CELEX: 62015CJ0240
Ennakkoratkaisupyyntö
Sähköiset viestintäverkot ja ‑palvelut
Direktiivi 2002/21/EY
3 artikla
Kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuus ja riippumattomuus
Direktiivi 2002/20/EY
12 artikla
Hallinnolliset maksut
Julkista taloutta ja julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevien säännösten soveltaminen kansalliseen sääntelyviranomaiseen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (
EYVL 2002, L 108, s. 33
; jäljempänä puitedirektiivi alkuperäisessä sanamuodossaan), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (
EUVL 2009, L 337, s. 37
, ja oikaisu
EUVL 2013, L 241, s. 8
) (jäljempänä puitedirektiivi), 3 artiklan ja sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (
EYVL 2002, L 108, s. 21
) 12 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (televiestintäalan valvonnasta vastaava viranomainen, Italia, jäljempänä Autorità) ja toisaalta Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (kansallinen tilastolaitos, Italia, jäljempänä ISTAT), Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerineuvoston puheenjohtajisto, Italia) ja Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö, Italia) ja jossa on kyseessä Autoritàn merkitseminen viranomaisten konsolidoituun tuloslaskelmaan sisällytettyjen julkishallinnon viranomaisten luetteloon.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Puitedirektiivi
Puitedirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sääntelytehtävien ja toiminnallisten tehtävien erottamisen periaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus niiden päätösten puolueettomuuden varmistamiseksi. Tämä riippumattomuuden vaatimus ei rajoita jäsenvaltioiden institutionaalista itsemääräämisoikeutta, niiden perustuslaillisia velvollisuuksia eikä puuttumattomuuden periaatetta suhteessa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin, siten kuin [SEUT 345] artiklassa määrätään. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi niille määrättyjen tehtävien hoitamiseksi oltava käytössään tarpeelliset voimavarat henkilöstön, asiantuntemuksen ja rahoituksen osalta.”
Puitedirektiivin 2 artiklan g alakohdassa annetun määritelmän mukaan ”kansallisilla sääntelyviranomaisilla” tarkoitetaan ”elintä tai elimiä, joiden hoidettavaksi jäsenvaltio on antanut tässä direktiivissä tai erityisdirektiiveissä tarkoitetut sääntelytehtävät”. Saman 2 artiklan l alakohdan mukaan valtuutusdirektiivi kuuluu erityisdirektiiveihin.
Direktiivillä 2009/140 puitedirektiivin, alkuperäisessä sanamuodossaan, 3 artiklaan lisättiin uusi 3–3c kohta, jotka koskevat kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta. Direktiivin 2009/140 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa täsmennetään seuraavaa:
”Kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta olisi lujitettava sääntelyjärjestelmän tehokkaamman soveltamisen varmistamiseksi, viranomaisten määräysvallan lisäämiseksi ja viranomaisten tekemien päätösten ennakoitavuuden parantamiseksi. Tätä varten kansallisessa lainsäädännössä olisi nimenomaisesti varmistettava, että markkinoiden ennakkosääntelystä tai yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaava kansallinen sääntelyviranomainen on tehtäviään suorittaessaan suojattu ulkopuoliselta väliintulolta tai poliittiselta painostukselta, joka voisi vaarantaa sen käsiteltäväksi tulevien asioiden riippumattoman arvioinnin. Tällainen ulkopuolinen vaikuttaminen tekee kansallisesta lainsäädäntöelimestä soveltumattoman toimimaan kansallisena sääntelyviranomaisena sääntelyjärjestelmän mukaisesti. Tätä varten olisi säädettävä etukäteen säännöistä, jotka koskevat kansallisen sääntelyviranomaisen johtajan erottamisen perusteita, jotta kyseisen elimen puolueettomuudesta ja sen taipumattomuudesta ulkoisten tekijöiden edessä ei jäisi järkevää epäilystä. Olisi tärkeää, että markkinoiden ennakkosääntelystä vastaavilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi oma budjetti erityisesti sen vuoksi, että ne pystyisivät palkkaamaan riittävästi pätevää henkilöstöä. Tämä budjetti olisi julkaistava vuosittain avoimuuden varmistamiseksi.”
Puitedirektiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansalliset sääntelyviranomaiset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kustakin tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä kansallisille sääntelyviranomaisille osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin.
2.   Jäsenvaltioiden on taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus varmistamalla, että nämä viranomaiset ovat oikeudellisesti erillisiä ja toiminnallisesti riippumattomia kaikista sähköisiä viestintäverkkoja, ‑laitteita tai ‑palveluja tarjoavista organisaatioista. Niiden jäsenvaltioiden, joilla on omistusosuuksia tai päätäntävaltaa sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai ‑palveluja tarjoavissa yrityksissä, on varmistettava, että sääntelytoiminta ja omistajuuteen tai päätäntävaltaan liittyvä toiminta erotetaan rakenteellisesti tehokkaasti toisistaan.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti, avoimesti ja viivytyksittä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit niille annetun tehtävän hoitamiseen.
3   a. Markkinoiden ennakkosääntelystä tai tämän direktiivin 20 tai 21 artiklassa tarkoitetusta yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaavien kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava toiminnassaan riippumattomia, eivätkä ne saa pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita sellaisten tehtävien hoitamisessa, jotka niille on annettu yhteisön lainsäädännön täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön nojalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 ja 5 kohdan säännösten soveltamista. Tämä ei estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa. – –
– –
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla on erilliset vuosibudjetit. Niiden budjetit on julkistettava. Jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit, jotta ne voivat aktiivisesti osallistua Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) [joka on perustettu Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja viraston perustamisesta 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1211/2009 (
EUVL 2009, L 337, s. 1
)] – – toimintaan ja edistää sitä.
– –”
Valtuutusdirektiivi
Valtuutusdirektiivin johdanto-osan 30 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille voidaan asettaa hallinnollisia maksuja, joilla rahoitetaan kansallisen sääntelyviranomaisen toiminta, joka liittyy valtuutusjärjestelmän hallinnointiin ja käyttöoikeuksien myöntämiseen. Tällaiset hallinnolliset maksut saisivat kattaa ainoastaan tästä toiminnasta aiheutuvat todelliset hallinnolliset kustannukset. Tämän vuoksi kansallisten sääntelyviranomaisten varainkeruun ja ‑käytön avoimuutta olisi lisättävä tekemällä vuotuinen selvitys kerättyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä ja aiheutuneista hallinnollisista kustannuksista. Näin yritykset voivat varmistua siitä, että hallinnolliset kustannukset ja perityt hallinnolliset maksut ovat tasapainossa.”
Valtuutusdirektiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Hallinnolliset maksut”, säädetään seuraavaa:
”1.   Yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöä koskevan oikeuden saaneille yrityksille asetetut hallinnolliset maksut on:
a)
määriteltävä niin, että ne kattavat kokonaisuudessaan ainoastaan yleisvaltuutusjärjestelmän, käyttöä koskevien oikeuksien ja – – erityisvelvollisuuksien hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, joihin voivat sisältyä kustannukset, jotka aiheutuvat kansainvälisestä yhteistyöstä, yhdenmukaistamisesta ja standardisoinnista, markkina-analyyseista, ehtojen ja velvollisuuksien noudattamisen seurannasta sekä muusta markkinoiden valvonnasta, samoin kuin sekundäärilainsäädännön ja hallinnollisten päätösten, kuten käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien päätösten valmistelusta ja voimaan saattamisesta; ja
b)
määrättävä yksittäisille yrityksille puolueettomalla, avoimella ja oikeasuhteisella tavalla, jolla – – hallinnolliset lisäkustannukset ja niistä aiheutuvat maksut saadaan mahdollisimman pieniksi.
2.   Jos kansalliset sääntelyviranomaiset perivät hallinnollisia maksuja, niiden on julkaistava vuosikatsaus hallinnollisista kustannuksistaan ja perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä. Näitä maksuja on tarkistettava asianmukaisesti perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärän ja hallinnollisten kustannusten välinen erotus huomioon ottaen.”
Italian oikeus
Autorità perustettiin tietoliikenteen valvonnasta vastaavan viranomaisen perustamisesta ja televiestintä- ja radio- ja televisiojärjestelmiä koskevista säännöksistä 31.7.1997 annetulla lailla nro 249 (legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo; GURI nro 177, Supplemento ordinario, 31.7.1997). Mainitun lain 1 §:n 9 momentissa säädetään, että Autorità ”antaa organisaatiotaan ja toimintaansa, talousarviota, tilinpäätöstä sekä kulujen hallintaa koskevan perussäännön, joka voi jopa poiketa valtion kirjanpitoa ja henkilöstön oikeudellista ja taloudellista asemaa koskevista säännöksistä”.
Sähköisen viestinnän säännöistä 1.8.2003 annetun asetuksen (decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche 259; GURI nro 214, Supplemento ordinario, 15.9.2003) 7 §:n 2 momentissa Autoritàlle annettiin puitedirektiivin 3 artiklassa tarkoitetun kansallisen sääntelyviranomaisen asema.
Vuoden 2005 valtion vuotuisesta ja monivuotisesta talousarviosta 30.12.2004 annetussa laissa nro 311 (legge n. 311 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005; GURI nro 306, Supplemento ordinario, 31.12.2004; jäljempänä laki nro 311) asetetaan yläraja julkishallinnon menojen kasvulle. Sen 1 §:n 5 momentissa säädetään seuraavaa:
”Euroopan unionin asettamien julkisen talouden tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi – – kolmivuotiskaudella 2005–2007 niiden konsolidoidussa tuloslaskelmassa mainittujen julkishallinnon viranomaisten, jotka vuoden 2005 osalta on mainittu tämän lain liitteessä 1 ja tulevien vuosien osalta [ISTATin] [GURIssa] viimeistään kunkin vuoden heinäkuun 31. päivään mennessä julkaistussa tiedonannossa, kokonaiskulut voivat olla enintään 2 prosenttia suuremmat kuin edellisen vuoden vastaavat, päivitetyt ennusteet, sellaisina kuin ne on esitetty valtion ennuste- ja ohjelmakertomuksessa.”
Vuoden 2006 valtion vuotuisesta ja monivuotisesta talousarviosta 23.12.2005 annetulla lailla nro 266 (Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006); GURI nro 302, Supplemento ordinario, 29.12.2005) annetaan tietyille riippumattomille hallintoviranomaisille, kuten Autoritàlle, huomattava taloudellinen itsemääräämisoikeus. Mainitun lain 1 §:n 65 momentissa säädetään erityisesti seuraavaa:
”Vuodesta 2007 alkaen – – [Autoritàn] – – toiminta on markkinarahoitteista, siltä osin kuin sen kuluja ei kateta valtion tulo- ja menoarviosta saatavalla rahoituksella, voimassa olevan lainsäädännön säännöksissä säädetyllä tavalla maksuilla, joiden suuruudesta kukin viranomainen päättää harkintansa mukaan laissa säädettyjä enimmäisrajoja kunnioittaen ja jotka maksetaan asianomaisille viranomaisille suoraan. – –”
Taloudellista ja sosiaalista elvytystä ja julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevista kiireellisistä säännöksistä sekä toimenpiteistä tulojen ja veronkierron torjumisen alalla 4.7.2006 annetussa asetuksessa (decreto-legge) nro 223 (decreto-legge n. 223 – Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale; GURI nro 153, 4.7.2006, s. 4), josta on muutettuna tullut 4.8.2006 annettu laki nro 248 (GURI nro 186, Supplemento ordinario, 11.8.2006) (jäljempänä asetus nro 223), velvoitetaan vähentämään muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja elinten toimintakuluja. Sen 22 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Vuoden 2006 osalta – – lain nro 311 1 §:n 5 ja 6 momentissa [eräin poikkeuksin] määritettyjen muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja elinten – – tulo- ja menoarvioiden mukaisiin välituotekäytön kuluihin myönnettävää määrärahaa vähennetään 10 prosentilla – –”
Kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevista säännöksistä 31.12.2009 annettu laki nro 196 (legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (GURI nro 303, Supplemento ordinario, 31.12.2009)), sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä laki nro 196), sisältää kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevan uuden yleisen säännöstön. Sen 1 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Julkista taloutta koskevia säännöksiä sovellettaessa julkishallinnon viranomaisilla tarkoitetaan vuoden 2011 osalta [ISTATin] tilastotarkoituksiin laatimassa luettelossa, jota koskeva tiedote on annettu 24.7.2010 ja julkaistu samana päivänä [GURIssa] nro 171, mainittuja laitoksia ja toimijoita ja vuodesta 2012 alkaen niitä laitoksia ja toimijoita, jotka on tilastotarkoituksessa mainittu [ISTATin] 30.9.2011 antamassa, samana päivänä [GURIssa] nro 228 julkaistussa tiedotteessa sekä tämän pykälän 3 momentin mukaisissa myöhemmissä päivityksissä Euroopan unionin asiaa koskevissa asetuksissa annettujen sekä riippumattomien viranomaisten ja julkishallinnon viranomaisten, joihin viitataan 30.3.2001 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 165, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 §:n 2 momentissa, antamien määritelmien mukaisesti.”
ISTAT julkaisi 28.9.2012 GURIssa 31.12.2009 annetun lain nro 196 1 §:n 3 momentissa tarkoitetun viranomaisten konsolidoituun tuloslaskelmaan sisällytettyjen julkishallinnon viranomaisten luettelon (elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, nro 196; GURI nro 227, 28.9.2012, s. 92; jäljempänä ISTATin luettelo). Autorità sisältyi kyseiseen luetteloon.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Autorità, joka vastaa puitedirektiivissä tarkoitetun kansallisen sääntelyviranomaisen asemassaan markkinoiden ennakkosääntelystä ja yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta, nosti Tribunale Amministrativo Regionale del Laziossa (Lazion alueen hallinnollinen tuomioistuin, Italia) kanteen, jossa se riitautti erityisesti Italian lainsäätäjän päätöksen soveltaa riippumattomiin viranomaisiin julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti sen, että siihen sovelletaan tiettyjä julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio hylkäsi kanteen 12.6.2013 antamassaan tuomiossa.
Autorità valitti mainitusta tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia). Se väittää tässä tuomioistuimessa, että siitä, että siihen sovelletaan ehdoitta lain nro 196 1 §:n 2 momentissa edellytetyin tavoin julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä sekä lain nro 311 1 §:n 5 momentissa ja asetuksen nro 223 22 §:n 1 momentissa edellytetyin tavoin julkishallinnon menojen ja toimintakulujen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia erityissäännöksiä, seuraa, että sille asetetaan toiminnan järjestämiseen ja varainhoitoon liittyviä velvoitteita, jotka heikentävät sen tehokkuutta televiestintäalan sääntelyviranomaisena. Se väittää lisäksi, että Italian lainsäätäjän olisi pitänyt soveltaa siihen edullisempia säännöksiä, jotka vastaavat Banca d’Italiaan (Italian keskuspankki) sovellettavia säännöksiä, tai ainakin rajata menojen vähennykset sen valtion talousarviosta saamaan rahoitukseen.
ISTAT, Presidenza del Consiglio dei ministri ja ministero dell’Economia e delle Finanze vaativat, että Autoritàn nostama kanne on hylättävä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa aluksi, että lain nro 311 1 §:n 5 momentilla tavoitellaan erityisesti julkiseen sektoriin laajasti ymmärrettynä liittyvien menojen hillitsemistä koskevia erityisiä tavoitteita ja siinä asetetaan tätä tarkoitusta silmällä pitäen ISTATin luettelossa mainituille viranomaisille velvollisuus noudattaa tiettyjä julkisten menojen vähentämistä koskevia säännöksiä.
Se katsoo, että voidakseen ratkaista käsiteltäväkseen saatetun asian sen on selvitettävä, loukataanko kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskevia periaatteita, jotka jäsenvaltioiden on taattava kansallisille sääntelyviranomaisille, myös niiden varainhoidon ja organisaation osalta, ja periaatetta, jonka mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset rahoittavat yleisvaltuutusjärjestelmän hallinnointia, valvontaa ja toteuttamista koskevaa toimintaansa pääosin itse valtuutusdirektiivin 12 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Vaikka Autoritàn kanta ei vaikuta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ilmeisen perusteettomalta, se katsoo kuitenkin, että on todennäköisempää, että unionin oikeus ei ole esteenä kyseessä olevalle kansalliselle säännöstölle.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä ensinnäkin, että vaikka kansallisilla sääntelyviranomaisilla on riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen liittyviä erityisiä oikeuksia, niiden asema ei kuitenkaan eroa kaikkien muiden julkishallinnon viranomaisten asemasta siinä määrin, että tästä seuraisi, että olisi automaattisesti lainvastaista soveltaa niihin julkista taloutta ja kaikkiin julkishallinnon viranomaisiin sovellettavia, julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseessä olisi ristiriita unionin oikeuden kanssa vain, jos näytettäisiin, että säädetty rajoitus estää määränsä tai luonteensa vuoksi tosiasiallisesti ja konkreettisesti kansallista sääntelyviranomaista käyttämästä kaikkia sille määrättyjen tehtävien hoitamiseksi tarpeellisia voimavaroja henkilöstön, asiantuntemuksen ja rahoituksen osalta. Tällaisen esteen ei voida kuitenkaan olettaa olevan olemassa eikä Autorità ole esittänyt mitään näyttöä tällaisesta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo toiseksi, että Autoritàn väitettä, jonka mukaan sille olisi asetettava vain tulosta koskevia tavoitteita ja velvoitteita, siten kuin Italian keskuspankin osalta on säädetty, ei voida hyväksyä erityisesti, koska Autorità ei ole näyttänyt, että se olisi nyt esillä olevan kysymyksen osalta rinnastettavissa mainittuun toimielimeen. Lisäksi Autoritàn viittaamissa kahdessa menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevassa täsmällisessä säännöksessä sille jätetään tuntuvaa harkintavaltaa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kolmanneksi, että valtuutusdirektiivin säännöksistä ei voida päätellä, että kansallinen lainsäätäjä ei voi säätää kansalliselle sääntelyviranomaiselle menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia toimia niiden menojen osalta, jotka se rahoittaa itse ja jotka muodostavat 90 prosenttia Autoritàn menoista, kun otetaan erityisesti huomioon, että Autoritàn kantamat hallinnolliset maksut ovat Italian oikeuskäytännön mukaan veronluonteisia ja kuuluvat näin ollen valtion yleiseen verotusvaltaan.
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko direktiivin 2002/21/EY 3 artiklassa tarkoitetut periaatteet, joiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuus ja riippumattomuus myös niiden varainhoidon ja organisaation osalta on taattava, sekä direktiivin 2002/20/EY 12 artiklassa tarkoitettu periaate, jonka mukaan ne rahoittavat toimintaansa pääosin itse, esteenä (nyt käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltaiselle) kansalliselle lainsäädännölle, jolla myös näihin viranomaisiin sovelletaan yleensä ottaen julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia erityisiä säännöksiä?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko puitedirektiivin 3 artiklaa ja valtuutusdirektiivin 12 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla puitedirektiivissä tarkoitettuihin kansallisiin sääntelyviranomaisiin sovelletaan julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia julkishallinnon viranomaisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä.
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että pääasiassa kyseessä olevia säännöksiä ovat pääasiallisesti ensinnäkin lain nro 196 1 §:n 2 momentti, jonka nojalla ISTATin luettelemiin julkishallinnon viranomaisiin sovelletaan kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevaa Italian yleistä lainsäädäntöä; toiseksi lain nro 311 1 §:n 5 momentti, jonka nojalla vuosina 2005–2007 ISTATin konsolidoidussa tuloslaskelmassa mainittujen julkishallinnon viranomaisten kokonaiskulut voivat olla enintään 2 prosenttia suuremmat kuin edellisen vuoden vastaavat, päivitetyt ennusteet, ja kolmanneksi asetuksen nro 223 22 §:n 1 momentti, jonka nojalla vuoden 2006 osalta muun muassa lain nro 311 1 §:n 5 momentissa määritettyjen muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja elinten tulo- ja menoarvioiden mukaisiin välituotekäytön kuluihin myönnettävää määrärahaa vähennetään 10 prosentilla.
Aluksi on todettava, että kahden viimeksi mainitun säännöksen, sellaisina kuin ne on selostettu ennakkoratkaisupyynnössä, sanamuodon perusteella ei ole selvää, missä määrin niitä voidaan soveltaa Autoritàhan. Viimeksi mainittu on näet riitauttanut ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa sen, että se on sisällytetty ISTATin luetteloon, sellaisena kuin se on julkaistu 28.9.2012, vaikka vaikutti siltä, että toista näistä säännöksistä sovellettiin vain vuosina 2005–2007 ja toista vain vuonna 2006.
Lisäksi Autorità on vedonnut unionin tuomioistuimelle toimittamissaan kirjallisissa huomautuksissa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen viittaamien säännösten lisäksi muihin julkista taloutta koskeviin erityisiin säännöksiin, joita sen mukaan sovelletaan siihen ja joilla rajoitetaan sen riippumattomuutta enemmän kuin mainitun tuomioistuimen erityisesti viittaamilla säännöksillä.
SEUT 267 artiklassa tarkoitetun menettelyn yhteydessä unionin tuomioistuimen asiana ei kuitenkaan ole ottaa kantaa kansallisten säännösten soveltamiseen tai vahvistaa pääasian ratkaisemisen kannalta merkityksellisiä tosiseikkoja. Unionin tuomioistuimen on sitä vastoin otettava huomioon ennakkoratkaisukysymykseen liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat, sellaisina kuin kansallinen tuomioistuin on ne määritellyt ennakkoratkaisupyynnössä (ks. mm. tuomio 13.11.2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
,
ja
kohta ja tuomio 30.6.2005, Tod’s ja Tod’s France,
C‑28/04
,
EU:C:2005:418
,
kohta).
Unionin tuomioistuimen asiana ei siis ole korvata kansallisen tuomioistuimen arviointia omalla arvioinnillaan siitä, sovellettiinko kahta viimeksi mainittua säännöstä Autoritàn osalta vielä silloin, kun pääasia saatettiin mainitun tuomioistuimen käsiteltäväksi (ks. vastaavasti tuomio 14.9.1999, Gruber,
C‑249/97
,
EU:C:1999:405
,
kohta), ja sen on lähdettävä siitä, että näin on. Lisäksi unionin tuomioistuimen on vastattava esitettyyn kysymykseen ainoastaan kansallisen tuomioistuimen esiin tuomien säännösten valossa.
Puitedirektiivin 3 artiklan osalta on todettava ensinnäkin, että tällä säännöksellä, alkuperäisessä sanamuodossaan, pyrittiin pääasiallisesti mainitun direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti takaamaan kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus ja puolueettomuus varmistamalla sääntelytehtävien ja toiminnan harjoittamista koskevien tehtävien erottaminen toisistaan (tuomio 6.3.2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
,
kohta).
Tässä yhteydessä puitedirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa, alkuperäisessä sanamuodossaan, täsmennettiin jo, että ”kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi niille määrättyjen tehtävien hoitamiseksi oltava käytössään tarpeelliset voimavarat henkilöstön, asiantuntemuksen ja rahoituksen osalta” . Tätä tavoitetta ei kuitenkaan mainittu nimenomaisesti kyseisen direktiivin artikloissa, lukuun ottamatta sen 3 artiklan 1 kohdassa, alkuperäisessä sanamuodossaan, tehtyä täsmennystä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kustakin tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä kansallisille sääntelyviranomaisille osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin, ja saman artiklan 3 kohdassa tehtyä täsmennystä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.
Kuten direktiivin 2009/140 johdanto-osan 13 perustelukappaleesta käy ilmi, unionin lainsäätäjä pyrki tällä viimeksi mainitulla direktiivillä lujittamaan kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta sääntelyjärjestelmän tehokkaamman soveltamisen varmistamiseksi, viranomaisten määräysvallan lisäämiseksi ja viranomaisten tekemien päätösten ennakoitavuuden parantamiseksi. Puitedirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään siten vastedes nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti, avoimesti ja viivytyksittä, ja että niillä on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit niille annetun tehtävän hoitamiseen.
Puitedirektiivin 3 artiklan 3 a kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään lisäksi, että markkinoiden ennakkosääntelystä tai yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaavien kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava toiminnassaan riippumattomia eivätkä ne saa pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita sellaisten tehtävien hoitamisessa, jotka niille on annettu unionin lainsäädännön täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön nojalla; siinä täsmennetään kuitenkin, että ”tämä ei estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa”. Saman kohdan kolmannessa alakohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla on erilliset vuosibudjetit, jotka on julkistettava, ja että niillä on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit, jotta ne voivat aktiivisesti osallistua BERECin toimintaan ja edistää sitä.
Näistä säännöksistä käy ilmi, että puitedirektiivissä edellytetään vastedes, että kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden ja puolueettomuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava pääasiallisesti, että niillä kaikilla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit niille annetun tehtävän hoitamiseen, ja markkinoiden ennakkosääntelystä tai yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaavien kansallisten sääntelyviranomaisten osalta, että niiden on oltava toiminnassaan riippumattomia. Näissä säännöksissä ei kuitenkaan todeta mitään siitä, että näiden vaatimusten noudattaminen tarkoittaisi lähtökohtaisesti, ettei kansalliseen sääntelyviranomaiseen voida soveltaa julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä ja erityisesti pääasiassa kyseessä olevien kaltaisia julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia erityisiä säännöksiä.
Tässä yhteydessä on korostettava, että puitedirektiivin 3 artiklan 3 a kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa virkkeessä säädetään nimenomaisesti, että kun markkinoiden ennakkosääntelystä tai yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaavien kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava toiminnassaan riippumattomia eivätkä ne saa pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita niille annettujen tehtävien hoitamisessa, ”tämä ei estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa”.
Kuten julkisasiamies on todennut pääasiallisesti ratkaisuehdotuksensa 43 ja 44 kohdassa, tämä säännös tarkoittaa, että kansallinen parlamentti voi puitedirektiivin 3 artiklan mukaan laillisesti soveltaa kansallisiin sääntelyviranomaisiin tiettyjä budjettivalvontaa koskevia sääntöjä, joihin sisältyy se, että niihin sovelletaan ennakkoon julkisten menojen hillitsemistä koskevia toimenpiteitä.
Näin ollen ei voida katsoa, että tällaisilla menojen hillitsemistä koskevilla toimenpiteillä loukattaisiin kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta ja puolueettomuutta, sellaisina kuin ne on taattu puitedirektiivissä, eikä näin ollen, että ne olisivat mainitun direktiivin 3 artiklan vastaisia, paitsi jos voidaan todeta, että ne ovat omiaan estämään kyseisiä kansallisia sääntelyviranomaisia hoitamasta tyydyttävällä tavalla niille mainitussa direktiivissä ja erityisdirektiiveissä annettuja tehtäviä tai että niillä loukataan edellytyksiä, joita puitedirektiivissä asetetaan jäsenvaltioille kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden ja puolueettomuuden tason osalta.
On kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä selvittää, ovatko pääasiassa kyseessä olevat kansalliset säännökset omiaan estämään sen, että Autoritàlla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit sille annetun tehtävän hoitamiseen tyydyttävällä tavalla erityisesti kansallisena sääntelyviranomaisena, joka vastaa markkinoiden ennakkosääntelystä ja yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta, ja siihen, että se voi aktiivisesti osallistua BERECin toimintaan ja edistää sitä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että Autorità ei ole esittänyt tätä koskevia seikkoja ja että tämä on tyytynyt toteamaan yleisesti, että pääasiassa kyseessä olevilla säännöksillä loukataan sen taloudellista itsemääräämisoikeutta ja siten sen riippumattomuutta.
Lisäksi on todettava, kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ja nyt käsiteltävän tuomion 27 kohdasta käy ilmi, että pääasiassa kyseessä olevilla julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevilla erityisillä säännöksillä rajoitutaan yhtäältä asettamaan yläraja Autoritàn päätettävissä olevalle menojen kasvulle ja toisaalta säädetään ainoastaan ”välituotekäytön kulujen” vähentämisestä. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi todennut, näillä kahdella luonteeltaan yleisellä säännöksellä myönnetään Autoritàlle tuntuvaa harkintavaltaa niiden toteuttamisen osalta. Lisäksi kyseessä ovat säännökset, joita sovelletaan kaikkiin julkisiin laitoksiin ja elimiin.
Pääasiassa ei ole myöskään kiistetty sitä, että Autoritàlla on yhä puitedirektiivin 3 artiklan 3 a kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettu erillinen vuosibudjetti, joka on julkistettava.
Kuten lisäksi julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 48–50 kohdassa, on niin, että kun otetaan huomioon Autoritàn ja Italian keskuspankin olennaisesti erilaiset tehtävät, Autorità ei voi pätevästi väittää, että puitedirektiivissä velvoitettaisiin jäsenvaltiot takaamaan kansallisille sääntelyviranomaisille sama riippumattomuutta koskeva järjestelmä kuin mitä unionin oikeudessa on säädetty kansallisten keskuspankkien osalta.
Näissä olosuhteissa on todettava, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemästä selvityksestä muuta johdu, että puitedirektiivin 3 artikla ei ole esteenä sille, että mainitussa direktiivissä tarkoitettuun kansalliseen sääntelyviranomaiseen sovelletaan julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä ja erityisesti pääasiassa kyseessä olevien julkishallinnon viranomaisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä.
Toiseksi valtuutusdirektiivin 12 artiklan osalta on muistutettava, että hallinnollisten maksujen, joita jäsenvaltiot voivat asettaa tämän artiklan nojalla yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöoikeudet saaneille yrityksille ja joilla rahoitetaan kansallisen sääntelyviranomaisen toiminta, on oltava yksinomaan sellaisia, että ne kattavat kokonaisuudessaan hallinnolliset kustannukset, jotka liittyvät kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittuihin toimintoihin. Niiden tarkoituksena ei näin ollen voi olla kattaa muita kuin tässä säännöksessä lueteltuja toimintoja, eikä erityisesti kaikenlaisia kansalliselle sääntelyviranomaiselle aiheutuneita hallinnollisia kustannuksia (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, Vodafone Omnitel ym.,
C‑228/12–C‑232/12 ja C‑254/12–C‑258/12
,
EU:C:2013:495
,
–
ja
kohta).
Lisäksi valtuutusdirektiivin 12 artiklan 2 kohdasta, luettuna direktiivin johdanto-osan 30 perustelukappaleen valossa, käy ilmi, että kyseisten maksujen on katettava tämän artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainituista toiminnoista aiheutuneet tosiasialliset hallinnolliset kustannukset ja että maksujen on oltava tasapainossa näiden kustannusten kanssa. Näin ollen jäsenvaltioiden kyseisestä maksusta saamat kokonaistulot eivät saa ylittää näistä toiminnoista aiheutuvia kokonaiskustannuksia (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, Vodafone Omnitel ym.,
C‑228/12–C‑232/12 ja C‑254/12–C‑258/12
,
EU:C:2013:495
,
ja
kohta).
Vaikka valtuutusdirektiivin 12 artiklassa sallitaan siten kansallisten sääntelyviranomaisten rahoittavan osan toiminnastaan perimällä hallinnollisia maksuja, ei voida kuitenkaan katsoa, että tässä säännöksessä annettaisiin Autoritàlle ehdoton oikeus vahvistaa näiden maksujen määrä ottamatta huomioon julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä, joilla pyritään rajoittamaan ja hillitsemään julkishallinnon menoja. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, kyseiset maksut ovat veronluonteisia ja kuuluvat Italian valtion yleiseen verotusvaltaan. Siihen, että Autorità vahvistaa niiden määrän, ei näin ollen voida olla soveltamatta tällaisia säännöksiä, koska, kuten nyt käsiteltävän tuomion 39 kohdassa on todettu, nämä säännökset eivät ole puitedirektiivin 3 artiklan vastaisia.
Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että puitedirektiivin 3 artiklaa ja valtuutusdirektiivin 12 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla puitedirektiivissä tarkoitettuun kansalliseen sääntelyviranomaiseen sovelletaan julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä ja erityisesti pääasiassa kyseessä olevien julkishallinnon viranomaisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY, 3 artiklaa ja sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) 12 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla direktiivissä 2002/21, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140, tarkoitettuun kansalliseen sääntelyviranomaiseen sovelletaan julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä ja erityisesti pääasiassa kyseessä olevien julkishallinnon viranomaisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.