CELEX: 62018CJ0305
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Aplinka
Direktyva 2008/98/EB
Atliekų panaudojimas ar pašalinimas
Integruotos atliekų tvarkymo sistemos, užtikrinančios nacionalinį savarankiškumą, įdiegimas
Deginimo įrenginių pastatymas ar esamų įrenginių pajėgumo didinimas
Deginimo įrenginių kvalifikavimas kaip „svarbiausio nacionalinio intereso strateginės infrastruktūros ir įrenginių“
„Atliekų hierarchijos“ principo laikymasis
Direktyva 2001/42/EB
Būtinybė atlikti „aplinkosauginį vertinimą“

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2001 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai (
OL L 197, 2001, p. 30
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 157; toliau – PPPV direktyva) ir 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas (
OL L 312, 2008, p. 3
; toliau – „Atliekų“ direktyva) išaiškinimo.
Prašymas pateiktas nagrinėjant aplinkos apsaugos asociacijų
Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus
ir
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps
ginčą su
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(Ministrų Tarybos vadovybė, Italija) ir kt. dėl ieškinio, kuriuo siekiama panaikinti 2016 m. rugpjūčio 10 d.
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati
(Ministrų Tarybos pirmininko dekretas dėl nacionaliniu lygmeniu veikiančių ar turinčių leidimą komunalinių ir panašių atliekų deginimo įrenginių bendrojo pajėgumo nustatymo ir likusio poreikio, kuris turi būti patenkintas pastačius deginimo įrenginius, kuriuose naudojamos komunalinės ir panašios atliekos, nustatymo; GURI, Nr.°233, 2016 m. spalio 5 d., toliau – 2016 m. rugpjūčio 10 d. Dekretas).
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
PPPV direktyva
PPPV direktyvos 4, 15–18 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(4)
Rengiant ir priimant tam tikrus planus bei programas, kurių pasekmės gali būti reikšmingos valstybių narių aplinkai, labai svarbus yra aplinkosauginis vertinimas, nes jis užtikrina, kad rengiant ir prieš priimant planus bei programas bus atsižvelgta į jų įgyvendinimo pasekmes.
<…>
(15)
Siekiant prisidėti prie skaidresnio sprendimų priėmimo ir užtikrinti, kad vertinimui pateikiama informacija būtų išsami ir patikima, būtina numatyti, kad, vertinant planus ir programas, būtų konsultuojamasi su už tam tikrus aplinkos apsaugos klausimus atsakingomis valdžios institucijomis ir visuomene, taip pat, kad būtų duota pakankamai laiko konsultacijoms, įskaitant nuomonės pareiškimą.
(16)
Jeigu vienoje valstybėje narėje parengto plano ar programos įgyvendinimo pasekmės gali būti reikšmingos kitų valstybių narių aplinkai, reikėtų numatyti, kad suinteresuotos valstybės narės pradėtų konsultacijas, o atitinkamos valdžios institucijos ir visuomenė būtų informuotos ir galėtų pareikšti savo nuomonę.
(17)
Rengiant planą ar programą ir prieš juos priimant ar pateikiant svarstyti pagal įstatymų leidimo procedūrą, turėtų būti atsižvelgta į aplinkos apsaugos ataskaitą ir atitinkamų valdžios institucijų bei visuomenės nuomonę, taip pat į visų tarpvalstybinių konsultacijų rezultatus.
(18)
Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad priėmus planą ar programą atitinkamos valdžios institucijos ir visuomenė būtų informuotos ir joms būtų prieinama tam tikra informacija.“
Šios direktyvos 1 straipsnyje „Tikslai“ numatyta:
„Šios direktyvos tikslas – sukurti aukštą aplinkos apsaugos lygį ir padėti į rengiamus ir priimamus planus bei programas integruoti aplinkos apsaugos klausimus, kad būtų skatinama tvari plėtra, užtikrinant, kad laikantis šios direktyvos būtų atliekamas tam tikrų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertinamas.“
Šios direktyvos 2 straipsnis išdėstytas taip:
„Šioje direktyvoje:
a)
„planai ir programos“ – tai planai ir programos, įskaitant tuos, prie kurių finansavimo prisideda Europos [Sąjunga], taip pat visi jų daliniai pakeitimai:
–
kuriuos turi parengti ir (arba) priimti valdžios institucija nacionaliniu, regioniniu arba vietiniu lygiu arba kuriuos parengia valdžios institucija ir kuriuos vėliau priima Parlamentas arba Vyriausybė laikantis įstatymų leidimo procedūros, ir
–
kurių reikia pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas;
b)
„aplinkosauginis vertinimas“ – tai aplinkos apsaugos ataskaitos parengimas, konsultacijos, atsižvelgimas į aplinkos apsaugos ataskaitą ir konsultacijų rezultatus priimant sprendimus, su sprendimu susijusios informacijos teikimas pagal šios direktyvos 4–9 straipsnių nuostatas;
<…>“
PPPV direktyvos 3 straipsnyje „Taikymo sritis“ nustatyta:
„1.   2–4 dalyse nurodytų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertinimas atliekamas pagal šios direktyvos 4-9 straipsnius.
2.   Laikantis 3 dalies nuostatų, atliekamas toliau išvardytų planų ir programų aplinkos vertinimas:
a)
kurie rengiami žemės ūkiui, miškininkystei, žuvininkystei, energetikai, pramonei, transportui, atliekų tvarkymui, vandentvarkai, telekomunikacijoms, turizmui, miestų ir kaimų planavimui ar žemės naudojimui ir kurie nustato tolesnio projektų, išvardytų [1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (
OL L 175, 1985, p. 40
; 2014 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 1 t., p. 248)] I ir II prieduose, vystymo pagrindus, arba
b)
kurių atžvilgiu nustatoma, atsižvelgiant į galimas jų pasekmes teritorijai, kad būtina atlikti vertinimą pagal Direktyvos 92/43/EEB 6 ir 7 straipsnius.
<…>“
PPPV direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„3 straipsnyje nurodytas aplinkosauginis vertinimas atliekamas rengiant planą ar programą ir prieš juos priimant ar pateikiant svarstyti pagal įstatymų leidimo procedūrą.“
Šios direktyvos 6 straipsnio „Konsultacijos“ 2 dalyje nustatyta:
„<…> valdžios institucijoms ir <…> visuomenei turi būti suteikta galimybė prieš priimant planą ar programą arba prieš pateikiant juos svarstyti pagal įstatymų leidimo procedūrą kuo anksčiau ir veiksmingiau per pagrįstai nustatytą laikotarpį pareikšti savo nuomonę apie plano ar programos projektą ir pridedamą aplinkos apsaugos ataskaitą.“
„Atliekų“ direktyva
„Atliekų“ direktyvos 6, 8, 28 ir 31 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(6)
Pirmasis visų atliekų politikos krypčių tikslas turėtų būti siekis sumažinti neigiamą atliekų susidarymo ir tvarkymo įtaką žmonių sveikatai ir aplinkai. Atliekų politika taip pat turėtų būti siekiama sumažinti išteklių naudojimą ir skatinti praktinį atliekų hierarchijos taikymą.
<…>
(8)
Todėl reikia persvarstyti Direktyvą 2006/12/EB siekiant paaiškinti pagrindines sąvokas, pavyzdžiui, atliekų, naudojimo ir šalinimo sąvokas, griežtinti priemones, kurių reikia imtis atliekų prevencijos tikslais, įdiegti metodą, kuriuo būtų atsižvelgta į visą produktų ir medžiagų gyvavimo ciklą, o ne tik į atliekų etapą, ir pagrindinį dėmesį skirti atliekų susidarymo ir atliekų tvarkymo poveikio aplinkai mažinimui, tokiu būdu didinant atliekų ekonominę vertę. Be to, siekiant tausoti gamtinius išteklius, reikėtų skatinti atliekų naudojimą ir atgautų medžiagų naudojimą. Siekiant aiškumo Direktyva 2006/12/EB turėtų būti panaikinta ir pakeista nauja direktyva.
<…>
(28)
Ši direktyva turėtų padėti ES tapti labiau „atliekas perdirbančia visuomene“, kuri vengtų atliekų susidarymo ir naudotų atliekas kaip išteklius. Šeštojoje Bendrijos aplinkosaugos veiksmų programoje visų pirma raginama imtis priemonių, užtikrinančių šaltinių atskyrimą, prioritetinių atliekų srautų surinkimą ir perdirbimą. Siekiant šio tikslo ir norint palengvinti bei patobulinti atliekų naudojimo galimybes, jei tai įmanoma techniniu, aplinkosaugos ir ekonominiu požiūriu, atliekos turėtų būti renkamos atskirai prieš pradedant naudojimo operacijas, kurias atliekant gaunami aplinkosaugos požiūriu geriausi bendri rezultatai. Valstybės narės turėtų skatinti, kad, siekiant aplinkos atžvilgiu patikimo valdymo, jei reikia, iš visų atliekų srautų būtų atskiriami pavojingi junginiai.
<…>
(31)
Paprastai atliekų hierarchija yra prioritetų eiliškumo sąrašas, t. y. kokie prioritetai, numatyti atliekas reglamentuojančiuose teisės aktuose ir politikoje, aplinkos požiūriu yra geriausi, tačiau konkrečių atliekų srautų atvejais, kai tai pateisinama,
inter alia
, dėl techninio įgyvendinamumo, ekonominio gyvybingumo ir aplinkos apsaugos priežasčių, gali būti būtina nukrypti nuo tokios hierarchijos.“
Šios direktyvos I skyrius „Dalykas, taikymo sritis ir sąvokų apibrėžtys“ apima 1–7 straipsnius. Direktyvos 1 straipsnis suformuluotas taip:
„Šia direktyva nustatomos priemonės, skirtos apsaugoti aplinką ir žmonių sveikatą užkertant kelią atliekų susidarymo ir tvarkymo žalingam poveikiui ar sumažinant jį ir sumažinant išteklių naudojimo bendrą poveikį bei padidinant tokio naudojimo veiksmingumą.“
„Atliekų“ direktyvos 4 straipsnyje „Atliekų hierarchija“ nustatyta:
„1.   Atliekų prevencijos ir tvarkymo srities teisės aktuose kaip prioritetų eiliškumas nustatoma tokia atliekų hierarchija:
a)
prevencija;
b)
parengimas pakartotiniam naudojimui;
c)
perdirbimas;
d)
kitas naudojimas, pvz., naudojimas energijai gauti; ir
e)
šalinimas.
2.   Taikydamos 1 dalyje nurodytą atliekų hierarchiją valstybės narės imasi priemonių paskatinti naudoti tas galimybes, kurių rezultatas visais požiūriais palankiausias aplinkai. Todėl gali būti reikalingi konkretūs, hierarchijoje neišsitenkantys atliekų srautai, kai tai pagrindžiama gyvavimo ciklo samprata, aprėpiančia bendrą tokių atliekų susidarymo ir tvarkymo poveikį.
Valstybės narės užtikrina, kad su atliekomis susijusių teisės aktų ir atliekų politikos rengimo procesas būtų visiškai skaidrus, kad būtų laikomasi galiojančių valstybių narių taisyklių dėl konsultavimosi su piliečiais ir suinteresuotaisiais subjektais ir jų įtraukimo.
Pagal 1 ir 13 straipsnius, valstybės narės atsižvelgia į bendrus aplinkos apsaugos principus – atsargumą ir tvarumą, techninį galimumą ir ekonominį gyvybingumą, išteklių apsaugą, taip pat bendrą poveikį aplinkai, žmonių sveikatai, ekonomikai ir socialinei aplinkai.“
Šios direktyvos II skyriuje „Bendrieji reikalavimai“, visų pirma jo 13 straipsnyje „Žmonių sveikatos ir aplinkos apsauga“ numatyta:
„Valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad atliekų tvarkymas būtų atliekamas nesukeliant pavojaus žmonių sveikatai ir nepakenkiant aplinkai, visų pirma:
a)
nesukeliant pavojaus vandeniui, orui, dirvožemiui, augalams ar gyvūnams;
b)
nekeliant nepatogumų dėl triukšmo ar kvapų; ir
c)
nedarant neigiamo poveikio kraštovaizdžiui ar ypatingai svarbioms vietovėms.“
Italijos teisė
2014 m. rugsėjo 12 d.
Decreto legge n
o
133/2014
(Dekretas-įstatymas Nr. 133/2014, GURI, Nr. 212, 2014 m. rugsėjo 12 d.), su pakeitimais, pakeisto 2014 m. lapkričio 11 d. Įstatymu Nr. 164/2014 (GURI, Nr. 262, 2014 m. lapkričio 11 d., toliau – Dekretas-įstatymas Nr. 133/2014), 35 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Per 90 dienų nuo šį dekretą pakeičiančio įstatymo įsigaliojimo Ministrų Tarybos pirmininkas, Aplinkos, teritorijos ir jūros apsaugos ministro siūlymu, išklausęs nuolatinę konferenciją dėl valstybės, regionų ir Trento ir Bolcano autonominių provincijų santykių, dekretu nacionaliniu lygmeniu nustato bendrus veikiančių ar turinčių nacionalinio lygmens leidimą deginimo įrenginių komunalinių ir panašių atliekų apdorojimo pajėgumus, aiškiai nustatydamas kiekvieno įrenginio pajėgumą, ir deginimo įrenginius, kuriuose energija gaunama iš komunalinių ar panašių atliekų, kurie turi būti pastatyti siekiant patenkinti likusį poreikį, nustatytą tam, kad būtų laipsniškai atkurta nacionalinės teritorijos zonų socialinė ir ekonominė pusiausvyra, laikantis atliekų rūšiavimo ir perdirbimo tikslų ir atsižvelgiant į regioninį planavimą. Taip apibrėžti įrenginiai sudaro svarbiausio nacionalinio intereso strateginę infrastruktūrą ir įrenginius, įgyvendina integruotą ir modernią komunalinių ir panašių atliekų tvarkymo sistemą, užtikrina nacionalinį saugumą ir savarankiškumą, leidžia reguliuoti ir užkirsti kelią tolesnėms pažeidimų procedūroms, pagrįstoms Europos Sąjungos normų, reglamentuojančių sektorių, neperkėlimu, ir riboja atliekų patekimą į sąvartynus.“
Remiantis šia nuostata buvo priimtas 2016 m. rugpjūčio 10 d. dekretas.
2016 m. rugpjūčio 10 d. dekreto 1 straipsnis „Dalykas“ suformuluotas taip:
„1.   Pagal [Dekreto-įstatymo Nr. 133/2014] 35 straipsnio 1 dalį šio dekreto dalykas yra:
a)
2015 m. lapkričio mėnesį veikusių komunalinių ir panašių atliekų deginimo įrenginių faktiško nacionalinio apdorojimo pajėgumo nustatymas;
b)
2015 m. lapkričio mėnesį neveikusių ir turėjusių leidimą komunalinių ir panašių atliekų deginimo įrenginių potencialaus nacionalinio apdorojimo pajėgumo nustatymas;
c)
statytinų ar pagerintinų komunalinių ir panašių atliekų deginimo įrenginių su naudojimu energijai gauti nustatymas makrozonose ir regionuose, siekiant patenkinti likusį nacionalinį tų pačių atliekų apdorojimo poreikį.“
2016 m. rugpjūčio 10 d. dekreto 3–5 straipsniuose pateiktos lentelės, kuriose apibrėžiamos trys įrenginių rūšys, t. y. veikiantys deginimo įrenginiai, nurodant leidžiamus apdorojimo pajėgumą ir komunalinių ir panašių atliekų apdorojimo pajėgumą (A lentelė), neveikiantys turintys leidimą deginimo įrenginiai, nurodant potencialius apdorojimo pajėgumą ir buvimo vietą regione (B lentelė), ir įrenginiai, kuriuos reikia pastatyti ar pagerinti, atsižvelgiant į regionų programas (C lentelė). Dėl kiekvienos iš šių kategorijų atitinkamoje lentelėje taip pat nurodyti 2015 m. lapkričio mėn. veikusių atliekų deginimo įrenginių bendras nacionalinis pajėgumas (A lentelė), tą pačią dieną neveikusių turinčių leidimą deginimo įrenginių potencialus nacionalinis apdorojimo pajėgumas (B lentelė) ir regionai, kuriuose turi būti pastatyti ar pagerinti įrenginiai, būtini patenkinti nacionaliniams poreikiams, ir atitinkamas pajėgumas (C lentelė).
2016 m. rugpjūčio 10 d. dekreto 6 straipsnyje „Baigiamosios nuostatos“ numatyta:
„1.   <…> A, B ir C lentelėse nurodyti įrenginiai yra svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai, kurie sudaro integruotą ir modernią komunalinių ir panašių atliekų tvarkymo sistemą, užtikrindami integruoto atliekų tvarkymo ciklo nacionalinį saugumą ir savarankiškumą, kaip reikalaujama pagal [„Atliekų“ direktyvos] 16 straipsnį.
2.   Siekiant užtikrinti nacionalinį saugumą ir savarankiškumą ir laikantis tikslų laipsniškai atkurti nacionalinės teritorijos zonų socialinę ir ekonominę pusiausvyrą, <…> deginimo įrenginių mažesnis komunalinių ir panašių atliekų apdorojimo pajėgumas dėl 6 dalyje numatytos politikos perskirstomas toje pačioje makrozonoje pagal III priede nustatytus bendruosius kriterijus ir paskyrimo procedūras.“
2016 m. rugpjūčio 10 d. Dekreto trijuose prieduose nustatyta tvarka, leidžianti nustatyti tris kategorijas trijose lentelėse A, B ir C. Konkrečiai kalbant, I priede pateikiami veiksniai, lemiantys 2015 m. lapkričio mėnesį turėjusių leidimą ir neveikusių, komunalinių ir panašių atliekų deginimo įrenginių nacionalinio apdorojimo faktinį pajėgumą. II priede nustatomos sąlygos, pagal kurias nustatomas komunalinių ir panašių atliekų deginimo likęs poreikis, skaičiuojant atskirai pagal kiekvieną regioną. III priede, be kita ko, apibrėžti „bendri kriterijai“, numatyti Dekreto-įstatymo Nr. 133/2014 35 straipsnio 1 dalyje, siekiant nustatyti įrenginius, kuriuos reikia pastatyti ar pagerinti siekiant patenkinti komunalinių ir panašių atliekų deginimo likusį nacionalinį poreikį.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, asociacijos
VAS
ir
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia circolare
pareiškė ieškinį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme,
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija); jos prašo panaikinti 2016 m. rugpjūčio 10 d. dekretą ir nurodo penkis pagrindus.
Šie pagrindai iš esmės gali būti suskirstyti į dvi grupes. Pirmoji iš šių grupių apima pagrindus, susijusius su „atliekų hierarchijos“ principo, numatyto „Atliekų“ direktyvos 4 ir 13 straipsniuose, pažeidimu, tiek, kiek 2016 m. rugpjūčio 10 d. dekrete deginimo įrenginiai buvo kvalifikuojami kaip „svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai“. Ieškovių pagrindinėje byloje teigimu, atliekų deginimas turėtų būti naudojamas tik kaip kraštutinė priemonė tuo atveju, kai nebeįmanoma pasinaudoti panaudojimo ar perdirbimo metodais. Antroji pagrindų grupė susijusi su PPPV direktyvos pažeidimu tiek, kiek prieš priimant šį dekretą nebuvo atliktas aplinkosauginis jo pasekmių vertinimas.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad atsakovai pagrindinėje byloje tyrimo etape tik pateikė dokumentus ir ataskaitą, bet nepridėjo aprašymo ar pareiškimų. Darytina išvada, kad gynybos tikslais jie tiesiog teigia, kad nacionalinės teisės aktas suderinamas su Sąjungos teise.
Viena vertus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad būtina, jog Teisingumo Teismo išaiškintų „atliekų hierarchijos“ principą, numatytą „Atliekų“ direktyvoje. Kita vertus, jis klausia, ar nacionalinė valdžios institucija galėjo prieš tai neatlikusi aplinkosauginio vertinimo padidinti atliekų deginimo įrenginių galią.
Šiomis aplinkybėmis
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacijaus regiono administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar [„Atliekų“] direktyvos 4 ir 13 straipsniai kartu su [jos] 6, 8, 28 ir 31 konstatuojamosiomis dalimis draudžia pirminį nacionalinės teisės aktą ir su juo susijusį antrinį įgyvendinimo aktą, kaip [Dekreto-įstatymo Nr. 133/2014] 35 straipsnio 1 dalis ir [2016 m. rugpjūčio 10 d. dekretas], kur tik juose numatyti deginimo įrenginiai pagal [2016 m. rugpjūčio 10 d. Dekreto] priedus ir lenteles kvalifikuojami kaip svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai, kurie įgyvendina integruotą ir modernią komunalinių ir panašių atliekų tvarkymo sistemą ir užtikrina nacionalinį saugumą ir savarankiškumą, nors nacionalinis įstatymų leidėjas tokiais nelaiko perdirbti ir pakartotinai panaudoti skirtų atliekų apdorojimo įrenginių, nepaisant to, kad šie būdai užima aukščiausias pozicijas atliekų hierarchijoje, numatytoje [„Atliekų“] direktyvoje?
2.
Papildomai, jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą yra neigiamas, ar [„Atliekų“] direktyvos 4 ir 13 straipsniai draudžia pirminį nacionalinės teisės aktą ir su juo susijusį antrinį įgyvendinimo aktą, kaip [Dekreto-įstatymo Nr. 133/2014] 35 straipsnio 1 dalis ir [2016 m. rugpjūčio 10 d. dekretas], kuriuose komunalinių atliekų deginimo įrenginiai kvalifikuojami kaip svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai, siekiant reguliuoti ir užkirsti kelią tolesnėms pažeidimų procedūroms, pagrįstoms Europos normų, reglamentuojančių sektorių, neperkėlimu, ir riboti atliekų patekimą į sąvartynus?
3.
Ar [PPPV] direktyvos 2–4 ir 6–12 straipsniai, aiškinami ir atskirai, ir kartu, draudžia taikyti pirminį nacionalinės teisės aktą ir su juo susijusį antrinį įgyvendinimo aktą, kaip [Dekreto-įstatymo Nr. 133/2014] 35 straipsnio 1 dalis ir [2016 m. rugpjūčio 10 d. dekretas], tiek, kiek juose numatyta, kad Ministrų Tarybos pirmininkas dekretu gali padidinti esančių deginimo įrenginių pajėgumą ir nustatyti deginimo įrenginių, kuriuose energija gaunama iš komunalinių ar panašių atliekų ir kurie turi būti pastatyti siekiant patenkinti nustatytą likusį poreikį, skaičių, pajėgumą ir vietą regionuose, dėl tikslo laipsniškai atkurti nacionalinės teritorijos zonų socialinę ir ekonominę pusiausvyrą, laikantis atliekų rūšiavimo ir perdirbimo tikslų, kai šiose nacionalinės teisės nuostatose nenumatyta, kad rengiant Ministrų Tarybos pirmininko dekrete numatytą planą turi būti taikomas strateginio aplinkosauginio vertinimo reglamentavimas, numatytas [PPPV] direktyvoje?“
2018 m. liepos 3 d. Nutartimi Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus ir kt. (
C‑305/18
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2018:549
) Teisingumo Teismo pirmininkas nutarė netenkinti prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymo nagrinėti šią bylą pagal pagreitintą procedūrą, numatytą Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23a straipsnyje ir Teisingumo Teismo procedūros reglamento 105 straipsnio 1 dalyje.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo ir antrojo klausimų
Pirmuoju ir antruoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar „atliekų hierarchijos“ principas, apibrėžtas „Atliekų“ direktyvos 4 straipsnyje ir aiškinamas atsižvelgiant į šios direktyvos 13 straipsnį, turi būti aiškinamas taip, kad jis draudžia nacionalinės teisės aktus, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos atliekų deginimo įrenginiai kvalifikuojami kaip „svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai“.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas, atrodo, kyla dėl to, kad panaši kvalifikacija nebuvo palikta 2016 m. rugpjūčio 10 d. Dekrete dėl perdirbti ir pakartotinai panaudoti skirtų atliekų apdorojimo įrenginių, nors šios direktyvos 4 straipsnio pavadinimas nurodo valstybėms narėms savo teisės aktuose ir politikoje dėl atliekų prevencijos ir tvarkymo taikyti apdorojimo operacijų hierarchiją.
Primintina, kad atliekų direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „[a]tliekų prevencijos ir tvarkymo srities teisės aktuose kaip prioritetų eiliškumas nustatoma tokia atliekų hierarchija: a) prevencija; b) parengimas pakartotinai naudoti, c) perdirbimas; d) kitas naudojimas, pvz., naudojimas energijai gauti; ir e) šalinimas“.
Ši nuostata, kurioje nustatyta atliekų hierarchija, kuri turi būti taikoma teisės aktuose ir įgyvendinant atliekų prevencijos ir tvarkymo politiką, neleidžia daryti išvados, jog pirmenybę reikia teikti sistemai, kuri leidžia atliekų gamintojams patiems jas šalinti. Iš tiesų atliekų šalinimas, remiantis šia hierarchija, nurodytas paskutinis (šiuo klausimu žr. 2014 m. gruodžio 18 d. Sprendimo SETAR,
C‑551/13
,
EU:C:2014:2467
,
punktą).
Reikia pridurti, kad atliekų hierarchija yra tikslas, paliekantis diskreciją valstybėms narėms, neverčiantis jų pasirinkti vieno konkretaus prevencijos ir tvarkymo sprendimo.
Taigi, pagal „Atliekų“ direktyvos 4 straipsnio 2 dalį įgyvendindamos „atliekų hierarchijos“ principą valstybės narės imasi priemonių paskatinti naudoti tas galimybes, kurių rezultatas visais požiūriais palankiausias aplinkai. Todėl gali būti reikalaujama, kad tam tikri specialių atliekų srautai nebūtų priskirti hierarchijai, kai tai pateisina požiūris, pagrįstas gyvenimo ciklo samprata, susijusia su bendru gamybos ir atliekų tvarkymo poveikiu.
Reikėtų pridurti, kad pagal „Atliekų“ direktyvos 13 straipsnį valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad atliekų tvarkymas būtų atliekamas nesukeliant pavojaus žmonių sveikatai ir nepakenkiant aplinkai, visų pirma nesukeliant pavojaus vandeniui, orui, dirvožemiui, augalams ar gyvūnams.
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad nors šiame 13 straipsnyje tiksliai neapibrėžtas priemonių, kurių reikia imtis siekiant užtikrinti, kad atliekos būtų pašalintos nesukeliant pavojaus žmonių sveikatai ir nedarant žalos aplinkai, turinys, šis straipsnis valstybes nares įpareigoja dėl tikslo, kurį reikia pasiekti, palikdamas joms diskreciją įvertinti tokių priemonių poreikį (2017 m. balandžio 6 d. Sprendimo Komisija / Slovėnija,
C‑153/16
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2017:275
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Nagrinėjamu atveju faktas, jog nacionalinės teisės aktas, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, atliekų deginimo įrenginius kvalifikuoja kaip „svarbiausio nacionalinio intereso strateginę infrastruktūrą ir įrenginius“, nereiškia, kad nacionalinis įstatymų leidėjas siekė nesilaikyti nurodymų, kylančių iš „atliekų hierarchijos“ principo, numatyto „Atliekų“ direktyvoje.
Iš tiesų, pirma, kaip pripažįsta ieškovės pagrindinėje byloje, šis nacionalinis kvalifikavimas taikomas tik šiems įrenginiams.
Tai, kad nacionalinės teisės aktuose atliekų deginimo įrenginiai laikomi „prioritetiniais“, nereiškia, kad prie su tuo susijusių operacijų priskiriamos tos pačios savybės ir dėl to šios operacijos suteikia tam tikrą prioriteto laipsnį kitoms atliekų prevencijos ir tvarkymo operacijoms.
Kita vertus, kaip tvirtina Italijos vyriausybė, tokiu kvalifikavimu siekiama supaprastinti ir palengvinti patvirtinimo procedūrą tam, kad būtų kompensuotas tinkamo nacionalinio atliekų tvarkymo tinklo nebuvimas, nustatytas ankstesniuose sprendimuose: 2007 m. balandžio 26 d. Teisingumo Teismo Sprendime Komisija / Italija (
C‑135/05
,
EU:C:2007:250
), 2007 m. birželio 14 d. Sprendime Komisija / Italija (
C‑82/06
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2007:349
), 2010 m. kovo 4 d. Sprendime Komisija / Italija (
C‑297/08
,
EU:C:2010:115
), 2014 m. spalio 15 d. Sprendime Komisija / Italija (
C‑323/13
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2014:2290
), 2014 m. gruodžio 2 d. Sprendime Komisija / Italija (
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
) ir 2015 m. liepos 16 d. Sprendime Komisija / Italija (
C‑653/13
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2015:478
).
Kaip matyti iš SESV 260 straipsnio 1 dalies, jeigu Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nustato, kad valstybė narė neįvykdė kokio nors įsipareigojimo pagal Sutartis, ta valstybė narė privalo imtis būtinų priemonių Teisingumo Teismo sprendimui įvykdyti.
Galiausiai, nors būtent valstybės narės turi pasirinkti tinkamiausią būdą laikytis „atliekų hierarchijos“ principo, jis turi atitikti kitas šios direktyvos nuostatas, kuriomis nustatomos konkretesnės pareigos.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti, kad „atliekų hierarchijos“ principas, nurodytas „Atliekų“ direktyvos 4 straipsnyje, aiškinamas atsižvelgiant į šios direktyvos 13 straipsnį, turi būti aiškinamas taip, kad jis nedraudžia nacionalinės teisės aktų, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos atliekų deginimo įrenginiai kvalifikuojami kaip „svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai“, su sąlyga, kad šie teisės aktai yra suderinami su kitomis šios direktyvos nuostatomis, kuriomis nustatomos konkretesnės pareigos.
Dėl trečiojo klausimo
Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar PPPV direktyva turi būti aiškinama taip, kad nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, sudaryti iš pagrindinio akto ir įgyvendinimo akto, kuriais nustatomas esamų atliekų deginimo įrenginių pajėgumo padidinimas ir numatoma pastatyti tokio pobūdžio naujus įrenginius, patenka į sąvoką „planai ir programos“, kaip ji suprantama pagal minėtą direktyvą, gali turėti reikšmingas pasekmes aplinkai, todėl iš anksto turi būti atliktas jų aplinkosauginis vertinimas.
Nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nacionalinės teisės aktu, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, siekiama padidinti 40 iš 42 šios valstybės narės teritorijoje esančių ir galinčių veikti atliekų deginimo įrenginių veikimo pajėgumą ir pastatyti naujų tokios rūšies įrenginių. Tokie nacionalinės teisės aktai įgyvendina valstybės narės strateginį pasirinkimą atliekų naudojimo ar šalinimo srityje, pavyzdžiui, likutinių nacionalinių poreikių apskaičiavimą 1818000 tonų per metus ir jų paskirstymą tarp makrozonų, esamų įrenginių veiklos padidinimą iki atitinkamos leistinos galingumo ribos ir naujų įrenginių lokalizavimą regionuose.
Reikia nustatyti, ar tokie teisės aktai patenka į PPPV direktyvos taikymo sritį.
Atsižvelgiant į tai, šios direktyvos 3 straipsnyje numatyta, jog atliekamas tam tikrų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkosauginis vertinimas.
PPPV direktyvos 2 straipsnio a punkte numatytos sąvokos „planai ir programos“ apibrėžtyje įtvirtintos dvi kumuliacinės sąlygos: pirma, kad juos rengtų ir (arba) priimtų valdžios institucija nacionaliniu, regioniniu arba vietiniu lygiu arba rengtų valdžios institucija, o priimtų parlamentas arba vyriausybė, laikydamiesi teisėkūros procedūros, ir, antra, kad jų reikia pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas.
Teisingumo Teismas šią nuostatą aiškino taip, kad planais ir programomis, „kurių reikia“, kaip tai suprantama pagal PPPV direktyvą ir ją taikant, ir kurių pasekmės aplinkai dėl to turi būti įvertintos joje nustatytomis sąlygomis, turi būti laikomi tokie planai ir programos, kurių priėmimas reglamentuojamas nacionaliniuose įstatymuose ir kituose teisės aktuose, kur nustatomos priimti šiuos planus ir programas kompetentingos institucijos ir jų parengimo procedūra (2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Inter-Environnement Bruxelles ir kt.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
punktas).
Nagrinėjamu atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad 2016 m. rugpjūčio 10 d. dekretas atitinka šias dvi sąlygas, nes jį priėmė Tarybos pirmininkas, remdamasis Dekreto-įstatymo Nr. 133/2014 35 straipsniu.
Reikia pridurti, kad pagal PPPV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą turi būti sistemiškai vertinami planai ir programos, kurie rengiami tam tikriems sektoriams ir nustato 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (
OL L 26, 2012, p. 1.
, toliau – PAV direktyva), kuri panaikino Direktyvą 85/337, I ir II prieduose išvardytų projektų tolesnio vystymo pagrindus.
Šiuo atžvilgiu, pirma, tarp šioje nuostatoje numatytų sektorių yra atliekų tvarkymas, todėl pirmasis kriterijus tenkinamas.
Antra, atliekų šalinimo įrengimai, skirti atliekoms deginti, ir jų pakeitimas ar išplėtimas numatyti PAV direktyvos I priedo 9, 10 ir 24 punktuose ir, kai jie nepriklauso minėtoms kategorijoms, PAV direktyvos II priedo 11 punkto b papunktyje.
Dėl klausimo, ar nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, apibrėžia tvarką, kurią taikant projektams gali būti išduoti leidimai ateityje, reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją sąvoka „planai ir programos“ susijusi su bet kuriuo aktu, apibrėžiant atitinkamame sektoriuje taikomas taisykles ir kontrolės procedūras nustatančiame visumą kriterijų ir taisyklių, privalomų laikytis išduodant leidimą dėl vieno ar kelių projektų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, ir juos vystant (2016 m. spalio 27 d. Sprendimo D’Oultremont ir kt.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
,
punktas; 2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Inter-Environnement Bruxelles ir kt.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
punktas ir 2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Thybaut ir kt.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
punktas).
Šiuo aspektu sąvoka „visuma kriterijų ir taisyklių“ turi būti suprantama kokybiniu požiūriu. Iš tiesų reikia vengti galimų PPPV direktyvoje nustatytų pareigų apėjimo strategijų, kurios gali lemti priemonių suskaidymą į dalis, šitaip mažinant šios direktyvos veiksmingumą (2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Inter-Environnement Bruxelles ir kt.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
punktas ir 2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Thybaut ir kt.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
punktas).
Tokiu sąvokos „planai ir programos“ aiškinimu, kuris apima ne tik jų parengimą bet ir pakeitimą, siekiama užtikrinti reikalavimų, galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai, poveikio aplinkai vertinimą (šiuo klausimu žr. 2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Inter-Environnement Bruxelles ir kt.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
ir
punktus).
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į šio sprendimo 50–52 punktuose nurodytą jurisprudenciją, turi patikrinti, ar nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, apibrėžia teisinį pagrindą, kai suteikiamas leidimas vykdyti projektus.
Jei taip būtų, reikia konstatuoti, kad tokie teisės aktai, kurių dalykas primintas šio sprendimo 41 punkte, gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Be to, kaip teigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atliekų deginimo įrenginių veiklos pajėgumo didinimas leidžia abejoti tuo, ar vertinimai, kurie anksčiau buvo atlikti siekiant leisti eksploatuoti esamus deginimo įrenginius, yra pakankami.
Be to, aplinkybė, kad aplinkosauginis vertinimas, kaip jis suprantamas pagal PAV direktyvą, bus atliktas vėliau, vykstant planavimui regiono lygmeniu, neturi reikšmės nuostatų, susijusių su tokiu vertinimu, taikymui. Iš tiesų pagal PAV direktyvą atliktas poveikio aplinkai vertinimas neturėtų lemti pareigos atlikti aplinkosauginį vertinimą, kurio reikalaujama pagal PPPV direktyvą tam, kad būtų tenkinami jai būdingi aplinkosaugos aspektai, netaikymo (2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Thybaut ir kt.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
,
punktas)
Be to, bet kuriuo atveju negalima pritarti Italijos vyriausybės pareikštam prieštaravimui; kadangi nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, yra tik referencinis pagrindas, antra sąlyga, nurodyta PPPV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punkte, nėra įvykdyta. Iš tiesų, aplinkybė, kad nacionalinės teisės aktai yra tam tikro abstraktumo bendrų taisyklių rinkinys ir juo siekiama egzistuojančio pagrindo pertvarkymo tikslo, atspindi jų programinį ar planavimo aspektą ir netrukdo jų įtraukti į sąvoką „planai ir programos“ (2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Inter-Environnement Bruxelles ir kt.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Tokį aiškinimą patvirtina, viena vertus, reikalavimai, kylantys iš PPPV direktyvos 6 straipsnio kartu su jos 15–18 konstatuojamosiomis dalimis, tiek, kiek šia direktyva siekiama ne tik prisidėti prie aplinkos apsaugos, bet ir sudaryti sąlygas visuomenei dalyvauti priimant sprendimus. Kita vertus, kaip matyti iš šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalies, „<…> poveikio aplinkai vertinimas atliekamas rengiant planą ar programą ir prieš juos priimant arba pateikiant svarstyti pagal įstatymų leidimo procedūrą“. Taip pat iš šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalies matyti, kad aplinkosauginis vertinimas turėtų būti atliktas kuo greičiau, kad jo išvados dar galėtų padaryti įtaką galimiems sprendimams. Būtent šiame etape gali būti analizuojamos skirtingos alternatyvos ir strategiškai pasirinkta (šiuo klausimu žr. 2011 m. spalio 20 d. Sprendimo Seaport (NI) ir kt.,
C‑474/10
,
EU:C:2011:681
,
punktą ir 2018 m. birželio 7 d. Sprendimo Inter-Environnement Bruxelles ir kt.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
,
punktą).
Atsižvelgiant į šias aplinkybes, kurių realumą ir apimtį nagrinėjamo akto atžvilgiu vis dėlto turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, laikytina, kad nacionalinės teisės aktas, padidinantis esamų atliekų deginimo įrenginių pajėgumą ir sukuriantis naujų tokio pobūdžio įrenginių, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, gali būti priskirtas sąvokai „planai ir programos“, kaip ji suprantama pagal PPPV direktyvos 3 straipsnio 1 ir 2 dalis, ir dėl jo reikia atlikti poveikio aplinkai vertinimą.
Iš to matyti, kad į trečiąjį klausimą reikia atsakyti: PPPV direktyvos 2 straipsnio a punktą, 3 straipsnio 1 dalį ir 3 straipsnio 2 dalies a punktą reikia aiškinti taip, kad nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, sudaryti iš pagrindinio akto ir įgyvendinimo akto, kuriais nustatomas esamų atliekų deginimo įrenginių pajėgumo padidinimas ir kuriuose numatoma pastatyti naujų tokio pobūdžio įrenginių, patenka į sąvoką „planai ir programos“, kaip ji suprantama pagal minėtą direktyvą, kai jie gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai, todėl iš anksto turi būti atliktas jų aplinkosauginis vertinimas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (šeštoji kolegija) nusprendžia:

1.
„Atliekų hierarchijos“ principas, nurodytas 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas 4 straipsnyje, aiškinamas atsižvelgiant į šios direktyvos 13 straipsnį, turi būti aiškinamas taip, kad jis nedraudžia nacionalinės teisės aktų, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos atliekų deginimo įrenginiai kvalifikuojami kaip „svarbiausio nacionalinio intereso strateginė infrastruktūra ir įrenginiai“, su sąlyga, kad šie teisės aktai yra suderinami su kitomis šios direktyvos nuostatomis, kuriomis nustatomos konkretesnės pareigos.

2.
2001 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo 2 straipsnio a punktą, 3 straipsnio 1 dalį ir 3 straipsnio 2 dalies a punktą reikia aiškinti taip, kad nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, sudaryti iš pagrindinio akto ir įgyvendinimo akto, kuriais nustatomas esamų atliekų deginimo įrenginių pajėgumo padidinimas ir kuriuose numatoma pastatyti naujų tokio pobūdžio įrenginių, patenka į sąvoką „planai ir programos“, kaip ji suprantama pagal minėtą direktyvą, kai jie gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai, todėl iš anksto turi būti atliktas jų aplinkosauginis vertinimas.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.