CELEX: 62018CJ0379
Rinvio pregiudiziale
Trasporti aerei
Direttiva 2009/12/CE
Articoli 3 e 6
Articolo 11, paragrafi 1 e 7
Diritti aeroportuali
Tutela dei diritti degli utenti dell’aeroporto
Possibilità per il gestore aeroportuale di concordare diritti inferiori rispetto a quelli approvati dall’autorità di vigilanza indipendente
Mezzi di ricorso dell’utente dell’aeroporto
Contestazione in via incidentale dinanzi a un giudice civile che statuisce secondo equità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, dell’articolo 6, paragrafi da 3 a 5, nonché dell’articolo 11, paragrafi 1 e 7, della direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali (
GU 2009, L 70, pag. 11
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la Deutsche Lufthansa AG e, dall’altro, il Land Berlin (Land di Berlino, Germania), in merito all’approvazione da parte di quest’ultimo del nuovo sistema di diritti aeroportuali istituito, per l’aeroporto Berlin‑Tegel (Germania), dalla Berliner Flughafen GmbH (in prosieguo: la «BFG») in qualità di gestore aeroportuale.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
I considerando 1, 2, 7, 9, da 11 a 13 e 15 della direttiva 2009/12 sono del seguente tenore:
«(1)
La principale funzione e attività commerciale degli aeroporti consiste nell’assicurare il compimento di tutte le operazioni relative agli aeromobili dal momento dell’atterraggio al momento del decollo, ai passeggeri e alle merci, in modo da consentire ai vettori aerei di fornire servizi di trasporto aereo. A tal fine, gli aeroporti mettono a disposizione una serie di infrastrutture e di servizi connessi all’esercizio degli aeromobili e alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci, il cui costo viene in genere recuperato mediante la riscossione di diritti aeroportuali. I gestori aeroportuali che forniscono infrastrutture e servizi per i quali sono riscossi diritti aeroportuali dovrebbero adoperarsi per operare secondo costi efficientati.
(2)
È necessario istituire un quadro comune che disciplini gli aspetti fondamentali dei diritti aeroportuali e le modalità della loro fissazione poiché, in mancanza di tale quadro, alcuni requisiti fondamentali delle relazioni tra i gestori aeroportuali e gli utenti dell’aeroporto rischiano di non essere rispettati. Tale quadro non dovrebbe pregiudicare la possibilità per gli Stati membri di determinare se e in quale misura si può tenere conto, nel fissare i diritti aeroportuali, delle entrate risultanti dalle attività commerciali di un aeroporto.
(…)
(7)
Gli incentivi per avviare nuove rotte in modo da promuovere, tra l’altro, lo sviluppo delle regioni svantaggiate e ultraperiferiche dovrebbero essere concessi solo in conformità del diritto [dell’Unione].
(…)
(9)
Nel 2004 il Consiglio dell’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale (Consiglio ICAO) ha adottato politiche per la fissazione dei diritti aeroportuali che includono, tra l’altro, i principi di aderenza ai costi e di non discriminazione, nonché un meccanismo indipendente per la regolamentazione economica degli aeroporti.
(…)
(11)
I diritti aeroportuali non dovrebbero essere discriminatori. È opportuno istituire una procedura di periodica consultazione tra i gestori aeroportuali e gli utenti dell’aeroporto offrendo la possibilità alle due parti di rivolgersi in ultima istanza ad un’autorità di vigilanza indipendente ogni qualvolta una decisione sui diritti aeroportuali o sulla modifica del sistema di tariffazione è contestata dagli utenti dell’aeroporto.
(12)
Per garantire l’imparzialità delle sue decisioni e la corretta ed efficace applicazione della presente direttiva, in ciascuno Stato membro dovrebbe essere istituita un’autorità di vigilanza indipendente. Detta autorità dovrebbe disporre di tutte le risorse necessarie in termini di personale, competenze tecniche e mezzi finanziari per l’esercizio delle proprie funzioni.
(13)
È essenziale che gli utenti dell’aeroporto ricevano periodicamente dal gestore aeroportuale le informazioni sulle modalità e sulla base di calcolo dei diritti aeroportuali. Questa trasparenza consentirebbe ai vettori aerei di essere informati sulle spese sostenute dall’aeroporto e sulla redditività degli investimenti da questo effettuati. Per consentire ai gestori aeroportuali di valutare con precisione i requisiti che dovranno soddisfare gli investimenti futuri, è opportuno che gli utenti dell’aeroporto abbiano l’obbligo di mettere a disposizione dei gestori aeroportuali, in tempo utile, tutte le loro previsioni operative, i loro progetti di sviluppo e i loro particolari suggerimenti e richieste.
(…)
(15)
I gestori aeroportuali dovrebbero poter applicare diritti aeroportuali corrispondenti alle infrastrutture e/o al livello dei servizi messi a disposizione, in quanto i vettori aerei hanno un interesse legittimo a esigere da un gestore aeroportuale servizi commisurati al rapporto prezzo/qualità. È opportuno tuttavia che l’accesso ad un livello differenziato di infrastrutture o servizi sia aperto a tutti i vettori aerei che desiderino ricorrervi su base non discriminatoria. Quando la domanda supera l’offerta, l’accesso dovrebbe essere determinato in base a criteri obiettivi e non discriminatori la cui definizione incombe al gestore aeroportuale. Le eventuali differenziazioni dei diritti aeroportuali dovrebbero essere trasparenti, oggettive e basate su criteri chiari».
Rubricato «Oggetto», l’articolo 1 di tale direttiva, al paragrafo 5, così dispone:
«La presente direttiva lascia impregiudicato il diritto di ciascuno Stato membro di applicare, nei confronti di qualsiasi gestore aeroportuale situato nel suo territorio, misure regolamentari supplementari che non siano incompatibili con la presente direttiva o con altre disposizioni pertinenti del diritto [dell’Unione]. Dette misure possono comprendere misure di supervisione economica quali l’approvazione dei sistemi di tariffazione e/o dell’ammontare dei diritti, inclusi metodi di tariffazione basati sull’incentivazione o la regolamentazione dei massimali tariffari».
L’articolo 2 di detta direttiva, che è dedicato alle «Definizioni», prevede segnatamente quanto segue:
«(…)
2)
“gestore aeroportuale”, il soggetto al quale le disposizioni legislative, regolamentari o contrattuali nazionali affidano, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali o della rete aeroportuale e di coordinare e di controllare le attività dei vari operatori presenti negli aeroporti o nella rete aeroportuale interessati;
3)
“utente dell’aeroporto”, qualsiasi persona fisica o giuridica che trasporti per via aerea passeggeri, posta e/o merci, da e per l’aeroporto considerato;
4)
“diritti aeroportuali”, i prelievi riscossi a favore del gestore aeroportuale e pagati dagli utenti dell’aeroporto per l’utilizzo delle infrastrutture e dei servizi che sono forniti esclusivamente dal gestore aeroportuale e che sono connessi all’atterraggio, al decollo, all’illuminazione e al parcheggio degli aeromobili e alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci;
(…)».
Rubricato «Non discriminazione», l’articolo 3 della direttiva 2009/12 così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché i diritti aeroportuali non creino discriminazioni tra gli utenti dell’aeroporto, conformemente al diritto [dell’Unione]. Ciò non esclude una modulazione dei diritti aeroportuali per motivi di interesse pubblico e generale, compresi motivi ambientali. I criteri utilizzati per siffatta modulazione sono pertinenti, obiettivi e trasparenti».
Ai sensi dell’articolo 6 di tale direttiva, intitolato «Consultazione e ricorsi»:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché sia istituita una procedura obbligatoria di consultazione periodica tra il gestore aeroportuale e gli utenti dell’aeroporto o i rappresentanti o le associazioni degli utenti dell’aeroporto in relazione al funzionamento del sistema dei diritti aeroportuali, all’ammontare di questi diritti aeroportuali e, se del caso, alla qualità del servizio fornito. Detta consultazione ha luogo almeno una volta all’anno salvo se diversamente convenuto nell’ultima consultazione. Laddove esista un accordo pluriennale tra il gestore aeroportuale e gli utenti dell’aeroporto, le consultazioni si svolgono secondo le modalità previste in detto accordo. Gli Stati membri conservano il diritto di chiedere consultazioni più frequenti.
2.   Gli Stati membri provvedono affinché, nella misura del possibile, le modifiche apportate al sistema o all’ammontare dei diritti aeroportuali siano effettuate con il consenso del gestore aeroportuale da un lato e degli utenti dell’aeroporto dall’altro. A tal fine, il gestore aeroportuale sottopone agli utenti dell’aeroporto ogni proposta di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali al più tardi quattro mesi prima della sua entrata in vigore, motivandone le ragioni, tranne in caso di circostanze eccezionali da giustificare con gli utenti. Il gestore aeroportuale organizza consultazioni sulle modifiche proposte con gli utenti dell’aeroporto e tiene conto della posizione da questi espressa prima di prendere una decisione. Il gestore aeroportuale pubblica di norma la sua decisione o raccomandazione entro due mesi prima della sua entrata in vigore. Il gestore aeroportuale motiva la propria decisione in relazione alle posizioni espresse dagli utenti, nell’ipotesi in cui sulle modifiche proposte non sia intervenuto alcun accordo tra il gestore aeroportuale e gli utenti.
3.   Gli Stati membri provvedono affinché, in caso di disaccordo su una decisione inerente i diritti aeroportuali presa dal gestore aeroportuale, ciascuna delle due parti possa rivolgersi all’autorità di vigilanza indipendente di cui all’articolo 11, la quale esaminerà le motivazioni che corredano la proposta di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali.
4.   Qualora sia sottoposta all’autorità di vigilanza indipendente una modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali decisa dal gestore aeroportuale non ha efficacia sino a quando non sia stata esaminata dall’autorità di vigilanza. Quest’ultima prende, entro quattro settimane dal deferimento della questione, a meno che la decisione definitiva non possa essere presa entro lo stesso termine, una decisione provvisoria circa l’entrata in vigore della modifica in questione.
5.   Uno Stato membro può decidere di non applicare i paragrafi 3 e 4 in relazione alle modifiche dell’ammontare o della struttura dei diritti aeroportuali per gli aeroporti per i quali:
a)
esiste una procedura obbligatoria in virtù della normativa nazionale che prevede che i diritti aeroportuali, o il loro ammontare massimo, siano determinati o approvati dall’autorità di vigilanza indipendente; o
b)
esiste una procedura obbligatoria in virtù della normativa nazionale che prevede che l’autorità di vigilanza indipendente esamini, periodicamente o in risposta a richieste da soggetti interessati, se gli aeroporti sono soggetti o meno ad un’effettiva concorrenza. Laddove giustificato sulla base di un tale esame, lo Stato membro decide che i diritti aeroportuali, o il loro ammontare massimo, deve essere determinato o approvato dall’autorità di vigilanza indipendente. Tale decisione si applica per il periodo necessario sulla base dell’esame effettuato da tale autorità.
Le procedure, le condizioni e i criteri applicati ai fini del presente paragrafo dallo Stato membro devono essere pertinenti, oggettivi, non discriminatori e trasparenti».
L’articolo 7 della direttiva in parola, rubricato «Trasparenza», prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché i gestori aeroportuali, ogniqualvolta si procede alle consultazioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, forniscano ad ogni utente dell’aeroporto o ai rappresentanti o alle associazioni degli utenti dell’aeroporto informazioni sui seguenti elementi, che serviranno come base per la determinazione del sistema o dell’ammontare di tutti i diritti riscossi in ciascun aeroporto dal gestore aeroportuale. Le informazioni comprendono come minimo:
a)
un elenco dei vari servizi e infrastrutture forniti a corrispettivo dei diritti aeroportuali riscossi;
b)
la metodologia utilizzata per il calcolo dei diritti aeroportuali;
c)
la struttura globale dei costi relativamente alle infrastrutture e ai servizi ai quali i diritti aeroportuali sono connessi;
d)
gli introiti dei vari diritti e il costo totale dei servizi forniti in cambio;
e)
qualsiasi finanziamento erogato da autorità pubbliche delle infrastrutture e dei servizi ai quali i diritti aeroportuali si riferiscono;
f)
le previsioni riguardanti la situazione dell’aeroporto per quanto attiene ai diritti, all’evoluzione del traffico, nonché agli investimenti previsti;
g)
l’utilizzazione effettiva delle infrastrutture e delle installazioni aeroportuali nel corso di un periodo determinato; e
h)
i risultati attesi dai grandi investimenti proposti con riguardo ai loro effetti sulla capacità dell’aeroporto.
2.   Gli Stati membri provvedono affinché gli utenti dell’aeroporto comunichino al gestore aeroportuale, prima di ogni consultazione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, informazioni riguardanti in particolare:
a)
le previsioni del traffico;
b)
le previsioni relative alla composizione e all’utilizzo previsto della loro flotta;
c)
i loro progetti di sviluppo nell’aeroporto in questione; e
d)
le loro esigenze nell’aeroporto in questione.
3.   Fatta salva la legislazione nazionale, le informazioni comunicate ai sensi del presente articolo sono considerate e trattate come informazioni riservate o economicamente sensibili. Nel caso di gestori aeroportuali quotati in borsa, devono essere rispettati in particolare i regolamenti di borsa».
L’articolo 11 di detta direttiva, relativo all’«Autorità di vigilanza indipendente», ai paragrafi 1 e 7, così dispone:
«1.   Gli Stati membri designano o istituiscono un’autorità di vigilanza nazionale indipendente, incaricata di assicurare la corretta applicazione delle misure adottate per conformarsi alla presente direttiva e di svolgere, come minimo, le funzioni di cui all’articolo 6. Questo organo può essere lo stesso al quale lo Stato membro ha affidato l’applicazione delle misure normative supplementari di cui all’articolo 1, paragrafo 5, compresa l’approvazione del sistema dei diritti e/o dell’ammontare di tali diritti aeroportuali, a condizione che soddisfi i requisiti di cui al paragrafo 3 del presente articolo.
(…)
7.   Nell’avviare un’indagine riguardo alla motivazione della modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali di cui all’articolo 6, l’autorità di vigilanza indipendente ottiene dalle parti interessate accesso alle necessarie informazioni ed è tenuta a consultarle al fine di formulare la sua decisione. Fatto salvo l’articolo 6, paragrafo 4, essa pronuncia una decisione il più rapidamente possibile, e comunque entro quattro mesi dal deferimento della questione. Questo periodo può essere prorogato di due mesi in casi eccezionali e debitamente giustificati. Le decisioni dell’autorità di vigilanza indipendente sono vincolanti, fatto salvo un controllo parlamentare o giurisdizionale a seconda della procedura prevista nei diversi Stati membri».
Diritto tedesco
Intitolato «Sistema di diritti aeroportuali» l’articolo 19b del Luftverkehrsgesetz (legge sul traffico aereo), nella sua versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale (in prosieguo: il «LuftVG»), prevede quanto segue:
«(1)   Il gestore di un aeroporto civile o di un aerodromo civile fissa un sistema di diritti che devono essere versati come corrispettivo dell’utilizzo delle infrastrutture e dei servizi connessi all’illuminazione, al decollo, all’atterraggio e al parcheggio degli aeromobili, nonché alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci (sistema di diritti aeroportuali). Il sistema di diritti aeroportuali deve essere sottoposto all’approvazione dell’autorità competente in materia di rilascio delle licenze. L’approvazione è concessa qualora i diritti indicati nel sistema siano determinati sulla base di criteri appropriati, obiettivi, trasparenti e non discriminatori. Occorre in particolare garantire che
1.
i servizi e le infrastrutture in relazione ai quali sono riscossi i diritti siano chiaramente definiti;
2.
i diritti aeroportuali siano calcolati in base ai costi e stabiliti in anticipo;
3.
tutti gli utenti di un aeroporto civile o di un aerodromo abbiano accesso allo stesso modo ai servizi e agli impianti di tali strutture;
4.
non siano imposti ai suddetti utenti diritti aeroportuali di ammontare diverso senza ragione oggettiva.
Per gli aeroporti civili e gli aerodromi, è autorizzata una modulazione dei diritti sulla base dell’interesse generale e pubblico; i criteri applicati a tale scopo devono essere appropriati, obiettivi e trasparenti. Il sistema di diritti aeroportuali degli aeroporti civili deve prevedere una diversificazione dei diritti in base alla tutela dalle emissioni acustiche, da un lato, e dall’inquinamento, dall’altro.
(…)
(3)   Fatte salve le disposizioni del paragrafo 1, le norme seguenti si applicano all’autorizzazione del sistema di diritti aeroportuali degli aeroporti civili il cui traffico annuale supera la soglia dei cinque milioni di movimenti di passeggeri:
1.
Almeno sei mesi prima dell’entrata in vigore prevista del sistema di diritti aeroportuali, il gestore di un aeroporto civile sottopone agli utenti dell’aeroporto un progetto corredato di una motivazione per accettazione. Ciò si applica altresì alle modifiche del sistema di diritti aeroportuali. Il termine previsto nella prima frase del presente punto non si applica in presenza di circostanze eccezionali che devono essere dimostrate nei confronti degli utenti dell’aeroporto.
2.
La domanda di autorizzazione deve essere presentata presso l’autorità competente al rilascio delle licenze almeno cinque mesi prima dell’entrata in vigore del sistema di diritti aeroportuali previsto. Detta domanda deve essere motivata. Le obiezioni degli utenti dell’aeroporto devono essere prese in considerazione. (…)
3.
L’autorizzazione deve essere concessa se il livello dei diritti fissati appare ragionevole rispetto ai costi di gestione previsionali e se detti diritti sono intesi a garantire l’efficacia dei servizi prestati. L’autorità competente in materia di rilascio delle licenze può omettere l’esame di cui alla frase precedente, qualora il gestore dell’aeroporto civile produca un accordo scritto stipulato con gli utenti dell’aeroporto vertente sul sistema di diritti aeroportuali e non vi sia violazione delle norme sugli aiuti di Stato.
(…)
5.   Il gestore di un aeroporto civile consulta almeno una volta all’anno gli utenti dell’aeroporto in merito al sistema di diritti aeroportuali (…)».
Dedicato al ricorso di annullamento e per ingiunzione, l’articolo 42, paragrafo 2, della Verwaltungsgerichtsordnung (codice del processo amministrativo), nella versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale, prevede segnatamente che, nei limiti in cui la legge non disponga diversamente, un ricorso di annullamento avverso un atto amministrativo è ammissibile solo se il ricorrente fa valere di essere stato leso nei propri diritti da tale atto.
Il criterio in forza del quale i giudici civili tedeschi esercitano il proprio controllo sui diritti aeroportuali fissati dal gestore aeroportuale discende dall’articolo 315 del Bürgerliches Gesetzbuch (Codice civile), nella versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale (in prosieguo: il «BGB»). Ai sensi di tale disposizione, rubricata «Determinazione della prestazione ad opera di una parte»:
«(1)   Se la prestazione deve essere determinata da una delle parti contraenti, occorre ritenere, nel dubbio, che la determinazione debba avvenire ex aequo et bono.
(2)   La determinazione è effettuata mediante dichiarazione all’altra parte contraente.
(3)   La determinazione, se deve avvenire ex aequo et bono, è vincolante per l’altra parte solo ove risponda al requisito di equità. Se non risponde al requisito di equità, la determinazione è effettuata mediante sentenza; lo stesso avviene quando la determinazione tarda ad essere adottata».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Deutsche Lufthansa, una società di trasporto aereo, contesta, in qualità di utente dell’aeroporto, l’approvazione di un nuovo sistema di diritti aeroportuali per l’aeroporto Berlin‑Tegel gestito dal Land di Berlino.
Con decisione del 13 ottobre 2014 il Land di Berlino, in qualità di ente responsabile dell’autorità di vigilanza indipendente, ha autorizzato, con effetto a partire dal 1
o
gennaio 2015, il nuovo sistema di diritti aeroportuali elaborato dalla BFG (in prosieguo: l’«autorizzazione controversa»).
La Deutsche Lufthansa ha proposto ricorso di annullamento avverso detta autorizzazione. Con sentenza del 22 giugno 2016 l’Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunale amministrativo superiore di Berlino‑Brandeburgo, Germania) ha dichiarato tale ricorso inammissibile in quanto la Deutsche Lufthansa non era legittimata ad agire, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo.
Tale giudice ha rilevato che, in primo luogo, conformemente a una sentenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania), dell’8 luglio 1977, vertente sulla disposizione che precedeva l’articolo 19b del LuftVG e che era contenuta nella Luftverkehrs Zulassungs Ordnung (regolamento relativo alle licenze d’esercizio in materia di circolazione aerea), del 19 giugno 1964 (BGBl. 1964 I, pag. 370), la causa giuridica dei diritti aeroportuali è costituita non già dall’autorizzazione controversa, bensì dall’utilizzo dell’aeroporto, cosicché tale autorizzazione non avrebbe alcun altro effetto giuridico autonomo se non quello di consentire al gestore aeroportuale di far valere la nuova normativa tariffaria nei confronti degli utenti dell’aeroporto. L’articolo 19b del LuftVG confermerebbe che l’effetto di diritto pubblico di detta autorizzazione è limitato al rapporto tra l’autorità di vigilanza indipendente e il gestore aeroportuale che ne è destinatario. Sebbene si riferisca a una normativa precedente a quella applicabile alla controversia di cui al procedimento principale, tale interpretazione sarebbe ancora valida.
In secondo luogo, l’articolo 19b del LuftVG non avrebbe alcun effetto di tutela nei confronti di terzi, di cui la Deutsche Lufthansa possa avvalersi in quanto utente dell’aeroporto. I requisiti di non discriminazione e di trasparenza non sarebbero, infatti, idonei a far sorgere in capo agli utenti dell’aeroporto un diritto di ricorso avverso l’autorizzazione di un sistema di diritti aeroportuali.
In terzo luogo, i diritti aeroportuali sarebbero stati sottoposti, fino all’abrogazione della disposizione che precedeva l’articolo 19bdel LuftVG, a un controllo del giudice civile fondato sull’equità, ai sensi dell’articolo 315 del BGB, in quanto si riteneva che un siffatto controllo soddisfacesse i requisiti costituzionali. L’articolo 19b del LuftVG non avrebbe influito a tal riguardo.
In quarto e ultimo luogo, tale valutazione sarebbe altresì compatibile con la direttiva 2009/12, segnatamente con i suoi articoli 6 e 11.
La Deutsche Lufthansa ha proposto ricorso per
Revision
avverso la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunale amministrativo superiore di Berlino‑Brandeburgo) dinanzi al giudice del rinvio. La Deutsche Lufthansa sostiene che l’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo deve portare a dichiarare ammissibile un ricorso di annullamento presentato da un singolo laddove quest’ultimo faccia valere, in modo plausibile, di essere leso nei propri diritti dall’atto amministrativo contestato.
Secondo il giudice del rinvio, la Deutsche Lufthansa sarebbe legittimata ad agire per l’annullamento, in forza del diritto tedesco, se l’autorizzazione controversa avesse come effetto di disciplinare rapporti di diritto privato, ossia se, in un sistema di diritti aeroportuali, il diritto fissato da una delle parti contraenti e autorizzato dall’autorità di vigilanza indipendente si imponesse obbligatoriamente alle parti contraenti, le quali non potrebbero discostarsene nell’ambito di contratti di utilizzo.
Infatti, qualora un’autorizzazione di un sistema di diritti aeroportuali avesse per effetto di disciplinare rapporti di diritto privato, le parti contraenti interessate potrebbero far valere una violazione della loro libertà di agire derivante dall’articolo 2, paragrafo 1, del Grundgesetz (legge fondamentale). Orbene, nei limiti in cui tale libertà di agire include la libertà contrattuale e, quindi, il diritto di negoziare con l’altra parte il contenuto degli accordi contrattuali senza alcuna coercizione statale, essa potrebbe costituire la base giuridica della legittimazione ad agire di tali parti, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo.
Il giudice del rinvio osserva, a tal riguardo, in primo luogo, che, nel settore delle poste e delle telecomunicazioni, il legislatore tedesco ha espressamente previsto un simile effetto di disciplina dei rapporti privati.
Al contrario, non esisterebbe alcun elemento che induca a ritenere che il legislatore tedesco abbia inteso attribuire al requisito dell’autorizzazione di cui all’articolo 19b, paragrafo 1, seconda frase, del LuftVG, un tale effetto di disciplina dei rapporti di diritto privato. Secondo il giudice del rinvio, tale silenzio del legislatore tedesco non può essere casuale, dal momento che, da un lato, leggi precedenti prevedevano meccanismi di regolamentazione dei rapporti di diritto privato e che, dall’altro, la sentenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) dell’8 luglio 1977, citata al punto 16 della presente sentenza, non poteva essere ignorata. Si dovrebbe quindi dedurne che gli utenti dell’aeroporto e il gestore aeroportuale potrebbero, anche nell’ambito del regime dell’articolo 19b del LuftVG, stabilire diritti che si discostano dalle tariffe autorizzate.
Inoltre, riconoscere all’autorizzazione di un sistema di diritti aeroportuali l’effetto di disciplinare rapporti di diritto privato e, correlativamente, una legittimazione ad agire in capo agli utenti dell’aeroporto modificherebbe in modo radicale il sistema tradizionale dei mezzi di ricorso, in quanto l’azione civile lascerebbe il posto all’azione amministrativa, laddove tale possibilità non è stata prevista dal legislatore tedesco.
Tali considerazioni fondate sul diritto nazionale potrebbero, tuttavia, non essere pertinenti se la direttiva 2009/12 imponesse, in linea di principio, di non consentire ai gestori aeroportuali e agli utenti dell’aeroporto di pattuire diritti aeroportuali diversi da quelli approvati dall’autorità di vigilanza indipendente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, prima frase, lettera a), di tale direttiva.
In secondo luogo, un utente dell’aeroporto sarebbe legittimato ad agire avverso un’autorizzazione come quella controversa, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo, qualora l’articolo 19b del LuftVG tutelasse gli utenti dell’aeroporto sulla base della tutela dei terzi. Occorrerebbe tuttavia a tal fine che la disposizione di cui trattasi prevedesse elementi fattuali di individualizzazione che consentissero di distinguere un gruppo di persone sufficientemente caratterizzato rispetto al pubblico in generale.
In terzo luogo, la direttiva 2009/12, segnatemene il suo articolo 3, che vieta qualsiasi discriminazione, potrebbe imporre di riconoscere alla Deutsche Lufthansa una legittimazione ad agire, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo, nell’ambito di un ricorso avverso l’autorizzazione controversa. Ciò avverrebbe se il controllo del sistema dei diritti aeroportuali da parte dei giudici civili, fondato sull’equità conformemente all’articolo 315 del BGB, non soddisfacesse i requisiti di tale direttiva. Infatti, sarebbe contrario alle norme costituzionali, in presenza di diritti aeroportuali sottoposti a una disciplina statale, negare, in linea di principio, alle persone che devono versarli, un controllo di detti diritti sia da parte dei giudici amministrativi sia da parte dei giudici civili.
In quarto luogo, il giudice del rinvio sottolinea che, sulla base di giurisprudenza costante, esso ritiene che il criterio dell’equità previsto dall’articolo 315 del BGB imponga un bilanciamento degli interessi economici oggettivi dei contraenti interessati, nonché una valutazione esaustiva dell’oggetto del contratto e dell’importanza della prestazione per la quale il prezzo richiesto dovrebbe rappresentare un corrispettivo ragionevole. Inoltre, sebbene tale disposizione non lo preveda, altri aspetti, quali eventuali disposizioni di leggi speciali, così come i principi di diritto dell’Unione riguardanti i diritti aeroportuali, potrebbero altresì essere presi in considerazione nell’ambito di tale bilanciamento.
Inoltre, in caso di diritti aeroportuali d’importo troppo elevato, il giudice civile determinerebbe l’importo equo, conferendogli un effetto ex tunc, conformemente alla direttiva 2009/12. Benché una nuova fissazione dell’importo dei diritti da parte del giudice abbia solo, all’inizio, certamente un effetto inter partes, gli altri utenti non mancherebbero di avvalersene introducendo a loro volta un ricorso simile, cosicché tali ricorsi porterebbero globalmente a una perequazione dell’importo delle tariffe.
Il giudice del rinvio ritiene, a tal riguardo, che la sentenza del 9 novembre 2017, CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
) non consenta di stabilire se l’interpretazione fornita dalla Corte in tale sentenza sia trasponibile ai diritti aeroportuali disciplinati dalla direttiva 2009/12 e neppure se il controllo dei sistemi di diritti aeroportuali da parte dei giudici civili, basato sull’equità ai sensi dell’articolo 315 del BGB, sia conforme alla direttiva 2009/12.
Si potrebbe altresì considerare l’esistenza di una legittimazione ad agire della Deutsche Lufthansa, in qualità di utente dell’aeroporto, nell’ambito di un ricorso avverso l’autorizzazione controversa, dal momento che la direttiva 2009/12 riconosce, all’articolo 11, paragrafo 7, prima frase, lo status di «parti interessate» agli utenti dell’aeroporto. Tale direttiva potrebbe quindi essere considerata al servizio degli interessi degli utenti dell’aeroporto riconoscendo loro diritti d’informazione e di consultazione.
Ritenendo che la questione se la Deutsche Lufthansa, in quanto utente dell’aeroporto, sia legittimata ad agire, conformemente all’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo, nell’ambito di un ricorso di annullamento presentato avverso l’autorizzazione controversa dipenda dall’interpretazione della direttiva 2009/12, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se sia conforme alla direttiva [2009/12] in particolare ai suoi articoli 3 e 6, paragrafi da 3 a 5, nonché all’articolo 11, paragrafi 1 e 7, una norma nazionale la quale preveda che il sistema dei diritti aeroportuali deciso dal gestore aeroportuale debba essere sottoposto all’autorità di vigilanza indipendente per la sua approvazione, senza vietare al gestore aeroportuale e agli utenti dell’aeroporto di stabilire diritti diversi da quelli approvati dall’autorità di vigilanza.
2)
Se sia conforme alla direttiva citata un’interpretazione della normativa nazionale secondo la quale a un utente dell’aeroporto è preclusa l’impugnazione dell’approvazione del sistema di diritti aeroportuali da parte dell’autorità di vigilanza indipendente, ma è consentito proporre ricorso contro il gestore aeroportuale, facendo in tal sede valere che i diritti aeroportuali stabiliti nel sistema di cui trattasi non corrispondono a equità».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2009/12, segnatamente il suo articolo 3, il suo articolo 6, paragrafo 5, lettera a), nonché il suo articolo 11, paragrafi 1 e 7, debba essere interpretata nel senso che essa osta a una norma nazionale che consente a un gestore aeroportuale di stabilire con un utente dell’aeroporto diritti aeroportuali diversi da quelli fissati da tale gestore e approvati dall’autorità di vigilanza indipendente, ai sensi di tale direttiva.
Come emerge sia dalla domanda di pronuncia pregiudiziale sia dalla risposta del governo tedesco a un quesito posto dalla Corte in sede di udienza, con l’adozione dell’articolo 19b, paragrafi 1 e 3, del LuftVG, la Repubblica federale di Germania ha inteso applicare l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2009/12.
Tale ultima disposizione autorizza uno Stato membro a decidere di non applicare i paragrafi 3 e 4 dell’articolo 6 di tale direttiva, per quanto riguarda modifiche dell’ammontare o della struttura dei diritti aeroportuali, agli aeroporti per i quali esiste, nel diritto nazionale, una procedura obbligatoria in forza della quale i diritti aeroportuali o il loro ammontare massimo sono stabiliti o approvati dall’autorità di vigilanza indipendente.
Nel caso di specie, sembra che, dopo aver consultato gli utenti dell’aeroporto, il gestore aeroportuale abbia stabilito il nuovo sistema di diritti aeroportuali e l’abbia successivamente sottoposto all’autorità di vigilanza indipendente per approvazione. Tale autorità ha quindi approvato un sistema esaustivo di diritti aeroportuali. In tali circostanze, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni, l’intervento dell’autorità di vigilanza indipendente non si è limitato a stabilire o ad approvare l’ammontare massimo di tali diritti.
Tenuto conto della formulazione dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2009/12, si deve ritenere che tanto il carattere obbligatorio della procedura prevista dall’articolo 19b, paragrafi 1 e 3, del LuftVG quanto il fatto che l’autorità di vigilanza indipendente approva il sistema di diritti aeroportuali fissato dal gestore aeroportuale implicano che tale gestore non può in nessun modo discostarsi da tale sistema di diritti, pena la privazione dell’effetto utile dell’approvazione da parte di tale autorità.
Ne consegue che, qualora una norma nazionale, come l’articolo 19b, paragrafi 1 e 3, del LuftVG, preveda una procedura obbligatoria in forza della quale il sistema di diritti aeroportuali è approvato da parte di un’autorità di vigilanza indipendente, tale sistema deve applicarsi obbligatoriamente a tutti gli utenti senza che sia possibile fissare, con uno specifico utente dell’aeroporto, diritti diversi da quelli che sono stati precedentemente approvati.
Siffatta interpretazione letterale è, del resto, corroborata da un’interpretazione sistematica di tale direttiva.
In primo luogo, l’articolo 11, paragrafo 7, della direttiva 2009/12 dispone che le decisioni dell’autorità di vigilanza indipendente sono vincolanti, fatto salvo un controllo parlamentare o giurisdizionale a seconda della procedura prevista nei diversi Stati membri. Orbene, l’autorità insita nelle decisioni dell’autorità di vigilanza indipendente sarebbe pregiudicata ove il gestore aeroportuale potesse discostarsene concludendo con un utente dell’aeroporto un accordo che fissa diritti aeroportuali diversi da quelli indicati nel sistema di diritti aeroportuali approvato dall’autorità di vigilanza indipendente.
Inoltre, come enunciato al considerando 2 di tale direttiva, il legislatore dell’Unione ha ritenuto necessario istituire un quadro comune che disciplini gli aspetti fondamentali dei diritti aeroportuali e le modalità della loro fissazione poiché, in mancanza di tale quadro, alcuni requisiti fondamentali delle relazioni tra i gestori aeroportuali e gli utenti dell’aeroporto rischiano di non essere rispettati.
Orbene, l’attuazione di tale quadro comune induce a conferire all’autorità di vigilanza indipendente un ruolo importante, che è sottolineato segnatamente all’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2009/12. Infatti, da tale disposizione emerge che l’autorità di vigilanza indipendente è incaricata di assicurare la corretta applicazione delle misure adottate per conformarsi a tale direttiva e di svolgere, come minimo, le funzioni di cui all’articolo 6 della direttiva in parola. Il considerando 12 della direttiva 2009/12 dispone altresì che l’intervento di tale autorità mira a garantire il rispetto dell’imparzialità delle sue decisioni nonché la corretta ed efficace applicazione di tale direttiva. L’autorità di vigilanza indipendente è, inoltre, il garante del rispetto del principio di non discriminazione, conformemente all’articolo 3, prima frase, della direttiva 2009/12.
In secondo luogo, consentire a un gestore aeroportuale di fissare, insieme a un utente dell’aeroporto, diritti aeroportuali diversi da quelli approvati dall’autorità di vigilanza indipendente rimetterebbe in discussione i principi di consultazione, di trasparenza e di non discriminazione degli utenti dell’aeroporto quali emergono dall’articolo 3, dall’articolo 6, paragrafi 1 e 2, nonché dall’articolo 7 della direttiva 2009/12.
In primis, occorre rilevare che l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2009/12 autorizza solo gli Stati membri a decidere di non applicare i paragrafi 3 e 4 dell’articolo 6 di tale direttiva, cosicché detti Stati continuano ad essere tenuti a osservare i paragrafi 1 e 2 di tale articolo. Orbene, al fine di garantire il rispetto del principio di non discriminazione, l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2009/12, obbliga gli Stati membri a prevedere una procedura di consultazione degli utenti dell’aeroporto o dei rappresentanti o associazioni di utenti dell’aeroporto da parte del gestore aeroportuale. Tali consultazioni, che avvengono in linea di principio almeno una volta all’anno, vertono sull’applicazione del sistema di diritti aeroportuali, sull’ammontare dei diritti aeroportuali e, se del caso, sulla qualità del servizio fornito.
L’articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva incoraggia, a sua volta, gli Stati membri a favorire un approccio consensuale in caso di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali. Gli Stati membri devono quindi provvedere affinché tali modifiche siano, nella misura del possibile, effettuate con il consenso del gestore aeroportuale da un lato e degli utenti dell’aeroporto dall’altro. Spetta, in particolare, al gestore aeroportuale sottoporre agli utenti dell’aeroporto ogni proposta di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali al più tardi quattro mesi prima della sua entrata in vigore, motivandone le ragioni, tranne in caso di circostanze eccezionali da giustificare con gli utenti. Il gestore aeroportuale organizza consultazioni sulle modifiche proposte con gli utenti dell’aeroporto e tiene conto della posizione da questi espressa prima di prendere una decisione. Il gestore aeroportuale pubblica di norma la sua decisione o raccomandazione al più tardi due mesi prima della sua entrata in vigore. Il gestore aeroportuale motiva la propria decisione in relazione alle posizioni espresse dagli utenti dell’aeroporto, nell’ipotesi in cui sulle modifiche proposte non sia intervenuto alcun accordo tra il gestore aeroportuale e gli utenti.
Sembra quindi che la consultazione degli utenti dell’aeroporto al momento della modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali, prevista dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2009/12, sarebbe svuotata di contenuto se, dopo aver consultato questi ultimi e aver ottenuto l’approvazione dell’autorità di vigilanza indipendente, il gestore aeroportuale potesse discostarsi dal sistema di diritti così negoziato e successivamente convalidato, a vantaggio di uno specifico utente aeroportuale.
In secundis, qualora il gestore dell’aeroporto si discostasse, a vantaggio di un utente dell’aeroporto, dal sistema di diritti aeroportuali approvato dall’autorità di vigilanza indipendente, esso agevolerebbe tale specifico utente e, così facendo, comprometterebbe non solo il principio di non discriminazione ma anche il principio di trasparenza, garantiti rispettivamente dagli articoli 3 e 7 della direttiva 2009/12. Il considerando 13 di tale direttiva stabilisce, a tal riguardo, che è essenziale che gli utenti dell’aeroporto ricevano periodicamente dal gestore aeroportuale le informazioni sulle modalità e sulla base di calcolo dei diritti aeroportuali. Tale trasparenza consentirebbe ai vettori aerei di essere informati sulle spese sostenute dall’aeroporto e sulla redditività degli investimenti da questo effettuati.
I principi di trasparenza e di non discriminazione appaiono quindi intimamente legati, nel senso che il rispetto del primo consente agli utenti di individuare le violazioni del secondo. Infatti, al fine di garantire che i diritti aeroportuali non creino discriminazioni tra gli utenti dell’aeroporto come imposto dall’articolo 3, prima frase, della direttiva 2009/12, in combinato disposto con il considerando 11 di tale direttiva, i gestori aeroportuali istituiscono una procedura obbligatoria di periodica consultazione degli utenti dell’aeroporto, offrendo a entrambe le parti la possibilità di rivolgersi in ultima istanza a un’autorità di vigilanza indipendente ogniqualvolta una decisione sui diritti aeroportuali o sulla modifica del sistema di diritti aeroportuali sia contestata dagli utenti dell’aeroporto.
In tertiis, la circostanza che l’articolo 3, seconda frase, della direttiva 2009/12 autorizzi la modulazione dei diritti aeroportuali per motivi d’interesse pubblico e generale, compresi motivi ambientali, non può inficiare le considerazioni che precedono. Infatti, come precisato dalla terza frase di tale disposizione, in combinato disposto con il considerando 15 di tale direttiva, i criteri utilizzati per una siffatta modulazione devono essere pertinenti, oggettivi, trasparenti e quindi chiari.
Ne consegue che la modulazione dei diritti aeroportuali non può essere effettuata nel contesto riservato di un negoziato contrattuale tra il gestore aeroportuale e un utente dell’aeroporto considerato singolarmente. Una siffatta modulazione può, invece, essere ammessa solo se si limita ad attuare criteri noti a tutti gli utenti dell’aeroporto nella misura in cui figurano nel sistema di diritti aeroportuali approvato dall’autorità di vigilanza indipendente.
I criteri che consentono di modulare i diritti aeroportuali devono di conseguenza figurare nel sistema di diritti sottoposto all’approvazione dell’autorità di vigilanza indipendente, il che presuppone che gli utenti dell’aeroporto siano anch’essi stati consultati in merito a tali criteri.
Alla luce di quanto precede, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che la direttiva 2009/12, e segnatamente il suo articolo 3, il suo articolo 6, paragrafo 5, lettera a), nonché il suo articolo 11, paragrafi 1 e 7, deve essere interpretata nel senso che essa osta a una norma nazionale che consente a un gestore aeroportuale di stabilire con un utente dell’aeroporto diritti aeroportuali diversi da quelli fissati da tale gestore e approvati dall’autorità di vigilanza indipendente, ai sensi di tale direttiva.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2009/12 debba essere interpretata nel senso che essa osta a un’interpretazione del diritto nazionale in forza della quale un utente dell’aeroporto non può contestare direttamente la decisione dell’autorità di vigilanza indipendente che approva il sistema di diritti aeroportuali, ma può proporre ricorso contro il gestore aeroportuale dinanzi a un organo giurisdizionale civile e far valere unicamente, in tale sede, che il diritto aeroportuale fissato nel sistema di diritti che tale utente deve versare non è conforme all’equità.
In via preliminare, si deve rilevare che, nel prevedere che le decisioni dell’autorità di vigilanza indipendente sono vincolanti, fatto salvo un controllo parlamentare o giurisdizionale, conformemente alle disposizioni applicabili negli Stati membri, l’ultima frase dell’articolo 11, paragrafo 7, della direttiva 2009/12 potrebbe essere interpretata nel senso che consente agli Stati membri di scegliere tra un controllo parlamentare o un controllo giurisdizionale.
Tuttavia, in forza di una giurisprudenza costante, il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è attualmente sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
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EU:C:2007:163
, punto
). Inoltre, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, impone agli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.
Ne consegue che l’assenza di controllo giurisdizionale non può essere compensata da un controllo parlamentare.
Inoltre, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi da 32 a 40 delle sue conclusioni, i principi di base su cui si fonda la direttiva 2009/12, vale a dire la non discriminazione, la trasparenza e la consultazione degli interessati in caso di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali, garantiti rispettivamente dagli articoli 3, 7 e 6 di tale direttiva, in combinato disposto con i considerando 9 e da 11 a 13 di detta direttiva, si configurano al tempo stesso come obblighi incombenti al gestore aeroportuale e come diritti che possono far valere in sede giurisdizionale gli utenti dell’aeroporto in qualità di «parti interessate» ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 7, della direttiva 2009/12.
Pertanto, incombe agli organi giurisdizionali degli Stati membri garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli in forza della direttiva 2009/12 (v. in tal senso, segnatamente, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punto
).
A tal riguardo, sebbene spetti, in linea di principio, al diritto nazionale determinare la legittimazione e l’interesse ad agire di un singolo, il diritto dell’Unione esige tuttavia che la normativa nazionale non leda il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
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), conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
Tuttavia, il principio di tutela giurisdizionale effettiva non richiede, in quanto tale, l’esistenza di un ricorso autonomo diretto, in via principale, a contestare la conformità di disposizioni nazionali alle norme dell’Unione, purché esistano uno o più rimedi giurisdizionali che consentano, in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti che spettano ai singoli in forza del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
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EU:C:2007:163
, punti
e
).
A tal riguardo, se è vero che, in linea di principio, è compito dell’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione, tali modalità procedurali non devono, segnatamente, rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punti
e
nonché giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, incombe ai giudici nazionali interpretare le modalità procedurali applicabili ai ricorsi di cui essi sono investiti, per quanto possibile in modo tale che dette modalità possano ricevere un’applicazione che contribuisca al perseguimento dell’obiettivo di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punto
). Inoltre, un giudice nazionale non può validamente ritenere di trovarsi nell’impossibilità d’interpretare una disposizione nazionale conformemente al diritto dell’Unione per il solo fatto che tale disposizione sia stata costantemente interpretata in senso incompatibile con tale diritto (sentenza dell’11 settembre 2018, IR,
C‑68/17
,
EU:C:2018:696
, punto
).
È alla luce di tali considerazioni che occorre rispondere alla seconda questione sollevata dal giudice del rinvio.
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio emerge che, in Germania, in forza dell’articolo 42, paragrafo 2, del codice del processo amministrativo, un ricorso di annullamento avverso un atto amministrativo è ammissibile solo se il ricorrente fa valere di essere stato leso nei propri diritti da tale atto. Orbene, a partire dalla sentenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), dell’8 luglio 1977, citata al punto 16 della presente sentenza, si considera che la decisione con cui l’autorità di vigilanza indipendente approva un sistema di diritti aeroportuali produce effetti giuridici solo nell’ambito del rapporto tra tale autorità e il gestore aeroportuale. Una siffatta decisione può quindi essere contestata solo indirettamente, dinanzi a un giudice civile, in sede di ricorso avverso una decisione del gestore aeroportuale che richieda il pagamento di un diritto. Inoltre, poiché l’articolo 315, paragrafo 3, del BGB impone al giudice civile di statuire secondo equità, tale giudice deve bilanciare gli interessi economici oggettivi dei contraenti interessati, ma anche valutare in modo esaustivo l’oggetto del contratto e l’importanza della prestazione per la quale il prezzo richiesto dovrebbe rappresentare un corrispettivo ragionevole. Emergerebbe tuttavia dalla giurisprudenza nazionale che il giudice civile può altresì tener conto di altri aspetti che discendono da leggi speciali, quali i principi di diritto dell’Unione.
Occorre quindi stabilire se, nella causa di cui al procedimento principale, l’obbligo, per l’utente dell’aeroporto che intenda contestare la decisione dell’autorità di vigilanza indipendente che approva il sistema di diritti aeroportuali alla luce della direttiva 2009/12, di adire un giudice civile che statuisca secondo equità, sul fondamento dell’articolo 315, paragrafo 3, del BGB, non abbia l’effetto di rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti da tale direttiva, in violazione del principio di effettività (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tal riguardo, è sufficiente constatare, come già rilevato dalla Corte in un contesto simile, che, insistendo esclusivamente sulla razionalità economica del contratto individuale, l’applicazione dell’articolo 315, paragrafo 3, del BGB disconosce il fatto che solo una fissazione dei diritti aeroportuali basata su criteri uniformi può garantire che la politica in materia di diritti aeroportuali sia applicata allo stesso modo a tutte le imprese interessate (v., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punto
).
Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 77 delle sue conclusioni, altri aspetti «fondamentali» della procedura che ha portato all’approvazione dei diritti aeroportuali, come le questioni relative alla formazione della volontà dell’autorità di vigilanza indipendente o agli eventuali vizi di forma che possono aver inciso sulla modulazione del contenuto della decisione di approvazione, sfuggono al controllo del giudice civile.
Infine, un controllo dei diritti basato sull’equità nonché l’adozione, se del caso, di una decisione derivante da una valutazione ex aequo et bono, conformemente all’articolo 315, paragrafo 3, del BGB, sono contrari al principio di non discriminazione degli utenti dell’aeroporto garantito dall’articolo 3 della direttiva 2009/12, tanto più che le sentenze emesse dai giudici civili tedeschi avrebbero un effetto limitato unicamente alle parti nelle controversie sottoposte a tali giudici (v., per analogia, sentenza del 9 novembre 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punti
e
).
Ne consegue che l’articolo 315, paragrafo 3, del BGB, in forza del quale gli utenti dell’aeroporto si trovano nell’impossibilità di ottenere un controllo giurisdizionale effettuato sulla base di elementi obiettivi e in grado di garantire il pieno rispetto delle condizioni imposte dalla direttiva 2009/12 non consente ai giudici civili tedeschi di garantire una tutela giurisdizionale effettiva a tali utenti.
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che la direttiva 2009/12 deve essere interpretata nel senso che essa osta a un’interpretazione del diritto nazionale in forza della quale un utente dell’aeroporto non può contestare direttamente la decisione dell’autorità di vigilanza indipendente che approva il sistema di diritti aeroportuali, ma può proporre ricorso contro il gestore aeroportuale dinanzi a un giudice civile e far valere unicamente, in tale sede, che il diritto aeroportuale fissato nel sistema di diritti che tale utente deve versare non è conforme all’equità.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
La direttiva 2009/12/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali, e segnatamente il suo articolo 3, il suo articolo 6, paragrafo 5, lettera a), nonché il suo articolo 11, paragrafi 1 e 7, deve essere interpretata nel senso che essa osta a una norma nazionale che consente a un gestore aeroportuale di stabilire con un utente dell’aeroporto diritti aeroportuali diversi da quelli fissati da tale gestore e approvati dall’autorità di vigilanza indipendente, ai sensi di tale direttiva.

2)
La direttiva 2009/12 deve essere interpretata nel senso che essa osta a un’interpretazione del diritto nazionale in forza della quale un utente dell’aeroporto non può contestare direttamente la decisione dell’autorità di vigilanza indipendente che approva il sistema di diritti aeroportuali, ma può proporre ricorso contro il gestore aeroportuale dinanzi a un giudice civile e far valere unicamente, in tale sede, che il diritto aeroportuale fissato nel sistema di diritti aeroportuali che tale utente deve versare non è conforme all’equità.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.