CELEX: 62019TJ0245
Misure di salvaguardia
Mercato dei prodotti siderurgici
Regolamento di esecuzione (UE) 2019/159
Ricorso di annullamento
Interesse ad agire
Legittimazione ad agire
Ricevibilità
Parità di trattamento
Legittimo affidamento
Principio di buona amministrazione
Dovere di diligenza
Minaccia di grave pregiudizio
Errore manifesto di valutazione
Avvio di un’inchiesta di salvaguardia
Competenza della Commissione
Diritti della difesa

Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, ricorrente, chiede l’annullamento del regolamento di esecuzione (UE) 2019/159 della Commissione, del 31 gennaio 2019, che istituisce misure di salvaguardia definitive nei confronti delle importazioni di determinati prodotti di acciaio (
GU 2019, L 31, pag. 27
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»), nella parte in cui si applica alla medesima.
Fatti
La ricorrente, stabilita nella regione della Transnistria, in Moldavia, è una produttrice di due categorie di prodotti siderurgici oggetto delle misure di salvaguardia imposte in applicazione del regolamento impugnato: la categoria di prodotti n. 13 (barre di rinforzo) e la categoria di prodotti n. 16 (vergelle di acciai non legati e di altri acciai legati).
Il 28 aprile 2016, alla luce della situazione dell’industria siderurgica dell’Unione europea, la Commissione europea ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2016/670 che introduce una vigilanza unionale preventiva sulle importazioni di determinati prodotti siderurgici originari di alcuni paesi terzi (
GU 2016, L 115, pag. 37
).
Il 23 marzo 2018, gli Stati Uniti d’America hanno istituito dazi all’importazione a norma della sezione 232 del Trade Expansion Act (legge sull’espansione degli scambi) (in prosieguo: la «sezione 232»).
Il 26 marzo 2018, alla luce dei dati statistici raccolti a seguito dell’attuazione delle misure di vigilanza, la Commissione ha avviato un’inchiesta di salvaguardia al fine di esaminare la situazione di diverse categorie di prodotti siderurgici.
Nella misura in cui la sua analisi dei dati l’ha indotta a concludere in via provvisoria che l’industria siderurgica dell’Unione si trovava minacciata da un pregiudizio grave per quanto riguardava 23 delle 26 categorie di prodotti in relazione alle quali è stato accertato un incremento delle importazioni al termine dell’inchiesta, la Commissione ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2018/1013, del 17 luglio 2018, che istituisce misure di salvaguardia provvisorie in relazione alle importazioni di determinati prodotti di acciaio (
GU 2018, L 181, pag. 39
; in prosieguo: il «regolamento provvisorio»).
Il 31 gennaio 2019, ritenendo che l’industria siderurgica dell’Unione si trovasse minacciata da un pregiudizio grave concernente 26 categorie di prodotti siderurgici, la Commissione ha adottato il regolamento impugnato, il quale introduce misure di salvaguardia definitive per un periodo di tre anni sotto forma di contingenti tariffari specifici per categoria il cui massimale quantitativo è stato fissato al volume medio delle importazioni dei paesi interessati durante il periodo 2015-2017, maggiorato del 5% per garantire che i flussi storici degli scambi verranno mantenuti e che l’industria utilizzatrice e importatrice esistente nell’Unione riceverà un sostegno sufficiente.
Diversamente dalla situazione vigente nell’ambito delle misure di salvaguardia provvisorie, il regolamento impugnato ha stabilito contingenti specifici per paese per i paesi che hanno un interesse di fornitura significativo (vale a dire i paesi con una quota superiore al 5% delle importazioni per la categoria di prodotti in esame). È stato parimenti stabilito un contingente tariffario «residuo» per gli altri paesi esportatori verso il territorio dell’Unione. La Commissione ha inoltre ritenuto che, qualora un paese fornitore abbia esaurito il suo contingente tariffario specifico, esso dovrebbe essere autorizzato ad accedere al contingente tariffario residuo per garantire il mantenimento dei flussi storici degli scambi, ma per evitare anche che, a seconda dei casi, parti del contingente tariffario residuo rimangano inutilizzate.
Pertanto, i paesi esportatori che hanno un interesse di fornitura significativo – come la Moldavia per quanto riguarda le categorie di prodotti n. 13 e n. 16 – hanno la possibilità, in linea di principio, di operare nell’ambito di due sistemi distinti. In un primo momento, essi possono continuare i loro scambi al di sotto del volume quantitativo specifico per paese, definito rispetto ai propri flussi storici degli scambi fra il 2015 e il 2017, maggiorati del 5%, e, in un secondo momento, una volta raggiunto siffatto massimale quantitativo specifico per paese, essi possono continuare ad esportare verso l’Unione a condizione di non superare il massimale del contingente residuo erga omnes. È solo se i due massimali vengono raggiunti che la tariffa fuori contingente del 25% inizia ad essere applicata a tali importazioni.
Secondo la Commissione, da un lato, le misure adottate nella specie sono intese a consentire ai flussi storici degli scambi di sottrarsi ad una protezione supplementare affinché l’offerta e la concorrenza siano sufficienti sul mercato dell’Unione e, dall’altro, i livelli dei contingenti tariffari vengono fissati in modo da impedire qualsivoglia diversione degli scambi, nell’ambito delle misure adottate ai sensi della sezione 232, che potrebbe incidere negativamente sull’industria dell’Unione. In tal senso, la tariffa fuori contingente si applicherebbe, in linea di principio, solo se una diversione degli scambi dovuta alle misure adottate dagli Stati Uniti d’America provocasse il passaggio da una situazione di minaccia di grave pregiudizio ad una situazione di grave pregiudizio. A tal riguardo, la Commissione ritiene che i contingenti tariffari specifici dei paesi indicati all’allegato IV.1 del regolamento impugnato siano stati stabiliti in modo da ridurre al minimo l’incidenza delle misure di salvaguardia sui flussi degli scambi storici provenienti, segnatamente, dalla Moldavia.
A partire dall’entrata in vigore del regolamento impugnato il 2 febbraio 2019 fino al 30 giugno 2021, le misure dovevano essere regolarmente riesaminate e liberalizzate progressivamente, ad intervalli regolari, al fine di aumentare gradualmente le soglie quantitative per consentire all’industria dell’Unione di adeguarsi.
Conclusioni delle parti
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
dichiarare il ricorso ricevibile;
–
annullare il regolamento impugnato, nella parte in cui la riguarda;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–
in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità
Con atto separato, la Commissione ha contestato il carattere ricevibile del ricorso a causa del fatto che la ricorrente non soddisfa né le condizioni relative all’interesse ad agire né quelle relative alla legittimazione ad agire.
Sul deposito fuori termine dell’eccezione di irricevibilità da parte della Commissione
In via preliminare, la ricorrente ritiene che l’eccezione di irricevibilità debba essere respinta in quanto è stata depositata dopo la scadenza del termine previsto all’articolo 81 del regolamento di procedura.
La ricorrente ritiene che, al fine di rispettare il termine applicabile per il deposito di un’eccezione di irricevibilità, la Commissione avrebbe dovuto presentare la sua domanda al più tardi il 25 giugno 2019. Orbene, essa rileva che l’eccezione di irricevibilità è stata depositata il 26 giugno 2019.
L’argomento della ricorrente deve essere respinto nella misura in cui si basa su una comprensione erronea delle norme che disciplinano il calcolo dei termini applicabili al presente procedimento.
Infatti, in conformità all’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura, una domanda con cui si chiede al Tribunale di statuire sull’irricevibilità di un ricorso deve essere proposta entro il termine previsto dall’articolo 81 del medesimo regolamento, ossia nel termine di due mesi dalla notifica del ricorso.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di procedura, un termine espresso in mesi scade con lo spirare del giorno che, nell’ultimo mese, ha stesso numero del giorno in cui è stato compiuto l’atto a partire da cui il termine dev’essere calcolato. Peraltro, dall’articolo 60 dello stesso regolamento risulta che i termini processuali sono aumentati di un termine forfettario in ragione della distanza di dieci giorni.
Nella specie, la notifica del ricorso è stata ricevuta dalla Commissione il 16 aprile 2019, come emerge dal fascicolo. Pertanto, in forza dell’articolo 58, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di procedura, il termine di due mesi di cui all’articolo 81 dello stesso regolamento si protraeva fino al 16 giugno 2019. Tale termine, aumentato in ragione della distanza di dieci giorni ai sensi dell’articolo 60 del regolamento di procedura, scadeva il 26 giugno 2019.
Pertanto, l’eccezione di irricevibilità della Commissione, depositata nella cancelleria del Tribunale il 26 giugno 2019, non è tardiva.
Sull’interesse ad agire
In primo luogo, la Commissione contesta l’esistenza di un interesse ad agire della ricorrente adducendo che quest’ultima non esercita le proprie attività nell’ambito del campo di applicazione del regolamento impugnato.
La Commissione afferma che il regolamento impugnato non esplica alcun effetto vincolante in Moldavia per le operazioni o le attività quotidiane della ricorrente. Infatti, essa ritiene che, poiché la ricorrente è unicamente una produttrice stabilita al di fuori del territorio dell’Unione, le sue attività non siano coperte dal regolamento impugnato, il cui ambito di applicazione è limitato al territorio dell’unione doganale.
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
Al riguardo, per respingere tale argomento, è sufficiente rilevare che, in udienza, la Commissione ha riconosciuto che dai documenti forniti durante la fase scritta del procedimento emergeva che le attività della ricorrente includevano quelle di esportatrice di talune categorie del prodotto in esame verso l’Unione.
In secondo luogo, la Commissione ritiene che, se la ricorrente risultasse vittoriosa, essa non potrebbe trarne un vantaggio personale, nella misura in cui l’annullamento del regolamento impugnato non può dare luogo all’eliminazione del pregiudizio da essa lamentato. A tal riguardo, la Commissione contesta l’esistenza di un interesse esistente ed attuale in capo alla ricorrente, nella misura in cui il regolamento impugnato non impedisce l’esportazione del prodotto in esame dalla Moldavia verso l’Unione.
A sostegno della sua linea argomentativa, anzitutto, da un lato, la Commissione rammenta il fatto che solo quando il contingente tariffario per paese e il contingente residuo sono entrambi esauriti si applica la tariffa fuori contingente del 25%. Dall’altro, essa precisa che, al momento della proposizione del ricorso, la componente quantitativa dei contingenti instaurati dal regolamento impugnato per le categorie di prodotti n. 13 e n. 16, nella misura in cui essa riguardava la Moldavia, non era esaurita. Di conseguenza, la ricorrente non poteva trarre alcun beneficio dall’annullamento del regolamento impugnato, poiché quest’ultimo non avrebbe ancora prodotto effetti giuridici nei suoi confronti.
La Commissione aggiunge poi che il fatto, per la ricorrente, di far valere, al fine di dimostrare un interesse ad agire, la mera possibilità dell’imposizione di una tariffa fuori contingente costituisce un argomento speculativo. A tal riguardo, la Commissione sottolinea che, a causa dei riesami dei limiti quantitativi previsti nel regolamento impugnato, non vi è alcuna certezza che una siffatta possibilità si realizzi, mentre tale certezza è una condizione richiesta dalla giurisprudenza qualora l’interesse fatto valere da una parte ricorrente riguardi una situazione giuridica futura.
Infine, la Commissione ritiene che la giurisprudenza pertinente porti a concludere che una conseguenza giuridica personale risultante dal regolamento impugnato possa essere constatata solo per le entità oggetto delle misure di esecuzione che attuano il regolamento impugnato, ossia un importatore del prodotto in esame stabilito nell’Unione al quale viene presentata la fattura doganale che applica la tariffa fuori contingente del 25% da parte delle autorità di uno Stato membro. Pertanto, non sarebbe la ricorrente a dover versare la tariffa fuori contingente al momento dell’importazione nell’Unione del prodotto in esame.
Di conseguenza, la Commissione conclude che, se la ricorrente risultasse vittoriosa, ciò non potrebbe tradursi in un vantaggio consistente nell’eliminazione delle conseguenze giuridiche del regolamento impugnato risultanti dall’esaurimento del limite quantitativo fissato da tale atto.
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
Secondo una giurisprudenza costante, l’interesse ad agire costituisce la condizione essenziale e primaria di ogni ricorso in giustizia. Un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo ove il ricorrente abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. L’interesse ad agire di un ricorrente presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato sia suscettibile, esso stesso, di avere conseguenze giuridiche, che il ricorso sia inoltre idoneo, con il suo risultato, a procurare un vantaggio alla parte che lo ha proposto e che quest’ultima dimostri un interesse esistente ed attuale all’annullamento di tale atto (v. sentenza del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione,
T‑499/12
,
EU:T:2015:840
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, dal meccanismo attuato dal regolamento impugnato risulta che il regime giuridico applicabile all’attività di esportazione verso l’Unione dei prodotti della ricorrente è meno favorevole di quello che si applicava alla medesima prima dell’adozione di tale regolamento.
Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono e senza che sia necessario pronunciarsi sul valore probatorio delle cifre addotte dalle parti della controversia quanto all’esaurimento dei contingenti, si deve riconoscere che l’annullamento parziale del regolamento impugnato da parte di una decisione favorevole alla ricorrente sarebbe suscettibile, esso stesso, di avere conseguenze giuridiche e sarebbe idoneo, con il suo risultato, a procurare un vantaggio alla ricorrente, la quale, pertanto, è munita di un interesse ad agire.
Sulla legittimazione ad agire
Secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 263, quarto comma, TFUE prevede due ipotesi in cui la legittimazione ad agire è riconosciuta ad una persona fisica o giuridica ai fini della proposizione di un ricorso contro un atto di cui essa non sia destinataria. Da un lato, un simile ricorso può essere proposto a condizione che tale atto la riguardi direttamente e individualmente. Dall’altro, una persona siffatta può proporre ricorso contro un atto regolamentare che non comporti alcuna misura d’esecuzione se quest’ultimo la riguarda direttamente (v. sentenza del 16 maggio 2019, Pebagua/Commissione,
C‑204/18 P
, non pubblicata,
EU:C:2019:425
, punto
e giurisprudenza ivi citata; sentenza dell’11 luglio 2019, Air France/Commissione,
T‑894/16
,
EU:T:2019:508
, punto
).
Nella specie, la ricorrente ritiene, in sostanza, che il regolamento impugnato la riguardi direttamente e individualmente, nella misura in cui, essendo l’unica produttrice esportatrice moldava del prodotto in esame, essa fa naturalmente parte del gruppo ristretto degli operatori commerciali identificati o identificabili al momento dell’adozione del regolamento impugnato.
La Commissione ritiene che la ricorrente non sia interessata né direttamente né individualmente dal regolamento impugnato e che, di conseguenza, occorra concludere che essa non può proporre un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento di tale regolamento sulla base dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
–
Incidenza diretta
La condizione secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dalla misura oggetto del ricorso richiede la sussistenza di due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, la quale deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie (v. sentenza del 3 dicembre 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e a.,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La Commissione sostiene che, nel caso in esame, la situazione della ricorrente non soddisfa le condizioni relative all’incidenza diretta.
In primo luogo, per dimostrare l’assenza di effetti del regolamento impugnato sulla situazione giuridica della ricorrente, la Commissione si basa su quattro argomenti: anzitutto, a meno che e fintantoché la componente quota del regolamento impugnato non sia esaurita e venga imposta la tariffa fuori contingente, da tale regolamento non potrebbe discendere alcun effetto giuridico. Poi, anche se un siffatto effetto giuridico risultasse dalla mera esistenza di tale regolamento, la ricorrente non sarebbe interessata giuridicamente, poiché tale atto non esplicherebbe alcun effetto giuridico in Moldavia, bensì ne produrrebbe unicamente nell’Unione. Inoltre, gli effetti giuridici che scaturiscono dal regolamento impugnato potrebbero risultare unicamente da un’attuazione di tale regolamento da parte delle autorità doganali degli Stati membri e si produrrebbero pertanto solo a livello dell’importatore informato del livello dell’obbligazione doganale. Infine, e in ogni caso, la ricorrente non avrebbe esportato effettivamente le categorie di prodotti in esame durante l’inchiesta, ma si sarebbe limitata ad agire come produttrice di tali prodotti, il che escluderebbe qualsivoglia incidenza giuridica diretta.
In secondo luogo, per dimostrare l’esistenza di misure di esecuzione, la Commissione afferma, da un lato, l’irrilevanza della questione se dette misure abbiano o meno un carattere meccanico e, dall’altro, che, nel settore dell’applicazione della politica commerciale comune, l’esistenza di misure di esecuzione riveste un’importanza particolare, poiché tali misure sono le sole a concretizzare gli effetti del regolamento impugnato. Essa aggiunge che la persona fisica o giuridica può, pertanto, contestare la misura dinanzi ai giudici nazionali.
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
Anzitutto, tutti gli argomenti della Commissione relativi all’assenza di incidenza diretta a causa della natura esclusiva di produttrice della ricorrente devono essere respinti, in conformità alle considerazioni svolte al punto 25 supra.
Inoltre, il regolamento impugnato genera effetti diretti sulla situazione giuridica della ricorrente. Esso determina, infatti, il contesto normativo e le condizioni alle quali la ricorrente ha la facoltà di esportare verso l’Unione, in termini sia di volume sia di prezzo, dal momento che i suoi prodotti sono attualmente soggetti ad un sistema di contingentamento e non più ad una messa in libera circolazione nell’Unione, il quale non impone né un’attribuzione di quantitativi né un’autorizzazione da parte della Commissione. In un siffatto sistema di contingentamento, la facoltà per la ricorrente di utilizzare il contingente a tariffa zero dipende dall’attribuzione da parte della Commissione di quantitativi su tale contingente ai suoi prodotti.
Infine, occorre ricordare, da un lato, che il requisito di un atto che non comporta alcuna misura di esecuzione non deve essere confuso con la condizione relativa all’incidenza diretta (v., in tal senso, ordinanza del 4 dicembre 2013, Forgital Italy/Consiglio,
T‑438/10
, non pubblicata,
EU:T:2013:648
, punto
) e, dall’altro, che, nell’ambito dell’analisi dell’incidenza diretta, la mera esistenza di misure di esecuzione non è sufficiente ad escludere tale incidenza, dal momento che il criterio giuridico rilevante è quello dell’inesistenza di qualsivoglia potere discrezionale lasciato ai destinatari dell’atto in questione, i quali sono incaricati della sua applicazione (v., in tal senso, ordinanza del 14 gennaio 2015, SolarWorld e a./Commissione,
T‑507/13
,
EU:T:2015:23
, punto
).
Nella specie, il regolamento impugnato non lascia alcun potere discrezionale alle autorità competenti dello Stato membro nell’ambito dell’applicazione delle misure di salvaguardia [v., per analogia, sentenze del 3 dicembre 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e a.,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, punto
, e del 12 dicembre 2014, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Consiglio,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, punto
(non pubblicata)], poiché le autorità competenti erano tenute ad applicare un dazio supplementare del 25% una volta esauriti i contingenti tariffari [v. articoli da 49 a 54 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione, del 24 novembre 2015, recante modalità di applicazione di talune disposizioni del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell’Unione (
GU 2015, L 343, pag. 558
), nonché gli articoli 1 e 3 del regolamento impugnato].
Di conseguenza, si deve concludere che il regolamento impugnato riguarda direttamente la ricorrente.
–
Incidenza individuale
Poiché i requisiti dell’incidenza diretta e dell’incidenza individuale sono cumulativi (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punto
), la ricorrente deve essere considerata anche individualmente interessata dal regolamento impugnato affinché il suo ricorso sia ricevibile.
La Commissione sostiene che la situazione della ricorrente non soddisfi i requisiti relativi all’incidenza individuale.
Sotto un primo profilo, la Commissione sottolinea, da un lato, che il regolamento impugnato è un atto di portata generale che esige l’entrata in vigore di misure di esecuzione (adottate dalle autorità doganali degli Stati membri) e che riguarda un numero pressoché infinito di persone (erga omnes) e, dall’altro, che il regolamento impugnato riguarda in maniera identica tutte le persone della Moldavia e tutte le persone dell’Unione che desiderano esportare o importare il prodotto in esame da o verso la Moldavia. Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’applicazione del regolamento impugnato avvenga in forza di una situazione oggettivamente determinata che non comporta caratteristiche che consentono una qualsivoglia identificazione.
Sotto un secondo profilo, la Commissione afferma che il regolamento impugnato non riveste natura ibrida, nel senso che conterrebbe decisioni individuali che personalizzano la ricorrente creando così una «classe». La Commissione rileva che, pur se tale natura è stata riconosciuta nel caso dei regolamenti antidumping e antisovvenzioni, detto riconoscimento è fondato su caratteristiche particolari dei regolamenti in parola (ossia la fissazione individuale e personale dell’aliquota del dazio antidumping o compensativo per ciascun operatore o produttore esportatore sulla base dei suoi soli dati individuali), le quali non sono ravvisabili nei regolamenti che impongono misure di salvaguardia, la cui finalità consiste nel proteggere il mercato siderurgico dell’Unione da un’impennata delle importazioni.
Sotto un terzo profilo, la Commissione ritiene che il regolamento impugnato non «scelga» in nessun caso una classe, e che una siffatta classe non venga neanche «scelta» dalle autorità doganali degli Stati membri che applicano detto regolamento. Essa precisa che il fatto che talune categorie di prodotti in acciaio originarie di un certo numero di paesi vengano prese in considerazione nel regolamento impugnato non costituisce niente di più che la fissazione, in maniera oggettivamente definita, dei requisiti legislativi per l’importazione di tali prodotti nell’Unione. Pertanto, la questione se il regolamento in questione determini o meno, con più o meno precisione, il numero o persino l’identità degli operatori economici ai quali si applica la misura non modificherebbe la forma di quest’ultima, la quale resterebbe un atto di portata generale e non individuerebbe in alcun caso tale «classe». Infatti, ogni persona disposta a e in grado di esportare il prodotto in esame dalla Moldavia potrebbe entrare a far parte in qualsiasi momento della «classe» degli esportatori e degli operatori commerciali delle categorie di prodotti n. 13 e n. 16 e potrebbe parimenti farlo accanto agli importatori dell’Unione.
La Commissione ritiene che tale valutazione sia confermata dal fatto che è impossibile annullare parzialmente l’atto di cui trattasi in relazione ad una persona o una categoria individuata di persone, nella misura in cui la misura di salvaguardia è applicabile sulla base delle importazioni provenienti da tutti i paesi, e non da talune imprese o paesi specifici.
Sotto un quarto profilo, secondo la Commissione, anche se esistesse una sorta di «classe» propria della Moldavia, nulla indica che la ricorrente rappresenti gli interessi della totalità di detta «classe». In tale contesto, la Commissione contesta non soltanto il fatto che la ricorrente sia produttrice esportatrice, ma anche il fatto che, come affermato da quest’ultima, tutti i riferimenti alle importazioni provenienti dalla Moldavia nel regolamento impugnato sarebbero de facto riferimenti alla medesima.
Sotto un quinto profilo, la Commissione ritiene che sia applicabile alle inchieste di salvaguardia la giurisprudenza secondo la quale la mera partecipazione ad un procedimento condotto dalle istituzioni dell’Unione non significa che la persona partecipante sia interessata dall’atto redatto al termine del procedimento. Di conseguenza, la partecipazione, anche «attiva», della ricorrente all’inchiesta non comporterebbe la sua identificazione da parte del regolamento impugnato. L’identificazione dell’operatore economico interessato si verificherebbe dunque solo al momento dell’adozione della misura nazionale di esecuzione da parte delle autorità doganali degli Stati membri, consentendo così al medesimo di contestare la misura interessata dinanzi ai giudici di detti Stati membri.
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
Secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 263, quarto comma, TFUE autorizza le persone fisiche e giuridiche a proporre un ricorso contro un atto di portata generale come un regolamento solo se esso, oltre a riguardare direttamente tali persone, le colpisce anche in ragione di determinate qualità loro peculiari o di una circostanza di fatto che le distingua da chiunque altro e le identifichi in modo analogo al destinatario di una decisione (sentenze del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio,
C‑50/00 P
,
EU:C:2002:462
, punto
, e del 10 aprile 2003, Commissione/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, punto
). In altre parole, le violazioni addotte dalla ricorrente devono essere idonee ad identificarla alla stessa stregua del destinatario dell’atto (v., in tal senso, ordinanza dell’8 maggio 2019, Carvalho e a./Parlamento e Consiglio,
T‑330/18
, non pubblicata,
EU:T:2019:324
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In primo luogo, occorre respingere le obiezioni della Commissione fondate sulla natura di un regolamento che instaura misure di salvaguardia.
Infatti, anzitutto, la circostanza che il regolamento impugnato abbia, per natura, un effetto erga omnes non esclude la possibilità per un siffatto atto di comportare misure applicabili individualmente a taluni operatori economici (v., in tal senso, ordinanza del 30 aprile 2003, VVG International e a./Commissione,
T‑155/02
,
EU:T:2003:125
, punti da
a
). Pertanto, benché l’applicazione del regolamento impugnato venga effettuata in forza di una situazione oggettivamente determinata, la ricorrente può far valere, cionondimeno, elementi idonei ad identificarla alla stessa stregua del destinatario dell’atto.
Inoltre, il fatto che, nel caso di un regolamento che introduce misure di salvaguardia, l’elemento che ha consentito di riconoscere la natura ibrida dei regolamenti antidumping e antisovvenzioni, ossia l’utilizzo dei dati numerici di operatori, i quali vengono pertanto identificati, difetti, non consente di escludere l’esistenza di qualità peculiari della ricorrente o di una circostanza di fatto che la distingua da chiunque altro e la identifichi alla stessa stregua del destinatario.
A tal riguardo, deve essere respinto l’argomento della Commissione secondo il quale la partecipazione ad un’inchiesta non significa che l’impresa partecipante sia interessata individualmente dall’atto. Infatti, se la mera partecipazione non è di per sé sufficiente, essa non è tuttavia irrilevante nell’ambito della valutazione dell’incidenza individuale (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 1996, Sinochem Heilongjiang/Consiglio,
T‑161/94
,
EU:T:1996:101
, punti
e
). Orbene, nella specie e come riconosciuto dalla Commissione, la ricorrente era l’unica produttrice della Moldavia a cooperare nell’ambito dell’inchiesta sfociata nell’istituzione delle misure in questione.
Infine, per quanto riguarda le considerazioni della Commissione relative all’esistenza di misure di esecuzione (v. punto 55 in fine supra), occorre osservare che l’incidenza individuale di una parte ricorrente viene valutata alla luce dei criteri definiti dalla giurisprudenza citata al punto 57 supra e che quest’ultima non fa riferimento all’esistenza di misure di esecuzione. Di conseguenza, dette considerazioni sono inoperanti.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’analisi dei dati numerici da parte della Commissione, che la induce a ritenere che la ricorrente non sia la sola esportatrice del prodotto in esame in Moldavia, da un lato, occorre rilevare che la ricorrente, senza essere stata contraddetta specificamente sul punto, sottolinea il carattere marginale delle importazioni provenienti dalla Moldavia rientranti in categorie di prodotti siderurgici diverse dalle categorie n. 13 e n. 16. Di conseguenza, pur se il fatto di essere la produttrice esportatrice più importante dei prodotti soggetti alle misure di salvaguardia non è tale, da solo, da individuare la ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 17 gennaio 2002, Rica Foods/Commissione,
T‑47/00
,
EU:T:2002:7
, punto
), esso non è irrilevante, nella misura in cui fa parte di un complesso di elementi costitutivi di una situazione particolare che, in relazione al provvedimento di cui trattasi, contraddistingue la ricorrente rispetto a qualsiasi altro operatore economico (v., per analogia, sentenza del 16 maggio 1991, Extramet Industrie/Consiglio,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, punto
).
Dall’altro, per quanto riguarda l’analisi dei dati numerici che la induce a ritenere che la ricorrente non sia l’unica esportatrice delle categorie di prodotti n. 13 e n. 16 in Moldavia, la Commissione è stata invitata a pronunciarsi, in udienza, tanto sui documenti forniti dalla ricorrente in occasione della fase scritta del procedimento e diretti a dimostrare il contrario quanto sulle spiegazioni relative alle supposte incoerenze da essa rilevate. Orbene, se è vero che la Commissione ha potuto esprimere riserve quanto alla veridicità di tali informazioni, essa ha tuttavia ammesso di non averle verificate successivamente. Se ne deve concludere che la Commissione non ha apportato alcuna prova contraria agli elementi addotti dalla ricorrente al riguardo.
In terzo luogo, alla luce delle considerazioni, svolte al punto 64 supra, relative alla situazione della ricorrente, occorre respingere l’affermazione della Commissione concernente l’impossibilità di annullare parzialmente il regolamento impugnato, nella misura in cui un siffatto annullamento parziale sarebbe possibile poiché riguarderebbe i contingenti specificamente stabiliti per le categorie di prodotti n. 13 e n. 16 provenienti dalla Moldavia.
In quarto luogo, per quanto riguarda l’obiezione della Commissione relativa all’esistenza di una classe chiusa a causa del fatto che ogni importatore attuale o potenziale, stabilito nel territorio dell’Unione, di prodotti provenienti dalla Moldavia e rientranti nelle categorie interessate dalle misure di salvaguardia sarebbe parimenti interessato dall’atto impugnato, occorre individuare il complesso di elementi che potrebbe contraddistinguere individualmente la ricorrente ai sensi della giurisprudenza rilevante (v., in tal senso, sentenza del 16 maggio 1991, Extramet Industrie/Consiglio,
C‑358/89
,
EU:C:1991:214
, punto
).
In tale contesto, occorre rilevare, sotto un primo profilo, che il regolamento impugnato prevede un contingente specifico per ciascuna delle due categorie di prodotti rientranti nell’attività economica della ricorrente; sotto un secondo profilo, che il regolamento impugnato stabilisce tali contingenti per paese e, più in particolare, ne attribuisce specificamente alla Moldavia (v. allegato IV del regolamento impugnato); sotto un terzo profilo, che, senza essere stata validamente contraddetta dalla Commissione, la ricorrente ha apportato prove documentali e dati numerici (accompagnati da giustificazioni relative alle obiezioni vertenti sull’attendibilità e sulla coerenza di tali informazioni) diretti a dimostrare che essa è l’unica produttrice esportatrice di prodotti rientranti nelle categorie n. 13 e n. 16 in Moldavia; sotto un quarto profilo, che la ricorrente ha partecipato attivamente all’inchiesta di salvaguardia e, sotto un quinto profilo, che i dati utilizzati dal regolamento impugnato concernenti la Moldavia, benché provenienti da Eurostat, si confondono con i dati della ricorrente nella misura in cui il suo status di unica produttrice esportatrice di prodotti rientranti nelle categorie n. 13 e n. 16 in tale paese non è stato validamente confutato.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si può ritenere, anzitutto, che la ricorrente faccia parte di una cerchia chiusa; poi, che sia identificabile nel regolamento impugnato; inoltre, che abbia partecipato all’inchiesta in preparazione dell’instaurazione delle misure di salvaguardia e, infine, che sia l’unico operatore i cui dati commerciali sono stati utilizzati per fissare i contingenti tariffari concernenti la Moldavia.
Pertanto, dagli elementi del fascicolo, come sono stati discussi in udienza, emerge che esiste un complesso di elementi fattuali e giuridici costitutivi di una situazione particolare che, in relazione al regolamento impugnato, contraddistingue la ricorrente rispetto a qualsiasi altro operatore economico e, pertanto, che dimostra un’incidenza individuale ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Di conseguenza, senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti addotti dalla ricorrente in tale ambito, si deve concludere che il regolamento impugnato la riguarda individualmente.
Pertanto, il ricorso deve essere dichiarato ricevibile.
Nel merito
La ricorrente deduce otto motivi a sostegno del suo ricorso.
In via preliminare, essa fa valere che la legittimità delle decisioni adottate dalla Commissione concernenti il rispetto delle condizioni di imposizione di misure di salvaguardia ai sensi dell’articolo 16 del regolamento (UE) 2015/478 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2015, relativo al regime comune applicabile alle importazioni (
GU 2015, L 83, pag. 16
; in prosieguo: il «regolamento di base sulle misure di salvaguardia») deve essere controllata alla luce dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) del 1994 e dell’accordo sull’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sulle misure di salvaguardia, nonché della relativa giurisprudenza dell’OMC o, quantomeno e in subordine, che tali accordi e tale giurisprudenza possono costituire strumenti di interpretazione utili per definire le condizioni e i requisiti da soddisfare per giustificare l’imposizione di misure di salvaguardia.
Osservazioni preliminari sulla portata del controllo giurisdizionale
Occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, in materia di politica commerciale comune, e specialmente nell’ambito delle misure di difesa commerciale, le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale in considerazione della complessità delle situazioni economiche, politiche e giuridiche che devono esaminare (v., in tal senso, sentenze del 19 luglio 2012, Consiglio/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group,
C‑337/09 P
,
EU:C:2012:471
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che il controllo del giudice dell’Unione sulle valutazioni di tali istituzioni deve essere limitato alla verifica del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata e dell’assenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o di sviamento di potere (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punto
).
Sul primo motivo, relativo ad un errore manifesto di valutazione e alla violazione dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione
Con il suo primo motivo, la ricorrente rileva che la Repubblica di Islanda, il Principato del Lichtenstein e il Regno di Norvegia, quali Stati membri dello Spazio economico europeo (SEE) (in prosieguo: gli «Stati membri del SEE interessati»), sono stati esclusi dall’applicazione del regolamento impugnato. Orbene, essa ritiene, in sostanza, che la Repubblica di Moldavia si trovi in una situazione comparabile per quanto riguarda le ragioni addotte per giustificare tale esclusione. Di conseguenza, la Repubblica di Moldavia avrebbe dovuto vedersi applicare lo stesso trattamento.
In primo luogo, al pari dell’accordo SEE, l’accordo di associazione tra l’Unione Europea e la Comunità Europea dell’Energia Atomica e i loro Stati Membri, da una parte, e la Repubblica di Moldova, dall’altra (
GU 2014, L 260, pag. 4
), avrebbe instaurato una stretta integrazione economica tra l’Unione e la Moldavia, segnatamente per quanto riguarda gli scambi di beni, tra i quali figura il prodotto interessato dal regolamento impugnato.
In secondo luogo, nessuna espansione o frammentazione dell’industria moldava sarebbe idonea ad avere un impatto reale sul volume di importazioni nell’Unione, nella misura in cui la ricorrente sarebbe l’unica produttrice esportatrice del prodotto in esame in Moldavia.
In terzo luogo, la quota della Moldavia nelle importazioni totali all’interno dell’Unione sarebbe inferiore a quella degli Stati membri del SEE interessati.
Di conseguenza, gli Stati membri del SEE interessati e la Moldavia si troverebbero in una situazione comparabile per quanto riguarda la stretta integrazione economica con il mercato dell’Unione, i numeri complessivi delle importazioni e il basso rischio di diversione degli scambi. Orbene, essi sarebbero stati trattati in maniera diversa senza alcuna giustificazione oggettiva.
A tal riguardo, la ricorrente aggiunge, da un lato, che, alla luce dell’articolo 2, paragrafo 2, dell’accordo dell’OMC sulle misure di salvaguardia, l’articolo 15, paragrafo 5, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia deve essere interpretato nel senso che esige l’applicazione del principio di non discriminazione nell’ambito delle inchieste di salvaguardia. Dall’altro, essa sottolinea che non esiste alcun elemento di prova che consenta di concludere che i mercati siderurgici degli Stati membri del SEE interessati siano più strettamente integrati nel mercato dell’Unione rispetto al mercato moldavo.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che il primo motivo della ricorrente si basa sulla premessa secondo la quale esiste un principio che impone alla Commissione di trattare in maniera identica diversi paesi terzi con riferimento all’applicazione delle misure di salvaguardia. Essa ritiene che un siffatto principio emerga dall’articolo 15, paragrafo 5, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, dell’accordo dell’OMC sulle misure di salvaguardia, dal momento che quest’ultima disposizione traduce il principio della nazione più favorita sancito all’articolo 1, paragrafo 1, del GATT del 1994. Pertanto, secondo la ricorrente, l’attuazione di misure di salvaguardia deve avvenire nel rispetto del principio di non discriminazione.
Orbene, alla luce della risposta apportata dalla ricorrente ad un quesito posto in udienza diretto a precisare il contenuto del primo motivo, è risultato che, per respingere tale motivo, non è necessario, in realtà, pronunciarsi sulla violazione della clausola della nazione più favorita, come addotta dalla ricorrente. Per contro, occorre verificare se, applicando alla Moldavia un trattamento diverso da quello applicato agli Stati membri del SEE interessati, la Commissione abbia violato il principio di non discriminazione quale principio fondamentale del diritto dell’Unione.
A tal riguardo, dalle memorie emerge che le parti non si collocano sullo stesso piano per quanto riguarda la valutazione della comparabilità delle situazioni.
Infatti, l’analisi alla quale procede la ricorrente consiste nell’esaminare la situazione della Moldavia alla luce di criteri menzionati nel regolamento provvisorio per escludere gli Stati membri del SEE interessati dall’ambito di applicazione di tali misure. Così, essa conclude che gli Stati membri del SEE interessati e la Moldavia si trovano in una situazione analoga per quanto riguarda la stretta integrazione con il mercato dell’Unione, i numeri complessivi delle importazioni e il basso rischio di diversione degli scambi.
Tuttavia, nell’effettuare una comparazione limitata a tali criteri, la ricorrente omette di tenere conto del fatto che l’approccio della Commissione nel regolamento provvisorio si basa anzitutto sulla premessa che vengono presi in considerazione gli Stati membri del SEE interessati. Infatti, al considerando 80 del regolamento provvisorio, viene indicato espressamente che, «[p]er effetto dell’accordo sul SEE (…), l’Unione ha creato una stretta integrazione economica con i mercati dei paesi del SEE». Si parla effettivamente dei «mercati», senza che sussista una limitazione al solo mercato siderurgico. Pertanto, è erroneo interpretare il ragionamento della Commissione sotteso all’esclusione degli Stati membri del SEE interessati ignorando il contesto risultante dall’accordo di cui trattasi. Facendo riferimento al considerando 80 del regolamento provvisorio, il regolamento impugnato conferma siffatta interpretazione ricordando, al suo considerando 193, che, segnatamente, la stretta integrazione dei mercati degli Stati membri del SEE giustifica detta esclusione.
Tale valutazione è confermata, inoltre, alla luce dell’approccio applicato al considerando 193 in fine del regolamento impugnato concernente il Sud Africa, il Botswana, il Camerun, la Costa d’Avorio, l’Eswatini, le Figi, il Ghana, il Lesotho, il Mozambico e la Namibia. Tali paesi sono parimenti esclusi dall’ambito di applicazione del regolamento impugnato «al fine di rispettare gli obblighi bilaterali». Tuttavia, non ogni Stato terzo che ha contratto «obblighi» bilaterali con l’Unione è, per questo solo fatto, escluso dall’ambito di applicazione di detto regolamento.
Pertanto, nella misura in cui la comparabilità delle situazioni deve tenere conto del contesto dei rapporti che uniscono l’Unione e lo Stato terzo interessato, alla Commissione non può essere contestato di avere ritenuto che la situazione della Moldavia non fosse comparabile a quella degli Stati membri del SEE interessati.
Infatti, nessun errore manifesto di valutazione può essere ravvisato nel fatto di avere concluso che l’accordo SEE, il quale dimostra l’esistenza di un rapporto di lunga data che aveva dato luogo ad un’integrazione continuata e profonda dei mercati ed è diretto alla realizzazione, nella massima misura possibile, della libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, in modo da estendere il mercato interno realizzato nel territorio dell’Unione agli Stati membri del SEE interessati (v., in tal senso, sentenza del 24 novembre 2016, SECIL,
C‑464/14
,
EU:C:2016:896
, punto
e giurisprudenza ivi citata), e l’accordo di associazione tra l’Unione Europea e la Comunità Europea dell’Energia Atomica e i loro Stati Membri, da una parte, e la Repubblica di Moldova, dall’altra, con il quale è stata creata una zona di libero scambio globale e approfondito, ma che è entrato in vigore solo nel luglio del 2016, differiscono per la loro portata, i loro obiettivi e i loro meccanismi istituzionali.
Alla luce di quanto suesposto, il primo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con il suo secondo motivo, la ricorrente sostiene, in sostanza, che la Commissione, non avendo escluso le importazioni originarie della Moldavia (quale paese in via di sviluppo) dall’ambito di applicazione delle misure di salvaguardia, ha violato l’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
La ricorrente ritiene che, sebbene la Commissione abbia definito il prodotto in esame interessato dalla valutazione come composto dalle 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso, l’analisi delle soglie che fanno scattare l’esclusione dei paesi in via di sviluppo è stata fatta per ciascuna delle categorie di prodotti separatamente, contrariamente a quanto imposto dall’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia. Infatti, tale disposizione non conferirebbe alcun potere discrezionale alla Commissione e non le consentirebbe dunque di scegliere l’insieme di dati che le convengono in funzione dei suoi interessi. A tal riguardo, la ricorrente sottolinea che, contrariamente alle affermazioni della Commissione, quest’ultima non ha mai effettuato un’analisi reale per categoria di prodotti, nella misura in cui essa si è limitata ad effettuare una siffatta analisi a titolo indicativo e non nell’ambito di un esame ragionato ed adeguato delle tendenze delle importazioni e del pregiudizio per ciascuna delle 26 categorie di prodotti.
La ricorrente aggiunge che la sua interpretazione dell’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia è coerente con l’obbligo di rispettare un parallelismo tra l’ambito di applicazione di un’inchiesta di salvaguardia e quello di una misura di salvaguardia, come stabilito dall’organo di appello dell’OMC. Orbene, nella presente causa, essa rileva che, poiché l’inchiesta aveva riguardato le 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso, l’ambito di applicazione delle misure di salvaguardia dovrebbe coprire le 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso. Dal momento che la non applicazione di dette misure ai paesi in via di sviluppo è un elemento costitutivo dell’ambito di applicazione delle misure di salvaguardia, tale esclusione dovrebbe parimenti essere fondata sull’ambito di applicazione dell’inchiesta, ossia le 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso.
La ricorrente conclude che un’applicazione non inficiata da illegittimità dell’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia avrebbe portato ad escludere la Repubblica di Moldavia dall’ambito di applicazione delle misure di salvaguardia definitive istituite dal regolamento impugnato per tutte le categorie di prodotti.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che dall’economia generale del capo V del regolamento di base sulle misure di salvaguardia emerge che le misure di salvaguardia devono essere oggetto di un’applicazione proporzionata ed eccezionale.
L’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia verte sull’applicazione di tali misure. Infatti, esso dispone quanto segue:
«Nessuna misura di salvaguardia può essere applicata nei confronti di un prodotto originario di un paese in via di sviluppo membro dell’OMC finché la quota di importazioni unionali del prodotto fornita dal paese non supera il 3%, sempre che i paesi in via di sviluppo membri dell’OMC la cui quota nelle importazioni unionali è inferiore al 3% non forniscano tutti insieme oltre il 9% del totale delle importazioni del prodotto in questione nell’Unione».
Nella specie, pur se, nell’ambito dell’esame dei requisiti sostanziali che consentono di imporre misure di salvaguardia, la Commissione ha definito il «prodotto in esame» come composto dalle 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso, essa ha proceduto ad un’analisi più dettagliata nell’ambito dell’applicazione di dette misure.
Pertanto, in conformità al requisito richiamato al punto 97 supra, la Commissione ha esaminato le misure più appropriate, in applicazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia; ciò l’ha indotta ad analizzare ciascuna categoria di prodotti per poter determinare i contingenti tariffari (v., a tal riguardo, allegato III.2 del regolamento impugnato, in combinato disposto con il considerando 191 dello stesso regolamento). In tale contesto, come viene indicato ai considerando 190 e 191 del regolamento impugnato, essa ha preso in considerazione il criterio del 3% di cui all’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia. In tal modo, essa ha evitato di assoggettare le importazioni originarie di paesi in via di sviluppo membri dell’OMC alle misure di salvaguardia per tutte le categorie di prodotti quando, in realtà, dette importazioni riguardavano soltanto un numero esiguo di categorie. Un siffatto approccio consente dunque di ottenere un risultato proporzionato agli obiettivi perseguiti, contrariamente a quello al quale avrebbe condotto l’interpretazione dell’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia propugnata dalla ricorrente.
Inoltre, ammesso che occorra prendere in considerazione le affermazioni della ricorrente concernenti la violazione, da parte della Commissione, dell’obbligo di parallelismo tra l’ambito di applicazione di un’inchiesta di salvaguardia e quello di una misura di salvaguardia, esse sarebbero prive di fondamento.
Infatti, il rispetto di un siffatto obbligo richiede che la decisione di imporre misure di salvaguardia sia fondata su una corrispondenza perfetta con il «prodotto in esame». Orbene, nel caso di specie, la Commissione ha effettivamente proceduto in tale modo, poiché l’esame dei criteri sostanziali è stato effettuato in relazione alle 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso, circostanza non contestata dalla ricorrente.
Il fatto di avere applicato la soglia di cui all’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia sulla base di ciascuna categoria di prodotti considerata separatamente riflette in tal senso la flessibilità riconosciuta nella giurisprudenza dell’OMC in materia di applicazione dell’articolo 9 dell’accordo dell’OMC sulle misure di salvaguardia, come citata dalla Commissione nelle sue memorie, e più specificamente le considerazioni del panel dell’OMC formulate nella sua relazione presentata nella controversia Repubblica dominicana – Misure di salvaguardia sulle importazioni di sacchetti in polipropilene e tessuto tubolare (WT/DS 415, 416, 417, 418/R, 21 gennaio 2012, punti da 7.367 a 7.391), concernente gli elementi rilevanti al riguardo contenuti nella relazione dell’organo di appello dell’OMC presentata nella controversia Stati Uniti – Misure di salvaguardia definitive sui tubi saldati al carbonio per condotte originari della Corea (WT/DS 202/AB/R, 15 febbraio 2002, punto 181).
Di conseguenza, gli elementi forniti dalla ricorrente non consentono di concludere per l’esistenza di un errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione nell’applicazione dell’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia nella specie. Pertanto, il secondo motivo deve essere respinto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento, ad un errore manifesto di valutazione e alla violazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
La ricorrente afferma che la Commissione, omettendo di verificare se le condizioni per imporre misure di salvaguardia fossero soddisfatte per ciascuna categoria di prodotti considerata isolatamente, è incorsa in un errore. Il terzo motivo della ricorrente si suddivide in tre parti.
–
Sulla prima parte del terzo motivo, relativa al fatto che la Commissione, procedendo ad una sola valutazione per le 26 categorie di prodotti, ha violato il principio della tutela del legittimo affidamento
La ricorrente sostiene che, nell’avviso di apertura dell’inchiesta di salvaguardia, la portata dell’inchiesta veniva definita facendo riferimento a «prodotti», al plurale, e che la Commissione aveva annunciato di voler effettuare la sua analisi sulla base di un esame individuale di ciascuna delle categorie di prodotti. Al riguardo, essa contesta le affermazioni della Commissione concernenti la presenza, in detto avviso, di numerose indicazioni chiare ed univoche quanto all’intenzione di trattare le categorie di prodotti oggetto dell’inchiesta come un gruppo unico di prodotti. La ricorrente ritiene pertanto che la Commissione, avendo omesso di procedere in tal modo, abbia violato il principio della tutela del legittimo affidamento.
Inoltre, essa aggiunge che le legittime aspettative suscitate dall’avviso di apertura sono state mantenute e confermate in due documenti successivi. Pertanto, essa ritiene che, fino all’adozione delle misure provvisorie, le parti interessate abbiano ricevuto informazioni precise, incondizionate e concordanti secondo le quali l’analisi sarebbe stata effettuata per ciascuna categoria di prodotti separatamente, cosicché esse hanno potuto nutrire un legittimo affidamento al riguardo.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, occorre ricordare che dal regolamento impugnato risulta che la Commissione ha proceduto ad un esame relativo alle 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso, integrato da analisi più dettagliate a livello di talune categorie di prodotti (v. punto 99 supra).
In secondo luogo, tale approccio si riflette nei termini utilizzati al punto 2 dell’avviso di apertura dell’inchiesta di salvaguardia. Infatti, dopo aver indicato a più riprese che la sua analisi si fonda sul «totale delle importazioni dei prodotti in esame», la Commissione precisa, al secondo paragrafo in fine di detto punto 2, che «l’inchiesta esaminerà la situazione dei prodotti in esame, anche per ciascuna delle categorie di prodotti separatamente». Orbene, una simile formulazione può essere intesa solo nel senso che significa che «la situazione dei prodotti in esame» rimanda ad un’analisi d’insieme.
Di conseguenza, le affermazioni della ricorrente sono erronee in fatto.
Pertanto, anche ammesso che il principio di tutela del legittimo affidamento sia applicabile nell’ambito di un avviso di apertura di un’inchiesta di salvaguardia, l’avviso in oggetto nel caso di specie non avrebbe potuto ingenerare in nessun momento un siffatto affidamento concernente l’applicazione di un metodo di analisi individuale e separato dei prodotti sottoposti all’inchiesta di salvaguardia.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere che la prima parte del terzo motivo è infondata.
–
Sulla seconda parte del terzo motivo, relativa al fatto che la Commissione, definendo il prodotto in esame come un gruppo unico per le 26 categorie di prodotti, ha violato il principio di buona amministrazione, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
La ricorrente afferma che il fatto di avere proceduto ad un esame delle 26 categorie di prodotti nel loro complesso, da un lato, non può essere giustificato, dal momento che detti prodotti non sono correlati e, dall’altro, porta a falsare gli accertamenti relativi all’incremento delle importazioni, alla minaccia di grave pregiudizio e al nesso di causalità, poiché le condizioni che consentono di imporre misure di salvaguardia non sono necessariamente soddisfatte per ciascuna categoria.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, per quanto riguarda la correlazione fra i prodotti di cui trattasi, la ricorrente afferma, in sostanza, che, anzitutto, fatte salve due categorie di prodotti che possono essere utilizzate come materie prime, le categorie di prodotti siderurgici non possono, nella maggior parte dei casi, servire alla fabbricazione; inoltre, tali prodotti non sono interscambiabili sul piano commerciale e non soddisfano le stesse esigenze dei consumatori e, infine, poiché le diverse categorie di prodotti siderurgici non sono fabbricate con le stesse attrezzature, l’importanza degli investimenti necessari per fare in modo che importazioni di prodotti non soggette a misure di salvaguardia sostituiscano importazioni di prodotti soggette a simili misure rende poco credibile il rischio che ciò si verifichi. Secondo la ricorrente, dato che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, quest’ultima non ha tenuto conto di tali elementi, essa ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato il principio di buona amministrazione.
In tale contesto, occorre rilevare che, al considerando 15 del regolamento provvisorio, la Commissione ha sottolineato che molti produttori nell’Unione sono attivi nella produzione della maggior parte delle categorie di prodotti, dimostrando così che i produttori di acciaio possono adeguare la loro produzione a diversi tipi di categorie di prodotti.
A tal riguardo, la ricorrente si limita a rispondere che, anche se i produttori dell’Unione possono produrre più di una categoria di prodotti, ciò non significa che le catene di produzione possano essere facilmente interrotte e reindirizzate. A sostegno della sua affermazione diretta ad escludere la correlazione fra le categorie di prodotti, la ricorrente non fornisce, tuttavia, alcun principio di prova.
In secondo luogo, per quanto riguarda il fatto che l’analisi aggregativa della Commissione avrebbe dato luogo a falsi accertamenti quanto agli elementi da soddisfare ai sensi dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, la ricorrente afferma che tale approccio, da un lato, ha come conseguenza di appianare le fluttuazioni nell’evoluzione delle importazioni, nella misura in cui, anche se le importazioni sono potute diminuire per talune categorie di prodotti, tale diminuzione è compensata da incrementi più elevati per altre e, dall’altro, non consente di confermare che le importazioni del prodotto in esame abbiano effettivamente l’effetto di causare o di minacciare di causare un grave pregiudizio all’industria dell’Unione, dal momento che le importazioni su un mercato non sempre hanno lo stesso impatto delle importazioni su un altro mercato. Al riguardo, essa contesta le affermazioni della Commissione secondo le quali tale argomento è fondato su una premessa erronea, poiché quest’ultima ha parimenti considerato le categorie di prodotti separatamente.
Tuttavia, come rilevato ai punti 117 e 118 supra, la correlazione tra le categorie di prodotti non può essere esclusa. A causa di detta correlazione, alla Commissione non può essere addebitato di avere esaminato gli effetti dell’incremento delle importazioni su una base aggregata e di essersi pronunciata sull’esistenza di una minaccia di grave pregiudizio in relazione alla totalità delle categorie di prodotti.
Di conseguenza, la ricorrente non ha fornito elementi sufficienti a dimostrare un errore manifesto di valutazione concernente tale elemento dell’analisi della Commissione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere per l’infondatezza della seconda parte del terzo motivo.
–
Sulla terza parte del terzo motivo, relativa al fatto che la Commissione, affermando che l’analisi globale delle 26 categorie di prodotti considerate nel loro complesso era rafforzata da un’analisi separata svolta su tre famiglie di prodotti differenti, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
La ricorrente ritiene che, contrariamente alle affermazioni della Commissione, l’analisi delle tendenze delle importazioni e del pregiudizio a livello di tre famiglie di prodotti (ossia i prodotti piatti, i prodotti lunghi e i tubi) dia luogo ad un risultato diverso, il quale avrebbe dovuto indurre quest’ultima ad esaminare in maniera più approfondita per quali categorie di prodotti le misure di salvaguardia fossero giustificate o meno.
Di conseguenza, affermando che l’analisi globale svolta a livello delle 26 categorie di prodotti era confermata da un’analisi separata concernente tre famiglie di prodotti differenti, la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione che integrava una violazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, per quanto riguarda l’analisi relativa all’incremento delle importazioni, nella misura in cui la ricorrente elabora la sua linea argomentativa principalmente nell’ambito del suo quarto motivo, si rimanda ai punti 140 e 144 infra.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’analisi relativa al pregiudizio all’industria dell’Unione, la ricorrente presenta cifre dalle quali risulta, da un lato, che, per i prodotti piatti e i prodotti lunghi, le quote di mercato sono diminuite e la redditività è aumentata e, dall’altro, che, per i tubi, la quota di mercato è rimasta stabile, anche se la redditività è diminuita. Tali cifre corrispondono alle considerazioni svolte dalla Commissione ai considerando 77 e 84 del regolamento impugnato nell’ambito della sua analisi per ciascuna delle tre famiglie di prodotti.
Orbene, tali evoluzioni appaiono coerenti con quelle osservate nell’ambito dell’analisi globale e riprese ai considerando 68 e 72 del regolamento impugnato.
Infatti, gli elementi sui quali si basa la linea argomentativa della ricorrente, come il miglioramento della redditività dei prodotti piatti, non consentono di rimettere in discussione la totalità dell’analisi, poiché non si deve perdere di vista il fatto che, al considerando 90 del regolamento impugnato, la Commissione ha ritenuto che l’industria dell’Unione, nonostante il miglioramento temporaneo, fosse ancora in una situazione di fragilità e soggetta a minaccia di grave pregiudizio nel caso in cui l’aumento delle importazioni si fosse protratto determinando una conseguente depressione dei prezzi e un calo della redditività al di sotto di livelli sostenibili.
Pertanto, per quanto riguarda la minaccia di grave pregiudizio, la selezione di dati sulla base della quale la ricorrente conclude che le tre famiglie di prodotti seguono tendenze diverse non consente di dimostrare l’esistenza di un errore manifesto di valutazione per quanto riguarda la conclusione della Commissione, formulata al considerando 87 del regolamento impugnato, secondo la quale l’analisi effettuata ha dimostrato che l’industria dell’Unione, tanto a livello globale quanto per ciascuna delle tre famiglie di prodotti, ha attraversato una situazione economica difficile fino al 2016 ed ha recuperato, soltanto parzialmente, nel 2017.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere per l’infondatezza della terza parte del terzo motivo, fatta salva la valutazione che verrà effettuata della fondatezza dell’analisi della ricorrente relativa all’incremento delle importazioni presentata nell’ambito del suo quarto motivo.
Sul quarto motivo, relativo ad un errore manifesto di valutazione, ad un inadempimento del dovere di diligenza, nonché alla violazione dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), e dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
La ricorrente sostiene che il regolamento impugnato non dimostra che vi sia stato un aumento recente, improvviso, netto e significativo delle importazioni del prodotto in esame, come richiesto all’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), e all’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
In primo luogo, alla luce dell’analisi globale effettuata dalla Commissione nel regolamento impugnato, la ricorrente ritiene che l’unico incremento improvviso, netto o rilevante delle importazioni che potrebbe essere addotto si sia verificato tra il 2013 e il 2016, ossia tre anni prima dell’adozione di detto regolamento. Di conseguenza, l’incremento delle importazioni constatato dalla Commissione non sarebbe sufficientemente recente da giustificare l’imposizione di misure di salvaguardia. Una simile valutazione del carattere «recente» sarebbe conforme alla giurisprudenza dell’OMC. Al riguardo, la ricorrente sottolinea che da tale giurisprudenza si evince parimenti, da un lato, che non è sufficiente che le importazioni siano aumentate in un determinato momento nel passato e che esse siano rimaste stabili per giustificare l’imposizione di misure di salvaguardia e, dall’altro, che l’analisi delle tendenze nel corso del periodo più recente deve supportare il carattere improvviso e recente dell’aumento delle importazioni, circostanza che non risulta dall’analisi qualitativa dell’evoluzione delle importazioni nella specie.
Pertanto, la Commissione, ritenendo che l’incremento delle importazioni del prodotto in esame verso l’Unione giustificasse l’imposizione di misure di salvaguardia, avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione e avrebbe violato l’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), e l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Inoltre, la ricorrente aggiunge che l’interpretazione proposta dalla Commissione svuota della sua sostanza il requisito secondo il quale l’aumento delle importazioni deve essere recente ed improvviso ed è contraria all’obiettivo delle misure di salvaguardia, come inteso, segnatamente, dalla giurisprudenza dell’OMC.
In secondo luogo, alla luce dell’analisi fondata sulle tre famiglie di prodotti effettuata dalla Commissione nel regolamento impugnato, la ricorrente ritiene che queste tre famiglie abbiano seguito tendenze estremamente diverse nel corso del periodo che va dal 1
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luglio 2017 al 30 giugno 2018, denominato il periodo più recente (in prosieguo: il «PPR»). Pertanto, la ricorrente rileva che, poiché dall’analisi per famiglia di prodotto emergono tendenze divergenti, essa non consente di corroborare l’analisi globale.
Orbene, basandosi sulla giurisprudenza dell’OMC che sottolinea l’importanza delle tendenze intermedie per pervenire alla conclusione che le importazioni sono aumentate ai sensi dell’articolo 2.1 dell’accordo dell’OMC sulle misure di salvaguardia, la ricorrente conclude che, qualora vengano constatate tendenze divergenti tra diverse categorie di prodotti che compongono un prodotto in esame unico, nulla avvalora la conclusione secondo la quale le importazioni del prodotto in esame unico sono aumentate e misure di salvaguardia sono giustificate sotto il profilo giuridico. In tale contesto, alla luce delle peculiarità del caso di specie, essa contesta la pertinenza delle affermazioni della Commissione secondo le quali la giurisprudenza dell’OMC contraddice la sua posizione.
Avuto riguardo alle considerazioni che precedono, la ricorrente ritiene che la Commissione, non traendo le conclusioni pertinenti dalla sua analisi per famiglia di prodotti, abbia commesso un errore manifesto di valutazione, e omettendo di accertare ed esaminare con cura tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti a sua disposizione, essa sia parimenti venuta meno al suo dovere di diligenza.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In un primo momento, occorre esaminare le affermazioni della ricorrente relative agli errori che la Commissione avrebbe commesso nell’effettuare le sue analisi, tra cui figura, in primis, la mancanza di corroborazione tra l’analisi globale e l’analisi fondata sulle tre famiglie di prodotti.
Da un lato, avuto riguardo ai considerando 32 e 33 del regolamento impugnato, dall’analisi globale risulta che le importazioni sono aumentate del 71% in termini assoluti e le quote di mercato sono passate dal 12,7% al 18,8% in termini relativi. L’aumento più significativo si è verificato nel periodo 2013-2016. Successivamente le importazioni hanno continuato ad aumentare a un ritmo più lento prima di riprendere a salire nel PPR.
Dall’altro, avuto riguardo ai considerando 34 e 35 del regolamento impugnato, dall’analisi per famiglia di prodotti emerge che le tre famiglie di prodotti (prodotti piatti, prodotti lunghi e tubi) hanno registrato aumenti in termini assoluti rispettivamente del 64%, del 97% e del 60% durante il periodo dal 2013 al PPR. Nel medesimo periodo anche le importazioni sono aumentate in termini relativi con quote di mercato in crescita rispettivamente dal 14,2% al 20,9%, dall’8,6% al 14,0% e dal 20,4% al 25,7%.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si può concludere, anzitutto, che i due metodi di analisi pervengono a risultati simili; quindi, che la Commissione ha effettivamente proceduto ad un’analisi sia dei dati di inizio e fine periodo sia delle tendenze intermedie e, infine, che l’evoluzione delle importazioni durante il PPR è stata effettivamente presa in considerazione.
In tale contesto, occorre rilevare che la linea argomentativa della ricorrente su basa su un’analisi parziale dei dati la quale mette in evidenza periodi eccessivamente ristretti sotto il profilo temporale per essere significativi. A titolo di esempio, essa fa valere che le importazioni di prodotti piatti sono diminuite tra il 2017 e il PPR. Tuttavia, se effettivamente il volume è passato da 20299000 tonnellate a 20202000 tonnellate (ossia una diminuzione di 97000 tonnellate), la quota di mercato è rimasta cionondimeno costante (20,9%) e, soprattutto, il volume si è mantenuto ad un livello estremamente elevato rispetto al periodo 2013-2015 (+1811000 tonnellate rispetto al 2015).
In un secondo momento, occorre esaminare le affermazioni della ricorrente relative al mancato soddisfacimento dei criteri che l’incremento delle importazioni deve soddisfare per giustificare l’attuazione di misure di salvaguardia.
A tal riguardo, come ricordato dalla ricorrente, l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia utilizza l’espressione «quantitativi talmente accresciuti» e l’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), dello stesso regolamento ha ad oggetto un aumento «in misura considerevole». Nella sua relazione del 14 dicembre 1999, presentata nella controversia «Argentina – Misure di salvaguardia per le importazioni di calzature [Argentine – Calzature (CE)]», l’organo di appello dell’OMC ha sottolineato che era necessario che «l’incremento delle importazioni fosse stato sufficientemente recente, sufficientemente improvviso, sufficientemente netto e sufficientemente rilevante, sia per quantità che per qualità, da causare o minacciare di causare un “danno grave”». Ai considerando 39 e 47 del regolamento impugnato, la Commissione, fondandosi segnatamente su tale giurisprudenza, ha confermato che l’incremento delle importazioni in questione soddisfaceva tali condizioni.
Orbene, è sufficiente sottolineare che da quanto suesposto risulta che la Commissione dispone di un certo margine di manovra per quanto riguarda la valutazione del carattere recente dell’incremento delle importazioni, nella misura in cui essa non è tenuta ad una tempistica precisa per quanto attiene all’individuazione dell’aumento delle importazioni in questione, e che dal suo esame dell’incremento di siffatte importazioni sotto il profilo sia quantitativo sia qualitativo è emerso il suo carattere netto, improvviso e sufficientemente recente da causare o minacciare di causare un grave pregiudizio.
Nella specie, alla luce delle evoluzioni delle importazioni in questione (v. punti 127 e 141 supra), la Commissione era legittimata a concludere che l’incremento in questione soddisfaceva i criteri richiesti.
Inoltre, l’interpretazione del criterio «recente» suggerita dalla ricorrente porterebbe a rendere inefficaci le misure di vigilanza che integrano il sistema predisposto per l’elaborazione di misure di salvaguardia conformi all’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Alla luce delle considerazioni che precedono, il quarto motivo deve essere respinto in quanto infondato.
In conformità ai punti 126 e 131 supra, deve parimenti essere respinto in toto in quanto infondato il terzo motivo, dal momento che la linea argomentativa della ricorrente relativa all’incremento delle importazioni, invocata nell’ambito del suo terzo motivo, ma elaborata nell’ambito del suo quarto motivo, è stata respinta.
Sul quinto motivo, relativo ad un errore manifesto di valutazione, alla violazione del principio di buona amministrazione, ad un inadempimento del dovere di diligenza nonché alla violazione dell’articolo 5, paragrafo 2, dell’articolo 9, paragrafo 2, e dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con il suo quinto motivo, suddiviso in quattro parti, la ricorrente sostiene che il regolamento impugnato non dimostra l’esistenza di una minaccia di grave pregiudizio (prima parte); che detta minaccia è, erroneamente, fondata esclusivamente su una diversione degli scambi (seconda parte); che la Commissione non si è fondata, in ogni caso, sui fatti per constatare detta minaccia (terza parte) e che la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione gli indicatori di pregiudizio comunicati dalla European Steel Association (Associazione europea dell’acciaio, Eurofer) per valutare detta minaccia (quarta parte).
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Sulla prima parte del quinto motivo, relativa al fatto che la Commissione, ritenendo che la situazione dell’industria dell’Unione potesse rivelare una minaccia di grave pregiudizio, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 9, paragrafo 2, e l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con la sua prima parte, la ricorrente fa valere, in sostanza, che la Commissione non avrebbe dovuto constatare una minaccia di grave pregiudizio sulla base dei dati e delle informazioni a sua disposizione.
A sostegno della sua contestazione, in primo luogo, la ricorrente rileva che, sugli undici indicatori di pregiudizio esaminati dalla Commissione, solo tre mostrano una tendenza leggermente negativa (quote di mercato, scorte e occupazione), il che non è il segno di un’industria in una situazione «fragile» o «vulnerabile», come intesa dalla giurisprudenza dell’OMC, ma è piuttosto indice di un’industria solida e potente, come si evince segnatamente dall’esame dell’indicatore chiave della redditività.
La Commissione contesta siffatto argomento.
In via preliminare, occorre rilevare che, nel controricorso, la Commissione ha contestato la ricevibilità della prima parte del quinto motivo, adducendo che la linea argomentativa elaborata dalla ricorrente non soddisfaceva le condizioni fissate all’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura. Tuttavia, nella controreplica, la Commissione è sembrata ritornare sulla sua valutazione, ritenendo che le spiegazioni fornite dalla ricorrente nella replica consentissero di comprendere meglio l’argomentazione sulla quale si basava la prima parte del quinto motivo. Interpellata in udienza sul mantenimento delle sue obiezioni relative alla ricevibilità di tale argomentazione, la Commissione ha dichiarato di rimettersi al prudente apprezzamento del Tribunale, come riportato nel verbale di udienza.
Orbene, dagli scambi tra le parti, sia nella fase scritta sia nella fase orale del procedimento, emerge che l’argomentazione della ricorrente relativa alla prima parte del quinto motivo è stata illustrata in maniera sufficientemente chiara e precisa per consentire alla Commissione di rispondervi e al Tribunale di esercitare il suo controllo. Pertanto, occorre respingere le obiezioni della Commissione concernenti la ricevibilità della prima parte del quinto motivo e di esaminarne la fondatezza.
A tal riguardo, occorre relativizzare la rilevanza delle valutazioni della ricorrente, a causa del loro carattere frammentario e isolato. Infatti, essa rileva, da un lato, che il consumo e le vendite interne erano aumentate e, dall’altro, che la produzione era parimenti aumentata mentre la capacità produttiva e l’utilizzo degli impianti erano rimasti stabili. Tuttavia, tali constatazioni devono essere prese in considerazione alla luce del fatto che dall’analisi effettuata dalla Commissione ai considerando da 63 a 89 del regolamento impugnato emerge che, anzitutto, pur se la produzione era aumentata, detto aumento era inferiore al consumo interno; quindi, che i prezzi di vendita dell’Unione erano diminuiti durante tutto il corso del periodo considerato, ad eccezione di una ripresa proprio alla fine di tale periodo, e, infine, che i profitti erano rimasti inferiori ai profitti target per tutta la durata del periodo considerato (ed erano potuti aumentare soltanto nel 2017 a causa di una diminuzione dei costi di produzione e dell’efficacia delle misure di difesa commerciale adottate dall’Unione). A tali osservazioni occorre aggiungere il fatto che la quota di mercato era diminuita.
Se è vero che la ricorrente insiste sulla crescita continua della redditività e il miglioramento del flusso di cassa, occorre rilevare, tuttavia, che, al considerando 97 del regolamento impugnato, la Commissione ha specificamente sottolineato che, «nonostante il fatto che nel 2017 i livelli di redditività siano significativamente migliorati rispetto agli anni precedenti (periodo nel quale l’industria dell’Unione era in perdita o in pareggio), tale situazione potrebbe rapidamente essere invertita qualora le importazioni continuassero ad aumentare (o a impennarsi, tra l’altro, come conseguenza delle misure statunitensi di cui alla Sezione 232)».
In tal senso, da siffatta valutazione risulta che i livelli di redditività conseguiti non potevano essere considerati isolatamente, in quanto, benché essi fossero migliorati rispetto all’anno precedente, il rischio accertato di diversione degli scambi era un elemento fondamentale che inciderebbe negativamente sulla situazione economica dell’industria dell’Unione qualora non venissero adottate misure. In tale contesto, doveva essere preso in considerazione il fatto che la diversione imminente degli scambi avrebbe inciso negativamente, in assenza di misure, sulla situazione economica dell’industria dell’Unione, cosicché la ripresa avrebbe potuto invertirsi rapidamente.
Alla luce di quanto suesposto, non si può concludere per l’esistenza di un errore manifesto di valutazione della Commissione concernente la determinazione della situazione in cui l’industria dell’Unione si trovava.
In secondo luogo, la ricorrente ritiene che l’evoluzione del pregiudizio dell’industria dell’Unione tra il 2013 e il primo semestre del 2018 non consenta di concludere per l’esistenza di una «minaccia di grave pregiudizio», segnatamente ai sensi della giurisprudenza dell’OMC. Inoltre, essa aggiunge che i dati più recenti del fascicolo indicano che le importazioni supplementari non hanno avuto l’effetto affermato dalla Commissione.
La Commissione contesta tali argomenti.
A tal riguardo, è sufficiente ricordare che, atteso che è stato concluso, ai punti da 158 a 161 supra, che l’analisi della ricorrente doveva essere respinta a favore di quella proposta dalla Commissione, gli argomenti della ricorrente addotti in merito al modo in cui tenere conto degli elementi lungimiranti sono, attualmente, irrilevanti.
Alla luce delle considerazioni che precedono, non può essere ravvisato alcun errore manifesto di valutazione della Commissione nella conclusione che la situazione dell’industria dell’Unione poteva rivelare una minaccia di grave pregiudizio.
Di conseguenza, la prima parte del quinto motivo deve essere respinta in quanto infondata.
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Sulla seconda parte del quinto motivo, relativa al fatto che la Commissione, fondando la sua constatazione di una minaccia di grave pregiudizio soltanto su un’eventuale distorsione degli scambi, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 9, paragrafo 2, e l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con la seconda parte del quinto motivo, la ricorrente afferma che, poiché la Commissione si è limitata a fondare le sue conclusioni su una diversione degli scambi, essa non avrebbe dovuto accertare l’esistenza di una minaccia di grave pregiudizio ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Secondo la ricorrente, la Commissione non fonda la minaccia di grave pregiudizio sul livello delle importazioni al momento dell’adozione del regolamento impugnato o del proseguimento delle importazioni a tale livello, ma piuttosto su un incremento ingiustificato e teorico delle importazioni in futuro, proveniente da una diversione degli scambi sotto l’effetto delle misure americane adottate ai sensi della sezione 232. Procedendo in tal modo, la Commissione avrebbe assimilato una minaccia ipotetica di incremento delle importazioni ad una minaccia di grave pregiudizio. Così facendo, essa avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione e avrebbe violato l’articolo 9, paragrafo 2, e l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia. Al riguardo, la ricorrente rileva che tale valutazione è confermata dalla giurisprudenza dell’OMC.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che, al considerando 90 del regolamento impugnato, la Commissione ha concluso che l’industria dell’Unione era «soggetta a minaccia di grave pregiudizio nel caso in cui l’aumento delle importazioni si fosse protratto determinando una conseguente depressione dei prezzi e un calo della redditività al di sotto di livelli sostenibili». Orbene, la ricorrente afferma che tale dichiarazione è priva di fondamento e che è contraddetta dagli elementi del fascicolo, nella misura in cui essa ha dimostrato, nell’ambito della prima parte del suo quinto motivo, che dalla situazione dell’industria dell’Unione nel 2017 e nel corso dei primi due trimestri del 2018 non emergeva che, a livello delle importazioni nel corso di tale periodo, l’industria dell’Unione fosse sul punto di crollare e che un grave pregiudizio era pertanto chiaramente prevedibile o imminente.
Nella misura in cui è stato concluso per il rigetto della prima parte del quinto motivo, la premessa della linea argomentativa della ricorrente elaborata nell’ambito della seconda parte di tale motivo è erronea. Pertanto, la seconda parte del quinto motivo deve essere esaminata soltanto alla luce delle affermazioni secondo le quali gli elementi apportati dalla Commissione a sostegno della dimostrazione di un possibile incremento delle importazioni costituirebbero un errore manifesto di valutazione.
Orbene, dal fascicolo emerge che, per dimostrare l’esistenza della minaccia di grave pregiudizio, la Commissione non si è fondata unicamente sull’accertamento di un’eventuale diversione degli scambi, ma che essa ha tenuto conto di altri fattori. Infatti, ai considerando 99 e 100 del regolamento impugnato, viene effettuata un’analisi del ritmo di aumento delle esportazioni, nonché della probabilità di un nuovo incremento delle esportazioni sulla base di un’analisi dei dati disponibili più recenti. Inoltre, le statistiche presentate e analizzate ai punti 5.6.1 e 5.6.2 del regolamento impugnato mostrano la tendenza al rialzo continuo delle importazioni e il fatto che i primi segnali di diversione degli scambi potevano essere osservati già nel corso dei mesi successivi all’entrata in vigore delle misure statunitensi di cui alla sezione 232.
Di conseguenza, la Commissione si è fondata, effettivamente, su elementi che consentono di constatare non solo una diversione degli scambi, ma anche una probabilità di aumento delle importazioni normalmente destinate al mercato americano che potevano essere dunque dirottate verso l’Unione.
Dal dettagliato complesso di indizi sul quale si basa l’analisi della Commissione non può pertanto essere desunto alcun errore manifesto di valutazione.
Inoltre, anche ammesso che occorra tenere conto dell’accordo dell’OMC sulle misure di salvaguardia, può essere rilevato che l’approccio della Commissione è coerente con le disposizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), di detto accordo, poiché la dimostrazione dell’esistenza di un possibile incremento delle importazioni non è basato, nella specie, su mere allegazioni, congetture o remote possibilità.
Di conseguenza, la seconda parte del quinto motivo deve essere respinta in quanto infondata.
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Sulla terza parte del quinto motivo, relativa al fatto che la Commissione, non procedendo ad una valutazione fattuale approfondita del suo accertamento di una minaccia di grave pregiudizio, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 9, paragrafo 2, e l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Nell’ambito della terza parte del quinto motivo, la ricorrente deduce tre argomenti al fine di dimostrare che, anche nell’ipotesi in cui la minaccia di un incremento delle importazioni potesse costituire una minaccia di grave pregiudizio, la Commissione non dimostra, in maniera soddisfacente, alla luce segnatamente della giurisprudenza dell’OMC, l’esistenza di un rischio reale di diversione rilevante degli scambi idoneo a causare un grave pregiudizio.
In primo luogo, la Commissione non avrebbe preso in considerazione l’esistenza di altri mercati di esportazione in grado di ovviare ad un’eventuale diversione degli scambi provenienti dagli Stati Uniti. Contrariamente alle sue affermazioni, le considerazioni sulle quali la Commissione si fonda per dimostrare il contrario costituirebbero unicamente affermazioni prive di valore probatorio.
In secondo luogo, dall’analisi dei dati numerici del fascicolo non risulterebbe che la diversione degli scambi accertata avrebbe potuto minacciare di causare un grave pregiudizio, poiché tali movimenti sono limitati. A tal riguardo, la ricorrente ritiene che le affermazioni della Commissione per dimostrare il contrario non siano suffragate dai fatti.
In terzo luogo, l’analisi, da parte della Commissione, dell’evoluzione delle importazioni verso l’Unione e verso gli Stati Uniti nel corso dei primi mesi del 2018 sarebbe stata fatta in termini assoluti e tali importazioni non sarebbero state necessariamente realizzate a condizioni o secondo modalità in grado di costituire una minaccia di grave pregiudizio. Pertanto, la Commissione non avrebbe presentato i fatti che le hanno consentito di concludere che importazioni supplementari comporterebbero una depressione dei prezzi e un calo della redditività. A tal riguardo, la ricorrente aggiunge che la Commissione non ha fornito spiegazioni in ordine alle ragioni che giustificavano la sua conclusione secondo la quale le importazioni in quantità asseritamente maggiori hanno minacciato di causare un grave pregiudizio.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, per quanto riguarda il fatto che la Commissione non avrebbe esaminato la circostanza che, indipendentemente da un’eventuale chiusura del mercato americano, una diversione degli scambi sarebbe limitata e poco idonea a causare una minaccia di grave pregiudizio, occorre rilevare, da un lato, che tanto dai considerando 35 e 67 del regolamento provvisorio quanto dai considerando 107 e 173 del regolamento impugnato risulta che tale addebito non è fondato, dato che il ragionamento seguito dalla Commissione prende necessariamente in considerazione altri mercati. Dall’altro, alla luce di quanto indicato ai punti da 172 a 174 supra, deve essere respinta la critica, mossa alla Commissione, secondo la quale detti considerando costituiscono unicamente mere affermazioni non suffragate da alcun elemento di prova e, più precisamente, secondo la quale non sussisterebbe alcuna prova del fatto che gli scambi verso gli Stati Uniti corrispondono – in termini di gamma di prodotti e di paesi esportatori – agli scambi verso l’Unione.
In secondo luogo, per quanto riguarda il fatto che l’eventuale diversione degli scambi provenienti dagli Stati Uniti sarebbe eccessivamente limitata per costituire una minaccia di causare un grave pregiudizio, la ricorrente contesta i calcoli operati dalla Commissione. Tuttavia, in applicazione dei principi richiamati ai punti 74 e 75 supra, poco rileva che possa essere effettuata un’altra analisi, come quella proposta dalla ricorrente, atteso che il controllo del giudice dell’Unione, nella specie, è limitato all’individuazione di un errore manifesto di valutazione inficiante l’analisi sulla quale è fondato il regolamento impugnato. Orbene, un siffatto errore non emerge dal fascicolo. Infatti, i considerando 107 e 179 del regolamento impugnato indicano che la Commissione ha svolto simulazioni tenendo conto di diversi criteri e ha corroborato il suo modello economico con l’ausilio dei dati disponibili più recenti. L’approccio seguito dalla Commissione le ha inoltre consentito di concludere per l’esistenza di una diversione degli scambi in termini di volumi nel primo semestre del 2018, sufficiente a giustificare le sue conclusioni relative alla minaccia di grave pregiudizio.
In terzo luogo, per quanto riguarda il fatto che la conclusione secondo la quale l’incremento delle importazioni darebbe luogo ad una depressione dei prezzi e ad un calo della redditività tali da minacciare di causare un grave pregiudizio non è suffragata da nessun elemento di prova, occorre ricordare che è stato riconosciuto che la Commissione aveva sufficientemente dimostrato che l’industria dell’Unione si trovava in una situazione fragile (v. punti da 158 a 161 supra) e che occorre dunque valutare, alla luce di tale situazione, la fondatezza della dimostrazione, da parte della Commissione, dell’esistenza di una minaccia di causare un grave pregiudizio a causa dell’incremento delle importazioni. In tale contesto, la Commissione non può vedersi addebitare alcun errore manifesto di valutazione per avere ritenuto che, alla luce dei profitti estremamente bassi realizzati nel corso del periodo considerato, la pressione supplementare rappresentata dall’accelerazione dell’aumento accertato delle importazioni a seguito dell’adozione da parte degli Stati Uniti d’America delle misure prese ai sensi della sezione 232 avrebbe dato luogo ad una depressione dei prezzi e ad un calo della redditività, con il risultato di minacciare di causare un grave pregiudizio. A tal riguardo, le considerazioni della ricorrente relative al miglioramento della redditività devono essere respinte per le stesse ragioni illustrate ai punti da 158 a 161 supra, in combinato disposto con il punto 165 supra.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la terza parte del quinto motivo deve essere respinta in quanto infondata.
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Sulla quarta parte del quinto motivo, relativa al fatto che la Commissione, non tenendo conto dell’evoluzione positiva degli indicatori di pregiudizio per il primo semestre del 2018, ha commesso un errore manifesto di valutazione, ha violato il principio di buona amministrazione, è venuta meno al suo dovere di diligenza e ha agito in violazione dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con la quarta parte del quinto motivo, la ricorrente afferma che la Commissione, allorché ha deciso di non prendere in considerazione gli indicatori di pregiudizio comunicati da Eurofer per il primo semestre del 2018, ha violato il principio di buona amministrazione, è venuta meno al suo dovere di diligenza e ha violato l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Secondo la ricorrente, nessuna delle ragioni addotte dalla Commissione può giustificare tale mancata considerazione, nella misura in cui essa poteva legittimamente prendere in considerazione tali informazioni aggiornate, con o senza verifica, chiedere informazioni supplementari, se del caso, e fondarsi sui dati disponibili, se necessario.
Orbene, la ricorrente ritiene, anzitutto, che tali indicatori dimostrino che l’industria dell’Unione ha migliorato la sua posizione concorrenziale e che, di conseguenza, essi costituiscano elementi di prova positivi dell’assenza di minaccia di grave pregiudizio.
La ricorrente contesta poi l’affermazione della Commissione secondo la quale, anche se essa avesse tenuto conto degli indicatori di pregiudizio per il primo semestre del 2018, la constatazione finale sarebbe stata identica. A tal riguardo, la ricorrente sottolinea che la tendenza al rialzo della redditività sul periodo che va dal gennaio del 2018 al giugno del 2018 non poteva confermare la constatazione finale della Commissione basata sull’ipotesi che un aumento dei volumi delle importazioni comporterebbe una depressione dei prezzi e un calo di redditività.
Infine, la ricorrente ritiene che, contrariamente alle affermazioni della Commissione, dalla giurisprudenza emerga che il Tribunale è competente, nella specie, a controllare se quest’ultima abbia agito in conformità al principio di buona amministrazione.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che, a più riprese nelle sue memorie, la ricorrente fonda la sua analisi su indicatori di pregiudizio aggiornati forniti da Eurofer, la cui rilevanza costituisce l’oggetto della quarta parte del quinto motivo.
Tuttavia, l’analisi della ricorrente si basa sul fattore relativo alla redditività. Orbene, come è indicato ai punti da 158 a 161 supra, in combinato disposto con il punto 165 supra, l’importanza di tale fattore deve essere relativizzata ed esso non può, da solo, condurre all’individuazione di un errore manifesto di valutazione. Di conseguenza, la quarta parte del quinto motivo è inoperante.
In ogni caso, le numerose ragioni addotte dalla Commissione per giustificare il fatto di non prendere in considerazione gli indicatori di pregiudizio comunicati da Eurofer per i primi due trimestri del 2018 non rivelano alcun errore manifesto di valutazione malgrado le contestazioni della ricorrente. A tal riguardo, l’incompletezza di detti dati è caratteristica. Infatti, gli indicatori di Eurofer non coprivano il prodotto in esame nel suo complesso. Pertanto, anche se la ricorrente ritiene che le categorie di prodotti coperti rappresentassero la stragrande maggioranza dei volumi del prodotto in esame e che, poiché l’assenza di informazioni sulle altre categorie di prodotti era probabilmente dovuta alla mancata comunicazione di tali dati da parte dell’European Steel Tube Association (associazione europea dei tubi d’acciaio; ESTA), la Commissione fosse autorizzata ad avvalersi dei dati disponibili, in conformità all’articolo 5, paragrafo 6, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, non può desumersene un obbligo per la Commissione di farlo. Quest’ultima è legittimata, effettivamente, a ritenere che, alla luce di tale incompletezza, i dati non siano rilevanti, senza che ciò integri un errore manifesto di valutazione o una qualsivoglia violazione del dovere di diligenza o del principio di buona amministrazione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la quarta parte del quinto motivo deve essere respinta e, pertanto, il quinto motivo deve essere respinto in toto.
Sul sesto motivo, relativo ad un errore manifesto di valutazione e alla violazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con il suo sesto motivo, suddiviso in tre parti, la ricorrente mira a dimostrare che la Commissione, non fornendo la prova dell’esistenza di un nesso di causalità tra l’incremento delle importazioni accertato e il rischio individuato di grave pregiudizio che minaccia l’industria dell’Unione, ha violato l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
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Sulla prima parte del sesto motivo, relativa al fatto che, poiché la minaccia di grave pregiudizio è connessa alle importazioni future, la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione nello stabilire un nesso di causalità tra detta minaccia e l’incremento delle importazioni, in violazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Nell’ambito della prima parte del sesto motivo, la ricorrente afferma che dal regolamento impugnato emerge che la Commissione non ha constatato che le importazioni esistenti alla data del regolamento impugnato causassero o minacciassero di causare un grave pregiudizio, ma che tale minaccia si basava su importazioni che non erano ancora state realizzate, il che è, segnatamente, contrario alla giurisprudenza dell’OMC.
Secondo la ricorrente, la Commissione, fondandosi su un «incremento futuro e teorico delle importazioni», ha dunque violato l’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che la Commissione ha fondato la sua constatazione su una valutazione delle importazioni esistenti e future. Infatti, dalla sua analisi si evince che, se la minaccia di grave pregiudizio è, nella specie, rappresentata dalle importazioni future, la cui potenzialità emerge dall’insieme di indizi menzionato ai punti da 172 a 174 supra, essa esiste in ragione della situazione peculiare in cui si trova l’industria dell’Unione a causa delle importazioni accertate al momento dell’adozione del regolamento impugnato.
L’approccio seguito dalla Commissione per quanto riguarda l’applicazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia è, in tal senso, conforme all’articolo 9, paragrafo 2, dello stesso regolamento, il quale prevede appunto che, nel caso di una minaccia di grave pregiudizio, la Commissione debba esaminare il tasso di incremento delle esportazioni verso l’Unione per determinare se sia chiaramente prevedibile che una situazione particolare possa trasformarsi in un pregiudizio reale.
In altri termini, senza gli effetti causati dalle importazioni esistenti, importazioni future potrebbero non essere problematiche. Pertanto, a causa delle importazioni esistenti, dalle proiezioni previste concernenti il tasso di incremento delle esportazioni verso l’Unione emerge una minaccia di grave pregiudizio.
Orbene, la ricorrente ritiene che dall’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia risulti che solo le importazioni esistenti debbano causare o minacciare di causare un grave pregiudizio.
La premessa della linea argomentativa elaborata dalla ricorrente nell’ambito della presente parte si basa, pertanto, su un’interpretazione erronea della natura del nesso di causalità esistente tra l’incremento delle importazioni accertato e il rischio individuato di grave pregiudizio che minaccia l’industria dell’Unione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la prima parte del sesto motivo deve essere respinta in quanto infondata.
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Sulla seconda parte del sesto motivo, relativa all’assenza di un nesso di causalità, cosicché la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione in violazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con la seconda parte del sesto motivo, la ricorrente afferma che la Commissione non ha dimostrato l’esistenza di un nesso di causalità e che essa non ha dunque rispettato i requisiti di cui all’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Più precisamente, la ricorrente sostiene che dagli elementi del fascicolo emerge che, lungi dal minacciare di causare un grave pregiudizio, il livello esistente delle importazioni, anche durante il PPR, non impediva all’industria dell’Unione di sostenere la concorrenza e di realizzare agevoli profitti. Orbene, in conformità alla giurisprudenza dell’OMC, la Commissione avrebbe dovuto fornire, in una situazione del genere, spiegazioni soddisfacenti, motivate o ragionevoli, quanto al fatto che i dati indicavano malgrado tutto l’esistenza di un nesso di causalità, cosa che essa non avrebbe fatto.
Inoltre, la ricorrente contesta l’irrilevanza, addotta dalla Commissione, delle cifre fornite da Eurofer in relazione al criterio relativo alla redditività e sottolinea che, anche fondandosi sulle cifre menzionate nel regolamento impugnato, emerge un’assenza di correlazione tra l’incremento delle importazioni e un deterioramento della situazione dell’industria dell’Unione tra il 2013 e il 2017.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che gli argomenti della ricorrente concernenti l’assenza di un nesso di causalità e alla base della seconda parte del suo sesto motivo si fondano essenzialmente sulle sue interpretazioni relative all’aumento della redditività, suffragate dalle cifre fornite da Eurofer.
A tal riguardo, occorre ricordare che, anzitutto, il criterio della redditività non risulta determinante (v. punti da 158 a 161 supra, in combinato disposto con il punto 165 supra); le cifre fornite da Eurofer, poi, non possono essere prese in considerazione (v. punto 194 supra) e, infine, il nesso di causalità tra il livello esistente delle importazioni, al momento dell’adozione del regolamento impugnato, e la minaccia di grave pregiudizio è stato sufficientemente dimostrato dalla Commissione (v. punti da 200 a 205 supra).
Alla luce di quanto suesposto, la seconda parte del sesto motivo deve essere respinta in quanto infondata.
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Sulla terza parte del sesto motivo, relativa al fatto che la Commissione non ha valutato correttamente l’incidenza delle pratiche anteriori di dumping o di sovvenzioni sul pregiudizio subito dall’industria dell’Unione, inficiando pertanto il suo apprezzamento della causalità di un errore manifesto di valutazione, in violazione dell’articolo 16 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con la terza parte del sesto motivo, la ricorrente afferma che la Commissione non ha preso in considerazione la possibile incidenza delle pratiche anteriori di dumping e di sovvenzioni, il che ha inficiato la sua constatazione relativa alla valutazione del pregiudizio, cosicché l’analisi del nesso di causalità è stata viziata da un errore manifesto di valutazione.
Più precisamente, la ricorrente rileva che il fatto che la Commissione abbia concluso, nel regolamento impugnato, che l’industria dell’Unione si trovava in una situazione economica difficile fino al 2016 si spiega, quantomeno in parte, con un pregiudizio anteriore importante la cui causa erano pratiche anteriori di dumping e di sovvenzioni contro le quali erano state adottate misure di difesa commerciale. A tal riguardo, essa sottolinea che il fatto che le misure antidumping e antisovvenzioni abbiano o meno obiettivi diversi oppure prendano di mira prodotti specifici rispetto alle misure di salvaguardia è irrilevante.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, occorre rilevare che dal considerando 95 del regolamento impugnato risulta che, nel valutare la situazione in cui si trovava l’industria dell’Unione, la Commissione non ha ignorato né l’esistenza delle pratiche anteriori di dumping e di sovvenzioni in questione, né gli effetti delle misure prese nei loro confronti. Tale considerazione ha, peraltro, giustificato il fatto che essa non ha potuto dimostrare l’esistenza di un grave pregiudizio.
Pertanto, il ragionamento della Commissione non è inficiato da alcun errore manifesto di valutazione per quanto riguarda l’impatto delle pratiche anteriori di dumping e di sovvenzioni sulla sua analisi del nesso di causalità tra l’incremento delle importazioni e la minaccia di grave pregiudizio.
In secondo luogo, alla Commissione non può essere contestato di non avere preso in considerazione in maniera più dettagliata tali pratiche, dal momento che, anche se esse riguardavano asseritamente una parte significativa del prodotto in esame, come fatto valere dalla ricorrente, ciò non toglie che esse concernevano unicamente determinate categorie di prodotti originari di determinati paesi.
Di conseguenza, averle prese in considerazione nel modo descritto al punto 216 supra è sufficiente ad escludere qualsivoglia individuazione di un errore manifesto di valutazione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere la terza parte del sesto motivo in quanto infondata e, pertanto, il sesto motivo in toto.
Sul settimo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 16 e dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia
Con il suo settimo motivo, la ricorrente afferma che non esiste alcuna base giuridica nel regolamento di base sulle misure di salvaguardia affinché la Commissione avvii di propria iniziativa un’inchiesta di salvaguardia. Tale avvio sarebbe giustificato solo se le informazioni (e, in fin dei conti, una domanda) fossero state ricevute da parte di uno Stato membro.
Più precisamente, la ricorrente si fonda sull’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, incluso nel capo III al quale rimanda l’articolo 16 di detto regolamento, letto alla luce dei considerando 7 e 8 dello stesso regolamento, per affermare che solo gli Stati membri possono avviare un’inchiesta di salvaguardia. Orbene, da un lato, essa sottolinea che l’avviso di apertura dell’inchiesta indica esplicitamente che quest’ultima è stata avviata di propria iniziativa dalla Commissione e, dall’altro, essa rileva, alla luce di diversi elementi del fascicolo, che essa lo è stata sulla base di informazioni la cui provenienza da uno Stato membro non è mai stata dimostrata.
Infine, da un lato, la ricorrente aggiunge che la Commissione non poteva avviare l’inchiesta sulla sola base delle informazioni ricevute nell’ambito delle misure di vigilanza, dal momento che tali misure coprivano unicamente le importazioni per il periodo che va dal 2015 al 2017, ad esclusione del periodo che va dal 2013 al 2014 e in assenza di qualsivoglia informazione sulla situazione del pregiudizio dell’industria dell’Unione. Dall’altro, essa sottolinea che, indipendentemente dalle competenze effettivamente attribuite alla Commissione in forza del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, nessuna disposizione le consente di avviare inchieste ex officio.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, occorre rilevare che, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, l’esistenza di una competenza esclusiva degli Stati membri quanto all’iniziativa dell’avvio di un’inchiesta di salvaguardia non risulta dall’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, letto alla luce dei considerando 7 e 8 dello stesso regolamento.
Anzitutto, il considerando 7 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia dispone che «[l]a Commissione dovrebbe essere informata dagli Stati membri di qualunque pericolo conseguente all’andamento delle importazioni che possa rendere necessario istituire una vigilanza unionale o applicare misure di salvaguardia».
Tale considerando non riguarda la competenza della Commissione ad avviare un’inchiesta, bensì l’obbligo di informazione gravante sugli Stati membri per consentire alla stessa di adempiere agli obblighi che il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea le hanno conferito, al fine di proteggere gli interessi dell’Unione nell’ambito della politica commerciale comune, in materia sia di avvio di una sorveglianza dell’importazione di un prodotto originario di un paese terzo, in conformità al capo IV del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, sia di imposizione di misure di salvaguardia nei confronti di un prodotto importato nell’Unione, in conformità al capo V dello stesso regolamento.
Cionondimeno, dal testo di detto considerando non emerge una qualsivoglia esclusività quanto alla fonte dell’informazione che consente alla Commissione di assolvere ai suoi obblighi.
Il considerando 8 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia enuncia poi che, «[i]n tal caso, la Commissione dovrebbe esaminare le condizioni, le modalità e l’andamento delle importazioni, nonché i diversi aspetti della situazione economica e commerciale e, se del caso, le misure da applicare».
Tale considerando non riguarda la competenza della Commissione ad avviare un’inchiesta, bensì mira ad imporre un obbligo di esame gravante sulla medesima in una situazione precisa, ossia allorché essa riceve il tipo di informazioni menzionato al considerando 7 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Pur se l’esistenza di un obbligo circoscritto ad un’ipotesi particolare emerge dal testo del considerando 8 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, esso non limita né esclude la possibilità per la Commissione di procedere ad un siffatto esame in altre ipotesi.
Infine, l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia indica, segnatamente, che, «[q]ualora la Commissione ritenga che esistano elementi di prova sufficienti per giustificare l’apertura di un’inchiesta, essa avvia un’inchiesta entro un mese dalla data alla quale ha ricevuto le informazioni dallo Stato membro e ne pubblica l’avviso nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
».
Tale disposizione garantisce ad uno Stato membro che ha fatto pervenire un’informazione alla Commissione che quest’ultima si pronuncerà sulle conseguenze da trarne quanto all’avvio di un’eventuale inchiesta. In tal senso, il termine prescritto concerne, per definizione, la situazione in cui la Commissione si trova allorché si vede imporre l’obbligo di esame di cui al considerando 8 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Tuttavia, come è precisato ai punti 228 e 231 supra, tale situazione non esclude altre ipotesi, salvo impedire alla Commissione di adempiere agli obblighi che le sono stati affidati.
Ciò avviene, quantomeno, quando, come nella specie, sono state adottate misure di vigilanza.
L’applicazione di simili misure può essere decisa dalla Commissione, in conformità all’articolo 10 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, senza una previa inchiesta, poiché il requisito sancito all’articolo 4, paragrafo 1, dello stesso regolamento non si applica a tale situazione.
In tal senso, il regolamento di esecuzione 2016/670 è stato adottato, segnatamente, sulla base dell’articolo 10 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
Orbene, in conformità al considerando 12 del regolamento di esecuzione 2016/670, l’obiettivo perseguito dall’instaurazione di una vigilanza preventiva consisteva nella raccolta di informazioni statistiche dettagliate che consentissero di analizzare rapidamente l’andamento delle importazioni da tutti i paesi non membri dell’UE.
Come emerge dall’avviso di apertura dell’inchiesta di salvaguardia, alla luce, segnatamente, delle informazioni ottenute in forza del sistema di vigilanza, la Commissione ha ritenuto che esistessero elementi di prova sufficienti che indicavano che l’andamento delle importazioni avrebbe potuto rendere necessario il ricorso a misure di salvaguardia.
A tal riguardo, in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, la Commissione, per la salvaguardia degli interessi dell’Unione, può, segnatamente di propria iniziativa, imporre siffatte misure qualora siano soddisfatte determinate condizioni sostanziali.
Tuttavia, in conformità all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, ad eccezione delle situazioni di urgenza di cui all’articolo 7 dello stesso regolamento, nessuna misura di salvaguardia può essere imposta senza avvio di una previa inchiesta.
Di conseguenza, la Commissione ha deciso di avviare, di propria iniziativa, una siffatta inchiesta concernente le importazioni di prodotti siderurgici.
Da quanto suesposto risulta che se, come asserito dalla ricorrente, l’iniziativa dell’avvio di un’inchiesta di salvaguardia spettasse esclusivamente agli Stati membri, non solo il potere di iniziativa conferito alla Commissione ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia si troverebbe limitato nei suoi effetti ma, soprattutto, l’oggetto stesso del meccanismo di vigilanza verrebbe pregiudicato.
Infatti, l’interpretazione raccomandata dalla ricorrente, equivalente a far dipendere l’avvio di un’inchiesta dal fatto che uno Stato membro si sia rivolto alla Commissione, priverebbe della maggior parte del suo interesse lo studio dei dati raccolti in forza di tale meccanismo.
Di conseguenza, l’interpretazione della ricorrente relativa al potere di iniziativa di apertura di un’inchiesta, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, è incompatibile con l’economia del sistema previsto da tale regolamento.
A tal riguardo, può parimenti aggiungersi che l’interpretazione data dalla ricorrente dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia risulta incoerente alla luce di altre disposizioni dello stesso regolamento.
Infatti, l’articolo 7 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia consente alla Commissione di adottare, segnatamente, misure di salvaguardia provvisorie in situazioni di urgenza. In conformità all’articolo 4, paragrafo 1, dello stesso regolamento, l’attuazione di tale competenza è esentata dal soddisfacimento del requisito relativo alla realizzazione di un’inchiesta prima dell’imposizione di dette misure. Tuttavia, non tutte le misure investigative sono escluse. Infatti, l’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia precisa che la Commissione avvia immediatamente le procedure d’inchiesta ancora necessarie. Orbene, l’avvio di una siffatta inchiesta non presuppone che uno Stato membro si rivolga previamente alla Commissione. Sarebbe illogico, infatti, porre una siffatta condizione quando, segnatamente, sia stato determinato che esistevano elementi di prova sufficienti del fatto che un incremento delle importazioni avesse causato o minacciasse di causare un grave pregiudizio, in conformità all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di base sulle misure di salvaguardia. Lo stesso ragionamento spiega l’esistenza della possibilità, per la Commissione, di avviare un’inchiesta senza previa adizione da parte di uno Stato membro, qualora misure di vigilanza siano già in vigore e consentano di apportare elementi di prova sufficienti che indichino che l’andamento delle importazioni potrebbe rendere necessario il ricorso a misure di salvaguardia.
Analogamente, la Commissione non è vincolata da un qualsivoglia obbligo di essere adita da uno Stato membro prima dell’esercizio delle competenze riconosciutele in forza, da un lato, dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, che la legittima ad adottare misure di salvaguardia e, dall’altro, dell’articolo 20 dello stesso regolamento, che la autorizza a valutare gli effetti delle misure di salvaguardia in vigore e a modificarne le modalità, e financo a revocarle. Tutte queste azioni, che la Commissione può effettuare di propria iniziativa, si iscrivono in una logica secondo la quale quest’ultima detiene, preliminarmente all’esercizio delle proprie competenze, elementi di prova relativi all’esistenza o meno di una situazione problematica per i produttori dell’Unione, fermo restando che l’origine di tali elementi è indifferente.
Da tali disposizioni discende pertanto un sistema coerente, il quale instaura una logica globale che dà alla Commissione la possibilità di agire di propria iniziativa quando dispone di elementi di prova sufficienti a giustificare la sua azione.
Occorre dunque interpretare l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia alla luce di tale logica e concludere, pertanto, che la possibilità per la Commissione di agire di propria iniziativa è riconosciuta nell’ambito dell’avvio delle inchieste di cui a questo stesso articolo.
Inoltre, occorre rilevare che nessun elemento fattuale corrobora la posizione della ricorrente. Infatti, è pacifico che gli Stati membri non hanno mosso obiezioni nei confronti di tale inchiesta e hanno persino cooperato con la Commissione in tale ambito, in conformità all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base sulle misure di salvaguardia.
In secondo luogo, l’argomento della ricorrente fondato su una qualsivoglia esclusività quanto alla fonte delle informazioni che limitano l’ambito di indagine non trova alcun supporto nelle disposizioni regolamentari rilevanti. Non esiste, infatti, alcun argomento testuale che obblighi la Commissione a non tenere conto delle informazioni che essa abbia potuto procurarsi ad integrazione di quelle ottenute tramite le autorità degli Stati membri in applicazione delle misure di vigilanza.
In ogni caso, come rilevato dalla Commissione, la ricorrente confonde i dati che hanno provocato l’avvio dell’inchiesta (ossia il continuo aumento delle importazioni di prodotti siderurgici) con quelli relativi al periodo esaminato dalla Commissione per trarne le sue conclusioni.
Alla luce delle considerazioni che precedono, il settimo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sull’ottavo motivo, relativo alla violazione del diritto ad un processo equo
Nell’ambito del suo ottavo motivo, la ricorrente afferma che, non comunicando determinate informazioni nel corso dell’inchiesta di salvaguardia, la Commissione ha violato il suo diritto ad un processo equo, il quale fa parte dei diritti della difesa.
Più precisamente, dopo aver ricordato l’importanza particolare rivestita dal rispetto delle garanzie procedurali, delle quali fa parte il diritto ad un processo equo in materia di misure di difesa commerciale, ambito in cui le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale, da un lato, la ricorrente ritiene che la Commissione, non comunicando le informazioni statistiche per il PPR di cui essa disponeva, abbia impedito alle parti interessate, di cui essa fa parte, di pronunciarsi su informazioni essenziali che sono segnatamente servite da base per constatare un incremento delle importazioni. Dall’altro, la ricorrente ritiene che la Commissione, ritardando in maniera significativa la diffusione delle informazioni trasmesse da Eurofer, abbia privato le parti interessate, di cui essa fa parte, dell’occasione di formulare osservazioni e presentare i loro pareri sul pregiudizio aggiornato subito da gran parte dell’Unione. A tal riguardo, la ricorrente ritiene che il fatto che la Commissione non abbia utilizzato tali dati sia irrilevante, nella misura in cui la sua linea argomentativa si basa sul livello di informazione di cui essa avrebbe potuto disporre per formare la propria opinione.
La ricorrente aggiunge, in un primo momento, che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, quest’ultima, da un lato, aveva l’obbligo di metterla in condizione, nel corso del procedimento amministrativo, di far conoscere efficacemente il suo punto di vista sulla sussistenza e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze allegati, nonché sugli elementi di prova posti a fondamento dell’allegazione relativa all’esistenza di un incremento delle importazioni e di una minaccia di grave pregiudizio e, dall’altro, ha omesso di tenere tempestivamente aggiornato il fascicolo. In un secondo momento, la ricorrente afferma di non essere stata messa in condizione di far conoscere efficacemente il suo punto di vista per quanto riguarda, da un lato, le informazioni sull’impiego delle statistiche sulle importazioni per il PPR e, dall’altro, gli indicatori di pregiudizio aggiornati di Eurofer.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, da un lato, occorre rilevare che dalle memorie della ricorrente si evince che, se la sua argomentazione relativa alle informazioni sull’utilizzo delle statistiche sulle importazioni per il PPR ha fondato, in un primo momento, la sua argomentazione concernente un’asserita illegittimità relativa alla mancata comunicazione di tali informazioni, essa ha ritenuto, in un secondo momento, che l’illegittimità traesse origine dal fatto che la stessa non era stata messa in condizione di far conoscere efficacemente il suo punto di vista. Pertanto, non si tratta più di una contestazione concernente l’assenza di comunicazione, bensì di una contestazione concernente la tardività di tale comunicazione. Di conseguenza, gli argomenti della ricorrente quanto a dette informazioni coincidono, in sostanza, con la sua censura formulata nei confronti della messa a disposizione delle informazioni relative agli indicatori di pregiudizio aggiornati di Eurofer.
Dall’altro, occorre respingere le obiezioni della Commissione relative al carattere inoperante dell’ottavo motivo a causa dell’inapplicabilità del diritto ad un processo equo nella specie. Infatti, come riconosciuto dalla Commissione nella controreplica, dagli scambi di corrispondenza nel corso della fase scritta del procedimento è emerso che, con tale motivo, la ricorrente deduce, in realtà, una violazione dei diritti della difesa dovuta al fatto che essa non sarebbe stata messa in condizione di pronunciarsi su un certo numero di informazioni nel corso del procedimento amministrativo.
A tal riguardo, occorre rilevare che le modalità che disciplinano i diritti delle parti interessate di rendere note le loro osservazioni, di avere accesso a determinate informazioni e di essere sentite sono previste all’articolo 5, paragrafo 1, lettera b) e c), del regolamento di base sulle misure di salvaguardia, nonché all’articolo 5, paragrafi 4 e 5, dello stesso regolamento.
Orbene, se è vero, come sottolineato dalla Commissione, che la ricorrente non indica esplicitamente la disposizione che la Commissione avrebbe violato, si deve nondimeno riconoscere che, al fine di poter esercitare i diritti di cui al punto 261 supra, quest’ultima è tenuta a mettere a disposizione delle parti, in tempo utile, le informazioni che le vengono fornite nell’ambito dell’inchiesta, fatte salve talune eccezioni.
In tale contesto, occorre esaminare le affermazioni della ricorrente relative alla comunicazione tardiva delle informazioni sull’utilizzo delle statistiche sulle importazioni per il PPR e delle informazioni relative agli indicatori di pregiudizio aggiornati alla luce del rispetto, da parte della Commissione, del suo obbligo di mettere a disposizione delle parti, in tempo utile, le informazioni che le vengono fornite nell’ambito dell’inchiesta.
A tal riguardo, è sufficiente rilevare che la ricorrente ha avuto accesso agli indicatori di pregiudizio forniti da Eurofer il 21 dicembre 2018 e alle informazioni statistiche per il PPR il 4 gennaio 2019. Orbene, il regolamento impugnato è stato adottato il 31 gennaio 2019.
Benché la ricorrente non abbia avuto a disposizione un lasso di tempo rilevante, occorre ricordare, da un lato, che tali informazioni si limitavano ad integrare altre informazioni che essa aveva commentato nel corso del procedimento e, dall’altro, che le misure di salvaguardia sono misure di urgenza la cui adozione non può essere ritardata a tempo indeterminato.
Di conseguenza, si deve constatare che, nella specie, la ricorrente è stata messa nelle condizioni di far valere le proprie osservazioni in tempo utile e che la Commissione non è venuta meno al suo obbligo di mettere a disposizione delle parti, in tempo utile, le informazioni che le vengono fornite nell’ambito dell’inchiesta.
Pertanto, si deve concludere che non è ravvisabile alcuna violazione dei diritti della difesa.
Alla luce delle considerazioni che precedono e senza che sia necessario pronunciarsi sulle obiezioni della Commissione relative al carattere inoperante dell’ottavo motivo a causa dell’assenza di utilizzo degli indicatori di pregiudizio aggiornati per il primo e il secondo trimestre del 2018, l’ottavo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO è condannata alle spese.

Kanninen
Jaeger
Porchia
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 maggio 2022.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.