CELEX: 62015TJ0344
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) n.o 1049/2001
Documentos transmitidos en el procedimiento establecido por la Directiva 98/34/CE
Documentos originarios de un Estado miembro
Autorización de acceso
Excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales
Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría
Consentimiento previo del Estado miembro

Antecedentes del litigio
El 21 de enero de 2014, las autoridades francesas notificaron a la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (
DO 1998, L 204, p. 37
), el proyecto de ley dirigido a regular las condiciones de la venta a distancia de los libros y por el que se autorizaba al Gobierno francés a modificar mediante Decreto legislativo las disposiciones del code de la propriété intellectuelle (Código de la propiedad industrial e intelectual) relativas al contrato de edición.
Mediante escrito de 15 de diciembre de 2014, la Comisión recibió, en virtud del Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), una solicitud de acceso a todos los documentos que había emitido o recibido en la tramitación de dicha notificación.
La Comisión identificó cinco documentos incluidos en el objeto de la solicitud de acceso, concretamente:
—
su solicitud de información adicional de 27 de febrero de 2014;
—
la respuesta del Gobierno francés a esta solicitud, de 11 de marzo de 2014;
—
el dictamen razonado del Gobierno austriaco de 9 de abril de 2014;
—
su dictamen razonado de 15 de abril de 2014;
—
la respuesta del Gobierno francés a esos dos dictámenes razonados, de 17 de junio de 2014.
Al no existir ninguna nueva comunicación por parte de la Comisión o de algún Estado miembro, la República Francesa adoptó, el 8 de julio de 2014, la loi n.
o
2014‑779 encadrant les conditions de la vente à distance des livres et habilitant le gouvernement français à modifier par ordonnance les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au contrat d’édition (Ley n.
o
2014‑779 por la que se regulan las condiciones de venta a distancia de los libros y se autoriza al Gobierno francés a modificar mediante Decreto legislativo las disposiciones del Código de la propiedad industrial e intelectual relativas al contrato de edición; JORF de 9 de julio de 2014, p. 11363).
En el procedimiento de consulta establecido en el artículo 4, apartados 4 y 5, del Reglamento n.
o
1049/2001, la República Francesa informó a la Comisión, mediante correos electrónicos de 19 de diciembre de 2014 y de 13 y 14 de enero de 2015, que se oponía a que se diera acceso, por una parte, a la respuesta del Gobierno francés de 11 de marzo de 2014 a la solicitud de información adicional de la Comisión y, por otra, a la respuesta del Gobierno francés de 17 de junio de 2014 a los dictámenes razonados del Gobierno austriaco y de la Comisión, a los que se refieren los guiones segundo y quinto del apartado 3 anterior (en lo sucesivo, «documentos controvertidos»), sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, relativa a la protección de los procedimientos judiciales. Según las autoridades francesas, la divulgación habría supuesto un perjuicio para la protección de futuros procedimientos judiciales como consecuencia de un eventual procedimiento por incumplimiento sometido al artículo 258 TFUE, que habría podido tramitarse contra la República Francesa pese a que la misma había observado el procedimiento establecido en la Directiva 98/34. En efecto, a juicio de las autoridades francesas, la posibilidad de un procedimiento por incumplimiento existía, puesto que la Comisión había adoptado un dictamen razonado en el que había puesto de manifiesto la posible disconformidad del proyecto de ley francés con el Derecho de la Unión Europea. Por consiguiente, para preservar la igualdad de oportunidades con la Comisión en un eventual litigio, la República Francesa había solicitado mantener la confidencialidad de los documentos intercambiados con dicha institución.
Mediante escrito de 29 de enero de 2015, la Comisión autorizó el acceso a su solicitud de información adicional de 27 de febrero de 2014, al dictamen razonado del Gobierno austriaco de 9 de abril de 2014 y a su dictamen razonado de 15 de abril de 2014, a los que se refieren los guiones primero, tercero y cuarto del apartado 3 anterior, pero denegó el acceso a los documentos controvertidos e informó al solicitante de acceso de la oposición de la República Francesa y del motivo que ésta había formulado en apoyo de esta oposición.
El 11 de febrero de 2015, el solicitante de acceso presentó una solicitud confirmatoria ante la Comisión, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Mediante escrito de 3 de marzo de 2015, la Comisión solicitó a la República Francesa que revisara su posición, en particular, sobre la base de las sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
), y de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión (
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
), relativas a la excepción basada en la protección de los procedimientos judiciales.
Mediante correo electrónico de 13 de marzo de 2015, las autoridades francesas reiteraron su postura de que no debía autorizarse acceso alguno a los documentos controvertidos. A este respecto, además de reiterar su oposición a la divulgación de los documentos controvertidos sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, consideraron que el acceso a los documentos controvertidos debía denegarse también en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, de dicho Reglamento, relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría. En efecto, a juicio de las autoridades francesas, todos los documentos mencionados en la solicitud de acceso estaban incluidos en un procedimiento de investigación que afectaba a las autoridades francesas relativo a una posible infracción del Derecho de la Unión por la ley francesa –entonces en estudio en el Parlamento francés–. Las autoridades francesas indicaron asimismo haber examinado la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos controvertidos y haber llegado, no obstante, a la conclusión de que no cabía conceder tal acceso puesto que las excepciones se referían a todos los documentos.
Mediante Decisión Ares (2015) 1681819, de 21 de abril de 2015 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión decidió autorizar al solicitante a acceder a los documentos controvertidos. A este respecto, la Comisión evaluó los motivos de denegación formulados por las autoridades francesas y concluyó, por lo que respecta al motivo de denegación basado en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, que «los documentos cuyo acceso se [había] solicitado no [estaban] estrechamente vinculados a un contencioso existente o razonablemente previsible en esa fase», que «[resultaba] evidente que los documentos en cuestión no [estaban] comprendidos en la excepción invocada por las autoridades francesas» y que «su divulgación no [podía] ser entorpecida por dicha excepción». Por lo que respecta al motivo de denegación basado en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, la Comisión indicó que, «dado que no [existía] ninguna investigación en curso, la aplicabilidad de la excepción antes mencionada, en ese momento, [parecía] meramente hipotética y su invocación, por lo tanto, infundada a primera vista, dadas las circunstancias».
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 1 de julio de 2015, la República Francesa interpuso el presente recurso.
En la demanda, la República Francesa solicitó, con arreglo al artículo 28, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, que una Sala, compuesta por al menos cinco Jueces, juzgase el asunto.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, la República Francesa presentó una demanda de medidas provisionales.
Esa demanda fue estimada por auto del Presidente del Tribunal de 1 de septiembre de 2015 y se reservó la decisión sobre las costas.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de septiembre de 2015, la Comisión solicitó que el presente recurso se sustanciase por un procedimiento acelerado, de conformidad con el artículo 152 del Reglamento de Procedimiento.
Mediante resolución de 6 de octubre de 2015, el Tribunal (Sala Tercera) desestimó la solicitud de procedimiento acelerado.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de octubre de 2015, la República Checa solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la República Francesa.
Mediante auto de 6 de noviembre de 2015, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dicha intervención. La República Checa presentó su escrito de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones al mismo en los plazos señalados.
El 21 de julio de 2016, la Secretaría del Tribunal informó a las partes de que se había remitido el presente litigio a la Sala Tercera ampliada.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera ampliada) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito varias preguntas a las partes principales, que respondieron en el plazo señalado.
En la vista de 14 de diciembre de 2016 se oyeron los informes orales de las partes principales y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. La República Checa renunció a participar en la vista.
La República Francesa, apoyada por la República Checa, solicita al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República Francesa.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la República Francesa formuló inicialmente tres motivos. Alegó, en primer término y con carácter principal, la infracción del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001, en segundo término y con carácter subsidiario, el incumplimiento de la obligación de motivación en la inaplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, de dicho Reglamento y, por último y con carácter subsidiario de segundo grado, la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones segundo y tercero, del mismo Reglamento.
En su respuesta de 19 de octubre de 2016 a las preguntas formuladas por el Tribunal mediante diligencias de ordenación del procedimiento, la República Francesa indicó que renunciaba a su segundo motivo.
Sobre el primer motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o

1049/2001
La República Francesa sostiene que la Comisión procedió erróneamente a examinar las alegaciones de las autoridades francesas relativas al acceso a los documentos controvertidos y autorizó este acceso, pese a su oposición, debidamente justificada por razones que hacen referencia a las dos excepciones al acceso a los documentos previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones segundo y tercero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Por consiguiente, en el primer motivo, la República Francesa alega, en esencia, que la Comisión excedió los límites de su facultad de control e infringió, por ello, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001.
La Comisión refuta las alegaciones de la República Francesa.
Con carácter preliminar, procede recordar que el Reglamento n.
o
1049/2001 tiene por objeto, como indican su considerando 4 y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
, y de 3 de octubre de 2012, Jurašinović/Consejo,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, apartado
). En virtud del artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento, este derecho se extiende no sólo a los documentos elaborados por una institución, sino también a los que recibe de terceros, entre los que figuran los Estados miembros, como precisa expresamente el artículo 3, letra b), del mismo Reglamento.
Sin embargo, ese derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sisón/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
, y de 3 de octubre de 2012, Jurašinović/Consejo,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, apartado
). En particular, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 dispone que un Estado miembro puede solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado (sentencias de 21 de junio de 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión, C‑135/11 P, en lo sucesivo, «sentencia IFAW/Comisión,
EU:C:2012:376
, apartado
, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
A este respecto, es preciso señalar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar en las sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
), e IFAW/Comisión, el alcance de la oposición formulada por un Estado miembro en virtud de dicha disposición (sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
En este sentido, el Tribunal de Justicia ha subrayado que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 tiene carácter procedimental, dado que se limita a establecer el requisito del consentimiento previo del Estado miembro de que se trate, cuando éste haya formulado una petición específica en ese sentido, y está consagrado al proceso de adopción de una decisión de la Unión (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartados
y
; IFAW/Comisión, apartado 53, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
A diferencia del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.
o
1049/2001, que concede a los terceros –en caso de que el documento proceda de ellos– únicamente un derecho a ser consultados por la institución en cuestión acerca de la aplicación de una de las excepciones previstas en los apartados 1 y 2 de ese mismo artículo 4, el apartado 5 de dicho artículo convierte el consentimiento previo del Estado miembro en requisito necesario para la divulgación de un documento que proceda de este último en caso de que ese mismo Estado lo solicite (sentencias IFAW/Comisión, apartado 54, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando un Estado miembro ha ejercido la facultad que le otorga el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 de solicitar que un determinado documento, originario de dicho Estado, no se divulgue sin su consentimiento previo, la posible divulgación de tal documento por la institución exige la obtención previa del consentimiento de dicho Estado miembro (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 55, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
De ello se deduce,
a contrario sensu
, que la institución que no dispone del consentimiento del Estado miembro de que se trate no está facultada para divulgar el documento en cuestión (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 56, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
No obstante, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 no concede al Estado miembro afectado un derecho de veto general e incondicional que le permita oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución por el mero hecho de que dicho documento proceda de ese Estado miembro (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 57, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
En efecto, el ejercicio de la facultad que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 confiere al Estado miembro afectado se encuentra limitado por las excepciones materiales enumeradas en los apartados 1 a 3 de ese mismo artículo, de manera que, a este respecto, simplemente se reconoce al Estado miembro una facultad de participar en la decisión de la institución. Así, el consentimiento previo del Estado miembro a que se refiere ese artículo se asemeja, no a un derecho de veto discrecional, sino a una especie de dictamen conforme sobre la inexistencia de motivos de excepción derivados de los apartados 1 a 3 de ese mismo artículo. Por tanto, el proceso de toma de decisiones así establecido por el referido artículo exige que la institución y el Estado miembro afectados se ciñan a las excepciones materiales establecidas en dichos apartados 1 a 3 (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartados
y
; IFAW/Comisión, apartado 58, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Por consiguiente, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 sólo autoriza al Estado miembro afectado a oponerse a la divulgación de documentos procedentes de él mismo sobre la base de las excepciones materiales previstas en los apartados 1 a 3 de ese artículo, motivando debidamente su postura al respecto (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 59, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Por lo que respecta, en el presente asunto, al alcance del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001 frente a la institución a la que se solicita el acceso a un documento, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, con respecto al solicitante, la intervención del Estado miembro de que se trate no afecta al carácter de acto de la Unión de la decisión que le dirige posteriormente la institución en respuesta a la solicitud de acceso que aquél haya presentado en relación con un documento que obra en poder de ésta (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 60, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Así pues, la institución a la que se solicita el acceso a un documento, como autora de una decisión por la que se deniega el acceso a documentos, es responsable de la legalidad de ésta. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que dicha institución no puede admitir la oposición manifestada por un Estado miembro a que se divulgue un documento procedente de él si esta oposición carece de toda motivación o si la motivación aportada por ese Estado para denegar el acceso al documento en cuestión no se refiere a las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 61, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Por consiguiente, antes de denegar el acceso a un documento originario de un Estado miembro, corresponde a la institución de que se trate examinar si éste ha basado su oposición en las excepciones materiales establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 y si ha motivado debidamente su postura al respecto. Por tanto, en el contexto del proceso de adopción de una decisión de denegación del acceso, la Comisión debe asegurarse de que tal motivación existe y dejar constancia de ella en la decisión que adopte al concluir el procedimiento (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
; IFAW/Comisión, apartado 62, y de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Por último, tal como se desprende, en particular, de los artículos 7 y 8 del Reglamento n.
o
1049/2001, la propia institución está obligada a motivar la decisión denegatoria que dirija al autor de la solicitud de acceso. Esta obligación implica que la institución no sólo mencione, en su decisión, la oposición a la divulgación del documento solicitado manifestada por el Estado miembro interesado, sino también los motivos invocados por ese Estado miembro para acogerse a alguna de las excepciones al derecho de acceso establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del mismo Reglamento. En efecto, dichas indicaciones pueden permitir que el solicitante comprenda el origen y los motivos de la negativa recibida y que el órgano jurisdiccional competente ejerza, en su caso, el control que tiene atribuido (sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
, y auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión,
T‑603/11
, no publicado,
EU:T:2014:182
, apartado
).
En cambio, según la jurisprudencia, no incumbe a la institución a la que se solicita el acceso a un documento examinar exhaustivamente la decisión de oposición del Estado miembro de que se trate, llevando a cabo un control que vaya más allá de verificar la mera existencia de una motivación en la que se haga referencia a las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 (sentencia IFAW/Comisión, apartado 63; auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión,
T‑603/11
, no publicado,
EU:T:2014:182
, apartado
, y sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
En efecto, exigir tal control exhaustivo podría conducir a que, una vez realizado, la institución destinataria de la solicitud de acceso a un documento pudiera remitir indebidamente al solicitante el documento en cuestión a pesar de la oposición, debidamente motivada en el sentido de los anteriores apartados 40 y 41 de la presente sentencia, del Estado miembro del que procede dicho documento (sentencia IFAW/Comisión, apartado 64; auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión,
T‑603/11
, no publicado,
EU:T:2014:182
, apartado
, y sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartado
).
Tampoco corresponde a la Comisión, por lo que respecta al documento cuya divulgación se haya denegado, examinar exhaustivamente los motivos de oposición invocados por el Estado miembro sobre la base de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 (sentencia IFAW/Comisión, apartado 65, y auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión,
T‑603/11
, no publicado,
EU:T:2014:182
, apartado
).
Por último, en la sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión (
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
), el Tribunal declaró que el examen de la institución no consistía en determinar si la motivación esgrimida por el Estado miembro interesado era errónea sin duda alguna posible, sino en determinar si, habida cuenta de las circunstancias del caso concreto y de las normas jurídicas aplicables, los motivos invocados por el Estado miembro en apoyo de su oposición podían, a primera vista, justificar la denegación de acceso y, por lo tanto, si tales motivos permitían a esa institución asumir la responsabilidad que le confiere el artículo 8 del Reglamento n.
o
1049/2001 (véanse, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, apartados
y
, y el auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión,
T‑603/11
, no publicado,
EU:T:2014:182
, apartado
).
Asimismo, el Tribunal precisó que no se trataba de que la institución impusiera su opinión ni sustituyera la apreciación del Estado miembro interesado por la suya propia, sino de que evitara la adopción de una decisión que no considerase defendible. En efecto, como autora de la decisión de acceso o de denegación, la institución es responsable de su legalidad. Antes de denegar el acceso a un documento procedente de un Estado miembro, debe, por lo tanto, examinar si éste ha basado su oposición en las excepciones materiales establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 y si ha motivado debidamente su postura con respecto a tales excepciones (sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, apartado
; véase también, en este sentido, el auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión,
T‑603/11
, no publicado,
EU:T:2014:182
, apartado
).
Procede señalar que dicho examen ha de llevarse a cabo en el marco del diálogo leal que caracteriza el proceso decisorio establecido por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001, estando obligada la institución a permitir que el Estado miembro exponga mejor sus motivos o que vuelva a apreciarlos para que,
prima facie
, puedan considerarse defendibles (sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, apartado
).
El examen aludido debe igualmente llevarse a cabo teniendo debidamente en cuenta el principio según el cual las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones, enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto, teniendo en cuenta los objetivos que persigue dicho Reglamento, en particular, la circunstancia, recordada en su considerando 2, de que el referido derecho de acceso está ligado al carácter democrático de las instituciones de la Unión y el hecho de que, como indican su considerando 4 y su artículo 1, el objetivo de dicho Reglamento es conferir al público un derecho de acceso lo más completo posible (sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, apartado
).
En el caso de autos, la República Francesa afirma que la sentencia IFAW/Comisión y la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
), han cuestionado el razonamiento contenido en la sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión (
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
). Sostiene que de la sentencia IFAW/Comisión resulta con claridad que la verificación de la existencia de motivación constituye el límite máximo del control que puede realizar la institución que conoce de la solicitud de acceso. El empleo por el Tribunal de Justicia, en el apartado 63 de dicha sentencia, del adjetivo «mera» antes de «existencia de motivación» también traduce con claridad el alcance limitado de ese control.
A este respecto, de los apartados 59, 62 y 63 de la sentencia IFAW/Comisión, recordados en los apartados 38, 41 y 43 anteriores, resulta en particular que, aunque el Tribunal de Justicia haya indicado que el control de la institución no puede ir más allá de verificar la mera existencia de una motivación en la que se haga referencia a las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, no es menos cierto que corresponde a la institución verificar al mismo tiempo que la oposición del Estado miembro está debidamente motivada.
Pues bien, hay que señalar que, en la sentencia IFAW/Comisión, el Tribunal de Justicia examinó el recurso de casación interpuesto por la sociedad IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds contra la sentencia de 13 de enero de 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión (
T‑362/08
,
EU:T:2011:6
), en la que el Tribunal General no había resuelto la cuestión de si incumbía a la Comisión realizar un control
prima facie
o un control pleno de las razones invocadas por el Estado miembro para fundar su oposición (sentencia de 13 de enero de 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión,
T‑362/08
,
EU:T:2011:6
, apartado
). Con respecto a esa cuestión, la demandante en ese litigio, en su primer motivo, únicamente reprochaba al Tribunal General no haber reconocido que correspondía a la Comisión, por lo que respecta al documento cuya divulgación se había denegado, examinar exhaustivamente las razones invocadas por el Estado miembro para fundar su oposición sobre la base de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001. El Tribunal de Justicia, por su parte, consideró que el Tribunal General no había incurrido en ningún error de Derecho al respecto (sentencia IFAW/Comisión, apartado 65).
De ello resulta que el Tribunal de Justicia se limitó a descartar que la institución pudiera realizar un control exhaustivo sin oponerse, no obstante, a un control
prima facie
de la motivación de la oposición del Estado miembro.
Además, de la interpretación conjunta de los apartados 69, 81 y 83 a 85 de la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
), resulta que, aunque la institución no esté obligada a examinar concreta e individualmente los documentos cuyo acceso se solicita en relación con las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, examen exigido por reiterada jurisprudencia en la materia (sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartado
; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
, y de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
), ni le corresponda examinar exhaustivamente la motivación presentada por el Estado miembro para justificar la oposición a la divulgación de los documentos solicitados, su obligación de examen diligente debe llevarla a verificar si las explicaciones dadas por el Estado miembro le parecen fundadas
prima facie
.
Por ello, en el asunto Spirlea/Comisión, la Comisión había considerado que la oposición de la República Federal de Alemania, basada en la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación, parecía a primera vista fundada, puesto que el procedimiento EU Pilot 2070/11/SNCO, que precede a la eventual incoación de la fase formal de un procedimiento por incumplimiento, en cuyo contexto se había redactado el documento solicitado, a saber, la respuesta de las autoridades alemanas a una solicitud de información de la Comisión, seguía en tramitación. En efecto, la Comisión seguía examinando la respuesta de la República Federal de Alemania y el curso que debía dársele (sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
, apartados
,
y
).
Por tanto, la Comisión había apreciado que, a primera vista, la República Federal de Alemania podía formular válidamente la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría puesto que el procedimiento estaba en tramitación, apreciación que requería que verificase que los hechos alegados por la República Federal de Alemania no eran manifiestamente inexactos.
Por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene la República Francesa, no procede considerar que el Tribunal renunciara, en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (
T‑669/11
,
EU:T:2014:814
), a su planteamiento en la sentencia de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión (
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
), ni tampoco contraponer esta sentencia a la sentencia IFAW/Comisión.
De todo lo anterior resulta que la institución debe controlar
prima facie
la procedencia de los motivos de la denegación de divulgación planteada por el Estado miembro afectado.
Por último, hay que desestimar la alegación de la República Francesa de que la Comisión realizó indebidamente un control exhaustivo de la motivación de la oposición que había expresado, en contradicción con los límites del alcance de su control. En efecto, en el caso de autos, como se ha recordado en el apartado 10 anterior, la Comisión evaluó los motivos de denegación formulados por las autoridades francesas y concluyó, por lo que respecta al motivo de denegación basado en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, que «los documentos cuyo acceso se [había] solicitado no [estaban] estrechamente vinculados a un contencioso existente o razonablemente previsible en esa fase», que «[resultaba] evidente que los documentos en cuestión no [estaban] comprendidos en la excepción invocada por las autoridades francesas» y que «su divulgación no [podía] ser entorpecida por dicha excepción». Por lo que respecta al motivo de denegación basado en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, la Comisión indicó que, «dado que no [existía] ninguna investigación en curso, la aplicabilidad de la excepción antes mencionada, en ese momento, [parecía] meramente hipotética y su invocación, por lo tanto, infundada a primera vista, dadas las circunstancias».
Pues bien, por una parte, la brevedad de este análisis y el uso de términos y expresiones clave como «evidente» o «a primera vista», permiten concluir que no se trata de un control exhaustivo de la motivación formulada por la República Francesa, sino de un control
prima facie
.
Por otra parte, estaba incluido en el deber de diligencia de la Comisión verificar
prima facie
la existencia de un contencioso o una investigación en cuyo marco se hubiesen elaborado los documentos controvertidos puesto que precisamente la existencia de tal contencioso o investigación es lo que habría podido justificar la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones segundo y tercero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En consecuencia, la Comisión no excedió los límites de su control, tal como se definen en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001. Por tanto, procede desestimar el primer motivo de recurso.
Sobre el tercer motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones segundo y tercero, del Reglamento n.
o

1049/2001
En el tercer motivo, la República Francesa afirma que la Comisión consideró erróneamente que no podía basarse en la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales ni en la relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación para oponerse al acceso a los documentos controvertidos.
Por consiguiente, procede determinar si la Comisión podía concluir que los motivos formulados por la República Francesa en apoyo de su oposición a la divulgación de los documentos controvertidos no estaban fundados
prima facie
.
A este respecto, el tercer motivo se subdivide en dos partes, la primera basada en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, y la segunda, en la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, de dicho Reglamento.
Sobre la primera parte del tercer motivo de recurso, basada en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001
La República Francesa, apoyada por la República Checa, alega en esencia que, habida cuenta de su objetivo y desarrollo, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 presenta grandes similitudes con la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento y recuerda que, en caso de desacuerdo persistente entre la Comisión y el Estado miembro afectado, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 puede desembocar en la tramitación de un procedimiento por incumplimiento.
Pues bien, considera que, en el supuesto de que se incoe un procedimiento por incumplimiento contra una norma técnica que haya sido objeto del procedimiento establecido por la Directiva 98/34, el requerimiento y el dictamen motivado son documentos procesales que no pueden divulgarse, en aras de la protección de las actuaciones judiciales.
La Comisión refuta las alegaciones de la República Francesa.
Según el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, salvo que esta divulgación revista un interés público superior.
Procede recordar que la expresión «procedimientos judiciales» se interpreta en el sentido de que la protección del interés público se opone a la divulgación del contenido de los documentos redactados a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto (véase la sentencia de 3 de octubre de 2012, Jurašinović/Consejo,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, apartado
y jurisprudencia citada).
Asimismo, se ha declarado, en un litigio relativo a la Comisión, que por la expresión «documentos redactados a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto» deben entenderse los escritos presentados, los documentos internos relativos a la instrucción del asunto pendiente de resolución y las comunicaciones relativas al asunto entre la dirección general interesada y el servicio jurídico o un bufete de abogados. La finalidad de esta delimitación del ámbito de aplicación de la excepción en dicho litigio era garantizar, por una parte, la protección del trabajo interno de la Comisión y, por otra, la confidencialidad y la salvaguardia del principio de secreto profesional de los abogados (véase la sentencia de 3 de octubre de 2012, Jurašinović/Consejo,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, en el caso de autos, los documentos controvertidos ni son escritos presentados en un procedimiento judicial ni, en general, han sido redactados a los efectos de un procedimiento judicial concreto.
Por lo que respecta a la alegación de la República Francesa, apoyada por la República Checa, de que el Estado miembro debe considerar que, durante cierto tiempo, existe el riesgo de que se interponga un recurso por incumplimiento en relación con el texto adoptado a raíz del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, máxime cuando la Comisión no haya adoptado ninguna decisión formal de conclusión del procedimiento, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el riesgo de menoscabo al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase la sentencia de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, aunque es cierto que la Comisión, cuando considera que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones, es libre de apreciar la oportunidad de incoar un procedimiento por incumplimiento contra dicho Estado y de elegir el momento en que lo inicia (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
), no es menos cierto que los documentos controvertidos y, en particular, la respuesta del Gobierno francés de 17 de junio de 2014 a los dictámenes razonados del Gobierno austriaco y de la Comisión, a la que se refiere el quinto guion del apartado 3 anterior, no habían llevado, en la fecha de la adopción de la Decisión impugnada, es decir, más de nueve meses después de la adopción de la Ley n.
o
2014‑779, a que la Comisión enviara un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, párrafo primero.
Por ello, aun cuando, como sostiene la República Francesa, la Comisión hubiese tenido intención de incoar un procedimiento por incumplimiento contra la República Francesa y, para ello, hubiese recogido datos de su dictamen razonado en su escrito de requerimiento, o incluso en un eventual escrito presentado ante el Tribunal de Justicia, cuya divulgación podría suponer un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2001, Petrie y otros/Comisión,
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
, apartados
y
), el riesgo de que se iniciase la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento contra la República Francesa, en el caso de autos, no era razonablemente previsible y era, por tanto, meramente hipotético.
A este respecto, es significativo en el presente caso que las autoridades francesas sólo hayan mencionado «futuros» procedimientos judiciales en el contexto de un «eventual» procedimiento por incumplimiento. De ello resulta que, incluso para las autoridades francesas, el inicio de tal procedimiento no era razonablemente previsible y que pretendían protegerse para el supuesto de que la Comisión tuviera intención de incoar un procedimiento por incumplimiento.
Por último, habida cuenta de que efectivamente los documentos controvertidos no fueron redactados en un procedimiento judicial, sino en el procedimiento establecido por la Directiva 98/34, y de que el inicio de la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento contra la República Francesa tampoco era razonablemente previsible y seguía siendo meramente hipotético, la Comisión consideró justificadamente que la denegación de acceso a los documentos controvertidos manifestada por las autoridades francesas, sobre la base del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, no parecía fundada
prima facie
.
Por consiguiente, debe desestimarse la primera parte del tercer motivo de recurso.
Sobre la segunda parte del tercer motivo de recurso, basada en la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001
La República Francesa sostiene que la Comisión debería haber declarado que los documentos emitidos por el Gobierno francés en el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 gozaban de la presunción general de perjuicio para el objetivo de las actividades de investigación y que, en consecuencia, podía oponerse al acceso a tales documentos. En efecto, estima que las razones que han llevado al Tribunal de Justicia a considerar que existe una presunción general de perjuicio para el objetivo de las actividades de investigación con respecto a la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
) también son aplicables al procedimiento establecido por la Directiva 98/34.
La Comisión refuta las alegaciones de la República Francesa.
Según el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que esta divulgación revista un interés público superior.
Por una parte, procede señalar que, como admitió la República Francesa en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento, la Comisión no ha negado que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 pueda calificarse de actividad de investigación. En efecto, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 no podía aplicarse dado que, en cualquier caso, había concluido el procedimiento antes de adoptar dicha Decisión, sin que se hubiera adoptado ninguna actuación posterior a su respecto.
Por otra parte, el objeto de la excepción establecida en dicha disposición no es proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de estas actividades (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, apartados
y
, y de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión,
T‑59/09
,
EU:T:2012:75
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, dado que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 había terminado cuando la Comisión adoptó la Decisión impugnada, la divulgación de los documentos elaborados en ese contexto no puede perjudicar al objetivo perseguido por dicho procedimiento.
En este sentido, hay que desestimar la alegación de la República Francesa, apoyada al respecto por la República Checa, de que no procede divulgar los documentos controvertidos durante cierto tiempo, una vez concluida la actividad de investigación, concretamente mientras exista un riesgo razonablemente previsible de que el Estado miembro y la Comisión necesiten un espacio libre para una negociación tranquila a fin de resolver una controversia sobre la conformidad de una normativa nacional con el Derecho de la Unión.
En efecto, según la jurisprudencia, el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 debe interpretarse en el sentido de que dicha disposición, que va dirigida a proteger «el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría», sólo es aplicable si la divulgación de los documentos en cuestión puede poner en peligro la realización de estas actividades (sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, apartado
).
Ciertamente, los diferentes actos de investigación o de inspección pueden seguir amparados por la excepción basada en la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría en tanto prosigan las actividades de investigación o inspección, incluso si la investigación o la inspección particular que haya dado lugar al informe para el que se solicita el acceso ha terminado (véase la sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, admitir que los diferentes documentos referidos a actividades de inspección, investigación o auditoría están amparados por la excepción basada en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 hasta que se hayan decidido las medidas que deben adoptarse a raíz de dichos procedimientos equivaldría a supeditar el acceso a los citados documentos a un acontecimiento aleatorio, futuro y eventualmente lejano, dependiente de la celeridad y de la diligencia de las diferentes autoridades (sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, apartado
).
Esta solución sería contraria al objetivo de garantizar el acceso del público a los documentos de las instituciones, con el fin de brindar a los ciudadanos la posibilidad de controlar de una manera más eficaz la legalidad del ejercicio del poder público (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, apartado
).
En el caso de autos, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no sólo había terminado, sino que, como se ha recordado en el apartado 75 anterior, la incoación de un procedimiento por incumplimiento no era razonablemente previsible y seguía siendo meramente hipotética. Por ello, no podía invocarse la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 para denegar el acceso a los documentos controvertidos.
Así pues, la Comisión consideró acertadamente que, a primera vista, el motivo basado en la protección del objetivo de las actividades de investigación no estaba fundado.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la segunda parte del tercer motivo y, por tanto, el tercer motivo en su conjunto, sin que sea necesario pronunciarse sobre la cuestión relativa a su admisibilidad, planteada por la Comisión, que sostenía, en esencia, que la República Francesa se refería con dicho motivo a la legalidad de la Decisión impugnada, adoptada con respecto al solicitante de acceso, y no a la observancia del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001, que define el único objeto legítimo del presente litigio (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, apartado
).
Por consiguiente, debe desestimarse el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor de lo dispuesto en el artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la República Francesa, procede condenarla en costas, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales, conforme a lo solicitado por la Comisión.
Por otro lado, en virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, la República Checa cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Francesa, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.

3)
La República Checa cargará con sus propias costas.

Papasavvas
Labucka
Bieliūnas
Forrester
Iliopoulos
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de abril de 2017.
Firmas
(
*1
)	* Lengua de procedimiento: francés.