CELEX: 62015CJ0240
Trimitere preliminară
Rețele și servicii de comunicații electronice
Directiva 2002/21/CE
Articolul 3
Imparțialitatea și independența autorităților naționale de reglementare
Directiva 2002/20/CE
Articolul 12
Taxe administrative
Supunerea unei autorități naționale de reglementare dispozițiilor aplicabile în materia finanțelor publice, precum și unor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 3 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (directivă‑cadru) (
JO 2002, L 108, p. 33
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195, denumită în continuare „directiva‑cadru, în versiunea sa inițială”), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (
JO 2009, L 337, p. 37
, și rectificare în
JO 2013, L 241, p. 8
) (denumită în continuare „directiva‑cadru”), precum și a articolului 12 din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (directiva privind autorizarea) (
JO 2002, L 108, p. 21
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 183).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoritatea de Supraveghere în Comunicații, Italia, denumită în continuare „Autoritatea”), pe de o parte, și Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (Institutul Național de Statistică, Italia, denumit în continuare „Institutul”), Presidenza del Consiglio dei Ministri (Președinția Consiliului de Miniștri, Italia) și Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia), pe de altă parte, în legătură cu înscrierea Autorității pe lista administrațiilor publice incluse în contul de profit și pierderi consolidat al puterilor publice.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva‑cadru
Considerentul (11) al directivei‑cadru are următorul cuprins:
„În conformitate cu principiul separării funcțiilor de reglementare și de operare, statele membre ar trebui să garanteze independența autorității sau autorităților naționale de reglementare în vederea asigurării imparțialității deciziilor acestora. Această cerință de independență nu aduce atingere autonomiei instituționale, nici obligațiilor constituționale ale statelor membre sau principiului neutralității prevăzut la articolul [345 TFUE], privind normele de reglementare a regimului proprietății care se aplică în statele membre. Autoritățile naționale de reglementare ar trebui să beneficieze de toate resursele necesare, în termeni de personal, competențe și mijloace financiare, pentru a‑și duce la îndeplinire sarcinile.”
Articolul 2 litera (g) din directiva‑cadru definește noțiunea „autoritate națională de reglementare” (denumită în continuare „ANR”) ca fiind „organismul sau organismele însărcinate de un stat membru cu oricare din sarcinile de reglementare desemnate în prezenta directivă sau în directivele speciale”. Potrivit aceluiași articol 2 litera (l), printre directivele speciale se numără directiva privind autorizarea.
Directiva 2009/140 a introdus, la articolul 3 din directiva‑cadru, în versiunea sa inițială, noi alineate, (3)-(3c), privind independența ANR‑urilor. Considerentul (13) al Directivei 2009/140 precizează în această privință:
„Independența [ANR‑urilor] ar trebui întărită pentru a asigura o aplicare mai eficientă a cadrului de reglementare și pentru a spori autoritatea și gradul de previzibilitate a deciziilor acestora. În acest scop, ar trebui prevăzute dispoziții exprese în dreptul național pentru a se asigura faptul că, în exercitarea atribuțiilor sale, o [ANR] responsabilă pentru reglementarea
ex ante
a pieței sau pentru soluționarea diferendelor dintre întreprinderi este protejată de intervenții externe sau de presiuni politice de natură să pună în pericol evaluarea independentă a chestiunilor înaintate acesteia. O astfel de influență din exterior face ca un organism național legislativ să fie nepotrivit pentru a acționa în calitate de [ANR] în temeiul cadrului de reglementare. […] Este important ca [ANR‑urile] responsabile pentru reglementarea
ex ante
a pieței să beneficieze de propriul lor buget pentru a putea, în special, să recruteze personal suficient și calificat. Pentru garantarea transparenței, bugetul ar trebui publicat anual.”
Articolul 3 din directiva‑cadru, intitulat „[ANR-uri]”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că fiecare sarcină încredințată [ANR‑urilor] prin prezenta directivă și prin directivele speciale este îndeplinită de un organism competent.
(2)   Statele membre garantează independența [ANR‑urilor], asigurându‑se că acestea sunt distincte din punct de vedere juridic și independente din punct de vedere funcțional de toate organizațiile care furnizează rețele, echipamente sau servicii de comunicații electronice. Statele membre care păstrează proprietatea sau controlul asupra unor întreprinderi care furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice asigură separarea structurală efectivă a funcției de reglementare, pe de o parte, de activitățile legate de proprietate sau control, pe de altă parte.
(3)   Statele membre se asigură că [ANR‑urile] își exercită competențele în mod imparțial, transparent și în timp util. Statele membre se asigură că [ANR‑urile] dețin resurse umane și financiare suficiente pentru îndeplinirea atribuțiilor care le sunt încredințate.
(3a)   Fără a aduce atingere dispozițiilor prevăzute la alineatele (4) și (5), [ANR‑urile] responsabile de reglementarea
ex ante
a pieței sau de soluționarea litigiilor dintre întreprinderi […] acționează independent și nu solicită și nici nu primesc instrucțiuni de la un alt organism în legătură cu îndeplinirea acestor sarcini care le revin în temeiul normelor de drept intern care pun în aplicare normele comunitare. Acest lucru nu exclude supravegherea în conformitate cu dreptul constituțional național. […]
[…]
Statele membre se asigură că [ANR‑urile] menționate la primul paragraf beneficiază de bugete anuale separate. Bugetele se fac publice. Statele membre se asigură, de asemenea, că [ANR‑urile] beneficiază de resurse financiare și umane adecvate, astfel încât să poată participa în mod activ și să contribuie la Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) [creat de Regulamentul (CE) nr. 1211/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 noiembrie 2009 de instituire a Organismului Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) și a Oficiului (
JO 2009, L 337, p. 1
)].
[…]”
Directiva privind autorizarea
Considerentul (30) al directivei privind autorizarea are următorul cuprins:
„Furnizorilor de servicii de comunicații electronice le pot fi impuse taxe administrative în vederea finanțării activităților [ANR‑urilor] în domeniul gestionării sistemului de autorizare și al acordării dreptului de utilizare. Aceste taxe sunt limitate la acoperirea costurilor administrative efective aferente activităților în cauză. În acest sens, ar trebui să se asigure transparența în ceea ce privește veniturile și cheltuielile [ANR‑urilor] prin intermediul unui raport anual privind valoarea totală a taxelor colectate și a costurilor administrative înregistrate. Astfel, întreprinderile pot verifica dacă taxele și costurile administrative sunt echilibrate.”
Articolul 12 din directiva privind autorizarea, intitulat „Taxe administrative”, prevede:
„(1)   Orice taxă administrativă impusă întreprinderilor care furnizează un serviciu sau o rețea în cadrul autorizației generale sau cărora li s‑a acordat un drept de utilizare:
(a)
acoperă, în total, numai costurile administrative aferente gestionării, controlării și aplicării sistemului de autorizare generală, a drepturilor de utilizare și a obligațiilor specifice […], care pot include costuri pentru cooperare, armonizare și standardizare internațională, analize de piață, monitorizarea conformității și alte controale de piață, precum și cheltuieli aferente lucrărilor de reglementare ce implică elaborarea și aplicarea legislației secundare și a deciziilor administrative, precum deciziile privind accesul și interconectarea, și
(b)
este impusă fiecărei întreprinderi în mod obiectiv, transparent și proporțional, astfel încât să se reducă la maximum costurile administrative suplimentare și taxele inerente.
(2)   Atunci când [ANR‑urile] impun taxe administrative, acestea publică o prezentare anuală a costurilor administrative și a valorii totale a taxelor percepute. Ajustările necesare se efectuează luând în considerare diferența dintre valoarea totală a taxelor și costurile administrative.”
Dreptul italian
Autoritatea a fost înființată prin legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (Legea nr. 249 de înființare a Autorității de Supraveghere în Comunicații și privind dispoziții referitoare la sistemele de telecomunicații și de radio‑televiziune) din 31 iulie 1997 (supliment ordinar la GURI nr. 177 din 31 iulie 1997). Articolul 1 alineatul 9 din această lege prevede că Autoritatea „adoptă un regulament privind organizarea și funcționarea sa, bugetele, situațiile financiare și gestiunea cheltuielilor sale, chiar prin derogare de la dispozițiile privind contabilitatea generală a statului, precum și tratamentul juridic și economic al personalului său”.
Articolul 7 alineatul 2 din decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (Decretul legislativ nr. 259 privind Codul comunicațiilor electronice) din 1 august 2003 (supliment ordinar la GURI nr. 214 din 15 septembrie 2003) conferă Autorității funcțiile ANR‑urilor în sensul articolului 3 din directiva‑cadru.
Legge n. 311 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) [Legea nr. 311 privind dispozițiile pentru întocmirea bugetului anual și multianual al statului (Legea bugetului pe anul 2005)] din 30 decembrie 2004 (supliment ordinar la GURI nr. 306 din 31 decembrie 2004, denumită în continuare „Legea nr. 311”) stabilește o limită în majorarea cheltuielilor administrațiilor publice. Astfel, articolul 1 alineatul 5 din aceasta prevede:
„În scopul de a asigura realizarea obiectivelor privind finanțele publice stabilite de Uniune […] pentru perioada 2005-2007, cheltuielile totale ale administrațiilor publice incluse în contul de profit și pierderi, enumerate pentru anul 2005 în lista 1 anexată la prezenta lege și pentru anii următori prin decizia [Institutului] publicată în [GURI] cel târziu la data de 31 iulie a fiecărui an, nu pot depăși cu mai mult de 2 % previziunile actualizate ale anului anterior, astfel cum reies acestea din Raportul economic, social și financiar.”
Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [Legea nr. 266 privind dispozițiile pentru întocmirea bugetului anual și multianual al statului (Legea bugetului pe anul 2006)] din 23 decembrie 2005 (supliment ordinar la GURI nr. 302 din 29 decembrie 2005) acordă anumitor autorități administrative independente, printre care se numără Autoritatea, o autonomie financiară importantă. În special, articolul 1 alineatul 65 din aceasta prevede:
„Începând cu anul 2007, cheltuielile de funcționare […] ale [Autorității] sunt finanțate de piața pe care este competentă, în ceea ce privește partea neacoperită de finanțarea de la bugetul statului, conform modalităților prevăzute de normele în vigoare și în cuantumuri ale contribuției stabilite prin decizia fiecărei autorități, cu respectarea limitelor maxime prevăzute de lege și plătite direct acestora. […]”
Decreto‑legge n. 223 – Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale (Decretul‑lege nr. 223 privind dispoziții urgente pentru relansarea economică și socială, pentru limitarea și raționalizarea cheltuielilor publice și intervenții în materie de venituri și de combatere a fraudei fiscale) din 4 iulie 2006 (GURI nr. 153 din 4 iulie 2006, p. 4), transformat, cu modificări, în Legea nr. 248 din 4 august 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 186 din 11 august 2006) (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 223”), cuprinde dispoziții care vizează reducerea cheltuielilor de funcționare a administrațiilor și a organismelor publice neteritoriale. Articolul 22 alineatul 1 din acesta prevede:
„Creditele acordate pentru anul 2006 aferente cheltuielilor pentru consumul intermediar din bugetele entităților și organismelor publice neteritoriale […] identificate potrivit articolului 1 alineatele 5 și 6 din [Legea nr. 311], [cu unele excepții], sunt reduse cu 10 % […]”
Legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (Legea nr. 196 privind dispoziții în materie de contabilitate și de finanțe publice) din 31 decembrie 2009 (supliment ordinar la GURI nr. 303 din 31 decembrie 2009), în versiunea aplicabilă faptelor din litigiul principal (denumită în continuare „Legea nr. 196”), cuprinde noua reglementare generală națională în materie de contabilitate și de finanțe publice. Articolul 1 alineatul 2 din aceasta prevede:
„În vederea aplicării dispozițiilor în materia finanțelor publice, pentru anul 2011, «administrații publice» înseamnă organismele și persoanele enumerate în scopuri statistice în lista care face obiectul comunicatului publicat de [Institut] la 24 iulie 2010 în [GURI] nr. 171, precum și, începând cu anul 2012, organismele și persoanele enumerate în scopuri statistice în lista care face obiectul comunicatului publicat de [Institut] la 30 septembrie 2011 în [GURI] nr. 228 și actualizările ulterioare în sensul alineatului 3 al prezentului articol, efectuate pe baza definițiilor prevăzute de regulamentele în materie ale Uniunii Europene, autoritățile independente, precum și administrațiile prevăzute la articolul 1 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 165 din 30 martie 2001, cu modificările ulterioare.”
La 28 septembrie 2012, Institutul a publicat în GURI Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (lista administrațiilor publice incluse în contul consolidat de profit și pierderi al autorităților publice, în sensul articolului 1 alineatul 3 din Legea nr. 196, GURI nr. 227 din 28 septembrie 2012, p. 92, denumită în continuare „lista Institutului”). Pe lista respectivă figurează și Autoritatea.
Litigiul principal și întrebarea preliminară
Autoritatea, care, în calitatea sa de ANR în sensul directivei‑cadru, desfășoară activități de reglementare
ex ante
a pieței și de soluționare a litigiilor dintre întreprinderi, a sesizat Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) cu o acțiune prin care a contestat, printre altele, alegerea legiuitorului italian de a aplica autorităților independente dispozițiile în materia finanțelor publice și, mai precis, aplicarea în privința sa a anumitor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor publice.
Prin hotărârea din 12 iunie 2013, Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a respins această acțiune.
Autoritatea a atacat cu apel această hotărâre la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia). În fața acestuia, ea susține că supunerea sa necondiționată dispozițiilor naționale în materia finanțelor publice, prevăzută la articolul 1 alineatul 2 din Legea nr. 196, precum și supunerea sa dispozițiilor speciale de limitare și de raționalizare a cheltuielilor de funcționare a administrațiilor publice, prevăzută la articolul 1 alineatul 5 din Legea nr. 311 și la articolul 22 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 223, are ca efect impunerea în privința sa a anumitor constrângeri cu caracter organizatoric și financiar care pot diminua eficacitatea acțiunii sale de reglementare în sectorul telecomunicațiilor. Aceasta arată că legiuitorul italian ar fi trebuit să adopte în favoarea sa dispoziții mai favorabile, asemănătoare cu cele prevăzute pentru Banca d’Italia (Banca Italiei), sau, cel puțin, ar fi trebuit să limiteze reducerile de cheltuieli impuse la acea parte din bugetul său care este finanțată de stat.
Institutul, Președinția Consiliului de Miniștri și Ministerul Economiei și Finanțelor solicită respingerea apelului declarat de Autoritate.
Instanța de trimitere arată, cu titlu introductiv, că articolul 1 alineatul 5 din Legea nr. 311 urmărește în special obiective specifice de limitare a cheltuielilor imputabile „sectorului public extins” și, în acest scop, impune administrațiilor care figurează pe lista Institutului să respecte anumite dispoziții în materie de reducere a cheltuielilor publice.
Aceasta observă că, pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată, trebuie să stabilească dacă reglementarea națională în cauză încalcă principiile imparțialității și independenței pe care statele membre trebuie să le garanteze ANR‑urilor, inclusiv pe planurile financiar și organizatoric, și principiul potrivit căruia ANR‑urile autofinanțează în mare parte activitățile de gestiune, de control și de aplicare a sistemului de autorizare generală în sensul articolului 12 din directiva privind autorizarea. Deși poziția Autorității nu i se pare vădit lipsită de orice temei, aceasta consideră totuși că este mai plauzibil ca dreptul Uniunii să nu se opună reglementării naționale în cauză.
În această privință, instanța de trimitere consideră în primul rând că, deși ANR‑urile se bucură de prerogative speciale de independență și de imparțialitate, statutul lor nu este însă atât de distinct de cel al tuturor celorlalte administrații publice, încât să determine în mod automat ilegalitatea aplicării în privința acestora a unor dispoziții în materia finanțelor publice, precum și de limitare și de raționalizare a cheltuielilor publice care privesc toate administrațiile publice. Potrivit instanței de trimitere, ar exista o contradicție cu dreptul Uniunii numai dacă s‑ar demonstra că, prin cuantumul sau prin natura sa, restricția prevăzută împiedică în mod efectiv și concret ANR‑urile să dispună de toate resursele necesare, în termeni de personal, competențe și mijloace financiare, pentru a‑și duce la îndeplinire sarcinile. Existența unui astfel de obstacol nu poate fi însă prezumată, iar Autoritatea nu ar fi adus nicio dovadă în acest sens.
În al doilea rând, potrivit acestei instanțe, nu poate fi împărtășită afirmația Autorității potrivit căreia acesteia ar trebui să i se impună numai obiective și obligații de rezultat, astfel cum s‑ar fi prevăzut pentru Banca Italiei, în special întrucât Autoritatea nu a demonstrat că ar fi, în ceea ce privește problema în cauză, asimilabilă cu această instituție. În plus, cele două dispoziții punctuale de limitare și de raționalizare a cheltuielilor vizate de Autoritate i‑ar lăsa marje de manevră apreciabile.
În al treilea rând, potrivit instanței de trimitere, din dispozițiile directivei privind autorizarea nu s‑ar putea deduce că legiuitorul național nu poate impune măsuri de limitare și de raționalizare a cheltuielilor unei ANR pentru acea parte a cheltuielilor respective care este autofinanțată, situație care s‑ar regăsi în cazul a mai mult de 90 % din cheltuielile Autorității, având în vedere în special că taxele administrative încasate de Autoritate au, potrivit jurisprudenței italiene, caracter fiscal și, prin urmare, intră sub incidența competenței generale de impozitare a statului.
În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Principiile, menționate la articolul 3 din directiva‑cadru, potrivit cărora statele membre trebuie să garanteze imparțialitatea și independența ANR‑urilor atât pe plan financiar, cât și pe plan organizatoric, precum și principiul, prevăzut la articolul 12 din directiva privind autorizarea, potrivit căruia acestea se autofinanțează în mare parte se opun unei reglementări naționale (cum este cea în discuție în prezenta cauză) care supune și aceste ANR‑uri în general dispozițiilor în materia finanțelor publice și în special dispozițiilor specifice privind limitarea și raționalizarea cheltuielilor administrațiilor publice?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 3 din directiva‑cadru și articolul 12 din directiva privind autorizarea trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care supune o ANR, în sensul directivei‑cadru, unor dispoziții naționale aplicabile în materia finanțelor publice și, în special, unor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice, cum sunt cele în discuție în litigiul principal.
Din decizia de trimitere reiese că dispozițiile în discuție în litigiul principal sunt în esență în primul rând, articolul 1 alineatul 2 din Legea nr. 196, potrivit căruia administrațiile publice enumerate de Institut sunt supuse reglementării italiene generale în materie de contabilitate și de finanțe publice, în al doilea rând, articolul 1 alineatul 5 din Legea nr. 311, potrivit căruia, pentru anii 2005-2007, totalul cheltuielilor administrațiilor publice incluse în situațiile financiare consolidate ale puterilor publice, enumerate de Institut, nu poate depăși cu mai mult de 2 % previziunile actualizate aferente anului anterior și, în al treilea rând, articolul 22 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 223, potrivit căruia creditele acordate pentru anul 2006 aferente cheltuielilor pentru consumul intermediar din bugetele entităților și organismelor publice neteritoriale, menționate în special la articolul 1 alineatul 5 din Legea nr. 311, sunt reduse cu 10 %.
Trebuie să se arate de la bun început că, în lumina modului de redactare a acestor ultime două dispoziții, astfel cum au fost expuse în cererea de decizie preliminară, nu reiese în mod clar în ce măsură acestea sunt aplicabile Autorității. Astfel, aceasta din urmă contestă, în fața instanței de trimitere, înscrierea sa pe lista Institutului astfel cum a fost publicată la 28 septembrie 2012, în condițiile în care aceste dispoziții păreau să fie aplicabile numai pentru anii 2005-2007, în cazul uneia dintre acestea, și numai pentru anul 2006, în cazul celeilalte.
Pe de altă parte, Autoritatea a invocat, în observațiile scrise pe care le‑a depus în fața Curții, pe lângă dispozițiile citate de instanța de trimitere, alte dispoziții speciale în materia finanțelor publice care i‑ar fi aplicabile și care, în opinia sa, i‑ar reduce independența dincolo de ceea ce ar rezulta deja din dispozițiile indicate în mod specific de această instanță.
Cu toate acestea, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 267 TFUE, nu este obligația Curții să se pronunțe cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor naționale sau să stabilească faptele pertinente pentru soluționarea litigiului principal. Dimpotrivă, Curtea are obligația să ia în considerare contextul factual și normativ în care se înscrie întrebarea preliminară, astfel cum a fost definit de decizia de trimitere (a se vedea în special în acest sens Hotărârea din 13 noiembrie 2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 30 iunie 2005, Tod’s și Tod’s France,
C‑28/04
,
EU:C:2005:418
, punctul
).
Prin urmare, Curtea nu poate înlocui raționamentul instanței de trimitere cu propriul raționament cu privire la aspectul dacă aceste ultime două dispoziții se aplicau în continuare Autorității atunci când această instanță a fost sesizată cu litigiu principal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 septembrie 1999, Gruber,
C‑249/97
,
EU:C:1999:405
, punctul
) și trebuie să considere stabilit că aceasta este într‑adevăr situația. În plus, Curtea nu trebuie să răspundă la întrebarea adresată decât în lumina dispozițiilor prezentate de instanța de trimitere.
În ceea ce privește, în primul rând, articolul 3 din directiva‑cadru, trebuie să se arate că această dispoziție, în versiunea sa inițială, urmărea în esență, conform considerentului (11) al directivei menționate, să garanteze independența și imparțialitatea ANR‑urilor prin garantarea separării funcțiilor de reglementare și de operare (Hotărârea din 6 martie 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
, punctul
).
În aceste condiții, considerentul (11) al directivei‑cadru, în versiunea sa inițială, preciza deja că „[ANR‑urile] ar trebui să beneficieze de toate resursele necesare, în termeni de personal, competențe și mijloace financiare, pentru a‑și duce la îndeplinire sarcinile”. Acest obiectiv nu era însă exprimat în mod expres în articolele acesteia, în afară de precizarea de la articolul 3 alineatul (1) din această directivă, în versiunea sa inițială, potrivit căruia statele membre se asigură că fiecare sarcină încredințată ANR‑urilor prin respectiva directivă și prin directivele speciale este îndeplinită de un organism competent, și de cea de la alineatul (3) al aceluiași articol, potrivit căruia statele membre se asigură că ANR‑urile își exercită competențele în mod imparțial și transparent.
Astfel cum reiese din cuprinsul considerentului (13) al Directivei 2009/140, legiuitorul Uniunii a intenționat, cu această din urmă directivă, să întărească independența ANR‑urilor pentru a asigura o aplicare mai eficientă a cadrului de reglementare și pentru a spori autoritatea și gradul de previzibilitate a deciziilor acestora. Astfel, articolul 3 alineatul (3) din directiva‑cadru prevede în prezent în mod expres că statele membre se asigură că ANR‑urile își exercită competențele în mod imparțial, transparent și în timp util și că acestea dețin resurse umane și financiare suficiente pentru îndeplinirea atribuțiilor care le sunt încredințate.
Articolul 3 alineatul (3a) primul paragraf din directiva‑cadru impune, în plus, ca ANR‑urile responsabile de reglementarea
ex ante
a pieței sau de soluționarea litigiilor dintre întreprinderi să acționeze independent și să nu solicite și nici să nu primească instrucțiuni de la un alt organism în legătură cu îndeplinirea acestor sarcini care le revin în temeiul normelor de drept intern care pun în aplicare dreptul Uniunii, precizând totodată că „[a]cest lucru nu exclude supravegherea în conformitate cu dreptul constituțional național”. În ceea ce privește al treilea paragraf al aceluiași alineat, acesta precizează că statele membre se asigură că ANR‑urile menționate la primul paragraf al acestuia beneficiază de bugete anuale separate, care se fac publice, precum și de resurse financiare și umane adecvate, astfel încât să poată participa în mod activ și să contribuie la OAREC.
Din aceste dispoziții reiese că directiva‑cadru impune în prezent ca, pentru a garanta independența și imparțialitatea ANR‑urilor, statele membre să se asigure în esență că toate acestea dispun de resursele financiare și umane necesare pentru a‑și duce la îndeplinire sarcinile care le revin și, pentru ANR‑urile responsabile de reglementarea
ex ante
a pieței sau de soluționarea litigiilor dintre întreprinderi, că acestea acționează independent. Nimic din aceste dispoziții nu indică însă că respectarea acestor cerințe exclude, în principiu, ca o ANR să fie supusă unor dispoziții naționale aplicabile în materia finanțelor publice, precum și în special unor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor publice, cum sunt cele în discuție în litigiul principal.
În această privință, trebuie subliniat că articolul 3 alineatul (3a) primul paragraf a doua teză din directiva‑cadru prevede în mod expres că, deși ANR‑urile responsabile de reglementarea
ex ante
a pieței sau de soluționarea litigiilor dintre întreprinderi acționează independent și nu solicită și nici nu primesc instrucțiuni de la un alt organism în legătură cu îndeplinirea sarcinilor care le revin, „[a]cest lucru nu exclude supravegherea în conformitate cu dreptul constituțional național”.
Or, astfel cum a arătat în esență avocatul general la punctele 43 și 44 din concluzii, această dispoziție implică faptul că ANR‑urile pot fi supuse, potrivit articolului 3 din directiva‑cadru, în mod valabil anumitor reguli de control bugetar de către parlamentul național, care include supunerea
ex ante
la măsuri de control al cheltuielilor publice.
Prin urmare, nu se poate considera că astfel de măsuri de control aduc atingere independenței și imparțialității ANR‑urilor, astfel cum sunt garantate acestea de directiva‑cadru, și, prin urmare, că sunt incompatibile cu articolul 3 din această directivă, decât dacă se poate constata că sunt de natură să împiedice ANR‑urile în cauză să își exercite în mod satisfăcător funcțiile care le sunt încredințate de directiva menționată și de directivele speciale sau că acestea contravin condițiilor pe care statele membre trebuie să le respecte în temeiul directivei pentru a fi atins gradul de independență și de imparțialitate a ANR‑urilor pe care această directivă îl impune.
Revine însă instanței de trimitere obligația de a verifica dacă dispozițiile naționale în discuție în litigiul principal sunt de natură să se opună ca Autoritatea să dispună de resursele financiare și umane necesare pentru a‑și îndeplini în mod satisfăcător sarcinile care îi revin și în special, în calitatea sa de ANR responsabilă de reglementarea
ex ante
a pieței sau de soluționarea litigiilor dintre întreprinderi, pentru a‑i permite să participe în mod activ și să contribuie la OAREC., Instanța de trimitere arată în această privință că Autoritatea nu a prezentat niciun element în acest sens și că s‑a limitat la a afirma, cu caracter general, că dispozițiile în discuție în litigiul principal aduc atingere autonomiei sale financiare și, prin urmare, independenței sale.
Trebuie să se arate de asemenea că, astfel cum reiese din decizia de trimitere și din cuprinsul punctului 27 din prezenta hotărâre, dispozițiile speciale de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice, în discuție în litigiul principal, se limitează, prima dintre acestea, la a plafona majorarea cuantumului cheltuielilor care poate fi decisă de Autoritate, iar a doua, la a impune reducerea numai a „cheltuielilor pentru consumul intermediar”. În plus, astfel cum a subliniat instanța de trimitere, aceste două dispoziții, prin caracterul lor generic, acordă Autorității o marjă de manevră apreciabilă pentru punerea lor în aplicare. Este vorba, în plus, despre dispoziții aplicabile unui ansamblu de administrații și de organisme publice.
În plus, nu se contestă, în litigiul principal, că Autoritatea continuă să dispună de un buget anual distinct și făcut public conform articolului 3 alineatul (3a) al treilea paragraf din directiva‑cadru.
Pe de altă parte, astfel cum a arătat de asemenea în esență avocatul general la punctele 48-50 din concluzii, având în vedere funcțiile lor fundamental diferite, Autoritatea nu poate pretinde în mod valabil că directiva‑cadru impune statelor membre să garanteze ANR‑urilor același regim de independență precum cel pe care îl prevede dreptul Uniunii pentru băncile centrale.
În aceste condiții, este necesar să se constate că, sub rezerva unor verificări efectuate de instanța de trimitere, articolul 3 din directiva‑cadru nu se poate opune ca unei ANR, în sensul acestei directive, să i se aplice dispoziții naționale în materia finanțelor publice, precum și în special dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice, cum sunt cele în discuție în litigiul principal.
În ceea ce privește, în al doilea rând, articolul 12 din directiva privind autorizarea, trebuie amintit că taxele administrative pe care statele membre le pot impune, în temeiul acestui articol, întreprinderilor care furnizează un serviciu sau o rețea în cadrul autorizației generale sau cărora li s‑a acordat un drept de utilizare, pentru a finanța activitățile ANR‑urilor, trebuie să fie destinate să acopere, în total, numai costurile administrative aferente activităților menționate la articolul 12 alineatul (1) litera (a) din această directivă. Acestea nu pot fi, așadar, destinate să acopere cheltuieli aferente altor sarcini decât cele enumerate de această dispoziție și în niciun caz costurile administrative de orice natură suportate de ANR (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, Vodafone Omnitel și alții,
C‑228/12-C‑232/12 și C‑254/12-C‑258/12
,
EU:C:2013:495
, punctele
-
și
).
În plus, din cuprinsul articolului 12 alineatul (2) din directiva privind autorizarea, interpretat în lumina considerentului (30) al acesteia, reiese că taxele respective trebuie să acopere costurile administrative efective care rezultă din activitățile menționate la alineatul (1) litera (a) al articolului menționat și trebuie să se echilibreze cu aceste costuri. Astfel, totalitatea veniturilor obținute din taxa în cauză nu poate să depășească totalitatea costurilor aferente acestor activități (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, Vodafone Omnitel și alții,
C‑228/12-C‑232/12 și C‑254/12-C‑258/12
,
EU:C:2013:495
, punctele
și
).
Deși articolul 12 din directiva privind autorizarea permite astfel ANR‑urilor să finanțeze o parte a activităților lor prin încasarea unor taxe administrative, nu se poate considera că această dispoziție conferă Autorității un drept absolut de a stabili cuantumul acestor taxe fără respectarea dispozițiilor naționale aplicabile în materia finanțelor publice și care urmăresc să controleze și să limiteze cheltuielile publice. Astfel, taxele menționate au, astfel cum reiese din decizia de trimitere, caracter fiscal și intră sub incidența competenței de impozitare generale a statului italian. Stabilirea de către Autoritate a cuantumului lor nu poate fi exceptată de la aplicarea unor astfel de dispoziții dacă, pe de altă parte, respectivele dispoziții nu încalcă articolul 3 din directiva‑cadru, conform celor menționate la punctul 39 din prezenta hotărâre.
Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 3 din directiva‑cadru și articolul 12 din directiva privind autorizarea trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care supune o ANR, în sensul directivei‑cadru, unor dispoziții naționale aplicabile în materia finanțelor publice și în special unor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice, cum sunt cele în discuție în litigiul principal.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

Articolul 3 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (directivă‑cadru), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009, și articolul 12 din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea) trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care supune o autoritate națională de reglementare, în sensul Directivei 2002/21, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140, unor dispoziții naționale aplicabile în materia finanțelor publice și în special unor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice, cum sunt cele în discuție în litigiul principal.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.