CELEX: 62020CJ0290
Odesłanie prejudycjalne
Rynek wewnętrzny gazu ziemnego
Dyrektywa 2009/73/WE
Artykuł 2 pkt 3
Pojęcie „przesyłu”
Artykuł 23
Uprawnienia do podejmowania decyzji w odniesieniu do przyłączania instalacji magazynowych, instalacji regazyfikacji gazu ziemnego oraz odbiorców przemysłowych do systemu przesyłowego
Artykuł 32 ust. 1
Dostęp podmiotów trzecich do sieci
Możliwość bezpośredniego przyłączenia odbiorców końcowych do systemu przesyłowego gazu ziemnego

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 3, art. 23 i art. 32 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 94
).
Wniosek ten został złożony w ramach wniesionej przez „Latvijas gāze” AS skargi konstytucyjnej skierowanej przeciwko decyzji Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (komisji regulacji usług publicznych, Łotwa) (zwanej dalej „organem regulacyjnym”), na mocy której to decyzji każdy użytkownik gazu ziemnego może pod pewnymi warunkami przyłączyć się do systemu przesyłowego gazu ziemnego bez pośrednictwa operatora systemu dystrybucyjnego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2009/73
Zgodnie z motywami 3, 4, 8, 14, 16, 23–26 i 61 dyrektywy 2009/73:
„(3)
Wolności, jakie traktat gwarantuje obywatelom Unii – między innymi swobodny przepływ towarów, swoboda przedsiębiorczości oraz prawo do swobodnego świadczenia usług – są możliwe do osiągnięcia jedynie w warunkach w pełni otwartego rynku, który umożliwia wszystkim konsumentom swobodny wybór dostawców, a wszystkim dostawcom – swobodną realizację dostaw dla swoich odbiorców.
(4)
Istnieją jednak obecnie we Wspólnocie przeszkody w sprzedaży gazu na równych warunkach oraz bez dyskryminacji lub niekorzystnych warunków. W szczególności nie we wszystkich państwach członkowskich istnieje już niedyskryminacyjny dostęp do sieci oraz równie skuteczny nadzór regulacyjny.
[…]
(8)
Skuteczny rozdział może zostać zapewniony jedynie poprzez wyeliminowanie środków zachęcających przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo do stosowania dyskryminacji wobec konkurentów w odniesieniu do dostępu do sieci oraz w zakresie inwestycji. Rozdział własności – który należy rozumieć jako wyznaczenie właściciela sieci na operatora systemu i zachowanie jego niezależności od wszelkich interesów związanych z dostawami i produkcją, jest wyraźnie skutecznym i stabilnym sposobem na rozwiązanie nieodłącznego konfliktu interesów oraz zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. Z tej przyczyny Parlament Europejski w swojej rezolucji z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie perspektyw rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu [(
Dz.U. 2008, C 175 E, s. 206
)] nawiązał do rozdziału własności na poziomie przesyłu jako najskuteczniejszego narzędzia promowania inwestycji w infrastrukturę w niedyskryminacyjny sposób, sprawiedliwego dostępu do sieci dla nowych podmiotów oraz przejrzystego rynku. […]
[…]
(14)
W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. przedsiębiorstwo będące właścicielem systemu przesyłowego jest częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwa członkowskie powinny otrzymać możliwość wyboru pomiędzy rozdziałem własności a ustanowieniem operatora systemu lub operatora przesyłu niezależnego od interesów związanych z dostawami i produkcją.
[…]
(16)
Pełna skuteczność opcji niezależnego operatora systemu lub niezależnego operatora przesyłu powinna zostać zapewniona poprzez szczegółowe zasady uzupełniające. Zasady dotyczące niezależnego operatora przesyłu zapewniają właściwe ramy regulacyjne gwarantujące sprawiedliwą konkurencję, wystarczające inwestycje, dostęp nowych podmiotów wchodzących na rynek oraz integrację rynków gazu. Skuteczny rozdział w oparciu o przepisy dotyczące niezależnego operatora przesyłu powinien opierać się na zestawie środków natury organizacyjnej i środków dotyczących zarządzania operatorami systemów przesyłowych oraz na zestawie środków dotyczących inwestycji, przyłączania do sieci nowych zdolności produkcyjnych i integracji rynku poprzez współpracę regionalną. Niezależność operatora przesyłu powinna również zostać zapewniona między innymi poprzez wprowadzenie okresów przejściowych, podczas których w przedsiębiorstwie zintegrowanym pionowo nie prowadzi się działalności zarządczej lub innej odnośnej działalności umożliwiającej dostęp do takich samych informacji, jakie uzyskać może osoba na stanowisku kierowniczym. Model skutecznego rozdziału oparty na niezależnym operatorze przesyłu spełnia wymogi ustalone na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 8 i 9 marca 2007 r.
[…]
(23)
Należy podjąć dalsze środki w celu zapewnienia przejrzystych i niedyskryminacyjnych taryf za dostęp do transportu [przesyłu]. Taryfy te powinny być stosowane wobec wszystkich użytkowników na niedyskryminacyjnych zasadach. W przypadku gdy instalacje magazynowe, pojemności magazynowe gazociągów lub usługi pomocnicze funkcjonują na wystarczająco konkurencyjnym rynku, dostęp mógłby być przyznawany na podstawie przejrzystych i niedyskryminacyjnych mechanizmów rynkowych.
(24)
Niezbędne jest zapewnienie niezależności operatorów systemu magazynowania, tak, aby usprawnić dostęp stron trzecich do instalacji magazynowych, które są konieczne z technicznego lub ekonomicznego punktu widzenia dla zapewnienia skutecznego dostępu do systemu w celu realizacji dostaw do odbiorców. […]
(25)
Niedyskryminacyjny dostęp do sieci dystrybucyjnej decyduje o dostępie dostawcy do odbiorców na poziomie detalicznym. […] W celu stworzenia równych warunków działania na poziomie detalicznym, należy monitorować działalność operatorów systemu dystrybucyjnego, zapobiegając tym samym wykorzystywaniu przez nich swojej integracji pionowej w odniesieniu do ich pozycji konkurencyjnej na rynku, zwłaszcza w stosunku do odbiorców będących gospodarstwami domowymi oraz małych odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi.
(26)
Państwa członkowskie powinny podjąć konkretne środki w celu wsparcia szerszego stosowania biogazu i gazu z biomasy, których producenci powinni uzyskać niedyskryminacyjny dostęp do systemów gazowych, pod warunkiem że dostęp ten pozostaje niezmiennie zgodny z odpowiednimi przepisami technicznymi i normami bezpieczeństwa.
[…]
(61)
Na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 [z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 (
Dz.U. 2009, L 211, s. 36
)], Komisja [Europejska] może przyjąć wytyczne w celu osiągnięcia niezbędnego stopnia harmonizacji. Wytyczne takie, które stanowią wiążące środki wykonawcze, są – również w odniesieniu do niektórych postanowień niniejszej dyrektywy – użytecznym narzędziem, które może być w razie konieczności szybko dostosowane”.
Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»przedsiębiorstwo gazowe« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która prowadzi przynajmniej jeden z następujących rodzajów działalności: działalność w zakresie produkcji, działalność przesyłową, działalność dystrybucyjną, działalność w zakresie dostaw, w zakresie zakupu lub magazynowania gazu ziemnego, w tym również [ciekłego gazu ziemnego (LNG)], i która odpowiada za zadania handlowe, techniczne lub w zakresie utrzymania dotyczące tych działalności, z wyłączeniem odbiorców końcowych;
[…]
3)
»przesył« oznacza transport gazu ziemnego poprzez sieć, składającą się głównie z gazociągów wysokociśnieniowych, inną niż sieć gazociągów kopalnianych i inną niż część wysokociśnieniowych gazociągów używanych głównie w ramach dystrybucji lokalnej gazu ziemnego, w celu dostarczenia go odbiorcom, ale nie obejmuje dostaw;
[…]
5)
»dystrybucja« oznacza transport [przesył] gazu ziemnego lokalnymi lub regionalnymi sieciami gazociągów w celu dostarczenia go odbiorcom, ale nie obejmuje dostaw;
[…]
7)
»dostawa« oznacza sprzedaż, w tym również odsprzedaż, gazu ziemnego, łącznie z LNG, odbiorcom;
[…]
9)
»instalacja magazynowa« oznacza instalację używaną do magazynowania gazu ziemnego, będącą własnością przedsiębiorstwa gazowego lub eksploatowaną przez nie, wraz z częścią instalacji LNG używaną do magazynowania LNG, ale z wyłączeniem części wykorzystywanej do działalności produkcyjnej oraz z wyłączeniem instalacji przeznaczonych wyłącznie dla operatorów systemów przesyłowych dla realizacji ich zadań;
[…]
11)
»instalacja LNG« oznacza terminal wykorzystywany do skraplania gazu ziemnego lub importu, wyładunku i regazyfikacji LNG i który obejmuje usługi pomocnicze i buforowe zbiorniki magazynowe niezbędne do procesu regazyfikacji, a następnie dostarczania gazu do systemu przesyłowego, ale z wyłączeniem wszelkich części terminali LNG, które przeznaczone są do magazynowania;
[…]
24)
»odbiorca« oznacza hurtowego lub końcowego odbiorcę gazu ziemnego i przedsiębiorstwo gazowe, które dokonuje zakupu gazu ziemnego;
25)
»odbiorca będący gospodarstwem domowym« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu gazu ziemnego na potrzeby własnego zużycia w jego gospodarstwie domowym;
26)
»odbiorca niebędący gospodarstwem domowym« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu gazu ziemnego, który nie jest przeznaczony na użytek jego własnego gospodarstwa domowego;
27)
»odbiorca końcowy« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu gazu ziemnego na własny użytek;
[…]”.
Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Zasady techniczne”, stanowi:
„Organy regulacyjne – w przypadku gdy państwa członkowskie tak postanowiły – lub państwa członkowskie, zapewniają określenie kryteriów bezpieczeństwa technicznego, a także opracowanie i podanie do wiadomości publicznej zasad technicznych ustalających minimalne wymogi techniczno-projektowe i eksploatacyjne przyłączania do systemu instalacji LNG, instalacji magazynowych, innych systemów przesyłowych lub dystrybucyjnych oraz gazociągów bezpośrednich. Te zasady techniczne zapewniają interoperacyjność systemów oraz są obiektywne i niedyskryminacyjne. W stosownych przypadkach Agencja może wydać odpowiednie zalecenia dotyczące osiągania zgodności tych zasad. […]”.
Zgodnie z art. 9 dyrektywy 2009/73, zatytułowanym „Rozdział systemów przesyłowych i operatorów systemów przesyłowych”:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby od dnia 3 marca 2012 r.:
a)
każde przedsiębiorstwo będące właścicielem systemu przesyłowego działało jako operator systemu przesyłowego;
b)
ta sama osoba lub te same osoby nie były uprawnione:
(i)
do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli nad przedsiębiorstwem prowadzącym jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego; ani
(ii)
do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli nad operatorem systemu przesyłowego lub nad systemem przesyłowym, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw;
c)
ta sama osoba lub te same osoby nie były uprawnione do powoływania członków rady nadzorczej, zarządu ani organów uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw; oraz
d)
ta sama osoba nie była uprawniona do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, zarządu lub organów uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, zarówno przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw, jak i operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego.
[…]
8.   W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. system przesyłowy należy do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1.
W takim przypadku państwa członkowskie, których to dotyczy:
a)
wyznaczają niezależnego operatora systemu zgodnie z art. 14; lub
b)
stosują się do przepisów rozdziału IV.
9.   W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. system przesyłowy należy do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo oraz istnieją rozwiązania gwarantujące bardziej skuteczną niezależność operatora systemu przesyłowego niż przepisy rozdziału IV, państwo członkowskie może podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1.
[…]”.
Zgodnie z art 23 dyrektywy 2009/73, zatytułowanym „Uprawnienia do podejmowania decyzji w odniesieniu do przyłączania instalacji magazynowych, instalacji regazyfikacji LNG oraz odbiorców przemysłowych do systemu przesyłowego”:
„1.   Operator systemu przesyłowego ustanawia i publikuje przejrzyste i skuteczne procedury i taryfy dotyczące niedyskryminacyjnego przyłączania instalacji magazynowych, instalacji regazyfikacji LNG oraz odbiorców przemysłowych do systemu przesyłowego. Procedury te podlegają zatwierdzeniu przez organ regulacyjny.
2.   Operator systemu przesyłowego nie jest uprawniony do odmowy przyłączenia nowej instalacji magazynowej, instalacji regazyfikacji LNG lub odbiorcy przemysłowego ze względu na możliwe przyszłe ograniczenia dostępnych zdolności sieci lub ze względu na dodatkowe koszty związane z niezbędnym zwiększeniem zdolności. Operator systemu przesyłowego zapewnia nowemu przyłączeniu wystarczającą zdolność na punktach wejścia i wyjścia”.
Artykuł 32 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Dostęp stron [podmiotów] trzecich”, przewiduje w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają wdrożenie systemu dostępu stron [podmiotów] trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego oraz do instalacji LNG opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców, w tym również do przedsiębiorstw dostarczających gaz, oraz stosowanego w sposób obiektywny i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu. Państwa członkowskie zapewniają, aby te taryfy, lub metody stosowane do ich kalkulacji, były zatwierdzane przez organ regulacyjny, o którym mowa w art. 39 ust. 1, przed ich wejściem w życie zgodnie z art. 41, a także zapewniają publikację tych taryf oraz metod – w przypadku gdy zatwierdzane są jedynie metody – przed ich wejściem w życie”.
Artykuł 41 tej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki i uprawnienia organu regulacyjnego”, stanowi w ust. 1:
„Do obowiązków organu regulacyjnego należy:
[…]
m)
monitorowanie czasu potrzebnego operatorom systemów przesyłowych i dystrybucyjnych do wykonania połączeń i napraw;
[…]”.
Rozporządzenie nr 715/2009
Zgodne z art. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 715/2009, zmienionym decyzją Komisji 2010/685/UE z dnia 10 listopada 2010 r. (
Dz.U. 2010, L 293, s. 67
) (zwanym dalej „rozporządzeniem nr 715/2009”), rozporządzenie to ma w szczególności na celu ustanowienie niedyskryminacyjnych zasad określających warunki dostępu do systemów przesyłowych gazu ziemnego z uwzględnieniem specyfiki rynków krajowych i regionalnych w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego gazu.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 tego samego rozporządzenia wytyczne dotyczące w szczególności określenia informacji technicznych potrzebnych użytkownikom sieci do uzyskania skutecznego dostępu do systemu oraz określenia wszystkich odpowiednich punktów w celu spełnienia wymogów w zakresie przejrzystości, w tym informacji, które mają zostać podane do wiadomości publicznej dla wszystkich odpowiednich punktów, a także harmonogramu publikowania tych informacji, są zawarte w załączniku I do tego rozporządzenia w zakresie dotyczącym operatorów systemów przesyłowych.
Punkt 3.2 załącznika I do tego rozporządzenia, zatytułowany „Określenie wszystkich właściwych punktów w celu spełnienia wymogów przejrzystości”, ma następujące brzmienie:
„1)
Właściwe punkty obejmują co najmniej:
a)
wszystkie punkty wejścia i wyjścia sieci przesyłowej obsługiwanej przez operatora systemu przesyłowego, z wyjątkiem punktów wyjścia przyłączonych do pojedynczego odbiorcy końcowego i z wyjątkiem punktów wejścia przyłączonych bezpośrednio do zlokalizowanego w UE obiektu produkcyjnego pojedynczego producenta;
[…]
2)
Informacje dla pojedynczych odbiorców końcowych i dla obiektów produkcyjnych, które nie są objęte definicją właściwych punktów zgodnie z pkt 3.2 ppkt 1 lit. a), publikuje się w formie zagregowanej, co najmniej dla każdego obszaru bilansowania. Zagregowane informacje dotyczące pojedynczych odbiorców końcowych oraz obiektów produkcyjnych, które nie są objęte definicją właściwych punktów zgodnie z pkt 3.2 ppkt 1 lit. a), uznaje się do celów stosowania niniejszego załącznika za informacje dotyczące jednego właściwego punktu”.
Prawo łotewskie
Artykuł 84.
ust. 1 enerģētikas likums (ustawy o energetyce) z dnia 3 września 1998 r. (
Latvijas Vēstnesis
1998, nr 273/275), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o energetyce”), stanowi:
„Organ regulacyjny zatwierdza opracowywane przez operatora systemu przesyłowego zasady przyłączenia do systemu przesyłowego gazu ziemnego dla producentów biomethanu, operatorów systemu LNG i odbiorców gazu ziemnego, a także zasady przyłączenia do systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego dla odbiorców gazu ziemnego opracowywane przez operatora systemu dystrybucyjnego. Zasady te muszą być obiektywnie i ekonomicznie uzasadnione, sprawiedliwe, słuszne i przejrzyste. Organ regulacyjny może zaproponować zmianę tych zasad przyłączenia i zwrócić się do operatora systemu gazowego o przedłożenie projektu przepisów w tym względzie w określonym terminie”.
Decyzją nr 1/7 z dnia 18 kwietnia 2019 r. organ regulacyjny zatwierdził „Zasady przyłączenia do systemu przesyłowego gazu ziemnego dla producentów biometanu, operatorów systemów ciekłego gazu ziemnego i odbiorców gazu ziemnego”. Zgodnie z tymi zasadami w szczególności każdy użytkownik gazu ziemnego może przyłączyć się do systemu przesyłowego gazu ziemnego bez pośrednictwa operatora systemu dystrybucyjnego, zgodnie z przewidzianą procedurą i warunkami.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Do dnia 3 kwietnia 2017 r. Latvijas gāze, skarżąca w postępowaniu głównym, była jedynym przedsiębiorstwem, które jako przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo było obecne na rynku łotewskim w celu zapewnienia zakupu, magazynowania, przesyłu, dystrybucji i sprzedaży gazu ziemnego.
Po tym dniu w ramach procesu liberalizacji rynku gazu ziemnego na Łotwie utworzono „Conexus Baltic Grid” AS, która została oddzielona od skarżącej w postępowaniu głównym. Spółce tej, której skarżąca w postępowaniu głównym nie jest akcjonariuszem, przekazano zarządzanie krajową infrastrukturą przesyłową gazu ziemnego i jednolitą siecią przesyłu gazu ziemnego.
W ramach tego samego procesu utworzono „Gaso” AS – jako spółkę zależną skarżącej w postępowaniu głównym. Spółka ta świadczy na podstawie licencji usługi dystrybucji gazu ziemnego na Łotwie. Skarżąca w postępowaniu głównym jest jedyną akcjonariuszką tej spółki i na podstawie wspomnianego zezwolenia spółka akcyjna Gaso jest jedynym operatorem systemu dystrybucji gazu ziemnego w tym państwie członkowskim.
W dniu 18 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 84.
ust. 1 ustawy o energetyce, organ regulacyjny wydał decyzję nr 1/7.
Skarżąca w postępowaniu głównym wniosła do sądu odsyłającego, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa), skargę konstytucyjną mającą na celu stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi w szczególności, że z art. 23 dyrektywy 2009/73 wynika, iż uregulowanie ustanowione przez państwo członkowskie może umożliwiać bezpośrednie przyłączenie odbiorców gazu ziemnego do systemu przesyłowego gazu ziemnego tylko w zakresie, w jakim operator systemu dystrybucyjnego odmówił im takiego przyłączenia się ze względów technicznych lub operacyjnych, lub gdy istnieją inne obiektywne powody, które sprawiają, że konieczne jest bezpośrednie przyłączenie tych odbiorców do systemu przesyłowego gazu ziemnego.
Organ regulacyjny uważa natomiast, że ani przepisy krajowe, ani art. 23 ust. 1 dyrektywy 2009/73 nie przewidują ograniczeń w zakresie przyłączenia instalacji odbiorców gazu ziemnego do systemu przesyłowego.
Zdaniem sądu odsyłającego z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/73 wynika na pierwszy rzut oka, że przesył gazu ziemnego jako rodzaj działalności w zakresie dostaw gazu ziemnego wyklucza w szczególności przesyłanie gazu ziemnego do części sieci gazociągów wysokociśnieniowych wykorzystywanych głównie do dystrybucji gazu ziemnego na poziomie lokalnym w celu dostarczenia go do odbiorców końcowych.
Jednakże z art. 23 dyrektywy 2009/73 wynika, że odbiorcy przemysłowi lub przynajmniej nowi odbiorcy przemysłowi mogą przyłączyć się do systemu przesyłowego gazu ziemnego. Tymczasem z prac przygotowawczych nad tą dyrektywą wynika, że pojęcie „odbiorców przemysłowych”, niezdefiniowane w tej dyrektywie, może obejmować „odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi” w rozumieniu art. 2 pkt 26 tej dyrektywy.
Ponadto sąd odsyłający zastanawia się, czy zasada dotycząca dostępu podmiotów trzecich do wewnętrznego rynku gazu ziemnego, ustanowiona w art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/73, powinna, zważywszy na cel tej dyrektywy, polegający na ochronie interesów konsumentów, pośrednio mieć zastosowanie do odbiorców końcowych. Tymczasem z wyroku z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in. (
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
), wydaje się wynikać analogicznie, że ów przepis dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, iż określa on obowiązki państw członkowskich jedynie w odniesieniu do dostępu podmiotów trzecich do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, a nie ich przyłączenia do tych systemów.
W tych okolicznościach Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i skierował do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 23 i art. 32 ust. 1 dyrektywy [2009/73] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane przyjąć uregulowanie prawne, zgodnie z którym z jednej strony każdy odbiorca końcowy może wybrać, do jakiego rodzaju sieci – sieci przesyłowej czy dystrybucyjnej – chce się przyłączyć, oraz z drugiej strony operator sieci jest zobowiązany do zezwolenia mu na odnośne przyłączenie?
2)
Czy art. 23 dyrektywy [2009/73] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia uregulowania prawnego, zgodnie z którym zezwala się na podłączenie do sieci przesyłowej gazu ziemnego jedynie odbiorcy niebędącemu gospodarstwem domowym (to znaczy wyłącznie odbiorcy przemysłowemu)?
3)
Czy art. 23 dyrektywy [2009/73], a w szczególności pojęcie »nowego odbiorcy przemysłowego«, należy interpretować w ten sposób, że wspomniany artykuł ustanawia obowiązek przyjęcia przez państwa członkowskie uregulowania prawnego, zgodnie z którym na przyłączenie do sieci przesyłowej gazu ziemnego zezwala się jedynie odbiorcy końcowemu niebędącemu gospodarstwem domowym (to znaczy wyłączenie odbiorcy przemysłowemu), który nie był nigdy wcześniej przyłączony do sieci dystrybucyjnej?
4)
Czy art. 2 pkt 3 i art. 23 dyrektywy [2009/73] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu prawnemu państwa członkowskiego, zgodnie z którym przesyłanie gazu ziemnego obejmuje przesyłanie gazu ziemnego bezpośrednio do sieci dostawy gazu naturalnego na rzecz odbiorcy końcowego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W ramach swojego pierwszego pytania sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy art. 23 i art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie powinny przyjąć przepisy, zgodnie z którymi, po pierwsze, każdy odbiorca końcowy może wybrać rodzaj systemu, do którego się przyłączy – albo system przesyłowy, albo system dystrybucyjny – a po drugie, operator systemu jest zobowiązany umożliwić temu odbiorcy przyłączenie się do tego rodzaju sieci.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o art. 32 dyrektywy 2009/73, należy na wstępie zauważyć, że brzmienie tego przepisu jest analogiczne do brzmienia art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (
Dz.U. 2003, L 176, s. 37
) oraz ponadto do brzmienia art. 32 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 55
).
W tym względzie Trybunał orzekł, że art. 20 dyrektywy 2003/54 należy interpretować w ten sposób, że nie precyzuje on nałożonych na państwa członkowskie obowiązków związanych z przyłączeniem odbiorców do sieci elektroenergetycznych, lecz jedynie ich obowiązki w zakresie dostępu do tych sieci (zob. podobnie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
).
Tymczasem, po pierwsze, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 24, 25 i 62 opinii, z przepisów Unii wynika, że rynek wewnętrzny gazu ziemnego jest zorganizowany w sposób analogiczny do rynku energii elektrycznej.
Z drugiej strony pojęcia „dostępu” i „przyłączenia” do sieci znajdują się w dyrektywie 2009/73 z tymi samymi znaczeniami, jakie Trybunał nadał w wyroku z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in. (
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
–
) odnośnie do dyrektywy 2003/54.
W szczególności z motywów 4, 8 i 23–26 dyrektywy 2009/73 wynika bowiem, że podobnie jak w dyrektywie 2003/54, pojęcie „dostępu” do sieci jest związane w dyrektywie 2009/73 z zaopatrzeniem w gaz ziemny, obejmującym w szczególności jakość, regularność i koszty usługi, oraz często używane jest w kontekście gwarancji niedyskryminacyjnych taryf. Dostęp do sieci należy zatem rozumieć zasadniczo jako prawo do korzystania z sieci gazu ziemnego. Natomiast w szczególności z art. 8 i 23 oraz z art. 41 ust. 1 lit. m) dyrektywy 2009/73 wynika, że podobnie jak to zastosowane w dyrektywie 2003/54, pojęcie „podłączenia” dotyczy fizycznego połączenia z tą siecią gazu ziemnego (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
–
).
Ponadto, podobnie jak w dyrektywie 2003/54 oraz w dyrektywie 2009/72 w odniesieniu do energii elektrycznej, przesył i dystrybucja gazu ziemnego, tak jak zdefiniowano to w art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/73, nie obejmują jego dostawy. Tak więc w odniesieniu do uprawnionych odbiorców prawo dostępu do systemu jest wykonywane za pośrednictwem dostawcy, którego ci odbiorcy powinni mieć możliwość swobodnego wyboru, jak wskazano w motywie 3 tej ostatniej dyrektywy, przy czym ta swoboda wyboru musi być w równym stopniu zagwarantowana, niezależnie od tego, czy dostawca przyłączy ich do systemu przesyłowego lub do systemu dystrybucyjnego (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
).
Z powyższego wynika, że podobnie jak art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/54, art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że przewiduje on obowiązki państw członkowskich jedynie w odniesieniu do dostępu do systemów, a nie przyłączenia do nich (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
). W konsekwencji przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że nakłada on na te państwa obowiązek włączenia w ich odpowiednich ustawodawstwach prawa każdego końcowego odbiorcy do przyłączenia się do systemu przesyłowego gazu ziemnego.
W drugiej kolejności obowiązku takiego nie można również wywieść z art. 23 wspomnianej dyrektywy.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 9 dyrektywy 2009/73 w związku z jej motywem 14 państwa członkowskie powinny rozdzielić systemy przesyłowe i operatorów systemów przesyłowych od struktur produkcji i dostaw według jednego z następujących modeli, a mianowicie rozdziału struktur własności, który oznacza, że właściciel systemu jest wyznaczony jako operator systemu i jest niezależny od struktur związanych z dostawami i produkcją (zwanego dalej „pierwszym modelem rozdziału”), ustanowienia niezależnego operatora systemu (zwanego dalej „drugim modelem rozdziału”) lub ustanowienia niezależnego operatora przesyłu (zwanego dalej „trzecim modelem rozdziału”).
Tymczasem jedynie w sytuacji, gdy dane państwo członkowskie zdecyduje się nie stosować pierwszego modelu rozdziału, musi ono wyznaczyć, jak przewiduje art. 9 ust. 8 lit. a) dyrektywy 2009/73, niezależnego operatora systemu zgodnie z art. 14 (drugi model rozdziału) lub musi ono zastosować się, zgodnie z art. 9 ust. 8 lit. b) dyrektywy, do przepisów rozdziału IV (trzeci model rozdziału) [zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., Komisja/Belgia (Rynki energii elektrycznej i gazu ziemnego),
C‑767/19
,
EU:C:2020:984
, pkt
].
Jak stanowi bowiem motyw 16 dyrektywy 2009/73, to właśnie w sytuacji, gdy zainteresowane państwo członkowskie wybrało drugi lub trzeci model rozdziału, należy zapewnić pełną skuteczność tych rozwiązań za pomocą dodatkowych przepisów szczególnych, a mianowicie przepisów innych niż te zawarte w art. 9 ust. 1–7 tej dyrektywy. Owymi „dodatkowymi przepisami szczególnymi” są, odpowiednio, przepisy art. 14 wspomnianej dyrektywy i rozdziału IV tej dyrektywy, do których należy art. 23 tego aktu prawnego.
Zainteresowane państwo członkowskie nie podlega natomiast tym dodatkowym zasadom, gdy decyduje się na wdrożenie pierwszego modelu rozdziału (zob. analogicznie wyrok z dnia 26 października 2017 r., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, pkt
–
).
W niniejszej sprawie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 38–40 opinii, z informacji, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w ramach wdrażania dyrektywy 2009/73 wydaje się, iż Republika Łotewska wybrała pierwszy model rozdziału.
Z powyższego wynika, że z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, art. 23 dyrektywy 2009/73 wydaje się pozbawiony znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
W każdym razie, gdyby art. 23 dyrektywy 2009/73 miał zastosowanie w niniejszej sprawie, przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia prawa każdego odbiorcy końcowego do przyłączenia się w każdych okolicznościach do systemu przesyłowego gazu ziemnego.
Na podstawie art. 23 ust. 2 tej dyrektywy operator systemu przesyłowego nie jest uprawniony do odmowy przyłączenia nowych instalacji magazynowych, instalacji regazyfikacji LNG lub odbiorcy przemysłowego do systemu przesyłowego ze względu na możliwe przyszłe ograniczenia dostępnych zdolności sieci lub ze względu na dodatkowe koszty związane z niezbędnym zwiększeniem zdolności.
Tymczasem, po pierwsze, pojęcie „instalacji magazynowej” zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 9 tej dyrektywy jako oznaczające instalację będącą własnością „przedsiębiorstwa gazowego” lub eksploatowaną przez nie, które to pojęcie zdefiniowane zostało w pkt 1 tego artykułu „z wyłączeniem odbiorców końcowych”.
Po drugie pojęcie „instalacji LNG” jest zdefiniowane w art. 2 pkt 11 tej samej dyrektywy jako oznaczające terminal, który wykorzystywany jest do skraplania gazu ziemnego lub importu, wyładunku i regazyfikacji LNG i „który obejmuje usługi pomocnicze i buforowe zbiorniki magazynowe niezbędne do procesu regazyfikacji, a następnie dostarczania gazu do systemu przesyłowego”. Chodzi zatem o podmiot, który w przeciwieństwie do „odbiorców końcowych” w rozumieniu art. 2 pkt 27 dyrektywy 2009/73 jest raczej w stanie zaopatrywać sieć przesyłową.
Wyłączenie odbiorców końcowych z dwóch pojęć, o których mowa w pkt 44 i 45 niniejszego wyroku, odpowiada zresztą treści motywu 16 dyrektywy 2009/73. Według tego motywu skuteczny rozdział w oparciu o przepisy dotyczące niezależnego operatora przesyłu powinien opierać się na zestawie środków natury organizacyjnej i środków dotyczących zarządzania operatorami systemów przesyłowych oraz na zestawie środków dotyczących inwestycji, przyłączania do sieci nowych zdolności produkcyjnych i integracji rynku poprzez współpracę regionalną. Środki te są wprowadzane w życie przez przepisy rozdziału IV tej dyrektywy, ponieważ środki dotyczące przyłączenia do sieci nowych zdolności „produkcyjnych” zostały wdrożone właśnie przez art. 23 rzeczonej dyrektywy.
Po trzecie, o ile, zważywszy na definicje pojęć „odbiorcy” i „odbiorcy końcowego”, zawartych, odpowiednio, w art. 2 pkt 24 i 27 dyrektywy 2009/73, nie jest wykluczone, że pojęcie „odbiorcy przemysłowego”, które również figuruje – w postaci niezdefiniowanej – w art. 23 ust. 2 tej dyrektywy, dotyczy niektórych kategorii odbiorców końcowych, o tyle nie zmienia to faktu, że – jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 78 opinii – pojęcie to nie obejmuje wszystkich odbiorców końcowych. W szczególności nie obejmuje ono „odbiorców będących gospodarstwami domowymi” w rozumieniu art. 2 pkt 25 tej dyrektywy, czyli odbiorców nabywających gaz ziemny na potrzeby własnego zużycia w gospodarstwie domowym.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, iż art. 23 i art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że z przepisów tych nie wynika, iż państwa członkowskie powinny przyjąć przepisy, zgodnie z którymi, po pierwsze, każdy odbiorca końcowy może wybrać rodzaj systemu, do którego się przyłączy – albo system przesyłowy, albo system dystrybucyjny – a po drugie, operator systemu jest zobowiązany umożliwić temu odbiorcy przyłączenie się do rzeczonego systemu.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
W ramach pytań drugiego i trzeciego, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 23 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia przepisów, zgodnie z którymi przyłączenie do systemu przesyłowego gazu ziemnego jest dozwolone jedynie w odniesieniu do odbiorcy przemysłowego, który nigdy wcześniej nie był przyłączony do systemu przesyłowego gazu ziemnego.
W tym względzie należy przypomnieć, że z pkt 36–41 niniejszego wyroku wynika, iż art. 23 dyrektywy 2009/73 wydaje się, z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
W każdym razie, nawet przy założeniu, że wspomniany przepis może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, zakaz odmówienia niektórym podmiotom prawa do przyłączenia się do tego systemu, nałożony na operatora systemu przesyłowego, nie oznacza sam w sobie w żaden sposób obowiązku odmowy takiego przyłączenia do każdego innego rodzaju odbiorców.
W przypadku bowiem gdy dane państwo członkowskie wybiera trzeci model rozdziału, art. 23 dyrektywy 2009/73 ogranicza jedynie zakres swobody, jaką to państwo członkowskie dysponuje przy ukierunkowaniu użytkowników sieci na taki czy inny rodzaj sieci (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
).
W świetle powyższych rozważań na pytania drugie i trzecie należy odpowiedzieć, iż art. 23 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do przyjęcia przepisów, zgodnie z którymi przyłączenie do systemu przesyłowego gazu ziemnego jest dozwolone jedynie w odniesieniu do odbiorcy przemysłowego.
W przedmiocie pytania czwartego
W drodze pytania czwartego sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 2 ust. 3 i art. 23 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi przesył gazu ziemnego obejmuje przesył gazu ziemnego bezpośrednio do systemu dostaw gazu ziemnego na rzecz odbiorcy końcowego.
Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 23 dyrektywy 2009/73, należy zauważyć, że ze względów analogicznych do tych przedstawionych w pkt 50–52 niniejszego wyroku, przy założeniu, że wspomniany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie stoi on na przeszkodzie takiemu uregulowaniu krajowemu.
W drugiej kolejności, odnośnie do art. 2 pkt 3 tej dyrektywy, należy zauważyć, że przepis ten definiuje „przesył” dla celów tej dyrektywy jako „transport gazu ziemnego poprzez sieć, składającą się głównie z gazociągów wysokociśnieniowych, inną niż sieć gazociągów kopalnianych i inną niż część wysokociśnieniowych gazociągów używanych głównie w ramach dystrybucji lokalnej gazu ziemnego, w celu dostarczenia go odbiorcom, ale nie obejmuje dostaw”.
Tymczasem, po pierwsze, o ile prawdą jest, że definicja ta wyklucza „transport gazu ziemnego poprzez […] część wysokociśnieniowych gazociągów używanych głównie w ramach dystrybucji lokalnej gazu ziemnego”, o tyle obejmuje ona jednak „transport gazu ziemnego […] w celu dostawy do odbiorców”. Ponadto z jednej strony z art. 2 pkt 24 dyrektywy 2009/73 wynika, że pojęcie „odbiorców” obejmuje w szczególności odbiorców końcowych, a z drugiej strony z pkt 7 tegoż art. 2 wynika, że pojęcie „dostawy” obejmuje „sprzedaż, w tym odsprzedaż, odbiorcom gazu ziemnego, w tym LNG”. W konsekwencji z samego brzmienia art. 2 pkt 3, który definiuje pojęcie „przesyłu”, nie można wnioskować, że jest wykluczone, iż odbiorca końcowy może zostać bezpośrednio przyłączony do systemu przesyłowego.
Po drugie, należy zauważyć, że pojęcie „przesyłu” było zdefiniowane w sposób analogiczny do art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/54, a mianowicie jako „przesyłanie energii elektrycznej w ramach sieci najwyższego napięcia i wysokiego napięcia połączonej w celu dostarczenia jej do odbiorców końcowych lub do dystrybutorów, ale [które] nie obejmuje dostaw”. Tymczasem w wyroku z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in. (
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
), Trybunał uznał możliwość bezpośredniego przyłączenia odbiorców końcowych do systemu przesyłu energii elektrycznej.
Definicja ta została przejęta bez zmian w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/72.
Po trzecie, wykładnia, zgodnie z którą definicja pojęcia „przesyłu” nie wyklucza możliwości bezpośredniego przyłączenia odbiorcy końcowego do systemu przesyłowego, znajduje potwierdzenie w treści rozporządzenia nr 715/2009.
Rozporządzenie to, które zgodnie ze swoim art. 1 ma na celu ustanowienie niedyskryminacyjnych reguł w celu określenia warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego, zawiera w załączniku I wiążące wytyczne, które należy również uwzględnić w kontekście dyrektywy 2009/73, jak wynika z jej motywu 61.
Tymczasem pkt 3.2 ppkt 1 tych wytycznych, który dotyczy definicji wszystkich właściwych punktów sieci przesyłowej dla celów wymogów przejrzystości, przewiduje w szczególności, że definicja ta musi obejmować co najmniej wszystkie punkty wejścia i wyjścia sieci przesyłowej obsługiwanej przez operatora systemu przesyłowego, z wyjątkiem punktów wyjścia przyłączonych do pojedynczego odbiorcy końcowego i z wyjątkiem punktów wejścia przyłączonych bezpośrednio do zlokalizowanego w Unii obiektu produkcyjnego pojedynczego producenta.
Z kolei pkt 3.2 ppkt 2 wspomnianych wytycznych stanowi z jednej strony, że informacje dla „pojedynczych odbiorców końcowych” i dla obiektów produkcyjnych, które nie są objęte definicją właściwych punktów zgodnie z pkt 3.2 ppkt 1 lit. a), publikuje się w formie zagregowanej, co najmniej dla każdego obszaru bilansowania, a z drugiej strony, że zagregowane informacje dotyczące tych samych pojedynczych odbiorców końcowych oraz obiektów produkcyjnych uznaje się do celów stosowania tego załącznika za informacje dotyczące jednego właściwego punktu.
W świetle powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że art. 2 pkt 3 i art. 23 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwiają się one uregulowaniu prawnemu państwa członkowskiego, zgodnie z którym przesyłanie gazu ziemnego obejmuje przesyłanie gazu ziemnego bezpośrednio do sieci dostawy gazu naturalnego na rzecz odbiorcy końcowego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 23 i art. 32 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE należy interpretować w ten sposób, że z przepisów tych nie wynika, iż państwa członkowskie powinny przyjąć przepisy, zgodnie z którymi, po pierwsze, każdy odbiorca końcowy może wybrać rodzaj systemu, do którego się przyłączy – albo system przesyłowy, albo system dystrybucyjny – a po drugie, operator systemu jest zobowiązany umożliwić temu odbiorcy przyłączenie się do rzeczonego systemu.

2)
Artykuł 23 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do przyjęcia przepisów, zgodnie z którymi przyłączenie do systemu przesyłowego gazu ziemnego jest dozwolone jedynie w odniesieniu do odbiorcy przemysłowego.

3)
Artykuł 2 pkt 3 i art. 23 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu prawnemu państwa członkowskiego, zgodnie z którym przesyłanie gazu ziemnego obejmuje przesyłanie gazu ziemnego bezpośrednio do sieci dostawy gazu naturalnego na rzecz odbiorcy końcowego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: łotewski.