CELEX: 62018CJ0817
Fellebbezés
Állami támogatások
Természeti területek szubvencionált megszerzésére vagy térítésmentes rendelkezésre bocsátására vonatkozó támogatási program
Előzetes vizsgálati eljárás
A támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat
Megsemmisítés iránti kereset
Elfogadhatóság
659/1999/EK rendelet
Az 1. cikk h) pontja
Az »érintett felek« fogalma
Versenyviszony
A »komoly nehézségek« fogalma
Általános gazdasági érdekű szolgáltatás
Melléktevékenységek
Kapcsolódás

Fellebbezésükben a fellebbezők azt kérik, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül az Európai Unió Törvényszékének 2018. október 15‑i Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters és társai kontra Bizottság ítéletét (T‑79/16, a továbbiakban: megtámadott ítélet, nem tették közzé,
EU:T:2018:680
), amelyben a Törvényszék megsemmisítette a természeti területek szubvencionált megszerzésével vagy térítésmentes rendelkezésre bocsátásával kapcsolatos SA.27301 (2015/NN) – Hollandia állami támogatásról szóló, 2015. szeptember 2‑i C(2015) 5929 final bizottsági határozatot, amelyről összefoglalást tettek közzé az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
(
HL 2016. C 9., 1. o.
; a továbbiakban: vitatott határozat).
Jogi háttér
A 659/1999/EK rendelet
Az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendeletnek (
HL 1999. L 83., 1. o.
, magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) a vitatott határozat elfogadásakor hatályos változata az 1. cikkének h) pontjában az alábbiak szerint határozta meg az „érintett fél” fogalmát:
„[O]lyan tagállam vagy személy, vállalkozás vagy vállalkozások társulása, amelyek, illetve akinek érdekeit a támogatás nyújtása érintheti, különösen a támogatás kedvezményezettje, a versenytárs vállalkozások és a szakmai szövetségek.”
E rendelet 4. cikkének (1)–(4) bekezdése szerint:
„(1)   A[z] [Európai] Bizottság megvizsgálja a bejelentést közvetlenül annak kézhezvétele után. A 8. cikk sérelme nélkül a Bizottság a (2), (3) vagy (4) bekezdés szerint határozatot hoz.
(2)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy a bejelentett intézkedés nem valósít meg támogatást, megállapítását határozatban rögzíti.
(3)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy nem merült fel kétség a bejelentett intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, és amennyiben az [az EUMSZ 107. cikk] (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, a Bizottság úgy határoz, hogy az intézkedés összeegyeztethető a közös piaccal […]. A határozat megjelöli, hogy a Szerződésben szereplő melyik kivétel került alkalmazásra.
(4)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, [az EUMSZ 108. cikk] (2) bekezdése szerinti eljárás kezdeményezéséről dönt […].”
A KSZE‑keretszabály
Az „A közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (2011)” című bizottsági közlemény (
HL 2012. C 8., 15. o.
; a továbbiakban: KSZE‑keretszabály) 3. pontja kiemeli többek között azt, hogy „[a]mennyiben […] [az EUMSZ 107. cikk] (1) bekezdésének általános alkalmazási feltételei [teljesülnek], úgy [a közszolgáltatás ellentételezése] állami támogatásnak minősül és [az EUMSZ] 106., 107. és 108. [cikk] hatálya alá tartozik”.
A KSZE‑keretszabály 11. pontja többek között a következőképpen rendelkezik:
„[…] [az] állami támogatás akkor nyilvánítható összeegyeztethetőnek [az EUMSZ 106. cikk] (2) bekezdésével, ha szükséges az érintett általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásához[,] és a kereskedelem fejlődését nem befolyásolja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel. Az egyensúly eléréséhez teljesülniük kell a 2.2–2.10. szakaszban előírt feltételeknek.”
Az említett keretszabály 2.2. szakaszán belül a 12. pont akként rendelkezik, hogy „[a] támogatás csak [az EUMSZ 106. cikk] (2) bekezdésében említett valódi és pontosan meghatározott általános gazdasági érdekű szolgáltatás kapcsán nyújtható”.
Az említett keretszabály ugyanezen szakaszában szereplő 13. pont többek között kimondja:
„[…] Ennek egyik fő eleme, hogy a tagállamok nem írhatnak elő meghatározott közszolgáltatási kötelezettséget olyan szolgáltatásokkal kapcsolatosan, amelyeket rendes piaci körülmények között működő vállalkozások már nyújtanak, vagy azok által kielégítően nyújthatók a közérdek állam által meghatározott feltételei – például ár, objektív minőségi jellemzők, a szolgáltatás folytonossága és a szolgáltatáshoz való hozzáférés – mellett. […]”
A KSZE‑keretszabály 2.8. szakaszában szereplő 21. pont így rendelkezik:
„Az ellentételezés összege nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése során felmerülő nettó költség […] – és ezzel együtt az észszerű nyereség – fedezéséhez szükséges összeget.”
Ugyanezen szakaszon belül e keretszabály 44. pontja pontosítja:
„Ha egy vállalkozás az [általános gazdasági érdekű szolgáltatás (ÁGÉSZ)] körén belül és kívül is végez tevékenységeket, akkor az [ÁGÉSZ] költségeit és bevételeit a többi szolgáltatásétól elkülönítve kell kimutatnia belső számláiban […]. Amennyiben egy vállalkozás több [ÁGÉSZ] nyújtására kap megbízást[,] és az odaítélő hatóság vagy az [ÁGÉSZ‑ek] köre eltér, úgy a vállalkozás belső számláinak minden egyes [ÁGÉSZ] szintjén lehetővé kell tenniük a túlkompenzáció ellenőrzését.”
Az említett keretszabálynak szintén a 2.8. szakaszában szereplő 46. pontja a fentiekhez hozzáteszi:
„A tagállam határozhat úgy, hogy az [ÁGÉSZ‑ek] körén kívül eső egyéb tevékenységekből – különösen az [ÁGÉSZ‑ek] nyújtásához szükséges infrastruktúrán alapuló egyéb tevékenységekből – származó többletnyereségeket teljesen vagy részben az [ÁGÉSZ‑ek] finanszírozására kell fordítani.”
Az ugyanezen keretszabály 2.8. szakaszában szereplő 47. pont így rendelkezik:
„Túlkompenzáció alatt az olyan ellentételezés értendő, amelyben a vállalkozás a 21. pontban meghatározott támogatási összegen túl részesül a szerződés teljes időtartama alatt. […]”
Az említett 2.8. szakaszon belül a KSZE‑keretszabály 48. pontja így rendelkezik:
„Mivel a túlkompenzáció nem szükséges az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásához, összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül.”
A jogvita előzményei
A Holland Királyság egy nemzeti ökológiai hálózatnak és egy Natura 2000 hálózatnak a területén történő létrehozatala keretében kialakította a Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties‑t (a földkezelőként eljáró környezetvédelmi magánszervezetek szubvenciós programja, a továbbiakban: PNB‑program), amely lehetővé tette a jelen ügyben fellebbezőként eljáró tizenhárom földkezelő szervezetnek (a továbbiakban: FKSZ), hogy természeti területeket szerezzenek meg.
A szubvenciók terhére a földterületek vételárát, a megszerzés egyéb költségeit és az említett területek haszonbérletének felmondásából származó költségeket lehetett e támogatási program keretében elszámolni. Ha a bevételek meghaladták a kezelés költségeit, e bevételeket újra be kellett fektetni a természetvédelembe, vagy át kellett utalni a holland állam részére. Jóllehet e kötelezettségről kifejezett formában nem rendelkezett a PNB‑program, az implicit módon levezethető volt az FKSZ‑ek alapszabályaiból, amelyeket a holland hatóságoknak jóvá kellett hagyniuk ahhoz, hogy az FKSZ‑ek a szóban forgó szubvenciókban részesülhessenek. Ezenkívül az FKSZ‑ek nem voltak feljogosítva arra, hogy a szóban forgó szubvenciókat odaítélő hatóságok kifejezett hozzájárulása nélkül megváltoztassák az ugyanezen program keretében megszerzett földterületek rendeltetését, vagy azokat a természetvédelem céljával ellentétes módon használják. Hasonlóan, a földterületeket a holland hatóságok kifejezett engedélye nélkül nem lehetett bérbe adni vagy továbbértékesíteni.
2008. december 23‑án panasz érkezett a Bizottsághoz két, a holland jog szerint működő nonprofit magánalapítvány, a Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (a továbbiakban: NPDHV) és a Stichting Linschoten részéről, amelyek földkezeléssel, természetvédelemmel és a kulturális örökség kezelésével, továbbá olyan gazdasági tevékenységekkel foglalkoznak, mint a földek haszonbérbe adása, mezőgazdaság, erdőgazdálkodás és turizmus. 2009‑ben a szóban forgó közigazgatási eljárás keretében a panaszosok helyébe a Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (a magán‑földtulajdonosok jogegyenlőségéért tevékenykedő egyesület, Hollandia) (a továbbiakban: VGG) lépett, amely szervezet célja többek között az, hogy a földtulajdon megszerzésére vonatkozó szubvenciós rendszer keretében valamennyi magán‑földtulajdonos számára biztosítsa a jogegyenlőséget.
Az eredetileg 1993‑tól 2012‑ig hatályban lévő program helyébe olyan új támogatási program lépett, amelyet a Bizottság a 2011. július 13‑i határozatban jóváhagyott. Ezt követően a VGG a 2011. augusztus 26‑i, szeptember 14‑i és 28‑i beadványokban kérte, hogy a Bizottság foglaljon állást a panaszáról, továbbá követelje a jogellenes támogatás visszatéríttetését.
A vitatott határozatban a Bizottság a természeti területek megszerzésének programját az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította.
A Bizottság mindenekelőtt úgy ítélte meg, hogy a szubvenciós program az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül. A vitatott határozat hangsúlyozza, hogy az FKSZ‑ek mint a természet védelméért és megóvásáért felelős szervezetek főtevékenysége nem gazdasági jellegű. Mindamellett e szervezetek ezzel párhuzamosan bizonyos olyan melléktevékenységeket gyakorolnak, mint például a fa‑ és nádértékesítés, a vadászati és halászati jogok bérbeadása, valamint a gazdasági jellegű turisztikai tevékenységek. E tevékenységeket illetően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy e szervezeteket a versenyszabályok értelmében vett vállalkozásoknak kell tekinteni. E tekintetben a 2013. szeptember 12‑iNémetország kontra Bizottság ítéletre (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
) támaszkodott, amelyben a Törvényszék kimondta, hogy jóllehet a PNB‑programhoz hasonló támogatási program előnyeiben részesülő környezetvédelmi szervezetek által a melléktevékenységeik keretében kínált termékek és szolgáltatások a környezetvédelemre irányuló főtevékenységükből eredtek, azokat nem tette kötelezővé a főtevékenységük, mivel az ilyen melléktevékenységek gazdasági jellegű tevékenységeknek minősülnek.
Közelebbről, a Bizottság megállapította, hogy a földterületek térítésmentes átruházása, valamint az e földterületek megszerzéséhez és kezeléséhez nyújtott szubvenciók első gazdasági előnyt biztosítottak az FKSZ‑eknek. A Bizottság ezenkívül megjegyezte, hogy nem lehetett kizárni, hogy az FKSZ‑ek olyan második előnyben részesüljenek, amely a megszerzett földterületek esetleges továbbértékesítéséből eredő tőkenyereségből származik. Márpedig a PNB‑program a Bizottság szerint nem felelt meg a Bíróság által a 2003. július 24‑iAltmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
) ítéletében az ÁGÉSZ‑ek vonatkozásában meghatározott feltételeknek, mivel a PNB‑program kedvezményezettjeinek ellentételezését nem megfelelő eljárás szerint határozták meg.
Mivel a természetvédelmi szervezetekkel szemben a támogatási intézkedés értelmében a természet védelmére irányuló közszolgáltatási kötelezettségeket írtak elő, a Bizottság ezt követően megvizsgálta azt a kérdést, hogy a szubvenciós program megfelelt‑e a KSZE‑keretszabályban meghatározott feltételeknek. Mivel e feltételek a Bizottság szerint teljesültek, a PNB‑programot a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
A Törvényszék Hivatalához 2016. február 19‑én érkezett keresetlevéllel a VGG és az elsőfokú eljárás többi felperese (a továbbiakban: a VGG és társai) a vitatott határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztettek elő.
A Törvényszék Hivatalához 2016. május 17‑én érkezett beadványukkal az FKSZ‑ek kérték, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhassanak. 2017. április 6‑i végzésével a Törvényszék második tanácsának elnöke helyt adott e kérelemnek.
Keresetük alátámasztása érdekében a VGG és társai négy jogalapot terjesztettek elő, amelyeket a következőkre alapítottak: az elsőt az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében biztosított eljárási jogaik megsértésére, a másodikat a visszaható hatály tilalma és a jogbiztonság elvének megsértésére, a harmadikat – másodlagosan – a KSZE‑keretszabály alkalmazása során elkövetett téves jogalkalmazásra és az indokolás hiányosságára, a negyediket pedig az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésének megsértésére.
A Bizottság és a megsemmisítés iránti kereset kapcsán beavatkozó felek vitatták, hogy a VGG és társai „érintett félnek” minősülnének, továbbá vitatták e kereset második és negyedik jogalapjának elfogadhatóságát is.
A megtámadott ítéletben a Törvényszék elfogadhatónak nyilvánította az említett keresetet, helyt adott az első kereseti jogalapnak, következésképpen pedig az ugyanezen keresetben felhozott többi jogalap vizsgálata nélkül megsemmisítette a vitatott határozatot.
A felek kérelmei a Bíróság előtt
Az FKSZ‑ek azt kérik, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és
–
elsődlegesen, az elsőfokú eljárás felpereseit kötelezze a költségek viselésére, vagy
–
másodlagosan, az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé, és a költségekről egyelőre ne határozzon.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és
–
utasítsa el a keresetet.
A VGG és társai azt kérik, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a fellebbezést, és
–
az FKSZ‑eket kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
Fellebbezésük alátámasztása érdekében az FKSZ‑ek két jogalapra hivatkoznak, amelyek közül az első az első fokon előterjesztett kereset elfogadhatóságával kapcsolatos elemzés során elkövetett téves jogalkalmazásra, a másodikat pedig az annak kapcsán elkövetett téves jogalkalmazásra alapítanak, hogy a megtámadott ítélet elismeri a komoly nehézségek fennállását.
Az első jogalapról
A felek érvei
Első jogalapjuk keretében az FKSZ‑ek azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítéletben azt állapította meg, hogy a VGG és társai az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett „érintett feleknek” minősülnek. E jogalap két részre tagolódik, amelyek közül az elsőt elsődlegesen, a másodikat pedig másodlagosan hozzák fel.
E jogalap első része keretében az FKSZ‑ek előadják, hogy nem áll fenn semmilyen versenyviszony köztük és a VGG tagjai között, mivel az FKSZ‑ek főtevékenysége nem gazdasági jellegű, amennyiben pedig a melléktevékenységeiket gazdasági jellegűnek kell minősíteni, az FKSZ‑ek nem ugyanazon a piacon működnek, mint a VGG tagjai. Egyfelől ugyanis az FKSZ‑ek, másfelől pedig a VGG tagjai tevékenységeinek a jelen ítélet 63. pontjából kiolvasható ismertetése azt mutatja, hogy e tevékenységek eltérnek egymástól, és azokat elkülönülő piacokon gyakorolják.
Különösen, a megtámadott ítélet 66. pontjában az NPDHV egyik tevékenységének ismertetése kapcsán használt „turizmus” általános fordulat nem elegendő a VGG tagjai és az FKSZ‑ek által gyakorolt tevékenységek közötti versenyviszony bizonyításához. Egyrészt, e túl általános utalás elfedi az FKSZ‑ek térítésmentesen kínált turisztikai tevékenységei és a VGG tagjainak haszonszerzési célú turisztikai tevékenységei között fennálló tényleges különbségeket. Másrészt, az ilyen utalás nem veszi figyelembe az FKSZ‑eknek a természet védelmére és megóvására irányuló alapvető feladata és a turisztikai tevékenységeik közötti közvetlen összefüggést.
Végül egyrészt, a megtámadott ítéletből nem tűnik ki, hogy a Törvényszék az FKSZ‑ek tevékenységei és a VGG tagjainak tevékenységei közötti versenyviszony alátámasztása érdekében figyelembe vette volna a faértékesítés piacát. Másrészt, a megtámadott ítéletben kifejtett körülmények semmiképp nem elegendők ahhoz, hogy alátámaszthassák a VGG tagjaival e piacon fennálló versenyviszonyt.
Az első jogalap második része keretében az FKSZ‑ek azt állítják, hogy a szóban forgó támogatásnak nem volt semmilyen konkrét hatása a VGG tagjainak versenyhelyzetére, mindenesetre pedig nem torzította a versenyviszonyukat.
Mindenekelőtt, a megtámadott ítélet 68. pontjában a Törvényszék téves kritériumot alkalmazott, vagyis a tagállamok közötti kereskedelem érintettségét vette figyelembe, ahelyett hogy a VGG tagjaival fennálló versenyviszonyok vonatkozásában kifejtett konkrét hatásra lett volna tekintettel. Továbbá a támogatás által a VGG tagjainak versenyhelyzetére gyakorolt konkrét hatások kockázatát a Törvényszék anélkül állapította meg, hogy erre bármilyen konkrét körülmény utalna. Végül az az állítás, amely szerint a VGG tagjai szisztematikusan akadályozva voltak a földterületek megszerzésében, ezáltal pedig korlátozták a terjeszkedésüket, nem releváns, mivel nem létezik a természeti területek kezelésének piaca.
A holland kormány az FKSZ‑ek érvelését támogatja.
A Bizottság a maga részéről mindenekelőtt azt állítja, hogy a megtámadott ítélet 63. és 64. pontjában levezetett okfejtés érthetetlen, mivel a vitatott határozatból kitűnik, hogy az FKSZ‑ek gazdasági tevékenységei nem felelnek meg a VGG tagjai által gyakorolt tevékenységeknek, mivel az e tevékenységek közötti egyetlen átfedés a turisztikai ágazatra vonatkozik. Ezen ágazatban ugyanakkor az FKSZ‑ek tevékenysége arra korlátozódik, hogy lehetővé tegye az általuk kezelt természeti területekhez való térítésmentes hozzáférést, vagyis nem arról van szó, hogy piacon kínálnának szolgáltatásokat.
A Törvényszék továbbá elferdítette a tényállást, amikor a vitatott határozat (27) preambulumbekezdéséből a VGG tagjai által gyakorolt tevékenységek ismertetését vezette le, miközben e preambulumbekezdés csak az NPDHV tevékenységét ismerteti.
A Bizottság végül támogatja az FKSZ‑ek azon érvelését, amely szerint a Törvényszék a kereskedelem érintettségének kritériumát összekeverte a VGG tagjainak versenyhelyzetére gyakorolt konkrét hatás kritériumával, és elmulasztotta megvizsgálni ez utóbbi kritériumot. A megtámadott ítélet 71. pontjában ugyanis a Törvényszék megelégedett annak vélelmezésével, hogy a VGG versenyhelyzetére gyakorolt konkrét hatás kritériuma teljesült. Márpedig az ítélkezési gyakorlat szerint a VGG feladata lett volna bizonyítékkal szolgálni arról, hogy az FKSZ‑ek részére nyújtott támogatás konkrét hatást gyakorolt a tagjainak versenyhelyzetére.
A VGG és társai ezzel szemben elsődlegesen előadják, hogy az FKSZ‑ek azon érvelése, amely a tényállás újbóli mérlegelését próbálja elérni, elfogadhatatlan. A VGG és társai másodlagosan érdemben vitatják az FKSZ‑ek érvelését.
A Bíróság álláspontja
Mindjárt az elején ki kell emelni, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 76. pontjában úgy ítélte meg, hogy a VGG tagjai közül legalább egyet, vagyis az NPDHV‑t az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése és a 659/1999 rendelet 1. cikkének h) pontja értelmében vett „érintett félnek” kell tekinteni.
E következtetés alátámasztása érdekében a Törvényszék ezen ítélet 53. pontjában jelezte, hogy a támogatás kedvezményezettjének valamely közvetett versenytársa „érintett félnek” tekinthető, amennyiben azt állítja, hogy az érdekeit érintheti a támogatás odaítélése, és a jogilag megkövetelt módon bizonyítja, hogy a támogatás annak kockázatával jár, hogy konkrét hatást gyakorol a helyzetére. Az említett ítélet 54. pontjában Törvényszék pontosította, hogy a versenytárs vállalkozásokat illetően a felperesnek ahhoz, hogy „érintett félnek” lehessen tekinteni, egyrészt alá kell támasztania, hogy versenyviszonyban áll a támogatás kedvezményezettjeivel, másrészt pedig bizonyítania kell, hogy a támogatás annak kockázatával jár, hogy a szóban forgó versenyviszonyt torzítva konkrét hatást gyakorol a felperes helyzetére.
E kritériumokra tekintettel a Törvényszék a megtámadott ítélet 61‐67. pontjában megállapította, hogy versenyviszony áll fenn a VGG tagjai – különösen az NPDHV – és az FKSZ‑ek között, az említett ítélet 68‐75. pontjában pedig megvizsgálta, hogy bizonyított‑e, hogy a vitatott támogatás odaítélése olyan konkrét hatást gyakorol a VGG tagjainak helyzetére, amely torzítja az e tagok és a szóban forgó támogatási intézkedés kedvezményezettjei közötti versenyviszonyt.
Először is ki kell emelni, hogy az FKSZ‑ek a Törvényszék által megállapított versenyviszonyt lényegében azt állítva vitatják, hogy a megtámadott ítélet 66. pontjában a „turizmus” átfogó fogalmára utalás túl általános, továbbá hogy a faértékesítés piacát nem vették figyelembe, valamint hogy az alapul vett körülmények általában véve nem elegendőek ahhoz, hogy alátámaszthassák az FKSZ‑ek és a VGG tagjai közötti versenyviszonyt.
E tekintetben elegendő megállapítani, hogy az ilyen érveléssel az FKSZ‑ek anélkül, hogy a bizonyítékok elferdítésére hivatkoznának, lényegében a tényállásnak a Törvényszék által a megtámadott ítélet 63‐67. pontjában lefolytatott szabad mérlegelését vitatják.
Márpedig a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a tények Törvényszék általi értékelése – az elé terjesztett bizonyítékok elferdítésének esetét kivéve – nem minősül a Bíróság felülvizsgálata alá tartozó jogkérdésnek (2003. szeptember 30‑iFreistaat Sachsen és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑57/00 P és C‑61/00 P
,
EU:C:2003:510
,
102.
pont; 2020. március 26‑iLarko kontra Bizottság ítélet,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
,
25.
pont).
A Bizottság által az első jogalap első részének alátámasztása érdekében a válaszbeadványában előadott, a tényállásnak a Törvényszék általi állítólagos elferdítésére alapított érvet illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság eljárási szabályzatának 174. cikke értelmében a válaszbeadványban foglalt kérelmeknek a fellebbezésnek egészben vagy részben történő helyt adásra vagy a fellebbezés egészben vagy részben történő elutasítására kell irányulniuk. Egyebekben e szabályzat 172. és 176. cikke értelmében a válaszbeadvány benyújtására feljogosított felek külön iratban, a válaszbeadványtól elkülönítve csatlakozó fellebbezést nyújthatnak be, amelynek az említett szabályzat 178. cikkének (1) bekezdése, valamint a (3) bekezdésének második mondata szerint olyan jogalapok és érvek alapján kell a Törvényszék határozatának egészben vagy részben történő hatályon kívül helyezésére irányulnia, amelyek különböznek a válaszbeadványban felhozott jogalapoktól és érvektől.
Ezen együttesen értelmezett rendelkezésekből kitűnik, hogy a válaszbeadvány nem irányulhat arra, hogy a fellebbezésben felhozottaktól eltérő és önálló indokok alapján kérje a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezését, mivel ilyen indokokat csak csatlakozó fellebbezés keretében lehet felhozni (2016. november 10‑iDTS Distribuidora de Televisión Digital kontra Bizottság ítélet,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
,
–
101.
pont; 2017. május 30‑iSafa Nicu Sepahan kontra Tanács ítélet,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
,
20.
pont; 2019. február 28‑iTanács kontra Growth Energy és Renewable Fuels Association ítélet,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
,
57.
pont).
Következésképpen, mivel az FKSZ‑ek nem hoztak fel olyan jogalapot, amelyet arra alapítottak volna, hogy a Törvényszék a VGG tagjai és az FKSZ‑ek közötti versenyviszony fennállását illetően általa lefolytatott értékelés kapcsán elferdítette a tényállást, a Bizottság által a válaszbeadványa keretében kifejtett ilyen érvelés nem lehet elfogadható.
Másodszor, mint azt a főtanácsnok is felidézte az indítványának 38. pontjában, a Bíróság már megállapította, hogy a 659/1999 rendelet 1. cikkének h) pontjában foglalt fogalommeghatározásra tekintettel valamely támogatási intézkedés kedvezményezettjének versenytárs vállalkozása vitathatatlanul az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti „érintett felek” körébe tartozik (2010. november 18‑iNDSHT kontra Bizottság ítélet,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
,
59.
pont).
A fentiekből következik, hogy mivel a Törvényszék megállapította, hogy versenyviszony áll fenn a VGG tagjainak legalább egyike és az FKSZ‑ek között, nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a VGG az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett „érintett felek” között szerepel.
Harmadszor, az eddigiekből következik, hogy hatástalanok az FKSZ‑ek, valamint a Bizottság által az első jogalap második része keretében előadott azon érvek, amelyek arra irányulnak, hogy a PNB‑program által a VGG tagjainak helyzetére gyakorolt konkrét hatás fennállását vitassák, mivel a VGG tagjai érintett felekként minősítése közvetlenül azon jogállásukból ered, hogy az FKSZ‑ek versenytársai.
Az eddigi megfontolásokra figyelemmel az első jogalapot el kell utasítani.
A második jogalapról
A felek érvei
Második jogalapjukkal az FKSZ‑ek azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen ítélte úgy, hogy a Bizottság a vitatott határozat elfogadása során „komoly nehézségekkel” szembesült. E jogalap három részre tagolódik, amelyek közül az első FKSZ‑ek tevékenységeinek meghatározása érdekében a Bizottság által a vitatott határozatban alkalmazott „átfogó” vagy „atipikus” ÁGÉSZ minősítésre, a második az elkülönített könyvelés hiányával kapcsolatos valószínűsítő körülményre, a harmadik pedig a túlkompenzáció elkerülését szolgáló mechanizmus hiányával kapcsolatos valószínűsítő körülményre vonatkozik.
E jogalap első része keretében az FKSZ‑ek egyrészt azt állítják, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 117. pontjában a VGG és társai által állítólag kifejtett olyan érvet azonosított, amely a szóban forgó támogatási intézkedés „átfogó” vagy „atipikus” ÁGÉSZ minősítése kapcsán felmerülő ellentmondásra vonatkozik, holott a VGG és társai nem adtak elő ilyen érvet.
Másrészt, nem áll fenn semmilyen ellentmondás a vitatott határozaton belül, amelynek (50) preambulumbekezdése a támogatási intézkedés kedvezményezettjeinek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásokként minősítésére vonatkozik, míg e határozat (93) preambulumbekezdése azt a kérdést taglalja, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei mennyiben képezik szerves részét a rájuk bízott ÁGÉSZ‑nek.
Harmadrészt, ellentétben azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítélet 128. pontjában megállapított, mind a vitatott határozatból, mind pedig a Törvényszék által feltett kérdésekre a Bizottság által adott válaszokból kitűnik, hogy a Bizottságnak elegendő adat állt rendelkezésére annak megállapításához, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei szerves részét képezték a rájuk bízott ÁGÉSZ‑nek.
Negyedrészt, a Törvényszék figyelmen kívül hagyta, hogy a Törvényszék 2013. szeptember 12‑iNémetország kontra Bizottság ítéletének (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
)
41.
pontja nem releváns azon kérdés mérlegelése szempontjából, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei szerves részét képezték‑e vagy sem a rájuk bízott ÁGÉSZ‑nek.
Ötödrészt, az FKSZ‑ek azt állítják, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 128. pontjában tévesen értelmezte a KSZE‑keretszabály 11. pontját, amely szerint az odaítélt állami támogatásnak szükségesnek kell lennie az ÁGÉSZ működtetéséhez. Ezzel szemben a Törvényszék azt a kérdést vizsgálta, hogy a Bizottság rendelkezett‑e olyan adatokkal, amelyek lehetővé tették számára annak vizsgálatát, hogy a melléktevékenységek szükségesek voltak‑e az ÁGÉSZ működtetéséhez.
Végül a válaszukban az FKSZ‑ek vitatják, hogy az előzetes vizsgálati eljárás időtartama a jelen ügyben olyan valószínűsítő körülménynek minősülne, amely komoly nehézségek fennállására utal.
A második jogalap második részében az FKSZ‑ek azt állítják, hogy a Törvényszék a melléktevékenységeikre vonatkozó elkülönített könyvelés hiányából tévesen vezetett le komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülményt, mivel az ilyen kritérium csak abban az esetben releváns, ha maguk e tevékenységek nem tartoznak az ÁGÉSZ körébe, amit pedig a Bizottság a vitatott határozatban az FKSZ‑ek melléktevékenységeit illetően elvetett.
Hasonlóképpen, semmit nem lehet levezetni abból, hogy a Bizottság megvárta a 2013. szeptember 12‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
) kihirdetését, mivel ez az ítélet arra a kérdésre vonatkozik, hogy fennállt‑e állami támogatás, nem pedig valamely támogatásnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségére. A Bizottság ugyanis a PNB‑program vizsgálata érdekében csak azért támaszkodott erre az ítéletre, és csak azért hivatkozott rá, hogy megerősítse, hogy az említett tevékenységekből származó bevételek a megbízás tárgyát képező ÁGÉSZ ellentételezését szolgálhatják.
Mindazonáltal az, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben a szóban forgó németországi szervezetek a gazdasági melléktevékenységeik vonatkozásában elkülönített könyvelést vezettek, nem akadályozhatja meg a Bizottságot abban, hogy a jelen ügyben megállapítsa, hogy ilyen könyvelésre nem volt szükség azon tény folytán, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei az ÁGÉSZ szerves részét képezik.
A második jogalap harmadik részében az FKSZ‑ek azt állítják, hogy a Törvényszék által kialakított azon értékelés, amely szerint a túlkompenzáció elkerülésére irányuló, előre megállapított mechanizmus hiánya szintén komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülménynek minősül, a tényállási elemek olyan elferdítéséből ered, amely a vitatott határozat indokolásának megváltoztatását foglalja magában. A vitatott határozat (94), (95) és (97) preambulumbekezdéséből ugyanis világosan kitűnik, hogy rendelkeztek a túlkompenzáció megelőzésére irányuló, előre megállapított mechanizmusról. A PNB‑program értelmében ugyanis a beruházási szubvenciókat és a kezelési szubvenciókat nem lehet a hasonló költségek fedezete érdekében halmozni; a földterületekből származó bevételeket a kezelési szubvenciók kiszámítása során mindig le kell vonni; a földterületek a szubvenciókat odaítélő hatóságok alakszerű engedélye nélkül nem értékesíthetők, az FKSZ‑ek pedig kötelesek visszatéríteni a valamely földterület értékesítése során szerzett minden illetéktelen előnyt.
A holland kormány támogatja az FKSZ‑ek érvelését.
Ami a Bizottságot illeti, a második jogalap első része vonatkozásában egyrészt azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy az előzetes vizsgálati eljárás időtartama komoly nehézségek fennállására utalt. Jóllehet ez az eljárás valóban szokatlanul hosszú volt, az időtartama azzal magyarázható, hogy a Bizottság a vitatott határozat elfogadása előtt megvárta mind a felek közötti tárgyalások eredményét, mind pedig a 2013. szeptember 12‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
) kihirdetését.
Másrészt, a Bizottság azt állítja, hogy megtámadott ítélet 126‐129. pontjában levezetett okfejtés érthetetlen, amennyiben az az FKSZ‑ek melléktevékenységeinek gazdasági jellegével kapcsolatos kérdés, valamint azon kérdés összekeveréséből ered, hogy e tevékenységek az e szervezetekre bízott ÁGÉSZ körébe tartoznak‑e.
Harmadrészt, ez az érvelés a tényállás elferdítésén alapul, amennyiben a Törvényszék azt feltételezte, hogy a Bizottság megítélése szerint e melléktevékenységek szükségesek voltak az ÁGÉSZ működtetéséhez, miközben ezen intézmény szerint e tevékenységek szerves részét képezték az FKSZ‑ekre bízott ÁGÉSZ‑nek. A vitatott határozatból ugyanis világosan kitűnik, hogy az FKSZ‑ekre bízott ÁGÉSZ egyszerre vonatkozik a természet védelmére és a melléktevékenységekre.
Negyedrészt, a megtámadott ítélet 128. pontjában a Törvényszék nyilvánvalóan téves kritériumot állított fel, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság szerint a gazdasági jellegű melléktevékenységek a KSZE‑keretszabály 11. pontja értelmében szükségesek voltak az ÁGÉSZ működtetéséhez.
Ötödrészt, a Bizottság mellékesen azt állítja, hogy a VGG és társai nem hozták fel azt a kérdést, hogy a Holland Királyság pontosan határozta‑e meg az ÁGÉSZ‑t, hanem annak kijelentésére szorítkoztak, hogy az ÁGÉSZ atipikus jellege önmagában komoly nehézségek fennállását eredményezte.
A második jogalap második részét illetően a Bizottság is azt állítja, hogy mivel az FKSZ‑ek melléktevékenységei szerves részét képezik a rájuk bízott ÁGÉSZ‑nek, az elkülönített könyvelés hiánya a komoly nehézségek fennállásának alátámasztása szempontjából nem releváns.
A második jogalap harmadik része tekintetében a Bizottság úgy véli, hogy az FKSZ‑ek által előadott okokból a Törvényszék elferdítette a tényállást, és hozzáteszi, hogy a természetvédelmi kezelésre irányuló tevékenység veszteséges tevékenység, vagyis lehetetlen, hogy a melléktevékenységekből származó bevételek meghaladják a természetvédelmi kezelés költségeit. Ezenkívül a Törvényszék akként vizsgálta meg a túlkompenzáció megelőzésére irányuló mechanizmus fennállásával kapcsolatos elemzés elmaradását, hogy közben nem vette figyelembe, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei a rájuk bízott ÁGÉSZ szerves részét képezik, vagyis mindenképp tévesen alkalmazta a jogot, amikor e tekintetben arra következtetett, hogy a Bizottságnak nem állt rendelkezésére elegendő információ a vitatott határozat elfogadásához.
A VGG és társai mindenekelőtt és elsődlegesen arra hivatkoznak, hogy a második fellebbezési jogalap hatástalan, mivel az FKSZ‑ek nem vitatják a Törvényszék által lefolytatott azon értékeléseket, amelyek szerint komoly nehézségek fennállását tanúsítja az, hogy az előzetes vizsgálati eljárás rendkívül hosszú ideig tartott, továbbá hogy a Bizottság megvárta a Törvényszék 2013. szeptember 12‑iBizottság kontra Németország ítéletének (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
) kihirdetését, az FKSZ‑ekre bízott ÁGÉSZ‑t pedig „átfogónak” vagy „atipikusnak” minősítette, amire korábban nem volt példa. Márpedig e valószínűsítő körülmények önmagukban elegendők ahhoz, hogy alátámasszák az ilyen nehézségeket.
Másodlagosan, a VGG és társai vitatják az FKSZ‑ek által a második jogalap mindhárom része keretében előadott érvelést is, hangsúlyozva ugyanakkor, hogy még ha feltételezzük is, hogy a Bíróság e részek közül egyiknek vagy másiknak helyt ad, ez a valószínűsítő körülményeknek a Törvényszék által megállapított együttesére tekintettel nem lenne elegendő ahhoz, hogy igazolja a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését.
A Bíróság álláspontja
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás akkor nélkülözhetetlen, ha a Bizottságnak komoly nehézséget okoz annak megállapítása, hogy valamely támogatás a belső piaccal összeegyeztethető‑e. A Bizottság tehát valamely állami támogatás javára hozandó határozat elfogadásakor csak abban az esetben szorítkozhat az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti előzetes vizsgálati szakaszra, ha az első vizsgálat során megbizonyosodott arról, hogy ez az állami támogatás összeegyeztethető a belső piaccal (lásd ebben az értelemben: 2013. január 24‑i3F kontra Bizottság ítélet,
C‑646/11 P
, nem tették közzé,
EU:C:2013:36
,
28.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Amennyiben azonban az említett első vizsgálat során a Bizottság ezzel ellentétes következtetésre jut, vagy nem tudja minden kétséget kizáróan megállapítani a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségét, úgy köteles minden szükséges véleményt beszerezni, valamint e célból az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást megindítani (lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
30.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az állandó ítélkezési gyakorlatból ugyanis az következik, hogy amennyiben az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti eljárás nem tette lehetővé a Bizottság számára a vizsgált intézkedés összeegyeztethetőségének értékelése által felvetett összes nehézség leküzdését, a Bizottság köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében szabályozott eljárást, anélkül hogy e tekintetben mérlegelési mozgástérrel rendelkezne (lásd ebben az értelemben: 2008. december 22‑iBritish Aggregates kontra Bizottság ítélet,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
,
113.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Így a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésével és a vele szemben fennálló megfelelő ügyintézési kötelezettséggel összhangban köteles gondoskodni az ahhoz szükséges intézkedések megtételéről és az ahhoz szükséges ellenőrzések lefolytatásáról, hogy az előzetes vizsgálat folyamán leküzdje az esetleg felmerülő nehézségeket, oly módon, hogy eloszlassa a vizsgált intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetősége tekintetében fennálló valamennyi kételyt (lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C 131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
34.
és
35.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mivel a komoly nehézségek kritériuma objektív jellegű, ezek fennállását nemcsak az előzetes vizsgálatot követően elfogadott bizottsági határozat elfogadásának körülményei, hanem azon értékelések között is keresni kell, amelyekre a Bizottság támaszkodott (lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
31.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből következik, hogy a 659/1999 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésén alapuló, kifogást nem emelő határozat jogszerűsége attól függ, hogy a Bizottság rendelkezésére álló információknak és bizonyítékoknak a bejelentett intézkedés előzetes vizsgálati szakaszban történő értékelésének objektív módon kétségeket kellett volna‑e ébresztenie ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan, mivel az ilyen kétségek felmerülése esetén meg kell indítani a hivatalos vizsgálati eljárást, amelyben az említett rendelet 1. cikkének h) pontja szerinti érintett felek is részt vehetnek (lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Amennyiben a felperes a kifogást nem emelő határozat megsemmisítését kéri, lényegében azt vitatja, hogy a támogatásra vonatkozó határozatot anélkül fogadták el, hogy a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárást indított volna, amivel megsértette eljárási jogait. Annak érdekében, hogy a megsemmisítés iránti kérelmének helyt lehessen adni, a felperes bármely azt bizonyító jogalapra hivatkozhat, hogy a Bizottság rendelkezésére álló információknak és bizonyítékoknak a bejelentett intézkedés előzetes vizsgálati szakaszban történő értékelésének kétségeket kellett volna ébresztenie ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan. Az ilyen érvelés azonban nem változtathatja meg sem a kereset tárgyát, sem az elfogadhatóságának a feltételeit. Éppen ellenkezőleg, az összeegyeztethetőséggel kapcsolatos kétségek fennállása pont az a tényező, amelyet a felperesnek alá kell támasztania annak bizonyítására, hogy a Bizottság köteles lett volna az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében szabályozott hivatalos vizsgálati eljárást megindítani (lásd ebben az értelemben: 2011. május 24‑iBizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélet,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
59.
pont; 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
45.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A szóban forgó támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos kétségek fennállásának bizonyítékát – amelyet mind a kifogást nem emelő határozat elfogadásának körülményei, mind pedig e határozat tartalma vonatkozásában keresni kell – egybehangzó valószínűsítő körülmények együtteséből kiindulva kell szolgáltatnia annak a félnek, aki a határozat megsemmisítését kéri (lásd ebben az értelemben: 2013. január 24‑i3F kontra Bizottság ítélet,
C‑646/11 P
, nem tették közzé,
EU:C:2013:36
,
30.
és
31.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben annak eldöntése érdekében, hogy fennálltak‑e, vagy sem, a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását igazoló komoly nehézségek, a Törvényszék megvizsgálta a VGG és társai által felhozott valószínűsítő körülményeknek a megtámadott ítélet 107., 130., 132. és 137. pontjában ismertetett együttesét.
Közelebbről, a megtámadott ítélet 115. és 116. pontjában a Törvényszék jelezte: annak érdekében, hogy el lehessen bírálni a VGG és társai által felhozott, azon komoly nehézségek fennállására vonatkozó jogalapot, amelyekkel a Bizottság a szóban forgó támogatási program előzetes vizsgálata során e program „átfogó” vagy „atipikus” ÁGÉSZ‑nek minősítése folytán szembesült, a Törvényszéknek elemeznie kellett az FKSZ‑ek gazdasági melléktevékenységei és a főtevékenységük közötti kapcsolat fokát.
E tekintetben a Törvényszék ezen ítélet 126. pontjában mindenekelőtt hangsúlyozta, hogy a vitatott határozat (50) preambulumbekezdésében a Bizottság elismerte, hogy még ha a környezetvédelmi szervezetek által a melléktevékenységeik keretében kínált termékek és szolgáltatások a környezet védelmére irányuló főtevékenységükből is erednek, azokat nem tette kötelezővé e főtevékenység. A Törvényszék ezenkívül megállapította, hogy a Bizottság nem vizsgálta meg, hogy az FKSZ‑ek gazdasági jellegű melléktevékenységei piaci körülmények között is kielégítően nyújthatók‑e, vagy általános érdekűnek bizonyulnak.
A Törvényszék ezt követően, a megtámadott ítélet 127. pontjában emlékeztetett arra, hogy az előzetes vizsgálati eljárás során a Bizottság által lefolytatott vizsgálat elégtelen vagy hiányos volta komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülménynek minősül.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 128. pontjában úgy ítélte meg, hogy jóllehet a melléktevékenységekből származó bevételek arra irányulnak, hogy fedezzék a természet védelmét célzó főtevékenységgel járó költségek egy részét, és szorosan kapcsolódnak az említett főtevékenységgel járó általános érdekű feladathoz, a Bizottság önmagában a rendelkezésére álló információk alapján nem juthatott volna arra a következtetésre, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei a KSZE‑keretszabály 11. pontja értelmében szükségesek az ÁGÉSZ működtetéséhez, vagy hogy e tevékenységek általános gazdasági érdeket szolgálnak.
Ezen ítélet 129. pontjában a Törvényszék pontosította, hogy „[h]a ugyanis az ÁGÉSZ‑szel megbízott vállalkozás gyakorolhat egyéb, akár olyan gazdasági tevékenységeket is, amelyek kapcsolódnak az e vállalkozásra bízott általános érdekű feladathoz, ez nem jelenti automatikusan azt, hogy ez utóbbi feladatokat az említett ÁGÉSZ szerves részének lehetne tekinteni”, továbbá hogy „[e]bből ezzel szemben az a követelmény származik, hogy az ilyen vállalkozás tartsa tiszteletben a pénzügyi átláthatósággal kapcsolatos kötelezettségeket, és vezessen elkülönített könyvelést annak érdekében, hogy elkerülje a túlkompenzáció bármely kockázatát”.
Az említett ítélet 130. pontjában a Törvényszék a fentiekből arra következtetett, hogy „komoly nehézség fennállására utal az, hogy a Bizottság a szóban forgó támogatási intézkedés vonatkozásában az »átfogó« vagy »atipikus« ÁGÉSZ minősítést alkalmazta”.
Először is, a fenti körülményekből kitűnik, hogy még ha a Törvényszék a megtámadott ítélet 117. pontjában ki is emelte, hogy álláspontja szerint a VGG és társai ellentmondást mutattak ki a vitatott határozat (50) és (93) preambulumbekezdése között, a Törvényszék nem ilyen ellentmondásra alapította az azon komoly nehézségek fennállásával kapcsolatos következtetését, amelyeket az FKSZ‑ek tevékenységeinek „átfogó” vagy „atipikus” ÁGÉSZ‑ként történő e minősítése tárt fel. Mint azt ugyanis a főtanácsnok is kiemelte az indítványának 71. és 72. pontjában, a Törvényszék ahelyett, hogy olyan konkrét ellentmondásra összpontosított volna, amely a vitatott határozatban lefolytatott elemzést érintené, azon információk elégtelen és hiányos jellegére támaszkodott, amelyek az FKSZ‑ek által gyakorolt tevékenységeket illetően az előzetes vizsgálati eljárás végén a Bizottság rendelkezésére álltak.
Ezért nem lehet helyt adni az FKSZ‑ek és a Bizottság által arra alapított érveknek, hogy a Törvényszék – tévesen – a Bizottság által megfogalmazott ellentmondásos állításokra támaszkodott.
Másodszor, az ezen előzetes eljárás végén a Bizottság rendelkezésére álló információkat illetően az FKSZ‑ek és a Bizottság úgy vélik, hogy a Törvényszék tévesen ítélte úgy, hogy ezek az információk nem voltak elegendők annak megállapításához, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei szerves részét képezték a rájuk bízott ÁGÉSZ‑nek. Márpedig a Törvényszék által a megtámadott ítélet 119‐121. pontjában tett megállapításokból kitűnik, hogy a Bizottság azon következtetés levonása során, amely szerint e melléktevékenységek az „átfogó ÁGÉSZ” körébe tartoznak, egyedül arra a körülményre támaszkodott, hogy az említett gazdasági jellegű tevékenységek költségeit és bevételeit beszámítják az FKSZ‑eknek a természet védelmére irányuló főtevékenysége költségeibe.
Közelebbről, a megtámadott ítélet 120. és 121. pontjában a Törvényszék kimondta, hogy az FKSZ‑ek gazdasági melléktevékenységei és a rájuk bízott ÁGÉSZ közötti kapcsolatra vonatkozó kérdéseire adott válaszként a Bizottság lényegében egyrészt annak kijelentésére szorítkozott, hogy e melléktevékenységek szorosan kapcsolódnak a természet védelmére irányuló főtevékenységhez, mivel hozzájárulnak annak finanszírozásához, másrészt pedig az a körülmény, hogy ugyanezen tevékenységek nem szükségesek a természet védelmére irányuló célkitűzés megvalósításához, nem jelenti azt, hogy e tevékenységek nem képezhetik részét olyan ÁGÉSZ‑nek, amely a természet védelmére irányuló, nem gazdasági jellegű főtevékenységből áll.
A Törvényszék e megfontolások alapján állapította meg a megtámadott ítélet 128. pontjában, hogy önmagában az, hogy a melléktevékenységekből származó bevételek a természet védelmére irányuló főtevékenységgel járó költségek egy részének fedezésére irányulnak, ezért pedig szorosan kapcsolódnak az e főtevékenységgel járó általános érdekű feladathoz, nem elegendő ahhoz, hogy a Bizottság levonhassa azt a következtetést, hogy a melléktevékenységek a KSZE‑keretszabály 11. pontja értelmében szükségesek az ÁGÉSZ működtetéséhez, vagy hogy a melléktevékenységek az ítélkezési gyakorlat értelmében vett általános érdekűnek bizonyulnak.
E tekintetben mindjárt az elején emlékeztetni kell arra, hogy jóllehet a tagállamok jogosultak az ÁGÉSZ‑eik terjedelmét és megszervezését meghatározni, figyelembe véve különösen a nemzeti politikájukra jellemző sajátos célokat, továbbá hogy e tekintetben a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amelyet a Bizottság csak nyilvánvaló hiba esetén kérdőjelezhet meg, e jogkör nem lehet korlátlan, és azt mindenképp az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni (2018. április 26‑iCellnex Telecom és Telecom Castilla‑La Mancha kontra Bizottság ítélet,
C‑91/17 P és C‑92/17 P
, nem tették közzé,
EU:C:2018:284
,
‐
43.
pont; 2019. május 15‑iAchema és társai ítélet,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
,
104.
pont).
Az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése ugyanis egyrészt úgy rendelkezik, hogy az ÁGÉSZ működtetésével megbízott vállalkozások olyan mértékben tartoznak a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását, másrészt pedig, hogy a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
Így az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésének maga a szövege azt mutatja, hogy a Szerződés szabályaitól csakis akkor lehet eltérni, ha ez az ÁGÉSZ működtetésével megbízott vállalkozás sajátos feladatának teljesítéséhez szükséges (2017. március 8‑iViasat Broadcasting UK kontra Bizottság ítélet,
C‑660/15 P
,
EU:C:2017:178
,
29.
pont).
Következésképpen, mint azt a KSZE‑keretszabály 3. pontja felidézi, amennyiben az ÁGÉSZ kezelésével megbízott vállalkozás javát szolgáló intézkedés megfelel az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének alkalmazásához szükséges általános feltételeknek, ez az intézkedés az EUMSZ 106‐108. cikkben foglalt rendelkezések hatálya alá tartozó állami támogatásnak minősül.
Márpedig, ami a támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése alapján történő értékelését illeti, a Bíróság részéről állandó ítélkezési gyakorlat, hogy ez az értékelés az uniós bíróságok által gyakorolt felülvizsgálat mellett eljáró Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik, továbbá hogy a Bizottság e tekintetben széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása összetett gazdasági és társadalmi értékeléseket foglal magában, és hogy e mérlegelési jogkör gyakorlása során a Bizottság iránymutatásokat fogadhat el annak megállapítása érdekében, hogy milyen kritériumok alapján kívánja értékelni a tagállamok által tervezett támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét (2016. március 8‑iGörögország kontra Bizottság ítélet,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
,
68.
pont; 2016. július 19‑iKotnik és társai ítélet,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
‐
39.
pont).
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság ilyen magatartási szabályok elfogadásával és közzétételével, amely révén kijelenti, hogy ezentúl alkalmazni fogja e szabályokat az általuk érintett esetekre, korlátozza magát az említett mérlegelési jogkör gyakorlásában, és főszabály szerint nem térhet el e szabályoktól anélkül, hogy kitenné magát annak, hogy egyes esetekben az általános jogelveknek – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elvének – a megsértése címén felelősségre vonható legyen (2016. március 8‑iGörögország kontra Bizottság ítélet,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
,
69.
pont; 2016. július 19‑iKotnik és társai ítélet,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
40.
pont).
Következésképpen az állami támogatások területén a Bizottság kötve van a saját maga által elfogadott keretszabályokhoz, amennyiben ezek nem térnek el az EUM‑Szerződés szabályaitól, és amennyiben alkalmazásuk nem sérti az általános jogelveket, mint amilyen az egyenlő bánásmód elve (2016. március 8‑iGörögország kontra Bizottság ítélet,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
,
70.
pont).
A jelen ügyben sem a Törvényszék, sem pedig a Bíróság előtt nem állították, hogy a KSZE‑keretszabály eltérne az EUM‑Szerződés szabályaitól, vagy sértené az Unió valamely általános jogelvét. Ezzel szemben a Bizottság által támogatott FKSZ‑ek előadják, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte e keretszabály 11. pontját, amikor a megtámadott ítélet 128. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Bizottság rendelkezésére álló információk nem tették lehetővé annak megállapítását, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységei e rendelkezés értelmében szükségesek a rájuk bízott ÁGÉSZ működtetéséhez.
A KSZE‑keretszabály 11. pontjában az szerepel, hogy a közszolgáltatás ellentételezése akkor minősül az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével összeegyeztethetőnek nyilvánítható állami támogatásnak, ha szükséges az érintett ÁGÉSZ működtetéséhez, és a kereskedelem fejlődését nem befolyásolja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel. E pont ezenkívül pontosítja, hogy ilyen egyensúly csak akkor lehetséges, ha teljesülnek az e keretszabály 2.2‐2.10. szakaszában meghatározott feltételek, e szakaszok pedig az említett keretszabály 12‐60. pontját tartalmazzák.
Márpedig a KSZE‑keretszabály 12. és 13. pontja értelmében a közszolgáltatási kötelezettségek elvállalásából eredő költségek ellentételezése céljából nyújtott támogatásnak valódi ÁGÉSZ‑re kell vonatkoznia, ami kizárja az olyan szolgáltatásokat, amelyeket már kielégítően és az általános érdekkel összeegyeztethető feltételek mellett nyújtanak vagy nyújthatnak olyan vállalkozások, amelyek rendes piaci körülmények között gyakorolják a tevékenységeiket.
A Bizottság ugyanis e két rendelkezés elfogadása során helyesen ítélte úgy, hogy a jelen ítélet 95. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a valamely ÁGÉSZ terjedelmének meghatározása kapcsán a tagállamokat megillető széles mérlegelési jogkörre a jelen ítélet 96. és 97. pontjában meghatározott korlátok vonatkoznak, ezért pedig e jogkört nem lehet olyan kiterjesztően értelmezni, hogy a tagállamok az ÁGÉSZ körébe sorolhassanak olyan önálló szolgáltatásokat, amelyeket olyan vállalkozások is nyújthatnak, amelyek rendes piaci körülmények között gyakorolják a tevékenységeiket.
Ezenkívül a KSZE‑keretszabály 21., 47. és 48. pontja értelmében az ellentételezés összege nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével járó nettó költségek fedezéséhez szükséges mértéket, vagyis az ÁGÉSZ működtetéséhez nem szükséges túlkompenzáció állami támogatásnak minősül.
A KSZE‑keretszabály 44. pontja akként rendelkezik, hogy ha egy vállalkozás az ÁGÉSZ körén belül és kívül is végez tevékenységeket, akkor az ÁGÉSZ költségeit és bevételeit a többi szolgáltatásétól elkülönítve kell kimutatnia belső számláiban. E keretszabály 46. pontja pontosítja, hogy a tagállam határozhat úgy, hogy az ÁGÉSZ körén kívül eső egyéb tevékenységekből – különösen az ÁGÉSZ nyújtásához szükséges infrastruktúrán alapuló egyéb tevékenységekből – származó többletnyereségeket teljesen vagy részben az ÁGÉSZ finanszírozására kell fordítani.
Márpedig e pontok összességéből mindenekelőtt az következik, hogy azok a melléktevékenységek, amelyek saját maguk nem tartoznak az ÁGÉSZ körébe, nem tekinthetők önmagában amiatt szükségesnek az ÁGÉSZ‑hez, hogy a belőlük származó nyereséget az ÁGÉSZ finanszírozására fordítják, továbbá hogy csak az ÁGÉSZ‑hez szükséges melléktevékenységeket lehet az ÁGÉSZ részének tekinteni, végül pedig, hogy az ÁGÉSZ működtetéséhez nem szükséges melléktevékenységekre nyújtott ellentételezések túlkompenzációként állami támogatásokat keletkeztetnek.
Következésképpen a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor megkövetelte a Bizottságtól, hogy olyan további információkkal rendelkezzen, amelyek bizonyítják, hogy az FKSZ‑ek gazdasági jellegű melléktevékenységei a KSZE‑keretszabály 11. pontja értelmében szükségesek az ÁGÉSZ működtetéséhez, vagy hogy e tevékenységek maguk is az ÁGÉSZ körébe tartoznak.
E körülményekre tekintettel el kell utasítani az FKSZ‑ek azon érvét is, amelyet arra alapítanak, hogy a Törvényszék állítólag tévesen vette figyelembe a 2013. szeptember 12‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
)
41.
pontját, amelyből levezette, hogy az, hogy a jelen ügyben vizsgált melléktevékenységek a Bizottság szerint a környezet védelmére irányuló főtevékenységből erednek, nem foglalja magában, hogy e melléktevékenységeket az FKSZ‑ek főtevékenysége kötelezővé tenné, mivel az FKSZ‑ek tevékenységei nem képeznek elválaszthatatlan egészet.
Miután ugyanis kiemelte, hogy a Bizottság a vitatott határozatban az említett 41. pontra hivatkozott, a Törvényszék megtehette mindenekelőtt azt, hogy e körülményre támaszkodjon annak érdekében, hogy megértse az FKSZ‑ek melléktevékenységei és a főtevékenységük közötti összefüggésre vonatkozóan a Bizottság által lefolytatott elemzést, majd abból levezesse, hogy a Bizottság átvette az e 41. pontban előadott okfejtést, és azt analógia útján beépítette a konkrét ügyre vonatkozó saját elemzésébe, végül pedig levonja azt a következtetést, hogy ez az elemzés elégtelen információkon alapul.
E megfontolások összességéből következik, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy az FKSZ‑ek tevékenységeinek a Bizottság által „átfogó” vagy „atipikus” ÁGÉSZ‑ként minősítése valószínűsítő körülményt képezett azon komoly nehézségekre vonatkozóan, amelyekkel a Bizottság a PNB‑programra vonatkozó előzetes vizsgálati szakasz során szembesült.
Harmadszor, a jelen ítélet 47‐49. pontjában már kifejtettekkel megegyező megfontolások alapján elfogadhatatlanként el kell utasítani a Bizottság által arra alapított érvelést, hogy az FKSZ‑ek melléktevékenységeinek szükségességét illetően a Törvényszék elferdítette a tényállást.
Negyedszer, nem vitatott, hogy az FKSZ‑ek a fellebbezésükben nem vitatták a Törvényszék által a megtámadott ítélet 107. pontjában figyelembe vett azon valószínűsítő körülményeket, amelyek az előzetes vizsgálati eljárás időtartamára és a 2013. szeptember 12‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (
T‑347/09
, nem tették közzé,
EU:T:2013:418
) hatására vonatkoznak.
Márpedig egyrészt, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből, az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 58. cikkének első bekezdéséből, valamint a Bíróság eljárási szabályzata 168. cikke (1) bekezdésének d) pontjából és 169. cikke (2) bekezdéséből következik, hogy a fellebbezésben pontosan meg kell jelölni az ítélet azon vitatott részeit, amelyek hatályon kívül helyezését kérik, valamint az e kérelmet konkrétan alátámasztó jogi érveket (lásd ebben az értelemben: 2013. január 24‑i3F kontra Bizottság ítélet,
C‑646/11 P
, nem tették közzé,
EU:C:2013:36
,
51.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másrészt, amennyiben e valószínűsítő körülményeket az FKSZ‑ek a válaszbeadványukban vonták kétségbe, elegendő emlékeztetni arra, hogy az eljárási szabályzat 127. cikkének (1) bekezdése szerint – amelyet e szabályzat 190. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásra is alkalmazni kell – az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel. A jelen eljárásból ugyanakkor nem tűnik ki, hogy az FKSZ‑ek által e tekintetben a válaszbeadványukban előadott érvelés olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származna, amelyről az FKSZ‑eknek a fellebbezésük előterjesztésekor ne lett volna tudomásuk. Ezért elfogadhatatlannak kell nyilvánítani azt az érvelést, amellyel az FKSZ‑ek a Törvényszék által a megtámadott ítélet 107. pontjában figyelembe vett valószínűsítő körülményeket vitatják.
Hasonlóképp, a jelen ítélet 47‐49. pontjában már kifejtettekkel megegyező megfontolások alapján elfogadhatatlanként el kell utasítani a Bizottság által e tekintetben kifejtett érvelést.
Ötödször, mivel a Törvényszék így több olyan valószínűsítő körülményt is figyelembe vehetett, amelyek az eljárásra, annak időtartamára, valamint a vitatott határozat tartalmára vonatkoznak, meg kell állapítani, hogy a második jogalap második és harmadik része keretében előadott érvek hatástalanok, mint azt a VGG és társai helyesen állítják.
Tekintettel ugyanis e valószínűsítő körülményekre és a jelen ítélet 82. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatra, a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a VGG és társai bizonyítékkal szolgáltak a szóban forgó támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos kétségek fennállásáról.
Az eddigi megfontolásokra tekintettel a második jogalapot, valamint a fellebbezést teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet ugyanezen szabályzat 184. cikke értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Az FKSZ‑eket, mivel pervesztesek lettek, a VGG és társai kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése alapján a Bizottság és a Holland Királyság maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a fellebbezést elutasítja.

2)
A Bíróság a Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederlandot, a Stichting Het Groninger Landschapot, a Vereniging It Fryske Geát, a Stichting Het Drentse Landschapot, a Stichting Het Overijssels Landschapot, a Stichting Het Geldersch Landschapot, a Stichting Flevo‑Landschapot, a Stichting Het Utrechts Landschapot, a Stichting Landschap Noord‑Hollandot, a Stichting Het Zuid‑Hollands Landschapot, a Stichting Het Zeeuwse Landschapot, a Stichting Het Noordbrabants Landschapot és a Stichting Het Limburgs Landschapot kötelezi a költségek viselésére.

3)
Az Európai Bizottság és a Holland Királyság maga viseli saját költségeit.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: holland.