CELEX: 62018CJ0523
Odesłanie prejudycjalne
Rynek wewnętrzny energii elektrycznej
Wspólne zasady
Dyrektywa 2003/54/WE
Artykuł 3 ust. 2
Dyrektywa 2009/72/WE
Artykuł 3 ust. 2
Obowiązki użyteczności publicznej
Pojęcie
Przepisy krajowe
Finansowanie planów efektywności energetycznej
Wyznaczanie producentów energii elektrycznej
Świadczenie obowiązkowe

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (
Dz.U. 2003, L 176, s. 37
) i art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 55
).
Wniosek ten został złożony w kontekście sporu między Engie Cartagena SL a Ministerio para la Transición Ecológica, dawniej Ministerio de Industria, Energía y Turismo (ministerstwem ds. przemian ekologicznych, dawniej ministerstwo przemysłu, energii i turystyki, Hiszpania) dotyczącego legalności świadczenia, jakie przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną muszą wnieść w celu sfinansowania krajowego planu działań na rzecz oszczędzania energii i efektywności energetycznej (zwanego dalej „świadczeniem obowiązkowym”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1191/69
Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (
Dz.U. 1969, L 156, s. 1
) stanowił, że zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych „oznaczają zobowiązania, jakich zainteresowane przedsiębiorstwo transportowe, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjęłoby lub nie przyjęłoby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach”.
Rozporządzenie nr 3577/92
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczące stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) (
Dz.U. 1992, L 364, s. 7
) stanowi w art. 2 pkt 4:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
4)
»zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych« oznaczają zobowiązania, jakich zainteresowany armator [Unii Europejskiej], jeżeli brałby on pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjąłby lub nie przyjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach;
[…]”.
Dyrektywy w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2003/54 stanowił:
„Uwzględniając w pełni odpowiednie przepisy traktatu, w szczególności jego art. 86, państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa sektora energii elektrycznej obowiązek świadczenia usługi publicznej, który może odnosić się do bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, łącznie z wydajnością energetyczną i ochroną klimatu. Zobowiązania te są jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, sprawdzalne i gwarantują spółkom energetycznym UE równość dostępu do odbiorców krajowych. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, wydajności energetycznej/zarządzania popytem i wypełniania celów ochrony środowiska, określonych w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić wykonanie planowania długoterminowego, uwzględniając możliwość, iż o dostęp do systemu ubiegać się będą strony trzecie”.
Dyrektywa 2009/72 uchyliła dyrektywę 2003/54 ze skutkiem od dnia 3 marca 2011 r.
Zgodnie z motywem 50 dyrektywy 2009/72:
„Wymogi usługi publicznej, w tym wymogi dotyczące usługi powszechnej, oraz wynikające z nich wspólne minimalne standardy muszą być w dalszym ciągu wzmacniane w celu zapewnienia, aby wszyscy konsumenci, w szczególności odbiorcy wrażliwi, mogli odnieść korzyści wynikające z konkurencji i sprawiedliwych cen. Wymogi usługi publicznej należy określać na poziomie krajowym, z uwzględnieniem sytuacji krajowej; prawo [Unii] powinno być jednak przestrzegane przez państwa członkowskie. Obywatele Unii oraz, w przypadku gdy państwa członkowskie uznają to za stosowne, małe przedsiębiorstwa powinny móc korzystać z obowiązków użyteczności publicznej, zwłaszcza w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw i uzasadnionych cen. […]”.
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72, który przejął zasadniczo treść art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/54, ma następujące brzmienie:
„W pełni uwzględniając odpowiednie postanowienia traktatu, w szczególności jego art. 86, państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, w tym również do efektywności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu. Takie obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i [muszą] gwarantować [unijnym] przedsiębiorstwom energetycznym równość dostępu do konsumentów krajowych. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej/zarządzania popytem i realizacji celów ochrony środowiska oraz celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, o których mowa w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić konieczność realizacji planów długoterminowych, uwzględniając przy tym fakt, że o dostęp do systemu mogą się ubiegać strony trzecie”.
Rozporządzenie nr 1370/2007
Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (
Dz.U. 2007, L 315, s. 1
) stanowi, co następuje:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.
W tym celu niniejsze rozporządzenie określa warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług”.
W ramach tytułu „Definicje” art. 2 lit. e) owego rozporządzenia stanowi:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
[…]
e)
»zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych« oznacza wymóg określony lub ustalony przez właściwy organ, w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej w zakresie pasażerskiego transportu publicznego, których świadczenia podmiot świadczący usługi ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty nie podjąłby lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach”.
Rozporządzenie 2017/352
Artykuł 2 pkt 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającego ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów (
Dz.U. 2017, L 57, s. 1
) definiuje „obowiązek świadczenia usługi publicznej” do celów tego rozporządzenia jako „wymóg określony lub ustalony w celu zapewnienia świadczenia w interesie ogólnym tych usług portowych lub tych działań, których świadczenia operator, mający na uwadze swój własny interes gospodarczy, nie podjąłby się bądź nie podjąłby się w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach”.
Prawo hiszpańskie
Dekret z mocą ustawy 14/2010
Motyw czwarty Real Decreto-ley 14/2010, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (dekretu królewskiego z mocą ustawy nr 14/2010 przyjmującego środki nadzwyczajne w celu zaradzenia deficytowi taryfowemu w sektorze energii elektrycznej) z dnia 23 grudnia 2010 r. (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 14/2010”) (BOE nr 312 z dnia 24 grudnia 2010 r., s. 106386), stanowi:
„Po drugie, w celu zmniejszenia kosztów związanych z taryfą przewidziano, że przedsiębiorstwa produkujące wchodzące w skład zwykłego systemu będą finansować plan działania 2008–2012, przyjęty decyzją rady ministrów z dnia 8 lipca 2005 r. wprowadzającą w życie środki przewidziane w dokumencie »Strategia na rzecz oszczędzania energii i efektywności energetycznej w Hiszpanii w latach 2004–2012«. Ponadto ustalono procentowy udział poszczególnych przedsiębiorstw w ich finansowaniu, w związku z czym odpowiednio zmieniono przepisy Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 [ogólnej ustawy budżetowej państwa na rok 2011]”.
Zgodnie z trzecim przepisem dodatkowym dekretu z mocą ustawy nr 14/2010, który nosi tytuł „Finansowanie planów na rzecz oszczędzania energii i efektywności energetycznej na lata 2011, 2012 i 2013”:
„1.
Środki pieniężne z systemu energetycznego przeznaczone na finansowanie planu działań na lata 2008–2012 przyjętego uchwałą rady ministrów z dnia 8 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowego ustalenia środków, o których mowa w dokumencie »Strategia na rzecz oszczędzania energii i efektywności energetycznej w Hiszpanii w latach 2004–2012«, przyjętym uchwałą rady ministrów z dnia 28 listopada 2003 r., przewidzianych na lata 2011 i 2012 w kwocie, odpowiednio, 270 mln EUR i 250 mln EUR, są finansowane wkładami każdego z przedsiębiorstw produkcyjnych obliczonych procentowo w oparciu o poniższą tabelę:
Przedsiębiorstwo
Procent
Endesa Generación, SA
34,66
Iberdrola Generación, SA
32,71
GAS Natural SDG SA
16,37
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA
4,38
E.ON Generación, SL
2,96
AES Cartagena, SRL
2,07
Bizkaia Energía, SL
1,42
Castelnou Energía, SL
1,58
Nueva Generadora del Sur, SA
1,62
Bahía de Bizkaia Electricidad, SL
1,42
Tarragona Power, SL
0,81
Łącznie
100,00
2.
Środki pieniężne z systemu energetycznego przeznaczone na cele planu przyjętego przez radę ministrów na podstawie, o której mowa w ust. 1, będą w 2013 r. pochodzić z wkładów przedsiębiorstw produkcyjnych odpowiadających wartościom procentowym wskazanym w ust. 1, których maksymalna wysokość nie przekracza 150 mln EUR”.
Program działań na lata 2008–2012
Podsumowanie planu działań na lata 2008–2012, przyjętego decyzją rady ministrów z dnia 8 lipca 2005 r., przewiduje:
„Działania w zakresie ekonomii i efektywności energetycznej stanowią czynnik postępu społecznego jako że: przyczyniają się do dobrobytu społecznego; są elementem odpowiedzialności społecznej; ukierunkowują działalność człowieka na zrównoważony rozwój; ustanawiają nowe ramy dla rozwoju konkurencyjności przedsiębiorstw; oraz, w skrócie, odpowiadają zasadzie solidarności między obywatelami i narodami.
Te zasady przewodnie należy przełożyć na plany, takie jak ten określony w niniejszym dokumencie, których kierunki działania muszą zmierzać do osiągnięcia następujących celów strategicznych:
1.
Postrzeganie oszczędności i efektywności energetycznej jako instrumentu wzrostu gospodarczego i dobrobytu społecznego.
2.
Stworzenie odpowiednich warunków dla szerzenia w społeczeństwie wiedzy na temat oszczędności i efektywności energetycznej.
3.
Uwzględnienie oszczędności i efektywności energetycznej we wszystkich strategiach krajowych, a w szczególności w hiszpańskiej strategii dotyczącej zmian klimatu.
4.
Wspieranie konkurencji na rynku zgodnie z wiodącą zasadą oszczędności i efektywności energetycznej.
5.
Konsolidacja wiodącej pozycji Hiszpanii pod względem oszczędności i efektywności energetycznej”.
Podsumowanie to wskazuje, że równolegle z takimi strategiami krajowymi „[Unia] wdrożyła działania, które są zgodne z tymi samymi założeniami. Wynika to z dyrektywy [2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/76/EWG (
Dz.U. 2006, L 114, s. 64
)]”.
We wskazanym podsumowaniu wskazano również, że z ekonomicznego punktu widzenia plan działań na lata 2008–2012 wymaga bardzo znacznych środków finansowych, aby zachęta do oszczędności i efektywności energetycznej stanowiła rzeczywisty impuls po stronie inwestycji prywatnych, które w większości przypadków są ekonomicznie opłacalne, ale wymagają decyzji dotyczącej zainwestowania środków, których dostępność jest zawsze ograniczona. Środki publiczne niezbędne do realizacji planu pochodzą z trzech źródeł: (i) fundusze przyznane na rzecz planu przez administrację hiszpańską za pośrednictwem Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) (instytutu dywersyfikacji i oszczędzania energii), który zastąpił Centro de Estudios de la Energía (centrum studiów energetycznych) i równorzędnych organów we wspólnotach autonomicznych; (ii) środki z funduszy strukturalnych, takich jak Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), oraz (iii) fundusze reinwestowane w sektory energii elektrycznej i gazu „w celu promowania poprawy efektywności w tych sektorach”.
Sporne postanowienie i IDAE
Na podstawie trzeciego przepisu dodatkowego dekretu z mocą ustawy nr 14/2010 prawodawca krajowy przyjął Orden IET/75/2014, de 27 de enero, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011–2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan (rozporządzenie IET/75/2014 z dnia 27 stycznia 2014 r. w sprawie uregulowania wpłat środków pieniężnych dokonywanych w roku 2013 przez przedsiębiorstwa wytwarzające energię elektryczną z rachunku specjalnego krajowej komisji rynków i konkurencji dla instytutu na rzecz dywersyfikacji i oszczędzania energii w celu wdrożenia środków przewidzianych w planie działań na rzecz oszczędzania energii i efektywności energetycznej w latach 2011–2020 oraz w sprawie ustalenia kryteriów wdrożenia środków przewidzianych w tym planie) (BOE nr 25 z dnia 29 stycznia 2014 r., s. 5875) (zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
Artykuł 1 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia stanowi, że jego celem jest określenie procedury transferu między specjalnym rachunkiem Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (krajowej komisji ds. rynków i konkurencji) a IDAE w odniesieniu do środków, o których mowa w trzecim przepisie dodatkowym dekretu z mocą ustawy nr 14/2010.
IDAE jest finansowane w szczególności z wkładów ekonomicznych przedsiębiorstw podlegających temu ostatniemu przepisowi i to właśnie w ramach tego instytutu częściowo realizowane są plany działania i wydajności przyjęte przez rząd. IDAE został utworzony na mocy dwudziestego pierwszego przepisu dodatkowego Ley 46/1985, de Presupuestos Generales del Estado para 1986 (ustawy 46/1985 w sprawie ogólnego budżetu państwa) z dnia 27 grudnia 1985 r. (BOE nr 311 z dnia 28 grudnia 1985 r., s. 40637) jako podmiot prawa publicznego, w celu zarządzania polityką oszczędności, ochrony i dywersyfikacji energii.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 31 stycznia 2014 r. GDF Suez Cartagena Energía SL, obecnie Engie Cartagena, wniosła skargę do Audiencia nacional (sądu centralnego, Hiszpania) o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia ze względu na jego niezgodność z prawem i zasądzenie odszkodowania odpowiadającego kwotom wypłaconym na podstawie tego rozporządzenia. Engie Cartagena kwestionuje w szczególności kwotę, którą musi ponieść w ramach finansowania planu działań na lata 2008–2012 określonego na podstawie dekretu z mocą ustawy nr 14/2010.
Engie Cartagena podnosi w szczególności, że kryteria i zasady ustanowione w wyrokach z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
) oraz z dnia 7 września 2016 r., ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), które muszą regulować wprowadzenie obowiązku użyteczności publicznej, nie zostały spełnione przez rozpatrywane przepisy krajowe.
Audiencia Nacional (sąd centralny) wskazała, że wprowadzając obowiązkowe świadczenie przewidziane w trzecim przepisie dodatkowym dekretu z mocą ustawy nr 14/2010, w wykonaniu którego przyjęto sporne rozporządzenie, ustawodawca krajowy chciał zmniejszyć deficyt taryfowy w sektorze energii elektrycznej, unikając obciążania finansowaniem tych kosztów całego systemu elektroenergetycznego. W istocie, zgodnie z jej motywami „celem niniejszego dekretu z mocą ustawy jest pilne zaradzenie deficytowi taryfowemu w sektorze energii elektrycznej”. W rzeczywistości dekret z mocą ustawy nr 14/2010, a w szczególności ów trzeci przepis dodatkowy, należały do wielu przepisów, które ustawodawca krajowy przyjął w ramach korygowania deficytu taryfowego w sektorze energii elektrycznej.
Sąd krajowy ma wątpliwości, czy to świadczenie obowiązkowe jest zgodne z zasadami określonymi w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 i zastanawia się w szczególności, czy owo świadczenie obowiązkowe stanowi obowiązek użyteczności publicznej nałożony przez państwo w sposób przejrzysty, niedyskryminacyjny i gwarantujący przedsiębiorstwom równy dostęp do konsumentów.
Zdaniem tego sądu z owego art. 3 ust. 2 wynika, że w ogólnym interesie gospodarczym państwa członkowskie mogą ustanowić obowiązki użyteczności publicznej, które mogą w szczególności dotyczyć ochrony środowiska, w tym efektywności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu, zgodnie z dyrektywą 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającą dyrektywę 92/42/EWG (
Dz.U. 2004, L 52, s. 50
), a także dyrektywy 2006/32, w kontekście których zostały przyjęte plany oszczędności i efektywności energetycznej w odniesieniu do lat 2011–2013 oraz dekret z mocą ustawy nr 14/2010.
W Hiszpanii środki te znajdują odzwierciedlenie w planie działań na lata 2011–2020 w ramach oszczędności i efektywności energetycznej, którego zarządzanie jest scentralizowane przez IDAE stanowiące instytucję publiczną. Do celów owego planu działań wprowadzono przydział i transfer gospodarczy przewidziane w trzecim przepisie dodatkowym dekretu z mocą ustawy nr 14/2010 wraz z wymogiem świadczenia majątkowego obciążającego jedenaście spółek objętych ustawą ustanawiającą świadczenie obowiązkowe. Celem tego transferu gospodarczego jest osiągnięcie celów IDAE.
Sąd ten wskazał, że trzeci dodatkowy przepis dekretu z mocą ustawy nr 14/2010 wymaga, aby finansowanie opierało się od tej pory tylko na niektórych przedsiębiorstwach sektora, zamiast ustanowienia ogólnego podziału obciążającego system lub finansowania z budżetu, co oznacza, że dane państwo członkowskie nakłada na te przedsiębiorstwa obowiązek świadczenia usługi publicznej zgodnie z dyrektywami 2003/54 i 2009/72. W związku z tym, zdaniem wspomnianego sądu, gdy finansowanie planów efektywności zmienia się z finansowania ogólnego obciążającego system na finansowanie obciążające określonych producentów energii, narzucone w sposób wiążący przez ustawę, ów wymóg finansowania stanowi obowiązek użyteczności publicznej, ponieważ chodzi o decyzję o charakterze ekonomiczno-finansowym, której celem i bezpośrednim zamierzeniem jest jednak podjęcie działań związanych z ochroną środowiska, w tym z efektywnością energetyczną i ochroną klimatu.
Audiencia Nacional (sąd centralny) uważa jednak, że wbrew wymogom wynikającym z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 dekret z mocą ustawy nr 14/2010 nie wyjaśnia ani kryterium zastosowanego do ustalenia wysokości świadczenia obowiązkowego, ani uzasadnienia podziału procentowego, ani kwestii, czy wielkość i znaczenie tych przedsiębiorstw w sektorze były decydujące, a jeżeli tak, to charakteru kryteriów zastosowanych do określenia tego znaczenia.
W ten sposób trzeci dodatkowy przepis dekretu z mocą ustawy nr 14/2010 ustanowił obowiązek użyteczności publicznej, nie dostarczając żadnych wskazówek ani uzasadnienia innego, niż dotyczące uzasadnionej redukcji deficytu taryfowego, co mogłoby być sprzeczne z zasadami wynikającymi z dyrektyw 2003/54 i 2009/72 w odniesieniu do wymogów usługi publicznej w sektorze energii elektrycznej. W związku z tym, gdyby środek ten był obowiązkiem użyteczności publicznej, mógłby, w formie, w jakiej został wprowadzony, pociągać za sobą dyskryminację między przedsiębiorstwami w zakresie ich praw i obowiązków, która nie byłaby wystarczająco uzasadniona i która ponadto nie respektowałaby zasad mających zastosowanie do takich obowiązków w sektorze energii elektrycznej.
W tych okolicznościach Audiencia Nacional (sąd centralny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy stanowi obowiązek użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektyw 2003/54/WE i 2009/72/WE następujące uregulowanie zawarte w trzecim przepisie dodatkowym dekretu królewskiego z mocą ustawy nr 14/2010 »Finansowanie planów na rzecz oszczędności i efektywności energetycznej na lata 2011, 2012 i 2013«: »[…] Środki pieniężne z systemu energetycznego przeznaczone na finansowanie planu działań na lata 2008–2012, przyjętego w drodze uchwały rady ministrów z dnia 8 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowego ustalenia środków, o których mowa w dokumencie zatytułowanym ‘Strategia na rzecz oszczędzania energii i efektywności energetycznej w Hiszpanii w latach 2004–2012’, przyjętym uchwałą rady ministrów z dnia 28 listopada 2003 r., przewidziane na lata 2011 i 2012 w kwocie, odpowiednio, 270 mln EUR i 250 mln EUR, będą pochodzić z wkładów każdego z przedsiębiorstw produkcyjnych [w zakresie energii elektrycznej] obliczonych procentowo w oparciu o poniższą tabelę:
Przedsiębiorstwo Procent
[…]
[Engie] Cartagena 2,07
[…]«.
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy wskazany obowiązek został zdefiniowany w sposób jasny i jest przejrzysty, niedyskryminacyjny i weryfikowalny?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W pierwszym pytaniu sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 należy dokonywać w ten sposób, że świadczenie finansowe nałożone na niektóre przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną w celu finansowania planów oszczędności i efektywności energetycznej zarządzanych przez organ władzy publicznej stanowi obowiązek użyteczności publicznej objęty tym przepisem.
Należy przede wszystkim zauważyć, że w kontekście tej kwestii sąd odsyłający odwołuje się również do art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/54. Jednakże, ponieważ z jednej strony z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w dniu wniesienia przez Engie Cartagena skargi do sądu krajowego na zaskarżone postanowienie miała zastosowanie dyrektywa 2009/72 oraz, z drugiej strony, przepis ten nie został znacząco zmieniony w następstwie przyjęcia tej dyrektywy, odpowiedź Trybunału na to pytanie będzie dotyczyć jedynie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72.
Po drugie, biorąc pod uwagę dyskusje prowadzone na rozprawie na temat ewentualnego podatkowego charakteru świadczenia obowiązkowego, należy stwierdzić, że informacje zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie pozwalają Trybunałowi na ustalenie z pewnością, czy to świadczenie ma taki charakter. Należy jednak przypomnieć, że gdyby sąd krajowy uznał, mając na względzie wykładnię mającego zastosowanie prawa krajowego, że tak właśnie jest, dyrektywa 2009/72, w tym jej art. 3 ust. 2, nie miałaby zastosowania do przepisów krajowych ustanawiających owo świadczenie obowiązkowe (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2019 r., UNESA i in., od
C‑80/18 do C‑83/18
,
EU:C:2019:934
, pkt
).
Po sformułowaniu powyższych uwag wstępnych należy przypomnieć, że art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 stanowi, iż w pełni uwzględniając odpowiednie postanowienia traktatu WE, w szczególności jego art. 86 [obecnie art. 106 TFUE], państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska. Poza tym obowiązki te muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i muszą gwarantować unijnym przedsiębiorstwom energetycznym równość dostępu do konsumentów krajowych.
W odniesieniu do pojęcia „obowiązków użyteczności publicznej” należy stwierdzić, że art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 nie zawiera żadnego odniesienia do prawa krajowego w zakresie dotyczącym znaczenia, jakie należy nadać temu pojęciu, i że w związku z tym przepis ten należy uznać, do celów stosowania niniejszej dyrektywy, za zawierający autonomiczne pojęcie prawa Unii, które musi być interpretowane jednolicie na całym jej terytorium (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 lutego 2008 r., Tele2 Telecommunication,
C‑426/05
,
EU:C:2008:103
, pkt
; z dnia 9 listopada 2016 r., Wathelet,
C‑149/15
,
EU:C:2016:840
, pkt
).
Wprawdzie zgodnie z motywem 50 dyrektywy 2009/72 obowiązki użyteczności publicznej należy określać na poziomie krajowym, z uwzględnieniem sytuacji krajowej, jednak państwa członkowskie muszą przestrzegać prawa Unii. Jednakże sformułowania te odsyłają jedynie do możliwości, jaką mają państwa członkowskie w przedmiocie decydowania, na podstawie ich prawa krajowego, czy nałożyć na niektóre przedsiębiorstwa obowiązki użyteczności publicznej, jak również w przedmiocie określenia zakresu tych obowiązków, pod warunkiem że są one zgodne z prawem Unii.
Zatem odesłanie do przepisów prawnych państw członkowskich w tym motywie dotyczy jedynie stosowania pojęcia „wymogów usługi publicznej [obowiązków użyteczności publicznej]”.
Do celów interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim wskazać, że o ile ani art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72, ani żaden inny przepis tej dyrektywy nie zawiera definicji pojęcia „obowiązków użyteczności publicznej”, o tyle możliwe jest jednak wyodrębnienie z brzmienia tego przepisu elementów składających się na to pojęcie zgodnie z dyrektywą.
Z jednej bowiem strony, z faktu, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2009/72 państwa członkowskie mogą, w ogólnym interesie gospodarczym, nałożyć na „przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym” obowiązki użyteczności publicznej, można wywnioskować, że obowiązki te muszą być tego rodzaju, że same skłaniają te przedsiębiorstwa do przyczyniania się do osiągnięcia celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym i określonego przez dane państwo członkowskie.
Z drugiej strony art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 zawiera wyraźne odesłanie do art. 86 WE (obecnie art. 106 TFUE), w związku z czym państwa członkowskie muszą w szczególności w pełni uwzględnić ten przepis traktatu przy nakładaniu obowiązków użyteczności publicznej w rozumieniu tego przepisu dyrektywy 2009/72.
Trybunał orzekł już jednak, że art. 106 ust. 2 TFUE, który dotyczy przedsiębiorstw zobowiązanych do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, zmierza do pogodzenia interesu, jaki mają państwa członkowskie w posługiwaniu się niektórymi przedsiębiorstwami jako narzędziami prowadzenia polityki gospodarczej lub społecznej, z interesem, jaki ma Unia w poszanowaniu reguł konkurencji i zachowaniu jedności rynku wewnętrznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 1999 r., Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, pkt
; a także z dnia 7 września 2016 r., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, pkt
).
Orzecznictwo to potwierdza zatem, że zainteresowane przedsiębiorstwa muszą być zobowiązane do działania na własną rękę, aby osiągnąć cel leżący w ogólnym interesie gospodarczym.
Ponadto z odniesienia do art. 106 TFUE zawartego w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 wynika, że obowiązki użyteczności publicznej, na które zezwala ten drugi ze wskazanych przepisów, stanowią odstępstwo od reguł konkurencji. Wydaje się zatem, jak wskazuje Komisja Europejska w swoich uwagach pisemnych, że obowiązek użyteczności publicznej w rozumieniu tego przepisu stanowi interwencję publiczną w funkcjonowanie rynku w celu osiągnięcia celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, który zobowiązuje przedsiębiorstwa sektora energii elektrycznej do działania na rynku na podstawie kryteriów nałożonych przez władze publiczne.
Taką interpretację pojęcia „obowiązku użyteczności publicznej” potwierdzają definicje tego pojęcia w innych aktach prawa Unii. W braku bowiem definicji tego pojęcia w dyrektywie 2009/72 i w związku z tym, że chodzi o pojęcie użyte przez prawodawcę Unii w licznych aktach prawa wtórnego, w szczególności w ramach zakresów właściwości, o których mowa w art. 4 TFUE, takich jak energia lub transport, tego rodzaju akty, inne niż dyrektywa 2009/72, stanowią odniesienia przydatne do celów interpretacji owego pojęcia w rozumieniu tej dyrektywy.
Jednakże w tym względzie, jak przypomniał rzecznik generalny w pkt 42 opinii, w szczególności z art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1370/2007, które uchyliło rozporządzenie nr 1191/69 oraz z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 3577/92 dotyczącego transportu, jak również z art. 2 pkt 14 rozporządzenia 2017/352 dotyczącego świadczenia usług portowych wynika, że pojęcie „obowiązków użyteczności publicznej” stosowane przez prawodawcę Unii do celów stosowania tych rozporządzeń odnosi się zasadniczo do zobowiązań nałożonych przez władze publiczne na podmiot gospodarczy, który nie przyjąłby tych zobowiązań lub który nie przyjąłby ich w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach, gdyby uwzględnił wyłącznie swój interes handlowy.
Wynika z tego, że uwzględniając zarówno brzmienie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72, jak i definicję pojęcia „obowiązków użyteczności publicznej”, podaną w sposób zbieżny w ramach tych aktów przyjętych przez prawodawcę Unii w dziedzinach innych, niż rynek energii elektrycznej, pojęcie to, w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72, odpowiada środkom interwencji publicznej w funkcjonowanie tego rynku, które wymagają od przedsiębiorstw sektora energii elektrycznej, w celu realizacji ogólnego interesu gospodarczego, działania na tym rynku na podstawie kryteriów nałożonych przez władze publiczne. Swoboda działania tych przedsiębiorstw na rynku energii elektrycznej jest zatem ograniczona w ten sposób, że wyłącznie w świetle ich interesów handlowych nie dostarczyłyby one niektórych towarów lub usług lub nie dostarczyłyby ich w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach.
Po drugie, należy wskazać, że ta definicja pojęcia „obowiązków użyteczności publicznej” jest zgodna z systemem wprowadzonym dyrektywą 2009/72.
Z ogólnego systemu tej dyrektywy wynika bowiem, że jej celem jest dążenie do osiągnięcia w pełni i skutecznie otwartego i konkurencyjnego wewnętrznego rynku energii elektrycznej, na którym wszyscy konsumenci mogą swobodnie wybierać swoich dostawców i na którym wszyscy dostawcy mogą swobodnie dostarczać swoje produkty swym klientom (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
,
; a także z dnia 17 października 2019 r., Elektrorazpredelenie Yug,
C‑31/18
,
EU:C:2019:868
, pkt
).
W tym kontekście dyrektywa 2009/72 zezwala jednak państwom członkowskim, pod określonymi przez nią warunkami, na nakładanie, w ogólnym interesie gospodarczym, obowiązków użyteczności publicznej, które ograniczają swobodę działania zainteresowanych podmiotów gospodarczych na odnośnym rynku, a tym samym wpływają na otwarty proces konkurencyjny na tym rynku. Właśnie z tego względu, że obowiązki użyteczności publicznej mogą stanowić ograniczenie w osiągnięciu w pełni i skutecznie otwartego i konkurencyjnego wewnętrznego rynku energii elektrycznej, prawodawca Unii nałożył na państwa członkowskie warunki, których muszą one przestrzegać, gdy nakładają na te podmioty gospodarcze takie obowiązki. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy rozpatrywane obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne oraz muszą gwarantować unijnym przedsiębiorstwom energetycznym równy dostęp do odbiorców krajowych.
Badanie, czy świadczenie obowiązkowe wchodzi w zakres pojęcia „obowiązków użyteczności publicznej” w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 należy przeprowadzić w świetle powyższych rozważań.
W tym względzie należy wskazać, że wedle sądu krajowego, wprowadzając świadczenie obowiązkowe przewidziane w trzecim przepisie dodatkowym dekretu z mocą ustawy nr 14/2010, na podstawie którego przyjęto zaskarżone rozporządzenie, ustawodawca krajowy chciał zmniejszyć deficyt taryfowy w sektorze energii elektrycznej, unikając obciążania finansowaniem tej obniżki całego systemu elektroenergetycznego, a zatem konsumentów. Sąd ten wskazał, że dochody pochodzące z tego świadczenia są wykorzystywane na finansowanie planów działań zarządzanych przez IDAE, co zdaniem Engie Cartagena i spółek uczestniczących w postępowaniu przed sądem odsyłającym potwierdza, że celem, do którego zmierza świadczenie obowiązkowe, jest ochrona środowiska i uzyskanie oszczędności energii.
Należy jednak stwierdzić, że ponieważ to świadczenie obowiązkowe nie nakłada na zainteresowane przedsiębiorstwa żadnych wymogów, które ograniczyłyby ich swobodę działania na rynku energii elektrycznej, tego rodzaju świadczenie nie może wchodzić w zakres pojęcia „obowiązku użyteczności publicznej” w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72. W szczególności, poprzez nałożenie tego świadczenia, przedsiębiorstwa te nie są w żaden sposób nakłaniane do dostarczania pewnych towarów lub usług, których by nie dostarczyły lub których by nie dostarczyły w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach, gdyby brały pod uwagę jedynie swój interes handlowy.
W tym względzie należy zauważyć, że sam fakt, że dochody ze świadczenia obowiązkowego są przekazywane do funduszu zarządzanego przez IDAE, który jest odpowiedzialny za wdrażanie środków planu działań w ramach oszczędności i efektywności energetycznej, nie oznacza, że podmioty gospodarcze podlegające obowiązkowi płacenia tego świadczenia są obciążone „obowiązkiem użyteczności publicznej” w rozumieniu tego przepisu.
Okoliczność ta dotyczy bowiem jedynie ostatecznego przeznaczenia dochodów ze świadczenia obowiązkowego, co nie jest wystarczające, aby uznać, że zapłata tego świadczenia stanowi „obowiązek użyteczności publicznej” w rozumieniu tego przepisu, jak zdefiniowano w pkt 45 niniejszego wyroku. Okoliczność, że IDAE może ewentualnie dążyć do osiągnięcia celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, nie ma sama w sobie znaczenia, ponieważ wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy kwestii, czy obowiązek użyteczności publicznej nałożono nie na ten instytut, lecz na przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną.
Ponadto przyjęcie stanowiska bronionego przez Engie Cartagena i spółki uczestniczące w postępowaniu głównym zakładałoby, że każdy obowiązek zapłaty świadczenia finansowego, przewidziany w przepisach krajowych, nałożony na podmioty gospodarcze na rynku energii elektrycznej stanowiłby, jedynie ze względu na przeznaczenie końcowego zysku z tego świadczenia, „obowiązek użyteczności publicznej” w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72, co wyraźnie wykraczałoby poza zakres tego pojęcia, jak zostało ono zastosowane przez prawodawcę Unii w ramach tego przepisu.
Podobnie wniosku zawartego w pkt 51 niniejszego wyroku nie może podważyć wskazana przez sąd odsyłający okoliczność, że plany działań w zakresie oszczędności i efektywności energetycznej były wcześniej finansowane jako koszty obciążające cały system elektroenergetyczny, a zatem ostatecznie konsumentów końcowych, a nie, jak obecnie, niektórych producentów energii elektrycznej. Okoliczność ta dotyczy bowiem osób zobowiązanych do zapłaty świadczenia w ramach finansowania tych działań, co, jak wskazała Komisja w swoich uwagach pisemnych, zasadniczo nie może wpływać na charakter tego zobowiązania.
Wreszcie należy zauważyć, że w przeciwieństwie do twierdzeń Engie Cartagena i spółek uczestniczących w postępowaniu głównym, świadczenie obowiązkowe różni się od zobowiązań krajowych będących przedmiotem sporu w sprawach, w których wydano wyroki: z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
); z dnia 21 grudnia 2011 r., ENEL (
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
); z dnia 7 września 2016 r., ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
). Sprawy, w których zapadły te wyroki, dotyczyły bowiem środków krajowych nakładających, odpowiednio, wymogi dotyczące „cen referencyjnych” dostaw gazu ziemnego, formułowania ofert dostaw energii elektrycznej oraz regulowanych taryf za sprzedaż gazu ziemnego. Wszystkie te środki określały zatem zasady dostarczania towarów lub usług przez zainteresowane przedsiębiorstwa.
Z powyższych rozważań wynika, że wykładni art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 należy dokonywać w ten sposób, że świadczenie finansowe nałożone na niektóre przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną w celu finansowania planów oszczędności i efektywności energetycznej zarządzanych przez organ władzy publicznej nie stanowi obowiązku użyteczności publicznej objętego tym przepisem.
Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE należy interpretować w ten sposób, że świadczenie finansowe nałożone na niektóre przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną w celu finansowania planów oszczędności i efektywności energetycznej zarządzanych przez organ władzy publicznej nie stanowi obowiązku użyteczności publicznej objętego tym przepisem.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.