CELEX: 62020TJ0121
Personalmål
Kontraktsanställda
Utredning utförd av Olaf
Ersättning för sjukvårdskostnader
Disciplinåtgärd
Uppsägning utan uppsägningstid
Artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna
Upprepade handlingar
Artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna
Beslut att bifalla en begäran om att inga tidigare disciplinåtgärder ska nämnas i personalakten
Artikel 26 i tjänsteföreskrifterna
En disciplinåtgärd som inte nämns i personalakten kan inte göras gällande mot tjänstemannen och inte åberopas mot denne

I.

Bakgrund
Sökanden, IP, tillträdde sin tjänst vid Europeiska kommissionen den 21 juli 2008, först som tillfälligt anställd och därefter, från och med den 16 september 2008, som kontraktsanställd. År 2013 omfattades sökanden av tjänstegrupp I, lönegrad 1, löneklass 3. Sedan den 1 augusti 2018 är sökanden invalidförklarad.
Genom skrivelse av den 13 december 2013 underrättade Europaparlamentet Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) om att parlamentet, inom ramen för en internrevision, hade upptäckt omständigheter som enligt parlamentet tydde på att ett visst antal ansökningar om ersättning för sjukvårdskostnader avseende vård i Portugal var felaktiga. Ansökningarna hade getts in mellan januari och augusti 2013 av A och B, som är syster till den sistnämnde, båda två tjänstemän vid parlamentet. I denna skrivelse föreslog parlamentet att det skulle kontrolleras huruvida sökanden, som A hade angett som kontaktperson i en databas avsedd för personaladministration vid parlamentet, också kunde ha gjort sig skyldig till liknande oegentligheter.
Den 8 september 2014 beslutade Olaf att inleda en utredning mot sökanden angående de påstått felaktiga ansökningarna om ersättning för sjukvårdskostnader. Samtidigt beslutade Olaf att inleda två andra utredningar avseende A och B som också rörde ansökningar om ersättning för sjukvårdskostnader.
Den 21 december 2015 avslutade Olaf utredningen med en slutrapport. I rapporten konstaterade Olaf att sökanden under den period som utredningen avsåg hade inkommit till kommissionens byrå för löneadministration och individuella ersättningar (PMO) med ansökningar om ersättning som grundades på fyra styrkande handlingar som inte motsvarade de verkliga kostnaderna. Olaf ansåg att det totala belopp som uppburits felaktigt uppgick till 5418 euro.
Olaf översände sin rapport till kommissionen och rekommenderade den att inleda ett disciplinförfarande mot sökanden och att återkräva ett belopp på 5418 euro. Olaf informerade även kommissionen om att rapporten hade överlämnats till de portugisiska rättsliga myndigheterna för eventuell uppföljning i domstol.
Genom skrivelse av den 24 juni 2016 gav den myndighet som är behörig att sluta anställningsavtal vid kommissionen (nedan kallad anställningsmyndigheten) i uppdrag åt kommissionens utrednings- och disciplinbyrå (IDOC) att höra sökanden.
Den 25 juli 2017 beslutade anställningsmyndigheten att inleda ett disciplinförfarande vid disciplinnämnden avseende sökanden.
Disciplinnämnden rekommenderade i ett yttrande av den 16 april 2018 att sökandens anställning skulle sägas upp utan uppsägningstid.
Efter det att Olafs rapport hade översänts till de portugisiska rättsliga myndigheterna inleddes ett straffrättsligt förfarande i Portugal mot sökanden.
Den 22 november 2018 beslutade anställningsmyndigheten att vilandeförklara det disciplinförfarande som inletts mot sökanden.
Sedan det straffrättsliga förfarande som inletts i Portugal hade avslutats, kallades sökanden den 21 maj 2019 till ett förhör vid anställningsmyndigheten. Myndigheten bestod av generaldirektören för generaldirektoratet för ”Personal och säkerhet”, generaldirektören för generaldirektoratet för ”Ekonomi och finans” och vice generaldirektören för kommissionens generaldirektorat ”Jordbruk och landsbygdsutveckling” (nedan kallad den trepartssammansatta anställningsmyndigheten).
Den 21 augusti 2019 vidtog den trepartssammansatta anställningsmyndigheten, med tillämpning av artiklarna 49 och 119 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen (nedan kallade anställningsvillkoren för övriga anställda), en disciplinåtgärd som innebar uppsägning av sökandens anställning utan uppsägningstid (nedan kallat det angripna beslutet).
I det angripna beslutet angav den trepartssammansatta anställningsmyndigheten att sökanden klandrades för att ha ingett två ansökningar till PMO om ersättning för sjukvårdskostnader som inte motsvarade de belopp som faktiskt betalats eller den vård som erhållits (punkt 12 i det angripna beslutet). Samma myndighet betecknade dessa handlingar som ”försök till bedrägeri gentemot Europeiska unionens budget”, vilket enligt myndigheten utgjorde en särskilt allvarlig överträdelse (punkt 37 i det angripna beslutet). Slutligen fastställde nämnda myndighet den disciplinåtgärd som skulle vidtas med avseende på de kriterier som anges i artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) (punkterna 37–50 i det angripna beslutet). Med tillämpning av artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna grundade sig den trepartssammansatta anställningsmyndigheten, som skäl för att konstatera att det rörde sig om upprepade handlingar, på att sökanden hade mottagit en reprimand den 19 november 2010.
Den 7 oktober 2019 ingav sökanden ett klagomål mot det angripna beslutet med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
Genom beslut av den 28 januari 2020 (nedan kallat beslutet att avslå klagomålet) avslog kommissionen klagomålet.
II.

Förfarandet och parternas yrkande
Sökanden har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 februari 2020.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 4 mars 2020 begärde sökanden, med tillämpning av artikel 66 i tribunalens rättegångsregler, att sekretess skulle gälla för hans identitet. Tribunalen (tredje avdelningen) biföll denna begäran genom beslut av den 15 april 2020.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (sjunde avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet och ställde, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna och uppmanade dem att besvara vissa av dem skriftligen och övriga vid förhandlingen.
Parterna svarade på frågorna inom den utsatta fristen.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens skriftliga och muntliga frågor vid förhandlingen den 10 maj 2021. Sökanden ingav härutöver en handling och kommissionen föreslog att inkomma med två handlingar.
Mot denna bakgrund förklarade ordföranden på sjunde avdelningen att den muntliga delen av förfarandet skulle avslutas senare, så att kommissionen kunde förete de handlingar som nämns i punkt 20 ovan och så att var och en av parterna skulle få möjlighet att yttra sig.
Kommissionen inkom med de tillkännagivna handlingarna och var och en av parterna yttrade sig.
Det muntliga förfarandet avslutades den 2 juni 2021.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet och vid behov beslutet att avslå klagomålet,
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III.

Rättslig bedömning
Innan sökandens grunder prövas ska föremålet för talan fastställas.
A.

Föremålet för talan
Det ska inledningsvis erinras om att det administrativa klagomålet och ett uttryckligt eller underförstått avslag på detsamma utgör en integrerad del av ett komplext förfarande och är endast ett föregående villkor för att talan ska kunna väckas vid domstol. De yrkanden om ogiltigförklaring som formellt framställs mot ett beslut att avslå ett klagomål får, om dessa yrkanden som sådana saknar självständigt innehåll, till följd att den rättsakt som klagomålet avsåg ska prövas av tribunalen (dom av den 17 januari 1989, Vainker/parlamentet,
293/87
,
EU:C:1989:8
, punkt
, och dom av den 25 oktober 2018, KF/Satcen,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, punkt
).
De yrkanden om ogiltigförklaring som formellt riktas mot ett avslag på ett klagomål har ett självständigt innehåll när avslaget på klagomålet har en annan innebörd än den ursprungliga rättsakt som klagomålet avsåg. Så är fallet om beslutet att avslå klagomålet innehåller en omprövning av sökandens situation i förhållande till nya rättsliga och faktiska omständigheter eller om beslutet om avslag ändrar eller kompletterar artikeldelen i det ursprungliga beslutet. I sådana fall utgör avslaget på klagomålet i sig en rättsakt som är underställd domstolens prövning, vilken betraktar den som en rättsakt som går någon emot och som åtminstone delvis ersätter den ursprungliga rättsakten (dom av den 21 maj 2014, Mocová/kommissionen,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, punkt
).
Förutom i de fall då avslaget på klagomålet utgör en självständig rättsakt som i sig kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, ska motiveringen i beslutet att avslå klagomålet, när den kompletterar eller ersätter motiveringen i den ursprungliga rättsakten, beaktas vid prövningen av beslutets lagenlighet. Denna motivering ska sammanfalla med motiveringen i den ursprungliga rättsakten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 2009, kommissionen/Birkhoff,
T‑377/08 P
,
EU:T:2009:485
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis). Den ursprungliga rättsaktens lagenlighet prövas således i förekommande fall mot bakgrund av bland annat skälen i beslutet att avslå klagomålet.
Eftersom beslutet att avslå klagomålet i förevarande fall inte har en annan räckvidd än det angripna beslutet, ska talan anses riktad enbart mot detta sistnämnda beslut.
B.

Prövning av grunderna
Sökanden har åberopat sex grunder. Den första grunden avser åsidosättande av aktsamhets- och omsorgsplikten. Den andra grunden gäller åsidosättande av motiveringsskyldigheten, den tredje grunden att Olafs rapport är rättsstridig, den fjärde grunden att disciplinnämndens yttrande är rättsstridigt medan den femte grunden avser att samtliga omständigheter i förevarande fall inte har prövats, samt att principen att ”frågan om ansvar för brott ska avgöras innan frågan om disciplinärt ansvar kan prövas” har åsidosatts. Den sjätte grunden avser åsidosättande av artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
Tribunalen ska pröva den sjätte grunden och särskilt sökandens bestridande av att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten tillämpade bestämmelserna i artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna som avser upprepade handlingar (se punkt 13 ovan).
Artikel 10 i bilaga IX i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”Disciplinåtgärden skall stå i proportion till det begångna felet. Vid bedömningen av felets allvarlighet och fastställandet av disciplinåtgärd skall särskilt följande beaktas:
…
h) Om felet består i upprepade handlingar eller beteenden
…”
I punkt 45 i det angripna beslutet – som inleds med rubriken ”Upprepning av den felaktiga handlingen eller det felaktiga beteendet” – erinrade den trepartssammansatta anställningsmyndigheten om att sökanden hade varit föremål för en reprimand den 19 november 2010 (nedan kallad den första disciplinåtgärden) för gärningar som enligt myndigheten var jämförbara med dem som nu läggs honom till last. Samma myndighet erinrade om att dessa handlingar bestod i att ”ha bett en läkare [att fakturera sökanden] ett belopp om 4,98 [e]uro för en blodanalys som utfördes på en kusin… som led av en hjärtsjukdom [och att] därefter vid två tillfällen ha försökt få ersättning härför av den enhet inom kommissionen som ansvarar för sjukvårdskostnader”. Den trepartssammansatta anställningsmyndigheten tillade, i punkt 46 i det angripna beslutet, att ”även om det vid den aktuella tidpunkten rörde sig om ett litet belopp, hade disciplinåtgärder vidtagits mot [sökanden] på grund av att hans beteende var uppenbart bedrägligt”.
Myndigheten påpekade sedan i punkterna 47 och 48 i det angripna beslutet att den, med hänsyn till att det inte föreskrivs någon tidsfrist i artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, var ”fri” att beakta den första disciplinåtgärden. Den preciserade därefter följande i punkt 49 i det angripna beslutet:
”…[den trepartssammansatta] anställningsmyndigheten konstaterar att [sökanden] har gjort sig skyldig till handlingar som liknar dem som låg till grund för hans reprimand, och detta ungefär fyra år därefter. [Den trepartssammansatta] anställningsmyndigheten anser att [sökanden] således har visat att han inte dragit lärdom av den disciplinåtgärd som vidtogs år 2010 och att han fortsatt att prioritera sina personliga intressen framför institutionens intressen.”
Sökanden har hävdat att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten inte borde ha beaktat den första disciplinåtgärden för att slå fast att det rörde sig om upprepade handlingar, vilket den gjorde i strid med artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
Sökanden har i detta avseende gjort gällande att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten åsidosatte proportionalitetsprincipen, principen om god förvaltningssed och principen om en rimlig tidsfrist. Han har först och främst understrukit att det belopp som han hade försökt få tillbaka, vilket var föremålet för det första disciplinförfarandet mot honom, var mycket litet och därefter betonat den tid som förflutit mellan de två disciplinåtgärderna. Slutligen har sökanden bestritt att de faktiska omständigheterna i de två disciplinförfarandena liknar varandra.
Enligt sökanden kunde vidare inte den första disciplinåtgärden kvarstå i hans personalakt, eftersom han hade ingett en begäran enligt artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna om att denna disciplinåtgärd inte längre skulle nämnas i personalakten.
Även om sökandens begäran bifölls, anser kommissionen att en sådan omständighet inte kan utgöra hinder för att beakta denna disciplinåtgärd som grund för att anse att det rörde sig om upprepade handlingar. Kommissionen anser nämligen dels att tillämpningen av bestämmelserna i artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna inte begränsas av någon frist, dels att det faktum att sökandens begäran bifallits inte har lett till att den första disciplinåtgärden avlägsnats från hans personalakt, eftersom beslut om disciplinåtgärder bevaras i tjänstemännens disciplinakter under en period om 20 år.
I sitt svar på tribunalens åtgärder för processledning (se punkt 18 ovan) har sökanden anfört följande:
”… kriteriet upprepade handlingar innebär att det tidigare har vidtagits en disciplinåtgärd. Då sökanden med stöd av artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna har begärt och erhållit bifall för att det inte längre ska finnas någon uppgift kvar om [den första disciplinåtgärden] i hans personalakt, har han rätt att anse att en sådan disciplinåtgärd inte längre existerar… och att administrationen under alla omständigheter inte längre kan åberopa den gentemot honom, i förevarande fall inom ramen för ett nytt disciplinförfarande såsom det som är i fråga i förevarande mål. Detta gäller i än högre utsträckning för tillämpning av kriteriet om upprepade handlingar vid fastställande av en disciplinåtgärd som står i proportion till det begångna felet i den mening som avses i artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.”
I sitt svar på tribunalens åtgärder för processledning (se punkt 18 ovan) har kommissionen preciserat följande:
”4. Vad gäller den inverkan som avlägsnandet av uppgiften om [den första disciplinåtgärden] i sökandens personalakt skulle ha kunnat få på det beslut som angripits i förevarande mål anser kommissionen att om sökanden därigenom vill göra gällande att denna omständighet borde ha beaktats för att mildra den omtvistade disciplinåtgärden, kan ett sådant argument tas upp till sakprövning. Det är dock ogrundat…. Kommissionen har nämligen visat att avlägsnandet inte medför att den [första disciplinåtgärden] helt raderas. Eftersom akten i disciplinärendet avseende denna åtgärd bevaras under 20 år, kunde den med rätta beaktas vid tillämpningen av artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
…
25. Enligt artikel 26 sjätte stycket i tjänsteföreskrifterna får det endast finnas en personalakt för varje tjänsteman.
26. Akten i ett disciplinärende skiljer sig från personalakten. Den förstnämnda akten innehåller nämligen samtliga handlingar som har samband med ett visst disciplinförfarande. Dessa handlingar bevaras i enlighet med de [ovan] nämnda fristerna för bevarande. De är endast tillgängliga för [IDOC:s] personal och finns inte med i personalakten.
27. Endast beslutet om vidtagande av en disciplinåtgärd tas in i personalakten, vilket är förenligt med artikel 26 sjätte stycket i tjänsteföreskrifterna. Detta beslut är således tillgängligt i det säkra elektroniska system som kommissionen använder för personaladministration… och endast för de anställda som har användarrätt. Beslutet bevaras där under [tre] år (i fråga om skriftliga varningar och reprimander) eller [sex] år vad gäller alla andra disciplinåtgärder som räknas upp i artikel 9 c‑h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.”
Tribunalen ska pröva sökandens invändning om att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, som skäl för att anse att det rörde sig om upprepade handlingar, grundade sig på den första disciplinåtgärden, trots att hans begäran enligt artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna om att denna disciplinåtgärd inte längre skulle nämnas i hans personalakt hade bifallits.
Artikel 27 i bilaga IX i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”En tjänsteman mot vilken någon annan disciplinåtgärd har vidtagits än avsättning från tjänsten får, efter tre år när det gäller en skriftlig varning eller en reprimand, och efter sex år när det gäller andra disciplinåtgärder, begära att alla hänvisningar till åtgärden avlägsnas från hans personalakt. Tillsättningsmyndigheten skall besluta om beviljande av tjänstemannens begäran.”
I förevarande fall ingav sökanden den 20 januari 2014, en begäran med stöd av artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna om att den första disciplinåtgärden inte skulle nämnas i hans personalakt. Genom beslut av den 28 februari 2014 biföll kommissionen sökandens begäran. Kommissionen avlägsnade således varje omnämnande av den första disciplinåtgärden från sökandens personalakt. I det angripna beslutet grundade sig emellertid den trepartssammansatta anställningsmyndigheten härpå för att anse att det rörde sig om upprepade överträdelser, för att fastställa den disciplinåtgärd som den ansåg lämplig med hänsyn till de omständigheter som lades sökanden till last (se punkt 13 ovan).
Det ska således fastställas i vilken mån administrationen, för att slå fast att det rör sig om en upprepad handling, kan göra gällande eller åberopa ett beslut om disciplinåtgärd gentemot en tjänsteman när detta inte längre nämns i personalakten.
Tribunalen påpekar inledningsvis att artikel 26 i tjänsteföreskrifterna, som rör tjänstemannens personalakt, är tillämplig på kontraktsanställda enligt artiklarna 11 och 81 i anställningsvillkoren för övriga anställda.
Enligt artikel 26 första stycket a i tjänsteföreskrifterna ska tjänstemannens personalakt innehålla ”[a]lla handlingar om hans administrativa ställning och alla utlåtanden om hans kompetens, prestationsförmåga och uppförande”.
Det har således slagits fast att ett beslut om disciplinåtgärd som vidtas gentemot en tjänsteman ska bifogas tjänstemannens personalakt på grund av att det är av betydelse för dennes administrativa ställning (dom av den 2 april 1998, Apostolidis/domstolen,
T‑86/97
,
EU:T:1998:71
, punkt
).
Tribunalen understryker att ett sådant beslut har en avgörande inverkan på en tjänstemans administrativa ställning när disciplinmyndigheten beslutar att grunda sig på detta beslut, för att anse att det rör sig om upprepade handlingar, för att ålägga tjänstemannen en ny, strängare disciplinåtgärd med stöd av bestämmelserna i artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Av detta följer att beslutet ska finnas med i nämnda tjänstemans personalakt.
Tribunalen erinrar vidare om att det i artikel 26 andra stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”[h]andlingarna skall vara registrerade, numrerade och lagda i akter i löpande ordning [i personalakten]” och att ”[handlingar om tjänstemannens administrativa ställning] får inte användas eller åberopas av institutionen mot en tjänsteman om de inte meddelats honom innan de lades i akten”.
Denna bestämmelse, som inrättar ett skydd till gagn för tjänstemannen beträffande sådana åtgärder som administrationen kan vidta gentemot honom, har ett vidsträckt tillämpningsområde, eftersom den är tillämplig på ”alla” handlingar om ”[tjänstemannens] administrativa ställning”.
Detsamma gäller artikel 26 sjunde stycket i tjänsteföreskrifterna, i vilken det föreskrivs att ”[t]jänstemannen] ska ha rätt att ta del av och kopiera ”handlingarna” i sin akt, ”även efter det att han lämnat tjänsten”.
Slutligen preciseras i artikel 26 sjätte stycket i tjänsteföreskrifterna att det ”endast får finnas en personalakt för varje tjänsteman”. På samma sätt som regeln att handlingarna ska vara registrerade, numrerade och lagda i akter i löpande ordning (se punkt 50 ovan), underlättar denna regel tjänstemannens tillgång till handlingar som skulle kunna göras gällande eller åberopas mot honom genom att förhindra att dessa handlingar sprids i flera olika akter.
Såsom framgår av övervägandena i punkterna 47–53 ovan föreskrivs i artikel 26 i tjänsteföreskrifterna ett antal garantier som syftar till att skydda tjänstemannen genom att förhindra att beslut som administrationen fattar och som påverkar tjänstemannens administrativa ställning grundas på omständigheter som framgår av handlingar som inte har införts i tjänstemannens personalakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 1972, Brasseur/parlamentet,
88/71
,
EU:C:1972:58
, punkterna
och
, och dom av den 2 april 1998, Apostolidis/domstolen,
T‑86/97
,
EU:T:1998:71
, punkt
).
Med hänsyn till den väsentliga roll som personalakten har för att skydda och informera tjänstemannen, finner tribunalen att ett beslut om disciplinåtgärd, även om det tidigare har införts i en tjänstemans personalakt, inte kan göras gällande mot tjänstemannen eller åberopas gentemot denne när beslutet inte längre nämns i nämnda akt.
Det ska tilläggas att ett beslut som grundar sig på omständigheter som inte nämns i personalakten strider mot de garantier som ges i tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 1994, Lacruz Bassols/domstolen,
T‑109/92
,
EU:T:1994:16
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En rätt för administrationen att grunda sig på ett beslut om disciplinåtgärd som har tagits bort från en tjänstemans personalakt för att dra slutsatsen att det föreligger upprepade handlingar i den mening som avses i artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna skulle dessutom innebära att artikel 27 i denna bilaga förlorade sin ändamålsenliga verkan i detta avseende. Enligt artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna får tjänstemannen nämligen begära att ett beslut om disciplinåtgärd ska avlägsnas från hans personalakt. Det överlåts åt administrationen att besluta huruvida en sådan begäran ska bifallas. Genom att grunda sig på ett sådant beslut om disciplinåtgärd som administrationen emellertid, med utövande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, har beslutat att avlägsna från tjänstemannens personalakt, försöker administrationen i själva verket återinföra ett sådant beslut i personalakten.
En disciplinmyndighet som grundar sig på en disciplinåtgärd som inte längre nämns i den berörda tjänstemannens personalakt för att anse att det rör sig om upprepade handlingar – sedan en begäran som denna tjänsteman lämnat in med stöd av bestämmelserna i artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna har bifallits – åsidosätter följaktligen de rättigheter som tjänsteföreskrifterna och särskilt dess artikel 26 garanterar tjänstemännen.
Kommissionen beaktade den första disciplinåtgärden för att fastställa det aktuella felets allvar och påföra den andra disciplinåtgärden. Härigenom åsidosatte kommissionen följaktligen artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, eftersom denna första disciplinåtgärd – som inte längre fanns omnämnd i sökandens personalakt – inte längre kunde göras gällande mot honom för att anse att det rörde sig om upprepade handlingar.
Slutsatsen i punkt 59 ovan påverkas inte av de argument som kommissionen anfört.
Kommissionen har för det första hävdat att vissa bestämmelser i tjänsteföreskrifterna kan tolkas så, att en disciplinåtgärd som vidtas mot en tjänsteman kan åberopas mot denna tjänsteman även om den inte längre nämns i tjänstemannens personalakt, då denna åtgärd bevaras i handlingarna i disciplinärendet.
Kommissionen har i detta avseende åberopat bestämmelserna i artikel 86 i tjänsteföreskrifterna, vilka kompletteras av bilaga IX. Kommissionen har emellertid inte preciserat på vilket sätt dessa bestämmelser, tagna tillsammans, skulle ge stöd för dess argumentation.
Kommissionen har även gjort gällande att det inte anges någon tidsfrist i artikel 10 h i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna och att det hänvisas till tjänstemannens uppträdande ”under hela karriären” i nämnda artikel.
Det är riktigt att enligt de bestämmelser som kommissionen har åberopat i punkt 63 ovan har disciplinmyndigheten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att beakta en tjänstemans tidigare administrativa ställning.
I dessa bestämmelser hänvisas emellertid inte till tjänstemannens personalakt. De utgör således inte något undantag från den regel som följer av bestämmelserna i artikel 26 i tjänsteföreskrifterna, enligt vilken ett beslut om disciplinåtgärd som har införts i en tjänstemans personalakt inte kan göras gällande mot tjänstemannen eller åberopas mot denne när detta beslut inte längre omnämns i personalakten (se punkt 55 ovan).
De bestämmelser som kommissionen har åberopat kan följaktligen inte tolkas så, att de tillåter disciplinmyndigheten att beakta en tidigare disciplinåtgärd som vidtagits mot en tjänsteman om denna disciplinåtgärd, med tillämpning av bestämmelserna i artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, inte länge nämns i tjänstemannens personalakt.
I artikel 26 första stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs dessutom en skyldighet att i tjänstemannens personalakt föra in alla handlingar som rör tjänstemannens administrativa ställning och alla utlåtanden om hans kompetens, prestationsförmåga och uppförande. I artikel 26 sjätte stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs en skyldighet att se till att det endast finns en personalakt för varje tjänsteman. Det ska tilläggas att det i tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda inte hänvisas till någon annan akt än tjänstemannens personalakt, med undantag för den hälsojournal som nämns i artikel 26a i tjänsteföreskrifterna.
Av detta följer att personalakten endast skall finnas i ett exemplar och att det är förbjudet att, oavsett i vilken form, sammanställa någon annan akt som innehåller handlingar som rör hans administrativa ställning (dom av den 11 oktober 1995, Baltsavias/kommissionen,
T‑39/93 och T‑553/93
,
EU:T:1995:177
, punkt
).
Administrationen kan visserligen sammanställa en akt avseende en utredning och, i förekommande fall, det disciplinförfarande som är kopplat till denna utredning, såsom bland annat framgår av bestämmelserna i artikel 13.1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. En sådan akt upprättas emellertid enbart med avseende på det aktuella förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, Apostolidis/domstolen,
T‑86/97
,
EU:T:1998:71
, punkt
, och dom av den 5 oktober 2009, de Brito Sequeira Carvalho och kommissionen/kommissionen och de Brito Sequeira Carvalho,
T‑40/07 P och T‑62/07 P
,
EU:T:2009:382
, punkt
). De handlingar och dokument som den innehåller, bland annat ett eventuellt beslut om disciplinåtgärd som avslutar detta förfarande, kan följaktligen inte göras gällande gentemot en tjänsteman eller åberopas mot honom utanför nämnda förfarande, såvida de inte bifogas tjänstemannens personalakt.
Det följer av övervägandena i punkterna 62–69 ovan att kommissionen saknar stöd för sitt påstående att vissa bestämmelser i tjänsteföreskrifterna kan tolkas så, att en disciplinåtgärd som vidtas mot en tjänsteman och som bevaras i akten i hans disciplinärende kan åberopas mot tjänstemannen, trots att varje omnämnande av den har avlägsnats från tjänstemannens personalakt.
För det andra har kommissionen, för att motivera att den första disciplinåtgärden beaktades som skäl för att anse att det rörde sig om upprepade handlingar – trots att denna disciplinåtgärd inte nämns i sökandens personalakt – åberopat bestämmelserna i den ”Gemensamma förteckningen om bevarande av Europeiska kommissionens handlingar”, enligt vilka det är möjligt att ”bevara akten i disciplinärenden under 20 år”.
Den gemensamma förteckningen om bevarande av Europeiska kommissionens handlingar antogs med stöd av artikel 6 i bilagan till kommissionens arbetsordning, med rubriken ”Bestämmelser för dokumenthantering”, vilken i sin tur antogs genom kommissionens beslut av den 23 januari 2002 om ändring av dess arbetsordning (
EUT L 21, 2002, s. 23
).
Artikel 6 i bilagan till kommissionens arbetsordning, med rubriken ”Bevarande”, har följande lydelse:
”…
Administrativa regler och rättsliga åligganden skall vara avgörande för hur länge en handling minst skall bevaras.
Varje generaldirektorat eller därmed likställd avdelning skall fastställa en egen intern struktur för hur akterna skall bevaras. Den minsta tidslängden för bevarande på avdelningarna skall ta hänsyn till en gemensam förteckning som upprättas för kommissionens samtliga avdelningar i enlighet med de tillämpningsföreskrifter som avses i artikel 12.”
Den gemensamma förteckningen om bevarande av Europeiska kommissionens handlingar har formen av en tabell vari bevarandetiden för olika kategorier av akter fastställs. I denna tabell föreskrivs på rad 12.4.3, med rubriken ”Disciplinförfarande”, en bevarandetid på 20 år för beslut om disciplinåtgärder.
Det följer av övervägandena i punkterna 72–74 ovan att det finns en rättslig grund som gör det möjligt att under 20 år bevara beslut om disciplinåtgärder.
Med hänsyn till principen om normhierarki (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2008, Strack/kommissionen,
T‑85/04
,
EU:T:2008:18
, punkterna
–
), innebär ”Den gemensamma förteckningen om bevarande av Europeiska kommissionens handlingar”, då den endast innehåller interna bestämmelser för tillämpning av ett beslut som antagits av kommissionen (se punkt 72 ovan), inte någon ändring av de tidigare tolkade bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna (se punkt 67 ovan). Tjänsteföreskrifterna är nämligen en förordning som enligt artikel 288 FEUF har bindande verkan och allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2005, Belgien/kommissionen,
C‑110/03
,
EU:C:2005:223
, punkt
).
Bestämmelserna i fråga syftar inte heller – till skillnad från bestämmelserna i artikel 26 i tjänsteföreskrifterna (se punkterna 47–54 ovan) – till att fastställa villkoren för när handlingar kan göras gällande mot en tjänsteman eller när de kan åberopas mot honom. Såsom framgår av skäl 3 i bilagan till kommissionens arbetsordning syftar dessa bestämmelser till att ”garantera att [kommissionen] alltid skall kunna redogöra för de uppgifter den är ansvarig för” vilket medför att de bevarade handlingarna ska anses ”utgöra institutionens minne, underlätta informationsutbyte, utgöra bevis för utförda åtgärder och uppfylla avdelningarnas rättsliga åligganden”. Dessa bestämmelser kan således inte göra det möjligt för kommissionen att, som skäl för att anse att det rör sig om upprepade handlingar, grunda sig på en disciplinåtgärd som tidigare vidtagits mot en tjänsteman men som inte längre nämns i den berörde tjänstemannens personalakt.
Av det ovan anförda följer att sökandens invändning ska godtas. Genom sin invändning gjorde sökanden gällande att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten gjorde en felaktig rättstillämpning när den, som skäl för att anse att det rörde sig om upprepade handlingar, grundade sig på den första disciplinåtgärden trots att sökandens begäran om att denna åtgärd inte längre skulle nämnas i hans personalakt hade bifallits.
Ett sådant fel vid tillämpningen av artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna medför att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.
När den trepartssammansatta anställningsmyndigheten fastställde den disciplinåtgärd som skulle vidtas mot bakgrund av de nio kriterier som anges i artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, ägnade den nämligen fjorton punkter (punkterna 37–50) i det angripna beslutet åt att pröva dessa kriterier. Kriteriet angående upprepade handlingar är emellertid det av dessa kriterier som har varit föremål för den mest ingående prövningen, eftersom fem av dessa fjorton punkter rör enbart detta kriterium.
Vidare framgår det av ett av de utdrag som nämns i punkt 34 ovan att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten ansåg att de faktiska omständigheterna i de båda förfarandena var jämförbara, bland annat med hänsyn till att de handlingar som sökanden klandrades för vid tidpunkten för antagandet av den första disciplinåtgärden var ”uppenbart bedrägliga”. Det framgår dessutom av det utdrag som nämnts ovan i punkt 35 att denna likhet, och följaktligen det faktum att sökanden upprepat sitt beteende trots den disciplinåtgärd som tidigare ålagts honom, betraktades som en försvårande omständighet av den trepartssammansatta myndigheten och spelade en avgörande roll vid valet av disciplinåtgärd.
Den trepartssammansatta anställningsmyndighetens beaktande av den första disciplinåtgärden har således haft ett avgörande inflytande på valet av den nu fastställda disciplinåtgärden. Den felaktiga rättstillämpning som konstaterats i punkt 78 ovan, vilken ledde till att den trepartssammansatta anställningsmyndigheten felaktigt beaktade den första disciplinåtgärden som skäl för att anse att det rörde sig om upprepade handlingar, ska därför leda till att det angripna beslutet ogiltigförklaras.
Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras utan att det är nödvändigt att pröva övriga invändningar eller grunder som sökanden åberopat, eller att pröva huruvida de handlingar som parterna ingav under och efter förhandlingen kan tillåtas som bevisning (se punkterna 20–22 ovan).
IV.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:

1)
Europeiska kommissionens beslut av den 21 augusti 2019 att påföra IP en disciplinåtgärd i form av uppsägning av hans anställning utan uppsägningstid, ogiltigförklaras.

2)
Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.

da Silva Passos
Reine
Truchot
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 oktober 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.