden overgenomen en zonder dat deze weigering nog ter discussie kan worden gesteld ingeval de overname vervolgens onmogelijk blijkt.
Bij datzelfde arrest heeft het Hof tevens voor recht verklaard dat kaderbesluit 2002/584 geen rechtstreekse werking heeft. Het heeft er echter aan herinnerd dat de bevoegde nationale rechter, met inachtneming van het gehele interne recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale voorschriften zo veel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van dit kaderbesluit dient uit te leggen, wat in casu inhoudt dat de rechterlijke autoriteiten van de uitvoerende lidstaat, wanneer zij weigeren om een EAB ten uitvoer te leggen dat is uitgevaardigd met het oog op de overlevering van een persoon die in de uitvaardigende lidstaat bij een onherroepelijk vonnis is veroordeeld tot een vrijheidsstraf, zelf moeten garanderen dat de aan die persoon opgelegde straf daadwerkelijk ten uitvoer zal worden gelegd (arrest van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
).
De verwijzende rechter merkt in de verwijzingsbeslissing op dat uit dat arrest volgt dat artikel 6, leden 2, 3 en 5, OLW in strijd is met artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.
Volgens de verwijzende rechter volgt uit het arrest van 29 juni 2017, Popławski (
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
), tevens dat het Unierecht niet in de weg staat aan een uitlegging van artikel 6, lid 3, OLW in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS, volgens welke artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 de door deze nationale bepaling geëiste verdragsbasis voor de overname van de tenuitvoerlegging van de straf oplevert, met dien verstande dat dit artikel 4, punt 6, anders dan de internationale verdragen die in de betrekkingen met de Republiek Polen van toepassing zijn, geen verzoek tot overname vereist van de autoriteiten die het EAB hebben uitgereikt, in casu de Poolse autoriteiten, en dat derhalve bij een dergelijke uitlegging van dit artikel 6, lid 3, OLW de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende straf in Nederland is gegarandeerd.
Volgens de Nederlandse Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: „minister”), het voor de overname van de tenuitvoerlegging van de straf bevoegde orgaan, was kaderbesluit 2002/584 geen verdrag in de zin van artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS.
Volgens de verwijzende rechter kan hij, wat er ook zij van de juistheid van dit standpunt, bij deze stand van zaken niet concluderen dat deze uitlegging de daadwerkelijke tenuitvoerlegging in Nederland van de aan Popławski opgelegde straf garandeert.
De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of hij op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht de met een kaderbesluit onverenigbare bepalingen van het Nederlandse recht buiten toepassing kan laten, ook al hebben de bepalingen van kaderbesluiten geen rechtstreekse werking. Hij wijst erop dat er bij het buiten toepassing laten van artikel 6, leden 2 en 5, OLW geen grond meer zou zijn waarop de overlevering van Popławski aan de Poolse autoriteiten kan worden geweigerd.
De verwijzende rechter vraagt zich verder af of artikel 6, lid 3, OLW, zoals gewijzigd door de WETS, op het hoofdgeding kan worden toegepast, met dien verstande dat deze bepaling sinds die wijziging niet meer verwijst naar een verdragsbasis voor de effectieve overname van de straf in Nederland.
Hij merkt op dat de WETS, die strekt tot uitvoering van kaderbesluit 2008/909, krachtens artikel 5:2, lid 3, van die wet inderdaad niet van toepassing is op rechterlijke uitspraken die onherroepelijk zijn geworden vóór 5 december 2011, zoals de uitspraak waarbij Popławski is veroordeeld tot een vrijheidsstraf. Hij benadrukt echter dat artikel 5:2, lid 3, WETS de uitvoering is van de verklaring die het Koninkrijk der Nederlanden heeft afgelegd krachtens artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 en dat het Hof zich niet heeft uitgesproken over de geldigheid van deze verklaring en meer bepaald over de eventuele tardiviteit ervan, daar deze verklaring na de aanneming van het kaderbesluit is afgelegd.
Deze rechter benadrukt dat, mocht deze verklaring ongeldig worden geacht, de nationale bepalingen ter uitvoering van kaderbesluit 2008/909, met inbegrip van artikel 6 OLW, zoals gewijzigd bij de WETS, overeenkomstig artikel 26 van dat kaderbesluit van toepassing zouden moeten zijn op de tenuitvoerlegging van het tegen Popławski uitgevaardigde EAB.
De toepassing van deze nationale bepalingen op het hoofdgeding zou echter veronderstellen dat artikel 5:2, lid 3, WETS kan worden uitgelegd in overeenstemming met kaderbesluit 2008/909 en, zo niet, dat die rechter deze bepaling op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht buiten toepassing kan laten. Daarenboven moet worden nagegaan of in het geval van een weigering van de overlevering op grond van artikel 6 OLW, zoals gewijzigd bij de WETS, de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de straf in Nederland zou zijn gegarandeerd.
Zo ja, dan zou de overlevering van Popławski kunnen worden geweigerd en zou de straf in Nederland ten uitvoer kunnen worden gelegd overeenkomstig artikel 6, leden 2 en 5, OLW en artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.
Hierop heeft de rechtbank Amsterdam de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Als de uitvoerende rechterlijke autoriteit de nationale bepalingen ter uitvoering van een kaderbesluit niet zodanig kan uitleggen dat de toepassing daarvan tot een kaderbesluitconform resultaat leidt, moet zij dan op grond van het voorrangsbeginsel die met de bepalingen van dat kaderbesluit onverenigbare nationale bepalingen buiten toepassing laten?
2)
Is een verklaring van een lidstaat als bedoeld in artikel 28, tweede lid, kaderbesluit 2008/909/JBZ die hij niet ‚op het tijdstip van aanneming van dit kaderbesluit’, maar op een later tijdstip heeft afgelegd, rechtsgeldig?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 aldus moet worden uitgelegd dat een verklaring die krachtens die bepaling door een lidstaat wordt afgelegd na het tijdstip van aanneming van het kaderbesluit, rechtsgevolgen kan sorteren.
Kaderbesluit 2008/909 beoogt, volgens artikel 3, lid 1, ervan, regels vast te stellen volgens welke een lidstaat, ter bevordering van de reclassering van de gevonniste persoon, een vonnis erkent en de door een andere lidstaat opgelegde sanctie ten uitvoer legt. Uit artikel 25 van dat kaderbesluit volgt dat dit besluit, voor zover verenigbaar met kaderbesluit 2002/584, van overeenkomstige toepassing is op de tenuitvoerlegging van vonnissen in het geval dat een lidstaat zich op grond van artikel 4, punt 6, van dat laatste kaderbesluit ertoe verbonden heeft een vonnis ten uitvoer te leggen.
Kaderbesluit 2008/909 vervangt overeenkomstig artikel 26 ervan, met ingang van 5 december 2011 de bepalingen van de verdragen betreffende de overbrenging van gevonniste personen, als bedoeld in dit artikel, die in de betrekkingen tussen de lidstaten van toepassing zijn. Verder blijkt uit artikel 28, lid 1, van het kaderbesluit dat het na 5 december 2011 ontvangen verzoek tot erkenning en tenuitvoerlegging van een veroordeling niet langer wordt behandeld volgens de bestaande rechtsinstrumenten betreffende de overbrenging van gevonniste personen, maar volgens de voorschriften die de lidstaten op grond van dit kaderbesluit aannemen.
Op grond van artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 kan echter elke lidstaat bij de aanneming van dit kaderbesluit verklaren dat hij als beslissingsstaat en als tenuitvoerleggingsstaat de bestaande, vóór 5 december 2011 toepasselijke, rechtsinstrumenten inzake de overbrenging van gevonniste personen zal blijven toepassen in gevallen waarin de onherroepelijke veroordeling vóór de door hem bepaalde datum is gegeven, voor zover deze datum niet later valt dan 5 december 2011. Indien een lidstaat een dergelijke verklaring aflegt, zijn deze instrumenten in de in die verklaring bedoelde gevallen van toepassing ten aanzien van alle overige lidstaten, ongeacht of zij dezelfde verklaring hebben afgelegd of niet.
Kaderbesluit 2008/909 is aangenomen op 27 november 2008. Op 24 maart 2009 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Raad mededeling gedaan van een verklaring ex artikel 28, lid 2, van dit kaderbesluit (
PB 2009, L 265, blz. 41
), waarin deze lidstaat heeft aangegeven dat hij de bestaande, vóór 5 december 2011 toepasselijke, rechtsinstrumenten inzake de overbrenging van gevonniste personen zou toepassen voor alle gevallen waarin het definitieve vonnis vóór die datum was uitgesproken.
Uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie blijkt dat deze verklaring, nadat het verzoek om een prejudiciële beslissing in het kader van de onderhavige zaak was ingediend, met ingang van 1 juni 2018 door het Koninkrijk der Nederlanden is ingetrokken. De verwijzende rechter heeft echter gemeend dat zijn tweede vraag moest worden gehandhaafd, met name op grond dat de Republiek Polen zelf een verklaring ex artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 had afgelegd nadat dit kaderbesluit was aangenomen, zodat ook die verklaring tardief zou kunnen zijn.
In dat verband zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ook al heeft het Koninkrijk der Nederlanden de verklaring ingetrokken die het op grond van artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 had afgelegd, de voorwaarden waaronder het Hof kan weigeren uitspraak te doen op de gestelde vragen, zijn in het onderhavige geval niet vervuld.
Het volstaat immers op te merken dat de vraag of de door de Republiek Polen afgelegde verklaring rechtsgevolgen sorteert in het kader van het hoofdgeding van belang kan zijn, aangezien een dergelijke verklaring overeenkomstig artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 de andere lidstaten in hun betrekkingen met de Republiek Polen verplicht om in de bij die verklaring vastgestelde gevallen, de bestaande, vóór 5 december 2011 toepasselijke, rechtsinstrumenten inzake de overbrenging van gevonniste personen te blijven toepassen.
Inhoudelijk bezien moet worden benadrukt dat artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 afwijkt van de algemene regeling van artikel 28, lid 1, van dit kaderbesluit, en dat de toepassing van deze afwijking bovendien eenzijdig is toevertrouwd aan elke lidstaat. Hieruit volgt dat deze bepaling eng moet worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 25 januari 2017, Van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punt
).
Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat de verklaring waarop zij betrekking heeft door de lidstaat moet zijn ingediend op het tijdstip waarop dat kaderbesluit is aangenomen. Hieruit volgt dat een verklaring die na dat tijdstip is afgelegd niet voldoet aan de uitdrukkelijk door de Uniewetgever vastgestelde voorwaarden voor het sorteren van rechtsgevolgen.
Deze uitlegging wordt geschraagd door de algemene opzet van kaderbesluit 2008/909. Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de wetgever van de Unie daar waar hij de mogelijkheid heeft willen bieden om niet alleen bij de aanneming van dat kaderbesluit, maar ook op een later tijdstip een verklaring af te leggen, die mogelijkheid uitdrukkelijk in dat kaderbesluit voorzien, zoals blijkt uit artikel 4, lid 7, en artikel 7, lid 4, ervan.
Verder dient erop te worden gewezen dat, anders dan de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen stelt, het feit alleen dat een lidstaat, op het tijdstip van aanneming van kaderbesluit 2008/909 of in een eerder stadium van de voorbereiding van het kaderbesluit, zijn voornemen te kennen geeft om een verklaring af te leggen overeenkomstig artikel 28, lid 2, van dat kaderbesluit, niet gelijkstaat aan een verklaring in de zin van deze bepaling. Anders dan een gewone intentieverklaring, moet een dergelijke verklaring immers ondubbelzinnig melding maken van de datum van de uitspraak van de definitieve veroordelingen die de betrokken lidstaat aan de toepassing van het kaderbesluit wil onttrekken.
Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909 aldus moet worden uitgelegd dat een verklaring die op grond van deze bepaling door een lidstaat is afgelegd na het tijdstip van aanneming van dit kaderbesluit, geen rechtsgevolgen kan sorteren.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een rechterlijke instantie van een lidstaat verplicht een met de bepalingen van een kaderbesluit onverenigbare bepaling van het recht van deze lidstaat buiten toepassing te laten.
Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de verwijzende rechter zich meer bepaald afvraagt of het mogelijk is de nationale bepalingen die naar zijn oordeel strijdig zijn met de kaderbesluiten 2002/584 en 2008/909, niet toe te passen.
Ter beantwoording van deze vraag moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat het Unierecht hierdoor wordt gekenmerkt dat het zijn oorsprong vindt in een autonome rechtsbron – de Verdragen – dat het voorrang heeft boven het recht van de lidstaten en dat een hele reeks op de onderdanen van de lidstaten en op de lidstaten zelf toepasselijke bepalingen rechtstreekse werking heeft. Deze wezenlijke kenmerken van het Unierecht hebben geleid tot een gestructureerd netwerk van beginselen, regels en onderling samenhangende juridische betrekkingen tussen de Unie en haar lidstaten en tussen de lidstaten onderling (zie onder meer advies 2/13, van 18 december 2014,
EU:C:2014:2454
, punten
en
; arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
, en advies 1/17, van 30 april 2019,
EU:C:2019:341
, punt
).
Het primaat van het recht van de Unie op het recht van de lidstaten ligt verankerd in het beginsel van voorrang van het Unierecht (arrest van 15 juli 1964, Costa,
6/64
,
EU:C:1964:66
, blz. 1219 en 1220).
Dit beginsel verplicht dus alle instanties van de lidstaten om volle werking te verlenen aan de verschillende normen van de Unie, aangezien het recht van de lidstaten niet kan afdoen aan de werking die op het grondgebied van die staten aan deze verschillende normen is verleend (zie in die zin arresten van 26 februari 2013, Melloni,
C‑399/11
,
EU:C:2013:107
, punt
, en 4 december 2018, Minister for Justice and Equality en Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, punt
).
In dit verband moet worden opgemerkt dat het beginsel van een conforme uitlegging van het nationale recht, op grond waarvan de nationale rechter het nationale recht zo veel mogelijk moet uitleggen in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht, inherent is aan het systeem van de Verdragen, aangezien het de nationale rechter in staat stelt binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het recht van de Unie te verzekeren bij de beslechting van de bij hem aanhangige geschillen (arresten van 19 december 2013, Koushkaki,
C‑84/12
,
EU:C:2013:862
, punten
en
; 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
, en 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Ook zou aan de volle werking van de normen van het Unierecht worden afgedaan en zou de bescherming van de daarin toegekende rechten worden afgezwakt, indien particulieren niet de mogelijkheid zouden hebben om schadevergoeding te verkrijgen wanneer hun rechten worden aangetast als gevolg van een schending van het Unierecht die aan een lidstaat kan worden toegerekend (arrest van 19 november 1991, Francovich e.a.,
C‑6/90 en C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, punt
).
Uit het voorgaande volgt dat, om de doeltreffendheid van alle Unierechtelijke bepalingen te waarborgen, het voorrangsbeginsel met name de nationale rechterlijke instanties verplicht om hun nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen en de particulieren de mogelijkheid te bieden om schadevergoeding te verkrijgen wanneer hun rechten worden aangetast door een schending van het Unierecht die aan een lidstaat kan worden toegerekend.
Het is ook het voorrangsbeginsel dat, wanneer de nationale regelgeving niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan worden uitgelegd, de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is belast met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, verplicht de volle werking van deze bepalingen te verzekeren en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke, zelfs latere, strijdige bepaling van de nationale wettelijke regeling buiten toepassing te laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten (zie in die zin arrest van 4 december 2018, Minister for Justice and Equality en Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Niettemin moet ook rekening worden gehouden met de andere wezenlijke kenmerken van het Unierecht en meer bepaald het feit dat slechts een deel van de bepalingen van dat recht rechtstreekse werking wordt toegekend.
Het beginsel van voorrang van het Unierecht kan dus niet ertoe leiden dat het wezenlijke onderscheid tussen de bepalingen van het Unierecht die rechtstreekse werking hebben en de bepalingen die dit niet hebben ter discussie wordt gesteld, en kan derhalve evenmin uitmonden in de instelling van één enkele regeling voor de toepassing van alle bepalingen van het Unierecht door de nationale rechterlijke instanties.
In dit verband moet worden benadrukt dat iedere nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is aangezocht, als orgaan van een lidstaat verplicht is iedere nationale bepaling die strijdig is met een bepaling van het Unierecht met rechtstreekse werking in het geschil dat aan hem is voorgelegd, buiten toepassing te laten (zie in die zin arresten van 8 september 2010, Winner Wetten,
C‑409/06
,
EU:C:2010:503
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; 24 januari 2012, Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, punt
, en 6 november 2018, Bauer en Willmeroth,
C‑569/16 en C‑570/16
,
EU:C:2018:871
, punt
).
Een bepaling van het Unierecht zonder rechtstreekse werking kan daarentegen, als zodanig, in het kader van een onder het recht van de Unie vallend geding niet worden ingeroepen met het doel een daarmee strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten.
De nationale rechter is dus niet louter op grond van het Unierecht verplicht om een bepaling van nationaal recht die onverenigbaar is met een bepaling van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie die, zoals artikel 27 ervan, geen rechtstreekse werking heeft, buiten toepassing te laten (zie in die zin arrest van 15 januari 2014, Association de médiation sociale,
C‑176/12
,
EU:C:2014:2
, punten
‑
).
Zo kan ook het inroepen van een bepaling van een richtlijn die onvoldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om rechtstreekse werking te worden toegekend, niet louter op grond van het Unierecht ertoe leiden dat een nationale bepaling door een rechterlijke instantie van een lidstaat buiten toepassing wordt gelaten (zie in die zin arresten van 24 januari 2012, Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, punt
; 6 maart 2014, Napoli,
C‑595/12
,
EU:C:2014:128
, punt
; 25 juni 2015, Indėlių ir investicijų draudimas en Nemaniūnas,
C‑671/13
,
EU:C:2015:418
, punt
, en 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt,
C‑108/14 en C‑109/14
,
EU:C:2015:496
, punten
en
).
Daarenboven kan, volgens vaste rechtspraak van het Hof, een richtlijn op zichzelf geen verplichtingen voor een particulier scheppen en dus als zodanig niet tegen hem worden ingeroepen voor een nationale rechterlijke instantie (zie met name arresten van 26 september 1996, Arcaro,
C‑168/95
,
EU:C:1996:363
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; 17 juli 2008, Arcor e.a.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, punt
, en 22 januari 2019, Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Er moet immers aan worden herinnerd dat, krachtens artikel 288, derde alinea, VWEU, het verbindende karakter van een richtlijn, dat de grondslag vormt voor de mogelijkheid om deze aan te voeren, slechts bestaat ten aanzien van „elke lidstaat waarvoor zij bestemd is” en dat de Unie alleen bevoegd is om algemeen en abstract met onmiddellijke werking verplichtingen op te leggen aan particulieren wanneer haar de bevoegdheid is toegekend om verordeningen vast te stellen (zie in die zin arresten van 12 december 2013, Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, punt
, en 22 januari 2019, Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, punt
).
Uit het voorgaande volgt dat een nationale rechter niet op grond van een bepaling van een richtlijn, zelfs al is deze duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk, een hiermee strijdige bepaling van zijn nationale recht buiten toepassing mag laten indien daardoor een aanvullende verplichting aan een particulier wordt opgelegd (zie in die zin arresten van 3 mei 2005, Berlusconi e.a.,
C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02
,
EU:C:2005:270
, punten
en
; 17 juli 2008, Arcor e.a.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, punten
‑
; 27 februari 2014, OSA,
C‑351/12
,
EU:C:2014:110
, punten
en
; 7 augustus 2018, Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, punt
, en 22 januari 2019, Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, punt
).
Zoals wordt bevestigd in de rechtspraak die in de punten 64 tot en met 67 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, geldt voor de verplichting van een nationale rechterlijke instantie om een bepaling van nationaal recht die strijdig is met een Unierechtelijke bepaling buiten toepassing te laten indien deze verplichting het gevolg is van de voorrang die aan de laatstgenoemde bepaling is toegekend, niettemin de voorwaarde dat die bepaling in het bij deze rechter aanhangige geding rechtstreekse werking heeft. Een nationale rechterlijke instantie hoeft dan ook niet, louter op grond van het Unierecht, een bepaling van nationaal recht die strijdig is met een bepaling van het Unierecht buiten toepassing te laten indien die laatste bepaling geen rechtstreekse werking heeft.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat kaderbesluit 2002/584 noch kaderbesluit 2008/909 rechtstreekse werking heeft. Deze kaderbesluiten zijn immers met toepassing van onder meer artikel 34, lid 2, onder b), EU vastgesteld op basis van de vroegere derde pijler van de Unie. Volgens deze bepaling waren kaderbesluiten ten eerste verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch aan de nationale instanties werd de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen en hadden de kaderbesluiten ten tweede geen rechtstreekse werking (arresten van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
, en 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de rechtsgevolgen van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie die op basis van het VEU zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, volgens artikel 9 van het aan de Verdragen gehechte Protocol (nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen gehandhaafd blijven zolang deze handelingen niet krachtens de Verdragen zijn ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd. Aangezien de kaderbesluiten 2002/584 en 2008/909 niet zijn ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd, sorteren zij op grond van artikel 34, lid 2, onder b), EU dus nog steeds rechtsgevolgen (arrest van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
).
Aangezien die kaderbesluiten krachtens het VEU zelf geen rechtstreekse werking hebben, volgt uit punt 68 van het onderhavige arrest dat een rechterlijke instantie van een lidstaat niet louter op grond van het Unierecht een met die kaderbesluiten strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing hoeft te laten.
In de derde plaats zij eraan herinnerd dat ofschoon kaderbesluiten geen rechtstreekse werking hebben, de bindende aard ervan evenwel tot gevolg heeft dat de nationale autoriteiten verplicht zijn om het nationale recht in overeenstemming hiermee uit te leggen vanaf het moment dat de omzettingstermijn van die kaderbesluiten verstrijkt (arrest van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punten
en
).
Bij toepassing van het nationale recht moeten deze autoriteiten dat dus zo veel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van het kaderbesluit uitleggen teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken (zie in die zin arresten van 16 juni 2005, Pupino,
C‑105/03
,
EU:C:2005:386
, punt
; 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge,
C‑42/11
,
EU:C:2012:517
, punt
; 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
, en 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Het beginsel van conforme uitlegging van het nationale recht kent echter bepaalde beperkingen.
Zo verzetten de algemene rechtsbeginselen, en met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op terugwerkende kracht, zich onder meer ertegen dat de verplichting tot conforme uitlegging de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die een strafbaar feit hebben gepleegd, zou kunnen bepalen of verzwaren op grond van een kaderbesluit en onafhankelijk van een ter uitvoering ervan vastgestelde wet (zie in die zin arresten van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punten
en
, en 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Ook kan het beginsel van conforme uitlegging niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (arrest van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Met andere woorden: de verplichting tot conforme uitlegging houdt op daar waar het nationale recht niet zodanig kan worden toegepast dat het leidt tot een resultaat dat verenigbaar is met het door het betrokken kaderbesluit beoogde resultaat (arrest van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
).
Het beginsel van een conforme uitlegging vereist niettemin dat het gehele interne recht in aanmerking wordt genomen en toepassing wordt gegeven aan de daarin erkende uitleggingsmethoden, teneinde de volle werking van het betrokken kaderbesluit te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (zie in die zin arresten van 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge,
C‑42/11
,
EU:C:2012:517
, punt
; 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
, en 12 februari 2019, TC,
C‑492/18 PPU
,
EU:C:2019:108
, punt
).
In deze context heeft het Hof reeds geoordeeld dat het vereiste van conforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties de verplichting inhoudt om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een kaderbesluit onverenigbare uitlegging van het nationale recht en op eigen gezag iedere uitlegging van een hogere nationale rechterlijke instantie waaraan zij krachtens haar nationale recht is gebonden buiten toepassing te laten, indien deze uitlegging onverenigbaar is met het betrokken kaderbesluit (zie in die zin arresten van 19 april 2016, DI,
C‑441/14
,
EU:C:2016:278
, punt
, en 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punten
en
).
Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen enkel en alleen omdat deze bepaling tot dan toe steeds is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met het Unierecht (arresten van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften,
C‑684/16
,
EU:C:2018:874
, punt
) of op zodanige wijze door de bevoegde nationale autoriteiten wordt toegepast.
Wat in casu de verplichting betreft om het Nederlandse recht en meer in het bijzonder de OLW in overeenstemming met kaderbesluit 2002/584 uit te leggen, moet het volgende worden opgemerkt.
In punt 37 van zijn arrest van 29 juni 2017, Popławski (
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
), heeft het Hof vastgesteld dat de verplichting voor de nationale rechter om de volle werking van kaderbesluit 2002/584 te verzekeren met zich meebrengt dat het Koninkrijk der Nederlanden verplicht is om het in het hoofdgeding aan de orde zijnde EAB ten uitvoer te leggen, of, indien het dit weigert, de daadwerkelijke tenuitvoerlegging in Nederland van de in Polen aan Popławski opgelegde straf te verzekeren.
Er zij immers aan herinnerd dat de straffeloosheid van de gezochte persoon onverenigbaar zou zijn met de doelstelling die wordt nagestreefd door zowel kaderbesluit 2002/584 (zie in die zin arresten van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
, en 13 december 2018, Sut,
C‑514/17
,
EU:C:2018:1016
, punt
), als artikel 3, lid 2, VEU, volgens hetwelk de Unie haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot met name controles aan de buitengrenzen en voorkoming en bestrijding van criminaliteit [arrest van 25 juli 2018, Generalstaatsanwaltschaft (Detentieomstandigheden in Hongarije),
C‑220/18 PPU
,
EU:C:2018:589
, punt
].
Het Hof heeft tevens benadrukt dat, aangezien de in punt 81 van dit arrest bedoelde verplichting geen enkele invloed heeft op de vaststelling van Popławski’s strafrechtelijke aansprakelijkheid, die voortvloeit uit het door de Sąd Rejonowy w Poznaniu jegens hem op 5 februari 2007 gewezen vonnis, deze verplichting a fortiori niet kan worden geacht te leiden tot een verzwaring van die aansprakelijkheid in de zin van punt 75 van dit arrest (arrest van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Uit het aan het Hof overgelegde dossier komt naar voren dat de verwijzende rechter lijkt uit te sluiten dat, behoudens een uitlegging contra legem, de OLW aldus kan worden toegepast dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde EAB ten uitvoer wordt gelegd en dat Popławski wordt overgeleverd aan de Poolse rechterlijke instanties.
Mocht een uitlegging van het nationale recht die leidt tot de tenuitvoerlegging van het tegen Popławski uitgevaardigde EAB inderdaad niet mogelijk blijken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, moet hij derhalve ook, zo veel mogelijk, de relevante Nederlandse regelgeving en meer bepaald artikel 6 OLW – op grond waarvan de overlevering van Popławski aan de Poolse autoriteiten zou worden geweigerd – dusdanig uitleggen dat de toepassing van die regelgeving, door de daadwerkelijke overname door Nederland van de tenuitvoerlegging van de aan Popławski opgelegde straf, diens straffeloosheid kan vermijden en aldus een oplossing kan worden bereikt die verenigbaar is met het in punt 82 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel dat met kaderbesluit 2002/584 wordt nagestreefd.
Zoals het Hof heeft benadrukt in punt 23 van zijn arrest van 29 juni 2017, Popławski (
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
), kan in dit verband een regeling van een lidstaat, als artikel 6 OLW, waarin uitvoering wordt gegeven aan de in artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 opgenomen grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB met het oog op de tenuitvoerlegging van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel, doordat daarin is bepaald dat de rechterlijke autoriteiten van deze staat de tenuitvoerlegging van een EAB hoe dan ook moeten weigeren wanneer de gezochte persoon ingezetene is van deze staat, zonder dat deze autoriteiten over enige beoordelingsmarge beschikken en zonder dat deze lidstaat zich ertoe verbindt om de aan de gezochte persoon opgelegde vrijheidsstraf daadwerkelijk te laten uitvoeren, zodat het risico ontstaat dat de gezochte persoon geen straf hoeft te ondergaan, niet in overeenstemming worden geacht met dit kaderbesluit.
In deze omstandigheden zij eraan herinnerd dat het Hof, dat de nationale rechter in het kader van een prejudiciële verwijzing nuttige antwoorden dient te verschaffen, verduidelijkingen kan verschaffen teneinde de verwijzende rechter te leiden en hem kan aanduiden met welke uitlegging van het nationale recht hij zou voldoen aan zijn verplichting tot Unierechtconforme uitlegging daarvan (arrest van 17 oktober 2018, Klohn,
C‑167/17
,
EU:C:2018:833
, punt
).
In casu moet allereerst met betrekking tot de door artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 opgelegde en in punt 86 van dit arrest in herinnering gebrachte verplichting om in geval van weigering van tenuitvoerlegging van een EAB te garanderen dat de uitvoerende lidstaat daadwerkelijk de vrijheidsstraf uitvoert, worden opgemerkt dat deze verplichting vooronderstelt dat deze lidstaat zich daadwerkelijk ertoe verbindt om de aan de gezochte persoon opgelegde vrijheidsstraf uit te voeren, zodat, in ieder geval, de loutere omstandigheid dat deze staat zich „bereid” verklaart om deze straf ten uitvoer te leggen niet kan worden geacht een dergelijke weigering te rechtvaardigen. Daaruit volgt dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit, alvorens te weigeren een EAB ten uitvoer te leggen, steeds moet nagaan of de tenuitvoerlegging van de straf overeenkomstig haar nationale recht daadwerkelijk mogelijk is (arrest van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Uit punt 38 van het arrest van 29 juni 2017, Popławski (
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
), komt echter naar voren dat, volgens de verwijzende rechter, de verklaring waarbij het Openbaar Ministerie (Nederland) de uitvaardigende rechterlijke autoriteit overeenkomstig artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS, in kennis stelt van de bereidheid om de tenuitvoerlegging van de straf op basis van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde EAB over te nemen, niet kan worden uitgelegd als een daadwerkelijke verbintenis van het Koninkrijk der Nederlanden om deze straf ten uitvoer te leggen, tenzij artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 kan worden beschouwd als een in een verdrag neergelegde basis in de zin van dat artikel 6, lid 3, voor de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van een dergelijke straf in Nederland.
Ofschoon het dus uitsluitend aan de verwijzende rechter is om te beoordelen of het Nederlandse recht aldus kan worden uitgelegd dat kaderbesluit 2002/584 met het oog op de toepassing van artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS, als een dergelijke verdragsbasis kan worden aangemerkt, heeft het Hof al geoordeeld dat het Unierecht zich niet tegen een dergelijke gelijkstelling verzet.
Zoals ten eerste naar voren komt uit de rechtspraak van het Hof, treedt kaderbesluit 2002/584 blijkens de overwegingen 5, 7 en 11, en artikel 1, leden 1 en 2, ervan, in de onderlinge betrekkingen tussen de lidstaten in de plaats van alle eerdere rechtsinstrumenten inzake uitlevering, met inbegrip van de verdragen die dienaangaande tussen de verschillende lidstaten hebben bestaan. Daar dit kaderbesluit – hoewel het een eigen, in het Unierecht bepaalde, juridische regeling kent – bovendien naast de door de verschillende lidstaten met derde landen gesloten uitleveringsverdragen bestaat, lijkt niet zonder meer te kunnen worden uitgesloten dat kaderbesluit 2002/584 zou kunnen worden gelijkgesteld met een dergelijk verdrag [zie in die zin arresten van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
, en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
].
Ten tweede heeft het Hof tevens geoordeeld dat kaderbesluit 2002/584 geen enkele bepaling bevat waaruit kan worden afgeleid dat het zich ertegen zou verzetten dat de term „een ander toepasselijk verdrag” in artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS, aldus wordt uitgelegd dat ook artikel 4, punt 6, van dit kaderbesluit hieronder valt. Dankzij een dergelijke uitlegging zou immers kunnen worden verzekerd dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de haar verleende mogelijkheid om de tenuitvoerlegging van het EAB te weigeren slechts uitoefent indien de daadwerkelijke tenuitvoerlegging in Nederland van de aan Popławski opgelegde straf gegarandeerd is, zodat tot een oplossing wordt gekomen die in overeenstemming is met de doelstelling van dit kaderbesluit (arrest van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing komt naar voren dat de verwijzende rechter bevestigt dat door een dergelijke gelijkstelling, volgens de door hem van het Nederlandse recht gegeven uitlegging, kan worden gewaarborgd dat de straf waartoe Popławski is veroordeeld daadwerkelijk in Nederland ten uitvoer wordt gelegd. Hij merkt echter op dat de minister, die krachtens artikel 6, lid 4, OLW moet interveniëren in de procedure in het hoofdgeding, meent dat kaderbesluit 2002/584 geen verdrag kan vormen in de zin van artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals in punt 72 van het onderhavige arrest is benadrukt, de verplichting om het nationale recht in overeenstemming met kaderbesluit 2002/584 uit te leggen geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, daaronder begrepen, in casu, de minister. Deze moet dus, net als de rechtsprekende autoriteiten, het Nederlandse recht zo veel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van dit kaderbesluit, teneinde mogelijk te maken dat, door de overname in Nederland van de aan Popławski opgelegde straf, de doeltreffendheid van kaderbesluit 2002/584 behouden blijft, hetgeen wordt gewaarborgd door de in punt 92 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte uitlegging van artikel 6, lid 3, OLW in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS.
Voorts staat de omstandigheid dat een uitlegging van de nationale wet die onverenigbaar is met het Unierecht wordt gesteund door de minister, geenszins in de weg aan de verplichting tot conforme uitlegging die op de verwijzende rechter rust.
Dit geldt temeer daar kaderbesluit 2002/584 een mechanisme van samenwerking tussen de rechterlijke autoriteiten van de lidstaten instelt en de beslissing betreffende de tenuitvoerlegging van een EAB moet worden genomen door een rechterlijke autoriteit die voldoet aan de eisen die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming – waaronder de waarborg van onafhankelijkheid – zodat de gehele procedure waarin dit kaderbesluit voorziet onder rechterlijk toezicht wordt uitgevoerd [zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
]. Aangezien de minister geen rechterlijke autoriteit is in de zin van dat kaderbesluit (zie in die zin arrest van 10 november 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, punt
), volgt hieruit dat de beslissing betreffende de tenuitvoerlegging van het tegen Popławski uitgevaardigde EAB niet kan afhangen van de uitlegging die door de minister aan artikel 6, lid 3, OLW wordt gegeven.
De verwijzende rechter kan in het hoofdgeding dan ook niet op goede gronden oordelen dat het voor hem onmogelijk is om dat artikel 6, lid 3, uit te leggen in overeenstemming met het Unierecht om de enkele reden dat deze bepaling door de minister is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht (zie naar analogie arrest van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
).
Uit het voorgaande volgt dat indien de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat kaderbesluit 2002/584 overeenkomstig de in het Nederlandse recht erkende uitleggingsmethoden kan worden gelijkgesteld met een verdrag, met het oog op de toepassing van artikel 6, lid 3, OLW, in de versie die toepasselijk was tot de inwerkingtreding van de WETS, hij deze aldus uitgelegde bepaling op het hoofdgeding moet toepassen, zonder rekening te houden met het feit dat de minister zich tegen een dergelijke uitlegging verzet.
Vervolgens moet met betrekking tot de in punt 86 van dit arrest genoemde verplichting krachtens artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584, om ervoor te zorgen dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit beschikt over een marge om te beoordelen of toepassing moet worden gegeven aan de in die bepaling vastgestelde grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB, om te beginnen eraan worden herinnerd dat deze autoriteit rekening moet kunnen houden met de doelstelling van de in deze bepaling neergelegde grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging, die er volgens vaste rechtspraak van het Hof in bestaat de uitvoerende rechterlijke autoriteit in staat te stellen bijzonder gewicht toe te kennen aan de mogelijkheid om de kansen op sociale re-integratie van de gezochte persoon te verhogen wanneer deze de straf waartoe hij is veroordeeld, heeft uitgezeten (arrest van 29 juni 2017, Popławski,
C‑579/15
,
EU:C:2017:503
, punt
).
Hieruit volgt dat van de aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit verleende mogelijkheid om op grond van dat artikel 4, punt 6, te weigeren de gezochte persoon over te leveren, alleen gebruik kan worden gemaakt indien deze autoriteit – na te hebben geverifieerd, ten eerste, dat deze persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat en, ten tweede, dat de door de uitvaardigende lidstaat aan deze persoon opgelegde vrijheidsstraf daadwerkelijk ten uitvoer kan worden gelegd in de uitvoerende lidstaat – meent dat een rechtmatig belang rechtvaardigt dat de in de uitvaardigende lidstaat opgelegde straf ten uitvoer wordt gelegd op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat (arrest van 13 december 2018, Sut,
C‑514/17
,
EU:C:2018:1016
, punt
).
Het is dan ook, primair, aan de verwijzende rechter om zijn nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het in het vorige punt vermelde vereiste uit te leggen.
Die rechter moet aan zijn nationale recht ten minste een uitlegging geven waarmee hij tot een oplossing kan komen die in het hoofdgeding niet strijdig is met de doelstelling die door kaderbesluit 2002/584 wordt nagestreefd. De verplichting tot conforme uitlegging duurt namelijk voort zolang het nationale recht aldus kan worden toegepast dat het tot een resultaat komt dat verenigbaar is met het door dit kaderbesluit beoogde resultaat (zie in die zin arrest van 8 november 2016, Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, punt
).
In dit verband komt uit de voorwaarden rond de toepassing van de in artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 neergelegde grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB naar voren dat de Uniewetgever elk gevaar van straffeloosheid van de gezochte persoon heeft willen vermijden (zie in die zin arrest van 13 december 2018, Sut,
C‑514/17
,
EU:C:2018:1016
, punt
), hetgeen strookt met de algemene doelstelling van dat kaderbesluit, zoals die in punt 82 van het onderhavige arrest is benadrukt.
Een uitlegging van artikel 6 OLW, op grond waarvan de verwijzende rechter het tegen Popławski afgegeven EAB in geen geval ten uitvoer kan leggen, staat echter niet noodzakelijkerwijs eraan in de weg dat elk gevaar van straffeloosheid van Popławski wordt uitgesloten, en dus dat de doelstelling van dat kaderbesluit wordt bereikt en de daarin, in casu aan het Koninkrijk der Nederlanden opgelegde verplichting, zoals in herinnering gebracht in de punten 81 en 82 van het onderhavige arrest, is vervuld.
Indien daarentegen wordt geëist dat, opdat de uitlegging van artikel 6 OLW verenigbaar met het Unierecht wordt geacht, deze bepaling de verwijzende rechter een beoordelingsmarge verleent op grond waarvan hij het tegen Popławski uitgevaardigde EAB ten uitvoer mag leggen indien hij van mening is dat geen enkel rechtmatig belang rechtvaardigt dat de straf waartoe hij is veroordeeld, in Nederland ten uitvoer wordt gelegd, zou dat, indien het nationale recht niet in overeenstemming met een dergelijk vereiste zou kunnen worden uitgelegd, het gevaar inhouden dat, gelet op het ontbreken van rechtstreekse werking van kaderbesluit 2002/584, niet alleen de overlevering van Popławski aan de Poolse gerechtelijke autoriteiten, maar ook de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van zijn straf in Nederland onmogelijk wordt.
Een dergelijk resultaat leidt echter tot straffeloosheid van de gezochte persoon en is in strijd met de door kaderbesluit 2002/584 nagestreefde doelstelling en de verplichting die het in casu oplegt aan Nederland, zoals deze in de punten 81 en 82 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht.
In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter het Nederlandse recht zou uitleggen in overeenstemming met de door kaderbesluit 2002/584 nagestreefde doelstellingen door dat recht aldus uit te leggen dat de weigering om het in het hoofdgeding aan de orde zijnde EAB, dat door de Republiek Polen is uitgevaardigd, ten uitvoer te leggen afhankelijk wordt gesteld van de waarborg dat de vrijheidsbenemende straf waartoe Popławski is veroordeeld daadwerkelijk in Nederland ten uitvoer wordt gelegd, zelfs indien dat recht bepaalt dat deze weigering automatisch plaatsvindt.
Gelet op de in de verwijzingsbeslissing verstrekte gegevens lijkt een dergelijke uitlegging van het Nederlandse recht in overeenstemming met artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 mogelijk en lijkt bijgevolg de tenuitvoerlegging in Nederland van de vrijheidsbenemende straf waartoe Popławski is veroordeeld in Polen te zijn toegestaan, hetgeen echter door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechterlijke instantie niet verplicht om een bepaling van nationaal recht die onverenigbaar is met bepalingen van een kaderbesluit, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kaderbesluiten, waarvan de rechtsgevolgen worden gehandhaafd overeenkomstig artikel 9 van het aan de Verdragen gehechte Protocol (nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen, buiten toepassing te laten, aangezien die bepalingen geen rechtstreekse werking hebben. De autoriteiten van de lidstaten, met inbegrip van de rechterlijke instanties, zijn evenwel verplicht om hun nationale recht zo veel mogelijk conform uit te leggen, waardoor zij een resultaat kunnen garanderen dat verenigbaar is met het door het betrokken kaderbesluit nagestreefde doel.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 28, lid 2, van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat een verklaring die krachtens deze bepaling door een lidstaat is afgelegd na het tijdstip van aanneming van dit kaderbesluit, geen rechtsgevolgen kan sorteren.

2)
Het beginsel van voorrang van het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat het een nationale rechterlijke instantie niet verplicht om een bepaling van nationaal recht die onverenigbaar is met bepalingen van een kaderbesluit, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kaderbesluiten, waarvan de rechtsgevolgen worden gehandhaafd overeenkomstig artikel 9 van het aan de Verdragen gehechte Protocol (nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen, buiten toepassing te laten, aangezien die bepalingen geen rechtstreekse werking hebben. De autoriteiten van de lidstaten, met inbegrip van de rechterlijke instanties, zijn evenwel verplicht om hun nationale recht zo veel mogelijk conform uit te leggen, waardoor zij een resultaat kunnen garanderen dat verenigbaar is met het door het betrokken kaderbesluit nagestreefde doel.

Lenaerts
Silva de Lapuerta
Bonichot
Arabadjiev
Vilaras
Lycourgos
Ilešič
Malenovský
Bay Larsen
Fernlund
Rodin
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 juni 2019.
De griffier
A. Calot Escobar
De president
K. Lenaerts
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.