CELEX: 62015TJ0518
EKJS in EKSRP
Odhodki, ki so izključeni iz financiranja
Program razvoja podeželja v celinski Franciji
Ukrepi podpore za razvoj podeželja
Območja z omejenimi naravnimi možnostmi
Pavšalni finančni popravek
Odhodki Francije
Pregledi na kraju samem
Merilo obtežbe
Štetje živali
Povečanje stopnje pavšalnega popravka zaradi ponavljajoče se neizpolnitve obveznosti
Procesna jamstva

Dejansko stanje
Francoski organi so na podlagi člena 36(a)(i) in (ii) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (
UL 2005, L 277, str. 1
) sprejeli programme de développement rural hexagonal 2007‑2013 (program za razvoj podeželja v celinski Franciji za obdobje 2007–2013, v nadaljevanju: PDRH 2007–2013), ki med drugim določa, da se kmetom na območjih z omejenimi naravnimi možnostmi dodelijo indemnités compensatoires des handicaps naturels (nadomestila zaradi omejenih naravnih možnosti, v nadaljevanju: ICHN).
Evropska komisija je PDRH 2007–2013 odobrila s Sklepom C(2007) 3446 z dne 19. julija 2007, ki med drugim vsebuje ukrepa v smislu člena 36(a)(i) in (ii) Uredbe št. 1698/2005, in sicer ukrepa 211 in 212. S tema ukrepoma je mogoče zagotavljati, da kmetje na območjih z omejenimi naravnimi možnostmi, in sicer tako na gorskih kot negorskih območjih, spoštujejo prakse, s katerimi se spodbuja dobra raba zemljišč, s tem, da se izplačilo nadomestila za krmne površine pogojuje s spoštovanjem merila obtežbe. To merilo obtežbe, izraženo v številu glav velike živine (GVŽ) na hektar, omogoča upravljanje gostote živine, ki je na krmnih površinah, da bi se preprečila pomanjkljiva ali prekomerna paša. PDRH 2007–2013 v skladu s členom 71(3) Uredbe št. 1698/2005 določa vrsto pogojev za upravičenost do teh ukrepov, med katerimi je zlasti pogoj spoštovanja stopnje obtežbe, ki je opredeljena na ravni departmajev in katere vrednosti so med mejnimi vrednostmi, opredeljenimi za območje ali podobmočje.
Finančni popravek, ki je predmet te tožbe, je Komisija določila po preiskavi pod referenčno številko RD 2/2012/005/FR v zvezi s posebnimi ukrepi na osi 2 PDRH 2007–2013 za pridelovalno leto 2011, in sicer ukrepoma 211 in 212, ki se nanašata na ICHN, in podukrepom 214-A glede kmetijsko-okoljske pašne premije (prime herbagère agroenvironnementale, v nadaljevanju: PHAE).
Preiskava je potekala v skladu s členom 31, od (1) do (3), Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (
UL 2005, L 209, str. 1
), ki se je uporabljala v obdobju začetka preiskave.
Komisija je z dopisom z dne 11. decembra 2012 francoskim organom na podlagi člena 11(1) Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (
UL 2006, L 171, str. 90
) sporočila svoje pripombe, ki izhajajo iz preiskave, in jih zaprosila za dodatne informacije (v nadaljevanju: obvestilo o rezultatih).
V točki 4.3 obvestila o rezultatih, naslovljeni „Neobstoj nadzora nad stopnjo obtežbe“, je Komisija med drugim ugotovila, da so bila podrobna pravila za pregled na kraju samem glede ukrepov v zvezi z ICHN in podukrepa v zvezi s PHAE v nasprotju s členom 4(1), členom 10(1) in členom 14(2) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (
UL 2011, L 25, str. 8
), ker se govedo, ovce in koze, na katere se je nanašal zahtevek za posebno pomoč, niso niti preverjali, niti šteli, niti niso bili predmet verjetnostnega izračuna med pregledi na kraju samem. Komisija je poudarila, da je bila enaka ugotovitev že sprejeta v prejšnjih dveh preiskavah RD 2/2008/10/FR in RD 2/2011/03/FR ter da je od francoskih organov zahtevala, naj svoje postopke pregledov na kraju samem prilagodijo.
Francoski organi so z dopisom z dne 2. aprila 2013 Komisijo obvestili o svojih pripombah glede obvestila o rezultatih.
V točki 4.3 teh pripomb so francoski organi:
–
oporekali uporabi verjetnosti kot dokaza o utemeljenosti pomoči;
–
trdili, da je bil izračun stopnje obtežbe v zvezi z govedom opravljen z uporabo nacionalne računalniške zbirke podatkov, nadzorovane po podrobnih pravilih iz različnih uredb Evropske unije, ki se nanašajo nanjo;
–
opozorili, da je preverjanje stopnje obtežbe za ICHN potekalo ob pregledih na kraju samem, ki so bili opravljeni bodisi iz naslova upravičenosti do različnih pomoči za živali bodisi iz naslova navzkrižne skladnosti-identifikacije, saj je štetje goveda zunaj nacionalne računalniške zbirke podatkov ter ovc in koz, ki niso bile predmet zahtevka za pomoč za živali, potekalo sistematično med pregledi na kraju samem iz naslova ICHN.
Komisija je z dopisom z dne 24. junija 2013 v skladu s členom 11(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 885/2006 francoske organe povabila na dvostranski sestanek, ki je potekal 28. novembra 2013.
Komisija je 11. decembra 2013 v skladu s členom 11(2) Uredbe št. 885/2006 francoskim organom poslala zapisnik sestanka in jih pri tem zaprosila za dodatne informacije. Francoski organi so odgovorili 27. februarja 2014.
Komisija je z dopisom z dne 27. maja 2014 (v nadaljevanju: uradno sporočilo) francoske organe uradno obvestila, da vztraja pri svojem stališču. Menila je, da gre pri izpostavljeni nepravilnosti za pomanjkljivost pri ključnem nadzoru, ki povzroča tveganje „za Sklad“, ki običajno povzroči finančni popravek v višini 5 %. Vendar je pojasnila, da se je taka nepravilnost, ker je bila poudarjena že v predhodnih dveh preiskavah, štela za ponavljajočo se, tako da bi bilo treba zato predlagati uporabo pavšalnega popravka v višini 10 % za neto znesek, ki se mora izključiti iz financiranja odhodkov, prijavljenih Evropskemu kmetijskemu jamstvenemu skladu (EKJS) in Evropskemu kmetijskemu skladu za razvoj podeželja (EKSRP), v višini 115.971.211,03 EUR. Komisija je pojasnila tudi, da se pavšalni popravek nanaša na odhodke za leta zahtevkov od 2011 do 2013, izvršene v proračunskih letih od 2011 do 2013, saj za ta leta ni bil uveden noben popravljalni ukrep.
Francoski organi so se 3. julija 2014 obrnili na spravni organ, ki je 15. januarja 2015 izdal poročilo št. 14/FR/635.
Komisija je francoskim organom z dopisom z dne 16. marca 2015 po neuspelem spravnem postopku sporočila svoje končno stališče (v nadaljevanju: končno stališče), v katerem je delno vztrajala pri stališču, oblikovanem v uradnem sporočilu, in predlagala, da se iz financiranja odhodkov, prijavljenih EKJS in EKSRP, izključi neto znesek 98.276.677,07 EUR, ki zajema odhodke za leto zahtevka 2011 ter odhodke za leti zahtevkov 2012 in 2013, izvršene od 11. decembra 2010 za proračunska leta od 2011 do 2013, iz naslova ukrepov v zvezi z ICHN in podukrepa v zvezi s PHAE.
Komisija je z dopisom z dne 18. junija 2015 glede na rešitev, ki jo je Splošno sodišče sprejelo v sodbi z dne 30. aprila 2015, Francija/Komisija (
T‑259/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:250
), predlagala, naj se iz osnove za finančni popravek iz sklepa, ki ga je treba sprejeti, izključijo odhodki za ovce in koze, ki niso bile predmet zahtevka za pomoč za živali. Ker Komisija te izključitve ni mogla opraviti pred objavo navedenega sklepa, je predlagala, da bo potrebne prilagoditve opravila po njegovi objavi, in je zato francoske organe pozvala, naj ji sporočijo bruto zneske, ki jih je treba izključiti iz osnove za finančni popravek.
Komisija je 22. junija 2015 sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2015/1119 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova EKJS in EKSRP iz financiranja Unije (
UL 2015, L 182, str. 39
) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Komisija je z izpodbijanim sklepom v okviru postopka potrditve skladnosti kmetijskih obračunov iz financiranja Unije izključila neto znesek 98.276.627,35 EUR. Ta pavšalni popravek ustreza nekaterim odhodkom, ki jih je Francoska republika izvršila iz naslova ukrepov 211 in 212 v zvezi z ICHN in podukrepa 214-A v zvezi s PHAE ter ki se nanašajo na os 2 PDRH 2007–2013. Navedeni odhodki ustrezajo pomočem, ki so jih francoski organi izplačali na podlagi zahtevkov za leta od 2011 do 2013.
Izpodbijani sklep je bil sprejet v skladu s členom 52, od (1) do (3), Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (
UL 2013, L 347, str. 549
), s katero je bila Uredba št. 1290/2005 razveljavljena od 1. januarja 2014. Postopek potrditve skladnosti, uveden s členom 52 Uredbe št. 1306/2013, v bistvu ustreza postopku, določenemu s členom 31 Uredbe št. 1290/2005.
Postopek in predlogi strank
Francoska republika je 2. septembra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Komisija je 30. novembra 2015 vložila odgovor na tožbo. Replika in duplika sta bili vloženi v predpisanih rokih.
Kraljevina Španija je 1. decembra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Francoske republike. Predsednik šestega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 11. januarja 2016 dovolil to intervencijo. Kraljevina Španija je vložila intervencijsko vlogo, o kateri sta glavni stranki v predpisanih rokih predložili stališča.
Ker je bila sestava Splošnega sodišča spremenjena, je predsednik Splošnega sodišča v skladu s členom 27(3) Poslovnika Splošnega sodišča v interesu učinkovitega izvajanja sodne oblasti zadevo predodelil novemu sodniku poročevalcu, ki je bil razporejen v drugi senat. Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bila zadeva na podlagi člena 27(5) Poslovnika predodeljena šestemu senatu, v katerega je bil razporejen ta sodnik poročevalec.
Stranke so bile z ukrepom procesnega vodstva z dne 4. maja 2017, sprejetim na podlagi člena 89(3) Poslovnika, pozvane, naj se izrečejo o posledicah, ki jih je treba v obravnavanem primeru izpeljati iz sodb z dne 26. januarja 2017, Španija/Komisija (
C‑506/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2017:42
), in z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
). Stranke so se na ta poziv odzvale v predpisanem roku. Tudi Komisija je bila pozvana, naj v sodnem tajništvu Splošnega sodišča predloži nekatere dokumente, kar je storila v istem roku.
Francoska republika ob podpori Kraljevine Španije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
primarno, izpodbijani sklep razglasi za delno ničen, ker iz financiranja Unije izključuje nekatere odhodke, ki so jih države članice izvršile v okviru EKJS in EKSRP, v delu, v katerem iz financiranja Unije izključuje odhodke, ki jih je Francoska republika izvršila v okviru ICHN in PHAE v zvezi z osjo 2 PDRH 2007–2013 za proračunska leta od 2011 do 2013, in sicer za znesek pomoči, izplačanih za zahtevke, vložene v tržnih letih od 2011 do 2013;
–
podredno, izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so v osnovo za pavšalni popravek vključeni odhodki v zvezi z ovcami in kozami, ki niso bile predmet zahtevka za pomoč za živali;
–
še bolj podredno, izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je v njem uporabljen pavšalni popravek, povečan za 10 %, ker se je nepravilnost, ki se očita francoskim organom glede štetja živali, ponavljala;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
ugotovi, da ni treba odločiti o drugem tožbenem razlogu;
–
Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Francoska republika je v utemeljitev tožbe navedla tri tožbene razloge, vendar je na obravnavi umaknila drugi tožbeni razlog.
Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 4(1), člena 10(1) in člena 14(2) Uredbe št. 65/2011 ter člena 11(1) Uredbe št. 885/2006, ker je Komisija menila, da francoska vlada ni izpolnila svojih obveznosti na področju nadzora nad stopnjo obtežbe.
Tretji tožbeni razlog, naveden podredno, se nanaša na to, da je Komisija kršila pravila, določena z dokumentom Komisije VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997, naslovljenim „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic pri pripravi sklepa o potrditvi obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument VI/5330/97), in z dokumentom AGRI/60637/2006, naslovljenim „Sporočilo Komisije o tem, kako Komisija obravnava ponavljajoče se primere pomanjkljivosti sistemov nadzora v okviru potrditve obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument AGRI/60637/2006), zaradi uporabe pavšalnega popravka, povečanega za 10 %, ker se je neizpolnitev obveznosti, ki se očita francoskim organom, pri štetju živali ponavljala, saj se nanaša na ključni nadzor, ki je bil že popravljen med dvema predhodnima preiskavama in ki ga francoski organi niso izboljšali.
Uvodne ugotovitve
Uvodoma je treba opozoriti, da EKJS financira le posege, opravljene v skladu z določbami prava Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov (sodba z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, točka
), in da morajo države članice v skladu s pravili prava Unije, ki se med drugim nanašajo na EKJS, organizirati učinkovit sistem nadzora in spremljanja (glej sodbo z dne 17. maja 2013, Bolgarija/Komisija,
T‑335/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:262
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso dokazati obstoj kršitve pravil skupne ureditve kmetijskih trgov. Zato mora Komisija utemeljiti sklep, s katerim ugotovi neobstoj ali pomanjkljivost nadzorov, ki jih izvaja zadevna država članica. Vendar pa Komisija ni dolžna izčrpno dokazati pomanjkljivosti nadzorov, ki jih opravijo nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti zneskov, ki jih ti sporočijo, temveč mora predložiti dokaz o resnem in razumnem dvomu, ki ga ima glede teh nadzorov ali zneskov. Zadevna država članica ne more omajati ugotovitev Komisije, ne da bi svoje trditve podprla z dokazi o obstoju zanesljivega in operativnega nadzornega sistema. Če ji ne uspe dokazati, da ugotovitve Komisije niso pravilne, te pomenijo elemente, ki lahko povzročijo resne dvome o vzpostavitvi primerne in učinkovite celote ukrepov spremljanja in nadzora. To olajšanje dokaznega bremena za Komisijo je mogoče pojasniti z dejstvom, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračunov EKJS, in je zato dolžna predložiti najpodrobnejši in najpopolnejši dokaz o resničnosti svojih nadzorov in zneskov ter – odvisno od okoliščin primera – o nepravilnosti trditev Komisije (glej sodbo z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, točka
in navedena sodna praksa).
Nazadnje je v skladu s sodno prakso sicer Komisija dolžna dokazati, da so bila kršena pravila Unije, vendar mora, ko je kršitev ugotovljena, država članica glede na okoliščine primera dokazati, da je Komisija storila napako glede finančnih posledic, ki iz tega izhajajo (sodba z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, točka
in navedena sodna praksa). Upravljanje financiranja EKJS je namreč predvsem v pristojnosti nacionalnih uprav, ki zagotavljajo strogo spoštovanje pravil Unije, in temelji na zaupanju med nacionalnimi organi in organi Unije. Samo država članica lahko pozna in natančno ugotovi podatke, potrebne za potrditev obračunov sklada, saj Komisija gospodarskim subjektom ni dovolj blizu, da bi lahko od njih pridobila podatke, ki jih potrebuje (glej sodbo z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija,
T‑245/13
,
EU:T:2015:595
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede na te ugotovitve je treba preučiti tožbena razloga, ki ju navaja Francoska republika.
Dopustnost in upoštevnost tožbenih razlogov v delu, v katerem se smiselno nanašajo na podukrep v zvezi s PHAE
Francoska republika uvodoma trdi, da je Komisija med celotnim upravnim postopkom menila, da se neobstoj nadzora nad stopnjo obtežbe ni nanašal le na ukrepa v zvezi z ICHN, temveč tudi na podukrep v zvezi s PHAE, kljub njihovim različnim ciljem in merilom za dodelitev. Zato Francoska republika trdi, da tožbena razloga, ki ju je navedla glede ukrepov 211 in 212 v zvezi z ICHN, „smiselno veljata tudi za podukrep 214‑A [v zvezi s] PHAE“ in da se njeno nasprotovanje tako nanaša na skupni znesek pavšalnega popravka, ki je uporabljen v izpodbijanem sklepu, in sicer na neto znesek 98.276.677,07 EUR. V repliki potrjuje, da želi navedena tožbena razloga prenesti na podukrep v zvezi s PHAE.
Komisija trditve Francoske republike izpodbija.
Glede tega je treba poudariti, da želi Komisija s svojimi trditvami izpodbijati tako dopustnost kot upoštevnost tožbenih razlogov, ki ju je navedla Francoska republika, v delu, v katerem sta prenesena na podukrep v zvezi z PHAE.
Ker želi Komisija s svojimi trditvami izpodbijati dopustnost tožbenih razlogov v delu, v katerem sta prenesena na podukrep v zvezi s PHAE, je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso iz člena 21 Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za Splošno sodišče uporablja v skladu s členom 53 navedenega statuta, in iz člena 76 Poslovnika izhaja, da je treba v vsaki začetni vlogi navesti predmet spora, predloge in kratek povzetek tožbenih razlogov, s čimer se toženi stranki omogoči priprava obrambe, Splošnemu sodišču pa, da opravi nadzor, če je to potrebno, ne da bi moralo zahtevati druge informacije (glej v tem smislu sodbo z dne 26. januarja 2017, GGP Italy/Komisija,
T‑474/15
,
EU:T:2017:36
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je Francoska republika jasno in natančno navedla predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov. Prav tako je pojasnila razloge, iz katerih meni, da bi bilo mogoče tožbena razloga v zvezi z ICHN prenesti na podukrep v zvezi s PHAE. Iz tožbe je namreč jasno razvidno, da navedeni prenos temelji na domnevni podobnosti, ki jo je Komisija ugotovila med dvema vrstama zadevnih ukrepov v okviru očitka o neobstoju nadzora nad stopnjo obtežbe.
Iz tega izhaja, da je dopustno, da je Francoska republika svoja tožbena razloga prenesla na podukrep v zvezi s PHAE.
Ker želi Komisija s svojimi trditvami izpodbijati upoštevnost tožbenih razlogov v delu, v katerem sta prenesena na podukrep v zvezi s PHAE, je treba, prvič, navesti, da so standardi, ki se uporabljajo za ukrepe v zvezi z ICHN, enaki kot tisti, ki se uporabljajo za kmetijsko-okoljske ukrepe, kot so ukrepi v zvezi s PHAE. Iz naslova IV Uredbe št. 1698/2005 namreč izhaja, da tako ukrepi v zvezi z ICHN kot kmetijsko-okoljski ukrepi spadajo med pomoči za razvoj podeželja, ki so namenjene izboljšanju konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja.
Drugič, iz okrožnice DGPAAT/SDEA/C2011–3030 z dne 22. aprila 2011, ki se nanaša na kmetijsko-okoljske ukrepe, je razvidno, da se stopnja obtežbe tovrstnih ukrepov izračuna enako kot stopnja obtežbe ukrepov v zvezi z ICHN. Stopnja obtežbe ukrepov v zvezi s PHAE se namreč izračuna kot „razmerje med rastlinojedimi živalmi na kmetijskem gospodarstvu, pretvorjenimi v GVŽ, in prijavljeno krmno površino kmetijskega gospodarstva“, medtem ko je v okrožnici DGPAAT/SDEA/C2011–3071 z dne 29. avgusta 2011, ki določa normativne pogoje za ICHN za leta od 2011 do 2013, pojasnjeno, da se stopnja obtežbe teh ukrepov izračuna kot „razmerje med številom GVŽ in številom hektarov krmnih površin, na katerih se redijo“.
Tretjič, iz končnega stališča, ki ga je sprejela Komisija, jasno izhaja, da izključitev dela odhodkov, prijavljenih EKSRP, temelji na neobstoju pregledov na kraju samem glede stopnje obtežbe za ukrepa v zvezi z ICHN in za podukrep v zvezi s PHAE ter da se finančni popravek uporablja za dve vrsti ukrepov.
Četrtič, kot je poudarila Francoska republika, Komisija v celotnem postopku potrditve obračuna, ki je pripeljal do izpodbijanega sklepa, za podukrep v zvezi s PHAE nikoli ni podala drugačnih trditev od tistih, podanih za ukrepa v zvezi z ICHN.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je Francoska republika učinkovito navedla svoja tožbena razloga tako za ukrepa v zvezi z ICHN kot za podukrep v zvezi s PHAE.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 4(1), člena 10(1) in člena 14(2) Uredbe št. 65/2011 ter člena 11(1) Uredbe št. 885/2006
Francoska republika s prvim tožbenim razlogom ob podpori Kraljevine Španije trdi, da je Komisija kršila člen 4(1), člen 10(1) in člen 14(2) Uredbe št. 65/2011 ter člen 11(1) Uredbe št. 885/2006 z ugotovitvijo, da Francoska republika ni izpolnila svojih obveznosti na področju nadzora nad stopnjo obtežbe.
Ta tožbeni razlog Francoske republike ima dva dela.
Francoska republika s prvim delom v bistvu trdi, da ni bila zavezana opraviti štetja živali pri pregledih na kraju samem, da bi se preverilo merilo v zvezi s stopnjo obtežbe, saj naj taka obveznost ne bi izhajala iz člena 4(1), niti iz člena 10(1), niti iz člena 14(2) Uredbe št. 65/2011. Pregledi, ki so jih francoski organi uvedli glede nacionalne identifikacijske zbirke podatkov (base de données nationale d’identification, v nadaljevanju: BDNI), naj bi izpolnjevali zahteve, določene s členom 4(1) Uredbe št. 65/2011, ker naj bi omogočali učinkovito preverjanje izpolnjevanja pogojev za dodelitev ICHN.
Francoska republika z drugim delom v bistvu trdi, da živali pri pregledih na kraju samem ne smejo biti predmet verjetnostnega izračuna, saj naj taka obveznost ne bi izhajala niti iz člena 4(1), niti iz člena 10(1), niti iz člena 14(2) Uredbe št. 65/2011. Komisija naj bi ta pojem „verjetnost“ uporabila, ne da bi pojasnila njegovo pravno podlago, niti njegov pomen, niti praktična sredstva za njegovo izvajanje.
Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
Ker sta oba dela prvega tožbenega razloga tesno povezana, ju je treba analizirati skupaj.
Najprej je treba, kar zadeva načela na področju nadzora nad ukrepoma v zvezi z ICHN in podukrepom v zvezi s PHAE, spomniti, da člen 4 Uredbe št. 65/2011 določa:
„1.   Države članice vzpostavijo kontrolni sistem, ki zagotavlja izvajanje vseh potrebnih pregledov za učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji za dodelitev podpore.
[…]
4.   Kadar je to ustrezno, je treba sočasno izvesti preglede na kraju samem, določene v členih 12, 20 in 25 te uredbe, ter druge preglede, predvidene v pravilih Unije glede kmetijskih subvencij.
[…]“
Člen 10 Uredbe št. 65/2011 določa:
„1.   Države članice uporabijo integrirani administrativni in kontrolni sistem iz poglavja 4 naslova II Uredbe (ES) št. 73/2009 […].
2.   Preverjanje skladnosti z merili o izpolnjevanju pogojev je sestavljeno iz administrativnih pregledov in pregledov na kraju samem.
3.   Spoštovanje zahtev v zvezi z navzkrižno skladnostjo se preveri s pregledi na kraju samem in po potrebi z administrativnimi pregledi.
4.   V obdobju, za katero velja obveznost, se enote rabe, za katere se dodeli pomoč, ne smejo zamenjati, razen v primerih, posebej določenih v programu razvoja podeželja.“
Kar zadeva, natančneje, preglede na kraju samem, člen 14(2) Uredbe št. 65/2011 določa, da „zajemajo vse zaveze in obveznosti upravičenca, ki jih je mogoče preveriti ob obisku“.
Prvič, spomniti je treba, da čeprav ureditev Unije o dodelitvi pomoči in premij državam članicam ne nalaga izrecno, naj vzpostavijo ukrepe za spremljanje in podrobna pravila glede posameznih vrst nadzorov, to ne spremeni dejstva, da morajo države članice v skladu s členom 14(2) Uredbe št. 65/2011 opravljati preglede na kraju samem, ki zajemajo vse zaveze in obveznosti upravičenca – vključno s tistimi, ki izhajajo iz nacionalnega prava – ki jih je mogoče preveriti ob obisku (glej v tem smislu sodbi z dne 26. januarja 2017, Španija/Komisija,
C‑506/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2017:42
, točka
, in z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, točka
).
V obravnavanem primeru je bilo v PDRH 2007–2013, kot ga je odobrila Komisija, za izpolnitev pogojev za ICHN določeno merilo obtežbe, izraženo v GVŽ, da bi se nadzorovala gostota živine na krmnih površinah ter preprečila pomanjkljiva in prekomerna paša. Francoski organi so bili torej pri pregledih na kraju samem zavezani določiti merilo obtežbe s štetjem živali, ki so bile ob obisku inšpekcije na kmetijskem gospodarstvu, to štetje pa je bilo poleg tega določeno s točko 7.2 okrožnice DGPAAT/SDEA/C2011-3071 z dne 29. avgusta 2011, navedene zgoraj v točki 39, da bi se preverilo, ali je to merilo ob pregledu spoštovano, in da bi bili tako potrjeni podatki, ki izhajajo iz administrativnih pregledov (glej po analogiji sodbo z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, točka
).
Drugič, poudariti je treba, da je Komisija navedla verjetnostni izračun kot alternativno možnost za enkratni izračun glede živali v primeru velikih čred, ki omogočajo opravljanje nadzora nad stopnjo obtežbe. Komisija je v svojem uradnem sporočilu francoskim organom očitala, da „stopnja obtežbe ni bila preverjena na kraju samem […], saj živali niso bile niti preverjene, niti preštete, niti predmet verjetnostnega izračuna“. Ugotovila je tudi, da bi moral biti „nadzor nad živino ali njeno verjetnostjo […] sestavni del pregledov na kraju samem“. Enaki očitki so v obvestilu o rezultatih in v povabilu na dvostranski sestanek. Poleg tega je Komisija v svojem končnem stališču francoskim organom očitala, da „pregledi na kraju samem za ukrepe za razvoj podeželja ne [vključujejo] štetja ali verjetnostnega izračuna glede staleža živine“, pri čemer je pojasnila, da „te živali niso [bile] niti preštete niti predmet verjetnostnega izračuna“ in da „stopnja obtežbe ni [bila] ugotovljena [na podlagi] pregleda na kraju samem“.
Poleg tega je Komisija med celotnim upravnim postopkom ponavljala, da bi moral biti nadzor nad staležem živine ali njegovo verjetnostjo sestavni del pregledov na kraju samem glede ukrepov na osi 2, za katere je bila v zavezah upravičencev določena stopnja obtežbe. Zato je francoske organe večkrat pozvala, naj svoje nadzorne postopke prilagodijo. Če so francoski organi med upravnim postopkom dvomili o pomenu in praktičnih sredstvih za izvajanje verjetnostnega izračuna, bi lahko Komisijo zaprosili za pojasnila, medtem ko so zgolj izpodbijali neobstoj pravne podlage za verjetnostni izračun.
Zato je treba trditev, da je Komisija kršila člen 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 885/2006, zavrniti, saj ta ni v nobeni fazi upravnega postopka natančno navedla popravnih ukrepov, ki bi jih morala Francoska republika sprejeti za uskladitev z obveznostjo, da se za živali opravi verjetnostni izračun.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je Komisija pravilno presodila, da so francoski organi pri pregledih na kraju samem morali prešteti živali ali opraviti verjetnostni izračun za določitev merila stopnje obtežbe na kmetijskem gospodarstvu, ki prejema ICHN. Enako velja za ugotovitev Komisije glede obveznosti štetja živali ali verjetnostnega izračuna za določitev merila stopnje obtežbe glede podukrepa v zvezi s PHAE.
Te ugotovitve ni mogoče omajati s sodbo z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
), v delu, v katerem je z njo razveljavljena sodba z dne 30. aprila 2015, Francija/Komisija (
T‑259/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:250
).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbi z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija (
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, točka
), razsodilo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo v točki 74 sodbe z dne 30. aprila 2015, Francija/Komisija (
T‑259/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:250
), da je sistem pregledov na kraju samem, ki jih je treba opraviti v skladu s členom 12 in naslednjimi Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (
UL 2006, L 368, str. 74
), katerih besedilo ustreza besedilu člena 12 in naslednjih Uredbe št. 65/2011, samostojen in neodvisen od pregledov, opravljenih v okviru upravljanja identifikacije goveda oziroma premij za govedo, ne da bi ugotovilo, prvič, ali gre pri zadnjenavedenih pregledih za preglede, določene v ureditvi Unije o kmetijskih subvencijah v smislu člena 5(2) Uredbe št. 1975/2006, katerega besedilo ustreza besedilu člena 4(4) Uredbe št. 65/2011, in drugič, ali bi jih bilo mogoče opraviti sočasno s pregledi, določenimi v členu 12 in naslednjih te uredbe.
Zato je načeloma državam članicam dovoljeno, da preglede na kraju samem, ki se izvajajo na podlagi člena 12 in naslednjih Uredbe št. 65/2011, kot so pregledi na kraju samem v zvezi z ICHN, opravljajo hkrati s pregledi na kraju samem, ki se izvajajo zaradi identifikacije živali ali premij za govedo, če sta izpolnjena dva pogoja, in sicer, prvič, da gre pri zadnjenavedenih za preglede, določene v ureditvi Unije o kmetijskih subvencijah, v smislu člena 4(4) Uredbe št. 65/2011 in, drugič, da se lahko ti opravijo hkrati s pregledi iz člena 12 in naslednjih te uredbe (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, točki
in
).
Kar zadeva prvi pogoj, se stranke ne strinjajo glede vprašanja, ali gre pri pregledih, opravljenih v okviru upravljanja identifikacije goveda, za preglede, določene v ureditvi Unije o kmetijskih subvencijah. Strinjajo pa se glede ugotovitve, da gre pri nadzorih nad upravljanjem premij za govedo za preglede, določene z ureditvijo Unije o kmetijskih subvencijah.
V zvezi s tem je treba poudariti, da so pregledi zaradi identifikacije goveda pregledi, izvedeni na podlagi Uredbe Komisije (ES) št. 1082/2003 z dne 23. junija 2003 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe (ES) št. 1760/2000 Evropskega parlamenta in Sveta o najnižji ravni pregledov, ki jih je treba opraviti v okviru sistema za identifikacijo in registracijo govedi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 39, str. 135). Ta uredba, ki je bila sprejeta na podlagi Uredbe (ES) št. 1760/2000 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. julija 2000 o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo govedi ter o označevanju govejega mesa in proizvodov iz govejega mesa in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 820/97 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 30, str. 248), je del veterinarske in zootehniške ureditve Unije, namenjene varstvu javnega zdravja in zdravja živali. Vendar kot je poudarila Francoska republika, so pregledi zaradi identifikacije goveda določeni tudi z Uredbo Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (
UL 2009, L 316, str. 65
). Zlasti gre za preglede, opravljene za zagotovitev zahtev navzkrižne skladnosti iz člena 4 Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (
UL 2009, L 30, str. 16
).
Iz tega izhaja, da gre pri pregledih zaradi identifikacije goveda za preglede, določene z ureditvijo Unije o kmetijskih subvencijah, tako da je prvi od dveh pogojev, navedenih zgoraj v točki 60, izpolnjen.
Poleg tega Komisija v odgovoru na vprašanja Splošnega sodišča sama priznava, da pomeni sistem registracije in identifikacije živali podporo za sisteme kmetijskih subvencij.
Glede drugega pogoja, navedenega zgoraj v točki 60, Francoska republika v bistvu trdi, da je mogoče pri štetju, ki ga francoski organi opravljajo med pregledi na kraju samem v okviru identifikacije goveda ali premij za govedo, upoštevati posebnosti sistema ICHN in določiti merilo obtežbe v okviru tega sistema. Za vsakega od teh pregledov lahko velja eno samo štetje živali.
Francoska republika meni, da je francoski sistem nadzora učinkovit v smislu člena 4(1) Uredbe št. 65/2011, ker se štetja živali pri pregledih na kraju samem v okviru identifikacije goveda ali premij za govedo neprekinjeno obdelujejo v zbirkah podatkov, s katerimi se nadzorujejo izplačila pomoči za površine, kot je ICHN.
Francoska republika zlasti poudarja, da se v BDNI upoštevata dva parametra, s katerima je mogoče preveriti merilo stopnje obtežbe za dodelitev ICHN, in sicer starost goveda in povprečni čas zadrževanja živali na kmetijskem gospodarstvu na leto. BDNI za govedo naj bi namreč vsebovala identifikacijsko številko vseh kmetijskih gospodarstev, na katerih je bila vsaka žival, datume vsakega premika vsake živali in datum rojstva vsake živali, kar naj bi omogočilo, da se ugotovi starost vsake živali in zato stopnja obtežbe, da je vedno na voljo identifikacijska številka vseh govedi, ki so na kmetijskem gospodarstvu, in da je znano število teh živali na vsakem kmetijskem gospodarstvu. Zato naj bi se podatki, ki so potrebni za izračun obtežbe in se nanašajo na čredo, vedno zbirali med pregledi na kraju samem zaradi identifikacije živali ali premij za govedo, saj se takrat opravi štetje živali ter se preveri njihova starost in to, koliko časa so na kmetijski površini.
Komisija v bistvu izpodbija to, da se lahko pregledi zaradi identifikacije goveda ali premij za govedo, na katere se v tej zadevi sklicuje Francoska republika, uporabijo za nadzor izpolnjevanja pogoja obtežbe z živino, določen iz naslova ICHN.
Na prvem mestu je treba opozoriti, da je bilo že razsojeno, da nobene določbe Uredbe št. 65/2011 ni mogoče razlagati tako, da če se opravijo administrativni pregledi z uporabo informacij iz zanesljive zbirke podatkov, pregledi na kraju samem na podlagi te uredbe niso več potrebni. Taka razlaga je namreč v nasprotju s ciljem pregledov na kraju samem, ki je med drugim preveriti skladnost informacij, vsebovanih v zbirkah podatkov, ki jih izdelajo države članice, v skladu s členom 15(3) Uredbe št. 65/2011 in členom 42 Uredbe št. 1122/2009 (glej v tem smislu sodbi z dne 26. januarja 2017, Francija/Komisija,
C‑373/15 P
,
EU:C:2017:55
, točke 27, 60 in 74, ter z dne 30. aprila 2015, Francija/Komisija,
T‑259/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:250
, točka
).
Zato zaradi dejstva, da pregledi, ki so jih izvedli nacionalni organi, izpolnjujejo zahteve iz člena 4(1) Uredbe št. 65/2011, ker se v okviru BDNI upoštevata dva parametra, ki omogočata preverjanje merila stopnje obtežbe, in sicer parameter v zvezi s starostjo goveda in parameter povprečnega časa na leto, v katerem je to govedo na kmetijskem gospodarstvu, francoski organi ne morejo biti razbremenjeni obveznosti štetja živali pri pregledu na kraju samem, da bi se opravila preverjanja, ki se zahtevajo na podlagi Uredbe št. 65/2011, in zagotovila skladnost zbirk podatkov, ki se uporabljajo za izračun stopnje obtežbe.
Na drugem mestu, kot navaja Komisija v odgovoru na vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče, je treba poudariti, da iz člena 5(2) Uredbe št. 1975/2006, katerega besedilo ustreza besedilu člena 4(4) Uredbe št. 65/2011, izhaja, da se pregledi na kraju samem iz naslova ICHN opravijo hkrati z drugimi pregledi, določenimi z ureditvijo Unije o kmetijskih subvencijah, „kadar je to mogoče“. To načeloma pomeni, da lahko obstajajo primeri, v katerih ni mogoče opraviti pregledov na kraju samem iz naslova ICHN hkrati z drugimi pregledi, določenimi v ureditvi Unije o kmetijskih subvencijah, saj skupni pregledi niso absolutno pravilo, ampak le možnost, ki dopušča izjeme.
Na tretjem mestu, poudariti je treba, da v obravnavanem primeru Francoska republika ni dokazala, da se pri štetju, ki ga opravljajo francoski organi med pregledi na kraju samem v okviru identifikacije goveda ali premij za govedo, v celoti upoštevajo posebnosti sheme ICHN in zlasti raznolikost živali, ki so predmet pregledov iz naslova ICHN.
Komisija namreč navaja, ne da bi ji Francoska republika glede tega nasprotovala, da pregledi iz naslova identifikacije živali ali premij za govedo izpolnjujejo merila, ki se razlikujejo od meril za preglede iz naslova ICHN, zlasti kar zadeva naprave, ki so predmet pregleda, preštete ali identificirane živali ali periodičnost pregledov.
Na primer, živali, ki se štejejo v okviru ICHN, ne ustrezajo nujno tistim, ki se štejejo v okviru identifikacije živali ali premij za govedo. Čeprav se namreč zadnjenavedeno štetje nanaša na vse govedo, ovce, koze in prašiče za namene njihove registracije v podatkovnih zbirkah o živalih in vzpostavitve reprezentativnega vzorca za ušesne znamke, se pregledi na kraju samem v okviru ukrepov v zvezi z ICHN nanašajo na vse vrste rastlinojedih živali.
Ugotoviti pa je treba, da Francoska republika s svojimi trditvami ni dokazala, da so bile v obravnavanem primeru vse živali, ki so predmet preverjanj iz naslova ukrepov v zvezi z ICHN, pregledane med pregledi na kraju samem zaradi identifikacije živali ali premij za govedo. V zvezi s tem obvestila, ki so jih francoski organi naslovili na Komisijo ter so priložena tožbi in se nanašajo na poročilo o pregledih v zvezi z identifikacijo goveda in drobnice, opravljenih v Franciji od leta 2011 do leta 2013 v skladu s členom 5 Uredbe št. 1082/2003 in členom 7 Uredbe Komisije (ES) št. 1505/2006 z dne 11. oktobra 2006 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 21/2004 glede najnižje ravni pregledov, ki jih je treba opraviti v zvezi z identifikacijo in registracijo ovc in koz (
UL 2006, L 280, str. 3
), nikakor niso upoštevna, saj se nanašajo samo na govedo, ovce in koze ter ne dokazujejo, da pregledi, ki so predmet teh poročil, vključujejo tudi vse vrste živali, ki so predmet preverjanj iz naslova ICHN.
V teh okoliščinah trditve Francoske republike, da je lahko eno samo štetje živali veljavno za preglede na kraju samem v okviru identifikacije goveda ali premij za govedo in za ICHN, ni mogoče sprejeti.
Prav tako ni mogoče šteti, da zgolj izjava v zvezi z obstojem pregledov, katerih nameni so različni in – kot je Francoska republika priznala na obravnavi – ki so opravljeni v različnih letih, pomeni zadosten dokaz, da je Komisija storila napako z ugotovitvijo, da francoski organi niso izpolnili svojih obveznosti štetja živali pri pregledih na kraju samem iz naslova ukrepov v zvezi z ICHN, da bi se preverila stopnja obtežbe.
Ker drugi pogoj iz točke 60 zgoraj ni izpolnjen, je torej treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Ugotovitve iz točke 57 zgoraj prav tako ni mogoče omajati s trditvijo Francoske republike in Kraljevine Španije, da s štetjem živali pri pregledih na kraju samem ni mogoče preveriti, ali se spoštuje merilo stopnje obtežbe, saj naj bi šlo pri tem merilu za povprečno letno stopnjo. Francoska republika namreč v svojih pisnih vlogah ne pojasnjuje, po kateri pravni podlagi iz prava Unije bi bilo treba stopnjo obtežbe obravnavati kot povprečno letno stopnjo. V utemeljitev svoje trditve se tudi ni sklicevala na nobeno sodno prakso Sodišča ali Splošnega sodišča. Poleg tega je treba opozoriti, kot je navedla Komisija, da PDRH 2007–2013, ki ga je pripravila Francoska republika sama, ne dokazuje, da gre pri stopnji obtežbe za povprečno letno stopnjo.
S PDRH 2007–2013 se namreč zgolj nalaga obveznost, da je obtežba med spodnjo in zgornjo mejo, ki ju prefekt opredeli za vsako območje ali podobmočje departmaja glede na njegove kmetijsko-podnebne značilnosti, ne da bi bilo pojasnjeno, da gre za letno vrednost. Poleg tega, tudi če bi šlo pri zadevnem obdobju za leto, morajo upravičenci spoštovati vrednosti razpona, ki je določen. Razlike med najvišjimi in najnižjimi mogočimi vrednostmi se lahko pojavijo v celotnem zadevnem obdobju, in ker teh vrednosti ni mogoče vsak dan preveriti, je mogoče sprejeti letno povprečje. Vendar je treba to povprečje, da bi se zagotovilo spoštovanje pogoja v zvezi s stopnjo obtežbe, izračunati na podlagi vrednosti, ki so med najvišjimi in najnižjimi mogočimi vrednostmi razpona (glej po analogiji sodbo z dne 15. julija 2015, Španija/Komisija,
T‑561/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:496
, točka
).
S sprejetjem razlage Francoske republike, v skladu s katero mora izpolnjevanje merila stopnje obtežbe temeljiti na izračunu letnega povprečja, bi se upravičencem omogočilo, da v nekaterih obdobjih leta prekoračijo najvišje in najnižje mogoče vrednosti v razponu, določene v PDRH 2007–2013, če take prekoračitve ne bi vplivale na končno povprečno vrednost za celotno leto. S takim ravnanjem bi se dajala prednost strateškim ravnanjem upravičencev, ki mogoče ne bi bila v skladu s cilji zadevnih pomoči, zlasti z ohranjanjem in spodbujanjem sistemov sonaravnega kmetovanja (glej uvodno izjavo 33 Uredbe št. 1698/2005). Prekoračitev najvišjih mogočih vrednosti v nekaterih obdobjih leta bi namreč lahko privedla do položajev čezmernega izkoriščanja zadevnih površin in nedoseganja najnižjih mogočih vrednosti v položajih premajhnega izkoriščanja navedenih površin (glej po analogiji sodbo z dne 15. julija 2015, Španija/Komisija,
T‑561/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:496
, točka
).
Nacionalni organi morajo torej pri pregledih na kraju samem določiti merilo stopnje obtežbe ob inšpekciji, zlasti s štetjem živali, da bi se preverilo, ali se najvišje in najnižje mogoče vrednosti, določene s PDRH 2007–2013, takrat spoštujejo, in tako potrditi podatke, ki izhajajo iz administrativnih pregledov (glej po analogiji sodbo z dne 26. januarja 2017, Španija/Komisija,
C‑506/15 P
,
EU:C:2017:42
, točka
).
Zato trditve Francoske republike, da okoliščina, da ima kmetijsko gospodarstvo na neki dan nižjo stopnjo obtežbe od praga ali višjo stopnjo obtežbe od zgornje meje obtežbe, določene v okviru ICHN, ne pomeni kršitve pogojev za upravičenost do pomoči, ni mogoče sprejeti. V skladu s členom 14(2) Uredbe št. 65/2011 namreč pregledi na kraju samem zajemajo vse zaveze in obveznosti upravičenca, ki se lahko preverijo med obiskom.
Poleg tega okoliščina, kot trdi Francoska republika, da lahko nekateri dejavniki, ki vplivajo na določitev stopnje obremenitve, kot je starost živali, niso določeni izjemno natančno, nacionalnih organov ne more razbremeniti obveznosti nadzora v zvezi s tem. Poleg tega ni mogoče izključiti, da lahko, kot trdi Komisija, inšpektorji, ki opravljajo preglede na kraju samem, dovolj natančno določijo starost živali (sodba z dne 26. januarja 2017, Španija/Komisija,
C‑506/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2017:42
, točka
).
Na podlagi navedenega je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog, naveden podredno: Komisija naj bi kršila pravila, določena z dokumentoma VI/5330/97 in AGRI/60637/2006
Francoska republika s tretjim tožbenim razlogom, navedenim podredno, trdi, da je Komisija kršila pravila, določena z dokumentoma VI/5330/97 in AGRI/60637/2006, s tem, da je uporabila pavšalni popravek, povečan za 10 %, ker naj bi se neizpolnitev obveznosti, ki se očita francoskim organom glede štetja živali, ponavljala, saj se nanaša na ključni pregled, ki je bil že popravljen ob dveh prejšnjih preiskavah in ki ni bil predmet izboljšanj.
Francoska republika trdi, da bi morala biti v skladu z dokumentom AGRI/60637/2006 v povezavi z dokumentom VI/5330/97 izpolnjena dva pogoja, da bi lahko Komisija uporabila tako povečanje, in sicer, prvič, da zadnjenavedena zadevno državo članico uradno obvesti o izboljšavah, ki jih je treba opraviti, da bi se odpravile nepravilnosti, ki so ji bile očitane v prejšnjih postopkih potrditve, in drugič, da država članica ni odpravila nepravilnosti, čeprav bi to lahko storila.
Francoska republika meni, da drugi pogoj v obravnavani zadevi ni izpolnjen, saj naj francoski organi ne bi mogli odpraviti nepravilnosti, ki jih je Komisija ugotovila med prvo preiskavo pred uvedbo dveh zaporednih preiskav. Pri pregledih na kraju samem naj bi bilo namreč mogoče izboljšave, ki jih je Komisija zahtevala po prvem upravnem postopku, vključiti šele po sprejetju Izvedbenega sklepa Komisije 2013/123 z dne 26. februarja 2013 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (
UL 2013, L 67, str. 20
), ki je bil sprejet po prvem upravnem postopku, torej po tem, ko so se tržna leta, ki so predmet dveh zaporednih preiskav, že iztekla. Zato nepravilnosti, ugotovljene v postopku, v katerem je bil izdan izpodbijani sklep, ni mogoče šteti za ponavljajoče se v smislu dokumenta AGRI/60637/2006.
Prvič, Komisija trdi, da je bila Francoska republika od 23. februarja 2009, datuma obvestila o rezultatih prve preiskave, v katerem so bile natančno navedene ugotovljene nepravilnosti in priporočila, seznanjena s pomanjkljivostmi, ki so bile ugotovljene v njenem sistemu kontrol, in da so se tri preiskave nanašale na isto problematiko. Francoska republika je torej vedela, da se je obravnavani postopek nanašal na pomanjkljivosti, ki so trajale že več let. Drugič, Komisija trdi, da razlogovanje Francoske republike velja le v primerih „povratništva“, ki je pojem, ki naj bi ga Splošno sodišče v sodbi z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija (
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točki
in
), izrecno izključilo na področju finančnih popravkov. Sprejetje sklepa, v katerem bi bil uradno ugotovljen obstoj take pomanjkljivosti, pa naj ne bi bilo potrebno glede „ponavljanja“, ki je pojem, ki se uporablja, kadar se ugotovi ponavljanje pomanjkljivosti, ki pomenijo tveganje za celoten sistem kontrol.
Najprej je treba opozoriti, da so bile smernice na področju pavšalnih finančnih popravkov opredeljene v dokumentu VI/5330/97. V prilogi II k temu dokumentu, naslovljeni „Smernice za uporabo pavšalnih popravkov“, so določene te različne stopnje pavšalnega finančnega popravka:
„Če eden ali več ključnih pregledov ni bilo izvedenih ali so bili izvedeni tako slabo ali poredko, da to ne zadošča za odločitev o tem, ali je zahtevek upravičen, ali za to, da se preprečijo nepravilnosti, se izvede popravek v višini 10 %, saj je mogoče upravičeno sklepati, da obstaja povečano tveganje znatnih izgub za EKUJS.
Če so opravljeni vsi ključni pregledi, vendar brez upoštevanja števila, pogostosti ali strogosti, ki jih priporočajo predpisi, je treba uporabiti popravek v višini 5 %, ker je mogoče upravičeno sklepati, da ti pregledi ne zagotavljajo pričakovane ravni jamstva v zvezi s pravilnostjo zahtevkov in da je bilo tveganje izgub za EKUJS veliko.
Če država članica ključne preglede izvede pravilno, vendar se popolnoma izogne izvedbi enega ali več pomožnih pregledov, se izvede popravek v višini 2 %, ob upoštevanju manjšega tveganja izgube za EKUJS in manjše resnosti kršitve.
[…]“
Dokument AGRI/60637/2006 natančno določa pogoje, v katerih Komisija namerava uporabljati načelo, navedeno v dokumentu VI/5330/97, da je neizpolnitev obveznosti resnejša, če država članica ne izboljša svojih nadzorov, čeprav jo je Komisija že obvestila o potrebnih izboljšavah.
V odstavku 1, drugi pododstavek, dokumenta AGRI/60637/2006 je določeno načelo, v skladu s katerim Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Uniji.
V odstavku 2 dokumenta AGRI/60637/2006 je določeno:
„Če je bil v zvezi z neobstojem ali pomanjkljivostjo sistema kontrol ali elementa tega sistema sprejet eden ali več sklepov o finančnih popravkih v okviru potrditve obračunov jamstvenega oddelka EKUJS;
in
če se ugotovi, da so v obdobju po že popravljenem obdobju iste pomanjkljivosti še vedno prisotne;
Komisija meni, […] da je običajno utemeljeno povišati stopnjo pavšalnega finančnega popravka, ki je bila uporabljena pri prejšnjem popravku, ker se poveča tveganje finančne izgube za EKUJS.“
Iz odstavka 2 dokumenta AGRI/60637/2006 torej izhaja, da morata biti v bistvu izpolnjena dva pogoja, da Komisija meni, da je običajno utemeljeno uporabiti povišanje stopnje pavšalnega finančnega popravka, uporabljenega pri prejšnjem popravku, in sicer:
–
neobstoj ali pomanjkljivost sistema kontrol ali elementa tega sistema, ki je bila predmet ene ali več sklepov o finančnih popravkih v okviru potrditve obračunov;
–
ugotovitev, da v obdobju po že popravljenem obdobju še vedno obstajajo iste pomanjkljivosti.
V obravnavani zadevi gre za razlago teh dveh pogojev.
V zvezi s prvim pogojem je treba navesti, da je iz besedila dokumenta AGRI/60637/2006 razvidno, da mora biti za uporabo zvišanja zaradi ponavljajoče se kršitve neobstoj ali pomanjkljivost sistema kontrol ali elementa tega sistema predmet „odločitve o finančnih popravkih“, sprejete v okviru potrditve obračunov, torej odločitve, ki jo je sprejela Komisija na podlagi člena 31 Uredbe št. 1290/2005.
Ker je torej uradno sporočilo v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006 akt, katerega cilj je pripraviti končno odločbo, ga ni mogoče obravnavati kot sklep o finančnih popravkih v okviru potrditve obračunov v smislu navedenega pogoja.
Poleg tega so v skladu z ustaljeno sodno prakso odločitve o potrditvi obračunov Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) sprejete po koncu kontradiktornega postopka, tako da rezultati preverjanj iz prvega sporočila niso dokončni ter se lahko pojasnijo in pregledajo na podlagi odgovorov, ki jih podajo države članice v naknadnem upravnem postopku (sodbi z dne 17. junija 2009, Portugalska/Komisija,
T‑50/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:206
, točki
in
, ter z dne 12. novembra 2010, Španija/Komisija,
T‑113/08
, neobjavljena,
EU:T:2010:465
, točka
; glej tudi sodbo z dne 24. marca 2011, Grčija/Komisija,
T‑184/09
, neobjavljena,
EU:T:2011:120
, točka
in navedena sodna praksa).
Komisija v obravnavani zadevi v bistvu trdi, da bi bila Francoska republika lahko seznanjena z nepravilnostmi in vsemi potrebnimi izboljšavami svojega sistema pregleda na kraju samem od prejema dopisa z dne 23. februarja 2009.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je Komisija z navedenim dopisom Francoski republiki poslala uradno sporočilo v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006. Ta dopis spada v okvir postopka, določenega s členom 11 Uredbe št. 885/2006, v skladu s katerim je Komisija sprejela Izvedbeni sklep 2013/123 o izključitvi nekaterih odhodkov iz financiranja Unije v skladu s členom 31 Uredbe št. 1290/2005. Tako končna odločitev Komisije, da se iz financiranja Unije izključijo zneski, še ni bila sprejeta ob pošiljanju dopisa z dne 23. februarja 2009, saj je šlo pri zadnjenavedenem za pripravljalni akt, katerega cilj je bila priprava Izvedbenega sklepa 2013/123.
Iz tega izhaja, da dopis z dne 23. februarja 2009 ne zadostuje za izpolnitev prvega od dveh pogojev, navedenih zgoraj v točki 94. Zato trditve Komisije, da ni niti potrebno niti zaželeno, da se počaka na sprejetje odločbe o uradni ugotovitvi obstoja nepravilnosti, da bi se ugotovila ponavljajoča se kršitev, saj naj bi zadostovalo uradno sporočilo, sprejeto v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006, ni mogoče sprejeti.
Glede drugega pogoja, navedenega zgoraj v točki 94, se stranki v bistvu ne strinjata glede razlage stavka „v obdobju po že popravljenem obdobju“.
Komisija namreč zagovarja povsem dobesedno razlago, v skladu s katero je upoštevno obdobje tisto, ki je predmet preiskave, opravljene po preiskavi, v kateri je bila nepravilnost prvič ugotovljena in sankcionirana z izdajo sklepa o finančnih popravkih. Francoska republika pa v bistvu zagovarja razlago, po kateri je upoštevno obdobje tisto po izdaji sklepa o finančnih popravkih, s katerim je bila končana preiskava, s katero se je prvič ugotovila sporna nepravilnost.
V obravnavanem primeru iz končnega stališča Komisije izhaja, da je ta uporabila pavšalni popravek, povečan za 10 %, ker se je nepravilnost, ki se očita francoskim organom glede štetja živali, ponavljala, saj se je nanašala na ključni pregled, ki je bil že popravljen med prejšnjima dvema preiskavama in ki ga navedeni organi niso izboljšali.
V obravnavanem primeru so bile namreč zaporedoma opravljene tri različne preiskave, ki so privedle do treh različnih sklepov o finančnih popravkih:
–
preiskava RDG/2008/010/FR v zvezi z letoma 2007 in 2008, ki je privedla do Izvedbenega sklepa 2013/123, ki je bil izdan 26. februarja 2013;
–
preiskava RD 2/2011/003/FR v zvezi z letoma 2009 in 2010, ki je privedla do Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2015/103 z dne 16. januarja 2015 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (
UL 2015, L 16, str. 33
);
–
preiskava RD 2/2012/005/FR v zvezi z leti od 2011 do 2013, ki je privedla do izpodbijanega sklepa, ki je bil izdan 22. junija 2015.
Komisija pa je 22. junija 2015, na datum izdaje izpodbijanega sklepa, že izdala dva sklepa, in sicer 26. februarja 2013 Sklep 2013/123 in 16. januarja 2015 Sklep 2015/103. Poleg tega je z izpodbijanim sklepom ugotovljeno, da ista pomanjkljivost, ki je bila že navedena v času prvega sklepa, obstaja tudi v obdobju po obdobju, ki je predmet popravka, in sicer v obdobju, ki zajema leti 2007 in 2008. Navedena pomanjkljivost je bila namreč ugotovljena tudi za leta od 2009 do 2013.
Vendar kot je poudarila Francoska republika, Komisija v letih od 2009 do 2013, v obdobju, ki je bil predmet druge in tretje preiskave, še ni izdala sklepa o finančnih popravkih, v katerem bi bilo predstavljeno končno stališče Komisije glede pomanjkljivosti Francoske republike, ugotovljenih med prvo preiskavo. Zato Francoska republika v letih od 2009 do 2013 nikakor ni bila prepričana glede pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene med prvo preiskavo, niti ni bila dolžna upoštevati navodil iz dopisa z dne 23. februarja 2009, da bi prilagodila ukrepe za nadzor stopnje obtežbe v smislu izboljšav, ki jih je zahtevala Komisija, da bi se preprečilo, da bi bila enaka pomanjkljivost sistema kontrol ugotovljena za leta od 2009 do 2013.
Z drugimi besedami, Komisija Francoski republiki kot „resnejšo“ neizpolnitev obveznosti, ki upravičuje zvišanje zaradi ponavljanja, očita, da ni odpravila opustitve štetja živali za leta od 2011 do 2013, ki je bila ugotovljena že za leta od 2007 do 2010. Vendar je bilo neizboljšanje sistema kontrol, ki ga očita Komisija, ugotovljeno šele v sklepu, sprejetem 26. februarja 2013.
Iz tega sledi, da razlaga Komisije ni v skladu z besedilom dokumenta VI/5330/97, katerega obseg je pojasnjen z dokumentom AGRI/60637/2006.
Glede uporabe pavšalnih popravkov namreč dokument VI/5330/97 določa, da postane „[n]eizpolnitev obveznosti […] resnejša, če država članica svojih nadzorov ne izboljša, čeprav jo je Komisija že obvestila o potrebnih izboljšavah“. Zato je iz besedila tega dokumenta razvidno, da mora biti izboljšava, katere opustitev lahko pomeni obteževalni dejavnik, opravljena po obvestitvi o potrebnih izboljšavah ali celo, kot je pojasnjeno v dokumentu AGRI/60637/2006, po sklepu o finančnih popravkih, izdanem v okviru potrditve obračunov.
Poleg tega se z obravnavanjem, kot je to storila Komisija, očitanih nepravilnosti kot ponavljajočih se, ne da bi se preverilo, ali jih je država članica imela možnost odpraviti, potem ko so ji bile prvič očitane, nazadnje pride do ideje o ponavljajoči se kršitvi, ki temelji zgolj na ponavljanju spornih nepravilnosti, ne glede na sprejetje sklepa, kot je zahtevano v dokumentu AGRI/60637/2006.
Glede na navedeno je treba tretji tožbeni razlog sprejeti in izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem je v njem uporabljen pavšalni popravek, povečan za 10 %, ker se je nepravilnost, ki se očita francoskim organom na področju štetja živali, ponavljala in ti v zvezi z njo niso izvedli izboljšav.
Stroški
Če vsaka stranka uspe samo deloma, v skladu s členom 134(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške.
V obravnavani zadevi je treba Francoski republiki in Komisiji naložiti, da nosita vsaka svoje stroške.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Kraljevina Španija nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:

1.
Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2015/1119 z dne 22. junija 2015 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije se razglasi za ničen v delu, v katerem je v njem uporabljen pavšalni popravek, povečan za 10 %, ker se je nepravilnost, ki se očita francoskim organom na področju štetja živali, ponavljala in ti v zvezi z njo niso izvedli izboljšav.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
Francoska republika in Komisija nosita vsaka svoje stroške.

4.
Kraljevina Španija nosi svoje stroške.

Berardis
Spielmann
Csehi
Razglašeno na obravnavi v Luxembourgu, 1. februarja 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.