CELEX: 62019CJ0018
Преюдициално запитване
Пространство на свобода, сигурност и правосъдие
Директива 2008/115/ЕО
Общи стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни
Условия на задържане
Член 16, параграф 1
Задържане в затвор с цел извеждане
Гражданин на трета страна, който представлява сериозна заплаха за обществения ред или обществената сигурност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
ОВ L 348, 2008 г., стр. 98
).
Запитването е отправено в рамките на спор между WM, тунизийски гражданин, и Stadt Frankfurt am Main (град Франкфурт на Майн, Германия) относно законосъобразността на взетото по отношение на него решение за задържане в затвор с цел извеждане.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 2 и 4 от Директива 2008/115 гласят:
„(2)
Европейският съвет, състоял се в Брюксел на 4 и 5 ноември 2004 г., призова за установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
[…]
(4)
Следва да се установят ясни, прозрачни и справедливи правила с цел установяване на ефективна политика на връщане като необходим елемент на една добре ръководена миграционна политика“.
Съгласно член 1 от тази директива:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
Член 2 от посочената директива гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.
2.   Държавите членки могат да решат да не прилагат настоящата директива за граждани на трети страни:
а)
по отношение на които има отказ за влизане в съответствие с член 13 от [Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (
ОВ L 105, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5)] или които са задържани или засечени от компетентните органи във връзка с незаконно прекосяване по суша, море или въздух на външната граница на държава членка и които впоследствие не са получили разрешение или право на престой в тази държава членка;
б)
които подлежат на връщане като наказателноправна санкция или като последствие от наказателноправна санкция съгласно националното законодателство или по отношение на които са образувани процедури за екстрадиция.
[…]“.
Член 7, параграф 4 от същата директива гласи:
„Ако съществува опасност от укриване или ако молбата за законен престой е отхвърлена като явно неоснователна или измамна, или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни“.
Член 8 от Директива 2008/115 гласи:
„1.   Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане, ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане съгласно член 7, параграф 4 или ако задължението за връщане не е било изпълнено в рамките на предоставения съгласно член 7 срок за доброволно напускане.
[…]
4.   Когато държава членка използва — като крайно средство — принудителни мерки, за да изведе гражданин на трета страна, който се противопоставя на извеждането, тези мерки трябва да са пропорционални и да не превишават разумната употреба на сила. Те се изпълняват съгласно националното законодателство в съответствие с основните права и като се зачита надлежно достойнството и физическата неприкосновеност на засегнатия гражданин на трета страна.
[…]“.
Член 15 от Директива 2008/115, озаглавен „Задържане“, предвижда в параграф 1:
„Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждане, и по-специално когато:
a)
е налице опасност от укриване или
б)
засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
Всяко задържане е за възможно най-кратък срок, продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.
Член 16 от тази директива, озаглавен „Условия на задържане“, гласи:
„1.   Задържането по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници.
2.   Задържани граждани на трети страни при поискване получават разрешение за своевременно установяване на контакт със законни представители, членове на семейството и компетентни консулски власти.
3.   Особено внимание се обръща на положението на уязвимите лица. Предоставят се спешни медицински грижи и основно лечение на болести.
4.   Съответните компетентни национални, международни и неправителствени организации и органи имат възможността да посещават центровете за задържане, посочени в параграф 1, доколкото те се използват за задържане на граждани на трети страни в съответствие с настоящата глава. Подобни посещения могат да бъдат подложени на разрешителен режим.
5.   На задържаните граждани на трета страна се предоставя систематично информация, в която се разясняват правилата, които се прилагат в центъра за задържане, и се излагат техните права и задължения. Тази информация включва информация относно правото им съгласно националното законодателство да влязат в контакт с посочените в параграф 4 организации и органи“.
Член 17, параграф 2 от посочената директива предвижда:
„На задържани семейства, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, се осигурява отделно настаняване, гарантиращо достатъчно лично пространство“.
Член 18, параграф 1 от същата директива гласи:
„В случаите когато извънредно големият брой на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане, представлява непредвидено голяма тежест за капацитета на местата за задържане на държава членка или за нейните административни или съдебни служители, тази държава членка може, докато трае това извънредно положение, да реши да допусне по-дълги срокове за съдебен контрол от предвидените съгласно член 15, параграф 2, трета алинея и да предприеме неотложни мерки по отношение на условията за задържане, които се отклоняват от посочените в член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2“.
Германското право
Член 58а, параграф 1 от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950), в редакцията, приложима по делото в главното производство (наричан по-нататък „AufenthG“), предвижда:
„Висшият административен орган на федерална провинция може да издаде заповед за извеждане на чужденец извън територията на държавата без предходно разпореждане за неговото експулсиране, ако въз основа на фактически обосновано предположение извеждането е необходимо за предотвратяването на особена опасност за сигурността на Федерална република Германия или на терористична опасност. Заповедта за извеждане подлежи на незабавно изпълнение, без да е необходимо предупреждение за извеждане“.
Член 62а, параграф 1 от AufenthG гласи:
„По правило задържането с цел извеждане се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато на територията на Федерална република Германия няма специализирани центрове за задържане или ако чужденецът представлява сериозна заплаха за здравето и живота на други лица или за вътрешната сигурност като значимо обществено благо, задържането може да се извърши в други места за лишаване от свобода; в такъв случай задържаните лица, по отношение на които е открита процедура за извеждане, трябва да бъдат отделени от изтърпяващите наказание лица. […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
WM е гражданин на Тунис, който е пребивавал в Германия. Със заповед от 1 август 2017 г. компетентното министерство на провинция Хесен (Германия) разпорежда извеждането му към Тунис на основание член 58а, параграф 1 от AufenthG, тъй като представлява особена опасност за националната сигурност, по-специално предвид неговата личност, поведение, радикалните му ислямистки убеждения, квалифицирането му като „трафикант и вербуващо лице за терористична организация „Ислямска държава“ от разузнавателните служби, както и поради дейността му за същата тази организация в Сирия.
WM подава пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), от една страна, жалба срещу заповедта от 1 август 2017 г., и от друга страна, молба за привременна мярка за защита, с която иска да се спре изпълнението на тази заповед. С решение от 19 септември 2017 г. посоченият съд отхвърля молбата за привременна мярка за защита с мотива, че е налице достатъчно голяма вероятност WM да извърши терористичен акт в Германия.
По искане на компетентната служба за чужденците с решение от 18 август 2017 г. Amtsgericht Frankfurt am Main (Районен съд Франкфурт на Майн, Германия) разпорежда WM да бъде настанен в затвор до 23 октомври 2017 г. с цел извеждането му извън територията на държавата съгласно член 62a, параграф 1 от AufenthG.
WM подава жалба срещу това решение пред Landgericht Frankfurt am Main (Областен съд Франкфурт на Майн, Германия), който отхвърля жалбата с решение от 24 август 2017 г. WM обжалва последното решение пред Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия) с ревизионна жалба, с която иска задържането му в периода 18 август—23 октомври 2017 г. да се обяви за незаконно.
На 9 май 2018 г. WM е изведен извън територията на държавата и върнат в Тунис.
В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 позволява на държава членка да настани с цел извеждане незаконно пребиваващ гражданин на трета страна в затвор, отделен от обикновените затворници, не поради липсата на специализирани центрове за задържане в тази държава членка, а поради това че този гражданин представлява сериозна опасност за телесната неприкосновеност и живота на трети лица или за националната сигурност.
Според запитващата юрисдикция разрешаването на разглеждания от нея спор зависи от тълкуването на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115.
При тези обстоятелства Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допуска ли член 16, параграф 1 от [Директива 2008/115] национална правна уредба, съгласно която задържането с цел извеждане извън територията на държавата може да бъде изпълнено в обикновен затвор, ако чужденецът представлява значителна опасност за здравето и живота на други лица или за вътрешната сигурност като значимо обществено благо, при положение че задържаното с цел извеждане лице и в този случай се настанява отделно от лицата, изтърпяващи наказание лишаване от свобода?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява задържане с цел извеждане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна в затвор, отделно от обикновените затворници, поради това че представлява сериозна опасност за телесната неприкосновеност и живота на трети лица или за националната сигурност.
По приложимостта на Директива 2008/115 ratione temporis
Шведското правителство оспорва приложимостта на член 16 от Директива 2008/115 по делото в главното производство. Това правителство подчертава, че съгласно член 72 ДФЕС общата имиграционна политика на Европейския съюз, към която спада Директива 2008/115, не засяга изпълнението на отговорностите на държавите членки за поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност, така че последните остават компетентни да вземат ефективни мерки за сигурност по отношение на задържането с цел извеждане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни. Според посоченото правителство обаче член 62а, параграф 1 от AufenthG е необходима мярка за поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност на Германия.
В това отношение, както посочва генералният адвокат в точка 29 от заключението си, следва да се припомни, че обхватът на приложното поле на Директива 2008/115 трябва да се преценява с оглед на общата структура на Директивата, която по-специално е приета на основание член 63, първа алинея, точка 3, буква б) ЕО — разпоредба, възпроизведена в член 79, параграф 2, буква в) ДФЕС, който се съдържа в дял V, част трета ДФЕС, отнасящ се до „пространството на свобода, сигурност и правосъдие“.
Съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 тя се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка. Параграф 2 от този член изброява случаите, в които държавите членки могат да не прилагат тази директива. В представената на Съда преписка обаче няма данни, от които да се предположи, че положението на жалбоподателя в главното производство попада в някое от положенията, посочени в член 2, параграф 2 от Директивата.
Изглежда, че положението на жалбоподателя в главното производство, по отношение на когото е постановено решение за задържане в затвор, прието на основание член 62а, параграф 1 от AufenthG, който цели да транспонира в германския правен ред член 16, параграф 1 от Директива 2008/115, действително попада в приложното поле на тази директива, и по-специално на член 16, параграф 1 от нея.
В случая самото позоваване на член 72 ДФЕС не е достатъчно, за да се изключи прилагането на Директива 2008/115, макар разглежданата в главното производство национална правна уредба да се позовава на наличието на сериозна опасност за телесната неприкосновеност и живота на трети лица или за вътрешната сигурност като значимо обществено благо, за да може да се пристъпи към изпълнение на задържането в затвор.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, макар да е от компетентността на държавите членки да вземат съответните мерки, за да гарантират обществения ред на тяхна територия, както и вътрешната и външната си сигурност, това не означава, че тези техни мерки остават изцяло извън приложното поле на правото на Съюза (решение от 2 април 2020 г., Комисия/Полша и др. (Временен механизъм за преместване на кандидат за международна закрила),
C‑715/17, C‑718/17 и C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, т.
).
Член 72 ДФЕС, който предвижда, че дял V от Договора за функционирането на ЕС не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност, не може да се тълкува в смисъл, че предоставя на държавите членки правомощието да дерогират разпоредба от правото на Съюза, в случая член 16 от Директива 2008/115, просто като се позовават на тези свои задължения (вж. в този смисъл решение от 2 април 2020 г.Комисия/Полша и др. (Временен механизъм за преместване на кандидат за международна закрила),
C‑715/17, C‑718/17 и C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, т.
и
).
При тези условия следва да се приеме, че делото в главното производство попада в приложното поле на Директива 2008/115 и трябва да се отговори на преюдициалния въпрос.
По същество
Най-напред трябва да се отбележи, че първото изречение на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 установява принципа, че задържането с цел извеждане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни се извършва в специализирани центрове за задържане. Второто изречение от тази разпоредба предвижда изключение от този принцип, което като такова трябва да се тълкува стриктно (решение от 17 юли 2014 г., Bero и Bouzalmate,
C‑473/13 и C‑514/13
,
EU:C:2014:2095
, т.
).
Безспорно е, че второто изречение на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 не е формулирано по идентичен начин на всички езици. Всъщност на немски език посочената разпоредба гласи, че „когато дадена държава членка не разполага със специализирани центрове за задържане и когато настаняването трябва да се извърши в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници“. В текстовете на посочената разпоредба на другите езици се посочва не несъществуването на специализирани центрове за задържане, а обстоятелството, че държава членка „не може“ да настани посочените граждани в такива центрове (решение от 17 юли 2014 г., Bero и Bouzalmate,
C‑473/13 и C‑514/13
,
EU:C:2014:2095
, т.
).
Съгласно постоянната съдебна практика в случай на несъответствия между текстовете на различните езици на разпоредба от правото на Съюза съответната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от която е част (решение от 14 май 2019 г., M и др. (Отнемане на статут на бежанец),
C‑391/16, C‑77/17 и C‑78/17
,
EU:C:2019:403
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася, на първо място, до общата структура на Директива 2008/115, член 16, параграф 1, първо изречение от тази директива изисква „по принцип“ съответните граждани на трети страни да бъдат настанявани в специализирани центрове за задържане. Използването на този израз показва, че Директива 2008/115 допуска изключения от това общо правило.
Член 18 от Директива 2008/115, озаглавен „Извънредни ситуации“, в параграф 1 предвижда, че в случаите когато извънредно големият брой на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане, представлява непредвидено голяма тежест за капацитета на местата за задържане на държава членка или за нейните административни или съдебни служители, тази държава членка може, докато трае това извънредно положение, да предприеме неотложни мерки по отношение на условията за задържане, които се отклоняват от посочените в член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2.
Въпреки че тези неотложни мерки се прилагат само при извънредното положение, посочено в член 18, параграф 1 от тази директива, следва да се констатира, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 64 и 69 от заключението си, че нито от текста, нито от структурата на тази директива следва, че това положение е единственото основание, на което държавите членки могат да се позовават, за да дерогират принципа за задържане на граждани на трети страни с цел извеждане в специализирани центрове по член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115.
Що се отнася, на второ място, до целта на Директива 2008/115, видно от съображения 2 и 4 от нея, тя цели да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране при пълно зачитане на основните права и на достойнството на засегнатите лица (решение от 19 юни 2018 г., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това следва да се отбележи, че всяко постановено задържане, попадащо в приложното поле на Директива 2008/115, е строго регламентирано от разпоредбите на глава IV от посочената директива, така че да се гарантира спазването на принципа на пропорционалност на предприеманите мерки и преследваните цели, от една страна, и спазването на основните права на съответните граждани на трети страни, от друга (решение от 5 юни 2014 г., Махди,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, т.
). В съответствие със съображение 6 от Директива 2008/115 решенията съгласно тази директива следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии (решение от 5 юни 2014 г., Махди,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, т.
).
От гореизложеното следва, че член 16, параграф 1, второ изречение от посочената директива разрешава на държавите членки по изключение и извън изрично предвидените в член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 случаи да настаняват с цел извеждане граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в затвор, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай не могат да зачетат преследваните с тази директива цели, като осигурят тяхното задържане в специализирани центрове.
В случая член 62а, параграф 1 от AufenthG предвижда, че задържането с цел извеждане по принцип се извършва в специализирани центрове за задържане и по изключение в затвор, когато чужденецът представлява сериозна заплаха за телесната неприкосновеност и живота на трети лица или за вътрешната сигурност като значимо обществено благо. В този случай чужденците, задържани с цел извеждане, се настаняват отделно от обикновените затворници.
В този смисъл съображенията, изложени в тази правна уредба, за да се обоснове изпълнението на задържането с цел извеждане в затвор, спадат към обществения ред и обществената сигурност. Подобна заплаха може по изключение да обоснове изпълнението на задържането с цел извеждане на гражданин на трета страна в затвор, отделен от обикновените затворници съгласно член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115, за да се осигури правилното провеждане на процедурата по извеждане в съответствие с преследваните от нея цели.
В този контекст следва да се припомни, че макар по същество държавите членки да са свободни да определят изискванията относно обществения ред според националните си нужди, които могат да се различават в отделните държави членки и в различните периоди от време, така или иначе в контекста на Съюза, и по-специално като обосновка за дерогирането на задължение, предназначено да гарантира, че при извеждането на граждани на трети страни от Съюза основните им права са спазени, тези изисквания следва да се разбират в строг смисъл, така че техният обхват не може да бъде определен едностранно от всяка от държавите членки, без контрол от страна на институциите на Съюза (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Zh. и O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, т.
).
Що се отнася до тълкуването на понятието „опасност за обществения ред“, предвидено в член 7, параграф 4 от Директива 2008/115, Съдът е постановил, че във всеки случай, освен смущаването на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, това понятие предполага да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес (решение от 11 юни 2015 г., Zh. и O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, т.
).
Що се отнася до понятието „обществена сигурност“, от практиката на Съда следва, че то обхваща вътрешната и външната сигурност на държавата членка и че поради това накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби, запазването на живота на населението, както и рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите или още накърняването на военните интереси могат да засягат обществената сигурност (решение от 15 февруари 2016 г., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, т.
).
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, изискването за действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес, като основание за намаляване или отмяна на срока за доброволно напускане на гражданина на трета страна на основание член 7, параграф 4 от Директива 2008/115, се налага a fortiori, за да се обоснове изпълнението на задържането с цел извеждане в затвор съгласно член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115.
Затова засягането на обществения ред или на обществената сигурност може да обоснове задържането с цел извеждане на гражданин на трета страна в затвор съгласно член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115 само ако личното му поведение представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес или вътрешната или външната сигурност на съответната държава членка (вж. в този смисъл решение от 15 февруари 2016 г., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, т.
).
Запитващата юрисдикция следва да провери дали тези условия са налице по делото в главното производство.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която позволява задържане с цел извеждане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна в затвор, отделно от обикновените затворници, поради това че представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес или вътрешната или външната сигурност на съответната държава членка.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 16, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която позволява задържане с цел извеждане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна в затвор, отделно от обикновените затворници, поради това че представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес или вътрешната или външната сигурност на съответната държава членка.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.