CELEX: 62021CJ0160
Ennakkoratkaisupyyntö
Yhteinen maatalouspolitiikka
Suoran tuen järjestelmät
Asetus (EU) N:o 1306/2013
Maksut tuensaajille
75 artikla
Maksumääräaikaa ei ole noudatettu
Tukihakemuksen implisiittinen hylkääminen

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (
EUVL 2013, L 347, s. 549
; oikaisu
EUVL 2016, L 130, s. 53
), sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2017 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2017/2393 (
EUVL 2017, L 350, s. 15
) (jäljempänä asetus N:o 1306/2013), 75 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä ”Nikopolis AD Istrum” EOOD (jäljempänä Nikopolis) ja ”Agro – eko 2013” EOOD (jäljempänä Agro – eko), jotka ovat viljelijöiksi rekisteröityjä maataloustuotantoalan kaupallisia yhtiöitä, ja toisaalta Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” (maksajavirastona olevan kansallisen maatalousrahaston pääjohtaja, jäljempänä Direktor) ja jotka koskevat markkinointivuosien 2018 ja 2019 tukihakemuksia Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan mukaisen rahoituksen saamiseksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus N:o 1306/2013
Asetuksen N:o 1306/2013 johdanto-osan 27 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(27)
Unionin tuki tuensaajille on maksettava ajoissa, jotta nämä voivat käyttää sen tehokkaasti. Jos jäsenvaltiot eivät noudata unionin oikeudessa vahvistettuja maksumääräaikoja, tuensaajalle saattaa aiheutua vakavia ongelmia ja käytäntö, jonka mukaan unionin talousarvio laaditaan vuodeksi kerrallaan, voi vaarantua. Sen vuoksi määräaikoja noudattamatta toteutetut menot olisi jätettävä unionin rahoituksen ulkopuolelle. Oikeasuhteisuuden periaatteen noudattamiseksi komission olisi voitava säätää tästä yleissäännöstä poikkeuksia. Kyseinen [yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetussa neuvoston] asetuksessa (EY) N:o 1290/2005 [(
EUVL 2005, L 209, s. 1
)] vahvistettu suhteellisuusperiaate olisi säilytettävä, ja sitä olisi sovellettava molempiin rahastoihin.”
Asetuksen N:o 1306/2013 40 artiklassa, jonka otsikko on ”Maksumääräaikojen noudattaminen”, säädetään seuraavaa:
”Kun unionin lainsäädännössä säädetään maksumääräajoista, maksajavirastojen tuensaajille ennen aikaisinta mahdollista maksupäivää ja viimeisen mahdollisen maksupäivän jälkeen suorittamat maksut eivät voi saada unionin rahoitusta, lukuun ottamatta suhteellisuusperiaate huomioon ottaen vahvistettavia tapauksia, edellytyksiä ja rajoja.
Jotta ennen aikaisinta mahdollista maksupäivää tai viimeisen mahdollisen maksupäivän jälkeen toteutettuihin menoihin voitaisiin myöntää unionin rahoitusta ja samalla rajoittaa rahoitusvaikutuksia, siirretään komissiolle valta antaa 115 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, jotka koskevat poikkeuksia ensimmäisessä alakohdassa olevasta säännöstä.”
Kyseisen asetuksen 58 artiklassa, jonka otsikko on ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on annettava yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti
a)
rahastoista rahoitettavien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkistamiseksi;
b)
tehokkaan suojan tarjoamisen varmistamiseksi petoksia vastaan, erityisesti hyvin riskialttiilla alueilla; suojalla on oltava ennalta ehkäisevä vaikutus ja huomioon otetaan toimenpiteiden kustannukset, hyödyt ja niiden oikeasuhteisuus;
c)
sääntöjenvastaisuuksien ja petosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja korjaamiseksi;
d)
tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien seuraamusten määräämiseksi unionin oikeuden tai sen puuttuessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja tarvittaessa oikeustoimiin ryhtymiseksi;
e)
aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin korkoineen ja tarvittaessa oikeustoimiin ryhtymiseksi.
2.   Jäsenvaltioiden on perustettava tehokas hallinto- ja valvontajärjestelmä varmistaakseen unionin tukijärjestelmiä säätelevän lainsäädännön noudattamisen pyrkien minimoimaan riskin unionille aiheutuvasta taloudellisesta vahingosta.
– –”
Mainitun asetuksen 74 artiklan, jonka otsikko on ”Tukikelpoisuusedellytysten todentaminen ja vähennykset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä olevan 59 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on tukikelpoisuusedellytysten todentamiseksi tarkastettava tukihakemukset hallinnollisilla tarkastuksilla maksajavirastojen tai niiden valtuuttamien elinten kautta. Näitä tarkastuksia on täydennettävä paikalla tehtävillä tarkastuksilla.”
Saman asetuksen 75 artiklan, jonka otsikko on ”Maksut tuensaajille”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Edellä 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tukijärjestelmiin ja toimenpiteisiin liittyvät maksut suoritetaan joulukuun 1 päivän ja seuraavan kalenterivuoden kesäkuun 30 päivän välisenä aikana.
Maksut suoritetaan kyseisen ajan kuluessa enintään kahdessa erässä.
Sen estämättä, mitä tämän kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat
a)
maksaa ennen joulukuun 1 päivää mutta aikaisintaan lokakuun 16 päivänä suorien tukien ennakkomaksuja, joiden suuruus on enintään 50 prosenttia;
b)
maksaa ennen joulukuun 1 päivää maaseudun kehittämistukena myönnetyn 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen ennakkomaksuja, joiden suuruus on enintään 75 prosenttia.
Maaseudun kehittämistukena myönnetyn 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen osalta tämän kohdan ensimmäistä ja toista alakohtaa sovelletaan tukihakemuksiin tai maksupyyntöihin, jotka esitetään hakuvuodesta 2019 alkaen.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuja tukia ei saa maksaa ennen kuin jäsenvaltion 74 artiklan mukaisesti tekemä tukikelpoisuusedellytyksiä koskeva tarkastus on saatu päätökseen.
Poiketen siitä, mitä ensimmäisessä alakohdassa säädetään, ennakkomaksuja 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta maaseudun kehittämistukena myönnetystä tuesta voidaan maksaa sen jälkeen, kun 59 artiklan 1 kohdassa säädetyt hallinnolliset tarkastukset on saatu päätökseen.
3.   Tämän artiklan soveltamiseen liittyvien erityisten ongelmien ratkaisemiseksi komissio hyväksyy kiireellisessä tapauksessa täytäntöönpanosäädöksiä, jotka ovat sekä tarpeen että perusteltuja. Nämä täytäntöönpanosäädökset voivat poiketa 1 ja 2 kohdan säännöksistä, mutta ainoastaan siinä määrin ja niin kauan kuin on ehdottoman välttämätöntä.
Nämä täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 116 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen.”
Delegoitu asetus (EU) N:o 907/2014
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 907/2014 (
EUVL 2014, L 255, s. 18
), sellaisena kuin se on muutettuna 26.4.2018 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2018/967 (
EUVL 2018, L 174, s. 2
) (jäljempänä asetus N:o 907/2014), johdanto-osan neljännen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”Unionin maatalouslainsäädännössä on maatalouden tukirahaston (maataloustukirahaston) osalta vahvistettu tuensaajille suoritettavien tukien maksamiselle määräaikoja, joita jäsenvaltioiden on noudatettava. Näiden maksumääräaikojen ulkopuolella suoritettuja maksuja ei voida pitää kelpoisina unionin tukeen, eikä komissio voi näin ollen asetuksen [N:o 1306/2013] 40 artiklassa säädetyn mukaisesti korvata niitä. Jäsenvaltioiden viivästyneiden tukimaksujen tarkastelu on osoittanut, että monet niistä johtuvat kiistanalaisten maksuvaatimusten, muutostenhaun ja muiden kansallisten riita-asioiden vuoksi tehtävistä lisätarkastuksista. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti olisi säädettävä menoja koskevasta kiinteästä liikkumavarasta, jonka sisällä kuukausimaksuihin ei näissä tapauksissa tehtäisi vähennyksiä. Jotta rahoitusvaikutus voitaisiin suhteuttaa maksun suorittamisen viivästymiseen, olisi lisäksi säädettävä, että tämän liikkumavaran ylittyessä komissio porrastaa unionin maksujen vähentämistä todetun maksuviiveen pituuden mukaan. Tuen maksamista ennen unionin maatalouslainsäädännössä säädettyä aikaisinta mahdollista maksupäivää ei voida perustella samoilla syillä kuin viimeisen mahdollisen maksupäivän jälkeen suoritettavia maksuja. Sen vuoksi vähennyksen ei näiden aikaisten maksujen osalta tulisi olla suhteellinen. Olisi kuitenkin säädettävä poikkeuksesta tapauksissa, joissa unionin maatalouslainsäädännössä säädetään tietyn enimmäismäärän maksamisesta ennakkoon.”
Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 5 artiklan, jonka otsikko on ”Viimeisimmän maksumääräajan noudattamatta jättäminen Euroopan maatalouden tukirahaston osalta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Asetuksen N:o 1306/2013] 40 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen poikkeusten nojalla ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti määräaikojen ulkopuolella toteutuneille menoille voidaan Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahasto) osalta myöntää unionin rahoitusta tämän artiklan 2–6 kohdassa vahvistetuin edellytyksin.”
Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 5 a artiklan, jonka otsikko on ”Viimeisimmän maksumääräajan noudattamatta jättäminen Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston osalta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Asetuksen N:o 1306/2013] 40 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen poikkeusten nojalla ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti määräajan ulkopuolella toteutuneille menoille voidaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston osalta myöntää unionin rahoitusta tämän artiklan 2–6 kohdassa vahvistetuin edellytyksin.”
Täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta 17.7.2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 (
EUVL 2014, L 227, s. 69
), sellaisena kuin se on muutettuna 18.5.2018 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2018/746 (
EUVL 2018, L 125, s. 1
) (jäljempänä täytäntöönpanoasetus N:o 809/2014), 24 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että voidaan tarkastaa tehokkaasti
a)
suoran tuen hakemuksessa, maaseudun kehittämistukea koskevassa hakemuksessa, maksupyynnössä tai muussa ilmoituksessa annettujen tietojen oikeellisuus ja täydellisyys;
b)
kaikkien niiden kyseistä tukijärjestelmää ja/tai tukitoimenpidettä koskevien tukikelpoisuusperusteiden, sitoumusten ja muiden velvoitteiden noudattaminen, joiden perusteella suora tuki ja/tai maaseudun kehittämistuki tai vapautus velvoitteista myönnetään;
c)
täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten ja standardien noudattaminen.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikkien sovellettavien, unionin lainsäädännössä tai asiaa koskevissa kansallisissa laeissa ja täytäntöönpanojärjestelyt sisältävissä asiakirjoissa taikka maaseudun kehittämisohjelmissa vahvistettujen edellytysten täyttyminen voidaan tarkastaa todennettavissa olevilla indikaattoreilla, jotka jäsenvaltioiden on vahvistettava.
3.   Hallinnollisten ja paikalla tehtävien tarkastusten tulokset on arvioitava sen selvittämiseksi, voisiko todettuihin ongelmiin liittyä yleisesti muihin vastaaviin toimiin, tuensaajiin tai elimiin kohdistuva riski. Arvioinnissa on määriteltävä myös tällaisten tilanteiden syyt ja mahdollisesti tarvittavat lisäselvitykset sekä tarvittavat korjaavat ja ennaltaehkäisevät toimet.
4.   Toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä fyysisiä tarkastuksia kentällä, jos satelliitin kuvatulkinta, orto-kuvat tai muu näyttö, mukaan lukien tuensaajan toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä toimittamat todisteet, eivät anna tuloksia, joiden perusteella voitaisiin toimivaltaista viranomaista tyydyttävällä tavalla tehdä lopullisia päätelmiä tukikelpoisuudesta tai tapauksen mukaan hallinnollisten tai paikalla tehtävien tarkastusten kohteena olevan alan oikeasta koosta.
5.   Tätä lukua sovelletaan kaikkiin tämän asetuksen nojalla tehtäviin tarkastuksiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta IV ja V osastossa säädettyjen erityissääntöjen soveltamista. Edellä olevaa 3 kohtaa ei kuitenkaan sovelleta V osastoon.”
Täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa, jonka otsikko on ”Paikalla tehtävistä tarkastuksista ilmoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”Paikalla tehtävistä tarkastuksista voidaan ilmoittaa etukäteen, jollei se vaikuta tarkastuksen tarkoitukseen tai tehokkuuteen. Ilmoitus on annettava mahdollisimman lyhyellä varoitusajalla, joka saa olla enintään 14 päivää.
Eläintukihakemusten ja eläimiin liittyviä toimenpiteitä koskevien maksupyyntöjen ja 14 a artiklan 5 kohdan mukaisesti ilmoitettujen sitoumusten osalta paikalla tehtävistä tarkastuksista saa kuitenkin – asianmukaisesti perusteltuja tapauksia lukuun ottamatta – ilmoittaa enintään 48 tuntia ennen tarkastusta. Jos täydentäviä ehtoja koskeviin säädöksiin ja standardeihin sovellettavassa lainsäädännössä edellytetään, ettei paikalla tehtävistä tarkastuksista ilmoiteta etukäteen, kyseisiä sääntöjä on sovellettava myös täydentäviä ehtoja koskeviin paikalla tehtäviin tarkastuksiin.”
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia C-160/21
Nikopolis on bulgarialainen maataloustuotantoalan kaupallinen yhtiö, joka on rekisteröity viljelijäksi.
Se haki tukea vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelman markkinointivuotta 2019 varten kahdeksasta eri tukijärjestelmästä. Tähän hakemukseen oli liitetty vaaditut asiakirjat, ja tämän yhtiön tiedot tarkastettiin automaattisesti.
Paikalla 18.11.–21.11.2019 tehdyssä tarkastuksessa, joka koski osaa Nikopolisin viljelylohkoista, todettiin, että lakisääteisiä vaatimuksia oli noudatettu. Direktsiva ”Technicheski inspektorat” na Darzhaven fond ”Zemedelie” (kansallisen maatalousrahaston tekninen tarkastusvirasto) suoritti 23.10.2019 paikalla täydentävien ehtojen tarkastuksen, jossa ei myöskään todettu sääntöjenvastaisuuksia. Veliko Tarnovon alueen teknisen tarkastusviraston asiantuntijan laatiman pinta-alojen tarkastuskertomuksen mukaan ajalla 16.9.–31.10.2019 paikalla tehdyt tarkastukset kaikkien niiden pinta-alojen osalta, joille tukea oli haettu, osoittivat vain yhden 0,51 hehtaarin suuruisen lohkon, joka ei ollut tukikelpoinen.
Izpalnitelna agentsiya ”Sertifikatsionen odit na sredstvata ot evropeyskite zemedelski fondove” (Euroopan maatalousrahastoista myönnettyjen varojen varmentamisen valvonnasta vastaava toimeenpanovirasto) ilmoitti 25.11.2019 päivätyllä kirjeellä Direktorille, että karjatiloilla, joihin lukeutui yksi Nikopolisin karjatila, oli suoritettu tarkastuksia ja että näiden tarkastusten tulokset olivat osoittaneet, että oli olemassa viitteitä petoksesta, mikä edellytti lisäarviointeja. Direktor lähetti tämän kirjeen perusteella 3.12.2019 ilmoituksen, jossa määrättiin keskeyttämään mainitussa kirjeessä tarkoitettujen hakemusten käsittely.
Nikopolis jätti 6.8.2020 Direktorille maksupyynnön tämän tuomion 14 kohdassa tarkoitetusta tukihakemuksestaan. Kansallisen maatalousrahaston varapääjohtaja vastasi Nikopolisille 14.8.2020 päivätyllä kirjeellä, ettei kyseistä markkinointivuotta koskevien tukihakemusten käsittelyä ollut vielä saatettu päätökseen ja että kyseiselle tukihakemukselle tehtäisiin lisätarkastus, ja totesi nimenomaisesti, ettei kyseinen kirje ollut yksittäistapausta koskeva hallintotoimi.
Nikopolis katsoi, että se, ettei Direktor ollut ratkaissut mainittua tukihakemusta lakisääteisessä määräajassa, merkitsi tukihakemuksen implisiittistä hylkäyspäätöstä, mistä syystä se nosti tästä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Administrativen sad Veliko Tarnovossa (Veliko Tarnovon hallintotuomioistuin, Bulgaria).
Asia C-217/21
Agro – eko on bulgarialainen maataloustuotantoalan kaupallinen yhtiö, joka on rekisteröity viljelijäksi.
Se haki tukea vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelman markkinointivuotta 2018 varten 12:sta eri tukijärjestelmästä, joihin kuului toimenpide 10 ”Maaseudun ympäristö‑ ja ilmastotoimenpiteet”. Tähän hakemukseen oli liitetty vaaditut asiakirjat, ja tämän yhtiön tiedot tarkastettiin automaattisesti.
Paikalla tehdyissä tarkastuksissa, jotka koskivat osaa Agro – ekon viljelylohkoista, todettiin, että haetun tuen tukikelpoisuusedellytyksiä oli noudatettu.
Agro – eko sai kyseisiä järjestelmiä ja toimenpiteitä koskevan maksun lukuun ottamatta toimenpidettä 10 ”Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet” koskevaa maksua, josta se ei saanut mitään tiedotetta.
Agro – eko jätti 21.2.2020 Direktorille maksupyynnön tämän tuomion 20 kohdassa tarkoitetusta toimenpiteen 10 ”Maatalouden ympäristö‑ ja ilmastotoimenpiteet” mukaisesta tukihakemuksestaan. Myöskään tähän maksupyyntöön ei vastattu.
Agro – eko katsoi, että se, ettei Direktor ollut ratkaissut mainittua tukihakemusta lakisääteisessä määräajassa, merkitsi implisiittistä hylkäyspäätöstä, mistä syystä se nosti tästä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on sen käsiteltävänä olevien kahden oikeusriidan yhteydessä esitetty kysymys siitä, onko sitä, ettei kyseessä olevia tukia ole maksettu asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan 1 kohdassa vahvistetussa määräajassa, pidettävä tämän tuomion 14 ja 20 kohdassa tarkoitettujen tukihakemusten implisiittisenä hylkäyspäätöksenä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että Varhoven administrativen sadin (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria) tätä kysymystä koskeva oikeuskäytäntö on ristiriitainen eikä unionin tuomioistuin ole koskaan lausunut asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan tulkinnasta.
Administrativen sad Veliko Tarnovo on tässä tilanteessa päättänyt molemmissa pääasioissa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Merkitseekö [asetuksen N:o 1306/2013] 75 artiklan 1 kohdassa käytetty maksun käsite maksupyynnön perusteella aloitetun menettelyn päätökseen saattamista?
2)
Jos viljelijä tosiasiassa saa hakemansa summan, merkitseekö se maksajaviraston myönteistä päätöstä tukioikeuksien aktivointia koskevaan hakemukseen, ja jos viljelijä ei saa hakemaansa summaa, kun kulloinkin kyseessä olevaa toimenpidettä koskevat maksut julkistetaan, merkitseekö se haettujen tukioikeuksien epäämistä, kun asianomaiselle henkilölle ei ole tiedotettu menettelyn jatkamisesta uusin tarkastuksin?
3)
Velvoittaako [asetuksen N:o 1306/2013] 75 artiklan 1 kohdassa vahvistettu määräaika jäsenvaltiot tarkastamaan tukikelpoisuusedellytykset ennen määräajan päättymistä ja voidaanko tätä tarkastusta jatkaa vain poikkeustilanteissa?
4)
Merkitseekö [asetuksen N:o 1306/2013] 75 artiklan 1 kohdassa vahvistetun määräajan noudattamatta jättäminen tukimaksun hiljaista hylkäämistä, jos viljelijälle ei ole ilmoitettu lisätarkastusten suorittamisesta eikä niistä ole laadittu kirjallista asiakirjaa?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään, jotka on tutkittava yhdessä, lähinnä, onko asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että sitä, ettei jäsenvaltion maksajavirasto ole maksanut viljelijän yhteisen maatalouspolitiikan ohjelmista hakemaa tukea ennen kyseisessä säännöksessä vahvistetun määräajan päättymistä, on pidettävä kyseessä olevan tukihakemuksen implisiittisenä hylkäyspäätöksenä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta liitännäisesti myös sitä, voiko siinä tapauksessa, että lisätarkistuksia tai ‑tarkastuksia tehdään kyseisen määräajan päättymisen jälkeen, tähän kysymykseen annettavaan vastaukseen vaikuttaa se, ovatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ilmoittaneet niistä tuen hakijalle.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 26.2.2019, Rimšēvičs ja EKP v. Latvia,
C-202/18 ja C‑238/18
,
EU:C:2019:139
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan 1 kohta kuuluu kyseisen asetuksen V osaston II lukuun, jonka otsikko on ”Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä”. Tämän säännöksen sanamuodon mukaan kyseisen asetuksen 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tukijärjestelmiin ja toimenpiteisiin liittyvät maksut suoritetaan joulukuun 1 päivän ja seuraavan kalenterivuoden kesäkuun 30 päivän välisenä aikana. Mainitun asetuksen 40 artiklassa säädetään, että tämän ajanjakson ulkopuolella suoritetut maksut eivät voi saada unionin rahoitusta.
Pelkkä toimielimen, unionin elimen tai unionin oikeutta täytäntöön panevan kansallisen viranomaisen vaitiolo ei voi lähtökohtaisesti muodostaa implisiittistä hylkäävää päätöstä, ellei tällaisesta vaikutuksesta määrätä tai säädetä nimenomaisesti unionin oikeuden määräyksessä tai säännöksessä (ks. vastaavasti tuomio 9.12.2004, komissio v. Greencore,
C‑123/03 P
,
EU:C:2004:783
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi määritettävä, sisältyykö merkitykselliseen unionin säännöstöön säännös, jossa säädetään nimenomaisesti, että implisiittinen hylkäyspäätös katsotaan tehdyksi kyseisen määräajan päättyessä, mikäli maksua ei ole suoritettu. On todettava, ettei näin ole. Asetuksessa N:o 1306/2013 tai missään muussakaan merkityksellisessä säädöksessä ei nimittäin säädetä nimenomaisesti tällaisesta seurauksesta.
Seuraavaksi on niin, että vaikka asetuksen N:o 1306/2013 40 artiklalla ja 75 artiklan 1 kohdalla, luettuina yhdessä sen johdanto-osan 27 perustelukappaleen kanssa, pyritään varmistamaan, että viljelijät saavat taloudellisen tukensa ajoissa, jotta he voivat käyttää sen tehokkaasti, ja välttämään käytännön, jonka mukaan unionin talousarvio laaditaan vuodeksi kerrallaan, vaarantuminen, mainitun asetuksen yleisestä rakenteesta ilmenee kuitenkin, että tuki voidaan tietyissä olosuhteissa maksaa pätevästi mainitussa 75 artiklan 1 kohdassa vahvistetun määräajan päätyttyä.
Ensinnäkin unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan mukaisesti sen 75 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että kyseisen 75 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia ei saa maksaa ennen kuin jäsenvaltioiden kyseisen asetuksen 74 artiklan ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 24 artiklassa mainittujen yleisten periaatteiden mukaisesti tekemä tukikelpoisuusedellytysten tarkastus on saatu päätökseen. Mainitun 75 artiklan 2 kohdassa ei kuitenkaan vahvisteta määräaikaa, jonka kuluessa tämä tarkastus on tehtävä, ja siinä annetaan ymmärtää, että tarkastus voitaisiin tehdä saman 75 artiklan 1 kohdassa säädetyn viimeisen maksupäivän jälkeen ja toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voisivat täten saattaa sen päätökseen kyseisen tukihakemuksen jättämistä seuraavan kalenterivuoden kesäkuun 30. päivän jälkeen. Sillä, onko kyseiselle viljelijälle ilmoitettu lisätarkistusten tai ‑tarkastusten tekemisestä viimeksi mainitussa säännöksessä vahvistetun määräajan päättymisen jälkeen, ei ole tältä osin merkitystä. Yksityiskohtaiset säännöt viljelijöiden tiedottamiseksi heidän hakemustensa käsittelystä on nimittäin jätetty jäsenvaltioiden harkintavaltaan, ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetään lisäksi mahdollisuudesta suorittaa paikalla tehtävät tarkastukset niistä etukäteen ilmoittamatta.
Toiseksi asetuksen N:o 1306/2013 40 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään nimenomaisesti siitä, että suhteellisuusperiaate huomioon ottaen vahvistettavien tapausten, edellytysten ja rajojen perusteella on mahdollista poiketa säännöstä, jonka mukaan maksajavirastojen tuensaajille ennen aikaisinta mahdollista maksupäivää ja viimeisen mahdollisen maksupäivän jälkeen suorittamat maksut eivät voi saada unionin rahoitusta. Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 5 ja 5 a artiklassa säädetään tämän säännöksen perusteella, että maksajaviraston myöhässä suorittamille maksuille voidaan tietyin edellytyksin ja tietyin osuuksin myöntää unionin rahoitusta, ja siinä perustellaan tätä poikkeusta, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, sillä, että nämä maksuviivästykset voivat johtua muun muassa jäsenvaltioiden riidanalaisiin hakemuksiin liittyvistä lisätarkastuksista.
Näin ollen asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan sanamuodon ja asiayhteyden mukaisesta tulkinnasta seuraa, että vaikka siinä vahvistetaan periaate, jonka mukaan tuen maksaminen tuensaajille ja kyseistä maksua edeltävä tukikelpoisuusedellytysten tarkastaminen on pääsääntöisesti suoritettava kyseisen 75 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa, ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että tämä tarkastus voidaan tapauskohtaisesti ja hyvän hallinnon ja huolellisuusvelvollisuuden periaatteita noudattaen toteuttaa kyseisen määräajan päättymisen jälkeen ja että näin ollen mainittu maksu, joka voidaan suorittaa vasta mainitun tarkastuksen päätökseen saattamisen jälkeen, suoritetaan kyseisen tukihakemuksen jättämistä seuraavan kalenterivuoden kesäkuun 30. päivän jälkeen.
Näin ollen mainitun 75 artiklan 1 kohdassa vahvistettu määräaika ei ole ehdoton vaan ainoastaan ohjeellinen. Näin ollen ei voida katsoa, että se, ettei tukea ole maksettu tässä määräajassa, merkitsisi kyseessä olevan tukihakemuksen implisiittistä hylkäyspäätöstä.
Tätä asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan sanamuodon ja asiayhteyden mukaista tulkintaa tukee täysin tämän säännöksen teleologinen tulkinta. Se, että tuen maksamatta jättäminen kyseisen 75 artiklan 1 kohdassa vahvistetussa määräajassa rinnastetaan kyseessä olevan tukihakemuksen implisiittiseen hylkäyspäätökseen, on vaikeasti yhteensovitettavissa unionin intressien ja yhteisen maatalouspolitiikan nojalla tukea saavien viljelijöiden etujen kanssa. Yhtäältä tällainen rinnastaminen voisi unionin osalta vaikuttaa siten, että jäsenvaltioiden maksajavirastoja kannustettaisiin kiirehtimään niiden kyseisen asetuksen 74 artiklan mukaisesti tehtävänä olevia tarkastuksia tai jopa olemaan tekemättä niitä, mikä voisi olla unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevan tavoitteen vastaista, joka kuitenkin on mainitun asetuksen 58 artiklalla tarkoitus varmistaa. Toisaalta tällainen rinnastaminen tukea saavien viljelijöiden osalta merkitsisi sitä, että ne menettäisivät kokonaan mahdollisuuden maksun saamiseen mainitun määräajan päättymisen jälkeen, elleivät ne hae muutosta tältä osin, vaikka maksajaviraston aikomuksena oli suorittaa kyseinen maksu.
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä, ettei jäsenvaltion maksajavirasto ole maksanut viljelijän hakemaa tukea ennen kyseisessä säännöksessä vahvistetun määräajan päättymistä, ole pidettävä kyseessä olevan tukihakemuksen implisiittisenä hylkäyspäätöksenä, ja näin on riippumatta siitä, onko kyseiselle viljelijälle ilmoitettu mahdollisista lisätarkastuksista, joilla tällaista määräajan ylittymistä voidaan perustella.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:

Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013, sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2017 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2017/2392, 75 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä, ettei jäsenvaltion maksajavirasto ole maksanut viljelijän hakemaa tukea ennen kyseisessä säännöksessä vahvistetun määräajan päättymistä, ole pidettävä kyseessä olevan tukihakemuksen implisiittisenä hylkäyspäätöksenä, ja näin on riippumatta siitä, onko kyseiselle viljelijälle ilmoitettu mahdollisista lisätarkastuksista, joilla tällaista määräajan ylittymistä voidaan perustella.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.