CELEX: 62017CJ0395
Traktatbrud
egne indtægter
de oversøiske landes og territoriers (OLT) associering med Den Europæiske Union
afgørelse 91/482/EØF
afgørelse 2001/822/EF
tilladelse af import til Unionen med fritagelse for told af varer med oprindelse i OLT
varecertifikat EUR. 1
et OLT’s myndigheders ulovlige udstedelse af certifikater
told ikke opkrævet af de importerende medlemsstater
artikel 4, stk. 3, TEU
princippet om loyalt samarbejde
ansvar for den medlemsstat, der opretholder særlige forbindelser med det pågældende OLT
forpligtelse til at kompensere for det tab af Unionens egne indtægter, der er forvoldt ved den ulovlige udstedelse af varecertifikater EUR. 1
import af mælkepulver og ris fra Curaçao samt af gryn og semulje fra Aruba

I stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 5 i EF-traktaten (senere artikel 10 EF, nu artikel 4, stk. 3, TEU), idet det ikke har kompenseret for det tab af egne indtægter, der burde have været fastlagt og stillet til rådighed for EU-budgettet i overensstemmelse med artikel 2, 6, 10, 11 og 17 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (
EFT 1989, L 155, s. 1
) (nu artikel 2, 6, 10, 11 og 17 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22.5.2000 om gennemførelse af afgørelse 94/728/EF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (
EFT 2000, L 130, s. 1
)), hvis der ikke var blevet udstedt varecertifikater EUR. 1 i strid dels med artikel 101, stk. 1, i Rådets afgørelse 91/482/EØF af 25. juli 1991 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (
EFT 1991, L 263, s. 1
, herefter »OLT-afgørelsen af 1991«) og med artikel 12, stk. 6, i bilag II til den nævnte afgørelse for så vidt angår import af mælkepulver og ris fra Curaçao i perioden 1997/2000, dels med artikel 35, stk. 1, i Rådets afgørelse 2001/822/EF af 27. november 2001 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Fællesskab (»den oversøiske associeringsafgørelse«) (
EFT 2001, L 314, s. 1
, herefter »OLT-afgørelsen af 2001«) og med artikel 15, stk. 4, i bilag III til den nævnte afgørelse for så vidt angår import af gryn og semulje fra Aruba i perioden 2002/2003.
Retsforskrifter
Folkeretten
De Forenede Nationers pagt blev undertegnet i San Francisco den 26. juni 1945. Denne pagts artikel 73, som findes i pagtens kapitel XI med overskriften »Erklæring angående ikke-selvstyrende områder«, bestemmer:
»Medlemmer af de Forenede Nationer, som har eller påtager sig ansvaret for administrationen af områder, hvis folk endnu ikke i fuldt mål har opnået selvstyre, anerkender den grundsætning, at disse områders indbyggeres interesser er af altovervejende betydning. De påtager sig som et helligt hverv forpligtelsen til, inden for det ved nærværende pagt oprettede mellemfolkelige freds- og sikkerhedssystem, at fremme til det yderste disse områders indbyggeres velfærd og med dette formål for øje:
[…]
b. at fremme selvstyre, at tage behørigt hensyn til folkenes politiske ønsker og støtte dem i den fremadskridende udvikling af deres frie politiske institutioner overensstemmende med hvert områdes og dets befolkningers særlige forhold samt disses forskellige udviklingsgrad
[…]«
EU-retten
EF-traktaten
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for det foreholdte traktatbrud, ligger både forud for og efter Amsterdamtraktatens ikrafttræden, ved hvilken traktat EF-traktaten blev ændret. De bestemmelser, der er relevante for nærværende traktatbrudssøgsmål, er dog i det væsentlige forblevet identiske. EF-traktatens artikel 5 (senere artikel 10 EF) havde følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver.
De afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare.«
Denne bestemmelse er i det væsentlige blevet erstattet af artikel 4, stk. 3, TEU.
Denne traktats fjerde del med overskriften »De oversøiske landes og territoriers associering« omfattede traktatens artikel 131-137 (senere, efter ændring, artikel 182 EF –188 EF, nu artikel 198 TEUF –204 TEUF). Den nævnte artikel 131 (senere, efter ændring, artikel 182 EF, nu artikel 198 TEUF) havde følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne er enige om at associere de ikke-europæiske lande og territorier, der opretholder særlige forbindelser med Belgien, Danmark, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige, med Fællesskabet. Disse lande og territorier, i det følgende benævnt »lande og territorier«, er opregnet i den liste, som er knyttet til denne traktat som bilag IV.
Formålet med associeringen er at fremme den økonomiske og sociale udvikling i disse lande og territorier og at oprette nære økonomiske forbindelser mellem disse og Fællesskabet som helhed.
I overensstemmelse med principperne i denne traktats præambel skal associeringen først og fremmest åbne mulighed for at tjene befolkningernes interesser i disse lande og territorier og øge deres velstand for herved at lede dem frem til den økonomiske, sociale og kulturelle udvikling, som de tilstræber.«
Den nævnte traktats artikel 133, stk. 1 (senere, efter ændring, artikel 184, stk. 1, EF, nu artikel 200, stk. 1, TEUF), fastsatte:
»Varer med oprindelse i disse lande og territorier nyder ved indførsel til medlemsstaterne godt af den fuldstændige afskaffelse af tolden mellem medlemsstaterne, som gradvis finder sted i overensstemmelse med denne traktats bestemmelser.«
Samme traktats artikel 136 (senere, efter ændring, artikel 187 EF, nu artikel 203 TEUF) lød sål edes:
»For en første periode på fem år efter denne traktats ikrafttræden fastlægges de nærmere retningslinjer for og fremgangsmåden ved disse landes og territoriers associering med Fællesskabet i en til denne traktat knyttet gennemførelseskonvention.
Inden udløbet af den i foregående stykke nævnte gennemførelseskonvention vedtager Rådet, med udgangspunkt i de opnåede resultater og på grundlag af de principper, der er nedfældet i denne traktat, enstemmigt de bestemmelser, der skal gælde for en ny periode.«
EF-traktatens artikel 227, stk. 1 og 3 (senere, efter ændring, artikel 299, stk. 1 og 3, EF, nu artikel 52, stk. 1, TEU og artikel 355, stk. 2, TEUF), fastsatte:
»1.   Denne traktat gælder for Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
[…]
3.   På de oversøiske lande og territorier, der er opregnet i listen i bilag IV til denne traktat, anvendes den særlige associeringsordning, som er nærmere fastlagt i denne traktats fjerde del.
Denne traktat finder ikke anvendelse på de oversøiske lande og territorier der opretholder særlige forbindelser med Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, og som ikke er nævnt i ovenstående liste.«
Den liste, der fremgik af bilag IV til EF-traktaten (senere, efter ændring, bilag II til EF-traktaten, nu bilag II til EUF-traktaten), med overskriften »Oversøiske lande og territorier, på hvilke bestemmelserne i fjerde del i traktaten finder anvendelse«, omfattede bl.a. Aruba og De Nederlandske Antiller, heriblandt Curaçao.
Forordning nr. 1552/89 og forordning nr. 1150/2000
Artikel 2, 6, 10, 11 og 17 i forordning nr. 1552/89 (senere artikel 2, 6, 10, 11 og 17 i forordning nr. 1150/2000) regulerede, på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, successivt de betingelser, hvorpå medlemsstaterne var forpligtet til at fastlægge og stille Unionens egne indtægter, herunder told, til rådighed for EU-budgettet.
OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001
Første betragtning til OLT-afgørelsen af 1991 bestemte:
»Det er nødvendigt for en ny periode at fastsætte de bestemmelser, der skal gælde for associeringen af de oversøiske lande og territorier, i det følgende benævnt »OLT«, med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab; disse bestemmelser finder anvendelse på de territorier, der henhører under Den Franske Republik, de lande og territorier, der henhører under Det Forenede Kongerige, de lande, der henhører under Kongeriget Nederlandene, og delvis på Grønland.«
I overensstemmelse med denne afgørelses artikel 1 havde denne til formål at lette og fremskynde den økonomiske, kulturelle og sociale udvikling og styrke de økonomiske strukturer i de i bilag I til den nævnte afgørelse opførte OLT. I punkt 4 i dette bilag var nævnt De Nederlandske Antiller, heriblandt Curaçao, samt Aruba, som OLT under Kongeriget Nederlandene.
Artikel 6, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 1991 bestemte:
»Inden for rammerne af deres respektive beføjelser undersøger de myndigheder, som deltager i den i artikel 10 omhandlede procedure for partnerskab, regelmæssigt resultaterne af anvendelsen af afgørelsen, og giver de råd og impulser, der er nødvendige for virkeliggørelsen af afgørelsens mål.«
Denne afgørelses artikel 10 havde følgende ordlyd:
»Der indføres en konsultationsprocedure baseret på princippet for partnerskabet mellem Kommissionen, medlemsstaten og OLT for at give de lokale kompetente myndigheder i OLT mulighed for i højere grad at deltage i arbejdet med gennemførelsen af principperne for OLT’s associering med EØF, idet de pågældende medlemsstaters centrale myndigheders beføjelser samtidig tilgodeses.
Med dette partnerskab, for hvilket der er fastsat nærmere bestemmelser i afgørelsens artikel 234 til 236, vil der være mulighed for at undersøge de handlinger, der gennemføres inden for associeringen, og drøfte de problemer, der eventuelt måtte opstå i forholdet mellem OLT og Fællesskabet.«
Artikel 101, stk. 1, i den nævnte afgørelse var affattet således:
»Varer med oprindelse i OLT fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indførsel i Fællesskabet.«
I henhold til artikel 108, stk. 1, første led, i OLT-afgørelsen af 1991 var begrebet varer med oprindelsesstatus og metoderne for administrativt samarbejde i forbindelse hermed defineret i bilag II til afgørelsen.
Denne afgørelses artikel 234 havde følgende ordlyd:
»Fællesskabets aktioner bygger så vidt muligt på et nært samarbejde mellem Kommissionen, den medlemsstat, hvorunder et OLT hører, og OLT’s lokale kompetente myndigheder.
Dette samarbejde benævnes i det følgende »partnerskab«.«
Artikel 235, stk. 1 og 2, i den nævnte afgørelse bestemte:
»1.   Partnerskabet omfatter planlægning, forberedelse, finansiering, overvågning og evaluering af de foranstaltninger, som Fællesskabet iværksætter inden for rammerne af denne afgørelse, samt ethvert problem, som måtte opstå i forbindelserne mellem OLT og Fællesskabet.
2.   Til dette formål kan der nedsættes en rådgivende arbejdsgruppe for associeringen med OLT bestående af de i artikel 234 nævnte partnere dels efter det pågældende OLT’s geografiske beliggenhed, dels efter grupper af OLT, som hører under samme medlemsstat, navnlig på anmodning af det pågældende OLT. Disse arbejdsgrupper nedsættes:
–
dels på ad hoc basis til at behandle specifikke spørgsmål
–
dels på varig basis for den resterende periode inden for rammerne af associeringsafgørelsen; i så tilfælde afholder de møde mindst en gang om året for at gøre status over gennemførelsen af denne afgørelse eller for at behandle de øvrige spørgsmål, der er omhandlet i stk. 1.«
Samme afgørelses artikel 237 lød således:
»Med forbehold af denne afgørelses særlige bestemmelser om forbindelserne mellem OLT og OD finder afgørelsen anvendelse dels på det geografiske område, hvor Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab finder anvendelse, og på de i nævnte Traktat fastsatte betingelser, dels på OLT’s områder.«
Artikel 1 i bilag II til OLT-afgørelsen af 1991 om definition af begrebet »varer med oprindelsesstatus« og om metoder for administrativt samarbejde bestemte følgende:
»Ved anvendelsen af afgørelsens bestemmelser om handelssamarbejde anses en vare for at have oprindelse i de oversøiske lande og territorier, i det følgende benævnt »OLT«, i Fællesskabet eller i AVS-staterne, hvis den enten er fuldt ud fremstillet eller tilstrækkeligt forarbejdet dér.«
Dette bilags artikel 12, stk. 1 og 6, bestemte:
»1.   Varernes oprindelsesstatus, som defineret i dette bilag, dokumenteres ved fremlæggelse af et varecertifikat EUR. 1, der er vist i bilag 4 til dette bilag.
[…]
6.   Varecertifikat EUR. 1 udstedes af toldmyndighederne i OLT-udførselsstaten, såfremt produkterne kan betragtes som varer med oprindelsesstatus i henhold til dette bilag.«
Det nævnte bilags artikel 26 med overskriften »Kontrol af varecertifikat EUR. 1 og certifikat EUR. 2« var affattet således:
»1.   Efterfølgende kontrol af varecertifikat EUR. 1 og certifikat EUR. 2 foretages ved stikprøver og i øvrigt, når indførselsstatens toldmyndigheder nærer begrundet tvivl om dokumentets ægthed eller rigtigheden af oplysningerne vedrørende de pågældende varers faktiske oprindelse.
[…]
6.   Hvis det af kontrolproceduren eller andre til rådighed værende oplysninger synes at fremgå, at dette bilags bestemmelser overtrædes, skal det pågældende OLT på eget initiativ eller på Kommissionens anmodning hurtigt foretage eller lade foretage passende undersøgelser med henblik på at afsløre og forhindre sådanne overtrædelser. Kommissionen kan deltage i disse undersøgelser.
[…]
7.   Sager, som ikke har kunnet afgøres mellem toldmyndighederne i henholdsvis indførselsstaten og OLT-udførselsstaten, eller sager, som rejser spørgsmål med hensyn til fortolkningen af dette bilag, skal forelægges Vareoprindelsesudvalget, der er nedsat ved [Rådets forordning (EØF) nr. 802/68 af 27. juni 1968 om den fælles definition af begrebet varers oprindelse (den danske specialudgave: serie I kapitel 1968(I), s. 157)].«
I overensstemmelse med denne forordnings artikel 12, stk. 1, består vareoprindelsesudvalget af repræsentanter for medlemsstaterne og har en repræsentant for Kommissionen som formand.
OLT-afgørelsen af 1991 fandt anvendelse indtil den 1. december 2001. Den 2. december 2001 trådte OLT-afgørelsen af 2001 i kraft. Sidstnævnte afgørelses artikel 4, stk. 1, bestemte følgende:
»Inden for rammerne at det partnerskab, der er fastsat i artikel 7, har OLT’s myndigheder i første række ansvaret for udformning af associerings- og udviklingsstrategier samt gennemførelse heraf ved sammen med Kommissionen og den medlemsstat, det pågældende OLT hører under, at udarbejde enhedsprogrammeringsdokumenter […] og samarbejdsprogrammer.«
Artikel 7 i OLT-afgørelsen af 2001 bestemte:
»1.   Med det formål, at OLT skal kunne deltage fuldt ud i gennemførelsen af OLT-EF-associeringen, og med passende hensyntagen til, hvorledes medlemsstaternes institutioner er organiseret, anvender associeringen en konsultationsprocedure baseret på de bestemmelser, der er nævnt nedenfor. Denne procedure skal omfatte alle spørgsmål, der opstår i forbindelserne mellem OLT og Fællesskabet.
[…]
3.   Der skal være særskilte partnerskaber mellem Kommissionen, den medlemsstat, det enkelte OLT hører under, og hvert enkelt OLT repræsenteret ved dets myndigheder, for at denne afgørelses formål og principper, som nævnt navnlig i artikel 4 og 19, kan omsættes til praksis. Denne trilaterale konsultation benævnes i det følgende »partnerskabet«.
Der nedsættes for hvert OLT partnerskabsarbejdsgrupper af rådgivende karakter. Ovennævnte tre parter skal være medlemmer heraf. Disse arbejdsgrupper kan indkaldes på anmodning af Kommissionen, en medlemsstat eller et OLT. På anmodning af en af parterne kan flere forskellige arbejdsgrupper holde fælles møder for at behandle spørgsmål af fælles interesse eller regionale aspekter af associeringen.
4.   Konsultationen finder sted i fuld overensstemmelse med de tre parters respektive institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser.
[…]«
Denne afgørelses artikel 35 lød således:
»1.   Varer med oprindelse i OLT fritages for importafgifter ved indførsel i Fællesskabet.
2.   Begrebet varer med oprindelsesstatus og de tilhørende metoder for administrativt samarbejde er defineret i bilag III.«
Artikel 2 i bilag III til nævnte afgørelse om definition af begrebet »produkter med oprindelsesstatus« og metoder for administrativt samarbejde, fastsatte i stk. 1 de produkter, som blev anset for at være produkter med oprindelse i OLT.
I overensstemmelse med dette bilags artikel 14, stk. 1, litra a), var produkter med oprindelse i OLT ved indførsel i Fællesskabet omfattet af de fordele, der fulgte af OLT-afgørelsen af 2001, når der blev forelagt et varecertifikat EUR.1.
Artikel 15, stk. 1 og 4, i det nævnte bilag bestemte:
»1.   Det eksporterende OLT’s toldmyndigheder udsteder et varecertifikat EUR.1 efter skriftlig anmodning fra eksportøren eller, på eksportørens ansvar, fra dennes befuldmægtigede repræsentant.
[…]
4.   Varecertifikat EUR.1 udstedes af toldmyndighederne i det eksporterende OLT, hvis de pågældende produkter kan anses som produkter med oprindelse i OLT, Fællesskabet eller AVS-staterne og opfylder de øvrige betingelser i dette bilag.«
Artikel 32 i bilag III til OLT-afgørelsen af 2001 med overskriften »Kontrol af beviser for oprindelse« var affattet således:
»1.   For at sikre en korrekt anvendelse af dette bilag yder OLT, Fællesskabet og AVS-staterne gennem de kompetente toldmyndigheder hinanden gensidig bistand ved kontrollen med ægtheden af varecertifikater EUR.1 eller fakturaerklæringer og med rigtigheden af de oplysninger, der afgives i disse dokumenter.
[…]
2.   Efterfølgende kontrol af oprindelsesbeviser skal foretages ved stikprøver, og i øvrigt når indførselslandets toldmyndigheder nærer begrundet tvivl om dokumenternes ægthed, de pågældende produkters oprindelsesstatus eller opfyldelsen af de øvrige betingelser i dette bilag.
[…]
8.   Hvis det af kontrolproceduren eller andre foreliggende oplysninger synes at fremgå, at bestemmelserne i dette bilag overtrædes, skal OLT på eget initiativ eller efter anmodning fra Fællesskabet hurtigt foretage eller lade foretage passende undersøgelser for at afsløre og forhindre sådanne overtrædelser. Kommissionen kan eventuelt deltage i undersøgelserne.«
Dette bilags artikel 34 med overskriften »Bilæggelse af tvister« bestemte i stk. 1:
»Hvis der i forbindelse med den i artikel 32 og 33 fastsatte kontrolprocedure opstår tvister, der ikke kan bilægges mellem de toldmyndigheder, der anmoder om kontrol, og de toldmyndigheder, der er ansvarlige for dens gennemførelse, eller hvis der opstår tvister om fortolkningen af dette bilag, forelægges disse for Toldkodeksudvalget, Vareoprindelsesgruppen, der er nedsat ved [Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (
EFT 1992, L 302, s. 1
)].«
I overensstemmelse med denne forordnings artikel 247, stk. 1, bestod toldkodeksudvalget af repræsentanter for medlemsstaterne og havde Kommissionens repræsentant som formand.
Toldkodeksen
Artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 239 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (
EFT 1992, L 302, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2700/2000 af 16. november 2000 (
EFT 2000, L 311, s. 17
) (herefter »toldkodeksen«), præciserede de betingelser, hvorunder medlemsstaterne kunne undlade en efterfølgende bogføring af told eller foretage en godtgørelse af eller en fritagelse for denne told.
Forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002
Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (
EFT 2002, L 248, s. 1
), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13. december 2006 (
EUT 2006, L 390, s. 1
) (herefter »finansforordningen«), bestemmer i forordningens artikel 73a:
»Uden at dette berører bestemmelserne i specifikke forordninger eller anvendelsen af Rådets afgørelse om Fællesskabernes ordning vedrørende egne indtægter, er Fællesskabernes fordringer over for tredjemand og tredjemands fordringer over for Fællesskaberne underlagt en forældelsesfrist på fem år.
Datoen for beregning af forældelsesfristen og betingelserne for fristafbrydelse fastsættes i gennemførelsesbestemmelserne.«
Forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002
Artikel 85b i Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1605/2002 (
EFT 2002, L 357, s. 1
), som ændret ved Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 478/2007 af 23. april 2007 (
EUT 2007, L 111, s. 13
) (herefter »gennemførelsesforordningen«), med overskriften »Forældelsesregler« bestemmer i stk. 1, første afsnit:
»Forældelsesfristen for Fællesskabernes fordringer over for tredjemand begynder at løbe ved udløbet af den frist, som er meddelt debitor i debetnotaen […]«
Nederlandsk ret
I overensstemmelse med Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Kongeriget Nederlandenes charter), i den affattelse, der finder anvendelse i den omtvistede periode, bestod Kongeriget Nederlandene af tre lande
(landen)
, nemlig Nederlandene
(Nederland)
, De Nederlandske Antiller
(Nederlandse Antillen)
og Aruba. I denne periode var Curaçao en integrerende del af De Nederlandske Antiller.
I henhold til dette charters artikel 3, stk. 1, litra b), henhørte udenrigsanliggender under »Kongeriget Nederlandenes kompetence«.
Nævnte charters artikel 50, stk. 1, bestemte følgende:
»Lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger i De Nederlandske Antiller og i Aruba, som er i strid med dette charter, med et internationalt instrument, med en lov i Kongeriget eller med en bekendtgørelse for Kongeriget, eller med interesser, hvis fremme eller beskyttelse henhører under Kongerigets kompetence, kan suspenderes eller annulleres af Kongen i hans egenskab af chef for Kongeriget ved et begrundet dekret. […]«
Artikel 51 i samme charter var affattet således:
»Hvis et organ i De Nederlandske Antiller eller i Aruba ikke udfører eller ikke på passende vis udfører sine funktioner i overensstemmelse med chartret, med et internationalt instrument, med en lov i Kongeriget eller med en bekendtgørelse for Kongeriget, kan en bekendtgørelse for Kongeriget, hvori det retlige grundlag og den begrundelse, hvorpå denne bekendtgørelse er baseret, fastslå, hvorledes de nævnte funktioner skal opfyldes.«
Artikel 52 i Kongeriget Nederlandenes charter bestemte:
»Med samtykke fra Kongen kan landets lovgivning tildele Kongen, i hans egenskab af chef for Kongeriget, eller guvernøren, i dennes egenskab af et organ for Kongeriget, beføjelser vedrørende det nævnte lands anliggender.«
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten
I 1997-2000 blev der importeret mælkepulver og ris fra Curaçao til Tyskland, og, i 2002 og 2003, gryn og semulje fra Aruba til Nederlandene.
Myndighederne i Curaçao og Aruba havde udstedt varecertifikater EUR. 1 (herefter »varecertifikater EUR. 1«) for disse varer, selv om sidstnævnte ikke opfyldte de krævede betingelser for at kunne anses for at være produkter med præferenceoprindelse i henhold til artikel 101, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 1991 og i henhold til artikel 35, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 2001.
Udstedelsen af varecertifikater EUR. 1 af myndighederne i Curaçao og Aruba var genstand for undersøgelser foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF). Dette kontor offentliggjorde sine missionsrapporter angående Curaçao og Aruba henholdsvis den 24. oktober 2000 og den 23. december 2004.
Efter disse undersøgelser underrettede Kommissionen de nederlandske og tyske myndigheder om, at disse varecertifikater EUR. 1 var ulovlige og opfordrede disse myndigheder til at opkræve den told, der vedrørte de tilsvarende importer. De nederlandske og tyske myndigheder fastslog kun en del af denne told, idet restbeløbet var forældet.
Ved skrivelser af henholdsvis den 27. januar og den 31. maj 2012 holdt Kommissionen Kongeriget Nederlandene ansvarligt for den fejl, der var begået af myndighederne i Curaçao og Aruba. Kommissionen anmodede Kongeriget Nederlandene om, senest henholdsvis den 20. marts og den 20. juli 2012, at kompensere for det deraf følgende tab af egne indtægter.
Den administrative procedure
Da Kongeriget Nederlandene ikke efterkom denne anmodning, tilstillede Kommissionen den 21. november 2013 en åbningsskrivelse til dette, som de nederlandske myndigheder besvarede den 20. februar 2014, idet det nægtede ethvert ansvar for dets OLT’s handlinger.
Den 17. oktober 2014 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Kongeriget Nederlandene, hvori den fastholdt den opfattelse, der var tilkendegivet i åbningsskrivelsen. Fristen for at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme den begrundede udtalelse udløb den 17. december 2014.
Ved skrivelse af 19. november 2015 besvarede Kongeriget Nederlandene den begrundede udtalelse og afviste fortsat ethvert ansvar.
Kommissionen besluttede derefter at anlægge denne sag.
Om søgsmålet
Om formaliteten
Parternes argumenter
Kongeriget Nederlandene har bestridt, at søgsmålet kan fremmes til realitetsbehandling, med den begrundelse, at stævningen er tvetydig og ikke på en sammenhængende og præcis måde fremstiller grundlaget for den tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af artikel 5 i EF-traktaten (senere artikel 10 EF, nu artikel 4, stk. 3, TEU), som foreholdes det. Kongeriget Nederlandene har i denne forbindelse bemærket, at Kommissionen i visse punkter i stævningen synes at gøre gældende, at Kongeriget Nederlandene er ansvarligt for de handlinger, der er foretaget af toldmyndighederne i dets OLT, som hvis disse myndigheder var dets egne myndigheder, mens Kommissionen i andre punkter foreholder Kongeriget Nederlandene at have undladt at vedtage passende foranstaltninger med henblik på at forhindre disse myndigheders ulovlige udstedelse af varecertifikater EUR. 1.
Kommissionen har gjort gældende, at dets søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Domstolens bemærkninger
Det fremgår af fast retspraksis vedrørende artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement, at enhver stævning tilstrækkeligt klart og præcist skal angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, således at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt (dom af 11.7.2018, Kommissionen mod Belgien,
C-356/15
,
EU:C:2018:555
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har ligeledes fastslået, at et søgsmål, der anlægges i henhold til artikel 258 TEUF, skal indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at medlemsstaten og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den hævdede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det hævdede traktatbrud er begået (dom af 11.7.2018, Kommissionen mod Belgien,
C-356/15
,
EU:C:2018:555
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Særligt skal Kommissionens søgsmål indeholde en sammenhængende og detaljeret redegørelse for dens grunde til at antage, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en af sine forpligtelser i henhold til traktaterne (dom af 11.7.2018, Kommissionen mod Belgien,
C-356/15
,
EU:C:2018:555
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at Kommissionen præcist har angivet den bestemmelse i EU-retten, som angiveligt er tilsidesat af Kongeriget Nederlandene, dvs. artikel 5 i EF-traktaten (senere artikel 10 EF, nu artikel 4, stk. 3, TEU), og de forhold, som foreholdes Kongeriget Nederlandene, nemlig manglende kompensation af det beløb, med tillæg af morarenter, som svarer til det tab af traditionelle egne indtægter, som følger af den udstedelse af varecertifikater EUR. 1 i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, som blev foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba.
Desuden forholder det sig således, at selv om det i Kommissionens stævning anføres, at Nederlandene eventuelt har undladt at vedtage passende foranstaltninger med henblik på at undgå en sådan ulovlig udstedelse, fremgår det klart af denne stævning, at genstanden for Kommissionens søgsmål ikke er denne eventuelle undladelse, men udelukkende Kongeriget Nederlandenes manglende kompensation af det tab af traditionelle egne indtægter, som følger af den ulovlige udstedelse af de pågældende varecertifikater EUR. 1.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 43 i forslaget til afgørelse, har den omstændighed, at det i den nævnte stævning ikke præciseres, om denne ulovlige udstedelse ifølge Kommissionen er resultatet af handlinger foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba, som kan tilskrives Kongeriget Nederlandene, eller konsekvensen af denne medlemsstats undladelse af at vedtage passende foranstaltninger med henblik på at imødegå en sådan udstedelse, i øvrigt ikke forhindret denne i effektivt at udøve dens ret til forsvar hvad angår det foreholdte traktatbrud.
Kongeriget Nederlandenes afvisningspåstand skal følgelig forkastes.
Om realiteten
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene, i medfør af det princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 5 i EF-traktaten (senere artikel 10 EF, nu artikel 4, stk. 3, TEU), er forpligtet til at kompensere for det tab af traditionelle egne indtægter, der følger af den omstændighed, at myndighederne i Curaçao og Aruba udstedte varecertifikater EUR. 1 i strid med bestemmelserne i OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001 og derved forhindrede de importerende medlemsstater i at opkræve den told, som vedrørte de pågældende importer.
I denne henseende er Kommissionen for det første af den opfattelse, at Kongeriget Nederlandene som medlemsstat bør påtage sig ansvaret for de retsakter, som er vedtaget og de forsømmelser, som er begået af myndighederne i Curaçao og Aruba, som er i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, henset til de særlige forbindelser, som Kongeriget Nederlandene opretholdt med disse OLT, som ifølge Kommissionen ikke var uafhængige stater og begge to var en integrerende del af dette kongerige.
Kommissionen har tilføjet, at Kongeriget Nederlandene ikke kan påberåbe sig det selvstyre, som tilkom Curaçao og Aruba, jf. Kongeriget Nederlandenes charter, med henblik på at begrunde den manglende overholdelse af dets forpligtelser, der følger af princippet om loyalt samarbejde. Desuden er selvstyret for disse OLT ikke fuldstændigt, for så vidt som Kongeriget Nederlandenes myndigheder i henhold til dette charters artikel 50-52 råder over beføjelser, som gør det muligt at sikre, at myndighederne i Curaçao og Aruba overholder bestemmelserne i OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001.
Kommissionen har for det andet bemærket, at princippet om loyalt samarbejde pålægger medlemsstaterne at træffe alle de foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten. I det foreliggende tilfælde forhindrede den ulovlige udstedelse af varecertifikater EUR. 1 foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba opkrævningen af told, og at denne told blev stillet til rådighed for EU-budgettet som egne indtægter. Ved at undlade at kompensere for dette tab af egne indtægter har Kongeriget Nederlandene imidlertid forhindret Unionens system med egne indtægter i at være velfungerende, for så vidt som der skal kompenseres for det nævnte tab af alle medlemsstaterne gennem en stigning af egen indtægt baseret på bruttonationalproduktet. Følgelig kræver beskyttelsen af EU-budgettet, at Kongeriget Nederlandene kan holdes ansvarligt for, at myndighederne i Curaçao og Aruba tilsidesatte OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, og kan tilpligtes at kompensere for det deraf følgende indtægtstab.
Kommissionen har for det tredje gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene er forpligtet til at betale morarenter af det beløb, der svarer til dette tab af egne indtægter. Ifølge Kommissionen er forpligtelsen til at betale sådanne morarenter ikke baseret på EU-lovgivningen vedrørende egne indtægter, men følger direkte af forpligtelsen til loyalt samarbejde, henset til den uadskillelige forbindelse mellem forpligtelsen til at fastlægge Unionens egne indtægter, forpligtelsen til at indbetale disse til Kommissionens konto inden for de fastsatte frister og endelig forpligtelsen til at betale morarenter.
Kongeriget Nederlandene har, støttet af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, bestridt det traktatbrud, som foreholdes det. Kongeriget Nederlandene er for det første, idet det anerkender, at det er direkte ansvarligt for handlinger foretaget af de lande, som det udgøres af, af den opfattelse, at dette ansvar udelukkende omfatter en tilsidesættelse af forpligtelser, som påhviler dette i dets egenskab af EU-medlemsstat.
Ifølge Domstolens praksis vedrørende udtalelse 1/78 (International overenskomst om naturgummi) af 4. oktober 1979 (
EU:C:1979:224
, præmis
) må det afgøres, i hvilken egenskab Kongeriget Nederlandene kan holdes ansvarligt, dvs. som medlemsstat i Unionen eller som repræsentant for dets OLT i internationale relationer. I overensstemmelse med artikel 227, stk. 3, i EF-traktaten (senere artikel 299, stk. 3, EF, nu artikel 355, stk. 2, TEUF) begrænser denne traktats territoriale anvendelsesområde sig imidlertid til den europæiske del af Kongeriget, dvs. Nederlandene, mens OLT udelukkende reguleres af den særlige ordning, der er genstand for den nævnte traktats fjerde del. De almindelige bestemmelser i samme traktat finder således ikke anvendelse på OLT i mangel af en udtrykkelig henvisning. Navnlig skal OLT behandles som tredjelande for så vidt angår import af varer til Unionen. Følgelig kan OLT ikke anses for at udgøre en integrerende del af den medlemsstat, med hvilken de er associeret.
Kongeriget Nederlandene har i denne sammenhæng fremhævet, at eftersom det kun er dette kongerige, som har egenskab af retssubjekt i folkeretten og har kompetence til at indgå traktater, har det udelukkende ratificeret EF-traktaten for Nederlandene, således at det kun er Nederlandene, som er omfattet af de rettigheder og forpligtelser, der følger af dets tiltrædelse af Unionen.
Kongeriget Nederlandene er af den opfattelse, at det anførte om, at Nederlandene er ansvarligt for handlinger foretaget af myndighederne i disse OLT, er i strid med artikel 4, stk. 2, TEU og med artikel 73 i De Forenede Nationers pagt, henset til det selvstyre, som De Nederlandske Antiller og Aruba havde. Ifølge bestemmelserne i Kongeriget Nederlandenes charter ville De Nederlandske Antiller og Aruba ikke kunne anses for at være en del af Nederlandene i den omtvistede periode, for selv om disse to territorier, i lighed med Nederlandene, havde egenskab af lande
(landen)
i Kongeriget Nederlandene, rådede hvert af disse over deres egen Staatsregeling (grundlov) og havde et omfattende selvstyre i forhold til Kongeriget. I øvrigt tillægger artikel 50-52 i Kongeriget Nederlandenes charter ikke Nederlandene nogen beføjelser over for myndighederne i Curaçao og Aruba og fastsætter kun mulighed for at vedtage afgørelser i forhold til disse territorier i Kongerigets ministerråd.
Kongeriget Nederlandene har for det andet gjort gældende, at den påberåbte forpligtelse til kompensation og betaling af morarenter hverken har støtte i EU-lovgivningen om egne indtægter eller i OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001. At anerkende en sådan forpligtelse ville således stride mod retssikkerhedsprincippet. Kongeriget Nederlandene har tilføjet, at Kommissionen i denne henseende heller ikke kan støtte sig på artikel 5 i EF-traktaten (senere artikel 10 EF, nu artikel 4, stk. 3, TEU), uden at godtgøre, at Nederlandene har tilsidesat dets egne forpligtelser i henhold til EU-retten. Kommissionen har imidlertid ikke fremlagt dette bevis og har indskrænket sig til at anføre, at Kongeriget Nederlandene ikke har reageret »på passende måde« over for den overtrædelse, som blev begået af de pågældende OLT.
Kongeriget Nederlandene har endvidere bemærket, at udstedelsen af varecertifikaterne EUR. 1 ifølge OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001 alene påhvilede myndighederne i OLT, mens myndighederne i medlemsstaterne ikke rådede over nogen mulighed for indgriben og ikke var underlagt noget ansvar i denne henseende. Navnlig fastsatte OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001 et system med administrativt samarbejde mellem, på den ene side, myndighederne i OLT og, på den anden side, Kommissionen samt myndighederne i medlemsstaterne, som gjorde det muligt at kontrollere overholdelsen af disse afgørelser og med henblik herpå at rette direkte henvendelse til myndighederne i OLT. Desuden skulle problemer mellem OLT og Unionen reguleres inden for rammerne af partnerskabet.
I øvrigt ville et ansvar for Nederlandene som medlemsstat være i strid med retssikkerhedsprincippet og med princippet om god forvaltning. Kongeriget Nederlandene har i denne forbindelse gjort gældende, at Kommissionen, i modsætning til den retspraksis, der følger af dom af 13. november 2014, Nencini mod Parlamentet (
C-447/13 P
,
EU:C:2014:2372
, præmis
), ikke har handlet inden for en rimelig frist, for så vidt som denne institution anmodede om betaling af den pågældende told henholdsvis mere end syv år og mere end elleve år efter, at OLAF havde konstateret de omhandlede ulovligheder.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis fremhæves, at mens princippet om loyalt samarbejde på tidspunktet for den adfærd, der blev udvist af myndighederne i Curaçao og Aruba og som er grundlaget for dette traktatbrudssøgsmål, var fastsat i artikel 5 i EF-traktaten og dernæst i artikel 10 EF, var disse bestemmelser, da Kommissionen anmodede Kongeriget Nederlandene om at kompensere for det tab af egne indtægter, der ifølge Kommissionen følger af denne adfærd, blevet erstattet af artikel 4, stk. 3, TEU. Det følger heraf, at det er på baggrund af princippet om loyalt samarbejde således som fastsat i denne sidstnævnte bestemmelse, at søgsmålet skal undersøges.
I overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, andet afsnit, TEU er Kongeriget Nederlandene som medlemsstat forpligtet til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.
Selv om det med henblik herpå påhviler alle myndighederne i denne medlemsstat at sikre overholdelsen af reglerne i EU-retten inden for rammerne af deres kompetencer, forbliver den nævnte medlemsstat i henhold til artikel 258 TEUF eneansvarlig over for Unionen for de forpligtelser, der følger af denne ret (jf. i denne retning dom af 4.10.2012, Byankov,
C-249/11
,
EU:C:2012:608
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.5.2014, Kommissionen mod Spanien,
C-184/11
,
EU:C:2014:316
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som Kommissionen imidlertid har præciseret i dens replik, er nærværende traktatbrudssøgsmål ikke støttet på fejl begået af myndigheder i Nederlandene, men på denne medlemsstats ansvar for et tab af egne indtægter, der følger af en tilsidesættelse, som ikke er bestridt, af bestemmelserne i OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, som regulerer udstedelsen af varecertifikater EUR. 1 foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba.
Som det fremgår af artikel 227, stk. 3, i EF-traktaten, sammenholdt med bilag IV til denne traktat (senere artikel 299, stk. 3, EF og bilag II til EF-traktaten, nu artikel 355, stk. 2, TEUF og bilag II til EUF-traktaten), figurerede Curaçao og Aruba blandt de OLT, der var opregnet i det nævnte bilag, og var som følge heraf omfattet af den særlige associeringsordning, som var nærmere fastlagt i denne traktats fjerde del, som omfattede denne traktats artikel 131-137 (senere artikel 182 EF –188 EF, nu artikel 198 TEUF –204 TEUF), en ordning med hensyn til hvilken de nærmere retningslinjer og fremgangsmåden var fastsat i OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001 på grundlag af artikel 136 i den nævnte traktat (senere artikel 187 EF, nu artikel 203 TEUF).
I denne sammenhæng skal det fremhæves, at selv om Domstolen har fastslået, at de almindelige bestemmelser i EF-traktaten, dvs. de bestemmelser, som ikke findes i traktatens fjerde del, kun finder anvendelse på OLT, når der udtrykkeligt henvises hertil (dom af 5.6.2014, X og TBG,
C-24/12 og C-27/12
,
EU:C:2014:1385
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), henhører den tilsidesættelse, der foreholdes Kongeriget Nederlandene, ikke under det tilfælde, der er omhandlet i denne retspraksis. Kommissionen har nemlig ikke gjort gældende, at princippet om loyalt samarbejde finder anvendelse på Curaçao og Aruba, men den har anført, at Kongeriget Nederlandene i henhold til dette princip er forpligtet til at hæfte for konsekvenserne af en ulovlig udstedelse af certifikater EUR. 1 foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba. Som det er anført i nærværende doms præmis 72, gælder det nævnte princip for Kongeriget Nederlandene i dettes egenskab af EU-medlemsstat.
I lyset af disse betragtninger må det for det første undersøges, om Kongeriget Nederlandene i henhold til de forpligtelser, som påhviler dette som medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, er ansvarligt over for Unionen for en eventuel udstedelse af certifikater EUR. 1 foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, for det andet om Kongeriget Nederlandene i henhold til denne bestemmelse er forpligtet til at kompensere for et eventuelt tab af egne indtægter for Unionen som følge heraf, i givet fald med tillæg af morarenter, og for det tredje, i bekræftende fald, om det traktatbrud, der foreholdes Kongeriget Nederlandene, er begrundet.
–
Om Kongeriget Nederlandenes ansvar som følge af en eventuel ulovlig udstedelse af certifikater EUR. 1 foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba
Kommissionen har gjort gældende, at det er på grund af de særlige forbindelser mellem Curaçao og Aruba, på den ene side, og Kongeriget Nederlandene, på den anden side, at denne medlemsstat over for Unionen skal hæfte for handlinger og undladelser foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba, når disse har udstedt certifikater EUR. 1 i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001.
Kongeriget Nederlandene figurerer blandt de medlemsstater, som ifølge artikel 131, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 182, stk. 1, EF, nu artikel 198, stk. 1, TEUF) opretholder »særlige forbindelser« med OLT. I overensstemmelse med denne bestemmelse baserede disse landes og territoriers omfattelse af den særlige associeringsordning, som er fastsat i EF-traktatens fjerde del, sig på tidspunktet for denne udstedelse på disse særlige forbindelser.
De nævnte særlige forbindelser kendetegnes ved den omstændighed, at OLT ikke er uafhængige stater, men udgør lande og territorier, der er afhængige af en sådan stat, som bl.a. sikrer deres repræsentation på internationalt plan (jf. i denne retning udtalelse 1/78 (International overenskomst om naturgummi), af 4.10.1979,
EU:C:1979:224
, præmis
, og udtalelse 1/94 (aftaler, der er tilføjet WTO-aftalen som bilag), af 15.11.1994,
EU:C:1994:384
, præmis
).
I overensstemmelse med artikel 131 i EF-traktaten (senere artikel 182 EF, nu artikel 198 TEUF) omfatter anvendelsen af den særlige associeringsordning, som er fastsat i denne traktats fjerde del, om fremme af den økonomiske, sociale og kulturelle udvikling i OLT, kun de lande og territorier, som opretholder særlige forbindelser med den pågældende medlemsstat, som har anmodet om, at den særlige associeringsordning skal finde anvendelse på disse. Hvad navnlig angår Curaçao og Aruba, som var en del af De Nederlandske Antiller ved ikrafttrædelsen af EØF-traktaten, indgik medlemsstaterne konvention 64/533/EØF af 13. november 1962 om ændring af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på at gøre den særlige associeringsordning i denne traktats fjerde del anvendelig på De Nederlandske Antiller (
EFT 1964, 150, s. 2414/64
).
De termer, som er anvendt bl.a. i den første betragtning til og i artikel 234 og i artikel 235, stk. 2, i OLT-afgørelsen af 1991 samt navnlig i artikel 4 og 7 i OLT-afgørelsen af 2001 til at udpege den medlemsstat, som OLT »hører under« eller den medlemsstat, som OLT er »tilknyttet«, er således udtryk for de særlige forbindelser, som eksisterer mellem disse, ifølge artikel 131, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 182, stk. 1, EF, nu artikel 198, stk. 1, TEUF). Denne fortolkning understøttes af artikel 1 i OLT-afgørelsen af 1991, sammenholdt med bilag I, punkt 4, til denne afgørelse, hvoraf det fremgår, at Curaçao og Aruba var OLT »under« Kongeriget Nederlandene.
I forbindelse med den nævnte særlige associeringsordning nød varer med oprindelse i Curaçao og Aruba godt af en privilegeret adgang til det indre marked med fritagelse for told og afgifter med tilsvarende virkning i overensstemmelse med artikel 133, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 184, stk. 1, EF, nu artikel 200, stk. 1, TEUF), sammenholdt med artikel 101, stk. 1, artikel 108, stk. 1, første led, samt bilag II i OLT-afgørelsen af 1991 (artikel 35 i og bilag III til OLT-afgørelsen af 2001).
Udstedelsen af certifikater EUR. 1 var imidlertid reguleret af EU-retten. Ifølge artikel 12, stk. 6, i bilag II til OLT-afgørelsen af 1991 (artikel 15, stk. 4, i bilag III til OLT-afgørelsen af 2001), som fandt anvendelse på OLT’s områder i henhold til afgørelsens artikel 237, skulle disse certifikater, som fastsatte denne oprindelse, udstedes af myndighederne i OLT. Når disse myndigheder udstedte sådanne certifikater, var de således forpligtet til at overholde de krav, der var indeholdt i bilag II til OLT-afgørelsen af 1991 (bilag III til OLT-afgørelsen af 2001).
Desuden afspejlede de procedurer, der var fastsat i OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, med henblik på at bilægge de tvister eller problemer, der kunne opstå i denne sammenhæng, den centrale karakter, for den associeringsordning, der er fastsat i EF-traktatens fjerde del, af de særlige forbindelser som omhandlet i artikel 131, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 182, stk. 1, EF, nu artikel 198, stk. 1, TEUF), mellem det pågældende OLT og den medlemsstat, hvorunder dette hørte.
I denne henseende skal der navnlig tages hensyn til artikel 26, stk. 7, i bilag II til OLT-afgørelsen af 1991 og til artikel 34 i bilag III til OLT-afgørelsen af 2001, hvorefter de tvister, der vedrører lovligheden af certifikater EUR. 1, og som ikke kunne afgøres mellem toldmyndighederne i henholdsvis indførselsstaten og i OLT-udførselsstaten, skulle bilægges af Vareoprindelsesgruppen og dernæst af Toldkodeksudvalget, inden for rammerne af en procedure, i hvilken bl.a. deltog en repræsentant for den medlemsstat, hvorunder OLT-udførselsstaten henhørte, men ikke de lokale kompetente myndigheder i dette OLT.
Hvad desuden angår den eventuelle løsning af problemer, som kunne opstå i forbindelse med en ulovlig udstedelse af certifikater EUR. 1 i forbindelse med det partnerskab, der er omhandlet i artikel 234 og artikel 235 i OLT-afgørelsen af 1991 (senere artikel 7 i OLT-afgørelsen af 2001), må det konstateres, at dette partnerskab ikke kunne basere sig på en bilateral dialog mellem det pågældende OLT og Kommissionen, men nødvendiggjorde en trilateral konsultation, hvori der ud over Kommissionen skulle deltage den medlemsstat, hvorunder et OLT henhørte, og dettes lokale kompetente myndigheder. Ifølge artikel 10, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 1991 var en deltagelse af den medlemsstat, hvorunder OLT’et henhørte, i denne trilaterale konsultation krævet med henblik på at tilgodese »de pågældende medlemsstaters centrale myndigheders beføjelser«. Ligeledes fremhævede artikel 7, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 2001 nødvendigheden af en hensyntagen til, »hvorledes medlemsstaternes institutioner er organiseret«.
Under disse omstændigheder kan eksistensen af særlige forbindelser som omhandlet i artikel 131, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 182, stk. 1, EF, nu artikel 198, stk. 1, TEUF) mellem Kongeriget Nederlandene og dets OLT foranledige, at der opstår et specifikt ansvar for denne medlemsstat over for Unionen, når myndighederne i disse OLT udsteder certifikater EUR. 1 i strid med de nævnte afgørelser.
Kongeriget Nederlandene har ikke desto mindre bestridt eksistensen af et sådant ansvar. Kongeriget Nederlandene har for det første anført, at eftersom EF-traktaten udelukkende blev ratificeret for så vidt angår Nederlandene, må der sondres mellem Curaçao og Aruba, på den ene side, og Kongeriget Nederlandene som medlemsstat, på den anden side, i overensstemmelse med den retspraksis, der følger af udtalelse 1/78 (International overenskomst om naturgummi) af 4. oktober 1979 (
EU:C:1979:224
, præmis
). For det andet har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at det system med administrativt samarbejde, der er indført ved OLT-afgørelsen af 1991 og i OLT-afgørelsen af 2001, gør det muligt at rette direkte henvendelse til myndighederne i de nævnte OLT, således at Kommissionen ikke kan holde Kongeriget Nederlandene ansvarligt for disse myndigheders handlinger på grundlag af artikel 4, stk. 3, TEU. For det tredje ville anerkendelsen af et sådant ansvar være til skade for disse OLT’s selvstyre i strid med artikel 4, stk. 2, TEU og med artikel 73 i De Forenede Nationers pagt.
For så vidt angår det første argument har Domstolen ganske vist, i præmis 62 i den i den foregående præmis nævnte udtalelse, i det væsentlige fastslået, at når en medlemsstat indgår en international aftale i egenskab af international repræsentant for et OLT, som henhører under den nævnte medlemsstat, handler den ikke i egenskab af medlemsstat. Denne konstatering, som har gjort det muligt for Domstolen at konkludere, at en sådan repræsentation ikke har nogen betydning for»afgrænsningen af kompetenceområderne inden for Fællesskabet«, er imidlertid ikke relevant med henblik på at bedømme en medlemsstats ansvar i forbindelse med en udstedelse, foretaget af myndighederne i et OLT, som henhører under denne medlemsstat, af certifikater EUR. 1 i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, som var reguleret af de bestemmelser i EU-retten, som finder anvendelse på OLT’s område.
Hvad angår Kongeriget Nederlandenes andet argument vedrørende det system med administrativt samarbejde, der er indført ved OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, er det rigtigt, at det, i overensstemmelse med artikel 26, stk. 6, i bilag II til OLT-afgørelsen af 1991 og dernæst med artikel 32, stk. 8, i bilag III til OLT-afgørelsen af 2001, tilkom myndighederne i det pågældende OLT bl.a. at foretage passende undersøgelser, når det af den i artikel 26, stk. 1, i bilag II til den første afgørelse og dernæst den i artikel 32, stk. 2, i bilag II til den anden afgørelse omhandlede kontrolprocedure eller af andre til rådighed værende oplysninger syntes at fremgå, at bestemmelserne i disse bilag var overtrådt. Dels fastsatte disse samme bestemmelser imidlertid, at Kommissionen »kan deltage« i de undersøgelser, som tilsigter at afsløre og forhindre overtrædelser af de bestemmelser, som regulerer udstedelsen af certifikater EUR. 1, uden at pålægge denne en forpligtelse hertil. Dels forholder det sig således, at det, selv om artikel 26, stk. 7, i bilag II til OLT-afgørelsen af 1991 og dernæst artikel 34 i bilag III til OLT-afgørelsen af 2001 fastsatte, at tvister opstået i forbindelse med sådanne undersøgelser, eller som rejser et fortolkningsproblem, »forelægges« en tvistbilæggelsesprocedure, fremgår af selve ordlyden af disse bestemmelser, at disse udelukkende omhandlede tvister, som opstod mellem indførselsstaten og OLT-udførselsstaten, og følgelig ikke fandt anvendelse på Kommissionen.
I øvrigt, og i modsætning til det af Kongeriget Nederlandene anførte, er bestemmelserne vedrørende samarbejdet benævnt »partnerskab« heller ikke til hinder for, at en medlemsstat kan holdes ansvarlig i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, for en ulovlig udstedelse af certifikater EUR. 1, foretaget af myndighederne i dennes OLT. Ifølge selve ordlyden af artikel 234 i OLT-afgørelsen af 1991 skulle Unionens aktioner nemlig kun »så vidt muligt« bygge på dette samarbejde mellem Kommissionen, den medlemsstat, hvorunder et OLT hørte, og sidstnævntes lokale kompetente myndigheder. Derudover bemærkes, at der ifølge denne afgørelses artikel 235, stk. 2, »kan […] nedsættes« en rådgivende arbejdsgruppe for associeringen, navnlig på anmodning af det pågældende OLT, til at behandle ethvert problem, som måtte opstå mellem OLT og Unionen. På tilsvarende måde var det blot fastsat i artikel 7, stk. 3, i OLT-afgørelsen af 2001, at der »kan indkaldes« OLT-partnerskabsarbejdsgrupper på anmodning af et OLT. Selv om det således er korrekt, at denne partnerskabsprocedure i det foreliggende tilfælde ikke har været gennemført, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse bestemmelsers ordlyd indikerer, at de tillagde en sådan gennemførelse en fakultativ karakter.
Det tredje argument om Curaçaos og Arubas forfatningsmæssige selvstyre kan heller ikke tiltrædes, eftersom Kongeriget Nederlandene ikke har anført, hvorledes en medlemsstats ansvar for handlinger foretaget af dets OLT, som ikke berører de opgaver, som er tillagt disse ved OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001, ville kunne berøre disses selvstyre.
Det skal endvidere undersøges, for hvilke typer fejl, der begås af et OLT i forbindelse med udstedelsen af certifikater EUR. 1, den medlemsstat, hvorunder dette henhører, skal holdes ansvarlig.
I denne henseende følger det af det princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten (jf. i denne retning dom af 7.10.2010, Stils Met,
C-382/09
,
EU:C:2010:596
, præmis
, og af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet,
C-600/14
,
EU:C:2017:935
, præmis
).
Henset til den præferencemæssige og fakultative karakter af den toldordning, som varerne med oprindelse i OLT nød godt af, på de betingelser, der er fastsat i artikel 133, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 184, stk. 1, EF, nu artikel 200, stk. 1, TEUF) og i artikel 101, stk. 1, sammenholdt med artikel 108, stk. 1, første led, samt bilag II i OLT-afgørelsen af 1991 (artikel 35 og bilag III til OLT-afgørelsen af 2001), gælder den i den foregående præmis anførte forpligtelse imidlertid med særlig styrke i det foreliggende tilfælde. Følgelig omfatter det ansvar over for Unionen, som påhviler den medlemsstat, som et OLT henhører under, i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, enhver fejl begået af myndighederne i dette OLT, i forbindelse med udstedelsen af certifikater EUR. 1.
Henset til samtlige disse betragtninger må det konkluderes, at Kongeriget Nederlandene i henhold til de forpligtelser, som påhviler dette i dets egenskab af medlemsstat i medfør af artikel 131, stk. 1, i EF-traktaten (senere artikel 182, stk. 1, EF, nu artikel 198, stk. 1, TEUF) samt i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, er ansvarligt over for Unionen for en eventuel udstedelse foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba af certifikater EUR. 1 i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001 (jf. analogt dom af dags dato, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Ansvar for handling foretaget af et OLT), C-391/17, præmis 95).
–
Om forpligtelsen til at kompensere for et eventuelt tab af egne indtægter i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU
Det fremgår af fast retspraksis, at medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør. Følgelig påhviler det myndighederne i medlemsstaterne inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe en tilsidesættelse af denne ret (jf. i denne retning dom af 21.6.2007, Jonkman m.fl.,
C-231/06 – C-233/06
,
EU:C:2007:373
, præmis
og
, af 26.7.2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C-196/16 og C-197/16
,
EU:C:2017:589
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 27.6.2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie m.fl.,
C-597/17
,
EU:C:2019:544
, præmis
).
For så vidt som udstedelsen af et certifikat EUR. 1 i strid med OLT-afgørelsen af 1991 og OLT-afgørelsen af 2001 på de betingelser, der er fastsat i artikel 220, stk. 2, litra b), og i artikel 239 i toldkodeksen, forhindrer myndighederne i den pågældende indførselsmedlemsstat i at opkræve den told, som de burde have opkrævet, hvis et sådant certifikat EUR. 1 ikke havde foreligget, udgør det deraf følgende tab af egne traditionelle indtægter for Unionen en ulovlig konsekvens af en tilsidesættelse af EU-retten. Ifølge Domstolens praksis skal et sådant tab nemlig kompenseres for enten ved en anden egen indtægt eller ved tilpasning af udgifterne (jf. analogt dom af 15.11.2005, Kommissionen mod Danmark,
C-392/02
,
EU:C:2005:683
, præmis
, og af 5.10.2006, Kommissionen mod Tyskland,
C-105/02
,
EU:C:2006:637
, præmis
).
Følgelig er den medlemsstat, som er ansvarlig over for Unionen for den ulovlige udstedelse af et sådant certifikat, forpligtet til i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe denne tilsidesættelse af EU-retten og skal navnlig kompensere for det tab af egne indtægter, som følger heraf (jf. analogt dom af dags dato, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Ansvar for handling foretaget af et OLT),
C-391/17
,
EU:C:2019:97
, præmis
).
Hvad nærmere bestemt angår spørgsmålet, om et sådant tab af egne indtægter i givet fald skal tillægges morarenter, er det tilstrækkeligt at bemærke, at den blotte kompensation af den told, som ikke har kunnet opkræves, ikke vil være tilstrækkeligt til at fjerne de ulovlige konsekvenser af en ulovlig udstedelse af et certifikat EUR. 1.
Denne fortolkning kan ikke anfægtes af det argument vedrørende retssikkerhedsprincippet, som Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har påberåbt sig, ifølge hvilket en sådan kompensationsforpligtelse ikke kan eksistere i mangel af en udtrykkelig bestemmelse herom i EU-retten. Forpligtelsen til at kompensere for det tab af egne indtægter, som følger af en ulovlig udstedelse af certifikater EUR. 1, er nemlig kun et særligt udtryk for den forpligtelse, som følger af princippet om loyalt samarbejde, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe en tilsidesættelse af EU-retten og til at fjerne de ulovlige konsekvenser heraf. Som det fremgår af den faste retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 98, udstrækker denne sidstnævnte forpligtelse sig til alle de ulovlige konsekvenser af en tilsidesættelse af denne ret, navnlig de konsekvenser, som er af økonomisk karakter, såsom de konsekvenser, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde.
Imidlertid begynder morarenterne at påløbe fra datoen for den anmodning, der blev rettet til den pågældende medlemsstat, om at kompensere for det nævnte tab af egne indtægter.
Henset til samtlige disse betragtninger må det konkluderes, at den medlemsstat, som er ansvarlig over for Unionen for en ulovlig udstedelse af certifikater EUR. 1 foretaget af et OLT, der henhører under denne, i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde er forpligtet til at kompensere for et eventuelt tab af egne indtægter, i givet fald med tillæg af morarenter.
–
Om det foreholdte traktatbrud
Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at varer med certifikater EUR. 1 udstedt af myndighederne i Curaçao og Aruba i løbet af 1997-2000 og i løbet af 2002 og 2003 blev importeret til Nederlandene og Tyskland, idet disse varer var fritaget for importafgifter ved indførsel.
Det er ubestridt mellem parterne, at de omhandlede certifikater EUR. 1 var blevet udstedt af de nævnte myndigheder, selv om de pågældende varer ikke opfyldte de krævede betingelser for at kunne anses for at være produkter med præferenceoprindelse i henhold til artikel 101, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 1991 og i henhold til artikel 35, stk. 1, i OLT-afgørelsen af 2001. Det er ligeledes ubestridt, at tilsidesættelsen af disse bestemmelser for Unionen medførte et tab af egne indtægter i form af importafgifter.
Under disse omstændigheder er Kongeriget Nederlandene, i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEU, forpligtet til at kompensere for dette tab af egne indtægter, således som Kommissionen har anmodet om i skrivelser af 27. januar og 31. maj 2012.
Kongeriget Nederlandene har ikke desto mindre gjort gældende, at retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltning i det foreliggende tilfælde er til hinder for muligheden for at konstatere en tilsidesættelse af denne forpligtelse til at yde kompensation med den begrundelse, at Kommissionen ikke har anmodet det om at foretage denne kompensation inden for en rimelig frist i overensstemmelse med den retspraksis, som følger af dom af 13. november 2014, Nencini mod Parlamentet (
C-447/13 P
,
EU:C:2014:2372
, præmis
).
I denne henseende bemærkes, at den retspraksis, som følger af den dom, der er nævnt i ovenstående præmis, vedrører gennemførelsesforordningens artikel 85b, som fastsætter begyndelsestidspunktet for den femårige forældelsesfrist i finansforordningens artikel 73a til den frist, som er meddelt debitor i debetnotaen.
I den nævnte dom fastslog Domstolen ganske vist, at retssikkerhedsprincippet, når de gældende love intet indeholder herom, kræver, at den pågældende institution foretager denne meddelelse inden for en rimelig frist, idet det blev præciseret, at fristen for fremsendelse af en debetnota må formodes at være urimelig, når denne fremsendelse sker efter en frist på fem år at regne fra det tidspunkt, hvor institutionen normalt har været i stand til at gøre sin fordring gældende (jf. i denne retning dom af 13.11.2014, Nencini mod Parlamentet,
C-447/13 P
,
EU:C:2014:2372
, præmis
og
).
Imidlertid må det, uden at det er fornødent at undersøge, om finansforordningens artikel 73a og gennemførelsesforordningens artikel 85b finder anvendelse på forpligtelsen til at kompensere for et tab af egne indtægter i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, således som det i det foreliggende tilfælde omhandlede tab, konstateres, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke overskred fristen på fem år, efter hvilken fristen for fremsendelse af en debetnota må formodes at være urimelig ifølge den retspraksis, der følger af den i foregående præmis nævnte dom. Det er nemlig ubstridt mellem parterne, at det tab af egne indtægter for Unionen, som følger af den ulovlige udstedelse af certifikater EUR. 1 foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba, først blev endeligt i løbet af 2009. For så vidt som Kommissionen før dette tidspunkt ikke var i stand til at kræve kompensation for det nævnte tab må det lægges til grund, at denne overholdt den nævnte frist på fem år, da den anmodede Kongeriget Nederlandene om at foretage denne kompensation i løbet af 2012.
Følgelig må det konstateres, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, idet det ikke har kompenseret for det tab af egne indtægter, der følger af den ulovlige udstedelse, henset til OLT-afgørelsen af 1991 og dernæst til OLT-afgørelsen af 2001, foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba, af certifikater EUR. 1 for så vidt angår henholdsvis import af mælkepulver og ris fra Curaçao i perioden 1997/2000 og import af gryn og semulje fra Aruba i perioden 2002/2003.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Kongeriget Nederlandene har tabt sagen, pålægges det dette at betale sagsomkostningerne.
I henhold til samme procesreglements artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bærer Det Forenede Kongerige sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, idet det ikke har kompenseret for det tab af egne indtægter, der følger af den ulovlige udstedelse, henset til Rådets afgørelse 91/482/EØF af 25. juli 1991 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og dernæst til Rådets afgørelse 2001/822/EF af 27. november 2001 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Fællesskab, foretaget af myndighederne i Curaçao og Aruba, af certifikater EUR. 1 for så vidt angår henholdsvis import af mælkepulver og ris fra Curaçao i perioden 1997/2000 og import af gryn og semulje fra Aruba i perioden 2002/2003.

2)
Kongeriget Nederlandene betaler sagsomkostningerne.

3)
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.